LineamientosparalaFyEdeProyectosSociales

LINEAMIENTO S PARA LA FORMULACIO N Y  EVALUACION DE PROYECTOS SOCIALES

 Alfredo Salazar García García

Maracaibo, Venezuela, 2007 INDICE Introducción

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1. Importancia de los Proyectos como catalizadores del desarrollo 1.1. Inversión Pública y Crecimiento Económico 1.2. ¿Qué son los proyectos de inversión? 1.3. Naturaleza de los proyectos de inversión 1.4. Tipos de proyectos 1.5. Objetivos de un proyecto 1.6. Ciclo de Vida de los proyectos de inversión A) Estado de Preinversión B) Estado de Inversión C) Estado de Operación

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2. Formulación y Evaluación de Proyectos 2.1. Formulación de proyectos 2.1 2.1.1. .1. Im Import ortanc ancia de de id identif ntific ica ar y de defin finir ad adecuad uadamente el pro problem lema 2.1.2. Diagnóstico de la Situación Actual 2.1.3. Identificación de Alternativas 2.1.4. Optimización de la Situación Actual o Base 2.1.5. Tamaño del proyecto 2.1.6. Localización del proyecto 2.1.7. Ingeniería del proyecto 2.1.8. Flujo de costos y beneficios a) Identificación y cuantificación de los beneficios b) Identificación y cuantificación de los costos

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2.2. Evaluación de Proyectos 2.2.1. Evaluación privada y evaluación social 2.2.2. Actualización de beneficios y costos 2.2.3. Métodos de evaluación

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A) Análisis Costo-Eficiencia B) Análisis Costo-Beneficio

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3. El Método del Marco Lógico 3.1. Origen y características 3.2. Elaboración del Marco Lógico 3.2.1. Etapa de Análisis 3.2.2. Etapa de Planificación

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Bibliografía

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INTRODUCCION Es habitual que por su naturaleza, las iniciativas de proyectos sociales o de inversión pública generen consenso sobre la necesidad de llevarlos a cabo. Sin emba embarg rgo, o, aun aun cuan cuando do haya haya plen plena a conv convic icci ción ón de su vali valide dez z soci social al,, es impresci imprescindible ndible analizarlo analizarlos s y evaluarlos evaluarlos,, a fin de recabar recabar informaci información ón confiable confiable sob sobre la convenie enien ncia de ejecuta utarlo rlos y la for forma más ade adecuad uada de su implementación; implementación; además de que ello sirve para establecer prioridades. La formulación y evaluación social de proyectos tiene como propósito reunir un conjun conjunto to de antec antecede edente ntes s que que permi permitan tan identi identific ficar ar y comp compar arar ar los costo costos s y benefi beneficio cios s que las propue propuest stas as de invers inversión ión tendr tendrán án sobre sobre el bienes bienesta tarr de la sociedad en su conjunto. En efect efecto, o, los proye proyecto ctos s repre represen senta tan n una una valios valiosa a herram herramien ienta ta para para que que técn técnic icos os y gere gerent ntes es real realic icen en una una adec adecua uada da asig asigna naci ción ón de los los recu recurs rsos os.. Esperamos que el presente documento contribuya en la formación de aquellas personas que, tanto ahora como en el futuro, puedan tener responsabilidad sobre las decisi decisione ones s de invers inversión ión públic pública. a. Nos senti sentirem remos os satis satisfe fecho chos s si se logra logra entender la importancia de los proyectos y la necesidad de disminuir el grado de subjetividad y discrecionalidad en la utilización del dinero público, así como el proceso por el cual deben transitar las ideas hasta convertirse en realidad. El trabajo está dividido en tres partes. En la primera parte se hace referencia a la importancia de los proyectos como instrumentos que contribuyen a materializar  la inversión y, en función de ello, como elementos dinamizadores del desarrollo econ económ ómic ico o y soci social al.. La segu segund nda a part parte e de este este trab trabaj ajo o está está dedi dedica cada da a la preparación de los proyectos, desde la etapa de identificación hasta la etapa de evaluació evaluación. n. Esta Esta parte parte ofrece ofrece lineamien lineamientos tos generales generales para la preparac preparación ión de

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proyectos de tipo social, sin llegar a ser una guía metodológica, puesto que las especificidades de cada sector rebasan el propósito de este trabajo. Finalm Finalment ente, e, en la tercer tercera a parte parte se abord aborda a lo relati relativo vo al Métod Método o del Marco Marco Lógico, herramienta de planificación que en los últimos años se ha difundido a nive nivell inte intern rnac acio iona nal, l, en orga organi nism smos os mult multil ilat ater eral ales es,, orga organi niza zaci cion ones es no gube gubern rnam amen enta tale les s y la admi admini nist stra raci ción ón públi pública ca en gene genera ral, l, para para el dise diseño ño,, ejecución, monitoreo y evaluación de programas y proyectos.

1. Importancia de de los Proyectos como Catalizadores del Desarrollo 1.1. Inversión Pública y Crecimiento Económico Desde su origen, el hombre ha debido dar respuesta a lo que se conoce como el problema problema económico económico,, vale decir, cómo cómo satisfac satisfacer er las creciente crecientes s y diversas diversas necesidades necesidades humanas con los bienes y servicios disponibles, los cuales requieren para su producción de recursos que son escasos y de usos alternativos. Dada esa escasez, es menester seleccionar la forma más adecuada de utilizar tales recursos a fin de obtener el máximo provecho de ellos.  Así como el individuo debe procurar el mayor bienestar posible para él y su familia, el Estado, Estado, en procura del crecimiento económico y social, debe ser lo más racional posible en la asignación de los recursos disponibles. La provis provisión ión de bienes bienes y servi servicio cios s para para satisf satisface acerr las neces necesida idades des de la colectividad requiere niveles de inversión suficientes para elevar la capacidad productiva del país. A nivel macroeconómico, el producto o ingreso nacional se destin destina a al consu consumo mo y al ahorr ahorro, o, y éste éste último último hacia hacia la invers inversión ión.. Cuand Cuando o la sociedad invierte recursos para la producción producción de determinados determinados bienes y servicios, está sacrificando su consumo presente con la esperanza de acceder a niveles de consumo, consumo, y de mejor calidad de vida, en el futuro. Si tal objetivo no se alcanza, los recu recurs rsos os no han han sido sido utili utiliza zado dos s efic eficie ient ntem emen ente te y la inve invers rsió ión n no logr logra a su propósito. De manera que se reconoce una relación directa entre volumen de inversión y crecim crecimien iento to econó económic mico, o, es decir decir,, un mayo mayorr nivel nivel de invers inversión ión contr contribu ibuye ye al crecimiento del producto nacional. Ello se evidencia en la relación directa entre las cifras de ahorro-inversión ahorro-inversión y el producto interno interno bruto (PIB) y el producto per  cápi cápita ta,, expl explic ican ando do la brec brecha ha que que exis existe te en los los indi indica cado dore res s de bien bienes esta tar  r  socioeconómico socioeconómico entre los países países desarrollados y en vías de desarrollo. desarrollo. El mecanismo más idóneo para la asignación de recursos es el mercado, ya que actúa como un sistema de votación o elección social a través del cual el individuo expresará su preferencia por aquellos bienes y servicios que logren 4

maximizar su bienestar. Sin embargo, las evidencias recientes demuestran que la tarea de impulsar el desarrollo no debe dejarse en manos del libre juego de la oferta y la demanda porque las imperfecciones del mercado, sobre todo en los países menos desarrollados, tienden a crear distorsiones y desigualdades. Los proyectos, y más específicamente, la evaluación económica que de ellos se haga, funcionan como ese mecanismo de elección social, que en manos del sector  público contribuye a preservar los intereses de los ciudadanos. La intervención del sector público en la planificación del desarrollo es de suma trascendencia, sobre todo en países como Venezuela donde el Estado es propietario de importantes empresas y dispone de alta capacidad financiera.  Aumentar los niveles de inversión requiere un incremento en los niveles de ahorro nacional o de endeudamiento externo. Cuando el ingreso nacional no aumenta, o peor aún se contrae, es difícil elevar los niveles de ahorro interno puesto que ello sólo puede hacerse a expensas de la contracción del consumo, cosa que luce improcedente si de lo que se trata es de aumentar el bienestar de la población, sobre todo la de menores ingresos. De manera que la solución pasa por la reorientación de la inversión hacia aquellos sectores cuyas rentabilidades aseguren la adecuada asignación de los recursos públicos. El problema del gasto público no es cuánto se gasta sino cómo se gasta. La inversión pública no se debe dirigir indiscriminadamente a determinados sectores sin antes haber demostrado la rentabilidad de los recursos invertidos en ellos sobre el resto de los sectores de una economía. Esto es aún más cierto en épocas de inflación y devaluación, es decir, en presencia de alta volatilidad e incertidumbre. Lo anterior nos conduce a aceptar que el crecimiento económico no sólo es función del volumen de inversión sino también de la calidad de la misma, lo cual depende estrechamente de la adecuada asignación de los recursos disponibles, es decir, de su efectividad y eficiencia. La inversión será efectiva cuando contribuya al logro de los objetivos propuestos, y será eficiente cuando alcance tales objetivos al mínimo costo. Más aún, y sin desmedro del aspecto financiero, en términos de impacto social se acepta que la eficiencia debe estar subordinada a la efectividad, es decir, es más importante incidir realmente sobre los objetivos planteados que el costo que ello implica. En vista de que la calidad de la inversión depende, necesariamente, de la adecuada asignación de los recursos, es primordial identificar y llevar a cabo los mejores proyectos, que son los que en mayor medida contribuyen al desarrollo. Es precisamente allí donde la formulación y evaluación de proyectos es pertinente, ya que permite medir la rentabilidad de los proyectos.  A pesar de la importancia de la adecuada orientación del gasto público, el sector público venezolano, históricamente, invierte sin p lanificar adecuadamente y sin tomar en consideración criterios de rentabilidad y jerarquización de las inversiones.

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De hecho, ésta es una práctica que aún prevalece en buena parte de los países latinoamericanos. Lo planteaba hace ya casi veinte años Ezequiel AnderEgg, al decir que “otro problema con que se enfrenta la planificación es la desvinculación - o la insuficiente vinculación - entre los organismos de planificación y los responsables de la ejecución. La existencia de un ‘organismo de planificación’ no significa la existencia de un ‘sistema de planificación’ y menos aún la ‘operatividad’ o ‘aplicación’ de los planes”. Y más adelante agrega que “los planes globales dan orientaciones generales, indican metas, hacen previsiones, pero no suelen traducirse en proyectos específicos, ni en planes operativos a largo plazo. A la inversa: se suelen tomar medidas de corto plazo, en total contradicción o distorsionando el camino para el logro de la metas propuestas” 1. Todo lo anterior conduce, más temprano que tarde, a la necesidad de establecer una verdadera cultura de proyectos y a la racionalización del proceso de formulación presupuestaria, donde los proyectos sirvan como medio para enlazar plan y presupuesto  A fin de reducir la discrecionalidad y programar adecuadamente las inversiones del sector público, lo ideal sería contar con mecanismos eficientes de información y toma de decisiones como es el caso de Chile. En 1974, y bajo la conducción del Profesor Ernesto Fontaine, se inició el diseño de un mecanismo de inversión pública que hoy se conoce como el Sistema Nacional de Inversión (S.N.I.). Se adoptó como primera medida la elaboración del presupuesto de inversión de los diferentes entes y empresas del Estado, desglosado por proyecto. Desde hace muchos años, en ese país, ningún ministerio o ente público recibe recursos sin estar apoyado por un proyecto 2. En la actualidad el S.N.I. está compuesto por tres sub-sistemas, entre los cuales destaca el Sistema de Estadísticas Básicas de Inversión, y como elemento importante de éste el Banco Integrado de Proyectos. Además, cuenta con instrumentos indispensables como las Metodologías de Preparación y Evaluación de Proyectos, la capacitación del recurso humano y las llamadas razones precios cuenta 3.

1.2. ¿Qué son los Proyectos de Inversión? En la literatura sobre el tema se pueden encontrar diversas definiciones sobre lo que es un proyecto de inversión. Para el Banco Mundial consiste en “una serie óptima de actividades orientadas hacia la inversión, fundadas en una planificación sectorial completa y coherente, mediante la cual se espera que un conjunto específico de recursos humanos y materiales produzca un grado determinado de desarrollo económico y social” 4. 1

Ander-Egg, Ezequiel. (1979). “Introducción a la Planificación”. El Cid Editor. Argentina. Fontaine, Ernesto. (1994). “La experiencia chilena y la evaluación socioeconómica de proyectos”, en Inversión pública, estrategias y requerimientos para los próximos años”. Compilación. BANOBRAS. México. 3 Hamuy, María T. (1996). “El sistema de inversiones y la eficiencia del gasto público en Chile”. I Seminario Latinoamericano sobre Evaluación Social de Proyectos. BANOBRAS. Guadalajara, México. 4 Chadanet Bernard y King, John A., Jr. (1972). “¿En qué consiste un proyecto del Banco Mundial?”, en Finanzas y Desarrollo. Fondo Monetario Internacional - Banco Mundial. Vol. 9 No. 3. Sep. 2

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Podemos convenir en que es una decisión o propuesta de acción sobre el uso de determinados recursos con el objeto de incrementar, mejorar o mantener la producción de bienes y servicios, a los fines de dar respuesta a un problema o satisfacer determinadas necesidades. Así, debe quedar claro que un proyecto no constituye un fin en sí mismo, sino un instrumento para el logro de resultados: solución de problemas. En términos sencillos, un proyecto de tipo social consiste en la recopilación y análisis de antecedentes que permitan evaluar la conveniencia o no de determinada propuesta para la sociedad en su conjunto, en base a sus respectivos costos y beneficios.

1.3. Naturaleza de los Proyectos de Inversión Dependiendo del origen de la inversión los proyectos pueden ser privados o públicos:

- Proyectos de Inversión Privada Este tipo de proyecto es acometido por un inversionista particular a fin de satisfacer sus propios intereses. El proyecto será atractivo para él siempre y cuando los ingresos generados por la venta de los bienes o servicios sean mayores que los costos en que incurre para su producción, es decir, mientras que se puedan obtener utilidades. Obviamente, los productos generados por el proyecto deben estar orientados a cubrir alguna necesidad para que los mismos puedan tener demanda en el mercado, aun cuando no sea ésta la razón primigenia que induce al empresario a producirlos sino la de maximizar su patrimonio. Dado que generalmente el empresario tiene varias alternativas de inversión, colocará sus recursos en la que le garantice mayor rentabilidad.

- Proyectos de Inversión Pública Son acometidos por el Estado con el propósito de satisfacer necesidades o resolver problemas de la colectividad. La intervención del Estado es necesaria bien sea en aquellas áreas que de forma natural le corresponden o en aquellas actividades poco atractivas para el sector privado. Aquí se incluyen aquellos proyectos generadores de bienes públicos como los de seguridad nacional o  justicia, los proyectos en áreas de monopolios naturales o de naturaleza estratégica, y de infraestructura de apoyo a la actividad productiva. El Estado asignará recursos a aquellos proyectos que presenten la mejor  rentabilidad frente a un conjunto de alternativas de inversión. La ejecución de un proyecto será conveniente siempre y cuando los beneficios sean mayores que sus costos, desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto. Los beneficios estarán medidos no necesariamente por los ingresos monetarios sino por el grado de bienestar o satisfacción de los ciudadanos, mientras que los costos representan tanto los desembolsos financieros necesarios para formular, ejecutar,

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operar y mantener el proyecto, como por el posible deterioro en la calidad de vida de los individuos. Mientras que los proyectos privados sólo se interesan por la rentabilidad interna sin tomar suficientemente en cuenta los efectos externos, los proyectos públicos deben evaluar el impacto sobre la colectividad en su conjunto, en función de los beneficios y costos sociales.

1.4. Tipos de Proyectos De acuerdo a la naturaleza de los bienes y servicios que genere y a los beneficios que entregue, los proyectos de inversión pública se pueden clasificar  de la siguiente manera:

i) Proyectos Productivos Tienen como objetivo la instalación de una unidad transformadora de insumos en bienes y servicios destinados a satisfacer necesidades de consumo. Como ejemplos de éstos podemos citar proyectos agrícolas, manufactureros o de explotación minera. Cabe destacar que en el marco de los procesos actuales de reestructuración y modernización del Estado estos proyectos tienden a dejarse en manos de la iniciativa privada. Por esta razón, el contenido del presente documento está más orientado a los tipos de proyectos que luego se señalan.

ii) Proyectos de Infraestructura Económica Tienen como objetivo fundamental generar condiciones que contribuyan al desarrollo económico. A través de estos proyectos el Estado induce o desencadena un mayor nivel de actividad económica. Dentro de éstos tenemos los proyectos de vialidad, electrificación, puertos y aeropuertos.

iii) Proyectos Sociales Son aquellos destinados principalmente a proveer servicios para l a satisfacción de las necesidades de un grupo de usuarios. Podemos citar acá los proyectos de salud, saneamiento ambiental, educación, etc.

iv) Programas Tienen como objetivo incrementar, mantener o recuperar la capacidad productiva o generadora de beneficios de un recurso humano o físico. Se materializan en una acción específica como alfabetización, capacitación, erradicación, vacunación, nutrición, etc.

v) Estudios Básicos 8

Tienen como objetivo identificar ideas de proyectos o programas, o la existencia y características de recursos humanos o físicos. No generan beneficios en forma directa e inmediata. Se materializan en documentos que pueden contener un análisis, catastro, inventario, diagnóstico, prospección, etc.

1.5. Objetivos de un Proyecto  Además de la importancia que tienen los proyectos para la racionalización de la inversión pública, cabe destacar otros objetivos no menos importantes: •

•

•

•

•

Medio para la solución de problemas: dado que el objetivo fundamental de todo proyecto es el de brindar solución a un problema de la comunidad, ésta es realmente la razón de ser del proyecto y lo que justifica la asignación de recursos. Mecanismo de Concertación y gestión de recursos: propicia la coherencia en la programación y ejecución de los presupuestos públicos, en sus diferentes niveles y permite la complementariedad de recursos públicos, privados y comunitarios. Reductor de incertidumbre: La recolección de información y antecedentes necesarios para la toma de decisiones incrementa el nivel de confianza que se tenga sobre la conveniencia o no de llevar a cabo el proyecto. Mecanismo para la coordinación interinstitucional: La interdependencia en el flujo de los proyectos exige la coordinación institucional entre los diferentes niveles de gobierno. Instrumento de control de gestión: Todo proyecto implica en sí mismo un proceso de planificación, trazar un plan de vuelo que permite el seguimiento en sus diferentes etapas: diseño, ejecución y operación. Concretamente son de mucha utilidad para:    

Controlar los desembolsos y aplicación de recursos Verificar el cumplimiento de los objetivos planteados Implementar los correctivos necesarios Evaluar la pertinencia del proyecto como respuesta al problema que lo originó.

1.6. Ciclo de Vida de los Proyectos de Inversión Transformar simples ideas en obras físicas o acciones específicas requiere el tránsito de los proyectos por un proceso denominado ciclo de vida, en el cual se distinguen tres estados sucesivos: preinversión, inversión y operación. El estado de preinversión corresponde a todo el proceso que se realiza para identificar un problema, formular el proyecto y evaluar la iniciativa con el objeto de determinar si es conveniente ejecutarla o no. Si se decide ejecutarla, se pasa al estado de inversión, donde se realiza el diseño de ingeniería de detalle y estudios complementarios, se realiza el cronograma detallado de actividades y se da inicio a la ejecución de la obra; a este nivel generalmente se producen las grandes 9

erogaciones del proyecto. Finalmente, en el estado de operación se pone en marcha la obra o acción específica. En este estado se comienzan a generar los beneficios estimados por el proyectos (ver figura 1). Figura 1

LA PREINVERSIÓN: PROCESO DE ADQUISICIÓN DE CERTEZA

100 80 60

Costo de los estudios

40 20

Incertidumbre

0

Idea

Perfil

Prefactibilidad

Factibilidad

Fuente: Contreras, Pilar y Aldunate, Eduardo. (1994).

A) Estado de Preinversión La selección de la alternativa que se transformará en el proyecto y la decisión sobre la conveniencia de ejecutarla requiere seguir una serie de etapas, las cuales constituyen diferentes niveles de estudio cuyo grado de complejidad está asociado a la etapa y costo del proyecto. Se distinguen las siguientes etapas: • • • •

Generación y análisis de la idea de proyecto Estudio a nivel de perfil Estudio de prefactibilidad Estudio de factibilidad

Cada una de estas etapas puede tener como resultado decisiones tales como: pasar a la etapa siguiente, paralización temporal del estudio en la etapa alcanzada o dar por terminados los estudios ya que en ese nivel se obtuvo el grado de información suficiente para decidir ejecutar el proyecto o rechazarlo definitivamente. A través de ese proceso de aproximaciones sucesivas se va definiendo el problema o necesidad a atender, los bienes o servicios que puedan satisfacer esas necesidades y las alternativas técnicas para ejecutar y operar el proyecto, con sus respectivos costos y beneficios. De hecho, constituye un proceso gradual de adquisición de certeza, donde la complejidad de los proyectos exigirá pagar más por el nivel de detalle y profundidad de los estudios, siempre y cuando los costos de la certeza adicional no superen los beneficios derivados de la misma. De esa manera se garantiza mayor racionalidad en la asignación de los recursos y menor riesgo al efectuar la inversión (ver figura 2). 10

Figura 2

IDEA

PERFIL

PRE INVERSION

PREFACTIBILIDAD FACTIBILIDAD

DISEÑO

INVERSION

OPERACION

Identificación de problemas y  planteamientos de ideas para la solución de estos Preparación, evaluación y selección de alternativas. Profundización de los estudios. Estudio detallado de la alternativa. Diseño arquitectónico. Ingeniería de detalle programación de actividades.

EJECUCION

Construcción de las obras o Ejecución de las actividades.

OPERACION

Generación de los beneficios. Evaluación ex-post.

Fuente: Contreras, Pilar y Aldunate, Eduardo. (1994).

a)

Generación y análisis de la Idea

Las ideas de proyectos pueden surgir por un diagnóstico preliminar o por  solicitud de la comunidad, detectándose una necesidad insatisfecha o un problema a resolver, el conjunto de posibles beneficiarios, la ubicación geográfica y los objetivos esperados con el proyecto. Finalmente, se generan algunas posibles alternativas de solución.

b) Estudio a nivel de Perfil Consiste en un análisis muy preliminar de la idea del proyecto. En esta etapa se incorpora información adicional y se afina la que proviene de la etapa anterior. La elaboración del perfil debe incluir un análisis preliminar del mercado, de los aspectos técnicos, estimaciones gruesas de los beneficios y costos (incluyendo rangos de variación), además de la evaluación que corresponda a ese nivel. Se debe utilizar la información secundaria disponible, sin incurrir en mayores costos. El perfil permite analizar la viabilidad técnico-económica de las diferentes alternativas planteadas, descartando aquellas que no sean factibles de ejecutar. En resumen, lo más importante en esta etapa es definir los objetivos e identificar  las alternativas  Aun cuando más adelante nos referiremos en detalle a ello, es importante señalar que en esta etapa se debe identificar claramente la situación base o sin proyecto, optimizándola si es posible. Cabe señalar que a nivel de idea y perfil es relativamente fácil y poco costoso rechazar aquellos proyectos inviables, lo que amerita tener un equipo de trabajo dedicado a estas tareas. Desafortunadamente, 11

muchas de las decisiones de inversión pública se ejecutan a partir de simples ideas.

c) Prefactibilidad En esta etapa se incorpora información adicional, analizando en detalle los aspectos identificados en el perfil, particularmente los relativos a la factibilidad y rentabilidad del proyecto. Entre estos aspectos destacan el mercado, el tamaño, la localización, la tecnología, las inversiones y los aspectos organizativos y  jurídicos. En esta etapa se persigue descartar ciertas alternativas y perfeccionar  las restantes. Finalmente, se realiza la evaluación técnica y económica a cada una de las alternativas preseleccionadas con el objeto de establecer cuál es la mejor de ellas.

d) Factibilidad En esta etapa se abordan básicamente los mismos puntos que en la etapa anterior, haciendo énfasis en el análisis detallado de la alternativa que previamente se ha considerado como la más conveniente. El objeto es medir y valorar con la mayor precisión posible sus beneficios y costos. Cuando el proyecto llega a este nivel es casi segura su ejecución, razón por la que es muy importante decantar bien la propuesta en las etapas anteriores, a objeto de eliminar los malos proyectos; es preferible hacer modificaciones en el papel que hacerlas sobre las columnas de un puente, por ejemplo. Una vez que el proyecto ha sido definido y caracterizado, deben optimizarse todos los aspectos relativos a la obra física, el cronograma de desembolso, el cronograma de ejecución, la puesta en marcha y operación, con el objeto de planificar adecuadamente las actividades posteriores.

B) Estado de Inversión Contempla todas las acciones orientadas a la concreción de los proyectos. Se pueden distinguir dos etapas:

a) Diseño En esta etapa se elaboran el diseño definitivo de ingeniería, los planos de construcción, los manuales de procedimientos, las especificaciones de los equipos, en el caso de un proyecto de infraestructura. Para un proyecto-programa se elabora el cronograma de actividades a ejecutar.

b) Ejecución Corresponde al conjunto de actividades orientadas a dotar al proyecto de su capacidad generadora de beneficios, es decir, la ejecución de la obra física o 12

implementación de las acciones previstas. Se construye la obra, se realizan las licitaciones y adquisiciones de los equipos e insumos necesarios para su puesta en marcha, se negocian los créditos y se contrata el personal.

C) Estado de Operación Este estado corresponde a la puesta en marcha de los proyectos de infraestructura, ya que para otro tipo de proyectos este estado corresponde a la ejecución. Aquí se empiezan a generar los beneficios estimados que dieron origen al proyecto, es decir, éste empieza a entregar los bienes y servicios previstos. En algunos casos, es posible distinguir entre una etapa de puesta en marcha y otra de operación propiamente dicha.  A manera de resumen y para identificar cada uno de los objetivos y productos que se persiguen a través del ciclo de vida del proyecto o proceso de inversión, veáse el cuadro 1.

Cuadro 1 Etapas, Objetivos y decisiones del ciclo del proyecto Etapa Idea

Objetivos

Decisiones

1) Identificar el problema a solucionar o la necesidad a satisfacer. Decidir sobre la utilización de recursos 2) Plantear las metas a alcanzar. para llevar a cabo acciones futuras 3) Identificar de manera preliminar alternativas básicas de basadas en la existencia de

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Perfil

Prefactibilidad

solución. 4) Plantear las mejores alternativas a estudiar más profundamente. 5) Justificar: a) La decisión de dar solución al problema o de atender la necesidad. b) Las alternativas planteadas. 1) Explicar alternativas, precisando o incorporando información adicional disponible. 2) Analizar el grado de viabilidad técnica de las alternativas planteadas, rechazando aquellas que obviamente no sean factibles. 3) Efectuar una evaluación preliminar a precio de mercado de las alternativas técnicamente factibles. 4) Identificar y explicar aquellos aspectos económicos (costos y beneficios), técnicos, institucionales y de organización que necesitan análisis especial en las etapas siguientes. 5) Diseñar los términos de referencia para los estudios futuros o diseño definitivo, según el monto de la inversión prevista. 1) Investigar la existencia de la(s) alternativa(s) desde el punto de vista técnico, económico y social. 2) Determinar el grado de bondad de cada una de las alternativas con el propósito de compararlas y ordenarlas. 3) Estudiar aspectos especiales tales como mercado, localización, tamaño y momento óptimo, institucionales, legales y de financiamiento y otros expresamente señalados en la etapa anterior. 4) Diseñar los términos de referencia para la factibilidad o el diseño definitivo, según el monto de inversión prevista.

Factibilidad

necesidades no satisfechas (paso a perfil o abandono).

Decidir sobre la utilización de recursos para: realizar estudios más profundos con el propósito de investigar la existencia de al menos una alternativa viable: diseñar en forma definitiva la ejecución de la mejor alternativa cuando el monto de inversión no justifique la utilización de recursos adicionales en estudios más profundos. (Paso a espera de financiamiento para prefactibilidad, factibilidad, diseño definitivo o abandono). Decidir sobre la utilización de recursos para: efectuar estudios más profundos con el propósito de dar elementos de  juicio necesarios y suficientes que permitan justificar la aceptación, rechazo o postergación de la idea de inversión; diseñar en forma definitiva la ejecución de la mejor alternativa, cuando el monto de inversión no  justifique la utilización de recursos adicionales en estudios más profundos. (Paso a espera financiamiento para factibilidad, diseño, abandono). Decidir sobre la utilización de recursos presupuestarios de capital para diseñar  y ejecutar físicamente la alternativa aceptada del proyecto o programa (Paso a espera de financiamiento para el diseño definitivo y ejecución del proyecto o abandono).

1) Dar los elementos de juicio técnico-económico necesarios y suficientes que permitan justificar la aceptación, rechazo o postergación de las alternativas de inversión. 2) Realizar análisis de sensibilidad, destacando y analizando aquellos elementos que afectan significativamente los beneficios y/o costos, y por tanto la rentabilidad de la alternativa sujeta a evaluación, en especial la localización y momento óptimo. 3) Diseñar los términos de referencia del diseño definitivo y elaborar las bases generales y específicas de la obra. 1) Elaborar el diseño de arquitectura y/o ingeniería; ajustar  Decidir sobre la utilización de recursos Diseño y Ejecución detalles finales previos a la ejecución, tales como disponibilidad y presupuestarios corrientes, para la características del terreno o área de influencia con el objetivo de puesta en marcha y operación del reducir los riesgos inherentes a todo proyecto de inversión. proyecto o programa con el propósito de 2) Recalcular el costo definitivo de la obra o programa a partir de que el mismo entre en producción de la ubicación o detalle del diseño, según corresponda. bienes o prestación de servicios. (paso 3) Ejecutar fís icamente el programa o proyecto para concretar los a terminados o abandonados). beneficios estimados en la preinversión que resultan de la atención de necesidades insatisfechas o de la solución del problema identificado. Fuente: Ministerio de Planificación y Cooperación de Chile (MIDEPLAN). (S/A) “Seminario de capacitación en formulación, preparación y evaluación de proyectos” (Texto guía). MIDEPLAN - ILPES. Chile.

2. Formulación y Evaluación de Proyectos 2.1. Formulación de Proyectos La formulación de proyectos corresponde a todas aquellas actividades de recolección, análisis, clasificación y preparación de información sobre un problema o necesidad, así como la comparación de alternativas a fin de seleccionar aquella que represente la forma más adecuada para satisfacer dicho problema o necesidad. Implica plantearse una serie de interrogantes cuyas

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respuestas irán configurando la forma más idónea de intervenir sobre la problemática: ¿Qué?

¿Identificación del Problema/Definición Objetivo

¿A quién?

¿Definición de la Población Objetivo?

¿Dónde?

¿Localización?

¿Cómo?

¿Tecnología?

¿Cuánto?

¿Tamaño?

¿Cuándo?

¿Momento, duración?

¿Con qué?

¿Recursos?

¿Quién?

¿Organismo responsable?

Constituye un proceso sistemático que va agregando valor a la idea inicial hasta el punto en que se pueda tomar una decisión con respecto a su ejecución, abarcando las siguientes actividades: a) Análisis detallado del problema b) Diseño de posibles alternativas de solución c) Comparación y selección de la mejor alternativa d) Procesamiento de la alternativa seleccionada: diseño y elaboración del proyecto. Descripción de la forma como el problema identificado se piensa resolver. e) Revisión y verificación del proyecto elaborado para corroborar que el mismo constituye una solución factible para resolver el problema que le dio origen.  Ahora bien, ¿Para qué se elabora un proyecto? Además de los objetivos inicialmente señalados, entre los propósitos que se persiguen con la preparación de un proyecto cabe mencionar los siguientes: •  Análisis de factibilidad de las posibles alternativas de solución, a fin de • •

• •

verificar que las mismas contribuirán a resolver el problema. Selección y diseño del curso de acción más adecuado para resolver el problema o satisfacer la necesidad. Organización y sistematización de la información para la evaluación y toma de decisiones, de manera que los actores que intervienen en el proceso tengan elementos suficientes para decidir acerca de la conveniencia o no de ejecutar  el proyecto. Instrumento para la canalización de recursos, ya que es producto de un proceso de planificación y coordinación interinstitucional. Orientación básica para su ejecución. Mediante el diseño de la mejor  alternativa de intervención constituye un patrón de referencia para las etapas de ejecución y operación.

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•

Determinación de criterios para la posterior evaluación de resultados, que permitan desde su concepción verificar el impacto del proyecto sobre el problema o necesidad y su rentabilidad.

El resultado inmediato del proceso anterior se plasma en un documento donde se presenta un diagnóstico de la situación actual (los antecedentes, el problema, la población objetivo y análisis de la demanda), tamaño, localización, ingeniería y aspectos técnicos, aspectos financieros, organizativos, y demás información pertinente para presentar y justificar el proyecto.

2.1.1. Importancia de identificar y definir adecuadamente el problema Un proyecto de tipo social puede surgir porque se requiere resolver un problema o satisfacer una necesidad. Los proyectos pueden tener origen de diversas maneras: • • • •

Solicitud de la comunidad Iniciativa gubernamental Planes de desarrollo Disponibilidad de recursos

Cualquiera que sea su origen, los proyectos deben estar orientados a darle respuesta efectiva a tales problemas. Y algo muy importante, aun cuando eventualmente puedan surgir proyectos puntuales, lo ideal es que ellos emanen de un proceso de planificación, y que se constituyan en los eslabones para pasar  del plan al presupuesto, y de allí a su ejecución. Porque los proyectos se desprenden del plan y estarán fuertemente ligados a éste. Como bien lo dirían Little y Mirrlees: “los planes requieren proyectos y los proyectos requieren planes”, ya que los planes necesitan de los proyectos para su ejecución y, al mismo tiempo, los proyectos no pueden evaluarse adecuadamente, desde el punto de vista económico, sin planes o políticas de largo plazo 5. La identificación del problema es una de las tareas más importantes en la preparación de proyectos, y bien vale la pena dedicarle todo el tiempo que sea necesario. No podemos aspirar a solucionar un problema si antes no agotamos todos los esfuerzos por conocerlo adecuadamente. Lo más sensato es preguntarse cuál es el problema que se quiere resolver, propiciando mecanismos de consulta que permitan la expresión de la demanda por parte de quienes padecen la necesidad. Por problema se debe entender todo estado insatisfactorio o negativo, que exprese carencias, necesidades o aspiraciones no satisfechas, y se hace evidente por sus manifestaciones externas, por la forma en que afecta a una comunidad. El mismo puede ser actual o previsible, pero teniendo cuidado de que sea real y no aparente. Nunca debe identificarse como la ausencia de una 5

Little, Ian M. D. y Mirlees, James A. (1979). “Estudio Social del Costo-Beneficio en la Industria de Países en Desarrollo, Manual de Evaluación de Proyectos”. CEMLA. México.

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solución, puesto que ello representa la falta de una alternativa. Esto haría innecesario el análisis del problema y se estaría inhibiendo el creativo proceso que implica la generación de alternativas. Frente a una situación actual no deseada debemos plantearnos una situación futura o deseada, a la cual se llegaría luego de ejecutar el proyecto (ver figura 3). Una idea de proyecto nace a partir de la percepción de un problema o necesidad, pero antes de emprender una solución inmediata es necesario analizar las posibles causas que lo originan. Generalmente, un primer análisis permite identificar los efectos del problema antes que sus causas, razón por la que el proyecto debe formularse en términos que brinden una solución definitiva a la causa del problema. Figura 3 ORIGEN DE UN PROYECTO

ALTERNATIVA 1

SITUACION

INICIAL

(NECESIDAD / PROBLEMA  ACTUA L ) - SITUACION INSATISFACTORIA - ESTADO NEGATIVO - CARENCIA

SITUACION FUTURA ALTERNATIVA 2

PROYECTO O PLAN DE ACCION

(DESEADA O PREVISIBLE PERO INCIERTA)

ESCENARIO 1 ESCENARIO 2 ESCENARIO 3

ALTERNATIVA 3

ALTERNATIVAS

Existen variadas técnicas que facilitan la identificación de problemas, entre las que se encuentra la de Arbol del Problema o de Causa-Efecto, que ayuda a determinar los efectos y las causas de determinado problema, así como posteriormente establecer los objetivos propuestos a través del Arbol de Objetivos o de Medios-Fines6. Lo primero que debe hacerse es identificar claramente los síntomas a través de los cuales se percibe, es decir, sus efectos, y después proceder a identificar sus causas. Es importante identificar claramente la causa principal, a fin de generar la idea del proyecto y las posibles alternativas de solución. Esto es fundamental para que el proyecto alcance el objetivo esperado. 6

Ver más detalle en la parte correspondiente al Método del Marco Lógico

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Entre los medios que facilitan la identificación de problemas, tenemos: diagnósticos, encuestas, objetivos y políticas sectoriales, mapas de localización, estadísticas operativas, etc. Una vez identificado el problema, se realiza una descripción de la situación, abordando brevemente los siguientes puntos: localización geográfica, población afectada, magnitud, urgencia, duración, evolución esperada y las características ambientales, económicas, geográficas, laborales, etc., de la zona de influencia del problema.

2.1.2. Diagnóstico de la Situación Actual El diagnóstico de la situación actual corresponde al estudio de mercado en un proyecto privado. El objetivo del diagnóstico, tanto del área afectada por el problema como de las condiciones socioeconómicas de la población, es el de obtener mayor información sobre el problema y su impacto sobre la población afectada, a objeto de plantear las alternativas de solución. La elaboración del diagnóstico de la situación actual dependerá de la naturaleza del problema y del sector a estudiar; en términos generales comprende los siguientes puntos: • • • • •

Identificación del área de estudio Determinación y análisis de la población objetivo Determinación, proyección y análisis de la demanda Determinación y análisis de la oferta Estimación del déficit o demanda insatisfecha

a) Identificación del área de estudio Se entiende como aquella zona geográfica que sirve de referencia para contextualizar el problema, delimita el análisis y acota las posibles soluciones, sobre todo en proyectos de servicios de salud, educación, etc. Dependiendo de las características de dicha área, se hablará de área geográfica o área de influencia. Se entenderá por área geográfica aquella en donde se localiza un establecimiento o infraestructura (caso salud y educación, por ejemplo) cercana a la población afectada. Está delimitada por el tamaño de la población y las condiciones de accesibilidad física, es decir, distancia, vialidad, medios de transporte y topografía.

b) Determinación y análisis de la población objetivo Luego de que se haya identificado un problema o necesidad, es menester  analizarlo a fondo a objeto de conocer el grupo poblacional involucrado y determinar las características y cantidades de los bienes y servicios requeridos para atender dicha necesidad. El objetivo del análisis de la demanda es caracterizar y cuantificar la población objetivo actual, estimar su evolución futura y determinar la cantidad y calidad de los bienes o servicios requeridos para satisfacer dicha demanda. 18

En el enfoque social de la demanda tiene prioridad conocer la carencia de determinado bien o servicio por un grupo poblacional antes que su capacidad adquisitiva para satisfacer tal necesidad. No obstante, ello no implica que pueda prescindirse del análisis del poder adquisitivo, por el contrario, esta información puede ser muy importante para no desestimar grupos de usuarios potenciales con poca o nula capacidad de pago, a fin de establecer criterios de pagos diferenciales, según la capacidad del beneficiario. Ello permitiría dos objetivos: • •

mejorar la distribución del ingreso propiciar la recuperación de los costos de producción de bienes y servicios, a fin de garantizar la operación, mantenimiento y reposición del proyecto.

En el análisis de la demanda social es posible identificar tres tipos de poblaciones (ver figura 4 y cuadro 2): a) Población de referencia: población global que sirve como marco de referencia para el cálculo, comparación y análisis de la demanda. b) Población afectada: es aquella parte de la población de referencia afectada por  el problema o que carece de determinados bienes o servicios, los cuales el proyecto estaría en capacidad de generar. c) Población objetivo: es aquella parte de la población afectada a la que el proyecto, por las causas que fuere, está en condiciones reales de atender. Constituye la población beneficiada o meta del proyecto. Lo ideal es que el proyecto pueda beneficiar a toda la población afectada, sin embargo, limitaciones financieras, tecnológicas, políticas, institucionales o culturales pueden restringir la capacidad de atención de proyecto, cuando menos a corto plazo, por lo que será necesario establecer prioridades. El porcentaje no atendido por el proyecto se constituirá en l a población objetivo postergada, que el organismo competente deberá atender en la medida de sus posibilidades.

Figura 4 CLASIFICACION DE LA POBLACION

POBLACION DE REFERENCIA

POBLACION AFECTADA

POBLACION OBJETIVO

POBLACION NO ATENDIDA (POSTERGADA)

POBLACION NO AFECTADA

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Fuente: Sanín, Héctor. (1988).

Cuadro 2 Ejemplo de relaciones de población Problema

Población de referencia

Población afectada

Carencia de Población total del Población carente del agua potable municipio servicio (25% del total de la población) Contaminación Total de viviendas Número de viviendas sin por aguas en el casco urbano red de cloacas (35% del servidas del municipio total de viviendas)  Analfabetismo Población mayor de Habitantes analfabetas 6 años mayores de 6 años Fuente: Sanín, Héctor. (1995).

Población objetivo 70% de afectada

la

población

Zona sur de la ciudad : 40% de las viviendas sin cloacas  Analfabetas entre 15 y 40 años

c) Métodos para la estimación y proyección de la población La necesidad de determinar y analizar adecuadamente la demanda, pone de manifiesto la importancia de identificar y cuantificar lo más exactamente posible el grupo poblacional afectado por el problema, y sobre el cual estarán focalizados los beneficios a generar por el proyecto. Para ello se dispone de métodos como los siguientes: i) Recolección de información actualizada disponible: Es posible obtener  información secundaria de estudios realizados recientemente, tales como censos poblacionales, diagnósticos y otros tipos de estudios, elaborados por organismos oficiales. ii) Cálculo mediante una tasa de crecimiento asumida: Dado que los censos de población se realizan generalmente cada diez años, será necesario estimar el número de habitantes de una localidad determinada en función de la población del último censo y de una tasa de crecimiento conocida (intercensal) que puede ser de la misma localidad, de la parroquia, del municipio o aquella disponible que se estime como la más conveniente. iii) Proyección en base a los dos últimos censos: Cuando no se conoce la tasa de crecimiento es posible realizar estimaciones de población con base en la tasa de crecimiento intercensal, calculada a partir de los dos últimos censos. iv) Estudios específicos de población: A pesar de su bajo costo y sencillez, el uso de una tasa intercensal puede verse limitada por causas como:

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• • •

Cifras muy viejas del último censo, sobre todo en caso de que existan evidencias de cambios poblaciones recientes. Poca confiabilidad en las cifras de los últimos censos Necesidad de obtener información sobre poblaciones pequeñas, bien sea porque no se dispone de datos desagregados o que simplemente no existe ninguna información.

En tales casos, es posible realizar investigaciones de campo como el censo de viviendas o encuesta muestral, procedimiento sencillo, de bajo costo y confiable.

d) Determinación, proyección y análisis de la demanda Luego de estimar el número de habitantes que, tanto ahora como en el futuro, presentan cierta carencia o necesidad, es preciso estimar la cantidad y calidad de los bienes o servicios requeridos para satisfacer la demanda. La proyección de la demanda se puede realizar a través de varias técnicas, que varían desde las relativamente sencillas hasta aquellas que involucran complejas operaciones matemáticas. La técnica utilizada estará en función del tipo de bien o servicio, la naturaleza del sector, los principales factores determinantes de la demanda y del nivel en que se encuentre el proyecto 7. Lo importante es que haya la certeza de que se utilizan las herramientas más acordes al problema que se intenta resolver. Para ello, se dispone de métodos como los siguientes: i) Método de estándares de consumo: Cuando los proyectos están asociados a una población objetivo identificable es posible expresar la demanda en unidades de consumo per cápita, según coeficientes o parámetros de consumo establecidos o sugeridos por organismos nacionales e internacionales. ii) Método de tendencia o extrapolación: Es posible hacer proyecciones a partir  de una serie histórica de datos, identificando la tendencia del consumo en años anteriores y proyectar el consumo esperado en función de la tendencia conocida. Esto es válido cuando se observa un comportamiento lineal de la variable. iii) Modelos de regresión: Cuando no es posible determinar una tendencia, bien sea porque el comportamiento histórico de la variable ha sido irregular o porque se prevén modificaciones significativas en los factores que condicionan la evolución de la variable, es necesario recurrir a modelos no lineales. iv) Otros métodos prácticos de proyección de la demanda: cuando no se disponga de ningún tipo de información o cuando ésta no sea confiable, es conveniente recurrir al uso de mecanismos directos de consulta a los usuarios potenciales o beneficiarios futuros del proyecto, tales como las encuestas a usuarios y los sistemas de solicitudes para la estimación de necesidades.

e) Determinación y análisis de la oferta 7

La complejidad de las técnicas utiliza das deberá responder al grado de detalle deseado y al tiempo y recursos disponibles. Asi, en un nivel de identificación o perfil no será necesario utilizar métodos muy sofisticados.

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Desde un enfoque social, la oferta es el volumen del bien o servicio que se destina a satisfacer cierta necesidad a una población determinada, sin importar la capacidad adquisitiva de la misma. Además del volumen, también es importante analizar la calidad de los bienes y servicios ofrecidos. Los principales factores de la oferta que deben analizarse son: número de oferentes, ubicación geográfica, condiciones de la infraestructura y equipamiento, volúmenes ofertados, capacidad productiva, capacidad utilizada, disponibilidad y calificación del recurso humano, disponibilidad de insumos y facilidades o limitaciones para la producción.  Al igual que en el caso de la demanda, es necesario estimar la evolución futura de la oferta, la cual dependerá de las condiciones económicas, institucionales, financieras, nuevos proyectos, permisos en trámite, objetivos de política sectoriales, programas específicos, asignaciones presupuestarias, financiamiento de organismos multilaterales, etc., a nivel local, estatal y nacional.

f) Estimación del déficit o demanda insatisfecha Dado que el objetivo del estudio de la demanda es la estimación de la cantidad y calidad de los bienes y servicios requeridos para satisfacer las necesidades de determinada población, será necesario confrontar la demanda y la oferta (actual y futura) a fin de conocer el déficit o demanda insatisfecha. Cuando no existe oferta, el déficit será igual al total de la demanda estimada. En el caso de los proyectos sociales, como por ejemplo salud y educación, el déficit estará determinado tanto por las condiciones de la infraestructura y la cobertura del servicio, como por la calidad del mismo.

2.1.3. Identificación de Alternativas Cuando se plantea la solución de un problema, y habiendo identificado las causas que lo originan, lo siguiente que cabe hacer es determinar los posibles cursos de acción que se pueden emprender. Obviamente, la disyuntiva se presenta cuando existe un abanico de alternativas o diferentes maneras de atacar  el problema, por lo que será necesario analizar cada una de ellas a fin de escoger  la más apropiada desde el punto de vista técnico, económico y social. Para llevar a cabo un eficiente proceso de toma de decisiones es necesario que se generen y analicen todas las alternativas posibles, evitando no descalificar  a priori ninguna de ellas, por descabellada que parezca. Precisamente, la formulación del proyecto consistirá en recopilar información sobre cada una de las alternativas planteadas, a objeto de seleccionar la más conveniente. Cabe destacar que éste es un proceso iterativo que nunca se cierra a la consideración de nuevas formas de resolver el problema. Téngase en cuenta que uno de los objetivos del proyecto es reducir la incertidumbre para que se adopte la mejor  decisión.

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Por supuesto, el análisis de las alternativas dependerá de la importancia del proyecto y de la decisión a tomar. No es inteligente invertir una cantidad de recursos en el análisis de una decisión por encima del volumen de beneficios esperados. Ello significa que decisiones poco relevantes, en cuanto a su impacto, costos y riesgos, pueden tomarse luego de un sencillo análisis. Al mismo tiempo, es necesario garantizar que decisiones trascendentales, cuyas consecuencias pueden ser nefastas, no se produzcan sin haberles realizado un análisis minucioso. El Arbol de Objetivos puede ser un instrumento valioso en la etapa inicial de identificación de alternativas, las cuales posteriormente serán bien evaluadas a la luz de los aspectos de localización, tamaño, tecnología y capacidad financiera.

2.1.4. Optimización de la Situación Actual o Base La alternativa que se escoja para llevar adelante el proyecto deberá representar un aumento en el bienestar de la población objetivo con respecto a su situación actual, siempre y cuando los beneficios excedan a sus costos.  Antes de proceder a plantear nuevas formas de hacer las cosas es importante preguntarse de qué manera puede mejorar la situación actual sin necesidad de efectuar cambios muy grandes o invertir cuantiosos recursos. Si ello es posible, esa situación mejorada constituirá realmente la primera alternativa a considerar. Eso es lo que se denomina situación base optimizada o situación sin proyecto, que no es más que la situación actual a la cual se le han incorporado pequeñas modificaciones de tipo procedimental, administrativo o logístico de bajos desembolsos. Esta alternativa puede ser factible incluso para una solución temporal del problema, siempre que ella permita generar beneficios y diferir la inversión de elevados montos de recursos. La identificación de la situación actual optimizada es una tarea muy importante para el proceso de evaluación y la comparación de las situaciones con y sin proyecto, ya que ello permitirá la asignación y medición de aquellos beneficios y costos realmente imputables al proyecto, es decir, se evitará la sobreestimación de beneficios y la subestimación de costos.

2.1.5. Tamaño del Proyecto El propósito del análisis del tamaño del proyecto es determinar la capacidad productiva y utilizada del proyecto desde el momento de su puesta en marcha y en el transcurso de su vida útil. El tamaño de un proyecto está determinado por su capacidad de producción de bienes y servicios durante un período de tiempo determinado. La capacidad se expresa en cantidad producida por unidad de tiempo, es decir, peso, volumen, valor o número de unidades producidas por turno o período de operación. La 23

cantidad de producto por unidad de tiempo es generalmente la medida más adecuada (ver cuadro 3). El tamaño del proyecto está condicionado por varios factores, tales como: • Demanda insatisfecha • Capacidad financiera • Localización • Tecnología • Disponibilidad de insumos • Estacionalidad • Perecebilidad • Economías de escala

Cuadro 3 Unidades de medida del Tamaño en los Proyectos Tipo de Proyecto  Acueducto, alcantarillado, riego Electricidad Transporte público Recolección de basura Matadero Salud Telefonía Vialidad agrícola Educación Fuente: Sanín, Héctor. (1995).

Unidad de medida Metros cúbicos por año, litros por segundo Kilovatios, kilovatios-hora Pasajeros por día o por año Toneladas por día o por año Cabezas o toneladas por día o por año Número de camas, atenciones por día Número de líneas Número de kilómetros Número de alumnos, alumnos por turno

2.1.6. Localización del Proyecto El análisis de localización tiene por objeto determinar la ubicación geográfica más conveniente para el proyecto. Este es un factor muy importante en la configuración del proyecto, ya que la demanda y la localización son elementos altamente interdependientes entre sí, sobre todo en proyectos de educación y salud. Por otra parte, existen proyectos en los que la localización está determinada a priori, como es el caso de los proyectos de pavimentación, ciertos proyectos agrícolas, explotación de determinados recursos naturales y proyectos de rehabilitación y sustitución en general. La decisión del emplazamiento del proyecto se realizará en dos etapas: la elección de una macrolocalización, y dentro de ésta, la microlocalización definitiva. Teóricamente, las alternativas de localización del proyecto son amplias y variadas, pero en la práctica están determinadas por factores tales como: • • • •

Ubicación geográfica de la población objetivo Tamaño y tecnología Capacidad financiera Disponibilidad de materias primas e insumos 24

• • • • • • • • • •

Disponibilidad de mano de obra Facilidades de comunicación y transporte Infraestructura de apoyo y servicios públicos Características de los suelos Condiciones climáticas y ambientales Planes de desarrollo y políticas de ordenación territorial Políticas de promoción gubernamental Disponibilidad y valor de los inmuebles  Apoyo de la sociedad civil Medidas de protección del patrimonio histórico cultural

2.1.7. Ingeniería del Proyecto El estudio de la ingeniería del proyecto permitirá definir y analizar  rigurosamente las diferentes alternativas propuestas para la producción de los bienes y servicios requeridos para atender la demanda. Este análisis determinará el bien o servicio a producir, el proceso productivo óptimo, los equipos, maquinarias, instalaciones, requerimientos de insumos y mano de obra del proyecto. Esto permitirá, más adelante, cuantificar los costos de inversión, operación, mantenimiento y reposición del proyecto. El tratamiento que se le de a este aspecto dependerá de la naturaleza del proyecto y del nivel de estudio en que se encuentre el proyecto, hasta un nivel de prefactibilidad bastará con la ingeniería básica o conceptual , mientras que ya a nivel de factibilidad o en el estado de inversión podrá ser necesario elaborar la ingeniería de detalle. Entre los factores que condicionan el aspecto técnico del proyecto, están: • • • • • • • • • •

Características del producto Capacidad financiera Localización Tamaño inicial y futuro Economías de escalas Tecnologías disponibles Facilidades del proveedor  Políticas ambientales Costumbres de la población Política arancelaria

2.1.8. Flujos de Costos y Beneficios La configuración técnica de las alternativas, en cuanto a localización, tamaño e ingeniería, brindará la información necesaria para estimar el volumen de inversión, actual y futura, requerido por el proyecto. El objetivo de este punto es el 25

de identificar, cuantificar, valorar y distribuir en el tiempo, los flujos de costos y beneficios asociados a cada alternativa.

a) Identificación y Cuantificación de los Beneficios La identificación, cuantificación y valoración de los beneficios, y costos, es una de las tareas más importantes en la formulación y evaluación de proyectos. Desde el punto de vista privado, el proyecto constituye un medio para la obtención de utilidades financieras, derivadas de la venta de los bienes o servicios que produce. Desde la óptica social, el proyecto representa principalmente un instrumento para solucionar problemas o satisfacer  necesidades de la colectividad, a fin de mejorar sus condiciones de vida. Así, podemos distinguir entre beneficios directos e indirectos o intangibles. Los primeros son aquellos que corresponden al valor que tiene para la población objetivo recibir las cantidades de bienes y servicios generados por el proyecto, mientras que los segundos tienen que ver con las externalidades y efectos indirectos relacionados con la población objetivo, con otro grupo poblacional o con una situación distinta a la que aborda el proyecto. Dado de que en buena parte de los proyectos de tipo social no se perciben ingresos monetarios por la venta de los bienes y servicios, o éstos son poco relevantes, en su lugar se utilizan los beneficios esperados del proyecto, en términos de la disposición de los individuos al pago por los bienes y servicios que el proyecto entrega, aunque efectivamente no paguen nada o paguen muy poco por ellos 8. Los beneficios asociados a cada proyecto estarán en función de la naturaleza del mismo. Existen proyectos en los que la identificación y cuantificación de los beneficios es de relativa facilidad, mientras que en otros será necesario recurrir a métodos diferentes para la estimación del beneficio. Así tenemos proyectos como los de educación y salud, en los que los beneficios pueden medirse, por las unidades de producto entregadas o por el número de beneficiarios; o simplemente se asume que son invalorables e incuestionables y mayores que los costos. Mientras que en otros tipos de proyectos, como en el caso de vialidad, los beneficios se determinarán por el efecto final que produce en la población beneficiaria, medidos en términos monetarios. (ver cuadro 4) Los beneficios pertinentes para el proyecto serán sólo los incrementales, es decir, la diferencia entre los beneficios generados, o por generar, en la situación sin proyecto (ya optimizada) y la situación con proyecto. Los beneficios serán distribuidos según la oportunidad de su ocurrencia durante la vida útil del proyecto.

b) Identificación y Cuantificación de los Costos 8

La diferencia entre el precio que el consumidor estaría dispuesto a pagar por una ca ntidad dada del bien X y el precio que efectivamente  paga, se le conoce como “Excedente del Consumidor”. Una buena explicación de este concepto se encuentra en Fontaine, Ernesto. (1994). “Evaluación Social de Proyectos”. Ediciones Universidad Católica de Chile. Santiago..

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Los costos asociados al proyecto desde el punto de vista privado tienen que ver con todas aquellas inversiones necesarias para la puesta en marcha del mismo y la generación posterior de los bienes y servicios. Desde el enfoque social, además de los costos directos ya señalados, es menester considerar todos aquellos efectos negativos y externalidades que el proyecto represente sobre la población objetivo, sobre otro grupo poblacional o relacionado con un problema distinto al que se intenta resolver. Los costos directos están constituidos por las erogaciones financieras necesarias para ejecutar y operar el proyecto durante toda su vida útil, y se dividen en: • Costos de Inversión: son aquellos en que se incurre desde el momento que se toma la decisión de ejecutar un proyecto, hasta que el mismo se encuentra en condiciones de entrar en funcionamiento. Entre ellos tenemos: terrenos, edificios, equipamiento, obras físicas, mano de obra, etc. • Costos de Operación: corresponden a todos aquellos egresos necesarios para que el proyecto continúe operando eficientemente durante todo el horizonte de vida útil. Cabe recordar, que los costos a considerar son aquellos adicionales a los actuales. Entre ellos tenemos: remuneraciones, insumos, servicios básicos, mantenimiento, etc. • Costos de reposición: corresponden a aquellos desembolsos orientados a reponer la vida útil o la capacidad productiva de ciertos componentes del proyecto cuya vida útil sea menor a la del proyecto.

Cuadro 4 Ejemplos de Beneficios en los proyectos Tipo de Proyecto Productivo

Ejemplo

Infraestructura

Microempresa para promoción de la mujer  Vialidad

Beneficio Social

Educación

 Apoyo a proyectos actividades

otros  Asistencia o Técnica

Medición del Beneficio por : Producto Beneficiario Efecto o Impacto Unidades No. de mujeres producidas, p.e. afiliadas No. de camisas ml o m 2 de vías No. de familias o viviendas beneficiadas No. de cursos No. de niños No. de sesiones

Promoción social de la mujer 

Incremento en el valor de las viviendas Formación de capital humano No. de personas Procesos o instituciones mejorados o proyectos ejecutados

Fuente: Sanín, Héctor. (1995).

Tanto los costos como los beneficios posibles de identificar y medir, se cuantifican a precios de mercado y en moneda constante o de una misma fecha, aunque posteriormente para efectos de la evaluación se les incorporen determinados ajustes. 27

2.2. Evaluación de Proyectos Todo proyecto implica la utilización de determinados insumos o recursos, que dan origen a sus costos, y la generación de ciertos productos o resultados que representan sus beneficios. El proceso de evaluación consiste en la comparación de los costos y beneficios asociados a cada proyecto o propuesta de inversión, a los fines de establecer cuál de ellos es el más conveniente para ejecutar. Un proyecto será conveniente si los beneficios que genere son mayores que los costos en que sea necesario incurrir para ejecutarlo. Lo complicado de la evaluación puede presentarse en la identificación, cuantificación y valoración de los costos y beneficios correspondientes a cada alternativa. Según la experiencia del Profesor Fontaine “... los mayores errores en la evaluación de proyectos se cometen en la etapa de identificar los costos y beneficios verdaderamente atribuibles al proyecto; normalmente, la no inclusión de costos pertinentes y la incorporación de beneficios que no son estrictamente atribuibles al proyecto” 9. La identificación de los costos y beneficios realmente asociados a cada alternativa pasa por la definición de la situación base optimizada o situación sin proyecto, y la comparación con la situación con proyecto, a objeto de estimar los costos y beneficios adicionales o incrementales para cada alternativa.

2.2.1. Evaluación Privada y Evaluación Social La evaluación de proyectos privados está en función de los intereses individuales del empresario, es decir, de su objetivo de incrementar su patrimonio. Un proyecto será atractivo para un particular si los ingresos monetarios derivados de la venta de los bienes y servicios son mayores que los desembolsos monetarios necesarios para producir esos bienes y servicios. Dado que los proyectos sociales tienen como objetivo la solución de determinado problema, la evaluación que se haga de ellos busca determinar la conveniencia de ejecutar dicho proyecto para la sociedad en su conjunto, tomando en consideración todos los costos y beneficios asociados a la iniciativa. La evaluación financiera o privada de proyectos, valora las corrientes de costos y beneficios del proyecto a precios de mercado sin corrección, a fin de medir la rentabilidad del proyecto para el inversionista individual; esto quiere decir que se incluyen los impuestos, subsidios y otros tipos de transferencias que correspondan. Por su parte, la evaluación económica o social de proyectos pretende medir el impacto o rentabilidad del proyecto sobre la economía en su conjunto, considerando todos los efectos directos e indirectos atribuibles al proyecto.  Además, en economías con mercado imperfectos, que precisamente necesitan 9

Fontaine, Ernesto. (1994). “Evaluación Social de Proyectos”. Ediciones Universidad Católica de Chile. Santiago.

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más de este tipo de evaluación, será necesario valorar los flujos de beneficios y costos a precios de mercados corregidos, llamados indistintamente precios de cuenta, precios sombra o simplemente precios sociales, que al no considerar los impuestos, subsidios y otras transferencias, reflejan el verdadero valor para la economía de consumir y producir ciertos bienes y servicios (ver cuadro 5). Es conveniente advertir que la evaluación social de proyectos no debe confundirse con la evaluación de proyectos sociales. Tanto los proyectos privados como los llamados sociales pueden ser evaluados financiera y socialmente.

2.2.2. Actualización de Beneficios y Costos Dado que los flujos de beneficios y costos del proyecto ocurren a lo largo de la vida útil del mismo, es decir, en diferentes momentos de tiempo, será necesario actualizar dichos flujos a los efectos de conocer el valor presente de cada alternativa y poder compararlas entre sí. Además de los montos, la ubicación en el tiempo de los flujos de beneficios y costos puede ser determinante para la rentabilidad de las inversiones.

Cuadro 5 Diferencias entre evaluación privada y social de proyectos EVALUACION PRIVADA

EVALUACION SOCIAL

Objetivo rentabilidad: maximizar la rentabilidad nominal de la inversión. Rentabilidad calculada con precios de mercado de los insumos y productos. Omisión de los efectos externos del proyecto.

Objetivo rentabilidad: maximizar la rentabilidad de la economía nacional. Rentabilidad calculada con precios sociales.

Toma en cuenta los efectos externos del proyecto. Beneficios y costos actualizados a la tasa de Beneficios y costos actualizados con tasa de interés del mercado descuento social. La evaluación incluye las transferencias. La evaluación excluye las transferencias. Fuente: Silva Lira, Iván.(S/A). “Proyectos, entorno macroeconómico y racionalización de inversiones”. Mimeo. Chile.

La razón de ello estriba en que el valor del dinero varía con el tiempo. Una unidad monetaria hoy tiene mayor valor que una unidad monetaria mañana, dentro de un mes o dentro de un año. Ello es así, puesto que si podemos disponer hoy de cierta cantidad de dinero podemos invertirla en alguna actividad, obtener un rendimiento y acumular luego una suma mayor que si no se tuviera. Desde el punto de vista social, disponer de recursos en el presente permite la producción de bienes y servicios que incrementan el producto nacional y el bienestar de la población. El mecanismo que se usa para expresar el valor del dinero a través del tiempo es la tasa de interés. Si se quiere conocer el valor futuro de cierta cantidad de dinero hoy aplicamos una operación de capitalización, y al contrario, si se quiere conocer el valor actual de esa misma cantidad de dinero en el futuro utilizamos una operación de descuento, a fin de descontar el valor que adquiere el dinero a 29

través del tiempo. Dado que ambas cantidades pueden ser iguales en un determinado momento de tiempo, a una tasa de interés o descuento dada, se dice que ambas son equivalentes 10. Es importante señalar que el dinero podrá generar un interés siempre que haya oportunidades de inversión disponibles, es decir, que haya un costo de oportunidad, que no es más que aquello que se sacrifica por invertir los recursos en determinada alternativa. Naturalmente, como sucede en la mayor parte de los países en desarrollo, la inflación y la devaluación son factores que afectan el valor del dinero en el tiempo.

2.2.3. Métodos de Evaluación A) Análisis Costo - Eficiencia La mayor parte de los proyectos sociales generan beneficios incuestionables, los cuales son difíciles de identificar y aún más de cuantificar y valorar  monetariamente, como por ejemplo, los beneficios que se obtienen de proveer  educación, suministrar agua potable o reducir la tasa de mortalidad. Es importante tener siempre presente cuál es el objetivo del proyecto, no se le brinda educación o salud a una persona por el simple hecho de hacerlo, sino porque se espera que con ello se desenvuelva mejor en la sociedad y mejore sus condiciones de vida. Pero cómo estimar los ingresos futuros derivados de la educación de un niño, o la mejora en la productividad de un individuo por menor tasa de infecciones por  agua no tratada, o los ingresos percibidos durante el resto de la vida útil de un individuo. Es necesario entonces utilizar parámetros que aun cuando no sean beneficios, sí tienen una relación directa con ellos o con el impacto del proyecto; así se pudieran utilizar indicadores como variables “proxi” de los beneficios: tasa de mortalidad infantil, tasa de desnutrición infantil, tasa de analfabetismo, tasa de repitencia, etc.; o también medirlos por los productos que entrega: número de consultas, vacunas colocadas, número de aulas, matrícula escolar, etc. Sin embargo, aun cuando no sea posible o necesario valorar monetariamente los beneficios del proyecto, si es importante identificarlos, cuantificarlos y determinar quién los recibe. Se puede utilizar en la evaluación de este tipo de proyectos, el enfoque de necesidades básicas propuesto por Arnold Harberger, en el sentido de asumir que la sociedad asigna a los beneficios derivados de estos proyectos un valor mayor que el costo de suministrar determinados bienes y servicios11. 10

El lector podrá consultar sobre este tema en cualquier buen libro de matemáticas financieras. Citado en Vera, Pamela y Aldunate, Eduardo. (1995). “Guía para la Identificación y Formulación de Proyectos de Educación”. ILPES. LC/IP/L.96/Rev.1. Santiago de Chile. 11

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En función de ello, cuando se atienden necesidades o problemas de este tipo, se asume que los beneficios son iguales o similares, independientemente de la alternativa que se escoja; por lo tanto, el interés se traslada hacia el volumen de los costos, es decir, se escogerán aquellos proyectos que permitan alcanzar los objetivos propuestos al mínimo costo. Esto es lo que se conoce como el Análisis Costo-Eficiencia, que consiste en expresar en términos de una unidad de cuenta común el costo que tendrá para la economía en su conjunto proveer ciertos bienes y servicios, tales como costo por  beneficiario, costo por unidad de producto o costo por unidad de capacidad instalada. Para ello es necesario calcular los siguientes indicadores:

a) Valor Presente de los Costos: También llamado Costo Mínimo. Se utiliza para comparar alternativas que generan idénticos beneficios. Por tanto, dado que las alternativas sólo se diferencian en sus costos, se escogerá aquella que permita lograr el objetivo al mínimo costo. Con frecuencia, los costos de las diferentes alternativas ocurren en distintos momentos de tiempo, razón por la cual deben evaluarse en tiempo presente o a valor actual. VPC = ∑

Cn (1+r) n

donde: VPC = Valor presente o actual de los costos Cn = Costos del proyecto en el año i  r = Tasa de descuento

b) Costo por Beneficiario: Cuando ocurra que las distintas alternativas generen beneficios diferentes, medidos a través de una variable “proxi”, es posible usar el costo por beneficiario o por unidad de beneficio generada. Se calcula el VPC de cada alternativa y se divide entre el volumen de beneficios o número de beneficiarios. ∑

Cn C/B = VPC = (1+r) n No. Benef. No. de beneficiarios

donde: C/B = Costo por Beneficiario

c) Costo Anual Equivalente (CAE): Consiste en expresar todos los costos del proyecto en términos de una anualidad o cuota anual equivalente, cuyo valor  actualizado es igual al VPC del proyecto. En otras palabras, consiste en convertir  en una anualidad el VPC del proyecto. 31

CAE = VPC x

r x (1+ r)n (1+ r) n - 1

donde: CAE = Costo anual equivalente n = número de años

d) Costo Anual Equivalente por beneficiario: También es posible expresar el CAE en términos de costo por beneficiario o por variable “proxi” de los beneficios, dividiendo el CAE entre el número de beneficiarios o volumen de beneficios.

CAE/B =

CAE No. Beneficiarios

donde:

CAE/B = Costo anual equivalente por beneficiario

B) Análisis Costo - Beneficio El Análisis Costo-Beneficio se utiliza en aquellos casos en que tanto los costos como los beneficios pueden cuantificarse monetariamente. Aun cuando este enfoque tiene sus fundamentos teóricos en criterios establecidos por la economía del bienestar del siglo XIX 12, su aplicación práctica tuvo lugar en la década de 1.920 en los Estados Unidos, específicamente en el área de los recursos hidráulicos. En esa época, el Congreso de ese país aprobó una ley que exigía la evaluación de proyectos en base a los beneficios y costos de cada propuesta, para todo el pueblo estadounidense y no solo para un determinado grupo poblacional, con lo cual se ponía de relieve el carácter social de las decisiones de inversión pública 13. En los años posteriores, los aportes académicos fueron contribuyendo a la sistematización y formalización de este enfoque, hasta convertirlo en lo que es hoy en día: un cuerpo teórico y metodológico que tiene como objeto la identificación y valoración de beneficios y costos en aquellas situaciones en que el mecanismo de fijación de precios y asignación de recursos no funcione adecuadamente. Entre los indicadores más utilizados en el análisis costobeneficio tenemos: 12

Entre ellos destacan los conceptos de excedente del consumidor y productor, y el óptimo de Pareto, el cual establece que sólo se puede mejorar la situación de un individuo a expensas de que otro se encuentre peor. 13 Harberger, Arnold. (1994). “La Evaluación Económica de Proyectos y el Proceso de Desarrollo”. pp. 63-72, en Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos S.N.C. (BANOBRAS), Inversión Pública, Estrategias y Requerimientos para los próximos años, Compilación. México..

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a) Valor Actual Neto (VAN): También conocido como Valor Presente Neto (VPN). Mide el volumen de beneficio neto generado por el proyecto. Consiste en la diferencia entre el valor actualizado de los beneficios y el valor actualizado de los costos, descontados a una tasa de descuento determinada. Un proyecto será rentable, y aceptable, siempre y cuando los beneficios actualizados sean iguales o mayores que los costos actualizados, caso contrario debe ser rechazado.

VAN = ∑

Bn - Cn (1 + r) n

Regla de Decisión del VAN Resultado

Decisión

VAN > 0 VAN < 0

Se acepta el proyecto Se rechaza el proyecto

b) Tasa Interna de Retorno (TIR): consiste en aquella tasa de descuento que hace el VAN del proyecto igual a cero, es decir, aquella tasa que iguala el valor  actualizado de los costos y el valor actualizado de los beneficios. Un proyecto será rentable, y aceptable, si presenta una TIR mayor que la tasa de descuento utilizada, caso contrario debe ser rechazado. 0=∑

Bn - Cn (1 + TIR) n

Para la determinación de la TIR se sigue un proceso iterativo, probando con varias tasas hasta encontrar el valor que haga cero al VAN.

Regla de Decisión de la TIR Resultado

Decisión

TIR > r TIR < r

Se acepta el proyecto Se rechaza el proyecto

c) Relación Beneficio-Costo (B/C): No es más que el cociente entre los beneficios actualizados y los costos actualizados, descontados a una tasa determinada. Un proyecto será rentable, y aceptable, siempre que la relación B/C sea mayor que 1, caso contrario debe ser rechazado.

Bn B/C = VAB = ∑ (1+r)n 33

VAC

∑

Cn (1+r) n

Regla de Decisión de B/C Resultado

Decisión

B/C > 1 B/C < 1

Se acepta el proyecto Se rechaza el proyecto

 Aun cuando los tres criterios pueden utilizarse simultáneamente y combinarse, lo recomendable es que la decisión se tome en función del criterio del VAN, ya que los otros dos criterios presentan limitaciones.

3. El Método del Marco Lógico 3.1. Origen y Características

El enfoque o método del Marco Lógico tuvo su origen en el desarrollo de técnicas de administración por objetivos en los años sesenta, aun cuando fue a principios de la década de 1970 que comenzó su uso formal en la planificación de proyecto por parte de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés). Desde entonces empezó a ser utilizado paulatinamente por diferentes organismos de cooperación, entre ellos la Agencia de Cooperación Técnica  Alemana (GTZ, por sus siglas en alemán), la cual aplica un método de planificación y gestión de proyectos orientada a objetivos conocido como ZOPP, el cual es muy similar al Marco Lógico y el cual contribuyó a darle forma a lo que éste es hoy en día. El Marco Lógico es una herramienta analítica utilizada para la concepción, diseño, ejecución, control y evaluación de proyectos y programas, la cual permite presentar de forma sistemática y lógica los objetivos de un proyecto o programa y sus relaciones de causalidad. Asimismo, sirve para indicar si se han alcanzado los objetivos y definir las hipótesis exteriores al proyecto o programa que pueden influir en su consecución. El Marco Lógico se utiliza tanto durante la preparación de un proyecto o programa como durante su ejecución y evaluación. Es una manera de estructurar  los principales elementos de un proyecto, destacando las relaciones lógicas entre los insumos previstos, las actividades planeadas y los resultados esperados. El método fue elaborado originalmente como respuesta a tres problemas comunes a proyectos: • planificación de proyectos carentes de precisión, con objetivos múltiples que no están claramente relacionados con las actividades del proyecto; • proyectos que no se ejecutan exitosamente, y en los cuales la responsabilidad del gerente del proyecto no está claramente definida; y 34

•

ausencia de una imagen clara de cómo luciría el proyecto si tuviese éxito, razón por la que los evaluadores no tienen una base objetiva para comparar  lo que se planeó con lo que pasó en realidad.

El enfoque del marco lógico aborda estos problemas, y provee además una cantidad de ventajas sobre otros enfoques: • aporta una terminología uniforme que facilita la comunicación y que sirve para reducir ambigüedades; • aporta un formato para llegar a acuerdos precisos acerca de los objetivos, metas y riesgos del proyecto que comparten los diferentes actores involucrados en el proyecto; • suministra un temario analítico común que pueden utilizar los diferentes actores para elaborar tanto el proyecto como el informe de proyecto; • enfoca el trabajo técnico en los aspectos críticos y puede acortar  documentos de proyecto en forma considerable; • suministra información para organizar y preparar en forma lógica el plan de ejecución del proyecto; • suministra información necesaria para la ejecución, monitoreo y evaluación del proyecto; y • proporciona una estructura para expresar, en un solo cuadro, la información más importante sobre un proyecto.

3.2. Elaboración del Marco Lógico La metodología del Marco Lógico contempla dos etapas bien diferenciadas, la primera es una etapa analítica para la identificación del problema y alternativas de solución, mediante la realización de cuatro tipos de análisis: • • • •

análisis de involucrados análisis del problema análisis de objetivos análisis de alternativas

La segunda etapa es la de planificación, donde se elabora la matriz del marco lógico, la cual sintetiza la información de la etapa anterior y resume los elementos más importantes del proyecto

3.2.1. Etapa de Análisis a) Análisis de Involucrados El propósito del análisis de involucrados o interesados (stakeholders) es el de identificar a las personas o grupos que se relacionan directa o indirectamente con el problema que se pretende abordar, analizando los siguientes aspectos:

35

• • • • • •

Los intereses de cada uno de los involucrados en relación al problema identificado La percepción que cada uno de ellos tiene de dicho problema Los recursos (políticos, legales, humanos, financieros, etc.) de que disponen para contribuir a su solución Los compromisos que cada uno de los involucrados tiene respecto a la problemática Las reacciones que podrían generarse entre los involucrados, en caso de tomarse alguna medida que contribuya a solucionar el problema. Los conflictos existentes o potenciales entre l os involucrados.

b) Análisis del Problema Este análisis se hace a partir de la información obtenida en el análisis de involucrados, incluyendo la opinión y experticia de los planificadores o proyectistas responsables del proyecto. Esta herramienta permite identificar el problema central (o focal) que se quiere enfrentar, identificando a la vez los factores relacionados con la existencia de dicha situación. El análisis del problema se realiza a través de un diagrama o flujograma llamado Arbol del Problema, a través del cual se establecen las relaciones causaefecto. En el árbol de problemas, se expresan las condiciones negativas percibidas por los involucrados en relación con el problema. Para la identificación de los problemas es necesario que: • Se haga referencia a problemas existentes y no potenciales, imaginados o futuros • Se definan como un estado negativo existente y no como la falta de solución • En el caso de problemas sociales, definir los problemas desde la perspectiva de quienes lo padecen. El árbol del problema tiene una estructura compuesta por tres partes principales (ver figura 5):

Figura 5 Arbol del Problema

EFECTOS

PROBLEMA CENTRAL

CAUSAS

36

•

Problema central: en el centro del árbol se ubica el problema o necesidad

•

que se ha definido como el foco central de la problemática. La situación problema está dada por la manifestación directa o por la detección de síntomas de que algo anda mal. Se parte definiendo con precisión cuál es el problema central que el proyecto intentará enfrentar. Efectos: en la parte superior del árbol se identifican las principales consecuencias que experimentan las personas que enfrentan el problema. Causas: a partir de la definición del problema central, en la parte inferior  se van determinando las razones más inmediatas que dan origen al problema analizado.

c) Análisis de Objetivos  A partir del árbol del problema se procede a la construcción del árbol de objetivos, planteando el objetivo central en función del problema central. En ese sentido, todas las condiciones negativas del árbol del problema ahora se expresan como situaciones positivas deseadas y factibles; de tal manera que las causas y efectos del árbol del problema aparecen en el árbol de objetivos como medios y fines (ver figura 6).

Figura 6 Arbol de Objetivos

FINES

OBJETIVO CENTRAL

MEDIOS

d) Análisis de Alternativas Una vez realizado el análisis de objetivos, es posible identificar las alternativas de solución al problema analizado. A partir de los medios identificados en el árbol 37

de objetivos, aquellos situados en el nivel inferior, se procederá a proponer y analizar acciones específicas para materializar dichos medios. Posteriormente, se procederá a agrupar las acciones en complementarias y excluyentes para identificar las alternativas de solución al problema.

d) Estructura Analítica del Proyecto La Estructura Analítica del Proyecto (EAP) es la esquematización del proyecto, es decir, de la alternativa de solución más factible expresada en sus aspectos generales, de una manera similar a la de un árbol de objetivos y actividades. Esta herramienta permite la definición de los elementos del Resumen Narrativo de la Matriz del Marco Lógico (ver figura 7). La EAP se estructura de abajo hacia arriba, de igual manera que un árbol, estableciendo una jerarquía vertical, de tal forma que las actividades aparecen en la parte inferior del árbol, se sube un nivel para los componentes, otro para el propósito y finalmente en la parte superior se encontrará el fin del proyecto.

Figura 7 Estructura Analítica del Proyecto

FINES

OBJETIVO CENTRAL

Fin

Propósito

Componente

MEDIOS Actividad

Fuente: Ortegón, Pacheco y Prieto (2005)

3.2.2. Etapa de Planificación Los principales resultados de la etapa de análisis anterior se resumen en la matriz del marco lógico (ver cuadro 6) que describe los aspectos más importantes de un proyecto, la cual está conformada por cuatro columnas y cuatro filas. Las cuatro columnas suministran la siguiente información: 38

• • • •

Un resumen narrativo de los objetivos y las actividades. Indicadores (resultados específicos a alcanzar). Medios o fuentes de verificación. Supuestos (factores externos que implican riesgos).

Por su parte, las cuatro filas de la matriz presentan información acerca de los objetivos, indicadores, medios de verificación y supuestos en cuatro momentos diferentes en la vida del proyecto: •

Fin al cual el proyecto contribuye de manera significativa luego de que el proyecto ha estado en funcionamiento. • Propósito logrado cuando el proyecto ha sido ejecutado. • Componentes/ Resultados completados en el transcurso de la ejecución del proyecto. •  Actividades requeridas para producir los Componentes/ Resultados La matriz del Marco Lógico se basa en dos mecanismos importantes para la coherencia del proyecto: la lógica vertical y la lógica horizontal. La lógica vertical se refiere a las relaciones de causalidad entre los distintos niveles de objetivos de la matriz (Actividades, Componentes, Propósito, Fin), y relaciona éstas con los factores externos o supuestos que pueden afectar los resultados del proyecto. La lógica, siempre y cuando los supuestos que hayan sido definidos en cada nivel de la matriz también se hayan cumplido, es la siguiente: • • •

Si se realizan ciertas actividades, y los supuestos se cumplen, entonces se obtendrán los componentes o resultados. Si se obtienen tales componentes, y los supuestos se cumplen, entonces se logrará el propósito u objetivo específico. Si se alcanza el propósito, y ciertos supuestos se cumplen, se contribuirá al logro del fin u objetivo general.

La lógica horizontal establece cómo se controlará y medirá el logro de cada nivel de objetivos y de dónde se obtendrá la información necesaria para ello. Esta lógica se puede resumir en los siguientes puntos: • •

Los medios de verificación identificados son los necesarios y suficientes para obtener los datos requeridos para el cálculo de los indicadores. Los indicadores establecidos permiten realizar un buen seguimiento del proyecto y evaluar adecuadamente el logro de los objetivos.

 A continuación se describe cada uno de los elementos que componen la Matriz del Marco Lógico:

39

Cuadro 6 La Matriz del Marco Lógico Resumen Narrativo de Objetivos FIN: El Fin es una definición de cómo el proyecto o programa contribuirá a la solución del problema (o problemas) del sector.

PROPÓSITO: El Propósito es el impacto directo a ser  logrado como resultado de la utilización de los Componentes producidos por el proyecto. Es una hipótesis sobre el impacto o beneficio que se desea lograr.

COMPONENTES: Los Componentes son las obras, servicios, y capacitación que se requiere que complete el ejecutor del proyecto de acuerdo con el contrato. Estos deben expresarse en trabajo terminado (sistemas instalados, gente capacitada, etc.)

ACTIVIDADES: Las Actividades son las tareas que el ejecutor  debe cumplir para completar cada uno de los Componentes del proyecto y que implican costos. Se hace una lista de actividades en orden cronológico para cada Componente.

Indicadores Verificables Objetivamente

Medios de Verificación

Los indicadores a nivel de Fin miden el impacto general que tendrá el proyecto. Son específicos en términos de cantidad, calidad y tiempo (grupo social y lugar, si es relevante).

Los medios de verificación son las fuentes de información que se pueden utilizar  para verificar que los objetivos se lograron. Pueden incluir material publicado, inspección visual, encuestas por  muestreo, etc.

Supuestos Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones importantes necesarias para la "sustentabilidad" (continuidad en el tiempo) de los beneficios generados por el proyecto. Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que el proyecto contribuya significativamente al logro del Fin.

Los indicadores a nivel Los medios de de Propósito describen verificación son las el impacto logrado al fuentes que el ejecutor  final del proyecto. y el evaluador pueden Deben incluir metas consultar para ver si que reflejen la situación los objetivos se están al finalizar el proyecto. logrando. Pueden Cada indicador   indicar que existe un especifica cantidad, problema y sugieren la calidad y tiempo de los necesidad de cambios resultados por alcanzar. en los componentes del proyecto. Pueden incluir material publicado, inspección visual, encuestas por  muestreo, etc. Los indicadores de los Esta celda indica Los supuestos son los Componentes son dónde el evaluador   acontecimientos, las descripciones breves, puede encontrar las condiciones o las pero claras de cada fuentes de información decisiones que tienen uno de los para verificar que los que ocurrir para que Componentes que tiene resultados que han los componentes del que terminarse durante sido contratados han proyecto alcancen el la ejecución. Cada uno sido producidos. Las Propósito para el cual debe especificar   fuentes pueden incluir  se llevaron a cabo. cantidad, calidad y inspección del sitio, oportunidad de las informes del auditor, obras, servicios, etc., etc. que deberán entregarse. Esta celda contiene Esta celda indica Los supuestos son los el presupuesto para donde un evaluador   acontecimientos, cada Componente a puede obtener   condiciones o ser producido por el información para decisiones (fuera del proyecto. verificar si el control del gerente de presupuesto se gastó proyecto) que tienen como estaba que suceder para planeado. completar los Normalmente Componentes del constituye el registro proyecto. contable de la unidad ejecutora.

Fuente: BID 40

A. Resumen Narrativo de Objetivos 1. Fin: El Fin de un proyecto es una descripción de la solución a problemas de nivel superior e importancia nacional, sectorial o regional que se han diagnosticado. El fin representa un objetivo de desarrollo que generalmente obedece a un nivel estratégico (políticas de desarrollo), es decir, ayuda a establecer el contexto en el cual el proyecto encaja, y describe el impacto a largo plazo al cual el proyecto, se espera, va a contribuir. Vale destacar dos aspectos acerca del Fin. Primero, no implica que el proyecto, en sí mismo, será suficiente para lograr el Fin. Es suficiente que el proyecto contribuya de manera significativa al logro del Fin. Segundo, la definición del Fin no implica que se logrará poco después de que el proyecto esté en funcionamiento. Es un Fin a largo plazo al cual contribuirá la operación del proyecto.

2. Propósito: El Propósito describe el efecto directo (cambios de comportamiento) o resultado esperado al final del periodo de ejecución. Es el cambio que fomentará el proyecto. Es una hipótesis sobre lo que debiera ocurrir a consecuencia de producir y utilizar los Componentes, razón por la cual el logro del Propósito del proyecto está fuera del control de la gerencia del proyecto o del ejecutor. La gerencia del proyecto tiene la responsabilidad de producir los Componentes, pero otras personas tienen que utilizar dichos Componentes para que se logre el Propósito del proyecto.

3. Componentes (resultados): Son los bienes o servicios específicos que se obtienen como consecuencia de la realización de las actividades. Constituyen lo que realmente y en forma tangible puede entregar el proyecto. Los Componentes son las obras, estudios, servicios y capacitación específicos que se requiere que produzca el proyecto. Cada uno de los Componentes del proyecto tiene que ser necesario para lograr el Propósito, de tal manera que si los Componentes se producen adecuadamente, se logrará el Propósito. En la matriz del marco lógico, los Componentes se definen como resultados, vale decir, como obras terminadas, estudios terminados, capacitación terminada.

4. Actividades: Consisten en las acciones más relevantes que hay que realizar para obtener los resultados, representan la parte más operativa del proyecto. Implican la utilización de recursos. Deben estar listadas en orden cronológico y agrupadas por componente.

41

B. Indicadores Los indicadores presentan información necesaria para determinar el progreso hacia el logro de los objetivos establecidos por el proyecto.

1. Indicadores de Fin y de Propósito: Los indicadores hacen específicos los resultados esperados en tres dimensiones: cantidad, calidad y tiempo.  Aunque hay varios indicadores potenciales de resultados esperados, la matriz de marco lógico debe especificar la cantidad mínima necesaria para concluir que el Propósito se ha logrado. Los indicadores deben medir el cambio que puede atribuirse al proyecto, y deben obtenerse a costo razonable, preferiblemente de las fuentes de datos existentes. del proyecto.

2. Indicadores de los Componentes: Los indicadores de los Componentes son descripciones breves de los estudios, capacitación y obras físicas que suministra el proyecto. La descripción debe especificar cantidad, calidad y tiempo.

3. Indicadores de actividades: El presupuesto del proyecto aparece como el indicador de Actividad en la fila correspondiente. El presupuesto se presenta por el conjunto de actividades que generan un Componente.

C. Medios de Verificación La Matriz de marco lógico indica dónde se puede obtener información acerca de los indicadores. Ello obliga a los planificadores del proyecto a identificar  fuentes existentes de información o a hacer previsiones para recoger información, quizás como una actividad del proyecto. No toda la información tiene que ser  estadística.

D. Supuestos Todo proyecto enfrenta riesgos de diversa índole: ambientales, financieros, institucionales, sociales, políticos, climatológicos u otros factores que pueden hacer que el mismo fracase. La matriz de marco lógico requiere que se identifiquen los riesgos en cada etapa (Actividad, Componente, Propósito y Fin). El riesgo se expresa como un supuesto que debe ser cumplido para avanzar al nivel siguiente en la jerarquía de objetivos. El razonamiento es el siguiente: si se llevan a cabo las Actividades indicadas y ciertos supuestos se cumplen, entonces se producirán los componentes indicados. Si se producen los Componentes indicados y otros supuestos se cumplen, entonces se logrará el Propósito del proyecto. Si se logra el Propósito del proyecto, y todavía se siguen demostrando los supuestos ulteriores, entonces se contribuirá al logro del Fin. Los supuestos o riesgos del proyecto tienen una característica importante, se definen como que están más allá del control directo del proyecto. La columna de supuestos juega un papel importante tanto en la planificación como en la ejecución. En la etapa de planificación sirve para identificar riesgos que pueden 42

evitarse incorporando Componentes adicionales en el proyecto mismo. Si el supuesto es crítico, y no hay Componente que lo pueda controlar, se puede decidir que el proyecto es demasiado riesgoso y debe abandonarse. Durante la ejecución, Indican los factores que será necesario anticipar o afrontar con adecuados planes de emergencia.

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