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LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS

ARIEL CIENCIA POLITICA

AREND LIJPHART

LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS Un estudio comparativo La edición española ha contado con las aportaciones de

THOMAS C. BRUNEAU, P. NIKIFORAS DIAMANDOUROS y RICHARD GUNTHER Prólogo de JUAN BOTELLA

Universidad Autónoma de Barcelona

EDITORIAL ARIEL, S. A. BARCELONA

Título original: Democracies Traducción de ELENA DE GRAU

1. a edición: octubre 1987 2. a edición: febrero 1991 3. a edición: abril 1998 4. a edición: marzo 1999 © 1984: Yale University Derechos exclusivos de edición en español reservados para todo el mundo y propiedad de la traducción: © 1987 y 1999: Editorial Ariel, S. A. Córcega, 270 - 08008 Barcelona ISBN: 84-344-1681-6 Depósito legal: B. 12.829 - 1999 Impreso en España

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Para Gisela

Qui potest esse vita vitális, quae non in amicae mutua benevolentia conquiescit?

INTRODUCCIÓN Una de las paradojas de la restauración de la democracia en España ha sido la virtual desaparición del libro político de nuestro panorama editorial. Y si ello puede, en último extremo, ser comprensible si por libro político entendemos aquel que intenta difundir un programa o influir sobre la opinión pública (puesto que hay otros canales para ello), lo que llama fuertemente la atención es la escasa presencia de textos académicos, de nuevas obras que se ocupen de los comportamientos políticos de los españoles, cuando las libertades recobradas permiten, precisamente, el estudio objetivo de esos comportamientos. Y lo mismo puede decirse por lo que hace a la traducción de obras extranjeras. Si tomamos como momento significativo el año 1977, desde entonces hasta hoy se pueden contar con los dedos de una mano los textos relevantes de ciencia política que han sido traducidos al español. Por ejemplo, la obra de Arend Lijphart es prácticamente desconocida en el mercado hispanohablante,1 aunque la recíproca no sea cierta: además de un reciente artículo sobre un aspecto parcial del sistema electoral español (Lijphart y otros, 1986), la presente edición de Democracies incluye una sustancial ampliación respecto del texto original, puesto que por expreso deseo del autor se han incorporado al análisis global tres «nuevas democracias», no estudiadas en el texto original: España, Grecia y Portugal. Democracies expresa del mejor modo posible los dos ejes temáticos fundamentales de la actividad intelectual de Arend Lijphart (Apeldoom, Holanda, 1936): el desarrollo del método comparativo y el estudio empírico de la organización política de la democracia. Y ambas líneas son, de hecho, inseparables, puesto que no existe un modelo de democracia, un único tipo de organización institucional y política que encame el ideal democrático: lo que hay, como muestra esta obra, es que 1. Si exceptuamos la traducción de dos artículos de Lijphart en sendas publicaciones en México y Venezuela: véase Lijphart, 1976; y Lijphart, 1984.

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distintos pueblos, enfrentándose a problemáticas completamente heterogéneas, han llegado a soluciones políticas que tienen un innegable aire de familia. En otras palabras: si la noción de democracia sigue estando llena de complejidades y de paradojas,2 lo que es claro es que existen, como reza el título de esta obra, democracias. Si hubiese que resumir cuál era la teoría predominante acerca del funcionamiento de las democracias en el momento de la aparición de la primera gran obra de Lijphart (1968), sin duda consenso sería la palabra clave. Se entendía que la democracia, concebida como modo de organización política capaz de gestionar pacíficamente el conflicto social, era sólo posible si las dimensiones del conflicto eran limitadas. Ello significaba que, por debajo de las discrepancias entre las diversas opciones políticas contrapuestas, debía haber un acuerdo de fondo entre todas ellas (o, al menos, las relevantes), y entre la gran mayoría de la población, acerca de un conjunto de cuestiones fundamentales. La identidad nacional, el entramado institucional, el régimen existente o los símbolos fundamentales de la comunidad no podían estar sujetos a cambios de gobierno; la llegada de la oposición al poder no podía significar un cuestionamiento de los elementos globales de la organización política de la sociedad. Como es evidente, ello implica la ausencia de divisiones sociales políticamente relevantes. Si existe una profunda división social acerca de una determinada cuestión, y si los distintos sectores contrapuestos se hallan representados por partidos distintos, la simple actuación de los mecanismos de competición electoral entre partidos tenderá a ahondar la división. En tal caso, el sistema está insuficientemente legitimado, se verá sometido a excesivas tensiones y, en último extremo, se verá abocado a la crisis. Esta teorización, por otra parte, es coetánea (y la coincidencia no es meramente cronológica) con las formulaciones sobre la extinción de la lucha de clases, el fin de las ideologías, el neocapitalismo, etc. Sin embargo, la realidad empírica muestra la existencia de divisiones sociales políticamente relevantes (de cteavages, en expresión inglesa frecuentemente no traducida) en los diversos sistemas democráticos: divisorias socioeconómicas (en términos de clases), religiosas, lingüísticas, étnicas u otras, que dan lugar a fuerzas políticas que expresan los intereses y los puntos de vista de los diver

2. Por un ejemplo reciente, véase en esta misma colección Nelson, 1986.

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sos sectores. Aun en tales condiciones puede salvarse la teoría consensual tradicional, si se cumplen dos requisitos: — que las diversas líneas divisorias no sean acumulativas, reforzándose recíprocamente, sino independientes, de tal manera que se encuentren, por así decir, «en intersección»; — que los principales partidos tengan implantación en todos los grupos sociales estructuralmente importantes, no limitándose a la mera representación de un solo grupo social. Ambos requisitos tienen una misma implicación: al entrecortarse las líneas de conflicto, cada grupo social se ve obligado a llegar a compromisos en su seno (puesto que se tratará de grupos no homogéneos internamente) y, a la vez, se encuentra con que comparte objetivos y aspiraciones con otros grupos sociales, potencialmente rivales. En tal caso, los distintos conflictos potenciales no se potencian recíprocamente sino que, al contrario, tenderán a moderarse mutuamente; en lugar de un único conflicto social global, omnicomprensi- vo, habrá una pluralidad de conflictos sociales limitados. Si en cambio faltan esos requisitos, el conflicto se agravará, pudiendo llegar en último extremo a la destrucción del sistema: tal sería la experiencia de sistemas políticos como Italia, la IV República francesa, la Alemania de Weimar o, casó' extremo, la guerra civil española. Sin embargo, el desarrollo de la ciencia política en Europa a partir de los años sesenta mostró como esa formulación padecía de una cierta unilateralidad etnocéntrica, elevando a condiciones universales algunos elementos de la realidad política anglosajona (y, fundamentalmente, estadounidense). Así, diversos estudios comparativos señalaron la existencia en algunos países europeos de sistemas democráticos estables en sociedades, que no solamente aparecían como no consensúales, sino que además registraban la existencia de divisorias sociales acumulativas (muy frecuentemente, clase y religión, incluso en un sistema como el británico) y de partidos políticos que apelaban a (o se basaban en) grupos sociales específicos. Esta situación (que se da en países como Austria, Bélgica, Holanda, etc.), recibe diversas denominaciones, de las que tal vez la más frecuente sea la de sociedades segmentadas. ¿A través de qué mecanismos consiguen estas sociedades

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eludir graves conflictos sociopolíticos y, además, mantener sistemas políticos democráticos estables? En este punto se sitúa la contribución más conocida de Lijphart. Para Lijphart, en sociedades segmentadas y con una cultura política fuertemente fragmentada (dada la existencia de bajos niveles de consenso global y de grupos sociales fuertemente cohesionados) es posible construir un sistema democrático estable, siempre que se den determinadas condiciones. Estas condiciones se refieren esencialmente a las actitudes y a las pautas de comportamiento de las élites políticas representativas y/o dirigentes de los diversos grupos sociales; más concretamente, tal posibilidad dependerá de hasta qué punto dichas élites: a) deseen mantener la unidad y la cohesión del sistema; b) puedan hacer aceptar a sus respectivos grupos sociales determinadas transacciones entre intereses divergentes, y . c) encuentren mecanismos (institucionales) efectivos de acomodo entre los diversos grupos. #

Lijphart denomina a estos sistemas democracias consocia- tivas («consociational democracies»), caracterizadas por tratarse de sociedades segmentadas (con bajo consenso al nivel del conjunto de la sociedad), pero en las que se dan, en el plano de las élites, prácticas y reglas de conducta (formalizadas jurídicamente o no) «consociativas», cuya característica fundamental es la de rehuir el simple principio máyoritario, en aras de proponerse la unanimidad o, por lo menos, la obtención de muy amplias mayorías. Mecanismos típicos de estos sistemas pueden ser, por ejemplo, la existencia de gobiernos de coalición (aun cuando en términos de aritmética parlamentaria no sea estrictamente necesario), mecanismos de distribución de determinados cargos públicos atendiendo a criterios lingüísticos, religiosos, étnicos u otros (como se han dado en Bélgica, Austria, Suiza, o en el Líbano anterior a 1975), la adopción de acuerdos entre los diversos sectores sociales implicados, acuerdos que luego son refrendados por las instituciones estatales (como el «pacto escolar» en Bélgica), la concesión de cierto grado de autonomía a determinados grupos sociales (como el mantenimiento en Líbano de la aplicación personal del derecho, o la existencia de sistemas escolares paralelos e independientes en Bélgica y Holanda), etc. Naturalmente, este modelo ha sido sometido a duras críti

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cas, especialmente por lo que contiene de «cartel» de élites, y por el desvanecimiento en esos sistemas de las nociones de «mayoría» y «oposición», diluyendo, por consiguiente, toda responsabilidad política. No es aquí, sin embargo, el lugar adecuado para entrar en la frondosa polémica a que dio lugar el análisis de Lijphart. Interesa, sobre todo, subrayar que el texto que ahora tiene el lector en sus manos se basa en este legado, bajo una perspectiva comparativa que intenta situar a los 24 sistemas democráticos estudiados como puntos a lo largo de un «conti- nuum» imaginario, que tiene por extremos, respectivamente, el modelo de democracia mayoritaria (o «de Westminster») y el de la democracia consensúal (expresión utilizada tal vez para despejar los equívocos evocados por el término «consociativa»). No puede constituir una sorpresa la constatación de que ninguno de los sistemas democráticos e.studiados encaja perfectamente en uno u otro de los dos tipos ideales propuestos, sino que se sitúan en algún punto intermedio, combinando (en dosis variables) elementos de uno y de otro. Dos palabras finales desde el punto de vista metodológico. Democracies puede resultar chocante, tanto por tratarse de un estudio comparativo (enfoque todavía infrecuente en nuestros medios académicos) como por su orientación fuertemente empírica (contrapuesta al predominante institucionalismo vigente entre nosotros, y al reputado «buen ojo» de nuestros comentaristas políticos). Hay que resignarse, sin embargo, a la idea de que por ciencia política se entiende hoy, en España y fuera de España, un tipo de discurso que, entre otras cosas, se ocupa del estudio de objetos plurales, a partir del análisis de realidades empíricas. Espero que la traducción española de Democracies pueda, también, servir para la difusión de estas actitudes entre nosotros. JUAN BOTELLA (Ciencia

Política, UAB)

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REFERENCIAS

Lijphart, A., The Politics of Accomodation: Pluralism and Demo- cratic in the Netherlands, Berkeley (Univ. of California Press), 1968; 2.a ed., 1975. —, «Fragmentaciones lingüísticas, sociales y políticas: Bélgica, Canadá y Suiza», en Revista Mexicana de Sociología, vol. 38, 3 (1976), pp. 707-727. —, «El patrón de normas electorales en los Estados Unidos: Un caso modelo o un caso fuera de lo común», en Simposio sistemas electorales comparados con especial referencia al nivel local, Caracas (Consejo Supremo Electoral), 1984, pp. 85-96. Lijphart, A.; Rafael López Pintor; Yasunoii Soné, «The Limited Vote and the Single Nontransferable Vote: Lessons from the Japanese and Spanish Examples», en B. Grofman y A. Lijphart (eds.), Electoral Laws and Their Politicál Consequences, Nueva York (Agathon Press), 1986, pp. 154-169. Nelson, W. N., La justificación de la democracia, Barcelona (Ariel), 1986.

PREFACIO Este libro es una comparación sistemática de los dos modelos básicos de democracia: mayoritaria (o de Westminster) y de consenso. Hemos tomado prestados este par de términos opuestos de Robert G. Dixon Jr., y nuestras definiciones son similares a las suyas, aunque no idénticas. Los componentes de la democracia de consenso, según Dixon, incluyen: «federalismo, separación de poderes, estructura bicameral del Legislativo, con representación en cada cámara de electorados un tanto diferentes; requisito de un doble examen de todas las medidas legislativas que requiere el sistema de comités y antigüedad utilizado en cada cámara; sistema de partidos políticos basado en el estado antes que en la nación; necesidad de mayorías extraordinarias para habilitar cierto tipo de medidas; poder de veto del ejecutivo y capacidad de invalidarlo mediante mayoría extráordinaria, y numerosas otras convenciones y prácticas informales».1 Esta lista de características coincide en gran parte con nuestros ocho elementos de democracia de consenso. Nuestro concepto de democracia de consenso también está inspirado y relacionado con nuestro trabajo anterior sobre democracia consociativa? En este libro se utiliza el término consenso en lugar de consociativo, no sólo porque el primero es más corto —y más fácil de retener— que el segundo, sino porque existen diferencias cruciales entre sus respectivos significados. En primer lugar, nuestros escritos anteriores tenían como punto de partida la democracia consociativa y la contrastaban con la regla de la mayoría. Aquí comenzamos con un análisis del modelo mayoritario, del cual deduzco el modelo de consenso como su opuesto lógico. Más aún, las cuatro características de la democracia consociativa —gran coalición,

1. Robert G. Dixon, Jr.: Democratic Representation: Reapportionment itt Law and Politics, Nueva York, Oxford University Press, 1968, p. 10. Véase también la comparación que entre democracia madisoniana y populista hace Robert A. Dahl en A Preface to Democratic 2. Véase en particular Arend Lijphart: Democracy in Plural Societies: A Com- parative Exploration, New Haven, Yale University Press, 1977.

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autonomía de los partidos, proporcionalidad y veto de la minoría— son claramente reconocibles en las ocho características de la democracia de consenso descritas en este libro, aunque no coincidentes con ellas. ***

Presentamos una versión preliminar de los dos primeros capítulos del libro como una comunicación al Taller Internacional sobre «Ciencia política en los 80», organizado por el Instituto de Estudos Económicos, Sociais e Políticos de Sao Paulo, Brasil, en noviembre de 1981. Agradecemos a los participantes sus provechosos comentarios; entre los otros muchos críticos útiles, demasiados para enumerarlos exhaustivamente, querríamos destacar a Nathaniel L. Beck, Robert G. Cushing y Adam Przworski, a los que debemos especial agradecimiento. Y también estamos reconocidos a Kenneth R. Mayer por su ayuda en investigación y a Monica Ann Paskvan, Barbara J. Sutera y Barbara K. Ziering por mecanografiar el manuscrito. En algunos de los capítulos del libro aprovechamos trabajos anteriores. Agradecemos sinceramente el permiso para reimprimir unos pocos pasajes de los artículos del autor («Power-Sharing versus Majority Rule: Pattems of Cabinet Formation in Twenty Democracies», en Government and Opposition 16, número 4, otoño de 1981 y «Consociation and Federation: Conceptual and Empirical Links», en Canadian Journal of Political Science, número 3, septiembre de 1979); y sus capítulos «Political Parties: Ideologies and Programs», en Democracy at the Polis: A Comparative Study of Compe- titive National Elections, de David Butler, Howard R. Penni- man y Austin Ranney, eds., Washington, American Enterprise Institute, 1981, pp. 26-51; «Introduction: The Belgian Exam- ple of Cultural Coexistence in Comparative Perspective», en Conflict and Coexistence in Belgium: The Dynamics of a Cultu- rally Divided Society, de A. Lijphart, ed., Berkeley, Institute of International Studies, Universidad de California, 1981, pp. 1-12; y «Os modelos majoritário e consociacional da democracias: Constrastes e illustra^oes», en A ciéncia política nos anos 80, de Bolívar Lamonnier, ed., Brasil, Editora de Uni- versidade de Brasilia, 1982, pp. 95-115. En la edición española de esta obra hemos añadido para el análisis comparativo España, Portugal y Grecia. Hemos preparado este nuevo material (que figura en los caps. 3, 13 y 14)

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en colaboración con Thomas C. Broneau de la Me Gilí University; con P. Nikiforos Diamandouros, del Social Science Research Council de Nueva York; y con Richard Gunther de la Ohio State University. Les estoy muy agradecido por su contribución. También deseo agradecer a Laura M. Pilknigton su ayuda en la investigación y al Committee on Research of the Academic Senate de la Universidad de California, en San Diego, su ayuda económica. AREND LIJPHART

Agosto de 1986

1.

EL MODELO WESTMINSTER DE DEMOCRACIA

IDEALES Y REALIDADES DE LA DEMOCRACIA

El significado literal de democracia —gobierno del pueblo— es probablemente la definición más básica y la más utilizada. La primera rectificación que conviene introducir cuando en las grandes nacionesEstado de hoy se habla de democracia a nivel nacional, es que los actos de gobierno son llevados a cabo, no directamente por los ciudadanos, sino indirectamente por representantes que ellos eligen sobre unos principios de libertad e igualdad. Aunque puedan encontrarse elementos de democracia directa incluso en algunos grandes Estados democráticos (como veremos en el cap. 12), la democracia es habitualmente representativa: gobierno de los representantes del pueblo libremente elegidos por el pueblo. La democracia no sólo puede ser definida como el gobierno del pueblo, sino también, según la famosa formulación del presidente Abraham Lincoln, como gobierno para el pueblo, o sea, gobierno de acuerdo con la voluntad del pueblo. Un gobierno democrático ideal sería aquel cuyas acciones estuvieran siempre en perfecto acuerdo con la voluntad de todos sus ciudadanos. Tan completa representatividad en el gobernar no ha existido jamás ni será nunca alcanzada, pero puede servir como un ideal al que los regímenes democráticos deben aspirar. Puede ser también considerado como el extremo de una escala sobre la que se mida el grado de representatividad democrática de diferentes regímenes. El tema central de este libro no es el ideal de democracia, sino el funcionamiento de las actuales democracias que se aproximan al ideal con relativa fidelidad y que, con objeto de distinguirlas de la democracia ideal,1 Robert Dahl llama «poliarquías». Estos regímenes democráticos no se caracterizan por su perfecta representatividad, sino por un alto grado de ella: su actos han estado

1. Robert A. Dahl: Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press, 1971. Véase asimismo John D. May: «Defining Democracy: A Bid for Coherence and Consensus», Political Studies 26, n.° 1, marzo de 1978, pp. 1-14.

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en una relativamente estrecha correspondencia con los deseos de relativamente muchos de sus ciudadanos por un largo período de tiempo. Ambas definiciones de democracia serán también utilizadas más tarde para distinguir los dos tipos básicos de la misma. Como Dahl ha demostrado, una democracia razonablemente representativa sólo puede existir si están presentes al menos ocho garantías institucionales. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Libertad para constituir e integrarse en organizaciones. Libertad de expresión. El derecho de voto. Elegibilidad para cargo público. Derecho de los líderes políticos a competir por el voto. Fuentes alternativas de información. Elecciones libres y limpias. Que las instituciones para hacer política de gobierno dependan del voto y de otros signos de preferencia.2

Las seis primeras de estas garantías encarnan el clásico derecho democrático a la libertad, en particular las libertades de expresión y reunión, que también implican la segunda virtud clásica democrática de la igualdad. En las democracias estudiadas en este libro, estos derechos están absolutamente garantizados sin variaciones apreciables entre los distintos países. También existen las garantías 7 y 8, aunque se den sustanciales diferencias en la manera en que están organizadas las elecciones y otras instituciones y prácticas para asegurar un gobierno responsable. Este libro se centrará en la variedad con que las instituciones, formales e informales, y las prácticas son utilizadas para traducir las opciones del ciudadano en política de gobierno. A la vez que identificamos y describimos estas diferencias, intentaremos descubrir pautas y paralelismos, y sostendremos que tanto las diferencias como las semejanzas pueden ser interpretadas en términos de dos modelos diametralmente opuestos de democracia: el mayoritario (o modelo Westminster) y el de consenso. Los modelos de democracia mayoritaria y de consenso difieren en ocho magnitudes. Éstas serán objeto de tratamiento preliminar en lo que resta de este capítulo y en el capítulo 2, y se analizarán más detenidamente en los diez capítulos que comprende el grueso de la obra (caps. 4 a 13). Los veinticinco

2. Dahl: Polyarchy, p. 3.

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casos empíricos de regímenes democráticos que serán objeto de análisis comparativo —sobre todo las democracias del área del Atlántico Norte, incluyendo también Israel, Japón, Australia y Nueva Zelanda— se presentarán en el capítulo 3. Hay veinticuatro países, pero aparecen veinticinco regímenes democráticos, porque la IV y la V República francesa son tratadas como casos distintos. En el capítulo final (14), se resumirá el conjunto de modelos de democracia que encontramos en los países objeto de nuestro estudio, y consideraremos la cuestión siguiente: ¿hasta qué punto ambos modelos contrastantes de democracia no sólo son lógicos y coherentes sino también empíricos? A lo largo del libro se pondrá especial énfasis en las interrelaciones de las diferentes características de las democracias mayoritarias y de consenso. Una cuestión adicional que vale la pena plantearse es cómo afecta el tipo de régimen democrático, mayoritario o de consenso, a su comportamiento. Nuestro análisis sugerirá que la democracia mayoritaria es particularmente apropiada para sociedades homogéneas a la vez que con ellas funciona mejor, mientras que la democracia de consenso es más apropiada para sociedades plurales. Aparte de eso, hay relativamente poca variación en el comportamiento de las democracias analizadas en este libro. Como se demostrará en el capítulo 3, los casos de democracia que aquí se estudian fueron elegidos de acuerdo a normas rigurosas: todas son democracias de larga trayectoria a excepción de unas pocas, y deben ser consideradas como esencialmente acertadas. Desde luego, uno de sus principales mensajes es que hay muchas formas diferentes de gestionar con acierto una democracia.3

,3. El funcionamiento de la democracia también ha resistido con tenacidad cualquier evaluación precisa y digna de mención. En el intento más serio que se ha hecho hasta ahora para evaluar el funcionamiento de las democracias, G. Buig- ham Powell recurre a tres indicadores: la estabilidad o vida del Ejecutivo, el abstencionismo y la ausencia de violencia a gran escala. Los capítulos 5 y 6 demostrarán, no obstante, que la vida del Ejecutivo no es en absoluto un buen baremo del funcionamiento de la democracia, pues no es sino muestra del poder que el Ejecutivo tiene sobre el Legislativo. El abstencionismo constituye un aspecto irrelevante y tangencial del funcionamiento en sí. Y la violencia a gran escala no es, afortunadamente, sino una circunstancia muy rara en el conjunto de nuestras democracias. Véase G. Buigham Powell, Jr.: Contemporary Democracies: Partici- pation, Stability and Violence, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1982.

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EL MODELO WESTMINSTER: NUEVE ELEMENTOS DE LA DEMOCRACIA MAYORITARIA

Lo esencial del modelo Westminster es el dominio de la mayoría. El modelo puede ser contemplado como la solución más obvia al dilema de lo que en nuestra definición de democracia se entiende por «el pueblo». ¿Quién ejerce el gobierno, y los intereses de quién debe representar ese gobierno cuando la gente no está de acuerdo y las preferencias divergen? Una respuesta es: la mayoría del pueblo. Su gran mérito consiste en que cualquier otra respuesta, como el requisito de unanimidad o una mayoría cualificada, supone el dominio de la minoría —o por lo menos un veto de la minoría— y que el gobierno de la mayoría, y de acuerdo con los deseos de ésta, se acerca más al ideal democrático que el gobierno de una minoría que representa a una minoría. La respuesta alternativa al dilema es: tanta gente como sea posible. Esto es lo esencial del modelo de consenso; como veremos con más detalle en el próximo capítulo, sus normas e instituciones pretenden una amplia participación en el gobierno y un amplio acuerdo sobre los fines que el gobierno debe perseguir. El término modelo Westminster se utilizará en este libro al igual que modelo mayoritario para referirse a un modelo general de democracia. Puede también ser utilizado más estrictamente para designar las principales características de las instituciones parlamentarias y gubernamentales británicas, dado que el Parlamento de la Gran Bretaña se encuentra en el palacio de Westminster, en Londres. La versión británica del modelo Westminster es a la vez el original y el ejemplo más conocido de este modelo. También es admirado por doquier. Richard Rose señala que «con la confianza nacida del aislamiento continental, los americanos han acabado por creer que sus instituciones —la presidencia, el Congreso y el Tribunal Supremo— son el prototipo de lo que debería ser adoptado en cualquier otra parte»,4 pero los politicólogos americanos, en particular los del campo de la política comparada, tendieron siempre a mantener el sistema británico de gobierno por lo menos en tan alta estima.5 Un famoso politicólogo que admiró fervientemente el modelo Westminster fue el presidente Woodrow Wilson. En sus

4. Richard Rose: «A Model Democracy?», editado por Richard Rose, ed., Les- sons from 5. Dennis Kavanagh: «An American Science of British Politics», Political Stu- dies 22, n.° 3, septiembre de 1974, pp. 251-270.

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primeros escritos llegó hasta el punto de urgir la abolición del gobierno presidencialista y la adopción del gobierno parlamentario de estilo británico en los Estados Unidos. Tales ideas han sido sostenidas por muchos otros observadores no británicos de la política británica, y muchos rasgos del modelo de Westminster han sido exportados a otros países como Canadá, Australia, Nueva Zelanda y a la mayor parte de las colonias británicas de Asia y África después de su independencia. Wil- son se refería al gobierno parlamentario, según el modelo Westminster, como «la moda universal».6 El modelo Westminster consta de los siguientes nueve elementos interrelacionados, que se ilustrarán con rasgos del sistema político británico, particularmente de su funcionamiento durante el período de 1945 a 1970 y que, deliberadamente, se describen en términos más bien rigurosos para añadir, más tarde, las necesarias matizaciones. 1. Concentración de poder ejecutivo: gabinetes de un solo partido y estricta mayoría. El órgano más poderoso del gobierno británico es el gabinete. Normalmente está compuesto por miembros del partido que tiene la mayoría de escaños en la Cámara de los Comunes, no formando la minoría parte del mismo, son raros, por tanto, los gabinetes de coalición. Dado que en el sistema bipartidista británico los dos partidos principales son casi igualmente poderosos, el que gana las elecciones no representa por lo general más que a una reducida mayoría, mientras que la minoría es relativamente amplia. Por lo tanto, el gabinete británico de un partido y estricta mayoría es la perfecta encamación del principio de predominio de la mayoría: ejerce un inmenso poder político para gobernar como representante y en beneficio de una mayoría que no es de aplastantes proporciones, mientras que una amplia minoría queda excluida del poder y condenada al papel de oposición. 2. Fusión de poderes y dominio del gabinete. Walter Ba- gehot, a propósito del ya clásico perdurar de la Constitución inglesa, publicada por primera vez en 1867, manifiesta que «la estrecha unión, casi completa fusión de los poderes ejecutivo y legislativo» es la explicación clave del eficaz funcionamiento

6. Woodrow Wilson: «Committee or Cabinet Government», Overtand Monthly, citado por Walter Lippmann en su introducción a la obra de Woodrow Wilson Congressional Government: A Study in American Politics, Nueva York, Meridian Books, 1956, p. 13.

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del gobierno británico.7 La Gran Bretaña tiene un sistema parlamentario de gobierno, lo que significa que el gabinete depende de la confianza del Parlamento a diferencia de un sistema presidencialista, ejemplificado por los Estados Unidos, donde el Ejecutivo presidencial no puede ser destituido normalmente por el Legislativo (excepto por impeachment). En teoría, la Cámara de los Comunes «controla» el gabinete porque puede votar en su contra y destituirlo. En realidad, sin embargo, la relación se invierte a causa de que el gabinete está constituido por los líderes de un partido cohesionado, mayoritario en la Cámara de los Comunes, normalmente apoyado por la mayoría de ésta y que puede confiar en mantener sus funciones y conseguir que sus proyectos legislativos se aprueben. El gabinete domina claramente al Parlamento. 1.

Bicamerálismo asimétrico. El Parlamento británico consta de dos Cámaras: la de los Comunes, elegida por voto popular, y la de los Lores, que se compone principalmente de miembros de la nobleza hereditaria. Su relación es asimétrica, ya que casi todo el poder legislativo pertenece a la Cámara de los Comunes. El único poder que ostenta la Cámara de los Lores es el de retrasar la legislación: puede hacer que los presupuestos se demoren un mes y todos los demás proyectos de ley, hasta un año. Puede aducirse que una versión más pura del modelo Westminster estaría caracterizada por el unicameralismo, porque una cámara única, dominada por un partido mayoritario y por un gabinete monocolor sería una manifestación más perfecta de dominio de la mayoría. Sin embargo, Gran Bretaña se aproxima mucho a este ideal, de lo que es una muestra el que en la conversación de cada día, por «Parlamento» se entienda casi exclusivamente la Cámara de los Comunes. El bicameralismo asimétrico británico puede también denominarse cuasirunicameralismo.

dos grandes formaciones, el Partido Conservador y el Labo rista. Hay otros partidos, en particular el Liberal, que disputan elecciones y ganan escaños en la Cámara de los Comunes; pero no son lo suficientemente grandes como para resultar vencedores absolutos. El grueso de los escaños es captado por los dos mayores partidos, que son los que forman los gabinetes: el Partido Laboralista de 1945 a 1951, de 1964 a 1970 7. Walter Bagehot: The English Constitution, Londres, World's Classics, 1955, página 9.

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y de 1974 a 1979; y los conservadores, de 1951 a 1964, de 1970 a 1974 y de 1979 en adelante. 1. Sistema de partidos unidimensional. La principal diferencia políticamente significativa que divide a los británicos y a sus principales partidos es el desacuerdo sobre política socioeconómica: en el espectro izquierda-derecha, el laborismo representa las preferencias del centro-izquierda y el Partido Conservador, las del centro-derecha. Esta diferencia se refleja también en las pautas de apoyo de los votantes a los partidos en las elecciones a la Cámara de los Comunes: los votantes de la clase trabajadora tienden a dar sus papeletas a los candidatos laboristas, mientras que los votantes de la clase media se inclinan por los conservadores. Hay por supuesto otras diferencias, pero éstas no tienen mayor incidencia en la composición de la Cámara de los Comunes y del gabinete. Por ejemplo, las diferencias religiosas entre protestantes y católicos ya no son políticamente relevantes; las diferencias étnicas y regionales, en particular los sentimientos nacionales escoceses, tienen mayor importancia, pero no representan una amenaza seria para la hegemonía de los dos grandes partidos. La sociedad británica es altamente homogénea y la dimensión socioeconómica es la única sobre la que los principales partidos disienten abierta y claramente. 2. Sistema electoral de mayoría relativa. Los 650 miembros de la Cámara de los Comunes son elegidos por distritos de representante único (uninominales), de acuerdo con el método mayoritario, al que en Gran Bretaña a menudo se alude como el sistema del «primero que llega»: el ganador es el candidato con mayoría de votos o, si no hay mayoría, con la minoría mayor de los mismos.

7. Gobierno unitario y centralizado. Los gobiernos locales en Gran Bretaña cumplen una importante serie de funciones, pero son fruto del gobierno central y sus poderes no están garantizados constitucionalmente (como en un sistema federal). Además, dependen en materia financiera del gobierno central. Este sistema unitario y centralizado implica que no hay áreas geográficas ni funcionales claramente delimitadas, de las que estén excluidos la mayoría parlamentaria y el gabinete.

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8. Constitución no escrita y soberanía parlamentaria. Gran Bretaña tiene una Constitución no escrita, en el sentido de que no hay un solo documento que especifique la composición y poderes de las instituciones gubernamentales, ni tampoco de los derechos de los ciudadanos. En lugar de ello, éstos están definidos en una serie de leyes básicas, costumbres y convenciones. Normalmente, el Parlamento obedecerá estas reglas constitucionales, pero no está formalmente atado por ellas. Incluso las leyes básicas carecen de status especial y puede cambiarlas el Parlamento de la misma forma que cualesquiera otras. Los tribunales no tienen la potestad de control jurisdiccional de la constitucionalidad, y el Parlamento es la autoridad última o soberana. La soberanía parlamentaria constituye un ingrediente vital del mayoritarismo del modelo Westminster, porque significa que no hay restricciones formales al poder de la mayoría en la Cámara de los Comunes. 9. Democracia exclusivamente representativa. La soberanía parlamentaria también significa que, como todo el poder está concentrado en la Cámara de los Comunes, la cual actúa en representación del pueblo, no hay lugar para ningún elemento de democracia directa como es el referéndum. En palabras de un experto constitucional, «los referendos son ajenos a la práctica constitucional británica».8 Soberanía parlamentaria y soberanía popular resultan incompatibles, y la británica es, por lo tanto, una democracia exclusivamente representativa.

DESVIACIONES BRITÁNICAS DEL MODELO DE WESTMINSTER

Las nueve características del modelo Westminster constituyen el modelo mayoritario perfecto. Pero el poder de la mayoría no debe exagerarse. En Gran Bretaña, el dominio de esa mayoría no entraña su tiranía, aunque no hay limitaciones formales al poder parlamentario — ni, por lo tanto, límites formales a lo que la mayoría en la Cámara de los Comunes pueda hacer— porque arraigadas tradiciones informales moderan a la mayoría. Los derechos y libertades del pueblo no son violados, y las minorías no quedan acalladas. En la Cáma

8. D. C. M. Yardley: «The Effectiveness of the Westminster Model of Consti- tution», editado por George W. Keeton y Georg Schwarzenberger: Year Book of World Affairs 1977, Londres, Stevens and Sons, 1977, p. 348.

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ra de los Comunes a la minoría se la trata con respeto, y es también costumbre que al líder de la oposición le consulte el gabinete sobre cuestiones particularmente importantes o delicadas. La democracia británica, aunque mayoritaria, es tole- rante y cívica. Debe también subrayarse que la política británica sólo funcionó de conformidad con el modelo Westminster durante los veinticinco años que van de 1945 a 1970'. Desde 1918, cuando el acceso de las mujeres al sufragio (aunque no todavía en las mismas condiciones que los hombres) marcó el inicio de un sistema totalmente democrático, hasta 1945, y de nuevo en el período a partir de 1970 ha habido significativas desviaciones del modelo Westminster de democracia mayoritaria con respecto a casi todas las características —nueve— que lo definen. 1. Concentración de poder ejecutivo: gabinetes de un solo partido y estricta mayoría. Como escribe David Butler, «la norma británica es el gobierno monocolor. Políticos y tratadistas en política sugieren que, en todas salvo excepcionales circunstancias, un partido tendrá una mayoría parlamentaria y llevará los asuntos de la nación», pero «un gobierno monocolor definido con toda claridad ha sido mucho menos frecuente de lo que muchos puedan suponer».9 De hecho, gabinetes monocolores mayoritarios se han mantenido apenas durante un 60 % del tiempo transcurrido entre 1918 y 1980. La mayor parte de las desviaciones de la norma —coaliciones de dos o más partidos y gabinetes de minoría — tuvieron lugar entre 1918 y 1945. El ejemplo más reciente de un claro y explícito gabinete de coalición fue el de 1940-1945 formado en tiempo de guerra por los conservadores, que tenían la mayoría parlamentaria, junto con los Partidos Laborista y Liberal, bajo el primer ministro conservador Winston Churchill. Hubo dos gabinetes laboristas de minoría durante los años setenta. En las elecciones parlamentarias de marzo de 1974, el Partido Laborista ganó una mayoría, aunque no absoluta, de los escaños y formó un gobierno de minoría dependiente de todos los demás partidos no coaligados para derrotarlo. Nuevas elecciones tuvieron lugar en octubre del mismo año, en las que el laborismo consiguió una clara aunque reducida mayoría de los escaños; pero esta mayoría fue erosionada por de

9. David Butler: «Conclusión», editado por David Butler, Coalitions in British Politics, Nueva York, St. Martin's Press, 1978, p. 112.

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serciones y derrotas en elecciones complementarias, y el gabinete laborista acabó siendo de nuevo minoritario en 1976. Los años setenta también proporcionaron un ejemplo de coalición bipartidista. En 1977 el gabinete minoritario laborista negoció un pacto formal con los trece liberales de la Cámara de los Comunes, con objeto de recobrar la mayoría parlamentaria: los liberales acordaron apoyar al gabinete a cambio de consultas sobre proyectos legislativos antes de su presentación en el Parlamento, pero ningún liberal entró en el gabinete. Este pacto, denominado Lab-Lib, duró hasta 1978. 1. Fusión de poderes y dominio del gabinete. Un fuerte liderazgo del gabinete depende del apoyo de la mayoría de la Cámara de los Comunes y de la cohesión del partido mayoritario. Cuando alguna o ambas de estas condiciones no se da, los gabinetes pierden mucho de su posición predominante. Desde 1970 ha habido un significativo incremento de la frecuencia de derrotas parlamentarias de importantes mociones presentadas por ambos gabinetes, mayoritario y minoritario. Esto ha originado, incluso, un cambio en la costumbre de que siempre que sufren una derrota en un voto parlamentario de censura o en un gran proyecto de ley de crucial importancia para el gabinete, éste debe dimitir o disolver la Cámara de los Comunes y convocar nuevas elecciones. Después de las frecuentes derrotas del gabinete en los años setenta, la nueva regla no escrita es que sólo un explícito voto de censura exige la dimisión de aquél o la convocatoria de nuevas elecciones. 10 Tras sobrevivir a las muchas derrotas legislativas que sufrió, el gabinete minoritario laborista del primer ministro James Callaghan fue finalmente derribado por un voto de esta clase en 1979. 2. Bicameralismo asimétrico. En 1949 quedó establecido el límite de un año a la potestad de la Cámara de los Lores para retrasar la aprobación de proyectos de ley ordinarios y no presupuestarios. Entre la gran reforma de 1911 y el año 1949, la potestad dilatoria de los lores era de unos dos años, pero a lo largo del período que empieza en 1911, por lo general los lores se moderaron en la imposición de tan largos retrasos. Ningún cambio ha tenido lugar en los últimos años,

10. León D. Epstein: «What Happened to the British Party Model?», American Political Science Review 74, n.° 1, marzo de 1980, pp. 9-22; Philip Norton: «The Changing Face of the British House of Commons in the 1970s», Legislative Studies Quarterly 5, n.° 3, agosto de 1980, pp. 333-357.

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aunque la abrumadoramente conservadora Cámara de los Lores se volvió algo más perentoria durante los períodos de gabinetes laboristas débiles a lo largo de los años setenta. Esto también incrementó en el Partido Laborista la voluntad de abolir la Cámara de los Lores y transformar así el cuasi-uni- cameralismo en un puro y completo unicameralismo. 1. Bipartidismo. Los años de entreguerras constituyeron un período de transición durante el cual el Partido Laborista sustituyó a los liberales como uno de los dos grandes partidos. En las elecciones de 1945 los Partidos Laborista y Conservador consiguieron juntos alrededor del 85 % de los votos y el 92,5 % de los escaños en la Cámara de los Comunes. La hegemonía de estas dos formaciones fue incluso más clara en las siete elecciones celebradas de 1950 a 1970, pues nunca lograron conjuntamente menos del 87,5 % de los votos y e] 98 % de los escaños. Pero su apoyo declinó considerablemente en los años setenta, pues si bien lograron ganar alrededor del 95 °/o de los escaños parlamentarios en las tres elecciones posteriores a 1970, su participación conjunta en el voto popular no pasó del 75 % en las dos elecciones de 1974 y del 85 % en la de 1979. Los liberales fueron los principales beneficiarios. Aunque consiguieron ganar sólo un decepcionante número de escaños (14, 13 y 11 respectivamente en las tres elecciones), captaron un 19 °/o de los votos en las dos elecciones de 1974 y un 14 % en 1979. En los primeros años ochenta, una amenaza más grave para el sistema bipartidista apareció en forma de Partido Socialdemócrata, integrado principalmente por desertores del Laborismo. Sólo medio año después del lanzamiento en 1981 del nuevo partido, el Economist de Londres escribía: «Su alianza con los liberales dará por lo menos a los dos partidos la deportiva oportunidad de ser la mayor entidad política de Gran Bretaña en Westminster, después de las próximas elecciones generales.» 11 2. Sistema de partidos unidimensional. Aproximadamente desde 1970 en adelante, se ha visto cada vez más claro que es un error considerar a la sociedad británica esencialmente homogénea. En particular Escocia, Gales e Irlanda del Norte —las regiones no inglesas de lo que oficialmente se llama el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte— aportan una considerable diversidad en cuanto a actitudes y preferen

11. The Economist, 5 de diciembre de 1981, p. 69.

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cias políticas. En 1964, cuando Rose era el portavoz de la mayor parte de los estudiosos observadores de la política británica, escribía: «La política en el Reino. Unido está hoy en gran manera simplificada por la ausencia de fisuras relevantes debido a grupos étnicos, lengua o religión.» Pero seis años más tarde describía más exactamente al Reino Unido como «un Estado plurinacional».12 En cuanto al sistema de partidos, esto significa que la clase social no es la única variable de diferenciación, aunque todavía sea la más importante. El factor étnico se acusa especialmente en Escocia: en las elecciones de octubre de 1974, el Partido Nacional escocés recibió más del 30 % de los votos emitidos en su circunscripción, y consiguió 11 escaños en la Cámara de los Comunes, casi tantos como los liberales. Su estrella ha declinado algo desde entonces, pero todavía en 1979 ganó dos escaños parlamentarios, los mismos logrados por los nacionalistas galeses. La religión no ha desaparécido tampoco enteramente como determinante de la conducta de voto: de hecho, la diferencia protestantismo-catolicismo en Irlanda del Norte constituye la más profunda división que separa a los partidos y a sus seguidores en esa parte del Reino Unido. 1. Sistema electoral de mayoría relativa. No se ha introducido cambio alguno en el método de mayoría y distrito uni- nominal para elegir la Cámara de los Comunes, pero este sistema electoral ha sido objeto de crecientes críticas, principalmente a causa de los decepcionantes resultados que produjo en los años setenta.13 Por ejemplo, en las elecciones de octubre de 1974, el Partido Laborista obtuvo una mayoría parlamentaria absoluta de 319 escaños sobre 635 con sólo el 39,3 % del voto total, mientras que los liberales ganaron sólo 13 escaños con el 18,6 % de los votos, casi la mitad del voto laborista. Los liberales están muy deseosos de introducir alguna forma de representación proporcional, pero los Partidos Conservador y Laborista permanecen fieles al método mayoritario. Conviene señalar, sin embargo, que la representación proporcional fue adoptada en las elecciones de Irlanda del Norte por un gabinete conservador, tras el comienzo del conflicto entre protestantes y católicos a principios de los años

12. Richard Rose: Politics in England: An Interpretation, Boston, Little Brown, 1964, p. 10; Id.: The United Kingdom as a Multi-National State, Occasional Paper Number 6, 13. S. E. Finer: «Introduction: Adversary Politics and Electoral Reform», editado por S. E. Finer: Adversary Politics and Electoral Reform, Londres, Anthony Wigram, 1975, pp. 6-12.

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setenta, y que los gabinetes laboristas posteriores continuaron esta política. El principio de proporcionalidad ya no es un anatema. 1. Gobierno unitario y centralizado. El Reino Unido sigue siendo un Estado unitario, pero ¿puede también considerarse un Estado altamente centralizado? Hay que señalar dos excepciones. Una es que, desde 1921, cuando la República de Irlanda se hizo independiente, hasta la imposición por Londres del gobierno directo en 1972, esa región estuvo regida por su propio parlamento y gobierno con un muy alto grado de autonomía, mayor del que tienen la mayoría de los estados que integran sistemas federales. La segunda excepción es el movimiento gradual hacia una mayor autonomía para Escocia y Gales: «la devolución», en expresión británica. 2. Constitución no escrita y soberanía parlamentaria. La entrada británica en 1973 en la Comunidad Económica Europea (Mercado Común), una organización supranacional y no sólo internacional, entrañó la aceptación de las leyes e instituciones de la Comunidad como más altas instancias que el Parlamento nacional con respecto a diversas áreas políticas. Puesto que soberanía signiñca suprema y última autoridad, el Parlamento británico ya no puede ser considerado en adelante totalmente soberano. El ingreso británico en la Comunidad Europea ha introducido también un potencial derecho de control jurisdiccional de la constitucionalidad, tanto por parte del Tribunal de Justicia de la Comunidad como de los tribunales británicos: «La supremacía del Parlamento es puesta en tela de juicio por la potestad que tienen de legislar para el Reino Unido las instituciones comunitarias (sin el previo consentimiento del Parlamento) y por la potestad de los tribunales para dictaminar sobre la admisibilidad (en términos de ley comunitaria) de futuras acciones parlamentarias.» 14 3. Democracia exclusivamente representativa. La regla de que el referéndum es incompatible con el modelo Westminster fue también quebrantada en los años setenta, cuando el Parlamento votó que el pueblo decidiera sobre la controvertida cuestión del ingreso británico en la Comunidad Europea. En un referéndum extraordinario celebrado en 1975

14. David Coombs: «British Government and the European Community», editado por Dennis Kavanagh y Richard Rose: New Trends in British Politics: Issues for Research, Londres, Sage, 1977, p. 88.

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—el único referéndum nacional que ha tenido lugar en el Reino Unido —, el electorado británico votó por la permanencia de su país en la Comunidad. Por si fuera poco, el simple cuadro de un omnipotente gabinete monocolor haciendo uso de su mayoría parlamentaria para llevar a cabo el mandato que ha recibido de los votantes es, y lo ha sido siempre, engañoso y falso. Esto supone que el gabinete puede formular y ejecutar su política sin la ayuda de otras fuerzas sociales y sin encontrar resistencia significativa alguna por parte de dichas fuerzas. De hecho, desde hace largo tiempo está admitido que en Gran Bretaña y en otras democracias muchos grupos organizados pugnan por tener influencia y tienden a frenar y contrarrestar no sólo a cada uno de los otros, sino también a los partidos políticos y al propio gobierno. Este panorama político de signo pluralista se ha visto reforzado en los últimos años por los «pluralistas corporativos», quienes han llamado la atención sobre el hecho de que los principales grupos económicos de presión se han visto estrecha y continuamente implicados en tomas de decisión, y que los gobiernos se han vuelto en extremo dependientes de estos nuevos socios. Aunque el gabinete conservador aún tenía una cómoda mayoría parlamentaria a principios de 1974, la huelga de los mineros la desafió con éxito y le forzó a convocar nuevas elecciones, que perdió. La engañosa imagen de omnipotencia del gabinete ha sido reemplazada por la nueva imagen —-probablemente también algo exagerada— de «la ilusión de la autoridad gubernamental».15

EL MODELO DE WESTMINSTER EN NUEVA ZELANDA

El modelo de Westminster, originado y desarrollado en el marco de la política británica, ha sido también en extremo influyente fuera del Reino Unido. En particular, muchos de los rasgos del modelo han sido exportados a los países de la Commonwealth británica, como el Canadá, Australia y Nueva Zelanda. Canadá y Australia se desvían del modelo en varios aspectos básicos —en primer lugar, ambos son sistemas federales—, pero Nueva Zelanda constituye un ejemplo virtualmente perfecto del modelo Westminster de democracia.

15. Norman H. Keehn: «Great Britain: The Illusion of Goveramental Authori- ty», World Politics 30, n.° 4, julio de 1978, pp. 538-562 (el subrayado es posterior).

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1. Concentración de poder ejecutivo: gabinetes de un solo partido y estricta mayoría. Nueva Zelanda tuvo de 1915 a 1919 un gabinete de guerra de coalición, y otra coalición estuvo en el poder de 1931 a 1935. Sin embargo, desde 1935 en adelante se han alternado en el poder en Nueva Zelanda dos grandes Partidos, el Laborista y el Nacional. A partir de 1935 todos los gabinetes han sido monocolores. Por otro lado, en el Parlamento todos estos gabinetes han recibido el apoyo de una clara aunque no abrumadora mayoría: el número de escaños ganados por el partido mayoritario ha oscilado entre el 50 y el 60 % y, desde 1938 en adelante, nunca ha obtenido más de dos tercios del número total de escaños parlamentarios. 2. Fusión de poderes y dominio del gabinete. Asimismo, Nueva Zelanda es en este aspecto un perfecto ejemplo del modelo Westminster. Tiene un sistema parlamentario con un gabinete dependiente de la confianza del Parlamento, pero, como afirma un reciente estudio sobre la materia, el «rígidamente disciplinado sistema bipartidista ha contribuido a la concentración de poder dentro del gabinete, integrado por miembros del Parlamento... que pertenecen al partido mayoritario».16 3.

Unicamerálismo. Durante casi un siglo, Nueva Zelanda tuvo un legislativo bicameral, constituido por una Cámara Baja electa y una Cámara Alta designada, pero esta última fue perdiendo poder gradualmente. Su abolición en 1950 significó la transformación del sistema bicameral asimétrico en unicameralismo propiamente dicho.

4. Bipartidismo. Dos grandes partidos ostentan virtualmente el control completo del sistema de partidos, y sólo ellos han formado gabinetes desde 1955: el Partido Laborista (1935- 1949, 1957-1960 y 1972-1975) y el Partido Nacional (1949-1957, 1960-1972 y desde 1975 en adelante). Por otro lado, en las trece elecciones parlamentarias habidas desde la segunda guerra mundial, sólo otro partido ha sido capaz de obtener escaños, el de Crédito Social, que ganó un escaño en las elecciones generales dé 1966 y 1978, y dos en las de 1981.

16. Stephen Levine: The New Zealand Political System: Politics in a Small So- ciety, Sydney, George Alien and Unwin, 1979, pp. 25-26.

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1. Sistema de partidos unidimensional. La división étnica entre los neozelandeses blancos y los indígenas maoríes hace imposible considerar el país como una sociedad homogénea. Sin embargo, la minoría maorí es muy pequeña, mientras que el resto de la población se presenta bastante homogéneo. No es, por lo tanto, sorprendente que la política de los partidos gire alrededor de cuestiones socioeconómicas, representando el laborismo las preferencias políticas del centro izquierda y el Partido Nacional las del centro derecha. 2. Sistema electoral mayoritario. El Parlamento unicameral de Nueva Zélanda es elegido según el método mayorita- ricy en distritos uninominales. El único rasgo inhabitual es que hay cuatro grandes distritos especiales que están reservados a los maoríes y que son, geográficamente, los distritos regulares más reducidos. La existencia de estos cuatro distritos entraña una desviación del mayoritarismo del modelo Westminster, porque su objeto es garantizar la representación de la minoría. Desde 1975 los votantes maoríes han tenido la opción de inscribirse y votar en el distrito regular o bien en el distrito especial maorí en que residen. 17 No es probable que el sistema mayoritario con distritos uninominales se cambie en un futuro próximo, aunque los resultados en exceso desproporcionados que ha producido en recientes elecciones, especialmente en 1978, han aumentado el interés público por la representación proporcional: el Partido Nacional obtuvo en 1978 una clara mayoría de 51 escaños sobre 92, a pesar de no conseguir una mayoría absoluta del voto popular —su apoyo fue sólo del 39,8 %—, ni siquiera una mayoría relativa, ya que el voto popular del laborismo fue del 40,4 %. El 17,1 % obtenido por el Crédito Social le reportó un solo escaño. 3. Gobierno unitario y centralizado. El Decreto para la Garantía de una Constitución Representativa a la Colonia de Nueva Zelanda, aprobado por el Parlamento del Reino Unido en 1852, creó seis provincias con funciones y poderes autónomos considerables respecto al gobierno central; pero esta división provincial fue abolida en 1875. El actual sistema de gobierno es unitario y centralizado.

17. Alan D. McRobie: «Ethnic Representation: The New Zealand Experience», en Politics in New Zealand: A Reader, Sydney, George Alien and Unwin, 1978, editado por Stephen Levine, pp. 270-283.

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1. Constitución no escrita y soberanía parlamentaria. Al igual que el Reino Unido, Nueva Zelanda carece de documento constitucional escrito. Su constitución «no escrita» consiste en la Constitution Act de 1952, otras leyes básicas, convenciones y costumbres. Por lo tanto, al igual que el británico, el Parlamento de Nueva Zelanda es soberano. Como señala un experto en las leyes constitucionales del país, «el principio central de la Constitución es que no hay limitaciones legales efectivas a lo que el Parlamento pueda promulgar por la vía legislativa ordinaria».18 2. Democracia representativa. La democracia neozelandesa es principalmente representativa, aunque también haya hecho un uso más bien frecuente de un mecanismo de democracia directa como son los referendos. Algunos de éstos han tenido que ver con cuestipnes más o menos tangenciales —como la concesión de licencias de venta de licores—, pero otros han decidido asuntos de crucial importancia, como cuando en un referéndum en 1949 el electorado votó a favor del servicio militar obligatorio, y cuando en 1967 se decidió mantener el mandato parlamentario de tres años en lugar de extenderlo a cuatro. La democracia en Nueva Zelanda es, en casi todos los aspectos, más claramente mayoritaria que la democracia británica y, por lo tanto, constituye un mejor ejemplo del modelo Westminster. Rose llega a escribir que Nueva Zelanda «es el único ejemplo que queda del auténtico sistema británico».19 Sólo hay dos excepciones: los escaños parlamentarios reservados a la minoría maorí y la mayor frecuencia de referen- dos. Sin embargo, la primera de dichas excepciones es una desviación relativamente menor del modelo. En cuanto a la segunda, una comparación de los modelos Westminster y de consenso muestra que el gobierno exclusivamente representativo es un rasgo menos distintivo y esencial del modelo Westminster que las otras ocho características, como veremos a lo largo del estudio que sobre el modelo de consenso haremos en el próximo capítulo.

18. K. J. Scott, The New Zealand Constitution, Oxford, Clarendon Press, 1962, página 39. 19. Comunicación personal, 8 de abril de 1982.

1.

EL MODELO DE DEMOCRACIA DE CONSENSO

CONSENSO FRENTE A NORMA IMPUESTA POR MAYORÍA

La interpretación predominante de la definición básica de democracia es que ésta significa «gobierno de la mayoría del pueblo». Se argumenta que las mayorías deben gobernar y las minorías deben oponerse; pero esta opinión la pone en duda el modelo de democracia de consenso. Como ha señalado inequívocamente el economista sir Arthur Lewis, premio Nobel, el dominio de la mayoría y el tipo de gobierno que presupone —gabinete frente a oposición— puede interpretarse comojnLO democrático por ser excluyentes aquellos principios. Lewis afirma que el significado primigenio de democracia es que «todos los que se ven afectados por una decisión deben tener la oportunidad de participar en la toma de esta decisión, bien directamente o por medio de representantes elegidos»* NSu significado secundario es que «debe prevalecer el deseo de la mayoría». Si esto significa que los partidos ganadores pueden tomar todas las decisiones de gobierno y que los perdedores pueden criticar pero no gobernar —aduce Lewis—, los dos significados son incompatibles: «Excluir a los grupos pérdeidoTes cte' la participación en la toma de decisiones viola claramente el significado primario de democracia.»1 Hay dos situaciones en las que democracia y norma impuesta por mayoría no son completamente incompatibles. Primero, la exclusión de la minoría se ve mitigada si mayorías y minorías se alternan en el gobierno, esto es, si la minoría de hoy puede convertirse en mayoría en las próximas elecciones en lugar de estar condenada a ser permanentemente oposición. Así funcionan los sistemas bipartidistas británico y neozelandés. Desde luego, en estos dos casos ha habido también períodos relativamente largos en los que uno de los dos principales partidos estuvo alejado del poder: el Partido Laboris

1. W. Arthur Lewis: Politics in West Africa, Londres, George Alien and Unwin, 1965, pp. 64-65.

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ta británico durante trece años (1951-1964), el Partido Nacional de Nueva Zelanda durante catorce (1935-1949), y el laborismo neozelandés durante doce años (1960-1972). Incluso durante estos prolongados períodos de exclusión del poder, se puede aducir plausiblemente que democracia y norma de la mayoría no estaban en conflicto, a causa de la presencia de una segunda condición, cual es el hecho de que Gran Bretaña y Nueva Zelanda sean sociedades relativamente homogéneas y que sus mayores partidos no hayan estado habitualmente muy distanciados en sus perspectivas políticas, porque han tendido a permanecer próximos al centro político. Mantener un partido excluido del poder puede no ser democrático en base al criterio de «gobierno del pueblo», pero si el interés y la voluntad de los votantes están razonablemente bien servidos por la política del otro partido en el gobierno, entonces el sistema se aproxima a la definición de democracia como «gobierno para el pueblo». En sociedades menos homogéneas, ninguna de las dos condiciones funciona. La política defendida por los principales partidos tiende a diverger en el más alto grado, y las lealtades de los votantes son frecuentemente más rígidas, reduciendo así la oportunidad de que los grandes partidos se alternen en el ejercicio del gobierno. Especialmente en sociedades plurales —-aquellas que, por motivos religiosos, ideológicos, lingüísticos, culturales, étnicos o raciales están profundamente divididas en subsociedades virtualmente separadas, con sus propios partidos políticos, grupos de presión y medios de comunicación— se carece de la flexibilidad necesaria a una democracia mayoritaria. En estas condiciones, él dominio de la mayoría no sólo no es democrático sino también peligroso, porque las minorías que. ven continuamente denegado su acceso al poder se sentirán excluidas y discriminadas del mismo y perderán su lealtad al régimen. Por ejemplo, en la sociedad plural de Irlanda del Norte, dividida en una mayoría protestante y una minoría católica, el dominio de la mayoría significó que el Partido Unionista, protestante, ganara todas las elecciones y formara todos los gobiernos entre 1921 y 1972. Las multitudinarias protestas católicas de finales de los, sesenta abocaron a una guerra civil católico-protestante que sólo pudo ser controlada por la intervención militar británica y la imposición del gobierno directo desde Londres. En las sociedades-plurales, por lo tanto, norma de la mayoría significa dictadura de la mayoría y contienda civil antes que denjocraciá. LOque estas sociedades necesitan es un ré

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gimen democrático que acentúe el consenso que incluye más bien que excluye, en lugar de la oposición, y que intente optimizar la amplitud de la mayoría gobernante en vez de darse por satisfecho con una estricta mayoría, esto es, la democracia de consenso.

EL modelo de consenso: ocho elementos limitadores DE LA MAYORÍA

El modelo de democracia de consenso puede ser descrito en función de ocho elementos que destacan en agudo contraste con las características mayoritarias del modelo Westminster. Suiza y Bélgica nos servirán de ejemplos ilustrativos. En el capítulo anterior vimos que Gran Bretaña y Nueva Zelanda son buenas aunque no perfectas ilustraciones del modelo Westminster. La misma precaución debe tenerse con los casos de Bélgica y Suiza: ejemplifican muy bien el modelo de consenso, aunque no perfectamente. 1. Participación en el poder ejecutivo: grandes coaliciones. En contraste con la tendencia del modelo Westminster a concentrar el poder ejecutivo en gabinetes de un partido y estricta mayoría, el principio del consenso consiste en permitir a todos los partidos importantes compartir en una amplia coalición el poder ejecutivo. El Ejecutivo nacional suizo de siete miembros, el Consejo Federal, depara un excelente ejemplo de semejante coalición: los tres grandes Partidos —Cris- tianodemócrata, Socialdemócrata y Liberal—, cada uno de los cuales tiene alrededor de un cuarto de los escaños de la Cámara Baja del legislativo, y el Partido del Pueblo Suizo, con un octavo aproximadamente de los escaños, comparten proporcionalmente los siete puestos ejecutivos según la denominada fórmula mágica de 2 : 2 : 2 : 1, establecida en 1959. Un criterio adicional es que los grupos lingüísticos estén representados en proporción aproximada a sus dimensiones: cuatro o cinco germanoparlantes, uno o dos francoparlantes y, frecuentemente, un italoparlante. Ambos criterios son reglas ininformales, pero estrictamente obedecidas. La Constitución belga depara un ejemplo de requisito formal para que el Ejecutivo incluya representantes de los grandes grupos lingüísticos. Ya durante muchos años había sido costumbre formar gabinetes con aproximadamente igual número de ministros representando a la mayoría flamenca y a

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la minoría valona. Una de las enmiendas constitucionales adoptadas en 1970 lo convirtió en una regla forinal: «Con la posible excepción del primer ministro, el gabinete se compone de un número igual de ministros francoparlantes y flamen- coparlantes.» 2 Dicha regla no se aplica a la composición por partidos del gabinete, aunque desde 1954 todos los gabinetes belgas hayan sido coaliciones de dos o más partidos con algo más que una estricta mayoría de escaños en el Legislativo. 1. Separación formal e informal de poderes. En Suiza la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo se parece más al modelo presidencialista norteamericano que al sistema parlamentario británico. El politicólogo suizo Jürg Stener sostiene que, aunque el Consejo Federal sea elegido por el Legislativo, pasa a ser invulnerable a sus ataques: «Los miembros del Consejo son elegidos individualmente por un plazo fijo de cuatro años y, según la Constitución, el Legislativo no puede llevar a cabo un voto de censura durante este período. Si una moción del gobierno es derrotada por el Parlamento, no hace falta que dimitan ni el miembro del Consejo Federal que patrocinó la moción ni aquél en bloque.»3 Esta separación formal de poderes hace más independientes al Ejecutivo y al Legislativo, y su relación es mucho más equilibrada que en el caso gabinete-Parlame**fce en Gran Bretaña y Nueva Zelanda, donde el gabinete predomina claramente. El Consejo Federal Suizo es poderoso pero no absoluto. Bélgica tiene una forma parlamentaria de gobierno en la que el gabinete depende de la confianza del Legislativo, como en Gran Bretaña. No obstante, los gabinetes belgas, en gran medida porque a menudo constituyen amplias y poco compactas coaliciones, no tienen en absoluto la posición predominante de sus equivalentes británicos, y tienden a mantener una auténtica relación de toma y daca con el Parlamento. Los ministros belgas no tienen por qué ser, aunque habitualmente lo sean, miembros del Legislativo. El hecho de que los gobiernos belgas tengan con frecuencia corta vida, confirma su relativamente débil posición: durante la década de los setenta los gabinetes fueron encabezados por cinco primeros ministros diferentes. Aunque Bélgica tiene un sistema parlamentario sin una separación formal de poderes, sus relaciones

2. Artículo 86B. 3. Jürg Steiner: Amicable Agreement versus Majority Rule: Conflict Resoíution in Switzerland, Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1974, p. 43.

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Ejecutivo-Legislativo pueden considerarse como una semise- paración o separación informal de poderes. 1. Bicameralismo equilibrado y representación de la minoría. La principal justificación para instituir un Legislativo bicameral en vez de unicameral es otorgar especial representatividad a ciertas minorías en la segunda cámara o Cámara Alta. Dos condiciones deben cumplirse para que esta representatividad de la minoría tenga sentido: la Cámara Alta debe ser elegida con arreglo a diferentes principios que la Cámara Baja y debe tener.poder real; idealmente, al menos, tanto como la Cámara Baja. Ambas condiciones se dan en el sistema suizo: el Consejo Nacional es la Cámara Baja y.representa al pueblo suizo, y el Consejo de Estado es la Cámara Alta o Federal, donde están representados los cantones en pie de estricta igualdad. Por tanto, los pequeños cantones están representados en mayor medida en la última que en la primera. Por otro lado, sus respectivos poderes pueden resumirse así: «Como norma general, tienen los mismos derechos y deberes; ninguno es superior al otro.» 4 El bicameralismo suizo es eminentemente equilibrado y simétrico. Las dos cámaras parlamentarias belgas —la Cámara de Representantes y el Senado— tienen también poderes virtualmente iguales. Una minoría de senadores es elegida indirectamente ó cooptada por los consejos provinciales, pero en conjunto la composición del Senado y la de la Cámara no difieren mucho. Es probable, sin embargo, que la próxima fase dé la reforma constitucional en Bélgica remodele completamente el Senado y haga de él el órgano representativo de las comunidades lingüísticas y las regiones. 2. Sistemas pluripartidistas. Tanto Suiza como Bélgica tienen sistemas pluripartidistas en que ninguno de los partidos se acerca al. rango de mayoritario. En las elecciones de 1978 consiguieron escaños quince partidos en el Consejo Nacional suizo, pero el grueso de éstos —169 sobre 200— fue acaparado por los cuatro mayores partidos representados en el Consejo Federal. De Suiza puede decirse, por lo tanto, que tiene un sistema de cuatro partidos. Hasta mediados de los años sesenta Bélgica se caracterizó por un sistema de tres partidos compuesto de dos grandes

4. George Arthur Codding, Jr.: The Federal Government of Switzertand, Boston, Houghton Mifflin, 1961, p. 72.

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—Cristianodemócrata y Socialista— y del Liberal, de dimensiones medianas. Desde entonces, sin embargo, estos grandes partidos se han cuarteado por fisuras lingüísticas y algunos nuevos partidos lingüísticos han alcanzado preeminencia, creando un sistema de por lo menos ocho formaciones. Esta cantidad sólo incluye los partidos «importantes»; en las elecciones de 1978 y 1981, alrededor de una docena de partidos logró escaños en la Cámara de Representantes. 1. Sistema de partidos multidimensional. La aparición de sistemas multipartido en Suiza y Bélgica puede explicarse en función de.dos factores. El primero es que, a diferencia de Gran Bretaña y Nueva Zelanda, Suiza y Bélgica son sociedades plurales,, divididas por causas varias. Esta multiplicidad de fisuras se refleja en el carácter multidimensional de sus sistemas de partidos. En Suiza la fisura religiosa separa los cristianodemócratas, principálmente, apoyados por los católicos practicantes, de los socialdemócratas y liberales, que obtienen su mayor apoyo de protestantes y de católicos que nunca o raramente acuden a la iglesia. La fisura socieconómica separa aún más a los socialdemócratas, respaldados principalménte por la clase' trabajadora, de los liberales, que tienen un mayor soporte de la clase media. El Partido del Pueblo Suizo es especialmente fuerte entre los agricultores protestantes. El tercer foco de separación, la lengua, no es causa de una mayor división en el sistema, aunque los tres grandes partidos sean alianzas relativamente flexibles de formaciones cantonales y la fisura lingüística constituya un relevante factor diferencial dentro de dichos partidos.5 De igual modo, en la católica Bélgica la fisura religiosa separa a los partidos socialcristianos, representantes del más fiel catolicismo, de los socialistas y liberales, que representan a los católicos poco o nada practicantes. Socialistas y liberales están separados por diferencias de clase. Al contrario que en Suiza, la fisura lingüística en Bélgica ha causado ulteriores rupturas, tanto dividiendo en partidos distintos y más pequeños, franco y flamencoparlantes a las tres mencionada^ agru

5. Henry H. Kerr, Jr.: Switzerlancb Social Cteavages and Partisan Conflict, Sage Professional Papers in Contemporary Political Sociology, vol. 1, n.° 06-002, Londres, Sage, 1974, pp. 7-14. 6. André-Paul Frognier: «Party Preference Spaces and Voting Change in Bel- gium», editado por lan Budge, Ivor Crewe y Dermis Farlie, en Party Identification and Beyond: Representations of Voting and Party Competition, Londres, Wiley, 1976, pp. 189-202.

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paciones, que fueron los tres partidos dominantes en Bélgica, como creando otros pocos partidos de menor entidad.6 1. Representación proporcional. La segunda explicación a la aparición de sistemas multipartido en Suiza y Bélgica es que sus sistemas electorales, proporcionales, no han impedido que las divisiones en el sistema de partidos sean un reflejo de las divisiones sociales.7 A diferencia del sistema mayoritario del modelo Westminster, que tiende a sobrerrepresentar a los grandes partidos y a infrarrepresentar a los pequeños, el objetivo básico de la representación proporcional es el de distribuir los escaños parlamentarios entre los partidos proporcionalmente a los votos que reciben. Tanto el Consejo Nacional Suizo como las dos cámaras de Bélgica se eligen por representación proporcional. 2. Descentralización y federalismo territorial y no territorial. Suiza es un Estado federal donde el poder está dividido entre el gobierno central y veintiséis gobiernos cantonales. Aunque el gobierno central se ha hecho bastante poderoso, el federalismo suizo aún puede considerarse descentralizado en tanto los cantones sigan llevando a cabo una amplia variedad de importantes tareas. El federalismo es el método mejor conocido, pero no el único, de otorgar autonomía a diferentes grupos de una sociedad. En los sistemas federales estos grupos constituyen entidades territorialmente organizadas como estados, provincias, cantones, etc. La autonomía puede también asentarse sobre bases no territoriales, lo que tiene especial relevancia en sociedades plurales en las que las distintas subsociedádes diferenciadas no están geográficamente concentradas. Bélgica es un buen ejemplo de «federalismo» ño territorial. Una de las enmiendas constitucionales aprobadas en 1970 dice: «Hay un consejo cultural para la comunidad cultural francesa constituido por los miembros del grupo lingüístico francés de ambas Cámaras (la de Representantes y el Senado», y un consejo cultural para la comunidad cultural flamenca integrado por los miembros del grupo lingüístico flamenco de ambas Cámaras.» 8 Estos dos consejos culturales

7. Véase Gerhard Lehmbruch: Proporzdemokratie: Politisches System und po- litische Kultur in der Schweiz und in Osterreich, Tübingen, Mohr, 1967. Véase también Jürg Steiner: «The Principies of Majority and Proportionality», en Conso- ciational Democracy: Political Accomodation in Segmented Societies, editado por Kenneth D. McRae, Toronto, McClelland and Stewart, 1974, pp. 98-106. 8. Artículo 59B, sección 1.

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actúan como legislativos, con la potestad de legislar sobre cuestiones culturales y educacionales para unas comunidades que sólo en parte están definidas en términos territoriales. El consejo cultural flamenco legisla para el flamencoparlante Flandes (la parte norte de Bélgica excepto Bruselas, la capital, que está rodeada por territorio flamenco) y para la minoría de flamencoparlantes de la bilingüe Bruselas. El consejo cultural francés actúa como Legislativo para la francoparlante Valonia (la parte sur del país) y para la mayoría francoparlante de Bruselas. Esta combinación no se ajusta a la definición de federalismo' territorial convencional, pero también está claro que Bélgica ya no es un Estado unitario. Un experto constitucional belga señala que las enmiendas constitucionales de 1970 transformaron el Estado unitario belga en «un Estado comunal».9 1. Constitución escrita y veto de la minoría. Tanto Bélgica como Suiza tienen una Constitución escrita: un único documento que reúne las reglas básicas de gobierno. A diferencia de la Constitución no escrita de Gran Bretaña y Nueva Zelanda, estas Constituciones escritas sólo pueden ser modificadas por mayorías cualificadas. En el caso suizo, las enmiendas requieren la aprobación en referéndum no sólo de la i mayoría de los votantes de toda la nación, sino también de la mayoría en una mayoría de los cantones. El último requisito proporciona una especiar protección a los cantones más pequeños y, cuando están unidos por sú oposición a una moción de enmienda*" constitucional, ello equivale a un veto de la minoría. La Constitución belga sólo puede ser cambiada por una mayoría de dos tercios en sendas cámaras del Legislativo. Esta norma también entraña un veto de la minoría si ésta, o una coalición de minorías, controja al menos un tercio de los votos de la Cámara^3emás? lasTefor^gs cofístifuciónatesr de 1970 introdujeron un veto de la minoría paira cuestiones no constitucionales con objeto de proteger a la minoría franco- parlante contra la mayoría flamencoparlante. Cualquier pro- yecto de ley que afecte la autonomía cultural de los grupos lingüísticos requiere no sólo la aprobación por mayoría de dos tercios en sendas cámaras, sino también mayorías de cada grupo lingüístico, lo que constituye un buen ejemplo del prin

9. Robert Senelle, The Reform of the Belgian State, Bruselas, Ministerio de Asuntos Exteriores, 1978, p. 139. Hay también un consejo cultural para la reducida minoría de habla alemana de la Bélgica oriental.

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cipio de «mayoría coincidente» de John C. Calhoun. Con respecto a los otros proyectos no presupuestarios, la minoría francoparlante de cada cámara puede, de sentir que sus intereses vitales están amenazados, apelar al gabinete, compuesto por igual número de miembros de los dos grupos lingüísticos. Los ocho elementos de la democracia de consenso tienen por objeto moderar la regla de la mayoría mediante la exigencia o fomento de la participación en el poder de la mayoría y la minoría (grandes coaliciones), la dispersión del poder (entre Ejecutivo y Legislativo, dos cámaras legislativas y varios partidos minoritarios); una equitativa distribución del poder (representación proporcional); la delegación de poderes (a grupos organizados territorial o no territorialmente); y un límite formal al poder (gracias al veto de la minoría). DEMOCRACIA DIRECTA, MAYORITARISMO Y CONSENSO

La novena característica del modelo Westminster, tratada en el capítulo anterior, corresponde a un sistema democrático exclusivamente representativo y del cual están ausentes los mecanismos de democracia directa, especialmente el referéndum. Suiza presenta un agudo contraste porque ha llevado «la teoría y práctica del referéndum hasta un puñtó no alcanzado todavía por ninguna otra nación».*0 Sin embargo, no por eso debemos llegar a la conclusión de que la democracia directa sea una característica del modelo de consenso. Los otros ejemplos principales que hemos elegido revelan en seguida que éste no es el caso: la mayoritaria Nueva Zelanda hace uso del referéndum con cierta frecuencia, mientras que en la consensual Bélgica, lo mismo que en el Reino Unido, sólo ha tenido lugar hasta hoy un referéndum nacional. La democracia directa no es un rasgo distintivo del modelo de consenso ni del mayoritario. Estos dos modelos son propios de la democracia representativa. Puede argumentarse, por supuesto, que los referendos son básicamente mayoritarios en sus efectos, porque suelen decidirse por mayoría popular simple, en pro o en contra. Pueden incluso considerarse más mayoritarios que la democracia representativa tipo Westminster, dado que las asambleas electas ofrecen a lás minorías oportunidades de plantear su caso en

10. David Butler y Austin Ranney: «Practice», en Referendums: A Comparative Study of Practice and Theory, editado por David Butler y Austin Ranney, Washington D. C., American Enterprise Institute, 1978, p. 5.

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pausada discusión, negociando para obtener apoyo en asuntos de vital importancia para ellos mediante promesa de apoyo a sus adversarios en otras cuestiones (pacto político). Cuando los votantes en su totalidad deciden una cuestión, tales negociaciones son obviamente imposibles. David Butler y Austin Ranney afirman: «Puesto que no pueden calibrar estados de opinión ni resolver asuntos discutiéndolos, los referendos están destinados a ser más peligrosos para los derechos de la minoría que las asambleas representativas.»11 Pero el referéndum no es siempre un instrumento mayoritario tajante. Especialmente cuando se combina con la iniciativa popular, como en Suiza, da a las minorías la oportunidad de sostener un derecho contra los deseos de la mayoría de los representantes electos. Un notable ejemplo de esto es un referéndum que tuvo lugar en Suiza en 1962 por iniciativa de un pequeño partido sin ninguna representación en las cámaras legislativas; aunque cuatro partidos representados en el Consejo Federal se opusieron, el referéndum fue un éxito.12 La democracia directa puede, por lo tanto, no ser considerada ni típicamente mayoritaria ni típicamente consensual. De hecho, es un elemento extraño tanto en la democracia mayoritaria como en la de consenso a causa de constituir la antítesis de la democracia representativa. Por otro lado, elementos de democracia directa han sido o pueden ser introducidos en países predominantemente mayoritarios, predominantemente consensúales o que se encuentren entre ambos.

FORMAS Y PRÁCTICAS INTERMEDIAS: EL CASO DE LOS ESTADOS UNIDOS

Nuestros dos modelos básicos de democracia son modelos abstractos de los que no hay ejemplos empíricos puros, pero los cuatro casos ilustrativos hasta ahora utilizados están próximos a los extremos del segmento mayoritario-consensual. Los otros .casos de democracia que consideraremos en este libro tienden a estar más alejados de los modelos puros. También vale la pena insistir en que la posición en el segmento de un régimen democrático en particular no está permanentemente determinada. Como se mostró en el capítulo 1, Gran Bretaña era más mayoritaria en los años cincuenta que en los 11. Butler y Ranney, «Theory», en Referendums, editado por Butler y Ranney, p. 36. 12. Steiner, Amicable Agreement, pp. 18-19.

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setenta; Bélgica no llegó a ser del todo consensual hasta después de la aprobación de las enmiendas constitucionales de 1970; y la «fórmula mágica» suiza no fue adoptada hasta 1959. De manera similar, las otras democracias tienden en cierto modo a desplazarse atrás y adelante en el citado segmento. Como veremos en ulteriores capítulos, los Estados Unidos constituyen con frecuencia un caso aparte del grupo de democracias que aquí estudiamos. Sin embargo, su lugar en el segmento está más bien en la mitad. Vamos a intentar, como punto último del presente capítulo, explicar su posición de forma más precisa. En la literatura sobre ciencia política hay dos interpretaciones tradicionales que disienten acerca del carácter básico del sistema democrático norteamericano en comparación con otras democracias: una destaca la semejanza de Gran Bretaña y los Estados Unidos, situándolos en la común categoría de las democracias angloamericanas.13 La otra se centra en las diferencias entre el presidencialismo norteamericano y el parlamentarismo británico, entre el vago bipartidismo y el compacto sistema bipartidista británico; y así sucesivamente.14 ¿Dónde situar a los Estados Unidos en el segmento mayoritaüo-consensual? Para contestar a esta pregunta debemos tener presente que los Estados Unidos pueden considerarse una sociedad plural en dos aspectos. En primer lugar, es una sociedad multiétnica y multirracial, dividida en una mayoría blanca y negros, chícanos y varias otras minorías más reducidas. Esta división es actualmente de la mayor importancia. La segunda divisoria, de especial significación en el siglo xix y en la primera mitad del xx, es la división regional entre la mayoría del Norte y la minoría sureña. Como Dahl afirma, «el Sur ha formado durante casi dos siglos una sub- cultura regional característica».15 En términos de las ocho diferencias entre los modelos Westminster y de consenso, la democracia norteamericana se puede definir como sigue: 1. Concentración de poder ejecutivo. Los Estados Unidos son claramente mayoritarios en su concentración de poder ejecutivo en las manos del presidente, que es el líder de

13. Véase, por ejemplo, Gabriel A. Almand: «Comparative Political Systems», Journal of 14. Véase, por ejemplo, Don K. Price: «The Parliamentary and Presidential Systems», Public Administration Rewiew 3, n.° 4, otoño dé 1943, pp. 317-334; y William S. Livingston: «Britain and America: The Institutionalization of Accounta- bility», Journal of Politics 38, n.° 4, noviembre de 1976, pp. 879-894* 15. Robert A. Dahl: Political Oppositions in Western Democracies, New Haven, Conn., Yale University Press, 1966, p. 358. "

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uno de los dos grandes partidos y que normalmente elige del suyo propio a los miembros de su gabinete. 1. Separación de poderes. Uno de los rasgos más difundidos y, en perspectiva comparativa, inhabituales de la democracia norteamericana es una formal y estricta separación entre los poderes ejecutivo y legislativo. Una. de sus consecuencias es que el presidente, a pesar de la concentración de poder ejecutivo en sus manos, no es en absoluto todopoderoso. Puede incluso aducirse que, aunque no haya gabinetes de coalición, una especie de poder compartido entre el presidente y líderes del Congreso ha sido necesaria a menudo, con el ñn de tomar las más importantes decisiones para la nación. En particular, y durante cerca de un siglo tras la guerra civil, esos líderes representaban al Sur y ostentaban la presidencia de comités clave del Congreso. 2. Bicameralismo equilibrado. La Cámara de Representantes y el Senado son ejemplos de cámaras legislativas virtualmente con los mismos poderes. Puesto que los Estados tienen la misma representación en el Senado, los más pequeños están más fuertemente representados que en la Cámara. Esta combinación bicameral simétrica es idéntica a la de la consensúa! Suiza, lo que por supuesto no debe sorprender, dado que la Constitución de los Estados Unidos sirvió de modelo en este aspecto para la Constitución federal suiza de i848. 3. Bipartidismo. Una característica predominante de la democracia norteamericana es su sistema bipartidista, aunque demócratas y republicanos difícilmente sjs parezcan a los fuertes, disciplinados y compactos Partidos Laborista y Conservador de Gran Bretaña. En el ámbito nacional, los partidos norteamericanos son, en el mejor de los casos, vagas alianzas muy dispares. 4. Partidos políticos heterogéneos con programas similares. Una de las razones de la falta de unidad y cohesión de los partidos norteamericanos es que sus bases sociales son bastante heterogéneas, aunque estas diferencias no se hayan traducido en programas de partido marcadamente divergentes. Como se comentará con más detalle en el capítulo 8, los grandes partidos norteamericanos sólo pueden considerarse significativamente diferenciados en cuestiones socioeconómi

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cas y étnico-culturales: los demócratas han sido tradicionalmente el partido de los trabajadores y las minorías, incluidos los principales grupos que pueden considerarse minorías en una sociedad plural, como es el caso de los negros y del Sur. Comparadas con.la mayoría de otros países, las dos dimensiones diferenciales del sistema norteamericano de partidos son, sin embargo, muy destacadas. 1. Sistema electoral mayoritario. El método electoral norteamericano característico es el mayoritario con distrito uninominal (aunque el sistema mayoritario de doble votación, los distritos plurinominales y las elecciones con distrito único sean también utilizados, especialmente a nivel local). Sin embargo, en los últimos años, se han dado dos significativas desviaciones en la dirección del modelo de consenso. Una es la aprobación por el Tribunal Supremo del affirmative gerry- mandering o delimitación de los distritos electorales de ma- ñera que en ellos se creen mayorías negras, puertorriqueñas, etcétera, y así maximizar las oportunidades de obtener representación legislativa para estos grupos. Esta delimitación no llega al extremo de los distritos exclusivamente maoríes de Nueva Zelanda, pero es similar en sus propósitos. La segunda desviación importante del método mayoritario es el cambio que tuvo lugar en los años setenta en el método de determinación de los resultados de la mayor parte de las presidenciales primarias: de «todo para el ganador» a una más proporcional distribución de los delegados entre los candidatos presidenciales, de acuerdo a su participación en el voto de las primarias. 2. Federalismo. Los Estados Unidos tienen un sistema federal de claro corte territorial. Entre otras cosas, ha cumplido el propósito de dar al Sur, dentro de la plural sociedad norteamericana, un alto grado de autonomía. 3. Constitución escrita y veto de la minoría. La Constitución escrita norteamericana sólo puede ser objeto de enmiendas mediante un enrevesado proceso que implica dos mayorías cualificadas consecutivas. Otro ejemplo de veto de la minoría en la política norteamericana es el filibusterismo u obstruccionismo deliberado en el Senado. La democracia norteamericana se aproxima en tres o cuatro de las anteriores características al modelo mayoritario (losnúmeros 1, 4, 6 y, quizá, el 5); y en cuatro al modelo de

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consenso (números 2, 3, 7 y 8).-Respecto a la cuestión de la democracia directa, los Bstados Unidos se hallan también en una posición intermedia: muy frecuentemente se llevan a cabo referendos en varios estados, notoriamente en California, pero el país es una de las poquísimas democracias en las que nunca ha tenido lugar un referéndum de ámbito nacional.

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1.

VEINTICINCO REGÍMENES DEMOCRATICOS

EL UNIVERSO DE LAS DEMOCRACIAS

La democracia es un fenómeno raro y reciente. Durante el siglo xix no se puede encontrar ni un solo gobierno democrático. Sólo en la primera década del siglo xx fueron establecidos en dos países, Australia y Nueva Zelanda, regímenes completamente democráticos, con un firme control popular de las instituciones de gobierno y con sufragio universal para la población adulta.1 Teniendo en cuenta lo reciente de los orígenes de la democracia moderna, su crecimiento durante el siglo xx ha sido espectacular. Hay todavía muchos más pueblos en el mundo gobernados por regímenes no democráticos que por regímenes democráticos. La tabla 3.1 contiene una lista de los cincuenta países que podrían ser catalogados como básicos, aunque no perfectamente democráticos a principios de los años ochenta. Las apreciaciones se basan en dos criterios, parecidos a los que se vieron en el capítulo 1: derechos políticos, como el de tomar parte en elecciones libres y en competencia; y libertades civiles, como las de expresión y asociación. Estos cincuenta y un países representan aproximadamente el 37 % de la población total del globo.2 Otro criterio que se propuso en el capítulo 1 para determinar si a un sistema político se le puede llamar democrático —esto es, si se acerca lo suficiente al ideal— es el de que debe responder razonablemente a los deseos de los ciudadanos du> rante un largo período de tiempo. A efectos prácticos, definiremos aquel criterio como el mantenimiento ininterrumpido de las reglas democráticas desde aproximadamente el fin de la segunda guerra mundial, es decir, por lo menos durante unos treinta o treinta y cinco años. Este requisito tiene la ventaja de proporcionamos una serie de ejemplos claros e indiscuti-

1. Véase Góran Therbom: «The Rule of Capital and the Rise of Democracy», New Left 2. Raymond D. Gastil: Freedom in the World: Political Rights and Civil Liber- ties Í980, Nueva York, Freedom House, 1980, pp. 5, 15-24.

Fuente: Adaptación de Raymond D. Gastil: Freedom in the World: Political Rights and Civil Liberties 1980, Nueva York, Freedom House, 1980, p. 27.

bles de democracia en los cuales poder basar nuestro análisis comparativo. De la aplicación del criterio de continuidad a los cincuenta y un países de la tabla 3.1 resulta la clasificación de veinticinco de ellos como democráticos -sin interrupción aproximadamente desde la segunda guerra mundial, y de los treinta restantes como sistemas políticos en los cuales la democracia se estableció más recientemente (en varios casos porque la independencia no fue una realidad hasta los años cincuenta o más tarde), o en los que la democracia ha sufrido interrup

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ciones desde finales de los años cuarenta. Ambas categorías incluyen algunos casos que pueden despertar ciertas dudas. Suiza es un caso único entre las antiguas democracias porque, a pesar de su larga y sólida tradición democrática, su ciudadanía femenina no obtuvo el derecho a voto en las elecciones nacionales hasta 1971. De igual modo, a los Estados Unidos no se les puede calificar de democracia propiamente dicha hasta los años setenta, cuando como resultado de las leyes sobre derechos civiles, fueron eliminadas las restricciones al derecho a voto de los negros. Francia es un caso algo dudoso a causa de su trayectoria democrática, que se vio interrumpida por breve tiempo durante la transición del sistema parlamentario de la IV República al sistema presidencialista de la V. Como consecuencia de las diferencias fundamentales entre uno y otro régimen, Francia será tratada como dos casos distintos, la IV y la V Repúblicas, elevando así la cuenta de veintiún países a veintidós regímenes democráticos. Estas veintidós democracias serán, en los capítulos 4 al 14, nuestros casos empíricos. En el otro lado de la tabla 3.1, la India y Costa Rica constituyen casos marginales. De no haber sido por las relativamente breves, aunque serias interrupciones del gobierno democrático en estos países —la guerra civil de 1948 en Costa Rica y el interludio autoritario de 1975-1977 en la India— ambas hubieran sido incluidas entre las democracias antiguas. La mayor parte de los otros países sólo han sido democráticos unos pocos años. Tres países, clasificados en enero de 1978 como democráticos, fueron poco después, en el mismo año, víctimas de sendos golpes de Estado militares: Turquía, Alto Volta y Surinam. Es preciso señalar, además, que varias de las democracias más recientes tienen una extensión tan pequeña, que apenas cabe clasificarlas como Estados independientes. Siete de estas últimas cuentan con una población menor a la de Islandia, la menor de nuestras democracias antiguas, cuya población alcanza los 225.000 habitantes, y son las siguientes: Dominica, Kiribati, Nauru, Santa Lucía, San Vicente, las islas Salomón y Tuvalu. Nauru y Tuvalu son mini Estados cuyo censo no sobrepasa los 10.000 habitantes. Los tres países de Europa meridional clasificados en la tabla 3.1 como «otros países democráticos» —Grecia, Portugal y España— no cumplen, de forma clara, con la condición de continuidad. La democracia se vio interrumpida en Grecia desde 1967 a 1974, y la España y el Portugal de posguerra no entraron en las filas de los países democráticos del mundo has

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ta mediados los años setenta. Sin embargo, dada su notoria afinidad con las otras democracias europeas, y en vista de que las perspectivas de continuidad de la legalidad democrática se presentan muy favorables, serán también tratadas en este libro, en un capítulo (el 13) especialmente dedicado a estos tres países. En el último capítulo, donde aparece una clasificación-resumen de las veinticinco democracias, a los veintidós países de más amplia tradición democrática se le añaden las tres democracias de la Europa meridional recientemente establecidas. La tabla 3.1 cataloga únicamente las democracias que existían a principios de 1980, por lo que obviamente omite aquellos países que fueron democráticos durante un período de tiempo relativamente largo, a partir de la segunda guerra mundial, pero que ya no lo eran en 1980. Especialmente dignos de mención son. los ejemplos de Chile y el Líbano. La democracia libanesa era un buen ejemplo del modelo de consenso, y podría muy bien haber servido en el capítulo 2 como ilustración de dicho modelo, de no haber sido destrozada por completo en 1975 por una guerra civil de inspiración fundamentalmente extranjera. PANORÁMICA DE VEINTICUATRO PAÍSES

Vamos a contemplar más de cerca los rasgos socioeconómicos y culturales de nuestros casos clave. En ellos destacan varios paralelismos importantes: 1. Los veinticuatro países pertenecen a la porción de la humanidad que vive con bienestar, aunque dentro del grupo haya, por supuesto, diferencias en cuanto al nivel de vida. Los norteamericanos constituían en 1980 la población más próspera, con una renta per cápita medida en términos de capacidad adquisitiva real unas tres veces superior a la de los portugueses, y el doble de la de irlandeses y españoles.3 Pero estas diferencias palidecen en comparación con las que existen entre este grupo y la mayor parte de los países del Tercer Mundo. Un estudio llevado a cabo sobre la prosperidad relativa de treinta y cuatro países de todo el mundo, entre ellos trece del conjunto de democracias que aquí tratamos (Austria, Bélgica, Dinamarca, Francia, Alemania, Irlanda, Italia, Japón, Luxemburgo, los Países Bajos, España, Reino Unido y

3. «Comparing Real Standards of Living», OECD Observer, n.° 115, marzo de 1982, pp31-32.

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Estados Unidos), halló que el «más pobre» de este último grupo, Irlanda, tenía una renta per cápita —medida como capacidad adquisitiva real— de tan sólo el 42,5 % de la de los Estados Unidos, y que el segundo y tercero «más pobres», Italia y España, tenían el 53,8 % y el 53,9 %, respectivamente. Estos porcentajes son mucho más elevados que los de la totalidad de los dieciocho países asiáticos, africanos y latinoamericanos comprendidos en el estudio, excepción hecha del Japón. La capacidad adquisitiva media de la India era únicamente del 6,6 % de la media norteamericana y tan sólo de un 12 % de la media italiana y española.4 1. El alto grado de desarrollo económico de veintiuno de los países estudiados se ve también reflejado en su alta tasa de industrialización y urbanización. La mayor parte de la población laboral de estos países trabaja en el sector industrial o en los servicios, y sólo una reducida proporción se dedica a la agricultura, la silvicultura y la pesca: menos del 10 % en la mayoría de los países, aunque se acerque al 20 % en Irlanda y España y casi al 30 % en Grecia y Portugal.5 2. Los veinticuatro países también constituyen un grupo culturalmente homogéneo. Todos excepto uno (Japón) pertenecen al mundo cultural judeocristiano de Occidente. 3. La mayor parte de los veinticuatro países están concentrados geográficamente en el área del Atlántico Norte: once países del continente europeo (Francia, Alemania Occidental, Italia, España, Portugal, Grecia, Suiza, Austria, los Países Bajos, Bélgica y Luxemburgo), las cinco naciones nórdicas (Suecia, Dinamarca, Noruega, Finlandia e Islandia), los dos países que forman las Islas Británicas (Reino Unido y la República de Irlanda) y los dos países de América del Norte (Estados Unidos y Canadá). Las cuatro naciones que están fuera de dicha zona son el Japón, Israel, Australia y Nueva Zelanda. Una visión panorámica de los veintiún países pone también de manifiesto la existencia de notables disparidades entre ellos: 1. Hay enormes diferencias en cuanto a la dimensión de las respectivas poblaciones, territorios y economías. Los Estados Unidos están mil veces más poblados que Islandia, y las poblaciones sumadas de los Estados Unidos y de Japón

4. Irving B. Kravis, Alan Heston y Robert Summers: World Product and Inco- me: International Comparisons of Real Gross Product, United Nations International Comparison Project, Phase III, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1982, p. 12. 5. «The OECD Member Countries, 1982 Edition, 18th Year», OECD Observer, H5, marzo de 1982, p. 25.

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casi equivalen a la de los otros veintidós países juntos. Las diferencias en cuanto a volumen de sus economías son de la misma magnitud. Y difieren aún más en la extensión de sus territorios; el más vasto, el Canadá, es aproximadamente cuatro mil veces superior a Luxemburgo. La densidad de población varía desde los trescientos habitantes por kilómetro cu&drado en los Países Bajos, Bélgica y el Japón, a los dos habitantes por kilómetro cuadrado en Australia, Canadá e Is- landia. 1. Existen también importantes diferencias en cuanto al grado de homogeneidad o heterogeneidad social. Este factor es de particular importancia e interés para nuestro estudio, porque afecta al tipo de democracia —mayoritaria, de consenso o mixta— que se adecúa mejor a los distintos países. La tabla 3.2 presenta una clasificación basada en diferencias

TABLA 3.2. Grado de pluralismo y de homogeneidad religioso-lin-

güística en 21 países democráticos Sociedad no plural

Dinamarca Religiosa y lingüísticamen te homogéneos

Religiosa o lin güísticamen

Sociedad semiplural

Finlandia

Sociedad plural

Austria

Grecia Francia Italia Irlanda Islandia Japón Noruega Nueva Zelanda Portugal Reino Unido Suecia

Israel Luxemburgo

Australia

Alemania

Bélgica

Canadá

España

Nota: «Homogéneos» significa que el 80*% o más de la población pertenece al mismo grupo religioso (católicos, protestantes, etc.) y lingüístico. Fuente: Adaptación de Val R. Lorwin: «Segmented Pluralism: Ideo- logical Cleavages and Political Cohesion in the Smaller European Democracies», Comparative Politics 3, n.° 2, enero de 1971, p. 148; y Ken- neth D. McRae: «Consociationalism and the Canadian Political System», ed. a cargo de Kenneth McRae, Consociational Democracy: Political Ac- commodation in Segmented Societies, Toronto, McClelland and Ste- wart, p. 246.

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religiosas y lingüísticas. A un país se le clasiñca como «homogéneo» cuando el 80 % o más de su población pertenece a la misma religión (catolicismo, las diferentes ramas del protestantismo combinadas, judaismo o las confesiones budista o sintoísta del Japón) o habla una misma lengua. Sólo cuatro países están lingüísticamente divididos según este criterio: Bélgica, Canadá, España y Suiza, aunque en el caso español se dé un elevado grado de bilingüismo entre los integrantes de las minorías lingüísticas. Hay seis países divididos por causa de la religión, en cuatro de ellos hay casi paridad entre católicos y protestantes (Canadá, Alemania Occidental, los Países Bajos y Suiza), y en otros dos existe una clara mayoría protestante (Australia y los Estados Unidos). Canadá y Suiza son heterogéneos en los dos aspectos. La conclusión que se deduce de la tabla 3.2 es, no obstante, que dos tercios de nuestros veinticuatro países son homogéneos en un 80 %, lo que hasta cierto punto no está de acuerdo con la estricta realidad, pero elevarlo a un 90 % sólo añadiría un par de países heterogéneos por causa de la religión (el Reino Unidos y Nueva Zelanda) y ninguno de ellos por motivos lingüísticos, puesto que el siguiente candidato a ser incluido en esta última categoría sería Finlandia, cuya minoría de habla sueca agrupa tan sólo a un 6 % de la población. 1. El punto más débil de la anterior clasificación es que no nos dice hasta qué punto los distintos países son sociedades plurales, ya que rio sirve para aclarar si las diferencias religiosas y lingüísticas —y posiblemente otras, como la ideología y la raza— dividen realmente las sociedades en subso- ciedades más o menos separadas, cada una con sus propias organizaciones políticas, socioeconómicas, culturales, educativas y recreativas. Por consiguiente, en la tabla 3.2 también se incluye una sumaria división de los veinticuatro países en tres categorías de sociedades: plurales, semiplurales y no plurales. Seis de los países religiosa y lingüísticamente homogéneos pueden ser considerados sociedades plurales o semiplurales. La explicación radica en que en cuatro de los países abrumadoramente católicos (Austria, Luxemburgo, Francia e Italia) existe una escisión por motivos religiosos, políticamente significativa entre católicos practicantes y católicos que no van a la iglesia con regularidad o que tan sólo están bautizados. Esta división ha provocado tramas separadas de partidos y otras organizaciones católicas y laicas. Dentro de la categoría laica generalmente se ha operado una ulterior separación, por motivos ideológicos, de clase y de organizaciones, entre parti

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dos socialistas y liberales. Además, en Francia e Italia existe una separación muy profunda entre comunistas y no comunistas. La misma división está presente en Finlandia y en Portugal, ambos países con partidos comunistas de notable importancia; pero mientras Finlandia también aparece dividida lingüísticamente y cabe dentro de los países clasificados como semiplurales, Portugal hay que considerarlo como no plural. En Israel las divisiones se manifiestan entre judíos religiosos y laicos y, dentro de estos últimos, entre socialistas y liberales. A siete dé los países religiosa o lingüísticamente heterogéneos se les puede clasificar como sociedades plurales o semiplurales. Australia constituye un caso marginal, aunque aquí esté incluido entre las sociedades no plurales. Las diferencias lingüísticas suelen dividir con mucha frecuencia una sociedad en subsociedades que cuentan con entramados de organización segregados, toda vez que una lengua común es el requisito previo a muchas actividades organizativas, como la educación, la prensa, la radio y la televisión. De basarse nuestro juicio única y exclusivamente en el alcance del pluralismo religioso e ideológico, Suiza, España y Canadá estarían clasificadas como semiplural, no plural y plural respectivamente, pero como consecuencia de sus diversidades lingüísticas, hay que situarlas en categorías de mayor pluralismo. * Aunque la homogeneidad religiosa y lingüística no entrañe necesariamente un bajo grado de pluralismo, existe una clara relación entre una y otra, pues es mucho menos probable que constituyan sociedades plurales los países homogéneos que los heterogéneos. Y resulta sorprendente que no exista una relación clara entre el alcance de homogeneidad-heterogeneidad y pluralismo, y el tercer aspecto — el de las dimensiones—, en el que los veinticuatro países tanto se diferencian entre sí. Una hipótesis plausible sería la de que cabe esperar un pluralismo relativamente mayor en los países que cuentan con un mayor volumen de población. Sin embargo, de la tabla 3.2 se deduce que los países más grandes suelen estar dentro de la categoría intermedia de las sociedades semiplurales, mientras que los países más pequeños pueden caer tanto en la categoría plural como en la no plural. En los capítulos que siguen se irá relacionando el grado de pluralismo de nuestros países democráticos con sus respectivas formas de democracia. Y aunque dichas relaciones estén lejos de ser perfectas, las sociedades plurales suelen exhibir más características de consenso que las no plurales.

1.

PODER EJECUTIVO. DOMINIO DE LA MAYORÍA FRENTE A PODER COMPARTIDO

La primera y más importante diferencia entre los modelos de democracia de Westminster (mayoritario) y de consenso, se refiere al grado de participación en el gobierno, especialmente en la rama ejecutiva, de los representantes del pueblo. El modelo Westminster concentra el poder ejecutivo en el gobierno apoyado por una mayoría parlamentaria relativamente reducida, mientras que el modelo de consenso favorece amplias coaliciones en las que todos los partidos políticos destacados y representantes de los más relevantes grupos sociales comparten el poder ejecutivo (véanse caps. 1 y 2). Gobiernos de estricta mayoría y gran coalición son tipos ideales, pero, en la práctica, pueden encontrarse varias formas intermedias, como las amplias aunque no grandes coaliciones y gabinetes de minoría. Este capítulo estudiará esos diferentes prototipos del ejercicio del poder ejecutivo. Comentaremos las principales teorías sobre coaliciqnes, las someteremos a crítica y daremos sugerencias para su mejora. La última parte del capítulo estará dedicada a examinar los hallazgos empíricos que se refieren a tipos de gabinetes que se dan en nuestro grupo de países que han sido democráticos sin interrupción desde aproximadamente la segunda guerra mundial.

TEORÍAS DE COALICIÓN

En los sistemas de gobierno parlamentarios los gabinetes deben estar constituidos de manera que puedan disfrutar de la confianza de una mayoría parlamentaria. ¿Podemos predecir qué gabinete se formará si conocemos las fuerzas de los diferentes partidos del Parlamento? Si un partido tiene mayoría de escaños parece sencilla una predicción: el partido mayoritario es probable que forme un gabinete monocolor. También cabe, sin embargo, que forme una coalición con uno

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FIGURA 4.1. Gabinetes de coalición pronosticados por cinco teorías de coalición para una hipotética distribución de escaños parlamentarios

Partidos: A

BC

(izquierda)

Escaños: 8

21 26

D 12

E (derecha) 33

Total 100

Teorías: Estrictamente mayoritarias Tamaño mínimo Pacto de negociación Mínima heterogeneidad Mayoritarias mínimamente afines

ABC

ADE ADE

BCD BE

ABC

BCD

ABC

BCD

BE

CE CE CE CDE

o más partidos minoritarios; por ejemplo, los conservadores británicos tenían durante la segunda guerra mundial una clara mayoría en la Cámara de los Comunes, pero el gabinete de guerra de Churchill fue una gran coalición de los Partidos Conservador, Laborista y Liberal. Si ninguna formación tiene mayoría parlamentaria es probable que se forme un gabinete de coalición, pero ¿qué coalición es la más probable? Se han propuesto varias teorías con el propósito de predecir qué coaliciones se formarían bajo sistemas parlamentarios. Las Cinco teorías de coalición más importantes predicen los siguientes tipos:

1. Coaliciones estrictamente ganadoras (principio del tamaño). El principio del tamaño de William H. Riker predice que las coaliciones estrictamente ganadoras estarán formadas por: coaliciones de dos o más partidos que sean ganadores en el sentido de que, juntos, controlen una mayoría de escaños parlamentarios, pero que sean «estrictos» en cuanto que no incluyan partido alguno que no sea necesario para alcanzar dicha mayoría.1 La figura 4.1 representa un ejemplo. La coalición ABC (gabinete de la coalición de los partidos A, B y C) es una coalición ganadora porque A, B y C controlan una mayoría de 55 escaños sobre 100. Es estricta porque los tres par1. William H. Riker: The Theory of Political Coalitions, New Haven, Conn., Yale University Press, 1962, pp. 32-46.

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tidos son necesarios para constituir una mayoría; la eliminación del más pequeño miembro de la coalición, el partido A, reduciría el apoyo parlamentario de aquélla , desde la mayoría de los 55 escaños, a una minoría de sólo 47. De sumarse el partido D a la coalición, ésta sería mayor que la estricta porque coaligadas A, B, C y D, A o D podrían ser eliminadas sin perder el apoyo mayoritario. Los gabinetes estrictamente ganadores pueden también denominarse de mínima o de estricta mayoría. El supuesto básico de la teoría de coalición estrictamente ganadora es a la vez simple y bastante plausible: el interés de los partidos politícos radica en maximizar su poder. En los sistemas parlamentarios, poder equivale a participación en el gabinete, y máximo poder equivale a ocupar tantos puestos en el gabinete como sea posible. A fin de obtener alguna cartera, un partido minoritario deberá agruparse con uno o más partidos diferentes, pero se resistirá a la innecesaria inclusión de partidos en la coalición porque ello reduciría su cuota de ministros. Por ejemplo, en el gabinete de coalición CE de la figura 4.1, el partido C aporta casi la mitad del apoyo parlamentario y, por tanto, es probable que reciba casi la mitad de los nombramientos ministeriales. Si el partido B se sumara a la coalición, la participación de C en el gabinete sería probablemente de sólo un tercio. Un punto débil de esta teoría es que habitualmente no pronostica la formación de una coalición particular, sino tan sólo de una gama de distintas coaliciones con probabilidad todas ellas de poder formarse. Sólo cuando en el Parlamento hay un partido mayoritario se puede, basándose en la teoría que consideramos, efectuar un pronóstico único y específico: el único gabinete estrictamente ganador que se pronostica en este caso es una gabinete monocolor de no coalición formado por el partido mayoritario. Cuando no es así, la teoría de la coalición estrictamente ganadora siempre pronostica más de un resultado. En el ejemplo de la figura 4.1 se pronostican cinco coaliciones diferentes. 2. Coaliciones de mínimo tamaño. La segunda, tercera y cuarta teorías de coalición que aquí se comentarán intentan mejorar la teoría de la coalición estrictamente ganadora introduciendo criterios adicionales que permitan llegar a unos pronósticos concretos. La teoría de coalición de mínimo tamaño se basa en el mismo supuesto de optimización de poder que la teoría de la

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coalición estrictamente ganadora, pero lleva dicho análisis a su lógica conclusión. Si los partidos políticos desean excluir del gabinete de coalición socios innecesarios con objeto de optimizar su propia cuota de poder de gobierno, debería también esperarse de ellos que prefirieran un gabinete basado en la más reducida mayoría parlamentaria posible. Por ejemplo, es más ventajoso para el partido E formar la coalición ADE con 53 escaños que la CE con 39. En la primera, los 33 escaños que tiene E en el Parlamento suponen el 62 % del apoyo parlamentario al gabinete, mientras que en el último sólo suponen el 56 %. En un gabinete con veinte ministros, esta diferencia supone fácilmente una designación ministerial más para el partido E. Con este razonamiento, se predicen gabinetes basados en coaliciones de tamaño mínimo. En el ejemplo de la figura 4.1 se predice la coalición de 53 escaños ADE antes que las otras cuatro coaliciones cuyo tamaño varía de 54 a 59 escaños. 2. * Coaliciones con menor número de partidos (propuesta de pacto). Un criterio distinto que puede seguirse para elegir entre las muchas coaliciones pronosticadas por la teoría de la coalición estrictamente ganadora, es la «propuesta de pacto» de Michael Leiserson. Este autor aduce que dichas coaliciones estrictamente ganadoras tenderán a formar lo que suponga el menor número posible de partidos, porque «negociaciones y pacto (sobre la formación de una coalición) son más fáciles de culminar, y una coalición resulta más fácil de mantener imida, a igualdad de otros extremos, con un menor número de partidos».2 Aparte de las cinco coaliciones estrictamente ganadoras de la figura 4.1, la propuesta de pacto predice que puesto que sólo incluyen dos partidos, se formarán las coaliciones BE o CE antes que cualquier otra formada por tres partidos. 3. Coaliciones de mínima heterogeneidad. Las teorías anteriores basan sus predicciones en el tamaño y el número de partidos políticos, pero ignoran sus programas y preferencias políticas. La teoría de coalición de mínima heterogeneidad establece la plausible suposición de que sea más sencillo formar y mantener coaliciones entre partidos con similares pre

2. Michael Leiserson: «Coalition Government in Japan», en edición a cargo de Sven Groennings, E. W. Kelley y Michael Leiserson. The Study of Coalition Beha- vior: Theoreticat Perspectives and Cases from Four Continents, Nueva York, Holt, Rinehart and Winston, 1970, p. 90.

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ferencias políticas que entre partidos muy distanciados en este aspecto. De las varias versiones de esta teoría, que difieren poco entre sí, la figura 4.1 representa la más esencial de todas ellas: los partidos están situados en una escala izquierda-derecha, con el partido A en la extrema izquierda y el E en la extrema derecha. La distancia entre ellos está medida en términos del número de «espacios» que los separan. Las cinco coaliciones estrictamente ganadoras cubren gamas de dos, tres y cuatro «espacios». Si los partidos buscan formar coaliciones con socios de similar ideología, es mucho más probable que se forme la coalición ABC, que abarca dos «espacios», que la coalición ADE, que abarca cuatro y cubre la totalidad del espectro izquierda-derecha. La teoría de la mínima heterogeneidad también pronostica las coaliciones BCD y CE, que al igual que ABC tienen la misma amplitud mínima de dos espacios. 2. Coaliciones ganadoras mínimamente afines. Una teoría estrechamente relacionada con la anterior ha sido propuesta por Robert Axelrod,3 quien pronostica que se formarán coaliciones «afines», o sea integradas por partidos vecinos en el espectro político y desligados de socios innecesarios. La presunción subyacente a esta teoría es que los partidos tratarán de coaligarse con sus inmediatos vecinos, y que otros partidos adyacentes se irán sumando hasta que llegue a formarse una coalición mayoritaria. El ejemplo de la figura 4.1 muestra que coaliciones ganadoras mínimamente afines no son, de manera forzosa, coaliciones en estricto rigor ganadoras. De acuerdo con la última teoría expuesta, la coalición CDE incluye un socio superfluo —el partido D—, pero en la teoría de Axelrod este partido es necesario para hacer que la coalición sea una coalición de partidos afines. Las cinco teorías de coalición están basadas en supuestos discrepantes y, por tanto, predicen con frecuencia distintos resultados. En la figura 4.1 cada teoría pronostica una serie de coaliciones que se superponen y coinciden en parte, pero que no es idéntica a la serie pronosticada por cualquiera de las otras teorías. ¿Cuál de las teorías funcionará mejor? Ha habido dos importantes intentos de probar las cinco teorías en un gran número de países. Michael Taylor y Michael La- ver investigaron los gabinetes de coalición en doce países del

3. Robert Axelrod: Conflict of Interest: A Theory of Divergent Goals with Applications to Politics, Chicago, Markham, 1970, pp. 165-187.

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TABLA 4.1. Ordenación de la capacidad predictiva de cinco teorías de

coalición según los estudios de Taylor-Laver y De Swaan T eorías

Taylor-Laver

De Swaan

Coalición estrictamente mayoritaria

2

3

Coalición de mínimo tamaño Propuesta de pacto Coalición de mínima heterogeneidad Coaliciones mayoritarias mínimamen

5 4 3

4,5 4,5 2

Fuente: Basada en Michael Taylor y Michael Laver: «Government Coa- litions in Western Europe», European Journal of Political Research 1, n.° 3, septiembre de 1973, pp. 222-227; y Abram De Swaan: Coalition Theories and Cabinet Formations: A Study of Formcd Theories of Coalition Formation Applied to Nine European Parliaments after 1918, Ams- terdam, Elsevier, 1973, pp. 147-158.

continente europeo entre 1945 y 1971, y Abram De Swaan analizó las coaliciones en un menor conjunto de países coincidentes en parte con los anteriores (ocho democracias europeas e Israel), aunque durante períodos de tiempo más largos, en la mayor parte de los casos aproximadamente desde 1918 a 1972. El propósito de ambos estudios consistía en determinar hasta qué punto eran capaces las teorías de coalición de predecir las coaliciones que realmente se habían formado, es decir, en qué medida sus pronósticos estaban hechos a ojo de buen cubero, al margen de la mayor probabilidad que alguna de las teorías tiene para predecir el resultado correcto, simplemente porque proporciona muchos pronósticos para cualquier situación parlamentaria concreta. Aunque los dos estudios no sólo utilizaron datos diferentes sino también métodos y definiciones diversos, sus resultados son notablemente similares, como lo demuestra la tabla 4.1. Ambos estudios encontraron que la teoría del ganador mínimamente afín, de Axelrod, es la más acertada; según De Swaan, «las posibilidades de mejora para un estimador aleatorio son de uno a quinientos».4 La investigación de De Swaan también muestra que la teoría de la mínima heterogeneidad

4. Abram De Swaan: Coalition Theories and Cabinet Formations: A Study of Formal Theories of Coalition Formation Applied to Nine European Parliaments after 1918, Amsterdam, Elsevier, 1973, p. 153.

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un estimador razonablemente bueno, pero las otras tres teorías no dan más de sí que los estimadores totalmente aleatorios.5 En el estudio de Taylor-Laver la teoría de la estricta mayoría proporciona relativamente buenos resultados ^ligeramente mejores que los de la teoría de mínima heterogeneidad—, pero la conclusión general que se deduce de la tabla 4.1 es que las teorías que mejor funcionan son las basadas en las preferencias políticas de los partidos. eS

CRÍTICA DE LAS TEORÍAS DE COALICIÓN «CIEGA» A LA POLÍTICA PE LOS PARTIDOS

¿Cómo podemos explicar la pobre capacidad predictiva de las tres teorías de coalición basadas exclusivamente en la dimensión y número de partidos políticos que son, después de todo, criterios plausibles? ¿Y qué podemos aprender de su incapacidad de pronosticar satisfactoriamente gabinetes de coalición? 1. La primera lección es que las opciones políticas de los partidos no pueden ser ignoradas; lo cual significa que los partidos no son puros optimizadores de poder. Desean participar en gabinetes no sólo para ostentar parte del poder gubernamental, sino también para colaborar con otros partidos afines y así hacer progresar una determinada política. Otra prueba de esta conclusión la proporciona el completo fracaso de la teoría de coalición de mínimo tamaño, que se basa en una versión límite del principio de optimización del poder. 2. Una cuestión importante para evaluar las teorías de coalición consiste en cómo definir la pertenencia a las coaliciones. Hasta ahora nos hemos limitado a suponer que un partido político forma parte de un gabinete de coalición si uno o más de sus representantes llega a ser ministro del mismo. Pero también es posible que un partido apoye a un gabinete sin entrar en él. Un ejemplo, comentado en el capítulo 2, fue la coalición liberal-laboralista de 1977-1978 en Gran Bretaña, cuando los liberales prestaron su apoyo al gabinete laborista a cambio de consultas sobre la política de gobierno, pero sin situar a ningún liberal en el gabinete. Los comunistas italianos mantuvieron una relación similar con los gabinetes de la

5. Eric Browne también comprobó estas tres teorías y no las encontró consistentes; véase su Coalition Theories: A Logical and Empirical Critique, Sage Pro- fessional Papers in Comparative Politics, vol. 4, n.° 01-043, Beverly Hills, Calif., Sage, 1973, pp. 22-30.

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Democracia Cristiana desde 1976 a 1979. A estos gabinetes se les ha llamado «grandes coaliciones», aunque dicha relación obviamente sólo fue posible si se considera que el Partido Comunista formaba parte de la coalición por la fuerza de su apoyo a dichos gabinetes, aunque no participase en los mismos.6 Una de las diferencias entre los estudios de De Swaan y Taylor-Lever, ya citada anteriormente, es que el primero considera miembros de la coalición a partidos que sólo apoyan, mientras que el segundo, no. El ambivalente significado de la pertenencia a una coalición no es sólo un problema de definición, sino que tiene también implicaciones para las teorías de coalición ciegas a la política de los partidos. Los partidos de apoyo violan la presunción de que los partidos están interesados primordialmente en conseguir una participación en el poder del gabinete. En lugar de ello, la compensación habitual para los partidos de apoyo es influir en la política de gobierno, demostrando así de nuevo la importancia de las consideraciones políticas en la formación de coaliciones. Por supuesto, los partidos pueden tener otras motivaciones para apoyar a los gabinetes que no sea participar en los mismos, lo cual supone una posición intermedia que puede considerarse como trampolín hacia una plena integración en el gabinete —estrategia dél Partido Comunista italiano en 1976-1979— o una sugestiva forma de adquirir alguna influencia sobre la política del gabinete sin tener que resppnsabilizarse totalmente de ella. 1. La presunción de que los partidos desean participar al máximo en el poder del gabinete, suele interpretarse en el sentido de que intentan entrar en el mismo cuando vaya a formarse uno nuevo. Sin embargo, un partido también puede decidir si es particularmente ventajoso desde el punto de vista electoral permanecer temporalmente fuera del gabinete, con objeto de alcanzar una posición más sólida para entrar en él, y en él desempeñar un papel más importante, tras un período de oposición. 2. El supuesto de optimización de poder conduce a pronosticar la formación de las coaliciones mayoritarias lo más reducidas posible, pero hay importantes presiones compensadoras que tienden a ampliar las coaliciones. Una, explícitamente reconocida por el propio Riker, es el «efecto de información»: en las negociaciones para formar un gabinete puede

6. Véase Luigi Graziano: «The Historie Compromise and Consociational Demo- cracy: Toward a "New Democracy"?», International Political Science Review 1, n.° 3, 1980, pp. 345-368.

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haber una considerable incertidumbre a propósito de lo leal que pueda ser al gabinete propuesto uno o más de los partidos de la eventual coalición, o bien los legisladores individuales que pertenezcan a dichos partidos. Por lo tanto, en la coalición puede involucrarse a más partidos como un seguro contra defecciones y una garantía para la condición mayoritaria del gabinete. En palabras de Riker, «si los forjadores de la coalición desconocen qué peso añade un determinado participante no comprometido, entonces debe esperarse que aspiren a algo más que a una coalición estrictamente mayoritaria».7 5. Otro factor que puede forzar a la ampliación de las coaliciones es que «mayoritario» no siempre significa tener solamente una regular mayoría parlamentaria. Desde el comienzo del proceso de la fundamental reforma de la Constitución belga, hacia 1970, se han hecho diversos intentos para formar gabinetes basados en partidos que controlen al menos dos tercios de los escaños del Parlamento, toda vez que las enmiendas constitucionales requieren la aprobación por dos tercios de la mayoría. 6. Al contrario, un gabinete puede ser «mayoritario» sin tener el apoyo de la mayoría del Parlamento. Esto no sólo puede lograrse con el auxilio de partidos de apoyo seguros, como antes se comentó, sino también cuando un gabinete es capaz de encontrar mayorías parlamentarias cambiantes que presten su apoyo con votos de confianza y mociones legislativas. El gabinete socialdemócrata brinda un ejemplo de ello porque gobernó alternativamente en los primeros años sesenta con el apoyo de los comunistas por la izquierda, y el Partido del Centro por la derecha.

C RÍTICA

DE LAS TEORÍAS DE COALICIÓN BASADAS EN LA POLÍTICA DE PARTIDO

Aunque las teorías de coalición tienen en cuenta las opciones políticas de los partidos —la de mínima heterogeneidad y la mayoritaria mínimamenté afín—, funcionan mucho mejor que las teorías «ciegas», aquellas que no son en modo alguno perfectas e inmunes a la crítica. En primer lugar, De Swaan halló que la teoría mayoritaria mínimamente afín tenía una notable capacidad predictiva en comparación con estima

7. Riker: The Theory of Political Coálitions, p. 88.

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ciones aleatorias, pero que sólo la mitad de las 108 coaliciones concretas que estudió eran de aquel tipo.8 ¿Cuáles son los puntos débiles de las teorías basadas en la política de partido? 1. La cuestión reside en que la atribución de un lugar en la escala izquierda-derecha a los partidos pueda suponer un círculo vicioso. La posición de un partido respecto a cuestiones izquierda-derecha puede deducirse de su programa formal, de sus votos en el Parlamento y así sucesivamente, etc.; pero éstos pueden estar determinados en gran medida por el hecho de que el partido haya participado o participe en el gobierno y con qué otros partidos haya formado coalición. En Alemania, por ejemplo, el Partido Liberal ocupa actualmente una posición de centro en la escala política —en contraste con la posición centro-derecha de otros partidos liberales europeos— porque entre 1969 y 1982 participó en varios gabinetes de coalición con el izquierdista Partido Socialde- mócrata. Explicar estas coaliciones en función de las posiciones políticas adyacentes de los dos partidos, que a su vez derivan de su conducta en coalición, obviamente no explica nada. Este círculo vicioso hace que las teorías basadas en la política de partido parezcan más sólidas de lo que realmente son. 2. Por otro lado, las teorías basadas en la política de partido pierden fuerza innecesariamente cuando se detienen a interpretar la proximidad de opciones políticas exclusivamente en función del factor izquierda-derecha. En la mayor parte ele los Estados continentales europeos el factor confesional es también muy importante, mientras que otros factores políticos como el conflicto étnico, lingüístico y regional, y las orientaciones divergentes en política exterior, también deben tenerse en cuenta en varios países. Por ejemplo, el gabinete socia- lista-liberal belga de 1954-1958 no era ni una coalición de mínima heterogeneidad ni una coalición afín, medidas sobre la escala izquierda-derecha, porque le faltaba incluir a los cris- tianodemócratas en el centro. Sin embargo, socialistas y liberales constituyen partidos laicos y, por lo tanto, su coalición era a la vez afín y de mínima heterogeneidad en función del factor confesional. Otro ejemplo es el amplio gabinete de coalición formado en 1948 en los Países Bajos, considerablemente mayor que una coalición estrictamente mayoritaria porque debía tratar la concesión de la independencia a Indo

8. De Swaan: Coalition Theories and Cabinet Formations, p. 148.

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nesia, lo que precisaba una mayoría parlamentaria de dos tercios. El gabinete lo compusieron los socialistas a la izquierda, el Partido Católico y la protestante Unión Cristiana Histórica en el centro, y los liberales a la derecha. No se incluyó a los antirrevolucionarios, el otro gran partido protestante de centro. Esta coalición no puede ser explicada en términos del factor izquierda-derecha, aunque se trataba de una coalición afín en términos del más que importante factor de la política colonial, toda vez que el Partido Anturevolucionario era el único que abogaba por una intransigente política contraria a la independencia. 1. No debe olvidarse que las teorías basadas en la política de partido también toman en consideración el principio de tamaño. Aquéllas representan una extensión más que una alternativa a la teoría de coalición estrictamente mayoritaria, pues las coaliciones de mínima heterogeneidad son también estrictamente mayoritarias, y asimismo las coaliciones añnes estrictamente mayoritarias son ligeramente mayores que las mayoritarias de mínimo tamaño. En realidad, sin embargo, las opciones políticas de los partidos pueden ejercer una considerable presión para ampliar en lugar de reducir el tamaño y la heterogeneidad de las coaliciones. Una razón es que un partido político lógicamente prefiere formar un gabinete que lleve a cabo una política afín a sus propias opciones; y lo ideal sería en este aspecto un gabinete en el que participase con otros partidos de fuerza similar tanto a su izquierda como a su derecha. En el ejemplo de la figura 4.1, si B y C participaran en una coalición, ABC serían más atractivos para B porque ocuparía en ella la posición central, mientras que por la misma razón C preferiría la coalición BCD. En tal situación no es en absoluto improbable que se forme la sobredimensio- nada coalición ABCD. Los partidos de centro tienen mayores oportunidades de formar coaliciones equilibradas que los partidos próximos a los extremos del espectro político; es, pues, muy probable que aquéllos presionen para constituir coaliciones sobredimensionadas.9 2. Las consideraciones de orden político también llevan a coaliciones sobredimensionadas o incluso a grandes coaliciones, de ser el objetivo primordial de todos, o de la mayor parte de los partidos, la defensa del país o del régimen demo

9. Tampoco es un buen pronosticador de los gabinetes de coalición la teoría de De Swaan de la «distancia política», la cual se basa exclusivamente en el supuesto de que los partidos se inclinarán por aquella coalición que esté más en consonancia con sus propias opciones políticas (ibidpp. 151-153).

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crático contra amenazas internas o exteriores. Las guerras son la principal amenaza exterior, y las grandes coaliciones de guerra (como el gabiente de guerra de Churchill en Gran Bretaña) se han dado con frecuencia. Las amenazas internas pueden ser planteadas por partidos y movimientos antidemocráticos, así como en sociedades plurales, por hondas diferencias entre partidos prodemocráticos. Especialmente en éstas, además, las reglas de la democracia de consenso pueden prescribir que a los partidos prodemocráticos se les permita participar en el gobierno tanto como sea posible. Jan Budge y Valentine Hermán sometieron a prueba en veintiún países, durante el período de 1945-1978, la siguiente hipótesis: «Allí donde el sistema democrático esté directamente amenazado (interna o externamente), todos los partidos prosistema importantes se incorporarán al gobierno, excluyendo a los partidos antisistema.» Y encontraron que, de los gabinetes formados bajo tal situación de crisis, el 72 % eran, en efecto, grandes coaliciones.10 La conclusión final de De Swaan es que la teoría de las coaliciones afínes estrictamente mayoritarias «se mantiene en tiempos de normalidad», y que «la tendencia a formar coaliciones de mínima heterogeneidad desaparece en tiempos de crisis»; pero la tendencia a formar coaliciones afínes «permanece en todo momento».11 En otras palabras, una característica general de los gabinetes de coalición es que están constituidos por coaliciones afines, pero su tamaño varía en gran medida en función de que las condiciones sean o no «normales». Con objeto de averiguar qué se entiende por formación «normal», debemos asomamos a los prototipos concretos que en coaliciones de distinto tamaño se dan en nuestro grupo de democracias.

POTENCIAL DE COALICIÓN Y PACTOS DE COALICIÓN

Antes de volver a estos datos empíricos sobre gabinetes de coalición, debemos tomar en consideración dos sugerencias más para mejorar la capacidad predictiva de las teorías de coalición. Éstas se basan en lo que pueda llegar a saberse

10. Ian Budge y Valentine Hermán: «Coalitions and Government Formation: An Empirically Relevant Theory», British Journal of .Political Science 8, n.° 4, octubre de 1978, pp. 463, 469. 11. De Swaan: Coalition Theories and Cabinet Formations, p. 159.

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de las intenciones de los distintos partidos con respecto a la formación de coaliciones. En primer lugar, que uno o más partidos carezcan de potencial de coalición, o sea que puedan ser excluidos por los otros partidos del proceso de formar coalición, bien porque se les considere antidemocráticos o porque sean demasiado pequeños para contribuir de manera significativa a la solidez parlamentaria de una coalición. Si hacemos uso de este dato, podemos efectuar pronósticos más precisos sobre las coaliciones. Acudiendo de nuevo al ejemplo de la figura 4.1, supongamos que el partido de la extrema izquierda A sea comunista y los otros partidos le consideren un inaceptable compañero de coalición. En este caso, la coalición ABC no podrá constituirse, y la teoría de la coalición afín estrictamente mayoritaria puede ceñir sus pronósticos a las coaliciones BCD y CDE. En segundo lugar, que previo al día de las elecciones sucede a menudo que ciertos partidos anuncien su pretensión de formar conjuntamente una coalición si el resultado electoral les resulta favorable. De ser éste el caso, los partidos A, B y C, que en la figura 4.1 ostentan una mayoría de 55 escaños sobre 100, formarán obviamente la coalición ABC. En Alemania, en las elecciones de 1980 al Bundestag, tres partidos consiguieron escaños: 218 fueron ganados por los socialdemócratas, situados a la izquierda; 53 por el centrista Partido Liberal y 226 por los derechistas cristianodemócratas. La teoría de mínima heterogeneidad y la coalición afín estrictamente mayoritaria hubieran pronosticado dos posibles coaliciones: de los socialdemócratas con los liberales y de éstos con los cristianodemócratas. Sin embargo, el gabinete en el poder antes de las elecciones era una coalición de socialdemócratas y liberales, encabezados por el canciller Helmut Schmidt, y estos dos partidos estaban comprometidos a proseguir su colaboración, de permitírselo el veredicto del electorado. Basándose en esta información, sólo podía predecirse una coalición so- cialdemócrata-liberal, y éste fue el gabiente que realmente se formó. Otros ejemplos de tales pactos y acuerdos preelecto- rales son los siguientes: la alianza de socialistas y comunistas, por un lado, y la alianza de gaullistas, independientes y centristas por el otro, en las elecciones francesas de 1978; la estrecha y duradera colaboración de los Partidos Liberal y Country en Australia; la alianza de los tres partidos «burgueses» (no socialistas) de Suecia a finales de los años setenta; y el pacto electoral de 1977 entre socialistas y demócratas-66 (un partido de centro izquierda) en los Países Bajos.

TABÚ 4.2. Porcentajes de tiempo durante los que los gabinetes de estr sobredimensUma- dos y minoritarios, estuvieron en el poder entre 194 Porcentajes ajustados

Porcentajes

Gabinetes Gabinetes Gabinetes Gabinetes sobredisob de estricta mayoría de estricta mensionados mayoría (H) mensi (%) (

m

Nueva Zelanda Luxemburgo Reino Unido Irlanda Islandia Canadá Austria Australia Noruega Japón

100 96 95 89 88 87 86 86 83 81

0

100

4 5 11 12 13 14 14 17 19

96 90 78 86 73 84 86 67 77

1

1 1

1

TABLA 4.2 (continuación)

Porcentajes ajustados Porcentajes Gabinetes Gabinetes Gabinetes Gab

de estricta sobredi- de estricta sob mayoría mensionado mayoría mensi s Bélgica

76

24

75

2

Dinamarca Suecia Finlandia Francia V Italia Holanda Francia IV Israel Suiza

66 66 38 37 35 27 20 18 0

34 34 62 63 65 73 80 82 100

32 32 25 37 17 25 0 17 0

5 6 4 7 6 8 1

Fuente: Basada en datos de Jean-Claude Colliard: Les Régimes parlamentai

París, Pirases de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1978, pp. 311-3 John Dreijmanis, eds.: Government Coalitions in Western Democracies, Nueva Y y Keesing’s Contemporary Archives, Londres, Keesing's Publications.

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TIPOS DE GABINETES EN VEINTIUNA DEMOCRACIAS: RESULTADOS EMPÍRICOS

La tercera, cuarta y quinta columnas de la tabla 4.2 muestran los tipos de gabinetes que se han sucedido en nuestro grupo de democracias en función del porcentaje de tiempo que cada uno estuvo en el poder entre 1945 y 1980 (o sea, de las primeras a las últimas elecciones parlamentarias habidas en cada país durante el período 1945-1980). Puesto que determinar cuáles son los partidos de apoyo es difícil, y a menudo del todo imposible, la tabla se ha basado en la estricta definición de pertenencias al gabinete: sólo se contabilizan los verdaderos componentes del gabinete, y los partidos de apoyo, de haberlos, no se consideran miembros de una coalición.12 Hay que distinguir tres tipos: de estricta mayoría, sobredi- mensionados (superiores a la estricta mayoría) y gabinetes minoritarios. Los gabinetes sobredimensionados son, por definición, gabinetes de coalición, ya que incluyen uno o más partidos innecesarios, aunque debe subrayarse que los gabinetes minoritarios y de estricta mayoría pueden ser el resultado de una coalición o bien gabinetes monocolores. Además de los dieciocho sistemas parlamentarios de gobierno que hay entre nuestros veintidós regímenes democráticos, la tabla 4.2 incluye también Finlandia, la V República francesa y Suiza. Finlandia tiene un sistema presidencialista, pero también un gabinete que depende de la confianza del Parlamento. Francia tuvo un gobierno parlamentario regular hasta, 1958, y en la presidencialista V República, de 1958 en adelante, continúa habiendo un gabinete que puede ser depuesto por el Parlamento. El Consejo Federal suizo, compuesto por siete miembros, no está sujeto a la confianza del Parlamento, aunque sí es elegido por el mismo. Sólo el sistema presidencialista de los Estados Unidos acusa una desviación tal que no justifica sea incluido en este análisis. El hecho de que el período que abarca la tabla 4.2 comience inmediatamente después de la segunda guerra mundial conlleva una ligera subestimación de los gabinetes sobredimensionados, no obstante lo cual los veintiún regímenes tienen en conjunto gabinetes de estricta mayoría durante sólo el 59 % del tiempo. El tiempo restante estuvo repartido entre gabinetes sobredimensionados (25 °/o) y gabinetes minoritarios

12. También está la definición utilizada por Lawrence C. Dodd: Coalitions in Parliamentary Government, Princeton, N. J., Princeton University Press, 1976.

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(17 %). El rasgo más llamativo de la tabla es la enorme variación que se registra en el modelo de gabinetes entre las veintiuna democracias. Doce de ellas fueron gobernadas la mayor parte del tiempo por gabinetes de estricta mayoría, siete por gobiernos «sobredimensionados» y dos —Dinamarca y Suecia— por gabinetes minoritarios durante más de dos tercios del período. ¿Cómo puede explicarse esta notable variación en los tipos de gabinete? Enlazando con el tema principal de este libro, los gabinetes de estricta mayoría son una característica del modelo Westminster, y pueden darse en democracias que se aproximen a dicho modelo y constituyan sociedades homogéneas. Los gabinetes de coalición sobredimensionada son más propios del modelo de consenso y más adecuados para el gobierno de sociedades plurales. De los cuatro ejemplos tratados en los capítulos 1 y 2, Nueva Zelanda y Suiza se adecúan perfectamente a este modelo: Nueva Zelanda no ha tenido sino gabinetes de estricta mayoría, mientras que Suiza únicamente gabinetes «sobredimensionados». Los gabinetes minoritarios son más difíciles de interpretar de esta manera. Pueden ser gabinetes casi mayoritarios que gobiernan con el apoyo constante de algún otro partido que les proporcione una mayoría parlamentaria; pero también pueden ser una casi mayoría o bien gabinetes mucho más minoritarios que gobiernen con el apoyo de coaliciones parlamentarias cambiantes. El primero se asemeja a los gabinetes de estricta mayoría y el segundo, a los de coalición sobredimensionada. Ya que estamos básicamente interesados en el contraste entre gabinetes de mayoría estricta y gabinetes de coalición sobredimensionada, los períodos de gabinete minoritario se asignan a partes iguales a estos dos tipos básicos en los porcentajes ajustados de la tabla 4.2, lo que supone una realista y razonable aunque burda aproximación. La tabla 4.3 clasifica los veintiún regímenes según sean plurales, semiplurales o no plurales, y de acuerdo con el tipo de gabinete que han experimentado con mayor frecuencia (con porcentajes ajustados). Existe una relación entre las dos variables, aunque no muy acusada. Si nuestras hipótesis fueran enteramente correctas, la totalidad de las veintiuna democracias podría encajar en una diagonal que desde la parte superior izquierda, pasara por el centro y llegara hasta abajo, a la derecha. En realidad, menos de la mitad de nuestros países se ajustan a este prototipo, aunque el resto sólo se separa ligeramente de la diagonal, con la excepción de Austria

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TABLA 4.3. Grado de pluralismo y tipos habituales de gabinetes en

21 democracias (1945-1980)

Sociedad no plural

Sociedad semiplural

Sociedad plural

Gabinetes de estricta Australia mayoría (más del 85 % Irlanda del tiempo) Islandia N. Zelanda Reino Unido

Canadá

Austria Luxemburgo

Gabinetes de estricta Dinamarca mayoría (85 % del tiempo Japón o menos) Noruega Suecia

Alemania

Bélgica

y Luxemburgo, que están por completo al margen. Bélgica también parece ser una embarazosa excepción, porque ya sirvió en el capítulo 2 como uno de los ejemplos principales de democracia de consenso. El rompecabezas puede resolverse y nuestras hipótesis verse así reforzadas, mediante un atento examen de estos tres casos diferenciales. Del caso austríaco pueden deducirse dos correcciones a la hipótesis. La primera, que los gabinetes estrictamente mayoritarios pueden darse en sociedades plurales, aunque, llegado el caso, pueden acarrear serias tensiones e inestabilidad. Durante el período de la I República (1918- 1933), las dos mayores comunidades de la plural sociedad austríaca, la católica y la socialista, así como los dos grandes partidos que representaban estas comunidades, se mostraron extremadamente antagónicos entre sí. El^ hecho de que los socialistas fueran excluidos del gobierno a partir de 1920, alimentó los mutuos recelos y hostilidades, llevando finalmente a la guerra civil y al establecimiento de un régimen fascista. Después de la segunda guerra mundial, los líderes de los dos partidos reconocieron el peligro de gobiernos mayoritarios en una sociedad plural y, con objeto de evitan una repetición

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de la triste experiencia de la I República, se embarcaron en una aventura de poder compartido que duró hasta 1966. Bsta gran coalición alcanzó tal éxito en el alivio de sus mutuas tensiones, que el régimen pudo volver sin inconvenientes al mayoritarismo: el Partido Popular Católico formó un gabinete monocolor en 1966, con los socialistas en la oposición, in- virtiéndose los papeles en 1970. La segunda lección que puede ser extraída del caso austríaco es que la definición de gabinetes de estricta mayoría puede resultar muy engañosa: la grosse Koalition que rigió Austria de 1945 a 1966 fue técnicamente una «coalición de estricta mayoría» durante la mayor parte del período. En 1945, el Partido Popular ganó la mayoría absoluta de los escaños en el Consejo Nacional, y su coalición con los socialistas (y, por un tiempo, con los comunistas) acarreó, por tanto, la inclusión de partidos innecesarios; la coalición estaba claramente sobredimensionada. Sin embargo, de 1949 a 1966 ningún gran partido controló la mayoría absoluta de los escaños y, por tanto, ningún partido fue «innecesario» a la coalición. Por otro lado, la fuerza combinada de estos dos partidos en el Parlamento superaba como media el 92 % de los escaños, con el Partido de la Libertad y los comunistas repartiéndose el resto. Es técnicamente correcto, aunque bastante poco realista, considerar este gabinete de estricta mayoría en lugar de una gran coalición. Cuando nos asomamos con más detenimiento al caso aparentemente diferencial de Bélgica, se desprenden otras tres lecciones. Primera, que no debemos olvidar que el objeto de compartir el poder de una sociedad plural se cifra en incluir en la toma de decisiones, y en la medida de lo posible, todas las subsociedades relevantes. Si cada subsociedad está representada por su propio partido político, compartir el poder implicará normalmente gabinetes de una coalición sobredimensionada o de una coalición multipartido; pero partidos y subsociedades no se corresponden necesariamente con exactitud. En Bélgica, las comunidades de habla flamenca están representadas cada una por varios partidos. Ha sido posible, pues, formar grandes coaliciones de flamencos y valones en el gabiente — primero como una regla informal, y desde 1970 en adelante por mandato explícito de la Constitución—-'sin que supusieran grandes coaliciones de partidos políticos. Segunda, que las grandes coaliciones pueden constituirse al margen del gabinete. El poder compartido puede adoptar la forma de «grandes» consejos y comités, permanentes o ad

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hoc, que apenas desempeñen formalmente más que un papel de asesores, pero que, de hecho, ejerzan una gran influencia. Un buen ejemplo proporcionado por el caso belga es el gabinete paralelo de gran coalición entre los líderes de los Partidos Católico, Socialista y Liberal, que en 1958 solventaron la muy importante y decisiva cuestión de la ayuda estatal a las escuelas religiosas. Esta gran coalición negoció el pacto escolar mientras que en el poder estaba un gabinete, estrictamente mayoritario, de socialistas y liberales. Tercera, que la frecuente sucesión de gabinetes estrictamente mayoritarios en Bélgica no ha entrañado la exclusión del gabinete durante muy largos períodos de tiempo de ninguno de los tres partidos mayores. Como la tabla 4.4 muestra

TABLA 4.4.

Porcentaje de tiempo durante los cuáles los mayores partidos austríacos, belgas y luxemburgueses participaron en gabinetes (1945-1980) Partido Católico

(%)

Partido Socialista (%) Partido Liberal

(%)

Austria

73

88

Bélgica

84

61

46

Fuente: Basada en datos de Jean-Claude Colliard: Les Régimes Parlamentaires contemporains, París, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1978, pp. 311-354; Wilfried Dewachter y Edi Clijsters: «Belgium: Political Stability despite Coalition Crises», editado por Eric C. Browne y John Dreijmanis: Government Coálitions in Western Democracies, Nueva York, Longman, 1982, pp. 187-216; y Kee- sing9s Contemporary Archives, London, Keesing's Publications.

para los años de la posguerra, la misma conclusión es válida para Luxemburgo y Austria. En Bélgica y Luxemburgo, los partidos católicos son claramente los socios a cuyo alrededor se estructura la coalición, pero socialistas y liberales suelen estar en el gabinete aproximadamente la mitad del tiempo cada uno. Corresponde por orden al Canadá un comentario final, aunque sólo sea el suyo un caso ligeramente diferencial en la tabla 4.3. Los gabinetes canadienses suelen ser monocolores mayoritarios o, en particular desde la segunda guerra mun

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dial, gobiernos minoritarios monocolores. Sin embargo, a varios de estos gabinetes se les puede considerar grandes coaliciones de representantes de las dos importantes comunidades étnicolingüísticas. EÍ Partido Liberal, en particular, goza de un fuerte apoyo tanto entre los electores de habla inglesa como entre los francoparlantes. Por lo tanto, como en el caso belga, los gabinetes son estrictamente mayoritarios, o más reducidos que eso, en términos de partidos políticos, aunque puedan ser grandes coaliciones en términos de las mayores subsociedades de una sociedad plural. El caso canadiense es instructivo también porque demuestra la preceptiva influencia del modelo Westminster, que está en contradicción con la necesidad que tiene el Canadá de instituciones consensúales y de prácticas que operen sobre su división étnicolingüística. Valentine Hermán y John Pope escriben: «En el Canadá... los usos de gobierno, tan profundamente impregnados de los británicos, imposibilitan de hecho la formación de gobiernos de coalición.» Los gabinetes mayoritarios monocolores son lo ideal, aunque un gobierno minoritario monocolor sea preferido por todos los partidos y por el electorado a un gobierno mayoritario multipartido.13 Sir Arthur Lewis compara incluso los prejuicios del modelo Wést- minster contra coaliciones y gabinetes sobredimensionados con el lavado de cerebro, e insinúa que a los líderes de sociedades plurales les vendría «muy bien un deslavado de cerebro» a fin de que puedan «apreciar los problemas en su justa medida».14

13. Valentine Herxpan y John Pope: «Minority Govemments in Western Democracies», 14. W. Arthur Lewis: Politics in West Africa„ Londres, Alien an Unwin, 1965, página 55.

1.

RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO: FORMAS DE PREDOMINIO Y DE EQUILIBRIO DE PODERES

La segunda diferencia entre los modelos de democracia de Westminster y de consenso corresponde a la relación entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno. En el modelo mayoritario predomina el Ejecutivo, mientras que el modelo de consenso se caracteriza por una más equilibrada relación Ejecutivo-Legislativo. En la realidad política hay todo un abanico de formas entre el equilibrio completo y un marcado desequilibrio. En este capítulo se contrastarán, en primer lugar, las dos combinaciones formales de relaciones Ejecutivo-Legislativo que imperan en regímenes democráticos: gobierno parlamentario y gobierno presidencialista. Se propondrá un esquema clasificatorio basado en las dos principales diferencias entre estos dos tipos de gobierno, y se incluirá una crítica a la hipótesis de que parlamentarismo y presidencialismo se distinguen según otros criterios. Tras comentar la relativa solidez e inconsistencia de los sistemas parlamentario y presidencialista, se analizará la relación entre parlamentarismo y presidencialismo por un lado, y entre democracia mayoritaria y de consenso por el otro. ¿Pueden vincularse el predominio del Ejecutivo y el equilibrio Ejecutivo-Legislativo con las diferencias entre ambos tipos formales de gobierno? ¿Son los dos compatibles por igual con la democracia mayoritaria y la de consenso?

GOBIERNO PARLAMENTARIO FRENTE A GOBIERNO PRESIDENCIALISTA

El gobierno parlamentario o gabinete de gobierno puede ser definido sucintamente como «la forma de democracia constitucional en la que la potestad ejecutiva proviene de la legislativa, y es responsable ante ella».1 Las dos características trascendentales del gobierno parlamentario que lo distinguen

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del presidencialista se han subrayado en la anterior definición de aquél. La primera, que en un sistema parlamentario el jefe del Ejecutivo —que puede tener distintos títulos oficiales, como primer ministro, premier, canciller, ministro-presidente o taoiseach, pero al que nos referiremos genéricamente como primer ministro— y su gabinete son responsables ante el Legislativo, en el sentido de que dependen de su confianza y de que pueden ver revocado su mandato por un voto parlamentario de censura o de no confianza. El jefe del Ejecutivo en un sistema presidencialista —el presidente— es elegido por un período constitucionalmente prescrito, y en circunstancias normales no puede ser obligado a dimitir por un voto parlamentario de censura (aunque es posible destituir a un presidente convicto de responsabilidad penal gracias al proceso de impeachmeni). Otra manera de expresar esta diferencia entre presidencialismo y parlamentarismo consiste en contrastar la separación de los poderes ejecutivo y legislativo con la fusión de los mismos. La segunda diferencia entre gobiernos presidencialista y parlamentario es que los presidentes son elegidos por votación popular, bien directamente o vía colegio electoral, y que los primeros ministros son elegidos por el Legislativo. El proceso de designación puede tomar diversas formas. Por ejemplo, el canciller alemán, el toiseach irlandés y el primer ministro japonés son formalmente elegidos, respectivamente, por el Bun- destag, el Dáil y la Cámara de Representantes. En Italia y Bélgica, los gabinetes surgen de negociaciones entre los partidos parlamentarios y especialmente entre los partidos líderes, pero aquí también se requiere la formalidad del voto parlamentario de investidura. En el Reino Unido el rey o la reina designa por lo general para el cargo de primer ministro al líder del partido mayoritario; asimismo, en casi todos los sistemas multipartido los gabinetes que surgen de una negociación entre los partidos son nombrados por la Jefatura del Estado sin mediar investidura o formalismo alguno de elección. Se da por sentado que estos gabinetes gozan de la confianza del Legislativo en tanto no manifieste lo contrario. Puesto que los gabinetes parlamentario y presidencialista se definen en función de dos características que les son propias, de la combinación de ambas resultan los cuatro tipos posibles de gobierno que se muestran en la tabla 5.1. Además

1. León D. Spstein: «Parliamentary Government», David L. Sills, ed., International Encyclopedia of the Social Sciences, Nueva York, Macmillan and Free Press, 1968, pp. 11, 419.

TABÚ 5.1. Formas de gobierno parlamentario, presidencialista e híbrido en 22 países Jefe dél ejecutivo

Sujeto a la confianza del legislativo d Gobierno parlamentario:

El jefe del ejecutivo es elegido el Legislativo por:

Alemania Australia Austria Bélgica Canadá Dinamarc a Francia IV Irlanda

Israel Italia Japón Luxemburgo Noruega Nueva Zelanda Países Bajos Reino Unido

Fo g

Forma híbrida de gobierno II: Gob los votantes No hay ejemplo E U F

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de los sistemas de parlamentarismo y presidencialismo puros, hay otras dos formas híbridas de gobierno. Diecinueve de las veintidós democracias se ajustan sin dificultad a los criterios que definen uno u otro de los dos sistemas puros; una abrumadora mayoría de dieciocho sobre veintidós son sistemas parlamentarios, y los Estados Unidos constituyen el único caso de presidencialismo puro. El único ejemplo de la primera forma híbrida es Suiza: su «gabinete», el Consejo Federal, lo elige el Parlamento, aunque los siete consejeros permanecen en el cargo durante un período fijo cada cuatro años, sin que puedan ser destituidos por un voto parlamentario de censura. Los Estados Unidos proporcionarían otro ejemplo, de no haber cambiado de opinión en el último momento la Convención Constituyente de 1787: el plan de Virginia incluía la elección del jefe del Ejecutivo por la Asamblea Nacional, y la Convención votó a su favor en tres ocasiones, antes de decantarse finalmente por la solución de colegio electoral. También conviene tener presente que, si ningún candidato presidencial consigue la mayoría en el colegio electoral, la Constitución de los Estados Unidos prescribe como siguiente paso la primera forma híbrida de la tabla 5.1, a saber, elección por la Cámara de Representantes. No hay ejemplos empíricos de la segunda forma híbrida de gobierno. Sin embargo, como veremos más adelante, una propuesta importante para el fortalecimiento del gobierno presidencialista se adecúa hasta cierto punto a esta categoría. La tabla 5.1 presenta un problema de clasificación bastante serio: ¿en qué categoría situaremos a los regímenes democráticos que tienen dos «jefes» con poder ejecutivo, como son un presidente elegido por votación popular y por un período fijo de mandato, y un primer ministro elegido por el Legislativo y dependiente del mismo? En tales casos debemos averiguar quién tiene más poder de los dos y quién es realmente el jefe del Ejecutivo. La aplicación de este criterio conduce a clasificar a Francia y Finlandia como gobiernos presidencialistas: En el caso finlandés puede tambén aducirse que el presidente, elegido por un colegio electoral que grosso modo podría compararse al de Estados Unidos, y el primer ministro, tienen casi los mismos poderes, y que Finlandia, por lo tanto, tiene un sistema mixto presidencialistaparlamentario. En el caso de Francia no existe ninguna duda. La III (1870-1940) y la IV República (1946-1958) fueron gobiernos parlamentarios, pero, en particular, desde la adopción de la enmienda constitucional de 1962, que prescribe la elección del presidente por votación

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popular directa, la V República ha sido claramente un gobierno presidencialista.2 OTRAS DIFERENCIAS ENTRE LOS SISTEMAS PARLAMENTARIO Y PRESIDENCIALISTA

Eminentes politicólogos han sostenido que existen otras diferencias, amén de las dos decisivas ya comentadas, entre los sistemas parlamentario y presidencialista.3 Tras un examen más detenido, dichas diferencias resultan poco importantes y no del todo esenciales para distinguir entre las dos formas de gobierno más importantes. 1. El concepto de fusión de poder no sólo sugiere que el Ejecutivo está sujeto a la confianza del Legislativo, sino también que las mismas personas sean, o puedan ser, a la vez miembros del Parlamento y del gabinete. De igual manera, la separación de poderes significa, al igual que en los Estados Unidos, la independencia de las ramas ejecutiva y legislativa, así como también la norma de que la misma persona no puede desempeñar a la vez un cargo en las dos. La mayor parte de las democracias que se clasifican como parlamentarias o presidencialistas en función de las dos características esenciales, se ajustan también a este criterio suplementario; pero hay excepciones: en los Estados Unidos y Francia —y también en Suiza—, los miembros del Legislativo no pueden formar parte del Ejecutivo, aunque esta norma no rige para el gabinete finlandés. En quince de los dieciocho sistemas parlamentarios, la pertenencia al gabinete puede simultanearse con la condición de miembro del Parlamento, pero esto es incompatible en Luxemburgo, los Países Bajos y Noruega. No obstante, en estos tres países los miembros del gabinete participan de hecho en debates parlamentarios. Dado que la norma de incompatibilidad pone de relieve esta condición particular de gabinete, éste tiende a fortalecer su autoridad frente al Parlamento; pero ello no puede considerarse más que una variación menor en el denominado tipo parlamentario,

2. Ezra N. Suleiman: «Presidential Government in France», Richard Rose y Ezra N. Suleiman, eds., Presidents and Prime Ministers, Washington, D. C., American Enterprise 3. Douglas V. Veraey: The Analysis of Political Systems, Londres, Routledge and Kegan Paul, 1959, pp. 17-56; Ivo D. Duchacek: Power Maps: Comparative Politics of Constitutions, Santa Bárbara, Calif., ABC-Clio Press, 1973, pp. 175-191; Klaus von Beyme: Die parlamentarischen Regierungssysteme in Europa, Munich, Piper, J930, pp. 41-43.

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pues no sería ciertamente colrecto sostener que Luxemburgo, los Países Bajos y Noruega se ajustan en este aspecto —o al menos se acercan— al sistema de gobierno presidencialista. 1. Un corolario lógico de la potestad que en un sistema parlamentario tiene el Legislativo para destituir al gabinete es el derecho del primer ministro a disolver el Parlamento y convocar nuevas elecciones. De igual modo, la incapacidad que en un sistema presidencialista tiene el Legislativo para destituir al presidente se equipara a la incapacidad de éste para disolver el Legislativo. De nuevo se tiene que en la mayor parte de los veintidós regímenes democráticos tanto en el sistema presidencialista francés como en el finlandés, el Parlamento puede ser disuelto por el Ejecutivo, mientras que éste carece de tal derecho en el sistema parlamentario noruego. Además, el derecho del Ejecutivo a disolver el Legislativo estaba presente sólo de una forma muy tenue en la, por lo demás, claramente parlamentaria IV República francesa. La autoridad del Ejecutivo se ve obviamente afectada por el hecho de que ostente o no tal poder sobre el Legislativo, pero este factor no puede considerarse como una distinción esencial entre parlamentarismo y presidencialismo. 2. Hay otras dos diferencias que se ajustan sin excepción a todos nuestros casos empíricos, pero que sobre todo están relacionadas con atributos más o menos accidentales de los distintos tipos de gobierno que con atributos necesarios de los mismos. Todos los gobiernos parlamentarios que estamos estudiando tienen Ejecutivos separados: un jefe del Estado (monarca o presidente) simbólico y ceremonial, que tiene poco poder, y un primer ministro que está a la cabeza del gobierno y que, junto con el gabinete, ostenta la mayor parte del poder ejecutivo. En los sistemas presidencialistas el presidente es a la vez jefe del Estado y del gobierno. El presidente de los Estados Unidos proporciona el mejor ejemplo, pero también el de Francia, que no sólo es el jefe del Estado, sino que a la vez encabeza realmente el gobierno, pues el primer ministro es más bien su principal consejero y ayudante. Finlandia, en cambio, puede considerarse en parte como una excepción, dado que el primer ministro comparte con el presidente el gobierno sobre unos principios de igualdad o casi igualdad. Sin embargo, no está del todo claro que un poder ejecutivo dual constituya un ingrediente esencial del parlamentarismo, ni que un único mandatario con poderes ejecutivos sea un atributo indispensable del presidencialismo. En los sistemas parlamentarios, el jefe del Estado tiene habitualmente la tarea

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formal de nombrar al jefe del gobierno; pero la elección real de primer ministro y de su gabinete la llevan a cabo los líderes de los partidos parlamentarios, con lo que la elección por el Parlamento puede sustituirla fácilmente la designación desde la Jefatura del Estado. El ceremonial restante y demás funciones simbólicas pueden ser desempeñadas por el jefe del gobierno. En una palabra, que en los sistemas parlamentarios el primer ministro debería ostentar a la vez las jefaturas del gobierno y del Estado. La mayor parte de los Lander de las Repúblicas Federales Alemana y Austríaca tienen unos gobiernos parlamentarios de estas características, sin una jefatura del Estado segregada. Y a la inversa, los sistemas presiden- cialistas deberían poder disfrutar de un poder ejecutivo dual. Por ejemplo, en los Países Bajos tuvo lugar a finales de los años sesenta y primeros de los setenta un vivo debate público a propósito de una iniciativa para que el primer ministro fuera elegido directamente por los votantes por un período de cuatro años, pero sin cambiar la monarquía. Tal «primer ministro» hubiera sido, de hecho, como el jefe del gobierno en un sistema presidencialista (pero no el jefe del Estado, toda vez que el monarca hubiera continuado en su puesto). 1. La diferencia final entre los sistemas parlamentario y presidencialista, a la que se alude con frecuencia en la literatura académica, radica en que el presidente es el único que ostenta el poder ejecutivo, mientras que el primer ministro y el gabinete constituyen un cuerpo ejecutivo de carácter colectivo. Esta definición se ajusta bien a nuestros casos, aunque la posición del primer ministro dentro del gabinete oscile en los sistemas parlamentarios entre la preeminencia y la virtual igualdad con los otros ministros. Sin embargo, no es necesariamente cierto que en los sistemas presidencialistas el poder ejecutivo deba estar concentrado en una persona ni que el gabinete deba componerse de los subordinados y nombrados por el presidente. Por ejemplo, si el Consejo Federal suizo fuera elegido por los votantes en vez de por el Parlamento, daría lugar a un Ejecutivo presidencial de siete miembros. Una presidencia colegiada de tales características, integrada por nueve miembros, fue instaurada en 1952 en el Uruguay y funcionó hasta 1967. Un ejemplo en el plano subnacional lo encontramos en California, que tiene una forma de gobierno básicamente presidencialista —como todos los demás estados norteamericanos—, y donde no sólo es elegido por votación popular el gobernador, sino también otros cargos ejecutivos, como .el fiscal general y el superintendente de instrucción pú

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blica, los cuales se hallan al frente de los departamentos de justicia y educación, respectivamente. PUNTOS FUERTES Y PUNTOS DÉBILES DEL PARLAMENTARISMO Y DEL PRESIDENCIALISMO

La discusión académica sobre los puntos fuertes y los pimíos débiles relativos a los sistemas parlamentario y presidencialista se ha centrado en dos aspectos: el problema de la inestabilidad del Ejecutivo en los sistemas parlamentarios y el peligro, en los presidencialistas, de llegar a un punto muerto en las relaciones Ejecutivo-Legislativo. Estos problemas son inherentes, al menos en potencia, a los dos sistemas, y no pueden ser eliminados del todo, aunque en algunos países se hayan arbitrado o propuesto diversas medidas para mitigarlos. 1. Puesto que en un sistema presidencialista el presidente es elegido para el cargo por un determinado período de tiempo, queda garantizada en gran medida la estabilidad del Ejecutivo. Primeros ministros y gabinetes pueden también ser muy estables en los sistemas parlamentarios, como en Gran Bretaña; pero en Parlamentos con varios partidos y sin una firme coalición mayoritaria, es probable que los gabinetes con frecuencia queden desbancados. La inestabilidad del gabinete fue endémica en Francia durante la III y IV Repúblicas, y en la alemana de Weimar. Por lo tanto, no es sorprendente que los dos regímenes que siguieron a los mencionados, la V República en Francia y la República Federal en Alemania, incluyeran en sus nuevas Constituciones medidas para fortalecer el gabinete frente al Parlamento. En la República de Weimar los gabinetes fueron a menudo derribados por mayorías contrarias, de la derecha y de la izquierda, que aunaron fuerzas contra el centro político, pero cuyas líneas divergían demasiado para ser capaces de formar un gabinete alternativo de coalición. Con objeto de contrarrestar esta fuente de inestabilidad gubernamental, la nueva Constitución alemana adoptada en 1949 prescribe que los votos de censura deben ser «constructivos». Esto significa que a un canciller sólo le puede destituir el Parlamento siempre y cuando un nuevo canciller sea elegido simultáneamente: «El Bundestag sólo puede manifestar su falta de confianza en el canciller federal mediante la elección de un sucesor, apoyado por la mayoría de sus miembros y recabando a la vez del pre

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sidente federal la oportuna dimisión. El presidente federal debe acceder al requerimiento y nombrar a la persona elegida.» 4 Un requisito parecido para un voto de censura constructivo es el incluido en la nueva Constitución democrática española, aprobada en 1978. Los Parlamentos de la IV República francesa entorpecieron a menudo las tareas del gabinete votando contra las mociones legislativas de éste sin poder obligarlo a dimitir, pues ello requería que una mayoría absoluta votase contra el gabinete. Los autores de la Constitución de la V República eliminaron la posibilidad de tal obstrucción otorgando al gabinete la potestad de hacer de sus iniciativas cuestiones de confianza y estipulando que dichas iniciativas fueran adoptadas de forma automática, a menos que una mayoría absoluta de la Asamblea Nacional votase la destitución del gabinete: todo proyecto de ley del gobierno «deberá ser examinado y aprobado, a menos que se vote una moción de censura, presentada dentro de las siguientes veinticuatro horas, en las condiciones establecidas en el párrafo anterior». Este párrafo especifica que «los únicos votos que se contabilizarán serán los favorables a la moción de censura, que sólo puede ser aprobada por una mayoría de los miembros integrantes de la Asamblea».5 A este procedimiento para fortalecer al gabinete también se le hubiera podido hacer infalible mediante la exigencia de que las mociones de censura fueran «constructivas», a tenor de lo dispuesto en la norma constitucional alemana. Tanto en la V República como en la Alemania de posguerra, los gabinetes han sido mucho más estables que sus predecesores. Aunque las nuevas disposiciones constitucionales puedan haber representado, como mínimo, una pequeña contribución a este cambio en las relaciones Ejecutivo-Legislativo gracias a la creación de un clima más favorable para una sólida autoridad ejecutiva, la principal explicación es el desarro llo de ambos países de partidos y coaliciones de partidos más estables y resueltos. 1. Los sistemas presidencialistas resuelven el problema de la estabilidad del Ejecutivo independizando al presidente respecto del Legislativo, garantizándole un mandato determinado y legitimando su autoridad por votación popular.,Al mismo tiempo, la respectiva independencia del Ejecutivo y del Legislativo crea la posibilidad de serios desacuerdos y puntos

4. Articulo 67, párrafo 1. 5. Articulo 49, .párrafos 2 y 3.

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muertos entre ellos, lo que no puede resolverse destituyendo al jefe del Ejecutivo y designando otro, más en consonancia con las preferencias de la mayoría del Legislativo, como es el caso en los sistemas parlamentarios de gobierno. En Francia, el presidente puede intentar desbloquear una situación de punto muerto con el Legislativo, disolviendo la Asamblea Nacional y convocando nuevas elecciones. Dado que esta potestad suele inclinar las relaciones Ejecutivo-Legislativo de forma muy acusada hacia el predominio del primero, puede ser acertado dar al Parlamento el derecho recíproco de convocar nuevas elecciones presidenciales. Un cambio así fue el propuesto en 1980 en la Constitución de los Estados Unidos por Lloyd N. Cutler, consejero del presidente Jimmy Cárter: «El presidente, vicepresidente, senadores y congresistas serían elegidos para mandatos simultáneos de seis años.» Para salir de un impasse, «en una sola ocasión por cada mandato, el presidente podría disolver el Congreso y convocar nuevas elecciones al mismo para terminar la legislatura. Si así fuera, el Congreso, con el voto mayoritario de ambas Cámaras emitido dentro de los 30 días siguientes a la decisión del jefe del Estado, podría convocar otras elecciones a presidente y vicepresidente durante el resto de la legislatura, que tendrían lugar al mismo tiempo».6 El siguiente paso sería, lógicamente, el de otorgar al Congreso el derecho a iniciar, a su vez, este procedimiento, lo que en este aspecto igualaría los poderes del Ejecutivo y del Legislativo. Tan innovadora propuesta para mejorar la forma presidencialista de gobierno fue presentada en un informe de la minoría en una comisión asesora holandesa para la reforma constitucional de 1969: tanto el jefe del Ejecutivo como el Parlamento serían elegidos por votación popular para un mandato de cuatro años, pero en el caso de que se llégase a un punto muerto, ambos tendrían derecho a convocar elecciones simultáneas para un nuevo Ejecutivo y un nuevo Legislativo.7 Esta forma de gobierno tendría que ser clasificada como «híbrida II» en la tipología anterior, porque el jefe del Ejecutivo dependería en este caso de la confianza del Legislativo. Sin embargo, y puesto que el Legislativo está sujeto igualmente a la «confianza» del Ejecutivo* unas elecciones prematuras ten

6. Lloyd N. Cutler: «To Form a Government», Foreigrt Affairs 59, n.° 1, otoño de 1980, p. 7. Axend Lijphart: «Op weg naar een presidentieel stelsel? Opmerkingen^ over de adviezen van de Staatscommissie Cals-Donner», Sociatisme en Democratie 27, n.° 3, marzo de 1970, pp. 137-143.

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drían lugar, probablemente, en circunstancias extremas, con lo que la esencia del presidencialismo quedaría a salvo. Por supuesto, conviene subrayar que tales propuestas no brindan soluciones infalibles para los atolladeros a que se pueda llegar en las relaciones EjecutivoLegislativo. Como Cutler señala con pesimismo, si conforme a este plan tuvieran lugar nuevas elecciones presidenciales y al Congreso con objeto de salir de un impasse, «el público americano podría ser lo bastante obstinado como para reelegir en el cargo a todos los afectados».8 PREDOMINIO DEL EJECUTIVO FRENTE A EQUILIBRIO EJECUTIVO-LEGISLATIVO

Y llegamos ahora a la cuestión más importante: ¿cómo relacionar la. distinción parlamentario-presidencialista con la diferencia entre el predominio del Ejecutivo, característico del modelo mayoritario, y el equilibrio e independencia Ejecutivo- Legislativo que, a. su vez, son característicos del modelo de consenso? En principio cabe distinguir tres tipos de relaciones Ejecutivo-Legislativo: predominio del Ejecutivo, predominio del Legislativo y una relación más o menos equilibrada entre las dos ramas del aparato de gobierno. No cabe duda de que la separación de poderes constitucionales suele otorgar al Legislativo más fuerza e independencia frente al Ejecutivo de la que pueda darle la fusión de poderes. El Congreso de los Estados Unidos, en concreto, es un cuerpo legislativo sorprendentemente poderoso en comparación con los parlamentos de todos los sistemas parlamentarios tratados en este libro, y en cuanto a la labor legislativa —la elaboración de leyes y de otras normas más concretas—, los Ejecutivos han alcanzado preeminencia en todos los regímenes democráticos. No obstante, como señala Jean Blondel, alrededor de un tercio de la producción normativa puede ser aún «prerrogativa del Congreso norteamericano», mientras que «quizá no más del 4 o 5 % de la producción normativa puede ser imputable al Parlamento británico o a la mayor parte de los parlamentos de la Europa occidental».9 Comparando el Canadá con los Estados Unidos, se pone de manifiesto que la más débil posición de la Cámara de los Comunes canadiense y el muy inferior grado de independencia de los legisladores

8. Cutler: «To Form a Government», p. 141. 9. Jean Blondel, An Introduction to Comparative Government, Londres, Wei- denfdd and -Nicholson, 1969, pp. 355-356.

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individuales en el Canadá debe atribuirse principalmente a su forma de gobierno parlamentaria, dado que los dos países son parecidos en la mayor parte de sus aspectos importantes, a saber: ambos se configuran como Estados federales que abarcan amplias zonas con significativas variaciones regionales; en ambos funcionan dos grandes partidos estructurados como vagas federaciones de partidos de Estado y provinciales; ninguno tiene un gran partido de la clase obrera, etc.10 El segundo Legislativo más poderoso que puede encontrarse entre los veintidós regímenes democráticos que estamos estudiando, quizá sea el Parlamento suizo, y es asimismo Suiza el segundo caso claro de separación de poderes. Aunque separación de poderes signifique también, por lo general, equilibrio de poder, en éste pueden darse considerables oscilaciones, y de hecho así ha sido en la experiencia histórica de los Estados Unidos. Escribiendo en 1884, Woodrow Wilson censuraba el «poder central y preponderante» del Congreso y afirmaba que el sistema «presidencialista» norteamericano debería denominarse, de manera más conforme a la realidad y como indica el título de su obra más famosa, Gobierno del Congreso.n Por otro lado, críticas más recientes han denunciado que, en especial bajo los presidentes Lyndon B. Johnson y Richard M. Nixon, una «presidencia imperial» fue propensa a eclipsar al Congreso. Dentro de los sistemas parlamentarios, el predominio del gabinete en Gran Bretaña puede compararse con el clásico ejemplo de supremacía legislativa y gabinetes débiles de la III y IV Repúblicas francesas. Entre los regímenes democráticos contemporáneos, Italia constituye otro ejemplo, aunque mucho menos extremo, de desequilibrio en beneficio del Legislativo; pero la principal discrepancia que hoy en día se da es entre predominio del Ejecutivo y equilibrio Ejecutivo-Le- gislativo. K. C. Wheare sostiene que, a diferencia de la «fusión de poder y predominio del gabinete» propios del modelo Westminster, el prototipo más característico de la Europa continental «no puede describirse como el de la separación dé poderes, ni como el que mantiene al gobierno al margen del Legislativo, sino como el que mantiene el gobierno a dis

10. León D. Epstein: Political Parties in Western Democracies, New Brunswick, N. J., Transaction Books, 1980, pp. 330-332. 11. Woodrow Wilson: Congressional Government: A Study in American Politics, Nueva York, Meridian Books, 1956, p. 23. Véase también Eric C. Bellquist: «Con- gressionalism and Parliamentarism», John C. Wahlke y Heinz Eulau, eds.. Legisla- tive Behavior: A Reader in Theory and Research, Glencoe, 111., Free Press, 1959, páginas 40-42.

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tancia del Legislativo». Esto puede llamarse separación informal de poderes o bien, en palabras de Wheare, un informal «dualismo constitucional que acepta la independencia del Ejecutivo y del Legislativo».12 Una clara explicación a esta diferencia la proporciona en Gran Bretaña el análisis de la independencia demostrada por legisladores individuales que votan en contra de su propio gabinete. Este tipo de conducta parlamentaria independiente ha tenido tendencia a ser función directa de la amplitud de la mayoría ostentada por el gabinete en las Cámaras de los Comunes: los gabinetes de estricta mayoría han recibido, por lo general, un sólido apoyo de sus partidarios en el Parlamento, mientras que gabinetes con holgada mayoría se han encontrado frecuentemente con que su grupo parlamentario resultaba más revoltoso.13 La razón estriba en que rebelarse contra un gabinete de estricta mayoría resulta peligroso porque puede ser causa de su derrota y caída. Por extensión de esta tendencia registrada en la Cámara de los Comunes con los otros sistemas parlamentarios, cabe esperar una mayor independencia del Legislativo cuando los gabinetes tengan el apoyo de una mayoría bastante por encima de la mínima necesaria. Igualmente parece probable que los gabinetes de coalición sean más débiles, y los Parlamentos a los que se enfrentan, relativamente más fuertes que los gabinetes monocolor. Sin embargo, esta explicación es particularmente enrevesada porque liga la cuestión de las relaciones Ejecutivo-Legislativo, tratada en este capítulo, con la variable de los distintos tipos de gabinete, que se trató en el anterior. Con objeto de poner a prueba la hipótesis, necesitamos medir el poder relativo del Ejecutivo y del Legislativo. Un indicador aproximado —aunque el mejor de que se dispone— es la duración del gabinete, que puede ilustrarse por el anteriormente mencionado contraste entre el prototipo británico de relaciones Ejecutivo-Legislativo y el de la III y IV Repúblicas francesas. Gran Bretaña también ha tenido gabinetes dominantes muy duraderos, mientras que Francia tuvo gabinetes de vida proverbialmente corta, dominados por el Legislativo. Consideraremos que un gabinete sigue siendo «el mismo» cuando no ha cambiado su composición en cuanto a los partidos que lo integran y, al igual que en el capítulo anterior,

12. K. C. Wheare: Legisíatures, Nueva York, Oxford University Press, 1963, página 97. 13. Edward W. Crowe: «Cross-Voting in the British House of Commons: 1945- 1974», Journal of Politics 42, n.° 2, mayo de 1980, 487-510.

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tomaremos únicamente en consideración a los integrantes reales del gabinete, no a los partidos que lo apoyan.14 Nuestra hipótesis es triple; en primer lugar, los gabinetes de estricta mayoría, que pueden ser monocolores o de coalición, tienen una vida más larga que los sobredimensionados, los cuales siempre son el resultado de una coalición; en segundo lugar, entre los gabinetes de estricta mayoría, los de un solo partido duran más, por término medio, que los gabinetes de coalición, y en tercer lugar los gabinetes de minoría tienen una duración media que está entre la de los sobredimensionados y la de los gabinetes de estricta mayoría. La tabla 5.2 se TABLA 5.2.

Duración media y frecuencia de cuatro tipos de gabine tes en 20 democracias (1945-1980) Duración media (en meses)

Número de gabinetes

Gabinetes monocolor de mayoría estricta Gabinetes de coalición de mayo ría estricta Gabinetes de minoría Gabinetes sobredimensionados

74

27

46 19 23

56 67 68

Fuente: Basada en datos de Jean-Claude Colliard: Les régimes parlamentaires contemporains, París, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1978, pp. 311-354; Eric C. Browne y John Dreij- manis, eds.: Government Coalitions in Western Democracies, Nueva York, Longman, 1982; y Keesing’s Contemporary Archives, Londres, Kee- sing's Publications.

basa en 218 gabinetes de veinte democracias, en las que aquéllos están supeditados a la confianza del Legislativo (quedan incluidas, por lo tanto, la V República francesa y el sistema presidencialista finlandés). Dicha tabla muestra que las dos primeras partes de la hipótesis quedan confirmadas. Existe una sustancial diferencia entre la duración de los gabinetes monocolores de estricta mayoría y la de los gabinetes sobredimensionados, pues la vida media de éstos es sólo aproximadamente un tercio de la de los primeros. También existe una

14. Lawrence C. Dodd: Coalitions in Parliamentary Government, Princeton, N. J.: Princeton University Press, 1976, pp. 121-122.

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manifiesta diferencia entre la longevidad de los gabinetes monocolores de estricta mayoría y la de los gabinetes de coalición asimismo de estricta mayoría: más de seis años (74 meses) comparados con menos de cuatro años (46 meses). Sin embargo, los gabinetes de minoría no tienen la vida prevista en la hipótesis, pues su duración media es incluso más corta que la de los gabinetes sobredimensionados, aunque la diferencia sea relativamente pequeña. La diferencia con respecto a la duración del gabinete entre los de estricta mayoría y los sobredimensionados aparece también cuando nos fijamos en la relación entre el tiempo en que los veinte regímenes fueron gobernados por coaliciones de mayoría estricta (los porcentajes ajustados de la tabla 4.2) y la vida media del gabinete en cada uno de dichos regímenes. El coeficiente de correlación es un convincente 0,71. La tabla 5.3 resume esta tendencia y señala la situación de cada país. La vida media de los gabinetes ha sido ordenada de tal manera, que las veinte democracias pudieron dividirse en tres grupos aproximadamente iguales. Asimismo, la tabla muestra la solidez de la relación: quince de los veinte regímenes están en la diagonal imaginada, y sólo cinco presentan una ligera desviación. Las democracias con tendencia a formar gabinetes de mayoría estricta tienden también a que sus gabinetes sean relativamente duraderos; y a la inversa, las democracias que suelen tener gabinetes sobredimensionados son propensas a que la vida de los suyos resulte más o menos corta. Finlandia y la V República francesa fueron incluidas en el anterior análisis porque tienen gabinetes sujetos a la confianza del Legislativo, y a pesar de haber sido clasificadas como sistemas presidencialistas, con presidentes que ejercen mucho poder y a los que se elige por votación popular. Éstos son casos especiales que merecen que se les preste una mayor atención. En el caso francés seríá decididamente erróneo interpretar la corta duración de sus gabinetes (29 meses) como un signo de la fortaleza del Legislativo. La pauta de las relaciones Ejecutivo-Legislativo que se ha desarrollado en Francia desde el establecimiento en 1958 de la V República, es un tipo muy parecido al que encontramos en Gran Bretaña. La razón principal estriba en que los presidentes franceses y sus gabinetes han recibido hasta ahora el apoyo de nutridas mayorías parlamentarias. Como afirma Anthony King, los gabinetes franceses «han sido mantenidos en el poder por mayorías casi tan sólidas como las qué mantienen a los gobiernos británi-

TABLA 5.3. Tipos más frecuentes de gabinete y duración media del gabinete en

(1945-1980) Duración media del gabinete Más de 5 años Gabinetes de mayoría estricta (más del 85 % del tiempo)

Gabinetes de mayoría estricta (85 % del tiempo o menos)

Australia (102) Austria (100) Canadá (104) Irlanda (70) Nueva Zelanda (64) Reino Unido (81) Suecia (74)

De a 5 años Islandia (37) Luxemburgo (58)

Alemania (47) Dinamarca (34) Japón (58) Norueg (55)

Nota: La vida media del gabinete en cada país es la que figura entre paréntesis (en meses).

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cos. En todo caso, el Legislativo francés ha llegado a subordinarse al Ejecutivo aún más que el británico».15 Esta situación cambiaría drásticamente si un presidente francés se viera en la situación de perder su mayoría parlamentaria; por ejemplo, si los partidos de la izquierda hubieran ganado las elecciones a la Asamblea Nacional en 1978 y hubieran insistido en formar un gabinete de izquierdas, o si los partidos de la derecha hubieran triunfado en las elecciones a la Asamblea Nacional convocadas por el socialista Fran- gois Mitterrand inmediatamente después de su propia victoria en la elección presidencial de 1981. El politicólogo francés Raymond Aron añrma que «el presidente de la República és la suprema autoridad en tanto ostente la mayoría en la Asamblea Nacional; pero tendrá que abandonar el poder efectivo al primer ministro si alguna vez un partido distinto del suyo propio alcanzara la mayoría en la Asamblea».16 En tal caso la forma presidencialista de gobierno de Francia se tornaría en un sistema básicamente parlamentario. La V República no debería, por lo tanto, describirse como «una síntesis de los sistemas parlamentario y presidencialista», sino como una «alternancia de fases presidencialistas y parlamentarias».17 El sistema político finlandés se parece más a un auténtico régimen mixto parlamentario-presidencialista, aunque también esté sujeto a cambios drásticos a lo largo del tiempo. El poder que tiene el presidente de Finlandia proviene, en parte, de disposiciones constitucionales, pero principalmente deriva de que los primeros ministros y sus gabinetes han solido ser débiles y de corto mandato, en tanto que la vecindad con la Unión Soviética ha exigido una orientación muy concreta en materia de política exterior. Como Gordon Smith argumenta, «un señalado descenso en la tensión intemacionál o un inhabitual aumento en la estabilidad del gobierno» disminuiría la importancia de la presidencia.18 El resultado de tan improbable desarrollo sería el desplazamiento de Finlandia hacia una forma parlamentaria de gobierno más corriente. La duración del gabinete es, para los diecinueve regímenes

15. Anthony King: «Modes of Executive-Legislative Relations: Great Britain, France, and West Germany», Legi$lative Studies Quarterly 1, n.° 1, febrero de 1976, página 21. 16. Raymond Aron:

«Altemation in Government in the Industrialized Coun-

17. Maurice Duverger: «A New Political System Model: Semi-Presidential Government», 18. Gordon Smith: Politics in Western Europe: A Comparative Analysis, 2.a ed., Londres, Heinemann, 1976, p. 110.

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parlamentarios, un buen indicador del predominio del Ejecutivo, a pesar de que no funcione bien con la V República y con Finlandia. Los 13 meses de vida media de los gabinetes finlandeses ponen en tela de juicio el poder del Ejecutivo. La forma real de las relaciones EjecutivoLegislativo es mucho más equilibrada y se asemeja a la de otros países como Dinamarca y los Países Bajos. De igual modo, los 29 meses de vida media de los gabinetes en la V República proporcionan una falsa impresión de equilibrio, pues el Ejecutivo viene a ser casi tan predominante como en Gran Bretaña. En el capítulo final, donde se estudian las pautas generales del mayoritarismo y del consenso, se harán los redondeos necesarios cuando se utilicen de nuevo las cifras de duración del gabinete.

PRESIDENCIALISMO Y PODER COMPARTIDO

Una de las conclusiones de la sección anterior era que el ejemplo más ilustrativo del equilibrio Ejecutivo-Legislativo, característico del modelo de democracia de consenso, lo encontramos en el sistema presidencialista norteamericano. ¿Significa esto que el presidencialismo está en particular consonancia con el modelo de consenso? Ciertamente es así, hasta el punto de que conlleva una total separación de poderes, pero tiene un grave inconveniente porque el presidencialismo U.S. style concentra virtualmente todo el poder ejecutivo en manos de una persona. El resultado es una discordancia con la primera característica del modelo de consenso, a saber, poder ejecutivo compartido y amplias coaliciones. La presidencia debería hacerse colegiada con objeto de facilitar el requisito consensual del poder compartido. El Consejo Federal suizo se aproxima al tipo ideal de presidencia colegiada y poder compartido, aunque no se ajuste por completo al tipo «presidencialista», dado que no es elegido por voto popular. El más puro ejemplo de presidencia colegiada es el colegiado, que funcionó en Uruguay desde 1952 hasta 1967. Consistía en un organismo ejecutivo elegido por votación popular compuesto de nueve miembros que representaban a los dos mayores partidos uruguayos. Tanto la presidencia colegiada suiza como la uruguaya pueden considerarse combinaciones óptimas de las dos primordiales características de la democracia de consenso, como son poder ejecutivo compartido y separación de los poderes ejecutivo y legislativo.

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APÉNDICE: MONARCAS Y PRESIDENTES

Los casos de Francia y Finlandia, difíciles de clasificar en nuestra tipología de regímenes parlamentarios y presidencia- listas, nos han alertado ya sobre la importancia de la cuestión del grado de poder ostentado en una democracia por el jefe del Estado. Esta sección examinará detenidamente los diferentes tipos de jefaturas del Estado y el poder relativo de cada una, e intentará explicar las diferencias encontradas en nuestro conjunto de veintidós democracias. La diferencia más llamativa es que la mitad de los regímenes democráticos son monarquías y la otra mitad son repúblicas. Los monarcas son en su mayoría reyes o reinas —representados en el Canadá, Australia y Nueva Zelanda por un gobernador general—, pero el Japón tiene a la cabeza del Estado un emperador y Luxemburgo, un gran duque. Es bastante sorprendente que por lo menos la mitad de las democracias sean monarquías, una forma constitucional que parece menos democrática que la república. La explicación radica en que son monarquías constitucionales en las que el poder del soberano está sumamente limitado. Richard Rose y Dennis Kavanagh proponen la siguiente conclusión: «Los monarcas se han mantenido en el poder allí donde la familia reinante se ha avenido a renunciar al desempeño de una función políticamente activa; por el contrario, las monarquías han caído cuando el rey ha pretendido continuar manteniendo su poder político.» 19 Con frecuencia la ventaja que se atribuye a la monarquía para un régimen democrático es que el jefe del Estado encarna un símbolo imparcial y apolítico de unidad. Esto puede constituir una ventaja de considerable importancia para las sociedades plurales, puesto que un jefe del Estado electo es necesariamente miembro de una de las subsociedades. Por otro lado, los monarcas pueden también ser un factor de división. Por ejemplo, la conducta del rey Leopoldo III de Bélgica durante la segunda guerra mundial dio lugar, terminada la contienda, a un problema político de trascendencia. En el referéndum que tuvo lugar en 1950 a propósito de la permanencia o no del .rey, las principales subsociedades se opusieron enconadamente entre sí: mientras que la mayor parte de los valones, los socialistas y los liberales querían destituirle,

19. Richard Rose y Dennis Kavanagh: «The Monarchy in Contemporary Political Culture», Comparative Politics 8, n.° 4, julio de 1976, p. 568.

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la mayoría de los flamencos y los católicos le apoyaban. Leopoldo III ganó el referéndum con una mayoría del 58 % —no precisamente una victoria aplastante, para tratarse de un rey—, pero se apresuró a abdicar en favor de su hijo Bal- duino. Otra desventaja, en términos de principios democráticos básicos, es que los monarcas no están desprovistos por completo de poder, pues en los gobiernos parlamentarios mantienen por lo general la prerrogativa de nombrar al primer ministro. Esta función no es muy importante cuando hay una decisión unánime a favor de un candidato, pero cuando se da un fallecimiento súbito, se produce una dimisión o las formaciones del arco parlamentario no son capaces de llegar a un acuerdo, la influencia del monarca sobre la elección final de un primer ministro no puede ser desdeñada en absoluto. A fin de limitar las funciones del monarca a las puramente ceremoniales, la Constitución sueca de 1974 transfirió la función de nombrar primer ministro del monarca al presidente del Riksdag (Parlamento unicameral sueco): «Cuando se vaya a nombrar un primer ministro, el presidente llamará a consulta a los representantes de cada grupo parlamentario del Riksdag. El presidente consultará también con los vicepresidentes y luego someterá la propuesta al Riksdag. Éste procederá a votar la propuesta dentro de un plazo máximo de cuatro días.»20 La tabla 5.4 resume nuestras conclusiones respecto al poder de las cabezas coronadas: los once monarcas son, ante todo, figuras representativas más que actores políticos de relieve. La tabla clasifica también las once repúblicas según dos criterios: el método de elección de la jefatura del Estado (presidencia) y el poder ejecutivo ostentado por el presidente. En seis repúblicas el presidente es elegido por los votantes, bien directamente, como en Francia, Austria, Islandia e Irlanda, o vía un colegio electoral como en Finlandia y los Estados Unidos. De los cinco presidentes restantes, cuatro son elegidos por el Parlamento: los de Israel, Italia, Suiza y también en la IV República francesa. Un procedimiento ligeramente distinto es el utilizado en Alemania, donde al presidente lo escoge una asamblea federal especial integrada por todos los miembros del Bundestag y por un número igual de representantes de los parlamentos de los Lander. Sólo cuatro de dichos presidentes tienen un gran poder

20. «Instrument of Government», cap. 6, art. 2.

TABLA 5.4. Poder político de las jefaturas del Estado, monárquicas y presidenciales en 22 democracias

Fuer

Monarca

Presidente elegido por el Parlamento (o asamblea

Presidente elegido por los votantes o colegio electoral

Australia Bélgica Canadá Dinamarca Japón Luxemburgo Alemania Francia IV Israel Italia Austria Irlanda

Noruega Nueva Zelanda Países Bajos Reino Unido Suecia

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ejecutivo y uno de los cuatro, el de Suiza, representa un caso dudoso. En efecto, es elegido anualmente por el Parlamento de entre los miembros del Consejo Federal (tradicionalmente los siete consejeros, por tumo rotativo). Ser elevado a la presidencia no añade mucho al poder e influencia política de un consejero, pero Suiza debe clasificarse, a pesar de ello, entre los países con un presidente dotado de poder e iniciativa, puesto que es a la vez miembro del Consejo Federal. Sin embargo, su poder proviene por entero de su condición de consejero y no de su cargo presidencial. Las únicas jefaturas del Estado presidenciales con importante poder ejecutivo, excepción hecha del caso suizo, son aquellas que eligen los votantes en lugar del Parlamento. La elección por voto popular confiere legitimidad democrática a un presidente y, por tanto, le permite reforzar la autoridad que le reconoce la Constitución, e incluso exceder los límites constitucionales. Sin embargo, la elección por voluntad popular parece una condición necesaria pero no suficiente para que una presidencia sea poderosa. Los mandatarios austríaco, islandés e irlandés, elegidos directamente, puede que no compongan meras figuras representativas, pero su poder es relativamente débil y limitado. Para la creación de una presidencia poderosa se precisan también, además de la elección por voluntad popular, principios de autoridad constitucional y tradicional y una favorable constelación de fuerzas políticas. Podemos relacionar ahora este comentario sobre los diferentes tipos de jefaturas del Estado con nuestra anterior tipología de gobiernos parlamentarios y presidencialistas. Ya vimos que Francia y Finlandia eran difíciles de clasificar porque ambas aparecían como sistemas parlamentarios con un primer ministro sujeto a la confianza del Legislativo, a la vez que sistemas presidencialistas con un presidente elegido por voluntad popular. Austria, Islandia e Irlanda — igual que la República de Weimar de 1919 a 1933 y el Portugal contemporáneo— se ajustan a esta descripción. Maurice Duverger aduce que todos estos sistemas deberían ser etiquetados como «gobiernos semipresidencialistas».21 Es dudosa, sin embargo, la absoluta necesidad de crear esta categoría especial, pues sobre todo cuando los presidentes son débiles, a pesar de haber sido elegidos por la voluntad popular —como es el caso de Austria, Islandia o Irlanda—, los gobiernos funcionan sen-

21. Duverger: «A New Political System Model: Semi-Presidential Government», páginas 165-187.

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siblemente más en consonancia con el modelo parlamentario. Pero la argumentación de Duverger no resalta el potencial problema que para los gobiernos parlamentarios representan los jefes de Estado elegidos por voluntad popular, y es que ésta puede proporcionar al titular de la más alta magistratura una justificación democráticamente legitimada para usurpar o tomar para sí la dirección del gobierno, cambiando de esta manera la esencia misma del régimen parlamentario.

1. LOS PARLAMENTOS: CONCENTRACION FRENTE A DISTRIBUCION DEL PODER LEGISLATIVO

La tercera diferencia entre los modelos de democracia de Westminster y de consenso se refiere a la distribución del poder en el Legislativo. El modelo mayoritario puro apela a la concentración de poder legislativo en una cámara única; el modelo puro de consenso se caracteriza por un Legislativo bicameral donde el poder está repartido por igual entre dos cámaras constituidas de forma distinta. En la práctica, nos encontramos con toda una variedad de combinaciones intermedias. Los capítulos 1 y 2 mostraron que los Parlamentos neozelandés y suizo son, a este respecto, ejemplos perfectos de democracia mayoritaria y de consenso respectivamente, pero que los otros dos ejemplos elegidos diferían en cierta medida de los modelos puros. El Parlamento británico es bicameral, pero puesto que la Cámara de los Lores tiene poco poder, puede definirse como asimétricamente bicameral. El actual Parlamento belga se caracteriza por el equilibrio de poder entre las dos Cámaras, pero éstas apenas difieren una de otra en cuanto a su composición. Los primeros temas de este capítulo consistirán en la nueva clasificación dicotómica de los parlamentos en bicamerales y unicamerales, así como en varias explicaciones acerca de los mismos. A continuación se discutirán las diferencias entre las dos cámaras de los legislativos bicamerales y se propondrá una clasificación más depurada de los parlamentos. Finalmente, se profundizará en la relación entre un sólido bicameralismo, es decir, el que está razonablemente más próximo al ideal de consenso, y la separación de poderes, así como también se profundizará en la relación entre el bicameralismo sólido y el federalismo. Es de rigor un ulterior comentario introductorio. Las cámaras legislativas tienen diversos nombres propios (Cámara de los Comunes, Cámara de Representantes, Cámara de Diputados, Bundestag, Senado, etc.) y, con objeto de evitar confu

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siones, en el examen de los parlamentos bicamerales se hará uso de las siguientes denominaciones genéricas: primera cámara (o cámara baja) y segunda cámara (o cámara alta). La primera es siempre la más importante o, como en el caso de los sistemas federales, la elegida según criterios de proporcionalidad.1

LEGISLATIVOS UNICAMERAL Y BICAMERAL

La clasificación de los parlamentos en bicamerales o unicamerales se nos revela sencilla y diáfana, aunque, como muestra la tabla 6.1, haya dos países que no responden a ninguna de las dos categorías, por lo que, al menos provisionalmente, habrá que añadir una tercera categoría intermedia. Los Legislativos noruego e islandés se eligen como cuerpo único, pero tras las elecciones se autodividen en dos «cámaras»: los TABLA 6.1. Parlamentos unicamerales, bicamerales e híbridos en

22 democracias

Parlamentos unicamerales

Dinamarca Finlandia Israel Luxemburgo Nueva Zelanda Suecia

Parlamentos híbridos

Parlamen tos bicamerales

Islandia

Alemania

Noruega

Australia Austria Bélgica Canadá Estados Unidos

1. La única dificultad de esta terminología reside en que a la primera cámara del Parlamento alemán se la denomina formalmente Segunda Cámara, y la segunda cámara se denomina Primera Cámara. De igual manera, la primera y la segunda cámara del Legislativo bicameral sueco anterior a 1970, se denominaban Segunda y Primera Cámara, respectivamente.

LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS

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legisladores noruegos eligen un cuarto de sus miembros y los islandeses, un tercio para formar una «segunda cámara». Por lo tanto, no es correcto considerar las dos fracciones resultantes como cámaras separadas de un parlamento bicameral. En Noruega, por ejemplo, las dos secciones tienen comités legislativos conjuntos, y en ambos países cualquier divergencia debe ser resuelta en una sesión plenaria de todos los miembros del Legislativo. Por lo tanto, la fracción alta no es una cámara diferenciada como un «comité encumbrado» de un «parlamento unicameral modificado».2 Incluso si clasificáramos los Legislativos noruego e islandés como unicamerales —lo que haremos de ahora en adelante—, la tabla 6.1 muestra que la mayor parte de los parlamentos de nuestras veintidós democracias seguirían siendo bicamerales. Por otro lado, parece haber cierta propensión al unicameralismo, pues desde la segunda guerra mundial tres de los países considerados han cambiado sus Legislativos de bicamerales a unicamerales: Nueva Zelanda en 1950, Dinamarca en 1953 y Suecia en 1970. ¿Qué se ha de tener en cuenta para la adopción o mantenimiento de un parlamento unicameral en vez de bicameral y viceversa? Puesto que el unicameralismo va asociado al modelo mayoritario y el bicameralismo al de consenso, cabría esperar que el segundo se encontrara en sociedades plurales y el unicameralismo en las más homogéneas; sin embargo, la tabla 6.2 muestra que entre estas variables no hay más que una vaga relación. El unicameralismo se da más a menudo en las sociedades no plurales que en las plurales y semiplurales, mientras que al bicameralismo lo encontramos con la misma frecuencia en los tres tipos de sociedad. Se mencionan con frecuencia otras dos explicaciones al bicameralismo: el volumen de la población de un país y el federalismo. 3 La razón estriba en que en los sistemas federales esta segunda cámara es necesaria para representar la gran diversidad de intereses que aparecen en los grandes países, así como los intereses de las unidades que los integran (Estados, provincias, cantones, etc.). La tabla 6.3 relaciona estos dos factores con el número de cámaras legislativas. La clasifica-

2. Estas descripciones se han tomado de Gordon Smith: Politics in "Western Europe: A Comparative Analysis, 2.a ed., Londres, Heinemann, 1976, p. 167; y de Arthur S. Banks y William Overstreet: Political Handbook of the World: 1980, Nueva York, McGraw-Hill, 1980, p. 3. Véase Jean Blondel: Comparative Legislatures, Englewood Cliffs, N. J., Pren- tice-Hall, 1973, pp. 32-35; y Gerhard Loewenberg y Samuel Patterson: Comparing Legislatures, Boston, Little, Brown, 1979, pp. 120-125.

108 TABLA 6.2.

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Unicameralismo y bicameralismo y extensión del pluralismo en 22 democracias Sociedad no plural

Unicameral

Bicameral

Sociedad semiplural

Sociedad plural

Dinamarca Islandia Noruega Nueva Zelanda Suecia

Finlandia

Israel Luxemburgo

Australia Irlanda Japón

Alemania Canadá Estados Unidos

Austria Bélgica Países Bajos

ción de las veintidós democracias en dos grupos sensiblemente iguales de once países grandes y once pequeños, está basada en el volumen de la población, entendiéndose por países grandes los que cuentan con una población de, por lo menos, 10 millones de habitantes. Tanto las dimensiones del país como el federalismo están claramente relacionados con el bicameralismo. Todos los países grandes y todos los sistemas federales tienen Parlamentos bicamerales. Los países pequeños que cuentan al mismo tiempo con un sistema unitario de gobierno se caracterizan casi todos por tener una sola cámara; la única excepción es Irlanda. Cuando comparamos por separado el poder explicativo de las dimensiones y del federalismo, el primero es el factor más relevante. Sólo hay tres países que no se ajustan a la relación graiide-bicameral y pequeñounicameral: Austria, Suiza e Irlanda son pequeños y, no obstante, tienen Legislativos bicamerales. Pero existen ocho casos que no se atienen a la relación federal-bicameral y unitario-unicameral: Bélgica, las dos Repúblicas francesas, Italia, el Japón, los Países Bajos, el Reino Unido e Irlanda son todos ellos Estados unitarios, pero tienen Parlamentos bicamerales.4

4. El volumen de la primera o de la única cámara legislativa también está relacionado. significativamente con el de la población. Los diez países mayores tienen una primera cámara con una media de 397 miembros, mientras que las once de-

Tabú 63. Unicameralismo frente a bicameralismo. Volumen de población y y federal en 22 democracias Países pequeños Países grandes Unitario

F e Unitario

d

e

r a Federal

Dinamarc a Finlandia Islandia Unicameral Israel Luxemburgo Noruega Nueva Zelanda Suecia Irlanda Bicameral

Austri a

Bélgica Francia IV Francia V Italia Japón Países Bajos

l

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MODALIDADES DE BICAMERALISMO

Las dos cámaras de los legislativos bicamerales suelen ser distintas en varios aspectos. La función más importante de las segundas cámaras «altas», elegidas sobre la base de un sufragio limitado, era originariamente servir de freno conservador a las cámaras «bajas», elegidas más democráticamente, aunque, por supuesto, en nuestro conjunto de regímenes democráticos dicho propósito se ha hecho obsoleto. De las restantes seis diferencias entre la primera y la segunda cámara, tres son especialmente importantes, en el sentido de que determinan si el bicameralismo es o no una institución de relieve. Veamos en primer lugar, brevemente, las tres diferencias menos importantes: 1. La segunda cámara es considerablemente más pequeña que la primera en todo, excepto uno de los catorce Legislativos bicamerales. La única excepción es la Cámara de los Lores británica, que tiene más de un millar de miembros. Sin embargo, si se excluye a los pares hereditarios, que raras veces asisten, el número queda reducido aproximadamente a 250 miembros. Siendo esta última cifra la de Gran Bretaña, ya que el número medio de miembros de las catorce segundas cámaras asciende a 155, casi dos veces y media menor en comparación con el promedio de 365 miembros que tienen las primeras cámaras. 2. £1 mandato legislativo tiende a ser más dilatado en la segunda que en la primera cámara. En ésta los mandatos oscilan de dos a cinco años, en comparación con un intervalo que en la segunda cámara es de seis a nueve años (y en Gran Bretaña y el Canadá los escaños son vitalicios y hasta la jubilación, respectivamente). Suiza constituye la única excepción,

mocracias menores tienen la primera cámara o una única cámara con una media de 158 miembros. Una catalogación ligeramente distinta hace que esta relación sea aún más clara. Los seis países mayores, con una población que excede los 50 millones de habitantes, tienen una primera cámara cuyos miembros oscilan de 435 a 635; en este grupo la Cámara de Representantes norteamericana es la primera cámara más pequeña, aunque los Estados Unidos son con mucho el país más extenso. El siguiente país, en orden^ de mayor a menor, es el Canadá, cuya Cámara de los Comunes alberga 282 miembros. Los once países siguientes tienen una primera cámara o una cámara única que oscila entre los 120 y los 212 miembros, con la excepción de Suecia, la cual posee un Legislativo unicameral de un volumen inhabitual, con 349 miembros. Los tres países más pequeños (Nueva Zelanda, Luxemburgo e Islandia) tienen algo más de 100 miembros exi sus Legislativos unicamerales. Véase George J. Stigler: «The Sizes of Legislatures», Journal of Legal Studies, 5, n.° 1, enero de 1976, pp. 17-34; y Robert A. Dahl y Edward R. Tufte: Size and Democracy, Stanford, Calif., Stanford University Press, 1973, pp. 80-84.

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aunque relativamente menor, porque a algunos de los miembros de su segunda cámara se les elige para mandatos más cortos que el mandato por cuatro años en la primera cámara. En los demás Legislativos bicamerales, los miembros de la segunda tienen un mandato más dilatado o igual al de los miembros de la primera.s 1. Otro rasgo común de la segunda cámara es su elección escalonada. En Australia, Holanda y el Japón la mitad de los miembros se renuevan cada tres años, y la misma norma regía en la IV República francesa. Un tercio de los miembros de la segunda cámara americana y de la V República francesa se renuevan al segundo y tercer año, respectivamente; De igual modo, los miembros de las cámaras federales austríaca, alemana y suiza son elegidos de forma escalonada, pero a intervalos regulares. Estas tres diferencias influyen en el funcionamiento de las dos cámaras de los distintos Legislativos. Es decir, como la segunda cámara es más pequeña, puede llevar sus asuntos de una manera más informal y relajada que la primera cámara, por lo general mucho mayor. Pero dichas diferencias no afectan a la cuestión de si el bicameralismo de un país es una institución verdaderamente sólida y dotada de significado. En este aspecto, los tres factores que siguen sí representan una mayor diferencia: 1. En cuanto a su poder formal, la segunda cámara casi está supeditada a la primera. Ésta, por ejemplo, puede hacer prosperar mociones legislativas contra las que votará la segunda cámara, amén de que bajo sistemas parlamentarios el gabinete es posible que únicamente sea responsable ante la primera cámara. Sólo cuatro de los trece Legislativos bicamerales tienen cámaras con poderes formalmente iguales: lp$_ Parlamentos de Bélgica y Suiza (los dos casos ilustrativos utilizados en el cap. 2), así como los Legislativos de Italia y de los Estados Unidos. 2. La importancia política efectiva de la segunda cámara no sólo depende de sus poderes constitucionales formales, sino también del modo en que ha sido elegida. La primera

5. La Cámara de Representantes norteamericana es excepcional en cuanto que tiene un corto plazo de mandato: sólo dos años. Las tres primeras o únicas cámaras disponen de un plazo de tres años: Australia, Nueva Zelanda y Suecia. En los demás países, los miembros de estas cámaras pueden permanecer en el puesto cuatro o cinco años, pero en la mayoría de los sistemas parlamentarios, una disolución prematura de dichas cámaras puede abreviar estos plazos máximos. El término medio de permanencia en el Legislativo en la primera o única cámara de nuestros veintidós parlamentos es de 4,1 años. El término medio durante el período 1945-1980 era de 3,3 años.

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cámara es elegida directamente por los votantes, pero los miembros de la segunda cámara son elegidos indirectamente (normalmente por Legislativos de nivel inferior al del gobierno nacional) o simplemente designados (como los senadores canadienses, algunos senadores irlandeses y los pares vitalicios de la Cámara de los Lores británica). Las segundas cámaras no directamente elegidas carecen de legitimidad democrática y, por lo tanto, de la influencia política real que confiere la voluntad popular. Y al revés, la elección directa de una segunda cámara puede compensar hasta cierto punto sus limitados poderes. Podemos elaborar una triple clasificación de los parlamentos bicamerales que se base en los poderes formales relativos de una y otra cámara y en la legitimidad democrática de la segunda. Los únicos Legislativos bicamerales totalmente simétricos son los cuatro antes mencionados, cuyas cámaras tienen formalmente los mismos poderes. En dos de estos cuatro Legislativos, también se elige directamente la segunda cámara —en Italia y los Estados Unidos— mientras que la mayor parte de los miembros de las otras dos cámaras altas, la belga y la suiza, son elegidos por voluntad popular. A los cuatro Legislativos bicamerales de Australia, Alemania, el Japón y los Países Bajos, se les puede calificar de moderadamente asimétricos. Los Parlamentos australiano y japonés son elegidos por sufragio directo; al Parlamento holandés se le incluye en esta categoría —no obstante ser elegida la segunda cámara de forma indirecta por los Legislativos provinciales— porque dicha cámara tiene un poder absoluto de veto sobre cualquier moción legislativa, por encima del cual no puede pasar la primera cámara. La segunda cámara alemana no debe su poder a la voluntad popular ni a una potestad de veto legislativo absoluto, sino al hecho de ser la única cámara federal, integrada por los representantes de los Ejecutivos de los Estados miembros (Ldnder) de la federación, por lo general ministros en gabinetes de dichos Estados. Así, esta cámara puede decirse que es «una de las más poderosas cámaras altas del mundo».6 En los seis parlamentos bicamerales restantes, la relación de poder entre las dos cámaras es considerablemente asimétrica. 1. La última diferencia entre las dos cámaras de Legislativos bicamerales es que la segunda puede estar concebida de

6. Lewis J. Edinger: Politics in Germany: Attitudes and Processes, Boston, Lit- tle, Brown, 1968, p. 202.

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tal manera que ciertas minorías tengan una representación excesiva. Como veremos con mayor detalle en el capítulo 10, la segunda cámara que a la vez es cámara federal, suele otorgar una excesiva representación a los integrantes más pequeños de la federación. Austria constituye la única excepción. Hay otras dos cámaras altas que conceden una representación especial a las minorías. La sobrerrepresentada minoría de la Cámara de los Lores británica es, por supuesto, la nobleza; por lo tanto, la Cámara de los Lores tiene una perenne mayoría conservadora. Al Senado francés (lo mismo que a su predecesor durante la IV República) lo designa un colegio electoral en el que las pequeñas comunas, que representan menos de un tercio del total de la población, tienen más de la mitad de los votos. A causa de esta sobrerrepresentación rural, Maurice Duverger caliñca el Senado de «Cámara de Agricultura».7 Los seis países restantes tienen cámaras que apenas diñeren una de-otra en cuanto a su composición, por lo que su bicameralismo puede decirse que es congruente, ya que con sólo unas ligeras variaciones, ambas cámaras son elegidas por métodos proporcionales o semiproporcionales, que por regla general favorecen la representación de las minorías, pero que no otorgan una representación excesiva a ningún grupo minoritario en especial. El Senado irlandés parece una excepción, ya que un gran número de senadores han de ser elegidos entre candidatos propuestos por grupos profesionales y culturales; pero en el colegio electoral, integrado por legisladores de representación nacional y local, predominan los partidos políticos. Así pues, el Senado irlandés «está integrado en gran parte por políticos "con carnet” que no se diferencian mucho de sus colegas de la primera cámara y que, en el caso de muchos de ellos, sólo tienen una ligera conexión con los intereses que pretenden representar».8

BICAMERALISMO FIRME FRENTE A BICAMERALISMO ENDEBLE

El análisis anterior conduce a una distinción entre el bicameralismo sólido y relevante y el endeble. La firmeza del bicameralismo depende de dos condiciones: que las cámaras sean incongruentes en su composición y que, además, sean 7. Citado en John S. Ambler: The Government and Politics of France, Boston, Houghton 8. Basil Chubb: The Government and Politics of Ireland, Stanford, Calif., Stanford University Press, 1971, p. 205.

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simétricas o sólo moderadamente asimétricas en cuanto a sus respectivas potestades legislativas. La tabla 6.4 muestra que el bicameralismo firme se puede hallar sólo en cuatro de los países que estamos estudiando. Ocho Legislativos bicamerales no se ajustan a una u otra de las catalogaciones, pues o son congruentes o bien son en extremo asimétricos y, por lo tanto, su bicameralismo puede calificarse de endeble. Dos países tienen parlamentos bicamerales que son a la vez congruentes y muy asimétricos, pero este tipo de bicameralismo es irrelevante y apenas difiere del unicameralismo. Tenemos ahora una triple tipología parlamentaria basada en el grado de concentración del poder legislativo o de participación en el mismo, y que es mucho más significativa que el contraste bicameralismo-unicameralismo del principio: 1) Legislativo acusadamente bicameral, ejemplificado por cuatro de nuestras veintidós democracias: Australia, Alemania, Suiza y los Estados Unidos; 2) parlamentos ligeramente bicamerales, en ocho casos: Bélgica, Italia, el Japón, los Países Bajos, Canadá, las dos Repúblicas francesas y el Reino Unido, y 3) parlamentos cuyo bicameralismo es irrelevante, como en el caso de Austria e Irlanda, o que son unicamerales, como los ocho países restantes. Señalamos antes que sólo existe una vaga relación entre el

y simetría

de las dos cámaras en Incongruente Bicameralismo sólido:

Simétricos y moderadamente asimétricos

Alemania Australia Estados Unidos Suiza *

14 democracias Congruente Bicameralismo ende ble: Bélgica Italia Japón Países Bajos

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grado de pluralismo y la existencia de bicameralismo o unicameralismo (véase la tabla 6.2). De igual modo, la triple distinción entre parlamentos no puede explicarse sólo por el hecho de que una sociedad, sea plural, semiplural o no plural. Por ejemplo, aunque el bicameralismo firme se presente como una de las características del modelo de democracia de consenso y, por lo tanto, especialmente adecuado para sociedades plurales, sólo una de las que estamos estudiando (Suiza) tiene un bicameralismo arraigado, dos de ellas (Bélgica y los Países Bajos) cuentan con parlamentos bicamerales poco sólidos, y tres (Austria, Israel y Luxemburgo) poseen Legislativos unicamerales o casi unicamerales. Una explicación convincente de la incidencia del bicameralismo o del unicameralismo se encontró en el volumen de la población: la totalidad de los once países grandes disponen de Legislativo bicameral, mientras que de los pequeños sólo lo tienen tres (véase la tabla 6.3). De las tres excepciones —Austria, Irlanda y Suiza—, las dos primeras fueron clasificadas en la tabla 6.4 entre las que poseen un bicameralismo irrelevante, pero si a éstas se las agrupase junto con los parlamentos unicamerales, la relación entre población reducida y unicameralismo (o bicameralismo irrelevante), así como entre población numerosa y bicameralismo firme o endeble, se vería todavía más clara. Queda Suiza, un país pequeño de firme bicameralismo, como único caso singular. Por otro lado, la dimensión de un país no proporciona una adecuada explicación a la diferencia entre el bicameralismo firme y el que no lo es. De los doce países que cuentan con estos dos tipos de parlamentos bicamerales, el grupo de los siete mayores y el de los cinco más pequeños incluyen cada uno dos casos de bicameralismo firme. Y tanto el más grande como el más pequeño de esta serie de países —los Estados Unidos y Suiza— tienen Legislativos firmemente bicamerales. ¿Existe algún factor que pueda proporcionar una explicación mejor a la distinta frecuencia con la que se dan el bicameralismo firme y el bicameralismo endeble? De un más detenido examen de la tabla 6.4 se desprenden dos posibles relaciones: es sorprendente que los cuatro casos de bicameralismo estable correspondan a sistemas federales, y que dos de estos cuatro países, Suiza y los Estados Unidos, sean ambos ejemplos taxativos de separación de poderes (véase cap. 5). ¿Constituyen estas relaciones meras coincidencias empíricas? ¿Tienen acaso una explicación lógica? Estos interrogantes se analizarán en los dos últimos apartados de este capítulo.

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BICAMERALISMO FIRME Y SEPARACIÓN DE PODERES

Se dice a menudo que existe una incompatibilidad radical entre un bicameralismo firme y la forma parlamentaria de gobierno. Parlamentarismo significa que el Ejecutivo es responsable ante el Parlamento y, si se combina con un bicameralismo firme, significa que ambas cámaras pueden recabar para sí la potestad de exigir responsabilidades al gabinete. Ya que el bicameralismo sólido supone la exigencia de dos cámaras constituidas de distinta manera, éstas pueden tener diferentes mayorías políticas y el gabinete, por lo tanto, puede verse obligado a hacer frente al problema de conservar la confianza de las dos mayorías que quizá no estén de acuerdo entre sí. En su clásico estudio Los Legislativos, K. C. Whéare aduce que el bicameralismo no crea problemas cuando las dos cámaras son «elegidas de hecho conforme a principios idénticos». De lo contrario, afirma, el parlamentarismo «estimula, si es que de hecho no exige, la supremacía o, al menos, la preeminencia de una cámara sobre la otra. Un gabinete debe aparecer como responsable ante una cámara, pero desde luego no ante dos».9 En otras palabras, que la forma parlamentaria de gobierno requiere que el bicameralismo sea congruente o asimétrico, o las dos cosas a la vez o también, por supuesto, que el Legislativo sea bicameral. Este razonamiento hace pensar que en los dos sistemas parlamentarios clasificados en la tabla 6.4 como fuertemente bicamerales —Australia y Alemania Occidental— pudiera existir ciérta tendencia a la conflictividad entre las instituciones del parlamentarismo y las del bicameralismo. Parece que esta tendencia surgió a raíz de la crisis constitucional australiana de 1975: durante los últimos meses del año, el primer ministro Gough Whitlam y su gabinete laborista disfrutaban del sólido apoyo de la mayoría con que su partido contaba en la primera cámara australiana, la Cámara de Representantes; pero la coalición integrada por los Partidos Liberal y Campesino tenía suficientes votos en el Senado, cámara elegida también por sufragio popular, como para rechazar la adopción del proyecto de ley de presupuestos; y, efectivamente, hicieron uso de este poder, por primera vez en la historia política australiana, en un intento de forzar a Whitlam a dimitir o a convocar nuevas elecciones a la Cámara que ellos esperaban

9. K. C. Wheare, Legislatures, Nueva York-, Oxford University Press, 1963, pá-

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ganar. Whitlam y el Partido Laborista estaban convencidos de que el parlamentarismo entrañaba la responsabilidad del gabinete únicamente ante la primera cámara, y en consecuencia se resistieron con firmeza a lo que consideraban un intento ilegítimo del Senado para obligarlos a abandonar el poder. El gobernador general, sir John Kerr, rompió el prolongado punto muerto al destituir a Whitlam y nombrar primer ministro en funciones al líder liberal Malcolm Fraser y preparar la convocatoria de nuevas elecciones a la Cámara y al Senado, elecciones que fueron ganadas de forma concluyente por Fraser y su coalición de los Partidos Liberal y Campesino. En opinión de Whitlam y el Partido Laborista, bicameralismo firme y gobierno parlamentario no son conciliables y debieron de haber prevalecido los principios del parlamentarismo. Contrastando con este punto de vista, sir John Kerr no encontró en ello ninguna incompatibilidad esencial y adujo que el parlamentarismo puede entrañar la responsabilidad del gabinete ante las dos cámaras de un Parlamento bicameral. Su controvertida decisión de destituir a un primer ministro que aún gozaba de la confianza de la primera cámara la defendió con estas palabras: el Senado «tiene indudablemente la potestad constitucional de rehusar o proponer su apoyo al gobierno, [y] un primer ministro que no puede obtener apoyo... debe convocar elecciones generales o dimitir. Si se niega a hacerlo, yo tengo, al amparo de la Constitución, la autoridad y el deber de retirarle su mandato como primer ministro».10 ¿Y quién habría sido nombrado entonces primer ministro si de las elecciones de diciembre de 1975 hubiera resultado una Cámara con mayoría liberal-campesina y un Senado con mayoría laborista, o si hubiera ocurrido lo contrario? Cosa que hubiera podido suceder, dado que las dos cámaras son elegidas por métodos bien diferentes: la Cámara es elegida por un sistema mayoritario en distritos uninominales, y el Senado lo es por una de representación proporcional en distritos pluri- nominales (véase cap. 9). También puede darse una situación así, aunque con mucha menos probabilidad, en Alemania Occidental. En primer lugar la Constitución dice explícitamente que el Bundestag (primera cámara) tiene la potestad de elegir y destituir al canciller (federal). Por otro lado, el Bundesrat (segunda cámara) tiene únicamente derecho a veto absoluto sobre la mitad aproxi

10. Citado en «The Australian Political System», de León D. Epstein, en Australia at the Polis: The National Elections of 1975, Washington, D. C., American Enterprise Institute, 1977, p. 45, ed. a cargo de Howard R. Penniman.

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mada de los proyectos de ley, principalmente sobre aquellos que afectan a los intereses de los Ldnder. Con relación al resto de lo que se legisle, el Bundestag puede pasar por encima del veto del Bundesrat, ya que un veto apoyado por la mitad como mínimo de los votos del Bundesrat puede ser soslayado con una mayoría simple en el Bundestag, y un veto por dos tercios con una mayoría también de dos tercios. Claro que esto significa, no obstante, que puede surgir un conflicto de fondo cuando la oposición tenga en el Bundestag más de un tercio de los escaños y en el Bundesrat una mayoría de dos tercios, ya que en este caso su poder de veto sería absoluto. Por lo tanto, parece inevitable que la conclusión sea, en palabras de uno de los más destacados politicólogos de Australia, que «el gobierno no puede, en aras de la coherencia, ser a la vez responsable ante dos cámaras elegidas sobre distintas bases y en distinto momento, porque ello puede suponer (con frecuencia en las condiciones actuales bajo las que se elige al Senado) ser responsable ante dos mayorías mutuamente hostiles».11 Sin embargo, ha de hacerse una reserva de crucial importancia: parlamentarismo y firme bicameralismo sólo son incompatibles cuando un gabinete se constituye sobre la base de una mayoría estricta en la primera cámara. En cambio, cuando un gabinete es el resultado de una coalición amplia, no hallará inconvenientes para mantener el abrumador apoyo de dos cámaras constituidas de manera distinta. Y los gabinetes «sobredimensionados» deberían ser capaces, por lo menos, de tener el respaldo de las mayorías en cámaras discordantes en cuanto a su composición de partidos. De hecho, la solución obvia al problema de «dos mayorías hostiles entre sí» en un Legislativo fuertemente bicameral, es la formación de un gabinete de coalición sobredimensionada. En otras palabras, que la afirmación sin reservas de que un firme bicameralismo es incompatible con el parlamentarismo, sólo revela un prejuicio muy extendido. El conflicto surge entre el bicameralismo firme y el parlamentarismo estilo Westminster, el cual prescribe gabinetes estrictamente mayoritarios, y no entre el bicameralismo firme y el principio general de gobierno parlamentario.

11. Robert S. Parker: «Political Projections and Partisan tics 11, n.° 1, mayo de 1976, p. 15.

Perspectives», Poli

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BICAMERALISMO FIRME, PARLAMENTARISMO Y FEDERALISMO

La tabla 6.4 mostraba la cisura relación entre bicameralismo firme y federalismo: los cuatro países que tienen un bicameralismo firme son sistemas federales, y de las seis federaciones que hay en nuestro conjunto de veintidós democracias, cuatro tienen Legislativos acusadamente bicamerales. La explicación de este vínculo radica en que una de las características del federalismo es una segunda cámara que vele por los intereses de los Estados miembros de la federación (véase capítulo 10). Federalismo firme equivale a cámara federal firme y, por lo tanto, a bicameralismo firme. La generalizada falacia antes denunciada se puede advertir de nuevo en la afirmación de que parlamentarismo y federalismo son incompatibles. Si el federalismo entraña un bicameralismo firme, como ocurre teóricamente, y si éste choca con el parlamentarismo, parece que en efecto existe una contradicción entre las instituciones parlamentarias y las federales. La lógica de este silogismo lleva a Wheare a dar una contestación afirmativa a la siguiente pregunta: «¿Habrá que llegar a la conclusión, entonces, de que cuando en una federación se deseen preservar con garantías los derechos de los Estados mediante una segunda cámara, no se puede adoptar el sistema de gabinete parlamentario?» 12 En realidad, a esta pregunta le corresponde una respuesta negativa, con reservas. En principio, no existe contradicción alguna entre federalismo, bicameralismo firme y el tipo de gobierno parlamentario que se caracteriza por tener unos gabinetes de holgada mayoría. Estas tres instituciones son perfectamente compatibles entre sí y con el modelo de consenso.

12. Wheare: Legislatures, p. 205.

1.

SISTEMAS DE PARTIDO: BIPARTIDISMO Y MULTIPARTIDISMO

La cuarta y quinta diferencias que separan los modelos de democracia mayoritario y de consenso se reñeren a las características de los sistemas de partidos relacionadas entre sí, como son el número de partidos políticos que funciona dentro del sistema y las diferencias que existen entre ellos. El modelo mayoritario se caracteriza por un sistema bipartidista en el que los dos grandes partidos disienten fundamentalmente en cuestiones socioeconómicas. El modelo de consenso acoge un mayor número de partidos relevantes, así como de posturas por las que se distinguen, como las religiosas y las culturales, ámén de las socioeconómicas. Los cuatro ejemplos utilizados en los capítulos 1 y 2 —Gran Bretaña, Nueva Zelanda^, Bélgica y Suiza— son imas fieles aproximaciones al modelo puro, aunque más adelante, en este capítulo y en el 8, tendremos que añadir algunos matices apreciativos. También nos encontraremos con que muchos de nuestros veintidós regímenes democráticos se hallan en posiciones intermedias entre los dos modelos puros. Este capítulo versará sobre el número de partidos y su importancia relativa. También examinaremos, en primer lugar, las razones por las que los sistemas bipartidistas son elogiados con tanta frecuencia en la literatura de ciencias políticas y expondremos una crítica de dichos planteamientos. A reglón seguido, intentaremos contestar la difícil pregunta de qué partidos deberían ser tenidos en cuenta y cómo deberían serlo a la hora de determinar si en un país dado el sistema es de dos partidos, de tres, de cuatro, etc. El tema final del capítulo consistirá en las relaciones entre tipos de sistemas de partidos y las dos primeras dimensiones que caracterizan los modelos mayoritario y de consenso, ya comentadas en los capítulos 4 y 5: las clases de gabinetes de coalición o no coalición y las relaciones EjecutivoLegislativo.

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BIPARTIDISMO

La literatura tradicional sobre los sistemas de partidos es invariablemente de pensamiento mayoritario y por eso favorece de forma categórica el bipartidismo. Su modelo más representativo es el sistema británico, aunque algunas de sus razones se basen también en el ejemplo americano. Este tradicional punto de vista está reforzado por un alud de modernos estudios comparativos que muestran que los regímenes políticos con relativamente muchos partidos políticos no funcionan tan bien como aquellos que cuentan con pocos. La razón principal estriba en que los sistemas bipartidistas no sólo son más estables y efectivos que los multipartidistas, sino que también son cualitativamente superiores en términos de valores democráticos esenciales. Estas posturas se vinculan ulteriormente al tipo de sistema electoral, como se muestra en la ñgura 7.1. El pensamiento mayoritario prefiere Figura 7.1. Posturas de pensamiento mayoritario sobre los sistemas

electorales y de partidos y sobre estabilidad y calidad democrática

Elecciones de relativa en uninominales

mayoría distritos

Representación proporcional

Sistema bipartidista Sistema multiparti dista

Democracia estable Democracia de alta calidad Democracia inestable Democracia de baja calidad

el sistema de mayoría relativa y distrito uninominal al sistema de representación proporcional, ya que el primero propicia el bipartidismo y el segundo va normalmente asociado al mui ti partidismo. En el capítulo 9 se analizará la relación entre métodos electorales y sistemas de partidos. Ahora analizaremos en primer lugar las pretendidas virtudes del bipartidismo en relación con la estabilidad y la calidad democráticas: 1. Se dice que la principal ventaja del bipartidismo es su influjo moderador y centrípeto sobre el régimen democrático. Si hay sólo dos partidos compitiendo por el favor del electo-

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rado, tenderán a concentrar su atención en los votantes del centro del espectro político, los que están situados aproximadamente entre los puntos A y B de la figura 7.2. El lado en el que este electorado fluctuante del centro deposite su papeleta decidirá si las elecciones las gana el partido de la izquierda o el de la derecha, porque es seguro que la mayor parte de los votantes ubicados en los polos del espectro político apoyarán a sus respectivos partidos. Por ello, con el fin de atraer al electorado no comprometido, ambos partidos deberán adoptar programas moderados y centristas. Dicha tendencia se verá fortalecida cuando un considerable sector del electorado esté situado en el centro, como indica la curva acampanada. Si la opinión del electorado está dividida, tal como indica la segunda curva (línea de puntos), la tensión hacia el centro puede que sea menor, aunque aún se mantenga la lógica que dicta programas políticos centristas. Incluso en este caso, si por ejemplo el partido situado a la izquierda adoptase un programa sólo ligeramente de centro- izquierda, el electorado a la izquierda de este programa no tendría otra alternativa que votar a este partido. Por supuesto que algunos partidos pueden perder a alguno de sus seguidores en los polos del espectro, los cuales pueden optar por abstenerse en lugar de votar lo que para ellos es un programa demasiado moderado; pero cada voto que se gane en el centro, arrancado al otro partido, vale por lo menos el doble que un voto perdido por abstención. Cualquiera que sea el partido ganador podrá llevar adelante un programa que cuente con amplia aceptación entre el electorado. Cabe también esperar que una política moderada coopere a la eficacia y estabilidad a largo plazo del régimen. 2. El bipartidismo en un sistema parlamentario como el caso del británico tiene la ventaja de que el Ejecutivo será estable y eficaz porque consistirá en un ente compacto integrado por un solo partido, el mayoritario, en lugar de por una coalición de partidos con intereses divergentes, y porque contará en el Parlamento con el respaldo de una sólida mayoría. A. Lawrence Lowell escribió en 1896 que el Legislativo debe componerse de «dos partidos, y sólo dos partidos..., a fin de que la forma parlamentaria de gobierno pueda dar buenos y duraderos resultados». Y calificó de «axioma político» el que los gabinetes de coalición sean de corta duración comparados con los monocolores: «Cuanto mayor sea la cantidad de grupos discordantes que integren la mayoría, más ardua será la tarea de complacer a todos ellos y más débil e ines-

FIGURA 7.2. Influencia moderadora del bipartidismo

Simpatizantes fieles del partido Electorado Simpatizantes fieles de la Izquierda fluctuante a la der

w-

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table la posición del gabinete.»1 Estudios posteriores han confirmado el axioma de Lowell. Como ya consideramos anteriormente, es un hecho que durante el período 1945-1980 (véase tabla 5.3) los gabinetes formados por un partido que cuenta con la mayoría — gabinetes monocolor estrictamente mayoritarios —han gozado de una vida más larga que otros tipos de gabinete. Otros análisis basados en diversas definiciones de la duración del gabinete y de sistemas de partidos llegan a la misma conclusión: que el bipartidismo va asociado a gabinete estable y que a medida que el multipartidismo crece, la vida del gabinete tiende a reducirse.2 2. En un sistema bipartidista, el electorado puede elegir claramente entre dos maneras alternativas de llevar los asuntos públicos. El programa del partido ganador se convierte automáticamente en el de gobierno. En un sistema multipartidista que no cuente con un partido mayoritario, dos o más partidos se verán en la necesidad de negociar para constituir una coalición mayoritaria, cuyo programa será un compromiso entre sus respectivas plataformas individuales; y un compromiso sellado por líderes políticos en lugar de sancionado directamente por el electorado. El bipartidismo será por lo tanto más democrático que el multipartidismo. 3. Una razón a favor del bipartidismo e íntimamente relacionada con él es que no sólo hace muy poderosa a la mayoría, sino que es clara e indudablemente responsable del ejercicio del poder gubernamental. En contraste con ello, la responsabilidad de la política de un gabinete de coalición en los sistemas multipartidistas deben compartirla todos los partidos que la integran. Sin embargo, puede que no todos sean responsables por igual, circunstancia que puede hacer difícil y confusa al electorado la atribución de crédito o descrédito a cada uno de los partidos. Woodrow Wilson escribió en su clásico Congressional Government, publicado por vez primera en 1885: «Un principio está claro: si en un asunto, de gobierno o meramente comercial, hay que depositar la confianza en

1 A. Lawrence Lowell: Govemments and Parties in Continental Europe (Boston, Houghton 2. Jean Blondel: «Party Systems and Pattems of Government in Western Democracies», Canadian Journal of Political Science 1, n.° 2, junio de 1968, pp. 180-203, esp. 198-200; Michael Taylor y Valentine M. Hermán: «Party Systems and Government Stability», American Political Science Review 65, n.° 1, marzo de 1971, páginas 28-37; David Sanders y Valentine M. Hermán: «The Stability and Survival of Govemments in Western Democracies», Acta Política 12, n.° 3, julio de 1977, páginas 346-377; y Lawrence C. Mayer: «Party Systems and Cabinet Stability», edición a cargo de Peter H. Merkl, Western European Party Systems: Trends and Pros* pects, Nueva York, Free Press, 1980, pp. 335-347.

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alguien, de manera que cuando las cosas se tuerzan no quepan dudas de quién tiene la culpa..., él poder y la estricta responsabilidad de su utilización son los ingredientes esenciales del buen gobierno.» 3

CRÍTICA DE LA TEORÍA DEL BIPARTIDISMO

Las razones a favor del bipartidismo antes expuestas parecen tener solidez, pero se ven debilitadas por varias e importantes razones en su contra: 1. Una razón del por qué los comparativistas tradicionales de las ciencias políticas creían que una democracia eficaz requería el bipartidismo estriba en su miope preocupación por los grandes países democráticos y por el contraste entre los bipartidismos estables británico y americano, por un lado, y por el otro, el multipartidismo inestable de la República de Weimar, de la III y IV Repúblicas francesas, y de la Italia de la posguerra. Era, pues, tentador achacar la inestabilidad de estos regímenes a su multipartidismo. La más reciente inclusión de las pequeñas democracias en los análisis comparativos, ha disipado ese mito. En particular, países como Es- can dinavia y el Benelux, lo mismo que Suiza, tienen una larga historia de democracia regular asociada a sistemas multipar- tidistas. Es, pues, a todas luces incorrecto contemplar el multipartidismo como una imperfección fatal que socava irremediablemente la democracia. 2. La evidencia revela que el multipartidismo se asocia a gabinetes de vida relativamente corta, pero asimismo es un error considerar dicha «inestabilidad» como indicador de una inestabilidad fundamental del régimen.4 Esto sólo es válido en el caso extremo de gabinetes cuya labor se vea perjudicada por cambios de rumbo demasiado frecuentes. La IV República francesa brinda el ejemplo proverbial: como muestra la tabla 5.3 anterior, la vida media de sus gabinetes fue tan sólo de nueve meses. No obstante, esta cifra puede ser una exageración, ya que nos hemos servido de una generosa definición de vida de un gabinete que considera que éste sigue siendo el mismo mientras no varíen los partidos que lo componen. Otros autores han recurrido, para señalar el fin de la

3. Woodrow Wilson: Congressionat Government: A Study in American Politics, Nueva 4. Véase León Hurwitz: «An Index of Democratic Political Stability: A Metho- dological Note», Comparative Political Studies 4, n.° 1, abril de 1971, pp. 41-68.

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vida de un gabinete, de uno o más de los tres criterios adicionales que siguen: un cambio de primer ministro, unas elecciones parlamentarias en el intervalo y la dimisión del gabinete. De aplicar todos estos criterios, la vida de los gabinetes de la IV República francesa quedaría reducida a una media de siete meses. Sin embargo, puede que ni este caso extremo fuera una exageración, pues, especialmente en un examen retrospectivo, la IV República y sus gabinetes podrían estar muy lejos de haber sido completamente ineficaces. En primer lugar, porque muchos miembros de cada gabinete extinto servirían de nuevo en el siguiente, con lo que en conjunto su vida media como ministros sería considerablemente más larga que la de los gabinetes. El observador francés contemporáneo André Siegfried explicaba como sigue esta «paradoja de política estable con gabinetes inestables»: «Los inconvenientes no son en realidad tan serios como aparecen a los ojos de los observadores extranjeros. Cuando hay una crisis del gabinete, ciertos ministros cambian o los mismos ministros son simplemente trasladados de ministerio; pero ningún funcionario pierde su puesto y la administración de cada día continúa ininterrumpida. Además, como los mismos ministros van pasando de un gabinete a otro, forman algo así como una especie de equipo de gobierno.»5 Y al revés, los gabinetes de larga vida tampoco son necesariamente una señal de gran estabilidad del régimen. Otro caso extremo nos proporciona un ejemplo revelador: los cincuenta y un años de dominio de los unionistas en Irlanda del Norte, de 1921 a 1972, superaban con mucho la vida del gabinete de cualquiera de los países de la tabla 5.3; y en lugar de progresar hacia un régimen democrático estable, el gobierno unionista era cada vez más incapaz de enfrentarse a los problemas de Irlanda del Norte, hasta el punto de acabar en una guerra civil. Si la duración de un gabinete indica algo, es el predominio del gabinete sobre el Legislativo, como ya se comentó en el capítulo 5. La confusión entre estabilidad del gabinete y estabilidad del régimen puede explicarse en parte desde el punto de vista de su inclinación a los Ejecutivos poderosos y predominantes. 1. Conviene señalar, en relación con el argumento de que el bipartidismo es óptimo para la calidad de una democracia,

5. André Siegfried: «Stable Instability in France», Foreign Affairs 34, n.° 3, abril de 1956, p. 399.

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que existe una contradicción entre dos de las pretensiones de sus defensores: la afirmación de que ambos partidos acabarán siendo moderados y centristas, y la pretensión de que ofrecen una diáfana opción entre dos programas alternativos. Si sus programas están próximos al centro político, serán muy parecidos el uno al otro: en lugar de ofrecer al electorado una «opción» significativa, los partidos de un sistema bipartidista pueden ser simplemente uno el «eco» del otro. Es oportuno subrayar, desde luego, que la mayor parte de los teóricos del bipartidismo no plantean esta contradicción. Mientras que la escuela americana de pensamiento defiende particularmente el aspecto moderado de los partidos, la pretensión de una opción meridiana es propia de la escuela bipartidista británica. 1. Por otra parte, el bipartidismo no es condición necesaria ni suficiente para una clara responsabilidad del partido ante las actuaciones del gobierno. En un sistema multiparti- dista puede haber también un partido con mayoría capaz de formar un gabinete monocolor de estricta mayoría. Y lo más importante es sin duda que el bipartidismo sólo garantiza la responsabilidad gubernamental sin ambigüedades en circunstancias específicas, todas las cuales entrañan presunción de mayoritarismo. En primer lugar, el partido que ostenta la mayoría deberá decidir la formación por sí mismo de un gabinete en lugar de constituir una gran coalición con el partido minoritario. Claro que esto es lo que los partidos mayoritarios suelen hacer, pero hay notables excepciones, como los conservadores británicos y los socialistas suecos durante la segunda guerra mundial, así como el Partido Popular Católico austríaco entre 1945 y 1949. En segundo lugar, la inequívoca responsabilidad de un partido presupone un sistema parlamentario, pues en un sistema presidencialista, con el Ejecutivo y el Legislativo elegidos por separado, el primero puede estar en manos de un partido, mientras el otro partido tiene mayoría en el Legislativo. En tal caso, la responsabilidad es necesariamente compartida. En tercer lugar, el poder compartido y el reparto de responsabilidades entre los dos partidos pueden darse también en situaciones de bicameralismo fuerte, con dos cámaras poderosas y constituidas de manera distinta: un partido puede controlar la primera y el otro, la segunda cámara. En cuarto lugar, los dos partidos deben de ser entidades compactas que respalden y se opongan, respectivamente, al programa del gobierno. Por ejemplo, incluso cuando la Presidencia americana, el Senado y la Cámara, están

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«controlados» por el mismo partido, la mayor parte de la legislación es aprobada por mayorías cambiantes mixtas de ambos partidos, contra la oposición de minorías también mixtas, imposibilitando de nuevo la atribución de responsabilidades a un solo partido. En la mayoría de ocasiones, por lo tanto, la pretensión de atribuir inequívocamente la responsabilidad a un partido tiene sentido basándose en una teoría del bipartidismo según el modelo británico, excluyendo el americano. 1. Finalmente, el hecho del bipartidismo descansa en gran medida en la suposición, por parte de los tratadistas mayoritarios, de que exista una única variable significativa en el sistema político, que es el espectro izquierda-derecha. Los dos partidos pueden entonces ofrecer al electorado moderadas alternativas de derechas y de izquierdas. Cuando exista a la vez una dimensión izquierda-derecha y, por ejemplo, una dimensión de política exterior favorable a la alineación frente a otra pro neutralidad, y si estas variables no coinciden, los dos partidos serán incapaces de presentar al electorado las cuatro alternativas: p;ro alineación e izquierdas, pro neutralidad e izquierdas, pro alineación y derechas y pro neutralidad y derechas. Una situación así no causa mayor preocupación a los teóricos de la escuela bipartidista americana, pues preconizan partidos que incorporen diversas variables que puedan así moderar las opciones políticas en el seno de los partidos. La lógica de la escuela de pensamiento británica, que resalta la necesidad de que existan alternativas nítidas para el electorado, sólo puede sustentar el bipartidismo en una situación de competencia unidimensional entre partidos. Pero si la confrontación entre partidos es multidimensional, el bipartidismo debe contemplarse como una camisa de fuerza que a duras penas puede considerarse democráticamente superior a un sistema multipartidista reflejo de todas las posibles alternativas más importantes. ¿QUÉ PARTIDOS HAY QUE CONTABILIZAR?

Hasta aquí hemos comparado los méritos respectivos de los sistemas bipartidistas y multipartidistas sin precisar una clara línea divisoria entre ellos. Los bipartidismos puros son, en palabras de Lowell antes citadas, «dos y sólo dos partidos», muy raros. De hecho, sistemas de partidos como el británico, el americano y el australiano, se consideran también bipartidistas. Pero aquí nos enfrentamos con tres problemas:

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1) ¿Deben tenerse en cuenta los partidos pequeños? 2) ¿Debe un partido sin cohesión o infestado de grupúsculos, considerarse un único partido? 3) ¿Dos partidos continua y estrechamente aliados deben ser contabilizados como uno o como dos partidos? La más importante de estas preguntas es la primera, que será analizada con detalle en el próximo apartado. Como las otras dos se pueden responder más brevemente, nos ocuparemos de ellas en primer lugar. Los partidos políticos se diferencian en gran medida por su cohesión interna. Así, los disciplinados partidos británicos y los fragmentados partidos americanos son dos mundos aparte. ¿Podemos seguir refiriéndonos entonces a sistemas bipartidistas? De no ser así, ¿qué otras alternativas hay? Se ha señalado que el sistema americano de partidos pudiera asimilarse a un sistema de cuatro formaciones integrado por demócratas liberales, demócratas conservadores, republicanos liberales y republicanos conservadores; o bien a un sistema de seis partidos con su ala izquierda, de centro y de derecha en el seno de cada partido; o incluso a un sistema de cien partidos, con diferentes grupos demócratas y republicanos en cada Estado. Todas estas posibilidades son bastante artificiales y, en el fondo, no clarifican la situación. Un problema parecido se da cuando los partidos se dividen en fracciones claramente identificables, como en el caso de la Democracia Cristiana italiana y de los liberal-demócratas japoneses. ¿Son estas fracciones los partidos reales? Semejante idea representa también un punto de vista extremo. Y ya que no hay ninguna solución que sea buena, la más aproximada será considerar como partidos aquellas entidades que se denominan a sí mismas «partidos», pero recordando que pueden fluctuar desde organizaciones altamente disciplinadas y compactas hasta alianzas muy vagas. El problema de los partidos con distinta denominación, que suelen trabajar juntos tan estrechamente que figuran como una entidad única, tiene una solución sencilla y razonable. Los ejemplos más importantes son los Partidos Liberal y Campesino en Australia, y la Unión Cristianodemócrata y la Unión Social Cristiana en Alemania (el CSU es el partido cristianodemócrata de Baviera). Estas dos asociaciones tienen una larga historia de mutua cooperación en elecciones, en gobiernos y en la oposición. El mejor criterio es contemplar cómo están organizadas en el Legislativo: si mantienen grupos parlamentarios separados en las cámaras, deben considerarse como partidos distintos (caso de los Partidos Libe-

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ral y Campesino); si confluyen en un único grupo parlamentario, deben considerarse como un solo partido (caso habitual del CDU-CSU).6 Por consiguiente, el CDU-CSU será tratado en: este libro como un partido y los Partidos Liberal y Campesino, como dos. CANTIDAD «EFECTIVA» DE PARTIDOS

£1 problema más importante para determinar la cantidad de partidos que hay en un sistema político radica en si se tiene o no en cuenta a los partidos pequeños, y en todo caso, en el volumen que deba tener un partido para poder ser contabilizado. Por ejemplo, en las elecciones de 1979 a la Cámara de los Comunes británica consiguieron representación parlamentaria diez partidos. De seguir llamando bipartidista al sistema británico, obviamente deberíamos ignorar a ocho de estos diez partidos, incluyendo a los liberales, que ganaron el 13,8 % del escrutinio y once escaños. Giovanni Sartori ha propuesto una solución bien conocida. Sugiere, en primer término, que no se tengan en cuenta los partidos que no consigan escaños en el parlamento; que el poder relativo de los demás partidos se mida en función de los escaños parlamentarios; que si bien no se pueden contabilizar todos los partidos sin tener en cuenta su importancia, tampoco cabe establecer una cota de ruptura arbitraria, digamos de un 5 % o un 10 %, por encima de la cual se contabilizarían los partidos y por debajo de la cual se les ignoraría. Estas hipótesis preliminares son incuestionables. Más controvertidas se presentan, en cambio, las «reglas de contabiliza- ción». Sartori aduce que sólo deben ser consideradas parte del sistema político de aquellos partidos que cuenten con «posibilidades de coalición» o con «posibilidades de chantaje». Un partido tiene posibilidades de coalición si ha participado en gobiernos de coalición o, por supuesto, en gobiernos monocolores, o si los mayores partidos lo consideran un eventual compañero de coalición. Además, deben contabilizarse los partidos ideológicamente inaceptables para todos o para la mayor parte de los demás compañeros de coalición, y que, por lo tanto, carezcan de posibilidades de coalición siempre y cuando sean lo suficientemente importantes. Ejemplos de ello los brindan los poderosos Partidos Comunistas

6. Véase Carol Cari-Sime: «Bavaria the CSU and the West Germán Party System», West European Politics 2, n.° 1, enero de 1979, pp. 89-107.

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Tabla 7.1. Criterios de posibilidad de coalición y de posibilidad de intimidación Compatibilidad ideológica Sí No T a m a ñ o Sí suficientemente importante

Posibilidad de coali- Posibilidad de intimi- ción dación

italiano y francés durante la mayor parte de la posguerra. Ésta es, según Sartoris, la «norma auxiliar de cálculo del poder de intimidación o, más exactamente, las posibilidades de chantaje de los partidos de vocación opositora».7 Los criterios de Sartoris resultan muy útiles para distinguir entre los partidos auténticamente relevantes dentro del sistema político y los que únicamente desempeñan un papel menor (en el próximo capítulo sobre las dimensiones de los sistemas de partidos, los utilizaremos con este propósito). Pero dichos criterios no son satisfactorios a la hora de contabilizar el número de partidos que hay en un sistema político. Conviene señalar en primer lugar que, aunque los criterios de Sartori sean función de dos variables, tamaño y compatibilidad ideológica, el factor tamaño es crucial. Todo esto se esquematiza en la tabla 7.1. Los partidos muy pequeños, que sólo cuentan con algunos escaños en el Legislativo, pueden ser bastante moderados y, en consecuencia, ideológicamente aceptables para la mayoría de los otros partidos; pero raras veces cuentan con posibilidades de coalición, simple

7. Giovanni Sartori: Parties and Party Systems: Framework for Analysis, Cambridge, Cambridge University Press, 1976, 1, pp. 122-123. Sartori es demasiado critico con su propio criterio de posibilidades de coalición cuando afirma que no es sino meramente «posdictivo», ya que «los partidos que cuentan con posibilidades de coalición coinciden, en la práctica, con los partidos que de hecho han accedido en algún momento a gobiernos de coalición» (p. 123). Por ejemplo, inmediatamente después del primer éxito electoral en 1967 del Partido Demócratas 66 holandés, éste pasó a ser considerado como un aceptable compañero de coalición, aunque efectivamente no entrase a formar parte de ningún gabinete hasta 1973.

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mente porque carecen de «peso» para contribuir a la formación de un gabinete. En consecuencia, los partidos por contabilizar, tanto si son ideológicamente compatibles como si no, son sobre todo los mayores. No obstante, aunque el factor tamaño figure de forma tan destacada en el pensamiento de Sartori, no lo usa para elaborar nuevos factores de diferenciación entre los partidos más importantes. Por ejemplo, tanto el predominante Partido Cristianodemócrata italiano como su frecuente aunque pequeño socio de coalición, el Partido Republicano, que desde 1948 nunca ha ganado más del 2,5 % de los escaños de la Cámara Baja, son contabilizados por un igual. A fin de poner remedio a este defecto, Jean Blondel ha propuesto una clasificación de partidos políticos que toma en consideración a la vez la cantidad y el tamaño relativo de los mismos. Sus cuatro categorías se muestran en la tabla 7.2.

Tabla 7.2. Clasificación de sistemas de partidos basada en el número y tamaño

relativo de los partidos políticos

Sistemas de partidos

Sistema bipartidista Sistema de dos partidos y medio Sistema multipartido con un partido predominante Sistema multipartido sin

Casos hipotéticos de reparto de escaños

Número efectivo de partidos

55-45

2,0

45-40-15

2,6

45-20-15-10-10

3,5

Fuente: Tomado de Jean Blondel: «Party Systems and Patterns of Government in Western Democracies», Canadian Journal of Politic Science 1, n.° 2, junio de 1968, pp. 184-187.

Los sistemas bipartidistas están dominados por dos grandes partidos, aunque en el parlamento pueda haber otros pequeños partidos. Ejemjplos de ello son el Reino Unido, los Estados Unidos, Nueva Zelanda y Austria. Cuando además de los dos grandes partidos haya uno considerablemente más pequeño, pero dotado de posibilidades de coalición y que desempeñe un significativo papel político —como los liberales

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alemanes y luxemburgueses, el Partido Laborista irlandés y los neodemócratas canadienses—, Blondel lo denomina sistema de «dos partidos y medio». Otro ejemplo de «medio» partido es el Partido Campesino australiano, aunque el mismo Blondel clasifique Australia entre los bipartidismos, basándose en la discutible suposición de que los Partidos Liberal y Campesino constituyen un único partido. Como nosotros hemos considerado el Partido Campesino como otro más, a Australia habrá que situarla én la categoría de los dos partidos y medio. Los sistemas que tienen más de dos partidos y medio significativos son sistemas multipartidistas y pueden a su vez subdividirse en sistemas multipartidistas con y sin un partido predominante. Ejemplos de lo primero son, según Blondel, Italia con su Partido de la Democracia Cristiana, los tres países escandinavos con sus poderosos Partidos Socialistas e Islandia, donde los independientes han constituido durante mucho tiempo el partido más fuerte entre otros varios más débiles. Otros ejemplos son la V República francesa, Japón desde finales de los años sesenta e Israel hasta mediados de los setenta. Multipartidismos sin un partido predominante son los de Suiza, los Países Bajos, Finlandia y la IV República francesa. Blondel clasifica Bélgica como un sistema de dos partidos y medio, con los liberales figurando como «medio» partido. Como resultado de su fragmentación en los años setenta, al sistema de partidos belga hay que considerarlo ahora como multipartidista sin un partido predominante.8 Los conceptos de partido «predominante» y de «medio» partido son muy útiles para destacar la posición más bien fuerte y más bien débil de uno de los partidos en comparación, respectivamente, con los demás partidos importantes del sistema, pero dichos conceptos son todavía bastante imprecisos. Lo que necesitamos es un índice que nos diga con exactitud cuántos partidos hay en el sistema, teniendo en cuenta sus tamaños relativos respectivos. Afortunadamente dicho índice existe, desarrollado por Markko Laakso y Reim

8. Véase de Jean Blondel: «Party Systems and Pattems of Government», páginas 184>187. Señalemos que, lógicamente, las clases de Blondel no son exhaustivas; por ejemplo, no hay una categoría para los sistemas que cuentan con tres partidos igualmente importantes o para los multipartidismos con dos partidos predominantes. Pero entre las cuatro clases abarcan la mayor parte de los casos empíricos, constituyendo los Países Bajos la única excepción parcial. En otro trabajo, Blondel llama al sistema de partidos holandés «de transición» entre la tercera y la cuarta categoría; véase al respecto su An Introduction to Comparative Government, Londres, Weidenfeld and Nicolson, 1969, p. 157.

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Taagepera, y proporciona una cifra que ellos denominan el «número efectivo de partidos». Este número es igual a

1 rt

donde pt es la proporción de escaños del partido i.9 En un bipartidismo con dos partidos igualmente fuertes se puede constatar que el número efectivo de partidos es de 2,0. Si un partido es considerablemente superior al otro, con una distribución de escaños de, por ejemplo, el 70 y el 30 % respectivamente, el número efectivo de partidos es de 1,7, lo que concuerda con nuestra sensación de estarnos alejando de un bipartidismo puro y moviéndonos en la dirección de un monopartidismo. De igual modo, con tres partidos iguales la fórmula del número efectivo da un valor de 3,0. Si uno de estos partidos es inferior a los otros dos, el número efectivo de partidos tendrá un valor entre 2,0 y 3,0, dependiendo de la importancia relativa del tercer partido. En el caso hipotético que para el sistema de dos partidos y medio se da en la tabla 7.2 —con tres partidos en posesión del 45, 40 y 15 % de los escaños parlamentarios—, el número efectivo de partidos es de 2,6, de hecho muy cercano a los dos y medio. 9. Markku Laakso y Rein Taagepera: «"Effective” Number of Parties: A Measu- re with Application to West Europe», Comparative Political Studies, 12, n.° 1, abril de 1979, pp. 3-27. El número efectivo de partidos (N) aporta la misma información que el índice de fragmentación (F) de Douglas W. Rae y Michael Taylor, y puede calcularse fácilmente a partir de F como sigue:

1- F La ventaja de N es que puede imaginarse más fácilmente como el número de partidos que el abstracto índice de fragmentación de Rae-Taylor. N se parece también al índice de hiperfraccionamiento (/) de John K. Wildgen. N e / coinciden exactamente en sus valores cuando todos los partidos tienen la misma importancia; en cualquier otra circunstancia, los valores de I suelen ser mayores que los de N. Una ventaja de N es que sus valores son tanto más realistas cuanto más bajos son. Por ejemplo, un sistema de tres partidos que tenga un reparto de escaños del 45, 45 y 10 % parece estar más próximo a un sistema de dos partidos que al de tres; el valor de N, en este caso, 2,4, refleja bastante bien dicha característica, mientras que el de I es 2,6. Otra ventaja de N radica en que es mucho más fácil de calcular. Véanse Douglas W. Rae y Michael Taylor: The Analysis of- Political Cleavages, New Haven, Conn., Yale University Press, 1970, pp. 22-44; y John K. Wildgen: «The Measurement of Hyperfractionalization», Comparative Political Studies 4, n.° 2, julio de 1971, pp. 233-243.

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En los casos en que la totalidad de los partidos sean iguales, el número efectivo coincidiría estrictamente con el de los que haya. Cuando no todos los partidos tengan la misma importancia, el número efectivo será más bajo que el real. Esto se puede ver también en la tabla 7.2. Los dos hipotéticos casos de sistemas multipartidistas incluyen cinco partidos cada uno. Cuando predomine un partido, el número efectivo de partidos será sólo de 3,5; cuando éste no sea el caso, el reparto de escaños será más equilibrado, y el número efectivo se elevará a 4,5, casi el número estricto de partidos que cuando se contabilizan sin tener en cuenta su importancia. La tabla 7.3 muestra el número efectivo de partidos pro-

TABLA 73. Número efectivo medio, mínimo y máximo de partidos parlamentarios resultado de las elecciones habidas en 22 democracias entre 1945 y 1980

Estados Unidos Nueva Zelanda Reino Unido Austria Canadá Australia Alemania Irlanda Japón Suecia Noruega Luxemburgo Francia V Italia Islandia Bélgica Dinamarca Israel Francia IV Países Bajos Suiza

Medio

Mínimo

Máximo

1,9 2,0 2,1 2,2 2,4 2,5 2,6 2,8 3,1 3,2 3,2 33 3,3 3,5 3,5 3,7 4,3 4,7 4,9 4,9 5,0

1,8 1,9 2,0 2,1 1,5 2,4 2,2 2,4 2,0 2,9 2,7 2,7 1,7 2,6 3,2 2,5 3,5 3,4 4,2 3,7 4,7

2,0 2,0 2,3 2,5 2,9 2,7 4,0 3,6 5,8 3,5 4,1 4,1 4,6 4,4 3,9 6,8 6,9 6,0 5,9 6,4 5,5

Fuente: Basada en datos de Tilomas T. Mackie y Richard Rose: The International Almanac of Electoral History, Londres, Macmillan, 1974; European Journal of Political Research 2-9, n.° 3, septiembre de 1974, p. 81; y John F. Bibby, Tilomas E. Mann y Norman J. Amstein: Vital Statistics on Congress, 1980, Washington, D. C., American Enterprise Institute, 1980, pp. 6-7.

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mediado a lo largo de todas las elecciones habidas entre 1945 y 1980 en veintidós regímenes democráticos. Se relacionan en orden creciente del número efectivo de partidos, y esta ordenación se corresponde estrechamente con las cuatro categorías de Blondel: sus bipartidismos están en lo alto de la tabla y sus multipartidismos sin partido predominante, en el fondo. En el centro sólo Bélgica y Luxemburgo no están en el orden que cabría esperar, el último porque su tercer partido se ha hecho más importante de lo que habitualmente se considera un «medio» partido, y el primero a causa de que después de haber sido un sistema de dos partidos y medio en los años cincuenta (exactamente 2,5 en 1958) ha pasado a ser en los setenta un sistema multipartidista sin partido predominante. Asimismo, en la mayor parte de los otros países el número efectivo de partidos fluctuó, al menos en cierta medida, durante el período 1945-1980, pero no llega a percibirse tendencia alguna hacia una disminución o incremento en el número de partidos. Entre los países con un amplio margen de fluctuación en cuanto al número de partidos, se registró una tendencia a la consolidación en Alemania, Irlanda, Israel y el Japón; una tendencia a la fragmentación en Bélgica y Dinamarca y notables altibajos sin ninguna tendencia clara en el Canadá y en la V República francesa. Es preciso destacar que el número efectivo de partidos incluidos en la lista de la tabla 7.3 y comentados en este capítulo, se refieren a los partidos políticos tal como están representados en la primera o en la cámara única del Legislativo, y están calculados en base a sus escaños parlamentarios. También se puede calcular el mencionado índice basándose en la distribución de votos y no en los escaños. Nos referiremos al número basado en la distribución del sufragio como número efectivo de partidos electorales, para distinguirlo del de partidos parlamentarios. El capítulo 9 ahondará en la relación que exista entre los dos. Baste señalar aquí que el número efectivo de partidos electorales puede fluctuar mucho más que el de partidos parlamentarios. Concretamente, algunos de los números que figuran en la tabla 7.3 y aparentan ser muy estables no reflejan variaciones sustanciales con respecto al nivel electoral. El muy estable bipartidismo británico, con un estrecho margen de variación que oscila entre 2,1 y 2,3 partidos, es un caso que conviene destacar. En el capítulo 1 se hizo hincapié en que la hegemonía de los dos mayores Partidos de Gran Bretaña declinó durante los años setenta. Esta tendencia se pone muy tenuemente de manifies

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to en el número medio de partidos parlamentarios, que fue de 2,0 en las elecciones de los años cincuenta y sesenta y aumentó a 2,2 en las de los setenta. En contraste con ello, el número medio de partidos electorales fue de 2,3 en los años cincuenta y sesenta, pero en los setenta llegó a 2,9.

SISTEMAS DE PARTIDOS Y TIPOS DE GABINETE

En nuestro anterior comentario del bipartidismo mencionamos hechos que vinculaban el número de partidos con los diferentes tipos de gabinetes y con la longevidad de éstos. Esta constatación enlaza con el tema principal de este libro, pues cabría esperar que las características mayoritarias del bipartidismo o las de un reducido número efectivo de partidos parlamentarios, fueran imidas a otras características mayoritarias de los gabinetes estrictamente mayoritarios y con predominio del Ejecutivo, como puede ser la larga vida de los gabinetes. Y por el contrario, las características consensúales propias de un número relativamente elevado de partidos, deberían estar relacionadas con gabinetes sobredimensionados y de más corta duración. Vamos a ver hasta qué punto estas relaciones son estrechas. El razonamiento de Lowell consistía en que los sistemas multipartidistas que carecían de un partido mayoritario necesitarían un gobierno de coalición. En los veintiún regímenes democráticos que cuentan con gabinetes salidos del Legislativo (donde se incluyen todos los regímenes a excepción de los Estados Unidos) existe efectivamente una estrecha relación entre el número efectivo de partidos y el porcentaje de tiempo respecto al período 1945-1980 en que los gabinetes fueron de coalición. El factor de correlación es 0,61. Un vínculo más interesante es el que pudiera existir entre el número de partidos y las coaliciones sobredimensionadas. La teoría de Lowell no pronostica tal relación, pues acepta que, en ausencia de un partido mayoritario, son necesarias las coaliciones para formar una mayoría parlamentaria estricta, consecuente, por supuesto, con las teorías de coalición expuestas en el capítulo 4. Por otro lado, esta relación cabía ya esperarla a causa de las diferencias entre mayoritarismo y consenso. El factor de correlación entre el número efectivo de partidos y el porcentaje de tiempo (corregido) durante el cual el país fue gobernado por gabinetes de estricta mayoría, en los veintiún regímenes democráticos (véase tabla 4.2) es

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de 0,84, lo que revela una relación mucho más estrecha que el valor de 0,61 entre multipartidismo y coalición en general. La tabla 7.4 muestra el grado de adecuación a este esquema de cada uno de los regímenes, y en ella los sistemas de partidos están clasificados en tres categorías, utilizando como pautas de diferenciación los números efectivos de 3 y 4 partidos. De las veintiuna democracias, quince están situadas en la diagonal teorizada, y sólo seis presentan una ligera desviación. Los dos extremos de las casillas correspondientes a la desviación total están vacías. Otra manera de expresar esta relación tan concreta consiste en establecer que los países con menos de 3,0 partidos están gobernados durante el 89 % del tiempo por gabinetes de mayoría estricta, los que tienen entre 3,0 y 4,0 lo están el 70 % y aquellos con más de 4,0, sólo el 28 % del tiempo. SISTEMAS DE PARTIDOS Y DURACIÓN DEL GABINETE

En los veinte países para los que la duración del gabinete es un concepto significativo (quedando Suiza y los Estados Unidos al margen), se da también una estrecha relación entre el número efectivo de sus partidos y la duración de sus gabinetes. El factor de correlación es —0,80, siendo negativo el signo a causa de que la vida del gabinete es más corta —y con ella el predominio del Ejecutivo— a medida que el número de partidos aumenta. La tabla 7.5 presenta el esquema de conjunto y cómo cada régimen se inserta en el mismo. Los números de 3,0 y 4,0 partidos siguen siendo (como en la tabla 7.4) pautas divisorias, al igual que la duración media de 2,5 y 5 años (que también lo fueron en la tabla 5.3). En las casillas de la diagonal teorizada están trece de los veinte casos, y siete países se encuentran ligeramente separados de la misma, aunque tampoco ahora existen casos que se desvíen del todo. Las democracias que cuentan con relativamente pocos partidos tienen unos gabinetes de 81 meses de vida media, 44 meses tienen los de la categoría intermedia y sólo 24 meses los que cuentan con más partidos. El número efectivo de partidos está, pues, clara y estrechamente relacionado tanto con el tipo de gabinete como con su duración. Los dos próximos capítulos mostrarán cómo el número de partidos está íntimamente ligado a las otras dos variables en que se distinguen los modelos de democracia mayoritaria y de consenso, que son el número de variables y el sistema federal.

Tabú 7.4. Número efectivo de partidos y tipos más corriente

gabinetes

De 3fi a 4,0

Menos de 3ft partidos

Gabinetes de mayoría estricta (durante más del 85% del tiempo)

Gabinetes de mayoría estricta durante el 85 % del tiempo o

Australia (2,5) Austria (2,2) Canadá (2,4) Irlanda (2,8) N. Zelanda (2,0) Reino Unido (2,1)

Islandia (3,5) Luxemburgo

Bélgica (3,7) Japón (3,1) Noruega (3,2) Suecia (3,2) Francia V (33) Italia

Gabinetes sobredimensionados

Nota: El número efectivo de partidos figura entre paréntesis.

Tabla 7.5. Número efectivo de partidos y vida media del gabinete duran

1945-1980

Menos de 3,0 partidos De 3,0 a 4,0 partidos Más de 4,0 partidos

Más de 5,0 años

Vida media del De 2,5 a 5,0 años

Menos de 2,5 años

Alemania ( 2 , 6 ) Australia (2,5) Austria (2,2) Canadá (2,4) Irlanda (2,8)

Suecia (3,2)

Islandia (3,5) Japón (3,1) Luxemburgo (3,3) Noruega (3,2) Bélgica (3,7) Francia V (3,3)

Nota: El número efectivo de partidos se consigna entre paréntesis.

8.

SISTEMAS DE PARTIDOS: LAS DIMENSIONES POLITICAS DE LA PUGNA ENTRE PARTIDOS

Es propio del modelo mayoritario de democracia que las diferencias entre partidos giren en tomo a una única variable política, la socioeconómica o dimensión izquierda-derecha. En el modelo de consenso, en cambio, las diferencias entre partidos son multidimensionales. En este capítulo se analizarán las siete dimensiones políticas que aparecen en uno o más de nuestros regímenes democráticos, y se intentará determinar la preeminencia relativa de las dos dimensiones más frecuentes: la religiosa y la socioeconómica. Encontraremos que esta última es la que suele predominar, no obstante lo cual son escasos los sistemas de partidos estrictamente unidimensionales. En el último apartado del capítulo se tratará de la relación entre el número efectivo de partidos y las dimensiones políticas en las veintidós democracias.

SIETE DIMENSIONES POLÍTICAS

¿Cómo poder identificar el contenido y el atractivo de los programas de partido y las dimensiones políticas de los sistemas de partidos? Tanto las plataformas sociales de los partidos como sus manifiestos debieran leerse con cierto escepticismo, a pesar de que ofrecen algunas pistas sobre su postura en cuanto a los asuntos públicos, especialmente cuando van acompañados de otras declaraciones formales del partido, de los debates que tienen lugar en sus congresos, las intervenciones de los líderes en el parlamento o sus manifestaciones en todo momento. Por otro lado, cuando un partido está en el poder se pueden comprobar los objetivos políticos que realmente persigue, o bien los que promueve cuando participa de aquél gobernando en coalición con otros partidos. Los programas de un partido deben distinguirse por las características del electorado que dicho partido representa. Por ejemplo, el hecho de que un partido reciba un respaldo especial

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mente numeroso del electorado católico no hace de aquél, sin más, un partido católico, ni indica necesariamente que la religión sea una variable política importante. Por otro lado, existe casi siempre una relación recíproca entre el programa de un partido y los intereses objetivos y subjetivos de sus simpatizantes, e incluso también de sus necesidades. Una segunda vía para la identificación de las dimensiones políticas de un sistema de partidos consiste en buscar las discrepancias entre partidos en lugar de las que se registran en el interior de los mismos, lo que puede significar que una serie importante de problemas de un país no constituyen dimensiones políticas de su sistema de partidos, sino que pueden crear divisiones internas en vez de divisiones entre los partidos. En tercer lugar, deberíamos restringir nuestro análisis a las cuestiones políticas que dividen a los partidos importantes o «relevantes», que son las que tienen posibilidades de coalición o bien de intimidación o «chantaje» (véase capítulo 7). Finalmente, nos centraremos en las dimensiones políticas que son constantes de los Sistemas de partidos, e ignoraremos las diferencias partidistas que puedan surgir con ocasión de las elecciones para desaparecer poco después. Las dimensiones políticas que siguen estuvieron presentes, durante el período 1945-1980, en alguno de los veintidós sistemas democráticos: 1. Dimensión socioeconómica. 2. Dimensión religiosa. 3. Dimensión étnico-cultural. 4. Dimensión urbano-rural. 5. El apoyo al régimen. 6. La política exterior. 7. El posmaterialismo. Las seis primeras de estas dimensiones se corresponden estrechamente con las divisorias que otros autores han identificado como constantes de un sistema de partidos.1 La séptima es la nueva fisura surgida entre «materialista» y «posmaterialistas», a la que Ronald Inglehart atribuye una significación creciente en las sociedades industrializadas. La presencia de una o más de estas siete variables políticas en los sistemas de partidos de nuestros veintidós regí

1. Giovanni Sartori: Parties and Party Systems: A Framework for Analysis, Cambridge, Cambrigde University Press, 1976, 1, pp. 336-337; Michael Taylor y Michael Laver: «Government Coalitions in Western Europe», European Journal of Political Research, 1, n.° 3, septiembre de 1973, pp. 237-248; Lawrence C. Dodd: Coalitions in Parliamentary Government, Princeton, N. J., Princeton University Press, 1976, p. 9.

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LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS

menes democráticos se indica en la tabla 8.1, donde se hace una distinción entre las variables de gran importancia (G) y aquellas que tienen una importancia menor (M). Los criterios en que se basa la tabla son necesariamente subjetivos, pero la mayor parte de ellos son sencillos e incontrovertibles. Los pocos casos difíciles se pondrán de relieve en los comentarios que siguen sobre cada una de las dimensiones políticas.

TABLA 8.1. Dimensiones políticas de 22 sistemas democráticos

(1945-1980)

Socio econó mica

Reli gios a

Alemania

G

G

Australia Austria Bélgica Canadá Dinamarca Estados Unidos Finlandia Francia IV Francia V Irlanda Islandia Israel Italia Japón Luxemburgo Noruega Nueva Zelanda Países Bajos Reino Unido Suecia

G G G M G M Q G G M G G G G G G G G G G

M G G

G G G G M G G

Etno -

cultu ral

Rura l urba na

Apo yo al régi men

Polít ica exte rior

Pos mat e riali smo

G G G M G

G G M

M M G M

G M M

G G M G G M G

G

G G

M M

G M

Nota: G indica una variable de gran importancia (1) y M una de importancia mediana (0,5).

Nú mer o de vari able s 2,0 2,5 2,0 3,0 1,5 2,5 1,0 3,5 4,5 3,5 1,0 3,0 3,0 3,0 3,0 2,0 3,5 1,0 3,0 1,5 2,5

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LA DIMENSIÓN SOCIOECONÓMICA

En la vertiente socioeconómica existen cuatro posiciones políticas en las que derecha e izquierda se encuentran frente a frente: 1) propiedad estatal o privada de los medios de producción; 2) grado de intervencionismo económico del gobierno; 3) postura ante la redistribución de la riqueza, y 4) alcance de los programas gubernamentales de seguridad social.2 En la tabla 8.1 figura en primer lugar esta dimensión que abarca los anteriores cuatro componentes fundamentales, porque es la más importante de las variables políticas y porque entre 1945 y 1980 ha estado presente en todos los sistemas democráticos. Esta conclusión parece contradecir la denominada teoría del crepúsculo de las ideologías, formulada y ampliamente aceptada durante los años sesenta. Según esta teoría, el pensamiento izquierdista, y el socialismo en particular, se habían ido transformando de una auténtica ideología, de un conjunto sólido, sistemático y completo de principios políticos, en un programa cada vez más pragmático y moderado, y que la antaño ancha divisoria entre las opciones políticas socialistas y conservadoras se había cerrado dramáticamente. El término «crepúsculo de las ideologías» es obviamente hiperbólico, y resultaría más exacto hablar de un declinar de las ideologías. Tal declinar, alimentado por el crecimiento sin precedentes registrado en la prosperidad económica de las democracias industriales durante los años cincuenta y principios de los sesenta, fue sobre todo manifiesto en el tema de la propiedad estatal de los medios de producción. Además, las posturas de la izquierda sobre planificación económica, redistribución de la renta y programas de seguridad social —así como las respuestas de la derecha a estas opciones políticas— se han ido haciendo cada vez más moderadas. Seymour M. Lipset sostenía en 1964 que esta convergencia de las ideologías socioeconómicas señala el desarrollo de una nueva concertación ideológica de «socialismo conservador» que él llama «/a ideología de los mayores partidos de Europa y América».3

2. Robert Harmel y Kenneth Janda: Comparing Political Parties, Washing ton, D. C., American Political Science Association, 1976, pp. 33-35. Los tres primeros componentes coinciden en lo que Martin Seliger llama las «tres cuestiones modulares» de la dimensión izquierda-derecha; véase Seliger: Ideology and Poli- tics, Londres, Alien and Unwin, 1976, pp. 214-216. 3. Seymour Martin Lipset: «The Changing Class Structure and Contemporary European Politics», edición a cargo de Stephen R. Graubard: A New Europe?, Boston, Houghton Mifflin, 1964, p. 362.

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Con la ventaja que da la perspectiva en el tiempo, esta opción —que en parte era una descripción y en parte una predicción— parece haber sido prematura. En primer lugar, los problemas económicos de los años setenta y principios de los ochenta han fortalecido las tensiones izquierda-derecha. Además, aunque el objetivo de crecimiento del pastel económico total hiciera más fácil su reparto entre los diferentes grupos y clases sociales, las expectativas económicas de estos grupos seguirían siendo subjetivas y muy relativas. Como el mismo Lipset pone de relieve, «en tanto unas personas se vean más gratificadas que otras por el prestigio o por la condición social, la gente seguirá sintiéndose relativamente desheredada». 4 También ha aumentado el sentimiento de que la prosperidad económica y su reparto están en gran manera determinados por cuestiones políticas, lo que ha incrementado la relevancia de los problemas socioeconómicos como factor del enfrentamiento entre partidos. La importancia de las influencias políticas en la política económica y en su plasmación, ha sido confirmada por varios estudios sobre el nexo política-economía. Dichos estudios revelan notables diferencias entre la política socioeconómica seguida por los gobiernos de orientación izquierdista y los de orientación conservadora: aquéllos han generado sistemáticamente una mayor tasa de crecimiento del sector público de la economía, mayores presupuestos del gobierno central, más igualación en los ingresos y mayores esfuerzos para reducir el paro, y han puesto más énfasis en la educación, la salud pública y los gastos de seguridad social que los gobiernos conservadores. Esta realidad se puede resumir en la siguiente afirmación de Edward R. Tufte: «El único y más notable determinante de las diferencias entre las realizaciones macroeconómicas de una democracia industrial y las de otra, es la ubicación del partido gobernante en el espectro izquierda-derecha. Las plataformas de un partido y su ideología política sientan prioridades y ayudan a decidir políticas.» 5 Aunque la conclusión general sea que la dimensión política izquierdaderecha es real y omnipresente y que tiene importantes consecuencias políticas, esto no significa que sea la misma en todos los países. Donde la distancia existente

4. Seymour Martin Lipset: Political Man: The Social Bases of Politics, Garden City, Nueva 5. Edward R. Tufte: Political Control of the Economy, Princeton, N. J., Princeton University Press, 1978, p. 104.

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en el espectro izquierda-derecha entre los partidos políticos parece mayor es en el Reino Unido, los países escandinavos, Finlandia, Islandia, Australia y Nueva Zelanda, aunque la mayoría de los otros países también merecen, en la tabla 8.1, una valoración «alta» (H) de esta variable. Unas diferencias comparativamente menores son las halladas en los Estados Unidos, el Canadá e Irlanda, los únicos tres países que figuran con una valoración «mediana» (M). En ninguno de nuestros sistemas de partidos es tan pequeña la diferencia izquierda- derecha como para que se pueda concluir que el problema socioeconómico no existe o que es irrelevante.

LA DIMENSIÓN RELIGIOSA

La segunda variable más importante y que encontramos en más de la mitad de nuestras veintidós democracias se refiere a la postura política de los partidos ante la religión y los valores religiosos. También en este aspecto se ha registrado un declive en la ideología. En los países de la Europa continental que tienen una población mixta de católicos y protestantes y una historia de antagonismos entre ellos, las tensiones han desaparecido en gran medida, e incluso los dos grupos suelen actuar unidos en política. La Unión Cristiano- demócrata de la Alemania de posguerra fue fundada como un partido mixto católico-protestante. En los Países Bajos, el Partido Católico y los dos principales que agrupan a los protes- tántes presentan listas conjuntas en las elecciones parlamentarias de 1977, fundiéndose poco después en una única organización. Solamente en Suiza se ha mantenido el Cristiano- demócrata como un Partido exclusivamente católico. Además, tanto los partidos confesionales como los que tienen componentes anticlericales han moderado en grado sumo sus reivindicaciones mutuas. Por otra parte, los partidos religiosos y laicos siguen divididos en cuanto a una serie de cuestiones de moral, como la del matrimonio y del divorcio, el control de la natalidad, el aborto, la educación sexual, la pornografía y otros. Cuestiones todas ellas que se han puesto especiamen- te de actualidad desde finales de la década de los años sesenta. La mayor parte de los sistemas de partidos seriamente divididos por cuestiones religiosas se encuentran en Europa occidental. Alemania, Italia, Austria, Suiza, Bélgica y los Países Bajos tienen importantes formaciones democratacristianas.

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En Francia, el primitivo Partido Cristianodemócrata de la IV República (el MRP) ha terminado siendo, en la V, un insignificante partido independiente, pero los gaullistas ocupan ahora el espacio de un partido conservador confesional. La hipótesis del crepúsculo de las ideologías parece quedar impregnada en lo que a la dimensión religiosa respecta, por la aparición de partidos democratacristianos en los tres países escandinavos y en Finlandia. Dichos partidos se fundaron en 1958 en Finlandia, y en 1964 en Suecia y en 1970 en Dinamarca. Los partidos finlandés y danés, aunque no el sueco, han logrado representación parlamentaria. Sin embargo, ninguno de ellos puede considerarse «relevante» a tenor de los criterios de Sartori. Sólo el Partido del Pueblo Cristiano de Noruega, fundado en 1933 y por lo tanto más antiguo, ha desempeñado un destacado papel político y ha participado en varios gabinetes.6 Fuera de Europa, encontramos importantes partidos religiosos exponentes de la existencia de una dimensión religiosa en el sistema de partidos, en Israel, Japón y Australia. El Partido Nacional Religioso de Israel ha sido partícipe decisivo de casi todos los gabinetes de coalición, a pesar de sus modestas proporciones, y ha sido un muy eficaz abogado de medidas de ortodoxia religiosa. El partido Fair Play del Japón es el brazo político de la secta Soka GakkaL Aunque sus posibilidades de coalición no están claras, y seguirán sin estarlo mientras dure la supremacía del Partido Liberal, su peso en el Parlamento lo califica como destacado. La razón por la que se puede aducir que el sistema de partidos australiano tiene una dimensión religiosa estriba en el papel que desempeña el pequeño Partido Demócrata del Trabajo. Se trata de una escisión del más importante Partido del Trabajo, y «en composición política y objetivos se parece bastante a los partidos europeos de corte democratacristia- no».7 El DLP nunca ha llegado a conseguir escaños en la Cámara de Representantes y, en consecuencia, carece de posibilidades de coalición. Por otra parte, ha ayudado a los liberales a ganar escaños en la Cámara aconsejando a sus simpatizantes que optasen por los candidatos de aquéllos como segunda alternativa, mientras que a veces sus senadores han propor

6. John T. S. Madeley: «Scandinavian Christian Democracy: Throwback of Por- tent?», European Journal of Political Research, 5, n.° 3, septiembre de 1977, páginas 267-286. 7. Paul Duffy: «The Democratic Labor Party: Profile and Prospects», edición a cargo de Henry Mayer: Australian Politics: A Second Reader, ed. rev., Melbour- ne, Cheshire, 1971, p. 416.

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cionado a los gabinetes de la coalición campesino-liberal uxx respaldo tan indispensable en la cámara federal que hubo casos, como el de la crisis constitucional de 1975, en que incluso puede decirse que el gabinete les fue deudor. (Véase capí- tulo 6.) Finalmente, hay que dar una explicación al hecho de que el Canadá no figure entre los países que cuentan con una significativa dimensión religiosa, dado que la división católico-protestante es el mejor anticipo de la opción de voto del electorado. Esta diferencia entre los simpatizantes de los partidos no es más que una reliquia de pasados enfrentamientos y, como resalta John Meisel, la religión «carece virtualmente de incidencia en la política federal contemporánea» del Canadá.8 El caso de este país es, por tanto, una buena ilustración de que no pueden inferirse las dimensiones políticas de un sistema de partidos a partir de las características de los simpatizantes de cada uno de éstos.

LA DIMENSIÓN ETNOCULTURAL

En su teoría sobre el desarrollo de estructuras divisorias y de sistemas de partidos, Seymour M. Lipset y Stein Rokkan identifican cuatro focos esenciales de creación de divisiones en el seno de uno de dichos sistemas, que son, además de las dimensiones socioeconómica y religiosa ya comentadas, las divisorias etnoculturales y las que existen entre los intereses agrario-rurales y los urbano-industriales.9 La dimensión etnocultural aparece en los veintidós sistemas de partidos con mucha menos frecuencia que la dimensión religiosa, fundamentalmente porque sólo cuatro de los países son étnica y lingüísticamente heterogéneos: Bélgica, Canadá, Suiza y Finlandia (véase capítulo 3). Donde la dimensión etnocultural tiene más importancia es en Bélgica, donde se ha convertido en una marcada línea divisoria entre las dos comunidades y sus respectivos partidos. Durante los años sesenta, tres partidos explícitamente lingüísticos se situaron como actores importantes en el escenario

8. John Meisel: Cteavages, Parties and Valúes in Cañada, Sage Professional Pa- pers in Contemporary Political Sociology, vol. 1, n.° 06-003, Beverly Hills, Calif., Sage, 1974, p. 9. 9. Seymour Martin Lipset y Stein Rokkan: «Cleavage S truc tures, Party Systems and Voter Alignments: An Introduction», edición a cargo de Seymour M. Lipset y Stein Rokkan: Party Systems and Voter Alignments: Cross-National Perspec- tives, Nueva York, Free Press, 1967, pp. 1-64.

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político belga: el Volksunie en Flandes, la Agrupación Valona en Valonia y el Frente Democrático Francófono en la bilingüe aunque mayoritariamente francesa Bruselas. Posteriormente, entre 1968 y 1978, los tres Partidos nacionales —Social Cristiano, Socialista y Liberal— se fraccionaron en organizaciones autónomas flamencas y francófonas. En el Canadá, la divisoria lingüística en el sistema de partidos no es tan acusada: el Partido Liberal está ampliamente asentado y no representa exclusivamente a Quebec y los intereses francófonos en la política federal, pero es virtualmente el único partido que hace de portavoz de dichos intereses. La minoría sueca de Finlandia y el Partido del Pueblo Sueco son muy reducidos, pero esa formación ha tenido una presencia política muy efectiva, y muy a menudo ha sido miembro de gabinetes de coalición. A Suiza se la considera a menudo la sociedad multilingüe por excelencia, pero su sistema de partidos refleja fundamentalmente diferencias religiosas y de izquierda-derecha, mientras que las cuestiones etnoculturales no son sobresalientes a nivel nacional. Incluso puede que la evaluación de «medio» en la tabla 8.1 resulte excesiva. Los Estados Unidos son el único país que tiene la misma evaluación, pues no hay partido norteamericano alguno que se base exclusivamente en un criterio étnico, aunque los demócratas hayan representado mucho más y hayan sido mucho más sensibles que los republicanos a los intereses de las minorías étnicas y raciales. Además, en el momento en que las actividades de autoafirma- ción y otros programas especiales de minorías se hacen objeto de discusión, los demócratas suelen defenderlos y los republicanos suelen oponerse a ellos.

LA DIMENSIÓN URBANO-RURAL

Diferencias entre las áreas urbanas y las rurales las hay en todas las democracias, pero sólo en unas pocas son foco de dimensiones políticas en el sistema de partidos. Donde hay partidos agrarios, principalmente en los países nórdicos, aquéllos han comenzado a hacerse menos exclusivamente rurales y a atraer también al electorado urbano, movidos por el descenso de la población rural. Un signo evidente de este desplazamiento es que los Partidos Agrarios sueco, noruego y finlandés cambiaron sus nombres por el del Partido del Centro entre 1957 y 1965. Los liberales daneses y los progre

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sistas islandeses surgieron también como partidos agrarios pero hoy tratan, como los anteriores, de labrarse una imagen centrista. El único sistema que tiene una inequívoca dimensión urbano-rural es Australia, donde el Partido Campesino representa intereses agrarios. Los dos países a los que la tabla 8.1 atribuye una más leve dimensión urbano-rural son Suiza y la IV República francesa, que cuentan ambos con partidos a los que se puede considerar agrarios. El Partido del Pueblo Suizo es el nuevo nombre del antiguo Partido de los Agricultores, Artesanos y Clase Media. Los agrarios franceses constituyeron un grupo vagamente organizado, unido a los independientes en el Legislativo nacional de la IV República, pero durante la V perdieron casi toda su identidad como grupo.

La DIMENSIÓN DEL APOYO AL RÉGIMEN Esta dimensión aparece en las democracias como resultado de la presencia en ellas de importantes partidos que se opongan al régimen democrático o que, como fue el caso de los gaullistas durante la IV República francesa, reclamen una drástica modificación de la forma democrática de gobierno. Entre 1945 y 1980, la dimensión de apoyo al régimen fue notable sobre todo en países con partidos comunistas muy numerosos, como Francia, Italia, Finlandia y Japón. También esta dimensión se ha visto afectada por el declive de las ideologías. La decantación hacia el «eurocomunismo» ha entrañado cambios fundamentales en la actitud de los comunistas, tanto hacia la democracia como hacia la política exterior. Por este motivo, en la tabla 8.1 se conceptuó como «alto» en esta dimensión a uno solo de los sistemas, la IV República francesa, contra la que comunistas y gaullistas estuvieron unidos en cerrada oposición. La V República, Italia, Finlandia y el Japón se juzgó que sólo tenían una débil dimensión de apoyo al régimen, fundamentalmente a causa de la moderación en la actitud de los comunistas durante la segunda mitad del período 1945-1980. Entre todos esos países, Islandia es el único que cuenta con un considerable Partido Comunista, aunque de sus miero- bros puede decirse que han sido eurocomunistas desde 1938. Por esta época se fusionaron con una fracción de los socialistas para formar un nuevo partido que, como afirma el po- liticólogo islandés Olafur R. Grimssom, «admitiría la vía par-

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lamentaría para alcanzar el poder, optaría por landesa de socialismo y renunciaría a formar parte i del? Kom- mitem, una posición que es reflejo más de la Europa .denlos años setenta que de finales de los treinta».10 : r

LA DIMENSIÓN POLÍTICA EXTERIOR

El eurocomunismo también implica que los partidos comunistas europeos hayan emprendido un fundamental cambio en su tradicional postura prosoviética en política exterior. Los comunistas italianos ejemplifican tal cambio de forma manifiesta. No obstante, en Francia los comunistas se han seguido manteniendo leales a la Unión Soviética, mientras que sus homólogos islandeses han sido los principales portavoces en contra de la pertenencia a la OTAN y de la base militar americana cercana a Reykjavik. El punto principal de la política exterior del Japón es el tratado de seguridad mutua americano-japonés, pero la principal división no es la que existe entre comunistas y no comunistas, sino entre el Partido Liberal-Democrático, apoyado por el pequeño Partido Socialista- Democrático, y las demás formaciones. Finlandia es el único país con un Partido Comunista grande y cuya política exterior no constituye materia de debate, pues el neutralismo finlandés, está apoyado tanto por todos los partidos, comunistas y no comunistas, como por el gobierno de la Unión Soviética. El sistema de partidos francés se caracteriza por una segunda variable de política exterior concerniente a las posturas de cada partido ante la integración europea. Sobre esta cuestión están divididos tanto los dos partidos principales de la izquierda, los socialistas prointegración y los comunistas antiintegración, como los dos partidos principales de la derecha, los republicanos prointegración y los gaullistas antiintegración. La misma discrepancia ha surgido en los tres nuevos Estados miembros de la Comunidad Europea —el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca—, así como en Noruega, que, tras un polémico referéndum, rehusó la adhesión. Las divisiones en estos países fueron a menudo más acusadas en el seno de algunos partidos, en particular entre los laboristas británicos y los noruegos, que entre los partidos mismos, aunque

10. Olafur R. Grimsson: «Iceland: A Multilevel Coalition System», edición a cargo de Eric C. Browne y John Dreijmanis: Government Coalitions in Western Democracies, Nueva York, Longman, 1982, p. 145.

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también haya habido notables diferencias entre ellos, como entre los laboristas británicos, por un lado, y conservadores y liberales por el otro; y entre el Partido Laborista irlandés y los otros dos principales partidos de Irlanda. Puesto que estas divisiones pueden ser sólo temporales —en Noruega el referéndum zanjó la cuestión—, en la tabla 8.1 figuran como de mediana importancia. Otra dimensión de la política exterior irlandesa es la divisoria abierta entre el Fianna Fail y el Fine Gael a causa del tratado de 1921. En la política irlandesa actual no tiene sino una significación simbólica, pero de ello resultan, cuanto menos, posturas levemente distintas ante el problema de Irlanda del Norte, Una variable territorial-nacionalista parecida, pero mucho más fuerte, condiciona la estructura de partidos en Israel. Como afirma el politicólogo israelí Ofira Seliktar, el debate se centra «entre aquellos que siguen la tradición territorial maximalista de los revisionistas y los que se adhieren a las más moderadas demandas territoriales de la escuela socialista-sionista».11 Esta dimensión política ha tenido especial relieve a partir de la ocupación de 1967 de los territorios árabes.

MATERIALISMO Y POSMATERIALISMO

Uno de los interrogantes suscitados por la teoría del ocaso de las ideologías es el de si la síntesis ideológica del «socialismo conservador» representa el fin de la dialéctica ideológica o simplemente una nueva tesis dominante que será contestada a su vez por una nueva antítesis. En los años sesenta y setenta, y como reacción al socialismo conservador, surgieron de tal ideología antitética dos elementos: la democracia participativa y el ecologismo. A la primera se la puede contemplar como una reacción ante el imperialismo, aislamiento y centralización de la burocratizada toma de decisiones creada por el socialismo conservador. El último es una reacción contra su polarización en torno al crecimiento económico. Tanto la burocracia participativa como el ecologismo se adecúan al paquete de valores de lo que Inglehart conceptúa como «posmaterialismo». Inglehart encontró que, especialmente entre los jóvenes de clase media de las democracias occidentales, se concede prioridad a objetivos tales como «lo

11. Ofira Seliktar: «Israel: Fragile Coalitions in a New Nation», lbid., p. 295.

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grar que la gente pueda hacerse oír más en cuanto a la forma de decidir las cosas en el trabajo y en su comunidad», y «dar a la gente más voz en las decisiones importantes del gobierno». Además, en las naciones más ricas, el paquete de valores posmaterialistas incluía el objetivo de «intentar hacer más hermosas nuestras ciudades y nuestros campos».12 En muchos sistemas de partidos, el posmaterialismo no ha llegado a ser todavía causa de una nueva dimensión política. Los únicos ejemplos son Noruega y Suecia, donde los partidos centristas han realizado una suave transición desde los obsoletos valores rurales a los modernos valores del ecologismo, y los Países Bajos, donde dos nuevos partidos, demócratas 66 y radicales, se han adherido a la ideología participativa. El limitado impacto del posmaterialismo no es sorprendente, dado que siempre resulta difícil que una nueva dimensión política llegue a tener peso en una estructura de partidos ya establecida, amén de que los posmaterialistas no son todavía más que una pequeña minoría. En el sondeo que Inglehart llevó a cabo en los nueve países de la Comunidad Europea durante el período 1976-1979, la proporción media de contestaciones posmaterialistas fue un exiguo 12 °/oP Otro obstáculo a la irrupción del posmaterialismo en la estructura de partidos es que sus activistas han solido actuar a través de los partidos de izquierdas, donde sus orígenes pequeñobur- gueses han chocado con la tradicional defensa de la clase trabajadora de dichos partidos y donde la naturaleza esencialmente conservadora del pensamiento ecologista no es fácilmente reconciliable con la imagen progresista que de sí misma tiene la izquierda. DIMENSIONES POLÍTICAS Y «FAMILIAS» DE PARTIDOS

En la última columna y en la fila inferior de la tabla 8.1 figura el número de dimensiones políticas que existe en cada

12. Ronald Inglehart: The Silent Revólution: Changing Valúes and Political Styles Among Western Pubtics, Princeton, N. J.f Princeton University Press, 1977, páginas 40-50. Los otros valores posmaterialistas son mucho más imprecisos («avance hacia una sociedad menos impersonal y más humana» y «avance hacia una sociedad donde las ideas sean más importantes que el dinero») o no son realmente nuevos («proteger la libertad de expresión»). 13. Ronald Inglehart: «Post-Materialism in an Environment of Insecurity», American Political Science Review 75, n.° 4, diciembre de 1981, p. 891. Véase también J. F. Pilat: «Democracy or Discontent? Ecologists in the European Electoral Arena», Government and Opposition 17, n.° 2, primavera de 1982, pp. 222-233; y Ferdinand Muller-Rommel: «Ecology Parties in Western Europe», West European Politics 5, n.° 1, enero de 1982, pp. 68-74.

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país y la frecuencia con que cada una de ellas aparece en los veintiún países, contabilizándose la evaluación «media» de una variable como la mitad de una plenamente representativa. Dimensiones más comunes son la socioeconómica, presente en todos los sistemas, y la religiosa, que se encuentra en más de la mitad. Les siguen en importancia las dimensiones urbano-rural y de política exterior, que aparecen, respectivamente, en poco más de la tercera parte de los sistemas. Las tres restantes se dan con mucha menos frecuencia. Sólo un país tiene una única dimensión interpartidos, Nueva Zelanda. Otros dos, Estados Unidos e Irlanda, totalizan 1,0 gracias a dos dimensiones de relevancia mediana. En el otro extremo, la IV República francesa tiene a la vez la cantidad mayor de dimensiones políticas, 5, y el más alto valor totalizado, 4,5. La importancia excepcional de las dimensiones socioeconómica y religiosa es también manifiesta en la composición de partidos del Parlamento Europeo, el Legislativo de la Comunidad Europea; que en 1979 fue elegido por primera vez de forma directa por los votantes de los nueve Estados miembros. En el Parlamento Europeo existen seis grupos políticos principales; cuatro de ellos representan auténticas «familias» transnacionales de partidos: democratacristianos (oficialmente llamados Partido del Pueblo Europeo), socialistas, liberales y comunistas. Luego existen dos grupos que se basan en la conveniencia política más que en inequívocos acuerdos programáticos. Los comunistas son los menos importantes de dichos cuatro partidos, ya que sólo fueron elegidos en Francia e Italia, y en el Parlamento se les unió un político danés elegido no con el marchamo comunista, sino con el del partido de extrema izquierda Socialistas del Pueblo. Las tres familias restantes —democratacristianos, socialistas y liberales— son un reflejo de estructuras políticas basadas en las dos variables que son las cuestiones socioeconómica y religiosa. También hay que señalar que la mayor parte de los partidos significativos (siempre a tenor de los criterios de Sartori) en los nueve países de la Comunidad Europea, encajan en las antedichas cuatro familias. La tabla 8.2 resume este esquema. Existen sólo ocho partidos nacionales importantes que no forman parte de alguno de estos grupos parlamentarios europeos: los conservadores británicos y daneses (aliados en el grupo Demócratas Europeos), los gaullistas, el irlandés Fianna Fail, el Partido del Progreso danés (integrado en el grupo Demócratas Progresistas Europeos), el holandés Demócratas 66 y los partidos lingüísticos belgas. Todos los demás, que supe-

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TABLA 8.2. Relación de los principales partidos nacionales de 9 democracias

con los grupos políticos del Parlamento Europeo, 1979 Dem. Crist.

Soc.

Lib.

Alemania

1

1

1

Bélgica a Dinamarca b Francia c Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Reino Unido

2

2 1 1 1 2 1 1 1

2 2 1

1 1 1 1 1

2 1 1 1

Com.

Otros

Totales 3

1 1 1

2 2 1 1 1 1

8 6 5 3 6 3 4 3

* La Agrupación Valona y el Frente Democrático Francófono están contabilizados como un solo partido, ya que presentan listas únicas. b Los radicales daneses están incluidos en la categoría liberal, aunque no tuvieron éxito en las elecciones de 1979. c De los 25 candidatos elegidos de la lista de la Unión para la Democracia Francesa, 17 se unieron a los liberales y 8 a los democratacristianos. Fuente: Adaptado de F. W. S. Craig y T. T. Mackie: Europe Votes 1: European Parliamentary Election Results 1979, Chichester, Eng., Parlia- mentary Research Services, 1980, pp. 147-151.

ran los cuatro quintos del total, encajan en el esquema de las cuatro familias. DIMENSIONES POLÍTICAS Y TEORÍA DE COALICIÓN

Hasta ahora hemos tratado fundamentalmente de identificar la frecuencia relativa de las distintas variables. ¿Podremos medir también su peso relativo? Concretamente en los sistemas de partidos en que están presentes las dos dimensiones que aparecen con más frecuencia, ¿podremos determinar cuál de esas dos dimensiones, la socioeconómica y la religiosa, es la que tiene más peso? Esta pregunta ha recibido una plena y satisfactoria respuesta en el nivel de comportamiento* de voto. La condición socioeconómica y la religión (pertenencia y asistencia a la iglesia) han sido desde siempre reconocidas como determinantes

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primordiales en la elección de voto. El análisis electoral comparativo ha revelado además que la condición socioeconómica o clase social es de universal importancia en prácticamente todas las democracias industriales, mientras que a menudo la religión carece por completo de importancia, como sucede en sociedades homogéneas; no obstante, cuando ambos factores desempeñan un papel, la religión suele tener una influencia superior en la elección de voto. Como señala Philip E. Converse, la regla general es que «las diferencias religiosas, dondequiera que tengan lugar, interfieren en el voto hasta extremos inconcebibles».14 En las tres democracias donde clase social, religión y lengua constituyen factores que influyen en la opción de voto —Bélgica, Canadá y Suiza—, la religión y la lengua son unos estimadores del comportamiento de voto mucho más seguros que la clase social.15 Al comienzo de este capítulo advertimos que las dimensiones políticas de los sistemas de partidos no pueden inferirse directamente de las pautas de comportamiento en el voto. Sin embargo, ya hemos visto que las cuestiones económicas constituyen una destacada dimensión en todas y cada una de nuestras democracias, por lo que parece plausible aventurar la hipótesis de que cuando esta dimensión colisione con una de índole religiosa, esta última podría tener una mayor incidencia, a tenor de los resultados de las investigaciones sobre comportamiento de voto. ¿Cómo podríamos comprobar esta hipótesis? La prueba más convincente para ello es la que propone la teoría de coalición. En el capítulo 4 encontramos que las teorías con mayor capacidad predictiva son las teorías basadas en la opción política: los partidos prefieren coaligarse con aquellos que defiendan opciones políticas parecidas. Podemos por tanto aceptar que siempre que en torno a dos dimensiones políticas distintas se puedan formar coaliciones compatibles, los partidos que las integran se inclinarán por la dimensión más importante para ellos. La figura 8.1 representa una típica situación en la que hay que hacer una elección así, y por lo tanto permite comprobar el peso relativo de una u otra de las dimensiones socioeconómica y religiosa: el sistema de partidos que se siguió en Luxemburgo en las elecciones

14. Philip E. Converse: «Some Priority Variables in Comparative Electoral Research», edición a cargo de Richard Rose: Electoral Behavior: A Comparative Handbook, Nueva York, Free Press, 1974, p. 743. 15. Arend Lijphart: «Religious vs. Linguistic vs. Class Voting: The "Crucial Experiment" of Comparing Belgium, Cañada, South Africa, and Switzerland», American Political Science Review 73, n.° 2, junio de 1979, pp. 442-458.

Figura 8.1. Esquema de posibles gabinetes de coalición en Luxemburgo (1

Religioso

Laico Izquierda Derecha

Nota: El número de escaños en la Cámara de Diputados era de 52, y por lo tanto el respa mínimo necesario para formar un gabinete de coalición mayoritaria sumaba 27.

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parlamentarias de 1959. Existen tres partidos que son posibles compañeros de coalición, ninguno de los cuales ostenta la mayoría: dos partidos laicos situados a la izquierda y a la derecha en lo que a la dimensión socioeconómica respecta, y un partido religioso con una posición de centro en cuanto a aquella dimensión. Existen cuatro coaliciones mayoritarias posibles. Las de centro-izquierda y centroderecha indican el predominio de la dimensión socioeconómica, puesto que minimizan las diferencias respecto a la misma, a pesar de ser máximas respecto a la dimensión religiosa. El que se forme la coalición de izquierda-derecha muestra el predominio de la dimensión religiosa, puesto que ahora se minimizan las diferencias religiosas y se maximizan las socioeconómicas. La coalición izquierda-centro-derecha, finalmente, es una gran coalición de los tres partidos y deja en el aire la cuestión del peso relativo de una y otra dimensión. Sería de desear la aplicación de esta prueba a los trece sistemas de partidos que figuran en la tabla 8.1 con una dimensión religiosa y para la totalidad del período 1945-1980, pero habría que excluir a dos de los países, y en los demás no habría que tener en cuenta muchos años de dicho período. La razón estriba en que los sistemas deben estar de acuerdo con el modelo ejemplificado en la figura 8.1 por Luxemburgo: 1) Deben tener una dimensión socioeconómica y otra religiosa, con el partido religioso situado aproximadamente en el centro del espectro izquierdaderecha, requisito éste que excluye a Australia, cuyo Partido Laborista Democrático nunca ha podido ganar un escaño en la Cámara; y también, por ejemplo, a Alemania después de 1972, cuando los liberales, en parte como resultado de su estrecha colaboración con los socialistas durante el período 1969-1972, se habían desplazado hacia el centro y ya no podía considerarse que estuvieran más a la derecha que los cristianodemócratas. 2) No puede haber un único partido o combinación de partidos que tengan la misma calificación (izquierda laica, derecha laica o religioso de centro) y que a la vez ostente la mayoría en el parlamento, haciendo así innecesaria la formación de coaliciones mayoritarias como las de la figura 8.1. Este criterio excluye al Japón, porque durante el período en el que el partido Fair Play ha estado en el Parlamento, que es desde 1967, los liberaldemócratas, a veces con el apoyo de los independientes, han disfrutado de la mayoría absoluta. 3) El criterio más importante que impone el modelo de la figura 8.1 es el de que los dos tipos de coalición deben ser numéricamente posibles;

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que ha de poder formarse una coalición de centro-izquierda o una de centro-derecha, o bien las dos a la vez, y una coalición de izquierdaderecha. Este último criterio, combinado con el segundo, excluye períodos de tiempo bastante largos en los cinco países restantes. La tabla 8.3 muestra los resultados de nuestra comproba-

TABLA 8.3. Tipos de coaliciones gobernantes en 11 democracias

entre 1945 y 1980 (en meses) IzquierdaDerecha

CentroIzquierda

CentroDerecha

Totale s

Alemania

37

34

109

180

Austria Bélgica Francia IV Francia V Israel Italia Luxemburgo Noruega Países Bajos Suiza

0 62 0 0

161 27 0 0 64 3 0 0 48 0

0 61 23 46 0 0 129 78 22 72

161 150 23 46 68 3 189 7S 70 72

4 0 60 0 0 0

Fuente: Basada en datos de Jean-Claude Colliard: Les Régimes partamentaires contemporains, París, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Poli tiques, 1978, pp. 311-354; Eric C. Brawne y John Dreijma- nis, eds.: Government Coalitions in Western Democracies, Nueva York, Longman, 1982; y Keesing’s Contemporary Archives, Londres, Keesing's Publications.

ción. Como lo que nos interesa es comparar el peso relativo de las dimensiones socioeconómica y religiosa, únicamente se incluyen en la tabla las coaliciones de izquierda-derecha, cen- tro-izquierda y centro-derecha, admitiéndose todo posible gabinete minoritario de izquierda, de centro o de derecha, así como cualquier gran coalición de izquierda-centro-derecha. Los hechos ponen de manifiesto que, contrariamente a nuestra hipótesis inicial, derivada del estudio del comportamiento de voto, la dimensión socioeconómica es considerablemente

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más importante que la religiosa. Entre las coaliciones de centro-derecha y las de centro-izquierda ocupan el 84 % del período de tiempo considerado, y en conjunto señalan el predominio de la dimensión socioeconómica. Las coaliciones de izquierda-derecha, señal del predominio de una dimensión religiosa, ocupan sólo el 16 % del tiempo, siendo la relación mayor que 5 a 1. Este esquema mantuvo su validez durante el período 1945-1980, pues los porcentajes fueron del 84 y el 14 % en la primera mitad y del 83 y el 17 % en la segunda mitad del período. Hay que señalar también que el número de meses de mandato en cada país de las coaliciones de centro-izquierda y centro-derecha es indudablemente mayor que el de las coaliciones izquierda-derecha.

EL NÚMERO DE PARTIDOS Y EL DE DIMENSIONES POLÍTICAS

El tema final de este capítulo será la relación entre el número efectivo de partidos y las dimensiones políticas en un sistema dado. Hay dos razones para imaginarse una relación estrecha. En primer lugar, que cuando en una sociedad la pugna política tenga varias dimensiones, cabría esperar que la existencia de un número bastante elevado de partidos fuera necesariamente expresión de todas estas dimensiones, a menos que se dé el caso de que coincidan unívocamente. En segundo lugar, que las dimensiones políticas han sido definidas en función de las diferencias entre los partidos, y no en el seno de los mismos. Esto significa que, por ejemplo, los bipartidismos no pueden contener tantas dimensiones como los multipartidismos. El coeficiente de correlación entre el número efectivo de partidos en las veintidós democracias (tabla 7.3) y el número de dimensiones en las mismas (tabla 8.1) alcanza 0,75. La tabla 8.4 expresa dichas relaciones en función del lugar que cada régimen ocupa en este esquema. Lo mismo que en otras tablas anteriores, el número efectivo de partidos está clasificado en tres categorías, y el número de dimensiones políticas se divide también en tres categorías. Esta última clasificación, por desgracia, no puede efectuarse de manera que resulten categorías con un número aproximadamente igual de países en cada una. Hay, en parte como resultado de ello, un número relativamente alto de casos fuera de la diagonal esperada, aunque la mayoría de los países quede dentro de ella. Y debe señalarse que no existen casos que se desvíen por los extre-

TABÚ 8.4. Número efectivo de partidos y números de dimensiones políticas en

(1945-1980)

Menos de 3,0 partidos 1,0 o 13 dimensiones

2,0 o 2,5 dimensiones

De 3,0 a 4,0 partidos

M p

Canadá (13) Estados Unidos (1,0) Irlanda (1,0) Nueva Zelanda (1,0) Reino Unido (13) Alemania (2,0)

Luxemburgo (2,0) Din

Australia (23) Austria (2,0)

Suecia (23)

#♦

Bélgica (3,0) Francia V (3,5) Islandia (3,0)

Nota: El número de dimensiones políticas es el que figura entre paréntesis.

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mos. El número medio de dimensiones políticas en sistemas que cuentan con relativamente pocos partidos es de 1,6, en la categoría intermedia dicho valor es de 2,9, y cuando existen muchos partidos, la media se eleva hasta 3,2. La regla general es que el número de dimensiones políticas aumenta en la misma medida que el número de partidos.

8.

SISTEMAS ELECTORALES. LOS MÉTODOS DE MAYORIA Y MAYORÍA RELATIVA Y LA REPRESENTACION PROPORCIONAL

La sexta diferencia entre los modelos mayoritario y de consenso es tajante. El sistema electoral clásico de la democracia mayoritaria es el de distrito uninominal y de mayoría relativa o sistema mayoritario, mientras que en la democracia de consenso es característico el uso de la representación proporcional. Los métodos de mayoría y mayoría relativa con distrito uninominal son un perfecto reflejo de la filosofía mayoritaria: gana el candidato elegido por el mayor número de votantes y el resto del electorado se queda sin representación. Además, el partido que obtenga una mayoría o mayoría relativa de votos en el conjunto del país suele tener una representación desmesurada en términos de escaños parlamentarios. En marcado contraste con ello, la intención básica de la representación proporcional es evitar ese problema con una adecuada representación de las mayorías y de las minorías, y traducir proporcionalmente votos en escaños, en vez de que recaiga sobre un partido una representación que peque de exigua o excesiva. En este capítulo se expondrá en primer término una clasificación más detallada de los sistemas electorales utilizados en nuestras veintidós democracias. Luego se comentarán las principales teorías sobre la relación entre sistemas electorales y de partidos, y se expondrá aquello que resulte de la relación que hay en nuestro conjunto de países entre el sistema electoral y el número efectivo de partidos. Finalmente, se compararán entre sí los distintos sistemas electorales en relación con la tendencia que tengan a dar o no resultados proporcionales, a reducir el número efectivo de partidos en la cámara y a traducir las mayorías electorales relativas en mayorías parlamentarias.

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FIGURA 9.1. Clasificación de las fórmulas electorales para elegir la primera cámara o la cámara única en 22 democracias (1945-1980)

Mayoría relativa: Fórmulas de mayoría y mayoría relativa Fórmulas semiproporcionales

Representación

pro-

Canadá Estados Unidos Nueva Zelanda Reino Unido

Mayoría-mayoría relativa:

Francia V

Voto alternativo: Voto personal no transferible:

Australia Japón

Lista de representación proporcional

Alemania Austria Bélgica Dinamarca Finlandia Francia IV Islandia Israel Italia Luxemburgo Noruega • Países Bajos Suecia Suiza Irlanda

Voto personal transferible:

FÓRMULAS ELECTORALES

Aunque la dicotomía entre representatividad proporcional, por un lado, y mayoría relativa con distritos uninominales y sistemas mayoritarios en general, por el otro, sea la línea divisoria fundamental en la clasificación de los sistemas electorales, tenemos que hacer unas cuantas distinciones suplementarias importantes y desarrollar una tipología más elaborada.1 Los sistemas electorales pueden ser descritos en función de cinco dimensiones: fórmula electoral, tamaño de los distritos, previsión de escaños suplementarios, umbral electoral y estructuración de la papeleta de voto.

1. Tratados completos sobre los sistemas electorales son: W. J. M. Mackenzie: Free Elections: An Elementary Textbook, Londres, Alien und Unwin, 1958; Enid Lakeman: How Democracies Vote: A Study of Electoral Systems, 4th ed., Londres, Faber and Faber, 1974; y Dieter Nohlen, Wahlsysteme der Wett: Daten und Analy- sen, Munich, Piper, 1978.

LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORANEAS

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La figura 9.1 presenta una clasificación según la primera de aquellas dimensiones, la fórmula electoral. Dicha clasificación se limita a las fórmulas utilizadas para la elección de la primera o, en su caso, única cámara en las veintidós democracias durante el período 1945-1980, y por lo tanto no se trata de una clasificación exhaustiva de todas las fórmulas electorales, ni tampoco de todas las fórmulas que de hecho hayan sido utilizadas en alguna parte del mundo. La primera categoría de fórmulas de mayoría y mayoría relativa puede dividirse a su vez en otras tres clases específicas. La fórmula de mayoría relativa es con mucho la más simple: se elige el candidato que cosecha la mayor parte de los votos, sea con mayoría absoluta o solamente relativa. Las fórmulas de mayoría requieren, para ser elegido, una mayoría absoluta. Una forma de satisfacer este requisito consiste en llevar a cabo una segunda votación de desempate entre los dos candidatos que más votos consiguieron, caso de que ninguno de ellos hubiera cosechado en la primera vuelta la mayoría de los votos. Un ejemplo es el procedimiento seguido para elegir al presidente de la V República francesa, aunque no sea el mismo utilizado en las elecciones legislativas. La Asamblea Nacional de la IV República es elegida mediante una fórmula mixta entre mayoría absoluta y mayoría relativa en distritos uninominales: en la primera vuelta se requiere, para salir elegido, una mayoría relativa, pero si ninguno de los candidatos consigue esa mayoría, basta con alcanzar en la segunda vuelta una mayoría relativa. Los candidatos que no consigan alcanzar un mínimo porcentaje del voto en la primera vuelta —el 12,5 por ciento desde 1976— quedan excluidos de participar en la segunda. El voto alternativo, que se utilizó en Australia, es una auténtica fórmula de mayoría. Los electores deben señalar a sus candidatos favoritos por orden de preferencia. Si un candidato cosechase una mayoría absoluta de primeras preferencias, debería ser elegido. De no haber tal mayoría, queda descolgado el candidato con el número más bajo de primeras preferencias, y las papeletas donde figura en primer lugar se transfieren a las preferencias de segundo nivel. Esta operación se repite, excluyendo en cada fase del escrutinio al candidato más flojo y redistribuyendo sus papeletas en el nivel de preferencia inmediatamente superior, hasta que aparezca el ganador. Hay que distinguir dos tipos de representación proporcional. La forma más común es el sistema de listas, utilizado en

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la mayoría —en 14— de nuestros 22 regímenes democráticos. Hay variaciones menores en las fórmulas de lista, pero básicamente todas ellas suponen la elaboración por los partidos de listas de candidatos para distritos plurinominales y la distribución de los escaños entre las listas de los partidos en proporción al número de votos que cada uno coseche. Los sistemas de listas de R.P. pueden subdividirse a su vez según la fórmula matemática que se utilice para traducir los votos en escaños. El método más frecuente es la fórmula de d'Hondt, que muestra una ligera inclinación a favor de los partidos grandes en contra de los pequeños. El método de Sainte-Lague, utilizado en Escandinavia, y el de los residuos máximos, adoptado en Italia, en Israel en las elecciones celebradas entre 1951 y 1968, y en algún distrito de la IV República francesa, favorecen algo más a los partidos pequeños.2 La otra forma de representación proporcional es el voto personal transferible. Se distingue de las listas de R.P. en que los electores votan a candidatos individuales en lugar de hacerlo a listas de partido. La papeleta es parecida a la del sistema de voto alternativo y contiene los nombres de los candidatos, y los votantes deben ordenarlos. El procedimiento seguido para determinar los candidatos ganadores es ligeramente más complicado que en el método del voto alternativo, pues tienen lugar dos*tipos de transferencia del voto: primero, los votos sobrantes que no necesitan los candidatos que tienen ya la cuota mínima de votos requerida para su elección son transferidos a los siguientes candidatos mejor colocados; y segundo, el candidato más flojo es eliminado y sus votos transferidos de la misma manera. Esta operación se repite cuantas veces sea necesario hasta que son ocupados todos los escaños. El voto personal transferible es a menudo objeto de alabanzas porque combina la ventaja de que permite votar a un candidato individual con la de que refleja resultados proporcionales, a pesar de lo cual no es muy utilizada. En la figura 9.1 el único ejemplo es Irlanda. Otros ejemplos notables de su aplicación son el Senado australiano y el Legislativo unicameral de Malta. La mayor parte de las fórmulas electorales corresponden a una u otra de las dos grandes categorías, representación proporcional y mayoría o mayoría relativa, pero unas pocas están entre las dos. Estos sistemas semiproporcionales se utilizan muy poco, y el único ejemplo que se da en nuestro con2. La compleja ley electoral francesa de 1951 también contenía algunos elementos de mayoritarismo.

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junto de países es el de voto personal intransferible que rige en el Japón. Cada elector dispone de un voto para ser depositado a favor de un candidato dado en un distrito plurino- minal, saliendo elegidos los candidatos que obtienen más votos. El voto personal intransferible posibilita que las minorías obtengan representación —en un distrito con cinco representantes, por ejemplo, un candidato minoritario tiene garantizada su elección con alrededor de un quinto de los votos—, pero no garantiza una proporcionalidad global, ni siquiera unos resultados que se aproximen a la proporcionalidad. OTRAS DIMENSIONES DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

Además de la fórmula electoral hay otras cuatro dimensiones que pueden diferenciar a los sistemas electorales entre sí: 1- Magnitud del distrito. La magnitud de un distrito electoral es función del número de representantes del distrito, lo que no hay que confundir con sus dimensiones geográficas ni con el número de votantes que tenga. Las fórmulas de mayoría y mayoría relativa se pueden aplicar tanto en los distritos uninominales como en los plurinominales, pero los primeros se han convertido en norma para elecciones legislativas nacionales. Las fórmulas proporcionales y semiproporcionales requieren distritos plurinominales, variando desde las de dos representantes hasta un único distrito que abarque todo el país y en el que se elija a todos los miembros del parlamento. La magnitud del distrito tiene una incidencia muy acusada en el grado de proporcionalidad que se puede alcanzar en un sistema de R.P. Por ejemplo, es poco probable que un partido que representa a una minoría del 10 % gane un escaño en un distrito de cinco representantes, pero sí lo conseguirá en un distrito de diez. Por lo tanto, los distritos binominales difícilmente se pueden considerar acordes con el principio de proporcionalidad; por el contrario, un distrito que abarque todo el país es óptimo, a igualdad de todos los demás factores, para una traducción proporcional de votos en escaños. La magnitud de los distritos es mucho más importante en este aspecto que la fórmula concreta que se aplique en cada uno, sea la de d'Hondt, la de Sainte-Lague o la de los residuos máximos. Entre los dieciséis sistemas proporcionales y semiproporcionales existen tres ejemplos de distritos que abarcan el país

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entero: Israel, los Países Bajos y Alemania a partir de 1957. £1 sistema electoral alemán se describe a menudo como mixto, entre proporcional y de mayoría relativa, aunque se trate de una mezcla desigual casi proporcional en relación con la distribución global de los escaños. Tres países —Italia, Finlandia y Luxemburgo— tienen una magnitud media de distrito grande, con más de diez representantes por cada uno. Los demás países poseen distritos más reducidos. 2. Escaños suplementarios. Para corregir las desviaciones de proporcionalidad que ocasiona una magnitud de distrito pequeña, se pueden reservar varios escaños en un fondo nacional (o en varios, que cubran cada uno de ellos un territorio importante) para ser asignados a los partidos que se hayan quedado sin representación. La proporcionalidad puede entonces llegar a ser muy aproximada, en especial cuando son muchos, relativamente, los escaños adjudicados por este procedimiento. Los sistemas electorales que hacen tal provisión de escaños suplementarios son los de Austria, Dinamarca, Islandia y Suecia desde 1970. 3. Umbral electoral. Los distritos de amplitud nacional y con escaños suplementarios suelen optimizar la proporcionalidad y facilitar la representación de los partidos incluso muy pequeños. Para que a éstos no les sea demasiado fácil conseguir representantes, todos los países que tienen distritos de amplitud nacional o escaños suplementarios han instituido umbrales mínimos de representatividad, que se definen en función de un número mínimo de escaños a ganar a nivel de distrito y un porcentaje mínimo de votos del total nacional o ambos. Estos porcentajes pueden ser relativamente bajos y consecuentemente inocuos, como el umbral del 1 % en Israel y el del 0,67 % en los Países Bajos. Pero cuando alcanzan el 4 o el 5 %, como en Suecia y Alemania respectivamente, constituyen unas barreras formidables para las pequeñas minorías.

4. Estructuración de la papeleta de voto. Douglas W. Rae propone una última dimensión del sistema electoral que él denomina «estructuración de la papeleta de voto». Las papeletas pueden ser de partidos u ordinales. Las primeras «precisan que el elector dé su mandato a uno o más candidatos de un solo partido», mientras que las papeletas de voto ordinales permiten ál elector «dividir su mandato entre partidos o

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entre candidatos de diferentes partidos».3 Esta dimensión coincide en gran medida con la fórmula electoral y con la magnitud del distrito. Los sistemas de mayoría relativa y distrito uninominal y los de voto personal no transferible tienen, por definición, una estructuración de la papeleta de voto por partidos. El voto alternativo y el personal transferible son ordinales, de papeleta única, lo mismo que el sistema mixto francés cuando hay que acudir a una segunda vuelta, cosa que suele ocurrir en la mayoría de los distritos. El único sistema electoral que puede tener papeletas de cualquiera de los dos tipos es el de listas de R.P., aunque casi siempre son de partidos. Sólo en Suiza y Luxemburgo puede el elector repartir su voto entre más de una lista, mientras que en los demás sistemas de R.P. los electores no pueden votar más que a una lista de partido o a candidatos de diferentes formaciones, aunque a veces se pueda elegir entre los candidatos de una misma lista.

SISTEMAS ELECTORALES Y SISTEMAS DE PARTIDOS

Un muy conocido planteamiento en política comparada es que los sistemas de mayoría relativa y distrito uninominal favorecen el bipartidismo, como ya se indicó en la figura 7.1; Maurice Duverger calificó en 1951 dicho planteamiento como algo parecido a «una auténtica ley sociológica». Y, por el contrario, los sistemas de representación proporcional y doble vuelta fomentan el multipartidismo. Duverger explica los distintos efectos del sistema electoral en función de factores «mecánicos» y «psicológicos». El efecto mecánico del sistema de mayoría relativa y distrito uninominal consiste en que todos los partidos, excepción hecha de los dos más fuertes, quedan gravemente infrarrepresentados, ya que pierden en casi todos los distritos; un buen ejemplo de ello es él Partido Liberal británico, el tercer partido que ininterrumpidamente se ha visto perjudicado desde la guerra. El factor psicológico refuerza al factor mecánico: «los electores pronto se dan cuenta de que sus votos son desperdiciados si continúan dándoselos al tercer partido; de ahí su lógica tendencia a transferirlos al menos malo de sus dos adversarios».4 La represen

3. Douglas W. Rae: The Political Consequences of Electoral Laws, rev. ed., New Haven, 4. Maurice Duverger: Political Parties: Their Organization and Activity in the Modern State, trad. Barbara y Robert North, Nueva York, Wiley, 1963, pp. 217, 226.

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tación proporcional no tiene semejante efecto limitador sobre el tercero y demás partidos poco importantes, y por tanto permite que los multipartidismos surjan en abundancia y se mantengan. Varios politicólogos han ido más lejos y han asegurado que la representación proporcional, como resultado de que fomenta la proliferación de partidos, supone un grave peligro para la supervivencia de la democracia, en concordancia con el segundo planteamiento del pensamiento mayoritario que aparece en la figura 7.1. En su famoso libro ¿Democracia o anarquía?, aparecido en 1941, Ferdinand A. Hermens responsabilizaba a la representación proporcional del fracaso de la República de Weimar y del ascenso de Hitler: «La R.P. fue un factor esencial en el hundimiento de la democracia alemana.» 5 Puede que esta explicación tenga cierta validez en el caso de Weimar, pero no se sostiene como planteamiento general. Como ya se comentó en el capítulo 7, en la mayoría de los países que estudiamos, que tienen una amplia tradición de democracia relativamente estable, existe multipartidismo. Y de la misma manera, la mayor parte de estos países han utilizado durante largo tiempo la representación proporcional. La sombría advertencia de Hermens sobre la R.P. es, pues, exagerada. Sin embargo, el vínculo entre el sistema electoral y el de partidos —«la auténtica ley sociológica» de Duverger— es muy estrecho. Y su lógica se ve reforzada por el hecho de que, como reconocía Duverger, la relación es recíproca. Los sistemas de mayoría relativa y distrito uninominal favorecen el que dos partidos sigan siendo los predominantes, mientras que los bipartidismos favorecen a su vez la vigencia del método de mayoría relativa, ya que éste proporciona a los dos mayores partidos la gran ventaja de preservar su hegemonía del ataque de terceros partidos. Y es muy probable que, por la misma razón, la representación proporcional siga vigente en los multipartidismos, dado que un cambio brusco al método de mayoría relativa sería en extremo aventurado para la mayor parte de los partidos. Sólo dos de nuestros veintidós regímenes democráticos se desvían de la ley de Duverger. Éste hubiera pronosticado que los cuatro sistemas de mayoría relativa y distrito uninominal —-Canadá, Nueva Zelanda, el Reino Unido y los Estados Uni

5. F. A. Hermens: Democracy of Anarchy? A Study of Proportional Represen- tation, Nueva York, Johnson Reprint Corporation, 1972, p. 293.

LÁS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS

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dos— generarían bipartidismos. Canadá, con su sistema de dos partidos y medio es la única excepción. En cambio, para la totalidad de los quince sistemas de R.P. y para la V República francesa hubiera pronosticado multipartidismo. Duverger no incluye en su análisis el sistema semiproporcional japonés ni el de voto alternativo australiano, pero la lógica de su ley lleva a pronosticar multipartidismo, ya que ninguno de los dos contiene elemento alguno disuasorio frente a los partidos relativamente menos importantes. En la totalidad de los dieciocho sistemas que no son de mayoría relativa debería existir multipartidismo y, de hecho, en diecisiete de ellos lo hay. Austria constituye el único caso de desviación. El bipartidismo austríaco no es sino reflejo de una sociedad plural que se compone de dos grandes subsociedades, la católica y la socialista. Este caso es una muestra de que no se debería decir que la representación proporcional es la causa, sino sólo que permite el multipartidismo. Para el caso excepcional del Canadá, se suele basar la explicación en su diversidad cultural y geográfica, la cual es lo suficientemente fuerte como para superar el efecto disuasorio del sistema de mayoría relativa. Rae ha contribuido con varias aportaciones significativas al estudio de las relaciones entre sistemas electorales y de partidos. Rae subraya que los distintos sistemas electorales tienen diferente impacto sobre los de partidos, pero qué poseen también importantes efectos en común.6 En concreto, la totalidad de los sistemas electorales, y no únicamente los de mayoría y mayoría relativa, tienden a sobrerrepresentar a los partidos más grandes y a infrarrepresentar a los menores. Dentro de esta tendencia cabe distinguir tres aspectos importantes: 1) Todos los sistemas electorales suelen reflejar resultados no proporcionales. 2) Todos los sistemas electorales suelen reducir el número efectivo de partidos parlamentarios, en comparación con el de partidos que concurren a elecciones. 3) Todos los sistemas electorales pueden, para utilizar la terminología de Rae, «manufacturar» una mayoría parlamentaria para los partidos que no hayan recibido un respaldo mayoritario por parte del electorado. Por otro lado, las tres tendencias están considerablemente más acentuadas en los sistemas de mayoría y mayoría relativa que en los de representación proporcional. Estas relaciones, al igual que las que se dan entre los sistemas electorales y el número efectivo

6. Rae: The Political Consequences of Electoral Laws, pp. 67-129.

Tabla 9.1. Número efectivo de partidos parlamentarios y electorales, reducción d partidos y desviaciones de la proporcionalidad en 22 democracias, clasificadas seg electoral (1945-1980) Número efectivo de partidos parlamentarios

Número R e d u c c i ó n efectivo de del número p partidos de partidos electorales

Mayoría y mayoría relativa Canadá Nueva Zelanda Reino Unido Estados Unidos Francia V Australia Voto personal intransferible

2,4 2,0 2,1 1,9 33 2,5

3,1 2,4 2,6 2,1 4,8 2,8

20,6 16,7 17,4 63 30,7 7,2

TABLA 9.1 (continuación)

Número efectivo de partidos parlamentarios

Representación proporcional Austria Bélgica Dinamarca Finlandia Francia IV Alemania Islandia Israel Italia Luxemburgo Países Bajos Noruega Suecia Suiza

Número R e d u c c i ó n efectivo de del númerop partidos de partidos electorales

n

2,4

73

3,7 43 5,0 4,9 2,6 33 4,7 33 33 4,9 32 3,2 5,0

4,1 43 5,4 5,1 2,9 3,7 5,0 3,9 3,6 5,2 3,9 3,4 5,4

10,0 43 73 4,1 93 5,2 6,6 11,1 9,4 6,7 16,9 53 7,4

Fuente: Basada en datos de Thomas T. Mackie y Richard Rose: The Intern Electoral His- tory, Londres, Macmillan, 1974; European Journal of Political Re

3, septiembre de 1974, p. 81; y John F. Bibby, Thomas E. Mann y Norman J. Arnstei Congress, 1980, Washington, D. C., American Enterprise Institute, 1980, pp. 6-7.

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de partidos, serán estudiadas con mayor detalle en lo que resta de este capítulo. LOS SISTEMAS ELECTORALES Y EL NÚMERO EFECTIVO DE PARTIDOS

La ley de Duverger no distingue más que entre bipartidismo y multipartidismo, aunque lógicamente permita una formulación más depurada como es la de que cuanto más «permisivo» sea un sistema electoral, mayor será el número efectivo de partidos que se pueda esperar albergue el mismo. EJ número efectivo de partidos debería ser bajo en los sistemas de mayoría relativa, algo mayor en la mayoría, más alto aún en los semiproporcionales, y el más alto de todos bajo la representación proporcional. La primera columna de la tabla 9.1 repite la información que sobre el número efectivo de partidos ya proporcionaba la tabla 7.3, pero reordena los países de acuerdo a sus sistemas electorales. Dentro de la categoría general de los sistemas de mayoría y mayoría relativa, los cuatro regímenes de mayoría relativa están colocados en primer lugar; y entre los quince sistemas de representación proporcional, el único de voto personal transferible (Irlanda) se encuentra en el extremo inferior de la tabla. La realidad suele confirmar la variante depurada de la ley de Duverger. El mayor contraste se da entre mayoría relativa y sistemas de R.P., siendo 2,1 el número medio efectivo de partidos en la primera y de 3,8 en los segundos, que es casi el doble. Los valores del número de partidos en la V República francesa, en Australia y en el sistema semiproporcional japonés —3,3, 2,5 y 3,1, respectivamente— caen en medio de los dos extremos. Sin embargo, conviene señalar que, contrariamente a lo que esperábamos, el número es un poco más bajo en el sistema semiproporcional japonés que en el mayoritario francés. También cabría esperar que las formas más permisivas dentro de la clase general de los sistemas de R.P. —es decir, aquellas que cuentan con distritos de dimensión nacional o con escaños suplementarios— tuvieran más partidos que las menos permisivas. Pero esta hipótesis ha de rechazarse, pues no existe diferencia virtual entre las dos. Como veremos dentro de poco, la primera proporciona resultados más proporcionales que la segunda, pero esta diferencia no afecta al número de partidos.

LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS

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GRADO DE NO PROPORCIONALIDAD

Es imposible que un sistema electoral proporcione resultados exactamente proporcionales, como no sea en circunstancias excepcionales. Los parlamentos tienen un número dado de escaños y el reparto de éstos entre los distintos partidos casi nunca puede hacerse matemáticamente igual a la distribución de sus respectivos votos. Por lo tanto, no hay que sorprenderse ante la afirmación de que todos los sistemas electorales suelen reflejar resultados no proporcionales. La generalización más interesante, sin embargo, es que todos los sistemas electorales alcanzan una proporcionalidad bastante más baja de lo que es posible matemáticamente. Los dos índices de «desproporcionalidad» más comúnmente utilizados son los propuestos por Douglas Rae (/) y por John Loosemore y Victor J. Hanby (Z>).7 Basándose en el resultado de unas elecciones dadas. Rae calcula la diferencia en valor absoluto entre porcentaje de voto (vf) y porcentaje de escaños (s¿) para cada uno de los («) partidos que ha recibido por lo menos el 1,5 % del total de votos, y la medida de dichos porcentajes la considera su índice de no proporcionalidad:

n

Loosemore y Hanby se centraron en el monto de la desviación total de la proporcionalidad que se produce en unas elecciones dadas, que es la diferencia entre el porcentaje de voto y el respectivo porcentaje de escaños de todo el conjunto de partidos sobrerrepresentados, lo que, por supuesto, es lo mismo que la diferencia total entre la cuota de voto y la correspondiente de escaños de cada uno de los partidos in- f rarrepresentados: n

7. Ibid., pp. 84-86; John Loosemore y Victor J. Hanby: «The Theoretical Limits of Máximum Distortion: Some Analytic Expressions for Electoral Systems», British Journal of Political Science 1, n.° 4, octubre de 1971, pp. 467-477.

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Para calcular su índice, Loosemore y Hanby sumaron los valores absolutos de todas las diferencias entre cuota de voto y de escaños, al igual que Rae, pero dividiendo luego por 2, en vez de por el número de partidos como hace Rae. Por lo tanto, excepto en un estricto bipartidismo, el índice de Hanby- Loosemore proporcionará valores más altos que los de Rae. Ambos índices tienen serios defectos. El de Rae se muestra en exceso sensible a la presencia de partidos muy pequeños. Por ejemplo, es altamente improbable que un partido que reciba el 1 % del voto le corresponda el 2 % o más de los escaños, siendo un resultado mucho más probable que no consiga escaño alguno. La máxima desviación entre cuota de voto y escaños para este partido será por lo tanto del 1,0 %. Ya que la desviación media obtenida por Rae de 116 elecciones habidas en veinte países es del 2,39 %, la presencia de cualquier partido que tenga entre 0,5 y el 2 % del voto disminuirá el índice medio de las elecciones correspondientes. Puesto que partidos tan pequeños son característicos de los sistemas de R.P., el índice de Rae exagera la proporcionalidad alcanzada por la R.P.8 El índice Loosemore-Hanby es demasiado sensible al número de partidos que concurren a imas elecciones. Imagínense, por ejemplo, unas elecciones en las que todos los partidos reciban cuotas de escaños que se desvíen sólo en un 1 % de sus respectivas cuotas de voto, lo que supone un resultado altamente proporcional. Si existen dos partidos, el índice Loosemore-Hanby es del 1,0. Con diez partidos, en cambio, el índice adquiere el valor más elevado de 5,0. Ya que se da una estrecha relación entre R.P. y multipartidismo, el índice de Loosemore-Hanby tiende a subestimar la proporcionalidad de los sistemas de R.P. Esta crítica hace pensar a su vez en un índice alternativo que evite las deficiencias de los índices de Rae y de Loosemore-Hanby. Dicho índice promediaría las diferencias entre la cuota de voto y la de escaños de sólo los partidos más grandes o del mismo número de partidos en distintas elecciones y países o ambos. Nuestro índice utiliza ambos remedios, ya que es la desviación media de la diferencia cuota de voto-cuota de escaños de los dos mayores partidos en cada una de las elec

8. Otro problema práctico del índice de Rae estriba en que, a menudo, las estadísticas electorales no dan los votos y escaños obtenidos por cada uno de los partidos pequeños por separado, sino que los dan agrupados, como votos y escaños obtenidos por «otros partidos».

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ciones. La suerte de estos grandes partidos es un buen reflejo de la proporcionalidad global de un resultado electoral. La cuarta columna de la tabla 9.1 muestra que todos los sistemas electorales proporcionan resultados que hasta cierto punto no son proporcionales, pero el grado de desproporcionalidad oscila desde un bajo valor medio de sólo el 0,9 % en Dinamarca hasta un promedio tan alto como el 12,3 % en la V República. El índice medio de desproporcionalidad para los seis sistemas de mayoría y de mayoría relativa es del 7,4 °/o y del 6,6 % para los cuatro de mayoría relativa. Los 15 sistemas de R.P. tienen un índice medio de tan sólo el 20 %. Evidentemente, aunque de los sistemas de R.P. no resulta una perfecta proporcionalidad, funcionan considerablemente mejor en este aspecto que los sistemas no proporcionales. El sistema semiproporcional japonés tiene un índice de no proporcionalidad del 4,2 °/o, entre el 2,0 y el 7,4 °/o de las dos categorías mayores. Un examen más detenido de los índices de no proporcionalidad que los quince sistemas de R.P. tienen de la tabla 9.1 revela que, por un lado, la totalidad de los valores son relativamente bajos —ni uno solo de ellos tiene un índice que se aproxime al más bajo del de los sistemas de mayoría y de mayoría relativa—, mientras que por otro lado existe una variación considerable, parte de la cual se puede explicar por los distritos de dimensión nacional y los escaños suplementarios. Las . democracias que recurren a estos mecanismos —Austria, Dinamarca, Alemania desde 1957, Islandia, Israel, los Países Bajos y Suecia desde las elecciones de 1970— tienen un índice de no proporcionalidad de sólo un 1,5 °/o, en comparación con el 2,4 % de los demás sistemas de R.P. Desde aquí se hace muy difícil determinar los efectos exactos de las distintas fórmulas de R.P., las cuales varían en cuanto a la magnitud de los distritos, el uso de los escaños suplementarios y los niveles de umbral electoral. Y la razón es muy sencilla: no disponemos de la cantidad suficiente de casos como para comprobar la totalidad de estas variables. Por suerte, podemos encontrar algunas pruebas del efecto de estas variables en aquellos países que han introducido ligeros cambios en sus sistemas de R.P., dejando mientras tanto inalterables todas o la mayor parte de las dimensiones de sus sistemas electorales que restan. Israel, en las elecciones de 1949 y de 1951, cambió la fórmula menos proporcional de d'Hondt por el método más proporcional de los residuos máximos, aunque en 1973 volvió al sistema d'Hondt. El grado

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medio de no proporcionalidad fue del 2,2 en las elecciones de 1949, 1973 y 1977, en comparación con el 0,5 % en 1951 hasta 1969. Noruega cambió en 1953 la fórmula de d'Hondt por la más proporcional de Sainte-Lague, y su índice de no proporcionalidad cayó del 5,4 % al 2,4 %. Suecia adoptó el mismo cambio en 1952 y su índice bajó del 2,4 % en 1948 al 1,2 en las elecciones habidas desde 1952 hasta 1968. De la adopción en 1970 de un sistema de escaños suplementarios resultó una caída ulterior al 0,8 % en las cuatro elecciones que tuvieron lugar durante los años setenta. Una prueba parecida de los efectos de cambiar la magnitud de los distritos se encuentra en las reformas electorales adoptadas por Islandia, Alemania y Austria. La primera tuvo, hasta 1959, distritos muy pequeños, de una magnitud media de 1,5 escaños. De hecho, sólo alrededor de la mitad de los escaños de distrito estuvieron en juego en distritos plurinominales con listas de R.P., y la otra mitad lo estuvieron en distritos uninominales de mayoría relativa. Este sistema electoral sólo puede considerarse fundamentalmente proporcional en virtud de los escaños suplementarios que se deseen para, en palabras de la Constitución islandesa, obtener «una igualación entre los partidos, de manera que cada uno de ellos esté representado tan aproximadamente como sea posible en proporción al número de votos obtenido en las elecciones generales».9 Los distritos uninominales fueron abolidos en 1959, y la magnitud media de los distritos se vio incrementada de 1,5 a 6,1 escaños. El índice de no proporcionalidad cayó del 4,9 % en las elecciones anteriores al cambio, al 1,7 % en las que tuvieron lugar después. En Alemania, los distritos grandes que coincidían con los Lander se fueron convirtiendo, con anterioridad a las elecciones de 1957, en un distrito que abarca todo el país, y la no proporcionalidad se redujo del 3,5 al 1,7 %, a pesar de que al mismo tiempo se elevó el umbral electoral. La nueva ley electoral australiana de 1971 redujo el número de distritos de 25 a 9, acarreando un pronunciado incremento de la magnitud media de los distritos y señalando dos áreas en lugar de cuatro para la distribución de los escaños suplementarios. Ambas medidas fueron ideadas para conseguir, y lo lograron, una mayor proporcionalidad: el índice cayó, de una media del 2,5 % en las elecciones habidas entre 1945 y 1970, hasta el 0,6 % a partir de 1971.

9. Artículo 31D.

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REDUCCIÓN DEL NÚMERO EFECTIVO DE PARTIDOS

La falta de proporcionalidad característica de todos los sistemas electorales suele favorecer a los partidos más grandes y discriminar a los más pequeños. Resultado de ello es que todos los sistemas electorales suelen reducir el número efectivo de partidos. La primera y la segunda columna de la tabla 9.1 demuestran que en cada país el número medio de partidos que concurren a las elecciones es mayor que el número medio de los que hay en el parlamento. En la tercera columna vienen dados los valores medios del porcentaje de reducción en cada una de las elecciones que tuvieron lugar. Los valores más altos y los más bajos, el 30,7 y el 4,1 H, se registraron en Francia, en la V y en la IV República, respectivamente. Aunque la reducción en el número efectivo de partidos sea un efecto general de las leyes electorales, la tendencia es mucho más acusada en los sistemas de mayoría y de mayoría relativa que en los de R.P., cuyas respectivas medias son del 16,5 y del 8,1 %. Del voto no transferible que hay en el Japón resulta una elevada reducción del 18,7 En la categoría general de los sistemas de R.P., y tal como se esperaba, aquellos que tienen distritos de dimensión nacional o escaños suplementarios no reducen en la misma medida que los otros el número efectivo de partidos: el 6,0 % en comparación con el 9,9 %. La reducción en el número de partidos está principalmente en función de la no proporcionalidad del sistema electoral. Una comparación entre las columnas tercera y cuarta de la tabla 9.1 revela que el índice de no proporcionalidad está estrechamente vinculado al descenso en el número efectivo de partidos, siendo el coeficiente de correlación de 0,82. Convendría señalar que esta relación es aún más estrecha que la que existe entre el índice de no proporcionalidad y el número efectivo de partidos parlamentarios, en la cual no nos fijamos tanto, aunque todavía sea una relación estrecha del 0,51.

MAYORÍAS ELABORADAS

La tendencia de los sistemas electorales a dar resultados no proporcionales que favorezcan a los partidos grandes adquiere especial importancia cuando partidos que no consiguen hacerse con la mayoría de los votos reciben la mayoría

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de los escaños. Esto hace posible la formación de gabinetes monocolores mayoritarios, una de las características de la democracia mayoritaria. A tales mayorías Rae las llama «elaboradas», esto es, creadas artificialmente por el sistema electoral. A las mayorías elaboradas se las puede comparar con las mayorías efectivas (cuando un partido obtiene mayoría, tanto de votos como de escaños), y con las minorías naturales (cuando ningún partido obtiene mayoría, ni de votos ni de escaños).10 Una cuarta posibilidad, muy poco frecuente, es la de las minorías artificiales, que se da cuando hay un ganador con mayoría de votos que no obtiene la mayoría de los escaños, cosa que sólo sucedió una vez, en las 239 elecciones que tuvieron lugar entre 1945 y 1980 en los países que estudiamos. En las elecciones austríacas de 1954, el Partido del Trabajo fue derrotado a pesar de haber ganado el 50,1 % del voto popular. (Este caso único y excepcional se incluirá en nuestra categoría de minorías naturales.) Mayorías elaboradas las ha habido hasta en 50 elecciones, mientras que efectivas sólo lo fueron en 28. Las 161 elecciones restantes sólo tuvieron como resultado minorías naturales. La tabla 9.2 presenta la incidencia media de las mayorías elaboradas y de las mayorías efectivas en los tres tipos principales de sistemas electorales. Las tres son capaces de crear mayorías allí donde no las han creado los votantes, pero esta capacidad es particularmente grande en los sistemas de mayoría y mayoría relativa, seguidos muy de cerca por el sistema semiproporcional japonés, que con frecuencia ha elaborado mayorías para los liberal-demócratas. Los casos más claros son Gran Bretaña y Nueva Zelanda, nuestros ejemplos principales de democracia de Westminster. Durante el período de 1945-1980, diez de cada once elecciones británicas (el 91 %) elaboraron mayorías monocolores, a la vez que posibilitaron la formación de gabinetes mayoritarios de un solo partido. Sólo de unas elecciones, que tuvieron lugar en febrero de 1974, no resultó una mayoría. Por lo tanto, después de la guerra no se ha formado en Gran Bretaña ni una sola mayoría parlamentaria que respondiera efectivamente a la realidad. La totalidad de las doce elecciones habidas en Nueva Zelanda dieron lugar a ganadores con mayoría, 9 de los cuales (el 75 %) fueron elaborados y sólo 3 resultaron efectivos. En los otros cuatro sistemas de mayoría y de mayoría relativa, hubo mayorías elaboradas, aunque con menor fre-

10. Rae, The Political ConsequenCes of Electoral Laws, pp. 74-77.

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Tabla 9.2. Mayorías elaboradas, mayorías efectivas y minorías naturales en

tres tipos de sistemas electorales (1945-1980) M a y o r í a sM a y o r í a s Minorías elab. (%) efect. (%) naturales (%)

Totales (%)

Sistemas de mayoría y mayoría relativa (6 países) Voto personal no transferible (Japón)

45

25

29

100 (75)

40

20

40

100 (15)

Representación proporcional (15 países) .

7

4

89

100 (149)

Fuente: Basada en datos de Thomas T. Mackie y Richard Rose: The International Almanac of Electoral History, Londres, Macmillan, 1974; European Journal of Political Research, vols. 2-9, n.° 3, septiembre de 1974, p. 81; y John F. Bibby, Thomas E. Mann y Norman J. Arnstein: Vital Statistics on Congress, 1980, Washington, D. C., American Enterprise Institute, 1980, pp. 6-7.

cuencia: en el 46 % de'las elecciones canadienses, en el 33 de las australianas, en el 17 de las norteamericanas y en el 17 de las de la V República francesa. La media de los seis países es del 46 %. La representación proporcional, a diferencia de lo anterior, produce muy raramente mayorías elaboradas, pues sólo las ha habido en cinco de los quince sistemas de R.P. —Austria, Bélgica, Irlanda, Italia y Noruega— siendo la incidencia m& día en los quince países de tan sólo el 7 %. Especialmente en este aspecto, la representación proporcional constituye un elemento vital de la democracia de consenso, como lo son de la democracia mayoritaria los sistemas de mayoría y mayoría relativa, en particular los de mayoría relativa y distrito uninominal.

8.

DIVISIÓN DE PODERES: DIFERENCIAS ENTRE ESTADO FEDERAL Y UNITARIO Y ENTRE ESTADO CENTRALIZADO Y DESCENTRALIZADO La séptima diferencia entre los modelos de democracia mayoritaria y de consenso se refiere a la división de poderes entre el gobierno central y los gobiernos de niveles inferiores. En todas las democracias el poder está dividido por necesidad y lo está, en cierta medida, entre el gobierno central y los gobiernos de ámbito local, aunque en la democracia mayoritaria esta división sea sumamente desigual. Para mantener el predominio de la mayoría, ésta no sólo tiene que controlar el aparato del gobierno central, sino también todos los gobiernos de ámbito local, rivales en potencia. El modelo de consenso, en cambio, está inspirado en el propósito contrario, y sus métodos son el federalismo y la descentralización. Federalismo significa división de poderes, constitucionalmente garantizada, entre el gobierno central y los de las unidades miembros o componentes de la federación (estados, provincias, cantones y Lánder), y va normalmente acompañado de la descentralización, esto es, de una considerable autonomía para los miembros de la federación. Sólo son federales seis de nuestros veintidós regímenes democráticos —Estados Unidos, Canadá, Alemania Occidental, Suiza, Austria y Australia—, pero el federalismo no es condición necesaria ni suficiente para la descentralización. Como veremos más adelante, un poder descentralizado puede también existir en estados formalmente unitarios. En este capítulo se comentarán primero las características distintivas del federalismo, poniendo especial énfasis en la representación de las unidades constitutivas en la cámara federal del Legislativo central y en el alcance que de hecho tiene la descentralización en las federaciones. A continuación se analizará el federalismo como medio de dar autonomía a grupos minoritarios en sociedades plurales, y la forma especial de federalismo generalmente conocida como corporativa o no territorial. El tema final será un examen preliminar de

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las relaciones entre federalismo y descentralización, por un lado, y los elementos ya discutidos de la democracia de consenso por el otro. FEDERALISMO

En la literatura sobre este tema se pueden encontrar diversas definiciones de federalismo, pero en general se está de acuerdo sobre su característica primordial: una garantizada división del poder entre los gobiernos centrales y los regionales. La autorizada definición de William H. Riker reza como sigue: «El federalismo es una organización política en la que las actividades de gobierno están repartidas entre los gobiernos regionales y el gobierno central, de tal manera que hay una serie de actividades en las que cada tipo de gobierno tiene plenas competencias.»1 Un aspecto de esta definición que merece ser destacado, y sobre el que volveremos más tarde en este capítulo, es el que se refiere a las unidades constitutivas como gobiernos «regionales», lo cual concuerda con el punto de vista convencional, ya que el federalismo se describe generalmente como un reparto espacial o territorial de poderes en el que las unidades constitutivas están definidas geográficamente. Además del principio federal básico del reparto central- regional de poderes, se pueden identificar otras cinco características secundarias del federalismo: una constitución escrita, bicameralismo, el derecho de las unidades constitutivas a participar en el proceso de enmienda a la constitución federal, pero a cambiar unilateralmente su propia constitución, representación desproporcionadamente importante o en pie de igualdad en la cámara federal de las unidades constituidas más pequeñas y gobierno descentralizado. En primer lugar, el requisito de una constitución escrita deriva lógicamente del principio federal primordial, ya que el reparto de poderes ha de ser especificado, y tanto el gobierno central como los gobiernos generales precisan una firme garantía de que los poderes que tienen asignados no se les pueden retirar. Un convenio escrito es, pues, un procedimiento necesario, aunque por supuesto insuficiente, para especificar dichos poderes y garantías. En el capítulo siguiente se tratará

1. William H. Riker: «Federalism», Handbook of Political Science, vol. 5: Go- vernmentat Institutions and Processes, Reading Mass., Addison-Wesley, 1975, p. 101, edición a cargo de Fred I. Greenstein y Nelson W. Polsby.

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con más detalle de la diferencia que existe entre constituciones escritas y no escritas. Obsérvese aquí que la totalidad de los seis regímenes federales tienen constituciones escritas, mientras que no las tienen la totalidad de los dieciséis regímenes unitarios, aunque sí la mayor parte. En segundo lugar, los legislativos de los sistemas federales se componen típicamente de dos cámaras, una que representa al pueblo en su conjunto y la otra a las unidades constitutivas de la federación. Como ya se vio en el capítulo 6, catorce de los parlamentos de nuestros veintidós regímenes democráticos son bicamerales y ocho, unicamerales. Todos los legislativos unicamerales se encuentran en Estados unitarios, mientras que hay bicameralismo en seis Estados federales y en ocho unitarios. En otras palabras, que todos nuestros sistemas federales tienen parlamentos bicamerales. La tercera característica se refiere al reparto del poder constitucional. A menudo se dice que en la naturaleza de las constituciones federales está el que no puedan cambiarse sin el consentimiento de las unidades constituidas. Dicho consentimiento puede adoptar la forma de aprobación por la cámara federal y/o la aprobación al menos por la mayoría de los legislativos de las unidades constituidas o bien por los refe- rendos que en ellas tuvieran lugar. La única excepción en nuestras seis federaciones es Austria, donde la Constitución puede reformarla una mayoría de dos tercios en la Cámara Baja, sin el requisito adicional de aprobación por la Cámara Federal o por los Ldnder. En todas y cada una de las seis federaciones tienen las unidades constitutivas su propia constitución, que puede sufrir enmiendas libremente, sin ningún tipo de límites que pudiera imponer la Constitución federal. Por lo tanto, como afirma Cari J. Friedrich, las unidades constitutivas de una federación «guardan para sí cierta tasa del poder constitucional, y por lo tanto es característico que organicen de forma autónoma su propio ejercicio interno del poder sobre aquellas materias que la Constitución (federal) dejó en sus manos».2 Una de las ventajas que se atribuyen al poder constitucional independiente de las unidades constitutivas de una federación es que concede a aquéllas la oportunidad de experimentar con formas distintas de gobierno. Tales experimentos,

2. Cari J. Friedrich: Limited Government: A Comparison, Englewood Cliffs, N. J., PrenticeHall, 1974, p. 21. Véase también Ivo D. Duchacek: Comparative Federalism: The Territorial Dimensión of Potitics, Nueva York, Holt, Rinehart y Winston, 1970, pp. 230-231.

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de tener éxito, pueden resultar beneficiosos para los demás miembros de la federación y para el propio gobierno federal. En la práctica, sin embargo, nos hallamos con un caso de completo isomorfismo tanto entre las formas de gobierno federal y las de las unidades constitutivas, como entre las de éstas en el seno de cada país. Con respecto a la opción entre sistema presidencialista o parlamentario y entre sistemas electorales, los Estados Unidos, por ejemplo, son fuertemente presidencialistas —los gobernadores hacen las veces de «presidente» en el ámbito de su estado—, a la vez que mayoritarios. Cabe también hacer referencia a algunas excepciones dignas de mención entre los demás países. La Cámara de Representantes australiana y las cámaras bajas de los estados australianos son elegidas todas ellas por el voto alternativo, con excepción de una: Tasmania utiliza la representación proporcional (el voto personal transferible). La representación proporcional es la norma en Suiza, tanto en el ámbito nacional como en el cantonal, aunque algunos cantones, sobre todo pequeños, recurran a métodos mayoritarios. La totalidad de los Lander alemanes tienen sistemas parlamentarios, pero él primer ministro de Baviera puede ser depuesto por un voto de censura. En Suiza los cantones no se atienen en el ámbito federal al sistema híbrido parlamentariopresiden- cialista, pero se parecen entre sí en cuanto que tienen Ejecutivos colegiados elegidos por voto popular, lo que básicamente es una forma presidencialista de gobierno. Resulta sintomático que los redactores de la constitución del nuevo cantón del Jura, que vio formalmente la luz en 1979, analizaran como ejemplo de sistema parlamentario el británico y el alemán, pero que al final acabaran por «aceptar las normas suizas».3

SOBRERREPRESENTACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN

La cuarta de las características secundarias del federalismo es que las unidades constitutivas más pequeñas estén so- brerrepresentadas en la cámara federal, pues su cuota de escaños legislativos excede la que le corresponde por población. El máximo alcance de este principio es la igualdad de representación con independencia de la población de la uni-

3. Haspeter Tschaeni: «Constitutional Change in Swiss Cantons: An Assessment of a Recent Phenomenon», Publius 12, n.° 1, invierno de 1982, p. 116.

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TABLA 10.1. Desigualdad de representación en seis cámaras federales, hacia

1980

Porcentaje de escaños que ostentan los porcentajes dados de los votantes índice de representados más favorablemente desigualdad 5% 10% 2 5 %

50% deGini

Estados Unidos Suiza Australia Alemania * Canadá

28,2 26,7 21,3 20,1 18,9

39,5 38,9 30,4 31,5 31,2

60,6 60,4 55,3 50,7 48,5

82,9 81,1 75,7 73,1 69,2

0,50 0,48 0,39 0,36 0,31

* Excluyendo Berlín Oeste. Fuente: Basada en datos de The Europa Year Book 1982: A World Survey, Londres, Europa Publications, 1982.

dad constitutiva. Una paridad tal la encontramos en las cámaras federales de los Estados Unidos y de Suiza (dos representantes por estado o cantón) y en Australia (diez representantes por estado). El Bundesrat alemán y el Senado canadiense son ejemplos de cámara federal en la que las unidades constitutivas no están representadas por igual, pero en las que las unidades más pequeñas se hallan sobrerrepresentadas, y las más grandes, infrarrepresentadas. El Bundesrat austríaco es una excepción, pues más que otorgar una representación especial a los IJinder menores, el número de representantes de cada uno es aproximadamente proporcional a la población.4 La tabla 10.1 recoge de un modo más preciso el grado de sobrerrepresentación de las unidades pequeñas de las seis federaciones en función del grado de desigualdad en la representación, originado por el tratamiento favorable de las unidades pequeñas. Muestra también el porcentaje de miembros de la cámara federal que representan al 5, 10, 25 y 50 % de la

4. La paridad que existe en Australia tiene una excepción parcial en el hecho de que el Territorio capitalino y el Territorio Septentrional cuentan con dos senadores cada uno. El grado de sobrerrepresentación en el Canadá no se corresponde enteramente con la extensión; por ejemplo, la provincia que cuenta con la representación menos favorable no es la mayor, Ontario, sino la Columbia Británica, la tercera más extensa.

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población más favorablemente representada. Quienes mejor lo están son los electores de las unidades constitutivas más pequeñas de la federación. El siguiente ejemplo ilustra cómo se calculan dichos porcentajes. Supóngase que el estado más pequeño y mejor representado de una federación tenga el 6 % de la población total 10 de los 100 escaños de la cámara federal. El 10 % mejor representado del total de la población es entonces el 6 % del estado más pequeño junto con la mitad del censo del segundo estado más pequeño. Este 10 % de electores tiene el 15 % de los escaños de la cámara federal. La desigualdad de la ilustración anterior es mínima si se compara con las desigualdades reales con que nos encontramos en la mayor parte de las cámaras federales. Los Estados Unidos representan el caso extremo: el 5 % más favorablemente representado de la población, que vive en los estados más pequeños, tiene el 28,2 % de la representación en el Senado; un cuarto de los votantes más representados tiene una cómoda mayoría del 60,6 %, y la mitad de ellos exactamente, elige una abrumadora mayoría de casi 83 senadores. Los porcentajes de Suiza están próximos a los norteamericanos y, por lo tanto, puede decirse que el Consejo de Estado suizo está casi tan «mal repartido» como el Senado de los Estados Unidos. Australia, Alemania y Canadá ejemplifican casos intermedios, pero se mantienen desigualdades sustanciales. El Bundesrat austríaco es la única cámara federal donde hallamos un grado de sobrerrepresentación tan insignificante, que casi se la puede considerar una cámara distribuida proporcionalmente. El Indice de Desigualdad de Gini es una medida sumaria del grado de desigualdad. Puede oscilar desde cero, cuando la igualdad sea completa — el índice de 0,05 para Austria está cercano a dicho punto— hasta un valor máximo teórico cercano a 1,00 cuando la unidad representada más favorablemente tenga en la cámara federal la totalidad de los escaños, y las demás unidades no tengan ninguno. En los Estados Unidos, si Alaska, el Estado que cuenta con el índice de población más reducido, eligiese a los 100 senadores, el índice de Gini sería de 0,998. El verdadero índice de 0,50 que corresponde a los Estados Unidos se encuentra exactamente a mitad de camino entre dichos extremos. Le sigue muy de cerca el índice suizo de 0,48, y los correspondientes a las siguientes tres cámaras federales son todos aún bastante elevados, oscilando entre 0,31 y 0,39. Existen otros dos aspectos de la tabla 10.1 especialmente dignos de mención. Uno es que el grado de sobrerrepresenta-

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ción hecha de Austria, es tan acusado que un cuarto de la población representada más favorablemente tiene más de la población representada más favorablemente tiene más de la mitad de la representación de la cámara federal, como en el Canadá. A causa de dicha característica, el capítulo 6 clasificó a estos cinco Legislativos con la etiqueta de bicameralismo incongruente. En segundo lugar, debe subrayarse que los cuatro Legislativos más incongruentemente bicamerales —los Parlamentos americano, suizo, australiano y alemán— son también los que en el capítulo 6 recibían la denominación de fuertemente bicamerales a causa de que sus dos cámaras eran simétricas o moderadamente asimétricas, en lo que al poder relativo de cada una se refiere. El bicameralismo canadiense es incongruente, aunque menos que en las otras cuatro federaciones, pero acusadamente asimétrico, mientras que el bicameralismo austríaco es el más flojo, dado que se presenta a la vez congruente y acusadamente asimétrico. La característica final del federalismo es el gobierno descentralizado. Uno de los más destacados expertos en federalismo, Daniel J. Elazar, ha puesto objeciones al término descentralización porque implica la existencia de un gobierno central que tiene capacidad para descentralizar, y «el gobierno que puede descentralizar lo puede hacer si así lo desea. Por tanto, la dispersión del poder en los sistemas descentralizados es en realidad una materia graciable, no un derecho». El término que Elazar prefiere es no centralización, que denota un sistema en el cual «el poder está tan disperso que no puede ser legítimamente centralizado o concentrado sin romper la estructura y el espíritu de la constitución».5 El problema del término alternativo de Elazar radica en que, virtualmente, es un sinónimo del principio federal primordial del reparto garantizado de poderes entre el centro y las regiones, lo que implica lógicamente que a las unidades constitutivas no se les pueden retirar, sin su consentimiento, los poderes que ostentan. La no centralización no precisa que sea muy elevada la inalienable cuota de poder de los gobiernos no centrales. Necesitamos, pues, un término que designe el reparto efectivo de poderes, y a este propósito puede servir el grado de centralización y descentralización, siempre y cuando tengamos la precaución de no implicar a un sistema unitario en el que el gobierno central es potencialmenté todo

5. Daniel J. Elazar: «Federalism vs. Decentralization: The Drift from Authen- ticity», Publius 6, n.° 4, otoño de 1976, p. 13.

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poderoso. En otras palabras, que tanto puede haber federaciones centralizadas como descentralizadas, lo mismo que Estados unitarios centralizados y descentralizados. De hecho, como veremos más adelante, federalismo y descentralización suelen ir juntos. ¿Cómo podemos medir el grado de centralización-descentralización? La manera más común consiste en valorar la amplitud de las competencias del gobierno central y de los no centrales, medidas en función de sus ingresos y de sus gastos. Ya que unos y otros están, si no equilibrados, sí al menos en cierta relación recíproca, se les puede utilizar indistintamente. No obstante, si en lo que estamos interesados es en la fortaleza de los gobiernos no centrales con respecto al gobierno central, teóricamente es mucho más interesante fijarse en sus recursos. Con ello nos enfrentamos al problema tradicional de valorar las subvenciones del gobierno central a los no centrales, lo que junto con los impuestos de estos últimos, representa la parte más importante de los recursos de dichos gobiernos. El que se excluyan las transferencias condicionadas o restringidas está justificado, ya que las mismas se emplean en objetivos fijados por el gobierno central. Pero ni siquiera las subvenciones no restringidas significan necesariamente que al gobierno no central se le hayan dejado las manos libres. Como señala Douglas E. Ashford, aquéllas son a menudo «no una función de la solidez de los gobiernos locales, sino una medida de la capacidad del gobierno central para saber de antemano cómo van a ser utilizados los fondos».6 La manera más apropiada de medir la centralización implica por lo tanto una comparación entre el sistema tributario del gobierno central y el de los gobiernos locales. Las rentas públicas no centrales se definen como 1) impuestos recaudados por los gobiernos no centrales en provecho propio y 2) porcentajes adicionales fijados sobre los impuestos del gobierno central, así como la participación en determinados impuestos recaudados por el mismo que automáticamente pasan a corresponder a los gobiernos no centrales. Quedan expresamente excluidos los ingresos de éstos por transferencia de impuestos del gobierno central, y también se excluyen

6. Douglas E. Ashford: «Territorial Politics and Equality: Decentralization in the Modera State», Political Studies 27, n.° 1, marzo de 1979, p. 82.

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LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS

todas las tasas por seguridad social.7 La tabla 10.2 está basada en esta definición, mostrando el porcentaje que corresponde a los impuestos del gobierno central en nuestros veintidós países durante los años setenta. Los países figuran en Tabla 10.2. Centralización del gobierno en 15 regímenes unitarios y en seis

federales, medida según la participación del gobierno central en el total de ingresos fiscales, centrales y no centrales (años 70) Unitario

Federal

Cuota de participación del gobierno central en los impuestos (%)

Países Bajos

98

Israel Italia Bélgica Nueva Zelanda Irlanda Francia Reino Unido Islandia Luxemburgo

96 96 93 93 92 88 87 83 82 80 71 70 70 70 65 62 57 51 50

Dinamarca Finlandia Noruega Japón Suecia

Australia Austria

Estados Unidos Alemania Canadá

Nota: Los años considerados en la mayor parte de los países son 1972, 1973, 1975, 1977, 1978 y 1979. Fuente: Basada en datos de la Organisation for Economic Co-opera- tion and Development: Revenue Statistics of OECD Member Countries, 1965-1980, París, 1981, pp. 178-209; Statistik Arbog 1981, Copenhague, 1981; Johannes Nordal y Valdimar Kristnsson, eds.: Iceland, 874-1974, Reykjavik, Central Bank of Iceland, 1975, pp. 248-255; y comunicación personal de Emanuel Gutmann, 17 de junio de 1982. 7. Wallace E. Oates comenta varios índices de centralización alternativos en Fiscal Federalism, Nueva York, Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972, pp. 195-213. Véase también D. G. Davies: International Comparisons of Tax Structures in Federal and Unitary Countries, Research Monograph n.° 16, Canberra, Centre for Research on Federal Financial Relations, Australian National University, 1976.

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la lista por orden decreciente de centralización. Los Países Bajos son el Estado más centralizado, donde el 98 % de los impuestos corresponde al gobierno central, y Suiza se halla al final de la lista: aquí el gobierno central se reserva bastante menos de la mitad, el 41 % del total de los impuestos. Los países unitarios y los federales están ordenados en distintas columnas, e inmediatamente se desprende de la tabla que existe una relación estrecha entre federalismo y descentralización y entre unitarismo y centralización. El grado medio de centralización de los quince Estados unitarios es del 83 %, mientras que en los seis federales es del 58 %. Hay algunas excepciones notables, como el caso de la relativamente centralizada federación australiana y de los relativamente centralizados, aunque unitarios, países nórdicos y Japón. Las cifras de la tabla 10.2 corresponden a los años setenta. También existen estadísticas referentes a 1955 para las seis federaciones y para once de los quince Estados unitarios (las excepciones las constituyen Francia, Islandia, Israel y Luxemburgo). Las primeras de dichas estadísticas muestran que el grado de centralización en los sistemas federales decayó entre 1955 y 1979 del 69 al 58 %, pero que en los once sistemas unitarios permaneció inalterable en el 82 %.8 En otras palabras, durante el cuarto de siglo que aproximadamente ha discurrido desde mediados los años cincuenta, el contraste entre los Estados federales y unitarios se ha vuelto más pronunciado.

FEDERALISMO CONGRUENTE Y FEDERALISMO INCONGRUENTE

Un propósito del federalismo puede consistir en dar autonomía a grupos tales como las minorías religiosas y étnicas, en particular cuando constituyen subsociedades diferenciadas en el seno de una sociedad plural. Para analizar esta función del federalismo, es útil hacer una distinción entre federalismo congruente e incongruente, como sugiere Charles D. Tarl- ton. Las federaciones congruentes están compuestas de unidades territoriales que tienen un carácter social y cultural parecido en cada una de ellas y en el conjunto de la federación. En un sistema federal perfectamente congruente, las

8. Calculados a partir de datos de la Organisation for Economic Co-operation and Development: Long-Term Trends in Tax Revenues of OECD Member Countries, 1955-1980, París, 1981, p. 21. Véase también G. Warren Nutter: Growth of Government in the West, Washington, D. C., American Enterprise Institute, 1978, pp. 90-94.

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unidades que lo constituyen son «un reflejo en miniatura de aspectos importantes del sistema federal en su conjunto». Las federaciones incongruentes, por el contrario, se componen de unidades que tienen una composición social y cultural que es distinta de una a otra y del país en su conjunto.9 Otra manera de expresar esta diferencia es comparar los límites políticos entre las unidades constitutivas de la federación con los límites sociales entre grupos como las minorías religiosas y étnicas. En las federaciones incongruentes, estos límites suelen coincidir, pero en los sistemas federales congruentes se entrecruzan. Cuando los límites políticos están trazados de manera que se aproximan a los límites sociales, la heterogeneidad del conjunto del estado federal se transforma en un alto grado de homogeneidad en el ámbito de cada unidad que lo integra. En otras palabras, que.el federalismo incongruente puede hacer menos plural una sociedad plural o semiplural mediante la creación de áreas más pequeñas relativamente homogéneas. El grado de congruencia de los sistemas federales se puede determinar comparando la heterogeneidad del país en su conjunto con la heterogeneidad media ponderada u homogeneidad de cada unidad componente (es decir, ponderada con su respectivo volumen de población). La mejor medida para este propósito es el índice de fragmentación de Rae-Taylor.10 Dicho índice puede variar entre 0 y 1: su valor es 0 para una sociedad completamente homogénea, y 1 para el hipotético caso extremo de una sociedad plural donde cada individuo perteneciera a un grupo distinto. Para una sociedad dividida uniformemente en dos grupos, el índice es 0,50; y cuando un grupo tenga el 80 % de la población y el otro el 20 %, el índice es 0,32.

9. Charles D. Tarlton: «Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation», Journal of Politics 27, n.° 4, noviembre, 1965, p. 868. También debe señalarse que Tarlton utiliza los términos simetría y asimetría en lugar de congruencia e incongruencia. Dado que los primeros términos se emplean con mayor frecuencia para describir diferentes distribuciones de poder —entre las dos cámaras de los legislativos bicamerales, por ejemplo—, se presta a menos confusión utilizar el último par de términos para designar las distintas composiciones de dos o más entidades. En el federalismo, congruencia e incongruencia tienen un significado análogo al que se les atribuye en el bicameralismo, tal y como se utilizaron ambos términos en el capítulo 6. 10. Douglas W. Rae y Michael Taylor: The Analysis of Political Cleavages, New Haven, Conn., Yale University Press, 1970, p. 22-24. Este índice está intimamente relacionado con el índice del número efectivo de partidos de Laakso-Taagepera. (Véase cap. 7, nota 9.)

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La tabla 10.3 presenta los índices de fragmentación de las seis federaciones y de la semifederal Bélgica, así como las medias ponderadas comparables de sus unidades constitutivas. Los índices se basan en la división de cada sociedad en grupos étnicos o religiosos. Son grupos étnicos los de Bélgica (de habla flamenca, francesa y otros), Canadá (de habla inglesa, francesa y otros) y Suiza (de habla alemana, francesa, italiana, retorrománica y otras). En los Estados Unidos se consideraron los grupos siguientes, oficialmente reconocidos en el censo de 1980: 1) blancos, 2) negros, 3) indios norteamericanos, esquimales y aleutianos, 4) isleños de Asia y el Pacífico, y 5) otros. En Australia y Alemania se computó la fragmentación religiosa en protestantes, católicos y otros. En Austria, abrumadoramente católica, las divisiones son religiosas e ideológicas, y no pueden medirse con datos censales, pero se corresponden íntimamente con las divisorias políticas entre los cuatro partidos de Austria (socialistas, católicos, liberales

TABLA 103.

Fragmentación étnica y religiosa en 7 federaciones (1970-1980)

Federaciones congruentes Alemania Australia Austria Estados Unidos Federaciones incongruentes Bélgica Canadá

Conjunto del país

Media ponderada en subunidades

Descenso en la Número de fragmentación unidades en (%) la federación

0,56

0,49

13

11

0,53 0,56 0,29

0,58 0,55 0,28

0 2 6

8 9 51

0,53

0,14

74

3

0,54

0,33

38

12

Fuente: Basada en datos censales de Austria (1971), Bélgica (1981), Canadá (1976), Alemania (1970), Suiza (1970) y Bstados Unidos (1980); en datos electorales de Austria (1979) y en estimaciones de Wilfried De- wachter (comunicaciones personales, 11 y 30 de junio de 1982) y del autor.

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y comunistas). Por esta razón se han utilizado los resultados de las elecciones parlamentarias de 1979. La tabla muestra que existen dos prototipos claramente diferenciados. En Australia, Austria, Alemania y los Estados Unidos, la fragmentación en el ámbito de las unidades constituidas no es muy inferior a la del ámbito nacional. La mayor disminución desde el nivel nacional al de subunidad es de tan sólo del 13 % en el caso de Alemania, debido a la concentración relativa de protestantes en el Norte y de católicos en el Sur. El federalismo de estos cuatro países es por lo tanto esencialmente congruente. La división federal en los otros tres países tiene el efecto de crear unidades constitutivas considerablemente más homogéneas que la sociedad en su conjunto, con lo que dichas federaciones se aproximan al modelo incongruente. La diversidad lingüística en Suiza es considerablemente menor en los cantones que en el conjunto de la nación, ya que la federación suiza tiene cuatro lenguas oficiales, pero la mayor parte de los cantones pueden tener oficialmente una sola. La minoría francófona del Canadá está concentrada sobre todo en Quebec, aunque en Ontario y en Nueva Brunswick también hay gran número de francopar- lantes. Dos de las tres regiones creadas en Bélgica por el proceso federalizante — Flandes y Valonia— son casi homogéneas en cuanto á la lengua, y oficialmente también son monolingües; sólo en la región más pequeña, la capital, Bruselas, existe bilingüismo, tanto de hecho como legalmente. Como resultado de ello, Bélgica presenta la mayor disminución de fragmentación desde el ámbito nacional al regional. Una posible explicación a los dos arquetipos dispares de la tabla 10.3 estriba en que sea más fácil crear unidades homogéneas en una sociedad heterogénea cuando dichas unidades puedan ser muy pequeñas y, en consecuencia, cuando haya relativamente muchas. Por ejemplo, la creación del pequeño cantón del Jura, de habla francesa y forjado en 1979 a partir del de Berna, de habla alemana en su mayoría, aumentó en el ámbito cantonal la homogeneidad lingüística suiza. Cabría, pues, esperar que las federaciones compuestas de muchas unidades sean más incongruentes que las divididas en unas pocas. La tabla 10.3 incluye el número de unidades constitutivas de las siete federaciones, incluyendo no sólo las integrantes regulares, sino también áreas especiales como el Distrito de Columbia, el Territorio de la capital australiana y Berlín Oeste. Pero está claro que se debe rechazar esta explicación, pues el número medio de unidades en las fede

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raciones congruentes es en realidad mayor que el que hay en las incongruentes. Además, el sistema federal que cuenta con el número más bajo de unidades constitutivas. Bélgica, es el que tiene la mayor disminución en fragmentación. La principal explicación se encuentra, por supuesto, en el grado de concentración geográfica de las comunidades religiosas y étnicas, las cuales están entremezcladas en las cuatro federaciones congruentes, mientras que se hallan mucho más concentradas, aunque no del todo, en las áreas diferenciales de las federaciones incongruentes.

FEDERALISMO CORPORATIVO

La conclusión de la sección anterior mueve a preguntar si se puede conceder autonomía a los grupos geográficamente dispersos, a través de un federalismo no definido exclusivamente en términos geográfico-territoriales. La mayor parte de los expertos en federalismo rechazan un concepto tan amplio del mismo, pero una minoría discrepante ha resaltado su importancia teórica y práctica. Friedrich se refiere al federalismo no territorial como federalismo «corporativo» y ha llamado enérgicamente la atención sobre las propuestas de corpo- rativismo federal hechas por Otto Bauer y Karl Remer para dar solución al problema de las nacionalidades del Imperio Austrohúngaro. Su idea clave estriba en que cada individuo debería poder declarar a qué nacionalidad desea pertenecer y que estas nacionalidades deberían convertirse en comunidades autónomas culturales y no territoriales. La primera aplicación práctica de las propuestas Bauer- Remer tuvo lugar en Estonia en 1925. A las minorías culturales de determinada importancia mínima se les otorgó el derecho a establecer sus propias escuelas e instituciones culturales, que fueron gobernadas por consejos electos, los cuales gozaban de poderes legislativos y recaudatorios. La jurisdicción de estos consejos culturales estaba determinada por la pertenencia a una comunidad cultural, sin que importara la residencia geográfica. Las minorías rusas y suecas no constituyeron tales consejos culturales, sobre todo porque estaban concentradas geográficamente y, en consecuencia, podían hacer uso de las instituciones de autogobierno local. Sin embargo, las minorías alemana y judía, más diseminadas, aprovecharon la oportunidad que deparaba la nueva ley, y sus

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consejos culturales en seguida se revelaron acertados: «El gobierno estoniano estuvo en condiciones de reivindicar, con total justificación, que había encontrado una solución ejemplar al problema de sus minorías.» 11 Otro ejemplo de federalismo corporativo se encuentra en la Constitución chipriota de 1960. En palabras de Fiedrich, «el federalismo elegido por Chipre era lo que podría denominarse "federalismo corporativo”, un esquema propuesto ya en una ocasión para solucionar los problemas de nacionalidades del Imperio de los Habsburgo y que después fue adoptado en Estonia».12 Puesto que los esquemas de residencia de la mayoría griega y de la minoría turca estaban por aquella época muy entremezclados, no había manera de instituir un federalismo territorial corriente. En vez de ello, pues, los dos segmentos étnicos recibieron un alto grado de autonomía gracias a dos cámaras comunales, elegidas por separado y con poderes exclusivos de legislación en materia religiosa, educativa, cultural y de índole personal. Podían tener consejos municipales separados en las cinco mayores ciudades de la isla. Bélgica es, como ya se vio en el capítulo 2, el ejemplo más reciente de federalismo corporativo. Los dos consejos culturales para los habitantes de habla flamenca y los de habla francesa son parientes de las cámaras comunales de Chipre. Pero el interés particular del caso belga es que la federaliza- ción iniciada en 1970 ha tomado simultáneamente forma corporativa y territorial. El país está dividido en las tres regiones de Flandes, Valonia y Bruselas, pero asimismo lo está en una comunidad de habla flamenca (que comprende el área geográficamente definida de Flandes y el grupo de habla flamenca de Bruselas, definido corporativamente, y una comunidad de habla francesa (que comprende el área de Valonia y Bruselas francófonas). De resultas de todo ello*, como afirma Martin O. Heiler, «para según qué propósitos, a Bélgica se la puede uno imaginar como una entidad federal que consta de tres unidades, mientras que para otros sólo está compues

11. Georg von Rauch: The Baltic States-Estonia, Latvia and IÁthuania: The Years of Independence, 1917-1940, trad. Gerald Onn, Berkeley, University of California Press, 12. Cari J. Friedrich: Trends of Federalism in Theory and Practice, Nueva York, Praeger, 1969, p. 124. No hay que confundir el federalismo corporativo con el «corporativismo», término éste que hace referencia a las diversas relaciones que ligan a un gobierno, los sindicatos, los negocios y la economía. Véase Philippe C. Schmitter: «Still the Century of Corporatism?», Review of Politics 36, n.° 1, enero de 1974, pp. 85-131.

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ta de dos».13 La federación de tres unidades o semifederación es territorial, mientras que la de dos es fundamentalmente corporativa. Finalmente, el concepto de federalismo puede hacerse extensivo a su aplicación para acuerdos por los que se concede autonomía a organizaciones privadas que representan grupos diferenciados dentro de una sociedad. £1 gobierno central, particularmente en Austria, Bélgica y los Países Bajos, reconoce y subvenciona, desde hace mucho tiempo, varias asociaciones, especialmente en los campos de la educación, la salud y los medios de comunicación de masas, que fueron establecidas por las mayores subsociedades religiosas e ideológicas: católicos, socialistas, liberales y, en los Países Bajos, los protestantes. A este tipo de federalismo se le puede llamar federalismo corporativo informal o, como ha sugerido Robert A. Dahl, «federalismo sociológico».14 Vale la pena señalar qué Bélgica ha sido un laboratorio muy activo de experimentos federales, y que ya era sociológicamente federal mucho antes de que comenzase a adoptar el federalismo corporativo y territorial.

FEDERALISMO, DESCENTRALIZACIÓN Y DEMOCRACIA DE CONSENSO

¿Cuál es la relación entre federalismo y descentralización, por un lado, y los demás elementos de la democracia de consenso, por el otro? En los capítulos anteriores se descubrieron los estrechos lazos entre el tipo de gabinete, su duración, el número efectivo de partidos, el número de variables políticas y el sistema electoral. Pero federalismo y descentralización apenas guardan relación con esa serie de características. Por ejemplo, los porcentajes (redondeados) de tiempo durante el cual han sido gobernados los países por coaliciones estrictamente ganadoras (véase tabla 4.2) se halla en realidad un poco más por encima de la media en los Estados federales que en los unitarios —67 y 63 % respectivamente—, en contra de la relación que cabría esperar. El valor medio del número efectivo de partidos (véase tabla 7.3) es también inesperadamente más bajo en las seis federaciones de pleno derecho, con 2,8 partidos, que en los Estados unitarios, con 3,6. El

13. Martin O. Heisler: «Managing Ethnic Conflict in Belgium», Atináis of the American 14. Citado por Sidney Verba: «Some Dilemmas in Comparative Research», World Politics 20, n.° 1, octubre de 1967, p. 126.

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coeficiente de correlación entre los índices de centralización de la tabla 10.2 y el tipo habitual de gabinete es, de igual modo, un insignificante 0,03, y la correlación entre centralización y número efectivo de partidos es de 0,10, valor no sólo bajo, sino también contrario a la relación negativa que sería de esperar. Uno de los problemas sería que los altos índices de centralización de los Países Bajos y Bélgica (98 y 93 °/o)no hacen justicia al federalismo sociológico de estos países. Si rebajáramos arbitrariamente estos índices hasta la media de todos los Estados federales y unitarios (76 %), los dos índices de correlación serían entonces de 0,11 y —0,03 respectivamente, lo que resulta obvio que sigue sin mostrar relación alguna verdaderamente significativa. Por otro lado, existe una estrecha relación con el tipo de Legislativo, pues como se vio en el capítulo 6, los cuatro países de sólido bicameralismo, Australia, Alemania, Suiza y los Estados Unidos, son federales. Estos mismos países también están entre los sistemas más descentralizados, ya que su centralización media es del 57 %, en comparación con el 80 °/o de los demás países. Estas pautas que se dan entre los diferentes elementos de la democracia mayoritaria y la democracia de consenso, volverán a estudiarse en el capítulo final.

11.

CONSTITUCIONES: LA SOBERANIA DE LA MAYORÍA FRENTE A LOS DERECHOS DE LA MINORIA /

Y las Constituciones escritas y no escritas no se diferencian mucho, como se demostrará en los dos apartados siguientes. ENMIENDA CONSTITUCIONAL Y VETO DE LA MINORÍA

Una enmienda constitucional puede adoptar gran variedad de formas, aunque dicha variedad puede quedar reducida a tres tipos básicos. Los cambios en las Constituciones pueden haber sido aprobados por mayorías específicas, por referéndum popular o por mayoría parlamentaria regular. La tabla 11.1 clasifica a los veintidós regímenes democráticos en estas tres categorías. Las diferencias entre estos distintos tipos se

1. Leonard J. Fein: Politics in Israel, Boston, Little, Brown, 1967, pp. 165-166.

han etiquetado av menudo como Constituciones «rígidas» y «flexibles», de acuerdo con el grado de dificultad a la hora de introducir enmiendas.2 1. La regla para enmendar la Constitución que se ajusta en mayor medida al modelo de democracia de consenso es el requisito de la aprobación por una mayoría específica, y qué lleva consigo el derecho de una minoría dada de mínimo tamaño a ejercer el derecho de veto. El procedimiento más si^piple y común que incluye el veto minoritario es la necesidad de una mayoría extraordinaria —generalmente dos tercios— en el parlamento. La aprobación por voto mayoritario en ambas cámaras de parlamentos bicamerales incongruentes implica además un veto minoritario, en el momento en que ciertas minorías están sobrerrepresentadas en la segunda cámara. La alternativa o la adición al veto minoritario a nivel parlamentario nacional puede requerir la aprobación de cuerpos subnacionales, corno cantones o estados, 'mediaste acción legislativa o referéndum, tói Suiza, por ejemplo, la mayoría de los cantones deben aprobar las enmiendas constitucionales, lo cual proporciona un veto potencial a los cantones peque■s. 2. Ivo D. Duch&cek: Power Maps: Comparative Politics of Constitutions, Santa Barbara, Calif., ABC-Clio, 1973, pp. 210-214.

i

ños, con menos del 20 % de la población total suiza. Esta regla puede verse reforzada además mediante la estipulación de una mayoría específica de órganos subnacionales, como en los Estados Unidos, donde el requisito de las tres cuartas partes significa que los estados más pequeños, con menos del 5 % de la población, pueden bloquear una enmienda constitucional. Como muestra la tabla 11.1, la mayor parte de nuestros veintidós regímenes democráticos poseen unas Constituciones relativamente rígidas con algún tipo de veto minoritario para las enmiendas constitucionales. 2. La segunda regla para un cambio constitucional es la aprobación por referéndum nacional. Podría aducirse que, a menos que una mayoría específica de votantes hubiera dado su aprobación, un referéndum es simplemente un. instrumento mayorftário: la mayoría propone una enmienda en el parlamento, la cual es aceptada después por una mayoría popular. Esta interpretación pasa por alto la posibilidad que ofrece un referéndum de que una minoría comprometida puede organizar una campaña contraria a la enmienda. De ahí que s^ justifique designar la demanda de referéndum a una categoría intermedia entre los tipos más mayoritarios y consensúales de las reglas de la enmienda. De las cinco democracias que se encuentran en esta categoría, Dinamarca e Irlanda son los ejemplos más directos. Los otros tres son más complicados porque sus Constituciones blindan diferentes métodos de enmiendas. La V República francesa puede servir de ejemplo ilustrativo. El último artículo de su Constitución establece que las enmiendas requieren la aprobación de ambas cámaras legislativas y un referéndum o una mayoría de tres quintas partas de una sesión conjunta de ambas cámaras legislativas.3 Además, la decisión, que en 1962 tomó el presidente Charles De Gaulle de eludir el parlamento y someter directamente a referéndum una propuesta de enmienda, aprobada de forma aplastante por los ciudadanos, estableció este método como el tercer procedimiento de enmienda constitucional. Todos los casos en los que pueden utilizarse métodos alternativos están clasificados de acuerdo con la opción más mayoritaria o flexible, pues por regla general la mayoría parlamentaria —o, como en Francia, el presidente elegido por una mayoría popular— decide qué opción se va a utilizar. r

2. Artículo 89.

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3. Los cinco países restantes pertenecen a la categoría de regla de la mayoría pura: sus Constituciones son completamente flexibles y puede cambiarlas una mayoría parlamentaria normal. Los tres regímenes con constituciones no escritas se clasifican dentro de este tipo. Las Constituciones no escritas sueca e islandesa pueden ser enmendadas mediante dos decisiones mayoritarias sucesivas entre las cuales se ha de celebrar una elección parlamentaria. En principio, la función de tal elección interpuesta es el equivalente a un referéndum: proporciona a los votantes, la posibilidad de designar legisladores que votarán contra la propuesta de enmienda constitu-* cional aprobada por el anterior Legislativo. En lá práctica, las cuestiones constitucionales de este tipo afectan en gran medida a las campañas electorales y lias elecciones interpuestas no pueden considerarse, por consiguiente, como una limitación real a la regla de la mayoría. CONTROL JURISDICCIONAL DE LA CONSTITUCIONALIDAD I

Puede argumentarse, sin embargo, que una Constitución escrita y rígida no ejerce suficientes limitaciones sobre Jas mayorías parlamentarias a menos que exista un cuerpo independiente que decida cuándo las leyes se ajustan a la Constitución. Al ser el parlamento el juez de la constitucionalidad de sus propias leyes, puede sentirse tentado a resolver cualquier duda a su favor. El remedio que generalmente se utiliza para resolver este problema ponsiste en proporcionar a los tribunales o a un consejo constitucional el poder del control judicial de la constitucionalidad, esto es, el poder de comprobar la constitucionalidad de las leyes aprobadas por el Legislativo nacional. En el famoso fallo de Marbury v. Madison (1803), que estableció el control jurisdiccional de la constitucionalidad en los Estados Unidos, el presidente del Tribunal Supremo, John Marshall, argumentó que la presencia de una Constitución escrita y de un poder judicial independiente implicaban, en buena lógica, la facultad del Tribunal Supremo de control jurisdiccional de la constitucionalidad: el Tribunal, ante una incompatibilidad entre la Constitución y una ley ordinaria, no tenía otra elección que aplicar la ley de leyes y en consecuencia invalidar la ley de rango inferior. El gran atractivo de este argumento se observa también en un comentario de R. H. S. Crossman, miembro del gabinete laborista británico,

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responsable de la controvertida ley de inmigración de 1968, que denegaba la entrada en Gran Bretaña a millares de ciudadanos suyos que vivían en Kenya; luego él mismo reconocería que esta ley «hubiera sido declarada anticonstitucional en cualquier país con una Constitución escrita y un Tribunal Supremo».4 Aunque parece incontrovertible la lógica de los razonamientos de Marshall y Crossman, no todos los regímenes democráticos los siguieron. En la tabla 11.2 se enumeran los reTabla 11.2. Control jurisdiccional de la constitucionalidad y veto de la minoría

en 22 regímenes democráticos

Control jurisdiccional de la No Si Francia IV No

Israel Nueva Zelanda Reino Unido

Veto de la minoría

Sí

Dinamarca Francia V Irlanda Islandia Italia _ Suecia

Bélgica

Alemania

Finlandia Luxemburgo Países Bajos Suiza

Australia Austria Canadá Estados Unidos Noruega

gímenes democráticos que tienen control jurisdiccional de la constitucionalidad y aquellos que carecen de él. Entre los que no practican un control jurisdiccional encontramos, desde luego, los tres países con Constituciones no escritas, aunque también seis países que las tienen escritas, así como Tribunales Supremos, que prohíben explícitamente el poder de control jurisdiccional de la constitucionalidad. En esos países, el parlamento es el último garante de la Constitución. 4. Citado en «A Model Democracy?», de Richard Rose, en Lessons from America: An Exploration, ed. a cargo de Richard Rose, Nueva York, Wiley, 1974, p. 138.

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La lógica en la que se fundamenta esta alternativa es la de un principio democrático: tales decisiones de importancia vital, como las de la conformidad de la ley a la Constitución, deben tomarlas los representantes electos del pueblo en lugar de un cuerpo jurídico dado, y frecuentemente nada representativo. Principalmente como compromiso entre estas dos lógicas contradictorias, algunos países encargan el control jurisdiccional de la constitucionalidad a unos tribunales o consejos constitucionales, aunque no son ellos quienes deciden tales cuestiones. Este tipo se denomina sistema centralizado de control jurisdiccional de la constitucionalidad. El primer país que lo adoptó fue Austria, durante la I República, y ahora también se utiliza en Alemania y en Italia. La otra alternativa, el control jurisdiccional de la constitucionalidad descentralizado, en el cual todos los tribunales deben considerar la constitucionalidad de las leyes, es el sistema más común.5 Francia brinda el primer ejemplo de un país en el cual el principio de soberanía popular servía para prevenir cualquier aplicación del control jurisdiccional de la constitucionalidad. La constitución de la V República establecía un consejo constitucional, aunque al principio este cuerpo servía principalmente para proteger el poder ejecutivo contra intrusiones legislativas; sólo al presidente, al primer ministro y a los presidentes de ambas cámaras les estaba permitido proponer cuestiones de constitucionalidad ante el consejo. Una enmienda constitucional aprobada en 1974 otorgaba a las minorías en el Legislativo —sesenta miembros de ambas cámaras— el derecho a apelar al consejo constitucional, y el propio consejo vio reforzado en gran manera su poder de control jurisdiccional de la constitucionalidad. Aunque todavía los tribunales no pueden recurrir al consejo constitucional, Francia se cuenta actualmente entre los países con cierto tipo de control jurisdiccional de la 6 constitucionalidad, de carácter centralizado. Entre las democracias con sistemas descentralizados de control jurisdiccional de la constitucionalidad, existen acusadas diferencias en cuanto a su activismo en ese terreno. Los Estados Unidos, con su agresivo poder judicial, se encuentran

5. Mauro Cappelletti: Judicial Review in the Contemporary World, Indianapo- lis, Bobbs6. Véase James Beardsley: «Constitutional Review in France», en la ed. a cargo de Philip B. Kurland: The Supreme Court Review, 1975, Chicago, University of Chicago Press, 1976, pp. 189-259; y Barry Nicholas: «Fundamental Rights and Judicial Review in France», Public Law, primavera-verano de 1978, pp. 82-101, 155-177.

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en uno de los extremos de este espectro. Los países escandinavos e Islandia se hallan situados en el extremo opuesto. Según palabras de Mauro Cappelletti, sus jueces ejercen el poder de control jurisdiccional de la constitucionalidad «con extrema prudencia y moderación».7 A partir de 1963, el Tribunal Supremo de Suecia obtuvo el derecho de control jurisdiccional de la constitucionalidad, aunque también quedaba establecido que «la aplicación de éste sería restrictiva». Cuando en 1974 se adoptó una nueva Constitución, no se llevó a cabo intento alguno de eliminar el control jurisdiccional de la constitucionalidad, aunque, y ello es significativo, no se encuentra especificado por escrito en la nueva Constitución.8

FEDERALISMO, CONTROL JURISDICCIONAL DE LA CONSTITUCIONALIDAD Y CONSTITUCIONES RÍGIDAS

¿Cómo podemos explicar la incidencia del control jurisdiccional de la constitucionalidad? Donald P. Kommers llevó a cabo un análisis sistemático «para averiguar si el control jurisdiccional de la constitucionalidad va asociado a ciertas formas legales, estructuras políticas, formas de organización judicial o valores constitucionales».9 En lo que a nosotros respecta, existen tres relaciones importantes que debemos examinar: 1. El control jurisdiccional de la constitucionalidad ocasiona una fuerte limitación a las mayorías parlamentarias y es, por consiguiente, una característica típica de la democracia de consenso. De igual manera, una Constitución rígida con veto de la minoría es antimayoritaria. De ahí que tenga sentido la hipótesis de que estas dos características de la democracia de consenso podrían ir juntas. Sin embargo, la tabla 11.2 muestra sin ambigüedades que esta hipótesis debe rechazarse: en once de nuestras veintidós democracias encontramos uno de los dos elementos sin el otro. 2. En el capítulo anterior se indicaba que una Constitución escrita es una de las características del federalismo, como la división de poder entre el gobierno central y el go-

7. Cappelletti: Judicial Review in the Contemporary World, p. 59. 8. Constitutional Documents of Sweden, Estocolmo, Swedish. Riksdag, 1975, página 28. Para algunos casos intermedios —Australia, Canadá e Irlanda— véase Edward McWhinney: Judicial Review, 4.* ed., Toronto, University of Toronto Press, 1969. 9. Donald P. Kommers: «Comparative Judicial Revierw and Constitutional Politics», World Politics 27, n.° 2, enero de 1975, pp. 293-294.

LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS

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biemo regional debe de estipular explícitamente. Podría añadirse que se precisa ser un intérprete neutral de esta Constitución escrita para evitar que el Legislativo central usurpe el poder reservado a los grupos que componen la federación, lo cual entraña, desde luego, un sistema de control jurisdiccional de la constitucionalidad centralizado o descentralizado. Entre federalismo y control jurisdiccional de la constitucionalidad se establece un vínculo, aunque en la mayoría de los casos no sea muy fuerte. Tal como establece Kommers, «las Constituciones de todo el mundo revelan la presencia de control jurisdiccional de la constitucionalidad como un principio constitucional en (la mayoría) de los sistemas federales de gobierno», pero también se encuentra «en numerosos sistemas no federales».10 Cinco de nuestros seis Estados federales tienen un control jurisdiccional de la constitucionalidad —Suiza es la única excepción— y la mitad de los Estados unitarios, ocho de los dieciséis, también lo tienen. 1. Otro examen de la tabla 11.2 revela un vínculo mucho más fuerte e interesante con el federalismo: de los siete países situados en la casilla inferior del extremo derecho, caracterizados por el control jurisdiccional de la constitucionalidad y veto de la minoría, cinco son federales. Estas siete democracias poseen Constituciones antimayoritarias en los tres puntos que se comentan en el presente capítulo: Constituciones escritas, veto de la minoría y control jurisdiccional de la constitucionalidad. Cinco de las seis federaciones pertenecen a este grupo, aunque sólo dos de los dieciséis Estados unitarios. En los capítulos- 6 y 10 se comentan las relaciones entre federalismo y bicameralismo sólido. Podemos añadir ahora el vínculo con las Constituciones antimayoritarias. Volveremos a ello en el último capítulo.

10. Donald P. Kommers: «Judicial Review: Its Influence Abroad», Annals of the American Academy of Political and Social Science, 428, noviembre de 1976, página 62.

11.

EL REFERÉNDUM EN LAS DEMOCRACIAS REPRESENTATIVAS

La novena característica del modelo Westminster, comentada en el capítulo 1, es que se trata de una democracia puramente representativa. La supremacía de la mayoría en el parlamento no se enfrentará a una participación popular directa, cual es un referéndum. Sin embargo, como se expone en el capítulo 2, este noveno elemento del modelo Westmins- ter, a diferencia de los otros ocho, no se distingue del modelo de consenso, el cual es también un modelo de democracia representativa. Aunque el referéndum y demás instrumentos de democracia directa son extraños a la teoría de mayorita- rismo y consenso, pueden darse hasta cierto punto en la práctica de ambos tipos de democracia. En este capítulo comentaremos los distintos dispositivos de la democracia directa, poniendo especial énfasis en el que tiene mayor importancia práctica: el referéndum. Examinaremos la incidencia y la tendencia del referéndum y procuraremos explicar su aplicación, más bien rara aunque creciente. Por desgracia, como veremos, la pregunta de por qué un referéndum se da con mucha mayor frecuencia en unos países que en otros, no puede contestarse de manera satisfactoria.

INSTRUMENTOS DE LA DEMOCRACIA DIRECTA

La figura 12.1 subraya las principales instituciones en un sistema parlamentario de gobierno, así como las interrelacio- nes de dichas instituciones (líneas continuas). Los votantes eligen a los miembros del Legislativo a través de los partidos políticos, los cuales nombran a los candidatos que los votantes han de elegir. El Legislativo selecciona al Ejecutivo y hace las leyes. Puede decirse que los votantes tienen una influencia directa sobre el Legislativo, aunque los partidos desempeñan un papel intermediario porque influyen sólo indirectamente

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AREND

LIJPHART

F IGURA 12.1. El sistema parlamentario puro y cuatro elementos

de la democracia directa

en la composición del Ejecutivo y en la adopción de leyes, a través de sus representantes en el Legislativo. Se han propuesto cuatro métodos (indicados por las líneas alternas en la figura 12.1) para reforzar la influencia de los votantes y hacer que el sistema democrático sea más directo y menos representativo:

LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS

215

1. La forma más obvia de democratizar el parlamento es introducir la elección directa del Ejecutivo por parte de los votantes en lugar de por selección a cargo del Legislativo^ Como se muestra en el capítulo 5, ya que la elección popular del Ejecutivo es incompatible con un sistema en el cual el Ejecutivo depende de la confianza del Legislativo, este método de introducir un alto grado de democracia directa significa un desplazamiento del gobierno parlamentario hacia el gobierno presidencial. Parlamentarismo y presidencialismo pueden contemplarse como los dos sistemas fundamentales para reemplazar al monarca o a otro mandatario no democrático y su gabinete con un Ejecutivo controlado democráticamente. El método parlamentario, ejemplificado por la historia de la democratización de muchos países europeos, hace responsable al gabinete del Legislativo elegido popularmente en lugar de responsabilizar al monarca. El sistema presidencial es más radical: reemplaza al monarca no democrático con un presidente elegido democráticamente. Tal como Douglas Ver- ney establece, «aboliendo la monarquía y sustituyendo al rey y su gobierno por un presidente, los americanos demostraron tener una perspectiva verdaderamente revolucionaria».1 Sería incorrecto, desde luego, contemplar el significado del presidencialismo principalmente desde el punto de vista de su carácter más democrático en comparación con el parlamentarismo. Su principal importancia se refiere a su impacto en las relaciones Ejecutivo-Legislativo. El gobierno presidencial significa separación de poderes y ello incrementa las posibilidades de un equilibrio desigual entre el Ejecutivo y el Legislativo (véase capítulo 5). 2. El segundo instrumento para llevar la democracia representativa hacia la democracia directa es el referéndum popular: en lugar de encargar el poder de hacer leyes exclusivamente al Legislativo, los votante pueden ser convocados a fin de aprobar o rechazar proposiciones de ley, las cuales pueden ser leyes regulares o enmiendas constitucionales. La influencia de los votantes se ve reforzada en gran medida si se les permite no sólo votar proposiciones originadas en el Legislativo o en el Ejecutivo, sino también proponer leyes a iniciativa propia, esto es, la iniciativa de un mínimo dado de electorado. En sí mismo el referéndum es un paso modesto hacia la democracia directa, pero, combinado con la iniciativa, se convierte en un paso gigantesco. 1. Douglas V. Vemey: The Analysis of Political Systems, Londres, Routledge and Kegan Paul, 1959, p. 43.

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1. Una de las quejas de Jean-Jacques Rousseau contra la democracia representativa era que los representantes, una vez elegidos, no podían seguir siendo controlados por los votantes: «Los ingleses se creen libres, pero se equivocan. Sólo son libres durante las elecciones al Parlamento; una vez han sido elegidos los miembros del Parlamento, vuelven a caer en la esclavitud y se convierten en nada.»2 La destitución intenta resolver este problema porque permite a cierto número de votantes que no están satisfechos de su representante reclav mar elecciones especiales en las que el representante pueda ser destituido. Esto sólo se lleva a cabo en sistemas electorales plurales y mayoritarios porque requiere que cada componente se identifique claramente. De ahí que sea incompatible con una representación proporcional o semiproporcional. 2. Las elecciones primarias directas utilizan a los partidos políticos como intermediarios en el proceso electoral. Seleccionan a los candidatos fuera del control de las organizaciones de partido y sus miembros formales, y los presentan al electorado. La característica más importante de las primarias directas es que «permiten a cualquier votante que se declare miembro de un partido votar en esta primaria de partido. El votante no tiene ninguna obligación hacia aquella formación, la cual no puede excluirle de participar en la selección de sus candidatos».3 Las primarias directas hacen que las etiquetas de partido sean más importantes que las organizaciones. La mayor parte de estos cuatro instrumentos de democracia directa son muy raros, y casi todas las democracias siguen siendo fuertemente representativas. En nuestros veintidós regímenes, no se utiliza la destitución a nivel nacional. Las elecciones primarias se convocan exclusivamente en los Estados Unidos. Los jefes del Ejecutivo designados por votación popular se encuentran sólo en los Estados Unidos, Francia y Finlandia, tánicamente en Suiza e Italia los votantes tienen el derecho de iniciativa a nivel nacional; en los Estados Unidos la iniciativa es importante en California y en algunos estados, aunque no a nivel federal. El referéndum, sin embargo, se ha utilizado en la mayor parte de las democracias. Y éste será el tema de lo que resta de capítulo.

2. Jean Jacques Rousseau: The Social Contract, trad. Willmoore Kendall, Chicago, Henry Regneiy, 1954, p. 108. 3. Austin Ranney: «Candidate Selection», en la ed. de David Butler, Howard R. Penniman y Austin Ranney: Democracy at the Polis: A Comparative Study of Competitive National Elections, Washington, D. C., American Enterprise Institute, 1981, p. 86.

LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS

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REFERENDOS

La tabla 12.1 muestra el número de referendos en veintidós democracias desde 1945 hasta 1980: esto es, el número de preguntas formuladas a los votantes, convocados para votar en referendos nacionales. El aspecto más sorprendente de la tabla lo constituye la gran desigualdad de la incidencia de los referendos. Suiza cuenta con más de los dos tercios del total, mientras que hay nueve países que no contabilizan un solo referéndum. Y ésta es la norma general que emerge de la tabla: la relativa rareza del referéndum en todos los países, excepto en Suiza. En Australia y en Nueva Zelanda, el segundo y tercer país respectivamente en la utilización de referen- dos, éstos han# tenido lugar en años altemos, por término medio, en el período de 1945 a 1980. Por otro lado, su uso está empezando a hacerse más frecuente. David Butler y Austin Ranney perciben «un lento pero inequívoco crecimiento en el número de referendos» desde 1900, que «se ha acelerado ligeramente desde 1960».4 Las cifras del período 1945-1980 en la tabla 12.1 confirman tal tendencia. En todos los países, a excepción de Suiza, tuvieron lugar 29 referendos durante la primera mitad de este período y 46 en la segunda mitad. Y en Suiza, además, el uso del referéndum se incrementó de 67 a 102 de la primera a la segunda mitad del período que tomamos en consideración. Debería señalarse, sin embargo, que de los nueve países en los que no se convocó ningún referéndum entre 1945 y 1980, cinco —Alemania, Canadá, Finlandia, Islandia y Luxemburgo— habían convocado uno o más de uno antes de 1945. Está claro que los referendos no provocan adicción. A fin de determinar en qué medida sirve el referéndum para incrementar la influencia popular directa, Gordon Smith lo ha clasificado de acuerdo con dos criterios: referéndum controlado frente a no controlado y referéndum prohegemóni- co frente a referéndum antihegemónico. Se dice que un referéndum es controlado cuando el gobierno puede decidir su convocatoria o no, cuándo tendrá lugar y qué se va a preguntar. Cuando un referéndum se origina por iniciativa popular, se trata de un referéndum no controlado. En palabras de Smith, «puede suponerse que un fuerte control sólo se asociará con un referéndum que obtenga resultados previsibles

4. David Butler y Austin Ranney: «Summing Up», en la ed. de David Butler y Austin Ranney: Referendums: A Comparative Study of Practice and Theory, Washington, D. C., American Entreprise Institute, 1978, p. 221.

218

AREND

LIJPHART

12.1. Referendos nacionales y disposiciones para los r e f & rendos constitucionales obligatorios y opcionales en 22 democracias Tabla

(1945-1980)

Número de referendos convocados

Suiza Australia Nueva Zelanda Dinamarca Irlanda Francia V Francia IV Italia Suecia Austria Bélgica Noruega Reino Unido Canadá Finlandia Alemania Islandia Israel Japón Luxemburgo Países Bajos

Referendos constitucionale s

Total

1945-1962

1963-1980

169

67

102

Obligatorio

18 17 11 8 6 4 4 3 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0

5 9 3 1 4 4 1 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

13 8 8 7 2

Obligatorio

—

3 2 1 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0

Obligatorio Obligatorio Opcional Opcional Opcional Opcional

Obligatorio

Fuente: Adaptada de David Butler y Austin Ranney, eds.: Referendums: A Comparative Study of Practice and Theory, Washington, D. C., American Enterprise Institute, 1978, pp. 57-64, 127-128, 227-237; y Kee- sing's Contemporary Archives, Londres, Keesing's Publications. • a favor de la autoridad gobernante. Y lo contrario se aplica para un referéndum "no controlado": el punto central de una iniciativa popular es el de originar unos cambios que por una u otra razón el gobierno se ha resistido llevar a cabo». El segundo criterio no interesa al derecho de iniciativa y al resultado propuesto, sino al resultado actual: un referéndum es prohegemónico o antihegemónico según sean sus consecuencias «de apoyo o en detrimento del régimen».5 5. Gordon Smith: «The Functional Properties of the Referendum», European Journal of Political Research 4, n.° 1, marzo de 1976, p. 6.

LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS

219

La mayor parte de los referendos son controlados y prohegemónicos. Una de las razones es que la iniciativa sólo es posible en unos pocos países. Si el gobierno controla el referéndum, tenderá a convocarlo sólo cuando espere ganarlo. Las circunstancias políticas más que la aparición de iniciativas pueden obligar a los gobiernos, desde luego. Un ejemplo de ello lo constituye el referéndum noruego de 1972 sobre la pertenencia a la Comunidad Europea. El Parlamento era favorable por unanimidad y podía haber actuado sin la aprobación popular, pero existía una poderosa sensación de que en un asunto de esta naturaleza e importancia el voto parlamentario por sí solo no hubiera sido legítimo. Los votantes rechazaron la entrada de Noruega en la Comunidad Europea contra el parecer de la clase política. El referéndum noruego constituye un ejemplo de consulta parcialmente controlada y plenamente antihegemónica. Otro tipo de referéndum no controlado del todo es el obligatorio para las enmiendas constitucionales: cuando un gobierno siente grandes deseos de llevar a cabo una enmienda, puede controlar el texto y el momento del referéndum, pero no impedir que el referéndum tenga lugar. No todos los referendos controlados resultan prohegemó- nicos, puesto que a veces los gobiernos calculan mal el apoyo popular. El primer ejemplo de ello lo encontramos en Francia, en 1969, a raíz del referéndum sobre la reforma del Senado y del gobierno local. El presidente Charles de Gaulle no estaba obligado a convocarlo y no se jugaba en él su prestigio político. Cuando lo perdió, dimitió en el acto. Sin embargo, los referendos acostumbran ganarse más que a perderse. Son armas políticas en manos de los gobiernos en lugar de serlo contra ellos.

PAUTAS EN EL uso DE LOS REFERENDOS

¿Cómo podemos explicar la incidencia de los referendos en las democracias? Como muestra la tabla 12.1, trece de nuestros veintidós países han hecho poco o ningún uso del referéndum en el período que va de 1945 a 1980 (esto es, no han convocado ninguno o han convocado uno sólo), mientras que los otros nueve los han utilizado ocasionalmente o con mayor frecuencia. Deben tomarse en consideración y deben rechazarse cinco explicaciones posibles.

220

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1. En la base de nuestra discusión teórica de ia democracia mayoritaria y de consenso, no esperaríamos que la incidencia de los referendos estuviera relacionada con las características de cada modelo. En el próximo capítulo se demostrará que, en efecto, no existen tales vínculos. 2. Ivor Crewe considera que el referéndum es un elemento de la «escala de participación» a disposición de los votantes. Cuántas oportunidades tengan éstos de participar a nivel nacional dependerá de la frecuencia con que se convoquen elecciones a la primera cámara y si otros cargos públicos a nivel nacional, como los miembros de la segunda cámara y los presidentes, son o no elegidos por votación popular.6 El análisis de Crewe sugiere dos hipótesis posibles. Los referen- dos deben estar relacionados positiva o negativamente con la escala de participación: deben formar parte de un síndrome de frecuente o variada oportunidad de voto o deben servir como compensación de una falta relativa de otras posibilidades de participación. Ambas hipótesis han de rechazarse. Los trece países que han utilizado poco o nada el referéndum y los nueve que lo han hecho de modo ocasional y más a menudo, tienen virtualmente un promedio idéntico de frecuencia de elecciones en cuanto a sus primeras cámaras, y no se diferencian con respecto a otras oportunidades de voto nacionales. 3. Buttler y Ranney explican el hecho de que se utilice el referéndum con tanta frecuencia en Suiza y en algunos estados norteamericanos en términos de su «larga experiencia prerreferéndum con un gobierno directo con asambleas de ciudadanos frente a frente». Al crecer la población, tales asambleas no pudieron reunirse ya, y el referéndum y la iniciativa «adaptaron los principios de democracia directa a las limitaciones y necesidades de las poblaciones más amplias».7 Ésta es una explicación válida, aunque limitada, que explica por qué Suiza aparece en la parte superior de la lista de la tabla 12.1, aunque no explica el cambio en las otras veintiún democracias. 4. Otro factor relevante identificado por Butler y Ranney es si el referéndum va o no acompañado por la iniciativa. La disponibilidad de la iniciativa «ayuda a explicar» por qué en algunos países y estados «se han convocado muchos más re-

6. Ivor Crewe: «Electoral Participation», en Democracy at the Polis, pp. 225-232, de Butler y otros. 7. David Butler y Austin Ranney: «Practice», en Referendums, de Butler y otros, p. 6.

LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS

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ferendos que en los demás gobiernos democráticos».8 La iniciativa hace que el referéndum no sea controlado y por lo tanto lo hace también más frecuente. De las veintidós democracias de la tabla 12.1 sólo dos —Suiza e Italia— tienen la iniciativa. Ambas se encuentran en la categoría de ocasional a frecuente, pero la explicación de Butler y Ranney no toma en cuenta la variación entre los restantes veinte países. 1. Finalmente, Butler y Ranney señalan que el tema de los referendos ha sido «abrumadoramente constitucional».9 Ello indica que debemos esperar la convocatoria de referen- dos especialmente en aquellos países en los cuales las enmiendas constitucionales requieren la aprobación por referéndum, y hasta cierto punto también en aquellos donde un referéndum es una de las opciones para el cambio de la Constitución. Estas condiciones se indican en la tabla 12.1, de donde sobresale una pauta bien clara: siete de los nueve países que utilizan el referéndum ocasionalmente y con frecuencia, y sólo dos de los trece restantes, tienen un referéndum constitucional obligatorio u opcional. Tras una más amplia reflexión, esta última explicación no puede considerarse satisfactoria porque inmediatamente surge la pregunta: ¿por qué las Constituciones de algunas, aunque de no todas las democracias, requieren o permiten el referéndum para un cambio constitucional? Las Constituciones expresan ciertas filosofías de gobierno. Explicar las pautas políticas en términos de reglas constitucionales es redundante. Aunque a los sociólogos les resulta difícil admitir una derrota en la búsqueda de proposiciones y teorías generales, nos vemos forzados a convenir con Butler y Ranney que los referendos «fallan a la hora de establecer un modelo universal».10

9. Butler y Ranney: «Practice», p. 10. 10. Ibid., p. 18.

11.

LAS NUEVAS DEMOCRACIAS EUROPEAS: ESPAÑA, PORTUGAL Y GRECIA

De los países que han sido democráticos desde aproximadamente el final de la segunda guerra mundial y que ya hemos tratado en capítulos anteriores, una gran mayoría, quince de veintiuno, pertenecen a la Europa occidental. Así, la mayor parte de los países de esa área han mantenido instituciones democráticas durante mucho tiempo. Las únicas excepciones las constituyen España, Portugal y Grecia, aunque actualmente ya han dejado de serlo. Estos tres países volvieron a implantar la democracia a mediados de los años setenta, y ahora ya se les puede llamar, en palabras del Economist de Londres, «miembros firmes y de pleno derecho del club de las democracias europeas».1 Los tres países considerados en este capítulo son miembros de la Comunidad Económica Europea desde principios de 1986, y de la OTAN. En España quedó confirmada la pertenencia a esa alianza militar tras el referéndum celebrado en marzo de 1986. La contemporaneidad de la transición del autoritarismo a la democracia y su situación geográfica en el sur de Europa, hace que nos sintamos tentados a considerar estos países como un grupo compacto. No obstante, en este capítulo y en el 14 veremos que existen diferencias notables entre ellos con respecto a las características de la democracia que han venido practicando. Tampoco deberíamos exagerar la similitud que hubo entre sus respectivos procesos de transición a la democracia, todos los cuales tuvieron lugar a mediados de los años setenta, aunque como resultado de diferentes circunstancias. En el caso de Portugal el autoritarismo fue derribado por una combinación de guerra y agotamiento institucional, en el de España lo fue por la muerte del Caudillo que encarnaba el autoritarismo, y en Grecia por una combinación de crisis interna y aventurerismo en política exterior. Los interludios del autoritarismo fueron también de muy diferen

1. The Economist, 4 de enero de 1986, p. 35.

224

AREND LIJPHART

te duración en los tres países: en Grecia sólo siete años, mientras que en España se prolongó durante más de un tercio de siglo y en Portugal, casi cincuenta años. El análisis de los demás países democráticos llevado a cabo en los capítulos anteriores cubría el período que va, aproximadamente, de 1945 hasta finales de 1980. Con el fin de fortalecer, en la medida de lo posible, los fundamentos empíricos de nuestro análisis de las nuevas democracias europeas, ampliaremos la cobertura de nuestro estudio sobre estos tres casos hasta mediados de 1986. Nuestros puntos de partida serán las primeras elecciones parlamentarias regulares celebradas tras el fin de la etapa autoritaria: noviembre de 1974 en Grecia, abril de 1976 en Portugal (donde una asamblea constituyente había sido ya elegida un año antes), y junio de 1977 en España, lo que nos da un lapso de aproximadamente diez años para cada país. Se podría aducir que, en el caso de Grecia, el período de posguerra hasta 1967 —o por lo menos los años transcurridos desde el fin de la guerra civil en 1949 hasta 1965, aproximadamente— debería añadirse al período posterior a 1974. Sin embargo, a pesar de las muchas similitudes de tipo institucional, el primero de los períodos mencionados fue la democracia restringida, ejerciendo la monarquía y el ejército un poder considerable, en contraposición con la democracia plena establecida en los años setenta. A fuer de equitativos, habría que señalar que hasta la revisión constitucional de 1982, que abolió el Consejo de la Revolución, los militares portugueses también ejercieron más poder político del que puede conciliarse con los usos habituales de la democracia. En este capítulo se estudiarán las tres nuevas democracias en función de las mismas nueve características que diferenciaban el mayoritarismo de la democracia de consenso, y que han servido de guía al análisis que hemos venido haciendo a lo largo de los anteriores capítulos.2 La tabla 13.1 resume los datos esenciales de los tres países.

2. Véase también Thomas C. Bruneau: Politics and Nationhood: Post-Revolu- tionary Portugal, Nueva York, Praeger, 1984; Thomas C. Bruneau y Alex Mcleod: Politics in Contemporary Portugal: Parties and the Consólidation of Democracy, Boulder, Colorado, Lynne Rienner, 1986; P. Nikiforos Diamandouros: The 1974 Transition from Authoritarian to Democratic Rule in Greece: Baekground and Interpretation from a Southern European Perspective, Occasional Paper n.° 37, Bolonia, Johns Hopkins University Research Institute, 1981; P. Nikiforos Diamandouros: «Transition to, and Consolidation of Democratic Politics in Greece, 1974-1983: A Ten- tative Assessment», West European Politics 7, n.° 2, abril de 1984, pp. 50-71; y Richard Gunther, Giacomo Sani y Goldie Shabad: Spain after Franco: The Making of a Competitive Party System, Berkeley, University of California Press, 1986.

225

LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS TABLA 13.1.

Características básicas de los regímenes democráticos de Grecia, Portugal y España de 1975 hasta mediados de 1986

1.

2. 3. 4. 5. 6.

7. 8.

9.

Grecia

Portugal

España

100

88

69

100

75

39

70 unicame ralismo

24 unicame ralismo

55 bicame ralismo

2,1

3,2

2,7

3,0

3,5

3,5

7,6

33

7,6

28,5 75

13,8 40

31,1 50

96

95

86

rígida

rígida

rígida

descentr.

centr.

centr.

Gabinetes de estricta ma yoría (ajustado el %) Gabinetes de estricta ma yoría (sin ajustar el %) Duración media de los gabinetes (en meses) Cámaras parlamentarias Número efectivo de par tidos parlamentarios Número de variables po líticas Falta de proporcionali dad electoral (%) Reducción del número de partidos (%) Mayorías elaboradas (%) Centralización guberna mental (%) Constitución rígida o fle xible Control jurisdiccional de la constitucionalidad Número de cuestiones so

Fuente: Véanse tablas 42, 5.3, 7.3, 8.1, 9.1, 102 y 12.1.

PODER EJECUTIVO

Las tres nuevas democracias muestran considerables diferencias en cuanto a la composición de sus respectivos gabinetes. Grecia es un ejemplo perfecto del prototipo mayoritario. Ha tenido gabinetes de estricta mayoría durante todo el período 1974-1986, y cada gabinete estaba compuesto de miembros de un solo partido, el cual gozaba del respaldo mayoritario del Parlamento: el partido de la Nueva Democracia desde 1974 hasta 1981, y desde ese año en adelante los socialistas del PASOK. Sólo Nueva Zelanda, entre los otros vein

226

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tidós regímenes democráticos, desafía este récord de mayori- tarismo al cien por cien. El que los gabinetes griegos del período de posguerra fueran también muy mayoritarios, no es en absoluto significativo. Si nos centramos en el período que va desde las elecciones de 1950, el primero tras el fin de la guerra civil, hasta la intervención en 1965 de la Corona en los partidos políticos, durante el 92 % del tiempo gobernaron gabinetes de estricta mayoría. Las únicas excepciones fueron los de Venizelos (hijo) y de Georgios Papandreu, que fueron minoritarios durante algunos meses, en 1950-1951 y en 1963- 1964, respectivamente. España fue el país menos mayoritario de los tres, principalmente porque partió con un largo período —cinco años y medio— de gabinetes minoritarios de la Unión de Centro Democrático. No obstante, tras la victoria socialista en las elecciones de 1982, los gabinetes mayoritarios monocolores se han convertido en norma.3 Este último período comprende el 39 % del tiempo total sometido a consideración. Según nuestro criterio operacional de repartir el tiempo de los gabinetes minoritarios equitativamente con el de los de estricta mayoría y con el de los sobredimensionados (como quedó establecido en el capítulo 4), el porcentaje ajustado de gabinetes de estricta mayoría es en España del 69 %. Portugal ocupa una posición intermedia entre Grecia y España, como indica la tabla 13.1, pero se distingue de ambos en un aspecto importante, cual es que sus gabinetes de estricta mayoría han sido por lo general de coalición. Los ejemplos más claros son las coaliciones que formaron los socialistas con el Partido del Centro Social y Democrático en 1978,

3. Conviene señalar que las figuras políticas españolas durante un período particularmente decisivo de la transición a la democracia, rechazaron el mayori- tarismo y abrazaron con entusiasmo las prácticas de consenso. Durante el proceso constituyente de 1977 a 1979, se aludía a dichas prácticas como «la política de consenso». Aunque dichas prácticas consensúales estuvieran en su mayor parte centradas en elaborar una nueva Constitución, también se aplicaron a las relaciones económicas y laborales (proceso que culminó en los Pactos de la Moncloa de 1977), así como a la primera fase del proceso de descentralización política (contribuyendo de este modo a alcanzar acuerdos satisfactorios sobre los estatutos de autonomía de las comunidades vasca y catalana). Rasgos esenciales de todas estas variopintas políticas de consenso fueron la participación activa en el proceso decisorio de representantes de aquellos grupos más directamente afectados por el asunto en discusión. Una representación más o menos proporcional en el terreno decisorio de aquellos intereses que resultaban afectados; la celebración en forma discreta de las negociaciones y el compromiso por parte de todos los participantes clave, con el objetivo de asegurar un acuerdo que no fuera del todo inaceptable para ningún grupo social relevante. Véase Richard Gunther: «Constitutional Change in Contemporary Spain», en la ed. de Keith G. Banting y Richard Simeón: The Politics of Constitutional Change in Industrial Nations: Redesigning the State, Londres, Macmillan, 1985, pp. 42-70.

LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS

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y con el Partido Socialdemocrático de 1983 a 1985; pero incluso el gabinete de la Alianza Democrática, de 1980 a 1983, puede ser considerado con propiedad como de coalición (principalmente a causa de los socialdemócratas y del Centro Social Democrático). Puesto que la Alianza presentaba una única lista de candidatos en las elecciones de 1979 y 1980, se la califica técnicamente como un solo partido. No obstante, su unidad no fue ni sólida ni duradera: la Alianza colapso a finales de 1982, y sus integrantes recuperaron sus correspondientes identidades como partidos. Los únicos gabinetes que no eran de estricta mayoría fueron los que hubo al principio y al final del período que consideramos: un gabinete socialista minoritario desde 1976 hasta finales de 1977, y otro gabinete socialdemocrático, también minoritario, desde los últimos días del año 1985 en adelante.4 Una característica que comparten los tres países es que sus gabinetes fueron de estricta mayoría o minoritarios, nunca sobredimensionados. Una posible objeción a este aserto podría basarse en el argumento de que los poderosos presidentes de Portugal (hasta 1982) y Grecia (hasta 1986) deberían también considerarse como partícipes en el gobierno. Dado que el presidente Ramalho Eanes era una figura políticamente independiente, su presencia y poder no afectaron a la combinación de partidos del gobierno portugués. Pero la «cohabitación» del presidente griego Constantinos Karamanlis, del Partido Nueva Democracia, con el gabinete socialista de 1981 a 1985, se asemejó, por lo menos en algo, a un gobierno so- bredimensionado de poder compartido. A nuestro juicio, sin embargo, tal interpretación sería incorrecta, pues como razonaremos con más detalle en la siguiente sección, la presidencia griega nunca ejerció su fuerte poder latente de una manera que permitiera calificar a su titular como miembro de facto del gabinete. Por lo tanto, el período 1981-1985 en Grecia no puede compararse con la «cohabitación» del mucho más poderoso presidente Mitterrand de Francia, con un gabinete conservador tras las elecciones de 1986, aunque sí guarda una estrecha semejanza con un poder ejecutivo compartido.

4. Portugal experimentó casi un año y medio de gabinetes no políticos de «inspiración presidencial» (1978-1980). Puesto que estos gabinetes no pueden ser objeto de clasificación a tenor de nuestros criterios, quedan excluidos a efectos de cálculo de los porcentajes de la tabla 13.1.

228

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RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO

Todas las Constituciones de las nuevas democracias europeas manifiestan la pretensión de fortalecer y estabilizar el Ejecutivo, que está inspirado, al menos en parte, en modelos foráneos. En España se instituyó un sistema corriente de gobierno parlamentario bajo un monarca constitucional como jefe del Estado; pero tomó de los alemanes el mecanismo del voto de censura constructivo, a fin de reforzar el gabinete ante el Legislativo. Los redactores de las Constituciones griega y portuguesa se vieron influidos por el modelo francés de una presidencia fuerte en combinación con un gabinete sujeto a la confianza del Legislativo. En el caso portugués, el resultado fue un gobierno presidencialista de la misma categoría que los sistemas presidencialistas americano, finlandés y el de la V República francesa, aunque con una presidencia relativamente menos preeminente que en los otros tres casos (véase tabla 5.1): el presidente goza de un sólido poder ejecutivo y es elegido por voluntad popular. Los poderes presidenciales, no obstante, fueron severamente recortados por la revisión constitucional de 1982, y aunque el modo de elección popular no se vio alterado, Portugal volvió al sistema parlamentario. A pesar de la influencia del modelo francés, el nuevo sistema político griego nunca fue genuinamente presidencialista. La razón principal estriba en que el presidente es designado por el Parlamento y no por los electores. Sólo el gran prestigio personal del presidente Karamanlis pudo compensar en parte esta falta de legitimación democrática. Además, en 1986 se aprobó una serie de enmiendas constitucionales que hacían desaparecer la casi totalidad de los poderes especiales del presidente, convirtiendo así el régimen en inequívocamente parlamentario. De hecho, desde 1986 la presidencia griega se parece a la de la IV República francesa en la misma medida en que se diferencia de la V. La tabla 3.1 dti la duración media de cada gabinete en los tres países. Grecia tuvo el gabinete de más duración y Portugal, el de menor. Esta característica sólo está parcialmente eii concordancia con la relación entre el tipo de gabinete y su duración que encontramos en el capítulo 5. En particular, la vida media de dos años en los gabinetes portugueses resulta muy corta si se tiene en cuenta la elevada incidencia de gabinetes de mayoría estricta, pues la posición de Portugal en la tabla 5.3 se situaría en el espacio superior de la

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derecha, que está vacío. La vida media de los gabinetes españoles — más de cuatro años y medio— es en cambio bastante más larga dado su bajo porcentaje de gabinetes de mayoría estricta, no obstante lo cual España aún encajaría en el espacio central de la tabla 5.3 y, por lo tanto, se encuentra, al igual que Grecia, en la diagonal teorizada. Una explicación de la diferencia entre los esquemas español y portugués podría ser que los gabinetes portugueses de mayoría estricta fueron principalmente coaliciones, mientras que en España el gabinete minoritario de la Unión de Centro Democrático era mono- color, y, como ya se vio en el capítulo 5, los gabinetes de un solo partido suelen ser ceteris paribus más duraderos que los de coalición. Obsérvese también que los gabinetes portugueses se han ido haciendo más duraderos a partir de 1980.5

PARLAMENTOS

Grecia y Portugal tienen Parlamentos manifiestamente unicamerales. El único aspecto ligeramente inusual de estas dos cámaras es su dimensión. En el capítulo 6 encontramos que, con una sola excepción (Suecia), todas* las democracias que cuentan con poblaciones por debajo de los 24 millones del Canadá tienen una primera cámara, o una única cámara, relativamente pequeña, con un máximo de 212 miembros.6 Grecia y Portugal proporcionan asimismo otras dos excepciones: la población de ambas es de unos 10 millones de habitantes, pero sus Legislativos unicamerales cuentan, respectivamente, con 300 y 246 miembros. España tiene un Parlamento bicameral con una Primera Cámara que es elegida directamente por R.P. (como se verá más adelante) y con un Senado que en su mayoría es elegido por voluntad popular. En términos de poderes formales, el Senado está claramente subordinado a la Cámara Baja, dado que los votos negativos de la primera pueden ser soslayados por la segunda. El hecho de que la gran mayoría de los senadores sean directamente elegidos por los votantes —los pocos que restan los eligen directamente los Legislativos autonómicos— aumenta la legitimidad democrática del Senado y, por lo tanto, su importancia política, aunque nosotros seguimos creyendo que la relación de poder entre ambas cáma

5. Los tres gabinetes de «inspiración presidencial» (1978-1980) quedarán también excluidos de nuestro análisis. 6. Véase nota 4 al capítulo 6.

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ras debería clasificarse entre las extremadamente asimétricas. Por otro lado, las dos Cámaras son obviamente incongruentes: las provincias más pequeñas están en gran medida su- prarrepresentadas en el Senado, y el método electoral no es de R.P. sino el del denominado voto limitado, un sistema semiproporcional que, en el caso español, suele dar resultados con una acusada falta de proporcionalidad.7 La combinación de asimetría extrema e incongruencia sitúa a España en la categoría del bicameralismo débil, la clase intermedia entre el bicameralismo fuerte y el insignificante (véase tabla 6.4). En el capítulo 6 vimos ya que existe una estrecha relación entre unicameralismo y población de reducido volumen por un lado, y bicameralismo y poblaciones grandes por el otro, utilizando los 10 millones como línea divisoria entre el volu- mente de población pequeño y el grande. Ésta es una línea divisoria difícil en el caso de Portugal y Grecia, dado que ambos se sitúan casi exclusivamente sobre ella; pero la realidad de estos tres casos que ahora estudiamos nos reafirma en nuestra regla general: los dos países más pequeños tienen Parlamentos unicamerales, mientras que España, que cuenta con una población tres o cuatro veces mayor, se caracteriza por el bicameralismo.

SISTEMAS DE PARTIDOS

En comparación con el número efectivo de partidos parlamentarios que hay en los otros veintidós regímenes democráticos que hemos estudiado, los cuáles oscilaban entre 1,9 y 5,0 (véase tabla 7.3), los números equivalentes en Grecia, España y Portugal —2,1, 2,7 y 3,2 respectivamente— son moderados. Se basan, por supuesto, en los resultados de un número menor de convocatorias electorales que en los otros países (cuatro en Grecia y España y cinco en Portugal) aunque, con la excepción parcial de España, las nuevas democracias europeas ya han desarrollado unos sistemas de partidos bastante estables. Los partidos políticos griegos han estado dominados por la Nueva Democracia y por el socialista PASOK. Otros partidos, en particular los dos grandes Partidos Comunistas, han

7. Arend Lijphart, Rafael López Pintor y Yasunori Soné: «The Limited Vote and the Single Nontransferable Vote: Lessons from the Japanese and Spanish Examples», en la ed. de Beraard Grofman y Arend Lijphart: Electoral Laws and Their Political Consequences, Nueva York, Aghaton Press, 1986, pp. 154-169.

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desempeñado un papel de cierta importancia, pero no han llegado a influir en la composición del gobierno. La Nueva Democracia y el PASOK han gobernado con el respaldo de mayorías absolutas de sus propios diputados en el Parlamento^ el primero hasta 1981 y el segundo a partir de entonces. La media de 2,1 partidos efectivos sitúa Grecia a la altura de los Estados Unidos, Nueva Zelanda, el Reino Unido y Austria, que cuentan con un número efectivo de partidos parlamentarios entre 1,9 y 2,2, ya que comúnmente se consideran bipartidismos. (En las ocho elecciones que tuvieron lugar entre 1950 y 1964, el número efectivo de partidos parlamentarios fue de 2,7, más elevado que la cifra posterior a 1974, pero aún bajo en términos comparativos.) Cuatro partidos han constituido las fuerzas dominantes en Portugal: los socialistas y los comunistas a la izquierda y los socialdemócratas y el Partido de Centro Social Democrático a la derecha. Como resultado de las elecciones de 1985, se les unió un quinto partido de importancia comparable y que estaba integrado por simpatizantes del saliente presidente Ea- nes; pero es probable que esto no pase de un fenómeno transitorio. El número medio efectivo de partidos portugueses —3,2 partidos (véase tabla 13.1)— parece relativamente bajo para tratarse de una configuración de cuatro partidos exclusivamente. La razón estriba en que los partidos se han mostrado desiguales y fluctuantes en cuanco a su importancia, y en que los dos partidos de la derecha se presentaron en listas conjuntas a las elecciones de 1979 y 1980, pues el número medio efectivo de partidos que resultó de dichas elecciones fue sólo de 2,5, mientras que en las elecciones de 1976, 1983 y 1985 la media fue de 3,7 partidos. Los elementos estables de los partidos políticos españoles han sido los cada vez más fuertes socialistas y los débiles y divididos comunistas a la izquierda, así como la presencia de varios partidos etnoregionales. A la derecha de los socialistas el sistema de partidos ha sufrido un cambio mayor. La Unión de Centro Democrático casi ganó la mayoría de los escaños parlamentarios en las elecciones de 1977 y 1979 (47,1 y 48,0 %), y fue partido gobernante hasta 1982, con un gabinete minoritario. Sin embargo fracasó en las elecciones de dicho año y fue reemplazado como principal partido de la derecha por Alianza Popular (rebautizada como Coalición Popular en las elecciones de 1986). A pesar de este desplazamiento, el número efectivo de partidos parlamentarios ha seguido siendo bastante estable, pues el número más alto fue

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de 2,9 y se dio en las elecciones de 1977, mientras que cuando los socialistas consiguieron una aplastante victoria electoral en 1982, se alcanzó el reducido número de 2,3 partidos. DIMENSIONES POLÍTICAMENTE RELEVANTES

La tabla 13.2 presenta nuestra valoración de las dimensiones políticas de la pugna entre partidos en el seno de las nuevas democracias europeas. De las nueve características básicas de los regímenes democráticos, ésta es la más difícil de determinar y la potencialmente más controvertida. La difiTabla 13.2. Dimensiones políticas de los sistemas de partidos griego,

portugués y español, desde 1975 (aprox.) hasta mediados de 1986

Socio económic a

Grecia

G

Portugal

G

Reli Etno Urba Apoy Polít gio cultu naica o al sa ral rural régi exte men rior

G

M

G

M

G

Pos mate riali sta

M

Núm ero de dim ensi ones 3,0 3,5

Nota: G indica una dimensión de alta relevancia y M de relevancia mediana.

cuitad es aún mayor en el caso de Grecia, Portugal y España porque sólo disponemos de un corto lapso en el que poder basar nuestros juicios, no obstante lo cual hemos tratado de aplicar los mismos criterios que para las demás democracias. La dimensión socioeconómica, la de apoyo al régimen y la de política exterior representan, en términos relativos, los problemas de menor entidad. Los tres países tienen la habitual y clara división izquierda-derecha. A los dos países que cuentan con Partidos Comunistas de relevancia, Grecia y Portugal, se les califica con la misma evaluación de relevancia media en cuanto a la dimensión de apoyo al régimen, lo mismo que Francia, Italia y Finlandia. En lo que a política exte

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rior se refiere, las dos cuestiones principales han sido las de pertenencia a la OTAN y a la Comunidad Europea. El PASOK se comprometió inicialmente a la retirada de la Comunidad Europea y se oponía enérgicamente a la pertenencia a la OTAN. Los comunistas portugueses se oponían igualmente a la OTAN, y en 1985 votaron en contra de la entrada en la Comunidad Europea. Esta última cuestión no fue objeto de contencioso en España, pero la pertenencia a la OTAN resultó en extremo polémica desde 1981 hasta el referéndum de 1986. A pesar de que España y Portugal se diferencian del prototipo habitual europeo-continental por no tener partidos explícitamente cristianodemócratas, ambos han sido objeto de una evaluación alta en la dimensión religiosa. Sin embargo, los democratacristianos españoles eran una facción identifica- ble en el seno de la Unión de Centro Democrático, al igual que en la más reciente Coalición Popular; y puede aducirse, como lo hace Juan Linz, que el Centro Social Democrático de Portugal «está muy próximo a ser un partido demócrata- cristianó».8 Los representantes del Centro Social Democrático en el Parlamento Europeo y alrededor de un tercio de los de Coalición Popular se han unido al grupo de los partidos cristianodemócratas, aparentemente sin convicción, a diferencia de los delegados de la Nueva Democracia griega, «cristiano- demócratas» por razones fundamentalmente pragmáticas. Un buen indicador de la importancia que la dimensión religiosa tiene en España y Portugal es la cuestión del aborto: tanto el Partido del Centro Social Democrático como Alianza Popular se han opuesto tenazmente a que se despenalice. La regulación y financiación de la enseñanza religiosa privada en España ha sido también objeto de un tenso contencioso entre partidos. Tales cuestiones de índole moral han desempeñado asimismo un papel en la política griega, aunque más como parte del énfasis que ha puesto el PASOK en la renovación social y en la igualdad de sexos, que en virtud de connotación religiosa alguna, por lo que cabría calificar dichas cuestiones con la etiqueta posmaterialista. Finalmente, concedemos a España una evaluación alta en la dimensión etnocultural, a pesar de que los distintos partidos nacionalistas, si bien sólidos en el interior de sus respectivas regiones, son más bien pequeños cuando se consideran a escala estatal. No obstante, el gabinete minoritario de

8. Juan J. Linz: «Europeas Southern Frontier: Evolving Trends Toward What?», Daedalus 108, n.° 1, invierno de 1979, p. 185.

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Unión de Centro Democrático contó a menudo con el respaldo de las minorías catalana y vasca, y en general no hay duda de que la diferenciación etnocultural ha tenido un alto grado de relevancia política, y que ha sido la causa del elevado grado de violencia que existe en España. Cuando comparemos las tres nuevas democracias con las ya antiguas, sobre la base de los sistemas de partidos y de las dimensiones políticas, veremos que el número efectivo de partidos parlamentarios que les caracteriza es relativamente bajo, pero que el de dimensiones políticas es relativamente elevado. Este esquema hace de España y Grecia casos desviados en términos de lo que hemos visto en la tabla 8.4, donde se adecúan al espacio inferior de la izquierda, que está vacío. Es probable, sin embargo, que con el transcurso del tiempo el número de dimensiones políticas disminuya. En concreto, y como resultado de la subida al poder de los socialistas españoles y del PASOK, los asuntos de política exterior son ahora mucho menos disgregadores.

SISTEMAS ELECTORALES

Todas las democracias europeas recientes hacen uso de fórmulas electorales de R.P. aunque, como bien muestra la tabla 13.1, los resultados electorales que obtienen están lejos de ser proporcionales. El índice de no proporcionalidad de Portugal es ligeramente más elevado que el de los demás países con R.P., pero los de España y Grecia lo son mucho más; de hecho se parecen mucho a aquellos de los seis países que cuentan con sistemas de mayoría y mayoría relativa (véase tabla 9.1). Las principales razones son que en España la R.P. se aplica a distritos de reducida magnitud —un distrito de dimensiones medias elige menos de siete representantes—, y que no se recurre al procedimiento de los escaños suplementarios, a escala autonómica o estatal, para hacer más proporcional la distribución global de escaños. En Grecia los escaños suplementarios se disponen tanto para el ámbito regional como para el nacional, pero con unos umbrales tan altos que sólo pueden beneficiarse los partidos más grandes, a la vez que la proporcionalidad se ve de hecho reducida. Este sistema se denomina «R.P. reforzada», pero en realidad refuerza los grandes partidos en detrimento de la proporcionalidad. En las ocho elecciones habidas en Grecia entre 1950 y 1964, la no proporcionalidad electoral fue tan elevada que

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alcanzó el 7,9 %, cifra muy próxima al 7,6 °/o de las elecciones del período posterior a 1974. Este hecho confirma nuestro anterior hallazgo de que los sistemas electorales y los partidos están estrechamente relacionados. La tabla 13,1 también revela que los poco proporcionados sistemas electorales de Grecia y España han reducido drásticamente el número efectivo de partidos (de partidos electorales a partidos parlamentarios), ya que el porcentaje de reducción es alto, incluso en comparación con los sistemas que funcionan según fórmulas de mayoría y mayoría relativa (véase tabla 9.1). A menudo los tres sistemas han producido mayorías elaboradas —en siete de las trece convocatorias electorales— de forma mucho más parecida a los sistemas de mayoría y mayoría relativa que a los de R.P. (véase tabla 9.2). Las cuatro elecciones que han tenido lugar en Grecia han proporcionado mayorías parlamentarias, una sola de las cuales correspondía a la realidad de los votos. Las mayorías socialistas que resultaron de las elecciones de 1982 y 1986 en España eran elaboradas, tanto la una como la otra. Y las dos victorias de la Alianza Democrática de Portugal, en 1979 y 1980, entrañaron también mayorías elaboradas.

DIVISIÓN DE PODER

Grecia, Portugal y España son Estados Unitarios desde un punto de vista formal. Los dos primeros, además, son unitarios y centralizados. España está mucho más descentralizada y en vías de convertirse en un Estado de autonomías, si no en un Estado federal. Estas diferencias quedan expresadas de manera más precisa por las cifras de centralización gubernamental que proporciona la tabla 13.1, basadas en estadísticas de la OCDE de finales de los años setenta y a principios de los ochenta. Portugal y Grecia, en comparación con las otras democracias que figuran en la tabla 10.2, se cuentan entre los Estados más centralistas y unitarios. El 86 °/o de centralización que corresponde a España la sitúa aproximadamente en el centro de los Estados unitarios, aunque ello no hace entera justicia a su carácter más descentralizado, y esto por dos razones. En primer lugar, porque el 86 % es una media que corresponde a los años que van de 1979 a 1983, y no refleja la disposición que existe hacia una mayor descentralización. En el año pre- democrático de 1973, la cifra de centralización era del 93 %;

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hacia 1980 (época en la que ya se habían creado instituciones de gobierno autonómico en dos regiones), la cifra ya había descendido aJ 90 y en 1983 (cuando ya se habían dado los pasos necesarios para la creación de instituciones regionales de gobierno en la mayor parte de las diecisiete comunidades autónomas del país) era inferior al 83 Vo. Es probable que en el futuro se produzcan disminuciones graduales, a medida que la jurisdicción sobre numerosas funciones de gobierno vaya siendo transferida desde el gobierno central a los recientemente creados organismos administrativos autonómicos. Una segunda razón por la que dichas cifras subestiman el grado absoluto de descentralización política en España estriba en que miden el reparto de los impuestos recaudados en los ámbitos autonómico y local, mientras que la descentralización española es más acusada por el lado de las actividades de gasto público. Con la excepción de Euskadi y Navarra (dos comunidades autónomas que sí recaudan sus propios impuestos), la mayor parte de la actividad de los gobiernos autonómicos es financiada con fondos que se transfieren a partir de los impuestos recaudados por el gobierno central. El 24 % de los gastos totales del Estado habían sido transferidos en 1985 desde la administración central a las distintas comunidades autónomas.9 De manera que, de haberse basado los datos comparativos de que disponemos en el gasto público en vez de hacerlo en los impuestos, la cifra de centralización correspondiente a España habría sido sustancialmente más baja que el 86 % consignado en la tabla 13.1. A medida que el nivel general de actividad de los gobiernos autónomos se ha ido desarrollando a lo largq de este período, el modelo básico del Estado mismo lo ha ido haciendo paralelamente. Al comienzo de la transición se admitía de una manera generalizada que pronto se otorgaría la autonomía a aquellas regiones que históricamente venían reclamándola (Cátaluña, Euzkadi, dejando en suspenso y pendiente la condición definitiva de la provincia parcialmente vasca de Navarra), así como a Galicia, que también está cultural y lingüísticamente diferenciada del resto del país, y que ya había dado algunos pasos hacia la consecución de su autonomía poco antes de la guerra civil de 1936-1939. Pero dejando a un lado la necesidad generalmente sentida de restituir a vascos

9. Datos presentados por María Izquierdo Rojo, secretaria de Estado para las Autonomías (Ministerio de Administración Territorial) y Publicado por Stanley G. Payne, Eusebio Mujal-León, Thomas D. Lancaster y Richard Gunther: Spain’s Prospects, Nueva York, The Spanish Institute, 1985, p. 38.

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y catalanes sus derechos de autogobierno, no hubo acuerdo entre la élite política sobre el modelo de Estado que mejor se adecuaría a la España posfranquista. Ni siquiera la Constitución aprobada en 1978 resuelve este asunto de una manera clara, toda vez que, a diferencia de la mayor parte de las Constituciones federales, que delinean nítidamente las funciones que corresponden a los organismos de los gobiernos central y regional, y que otorgan niveles parejos de autoridad a todos los estados miembros, el texto español sólo establece procedimientos por los que las distintas regiones pueden asegurarse la autonomía, y enumera los ámbitos de competencias que pueden transferirse desde la jurisdicción del gobierno central a la de un gobierno autonómico. Con ello, el proceso de descentralización quedaba fundamentado en el principio de voluntarismo: cada eventual comunidad estaba en situación de iniciar el procedimiento que le asegurase la autonomía, y de negociar sus propias condiciones de autogobierno. Dada la gran diversidad en materia de lengua, cultura, nivel de desarrollo económico y otras características sociales que distinguen a una región española de otra, no es sorprendente encontrar entre ellas diferencias significativas en cuanto a la naturaleza exacta de sus funciones de autogobierno y rapidez con que fueron conseguidas. Tras el abortado golpe de Estado de febrero de 1981, la preocupación por estas desigualdades entre comunidades autónomas y la descoordinación con que se había iniciado el proceso descentralizador, condujo al gobierno de Unión de Centro Democrático y al mayor Partido de la oposición, el Socialista, a intentar homogeneizar dicho proceso de descentralización mediante la promulgación de la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico. Cuando en 1983 el Tribunal Constitucional invalidó gran parte de esta ley, este fallo representó un decisivo punto de no retorno, a partir del cual los socialistas (Partido gobernante desde 1982) han presionado firmemente en favor de una distribución más uniforme entre las comunidades autónomas de los derechos de autogobierno. Sin embago, su adhesión de hecho a un modelo federal para España ha sido vigorosamente contestada por los nacionalistas vascos y catalanes, quienes temen que de este proceso de homogeneización pueda resultar una reducción de sus propios derechos y privilegios. No obstante, la estructura política española se aproxima al modelo federal en un aspecto: el Senado es notablemente «federal» en su composición. Cada una de las provincias continentales tiene derecho a estar representada por igual (cua

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tro senadores) con independencia de su volumen de población, lo mismo que la representación igualitaria de cada estado o cantón en países federales como Australia, Suiza y los Estados Unidos. Las normas son ligeramente distintas para las provincias isleñas y los enclaves de Ceuta y Melilla, donde los legislativos locales eligen senadores suplementarios; pero ninguna de estas excepciones es contradictoria con la naturaleza básicamente federal o protofederal de la composición del Senado.

CONSTITUCIÓN

Las nuevas democracias europeas son extraordinariamente parecidas en cuanto a las disposiciones que prevén cambios o interpretaciones de la Constitución. Todas ellas cuentan con una Constitución escrita y rígida que sólo puede ser objeto de enmiendas por mayoría extraordinaria. La intención original del PASOK de cambiar esta capacidad de veto minoritario a la enmienda de la Constitución por la simple regla de la mayoría, tropezó con una enérgica oposición y fue abandonada en 1986. Por lo tanto, Grecia sigue contando con una Constitución rígida. Los tres países tienen, además, control jurisdiccional de la constitucionalidad. El sistema griego es de tipo descentralizado, en el que cualquier tribunal tiene la potestad de verificar la constitucionalidad de las leyes aprobadas por el Parlamento. España y Portugal han creado Tribunales Constitucionales específicos para este propósito. En el caso portugués, el Consejo de la Revolución, de carácter militar, ejerció durante los primeros años dicha potestad, pero tras ser abolida la función de control que ejercía, ésta la asumió en 1982 un Tribunal Constitucional civil.

REFERENDOS

En los nuevos Estados democráticos, el referéndum es, como en la mayor parte de las otras democracias, un acontecimiento infrecuente. La Constitución de Portugal no contiene disposición alguna sobre un eventual referéndum, y hasta ahora no se ha celebrado ninguno. Grecia ha convocado un solo referéndum durante el período democrático que estamos considerando, del que resultó la abolición de la mo

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narquía. Tuvo lugar en 1974, poco después de las primeras elecciones celebradas una vez restablecida la democracia, y a partir de entonces ya no se ha vuelto a convocar referéndum alguno. España ha demostrado una mayor inclinación, aunque moderada, por este tipo de consultas, ya que se recurrió a una de ellas en 1978 para aprobar la Constitución, y en 1986 para confirmar la pertenencia a la OTAN. Otro referéndum aprobó en 1976 los principios de la reforma democrática, medio año antes de las primeras elecciones libres, o sea con anterioridad al período que analizamos.

14. MODELOS DE DEMOCRACIA RACIONALES, MODELOS ESTABLECIDOS Y MODELOS EMPÍRICOS A lo largo de este libro se han ido comparando sistemáticamente los dos modelos fundamentales de democracia. El término modelo puede ser utilizado, y de hecho lo ha sido, en tres sentidos distintos: en un sentido racional, como modelo establecido y como modelo empírico. En este capítulo ñnal se ahondará precisamente en la cuestión de a cuál de estos tipos corresponden el modelo mayoritario y de consenso. Se hará hincapié principalmente en hasta qué punto llegan a ser modelos empíricos.

MODELOS RACIONALES

Los modelos de democracia mayoritario y de consenso son, en primer término, modelos racionales y con lógica interna. En los capítulos 1 y 2 se presentaron ambos modelos con la ayuda de ejemplos y del estudio de las diferencias entre ambos. Él modelo mayoritario se describió con ayuda de los ejemplos británico y neozelandés, y el modelo de consenso se presentó como el opuesto al mayoritario. De este último son ejemplo los regímenes democráticos de Suiza y Bélgica. No obstante, también es posible deducir de una forma lógica todas las características del modelo mayoritario a partir del principio de que se debe concentrar tanto poder político como sea posible en manos de la mayoría. Por otra parte, la totalidad de las características del modelo de consenso siguen, lógicamente, a la premisa de que el poder político debe estar repartido y se debe compartir de distintas maneras. Con respecto al ordenamiento del poder ejecutivo, por ejemplo, si se desea maximizar la concentración de poderes, el método más lógico consiste en ponerlo todo en manos de un gabinete monocolor respaldado por una sólida y compacta mayoría en el Parlamento. Por otro lado, el máximo grado de reparto del poder se puede lograr con una gran coalición

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de todos los partidos, ninguno de los cuales ostente una mayoría de los escaños parlamentarios. El sistema electoral que maximiza la concentración de poderes en manos de la mayoría es el método de la mayoría relativa, mientras que la mayor dispersión del poder se puede alcanzar mediante representación proporcional sin umbral electoral en un único distrito de ámbito estatal. Los dos modelos racionales no siempre coinciden con los extremos lógicos de cada dimensión, siendo impuestos los límites tanto por lo que es práctico como por lo que es apropiado a las condiciones de cada país en particular. Un buen ejemplo de límites prácticos es la organización del Legislativo, donde el método lógico para maximizar la concentración de poderes es el unicameralismo. Lógicamente, el extremo opuesto de esta dimensión sería un Legislativo compuesto de un sinfín de cámaras —en principio tendiendo a inñnitas— que disfrutasen de los mismos poderes legislativos y estuvieran todas ellas constituidas de distinta manera. Una ordenación así resulta obviamente inabordable, por lo que en las democracias modernas el límite práctico es un fuerte bicameralismo en vez de multicameralismo. En lo que respecta al federalismo y a la descentralización, y por las mismas razones, el extremo lógico de la vertiente consensual sería un sistema federal en el que las unidades integrantes tuvieran todo el poder y el gobierno central no tuviera ninguno; pero eso se llamaría partición más que federalismo extremo. El extremo lógico de una constitución óptimamente rígida, con capacidad de veto para cualquier minoría imaginable, por pequeña que sea, sería una Constitución que no pudiera sufrir ninguna enmienda, lo que también sería una organización impracticable en grado sumo. Las condiciones concretas de una sociedad dada pueden implicar límites adicionales. Por ejemplo, en cuanto a la dimensión sistema de partidos, los extremos lógicos son un estricto bipartidismo y un multipartidismo con tantas formaciones como escaños haya en el Legislativo. Este último extremo no sólo, resulta impracticable, sino que tampoco cumple con la necesidad de conveniencia. El modelo de consenso puro exige el multipartidismo, con un número suficiente de partidos como para representar todos los sectores sociales naturales y sectores de opinión, en lugar de una proliferación de partidos ilimitada y sin sentido. Todos los ejemplos anteriores se refieren a la vertiente consensual de las dimensiones que conforman la diferencia

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entre uno y otro modelo. Del lado del mayoritarismo, los extremos lógicos sí que suponen, por lo general, posibilidades reales: un gabinete monocolor de mayoría estricta, un Ejecutivo predominante, unicameralismo, un bipartidismo puro con una única dimensión política que separe a los dos partidos, un gobierno unitario y completamente centralizado y una Constitución no escrita. La única excepción es la dimensión sistema electoral. En ella, el extremo lógico no es el método de distrito uninominal y mayoría relativa, sino el de mayoría relativa aplicado a todo un único distrito de ámbito estatal. Si hubiera dos partidos sólidos y predominantes y si el electorado votase auténticos programas, el partido que consiguiera una mayoría relativa de los votos no sólo ganaría un número desproporcionado de escaños, sino la totalidad de los del Legislativo. Unas elecciones de este tipo en un solo distrito basadas en la mayoría relativa puede que no sea del todo impracticable, pero favorecería en tal medida a la mayoría que serían pocos los partidarios del mayoritarismo que estuvieran dispuestos a defenderlo*

MODELOS ESTABLECIDOS

Los modelos mayoritario y de consenso también son modelos establecidos, ya que suponen toda una serie de alternativas fundamentales sobre las que deben resolver los redactores de Constituciones en países que pretenden introducir o fortalecer un régimen democrático. Dondequiera que problemas de hondas diferencias y tensiones entre grupos sociales supongan un escollo para que una democracia sea estable y efectiva, se deben recomendar soluciones de tipo consensual. Es significativo que las mayores desviaciones respecto al modelo mayoritario de Gran Bretaña y Nueva Zelanda tengan que ver con que ninguna sea una sociedad totalmente homogénea; en particular, son más consensúales que mayoritarias las cuestiones del papel que desempeña el Partido Nacional Escocés, los planes para otorgar cierto grado de autonomía a Escocia, la política británica en Irlanda del Norte y la protección especial a la minoría maorí en Nueva Zelanda. Habría que considerar otra diferencia entre los modelos establecidos. El modelo mayoritario se asemeja a un borrador constitucional, mientras que el de consenso tan sólo proporciona los principios generales en que se pueden basar las disposiciones constitucionales, pero que conllevan toda una se

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rie de alternativas que han de resolverse con posterioridad. Respecto al sistema electoral, por ejemplo, el modelo mayoritario prescribe unas elecciones en distritos uninominales de mayoría relativa; y una vez que se ha determinado el tamaño del Legislativo, dicha prescripción se puede cumplir inmediatamente. No obstante, la prescripción del modelo de consenso de que la representación ha de ser proporcional, precisa de numerosas e importantes decisiones sobre cuál de las muchas fórmulas de representación proporcional hay que adoptar; sobre si se puede recurrir o no a un sistema de escaños suplementarios ; y sobre la magnitud de los distritos electorales. Con respecto a un cambio en la Constitución, y por las mismas razones, el modelo mayoritario no prescribe más que una Constitución no escrita y la soberanía del Parlamento, lo que significa la regla pura de la mayoría y la ausencia total del poder de veto en la minoría. La Constitución rígida con poder de veto para la minoría que prescribe el modelo de consenso, sólo puede ponerse en marcha una vez se haya decidido si el veto ha de adoptar la forma de una mayoría extraordinaria en el Parlamento y en los gobiernos regionales o en ambos, sobre el grado de mayoría especial que se desea, etcétera. En lo que se refiere al control jurisdiccional de la constitucionalidad, la decisión de los mayoritarios de no adoptarla es bien simple, mientras que el deseo de instaurarlo que anida en el modelo de consenso implica una alternativa entre las formas centralizada y descentralizada. Parece que esta característica de la democracia de consenso la convierte en un modelo de más difícil aplicación que el mayoritario, más sencillo. El modelo de consenso tiene, en cambio, la gran ventaja de que se puede adaptar para ajustarse a las necesidades de un país concreto. Y también proporciona a los redactores constitucionales la opción de levantar su obra sobre legítimas tradiciones vigentes. En consecuencia, la simplicidad del modelo mayoritario es compensada por la flexibilidad del de consenso. Las condiciones sociales van a constituir con frecuencia una seria limitación para los diseñadores de una Constitución, impidiéndoles elegir con plena libertad entre los distintos modelos alternativos. Por ejemplo, puede que en una sociedad que cuenta con varias minorías étnicas o culturales diferenciadas y geográficamente concentradas, un bipartidismo no sólo sea inapropiado, sino también del todo imposible; y el método electoral de mayoría relativa en distritos uninominales no es por sí solo, con toda seguridad, un medio para

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crearlo. Por otro lado, tampoco se podría instituir el ideal consensual de federalismo incongruente en el caso de que dichas minorías estuvieran geográficamente dispersas. MODELOS EMPÍRICOS

Ya , que los modelos de democracia mayoritaria y de consenso son racionales y están dotados de una lógica interna, cabe esperar que sean también empíricos. O sea, ya que las ocho características del mayoritarismo se deducen del mismo principio y que, por lo tanto, están relacionadas entre sí, cabe también esperar que en la realidad aparezcan juntas, y lo mismo se puede decir de los ocho elementos de la democracia de consenso. Pero la novena característica, esto es, que la democracia sea exclusivamente representativa, no hay que relacionarla con las otras ocho. ¿Es éste el caso de nuestras veinticinco democracias En los capítulos 1 y 2 se demostró que, con algunas excepciones y reservas, las mencionadas ocho características se manifiestan de forma muy precisa en los cuatro ejemplos ilustrativos del Reino Unido, Nueva Zelanda, Suiza y Bélgica. En capítulos posteriores se puso de manifiesto la concentración de varias características en todos o en la mayor parte de los países que estamos considerando. En las dos secciones últimas de este capítulo se intentarán hallar las pautas empíricas generales de estos veinticinco países, buscando a la vez grupos de características relacionadas entre sí y grupos de regímenes democráticos parecidos. El método más adecuado para determinar la existencia de una o más dimensiones ocultas entre una serie de variables es el del análisis por factores. Dicho análisis requiere que los datos se den en forma de intervalo, lo cual es el caso en la mayor parte de las nueve características que hemos ido analizando a lo largo de los capítulos 4 al 13; sin embargo, se hacen necesarios algunos ajustes y definiciones operativas suplementarias :

1. Gabinetes de mayoría estricta. Haremos uso de los porcentajes ajustados del tiempo durante el cual hubo en el poder, en veinticuatro democracias (véanse tablas 4.2 y 13.1), gabinetes de mayoría estricta. A los Estados Unidos no se les incluyó en la tabla 4.2 porque su gabinete no está sujeto a la confianza parlamentaria. Para el análisis por factores se partirá de una puntuación de 100 y se indicará la ausencia de

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todo gabinete que sea de coalición. De forma ocasional, han sido nombrados presidentes miembros del otro partido, pero nunca en número suficiente como para que de ello resulte la participación equiparable o proporcional de uno y otro partido, típica de los auténticos gabinetes de coalición. Richard F. Fenno Jr. afirma que «es característico que todo el gabinete pertenezca al mismo partido político que el presidente... Las pocas excepciones sólo sirven para confirmar la regla. Muchas desviaciones de esta norma son más aparentes que reales y se refieren a personas cuyas simpatías e ideas no coinciden, obviamente, con sus etiquetas de partido».1 1. Predominio del Ejecutivo. Esta característica se medirá en función de la vida media del gabinete en los países que figuran en las tablas 5.3 y 13.1, aunque haya que hacer cinco adiciones y ajustes para las democracias que no son regímenes parlamentarios puros. A la V República francesa se le concede una puntuación de 60, señal de un alto grado de predominio del Ejecutivo; y una de 30, señal de relación equilibrada entre el Ejecutivo y el Legislativo, se concede a Finlandia, Portugal (presidencialista hasta 1982), Suiza y Estados Unidos. 2.

Unicamerglisfnó. La clasificación final que aparecía en los capítulos 6^y 13 era cualitativa, aunque fácilmente puede transformare en un índice cualitativo. Se utilizarán las siguientes puntuaciones: 4 para unicameralismo, 3 para bicameralismo congruente y extremadamente asimétrico, 2 para bicameralismo incongruente y extremadamente asimétrico, 1 para bicameralismo congruente y simétrico o moderadamente asimétrico y 0 para el bicameralismo sólido. Suecia, unicameral desde 1970, pero que antes de esta fecha era bicameral, recibirá una puntuación de 3. 3. Número efectivo de partidos. Las proporcionan todos los datos necesarios.2

tablas

7.3

y

13.1

1. Richard F. Fenno Jr.: The Presidentas Cabinet: An Analysis in the Period from Wilson to Eisenhower, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1959, página 68. 2. Para las variables del número de partidos y del número de dimensiones políticas se han invertido los signos de todos los valores, a fin de dar un valor más elevado a la característica mayoritaria, de acuerdo con la puntuación de las demás variables.

LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS

247

1. Números de dimensiones políticas. Los datos se tomarán de la última columna de las tablas 8.1 y 13.1. 2. Falta de proporcionalidad electoral. Los datos son los índices de no.proporcionalidad que aparecen en las tablas 9.1 y 13.1. 3. Centralización. Esta característica se medirá en función de la cuota de que disfruta el gobierno central en los impuestos que se recaudan, la cual se muestra en las tablas 10.2 y 13.1. Para la IV República no está disponible una información comparable, pero la mayor parte de los observadores coincide en que ningún cambio de importancia en este aspecto ha acompañado la transición de la IV a la V República. Por lo tanto, se le concede la misma puntuación del 88 %. 4. Flexibilidad constitucional. A una Constitución no escrita se le concederá una puntuación de 3. A partir de este máximo, sucesivamente se irá sustrayendo un punto por la existencia de una Constitución escrita, por una Constitución rígida con veto de la minoría, y por tener un control jurisdiccional de la constitucionalidad. Se restarán 0,5 puntos (en lugar de un punto entero) por el solo requisito de un referéndum para enmendar la Constitución, por la existencia de un control jurisdiccional de la constitucionalidad más bien infrecuente, así como por el tipo reciente y aún no desarrollado del control jurisdiccional de la constitucionalidad de la V República francesa. Esto significa que a los países que cuentan con una Constitución escrita y rígida que está custodiada por un completo control jurisdiccional de la constitucionalidad, se les concederá una puntuación de 0, la más baja.

9. Referéndum. Esta característica se puntuará de manera que la no celebración de referendos se considere un rasgo del modelo de Westminster. A los países que no han celebrado referendos se les concederá, por lo tanto, la puntuación máxima, 4, mientras que Suiza tendrá la más baja: 0. Entre estos extremos se concederá puntuación de 1 cuando se celebren referendos a menudo (los que en la tabla 12.1 figuran con 6 a 18 de estas consultas), 2 cuando se celebren ocasionalmente (tres o cuatro) y 3 cuando el país sólo haya tenido una experiencia de referéndum. También se concederá una puntuación de 3 a la IV República francesa, dado que sus cuatro referendos tenían por objeto aprobar su propia Constitución.

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Puesto que los dos referendos celebrados en España tuvieron lugar en un corto intervalo de tiempo, se refirieron a asuntos totalmente distintos y se vieron precedidos además de un tercero, una puntuación de 1 parece la más apropiada. Los resultados del análisis por factores se muestran en la tabla 14.1. Contrariamente a la hipótesis de un único grupo TABLA 14.1. Matriz factorial (con rotación Varimax) de las nueve variables que distinguen a la democracia mayoritaria de la de consenso (método de los componentes principales)

Variable

Factor I

Gabinetes de mayoría estricta

0,88

Predominio del ejecutivo Número efectivo de partidos Número de dimensiones Falta de proporcionalidad elec toral Unicameralismo Centralización Flexibilidad constitucional

0,80 0,95 0,71 0,56 0,10 — 0,04 — 0,17

Factor II

0,10 — 0,14 — 0,11 — 0,09 — 0,05 0,80 0,75 0,66

con las características que distinguen el mayoritarismo del consenso, hipótesis sugerida por los dos modelos en cuanto que modelos racionales, nos encontramos con dos grupos empíricos claramente diferenciados y sin relación alguna entre sí. En los capítulos anteriores, por supuesto, ya se venía insinuando tal estructura. El primer factor coincide prácticamente con el número efectivo de partidos, pues el factor de carga, que se puede interpretar como coeficiente de la correlación entre la variable número de partidos y el primer factor, es un casi perfecto 0,95. Los gabinetes de mayoría estricta, el predominio del Ejecutivo y el número de dimensiones políticas también están estrechamente relacionados con él. El grado de no proporcionalidad electoral es una de las partes relativamente más débiles del conjunto. El segundo factor agrupa las características del unicameralismo, la centralización y la flexibilidad constitucional, de las que en capítulos anteriores se demostró que estaban estrechamente relacionadas con el fe

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deralismo. La variable referéndum se comporta según la hipótesis, ya que no guarda relación alguna con ninguno de los factores. AGRUPACIONES DE PAÍSES

¿Cómo se agrupan nuestros veinticinco regímenes democráticos en torno a las dos dimensiones implícitas en la diferencia mayoritarismo-consenso? En la tabla 14.2 se hace un primer intento de clasificación global presentando los valores

TABLA 14.2. Puntuación media homogeneizada para 25 regímenes

democráticos

Dimensión I

Dimensión II

Mayoritarios Nueva Zelanda Reino Unido Grecia Irlanda Luxemburgo Francia V Suecia Mayoritarios-federales Canadá Estados Unidos Australia Alemania Austria Japón España Consensual-unitarios Israel Francia IV Finlandia Países Bajos Dinamarca Islandia Portugal Bélgica Noruega Consensúales Suiza

— — — — — — — — —

138 1,32 0,97 0,79 0,40 0,31 0,01

1,85 1,11 0,54 037 0,63 0,21 0,04

1,57 1,01 1,02 0,22 0,89 0,13 0,27

—1,27 —1,67 —1,06 — 1,83 — 0,45 — 1,16 — 031

1,38 1,86 1,36 1,29 0,69 0,22 0,32 0,55 0,14

— 1,55

1,93 0,44 0,31 0,18 034 0,89 031 0,05 0,08 — 1,63

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medios homogeneizados de las cinco variables (también homogeneizadas) que se agrupan en tomo a la primera dimensión, así como los valores medios estandarizados de las tres variables que constituyen la segunda dimensión. Los países se agrupan en cuatro categorías basadas en el signo de puntuación media. El grupo de siete regímenes puramente mayoritarios tiene puntuaciones positivas en ambas dimensiones, mientras que los dos regímenes netamente de consenso puntúan de forma negativa en las dos dimensiones. Hay además siete países que tienen un signo positivo en la primera dimensión, pero negativo en la segunda. Dada la estrecha conexión entre la segunda dimensión y el federalismo, a esta categoría se la etiquetará como «federal-mayoritaria», pues los cinco regímenes que engloba son federales, efectivamente, aunque en el grupo también estén incluidos países formalmente unitarios como el Japón y España. Por la misma razón, el cuarto grupo de nueve países se etiqueta como «unitario-con- sensual» porque puntúa negativamente en la primera dimensión, pero positivamente en la segunda, la federal. Las puntuaciones de la tabla 14.2 están homogeneizadas con una media de 0 y una desviación estándar de 1. Las puntuaciones próximas a 0 indican una posición intermedia con respecto a la dimensión, y las puntuaciones entre 1 y —1, que aproximadamente son dos quintos del total, revelan una posición muy sólida. Hay siete países que tienen una puntuación muy alta en ambas dimensiones, por lo que se les considera prototipos de las diferentes categorías. Del grupo mayoritario lo son Nueva Zelanda y el Reino Unido, en consonancia con lo razonado en el capítulo 1. Las puntuaciones tan elevadas de Nueva Zelanda y las relativamente menos llamativas puntuaciones británicas confirman asimismo la opinión del capítulo 1 según la cual Nueva Zelanda es un ejemplo casi más perfecto del modelo de Westminster que el país de origen del mismo. El prototipo de consenso lo da Suiza, a tenor de lo razonado en el capítulo 2. No obstante, el otro ejemplo representativo del modelo de consenso que se utilizó en el capítulo 2, Bélgica, no constituye obviamente un prototipo, en base a su puntuación media. Hasta cierto punto, esto es un resultado de nuestras definiciones operacionales, pues como ya hemos señalado antes, nuestra definición de coalición sobredimensionada en función de los partidos políticos no tiene en cuenta que los gabinetes belgas de forma permanente son grandes coaliciones étnicas y que nuestra medida de la centralización

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no refleja el centralismo sociológico de Bélgica (véanse capítulos 4 y 10). La puntuación intermedia que tiene en la segunda dimensión también indica que, en el mejor de los casos, se trata de un régimen semifederal más que plenamente federal, pero a medida que avanza en el proceso de federalización es probable que dicha puntuación se vuelva negativa. La puntuación de Bélgica en la primera dimensión, por lo mismo, irá aumentando en el caso de que el fuerte multipartidismo y los frecuentemente sobredimensionados gabinetes de coalición de los años setenta, se conviertan en características duraderas del sistema político. En el capítulo 2 se utilizaron los Estados Unidos como ejemplo de un sistema político de tipo intermedio y que con frecuencia presenta desviaciones, quedando de manifiesto algunas características mayoritarias y algunas de consenso. La tabla 14.2 muestra dicho país como un prototipo de la nueva categoría federal-mayoritaria, aún no prevista en el capítulo 2. Su puntuación extremadamente negativa en cuanto a la segunda dimensión es reflejo de una sólida posición con respecto a cada una de las tres variables que constituyen la base de esta dimensión: federalismo descentralizado, fuerte bicameralismo y una Constitución rígida combinada con un activo control jurisdiccional de la constitucionalidad. Los Estados Unidos son un país acentuadamente mayoritario en las cinco variables de la primera dimensión, con una excepción: que su sistema de relaciones EjecutivoLegislativo es equilibrado en relación con el ideal mayoritario de predominio del Ejecutivo. Los otros países de la categoría federalmayoritaria —Canadá y Australia— constituyen también prototipos de democracia federal mayoritaria. El ejemplo por excelencia de la nueva categoría unitarioconsensual es Israel. Como se ha mostrado en los capítulos anteriores, dicho país es marcadamente consensual, sin excepción, en todas y cada una de las cinco variables de la primera dimensión, pero aún es más claramente mayoritario o unitario en la segunda dimensión, fruto de su gobierno muy centralizado, su Legislativo bicameral y su Constitución no escrita. Hay otros tres países que tienen puntuaciones altas en una de las dimensiones aunque mucho más bajas en la otra: Finlandia, la IV República francesa y los Países Bajos. La clasificación en cuatro grupos que se hace en la tabla 14.2 cumple la útil función de identificar los prototipos de cada clase, aunque no es un método satisfactorio para clasificar los países que tienen puntuaciones mucho más débiles en

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una de las dimensiones o en las dos. Por ejemplo, Suecia figura en la lista de la categoría mayoritaria gracias a sus dos puntuaciones positivas, pero éstas son tan bajas que su atribución a uno u otro de los cuatro grupos es casi puramente accidental. Con objeto, pues, de identificar los casos intermedios que tienen puntuaciones bajas en una o en ambas dimensiones, precisamos de una clasificación en nueve categorías, clasificación que se presenta en la tabla 14.3. El punto de ruptura de las puntuaciones intermedias estaba situado en —0,50 y en 0,50, la mitad de la desviación estándar en tomo a la media. Ocho de los veinticinco países pertenecen de forma clara a alguno de los cuatro principales tipos de democracia, siete de los cuales son los países prototipo señalados más arriba. El octavo es Grecia, que se ajusta a la categoría puramente mayoritaria, pero con una puntuación mucho menos alta que Nueva Zelanda y el Reino Unido y, por supuesto, basada en un lapso mucho más corto que los otros dos países. En el recuadro central se encuentran cuatro países con una puntuación intermedia en ambas dimensiones: allí se encuentra Suecia y junto a ella Noruega, España y la V República francesa. Son trece los países que tienen una clasificación intermedia. La categoría federal mayoritaria constituye, pues, una categoría empírica muy importante, aunque sea una mezcla de dos modelos de democracia lógicamente opuestos. El hecho de que varios países hayan combinado con éxito características mayoritarias y federalconsensúales demuestra que las dos series de características opuestas no son incompatibles entre sí. El único conflicto serio podría surgir entre los gabinetes de mayoría estricta de un sistema parlamentario y un bicameralismo fuerte en el que la mayoría de cada una de las dos cámaras tuviera una composición diferente. Este problema quedó zanjado en el capítulo 6, resolviendo que era reflejo de una tendencia al mayoritarismo, pero la verdad es que puede conducir a crisis potencialmente muy serias en el momento en que estas dos características, de mayoritarismo y de consenso, se combinen en un mismo régimen, como es el caso de Australia y de Alemania. Las dos soluciones que aparecen como evidentes suponen el alejamiento del tipo puro de una de las dos dimensiones. Los Estados Unidos ejemplifican una de las soluciones, ya que sus características mayoritarias en cuanto a la primera dimensión se ven suavizadas por la separación de poderes y por el equilibrio EjecutivoLegisla- tivo que de ello resulta. Austria y Canadá son ejemplos de

Tabú 14.3. Nueve

democráticos

grupos de regímenes Dimensión II Mayoritarios (unitarios)

Mayoritarios

Dimensión I Intermedios

Intermedios

Austria Grecia Nueva Zelanda Irlanda Reino Unido

Islandia Luxemburgo Portugal

España Francia V Noruega Suecia

A C E

A J

Nota: 1) Las sociedades plurales y semiplurales están en cursiva. 2) La ca

intermedia abarca países con puntuaciones que están entre —0,50 y 0,50.

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la otra solución, pues su carácter de consenso en cuanto a la dimensión federal es moderado por un bicameralismo más débil, en el que la segunda cámara es inferior a la primera. ¿Y cómo podríamos justificar el agrupamiento de los veintidós regímenes que nos aparece en la tabla 14.3? La tabla misma sugiere tres causas explicativas que ya han sido mencionadas en capítulos anteriores: el grado de pluralismo, el volumen de la población y la influencia de la cultura. En primer lugar hay que establecer una clara relación, aunque no sea del todo perfecta, entre el grado de pluralismo de la sociedad de cada uno de los países y el tipo de régimen que tienen. En la tabla 14.3 las sociedades plurales y semiplurales aparecen en letra cursiva. Y a medida que nos movemos desde el recuadro superior de la izquierda hacia el inferior de la derecha, nos vamos encontrando cada vez más con sociedades plurales y semiplurales. Los casos que se desvían de la norma son Dinamarca, el Japón y la plural Austria. En segundo lugar, que con el análisis que inicialmente se ha hecho en el capítulo 6 encontramos una fuerte ligazón entre el volumen de población de un país y la incidencia del bicameralismo o del unicameralismo, pues este último (o bicameralismo insignificante) y población pequeña suelen ir de la mano. La tabla 14.3 muestra que el volumen de población está ligado de una forma más general a la totalidad de la segunda dimensión de la diferencia mayoritarismoconsenso, una de cuyas componentes es la variable unicameralismo frente a bicameralismo. Si dividiéramos los países en pequeños y grandes con una línea que pasase ligeramente por encima de los 10 millones de habitantes (lo que haría de Grecia y Portugal países pequeños), nos encontraríamos con que en la columna de la izquierda sólo hay países grandes con una sola excepción (Suiza), y que en la columna central hay países grandes y pequeños en igual proporción. El Reino Unido constituye un caso llamativo aparte, pero Suiza se encuentra entre los más grandes de los países pequeños. La tercera explicación sirve para clasificar los veintidós regímenes según la primera dimensión. En nuestro estudio anterior, especialmente al final del capítulo 4, llamábamos la atención sobre la notoria influencia del modelo de Westminster en los países de la órbita cultural británica. La tabla 14.3 revela una casi perfecta dicotomía entre los países angloamericanos, en la fila superior de la tabla, y el resto de los demás países, situados en las filas media e inferior. Las únicas excepciones vienen representadas por Grecia y Austria, pero en rea

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lidad no lo son del todo, pues aunque ninguna de las dos puede considerarse culturalmente angloamericana, ambas han heredado ideas políticas británicas o angloamericanas. La élite política griega intentó en el siglo xix importar expresamente algunas de las instituciones parlamentarias liberales de la Gran Bretaña que tanto admiraban, y Austria estuvo muy influida por los Estados Unidos y Gran Bretaña, en tanto que potencias de ocupación tras la segunda guerra mundial. El primer tipo de influencia fue, por supuesto, algo que hasta cierto punto se notó también en España y Portugal, mientras que el segundo se sintió en Alemania y el Japón. Ninguno de estos cuatro países está en la fila superior: todos ellos se encuentran en la central y, significativamente, ninguno en la inferior. Existen otras dos agrupaciones regional-culturales: la de los países nórdicos y el Benelux, que se sitúan en los recuadros del centro y en el central de fondo de la matriz, excepción hecha de los dos miembros más pequeños de estos grupos (Islandia y Luxemburgo). Los países del sur de Europa —las nuevas democracias estudiadas en el capítulo 13, más Italia— no forman en absoluto, y ello de forma clara, un grupo compacto. Las mayores diferencias son las que muestran Italia y Grecia, mientras que España y Portugal se encuentran en una posición intermedia. La clasificación de la tabla 14.3 representa, pues, un amplio resumen de los resultados de este libro, aunque también sea un resumen necesariamente muy aproximado. En primer lugar porque reúne las características políticas de la mayor parte de los regímenes democráticos a lo largo de un lapso que va de 1945 a 1980 —más de un tercio de siglo—, lo que puede enmascarar tendencias y fluctuaciones temporales. La excepción es Francia, porque hemos tratado como casos separados la IV y la V Repúblicas, y se da la circunstancia de que ambas están situadas, en la tabla 14.3, en categorías distintas pero adyacentes. No obstante, conviene recordar que la transición a la V República supuso un cambio de régimen hecho a propósito por especialistas constitucionales que detestaban la IV República. A partir de 1970, Bélgica ha emprendido una transformación constitucional parecida, meditada y más gradual. Sin embargo, la clasificación de la mayor parte de los países se basa en características estructurales bastante estables, aunque desde luego no estáticas, por lo que puede afirmarse que ocupan posiciones firmes en el esquema bidi- mensional de las democracias mayoritaria y de consenso.

I

ÍNDICE Introducción, B 9

O

por T

E

L

L

JUAN A ........................................

P r e f a c i o

............................................................................................................15 1. 2. 3. 4.

5.

6. 7. 8. 9.

El modelo Westminster de d e m o c r a c i a ..................... 19 El modelo de democracia de consenso . . . . . 37 Veinticinco regímenes d e m o c r á t i c o s ................. 51 Poder. ejecutivo. Dominio de la mayoría frente a p o d e r c o m p a r t i d o .................., .................. 59 Relaciones Ejecutivo-Legislativo: formas de predominio y de equilibrio de poderes ....................................................................................................... ............... 81 Los Parlamentos: concentración frente a distribución del poder legislativo ...........................................................................................105 Sistemas de partido: bipartidismo y multipartidismo ..121 Sistemas de partido: las dimensiones políticas de la pugna entre partidos .........................................................................143 Sistemas electorales. Los métodos de mayoría y

Impreso en el mes de marzo de 1999 en HUROPE, S. I Lima, 3 bis 08030 Barcelona