Los Tres Grandes Retos Del Estado Del Bienestar

1

1

En un momento en que el advenimiento de la economía post-industrial ha puesto en entredicho los compromisos que han llevado al crecimiento de los Estados del bienestar europeos, las grandes evoluciones sociales recientes (entrada de la mujer en el mercado laboral, envejecimiento de la población, desigualdades crecientes ...) reclaman nuevas intervenciones. ffs hoy posible establecer los nuevos compromisos que permitirían redefinir las misiones del Estado del bienestar en el siglo xx1? Las tres lecciones que siguen proponen una auténtica revolución en el planteamiento de esta cuestión.

,_

: ro

Los tres grandes retos del Estado del bienestar

1UI Q,)

e

Q,)

:o 11,1. ESTADO DEL BIENESTAR

Los divordos La apertura progresiva de las economías y la llegada de nue-

vos países al juego económico mundial han desestabilizado las economías industriales tradicionales y puesto en tela de juicio la relación entre políticas económicas y políticas sociales. La creciente competencia que se hacen entre ellas las empresas europeas pesa sobre los costes, y especialmente sobre los costes no salariales, como los derivados de la financiación de la protección social a través de las cotizaciones. La globalización de los intercambios comerciales y la circulación de los capitales han desplazado las actividades económicas, deslocalizando hacia el Este (de Europa, pero sobre todo de Asia) las actividades industriales de masa, que reposan sobre una mano de obra poco costosa y poco cualificada. Esta evolución lleva a los países antiguamente industrializados a reconvertirse hacia nuevas actividades posindustriales, basadas al mismo tiempo en la innovación tecnológica, las altas cualificaciones, el saber, y los servicios (cualificados o no), especialmente los servicios a la persona. 4 Los sistemas de protección basados en los seguros sociales, concebidos en sus orígenes para proteger a los obreros industriales poco cualificados con contrato de duración indefinida, la mayoría de las veces en el sector industrial o de servicios básicos, se muestran mal adaptados para proteger las vidas laborales más móviles, más caóticas, muchas veces más precarias, típicas de la nueva economía. Cada vez más personas, pero sobre todo nuevos colectivos, se encuentran en dificultades (los jóvenes, las mujeres, las personas no cualificadas). Y estas personas no son necesariamente las mejor protegidas por los sistemas existentes. Los trabajadores asalariados protegidos se encuentran asimismo en una situación más precaria, que deriva tanto de las evoluciones demográficas como de las mutaciones económicas, que amenazan con debilitar sus sistemas de protección, antes bien establecidos. En este nuevo contexto, las políticas sociales parecen haberse convertido en contraproductivas: a causa de su modo de financia4.

Véase Daniel Cohen, op. cit.

UN ESTADO DEL BIENESTAR PARA LAS ENVEJECIDAS SOCIEDADES ...

11

ción y de la competencia fiscal entre los Estados, son señaladas como un coste, y ya no presentadas como una forma de apoyar la economía. A veces, parecen ofrecer su apoyo a la inactividad más que a la actividad: multiplicación de los sistemas de prejubilación (Alemania, Francia, Bélgica), número creciente de beneficiarios de pensiones de invalidez (especialmente en los Países Bajos), ayuda al mantenimiento o al retomo de las mujeres al hogar (Alemania). Se trata aquí de una evolución paradójica de las políticas sociales: partiendo de una situación en que deberían apoyar el pleno empleo, se han ido utilizando gradualmente y cada vez más para retirar individuos del mercado de trabajo. Semejantes políticas han llevado a un alza de los costes de protección social no compensada por nuevos recursos. Las políticas sociales construidas en la posguerra de la Segunda Guerra Mundial están cada vez más «desajustadas» económicamente, pero también socialmente. De la misma manera que la economía posindustrial no se parece a la economía industrial, la sociedad posindustrial no se parece a la sociedad industrial. En esta nueva sociedad, las mujeres trabajan, las parejas se divorcian, la fecundidad desciende, la esperanza de vida se alarga considerablemente, la pobreza se desplaza. Así, en Francia, las mujeres, que habían representado un tercio de la población activa, representan hoy cerca de la mitad, contando con que las tasas de empleo de las mujeres entre 25 y 49 años han pasado del 40 % a principio de los años sesenta del siglo pasado al 80 % hoy. 5 Mientras que la familia típica de los años cincuenta y sesenta del siglo pasado estaba formada por una pareja casada con tres hijos, hoy, en Francia, una pareja de cada tres se divorcia (una de cada dos en la región parisina), y la fecundidad ha pasado de 3 hijos por mujer a partir de 1946 y durante los cincuenta, a 1, 7 a mediados de los noventa, para volver a aumentar hasta 2 en 2007. 6 Esta tasa de fecundidad, que es actualmente 5. Véase Margaret Maruani (dir.), Femmes, Genre et Société, París, La Découverte, 2005. 6. Datos INSEE (Instituto Nacional de Estadística y Estudios Económicos francés).

12

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO Dl\I, 1111,.Nl''di\lt

la más elevada de Europa, no es sin embargo sufkhmll' pura renovar la población. Además, el estancamiento de los aflos ochenta y noventa reduce considerablemente el tamaño de la población activa futura, la cual, sin embargo, deberá financiar un número cada vez mayor de jubilados,7 que viven cada vez más tiempo 8 y cuyas necesidades sociales aumentan (en materia de sanidad, pero sobre todo de atención a la dependencia). 9 Y si bien en Francia se focalizan los debates en las nuevas necesidades engendradas por el envejecimiento de la población, se olvida que la pobreza se ha desplazado. En Francia, en 2005, había 7,1 millones de personas viviendo por debajo del umbral de la pobreza.'º De ellos, 6 millones tienen menos de 60 años, y de éstos 2 millones son niños (menores de 18 años) pobres, y 1,1 millones tienen entre 18 y 29 años. 11 La pobreza ya no está concentrada en las personas ancianas, sino que actualmente es más un problema de las mujeres solas con hijos, de las personas sin titulación y sin cualificación, de los parados de larga duración. Todas estas personas reciben muy poca protección por parte de los sistemas tradicionales, que están concentrados en las pensiones y la sanidad, prestaciones que benefician ante todo a los ancianos. Los sistemas de protección social se ven directamente afectados por los cambios demográficos y familiares: el envejecimiento de la población plantea problemas de financiación a los sistemas de pensiones, pero tiene asimismo un impacto sobre las cuestiones de la distribución del trabajo a lo largo de la vida y de la adaptación de las cualificaciones a los avances tecnológicos; los cambios en las relaciones familiares, el aumento del número de familias monoparentales, de familias recompuestas, la entrada 7. En Francia, las personas mayores de 65 años, que representaban en 2000 el 16 % de la población, representarán el 21 % en 2020 y el 28 % en 2040. 8. La esperanza de vida era en 1950 de 63 años para los hombres y 69 años para las mujeres; en la actualidad es de 77 y 84 años respectivamente. 9. El riesgo de llegar a ser dependiente es muy elevado a partir de los 80 años, el número de personas de más de 80 años en la población francesa debería de pasar de 2,2 millones en 2000 a 4 millones en 2020 y cerca de 7 millones en 2040. 10. Número de personas que viven con menos del 60 % del salario medio. 11. Datos INSEE.

UN ESTADO DEL BIENESTAR PARA LAS ENVEJECIDAS SOCIEDADES •.•

13

masiva de la mujer en el mercado laboral, perturban el funcionamiento de sistemas concebidos bajo un modelo familiarista, en el que los derechos son concedidos a aquel (muy raramente aquella) que tiene una actividad remunerada y por extensión a los miembros de su familia. Las nuevas formas de pobreza son insuficientemente atendidas, y todavía menos evitadas. Estos nuevos retos mueven a repensar los objetivos y las estrategias de intervención de las políticas sociales.

Dirigir las políticas sociales hacia el futuro ¿Cómo dar respuesta a las nuevas necesidades sociales? ¿Se dispone de los medios financieros necesarios? ¿Podrán las políticas sociales contribuir al nuevo crecimiento económico? No se trata ahora de una modificación o adaptación de sistemas surgidos del pasado, sino de la formulación de nuevos principios y nuevas pistas. Los sistemas europeos de protección social son demasiado diferentes como para poder imaginar que en breve haya de ver la luz un modelo social europeo perfectamente unificado. En cambio, a través de una profunda reflexión sobre las políticas sociales, pero también a partir de las experiencias positivas llevadas a cabo en varias partes de Europa (en la mayoría de los casos en los países nórdicos), es posible subrayar las reorientaciones necesarias para permitir a los ciudadanos europeos vivir en las mejores condiciones posibles la transición de una economía esencialmente industrial hacia una economía de servicios, que moviliza empleos cada vez más cualificados, pero requiere también de unos servicios a la persona muchas veces poco cualificados. Con la transformación de las economías, y especialmente con la proliferación de empleos poco cualificados y mal remunerados, aparecen nuevos riesgos de polarización social. G0sta Esping-Andersen propone abandonar la perspectiva estática que limita a aliviar las dificultades presentes de los individuos o bien de mantener los ingresos perdidos, para adoptar una perspectiva dinámica que piensa los problemas sociales en términos de trayectoria

14

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

vital: ¿cuáles son las inversiones necesarias hoy para evitar tener que indemnizar mañana? ¿Cómo evitar los efectos acumulativos de las desventajas sociales a lo largo de toda la vida? 12 Se trata de pasar de políticas sociales reparadoras y compensatorias a una estrategia preventiva basada en una lógica de la inversión social. Bajo esta perspectiva, quienes primero deberían reclamar nuestra atención serían las mujeres y los niños, aunque sólo sea porque son los únicos (las mujeres aún inactivas, los niños futuros activos) susceptibles de aumentar los recursos a destinar a los jubilados futuros. Abrir a las mujeres la «segunda edad de la emancipación», 13 permitir a todos adquirir las competencias necesarias para la economía del conocimiento, son los nuevos retos para el Estado del bienestar, si queremos que sea además capaz de financiar las pensiones o los gastos sanitarios del futuro. Se trata en suma de preparar en vez de reparar, de prevenir, ayudar, armar a los individuos y no de dejar que el mercado funcione a su aire para luego indemnizar a los perdedores. Para hacerlo, hay que invertir el orden de los problemas, redefinir el sentido de la soli9aridad social y contar de otra forma. ¿Y cómo encontrar nuevos recursos en un momento en que tenemos dificultades para financiar unos gastos sanitarios disparados y las previsiones para los gastos en pensiones son pesimistas? Es en este punto que G0sta Esping-Andersen propone pensar de otra forma ciertos gastos sociales: no ya como un coste que supone un obstáculo al crecimiento económico, sino como una inversión que acompaña y apoya la transición hacia la economía del conocimiento. Ayudar a los niños a adquirir las competencias adaptadas a las actividades de vanguardia, permitir a las mujeres trabajar, son garantías de un crecimiento más fuerte y de mejores ingresos para el Estado del bienestar. Las políticas sociales pueden encontrar una utilidad económica si dejan de ser concebidas como un

111

111 11

111

12. Una infancia en la pobreza puede impedir la adquisición de las competencias necesarias para entrar más adelante en una carrera profesional bien remunerada y estable, proceso que puede comportar problemas de precariedad, que acabarán repercutiendo en pensiones bajas. 13. Por retomar el título de la obra de Dominique Méda y Hélene Périvier, Le Deuxieme Áge de l'émancipation, Seuil /La République des idées, 2007.

UN ESTADO DEL BIENESTAR PARA LAS ENVEJECIDAS SOCIEDADES •••

15

gasto (un coste) que interviene en el crecimiento económico y pasan a ser vistas como un factor de riquezas futuras. ¿Y por qué seguir contando con el Estado? ¿No sería menos costoso y más eficaz confiar en la protección social al sector y a la financiación privada? Privatizar no hará ni desaparecer las necesidades ni tampoco reducir la factura. Hará falta de todas formas cubrir las necesidades de las personas ancianas, necesidades de ingresos, de salud, de atención a la dependencia. La inversión social pública parece más eficaz y más justa que el recurso al mercado o a las familias. Especialmente porque ha de permitir aumentar las oportunidades de todos los niños, producir en consecuencia más personas activas bien ocupadas y protegidas, y multiplicar los puestos de trabajo para las mujeres (el sector privado no genera por sí sólo plazas de guardería accesibles para todos, cosa que incita a las mujeres más desfavorecidas a quedarse en casa). La inversión social colectiva puede además garantizar una mayor igualdad. Si se opta por los recursos privados, entonces las desigualdades engendradas por el mercado se reproducirán. Es aquí que G0sta Esping-Andersen se remite a los principios de justicia social que deben guiar las nuevas inversiones sociales: el de la garantía de igualdad de oportunidades para todos los nif\os, el de la igualdad para las mujeres (con los hombres, pero también entre las diferentes capas sociales), el de la igualdad entre las categorías de jubilados, cuyos ingresos amenazan con polarizarse, proyectando sobre los jubilados del futuro las polarizaciones sociales presentes. En nombre de la igualdad, la presente obra propone una estrategia de inversión pública en las políticas sociales para los niños, las mujeres y las personas ancianas. Es un importante desafío para Francia, ya que aquí las diferencias de ingresos y las desigualdades generacionales 14 son más acusadas que al norte de Europa o en los Países Bajos.

14. Véase sobre todo Louis Chauvel, Les Classes moyennes l .n République des idées, 2006.

a la derive,

Seuil /

16

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

Los tres grandes retos del Estado del bienestar en el siglo XXI El cambio social más importante de las últimas décadas es sin duda la entrada masiva de la mujer en el mercado laboral. Es por ello que la primera lección propuesta está dedicada a los retos que representa para el Estado del bienestar del siglo XXI esta «revolución del papel de la mujer». Favorecer el empleo de las mujeres y la igualdad entre mujeres y hombres es crucial para el desarrollo de los servicios sociales de cuidado de los niños y de otras personas dependientes. Desarrollar guarderías y otros servicios sociales es una fuente de creación de puestos de trabajo y permite a las madres trabajar. Esto es algo esencial tanto para los hijos como para la conciliación de la vida familiar y profesional. Además, favorecer el trabajo de las mujeres corresponde a un deseo de éstas (adquirir una autonomía financiera respecto de los hombres), pero también a una triple necesidad social: desarrollar los servicios de atención a las personas dependientes (jóvenes y ancianas), reducir los riesgos de pobreza de los niños (la pobreza de los niños es siempre inferior en las familias en que ambos padres trabajan) y aumentar los índices generales de empleo (lo que generará recursos para las pensiones). Pero las políticas destinadas a favorecer a las mujeres no deben conformarse con el solo objetivo de la compatibilidad entre la vida profesional y la vida familiar: han de insistir asimismo en la igualdad entre hombres y mujeres. Se trata naturalmente de igualdad de trato en la vida profesional. Pero es necesario asimismo reequilibrar el reparto de las tareas domésticas. La vida profesional de las mujeres, y especialmente sus carreras, adquiere rasgos cada vez más «masculinos». Una auténtica política de igualdad tendría pues que aspirar también a «feminizar» las características de la vida de los hombres, incitándoles a dedicarse más al cuidado de los niños y al hogar. El objetivo de la segunda lección es garantizar realmente la igualdad de oportunidades de los niños. Mientras que los sistemas actuales de protección social gastan cada vez más en las personas ancianas, parece necesario invertir en los niños. Más que

IJN l\STADO DEL BIENESTAR PARA LAS ENVEJECIDAS SOCIEDADES ...

17

ludrnr contra la exclusión social una vez ésta se ha hecho reali-

dud, más que tener que formar de nuevo una mano de obra atra'HHln, es preferible concentrar los esfuerzos en una acción preven! ivu centrada en la infancia. Luchar contra la pobreza de los niños

v gumntizarles las mejores condiciones de cuidado y de estimuladebe permitir al mismo tiempo prevenir la exclusión (la po1weza es más frecuente entre los adultos surgidos de ambientes pe 1hres) y preparar una mano de obra mejor formada, cualificada v móvil (una socialización precoz en la guardería permite reducir mnsiderablemente el riesgo de fracaso escolar). Para lograrlo, es 11t1ccsario al mismo tiempo garantizar unos ingresos mínimos a todas las familias (y por lo tanto no abandonar las antiguas polí1kns distributivas e incluso desarrollarlas aún más: la lucha con1rn los efectos de la pobreza y de la precariedad de las familias 11ig11e siendo esencial) y favorecer el desarrollo de formas colectivns de cuidado de los niños que garanticen una buena socializadón primaria y unas condiciones de aprendizaje que preparen de forma conveniente el futuro. Si de esta manera se consigue aumentar los índices de ocupad6n femenina y garantizar mejores empleos a los futuros activos, rm podrán dedicar entonces recursos más importantes a los jubiludos. La tercera lección subraya que, en el campo de las pensio11cs, como en los demás, debe prevalecer el principio de igualdad, manteniendo la equidad entre generaciones, pero también en el Ncno de las generaciones. Para mantener la equidad intergeneradonal, las políticas de pensiones propiamente dichas pueden aplimr el «principio de Musgrave», según el cual si se modifican los 11 lveles de cotización (pagados por las personas en activo) o bien los niveles de las pensiones de los jubilados, se haga en proporción equivalente de manera que no se modifique la relación entre salario neto de las personas activas e ingresos de los jubilados. Pero conviene asimismo preparar los dispositivos públicos para encargarse de las futuras disparidades de ingresos entre los jubiludos que fueron en su momento personas activas que consiguieron subirse al tren de la economía del conocimiento, y los que no pudieron hacerlo. No se encontrarán en esta obra recetas mágicas y aplicables 1'i6ll

18

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

de un día para otro. Pero el mérito de estas orientaciones inspiradas por ciertas experiencias y reflexiones europeas es proponer un horizonte nuevo y común para las reformas de la protección social, que no se limite ya a simples restricciones presupuestarias, sino que se adapte a los nuevos contextos económicos y avances sociales. PRIMERA LECCIÓN

FAMILIA Y REVOLUCIÓN DEL PAPEL DE LA MUJER

tas mujeres están cambiando el mundo

11111\

l~

1¡¡1 1 11

}1

El actual debate sobre el futuro del Estado del bienestar, obsesionado con las amenazas asociadas a la globalización y al envejecimiento, ha ignorado de manera sistemática una fuerza de cambio seguramente mucho más revolucionaria: el cambio del papel de las mujeres en la sociedad. La revolución femenina es un fenómeno con ramificaciones profundas. En primer lugar, el perfil biográfico de las mujeres ha cambiado radicalmente en un tiempo increíblemente corto: en realidad, en el espacio de una generación. Mientras que la mujer prototípica de las décadas de la posguerra estaba destinada a las tareas del hogar, su hija tenía muchas más posibilidades de elegir una vida en la que tendría un empleo y una auténtica autonomía económica. El factor decisivo de esta ruptura generacional ha sido el nivel de instrucción y el acceso a un buen salario. En cierto sentido, las mujeres han experimentado una «masculinización» de sus experiencias en términos de trayectoria vital. En la mayoría de los países desarrollados, cuentan actualmente con un nivel de instrucción superior al de los hombres y, allí donde la revolución femenina se inició antes, es decir, en América del Norte, son una amplia mayoría (hasta el 75 %) las que tienen un empleo a lo

20

111

\l\, i1111

FAM.ILTA Y REVOLUCIÓN DEL PAPEL DE LA MUJER

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

largo de toda su vida, con las interrupciones debidas a la maternidad reducidas al mínimo. Una buena parte de la Europa continental se sitúa muy atrás, con tasas de empleo femenino que rondan el 50 % en Europa del Sur y el 60 % en Francia y Alemania. La diferencia se produce principalmente entre las mujeres menos cualificadas, y podría además reducirse más de prisa de lo que suele creerse, en la medida en que la tasa de actividad de las mujeres jóvenes está ganando rápidamente el terreno que llevaba atrasado. Así, los datos más recientes referidos a España, país particularmente rezagado, muestran una tasa de actividad del 65 % entre las mujeres de menos de 35 años. La modificación de las trayectorias vitales femeninas ejerce, para lo bueno y para lo malo, considerables «efectos dominó» sobre la sociedad. El más inmediato es el ocaso de la familia tradicional, aquella en la que el marido tiene un trabajo remunerado y la mujer permanece en el hogar. Pero el nuevo papel de las mujeres viene igualmente acompañado del desarrollo de los matrimonios en el seno de una misma categoría social, del retraso en el tiempo del primer nacimiento, de unos índices de fecundidad muy inferiores a lo que desean los ciudadanos, de un aumento de la inestabilidad conyugal y de la proliferación de las familias «atípicas», muchas de las cuales sufren de vulnerabilidad económica. Además, la tendencia de las mujeres a tener menos hijos afecta a largo plazo a la evolución demográfica. La rapidez del ritmo al que envejece la sociedad es en gran medida efecto de esta revolución femenina. El nuevo papel económico de las mujeres es de buen augurio, pero anuncia asimismo graves problemas sociales. El endurecimiento de la tendencia a la paridad que se produce en la formación de las parejas amenaza con agravar las diferencias de protección social entre familias ricas en trabajo y familias pobres en trabajo. El hecho de atrasar el matrimonio y los nacimientos traduce las nuevas prioridades vitales de los individuos (por ejemplo, cursar más estudios), pero también las imposiciones que pesan sobre ellos (las mujeres dudan en tener hijos antes de que su situación profesional esté asegurada). Esto disminuye las posibili-

21

dad.es de conseguir el objetivo de «dos hijos o más» que persigue lu mayor parte de los adultos. Y, si bien no es imposible ponerse ul día en este sentido, ello no deja de requerir unas condiciones muy favorables. Las uniones son asimismo mucho menos estables, y es previsible que esta tendencia continúe a medida que las mujeres vayan viendo aumentada su autonomía. Tanto en Escandinavia como en América del Norte, aproximadamente un niño de cada dos no crecerá en el seno de su familia biológica intacta. El divorcio tiene consecuencias negativas tanto sobre los padres como sobre los hijos, y la monoparentalidad puede suponer un perjuicio para el éxito de los niños. El fenómeno comporta asimismo unos efectos socioeconómicos importantes. La desaparición del ama de casa significa que las familias deben extemalizar su necesidad de servicios -desde la comida y la limpieza hasta el cuidado de los niños y las personas mayores-. La cantidad de empleo a crear es potencialmente considerable, especialmente en el campo de la asistencia social y de los servicios directos a la persona. La importancia del aporte de las mujeres a la economía es manifiesta. Actualmente, en Escandinavia, las mujeres contribuyen de media al 42-43 % de los ingresos del hogar, cosa que constituye una fuente fundamental de crecimiento económico y de financiación del Estado, que puede ilustrarse mediante un simple ejercicio de simulación: si las mujeres ganan de media el 75 % del salario de los hombres y su tasa de empleo oscila entre el 50 y el 75 % (es decir, desde el nivel español hasta el nivel danés), el aumento de contribución a los ingresos nacionales que suponen será aproximadamente del 15 %, cosa que, con una tasa impositiva media del 30 %, añadiría el 10 o el 12 % a los ingresos fiscales del Estado. La revolución femenina, incluso allá donde más lejos ha llegado, permanece sin embargo incompleta, tal como subraya Catherine Hakim, que distingue tres tipos de preferencias femeninas. 1 El primero es el de la mujer tradicional, orientada hacia el hogar, que trabaja a veces por necesidad, pero cuyos objetivos principal.

Key Issues in Womens Work, Londres, Athlone, 1996.

22

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

les siguen siendo la maternidad y la familia. Este grupo es minoritario y decrece rápidamente. El segundo tipo -igualmente minoritario- corresponde a la mujer para quien la carrera es prioritaria y que sólo es susceptible de tener hijos si éstos «encajan en el esquema». El tercer tipo, que representa la gran mayoría, agrupa mujeres que tratan de conciliar vida familiar y continuidad de su carrera. Elemento importante: la masculinización de esas trayectorias femeninas afecta principalmente a la vida económica sin disminuir en la mayoría de ellas el deseo de ser madres. En consecuencia, una de las tensiones más importantes de la sociedad moderna tiene que ver con la conciliación entre carrera profesional y maternidad. Si la revolución femenina está inacabada, es también porque obedece a una estratificación social. En la vanguardia, encontramos a las mujeres cualificadas surgidas de la clase media, mientras que las mujeres poco cualificadas están menos interesadas por el trabajo remunerado y tienen más posibilidades de adoptar el modelo tradicional del ama de casa. Pero es en este punto donde se producen unas variaciones más espectaculares entre unos países y otros. En los países escandinavos, la diferencia de tasa de empleo entre las mujeres más y menos cualificadas es menor y, a todos los efectos, el ama de casa es actualmente una especie desaparecida. Esto está aún lejos de ser el caso en la Europa continental y meridional. Por ejemplo, en Suecia, el 60 % de las mujeres poco cualificadas trabajan, contra el 27 % en Italia. Francia ocupa, como en tantos aspectos, una posición intermedia, con el 48 %. El mismo esquema se encuentra cuando nos fijamos en el caso de las madres con hijos pequeños: en Dinamarca y Suecia no hay absolutamente ninguna diferencia de tasas de empleo entre las mujeres que no tienen hijos y las madres de dos niños o más. En Francia, la diferencia es de 15 puntos. Que la revolución femenina plantea serios desafíos a nuestros modelos de protección social no resulta sorprendente, aunque sólo sea por el hecho de que afecta profundamente el funcionamiento de lo que constituye uno de sus pilares fundamentales: la familia.

FAMILIA Y REVOLUCIÓN DEL PAPEL DE LA MUJER

23

Familia y regímenes de protección social Para comprender bien los desafíos a los que debe enfrentarse l I Estado del bienestar, es indispensable reflexionar en términos de reg{menes de protección social. Tanto el individuo como la sodcdad deben necesariamente su protección social a la combinadón de la familia, el mercado y las prestaciones sociales de los poderes públicos. Pero para la mayoría de la gente, la familia y el mercado son las fuentes principales de protección: el salario nos viene esencialmente del mercado y, por lo general, el grueso de la nsistencia social nos lo proporcionan los miembros de nuestra fumilia. A escala del ciclo de la vida, el papel del Estado del bient'Star sólo adquiere una importancia primordial en el curso de los primeros y los últimos años de nuestra existencia. Estos tres pilares de la protección social ejercen efectos los unos sobre los otros. Si el mercado falla, recurrimos a la familia o a los poderes públicos. En efecto, el mercado puede con facilidad no satisfacer numerosas necesidades básicas, sea porque los precios son elevados, sea porque la información está desigualmente repartida. La salud y la educación constituyen dos ejemplos clásicos de este tipo de fracaso, pero la revolución femenina pone de relieve dos nuevas necesidades: los servicios de cuidado de los niños y de las personas ancianas, pues los servicios privados de ayuda a las personas son por regla general inaccesibles para la mitad menos rica de los hogares. De igual manera, si la familia falla nos apoyamos más en el mercado o en los poderes públicos. El «fallo» de la familia se desarrolla a medida que las mujeres se van retirando de las funciones de cuidado que les estaban tradicionalmente asignadas y las distintas generaciones dejan de cohabitar bajo un mismo techo. Las sociedades contemporáneas se ven pues confrontadas a problemas de fracasos acumulados en la medida en que ni el mercado ni la familia son capaces de responder de forma adecuada a sus necesidades sociales. El cuidado de las personas ancianas dependientes es un ejemplo claro: los servicios privados de residencias especializadas son extremadamente costosos y la reserva tradicional que constituían las hijas de cierta edad, susceptibles de ocuparse de sus padres 1

24

\11

~!

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

porque no trabajaban, se agota. En el momento en que se produce este doble fallo, el único recurso lógico es el Estado del bienestar. Pero con la excepción de algunos raros países, el papel de los poderes públicos en los servicios ofrecidos a la familia sigue siendo, en el mejor de los casos, marginal. La permanencia de la adhesión a una política familiarista ha abierto paradójicamente un vacío de protección que no cesa de crecer. Al principio, en efecto, el Estado del bienestar moderno estaba basado en todas partes en el familiarismo. Las políticas sociales de después de la guerra partían del principio de que el hombre era el sostén de la familia y su cónyuge ama de casa, cosa que explica la manera como, hasta hace muy poco, el Estado del bienestar ha favorecido las prestaciones en especie por mecanismo de reemplazo de los ingresos, en detrimento de los servicios sociales. No es hasta los años setenta del siglo pasado -con el aumento del empleo femenino- que los países escandinavos empezaron a dar prioridad a los servicios a la familia. En América del Norte y el Reino Unido, los poderes públicos han optado por animar el recurso al mercado, en parte a través de deducciones fiscales. Con la excepción de los servicios de cuidado de los niños en Bélgica y Francia a través de la escuela maternal, el principio de familiarismo ha reinado de forma absoluta en la mayoría de los Estados del bienestar de la Europa continental. La mayoría de las sociedades desarrolladas se ven así confrontadas a un desequilibrio creciente, pues las políticas adoptadas no han proporcionado una respuesta adecuada a la revolución femenina. Es una paradoja de nuestro tiempo que las políticas sociales familiaristas impidan formar una familia. La caída drástica de la fecundidad y el aumento del número de las mujeres sin hijos, especialmente entre las más cualificadas, en gran parte de Europa están directamente relacionados con la ausencia de servicios de cuidado de los hijos. De forma paralela, la ausencia de servicios a la familia ejerce una presión a la baja sobre la ocupación de las mujeres, en particular entre las menos cualificadas. Italia y España, que combinan fecundidad excepcionalmente baja y obstáculos al empleo de las mujeres, son la ilustración más clara de este desequilibrio.

FAMILIA Y REVOLUCIÓN DEL PAPEL DE LA MUJER

25

El fracaso a la hora de tratar de conciliar maternidad y vida profesional conducirá a los individuos a arbitrar entre traer hijos al mundo y la búsqueda de un empleo para ganar en autonomía y aumentar los ingresos del hogar. Cosa que se traduce, a escala social, por uno de los dos escenarios poco deseables siguientes: o bien un equilibrio tipo «fecundidad baja», o bien un equilibrio tipo «ingresos bajos, calidad de empleo baja».

El reto de una nueva política La necesidad de repensar la política familiar se hace sentir claramente. Si no somos capaces de «desfamiliarizan> las funciones de protección y especialmente de cuidado de los niños, no lograremos jamás conciliar maternidad y empleo. Una fecundidad baja no quiere decir que los ciudadanos no quieran tener hijos, sino más bien que las presiones sobre ellos aumentan. Pese a todo, la familia sigue siendo una institución clave de la sociedad, y el desafío consiste en poner en funcionamiento políticas que la apoyen. Bajo formas cada vez más variadas, la familia conli núa siendo un elemento clave del bienestar de los niños. Por consiguiente -y éste será el objeto de la segunda lección de este libro-, es indispensable una política que proteja a los niños de lodo estado de privación económica. De manera más general, el coste que representan los hijos aumenta, al mismo tiempo que su ('Xternalidad positiva, como pronto veremos. Necesitamos, pues, concebir un reparto equitativo de los costes y beneficios que los 11if\os representan. Otro elemento: debemos reducir al mínimo la dimensión de penalización de la maternidad, cosa que implica una conciliación t•ntre maternidad y carrera profesional, pero estaríamos equivol'O.dos si creyésemos que la receta tradicional -una política de uuyuda a las madres»- será suficiente. Algunos de los principales obstáculos, invisibles, se sitúan a nivel del mercado de trabajo y t•st{rn especialmente ligados a la seguridad del empleo. Una polít it;u que aspire a combatir este problema tendrá tendencia a comporl ar nuevos dilemas. En definitiva, seguramente tendremos que

26

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

llegar a la conclusión de la necesidad de una «feminización» de la trayectoria vital masculina si queremos llegar a alcanzar un equilibrio positivo.

AYUDA A LAS FAMILIAS

,I\ 11

¡,

1

1111

Los demógrafos hablan de «segunda transición demográfica» para describir una tendencia prolongada a la disminución del número de nacimientos, que reduce el tamaño de las familias, pero también su estabilidad. Algunos ven en ello una evolución hacia los valores posmodemos, que priman la realización del individuo en detrimento de la paternidad. Si esta teoría fuese cierta, nos veríamos confrontados, más que al reto de una nueva política, a un porvenir siniestro. En realidad, un examen más profundo indica que la teoría de los valores posmodernos carece de fundamento sólido. La tasa de fecundidad sueca ha evolucionado en forma de montañas rusas en los años 1980-1990, saltando de 1,5 en 1980 a 2 en 1990, para volver a 1,6 a final de la década de los noventa. ¿Significa eso que los suecos se volvieron primero un poco menos posmodernos para luego volverlo a ser? Teniendo en cuenta que la fecundidad de Francia se acercaba mucho al dos, frente a 1,2 en Italia, ¿podemos deducir de ello que la visión italiana de la vida es un 50 % más posmoderna? Varios estudios muestran claramente que la norma de los dos hijos es la que continúa recogiendo más sufragios de un extremo a otro de Europa. De forma bastante sorprendente, no hay prácticamente ninguna variación de Finlandia a Portugal, de Gran Bretaña a Grecia. Si el adulto tipo declara desear de media 2,3 hijos, este deseo tiene tendencia a disminuir a medida que la edad de la persona preguntada aumenta, cosa que se podría atribuir bien al hecho de que nos volvemos más realistas al envejecer, o bien a la resignación de la población ante un hecho consumado. He aquí el punto crucial: aunque la norma de los dos hijos permanezca básicamente intacta y se mantenga omnipresente, a la hora de la verdad los ciudadanos ven cómo un abismo separa sus preferencias de la realidad. Si consideramos el lugar central

FAMILIA Y REVOLUCIÓN DEL PAPEL DE LA MUJER

27

que la familia ocupa en la vida social, éste constituye probablemente el indicio más revelador de un serio déficit de política social en nuestras sociedades. El déficit de niños es limitado en el puñado de países (Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Dinamarca y Noruega, especialmente) que gozan de un índice de fecundidad estabilizado en 1,8 o más. Es, en cambio, considerable en la Europa del Sur y del Este, donde la fecundidad se acerca a un índice sintético de fecundidad (ISF) de 1,2 o 1,3, pero desciende en ciertas regiones hasta el 0,8. 2 Una fecundidad baja acelera el envejecimiento de la población, y las variaciones, aún menores, tendrán a largo plazo efectos auténticamente dramáticos. Si un índice sintético de fecundidad del 1,9 hace bajar la población un 15 % solamente en un siglo, un índice sintético de fecundidad de 1,3 desembocará en una población que no representará más del 25 % de su volumen actual.3 Por ejemplo, teniendo en cuenta los datos actuales, la población española podría caer a 1O millones de habitantes, mientras que el declive de la población francesa la llevaría sólo al 85 % de su nivel presente. Así, las simples variaciones de fecundidad podrían hacer saltar un 138 % la ratio de dependencia demográfica4 en España en 2050, contra un alza del 36 % en Suecia. Y las consecuencias macroeconómicas podrían ser graves. Se ha pronosticado que el envejecimiento y el declive de la población harían bajar el PIB de la Unión Europea 0,7 puntos en el curso de las próximas décadas. 5 Para poner en marcha una política, necesitamos saber qué se oculta tras el déficit de hijos. La teoría tradicional de la fertilidad pone el acento sobre dos factores: por un lado, la decisión de tener 2. El ISF depende principalmente de la edad de inicio de la fecundidad en la mujer y del número de nacimientos que se producen. 3. P. McDonald, «The tool-box of public policies to impact on fertility», comunicación presentada ante el Observatorio Europeo de la Familia, Sevilla (15-16 de septiembre de 2000). 4. Se trata de la relación entre población activa e inactiva. 5. J. Sleebos, Low Fertility Rates in OECD Countries: facts and responses, OECD Social Employment and Migration Working Papers, n.º 15, 2003.

28

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

hijos depende de los ingresos del cabeza de familia (que es un hombre); por otro lado, si la maternidad representa para las mujeres un importante coste de oportunidades en relación a los ingresos de que serían susceptibles de beneficiarse en el curso de su vida, tendrán menos hijos. 6 Se dispone así de una explicación verosímil debido al hecho de que la fecundidad que tradicionalmente era más elevada era la de las mujeres poco cualificadas e inactivas. Pero en la sociedad contemporánea estas explicaciones ya no son suficientes. El cruce de los datos nacionales muestra inmediatamente que existe una correlación entre empleo y fecundidad. Se pueden constatar unas tasas de fecundidad más elevadas en los países en los7 que el empleo femenino está ampliamente extendido, y viceversa. Además, si bien en la mayoría de los países -Francia entre ellosla fecundidad se mantiene bastante más elevada entre las mujeres poco cualificadas, éste no es ya el caso de Escandinavia, donde son precisamente las mujeres con un bajo nivel de instrucción las que menos hijos tienen, y la fecundidad más alta se da entre las muje8 res que han cursado estudios universitarios. La clave de la fecundidad contemporánea reside -todos están de acuerdo en ello- en el nuevo papel de las mujeres y, en parti9 cular, en su opción de trabajar a lo largo de toda su vida. La carrera profesional no es necesariamente incompatible con la maternidad, tal como muestra el caso de los países nórdicos. Pero, sea como fuere, una política que tratase de estimular la fecundidad incitando a las mujeres a trabajar menos sería del todo contraproducente. Tal como muestro en la segunda lección de este libro, la 6. V. J. Hotz, J. A. Klerman y R. Willis («The economics of fertility in developed countries», en M. Rosenzweig, O. Stark (eds.), Handbook of Population and Family Economics, vol. 1 A, Ámsterdam, Elsevier, 1997, pp. 276-347) ofrecen una excelente visión de conjunto de las teorías y la investigación en materia de

1111 1¡¡1¡111

111111

fecundidad. 7. N. Ahn y P. Mira, «A note of the relationship between fertility and female employment rates in developed countries», Journal of Population Economics, vol. 15, n." 4, 2001, pp. 667-682. 8. G. Esping-Andersen, «A child-centred social investment strategy», pp. 2667, en G. Esping-Andersen, D. Gallie, A. Hemerijck, J. Myles (dir.), Why We Need a New Welfare State, Oxford University Press, 2002. 9. P. McDonald, art. citado.

FAMILIA Y REVOLUCIÓN DEL PAPEL DE LA MUJER

29

pobreza es extremadamente problemática para el desarrollo de los hijos, mientras que el trabajo de las madres no lo es en absoluto. Y desde el momento en que la pobreza de los niños se ve claramente reducida por el hecho de que las madres trabajen, el trabajo debe verse como una ventaja suplementaria. No olvidemos tampoco que la perennidad financiera de las sociedades que envejecen requiere un empleo máximo de las mujeres. Buena noticia: una creciente mayoría de mujeres aspira a tener un empleo y a ser económicamente autónoma. Así pues, la búsqueda de un aumento del número de hijos debe ir a la par con el nuevo papel de las mujeres. En materia de fecundidad, las decisiones de las mujeres están cada vez menos ligadas al nivel de ingresos de su compañero, y dependen mucho más de su propia capacidad de poner pie de forma estable en el mercado de trabajo, y de la anticipación de los costes en oportunidades que pueda suponer la maternidad. Es sabido que la incertidumbre respecto al futuro constituye un obstáculo para la fundación de una familia. Está claramente establecido que la dimensión de penalización del hijo aumenta con la capacidad de ingresos de la madre. Ante esto, la dilación del momento de los primeros nacimientos constituye una respuesta lógica. Proporciona a la mujer más tiempo para afianzar su carrera profesional y permite hacer disminuir sustancialmente el coste de la maternidad en términos de ingresos. Esta dilación es evidente en todos los países, pero es más acentuada en aquéllos en que resulta más difícil la conciliación entre carrera profesional y maternidad.'º No es, pues, sorprendente que la mayor se dé en España (donde la edad media de maternidad se eleva hasta los 31 años). Pero el hecho de atrasar el momento de ser madre no implica necesariamente una fecundidad baja, siempre y cuando las mujeres puedan recuperar después el atraso. En Dinamarca e Italia, la edad de la primera maternidad es la misma (29 años), pero Dinamarca logra llegar a un índice de fecundidad superior en un 50 % al de 10. S. Gustafsson, «Üptimale age at motherhood. Theoretical and empirical considerations on postponement of maternity in Europe», Journal of Populalion Economics, vol. 14, n.º 2, 2001, pp. 225-247.

30

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

Italia. Es un hecho: se registra una proporción mucho más importante de mujeres sin hijos entre aquellas que tienen un elevado nivel de instrucción, y en países como Alemania y España en que la con11 ciliación es comparativamente más difícil. Pero, a pesar de este aumento, el número de mujeres sin hijos no es la principal causa de la baja fecundidad. El problema es más bien el de las condiciones que favorecen u obstaculizan el nacimiento de un segundo hijo y de los siguientes. Así -el hecho es de sobras conocido-, los problemas de conciliación, relativamente limitados con un único hijo, aumentan de forma decisiva con dos y más. Tanto en Francia como en Suecia, más de la mitad de las mujeres tienen en total dos hijos o más, contra un poco menos del 40 % en Italia. Las condiciones necesarias para poderse poner al día (es decir, para alcanzar unas tasas de fecundidad conforme a las preferencias colectivas) son ahora bien conocidas. Nos fijamos sobre todo en el cuidado de los niños y en las bajas por maternidad, cosa que no tiene nada de sorprendente. Los servicios de guardería permiten limitar al mínimo las bajas antes y después de cada nacimiento, y constituyen un medio esencial de reducir los costes de oportunidad de la maternidad. Un cuidado de calidad, cuando no está subvencionado, resulta inevitablemente caro, por lo general alrededor de 400 o 500 euros al mes para una prestación diaria. Las familias con unos ingresos más bajos son, pues, expulsadas del mercado por los precios. Está empíricamente demostrado que la existencia de servicios de guardería incrementa la fecundidad. Doblar estos servicios haría aumentar el índice sintético de fecundidad en más de 0,1 puntos 12 y, en Dinamarca, su universalización 13 ha contribuido a hacer pasar dicho índice de 1,5 a 1,8. Son efectos que no pueden ignorarse.

! 1111

\111

¡liI

1 1

1

11 111111111

11. El porcentaje de mujeres sin hijos (a los 49 uílos) es c.lcl 23 % en Francia, el 27 % en Suecia y el 31 % en Espafla. 12. O. Kravdal, «How the local supply of day curl' ccnlcrs influences fertility in Norway: A parity-spccific appronch», l'Ot>lllt1tl1111 fü'.~earch and Policy Re-

view, 15, 1996, pp. 201-218. l3. L. Knudscn, «Rcccnl fcrlllily lr(•nds 111 D1•11n1111k. Thc impact of family policy in a pcriod of i ncrcasi ng l'crll 111 y)), /)1111hlt ( '1•11/1't of l>e1nographie Fertility, Rcscarch rcporl, n." l 1.

l"AMILI/\ Y REVOLUCIÓN DEL PAPEL DE LA MUJER

31

Está todavía más probado que el cuidado de los hijos estimula el empleo de las madres. Según algunos investigadores americanos, la disminución de los gastos de guardería produce un aumento del 14 % del empleo de las madres casadas y efectos todavía más importantes entre las madres solteras. El impacto de las bajas por maternidad resulta mucho más ambiguo. Si son demasiado breves, muchas madres renuncian pura y simplemente a su empleo; si son demasiado largas, el resultado podría ser el mismo. En los Estados de la Unión Europea, Francia incluida, las bajas plenamente retribuidas están limitadas a cuatro meses, cosa que, teniendo en cuenta la frecuente penuria de soluciones de guardería asumibles, representa claramente para las madres la imposibilidad de volver al trabajo.

HACIA UNA POLÍTICA DE CONCILIACIÓN EFICAZ

Tenemos cada vez más conciencia de la necesidad de repensar la política familiar para adaptarla mejor a las nuevas realidades. ¿Cuáles serían los ingredientes esenciales de una política eficaz de ayuda a las familias? En la medida en que el coste monetario de los hijos no puede ignorarse, una ayuda a los ingresos a través de subsidios familiares podría tener un papel importante. Cada hijo suplementario comporta, a grandes rasgos, un aumento del 20 % del consumo de la familia. La generosidad del Estado del bienestar en la materia es muy variable; Francia y los países nórdicos encabezan la clasificación. A diferencia de la práctica escandinava -un mismo subsidio para cada hijo-, en Francia no se percibe nada por el primer hijo, mientras que los nacimientos sucesivos se benefician de una prir:na. En Escandinavia, el mensaje implícito es el siguiente: todos los hijos tienen el mismo valor. El planteamiento francés es implícitamente más natalista, pues atribuye un valor superior al tercer hijo y ninguno al primero. Pero no es de ninguna manera seguro que las transferencias de dinero a las familias con hijos tengan un impacto importante sobre la fecundidad -con la eventual excepción de la prima francesa por el tercer hijo-. La auténtica justificación de los subsidios familia-

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

32

res es otra. Por una parte, compensan el coste que representa el hecho de tener hijos y, por otra, suponen un reconocimiento oficial del hecho de que los hijos producen asimismo un beneficio colectivo y que la subvención a los padres se otorga según un principio de equidad. Si se considera que ésta es precisamente la intención principal que sostiene los subsidios familiares, la política familiar debería en principio conceder el mismo valor a todos los hijos. Pero el núcleo del problema se sitúa en las tensiones entre trabajo y familia. Gunnar y Alva Myrdal, 14 en los años treinta del siglo pasado, reflexionaron sobre ello antes que nosotros. Partían del principio de que las obreras se veían obligadas a trabajar y se preocupaban por los efectos indeseables de tal obligación sobre la fecundidad. Eran, pues, conscientes de este dilema: ¿cómo asegurarse de que las mujeres que trabajan tendrán hijos? El debate actual es menos natalista, y seguramente formularíamos el problema como sigue: «¿Cómo asegurarse de que las mujeres que quieren tener hijos no tengan que sacrificar su carrera profesional para tenerlos? Desde el momento en que un nacimiento supone previamente, para la mayoría de las mujeres, unas condiciones de trabajo seguras y estables, el paro elevado y la precariedad laboral se convierten en importantes obstáculos para la maternidad. Está sólidamente establecido que la fecundidad se ve perjudicada por el trabajo temporal o el paro de las mujeres. A la inversa, el hecho de trabajar en el sector público comporta una fecundidad más elevada. 15 Analizado los datos proporcionados por el panel de las familias europeas, he descubierto que las mujeres que tienen contratos de trabajo estables poseen el doble de posibilidades de traer un hijo al mundo que aquellas que tienen contratos temporales. Los empleos públicos garantizan por regla general una mayor seguridad y permiten además más flexibilidad; es por eso que la investigación atestigua una fecundidad sustancialmente superior entre las mujeres empleadas por el Estado. Esto funciona igual111111

1lllll\

l

111111

llll!li\

14. Este matrimonio sueco, en que el marido fue Premio Nobel de Economía y la mujer Premio Nobel de la Paz, estuvo entre los grandes pensadores y actores del modelo sueco de Estado del bienestar. 15. G. Esping-Andersen, «A child-centred social investment strategy», art. citado.

FAMILIA Y REVOLUCIÓN DEL PAPEL DE LA MUJER

33

mente en sentido contrario: las mujeres eligen empleos públicos porque ven en ellos la forma de minimizar la incertidumbre y maximizar la conciliación, aunque ello deba implicar un sacrificio salarial. En definitiva, el éxito del cónyuge en su función de sostén de la familia tiene un papel menos esencial que antes en las decisiones relativas a la fecundidad, lo que no quiere decir tampoco que los hombres ya no tengan nada que ver. Los investigadores han realizado recientemente un sorprendente descubrimiento: la contribución de los hombres a las tareas domésticas, en particular las vinculadas al cuidado de los hijos, es ahora decisiva, y las mujeres hacen depender los nacimientos de la posibilidad de poder contar con el marido para ayudar a reducir los costes de la maternidad. 16 La capacidad de la madre para convencer al padre para que la releve depende en gran parte de su posición en la negociación en el seno de la pareja. La posición de fuerza de la que se benefician comparativamente las mujeres escandinavas favorece una mayor igualdad de sexos en el reparto de las tareas domésticas, a diferencia de lo que sucede en la Europa del Sur, incluso en el seno de familias en las que la madre debería estar en buena posición para negociar. 17 Quizá se trata simplemente del funcionamiento de las normas tradicionales en materia de relaciones entre los sexos, que hace imposible un reparto más equitativo. En este caso, las mujeres que siguen una carrera profesional tienen poco margen de elección desde el punto de vista de la vida de pareja y de la maternidad: esas mujeres se ven obligadas o bien a aceptar que su trayectoria profesional se vea seriamente penalizada, o bien a renunciar al mismo tiempo al matrimonio y a los hijos. 18 16. L. P. Cooke,' «The gendered division of labor and family outcomes in Clcrmany», Journal of Marriage and the Family, 66, 2004, pp. 1246-1259; G. Esplng-Andersen, M. Guell, S. Brodmann, «When mothers work and fathers care. Sccond births in Denmark and Spain», DEMOSOC Working Paper, 5, 2007. 17. B. Álvarez, D. Miles, «Gender effect on household work allocation: evidcnce from Spanish two-eamer couples», Journal of Population Economics, 16(2), 2003, pp. 227-242. 18. Catherine Hakim (op. cit.) hace esta misma observación cuando compara mujeres británicas y españolas.

34

11111 11'111

FAMILIA Y REVOLUCIÓN DEL PAPEL DE LA MUJER

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

Considerado todo esto, parece ser que la fundación de una familia en las sociedades desarrolladas obedece actualmente a un conjunto de reglas cualitativamente nuevas. Las mujeres ganan terreno en materia de control de los recursos económicos y de capacidad para ejercer su autonomía. Da testimonio de ello un estudio comparativo entre Dinamarca y Francia. Casi todas las parejas danesas de menos de 55 años (el 83 %) están calcadas sobre la nueva norma: ambos cónyuges trabajan, ambos tienen una carrera profesional. Y la danesa media contribuye en un 43 % a los ingresos totales de la familia. En Francia, donde la revolución femenina está mucho menos avanzada, sólo hay un 59 % de las parejas en las que hombre y mujer se ganen la vida y la aportación de los ingresos de la mujer media es muy inferior (30-35 %). Ello debería comportar unas diferencias notables en el poder de negociación de la mujer en el seno de la familia. Existiría la tentación de concluir que las mujeres dudan cada vez más en ser madres si las normas tradicionales en materia de relación entre los sexos continúan dominando la familia. En esta hipótesis, las políticas que tengan como objetivo reducir el déficit de nacimientos deberán también reforzar el poder de negociación de la mujer en el seno de la familia. Es interesante señalar que en este punto los subsidios familiares pueden resultar eficaces. Las investigaciones muestran, en efecto, que la posición de las mujeres en la negociación se ve sensiblemente reforzada cuando las transferencias a las familias se realizan a su nombre y en su propia cuenta bancaria.19 Una política estándar de «ayuda a las madres» tendría que incluir un régimen impositivo neutro e individualizado, un permiso de maternidad o paternidad con empleo asegurado y ayudas que permitiesen pagar el cuidado de los hijos. El régimen impositivo común penaliza los ingresos marginales de las mujeres y resulta discriminatorio. El acceso a un sistema de guarderías de calidad y asequible es la condición sine qua non de un equilibrio futuro viable.

Es importante comprender que los costes que representa el cuidado de los hijos equivalen a un impuesto regresivo sobre la oferta de trabajo de las madres. Los servicios de calidad de cuidado de los niños están socialmente sesgados en la medida en que, cuando son privados, resultan demasiado caros para muchas familias: las madres con escasos ingresos se ven en particular obligadas a sacrificar el empleo remunerado, cuando son precisamente sus ganancias las que resultan esenciales para el bienestar de la familia. La solución familiarista tradicional -los abuelos- es cada vez más irrealista: también ellos tienen cada vez mayor tendencia a trabajar. Los nuevos datos de la encuesta SHARE proporcionados por la Unión Europea permiten hoy apreciar de manera relativamente satisfactoria que el papel de los abuelos en el cuidado de los niños es significativa en todas partes. La mitad de los abuelos franceses declara ver regularmente a sus nietos. Pero hay algo más sorprendente: la frecuencia con la que los abuelos se ocupan de sus nietos es inversamente proporcional a la intensidad de dicho cuidado. En Dinamarca, donde la mayoría de las abuelas trabaja, la frecuencia es excepcionalmente elevada (60 %), pero la intensidad es baja (7 horas por semana de media). Italia representa el extremo opuesto, con una frecuencia baja (40 %), pero una duración que se acerca a una jornada laboral normal (28 horas por semana). En Francia, el tiempo que el abuelo medio dedica a ocuparse de un nieto -14 horas por semana, es decir, el doble que los daneses-20 es el resultado de la falta de plazas en guardería (y de la ausencia de escuela los miércoles). Parece ser que los abuelos se ocupan de peor grado de sus nietos cuando se ven ante la perspectiva de unos cuidados demasiado absorbentes. La misma lógica parece aplicarse a los padres: parecen dedicar más horas a sus hijos en las familias en las que éstos son cuidados por otros durante el día. Aunque el familiarismo no haya desaparecido, todas las evaluaciones realistas nos muestran que su eficacia para conciliar vida laboral y familiar declinará cuando, en el curso de los años a venir, la revolución femenina casi se haya completado en el res-

11111

111:!

19. S. Lundberg, R. Pollak, T. Wales, «Do husbands and wives pool their resources?», Journal of Human Resources, 32, 1997, pp. 463-480.

35

20.

Agradezco a Mario Albertini el haberme proporcionado estas cifras.

36

1111\lll \llilll

11111111

1

1111111:1

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

to de Europa. Esto quiere decir que debemos encontrar un modelo capaz de asegurar un cuidado de los niños universal y de gran calidad. En Francia, como en la mayoría de los países europeos, las escuelas de enseñanza infantil (maternales) garantizan ya un acceso universal a los niños de 3 a 6 años. El gran reto está ahora en la atención a los menores de 3 años. El establecimiento de una cobertura universal no resulta oneroso. Suecia ofrece lo que sin duda constituye el dispositivo más generoso, con una financiación pública que cubre el 85 % del coste total; Dinamarca, un poco menos generosa ( 66 % del coste total), es manifiestamente capaz de proporcionar una cobertura universal, en parte porque el servicio es gratuito para los padres con ingresos bajos. El coste total para las finanzas públicas se eleva a un poco menos del 2 % del PIB, teniendo en cuenta que esa cifra engloba a todos los niños de O a 6 años. El coste del cuidado diario de los menores de 3 años representa aproximadamente la mitad. Si nuestro objetivo es asegurar una conciliación máxima, la política danesa será sin duda el mejor modelo, teniendo en cuenta las dos caras del problema de la conciliación. Por un lado, garantiza de forma manifiesta a todas las madres con hijos pequeños la posibilidad de continuar trabajando: su tasa de empleo es del 78 % (frente al 63 % en Francia). Las investigaciones han demostrado asimismo que la sanción en términos de ingresos, a escala de una vida, es relativamente marginal, cosa que se debe principalmente al hecho de que casi todas las madres vuelven al trabajo tras su baja por maternidad. Por otra parte, el recurso a los servicios de guardería de los niños es universal. Las estimaciones oficiales más recientes reflejan un índice de cobertura del 85 % entre los niños de 1 y 2 años. La madre danesa tipo recurre a la baja por maternidad durante el primer año del hijo y luego vuelve al trabajo, con jornada reducida durante un tiempo y después a jornada completa. Desde el punto de vista económico, esta política presenta una relación coste-eficacia del todo inhabitual. Su lógica reside en una dinámica a largo plazo. Conocemos la importancia de la pérdida de ingresos que suponen, a escala de una vida, unas interrupciones

FAMIUA Y RIWOLUCIÓN DEL PAPEL DE LA MUJER

37

largas del ejercicio profesional a causa del nacimiento de los hijos. A grandes rasgos, una madre que deja de trabajar durante cinco años para ocuparse de sus hijos ganará en el curso de su vida un 40 % menos que si no se hubiese detenido. Cosa que, naturalmente, implica también que el Estado percibirá durante el mismo período menos impuestos. A partir de los cálculos referidos al caso danés, estimo que las mujeres que se benefician de un sistema de cuidado subvencionado acaban, a largo plazo, por rembolsar (¡con intereses!) la subvención inicial gracias al incremento de sus ganancias a escala de una vida y a los impuestos que se derivan. Así, si el gasto público inicial se eleva a 72.850 euros, el impuesto sobre la renta suplementario percibido por los poderes públicos se evalúa en 110.000 euros, y el reembolso sobre la inversión del Ministerio de Hacienda será del 43 % (cuadro 1). Pero el hecho de financiar un servicio público de cuidado de los niños pequeños produce unos beneficios mucho más elevados si, tal como mostraré en la segunda lección, se lo considera también como una inversión eficaz en las capacidades de aprendizaje de los niños. Dos argumentos principales defienden que el Estado del bienestar prevalezca sobre el mercado. En la medida en que los servicios de pago de cuidado de niños constituyen un impuesto regresivo sobre el empleo de las mujeres, la financiación pública es de forma manifiesta un prerrequisito de la equidad y la justicia. Y, en el caso de que estos servicios de pago sean accesibles a la mayoría de las familias, presentarán inevitablemente, como en Estados Unidos, grandes diferencias cualitativas, cosa que significa que la desigualdad de poder adquisitivo de las familias se traducirá en una calidad desigual de los cuidados a los niños, cosa que comporta a su vez diferencias de desarrollo entre niños.

Apoyar la ocupación de la mujer a lo largo de su vida Allí donde prevalece la solución familiar, la necesidad de cuidados amenaza con convertirse en una pesada carga para las mujeres que llegan a la edad madura. La probabilidad de tener padres ancianos dependientes aumenta rápidamente después de los

l"AMILIA Y REVOLUCIÓN DEL PAPEL DE LA MUJER

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

38

Contabilidad dinámica de los costes e ingresos sobre la inversión resultante de modos de cuidado fuera de la familia

CuADRO

1.

Hipótesis -

Una mujer de 30-35 años tiene dos hijos. No deja de trabajar (excepto un permiso de maternidad de un año). Su salario representa el 67 % del salario medio. Sigue trabajando hasta los 60 años. Euros

Coste para las finanzas públicas Dos años de guardería (x 2) Tres años de educación infantil (x 2) TOTAL

Ganancias para la madre a) Cinco años de salario pleno b) Ganancia salarial debida a la ausencia de interrupción (a escala de una vida) TOTAL

Ganancias para las finanzas públicas Ingreso suplementario resultante de (a) Ingreso suplementario resultante de (b) TOTAL

Reembolso neto sobre la inversión inicial para las finanzas públicas (110.000 - 72.850)

I¡

l¡ 1 1

I¡

24.000 48.850

72.850

114.300 200.100

314.000

40.000 70.000

110.000

37.150

50 años. Cuando los cuidados deben ser intensos, obligan a poner fin prematuramente a la carrera profesional. Además, la posibilidad misma del cuidado de una generación por parte de la siguiente se degrada. Quienes envejezcan en el transcurso de las próximas décadas tendrán muchos menos hijos que sus predecesores, lo que significa que la reserva potencial de miembros de la familia susceptibles de ocuparse de ellos se reducirá. Simultáneamente, la población de personas mayores de riesgo aumentará muy rápi-

39

damente. Y tenemos que partir del principio de que la gran mayoría de las mujeres que llegarán a los 50 años en el transcurso de las próximas décadas tendrán una clara preferencia por su carrera profesional. Es raro que las mujeres que hoy tienen 55 años se beneficiasen en su momento de un grado de instrucción elevado, pero ésta será la norma para las mujeres en 2020. Así, actualmente, sólo el 29 % de las francesas de 60 años tienen estudios secundarios; esta tasa se elevará hasta casi el 60 % para las mujeres que tengan 60 años en 2020. Finalmente, las necesidades se transforman con la longevidad, y se hacen mucho más intensas: cuidar de una persona afectada por la enfermedad de Alzheimer constituye un trabajo a plena dedicación. Examinemos las tasas de actividad entre las mujeres de edad madura (55-64 años). En Suecia, el 65 % continúa trabajando, frente a sólo el 25 % en Francia y todavía menos -16 o/o- en Italia. Naturalmente, estas diferencias no resultan únicamente de la obligación de ocuparse de miembros de la familia, sino que reflejan también unas tasas de empleo femenino globalmente bajas a lo largo de toda la vida. La edad oficial de la jubilación tiene también un papel. En cualquier caso, y de la misma manera -ya lo hemos visto- que en el caso de los abuelos que se ocupan de los nietos, el hecho de tener que ocuparse de un pariente anciano se impone aproximadamente de manera idéntica en toda Europa. Si las escandinavas parecen librarse con más frecuencia, la intensidad es, una vez más, bastante modesta: un(a) danés(a) le dedica de promedio dos horas y media por semana. La intensidad es mucho más elevada en Francia (9 horas por semana) y equivale de hecho a un trabajo a jornada completa en Italia (29 horas por semana). 21 En Escandinavia, ninguna mujer, o casi ninguna, se ve obligada a acortar su vida profesional para ocuparse de un pariente; en Europa del Sur, esto es y sigue siendo la norma. Dejar de trabajar a los 50 años implica renunciar a una parte esencial de los ingresos a escala de una vida y reduce probablemente los 21. El porcentaje de mujeres de edad madura que se ocupan de los demás a plena dedicación es de casi un 1O % en España, del 2 % en los Países Bajos y casi nulo (0,6 %) en Dinamarca (estimaciones según la ola de encuestas 2001 del observatorio europeo de los hogares).

40

11111111111

111111111

1111111111

1111111:1111

41

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

ls

54

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

realmente alcanzar estos objetivos sociales, la carga financiera suplementaria es inevitable, independientemente de la manera como se combine lo privado y lo público; b) si no accedemos rápidamente a este gasto suplementario, debemos esperar unas carencias de protección social mayores. La carga financiera suplementaria será inevitablemente variable según los países de la Unión Europea. En países como Dinamarca o Suecia, una parte importante de las nuevas necesidades ha sido ya financiada, pues el cuidado de los niños y de las personas ancianas dependientes es casi universal. Estos dos países dedican ya aproximadamente el 5 % de su PIB a estos dos aspectos. Los gastos suplementarios que se impondrán en el transcurso de las próximas décadas sólo servirán, pues, para adaptar el sistema a la cantidad de población o a eventuales mejoras cualitativas. En el extremo opuesto, países como Italia o España han de salvar un retraso considerable. Entre los dos extremos, encontramos Francia, donde la necesidad de nuevos gastos será un poco más limitada, pero seguirá siendo significativa a la vista de las graves insuficiencias de la financiación del cuidado de los niños y, todavía más, de las personas ancianas dependientes. En resumen, necesitamos contar con un sistema de contabilidad social consolidada que nos permita: a) identificar el gasto público real (por oposición a una presentación engañosa), y b) estudiar la evolución del gasto privado y público, su combinación entre mercados y gobiernos. Lo que cuenta es la utilización global de la producción nacional, la parte real, neta y total del PIB destinada a la protección social. Si este planteamiento resulta tan valioso es porque permite una evaluación mucho mejor de la redistribución organizada por los diferentes modelos sociales. La cuestión no es si tendremos los medios para financiar más gasto social: tendremos que hacerlo de todas formas. La auténtica cuestión consiste en preguntamos quiénes son los ganadores, quiénes son los perdedores y cuáles serán los efectos sociales de tal o cual combinación entre privado y público. Si pudiésemos asimismo desarrollar un sistema fiable que permitiese cuantificar los costes implícitos de los servicios a la familia, podríamos aspirar a un auténtico sistema de contabilidad de los regímenes de protección social.

-., 11 1

SEGUNDA LECCIÓN

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Introducción Una crítica clásica al Estado del bienestar consiste en reprocharle el hecho de sacrificar la eficacia a la igualdad. Se dice que las ventajas sociales que aporta erosionan la incitación al trabajo, reducen nuestra tendencia al ahorro y hacen disminuir la productividad. Si es cierto que la protección social muerde la mano que la alimenta, estamos sometidos a un cruel arbitraje. Pero esta teoría del arbitraje reposa sobre una creencia más que sobre pruebas sólidas. Las evaluaciones empíricas serias generalmente han fracasado a la hora de poner de manifiesto esos graves déficit de eficiencia imputables al Estado del bienestar. 1 Argumentos igualmente plausibles muestran, al contrario, su capacidad para reforzar la economía: unos ciudadanos sanos y cualificados son más productivos y, si se sienten seguros, están más inclinados a aceptar cambios rápidos. Además, el aspecto «igualdad» del arbitraje es en general un poco demasiado indeterminado. Para llegar a un nivel mínimo de claridad, debemos por lo menos distinguir entre igualdad de resultados e igualdad de oportunidades. Debemos asimismo reconocer que los vínculos entre 1. Véanse, por ejemplo, N. Barr, The Economics of the Welfare State, Stanford University Press, 1998, y A. Atkinson y G. Viby-Mogensen, Welfare and Work Incentives, Clnrcndon Press, 1993.

56

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

igualdad y política social son ambiguos, e incluso en algunos casos contradictorios. Por regla general, se mide la igualdad de resultados comparando el reparto de los ingresos (antes y después de los impuestos) y los gastos sociales. Nadie duda evidentemente del hecho de que los Estados del bienestar son redistributivos, pero esto viene simplemente de una reasignación de los ingresos en el transcurso del ciclo vital, en particular desde la juventud hacia la tercera y cuarta edad. Pero es asimismo evidente que hay partes importantes del presupuesto social que favorecen a los ricos en detrimento de los pobres. Es el caso de la enseñanza superior y de los tratamientos médicos más costosos. En general, el objetivo principal del Estado del bienestar no ha sido nunca la redistribución de los ingresos por ella misma, sino más bien para garantizar asistencia y protección. Siempre que el Estado del bienestar ha perseguido un ideal igualitarista, ha sido principalmente para hacer progresar la igualdad de oportunidades más que la de resultados efectivos. En un lejano pasado se hablaba de clases sociales y se prometía velar para que los orígenes sociales no asignasen para cada cual las oportunidades de las que dispondría en la vida. Incluso los más ardientes defensores de la teoría del arbitraje han de admitir que la igualdad de oportunidades contribuye de forma importante a la eficacia, aunque sólo sea porque si se aspira a ella es para invertir en el capital humano de una nación. Los reformadores de la posguerra estaban convencidos de que la extensión y la democratización de la enseñanza permitirían al mismo tiempo hacer aumentar la productividad y reducir el impacto de los determinismos derivados del medio social de nacimiento. Durante los últimos años del siglo xx se fue haciendo cada vez más evidente que la universalidad y la gratuidad de la enseñanza habían fracasado en su misión de igualación de las oportunidades. La acumulación de estudios comparativos de gran calidad2 impuso la siguiente conclusión: prácticamente ningún país desarrollado ha logrado una igualdad de oportunidades significativa, 2. R. Erikson, J. H. Goldthorpe, The Constant Flux: A Study of Class Mobility in Industrial Societies, Oxford, Clarendon Press, 1992.

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

57

y el vínculo entre orígenes sociales y oportunidades ofrecidas al niño a lo largo de su vida es hoy día tan fuerte como lo era en la época de nuestros abuelos. 3 La ausencia de auténtico progreso en este campo pese a los esfuerzos dedicados por el Estado del bienestar a la enseñanza y, aún más, a la redistribución es una de las grandes paradojas de nuestro tiempo. Y, como muchas paradojas, ésta desaparece en el momento en que conseguimos comprender mejor los auténticos mecanismos que rigen la vida social. Lo que ha quedado ya claro es que los sistemas de enseñanza, aun concebidos con fines progresistas e igualitarios, están institucionalmente mal equipados para crear igualdad. Pierre Bourdieu lo explica por la forma como el ámbito escolar está intrínsecamente sesgado en beneficio de una cultura de clase media que penaliza involuntariamente a los niños de las capas sociales más bajas. Recientemente, ha aparecido otra explicación, probablemente más sólida, basada en la psicología experimental: las bases cognitivas decisivas quedan fijadas en el curso de la primera infancia. Lo que ha tenido lugar en la etapa preescolar es fundamental para la motivación y las capacidades de aprendizaje del niño una vez ha entrado en la escuela. Los orígenes sociales, pues, nos han marcado ya profundamente antes de que el Estado del bienestar intervenga de verdad en nuestras vidas. Conclusión lógica: deberíamos interesarnos por lo que sucede en el seno de la familia antes que en las políticas de enseñanza. La búsqueda de una mayor igualdad de oportunidades debe enfrentarse, desde muchos puntos de vista, con obstáculos crecientes, inherentes a la evolución de nuestras economías, en las que el conocimiento tiene un papel cada vez más preponderante. 4 3. Según varios estudios comparativos, los países nórdicos serían la única excepción a este panorama de «flujo constante». Estos países han conseguido sin duda alguna igualar el nivel de cualificación entre las distintas clases sociales, pero no es seguro que se pueda atribuir esta igualdad a las reformas educativas. 4. Para un análisis de las características de esta nueva economía, véase Daniel Cohen, Jrois leyons sur la société post-industrielle, Seuil/La République des Idées, 2006. D. Cohen habla de economía posindustrial o de economía de la Información.

58

59

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

De hecho, este nuevo modelo de economía basado en el conocimiento altera la naturaleza del arbitraje «igualdad-eficacia».

La segunda razón es el rápido aumento de las necesidades de cualificación de la economía del conocimiento. Si bien todo el mundo está de acuerdo en decir que las cualificaciones son más decisivas que nunca, la identificación de las que más cuentan es muy controvertida. El nivel de cualificación oficial sigue siendo crucial. A grandes rasgos, se puede predecir sin demasiado riesgo de equivocarse que alguien que no ha estudiado más allá del colegio no se desenvolverá bien en el mercado del trabajo de mañana. Hoy en día, en prácticamente todas las economías desarrolladas, quienes abandonan la escuela prematuramente se ven afectados tres veces más por el paro que quienes poseen una titulación de nivel superior, y son muchos los que se encuentran dentro del colectivo de parados de larga duración. Desde una perspectiva de trayectoria vital, los menos cualificados tienen pocas posibilidades de llegar a percibir pensiones de jubilación elevadas y corren, pues, el peligro de conocer la pobreza en la vejez. Se hace sin embargo cada vez más evidente que el conjunto de las competencias, cognitivas pero también no cognitivas, gana en importancia. Las competencias cognitivas determinan la capacidad de aprendizaje de los niños en la escuela, pero su importancia a lo largo de toda la vida profesional está ampliamente probada. Se ha demostrado, por ejemplo, que, si bien la formación escolar inicial tiene un papel esencial en la evolución de los inicios de la carrera, las capacidades cognitivas siguen ejerciendo una poderosa influencia sobre el conjunto de la vida profesional. Además, James Heckman, Premio Nobel de Economía, defiende de forma muy convincente la importancia de las competencias no cognitivas,5 principalmente porque, en las em-

Nuevos retos

Si las encuestas internacionales PISA han sido objeto de un debate público apasionado, ha sido precisamente porque nos ofrecen una excelente ocasión para evaluar nuestro grado de preparación para la economía del conocimiento. Estas encuestas de la OCDE tienen esencialmente por objeto medir las competencias cognitivas de los jóvenes de aproximadamente 15 años. Las competencias cognitivas son ante todo una condición sine qua non del éxito escolar. Ocupan además, por definición, un lugar central en la economía del conocimiento, en la medida en que permiten identificar la capacidad de comprender y hacer uso de la información recibida. Desgraciadamente, en muchos países el debate en tomo a los resultados PISA se ha focalizado en la media nacional. Y los medios de comunicación están obsesionados por las clasificaciones, por saber, por ejemplo, si los alemanes son realmente inferiores a los franceses. Si bien existen ciertamente diferencias entre países, éstas pierden importancia en comparación con el grado de dispersión de las competencias en el seno de cada país. Tanto si nos preocupamos principalmente por la exclusión social como por nuestra economía futura, deberíamos ocupamos antes que nada de la parte de nuestra población que sufre disfunciones cognitivas. Desde el punto de vista de la eficacia, hay dos razones esenciales para tratar de asegurar una igualdad mínima de competencias y de capital humano. La primera es demográfica. Como la fecundidad es baja, las futuras cohortes de jóvenes son -y seguirán siendo- muy modestas. En el transcurso de las próximas décadas la población en edad activa de la Unión Europea se verá reducida en 50 millones. Estas generaciones tan poco numerosas deberán apoyar a una población anciana numerosa y en rápido aumento. Debemos pues invertir lo más posible en el potencial de productividad de la juventud de hoy si queremos garantizar un Estado del bienestar viable para las décadas futuras.

l !

J ·

5. Encontramos en G. Farkas, «Cognitive skills and noncognitive traits and behaviours in stratification process» (Annual Review of Sociology, vol. 29, 2003, pp. 541-562) una exposición sobre la importancia de las capacidades cognitivas. Para la argumentación en favor de las competencias no cognitivas, véase J. Heckman y L. Lochner, «Rethinking education and training policy: understanding the sources of skill formation in a modern economy», pp. 47-86, en S. Danziger y J. Waldvogel (dir.) Securing the Future, Nueva York, Russell Sage, 2000, y P. Carneiro y J. Heckman, «Human capital policy», en J. Heckmann y A. Krueger, lnequality in America., Cambridge, Mass., MIT Press, 2003.

_l

60

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

presas modernas, la capacidad de dirigir, los talentos de comunicación, la iniciativa, la capacidad de proyectar son cada vez más indispensables para triunfar. Como sucede con muchas capacidades difíciles de observar, las competencias cognitivas y no cognitivas son en parte transmitidas genéticamente y en parte adquiridas, es decir, generadas por los estímulos del entorno. 6 Es probablemente vano pretender discernir exactamente la parte innata y la adquirida, pero no hay dudas sobre la importancia de la segunda. En la medida en que las capacidades cognitivas (y no cognitivas) influyen en los resultados escolares y, posteriormente, en las oportunidades de un adulto en la vida, el desafío consiste en garantizar a todos los niños un buen punto de partida. Si invertimos mucho en nuestros niños, los beneficios que obtendremos serán considerables, tanto para los individuos como para la sociedad en su conjunto. Toda consideración seria sobre la igualdad y la eficacia ha de hacer tomar conciencia de que los niños constituyen un bien colectivo positivo. Naturalmente, su valor social no es fácil de evaluar con precisión. Según una estimación reciente, la externalidad positiva producida por un niño norteamericano medio equivale a 100.000 dólares. 7 Pero, una vez más, las medias ocultan variaciones sustanciales. Los niños prodigio contribuirán sin duda significativamente al bien colectivo, pero también hay que tener en cuenta el coste neto, potencialmente importante, de los fracasos. A título ilustrativo, el precio de un año de encarcelamiento en Estados Unidos se mueve alrededor de los 50.000 dólares, precio que resulta ser equivalente al de un año de estudios en Harvard. Además, según estimaciones recientes, la pobreza infantil engendra en Estados Unidos unos costes sociales equivalentes al 4 % 6. S. Bowles, H. Gintis, M. Osborne, «The determinants of earnings: a behavioural approach», Joumal of Economic Literature, XXXIX, 2001, pp. 11371176; A. Bjorklund, M. Jantti, G. Solon, «lnfluences of nature and nurture on earnings variation», pp. 145-164, en S. Bowles, H. Gintis y M. Osborne (dir.), Unequal Chances, Nueva York, Russell Sage, 2005. 7. S. Prestan, «The value of children», pp. 263-267, en D. Moynihan, T. Smeeding y L. Rainwater (dir.), The Future of the Family, Nueva York, Russell Sage, 2004.

ir~ 1

1

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

61

del PIB. Ello es resultado en gran parte del fuerte vínculo entre pobreza, fracaso escolar y delincuencia juvenil. Podríamos imaginar dos versiones radicalmente opuestas de la sociedad del conocimiento. Un escenario no igualitario que le haría tomar el aspecto de «islas de excelencia en un mar de ignorancia»: una élite del conocimiento rodeada por una gran cantidad de población poco cualificada. Podemos suponer que la mayoría de la gente preferiría el otro escenario, el de la homogeneidad, con un nivel medio de cualificación elevado y una dispersión mínima. La proporción actual de jóvenes desprovistos de una cualificación adecuada da la medida probable de la dimensión de los problemas de exclusión social a venir. El cuadro 3 presenta dos indicadores elocuentes: la proporción de jóvenes adultos que no han ido más allá del colegio (CITE 1 y 2) 8 y los resultados «cognitivos» de los jóvenes de 15 años según la encuesta PISA de 2000. Un nivel inferior al mínimo PISA significa que los encuestados tienen dificultades para comprender informaciones elementales y proporciona por lo tanto una medida de la disfunción cognitiva. Una ojeada rápida al cuadro sugiere que Dinamarca y Finlandia tienen buenos resultados en términos de homogeneidad y que Estados Unidos se acerca más al escenario de las «islas de excelencia». Francia se sitúa entre ambos extremos, con una tasa media de abandono precoz de la escuela, pero un reparto bastante homogéneo de las capacidades cognitivas. Como la idea de superioridad genética de una nación sobre otra es indefendible, hay que atribuir a factores institucionales estas enormes diferencias entre países en materia de abandono de la escuela y de dispersión de las capacidades cognitivas. En principio, España debería ser capaz de limitar la tasa de abandono a menos del 1O % y la disfunción en el seno de su población al 5 %. Característica sorprendente: la dispersión de calificaciones parece disociada del resultado nacional medio. En otras palabras: una mayor homogeneidad no significa necesariamente un nivel medio 8. El CITE (clasificación internacional tipo de la educación) constituye un indicador internacional del nivel de educación establecido por la OCDE.

~ 1

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

62 CUADRO

3.

Perfil de cualificación de la fuerza de trabajo del futuro en los países representativos de la OCDE Resultados de PISA (mat.)

(20-24 años)

Nota media de la población

% bajo el m(nimo de PISA

4 8 14 15 31 10 8 20

526 547 507 527 487 518 511 499

5 7 7 9 19 12

% de CITE 1-2

Dinamarca Finlandia Francia Alemania España Suecia Reino Unido Estados Unidos*

13

18

% «élite»

PISA

4 19 4 5 4 11 16 12

* Para Estados Unidos las cifras se refieren a la suma de aquellos que no han terminado la secundaria (12 %) y de los que sólo han obtenido el equivalente a un diploma de estudios secundarios (8 %) (R. Haveman, G. Sandefur, B. Wolfe y A. Voyer, «Trends in children's attainments», pp. 149-188, en K. Neckerman (dir.), Social lnequality, Nueva York, Russell Sage, 2004, cuadro 4.8). FUENTE: Datos CITE proporcionados por la OCDE (Connaissances et compétences. Des atouts pour la vie, París, OCDE, 2003, cuadro C5.2). Datos PISA extraídos directamente de las bases de datos brutas. La «élite PISA» se refiere al porcentaje de personas que se sitúan en el nivel más elevado (el nivel 5) (en matemáticas).

más bajo. El caso de Finlandia sugiere que la diferencia se puede reducir al mínimo, incluso cuando el resultado medio alcance niveles récord.

'

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

63

cualificaciones comportan unos beneficios sobre las inversiones cada vez más importantes, y en parte porque las parejas en las que ambos miembros trabajan y ganan mucho dinero se concentran en la cúspide de la pirámide de los ingresos. En su base, las parejas poco cualificadas se enfrentan a elevados riesgos de bajos ingresos y de paro. 9 Con la excepción notable de Francia, el coeficiente de Gini, que mide la desigualdad de ingresos (primaria), ha aumentado en todas las sociedades desarrolladas, y, en el caso de algunas (Alemania, Suecia, Reino Unido, Estados Unidos), de más del 20 %. Y quizá es el aumento muchas veces significativo de la pobreza infantil lo que constituye la tendencia más inquietante. Ésta, en efecto, se ha doblado en Italia, en Alemania y en los Países Bajos, al tiempo que se ha mantenido bastante estable (8 %) en Francia. Con las desigualdades en aumento, la capacidad de los padres para invertir en el futuro de sus hijos se irá volviendo también más desigual. La herencia social sale reforzada. Durante estos últimos años los investigadores han profundizado en el estudio de este fenómeno evaluando la correlación directa entre los ingresos de los padres y los de sus hijos (ya adultos). Han constatado grandes diferencias de un país a otro, diferencias estrechamente ligadas a su vez a las desigualdades de ingresos reinantes. Por ejemplo, la correlación entre el nivel de ingresos de los padres y el de los hijos es cuatro veces mayor en Estados Unidos que en Dinamarca y Suecia. El reparto de los ingresos en Francia es, en comparación con los demás países, muy poco igualitario, cosa que repercute en la herencia social. Sin alcanzar el nivel de Estados Unidos, la correlación (0,4) no deja de ser dos veces más elevada que en Dinamarca (0,15). La enseñanza pública contribuirá natu-

Cada vez más obstáculos EL AUMENTO DE LAS DESIGUALDADES SALARIALES

El aumento de las desigualdades salariales y su influencia en la estructura de las oportunidades constituye una primera amenaza. En un extremo vemos cómo los hogares con ingresos más elevados se distancian de los ingresos medios, en parte porque las

9. L. Katz, D. Autor, «Changes in the wage structure and earnings inequality», pp. 1464-1555, en O. Ashenfelter y D. Card (dir.), Handbook of Labor Economics, vol. 3A, Ámsterdam, Elseiver, 1999; P. Gregg y J. Wadsworth, «Everything you ever wanted to know about worklessness and polarization at the household level but were afraid to ask», Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 63, 2001; D. Hyslop, «Rising U. S. earnings inequality and family labor supply: the covariance structure of intrafamily earnings», American Economie Review, 91, 4, 2001, pp. 755-777.

f l

64

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

ralmente a amortiguar la incidencia del nivel de ingresos de los padres, pero no la erradicará. El efecto ingresos es particularmente pronunciado en los dos extremos de la escala de ingresos. En la cúspide los ricos pueden comprar un porvenir seguro incluso a los menos dotados de sus hijos. Se constata aquí una sobreinversión importante en beneficio de los hijos que corresponde de forma manifiesta a un uso ineficaz de nuestros recursos económicos. En la base, el efecto puede ser mucho más grave. Según ciertas investigaciones norteamericanas, un hijo de padres pobres tiene un 42 % de posibilidades de ser él también pobre en la edad adulta. 10 Tal como he indicado más arriba, la pobreza infantil no sólo representa un coste social importante, sino que obstaculiza considerablemente las posibilidades de los individuos.

Los

RETOS DEMOGRÁFICOS

Los cambios que afectan actualmente a la estructura familiar pueden también contribuir a acentuar las diferencias. En primer lugar, las familias son más inestables y la proporción de hijos que crecen junto a una madre aislada aumenta. Estos hogares representan hoy entre el 15 y el 20 % de las familias con hijos en Europa del Norte y Estados Unidos (el 17,4 % en Francia en 1999, aproximadamente el 20 % en 2007). 11 Las consecuencias negativas de esta situación sobre el bienestar de los niños son claras en Estados Unidos, pero menos probadas en Europa, cosa que probablemente está vinculada con la selección social subyacente. Tanto en Estados Unidos como en Reino Unido las madres solteras y los casos de divorcio se concentran fuertemente en las capas sociales más bajas, lo que no es el caso en la mayoría de los países europeos. Dos razones principales explican que estos hogares ejer10. A. Bjorklund, M. Jantti, G. Solon, «lnfluences of nature and nurture on earnings variation», pp. 145-164, en S. Bowles, H. Gintis y M. Osborne (dir.), Unequal Chances, Nueva York, Russell Sage, 2005. 11. A. Eydoux, M. T. Letablier, Les familles monoparentales en France, Informe de investigación del Centre d'Études de l'Emploi, junio de 2007.

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

65

zan efectos negativos sobre los niños que en ellos crecen. La primera es el riesgo elevado de pobreza que corren estos niños. En Estados Unidos la mitad de los hogares formados por una madre sola son pobres, pero, como era de esperar, el riesgo no es tan elevado en Europa (el 29 % en Francia, el 38 % en Alemania y no más del 13 % en Suecia). La limitación de la pobreza en Escandinavia probablemente no se deba tanto a la generosidad del apoyo del Estado del bienestar como del hecho de que casi todas las madres aisladas trabajan (el 81 % en Dinamarca). Otra causa del fracaso de los hijos de familias monoparentales reside en el «déficit de educación» que son susceptibles de sufrir teniendo en cuenta el poco tiempo que su madre les dedica, especialmente, claro está, cuando trabaja. Segunda tendencia: el aumento de la selección conyugal, especialmente en materia de educación, donde la homogamia es cada vez más fuerte. Este fenómeno es particularmente acusado en la cúspide y en la base de la escala social, donde encontramos, en un extremo, una fuerte concentración de parejas en las que ambos miembros están dotados de un capital humano elevado, y, en el otro, una fuerte concentración de padres con un bajo nivel de educación. Esto debería incrementar las desigualdades, no solamente a causa de las diferencias en capacidad de ingresos, sino también de la estructura de empleo. En la mayoría de los países, la revolución del papel de las mujeres continúa inconclusa, en la medida en que la elección de trabajar durante toda la vida, que pueden hacer las mujeres con un alto nivel de cualificación, no se ha extendido a las mujeres menos cualificadas. Si a esto añadimos que los hombres de la parte baja de la escala son más susceptibles de estar en paro, comprenderemos que haya aquí una importante fuenté de polarización social. La clave es la forma en que la actividad de las mujeres está socialmente sesgada. Allá donde casi todas las mujeres trabajan, como en Escandinavia, la distancia se ha reducido al mínimo; allá donde el empleo femenino se concentra en la cúspide, como en Francia, la separación se hace mayor. Por ejemplo, en Francia, las mujeres que pertenecen al primer quinto de ingresos (es decir, el 20 % de mujeres con los ingresos más altos) ganan nueve veces más que las mujeres del

y i

l

66

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

Identificar los mecanismos de la herencia social

último quinto, esencialmente porque estas últimas trabajan muy poco. En Dinamarca las mujeres con unos ingresos más elevados sólo ganan cuatro veces más que las del último quinto. La homogamia conyugal es asimismo susceptible de hacer aumentar las desigualdades en materia de tiempo dedicado por los padres a sus hijos. Está claramente demostrado -volveré sobre este punto de forma más detallada- que las madres y los padres muy cualificados dedican más tiempo a sus hijos, particularmente el tiempo que podríamos llamar de desarrollo, es decir, de estimulación activa. Tercer reto demográfico: el aumento de la inmigración. Dato curioso: los inmigrantes de segunda generación tienden a converger con la población local en términos de comportamiento demográfico -de fecundidad, por ejemplo--, pero no de enseñanza y de cualificación. Así, incluso en Suecia, donde el sistema escolar se esfuerza sin embargo de manera extraordinaria por remediar las desventajas de los hijos de inmigrantes en sus estudios, la probabilidad de fracaso escolar es cinco veces más elevada entre los inmigrantes que entre los de origen autóctono. 12 El fenómeno se ve ilustrado de forma más general por los datos PISA, que ponen de manifiesto muchas veces grandes diferencias de capacidad cognitiva entre los jóvenes inmigrantes y los demás jóvenes. Naturalmente, esta diferencia se explica en parte por factores que no dependen estrictamente del hecho de ser inmigrante, sino más bien del bajo nivel de instrucción de los padres o de los ingresos familiares. Pero incluso ajustando los resultados para tener en cuenta este tipo de factores, el déficit que sufren los inmigrantes sigue siendo significativo: hecha la rectificación en Bélgica, en Alemania y en los Países Bajos, las notas de los hijos de inmigrantes siguen siendo un 13 % inferiores a las de los demás. En Francia son un 7 % inferiores.

12. Como se desprende de la participación del autor en una misión de la OCDE en Suecia, en febrero de 2005.

67

I'

i

j

Actualmente nos estamos dando cuenta de que si los esfuerzos de igualación de oportunidades a través de las políticas educativas han fracasado, ha sido porque quienes han concebido estas políticas han creído erróneamente que la desigualdad de oportunidades estaba relacionada con el hecho de que el acceso a la enseñanza está socialmente sesgado. Esto no quiere decir, naturalmente, que las diferencias en la organización del sistema educativo sean neutras. Está bien demostrado que la orientación precoz intensifica la selección social, que la existencia de centros polivalentes socialmente mixtos contribuye de manera efectiva a reducir las diferencias de acceso a la enseñanza secundaria según la clase social, y que las ayudas públicas a los ingresos de los estudiantes pueden efectivamente ayudar a los menos privilegiados a cursar estudios superiores. Pero ahora el consenso es general: en materia de herencia social los mecanismos que cuentan realmente hay que buscarlos en la etapa preescolar. Para muchos niños se trata también del período en que están más «privatizados», cuando dependen casi exclusivamente de la familia. De hecho, como pueden confirmar casi todos los profesores desde el primer día de clase, los niños llegan a la escuela muy desigualmente preparados. La escuela y, más en general, el sistema educativo están intrínsecamente poco equipados para anular tales distancias; además, son muy numerosos los estudios que nos muestran cómo las políticas destinadas a poner remedio a la situación son relativamente ineficaces. Todo ello sugiere de nuevo un punto crucial. Tanto si nuestro objetivo es crear más igualdad como si se trata simplemente de aumentar la productividad de la fuerza de trabajo del mañana, debemos concentrar el análisis en lo que sucede entre las cuatro paredes del domicilio familiar. Es allá donde se sitúan los efectos realmente importantes. Hay que distinguir entre tres clases de mecanismos relacionados con la familia: el efecto «dinero», el efecto «dedicación en tiempo» y el efecto «cultura». Característica interesante, pero no siempre coinciden: los ricos no son necesariamente quienes más

T !

68

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

tiempo y estimulación proporcionan a sus hijos; los docentes ganan muy poco dinero, pero leen libros a sus hijos.

LA IMPORTANCIA DEL DINERO

La influencia de las desigualdades de ingresos sobre las posibilidades que uno tiene en la vida es intrínsecamente ambigua. Por un lado, la desigualdad debería incitar a los individuos a invertir más en el capital humano y, más generalmente, a estar más motivados para progresar. Por otro, el grado de desigualdad en la generación de los padres influirá sobre la capacidad de estos padres de invertir en sus hijos. La incidencia de los orígenes familiares sobre las oportunidades debería pues corresponderse con el grado de desigualdad (cuanto más acentuadas son las desigualdades, más sufren los niños la influencia del medio social de origen de sus padres). La presuposición sobre la que reposaban las políticas de la posguerra era la siguiente: haciendo más igualitario el acceso a todos los niveles del sistema educativo (en particular gracias a la financiación pública y a subvenciones destinadas a sectores concretos de la población), se anularía el efecto de los recursos de los padres en la adquisición del capital humano, sin necesidad de modificar los salarios o el reparto de beneficios. Estudios recientes sobre la evolución de los ingresos de una generación a otra revelan el optimismo excesivo de esta presuposición. 13 La correlación entre los ingresos de los padres y el de los hijos al llegar a adultos es, ya lo hemos visto, excepcionalmente fuerte en los países -Estados Unidos, pero también Francia- en que las disparidades de ingresos son pronunciadas. No estamos en absoluto en condiciones de decir: de los desiguales niveles de ingresos o de movilidad, ¿cuál es la causa o cuál el efecto? Ambos, en todo caso, no pueden sino reforzarse el uno al otro. Lo 13. Para una visión de conjunto, véanse Gary Solon, «lntergenerational Mobility in the Labor Market», pp. 1761-1800, en Orley Ashenfelter y David Card (dir.), Handbook of Labor Economics, vol. 3A, Ámsterdam, Elseiver, 1999, y M. Corak, «Do poor children become poor adults?», comunicación preparada por el equipo CRISS, Siena (25-26 de septiembre de 2005).

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

69

esencial aquí es que las preocupaciones de protección social y de eficacia convergen. Desde el punto de vista de la equidad, las oportunidades de los niños en la vida deberían depender menos de la lotería del nacimiento que de sus propias capacidades. Desde el punto de vista de la eficacia, las fuertes correlaciones entre nivel de ingresos de los padres implican que la sociedad está subinvirtiendo en un cierto número de sus niños (y quizá que también sobreinvierte en otros). No olvidemos tampoco que el efecto ingresos es particularmente fuerte en los dos extremos. Es por eso por lo que la pobreza infantil merece una atención particular. Según las conclusiones de los investigadores americanos, los niños pobres seguirán dos años de estudios menos que los demás. Corren también mucho más peligro de sufrir problemas de salud, de caer en la delincuencia y, una vez adultos, en el paro. 14 Lo peor es quizá que la probabilidad de que acaben siendo a su vez padres pobres es muy elevada, es decir, que el síndrome se perpetúa de una generación a la siguiente. El impacto de la pobreza sobre los niños es quizá un poco menos pronunciado en Europa, cosa que no quiere tampoco decir que ésta cuente menos. 15 Para el Reino Unido, los datos proporcionados por Gregg, Harkness y Machin 16 muestran que las dificultades financieras en el curso de la infancia reducen casi a la mitad la probabilidad de recibir una formación profesional avanzada, y que los niños pobres tienen tres veces menos probabilidades de obtener un título de enseñanza superior, y eso independientemente de cuáles sean sus capacidades cognitivas. El estudio verifica que en efecto, a partir de los resultados obtenidos en un test cognitivo a los 7 años, los efectos constatados son independientes de las capacidades. El cuadro es 14. S. Mayer, What Money Can~ Buy, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1997; J. Brooks-Gunn, G. Duncan y L. Aber, Neighborhood Poverty, Context and Consequences far Chíldren, vol. 1, Nueva York, Russell Sage, 1997. 15. P. Gregg, S. Harkness y S. Machin, Child Development and Family Jncome, York, Joseph Rountree Foundation, 1999; E. Maurin, «The impact of parental income on early schooling transitions», Journal of Public Economics, 85, 2002, pp. 301-332. 16. Child Development and Family Income, op. cit.

T 70

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

muy similar en Francia. La probabilidad de abandonar la escuela sin haberse titulado es cuatro veces más importante para los hijos de familias pobres que para los demás. 17 Seguramente, la pobreza no es sólo una cuestión de situación financiera de los padres. Un efecto suplementario proviene de la inseguridad de los ingresos, que crea aversión por el riesgo y puede llevar a acortar los estudios de los hijos de forma prematura. En todos los casos el resultado es más o menos el mismo. Por consiguiente, si la pobreza infantil y la inseguridad económica de los padres aumentan, hay que prever consecuencias negativas sobre el nivel de cualificación y, posteriormente, sobre el empleo y los salarios en la edad adulta. La pobreza es particularmente frecuente entre las madres solas. Los problemas que plantea a los niños el hecho de crecer en ese tipo de familia son ampliamente conocidos, tanto en el caso de Estados Unidos 18 como en el del Reino Unido. 19 Según Coleman,20 las tasas de abandono de la escuela en Estados Unidos son un 30 % más elevadas en estas familias. Si los efectos son claros, resulta mucho más complejo identificar los mecanismos precisos. Según Biblarz y Raftery, 21 los efectos indeseables están principalmente relacionados con las malas condiciones económicas, más que con el hecho en sí de pertenecer a una familia monoparental. Gregg, Harkness y Machin22 llegan también a la conclusión de la desaparición del efecto negativo «progenitor aislado» en el momento en que se ajustan los resultados para tener en cuenta la 17. CERC, Les enfants pauvres en France, París, La documentation frarn;:aise, 2004, p. 106. Por desgracia, las estimaciones francesas no están corregidas teniendo en cuenta las capacidades de los niños (por ejemplo, mediante los resultados obtenidos en los tests cognitivos). 18. S. McLanahan, G. Sandefur, Growing up with a Single Parent, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1994. 19. P. Gregg, S. Harkness y S. Machín, Child Development and Family Income, op. cit. 20. J. Coleman, «Social capital in the creation of human capital», American Joumal of Sociology, 94, 1988, pp. 95-121. 21. T. Biblarz y A. Raftery, «Family structure, educational attainment and socioeconomic success», American Journal of Sociology, 105, 2, 1999, pp. 321-365. 22. Child Development and Family lncome, op. cit.

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

71

penuria económica. Bernal y Keane 23 subrayan por su parte los efectos culturales y de socialización. La mayoría de los estudios sobre el efecto «madre aislada» están referidos a Estados Unidos; no extrapolemos imprudentemente las conclusiones a Europa. Por un lado, en Estados Unidos el colectivo incluye una enorme representación de madres adolescentes y pertenecientes a una minoría (negra); por otro, el divorcio afecta, mucho más que en Europa, a las parejas con menores ingresos. No olvidemos también las tasas muy elevadas de encarcelamiento entre los jóvenes norteamericanos de sexo masculino (sobre todo los negros). De hecho, según mis propios análisis de los datos PISA, los efectos profundamente negativos que el hecho de ser criado por una madre soltera ejerce sobre los resultados de los niños en Estados Unidos (una vez corregidos los datos por la consideración de la condición de inmigrante, de la situación socioeconómica y de las cualificaciones de la madre) no son extensibles a la mayoría de los países de la Unión Europea. En efecto, los resultados de países tan diferentes como Dinamarca, los Países Bajos y el Reino Unido sugieren que los hijos de madres solas tienen unos resultados relativamente mejores que los demás si la madre trabaja, cosa que tiene seguramente mucho que ver con estructuras de cuidado de los niños de buena calidad. Si los ingresos entran en cuenta, podríamos esperar que la redistribución por parte del Estado del bienestar mejorase notablemente las oportunidades de los desfavorecidos. La ayuda financiera que los poderes públicos aportan a las familias con hijos varía considerablemente según los países, tanto en materia de índices de cobertura como de generosidad. Su efecto sobre la reducción de la pobreza, relativamente menor en Estados Unidos (alrededor de 4 puntos), es muy importante en los países nórdicos (13 puntos en Suecia) y en Francia (casi 20 puntos). En Estados Unidos, como la tasa de pobreza antes de la redistribución es de manera natural excepcionalmente elevada, se mantiene elevada 23. R. Bernal y M. Keane, «Maternal time, child care and child cognitive development. The case of single mothers», artículo inédito, Departamento de Economía, Nor1:hwestern University (15 de septiembre de 2005).

1f !

72

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

después: el 22 % de las familias con hijos siguen siendo pobres. A título de comparación, la pobreza infantil tras la transferencia es inferior al 5 % en todos los países nórdicos. 24 Los méritos de la redistribución son evidentes si se trata de reducir la pobreza al mínimo, pero ¿permite también igualar las oportunidades? Esto depende de la auténtica influencia de los ingresos familiares sobre los resultados escolares. E incluso entonces una estrategia de redistribución podría comportar efectos secundarios, como por ejemplo inducir a los padres a trabajar menos. Tal como mostraré en la última lección, izar a todas las familias con hijos por encima del umbral de la pobreza representa un coste macroeconómico sorprendentemente modesto, sin incidencia mayor sobre la oferta de trabajo. Pero, en términos de relación coste/eficacia y de reducción de la pobreza, hay argumentos mucho más fuertes que defienden otra solución: apoyar el empleo de las madres, especialmente en la parte baja de la escala de ingresos. La frecuencia de la pobreza infantil queda dividida entre 3 o 4 cuando las madres -sobre todo las madres solastrabajan. 25 La idea según la cual la redistribución destinada a reducir la pobreza mejora los resultados escolares está sólidamente fundamentada. Tras haber examinado los resultados de diferentes países, Erikson y Jonsson 26 llegan a la conclusión de que el éxito con que los países escandinavos han sabido limitar el fenómeno de herencia social en el transcurso de las últimas décadas debe atribuirse por lo menos en parte a la manera como han conseguido reducir la pobreza infantil y a garantizar a las familias una gran seguridad económica. Si éste es el caso, nos vemos empujados a una conclusión muy importante respecto al debate entre Estado del bienestar e igualdad: la igualdad de oportunidades requiere 24. Calculado a partir de los datos del Luxembourg Income Study. Aquí, como en todo el libro, sitúo el umbral de la pobreza en el 50 % de los ingresos medios corregidos de las familias. 25. G. Esping-Andersen, «A child-centred social investment strategy», op. cit. 26. R. Erikson y J. Jonsson, Can Education be Equalized? The Swedish Case in Comparative Perspective, Boulder, Col., Westview Press, 1996.

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

73

por lo menos de una cierta dosis de igualdad de resultados. La idea de que la igualdad «aquí y ahora» no es pertinente, de que debemos concentramos únicamente en las oportunidades, es manifiestamente falsa. Sin embargo -es lo que analizo más adelante-, la eficacia de una estrategia de redistribución resulta dudosa, al menos si no va acompañada de otras medidas. De hecho, los ingresos familiares no son quizá el más decisivo de los mecanismos que rigen los resultados de los niños: el contexto familiar de aprendizaje y el tiempo que los padres dedican a sus hijos le disputan el puesto.

LA IMPORTANCIA DE LA DEDICACIÓN EN TIEMPO DE LOS PADRES

La ventaja que suponen los recursos de los padres que ejercen un empleo puede verse anulada por una carencia educativa imputable al poco tiempo que dedican a sus hijos. Si éste fuese el caso, los niños situados en la parte baja de la pirámide social deberían tener una cierta ventaja, ya que la carga de trabajo de las madres menos cualificadas tiende a ser muy inferior. Pero eso depende de otros tres factores. En primer lugar, del número de hermanos; con excepción de los países nórdicos, las mujeres poco cualificadas tienen más hijos. A continuación, las variaciones cualitativas de la relación padres-hijos. Finalmente, la naturaleza de los cuidados exteriores. La calidad de la estimulación paterna está sin duda alguna fuertemente ligada al nivel de cualificación y, naturalmente, a los talentos «inobservables» de los padres. La tendencia al aumento de la homogamia (mismo nivel de educación de los padres) en la cúspide y en la base de la pirámide podría profundizar el «foso cualitativo» entre los diferentes estilos de educación. Y esto es precisamente lo que parece suceder. La estructura y la intensidad de la dedicación en tiempo concedida por los padres sufren cambios profundos y sorprendentes. Datos procedentes de distintos países muestran que, por término medio, el tiempo total que los padres dedican a la educación de los hijos ha aumentado claramente desde los años sesenta del siglo pasado. Pero las medias son

1 74

75

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

engañosas, pues esconden una diferenciación real. 27 Entre los más cualificados -familias en las que las madres, por regla general, trabajan- se constata que la dedicación en tiempo de los padres ha conocido un aumento espectacular en el curso de las últimas décadas, pues se ha doblado en Estados Unidos y en Dinamarca, y casi se ha triplicado en el Reino Unido. 28 Se ve incluso aumentar -aunque en menor medida- el tiempo que las madres con un alto nivel de cualificación dedican a sus hijos (principalmente a expensas del ocio). Además, este tiempo suplementario está particularmente centrado en las actividades de «desarrollo» del niño. Esto sugiere que los padres altamente cualificados tratan de maximizar la dedicación a sus hijos, dándole más importancia que a sus ingresos o a su ocio. Pero en la medida en que éste no parece ser el caso entre los padres poco cualificados, vemos cómo la separación social se hace más profunda en un tema crucial como es la estimulación cognitiva y no cognitiva de los niños. Y esta diferencia no puede de ninguna manera obviarse. Los padres altamente cualificados dedican un 20 % de tiempo suplementario a estas actividades de desarrollo, en comparación con los padres menos cualificados. 29 El impacto del empleo de las madres sobre los resultados de los hijos alimenta numerosas controversias, particularmente a propósito de la tendencia a limitar al máximo las interrupciones de la carrera profesional en el momento del nacimiento. Numerosos elementos atestiguan el carácter perjudicial de los cuidados en el exterior del hogar durante el primer año de vida del niño. Hay, sin embargo, una buena noticia: en ciertas condiciones --especialmente que estos cuidados sean de buena calidad y que las condiciones de trabajo sean estables y no estresantes- el hecho de que la madre ejerza un empleo después del primer año no acarrea efectos nocivos. 30 Los datos

PISA nos muestran asimismo que las consecuencias del trabajo de las madres (trabajos a jornada completa incluidos) son, en numerosos países, más positivos que negativos. 31

27. S. Bianchi, P. Cohen, S. Raley y K. Nomaguchi, «lnequality in parental investment in child-rearing», pp. 189-219, en K. Neckerman (dir.), Social lnequality, Nueva York, Russell Sage, 2004. 28. J. Hook, «Care in context: men's unpaid work in 20 countries», American Sociological Review, 71, 2006, pp. 639-660. 29. Bonke y Esping-Andersen, 2007, op. cit. 30. J. Waldfogel, «Child care, women's employment and child outcomes», Journal o{ Population Economics, 15, 2002, pp. 527-548; M. Mayers, D. Rosen-

LA IMPORTANCIA DEL NIVEL CULTURAL DE LA FAMILIA

La calidad de la dedicación de los padres está relacionada directamente con el «capital cultural» o con el medio familiar de aprendizaje, del que ya hemos demostrado que influye fuertemente en el éxito escolar de los niños. 32 Esta calidad no resulta únicamente del nivel de cualificación de los padres o de sus ingresos (los docentes, por ejemplo, no ganan mucho dinero), y sus vías de acción son variadas: transmisión a los hijos de un buen bagaje cultural de tipo «clase media» (manera de presentarse, capacidad para expresarse... ); forma como los padres conocen y evalúan la enseñanza, cosa que les permite hacer las mejores elecciones de orientación para sus hijos (los padres poco cualificados pueden tener dificultades para ayudar a sus hijos a orientarse en el sistema educativo y sus complejidades, especialmente si abandonaron pronto la escuela); calidad de la estimulación paterna y, de forma más general, capacidad de los padres para apoyar activamente el proceso de aprendizaje de sus hijos. Una vez más, los datos internacionales PISA contribuyen a ilustrar estos efectos, pues integran tres indicadores de «cultura», entre los que la «cantidad de libros en la casa» es el que posee de lejos el poder explicativo más potente. 33 Según mi propio análisis de los datos PISA, en todos los países baum, C. Ruhm y J. Waldvoguel, «lnequality in early childhood education and care: what do we know?», pp. 223-270, en K. Neckerman (dir.), Social lnequality, Nueva York, Russell Sage, 2004. 31. Precisemos que el empleo de las madres tiene un efecto positivo sobre todo en las niñas. De hecho, en ciertos países parece afectar negativamente a los niños. Pero se podría objetar que los padres tienen más tendencia a ocuparse de los niños pequeños. 32. Connaissances et compétences. Des atouts pour la vie, París, OCDE, 2005. 33. Una de las medidas se fija en la cultura de élite (el hecho de ir al teatro o a conciertos), pero ésta no tiene prácticamente ningún efecto sobre las competencias cognitivas.

T 76

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

está haciendo mayor. Y aún peor: se constata que ambos movimientos coinciden fuertemente, cosa que sugiere la eventualidad de efectos combinados.

el «Capital cultural» es más importante que la situación socioeconómica cuando se trata de explicar las diferencias cognitivas entre los jóvenes de 15 años. Desde un punto de vista estadístico, el efecto «cultura», siempre muy significativo, es generalmente mucho más importante que los efectos ligados al nivel de ingresos. A título ilustrativo, he constatado que los niños criados en una familia que posee menos de 1O libros mejorarían su comprensión lectora en un 9 % si el número de libros en casa de sus padres alcanzase la media nacional. La amplitud del problema de la «cultura» está relacionada con la cantidad de personas de la generación de los padres que carecen de los recursos que les permitirían estimular suficientemente las capacidades de aprendizaje de sus hijos. En algunos países de la Unión Europea -como España e Italia-, un número muy elevado de adultos sólo dispone aún de un nivel de cualificación mínimo. A la edad correspondiente al momento en que generalmente se educan los hijos (35-44 años), el 54 % de las mujeres españolas no han ido más allá de la enseñanza obligatoria, contra sólo un 12 % en Suecia. 34 El salto hacia adelante del nivel de cualificación de las mujeres debe reducir esta distancia en el transcurso de las próximas décadas. En España, por ejemplo, el porcentaje de mujeres 10 años más jóvenes que no han continuado sus estudios es 13 puntos inferior. Pero asistimos asimismo a tendencias contrarias debidas a las grandes oleadas de inmigración de personas generalmente poco cualificadas, confrontadas, encima, a numerosas desventajas culturales y educativas susceptibles de comprometer gravemente las oportunidades que se ofrecen a sus hijos. Si son éstos -y es mi tesis- los mecanismos clave que explican la transmisión de una herencia social de una generación a la siguiente, se comprende así mejor que haya motivos para inquietarse ante las tendencias que operan en nuestras sociedades, fuentes potenciales de polarización social. Sabemos en efecto que las desigualdades de ingresos se acentúan y que la pobreza infantil aumenta. De la misma manera, la distancia que separa los mejor y peor cualificados en materia de dedicación paterna en tiempo se 34.

77

Repensar el Estado del bienestar ¿Cómo puede una política influir positivamente en la manera como las familias producen la herencia social? Si la cosa no es difícil de imaginar en términos monetarios, ¿es realista proponer que el Estado del bienestar influya en la manera como los padres educan a sus hijos? En cierto sentido, la pregunta es tan antigua como nuestra civilización. Según Platón, que estaba seriamente preocupado por la calidad del ejército ateniense, se debían retirar los hijos a los padres incapaces para confiar su educación al Estado. Según la ideología de los kibbutz, ciertamente más igualitaria, era necesario garantizar a todos los niños unos estímulos idénticos y, por tanto, educarlos de manera colectiva. En los países desarrollados y democráticos una política realista no puede más que excluir este tipo de medidas. Los padres tienen hijos porque desean tenerlos, y nuestras sociedades están basadas en un principio inquebrantable: el del carácter sagrado e intrínsecamente inviolable de la familia. ¿Cómo se puede, entonces, concebir una estrategia viable de igualdad de oportunidades?

REDUCIR EL EFECTO INGRESOS

La relación entre nivel de ingresos y oportunidades de los hijos sugiere una política de redistribución de los ingresos. La pobreza infantil engendra costes tanto sociales como individuales. Los primeros son manifiestamente muy difíciles de evaluar, pues los mecanismos son muy indirectos. Gracias al Urban Institute, disponemos de una estimación reciente y bastante exhaustiva que se refiere a Estados Unidos y se concentra en tres principales efectos macroeconómicos: la productividad, el coste de la crimi-

Connaissances et compétences. Des atouts pour la vie, op. cit.

__ ,

78

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

nalidad y la incidencia sobre la salud. El estudio evalúa el coste total en el 4 % del PIB, del cual el 1,3 % es imputable a la reducción de la productividad, el 1,3 % a la criminalidad y el 1,2 % a los efectos sobre la salud. 35 La redistribución puede ser una herramienta eficaz de lucha contra la pobreza infantil. Pero no olvidemos que las transferencias a las familias se justifican a través de otras preocupaciones, como el reconocimiento colectivo de las externalidades positivas propias del hecho de tener hijos. La reducción aparentemente eficaz de la pobreza que se constata en Francia y en los países nórdicos tiene, naturalmente, un precio: el gasto público en favor de las familias representa entre el 3 y el 4 % del PIB en los países nórdicos y el 2,8 % en Francia, contra el 0,4 % en Estados Unidos y el 1,1 % en los Países Bajos (calculados a partir de los datos SOCX de la OCDE). A primera vista, una redistribución abundante no parece ser un instrumento suficiente. Francia logra una tasa de pobreza tras el reparto de aproximadamente el 8 % aunque los recursos que dedica sean equiparables a los nórdicos. Esto no es sorprendente teniendo en cuenta el hecho de que la pobreza antes del reparto es superior en 1O puntos a la de los países escandinavos. Si la pobreza es más tenaz en Francia -y volveré sobre ello-, es también porque las familias trabajan menos. Diversas razones justifican una estrategia de redistribución de los ingresos. Si el objetivo es erradicar la pobreza infantil (definida como unos ingresos inferiores a la mitad de los ingresos medios), el precio a pagar resulta ser sorprendentemente bajo. Para Estados Unidos, donde la pobreza infantil alcanza cifras récord, lo he evaluado en el 0,4 % del PIB. 36 Es decir, exactamente una décima parte de los costes sociales estimados de la pobreza infantil en ese país. Pero la redistribución debería reproducirse cada año y el beneficio neto debería reportarse a eventuales efectos se35. Declaración de Harry Holzer (Urban Institute) ante el Committee of Ways and Means de la Cámara de Representantes norteamericanos, 24 de enero de 2007. 36. G. Esping-Andersen, «A child-centred social investment strategy>>, 2002, op. cit.

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

79

cundarios (la reducción de la cantidad de trabajo, por ejemplo). Además, al optar por una ayuda dirigida exclusivamente a las familias pobres, existiría el riesgo de que la medida no contase con el apoyo de todos los ciudadanos. Aparte de eso, se contravendría otro principio básico de la equidad: si los niños (cualificados) producen una externalidad social significativa pero lo esencial del coste que representan es asumido por los padres, un cálculo de equidad mostraría la necesidad de subvenciones familiares universales, de importe fijo y bastante generosas. Si quienes no tienen hijos pueden considerarse como beneficiarios de las externalidades sociales producidas por los niños sin asumir sus costes, se les debe pedir que paguen. 37 Por lo tanto, no hay que confundir subvenciones familiares y políticas de lucha contra la pobreza. Si nuestro objetivo es reducir al máximo posible la pobreza infantil, o incluso erradicarla, podríamos introducir una forma de mínimo garantizado a las familias, que se añadiría a las ayudas familiares clásicas. Si el coste fuese por ejemplo del 0,4 % del PIB, se deberá entonces relacionar con eventuales efectos secundarios. ¿Los padres reaccionarán trabajando menos? ¿La diferencia de nivel escolar entre los niños pobres y los demás se verá efectivamente reducida? Sobre este último punto hay motivos para mostrarse escéptico, ya que esta diferencia es resultado no sólo de los ingresos, sino también de elementos inobservables, algunos de los cuales no tienen nada que ver con el hecho de ser pobre, mientras que otros (los problemas de salud o los embarazos de adolescentes, por ejemplo) podrían explicar la pobreza misma. En cualquier caso, la carga de la redistribución se vería considerablemente aligerada si se consiguiese por otros medios hacer progresar el empleo de las madres en las familias con menos ingresos. Ya se ha dicho anteriormente que la probabilidad de pobreza 37. Klevemarken ha tratado de cuantificar el equivalente monetario de la inversión de los padres en tiempo dedicado a sus hijos [«Microeconomic analyses of time use data. Did we reach the promised land?», artículo inédito, Departamento de economía, Universidad de Uppsala (15 de mayo de 1998)]. Para Suecia, obtiene un valor equivalente que se sitúa entre 22.000 y 29.000 dólares para una familia media, cosa que, en términos combinados, corresponde al 20 % del PIB.

---,-----

'

80

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

infantil es tres o incluso cuatro veces menos intensa cuando las madres trabajan. El efecto sobre las familias monoparentales es potencialmente todavía más fuerte. La diferencia es grande según si la tasa de actividad de las madres solas es, como en Dinamarca, del 81 % o, como en el Reino Unido, solamente del 35 %. Kangas y Ritakallo 38 lo muestran de forma particularmente sugestiva: plantean una simulación que indica lo que sería la tasa de pobreza en Francia si el país estuviese dotado de un sistema de transferencia y de la estructura demográfica de los países escandinavos. Ya hemos visto que las transferencias sociales francesas permiten una reducción de la pobreza de alcance similar a la de los países nórdicos, pero que en cambio el nivel de pobreza infantil tras el reparto se mantiene más elevado, en la medida en que en Francia se parte de un nivel mucho más alto. No es demasiado sorprendente cons- . tatar que para converger realmente en los bajos índices de pobreza infantil de Escandinavia, Kangas y Ritakallo demuestran que Francia debería aumentar las tasas de empleo de las madres. Pero, como ya es sabido, el empleo de las madres depende esencialmente del acceso a un sistema de cuidado de los niños asequible.

HOMOGENEIZAR EL MEDIO DE APRENDIZAJE

Así pues, ya hemos tomado conciencia de que una política, para ser realmente eficaz, debe incidir también sobre los efectos producidos por la «cultura familiar». Pero excluida toda solución de tipo platónico, muchos considerarán que eso no es en absoluto responsabilidad suya. La pregunta podría plantearse así: ¿cómo puede una política incitar a los padres a leer con sus hijos o a no dejarles ver la televisión? Para saberlo, podemos basamos en los estudios detallados llevados a cabo en Estados Unidos para evaluar el impacto de la intervención en favor de los niños más pequeños. El principal re38. O. Kangas y V. Ritakallo, «Social policy or structure? lncome transfers, socioeconomic factors and poverty in the Nordic countries and France», LIS Working Paper, 1998, p. 190.

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

81

sultado que va apareciendo sistemáticamente es el siguiente: una intervención de buena calidad destinada a los niños en situación de riesgo desde la etapa preescolar tiene efectos sustanciales y duraderos. Mejora la integración social, limita la delincuencia y prolonga los estudios. 39 El programa Perry, que pone el acento sobre una intervención precoz (antes de la escolarización) en forma de servicios de guardería de calidad destinados a los niños desfavorecidos parece particularmente eficaz, al mismo tiempo que desde el punto de vista de los resultados de los niños y en términos de coste-eficacia. Hasta los 27 años, los beneficios serían de 5,70 dólares por cada dólar gastado y resultaría en parte de la disminución de los comportamientos delictivos y en parte de la mejora sustancial de las capacidades de aprendizaje de los niños. 40 El aprendizaje precoz mejora el aprendizaje ulterior, mientras que un mal principio compromete el futuro. La lógica que subyace en este análisis de los costes y los beneficios es muy convincente, pues integra los efectos de sinergia positiva (el aprendizaje engendra aprendizaje) que las inversiones precoces ejercen sobre el coste de las inversiones ulteriores. El «rendimiento» aumenta de forma tanto más importante (para llegar a ser exponencial) cuanto más pequeño es el niño atendido, cosa que sugiere que las actuaciones realizadas antes de la entrada en la escuela y al inicio de la escolaridad implican beneficios netos muy elevados, más que proporcionales. Si el beneficio estándar sobre las inversiones en los estudios gira alrededor del 1O %, se puede anticipar que los beneficios sobre inversión preescolar podrán llegar al doble de este nivel. Y si los rendimientos marginales son claramente más elevados para quienes corren más peligro de fracasar en la escuela, las inversiones precoces deberían de permitir una homogeneización social hacia arriba y una ganancia en términos de igualdad de oportunidades. 39. S. Kamerman, B. Neuman, J. Waldfogel y J. Brooks-Gunn, «Social Policies, Family Type, and Child Outcomes in selected OECD Countries», París, OECD, Social, Employment and Migration, Working Paper, n.º 6, 2003; L. Karoly, R. Kilbum y J. Cannon, Early Childhood Interventions, Santa Mónica, Rand Corporation, 2005. 40. P. Carneiro y J. Heckman, «Human capital policy», op. cit., p. 165.

--n82

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

Estas conclusiones no deben ser aplicadas sin reservas a Europa, donde las desigualdades de condición entre niños son menos extremas que en Estados Unidos. Pero demuestran una cosa esencial: los programas de intervención precoz que incluyen un fuerte estímulo de comportamiento y cognitivo pueden contribuir eficazmente a la igualdad de resultados, en particular en beneficio de los niños más expuestos al fracaso. Argumentos muy sólidos defienden, pues, la financiación de un cuidado colectivo precoz de los niños de muy buena calidad. Una vez más, la experiencia de los países nórdicos puede resultar interesante para lo mejor y para lo peor. Dinamarca y Suecia conocieron a partir de final de los años sesenta una expansión masiva -y muy rápida- de instituciones preescolares, destinadas a abrir las puertas a todo el mundo, objetivo prácticamente alcanzado en los años ochenta. En el momento en que se lanzó esta política, la idea, de hecho, no era tanto invertir en los resultados futuros de los niños como conciliar maternidad y vida profesional. Pero para satisfacer las expectativas de las familias de clase media, los estándares fueron muy elevados. En Dinamarca, por ejemplo, la norma en las guarderías es de un adulto por cada tres niños cuando éstos tienen menos de tres años. La política de los países nórdicos en cuanto a los cuidados de los niños se ha ido beneficiando con las lecciones aprendidas en su larga experiencia. Hasta los años noventa, por ejemplo, los niños no podían obtener plaza si la madre tenía un permiso de maternidad o percibía un subsidio de paro. Esto produjo una consecuencia indeseable: un gran número de niños que habrían podido obtener un gran provecho de esta política quedaban excluidos de ella por efectos de selección debidos al paro, a la inactividad de las madres y a una fecundidad elevada. En estos últimos años, las políticas han hecho esfuerzos particulares para incitar a los inmigrantes y a los parados a matricular a sus hijos en centros públicos. 41 Segunda lección: era necesario sincronizar 41. Dinamarca practica actualmente políticas de «discriminación positiva», por ejemplo, con sistemas de transporte escolar que permiten a los hijos de los inmigrantes salir de los barrios con fuerte densidad de población inmigrante.

HUOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

83

mejor permisos laborales de los padres y atención colectiva de los hijos. En Dinamarca, hasta los años noventa, la combinación de permiso de maternidad y de paternidad cubría poco menos de seis meses, cosa que significaba que un porcentaje muy elevado de bebés entrase muy pronto a la guardería. No disponemos para estos países de estudios de impacto sistemáticos de la política de cuidado de los niños, 42 pero sabemos indirectamente que cuando todos los niños han tenido acceso a instituciones preescolares los resultados obtenidos en la escuela se han vuelto mucho más homogéneos; lo mismo se podría argumentar de los resultados obtenidos con los tests PISA (y otros análogos). En un estudio precedente utilicé los datos IALS para comparar los efectos del origen social sobre el nivel escolar de un grupo generacional a otro. 43 El estudio se refería a tres países nórdicos, así como a Alemania, el Reino Unido y Estados Unidos. En el caso de los tres últimos, constaté que los fenómenos de herencia social se repetían de los grupos nacidos después de la guerra a los de los años setenta. En otras palabras, la incidencia de los orígenes sociales en el nivel de instrucción no había disminuido en el transcurso de los últimos cincuenta años. En los tres países nórdicos, en cambio, la correlación entre medio social y resultados escolares había disminuido, principalmente en el grupo más joven, el primero que se había beneficiado de un sistema de guarderías prácticamente universal. El perfil escolar de los niños de padres muy poco cualificados es quizá todavía más revelador. A semejanza de la de Gregg, Harkness y Machin, 44 mi estimación se fija en la capacidad neta de alcanzar el grado de secundaria, extrapolada a partir de diferentes aptitudes cognitivas 42. Andersson señala una excepción mostrando que en Suecia el cuidado diario tiene consecuencias positivas en el desarrollo del niño, sobre todo en las familias desfavorecidas ( «Effects of day care on cognitive and socio-emotional competence of 13-year old Swedish schoolchildren», Child Development, 63, 1992, pp. 20-36). 43. G. Esping-Andersen, «Unequal opportunities and the mechanisms of social inheritance», pp. 289-314, en M. Corak (dir.), Generational Income Mobility, Cambridge, Cambridge University Press, 2004. 44. Child Development and Family lncome, op. cit.

84

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

de los niños (medidas gracias a las notas obtenidas en varios tests). Esto significa que me acerco más a la incidencia «real» de la herencia social. Los resultados están también ajustados para tener en cuenta el sexo y el estatus de inmigrante. Las conclusiones de mis análisis son muy elocuentes. De un grupo generacional a otro, la igualación de las oportunidades ha sido significativa, sobre todo en Noruega y en Dinamarca. Así, en el grupo más joven (nacido a mediados de los años setenta), un niño danés (de padres poco cualificados) tiene el doble de oportunidades de llegar al instituto que un niño del grupo de mayor edad y cuatro veces más que su homólogo americano o alemán. Estos resultados no nos dicen, naturalmente, si esta igualación se debe al cuidado de los niños en guarderías, a la redistribución de los ingresos o -hipótesis más probable- a una combinación de ambos factores. Desgraciadamente, los datos IALS no proporcionan ninguna información sobre los ingresos. Pero la coincidencia temporal es muy sugestiva. Los datos PISA proporcionan información suplementaria que va en el mismo sentido. Permiten saber si el hecho de que los niños más pequeños vayan a la guardería tiene algún tipo de efecto sobre los resultados obtenidos en un test cognitivo hecho a la edad de 15 años. En la mayoría de los países, haber ido a la guardería desde bien pequeño se asocia con una mejora importante de las notas obtenidas. Así, en Dinamarca, esto supone un aumento de las notas de 40 puntos (es decir, el 10 %). 45 Además, la asistencia al centro preescolar disminuye la influencia de los orígenes socioeconómicos, el «Capital cultural» de los padres, el origen inmigrante o el bajo nivel de cualificación de la madre. Si la educación colectiva en guardería de los niños más pequeños fuese capaz de compensar las desigualdades de capital cultural, sería de esperar que éstos tuviesen sistemáticamente un papel menos decisivo en los países nórdicos, según el razonamiento siguiente: el acceso a guarderías de calidad sistemáticamente uni45. En el Reino Unido y en Estados Unidos la asistencia a un centro preescolar no produce, en cambio, ningún efecto estadísticamente significativo, sea porque la calidad de la atención a los niños es más variable, sea a causa de fenómenos de selección que desvían el acceso a las mejores estructuras en favor de los niños ya mejor dotados.

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

85

forme debería contribuir a compensar la falta de estimulación que sufren los hijos de familias de baja cualificación y poco cultivadas. Y esto es en efecto lo que se constata recurriendo de nuevo a los datos PISA. La influencia del «Capital cultural» (y de la situación socioeconómica) de los padres es sistemáticamente más débil en los países escandinavos. El acceso de los niños a las guarderías y a centros preescolares de gran calidad podría, pues, formar parte de una política verdaderamente eficaz en favor de la igualdad de oportunidades. En la medida en que el acceso al cuidado de los niños condiciona también el trabajo de las madres -que a su vez es portador de efectos de ingresos positivos-, unas medidas que favoreciesen el cuidado de los niños serían un perfecto ejemplo de política doblemente ganadora. Examinemos, pues, este efecto en cadena de más cerca.

ÜCUPACIÓN DE LAS MADRES Y RESULTADOS DE LOS HIJOS

Los ingresos suplementarios producidos por el trabajo de las madres se podrían ver anulados por eventuales efectos indeseables en términos de educación. Si nos tomamos seriamente la tesis según la cual puede ser perjudicial para el niño ser cuidado fuera de casa durante el primer año de vida, hay que actuar de manera que, una vez sumados, los permisos de maternidad y de paternidad remunerados duren más de un año. Mientras muchos países europeos, Francia entre ellos, sólo conceden aproximadamente cuatro meses, los países nórdicos son mucho más generosos. 46 El cuadro 4 proporciona una visión de conjunto. 46. Entendemos' por «baja remunerada» una baja durante la cual se percibe más del 50 % del salario -criterio importante, ya que en el caso en que el subsidio fuese inferior, el coste de las bajas prolongadas sería demasiado elevado para la mayoría de las madres. Si se tomasen en consideración los permisos sin remuneración autorizados y las políticas que aseguran un subsidio sensiblemente inferior, muchos países (entre ellos Estados Unidos) parecerían muy generosos, o incluso, en algunos casos, extremadamente generosos. Por ejemplo, en Francia el permiso de maternidad puede llegar a los 36 meses, pero los subsidios son bajos. Para una visión de conjunto, consultar Starting Strong I/. Early Childhood Education and Care, París, OCDE, 2006, cuadro 1.1.

86

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR CUADRO

4.

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

Las ayudas públicas a las familias y a las madres activas (hacia 2004) Duración de la baja remunerada (meses)*

Dinamarca Francia Alemania Países Bajos Italia Suecia Reino Unido Estados Unidos*

11 4 4 4 5 16 4

o

Gasto público dedicado a EPJE** (0-6 años) (en % del PIE)

Cuant{a de las prestaciones para familias con hijos (en % del PIE)

2,0 1,0 0,5 0,5 0,4

1,5 1,5 1,1

1,7

0,5 0,5

0,7

0,6 1,8 1,9 0,1

* Bajas que aseguran subsidios superiores al 50 % del sueldo. ** EPJE: Educación y cuidado de niños pequeños. FUENTE: «Starting Strong 11», Early Childhood Education and Care, París, OCDE, 2006, cuadro 1.1 y anexo C.

Las bajas demasiado cortas tienden a plantear un doble problema. Por un lado, pueden empujar a las madres a retomar demasiado pronto el trabajo. Así, el 60 % de las madres jóvenes holandesas vuelven al trabajo antes de que sus hijos tengan seis meses (en los Países Bajos, la baja por maternidad sólo dura cuatro meses, mientras que la gran mayoría de las madres danesas espera entre 10 y 14 meses. 47 Pero unas bajas demasiado cortas pueden también llevar a un abandono del trabajo. Aproximadamente el 25 % de las madres holandesas desaparecen pura y simplemente del mercado de trabajo, mientras que en Dinamarca el porcentaje es ínfimo. 48 Según los estudios centrados en las consecuencias que las interrupciones de la carrera profesional de la «mujer media» hacen pesar sobre su nivel de ingresos a escala de 47. M. Simonsen, «Provision and costs of high quality day care and female employment», artículo inédito, Departamento de economía, Universidad de Aarhus, abril de 2005. 48. S. Gustafsson y E. Kenjoh, «New evidence on work among new mothers», Transfer. European Review on Labour and Research, 10, 2004, pp. 34-47.

87

una vida, la norma danesa -un año de interrupción- no está asociada a ningún coste significativo -a condición de trabajar sin interrupción hasta los 60 años-, mientras que las alemanas, que dejan de trabajar generalmente 5 o 6 años, lo pagan con casi el 50 % de sus ingresos a escala de una vida. 49 Una baja por maternidad de un año representa un coste global significativo. Si tomamos como modelo Dinamarca, equivale al 0,6 % del PIB. Pero este coste se debe relacionar con los beneficios concomitantes. Según los cálculos de Ruhm, 50 los permisos de maternidad conllevan un alza del 3 o el 4 % de los índices de empleo femenino y los salarios percibidos tras la baja son más elevados. El coste de las bajas más largas se ve pues compensado en parte gracias a un incremento de los ingresos profesionales, con los ingresos fiscales que eso supone para el Estado. Se debe asimismo evaluar el coste a la luz del beneficio que representa la presencia de los padres al principio de la vida. Hemos visto ya cómo el trabajo de la madre en el curso del primer año puede perjudicar la salud y el desarrollo cognitivo del hijo. Estos efectos negativos serían particularmente pronunciados entre las familias con ingresos bajos. 51 Más allá del problema del primer año, el principal obstáculo para el trabajo de las madres reside en el acceso a los servicios de cuidado de niños. El coste de la guardería puede en principio interpretarse como un impuesto sobre la oferta de trabajo de las madres. Se convierte en un impuesto regresivo si los gastos del servicio son independientes de los ingresos de la madre (o de la unidad familiar). Si se quiere estimular el trabajo de las madres garantizando al mismo tiempo la equidad, hay que poner en funcionamiento una política de subvenciones que permita adaptar 49. W. Single-Rushton y J. Waldfogel, «Family gaps in income: a cross national comparison», Maxwell School of Citizenship and Public Affairs Working Paper, 382, 2004; G. Esping-Andersen, «Sociological explanations of changing income distributions», American Eehavioral Scientist, 50 (5) 2007, pp. 639-657. 50. C. Ruhm, «The economic consequences of parental leave mandates», Quarterly Joumal of Economics, 113, 1998, n.º 1, pp. 285-317. 51. J. Waldfogel, W. Han y J. Brooks-Gunn, «The effects of early maternal employment in child cognitive development», Demography, 39, pp. 369-392.

----.,,,------

88

HUOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

89

los gastos a los ingresos. Muchos países acostumbran a recurrir a las deducciones de impuestos, pero éstas no permiten eliminar el efecto regresivo, entre otras cosas porque tienen muy poca incidencia sobre las familias con un nivel de ingresos bajo. En muchos países -entre ellos Francia- la asistencia a la escuela de educación infantil (a partir de 3 años) es casi universal, y suele considerarse que es parte integrante del sistema educativo (y que, por lo tanto, debe ser gratuita). El problema clave es el de los menores de 3 años. En una gran parte de Europa, allí donde la financiación pública es marginal y los servicios de guardería privados, cuando son de buena calidad, resultan inasequibles para la mayor parte de las familias, la solución clásica es la familiar -se recurre a la abuela-. Esta eventualidad pronto estará obsoleta, ya que la reserva de miembros de la familia susceptibles de ocuparse del niño se agota rápidamente. Los mercados privados pueden prosperar, como en Estados Unidos, gracias a precios elevados y grandes diferencias cualitativas, pero enlamayoría de los países de la Unión Europea el mercado puramente privado y de buena calidad del cuidado de niños es muy limitado como consecuencia de los altos costes. Cuidar un niño a jornada completa todo el año cuesta en general entre 5.000 y 9.000 euros. Los países nórdicos, y en menor grado Bélgica y Francia, subvencionan el cuidado de los menores de 3 años. Pero como consecuencia de sus diferentes concepciones, sus resultados divergen ampliamente. Un niño le cuesta a una pareja francesa estándar, en la que ambos trabajen, cerca del 25 % de sus ingresos, frente a solamente un 1O % en Dinamarca, cosa que sin duda contribuye a explicar que haya el doble de niños daneses de un año que van a la guardería que niños franceses de la misma edad. La incidencia potencial del hecho de ir a la guardería sobre el aprendizaje tiene también tendencia a variar. En Francia, aproximadamente el 40 % de los menores de 3 años son cuidados fuera de casa; de ellos, un tercio va a la guardería, mientras que los demás son confiados a particulares. 52 El planteamiento nórdico

(sobre todo el danés) descansa en cambio en un cuidado colectivo de muy alta calidad al que todos los niños tienen asegurado el acceso. Esto supone, nadie se sorprenderá de ello, fuertes subvenciones: la contribución de los padres, que sólo cubre el 33 % del coste, se reduce a cero en el caso de familias con escasos recursos. El gasto público requerido es pues importante, tal como muestra el cuadro 2. Así, Dinamarca dedica el 2 % de su PIB al conjunto de los centros preescolares, un poco más de la mitad para los menores de 3 años. A fin de juzgar la legitimidad de estos gastos, estudiemos dos análisis coste-beneficios distintos: ¿cuáles son las consecuencias del cuidado colectivo de los niños sobre el empleo y los ingresos de las mujeres, por un lado, y sobre los resultados de estos niños, por otro? En lo referente a la primera cuestión, sabemos con seguridad que el hecho de disponer de estos servicios conlleva un alza del nivel de empleo de las madres. Un estudio danés muestra así que una disminución de 100 euros en el coste de atención de un niño hace aumentar la tasa de empleo en un 0,8 %. 53 Como el cuidado colectivo de los niños permite a las madres volver antes al trabajo, la sanción de la maternidad en términos de ingresos a escala de una vida queda sustancialmente aligerada. De hecho, esta ganancia de ingresos a lo largo de la vida y el aumento subsiguiente de los impuestos pagados al Estado irán reembolsando poco a poco la ayuda pública inicial. El hecho de que los gastos hechos en materia de cuidado externo de los niños son reembolsados gracias al aumento de los ingresos de la madre a lo largo de toda su vida hace, en cierta forma, inútil el cálculo de costes y beneficios desde el punto de vista de los efectos sobre el niño. Todo efecto positivo suplementario sobre el aprendizaje o sobre el comportamiento viene, por decirlo así, de propina. En este sentido, el ejercicio de evaluación consiste simplemente en estudiar los efectos suplementarios sobre el aprendizaje obtenidos tras una mejora de la calidad del sistema (número de alumnos por cada profesor, contenidos peda-

a la

53. M. Simonsen, «Provision and costs of high quality day care and female employment», op. cit.

52. Véase Conseil d'analyse stratégique, Rapport sur le service public petite enfance, febrero de 2007.

90

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

gógicos) o por la existencia de un programa destinado a los niños necesitados (los hijos de inmigrantes, por ejemplo). Buena noticia: los buenos programas destinados a niños pequeños implican beneficios potencialmente considerables. Los cálculos de Carneiro y Hackman, según los cuales cada dólar gastado supondría un reembolso de 5,60 dólares, son quizá incluso demasiado prudentes: estimaciones más recientes apuntan a un reembolso superior a los 12 dólares. Pero estas estimaciones se centran en los niños desfavorecidos, de quienes ya sabemos que obtendrán de estos programas beneficios más que proporcionales. ¿Es necesario, por tanto, dar preferencia a una política enfocada hacia un sector concreto de la población en vez de una política universal a la danesa? Si el objetivo principal es permitir a todos tener las mismas bazas en el juego, es sin duda la primera opción la que presentaría la mejor relación coste-eficacia. La elección de una política focalizada depende ante todo del valor que concedamos a la equidad en el sentido más amplio del término. Destinar ciertos servicios a los niños más desfavorecidos puede, como muestra la experiencia americana, reducir las diferencias de resultados entre quienes están en la parte más baja de la escala y los demás, pero si la definición del objetivo no es lo bastante amplia, no homogeneizará las oportunidades. En Estados Unidos, el programa Head Start, lejos de alcanzar a la totalidad de la población de riesgo, sólo llega aproximadamente al 7 % de los niños de 3 años (recordemos que la pobreza infantil supera el 20 % y que el porcentaje de escolares cuyos resultados son inferiores al mínimo PISA se eleva al 18 %). El 93 % restante se beneficiarán de soluciones de cuidado que reflejan en gran medida el poder adquisitivo de los padres. Las enormes desigualdades en materia de cuidado a los niños pequeños en Estados Unidos están bien documentadas. 54 De forma más general, toda política centrada en un sector concreto de la población tropieza en seguida con un dilema: ¿cómo asegurarse de que llega a quienes realmente la necesitan? Desde 54. D. Blau, The Child Care Problem - an Economic Analysis, Nueva York, Russell Sage, 2001.

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

91

este punto de vista, es interesante comparar el planteamiento americano con la Sure Start británica. Mientras que el primero consiste en centrarse en familias con problemas, el segundo se centra en comunidades de riesgo. Ninguno de los dos métodos puede estar seguro de satisfacer las necesidades: la identificación de las familias con problemas sólo es fácil si los problemas son visibles, y, en el caso del Sure Start, no está nada claro que todos los que sufren penurias vivan en comunidades de riesgo. Lo que supone realmente un obstáculo para una focalización eficaz es la cantidad de mecanismos que comportan resultados indeseables para los niños, que no todos están afectados por los ingresos de las familias, sino también por sus prácticas educativas. Si los primeros son fáciles de identificar, éste no es de ninguna manera el caso de las segundas. La opción por una cobertura universal tiene la gran ventaja de garantizar que todos los niños, independientemente de sus orígenes, se beneficien del mismo (alto) nivel de exigencia. Y tanto mejor si el sistema contribuye a mezclar niños de extracciones diferentes. Según algunas evaluaciones norteamericanas, los niños desfavorecidos sacan un gran provecho de la convivencia con niños que no lo son. Pero el modelo universal y sistemático de tipo nórdico tiene un defecto manifiesto: los niños más desfavorecidos pueden tener necesidad de todavía más recursos y atención. El bajo índice de participación de los hijos de familias inmigrantes nos proporciona un ejemplo. Por consiguiente, se podría completar la aproximación universal recurriendo a una forma de discriminación positiva, incluyendo eventualmente medidas incitativas específicas destinadas a grupos concretos.

Conclusión: ayudar a las familias a invertir en sus hijos A lo largo de los cincuenta últimos años, las inversiones en capital humano han ido casi exclusivamente a la enseñanza primaria, secundaria y superior. No ha sido hasta hace poco que se ha comprendido que las bases del aprendizaje -así como el origen principal de las desigualdades- se remontaban al período preescolar, y que las escuelas no disponen de los recursos necesarios para per-

92

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

mitir que un niño se recupere de un mal principio y se ponga a nivel. Desde el punto de vista de la política que hay que poner en juego, el modelo según el cual «el aprendizaje genera aprendizaje» permite progresar determinando las tasas relativas de beneficio sobre las inversiones en cualificación en el transcurso de los primeros años de vida del niño. Sabemos actualmente que cuando más elevados son los beneficios sobre las inversiones es en el período preescolar (0-6 años), para después declinar de forma exponencial. El modelo permite asimismo sostener una política de igualación de oportunidades, pues los beneficios son particularmente elevados entre los niños desfavorecidos. Todo esto debe incitarnos a reevaluar las políticas de inversión en el capital humano. Por una parte, en efecto, los gastos que todos los países desarrollados dedican a la enseñanza hacen exactamente lo contrario de lo que debería hacerse según el modelo «el aprendizaje engendra aprendizaje». Así, el gasto por alumno aumenta regularmente de la formación preescolar a la enseñanza superior, 55 y gastamos de media dos veces más para la enseñanza superior que para el período preescolar. Además, en la mayoría de los países van esencialmente a la etapa de los 3-6 años. Con la excepción de los países nórdicos y, de forma menos pronunciada, Bélgica y Francia, la inversión en los menores de 3 años es realmente marginal. Las políticas que tienen por objetivo aumentar y homogeneizar nuestra reserva de capital humano permiten conciliar dos preocupaciones: la igualdad de oportunidades y la productividad futura. En muchos países la proporción de jóvenes que salen del sistema insuficientemente cualificados -tanto si se trata de falta de titulación como de insuficientes capacidades cognitivas y no cognitivas- es considerable. Hay motivos para alarmarse, y aún más teniendo en cuenta que las exigencias en la materia no dejan de elevarse. Como las diferencias entre países no pueden imputarse 55. Para el detalle del gasto asignado a cada alumno, véanse las bases de datos sobre educación de la OCDE. En el caso de la enseñanza superior, habría que poner aparte la inversión en investigación y desarrollo. Naturalmente, ciertas necesidades (laboratorios de química, bibliotecas) exigen inevitablemente gastos más importantes.

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

93

a la genética, el papel de los políticos elegidos y el de las instituciones son evidentemente esenciales. Partiendo del principio de que los mecanismos clave operan durante la primera infancia y se concentran sobre todo en el seno de la familia, tratemos de determinar qué política podría ayudar a las familias a dar a sus hijos las mejores posibilidades en la vida. La pervivencia de poderosos mecanismos de herencia social (por oposición a herencia biológica) constituye un problema de fondo. La teoría clásica insistía sobre la importancia del nivel de ingresos, y en particular de la pobreza, para explicar la diferencias de resultados escolares y, más generalmente, de la desigualdad de oportunidades. Pero los investigadores en ciencias sociales y los políticos han estado mucho menos atentos al papel de los factores no económicos en la transmisión de desventajas de una generación a la generación siguiente. Incluso si la investigación no aporta muchas certezas en la materia, tenemos motivos para pensar que estos mecanismos son quizá tan importantes o más que el nivel de ingresos. En cierta medida, ambos coinciden: madres adolescentes, inmigrantes, padres poco cualificados están también más expuestos a la pobreza. Pero en la medida en que estas dos dimensiones son casi con seguridad diferentes, una estrategia que sólo se base en la redistribución de los ingresos corre el peligro de no llegar nunca a dar todos sus frutos. Tenemos motivos para preferir una política que actúe sobre ambos frentes y que sería al mismo tiempo interesante en términos de relación coste-eficacia y porque colocaría a todos los niños en el mismo punto de partida. En una palabra, la estrategia se resume en una política de ayudas públicas a la atención de los niños más pequeños fuera de casa. Es evidente que es necesario organizar una redistribución hacia las familias con hijos y hay, pues, poca cosa a añadir sobre ese punto, si no es insistir en el hecho de que el trabajo de las madres aligeraría considerablemente la carga. Existen numerosas razones que hacen que la tasa de empleo de las mujeres menos cualificadas sea débil, y el hecho de no poder acceder a unos cuidados infantiles asequibles solamente es una de ellas. Pero si va acompañada de una indemnización apropiada de la baja de maternidad y de una imposición

94

95

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

individual y neutra de los ingresos de cada uno de los cónyuges, una ayuda para el cuidado de los niños en guarderías podría conllevar un aumento notable del empleo. Este aumento presentaría una doble ventaja, contribuyendo al mismo tiempo a reducir la pobreza y permitiendo una mejor estimulación del niño, siempre que el sistema de cuidado fuera del domicilio sea de buena calidad. Además, incluso suponiendo que la asistencia a la guardería tenga poco efecto sobre los resultados futuros de los niños, presenta potencialmente una relación coste-eficacia interesante, en la medida en que el aumento del empleo femenino y el de los ingresos a escala de una vida amplía la base de los ingresos fiscales. Aunque se llegase a un acuerdo sobre la importancia del «Capital cultural» familiar, sería difícil concebir una política que permitiese corregir las diferencias de calidad y de tiempo pasado con el niño entre padres. He tratado de sintetizar lo que sabemos a propósito del aprendizaje en la primera infancia: en primer lugar, hacer cuidar al niño fuera del domicilio durante el primer año de vida puede perjudicar su desarrollo futuro; en segundo lugar, si el cuidado exterior es de buena calidad, sus efectos sobre los resultados escolares de los niños son manifiestamente positivos, sobre todo para los niños menos privilegiados. Mejor aún, estos efectos positivos persisten después de la escuela y en la vida adulta. La forma en que los padres invierten en sus hijos se caracteriza hoy día por asimetrías sociales cada vez más acusadas. Los padres más cualificados dedican más tiempo y esfuerzos a sus hijos, y la distancia aumenta. Esta distancia se debe principalmente al tiempo que los padres dedican a sus hijos, relacionado a su vez con el poder relativo de negociación de las esposas. Una política que reforzase éste, mediante subvenciones y/o apoyando el empleo femenino, debería pues contribuir a reducir esas diferencias sociales. En general, una política que asociase permisos de maternidad remunerados en el transcurso del primer año del niño y unas estructuras de cuidado fuera del hogar al mismo tiempo asequibles y de muy alta calidad deberían permitir homogeneizar sensiblemente el grado de preparación de los niños en la escuela. Pero ¿cómo organizar esa política? Esta pregunta nos expone a un cu-

rioso dilema: sabiendo que los beneficios son extraordinariamente elevados para los niños más desfavorecidos, un simple cálculo de los costes parece aconsejar una política focalizada en los más desfavorecidos. ¿Por qué, entonces, recomendar un modelo universal de cuidado en guarderías accesible para todos? En primer lugar, no perdamos de vista las dos funciones implícitas del cuidado de los niños: apoyar el empleo de las madres y socializar a los niños. Imponiendo, en lugar de la estructura de coste que prevalece en otros países, una contribución importante pero no prohibitiva, que aumente con el nivel de ingresos, la política danesa alcanza de forma manifiesta objetivos de eficacia (la cobertura es universal) y de equidad. Este estilo de financiación muy subvencionado, incluso para los más ricos, puede parecer inútil y costoso, pero los responsables daneses consideran que es el precio colectivo que hay que pagar por una amplia inclusión social en el seno de un mismo sistema global (y el apoyo electoral al sistema). Hay aquí otra apuesta de equidad. Si el hecho de tener hijos comporta importantes externalidades positivas para la sociedad, está entonces manifiestamente justificado hacer que todos los padres se beneficien de la redistribución, en vez de operar una transferencia de ciertos padres hacia otros. Esto nos conduce a un segundo argumento clásico en favor de la universalidad: para que la financiación sea suficientemente elevada para garantizar servicios de calidad, parece esencial que la política sea objeto de un amplio consenso. Tercer elemento importante a tomar en consideración: el elevado nivel de los costes de transacción y la dificultad para identificar las necesidades. Si bien resulta fácil centrarse en las familias con un bajo nivel de ingresos, no olvidemos que los déficit de aprendizaje están también fuertemente ligados a la «cultura» familiar, dimensión que ninguna administración pública está en condiciones de detectar. A fin de cuentas, la elección de una aproximación centrada o no en un sector de la población dependerá en gran parte de nuestras aspiraciones en materia de homogeneización de las cualificaciones. Si nos contentamos con una política de «coche escoba» que aspire a una recuperación limitada para los más desfavorecidos (que es como podría describirse la política americana en la

96

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

HIJOS E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

materia), tenemos más interés en localizar los objetivos de las acciones que si perseguimos un objetivo más general de minimización global de los impactos de las desigualdades (que no sean biológicas) sobre las oportunidades de los niños. El inconveniente manifiesto del planteamiento universal es que corre el riesgo de fracasar a la hora de poner a nivel a los que parten de más atrás. En la medida en que hay que consentir sin duda un esfuerzo suplementario en favor de los niños realmente desfavorecidos, el planteamiento universal debería asociarse con una forma de «discriminación positiva». Y, en definitiva, una política focalizada y limitada de atención a los niños podría parecer directamente contraria a la productividad teniendo en cuenta la preferencia cada vez más marcada de las mujeres por carreras profesionales ininterrumpidas y por la autonomía económica. Queda por resolver una cuestión delicada: ¿cómo llegar hasta aquellos que resultan más difíciles de movilizar, pero que, probablemente, obtendrían los mayores beneficios de esta política? Las políticas de discriminación positiva, que en Estados Unidos se basan en una tradición antigua -y a veces fructífera- corren el riesgo de ser vistas por los políticos europeos como una importación extranjera. La discriminación positiva ha servido en gran medida para superar discriminación, segregación y desigualdades raciales y étnicas. Si hasta un pasado reciente no presentaba ningún tipo de urgencia en la mayoría de los países de la Unión Europea, la presenta ahora cada vez más, aunque sólo sea a la luz de las manifiestas disparidades de formación y cualificación que sufre un gran número de inmigrantes. Nuestra reflexión puede apoyarse en experiencias extranjeras que han tenido éxito. Inspirándose en la política norteamericana, los poderes públicos daneses han combatido, parece ser que con éxito, la segregación de los inmigrantes en materia de escuela y guardería gracias a un sistema de transporte escolar que permite a los hijos de los inmigrantes asistir a escuelas de otros barrios. Se podría tomar ejemplo también del antiguo gobierno Cardoso, que estableció para los padres brasileños medidas de incitación monetaria que permitían garantizar y comprobar que sus hijos asistiesen realmente a clase. Porque, pese a la gratuidad, los padres inmigran-

tes muchas veces no quieren enviar a sus hijos a la escuela cuando ésta no es obligatoria, cosa que penaliza su aprendizaje de la lengua y su preparación escolar, pero teniendo en cuenta la importancia de los beneficios sobre las inversiones de cada euro suplementario gastado por familias inmigrantes, frecuentemente pobres, unas medidas de incitación financiera deberían conseguir animar la inscripción en las guarderías de los niños. La mejor manera de concluir es, sin duda, lanzar un llamamiento a nuestros gobernantes para que consideren cómo podríamos poner en marcha en Europa medidas de discriminación positiva allá donde más se hace sentir su necesidad.

97

TERCERA LECCIÓN

ENVEJECIMIENTO Y EQUIDAD Introducción En el transcurso de los últimos cincuenta años se ha dicho y repetido, con una regularidad sorprendente, que el Estado del bienestar estaba en crisis y que el mal no tenía remedio. En los años cincuenta del siglo pasado, numerosos economistas se alarmaban de su rápida expansión, pues temían que perjudicase a la economía. A juzgar por las dos décadas que siguieron, caracterizadas por un crecimiento sin precedentes, el diagnóstico era erróneo. Diez años más tarde fue la izquierda quien disparó el timbre de alarma: el Estado del bienestar había fracasado completamente, pues no había hecho bastante por eliminar la pobreza. Pero, una vez más, los hechos se adelantaron a la crisis: la pobreza conoció un declive notable en el curso de los años sesenta y setenta, esencialmente porque las reformas de las pensiones permitieron ofrecer un apoyo mucho más generoso a los ingresos de las personas ancianas jubiladas. En los años ·ochenta, sin embargo, vio la luz una nueva crisis, que fue incluso oficializada por la OCDE con ocasión de una conferencia muy mediatizada titulada El Estado del bienestar en crisis. Una vez más, economistas y neoliberales señalaban al Estado del bienestar como la causa profunda de la fuerte inflación y CI estancamiento económico. De nuevo un diagnóstico poco crcíb]c: posteriormente, nuestras economías conocieron un crecimiento su~ perior al 25 % y la inflación desapareció.

100

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

Han pasado veinte años: nuevamente nos encontramos ante una crisis del Estado del bienestar, provocada esta vez por cambios demográficos. Según las proyecciones, el envejecimiento de la población deberá suponer un aumento de los gastos sociales al que el Estado del bienestar no podrá sobrevivir. Además, son muchos los que temen que el envejecimiento provoque un conflicto generacional insoluble, en el que las personas ancianas, en número creciente, saldrán seguramente victoriosas.

EL RETO DEL ENVEJECIMIENTO

Pocos bebés, vidas largas: éste es, en pocas palabras, el origen del envejecimiento de la población. Una baja fecundidad implica el aumento de la proporción de personas ancianas en la población, y la longevidad implica que los viejos lleguen a ser muy viejos. Con la baja fecundidad como «primer motor», el envejecimiento va a la par con el descenso de la población. Y si el descenso es rápido, debería traducirse por un descenso de la demanda agregada y de la productividad. Si la amplitud del fenómeno puede llegar a ser realmente dramática es porque diferencias aparentemente mínimas conllevan consecuencias considerables a largo plazo. Una tasa de fecundidad estabilizada por debajo de 1,3 hijos por mujer -la del Sur de Europa- recortará una población a los tres cuartos de aquí a final de siglo. Según este supuesto, la población italiana quedaría reducida a 12 millones de habitantes. En Francia, la fecundidad se acerca a 2, la más elevada de Europa. Si el país consigue mantener este nivel, su población sólo habrá disminuido un 15 % a final de siglo. En cuanto a Europa en su conjunto, parece haber estabilizado su tasa de fecundidad a 1,5, cosa que tendrá sobre nuestra economía unas consecuencias que pronósticos fiables nos permiten ya medir. Así, según las estimaciones de los economistas de la OCDE y del ECOFIN, la economía de la Unión Europea verá su crecimiento reducido en un O, 7 % por año, o incluso más, por el simple hecho de estas condiciones demográficas desfavorables. El envejecimiento nos expone asimismo a otra amenaza inrni-

ENVEJECIMIENTO Y EQUIDAD

101

nente: la del choque de generaciones. En efecto, en el momento en que el votante medio sea de mayor edad, el electorado estará cada vez más decantado en favor de los intereses de los jubilados. De hecho, el votante europeo medio se acerca ya a la cincuentena. Si a eso añadirnos que los ciudadanos de más edad tienen más oportunidades de tener una actividad política y que las futuras cohortes de jóvenes son -a causa de la baja fecundidad- más bien reducidas, se comprende que el paisaje político sea claramente favorable al lobby de las personas ancianas, cosa que podría tener corno resultado un panorama de suma cero: generosidad hacia los ancianos, subinversión en detrimento de los niños, las escuelas y las familias. Es en este contexto que la reforma de las pensiones se ha convertido en tema clave de un debate político fundamental. En casi todos los países, los mismos protagonistas defienden en lo esencial soluciones idénticas: los neoliberales abogan por la privatización mientras que los sindicatos y los lobbies de jubilados insisten en la preservación del statu quo a toda costa. Dos posiciones que no son ni realistas ni equitativas. La demografía nos alerta sobre la necesidad de emprender reformas importantes y relativamente urgentes, incluso en los países en que el envejecimiento es más lento, como Francia. Y el sentido común nos dice que, para ser legítimas, las reformas planteadas deben estar prioritariamente basadas en principios de justicia. A fin de ser socialmente justas, las reformas deben en primer lugar repartir equitativamente el coste del envejecimiento entre jóvenes y viejos; esto no suscita demasiadas controversias. Pero la cuestión de la justicia se vuelve mucho más espinosa en el momento en que se tiene en cuenta el hecho de que «la muerte no es democrática»: los ricos viven más tiempo que los pobres, cosa que ocasiona inmensas desigualdades entre jubilados de una misma generación. En sí mismo, el envejecimiento no puede considerarse como una novedad histórica: a lo largo del siglo pasado, nuestras sociedades no han cesado de envejecer. Pero tres características distintas son propias de nuestra época. En primer lugar, el proceso se acelera rápidamente. En los países desarrollados, la población anciana se habrá duplicado de media dentro de cincuenta años. En Francia ha aumentado en 3 millones en cuarenta años, entre 1950

102

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

y 1990, y en el curso de los próximos cuarenta años, aumentará en 5 millones más. El proceso culminará hacia 2040, cuando los últimos baby-boomers hayan desaparecido. Casi la cuarta parte de los franceses tendrá entonces más de 60 años. Segundo elemento nuevo: actualmente gozamos de muy buena salud, cosa que se traduce en una fuerte alza de la esperanza de vida. Desde los años 60 hemos ganado más de 1O años de vida. Actualmente, el jubilado medio puede esperar vivir hasta 80 años si es un hombre y 85 años si es una mujer. Así, no sólo habrá más jubilados, sino que cobrarán pensiones durante más tiempo. La proporción de personas de la «cuarta edad» (80 años y más), que más o menos se dobla cada veinte años, representará el 7 % del conjunto de la población francesa dentro de cincuenta años. Y es a esta edad cuando la fragilidad y la dependencia se acentúan, cosa que nos expone a un importante incremento de la demanda de cuidados a las personas mayores. Tercera novedad histórica: la vejez coincide con la jubilación. La idea de que todos tendremos nuestra jubilación, firmemente arraigada en nuestras ideas sociales, es en realidad de invención reciente. Antes la mayoría de los que trabajaban no podía decidir jubilarse, esencialmente porque las pensiones (cuando existían) eran muy escasas. Si dejaban de trabajar, era en general porque ya no podían seguir haciéndolo o porque los habían licenciado. 1 l. Pueden encontrarse excelentes exposiciones sobre el nacimiento de la jubilación en M. Kohli, A. Guillemard, H. van Gustern y M. Rein, Time for Retirement, Cambridge, Cambridge University Press, 1991; B. Palier, Gouverner la Sécurite Sociale, París, PUF, 2005, y Anne-Marie Guillemard, L'Age de l'emploi. Les sociétés a l'épreuve du vieillissement, París, Armand Colín, 2003. Según los estudios que la Seguridad Social americana [Social Security Administration] dedicó en los años 50 del siglo pasado a los nuevos jubilados, si éstos «Se habían retirado», era en una gran mayoría -en el 90 % de los casos- porque habían sido despedidos por la empresa o a causa de problemas de salud. Menos del 5 % declararon haberse jubilado de buen grado o para disponer de más tiempo libre. En los años ochenta, sólo el 35 % de las jubilaciones se debían a un despido o a un problema de salud, y la mayoría de jubilados declara haber dejado de trabajar voluntariamente (G. Burtless y J. Quinn, «Retirement trends and policies to encourage work among older Americans», en Peter Budetti, Richard Burkhauser, Janice Gregory y H. Allan Hunt (dir.), Ensuring Health and Income Security for an Aging Workforce, Kalamazoo, MI, Upjohn Institute, 2001, p. 384).

ENVEJECIMIENTO Y EQUIDAD

103

Es por esto que, hasta los años sesenta, la vejez era casi siempre sinónimo de pobreza. Todo esto ha cambiado en el transcurso de los últimos veinticinco años. Los ingresos de las personas mayores han aumentado, la edad de la jubilación ha bajado y la erradicación total de la pobreza entre los ancianos es una perspectiva del todo realista en la mayoría de los países desarrollados. Los gastos destinados a las personas mayores no pueden dejar de aumentar rápidamente en un contexto de envejecimiento acelerado, de pensiones generosas y de jubilaciones precoces. Si rechazamos que el bienestar de los jubilados futuros sea inferior al de los actuales, habrá que aumentar el conjunto de los gastos de pensiones en aproximadamente el 50 %. Y no olvidemos que la población activa sobre la que recaerá esta carga será reducida. Además del aumento del número de jubilados, debemos prepararnos asimismo para un incremento de la demanda de cuidados a las personas mayores dependientes, no sólo porque el número de personas de la cuarta edad va en rápido aumento, sino también porque la reserva tradicional de cuidadores informales salidos de la familia está desapareciendo. Por regla general, las personas ancianas consumen alrededor de 3 ,2 veces más de atención sanitaria que los demás, y hasta 4, 1 veces más para los mayores de 75 años. Si tomamos como referencia la situación sueca o danesa, cubrir completamente los gastos de cuidado de las personas mayores dependientes costaría aproximadamente el 3 % del PIB. Por el simple hecho de la evolución demográfica, este coste debería superar el 6 % hacia el 2030-2040, si los costes y el nivel de dependencia se mantienen constantes. Ahora bien, el nivel relativo del precio de los servicios de cuidado aumentará necesariamente a causa del retraso de productividad que sufren los servicios a las personas; en cuanto a la dependencia, dada la mejora del estado de salud de las personas ancianas, debería poderse reducir. 2 En total, debemos esperar que el incremento de los gastos destinados a las personas mayores alcance aproximadamente el 1O % 2. S. Jacobzone, «Ageing and caring for frail elderly persons. A review of international perspectives», Labour Market and Social Policy Occasional Paper, OCDE, 1999.

----..-----

104

ENVEJECIMIENTO Y EQUIDAD

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

del PIB en el curso de las próximas décadas. ¿Cómo hacer frente a esta subida considerable de forma equitativa? Éste es el desafío ante el que nos hallamos.

Regímenes de protección social y personas mayores

'

Para los habitantes de los países desarrollados es una obviedad que es ante todo al Estado -un auténtico Estado «hucha»- a quien corresponde la protección social de las personas ancianas. Y Francia no es una excepción. De hecho, regularmente aparecen encuestas que muestran que los electores son masivamente favorables a los programas públicos de pensiones. Pero con demasiada facilidad se olvida que el mercado y la familia siguen siendo dos ingredientes esenciales de la protección social de las personas mayores. Así, la familia es fuente de servicios (los servicios de cuidado, por ejemplo), de consumo y de ingresos monetarios; el mercado proporciona los ingresos del trabajo, que pueden convertirse en patrimonio de cara a la jubilación, y permite adquirir servicios de cuidados y fondos de ahorro y de pensiones; los poderes públicos organizan un reparto de los ingresos y los servicios entre las distintas fases de la vida y de una familia a otra. La mayor parte de los jubilados se beneficia, pues, de una combinación de estas tres fuentes de protección social. Sin embargo, obtienen sus ingresos principalmente de la redistribución por parte de los poderes públicos, que constituye en todas partes el más sólido de los pilares de la protección social (aunque, en ciertos países, los fondos privados de pensiones tienen un papel muy importante). Desde un punto de vista económico, las personas mayores en nuestros días viven muy bien, no sólo porque las pensiones son generosas, sino también porque sus vidas personales y profesionales les han permitido, en la mayoría de los casos, acumular bienes y ahorros. Puede decirse que el mercado del trabajo se ha mostrado clemente con su generación. 3 Al contrario de ellos, 3. La pobreza de las personas mayores, que ha llegado a ser marginal, está esencialmente ligada a quienes han trabajado poco o nada -especialmente las

105

aquellos que se jubilaron después de la guerra no se habían visto nada favorecidos por la historia: nacidos al final del siglo XIX, llegados a la edad adulta en el momento de la Primera Guerra Mundial, conocieron la inflación en los inicios de su vida profesional, después la crisis de 1930 y la Segunda Guerra Mundial, lo que explica que no pudiesen acumular gran cosa y que, en consecuencia, la pobreza de las personas mayores fuese masiva en los años sesenta.

Los

DOS ROSTROS DEL FAMILIARISMO

En general, una persona anciana ya no necesita recurrir a sus hijos para sobrevivir. Pero esto no implica automáticamente que los lazos familiares se hayan relajado, sino todo lo contrario. Estudiemos con más detalle la forma como las generaciones intercambian dinero y se ocupan las unas de las otras. Como en la primera lección de este libro, hay que diferenciar la frecuencia de las relaciones y su intensidad: una persona ve más frecuentemente a su familia cuando no necesita ocuparse de ella de manera muy continuada. En este sentido, los modelos de protección social muy familiaristas podrían, lejos de estimular la solidaridad familiar, mostrarse contraproducentes. La cohabitación entre padres e hijos es señal de un familiarismo intenso. En un extremo del espectro, en Italia y España, aproximadamente el 30 % de las personas ancianas viven con sus hijos. En el otro extremo, en Dinamarca, la cohabitación entre generaciones prácticamente ha desaparecido. Francia se sitúa entre los dos extremos, con un 18 %. Los hijos siguen naturalmente ocupándose de sus padres ancianos, incluso cuando no viven con ellos. Pero el apoyo familiar va en ambos sentidos, y más frecuentemente de los mayores hacia los jóvenes. viudas-. En Francia, en 2005, mientras que el índice global de pobreza de la población femenina era del 6,6 % (6 % en el caso de los hombres), era del 2,8 % en las mujeres de 65-75 años (1,9 % en los hombres). Estas cifras del INSEE se basan en un umbral de pobreza del 50 % del salario medio.

106

107

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

ENVEJECIMIENTO Y EQUIDAD

Esto es lo que nos muestran los estudios sobre la transferencia de capital entre generaciones: en Francia, el 22 % de las personas ancianas dan dinero a los jóvenes de su familia, mientras que sólo el 1 % lo reciben de sus hijos. El importe neto está establecido en 2.900 euros al año en favor de los jóvenes. En numerosos países la familia es quien más cuidados prodiga. De forma general, en el continente europeo, aproximadamente dos tercios de los cuidados prodigados a las personas ancianas los proporcionan los miembros de la familia. Los países escandinavos son un ejemplo único de cobertura universal por parte del Estado, cosa que significa que los hijos se ocupan de los padres, pero sin necesidad de dedicarles largas horas. En Francia, donde la financiación pública es más reducida, el 12 % de las personas mayores reciben cuidados de sus hijos, con una duración que es de media el doble que la de Escandinavia (9 horas por semana). 4 Dada la fuerte presión sobre los costes a que nos expone el envejecimiento, quizá sería conveniente en el futuro conceder un papel más importante al mercado y a las familias. Una solución, preferida por muchos consistiría en aligerar el gasto público estimulando los planes de pensiones privados e incitando a los miembros de la familia (especialmente las hijas) a continuar cuidando a sus padres ancianos. El debate sobre las pensiones sólo aborda la cuestión de la financiación pública desde un único punto de vista (el de la disminución de los gastos públicos) y esto amenaza con falsear nuestras conclusiones. Y es que si queremos mantener nuestros compromisos en términos de protección social, cargar los costes a las transacciones privadas o al apoyo familiar no hará disminuir en demasía los recursos a movilizar. En efecto, en el futuro las personas mayores absorberán quizá menos dinero público, pero no por ello absorberán una parte menor del PIB. Reducir el gasto público puede estar justificado si las demás soluciones son más ventajosas y más eficaces. Sin embargo, como

hemos visto, el hecho de depender de la familia parece llevar a la distensión de los lazos familiares. Además, si viven más tiempo, las personas mayores, más frágiles, necesitarán más personas para ocuparse de ellas a tiempo completo. Si se ven solicitados, los miembros de la familia tendrán frecuentemente tendencia a negarse y la solidaridad se perderá. En cuanto a los que consentirán, las elevadas necesidades de sus parientes obligarán seguramente a algunos -generalmente las hijas- a dejar de trabajar. Por eso las soluciones que reposan sobre la familia tienen tendencia a ser contrarias a la productividad. El recurso al mercado tiene numerosos partidarios. Su importancia es variable según los países: el ahorro privado, marginal en Francia, tiene un gran papel, en forma de planes de pensiones de empresa o individuales, en la mayoría de los países anglosajones y en los Países Bajos. Su peso debería reforzarse como reacción a la reducción de las pensiones públicas y a los nuevos incentivos fiscales que favorecen los planes de pensiones privados. Sin embargo, si bien la privatización puede reducir las presiones que se ejercen sobre las finanzas públicas, no tiene demasiadas posibilidades de modificar los futuros costes totales. La parte de los jubilados en el consumo total aumentará, tanto si está financiada por las pensiones públicas como por los intereses proporcionados por acciones y obligaciones. De hecho, las soluciones privadas podrían acabar resultando más costosas en la medida en que inevitablemente comportan unos costes de transacción mucho más elevados. Además, si los planes de pensiones privados permitiesen, como afirman sus partidarios, generar unos beneficios netos más elevados, esto tendría por efecto hacer aumentar todavía más los gastos dedicados a las pensiones. 5 Y la mayoría de las familias sencillamente no pueden pagar una plaza en una residencia especializada privada. Además, la financiación privada de las pensiones tiene un inconveniente mayor: presenta graves riesgos si uno vive más tiempo del previsto. Los planes privados calculan en efecto el nivel de pres-

4. Véase M. Albertini, M. Kohli y C. Vogel, «Transfers of time and money amond elderly Europeans and their children», Berlín, Freie Universitat, informe n." 76 (julio de 2006).

5. L. Thompson, Older and Wiser. The Economics of Public Pensions, Washington DC, The Urban Institute, 1998.

108

2 •

11 11

''I

111

q

'I

1

111

•L e •

~

= e

:•

= • 1

•m J

taciones a partir de la longevidad prevista. Como la longevidad se encuentra manifiestamente en rápido aumento -más rápido, de hecho, de lo que se había calculado-, muchos jubilados podrían encontrarse sin cobertura durante una parte de su jubilación. El grado en que las personas ancianas deben recurrir a sus familias o al mercado depende del nivel de las prestaciones públicas y a la inversa. Pero una cosa no sustituye necesariamente a la otra. Si la familia es el último recurso cuando la financiación pública es insuficiente y las soluciones privadas inasequibles, no podemos suponer por ello que las personas ancianas podrán recurrir siempre a su parentela. Asimismo, los servicios privados son sin duda alguna más importantes cuando la financiación pública no es lo bastante generosa, pero, una vez más, el alto nivel de precios les impide sustituirla perfectamente. En todas partes se presenta la misma evidencia: sólo los ricos pueden plantearse recurrir a los planes de pensiones privados. Los norteamericanos lo hacen más que todos los demás, pero el reparto es extremadamente desigual. Entre el 30 % más rico, las pensiones privadas suponen más de la mitad de los ingresos; entre el 30 % más pobre, representan menos del 1O %. En todos los ejemplos, estos regímenes de pensiones sólo funcionan cuando están subvencionados, generalmente, a través de las deducciones fiscales. Al final, el nivel total de recursos que una sociedad dedica a las pensiones es prácticamente convergente en los países de igual riqueza, sea cual sea el reparto entre lo público y lo privado. Lo hemos visto ya en la primera lección cuando hemos hablado de gasto social neto, pero los datos de que disponemos sobre los ingresos de las parejas jubiladas muestran lo mismo. Los ingresos disponibles de los jubilados asciende casi en todas partes a entre el 80 y el 100 % de la media nacional, tanto en un Estado del bienestar generoso (como Suecia) como en el modelo americano, más mercantil. 6 Por consiguiente, incluso con menos Estado y más mercado, los niveles de financiación no deberían cambiar mucho. Lo único 6. La renta disponible relativa de los jubilados es del 89 % en Francia, el 88 % en Suecia y el 95 % en Estados Unidos (OCDE, 2005).

109

ENVEJECIMIENTO Y EQUIDAD

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR CUADRO

S.

Índices de pobreza entre los mayores de 65 años (hacia 2000)

< 5 o/o

Suecia Países Bajos

5-9 o/o

Canadá Dinamarca Finlandia Francia Alemania Luxemburgo Suiza

10-14 o/o

Austria Bélgica Italia Noruega España Reino Unido

15-19 o/o

>20 o/o

Irlanda Australia EE.UU.

FUENTE'. Cifras clave de LIS, Luxembourg lncome Study, 2001. Para Dinamarca y Francia, los datos son de las encuestas ECHP de 2001 .

que cambiará será la procedencia del dinero. Y éste es el quid de la cuestión: la combinación de los proveedores de la protección social adoptada no modificará mucho los costes globales, pero tendrá un efecto sobre el reparto de la protección social. Existe una correlación (imperfecta) entre la pobreza de las personas ancianas y el peso del mercado. Tal como muestra el cuadro 5, los índices de pobreza son muy elevados en Estados Unidos y Australia, y en Europa, el Reino Unido e Irlanda se encuentran en cabeza. Si la correlación no es perfecta, es por dos motivos. En primer lugar, el impacto de los sistemas públicos de pensiones en materia de redistribución de los ingresos es muy variable. Así, en Italia los regímenes públicos de pensiones son excepcionalmente generosos y no existe prácticamente ningún plan privado, pero la pobreza está muy extendida entre las personas ancianas, porque la pensión base de los que no pueden acceder a prestaciones suficientes es excepcionalmente baja. En segundo lugar, la predominancia de los planes privados no conlleva grandes desigualdades entre las personas ancianas si, como en Canadá, Dinamarca y los Países Bajos, una pensión pública de base minimiza eficazmente el riesgo de pobreza. La elección de una combinación particular entre público, privado y familia puede también comportar efectos secundarios. Así, si se pide mucho a la familia, el resultado será un descenso del empleo femenino, y en consecuencia una reducción de los recur-

110

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

sos fiscales. Y si las mujeres se ven obligadas a dejar de trabajar, los efectos indeseables se ejercerán no sólo sobre sus ingresos individuales a escala de la vida, sino también sobre los de los hogares, que necesitan cada vez más de sus ingresos para escapar de la pobreza. En la medida en que el empleo de las mujeres condiciona al mismo tiempo la viabilidad financiera a largo plazo de los sistemas sociales y el bienestar de la familia, sería del todo contraproducente remitirse permanentemente a la familia, incluso desde el punto de vista de la eficacia.

La justicia intergeneracional Es necesario que definamos un contrato intergeneracional estable y equitativo que permita asegurar el bienestar de las personas mayores sin agotar los recursos que los jóvenes necesitarán y que al mismo tiempo nos inmunice contra el riesgo de efectos secundarios indeseables. Por ejemplo, si se aumenta la financiación pública de las pensiones mediante un aumento de las cotizaciones sociales, y por tanto por un aumento de los costes del trabajo, existe el peligro de que la creación de empleo disminuya. Encontrar una fórmula que permita repartir de forma justa los costes adicionales relacionados con el envejecimiento de la población es el desafío al que nos enfrentamos. Estos costes -ya se ha dicho- muy probablemente se irán acercando al 1O % del PIB a lo largo de las próximas décadas. Se plantean entonces dos preguntas cruciales: 1) ¿cómo repartir equitativamente esta carga?, y 2) si damos preferencia a tal o cual reparto entre lo público y lo privado, ¿cuáles serán las consecuencias? Si hacemos de la equidad una prioridad, será difícil que no nos veamos seducidos por la llamada regla de Musgrave (regla de las posiciones relativas fijas). 7 Imaginemos dos escenarios ideali7. R. Musgrave, Public Finance in a Democratic Society. Volume II: Fiscal Doctrine, Growth and lnstitutions, Nueva York, New York University Press, 1986; J. Myles, «A new social contract for the elderly?», pp. 130-172, en G. EspingAndersen, D. Gallie, A. Hemerijck y J. Myles (dir.), Why, We Need a New Welfare State, Oxford University Press, 2002.

ENVEJECIMIENTO Y EQUIDAD

111

zados. En el primero, continuamos sin cambiar nada del sistema clásico financiado con repartos (en el que la población activa actual cotiza para pagar las pensiones actuales), basado en pensiones de jubilación definidas a priori (a través de una proporción del salario percibido durante la vida activa). En este caso, el conjunto de los costes adicionales debidos al envejecimiento recaerá entonces sobre la población activa, cosa que supondrá un alza considerable de las cotizaciones sociales. Por ejemplo, en este escenario las tasas de cotización alemanas pasarían del 22 al 38 % del salario. Imaginemos ahora otro escenario: el índice de cotización, fijado a su nivel actual, no aumenta a pesar del envejecimiento de la población. A falta de recursos suplementarios, la carga adicional debida al envejecimiento recaería entonces únicamente sobre los propios jubilados, que verían bajar sus pensiones de forma proporcional al aumento de las cargas debidas al envejecimiento. Ninguno de estos escenarios extremos garantizaría equidad y ambos vendrían acompañados de efectos secundarios nefastos. En otras palabras, ninguno de los dos puede dar lugar a un contrato intergeneracional viable y justo. Consideremos ahora el problema desde un punto de vista generacional. ¿Cómo podrá una familia compuesta por tres generaciones resolver el dilema del reparto de los riesgos? Si los ciudadanos se contentan con el statu quo (los niveles relativos actuales de consumo de las generaciones les convienen), optarán sin duda alguna por un modelo de posición relativa fija (PRF) del tipo del que defiende Musgrave: cotizaciones y prestaciones están determinadas de manera que mantengan constante la relación entre los ingresos (por cabeza) de la población activa (netos de cotizaciones) y las prestaciones (por cabeza) de los jubilados (netas de impuestos). 8 Una vez fijada esta relación, la tasa impositiva se va adaptando periódicamente a las modificaciones de la población y 8. Pero el principio de PRF no se ajustaría a una concepción de la justicia que querría que cada generación contribuyera con la misma parte del salario para obtener el mismo nivel de prestaciones en la jubilación. Por ejemplo, en una «explotación agrícola familiar» en la que cohabitan tres generaciones, la parte de la producción necesaria para la jubilación de los padres sería más elevada si la generación activa comprendiese dos productores que si comprendiese cuatro.

112

ll3

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

ENVEJECIMIENTO Y EQUIDAD

la productividad. Así, cuando la población envejece, las tasas impositivas aumentan, pero, por su parte, las prestaciones disminuyen: ambas partes, pues, resultan «perdedoras» en las mismas proporciones (ingresos y prestaciones netos aumentan más lentamente que si la población no envejeciese). Por decirlo de forma sencilla, la regla de Musgrave ayuda a repartir equitativamente la carga suplementaria entre las 'generaciones: inicialmente se establece una relación proporcional entre los ingresos por cabeza de los activos y los de los jubilados; posteriormente, todo gasto suplementario se repartirá de manera proporcional entre ambos. Desde el punto de vista de una trayectoria vital, y no de un período dado, la solución de Musgrave resulta todavía más convincente. Estudiemos las consecuencias de cada uno de los tres modelos sobre el conjunto de la trayectoria vital de las generaciones que nacen hoy y de las generaciones futuras: ¿qué herencia dejaremos a nuestros hijos y nietos? Bajo el régimen actual de prestaciones definidas financiadas como reparto con unas proporciones fijas, las generaciones futuras verán su nivel de vida descender durante la infancia y la vida activa, pero se beneficiarán, llegado el momento, de una relativa riqueza. Si, en cambio, los tipos de cotización se mantienen fijos -son numerosos los países que adoptan actualmente esta estrategia-, las generaciones futuras conocerán una infancia y una vida activa prósperas, pero una relativa penuria en el curso de la vejez. En cambio, la estrategia de Musgrave adapta eficazmente las variaciones a lo largo de la vida y mantiene el statu quo en materia de reparto de los ingresos a escala de una vida. Se trata en este sentido de una estrategia «conservadora», que parte del principio de que, por término medio, un reparto del beneficio a escala de una vida válido para las generaciones actuales debe ser más o menos preservado de cara a las generaciones futuras. Naturalmente, es posible que las generaciones futuras no estén de acuerdo con nosotros y quieran que el reparto a lo largo de la vida se haga de manera diferente. Pero si conseguimos ponernos de acuerdo sobre una proporcionalidad justa, el escenario financiero futuro se mantendrá estable y será igualmente percibido como justo desde el punto de vista intergeneracional.

Esta constatación tiene, sin embargo, sus límites. En primer lugar, la regla de Musgrave, fácil de aplicar a un régimen de pensiones esencialmente público, halla grandes obstáculos allá donde los planes privados proliferan. De hecho, la equidad que se habrá tratado de alcanzar en el ámbito público podrá muy fácilmente verse anulada por el juego de las pensiones privadas. En suma, esta estrategia supone que los planes privados queden integrados en un plan contable general. El trato fiscal, habitualmente muy favorable, del que se benefician los planes de pensiones privados justifica manifiestamente que tomen ellos también parte en la responsabilidad social. Además, el principio de Musgrave sólo será equitativo si el nivel relativo de precios permite que la cesta de la compra de los consumidores, jóvenes y mayores, se mantiene igualmente estable. Y es aquí donde el futuro de las pensiones y el del sistema sanitario convergen. Si los servicios de salud y de cuidados se ven sujetos a una inflación de los precios, el «contrato de jubilación» entre las generaciones se verá comprometido. En este caso, en nombre de la equidad intergeneracional, se asignará sin duda a las personas ancianas una porción (por cabeza) más importante del presupuesto nacional, 9 especialmente teniendo en cuenta que, como sabemos, las pensiones de jubilación disminuyen con la edad. En otras palabras, en el momento en que los pensionistas tienen más necesidad de cuidados, es cuando más dificultades tienen para pagarlos. Finalmente, la regla de Musgrave, limitada a la equidad intergeneracional, obvia los problemas mucho más importantes de desigualdad intrageneracional, que, desde el punto de vista del reparto entre «ganadores» y «perdedores», superan a las diferencias entre generaciones. 10 Y es posible que las políticas favorables a la equidad intergeneracional exacerben las desigualdades intra9. Frank Vandenbroucke fue el primero en plantear esta cuestión [prefacio a G. Esping-Andersen et. al. (dir.), Why, We Need a New Welfare State, op. cit., pp. VIII-XXIV]. 10. M. Wolfson, G. Rowe, X. Lin y S. Gribble, «Historical Generational accounting with heterogeneous populations», pp. 107-126, en M. Corak (dir.), Government Finances and Generational Equity, Ottawa, Statistique Canada, 1998.

115

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

ENVEJECIMIENTO Y EQUIDAD

generacionales. Examinemos, pues, el tema de la edad de la jubilación, por un lado, y el de la financiación de las pensiones, por otro.

sar cinco años la jubilación en Francia reduciría el nivel de dependencia de las personas ancianas de O, 7 a 0,5 en medio siglo. Atrasar la jubilación constituye un instrumento tanto más eficaz cuanto actúa sobre dos frentes: disminuye la duración de la jubilación y aumenta el número de años de cotización. Pero podría ser una fuente de injusticia intrageneracional. Aquí, nuevamente, entra en juego la desigualdad social ante la muerte. En Francia, de media, un directivo de sexo masculino vivirá más de cinco años que un trabajador manual. 12 Igual que un año suplementario de jubilación supone una ganancia proporcional más elevada para alguien con una esperanza de vida de siete años que para alguien con una esperanza de vida de doce años, un año suplementario de trabajo representa una pérdida proporcionalmente mayor para quienes tienen una esperanza de vida corta. El problema de la equidad es tanto más complejo en cuanto que salud, esperanza de vida, invalidez y riqueza están estrechamente relacionados. Además, los recientes progresos de la longevidad han beneficiado a los más ricos de forma desproporcionada, 13 reforzando así esta correlación. Si los «ricos» se convierten en los principales consumidores de las costosas prestaciones futuras -pensiones, sanidad, atención a la dependencia-, será necesario introducir una imposición progresiva en función de la esperanza de vida. 14

114

TRABAJAR DURANTE MÁS TIEMPO

' Hasta una fecha reciente, la vida de un individuo de sexo masculino estaba en general enteramente dominada por el trabajo. Hace cuarenta años se trabajaba durante cuarenta y cinco años y se estaba jubilado cinco años o, con un poco de suerte, diez. En total, el período en que no se trabajaba era de menos de la mitad que el que se trabajaba. Actualmente se cursan estudios más largos, se vive más tiempo y la jubilación llega mucho más pronto. En Francia se pasan hoy de media once años estudiando, y la esperanza de vida de los hombres se ha alargado ocho años. En consecuencia, el número de años de trabajo ha caído por debajo de cuarenta, es decir, tantos como el número de años en que no se trabaja. Hoy día, en opinión de casi todo el mundo, la política más eficaz con diferencia para hacer frente al envejecimiento consiste en retrasar la edad de la jubilación. Teniendo en cuenta el retraso del inicio de la vida profesional y los progresos de la longevidad, esta estrategia corresponde perfectamente a la regla de Musgrave: pare11 ce asegurar la justicia intergeneracional. Según la OCDE, un retraso de diez meses es equivalente financieramente a un descenso del 10 % de los costes de la jubilación. Si damos crédito a la comisión sobre la protección social recientemente desarrollada por el Estado danés, un aumento de la edad de jubilación de un mes por año en el transcurso de los próximos treinta años (es decir, un poco menos de tres años en total) preservaría la viabilidad financiera de los niveles de protección social actuales. De forma general, si la jubilación a los 65 años volviese a ser la norma, las cuentas de los sistemas de pensiones seguramente se acercarían al equilibrio, incluso a largo plazo. Así, según las simulaciones de la OCDE, retra-

12. Véase E. Cambois, J. M. Robine, M. Hayward, «Social inequalities in disability-free life expectancy in the Frech male population, 1980-1991», Demography, 38, 2001, pp. 513-524, cuadro 3. Según Wilkinson, en Gran Bretaña la diferencia es todavía más pronunciada (aproximadamente 7 años, y en gravedad) (R. Wilkinson, «lnequality and Health», en A. Giddens y P. Diamond (dir.) The New Egalitarism, Oxford, Polity Press, 2005. 13. L. Hattersley, «Trends in life expectancy by social class - an update», Health Statistics Quarterly, 2, 1999, pp. 16-24. 14. Tanto la esperanza de vida como las posibilidades de evitar la invalidez son claramente más elevadas entre los ricos. A los 60 años, los empresarios franceses tienen ante sí un período sin invalidez cuatro años más prolongado que los trabajadores manuulcs. Y esta diferencia -vale la pena indicarlo- no hace sino aumentar con d tiempo (E. Cambois, J. M. Robine y M. Hayward, «Social inequalities in dlsuhllily frcc life expectancy in the Frech male population, 1980-1991», artículo cltndo, cuadro 5.) 0

11. A Caring World, París, OCDE, 2001, p. 69.

116 U NA

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR FINANCIACIÓN EQUITATIVA

En los sistemas de jubilación financiados por reparto las pensiones actuales se financian mediante cotizaciones sociales retenidas sobre los salarios, de las que escapan los ingresos del capital y los de subsidio (entre ellos las pensiones de jubilación).15 Esta retención es en general de índice fijo, sometido muchas veces a un tope (límite más allá del cual dejan de pagarse cotizaciones), que la convierte en una cotización regresiva. Por regla general, no hay ni exenciones ni reducciones en función del tamaño de la familia. Concretamente, querer financiar los costes adicionales del envejecimiento a través de un aumento de las cotizaciones sociales plantea un problema muy serio de equidad en el seno de la población en edad activa. En efecto, a causa del porcentaje único de retención (sean cuales sean los ingresos y el número de hijos), y a causa del tope, el reparto de los costes adicionales no refleja en absoluto la capacidad para pagar. Éste es, pues, el formidable reto al que nos enfrentamos: definir unas reglas de reparto que permitan tanto una equidad intergeneracional equivalente entre los jubilados como en el seno de la población activa. Si el coste de la edad aumenta de forma desproporcionada para las personas con menos ingresos, una regla de proporciones fijas a la manera de Musgrave será injusta. Si además los ricos consumen más pensiones de jubilación y más servicios médicos o de ayuda a la dependencia, un contrato puramente intergeneracional sería también injusto. A fin de repartir de manera equitativa la carga, sería manifiestamente necesario reformar en profundidad los baremos de imposición y de cotización, no sólo para introducir más progresividad en las retenciones obligatorias destinadas a las personas mayores, sino también para volver menos regresivas las subvenciones fiscales a las que dan derecho los planes privados de pensiones. 15. Para la exposición, adopto la hipótesis clásica según la cual las cotizaciones sociales, aun siendo a cargo del empresario, se añaden a los costes del trabajo que repercuten finalmente sobre los salarios, por lo general a través de una disminución del salario neto.

liNVEJECIMIENTO Y EQUIDAD

117

A más largo plazo, la carga financiera de mañana y sus consc" cuendas en términos de redistribución dependerán mucho del tipo de vida que lleven las generaciones futuras. Una reforma de los planes de pensiones de empresa de hoy no tendrá seguramente ningún efecto sobre las personas mayores de hoy y ni siquiera sobre las de mañana. A quien más afectará será a nuestros hijos y a nuestros nietos. Dentro de medio siglo los que hoy son niños se acercarán a la edad de la jubilación. Éste es, pues, el auténtico reto: hacer previsiones realistas sobre la manera como esas nuevas generaciones saldrán adelante en el curso de los próximos cincuenta años. Afortunadamente, podemos apoyarnos en cosas más sólidas que las predicciones de las videntes y las bolas de cristal.

La reforma de las pensiones para nuestros hijos: más allá del contrato generacional Una jubilación segura depende en gran parte del éxito de la vida profesional, a su vez fuertemente marcada por la calidad de la infancia y la juventud. Así, las perspectivas de jubilación que se ofrecerán a nuestros hijos y nietos dentro de cuarenta o cincuenta años, así como su capacidad para financiar nuestras propias necesidades de pensiones y cuidados, dependerán del tipo de vida que lleven. En resumen, asegurar las pensiones de 2040 o de 2050 depende más de la calidad, de la cantidad y del reparto del stock de activos productivos -físicos, humanos y ambientales- que nuestros hijos hereden, que de una reforma, de cualquier naturaleza que sea, que modifique hoy la organización y la financiación de nuestros sistemas de jubilación. Interesémonos pues por las perspectivas que se ofrecen a las generaciones que deberían jubilarse en 2040. Se trata de quienes están en la treintena en 2005, de edad ya lo suficientemente avanzada para que se pueda distinguir entre ellos aquellos que estarán en condiciones de aspirar a una jubilación segura. El Estado del bienestar que conocemos actualmente fue establecido como reacción a un tipo de riesgos y de necesidades recurrentes en la época

118

119

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

ENVEJECIMIENTO Y EQUIDAD

de nuestros padres, de nuestros abuelos y de aquellos que llegaron a la edad madura en el transcurso de las décadas de la posguerra. Los jóvenes activos de hoy se enfrentan a un tipo de riesgo muy diferente, y debemos tenerlo en cuenta en nuestras proyecciones para los jubilados de mediados del siglo xxr.

pación retardada, los estudios más largos, las uniones más tardías, conllevan un descenso del número de nacimientos. Como todo gran cambio, éste beneficia a unos y penaliza a otros. Cuando se empieza a trabajar más tarde se pasan menos años en el mercado de trabajo y se tienen, por lo tanto, menos ocasiones para ahorrar o cotizar para ganar derechos. Por eso las generaciones futuras quizá necesitarán jubilarse más tarde. Pero los más cualificados siempre han empezado a trabajar tarde; la decisión de jubilarse depende pues de forma manifiesta de otros factores. En primer lugar, si bien los individuos trabajan en total menos horas y menos años, éste no es el caso de las familias, ya que las mujeres trabajan claramente más que antes. Y el aumento del número de horas y de años trabajados por las familias contribuye a la financiación de jubilaciones más largas. 18 Dicho de otra forma: las parejas estables que perciben dos sueldos tendrán muchas posibilidades de tener derecho a una jubilación segura cuando lleguen a los 65 años, mientras que las familias con un solo salario y el número creciente de divorciados y de personas que no se han casado nunca estarán mucho más expuestos a la pobreza en la vejez. El aumento de la homogamia conyugal puede hacer aumentar todavía más las diferencias. En efecto, los hombres y las mujeres cualificados tienen tendencia a casarse entre sí y a fundar familias con un alto nivel de ingresos y poco expuestas al paro, mientras que las parejas menos cualificadas perciben salarios más bajos y son más susceptibles de conocer períodos de paro. Como consecuencia de eso, las diferencias de ingresos familiares entre la parte alta y la baja de la escala no cesan de agravarse. Así, en Estados Unidos, según estimaciones recientes, los ingresos de los jubilados del primer quinto (es decir, el 20 % más rico) eran, en 2000, ocho veces superiores a los del ú1timo quinto, y la cifra pasará a diez cuando los baby-boomers se jubiJcn por· el

' NUEVA TRAYECTORIA VITAL, NUEVAS DESIGUALDADES

En un informe publicado por la Sociedad de Naciones en 1944 sobre las necesidades de mano de obra después de la guerra, un equipo de demógrafos de Princeton se inquietaba por las consecuencias del envejecimiento de la población sobre la economía, partiendo del principio según el cual, en las «sociedades industriales» cuando se es más productivo es a la edad de treinta y cinco años. 16 Desde su punto de vista, para tener éxito, las economías industriales necesitaban muchos hombres jóvenes en buena forma física. Y el hecho de que la edad de salida del domicilio paterno, del matrimonio y del primer hijo -indicadores de la independencia económica- no hayan dejado de bajar en el transcurso de los sesenta primeros años del siglo xx parece señalar que las economías industriales atribuían un gran valor económico a los jóvenes activos. 17 Las generaciones actuales de jubilados alcanzaron relativamente temprano la madurez social y económica. Todo esto ha cambiado y las consecuencias en términos de carrera profesional y de vida familiar que experimentarán los jóvenes de hoy desde ahora hasta que se retiren serán espectaculares. De hecho, la forma como los úhimos cuarenta años han revolucionado las vidas de los jóvenes adultos forma parte del fenómeno de «envejecimiento de la población» en la misma medida que el tan anunciado fenómeno del papy-boom. La emanci16. F. Notestein, The Future Population of Europe and the Soviet Union. Population projections, 1940-1970, Ginebra, Sociedad de Naciones, 1944. 17. R. Beaujot, «Delayed Life Transitions: Trends and Implications», Ottawa, The Vanier Institute of the Family, 2004, pp. 1-46; M. Corijn, E. Kijzing (dir.), Transition to Adulthood in Europe, Dordrecht, Kluwer, 2001.

18. G. Burtless y J. Quinn, «Retirement trends and polidcs l.o c•11c•o1ir11gc 1 work among older Americans», pp. 375-416, en Peter Budcttl, Rkhut'd li111 k hauser, Janice Gregory y H. Allan Hunt (dir.), Ensuring Healtli and lllC'Olllt' ,l;'1•r 11 rity for an Aging Workforce, Kalamazoo, MI, Upjohn Instil:ulc, 2001.

120

121

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

ENVEJECIMIENTO Y EQUIDAD

simple hecho del agravamiento de la desigualdad de los ingresos. Entre los jubilados norteamericanos de hoy, los ingresos de quienes no estudiaron más allá de la secundaria representa el 68 % de los ingresos medios de las personas de su edad, pero esta cifra será sólo del 53 % cuando los baby-boomers se jubilen. 19 Se puede estar pues casi seguro de que las parejas actualmente estables, con titulación universitaria y que cobran dos salarios, tendrán acceso a una pensión relativamente generosa en 2040, pase lo que pase con los sistemas de pensiones de cada país. Y las parejas muy cualificadas sin hijos serán las mejor situadas de todas. Oscuro destino, en cambio, el de las parejas poco cualificadas. Pueden, claro está, trabajar más tiempo, pero están fuertemente amenazadas por el paro y los bajos salarios, cosa que comprometerá sus recursos al llegar a la jubilación. Este escenario comporta dos paradojas. En primer lugar, para maximizar los beneficios económicos es necesario que los activos más productivos trabajen durante más tiempo; ahora bien, son precisamente ellos quienes estarán mejor situados para jubilarse pronto. Los altos ingresos acumulan un ahorro de cara a la jubilación importante, cosa que los hace prácticamente inmunes a las políticas de retraso de la jubilación. Además -ya lo hemos dicho-, las pensiones de los más cualificados son las que saldrán más caras, sencillamente porque su esperanza de vida es mucho más elevada. Así, consumirán una parte más importante del presupuesto que el país dedica a las pensiones y ocasionarán unos gastos en sanidad y cuidados más importantes, teniendo en cuenta la dependencia creciente característica de las edades avanzadas. Y quienes más necesidad tendrán de ayudas y cuidados serán los que no hayan tenido hijos. En la medida en que el seguro de la vejez, por naturaleza y por definición, transfiere ingresos de quienes menos tiempo vivirán hacia quienes vivirán más, estos dos aspectos plantean importantes problemas de justicia distributiva intrageneracional.

Cuanto más vivamos en economías del conocimiento, más ciudadanos poco cualificados o con competencias cognitivas insuficientes correrán el riesgo de verse condenados a los bajos salarios y la precariedad de empleo. Las dificultades profesionales serán, llegada la edad, más fuente de pobreza para los activos de las próximas décadas que para los jubilados de hoy. Tal como mostraban los análisis de la segunda lección, basta con fijarse en las cifras de abandono precoz de la escuela entre los jóvenes de hoy para tener una idea bastante fiable del número de personas que formarán parte de esta población de alto riesgo en el curso de las próximas décadas. En Estados Unidos, un joven de cada cinco corre un gran peligro de ser pobre cuando llegue a anciano, dentro de cincuenta años. Los cambios demográficos alimentan más todavía las desigualdades futuras. La herencia de los hijos depende, naturalmente, de la riqueza de los padres, pero también de la cantidad de hermanos que se la repartirán. Una fecundidad baja implica, pues, que cada hijo recibirá más, pero también, en cuanto la fecundidad es inversamente proporcional al nivel de cualificación y de ingresos, que las desigualdades vinculadas a la herencia social amenazan con agravarse profundamente. Desde el momento en que los padres pudientes tienen menos hijos, pueden invertir mucho más en cada uno durante la infancia y la juventud, y más adelante dejarles una herencia incomparablemente más elevada.

19. B. Butrica, H. Iams y K. Smith, «lt's all relative: understanding the retirement prospects of the baby-boomers», Center of Retirement Research at Boston College, Working Paper 2003-2021, Boston, 2003.

La reforma del sistema de pensiones empieza por los bebés Para garantizar las pensiones de mediados de este siglo, la calidad, la cantidad y el reparto de nuestros activos productivos son tan determinantes como una reforma de nuestro sistema de pensiones puesta en práctica hoy mismo. El alza de la productividad contribuirá a financiar los costes adicionales debidos al envejecimiento de la población, pero no resolverá el problema de redistribución que comportan. Y todo el mundo sabe además que las economías con una fuerte productividad no son necesariamente las más equitativas en términos de reparto.

122

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

Tenemos pues buenas razones para pensar, paradójicamente, que empieza una buena política en materia de pensiones. En efe to, la manera como la protección social se repartirá entre los pensionistas de mañana dependerá sobre todo del grado de igualdad de oportunidades entre los niños de hoy. Si los políticos se preocupan seriamente por garantizar la equidad a los pensionistas de mañana, la primera etapa e~ evidentemente asegurar hoy a los niños más equidad en materia de estimulación cognitiva y de ni~ vel escolar. La herencia que legaremos a la próxima generación comprende asimismo los avances sociales de nuestro sistema, especialmente aquellos que permiten a los jóvenes ocuparse de los ancianos. La estructura familiar tradicional -los padres se ocupan de los hijos cuando éstos son demasiado jóvenes para trabajar, los hijos aportan su apoyo a los padres cuando éstos son demasiado ancianos y frágiles- es una característica importante de la especie humana y reposa seguramente sobre sólidas bases biológicas. El hecho de que los daneses se ocupen de sus padres ancianos dependientes con una frecuencia poco común, cuando el Estado del bienestar les otorga de facto una asistencia total, nos proporciona una prueba bastante difícil de refutar. La historia contemporánea confirma que la aparición de las jubilaciones públicas obligatorias ha tenido tanta importancia para los jóvenes como para los mayores, pues ha permitido compartir los riesgos asociados a la longevidad, no solamente la suya propia, sino también la de los padres y la obligación de darles apoyo financiero hasta una edad muy avanzada. Para una especie animada por la «piedad filial», la protección social de las personas ancianas significa también una protección para los jóvenes. No hay duda de que el aumento del coste de las pensiones puede llevar a nuestros hijos a quejarse del alto nivel de las retenciones. Pero es poco probable que estuvieran más satisfechos si debiésemos depender económicamente de su apoyo hasta la edad de 95 años. De la misma manera que nos obliga a dejarles un entorno perdurable, la justicia intergeneracional nos obliga a dejarles un sistema por lo menos tan bueno como el que ha atendido a nuestros padres ancianos.

ENVEJECIMIENTO Y EQUIDAD

123

Si tal es el criterio, ¿cómo asegurar pues un entorno institucional «por lo menos igual de bueno»? En lo que concierne a la reforma de las pensiones, la mayoría de los expertos están de acuerdo en un conjunto de hechos fundamentales. En primer lugar, la viabilidad del sistema exige atrasar la edad de la jubilación. La mayoría estaría de acuerdo en un retorno de la edad de jubilación a los 65 años. Los argumentos son numerosos: se empieza a trabajar más tarde, el estado de salud de los activos que se acercan a la jubilación mejora a cada generación, la diferencia de cualificación entre activos jóvenes y mayores, hasta ahora considerable, no deja de disminuir. Dicho de otra forma: hay motivos de alegría de un lado y del otro: los activos se ven forzados menos frecuentemente a retirarse por motivos de salud, y los empresarios tendrán menos prisa por deshacerse de su personal de más edad. Pero hay que adaptar nuestras instituciones a este retraso de la edad de jubilación. En muchos países los activos se ven implícitamente animados a jubilarse pronto. Además, hay que reformar los sistemas de negociación salarial basados en los aumentos por antigüedad para evitar que los activos mayores sean despedidos en el momento en que empiezan a resultar demasiado caros. Francia proporciona un ejemplo extremo de esto último: un activo de 60 años, por el simple hecho de su antigüedad, gana un 35 % más que un activo de 35 años. El hecho de que los derechos adquiridos de cara a la jubilación tomen en cuenta cada vez más el conjunto de la carrera profesional y no solamente los últimos años debería aliviar considerablemente la presión que ejerce la antigüedad sobre los salarios. Si bien el retraso en la edad de la jubilación entra lógicamente en la composición del modelo de equidad intergeneracional de Musgrave, puede amenazar la equidad en la medida en que la esperanza de vida está relacionada con la condición social. Para conseguir la equidad, sería pues necesario hacer depender la edad de jubilación de los ingresos percibidos por cada cual a lo largo de su vida, cosa que proporcionaría una doble ventaja a la sociedad, ya que los altos ingresos corresponden a las pensiones más caras, pero también a los activos más productivos. Así, se ahorrarían gastos en

124

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

pensiones al mismo tiempo que se aumentarían los ingresos fiscales. Pero esto plantea un dilema: las personas con altos ingresos disponen muchas veces de un importante plan de pensiones privado que les hace relativamente insensibles a las incitaciones de los planes públicos. Es entonces manifiestamente necesario armonizar los planes de pensiones públicos y privados. 20 Tal como muestra Guillemard de forma muy convincente, el «modelo único» de jubilación que funcionaba después de la guerra ya no está adaptado a nuestra época. El concepto de «universalidad» que lo presidía era el resultado de trayectorias vitales muy estandarizadas, características de la uniformidad de las vidas profesionales en una época de fuerte industrialización. Las trayectorias mucho más diversas propias de las economías posindustriales, en particular a partir del momento en que el empleo femenino se convierte en la norma, requieren un nuevo concepto de la universalidad, que permita modalidades diferenciadas y más flexibles de llegar a la jubilación, especialmente gracias a políticas de activación de los séniors y de mecanismos de jubilación parcial. La maximización del empleo futuro es esencial para garantizar las futuras pensiones. Una vez más, se trata de un ingrediente fundamental en la composición de un «modelo de Musgrave» viable, ya que la carga suplementaria por cabeza que caerá sobre los «jóvenes» disminuirá proporcionalmente al número de activos. Ahora bien, es principalmente gracias al trabajo femenino que se podrá alcanzar el pleno empleo; quizá se trata del último elemento a integrar en nuestros escenarios futuros, aunque sólo sea porque la cantidad de trabajo proporcionada por las mujeres aumenta rápidamente en todas partes. Los sistemas de pensiones italiano y español serían así más viables de lo que suele creerse, por el simple hecho de la práctica universalización del trabajo femenino en las jóvenes generaciones. 21 Pero el empleo femenino puede ser fuente de nuevos dilemas 20. Anne-Marie Guillemard, L'Age de l'emploi. Les sociétés a l'épreuve du vieillissement, París, Armand Colín, 2003. 21. C. Pissaridis, P. Garibaldi, C. Olivetti, B. Petrongolo y E. Wasmer, Women in the Labour Force. How Well is Europe Doing?, actas del quinto coloquio de la Fondazione Debenedetti (Alghero, junio 2003).

l\NVl\JIWIMllWl'O V HOUll>AI)

125

de equidad. Si bien permite reducir la distancia entre hornbres y mujeres en términos de acumulación de derechos de cara a la jubilación, la selección conyugal acentúa por su parte la distancia entre las parejas con ingresos elevados y bajos, cosa que incidirá no solamente en el nivel de las pensiones acumuladas, sino también en la edad de la jubilación. En la medida en que la nueva economía amenaza con crear todavía más heterogeneidad y desigualdad de oportunidades, los futuros jubilados serán también más desiguales ante la acumulación de derechos y de ahorro. Esto da la razón a aquellos para quienes todo régimen de jubilación debería garantizar una pensión de base, financiada por los fondos públicos, a todos los ciudadanos. Con el aumento del número de planes de pensiones privados, el grado de inseguridad ligado a las prestaciones de jubilación futuras no hará más que aumentar. Esto proporciona un segundo argumento en favor de una pensión base garantizada para todos. Tales ingresos, si quedasen fijados justo por encima del umbral de la pobreza, resultaría de manera sorprendente poco costoso financieramente. Myles demuestra que si entrase en vigor hoy mismo en Francia, el coste suplementario para las finanzas públicas sólo representaría un 0,07 % del PIB. 22 Una pensión mínima garantizada para todos y financiada por los impuestos tendría además la ventaja de diversificar la base financiera de los gastos en pensiones. La financiación a través de las cotizaciones sociales reposa sobre una base fiscal relativamente estrecha (y potencialmente regresiva) e, indirectamente, sobre un sistema de reparto de riesgos igual de limitado. Además, teniendo en cuenta que las necesidades de gasto están destinadas a aumentar mucho en el transcurso de las próximas décadas, sucederá lo mismo con las cotizaciones y los costes fijos del trabajo. Es sabido que un sistema que dependiese excesivamente de las cotizaciones sociales tendría efectos secundarios indeseables sobre el reparto, la equidad y el empleo. Estimulando el desarro22. J. Myles, «A new social contract for the elderly?», pp. 130-172, en G. Esping-Andersen et al. (dir.), "Why We Need a New Welfare State, op. cit.

3300:2i5 126

LOS TRES GRANDES RETOS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

llo de los planes de pensiones privados, se diversificará sin duda la base financiera, pero habrá problemas para satisfacer las exigencias de eficacia y equidad y se correrá el riesgo de generar más inseguridad. Si el aumento de la esperanza de vida sólo beneficia a los privilegiados y si, además, la tendencia actual a un agravamiento de las desigualdades a nivel de ingresos debe continuar en el futuro, parece más legítimo que nunca introducir más progresión en la financiación (y la imposición) de las prestaciones. Y si hacemos de la equidad y de la seguridad de las personas ancianas nuestras principales prioridades, sería lógico proponer que la expansión de los programas de financiación pública, y en particular la de la jubilación base garantizada, sea directamente proporcional al desarrollo de los planes privados. De lo que se trata aquí es de principios generales sobre los medios de llegar a un reparto equitativo y viable de las cargas que pesan sobre nuestras sociedades, cada vez más envejecidas. Pero no lo olvidemos nunca: el bienestar de las personas mayores es -y será siempre- ante todo el resultado de su trayectoria vital. Ahora bien, las trayectorias vitales de los individuos han sufrido cambios espectaculares, para lo mejor y para lo peor, y son especialmente mucho más heterogéneas que antes. Las exigencias que definen una vida profesional de éxito aumentan, especialmente en términos de cualificación, de competencias y de capacidades. Y en la medida en que estas últimas son insufladas a los niños muy tempranamente, no hay nada de frívolo en afirmar que una buena política de pensiones empieza por los bebés.

-------,-

UAll

, Ciencia poUtlca Josep M. Vallés Las democracias Ferran Requejo Coll

11

!

Loa

tretll

Instituciones políticas Josep M. Colomer Diez textos básicos de ciencia politica Albert Batlle (ed.) Modelos de democracia ,Arend Lijphart Análisis y gestión de políticas públicas Joan Subirats, Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frédéric Varone

1

y Estados

umuu:..

En busca del

mutuo

William Chislett Cotu:mmdas de desarrollo , lliana Olivié y Alicia Sorroza (coords.)

para

para el s. XXI Javier Noya 1

' las democracias occidentales frente al terrorismo global Charles T. Powell y Fernando Reinares (eds.)

la identidad de las naciones Montserrat Guibernau

Diseño de la cubierta: Neli Ferrer Fotograña de la cubierta: © Shutterstock

En un momento en que el advenimiento de la economía post-Industria! ha puesto en entredicho los compromisos que han llevado al crecimiento de los Estados del bienestar europeos, las grandes evoluciones sociales recientes (entrada de la mujer en el mercado laboral, envejecimiento de la población, desigualdades crecientes ...) reclaman nuevas intervenciones. ¿Es hoy posible establecer los nuevos compromisos que permitirían redefinir las misiones del Estado del bienestar en el siglo xx1? Las tres lecciones que siguen proponen una auténtica revolución en el planteamiento de esta cuestión.

Los tres grandes retos del Estado del bienestar Esping-Andersen runo Palier

Actualmente, son muchos los que afirman que los gastos del Estado del bienestar (pensiones, seguridad social) son un coste que se debe si no reducir, sí en todo caso contener. Pero, ¿y si se convirtiesen en una inversión? lUna inversión en el futuro no sólo para proteger a los individuos de los azares de la vida, sino para ayudarles a ser dueños de sus destinos sin dejar de responder a los desatios económicos de mañana? El gran sociólogo G0sta Esping-Andersen nos invita a esta revolución social y política.

e.

~

i.!lj.

'fJ

¡,á· ,.;c

lPB. ,,,,:~, ··~··

•.•;IS

~

'"°!':,

¡...-....

1

UAM XOCHIMILCO-:-----"-lllLIOTICA.' ,. ''"" 1

111111111111111111111111111111111111111111111

. Ariel

L3300215 JC 478 11718 Polític&--L~Jr_~!.Cl~~d~!,reto1

i

d•l Ht•do d•I ...

JA .'./ nrtet Ciencia Política