APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA
EN EL PERÚ
1
La presente publicación ha sido producida por el PROYECTO DE MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS DE JUSTICIA (PMSJ). AUTOR:
Econ. Nelson Shack Yalta Experto Internacional en Administración Financiera Gubernamental y Coordinador General del PMSJ.
• El autor agradecere la sustantiva colaboración de la Bachiller en Ciencias Políticas Pamela Sanchez Talledo, quien se desempeñó como Analista de Investigación. • El PMSJ comprende como Instituciones Beneficiarias al Poder Judicial, al Consejo Nacional de la Magistratura, al Ministerio Público, al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y a la Academia de la Magistratura y se ejecuta gracias al apoyo técnico y financiero del Banco Mundial desde el año 2011, en su segunda etapa. • Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial alguna, son de única y exclusiva responsabilidad de sus autores y pueden no coincidir con las opiniones del Proyecto, de sus Instituciones Beneficiarias o del Banco Mundial. •
El PMSJ en sus textos, adopta la terminología clásica del masculino genérico para referirse a hombre y mujeres. Este es únicamente un recurso en busca de dar uniformidad, sencillez y fluidez a la composición y lectura del documento. No disminuye en absoluto el compromiso del PMSJ en materia de equidad de género.
•
Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción total o parcial de este documento con propósitos no comerciales, siempre y cuando se cite la fuente y se otorguen los créditos respectivos al PMSJ.
Av. Paseo de la República s/n -Palacio de Justicia 4to piso, Oficina 443 Telefax: 427-0292 / Telf: 7130395 www.pmsj.org.pe Email:
[email protected] Lima, marzo 2016
ÍNDICE INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................
5
CAPÍTULO 1: DATOS IMPORTANTE SOBRE LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ .................................
7
1.1 IX Encuesta Nacional sobre la Percepción de la Corrupción – 2015 ............................................... 9 1.2 Casos Mediáticos sobre Corrupción de Funcionarios ...................................................................... 11 1.3 Rol de la Contraloría General de la República en Casos de Corrupción ......................................... 16 1.4 Iniciativas desde el Ejecutivo para combatir la Corrupción ............................................................... 18 CAPÍTULO 2: HACIA UN MODELO CONCEPTUAL DE LA CORRUPCIÓN ..........................................
23
2.1 Modelo Conceptual de la Corrupción ................................................................................................ 24 CAPÍTULO 3: PROPUESTAS DE POLÍTICAS ANTICORRUPCIÓN ......................................................
27
3.1 Experiencias Internacionales de Políticas Anticorrupción ................................................................ 27 3.2 Propuestas de Políticas Anticorrupción en el Perú ........................................................................... 43 CAPÍTULO 4: ANÁLISIS DE LAS PROPUESTAS DE POLÍTICAS ANTICORRUPCIÓN PRESENTADAS POR LOS CANDIDATOS PRESIDENCIALES 2016 ...........................
45
4.1 Propuestas en los Planes de Gobierno ............................................................................................ 47 4.2 Propuestas Foro “Los candidatos Presidenciales ante la Corrupción” ............................................ 51 4.3 Comparación de las propuestas de los planes de gobierno y el foro .............................................. 52 CONCLUSIONES .......................................................................................................................................
53
BIBLIOGRAFÍA
.......................................................................................................................................
55
ANEXO I: Propuestas destacadas por los candidatos presidenciales en el “Los candidatos presidenciales ante la corrupción” ...............................................................
58
ANEXO II: Propuestas destacadas por los candidatos presidenciales en sus planes de gobierno .....................................................................................................
60
INDICE DE GRÁFICOS Gráfico 1: Índice de Percepción de la corrupción 2015 .......................................................................... 8 Gráfico 2: Candidatos con antecedentes y procesos judiciales en curso, según distritos electorales ...................................................................................................... 13 Gráfico 3: Delitos contra la administración pública ingresados al Ministerio Público ............................. 14 Gráfico 4: Tipología de delitos contra la administración pública ............................................................ 15 Gráfico 5: Delitos contra la administración pública sentenciados y diferenciados por tipología ..................................................................................................... 16 Gráfico 6: Iniciativas de la Contraloría (últimos 6 años) .......................................................................... 18 Gráfico 7: Evaluación de cumplimiento de la actualización de los contenidos de los Portales de Transparencia Estándar (PTE) de los Organismos Autónomos ....................................... 21 Gráfico 8: Gasto Público Total 2010 – 2015 ......................................................................................... 25 Gráfico 9: Marco de Gestión de Riesgo de corrupción ......................................................................... 41 Gráfico 10: Número de candidatos que realizaron propuestas para combatir la corrupción en sus planes de gobierno ................................................................................ 46 Gráfico 11: Principales propuestas en los Planes de Gobierno ................................................................ 48 Gráfico 12: Principales propuestas en el Foro “Los candidatos presidenciales ante la corrupción” .................................................................................................................. 52
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
INTRODUCCIÓN Desde el año 2010, la percepción de la corrupción en el Perú, ha aumentado significativamente1. Ciertamente este es uno de los más graves problemas para el ciudadano y que está presente de manera preferencial en la agenda política actual. Es sin duda trascendental que se adopten medidas o políticas públicas efectivas en el campo de la prevención o disuasión, así como en los trabajos de persecución y sanción que permitan la reducción de los índices de corrupción en el Perú que ya están afectando de manera seria la consolidación de nuestro proceso de crecimiento económico e institucionalización del Estado de Derecho. En ese sentido, y con el afán de profundizar sobre el tema, se presenta esta breve investigación, la cual consta de cuatro capítulos, que han sido organizados presentando en primera instancia, una referencia internacional sobre el tema, que es producto del trabajo que realiza una de las asociaciones internacionales que orienta su trabajo en luchar contra la corrupción. Más adelante, se expondrán los resultados de la última encuesta nacional sobre percepción de la corrupción efectuada por PROETICA y luego se detallarán algunos hechos mediáticos sobre corrupción que envolvieron a funcionarios públicos en los últimos años. En el segundo capítulo, se expondrán algunas referencias conceptuales que tratan de explicar la corrupción; para tal efecto, se iniciará con algunas definiciones sobre corrupción y se procederá con la explicación de un modelo microeconómico sobre la corrupción, en el que también se incluirá un análisis cuantitativo de la evolución del gasto público peruano, y su relación con el aumento de corrupción en el país. En el capítulo siguiente, se presentarán algunas propuestas de lucha contra la corrupción en el Perú, tomando en cuenta referencias internacionales con experiencias exitosas y algunas iniciativas de instituciones nacionales como la Defensoría del pueblo, que tienen algunas atribuciones en el tema en mención. Ulteriormente, en el capítulo cuarto, se realizará una presentación de las propuestas anticorrupción presentadas en los planes de gobierno de los diecinueve candidatos presidenciales, que el segundo domingo de abril2 del año en curso, intentarán llegar al sillón presidencial. Asimismo, se incluirá un análisis de las presentaciones públicas sobre las propuestas anticorrupción que realizaron los candidatos presidenciales en un foro organizado por representantes de la sociedad civil. Finalmente, se exponen algunas conclusiones de nuestra investigación que procuran rescatar las mejores propuestas anticorrupción que aplicadas en el Perú, podrían dar frutos expresados en la disminución significativa de los índices de corrupción, ya que pensar en eliminarla por completo es una utopía.
1
Según datos de las encuestas sobre percepción de la corrupción de Proética
2
Según la Ley Orgánica de Elecciones, Ley N° 26859, Título II “Del Sistema Electoral”, capítulo 2, artículo 16°.
5
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
DATOS IMPORTANTES SOBRE LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ
La corrupción, es un fenómeno social, político y económico que socava a las instituciones democráticas, y que ha existido desde los tiempos más antiguos (Miró Quesada Cantuarias, 2014). Efectivamente, debido a que la corrupción es un problema generalizado a nivel mundial y que existe desde tiempos inmemorables3, se puede notar que se ha enmarañado en las esferas de la vida pública en todos los tiempos, a raíz de ello existen esfuerzos internacionales por cuantificarla como es el caso del trabajo que realiza la Asociación Transparencia Internacional,4 que entre otras cosas, anualmente publica el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC). En general, el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de 2015, muestra claramente que este fenómeno sigue asolando al mundo. No obstante, el 2015 también fue un año en el cual las personas nuevamente salieron a las calles para protestar contra la corrupción. A nivel global, el público envió un mensaje contundente a quienes están en el poder: es el momento de hacer frente a la gran corrupción.5
3
Como en la antigua Grecia o Roma, incluso en las citas bíblicas se expone un capítulo en el que por dinero se traiciona al Hijo de Dios, y así, en el transcurso de toda la historia de la humanidad siempre ha habido capítulos relacionados con la corrupción.
4
Es una organización no gubernamental que promueve medidas contra crímenes corporativos y corrupción política en el ámbito internacional. Se fundó en 1993. http://www.transparency.org/
5
José Ugaz, Presidente de Transparencia Internacional
7
8
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
Gráfico 1: índice de Percepción de la corrupción 2015
Fuente: Transparencia Internacional (2016)
Para entender el gráfico, se debe diferenciar la tonalidad de los colores de cada país, de tal manera que mientras más alto puntaje se obtenga y que se aproximará a 100 puntos, se debe suponer que es un país libre de corrupción y se le pintará de color amarillo; contrariamente, cuando se tiene un bajo puntaje que acercará a los 0 puntos, será un país con graves problemas de corrupción y su tonalidad será un rojo acentuado. El índice 2015 evidenció que, a pesar de que la corrupción sigue siendo muy fuerte en todo el mundo, más países mejoraron sus puntuaciones. Entre los países que han tenido un aumento significativo en comparación los reportes del 2012 a la fecha, destacan Grecia, Senegal y Reino Unido. Al otro extremo, Australia, Brasil, Libia, España y Turquía, se han visto perjudicados con un retroceso en su puntaje y con ello el aumento de la percepción de corrupción. Es importante destacar que cinco de los diez países más corruptos también se encuentran entre los diez lugares menos pacíficos del mundo (Angola, Sudan del Sur, Sudan, Afganistán, Corea del Norte y Somalia). Asimismo, se puede destacar que no porque algunos países estén “limpios” de corrupción dentro de su estado, no tengan relación con casos de corrupción en el extranjero, ya que existen casos en los que países “limpios” denotan un comportamiento poco fiable en el extranjero6. Tal es el caso de Suecia y Finlandia, cuya firma común se enfrenta a acusaciones de sobornos por tratar de asegurar un negocio en Uzbekistán7.
6
Transparencia Internacional http://www.transparency.org/cpi2015
7
La República de Uzbekistán es un país situado en Asia Central. Dentro del índice de percepción de la corrupción realizado por Transparencia Internacional, se encuentra ubicado en el puesto número 153, que supone altos niveles de corrupción.
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
El Perú, durante los años 2012 al 2014, obtuvo una puntuación de 38 puntos, que lo ubicaron por debajo de la media y con una tonalidad anaranjada, que lo acercaron al rojo intenso. Para el 2015, el puntaje obtenido por nuestro país fue de 36 puntos, motivo por el cual el matiz se acercó mucho más al peligroso rojo, lo que presume que el Perú ha aumentado su índice de percepción de la corrupción. En la región, países como Uruguay (74/100 puntos) y Chile (70/100) destacan por una mejor calificación, mientras que por el otro lado, el peor calificado fue nuevamente Venezuela (17/100 puntos), que para el 2015 descendió dos puntos. Por otro lado, aunque no lo ubican en último lugar, a nivel no sólo de la región sino a nivel mundial, Brasil (38/100) es el que más posiciones ha descendido en el índice 2015, al empeorar 5 puntos y bajar 7 posiciones en una escala de 76 (como consecuencia probable del escándalo de Petrobras).8
1.1 IX ENCUESTA NACIONAL SOBRE LA PERCEPCIÓN DE LA
CORRUPCIÓN – 2015
Entre los estudios nacionales sobre el tema en mención, destaca el trabajo realizado por Proética9, que durante el año pasado realizó la IX Encuesta Nacional sobre corrupción 2015, la cual trabajó una muestra de mil trescientos ocho encuestados, con las siguientes características:
EDADES
GÉNERO
Adultos
50%
50%
Entre 40 y 70 años
Adultos jóvenes Entre 25 y 39 años
42% @3Q& 38%
Adolescentes y jóvenes Entre 18 y 24 años
20%
NIVEL SOCIOECONÓMICO
36% 4% A
21% B
27% 12%
C
D
E
8
Transparencia Internacional, 2016
9
Proética es la primera ONG peruana dedicada exclusivamente a luchar contra la corrupción. http://www.proetica. org.pe/
9
10
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
De los principales resultados se pueden precisar los siguientes datos: • 46% considera que la corrupción y las coimas es un problema del país, y, el más importante después de la delincuencia y falta de seguridad. Se presenta un gráfico sobre la evolución de la percepción de la corrupción en la población peruana desde el año 2002 al 2015.10 CORRUPCIÓN 51
29
2002
25
26
2003
2004
30
2006
47
37
2008
2010
2012
44
46
2013
2015
Fuente: Encuesta Proética 2015
• El 61% señaló que la corrupción de funcionarios y autoridades es el problema específico del Estado, el cual, según el cuadro comparativo, desde el año 2006 al 2015, ha ido en aumento.
CORRUPCIÓN ES EL PRINCIPAL PROBLEMA 49
2006
55
56
2008
2010
51
2012
58
61
2013
2015
Fuente: Encuesta Proética 2015
• 51% se muestra algo o muy de acuerdo, con la idea de que los funcionarios corruptos sólo deben ser sancionados si no hacen obras en beneficio de la población. En este dato se sustenta la popular y lamentable frase “roba pero hace obras”. • 82% indica que el crimen organizado estaría infiltrado en la política, principalmente a través de financiamiento de campañas (38%) y conexiones con funcionarios en puestos clave (22%) • 53% espera que la corrupción aumente en el quinquenio siguiente. • 85% considera que el Gobierno Central es poco o nada eficaz respecto a la lucha contra la corrupción.
10 Cabe precisar que durante el año 2014 no se realizó la encuesta nacional sobre percepción de la corrupción.
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
• El Poder Judicial, Congreso de la República y Policía Nacional, son las tres instituciones con mayor percepción de corrupción en la población peruana. En el siguiente gráfico y el cuadro comparativo, se presentan los resultados de versiones anteriores de la encuesta durante los años 2012 y 2013, precisando que durante el año 2014 no se realizó la mencionada encuesta.
Cuadro 1: Comparativo de percepción de la corrupción en las instituciones INSTITUCIÓN
2012
2013
2015
Poder Judicial
56
49
47
Congreso de la República
47
55
44
Policía Nacional
52
53
42
Partidos Políticos
27
22
30
Gobiernos Regionales
20
24
24
Fiscalías de la Nación
16
13
19
Gobierno Central
9
11
16
Fuente: Encuesta Proética 2015
En el gráfico se aprecia que los partidos políticos y la Fiscalía de la Nación tienen una tendencia de aumento de percepción como instituciones más corruptas. Mientras que la Policía Nacional tiene una notable reducción para el 2015.
1.2 CASOS MEDIÁTICOS SOBRE CORRUPCIÓN DE FUNCIONARIOS Como es de conocimiento general, en el año 2014 se desató una ola mediática, que envolvió en problemas de corrupción a un gran número de gobernadores regionales, de los cuales algunos terminaron con prisión preventiva, entre los cuales tenemos a César Álvarez de la Región Ancash, Gregorio Santos de Cajamarca, Yván Vásquez de Loreto, Klever Meléndez de Pasco, entre otros. Por otro lado, gobernadores como Gerardo Viñas de Tumbes y Luis Aguirre Pastor de Madre de Dios, optaron por esconderse de la justicia. En el mismo año, también se cuestionaron algunas licitaciones, como los casos relacionados a Martín Belaúnde Lossio y Juan Carlos Rivera Ydrogo.11
11 Fuente Diario Perú 21, versión impresa del 01 de enero de 2015.
11
12
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
En ese escenario, es necesario precisar que en el Perú existen fiscalías especializadas en delitos de corrupción de funcionarios en 31 distritos fiscales, con un aproximado de 391 fiscales dedicados exclusivamente a investigaciones en la materia12. Según datos de la fiscalía, un total de 1270 denuncias por corrupción de funcionarios fueron formalizadas13 durante el 2015, y pasaron a la etapa de investigación preparatoria, de las cuales 123 ya se encuentran en etapa de juicio oral. Asimismo, hace unas semanas, antes del cierre del año 2015, la Fiscalía de la Nación presentó una lista de los casos emblemáticos que están en investigación por las fiscalías especializadas en delitos contra la administración pública, entre los cuales destacan:14 • La Centralita, cuya carpeta incluye a más de 60 investigados y ya se encuentra en etapa de indagación preparatoria, caso que está a cargo del fiscal Elmer Chirre. • La Centralita II, Antalsis, Antalsis-Cajamarca, y dos carpetas fiscales más, relacionadas a Antalsis por licitaciones irregulares. • El fiscal Walter Delgado, está cargo de los casos: Gregorio Santos, Tumbes (contra Gerardo Viñas Dioses), Carlos Burgos (exalcalde de San Juan de Lurigancho), Narcoindultos (lográndose condena contra Facundo Chinguel y otros). • El fiscal Elvis Suárez, tiene el caso SUNARP vinculado a la red Orellana y el Caso de Cartas Fianza Copex. Además de la investigación al expresidente regional de Pasco Klever Meléndez y el Caso SERVIUNI contra Ulises Humala. • El fiscal Andrés Montoya, se encuentra a cargo de los casos Caja Metropolitana, Caso Callao contra el Gobernador Regional Félix Moreno. • El fiscal Hamilton Castro revisa los casos Pasco II y Pasco III, el Caso Global, el Caso Chavín de Huántar, y el Caso Interoceánica Sur. • Cabe destacar, que el fiscal Castro está actualmente a cargo de los procesos que permitirán la recuperación de activos de los ilícitos cometidos por Vladimiro Montesinos, principal asesor del régimen de Alberto Fujimori. • Existen dos procesos, uno contra Yuri Khozyainov y Lioubov Khozyainova, y el otro contra Evgeny Ananev, seguidos por el fiscal Castro, que han permitido la demanda de 1’373,129.24 dólares que convertidos a moneda nacional corresponde a la suma de 4’082,313.23 más los intereses que se generen a la fecha de ejecución de sentencia, por lavado de activos. • Por otro lado, a inicios del próximo año las coordinaciones del fiscal Castro con la Oficina de Cooperación Judicial Internacional y Extradiciones de la Fiscalía de la Nación permitirán la posible recuperación de millones de dólares de la red de corrupción que encabezó Montesinos. De otro lado, en el marco del próximo proceso electoral, la Asociación Civil TRANSPARENCIA ha sistematizado la información contenida en las hojas de vida de los candidatos y candidatas al Congreso de la República, con relación a sus antecedentes judiciales, entendiendo tanto las sentencias penales o civiles proferidas en su contra como los procesos actualmente en
12 Información del Ministerio Publico, 31 de diciembre de 2015. 13 Según el Art. 336° del Título III, del Código Procesal Penal, la formalización y continuación de la investigación preparatoria, procede si de la denuncia, el Informe Policial o las Diligencias Preliminares que realizó, aparecen indicios reveladores de la existencia de un delito, que la acción penal no ha prescrito, que se ha individualizado al imputado y que, si fuera el caso, se han satisfecho los requisitos de procedibilidad. 14 Nota periodística de Andina, Agencia peruana de noticias, de fecha 31/12/2015
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
curso y pendientes de solución. Esta información se encuentra publicada en el portal web del Jurado Nacional de Elecciones.15 A continuación, se presenta el mapa del Perú con el número de candidatos con antecedentes y procesos judiciales en curso, según los distritos electorales:
Gráfico 2: Candidatos con antecedentes y procesos judiciales en curso, según distritos electorales ELECTORES POR DEPARTAMENTOS
LORETO 630,498
TUMBES 156,120
AMAZONAS 270,175
PIURA 1 266,557 LAMBAYEQUE 889,355
CAJAMARCA 1 009,775 SAN MARTÍN 525,051
LA LIBERTAD 1 292,488 UCAYALI 336,888
ÁNCASH 831,235
HUÁNUCO 525,051 PASCO 185,057
JUNÍN 875,674
MADRE DE DIOS 95,538
LIMA 9 209,610 CUSCO 915,199
HUANCAVELICA 274,440
APURÍMAC 284,436
ICA 538,777
PUNO 858,504
AYACUCHO 421,956 AREQUIPA 1 035,654 MOQUEGUA 133,777 TACNA 253,524
60(*) ODPE
* Incluye electores residentes en el extranjero Fuente: Jurado Nacional de Elecciones Elaboración: Asociación Civil Transparencia
15 Página web de la Asociación Civil Tansparencia. http://elecciones2016.transparencia.org.pe/verita/807/candidatoscon-antecedentes-y-procesos-judiciales-en-curso-seg-n-distritos-electorales
13
14
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
Por otro lado, se han obtenido datos cuantitativos acerca del número de denuncias de delitos contra la administración pública ingresados anualmente Ministerio Público - Fiscalía de la Nación. En ese sentido, se han realizado unos gráficos, que nos muestran que durante los años 2013 y 2014, aumentaron significativamente las denuncias contra funcionarios públicos, pero en el año 2015 el número disminuyó.
Gráfico 3: Delitos contra la administración pública ingresados al Ministerio Público
2854
3063 2414
1834
509
2011
2012
2013
2014
2015
Fuente: Ministerio Público
Asimismo, se ha visto conveniente conocer los delitos de corrupción según su conceptualización en la legislación peruana:16 a) Concusión.- Es cuando el empleado público, abusando de su cargo, obliga o induce a otra persona a dar o prometer indebidamente un bien o beneficio patrimonial. b) Colusión.- Es la concertación entre un empleado público y sujetos particulares en los procesos de contratación pública para defraudar al Estado. Por ejemplo: Un pacto ilícito entre los funcionarios miembros de un Comité Especial y los postores de una Adjudicación o Licitación, donde las condiciones de contratación beneficien a estos particulares o interesados, en un momento en el que se pudo lograr mejores condiciones para el Estado, siendo necesario que la conducta del funcionario sea lesiva. c) Peculado.- Es el uso de bienes del Estado para un fin distinto al que le corresponde o apropiación de los mismos por parte de los empleados públicos responsables. Por ejemplo: El funcionario o servidor público que, para fines ajenos al servicio, usa o permite que otro use vehículos, máquinas o cualquier otro instrumento de trabajo pertenecientes a la administración pública o que se hallan bajo su guarda. d) Cohecho.- Cuando el empleado público busca obtener u obtiene dinero u otro beneficio a cambio de realizar u omitir una conducta. Ejemplos: Cometerá delito de cohecho pasivo propio el coronel que recibe S/. 1,000 nuevos soles de una persona para que ordene a sus subordinados encargados (suboficiales) aplazar un desalojo. Un fiscal acepta dinero del abogado para archivar un caso contra un imputado, se estaría cometiendo un delito de cohecho. Un sujeto “A” entrega S/. 100 nuevos soles a un funcionario “B” de una municipalidad para que le apruebe una solicitud de licencia de funcionamiento y omita
16 Código Penal. Artículos 382° - 401°
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
valorar ciertos aspectos técnicos que la harían improcedente. e) Malversación de fondos.- Uso distinto al que estaba destinado el dinero o bienes que administra el empleado público, afectando el servicio o la función pública encomendada. Por ejemplo: Dar distinto fin a los bonos alimenticios que el Gobierno había destinado a las personas más menesterosas, esto es, haberlos entregado a comerciantes del lugar. f) Tráfico de influencias.- Es la invocación de influencia ante un empleado público que conozca un caso Judicial o administrativo a cambio de recibir dinero u otro. g) Enriquecimiento ilícito.- Es el incremento del patrimonio del empleado público sin justificación. El enriquecimiento es producto de su ejercicio funcional. Por ejemplo: Un funcionario público incorpora dinero de fuente ilícita a su patrimonio en enero de 2013. En diciembre de 2014, deposita el dinero en cuentas de amigos y familiares, quienes ayudan de esta forma a mantener la situación antijurídica de enriquecimiento. h) Negociación incompatible.- El empleado público que indebidamente en provecho propio o de tercero, se interesa por cualquier contrato u operación en el que interviene en virtud de su cargo. Ejemplo: Un funcionario público “S”, por orden administrativa, interviene en un contrato con una empresa de seguridad privada. Este considera que, en el futuro, la empresa lo podría beneficiar, así que dispone en el contrato que se le pague a la empresa de seguridad un monto mucho mayor al debido. En ese sentido, se presentará un gráfico con los delitos contra la administración pública más comunes:
Gráfico 4: Tipología de delitos contra la administración pública Concusión
Corrupción de funcionarios
Peculado
2000
1500
1000
500
0
2011
2012
2013
2014
2015
Fuente: Ministerio Público
Por otro lado, es importante tener conocimiento de los reportes que emite el Poder Judicial, instancia que se encarga del juicio y que al final emite una sentencia sobre los delitos. En ese sentido, se solicitó información cuantitativa sobre las sentencias en delitos contra la administración pública, ejecutadas durante los años 2011 al 2015, en el cual se puede observar que en el último año, han aumentado los procesos terminados con sentencias y que entre los delitos más comunes, sobresalen las sentencias por peculado.
15
16
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
Gráfico 5: Delitos contra la administración pública sentenciados y diferenciados por tipología Concusión
Corrupción de funcionarios
Peculado
1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
2011
2012
2013
2014
2015
Fuente: Ministerio Público
1.3 ROL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
EN CASOS DE CORRUPCIÓN
En cumplimiento del artículo 82° de la Constitución Política del Perú, la Contraloría General de la República es una entidad descentralizada de Derecho Público, que goza de autonomía conforme a su Ley Orgánica. Asimismo, es el órgano superior del Sistema Nacional de Control, supervisa la legalidad de la ejecución del presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control. Según su proyección estratégica institucional, la misión de la CGR es promover el desarrollo de una gestión eficaz y moderna de los recursos públicos en beneficio de todos los peruanos, y su visión es ser reconocida como una institución de excelencia, que crea valor y contribuye a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.17 Por otro lado, la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, en su artículo 8° precisa como objeto del control externo, supervisar, vigilar y verificar la gestión, captación y uso de los recursos y bienes del Estado; señalando que para su ejercicio se aplicarán sistemas de control de legalidad, de gestión financiera, de resultados y de evaluación del control interno. El ámbito de aplicación
17 Página web de la Contraloría General de la República. http://www.contraloria.gob.pe/wps/portal/portalcgrnew/siteweb/ contraloria/misionvisionyvalores/!ut/p/b1/04_Sj9CPykssy0xPLMnMz0vMAfGjzOLdXf29TZwNjAz8_QNNDDzNjUK NDB2DDEyNTIAKIoEKDHAARwNC-r30o9Jz8pOAVoXrR-FTbOZsDFWAxzI_j_zcVP2C3IjK4IB0RQDPlVsO/dl4/ d5/L2dBISEvZ0FBIS9nQSEh/
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
es el siguiente: a) El Gobierno Central, sus entidades y órganos que formen parte del Poder Ejecutivo, incluyendo las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, y sus respectivas instituciones.b) Los Gobiernos Regionales y locales, e instituciones y empresas pertenecientes a los mismos. c) Las unidades administrativas de los poderes Legislativo, Judicial y del Ministerio Público. d) Los Organismos Autónomos creados por la Constitución Política y por Ley, e instituciones y personas de derecho público. e) Los organismos reguladores de los servicios públicos y las entidades supervisoras del cumplimiento de compromisos de inversión. f) Las empresas del Estado y aquellas empresas en que participe en su accionariado. g) Las entidades privadas, no gubernamentales e internacionales, exclusivamente por los recursos públicos y bienes del Estado que perciban y/o administren. Datos del Informe de Gestión 2014 de la Contraloría General de la República, sostienen que el monto global involucrado en los procesos judiciales iniciados en el año 2014 asciende a S/. 337’339,208 y USD 50’931,169. Asimismo, de manera global, se estima que la corrupción genera pérdidas que bordean los diez mil millones de soles anualmente, proporción equivalente al 2% del PBI.18 Por otro lado, según la Ley N° 27785, la Contraloría General de la República tiene atribuciones para disponer el inicio de las acciones legales pertinentes en forma inmediata por el Procurador Público de la Contraloría General o el Procurador del Sector o el representante legal de la entidad examinada, en los casos en que en la ejecución directa de una acción de control se encuentre daño económico o presunción de ilícito penal19. Es interesante conocer el número de denuncias producto del trabajo de la Contraloría que son derivadas al Ministerio Público - Fiscalía de la Nación, de las cuales un grupo son archivadas o no proceden las investigaciones, otro grupo, pasa a investigación preparatoria y finalmente, un grupo de ellos, mediante acusación formal, pasan al Poder Judicial, entidad que se encarga de dirimir y emitir sentencias. Pero ¿qué tan efectivo es este procedimiento? ¿Se logra obtener un porcentaje positivo de denuncias iniciadas por la Contraloría que son sentenciadas y ejecutadas? Al respecto, según declaraciones del Contralor General de la República20, los datos de los últimos seis años, muestran que el Sistema Nacional de Control identificó responsabilidad penal en 7307 funcionarios y servidores del estado por presuntos actos de corrupción, los cuales siguieron el flujo procesal correspondiente, pasando por el Ministerio Público y luego al Poder Judicial, para que sólo 560 casos fueran sentenciados, de los cuales 33 obtuvieron cárcel efectiva y los 527 restantes, gozan con libertad porque se les otorgó pena suspendida. En este punto damos cuenta del embudo institucional que se forma, el cual denota un resultado negativo con respecto al uso de este instrumento de control que posee la Contraloría, ya que en la práctica queda soslayada en el proceso.
18 Fuad Khoury, Discurso de bienvenida IV Conferencia Anticorrupción Internacional, setiembre de 2013 19 Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, Título III, Capítulo I, artículo 22. 20 Fuad Khoury, Contralor General de la República, presentación en la OCDE 2015
17
18
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
Gráfico 6: Iniciativas de la Contraloría (últimos 6 años)
527
33
Expedientes archivados o en proceso Sentenciados con cárcel efectiva Sentenciados con pena suspendida (Libres)
6747
Fuente: Datos de Contraloría General de la República
1.4 INICIATIVAS DESDE EL EJECUTIVO PARA COMBATIR LA CORRUPCIÓN 1.4.1. DE LA INA A LA CAN La primera iniciativa dirigida a combatir de modo expreso la corrupción dentro del aparato estatal21, fue el Programa Nacional Anticorrupción, que a su vez creó el Grupo de Trabajo “Iniciativa Nacional Anticorrupción” (INA), el cual como producto de su trabajo de investigación publicó el documento “Un Perú sin corrupción: condiciones, lineamientos y recomendaciones para la lucha contra la corrupción”. El gobierno que sucedió al de Transición, desactivó la INA, y el 18 de noviembre del 2001 dispuso la creación de la “La Comisión Nacional de Lucha Contra la Corrupción y la Promoción de la Ética y la Transparencia en la Gestión Pública y en la Sociedad”, mediante Decreto Supremo 120-2001-PCM, modificado por el Decreto Supremo 047-2003-PCM y Decreto Supremo 035-2005-PCM. Cabe precisar que dicha comisión estaba encabezada por un representante del Presidente de la República, al cual se le denominó el “Zar anticorrupción”. Más adelante, la comisión en mención, pasó a integrar la estructura orgánica del Ministerio de Justicia y se modificó su denominación a Consejo Nacional Anticorrupción (CNA). Este último consejo, fue desactivado mediante Decreto Supremo N° 085-2007-PCM del 19 de octubre de 2007, y se dispuso la creación de la Oficina Nacional Anticorrupción (ONA).22 Consecuentemente, esta última también fue desactivada el 15 de agosto de 2008, mediante Decreto Supremo N° 057-2008-PCM.
21 Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012 – 2016, pag. 6-7 22 La ONA, fue criticada desde diversos sectores de la opinión pública, y desde el Ministerio Público y la Contraloría General de la República en particular, por la superposición de funciones. Plan de Lucha contra la Corrupción 2012 – 2016, pag. 11
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
Más adelante, mediante Decreto Supremo N° 016-2010-PCM, se creó la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción – CAN, que tenía como principal objetivo hacer seguimiento y actualizar el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción, dirigida a la concreción de acciones específicas con el fin de erradicar la corrupción en el país. Al respecto, cabe precisar que efectivamente, la CAN realizó el intento de funcionar como entidad superior enfocada a la lucha contra la corrupción; lamentablemente, después de presentar el Plan de Lucha Anticorrupción 2012 – 2016, hay pocos datos sobre el trabajo que realiza. Se revisó su página web y tiene secciones muy interesantes, como el seguimiento de expedientes de procesados por corrupción, información acerca de la recuperación de activos provenientes de actos de corrupción, reportes de sanciones penales, entre otros, pero es lamentable, que los datos estén desactualizados, algunos llegan al 2012 y con suerte, se hallan reportes del 2013. A continuación, presentaremos esquemáticamente todos los intentos del Ejecutivo en luchar contra la corrupción, desde gobierno de Transición – 2001 hasta el 2010 que se creó la CAN:
INSTANCIAS ANTICORRUPCIÓN EN EL PERÚ 2001-2016
Publicó el documento “Un Perú sin corrupción: condiciones, lineamientos y recomendaciones para la lucha contra la corrupción”.
Comisión estaba presidida por un representante del Presidente de la República al cual se le denominó el “Zar Anticorrupción”.
2001 Programa Nacional Anticorrupción y creación del Grupo de Trabajo “Iniciativa Nacional Anticorrupción” (INA).
La ONA fue criticada por la CGR y el MP-FN, en particular, por la superposición de funciones. En 2008 se desactivó.
2001 Se desactiva la INA y se crea “La Comisión Nacional de Lucha contra la Corrupción y la Promoción de la Ética y la Transparencia en la Gestión Pública y en la Sociedad”.
Fuente: Datos del Plan de Lucha contra la Corrupción 2012 - 2016
2010
2007
2005 2006 Se modificó la denominación a Consejo Nacional Anticorrupción (CNA).
Después de desactivar la CNA, se da la creación de la Oficina Nacional Anticorrupción (ONA).
Se crea la Comisión de Alto Nivel AnticorrupciónCAN, adscrita a la PCM.
19
20
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
1.4.2. GOBIERNO ABIERTO PERÚ23 El Gobierno Abierto se refiere a la disponibilidad de información pública, apoyo a la participación ciudadana, altos estándares de integridad y el aumento del acceso a las nuevas tecnologías para la apertura y rendición de cuentas; excediendo por mucho el concepto de “datos abiertos”. Los ciudadanos deben reclamar el acceso a la información generada por el gobierno y acceder a ella, utilizándola para rendición de cuentas (Chayer, 2015). Asimismo, la noción de Gobierno Abierto está estrechamente vinculada a gobierno electrónico, pero se refieren a cuestiones diferentes, el primero se relaciona a la informatización, mientras que el segundo se refiere a la interacción entre actores sociales y estatales, potenciada por las TICS pero que no debe confundirse con el primero. Argentina, el mercado de las TICS ha crecido de manera exponencial (Bufacchi, 2015). Para la OCDE, un gobierno es abierto cuando es transparente, rinde cuentas, es íntegro y manifiesta un compromiso sostenible con el cambio, desarrollando políticas de innovación, datos abiertos y uso de las TICs, mejorando la calidad de los servicios e impactando en el bienestar social y en la generación de confianza pública. En el Perú el tema de Gobierno abierto no ha sido excluido de la agenda política, siendo así que en septiembre del 2011 el Gobierno manifestó su voluntad de ser parte de la iniciativa “Alianza para el Gobierno Abierto” impulsada por los países de Estados Unidos de América y Brasil, comprometiéndose a aumentar la transparencia sobre las actividades del Estado, apoyar y promover la participación ciudadana, implementar altos estándares de integridad profesional en la gestión pública y a incrementar el acceso y uso de nuevas tecnologías (Declaración del Gobierno Abierto, septiembre de 2011). Por otro lado, con el propósito de promover la cultura de la transparencia en las instituciones estatales, la Secretaría de Gestión Pública (SGP) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), realizó durante los tres primeros trimestres del año 2015, la evaluación de cumplimiento de la actualización de los contenidos de los Portales de Transparencia Estándar (PTE) de 230 entidades públicas. Al respecto, la SGP señaló que los resultados obtenidos evidencian un considerable aumento de cumplimiento en los ministerios del Poder Ejecutivo. De esta forma, mientras solo nueve ministerios registraban un cumplimiento al 100 por ciento al primer trimestre de 2015, esta cifra aumentó a 14 portafolios al tercer trimestre de ese mismo año. El porcentaje de incumplimiento también se redujo considerablemente. Asimismo, la Secretaría encargada de la evaluación, sostuvo que esta mejora en los resultados es producto de los casi 40 talleres y asistencias técnicas que el equipo de la SGP desarrolló durante el año pasado y que permitieron capacitar a 1,115 servidores civiles. Cabe precisar que entre la información que no había sido publicada por los ministerios figuran el Informe de Gestión Anual o Memoria Institucional, el Seguimiento y Evaluación del POI Trimestral 2015, la Evaluación del Plan Anual de Contrataciones y sus modificaciones 2015, entre otros, según lo indicado en la página web de la institución. Adicionalmente, la SGP precisó que además de evaluar a los ministerios y gobiernos regionales, por primera vez fueron incluidos los organismos constitucionalmente autónomos, los organismos públicos y las municipalidades. En este contexto, hizo saber que de los 70 organismos públicos evaluados, solo el Despacho Presidencial y el Seguro Integral de Salud cumplieron al 100 por ciento la actualización de sus PTE.
23 Información de la página web de la Presidencia del Consejo de Ministros – PCM. http://www.pcm.gob.pe/gobierno_ abierto_peru/
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
En el caso de los 10 organismos constitucionalmente autónomos, solo la Defensoría del Pueblo cumplió de forma integral, detalló. Finalmente, se resalta el compromiso de la Secretaría de Gestión Pública, que se ha comprometido en continuar brindando la asistencia técnica y talleres a las entidades públicas, a fin de continuar promoviendo la cultura de la transparencia, asimismo, con fecha 22 de febrero del año en curso, se informó que la SGP comenzará el proceso de supervisión del cuarto trimestre del año 2015, cuyos resultados se conocerán en marzo próximo. A continuación, se presenta el cuadro de evaluación de los organismos autónomos, entre los cuales se encuentra la Contraloría General de la República.
Gráfico 7: Evaluación de cumplimiento de la actualización de los contenidos de los Portales de Transparencia Estándar (PTE) de los Organismos Autónomos Entidad Defensoría del Pueblo
Cumplimiento 100.00%
Oficina Nacional de Procesos Electorales
93.46%
Tribunal Constitucional
83.11%
Jurado Nacional de Elecciones
71.93%
Contraloría General de la República
66.28%
Consejo Nacional de la Magistratura
65.67%
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones
34.60%
Ministerio Público Fiscalía de la Nación
30.63%
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
26.43%
Banco Central de Reserva del Perú
26.08%
Fuente: Secretaría de Gestión Pública de la PCM
21
22
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
HACIA UN MODELO CONCEPTUAL DE LA CORRUPCIÓN
El origen etimológico de la palabra “corrupción” se encuentra en la palabra rumpere, que significa quebrar, quebrantar. Se da a entender que a través de la corrupción se rompe o vulnera un proceder –o un estado de cosas– que se considera correcto.24 Sobre la definición de la palabra corrupción, se presentarán algunos conceptos como el que se incluye en el Plan Nacional Anticorrupción 2012 – 2016, que define a la corrupción como el “uso indebido del poder para la obtención de un beneficio irregular, de carácter económico o no económico, a través de la violación de un deber de cumplimiento, en desmedro de la legitimidad de la autoridad y de los derechos fundamentales de la persona”.25 Asimismo, la Real Academia de la Lengua define a la corrupción “como el acto que ocurre en las organizaciones, especialmente en las públicas, consistente en la utilización de las funciones y medios de aquellas en provecho, económico o de otra índole, de sus gestores”. Entre otros conceptos de corrupción destaca el de Transparencia Internacional que define la corrupción como “el abuso con fines de lucro personal del poder delegado. El abuso puede ser perpetrado por una persona con poder decisorio en el sector público o privado; iniciado por dicha persona o provocado por un tercero que quiera influir en el proceso de toma de decisiones”. De forma más concreta, el Banco Mundial conceptualiza a la corrupción como “el abuso del funcionario público para beneficio privado”.
24 Vito Tanzi, 2008 25 Presidencia del Consejo de Ministros, Comisión de Alto Nivel Anticorrupción
23
24
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
2.1 MODELO CONCEPTUAL DE LA CORRUPCIÓN El modelo que se presenta se ha realizado en base a algunos argumentos microeconómicos (León Mendoza, 2000), el mismo que dentro de su análisis identifica algunos factores que influyen en el aumento de los niveles de corrupción:
2.1.1 EL NIVEL DE CORRUPCIÓN SERÁ MAYOR EN LA MEDIDA EN QUE EL INGRESO QUE GENERAN LAS ACTIVIDADES CORRUPTIVAS SEA MAYOR Y LOS COSTOS EN QUE SE INCURRE SEA MENOR. En términos marginales, si el ingreso marginal esperado es mayor que el costo marginal esperado, el nivel de corrupción tenderá a aumentar hasta el punto en que el costo marginal creciente sea igual al ingreso marginal generado por el último acto corruptivo. Para tal efecto, se considera que la corrupción aumentará en la medida de que las instituciones estén integradas por individuos con una baja o deteriorada escala de valores, que hace referencia al factor cultural estrechamente vinculado con los valores y formación en el hogar. Asimismo, se presume que la corrupción aumentará cuando haya un menor costo de oportunidad, es decir, el corrupto tiene “poco que perder” si es detectado; y por último, cuando las sanciones institucionales (administrativas, civiles y penales) son leves y, además, tienden a no efectivizarse, lo que todos conocemos como impunidad.
2.1.2 UN MAYOR TAMAÑO ECONÓMICO DE LAS INSTITUCIONES COADYUVA AL INCREMENTO EN EL NIVEL DE CORRUPCIÓN Debido a que en estos casos los recursos o ingresos que se manejan o “mueven” son de una magnitud tal que los individuos, con cierta propensión marginal a la corrupción, no logran resistir la tentación de obtener ingresos irregulares de una manera relativamente fácil y de montos muy significativos para ellos. Para el caso peruano, se observa que según la escala de gasto público desde el año 2010 al año 2015, la tendencia es gastar más. Asimismo, es de conocimiento general que la economía peruana ha crecido durante los últimos años, pero acaso eso significa que ¿el crecimiento económico va de la mano con el aumento de la corrupción?, y ¿acaso ahora que económicamente hemos mejorado, tenemos más funcionarios corruptos? A continuación, se mostrará gráficamente las líneas de evolución del gasto público, diferenciado entre gasto no financiero ni previsional, bienes y servicios, y adquisición de activos no financieros.
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
Millones
Gráfico 8: Gasto Público Total 2010 – 2015 (Nuevos soles) 140,000
120,000
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
-
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Gasto Total
88,205
107,672
103,091
115,712
128,920
136,799
Gasto No Financiero Ni Previsional
68,217
86,106
82,371
94,997
105,678
113,629
5-23: Bienes y Servicios
24,526
35,192
28,474
32,280
33,511
33,123
6-26: Adquisición de Activos No Financieros
16,240
18,106
21,653
24,472
27,181
30,868
Fuente: Consulta amigable - MEF
2.1.3 SI EL CORRUPTO GOZA DE UN MAYOR GRADO DE LIBERTAD O PODER, TENDERÁ A INCREMENTAR EL NIVEL DE SUS ACTIVIDADES IRREGULARES Esto se fundamente en la medida de que el corrupto tratará de sacar ventaja de su “situación privilegiada” o tratará de “aprovechar la oportunidad al máximo” para así lograr el incremento en sus niveles de ingreso o riqueza. De ello se desprende que en los países e instituciones donde exista concentración de poder, verticalidad y una débil fiscalización, se tiendan a presentar mayores niveles de corrupción.
25
26
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
PROPUESTAS DE POLÍTICAS ANTICORRUPCIÓN
3.1 EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE POLÍTICAS ANTICORRUPCIÓN La corrupción sigue siendo un área compleja y ampliamente discutida, sobre todo porque la medición del nivel exacto de corrupción en un país, así como su comparación con sus homólogos, son difíciles de constituir. Es más, existen diferencias concretas entre países en cuanto a la seriedad con la que el gobierno lucha contra la corrupción. Incluso algunos informes de embajadas indican que las agencias de vigilancia establecidas por el gobierno son corruptas. Otro dilema muy frecuente es la poca capacidad de la policía y el sistema de justicia para investigar y juzgar estos casos de corrupción. La corrupción promueve la privatización de las ganancias y la socialización de los costos ocasionando que las principales víctimas de la corrupción sean con frecuencia los pobres, quienes carecen de poder, y otros miembros frágiles de la sociedad. Es así que un deber fundamental de los actores del desarrollo públicos y privados es luchar contra la corrupción, debiendo ésta ser prioritaria en la agenda de diálogo con socios estratégicos regionales.26
26 Acción Mundial contra la corrupción: Los documentos de Mérida. Naciones Unidas, Viena. 2005.
27
28
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
3.1.1 LA AGENDA DIGITAL ARGENTINA: POLÍTICAS EFECTIVAS DE INCLUSIÓN DIGITAL27 Una experiencia exitosa en la región, es el caso de Argentina, gobierno que implementó la Estrategia de la Agenda Digital Argentina aprobada por el Decreto N° 512 de 2009, la cual es la expresión de una política de Estado que tiene como objetivo lograr una mayor y mejor participación de su país en la Sociedad de la Información y del Conocimiento, aumentar el acceso, uso y apropiación de las Tecnologías de la Información y la Comunicación como factor de desarrollo social y favorecer la producción local de bienes y servicios vinculados a las nuevas tecnologías. En ese sentido, las principales iniciativas de la Agenda Digital Argentina, son: • Programa Conectar Igualdad: está a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social – ANSES, mediante el cual se entregaron 5 millones de netbooks a estudiantes y docentes de escuelas medias públicas, en todo el país. Como una política de inclusión digital de alcance federal, Conectar Igualdad recorre el país distribuyendo netbooks a todos los alumnos y docentes de las escuelas secundarias, de educación especial y de los institutos de formación docente de gestión estatal. El Programa contempla el uso de las netbooks tanto en la escuela como en los hogares de los alumnos y de los docentes, impactando de este modo en la vida diaria de todas las familias y de las más heterogéneas comunidades de la Argentina. En este sentido, Conectar Igualdad se propone trabajar para lograr una sociedad alfabetizada en las nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), con posibilidades de un acceso democrático a recursos tecnológicos e información sin distinción de grupo social, económico ni de las más diversas geografías, tanto rurales como urbanas.
Alumnos, docentes, familias, directivos y referentes tecnológicos forman parte de este proceso que pretende generar profundas transformaciones para fortalecer la nueva escuela que consolide una Argentina justa, libre y soberana. (Thill, 2015)
• Plan Nacional de Telecomunicaciones. Es un programa que desarrolla el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, y que contiene, entre otros componentes, la Red Federal de Fibra Óptica. La Red Federal de Fibra Óptica construye un backbone de fibra óptica que llevará conectividad a cada pueblo de la Argentina. 56.000 kilómetros de fibra óptica, una red público-privada que se implementa con inversión del Estado Nacional. Uno de los ejes estratégicos del Plan Argentina Conectada es la inclusión social. En ese marco, contempla una serie de componentes que apuntan a acercar las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) de manera pública y gratuita. Los servicios convergentes de comunicación son un derecho fundamental de todos y por ello Argentina Conectada se propone intensificar el uso de las nuevas TIC para reducir desigualdades en sus apropiaciones. (Thill, 2015) • Los Núcleos de Acceso al Conocimiento, son espacios de encuentro que estimulan la educación, la salud, la cultura, el bienestar y el entretenimiento. Además, a través de los convenios sostenidos con las Universidades Nacionales, son una herramienta para el aprendizaje y la promoción de saberes y competencias profesionales que promuevan la inclusión laboral. Por su parte, los PADs - Puntos de Acceso Digital, ofrecen conectividad libre y gratuita con tecnología inalámbrica en espacios públicos de la ciudad: plazas, centros recreativos, Centros Integradores Comunitarios, NACs y bibliotecas populares a lo largo y ancho del país. Se articulan con Casas Terapéuticas para drogadicciones, por ejemplo, y otras iniciativas de carácter social. El programa nacional Núcleos de Acceso
27 La Agenda Digital Argentina: políticas efectivas de inclusión digital. Eduardo Alberto Thill. XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
al Conocimiento acerca las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) de manera pública y gratuita. Los servicios convergentes de comunicación son un derecho fundamental de todos y por ello Argentina Conectada se propone intensificar el uso de las nuevas TIC para reducir desigualdades en sus apropiaciones. (Thill, 2015)
3.1.2 EFECTOS DEL GOBIERNO ABIERTO EN CHILE28 Araya y Rodríguez, refieren que en el caso chileno, desde la década de 1990, se pueden documentar y verificar distintas iniciativas con la finalidad de incorporar las tecnologías de la información al funcionamiento operacional de las instituciones públicas chilenas. En ese sentido, dan cuenta de que en una primera etapa las acciones se dirigieron a informar y luego a mejorar la gestión. De tal manera, las tecnologías se entendieron como un mecanismo para para proveer soluciones efectivas e innovadoras a la prestación de servicios. Esto se ejemplifica con exitosas experiencias en instituciones, que han permitido que la declaración y pago de impuestos, la obtención de certificados de identidad y otro tipo de documentos, y las compras públicas, se lleven a cabo a través de plataformas digitales (Araya y Barría, 2008). A inicios del año 2000, Chile muestra interesantes posiciones en rankings internacionales de reputación. Así, por ejemplo de acuerdo al Foro Económico Mundial en su Informe The Global Competitiveness Report 2012–2013, se destaca el buen funcionamiento y la transparencia de las instituciones públicas chilenas, ubicando a Chile en la posición número 28 en su ranking de calidad de las instituciones. Otro dato relevante es que en los últimos años Chile ha aumentado de manera sostenida el porcentaje de usuarios de Internet según datos del Banco Mundial pasando de 46 por cada 100 habitantes el 2010 a 66 por cada 100 el 2013, lo que lo ubica dentro de los países con crecimiento mayor a la media mundial.(Banco Mundial, 2015). Y en la comparación con otros países en el uso de las TIC’s, en The Global Information Technology Report 2014 Rewards and Risks of Big Data, Chile aparece en el lugar 35 entre 148 países, siendo el primer país latinoamericano. Asimismo se puede mencionar el Global E-Government Survey de las Naciones Unidas que presenta un ranking comparativo de los países del mundo según dos indicadores: 1) el estado del e-government readiness; y 2) la extensión de la e-participation. Construyendo un modelo para medir servicios digitalizados, la encuesta evalúa a los 191 estados miembros de la ONU según un índice cuantitativo de e-government readiness basado en la valoración de los sitios webs; la infraestructura de telecomunicación y la dotación de recursos humanos. En él Chile ha evolucionado desde el puesto 22 en el 2005 al 39 el 2012, pasando por el 40 el 2008 y el 34 el 2010. (Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Chile 2015). Por último el estudio producido por la World Wide Web Foundation denominado web index correspondiente al año 2014, Chile en el índice general ocupa el puesto N° 24 sobre un total de 86 países revisados. Este Índice Web es la primera medida multidimensional de la contribución de la World Wide Web al desarrollo y los derechos humanos a nivel mundial. Incorpora indicadores que evalúan las áreas de acceso universal; libertad y apertura; contenido relevante; y el empoderamiento, que cubre los indicadores de los impactos económicos, sociales y políticos de la Web. (World Wide Foundation, 2015).
28 Estudio sobre efectos del gobierno abierto: un análisis de servicios públicos chilenos del sector social. Justo Eduardo Araya Moreno y Jeannette Rodríguez Chandía. XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015
29
30
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
Paralelamente en los últimos años Chile ha vivido uno de los momentos de mayor politización en los debates que, por lo demás, se hacen en cualquier sociedad. Así por ejemplo están fuertemente cuestionados, por los distintos actores sociales, temas que hasta poco parecían zanjados en asuntos tan importantes como la educación, la seguridad social, el rol del sector público tanto como del sector privado. Se vive un período en que casi todo está siendo puesto en tela de juicio. Al parecer se ha comenzado a cuestionar de manera integral el modelo seguido hasta hoy. En suma una disputa respecto de lo real, lo legítimo y lo posible. (PNUD, 2015). Si bien, el país se encuentra dentro de aquellos calificados como de alto índice de desarrollo humano según el PNUD, ocupando el lujar número 45, siendo el único latinoamericano que se ubica en el primer segmento; y, considerando el desarrollo real y sostenido en el tiempo con avances y retrocesos, que el país ha mostrado en la aplicación de las tecnologías, aún se mantiene un estado de insatisfacción en la población respecto de sus condiciones de vida.
LA AGENDA DIGITAL Algunos hitos importantes y destacables fueron la creación de la Comisión Presidencial de Nuevas Tecnologías de Información y Comunicación (TIC), con lo que el uso de las tecnologías de la información, comienza a cobrar importancia. Entre los años 2003 y 2004, se elabora y difunde la primera Agenda Digital, con un Plan de Acción que incluía 34 iniciativas. El objetivo de la Agenda era “contribuir al desarrollo de Chile mediante el empleo de las tecnologías de información y comunicación para incrementar la competitividad, la igualdad de oportunidades, las libertades individuales, la calidad de vida y la eficiencia y transparencia del sector público, enriqueciendo al mismo tiempo la identidad cultural de la Nación y de sus pueblos originarios” (EMG Consultores S.A. 2009) El año 2007, en el primer Gobierno de Bachelet se creó el Comité de Ministros para el Desarrollo Digital, el que incluyó a los Ministerios de Economía, Hacienda, Transportes y Telecomunicaciones, Educación y Secretaría General de la Presidencia. En la oportunidad se definió que el Comité tendría como tarea principal la definición de las líneas de acción comunes que asumirían los Ministerios y servicios públicos respecto de las políticas en tecnologías de la información. Y, si bien existió una agenda digital desde 2003, este Comité debería además coordinar el diseño y puesta en marcha de la Primera Política de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (PTIC). Digital. Asimismo se radicaba la Secretaría Ejecutiva del Comité en el Ministerio de Economía. (Comité de Ministros Desarrollo Digital, 2007) Desde la fecha de instalación del Comité, hasta hoy con modificaciones, se ha mantenido la noción de Agenda Digital. El Gobierno de Piñera levantó una nueva Agenda Digital hasta el 2018 con énfasis similar, aunque con dinámicas diferentes. En la actualidad existe un nuevo planteamiento. En el Programa de candidatura del actual Gobierno 2014 – 2018, se estableció bajo el ítem reforma del Estado un apartado dirigido a entender como parte de las prioridades la Agenda Digital. Allí, se mencionan como cuestiones prioritarias la promoción del uso de tecnologías por parte de la población, el uso de las tecnologías para profundizar la transparencia, elevar la eficiencia del Estado y promover una mejor calidad de los servicios al ciudadano, bajo la conducción del Ministerio de Economía a quien se le encargó el desarrollo de la Agenda Digital y el rol conductor de la política pública de desarrollo digital. No hay mención específica al Gobierno Abierto. Hacia fines del año 2014 la Subsecretaría de Economía crea un Consejo público Privado multisectorial para el desarrollo digital para elaborar una nueva Agenda Digital. La Agenda se define como la Política de Estado con tres dimensiones, a saber:
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
• Fija una visión estratégica para el año 2020: Chile digital para tod@s. • Define una hoja de ruta para alcanzar la visión en torno a los ejes de: Inclusión y formación digital, conectividad digital, economía digital y gobierno digital. • Desarrollo de un modelo de gobernanza y diálogo multisectorial con los actores públicos y de los sectores, privado, académico y sociedad civil. (Subsecretaría de Economía 2015) Es claro que el componente institucional no resuelve todos los problemas, pero es una señal clara de radicación de la temática en un lugar propio del mecanismo estatal lo que puede permitir establecer con mayor efectividad una política clara, posible y evaluable sobre el tema. De cualquier manera los rankings internacionales, en su detalle, miden un significativo grupo de variables que puede ser visto como una expresión del avance del desarrollo digital chileno, el que evidentemente ha sido impulsado desde los diversos Gobiernos en los últimos 25 años. No obstante parece necesario precisar la política. Varias agendas digitales en corto tiempo, sobre las cuales no existe evaluación, o proyecciones con actividades sin financiamiento claro pueden deteriorar el avance natural del desarrollo digital chileno.
3.1.3 GOBIERNO ELECTRÓNICO EN MÉXICO29 El desarrollo de herramientas de gobierno electrónico (como el uso de las TIC) contribuye al logro del gobierno abierto. Hay que mencionar que solo esto es una parte de un todo, es decir para lograr un gobierno abierto, además del elemento tecnológico, son necesarios elementos jurídicos, culturales, cívicos, y voluntad de todos los involucrados. El gobierno abierto podría darse sin la tecnología, pero sería más complicado, implicaría visitas a oficinas, tiempo perdido, resguardo de archivos en papel y espacio físico lo que implica mayores costos o gasto corriente. En cambio, con las herramientas de gobierno electrónico se facilita la apertura del gobierno, ya que con un sitio web es posible acceder a información, sin importar la distancia, además de ahorro de tiempo y recursos como papel. Se puede definir al gobierno electrónico como el uso de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones (TIC), en los procesos de organización y funcionamiento de la administración pública. Los beneficios que se esperan de gobierno electrónico han sido ampliamente descritos: aumentar la eficiencia gubernamental, disminuir el uso de recursos, mejorar la calidad de los servicios, aumentar la transparencia, combatir la corrupción, mejorar la coordinación intra e intergubernamental, fomentar la participación ciudadana y fortalecer los canales democráticos. Sobre la definición de gobierno abierto, es que aquel que se logra mediante elementos como la transparencia, participación y colaboración. Álvaro Ramírez-Alujas, lo define como un nuevo paradigma y modelo de relación entre los gobernantes, las administraciones y la sociedad: transparente, multidireccional, colaborativo y orientado a la participación de los ciudadanos tanto en el seguimiento como en la toma de decisiones públicas, a partir de cuya plataforma o espacio de acción es posible catalizar, articular y crear valor público desde y más allá de las fronteras de la burocracias estatales.
29 Gobierno electrónico para lograr el gobierno abierto: avances y retos en México. Christian Arturo Cruz Meléndez. XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 1013 nov. 2015
31
32
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
RELACIÓN GOBIERNO ELECTRÓNICO-GOBIERNO ABIERTO Ambos conceptos son diferentes, tienen su propia esencia y propios objetivos, pero a la vez están relacionados y son hasta confundidos, en la teoría y también en la práctica. El principal conector es la utilización de TIC. En el caso del gobierno electrónico la tecnología es su base y se vuelve indispensable. A través de herramientas tecnológicas como sitios web, dispositivos móviles, internet, aplicaciones, y redes sociales, es posible ofrecer una nueva forma de organización y funcionamiento del gobierno y aparece también una alternativa más para la modernización de la administración pública. En cuanto al gobierno abierto, si bien la tecnología no es indispensable, si ha contribuido a facilitar sus objetivos como la transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas, colaboración y participación ciudadana. Así la tecnología es base del gobierno electrónico y elemento clave, más no el único, en el gobierno abierto. Por otro lado, México ha firmado documentos y alianzas en los cuales se compromete a implementar el gobierno electrónico y lograr el gobierno abierto. Incluso estos acuerdos internacionales muestran la relación entre los conceptos aquí estudiados. (Cruz Meléndez, 2015) •
La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, en la cual los gobiernos firmantes se comprometen a incorporar las Tecnologías para mejorar el desempeño de la Administración Pública, tomando como centro al ciudadano.
•
Alianza por el Gobierno Abierto (AGA), formalizada el 20 de septiembre de 2011, la cual plantea cinco retos para los gobiernos firmantes los cuales son: Aumento de la rendición de cuentas por parte de las empresas, Aumentar la integridad pública, Manejo de recursos públicos con mayor eficacia y eficiencia, Construcción de comunidades más seguras y Mejora de servicios públicos.
En el gobierno abierto también se plantea los siguientes compromisos: Transparencia, Participación Ciudadana, Rendición de cuentas, e Innovación y Tecnología. Así mismo, estos compromisos también se han planteado como beneficios del gobierno electrónico.
HERRAMIENTAS Los sitios web son los elementos más visibles y característicos del gobierno electrónico, pero no son las únicas herramientas disponibles. También se tiene disponible las herramientas no tecnológicas, tales como: • • • • • • • • •
Leyes de transparencia. Presupuesto participativo. Foros de discusión. (en su versión presencial) Foros abiertos: Salas de exhibición y diálogo. (en su versión presencial) Comités ciudadanos y toma de deciones participativas. Co-creación y co-producción. Grupos focales (focus groups). Encuestas y sondeos. (en su versión presencial) Jurados de ciudadanos
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
Herramientas digitales para lograr el gobierno abierto. •
Open Data (datos abiertos).
•
Las redes sociales (Twitter, Facebook).
•
Sistemas de contratación abierta.
•
Foros abiertos: Salas de exhibición y diálogo.
•
Plataformas cívicas: También referidas a sitios web 2.0, interactivos y participativos, donde los ciudadanos pueden discutir y dar a conocer sus opiniones, para que sean tomadas en cuenta por los hacedores de políticas públicas.
•
Co-creación y co-producción: El objetivo de esta herramienta, es “la participación de los interesados en el diseño de servicios (cocreación).
•
Portales de transparencia: Los portales o sitios web, son los elementos más comunes y visibles del gobierno electrónico.
•
Civic Apps (aplicaciones para móviles ciudadanas).
•
Encuestas y sondeos.
•
E-peticiones, campañas y recolección de firmas.
EVOLUCIÓN DEL GOBIERNO ELECTRÓNICO Y DEL GOBIERNO ABIERTO EN MÉXICO Los primeros pasos de gobierno electrónico se dan desde el 1994 cuando se crea el primer sitio de gobierno (presidencia de la república). También a fines de los 90´s se crearon otras herramientas como Compranet que es un sistema de compras electrónico (e-procurement), aunque en estos años no se utilizaba el término gobierno electrónico, sino más bien informatización de la administración pública. Es hasta la llegada del año 2000, coincidiendo con la alternancia partidista, que se empieza a utilizar el término gobierno electrónico o también gobierno digital. En el caso de México, tal como están planteados elementos como la Estrategia Digital Nacional, el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno, y los compromisos de la Alianza por el Gobierno Abierto, el gobierno electrónico y el gobierno abierto se mantienen muy cercanos. El gobierno electrónico, se ha ido desarrollando por un periodo de tiempo, a nivel federal, en donde ya cuentan con herramientas importantes como portales web con diversos objetivos, redes sociales, interoperabilidad, oficios sin papel y datos abiertos. El gobierno abierto tiene menos tiempo, pero ya tiene el respaldo de la tecnología que puede facilitar sus objetivos. (Cruz Meléndez, 2015) No se pueden negar los avances que México ha tenido en el desarrollo del gobierno electrónico, se ha preocupado por crear las herramientas, pero falta el complemento que seria, hacer que esas herramientas sean aprovechadas por sus usuarios. La brecha digital en México es alta, de 120 millones de mexicanos, solo 54 millones tienen acceso a internet. Solo 1.4% de los usuarios de internet, utilizan esta herramienta para interactuar con el gobierno. El papel de la sociedad en el gobierno electrónico y el gobierno abierto es fundamental, es al ciudadano
33
34
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
a quien van dirigidos, pero aquí hay otro gran reto, que es desarrollar estas herramientas, en una sociedad poco participativa y desconfiada de sus gobernantes. De acuerdo a datos de la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2012 (ENCUP), realizada por la Secretaria de Gobernación, el 78% de los ciudadanos entrevistados consideran que los problemas públicos deben resolverse en cooperación entre gobierno y sociedad. Pero contrasta con el dato de que el 65 % de los entrevistados señalaron tener poco interés en la política. 58 % consideran que la democracia es el sistema de gobierno idóneo para vivir, pero en cuanto a si consideran que México es un país democrático la opinión es prácticamente dividido. 34% considera que si México es una democracia, 33% que lo es parcialmente y 31 % que no lo es. Relacionado a esto, 28% considera que la democracia será peor en el futuro y 27% que será mejor. La colaboración necesita confianza y en este aspecto las instituciones mexicanas reprueban, según esta encuesta 69% de los encuestados desafían de ellas. En cuanto a corrupción y transparencia 56% se mostraron pesimistas al considerar que no es posible acabar o disminuir la corrupción. Este dato concuerda con el de la encuesta de Transparencia Internacional Barómetro Internacional de la Corrupción 2013, en la cual 72% de los encuestados consideran que las acciones del gobierno para combatir la corrupción son inefectivas, pero 80% piensa que los ciudadanos por si mismos pueden hacer un cambio para combatir la corrupción.
3.1.4 MEDIDAS LEGISLATIVAS DE PREVENCIÓN PARA APLICAR LA CONVENCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIÓN: En el capítulo que trata de la prevención a la corrupción, la Convención prevé que los Estados parte puedan establecer políticas efectivas contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad y demuestren los principios del Estado de Derecho: la integridad, la transparencia y la responsabilidad: - Los Estados Parte deben adoptar sistemas de selección y reclutamiento con criterios objetivos de mérito. - Establecer medidas para aumentar la transparencia en el financiamiento de campañas de candidatos y partidos políticos. - Desarrollar códigos de conducta que incluyan medidas de estímulo a denuncias de corrupción por parte de los servidores, y promover el no recibimiento de regalos o de cualquier acción que pueda causar un conflicto de intereses. - Los procesos licitatorios deben propiciar la amplia participación y disponer de criterios pre-establecidos. -
Adoptar medidas para ampliar el acceso de cuentas públicas a los ciudadanos y estimular la participación de la sociedad en ese proceso, además de adoptar medidas preventivas al lavado de dinero.
- Incentivar la independencia del Poder Judicial y de la Fiscalía para el combate a la corrupción. La Convención a su vez contempla medidas de prevención a la corrupción no sólo en el
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
poder público, sino también en el sector privado como30: - Desarrollar estándares de auditoría de contabilidad para las empresas. - Proveer sanciones civiles, administrativas y penales efectivas y que tengan un carácter inhibidor para futuras acciones. - Promover la cooperación entre los aplicadores de la ley y las empresas privadas. - Prevenir el conflicto de intereses. - Prohibir la existencia de contabilidades paralelas en las empresas. -
Desestimular la exención o reducción de impuestos a gastos considerados como soborno u otras conductas similares.
3.1.5 INTERVENCIÓN INTERNACIONAL EN MATERIA DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS (OCDE) Argentina, Brasil, Chile y México son Partes la Convención de la OCDE para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales. Colombia se convirtió en el Estado número 40 en adherirse a la Convención en enero de 2013. Los países que se unen a la Convención acuerdan hacer del cohecho de un cargo público extranjero un delito penal y poner en marcha políticas eficaces para evitar, detectar, investigar y sancionar el cohecho extranjero. La OCDE también promueve tener niveles comunes en la integridad del sector público a través de principios acordados para orientar a los creadores de políticas públicas hacia las buenas prácticas en el lobbying, el conflicto de intereses y las contrataciones públicas. Cada vez se hace más necesario lograr una coordinación para atacar la corrupción y las prácticas ilegales relacionadas, como el lavado de dinero, la evasión fiscal y la manipulación de licitaciones. En respuesta a ello, la OCDE desarrolló la iniciativa CleanGovBiz, que reúne bajo un mismo techo varios instrumentos ya existentes para combatir la corrupción, y ofrece orientación sobre cómo utilizarlos mejor. Por medio de las “Revisiones de Integridad” la OCDE ayuda a que los gobiernos desarrollen una estrategia integral anticorrupción, identifiquen las áreas prioritarias de reforma y establezcan un diálogo con la sociedad civil y el sector privado para fomentar un auténtico cambio hacia la integridad. a. Programa Anticorrupción OCDE-América Latina
El Programa fortalece la implementación de las Convenciones de la OCDE, de la Organización de Estados Americanos (OEA) y de las Naciones Unidas. Involucra un diálogo entre representantes de una amplia gama de ministerios, organismos gubernamentales y organizaciones no gubernamentales. Asimismo, ofrece una oportunidad para compartir buenas prácticas y la experiencia de los países de América Latina, lo que enriquece el
30 http://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-s.pdf
35
36
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
debate de las políticas públicas en la OCDE. b. Combatiendo la evasión fiscal con normas internacionales de transparencia
Varios gobiernos de América Latina y el Caribe participan actualmente en este esfuerzo internacional para tratar el problema de la evasión fiscal, restaurar la confianza de los contribuyentes y darles la seguridad de que los impuestos se reparten de manera justa. La meta final de este proceso consiste en implementar normas internacionales de transparencia e intercambiar información con fines tributarios. El Portal de Intercambio de Información Tributaria sigue el desarrollo de los exámenes entre pares, incluyendo los cambios que realizan las jurisdicciones en respuesta a las recomendaciones del Foro Global.31
LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS (OEA) En 1996, los Estados miembros de la OEA adoptaron el primer instrumento jurídico internacional anticorrupción y en 2002 pusieron en marcha el mecanismo que evalúa su cumplimiento. La Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC) y el Mecanismo de Seguimiento de su implementación (MESICIC) constituyen, desde entonces, los principales instrumentos de cooperación para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción en las Américas. El Portal Anticorrupción de las Américas sirve como mecanismo para facilitar el acceso a la información sobre los desarrollos dados en materia de transparencia en la gestión pública y cooperación contra la corrupción en el marco de la OEA. La CICC además, dispone de los siguientes mecanismos para que los países sean parte de dicho tratado:32 a. La firma por parte de los mandatarios o autoridades encargadas de las relaciones exteriores de cada país. b. La ratificación por parte de los parlamentos o de las instancias c. que establezcan las leyes nacionales para que el tratado se convierta en ley nacional. d. El depósito de los instrumentos de ratificación ante la Secretaría General de la OEA, con lo cual la CICC tiene vigor para el país respectivo. e. La adhesión a la CICC por parte de cualquier otro país que no sea miembro de la OEA. Cada país puede formular reservas al momento de aprobar, firmar, ratificar o adherirse a la CICC.
LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU) La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) es uno de los más novedosos y amplios acuerdos internacionales contra el flagelo de la corrupción. Reúne un conjunto amplio e integrado de medidas en relación a otros tratados internacionales, como por ejemplo la CICC. Además es la primera convención en la materia que tiene un alcance global. La CNUCC se comenzó a conformar durante una asamblea de la ONU realizada en
31 Activos con América Latina y El Caribe: Mejores Políticas Para Una Vida Mejor. OCDE, 2013. 32 http://www.oas.org/juridico/spanish/Lucha.html
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
diciembre de 2000. En ella se reconoció la necesidad de que la organización promoviera la adopción de un instrumento específico para la lucha contra la corrupción. Se ratificó entonces la conformación de una comisión a la que se le encomendó la misión de negociar el tratado contra la corrupción. Esta comisión quedó adjuntada a la Oficina para el Control de Drogas y la Prevención del Crimen de la ONU, en Viena. La comisión negociadora se reunió entre enero de 2002 y octubre de 2003 y posteriormente la Asamblea General de la ONU reconoció el proyecto de convención y procedió a aprobarlo, estableciendo que fuera abierta a firmas en diciembre de ese mismo año.33 Los objetivos de la CNUCC son: a. Promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción; b. Promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y lucha contra la corrupción, incluida la recuperación de activos; c. Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos. La CNUCC realiza una importante innovación al considerar la lucha contra la corrupción como una política de estado que debe ser desarrollada por los gobiernos. Su artículo 5° señala que los Estados “formularán, aplicarán y mantendrán en vigor políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción”. El artículo 5° también señala que las políticas contra la corrupción deben fundarse en dos criterios: a. Promover la participación de la sociedad y b. Reflejar los principios del “imperio de la ley”, la debida gestión de los asuntos públicos y la obligación de rendir cuentas, entre otros aspectos. Respecto a sus características, se observa que la CNUCC muestra un avance con respecto a la CICC en materia de participación ciudadana. En la CICC la participación ciudadana se considera una medida de carácter preventivo y no se establecen o definen mecanismos concretos para desarrollarla. En cambio, en la CNUCC de entrada se exige que la participación ciudadana sea un criterio básico en la formulación y aplicación de las políticas contra la corrupción que cada país adopte. En el caso de la CICC se contempla la posibilidad de que los países designen una autoridad central para “formular y recibir las solicitudes de asistencia y cooperación” entre países. La CNUCC contempla que haya un órgano o varios que sean los responsables del diseño, coordinación, aplicación y supervisión de las políticas contra la corrupción. La falta de una autoridad central u órgano encargado de las políticas anticorrupción en los países es un problema que impide la adecuada implementación de los convenios como por ejemplo, en el caso de la CICC hubo y aún hay países en los que el monitoreo se realiza desde el ministerio o secretaría de asuntos exteriores, sin tener un adecuado soporte técnico institucional en la materia.
3.1.6 LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN EN LATINOAMÉRICA Durante muchas décadas, la resistencia a la corrupción en América Latina ha tenido una
33 Normas y políticas internacionales contra la corrupción. PROBIDAD. Noviembre, 2003.
37
38
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
dilatada y, casi siempre, débil trayectoria. Los líderes corruptos han sido destituidos en democracia sin que esto haya tenido una repercusión significativa en la corrupción misma. Pese a todos estos escándalos y a la indignación que han provocado, todavía se mantiene la esperanza. Prueba de ello puede ser la intensa y tenaz búsqueda de los responsables del escándalo de Petrobras demostrando así que las instituciones judiciales de Brasil están realizando su trabajo de una manera correcta y eficaz. O en México, donde el Congreso está impulsando reformas anticorrupción. Estos casos vienen a ser una señal de que las aún púberes democracias latinoamericanas podrían estar comenzando a enfrentar a uno de sus peores problemas. Otros países ya están dando pasos motivadores: El Presidente de Honduras, Juan Orlando Hernández, firmó un acuerdo con algunas ONG para que estos funcionen como “contralores paralelos” en los distintos servicios que implemente el gobierno. Chile acabará pronto con las lagunas de su ley de financiamiento de campañas. En nuestro país, se ve esperanza en el activismo de los estudiantes, que protestaron por el nombramiento de candidatos no cualificados al Tribunal Constitucional y a la Defensoría del Pueblo. Esta coyuntura no es ajena a los casos de éxito y avance que se vienen registrando durante la última década en países como Guatemala y Colombia. Aquí procederemos a explicar brevemente sus casos en materia de lucha anticorrupción.
I. GUATEMALA COMISIÓN INTERNACIONAL CONTRA LA IMPUNIDAD EN GUATEMALA (CICIG) Fue creada el 12 de diciembre de 2006 por medio del acuerdo firmado entre las Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala, tras la opinión consultiva favorable de la Corte de Constitucionalidad en mayo de 2007, tercerizando así la gestión de parte de su corrupto sistema judicial a una agencia patrocinada por la ONU. Posee muchos de los atributos de un Fiscal Internacional, pero opera bajos las leyes Guatemaltecas, en las Cortes Guatemaltecas, usando el procedimiento penal de Guatemala. La CICIG apoya a las instituciones del Estado en la investigación de las actividades de los cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad, definidos como grupos que cometen actos ilegales y que afectan el gozo y ejercicio de los derechos fundamentales de la población Guatemalteca y tienen enlaces directos e indirectos con agentes del Estado o la capacidad de bloquear acciones judiciales concernientes a sus actividades ilegales. La influencia de estos grupos dentro del Estado es considerada como una de las bases fundamentales de la impunidad en el país y como un gran obstáculo que impide los esfuerzos de fortalecer el Estado de Derecho. Mientras que la CICIG investiga y participa en procesos criminales de un número limitado de casos difíciles y sensitivos, también trabaja en fortalecer la estructura de políticas públicas del país así como en el fortalecimiento de las instituciones del sector judicial de Guatemala. Con esta finalidad, la CICIG hace propuestas de reformas legales, trabaja de cerca con miembros selectos del Ministerio Publico y de la Policía Nacional Civil para elevar la experiencia en investigaciones criminales y procesos judiciales además de proveer asistencia técnica a éstas y otras instituciones del sector justicia. La meta es la de dejar estas instituciones fortalecidas, con nuevas capacidades dentro de sus miembros para afrontar casos como éstos en el futuro.34
34 http://www.cicig.org/index.php?page=sobre
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
II. COLOMBIA OBSERVATORIO DE TRANSPARENCIA Y ANTICORRUPCIÓN El Observatorio de Transparencia y Anticorrupción es una herramienta para la gestión del conocimiento y la conversación entre entidades, ciudadanos, y organizaciones públicas y privadas del orden nacional y territorial, creada con el fin de elevar el nivel de transparencia en la gestión pública. El proyecto es liderado por la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República, en coordinación con las entidades integrantes de la Comisión Nacional de Moralización. El trabajo del Observatorio gira en torno a tres ejes: (i) observar, (ii) educar y (iii) dialogar. En el primer eje se ubica el Índice de Desempeño Fiscal (IDF), el Índice de Gobierno Abierto (IGA), Indicadores de Sanciones, Indicadores de Política Pública Integral Anticorrupción (PPIA) e Indicadores de Transparencia.35 ESTATUTO ANTICORRUPCIÓN El Estatuto Anticorrupción36 contiene más de 130 herramientas legales para prevenir y castigar los actos de corrupción, otorgándole responsabilidad a las entidades para que formulen un Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano. Es así como todas las entidades deben proponer iniciativas dirigidas a combatir este flagelo por medio de herramientas que faciliten su prevención, control y seguimiento. Los ejes del plan anticorrupción son: - Mapa de riesgos de corrupción, donde el objetivo es anticiparse a este mal con medidas preventivas que protejan los recursos de la nación y generen confianza entre la ciudadanía. Su objetivo es identificar cuáles son los focos de corrupción para desarrollar un plan preventivo con medidas que eviten cualquier acto. Estos riesgos varían de acuerdo al objeto y la ejecución de los contratos del Estado. - Política anti-trámites, eficiente en las entidades del Estado, ya que entre menos procesos haya, menor es el campo de acción de los corruptos. Cuando hay muchos trámites, aumenta la probabilidad de generar actos de corrupción. Este plan inició con la expedición del Decreto Ley Anti-trámites, y la eliminación de más de 600 trámites, con el compromiso de eliminar muchos más. - La rendición de cuentas, componente esencial de la política anticorrupción ya que permite visibilizar avances, fallas, gestión y logros de cualquier entidad. Esta debe ser permanente, reglamentada y constante. - Mecanismos de atención al ciudadano, como las oficinas de peticiones, quejas y reclamos de cada entidad. Esto garantiza la atención oportuna y óptima de las necesidades ciudadanas, además de abrir la puerta para una futura denuncia y mejorar la gestión de cada servidor público. PLAN ANTICORRUPCIÓN Y ATENCIÓN AL CIUDADANO El Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano forma parte de la política de Transparencia, participación y servicio al ciudadano del Modelo Integrado de Planeación y Gestión, que articula el quehacer de las entidades, mediante los lineamientos de cinco políticas de desarrollo administrativo y el monitoreo y evaluación de los avances en gestión institucional y sectorial.37
35 http://www.anticorrupcion.gov.co/Paginas/Qu%C3%A9-es-el-Observatorio.aspx 36 http://www.contraloriagen.gov.co/documents/10136/49245504/cartilla-estatuto-anticorrupcion.pdf/aa1f4544-375640be-9f3e-6cdbec1197ef 37 http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/elministerio/Planes/1.PlanAnticorrupción
39
40
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
III. URUGUAY JUNTA DE TRANSPARENCIA Y ÉTICA PÚBLICA (JUTEP) La JUTEP propicia políticas públicas, normativas y acciones que fortalecen la transparencia en la gestión del Estado, asesoran al Poder Judicial y a la Administración en la lucha contra la corrupción, reciben y custodian las declaraciones juradas patrimoniales de los funcionarios públicos obligados legalmente a su presentación, difunden los principios de la ética pública y la normativa anticorrupción y atienden los compromisos internacionales asumidos por el país en las convenciones y convenios vinculados a la materia. Su objetivo principal radica en ser el órgano autónomo de control encargado de identificar los riesgos de corrupción a nivel del estado y desarrollar actividades orientadas a prevenir la implantación o extensión de ese fenómeno en la administración pública nacional. Actuar como perito auxiliar, a solicitud de la justicia penal, en los delitos contra la economía o la hacienda pública y desempeñarse como organismo asesor de la administración en lo que se refiere a las normas de conducta del funcionario público. Participar activamente en los ámbitos generados por las convenciones y convenios internacionales contra la corrupción suscritos por el país.38 Entre sus principales funciones se encuentran: - Asesoramiento a la Justicia Penal y al Ministerio Público en los delitos contra la Administración y la Hacienda Pública. -
Asesoramiento a los organismos públicos en la aplicación de las “Normas de conducta en la Administración Pública”.
- Gestión y contralor del Registro de Declaraciones Juradas de Bienes e Ingresos. - Verificación de la publicidad que deben realizar los organismos públicos de las compras que realizan. - Promoción de la normativa, programas y actividades de capacitación y difusión que fortalezcan la transparencia en la gestión pública. - Atención de los compromisos internacionales asumidos por el país en las Convenciones y Convenios vinculados a la materia. - Asesoramiento especializado a la Asamblea General o a las Juntas Departamentales en observaciones elevadas por el Tribunal de Cuentas con el carácter de “urgente consideración”.
38 http://www.jutep.gub.uy/mision-y-cometidos
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
MARCO PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS DE FRAUDE EN LOS PROGRAMAS FEDERALES GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE (GAO) El marco expuesto considera el control de las actividades, así como las estructuras y el ambiente39 que influyen en el objetivo de mitigar el riesgo de fraude; comprendiendo los siguientes cuatro componentes: • Compromiso de combatir la corrupción creando una cultura organizacional y estructura acorde a la gestión del riesgo de fraude. • Estimaciones regulares del riesgo de fraude para determinar un perfil. • Diseño e implementación de una estrategia con actividades de control específicas para mitigar el riesgo de fraude estimado y colaborar en ayudar en su efectiva implementación • Evaluar los resultados con una aproximación basada en riesgos, y adaptar las actividades para mejorar la gestión de riesgo de fraude.
Gráfico 9: Marco de Gestión de Riesgo de corrupción
1. Compromiso de la lucha contra la corrupción
4. Evaluar los resultados y de acuerdo a ello mejorar la gestión del riesgo de corrupción
Marco de Gestión de Riesgo de corrupción
2. Estimaciones del riesgo de cometerse corrupción
3. Diseñar e implementar una estrategia para combatir los riesgos de corrupción
Fuente: GAO
39 El ambiente se refiere a factores de contexto e interesados, internos o externos, que pueden influenciar en las actividades de gestión de riesgos. La agencia podría tener otras iniciativas para administrar el riesgo. El presupuesto puede también afectar la capacidad del programa de realizar determinadas actividades; así como otras entidades, como contratistas, diferentes agencias federales, gobierno local o estadual, además de leyes, guías y estándares.
41
42
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
I. Comprometerse a la lucha contra el fraude mediante la creación de una cultura organizacional y estructura Propicio para la Gestión de Riesgos de Fraude
La importancia de establecer un marco institucional orientado a la gestión de riesgos de fraude en los Programas Federales, radica en la forma proactiva de gestionar el riesgo de fraude, lo cual facilita la misión del programa y los objetivos estratégicos de garantizar que el dinero de los contribuyentes y los servicios del gobierno, sirvan según sus fines previstos.
Para ello se propone comprometerse con la lucha contra el fraude mediante la creación de una Cultura Organizacional y estructura propicia para su gestión; a través de dos aspectos fundamentales: (i) crear una cultura organizacional de Lucha contra el Fraude en todos los niveles de la Agencia y (ii) crear una estructura con una entidad dedicada a dirigir la Gestión de Riesgos de Fraude.
II. Planificar estimaciones regulares del riesgo de fraude y estimar el riesgo para determinar un perfil:
Se debe planificar la evaluación regular del riesgo de fraude asociado al programa, planeando su realización en intervalos regulares y en un proceso iterativo, identificando las fuentes, métodos y herramientas para obtener información, incluyendo tendencias y modalidades del monitoreo y detección de actividades, e involucrando a los interesados que sean relevantes en dicho proceso, incluyendo a los individuos responsables del diseño y evaluación de los controles.
También se debe determinar un perfil de riesgo de fraude para el programa, identificando sus riesgos inherentes de fraude y evaluando la probabilidad e impacto de dichos riesgos con especialistas en estadística y en la materia, considerando el impacto no financiero del fraude (reputación, cumplimiento de leyes, estándares y regulaciones). También se debe determinar la tolerancia al riesgo de fraude, examinar si los controles existentes son adecuados y priorizar los riesgos de fraude. Finalmente, documentar el perfil de riesgo de fraude del programa.
III. Diseñar e implementar una estrategia con actividades de control específicas para mitigar los riesgos de fraude evaluados y colaborar en asegurar una implementación efectiva
Se debe determinar la respuesta al riesgo y documentar la estrategia anticorrupción basada en el perfil identificado, decidiendo dónde colocar los recursos. Igualmente, desarrollar, documentar y comunicar la estrategia anticorrupción con la descripción de las actividades del programa (y su cronograma) para prevenir, detectar y responder a la corrupción, demostrando los vínculos con los hechos de corrupción internos y externos delineados en el perfil de riesgo. Los esfuerzos anticorrupción deben vincularse con otras actividades de gestión de riesgo.
En tal sentido, se debe diseñar e implementar actividades específicas para prevenir y detectar la corrupción, enfocándose en la prevención más que en la detección, considerando los costos y beneficios de las actividades de control. Estas actividades deben incluir análisis de datos, iniciativas de concientización, mecanismos de reporte y actividades sobre la integridad de los empleados.
También, se debe bosquejar cómo el programa responderá a las instancias de corrupción que sean identificadas, asegurando que la respuesta sea rápida y consistentemente aplicada. La potencial corrupción debe ser referida a las partes apropiadas, como la administración de justicia, para mayores investigaciones.
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
Finalmente, se deben establecer relaciones de colaboración con los interesados internos y externos, incluyendo las autoridades, socios del sector privado y entidades responsables del control, intercambiando información sobre los riesgos de corrupción, modalidades emergentes y lecciones aprendidas de las actividades. Se debe colaborar con la OIG para mejorar la comprensión del riesgo de corrupción y alinear esfuerzos. También, se deben crear incentivos para los empleados, incluyendo medidas de desempeño que evalúen los esfuerzos de gestión del riesgo y la integridad del trabajador, en especial gerentes; balanceando su desempeño en este esfuerzo y el cumplimiento de sus deberes. Es importante también brindar guía y soporte, así como crear incentivos, para ayudar a las partes externas a llevar a cabo las actividades de gestión de riesgo de corrupción.
IV. Evaluar los resultados utilizando un enfoque basado en el riesgo y adaptar las actividades para mejorar la gestión del riesgo de fraude
Se desarrolla la evaluación de los resultados empleando una perspectiva basada en el riesgo y adecuando las actividades desarrolladas en la empresa para mejorar la gestión de riesgo de fraude. Al ser un parte de un proceso cíclico pero ordenado por etapas, dentro de este componente existen pasos para desarrollar la supervisión y monitoreo de los resultados.
En la primera fase se procede a realizar una supervisión basada en la conducta de riesgo y en la evaluación de todos los componentes del Marco de Gestión de Riesgo de Fraude. En la segunda fase, se lleva a cabo el monitoreo y la evaluación de actividades en la gestión de riesgo de fraude con una concentración en la medición de resultados. Ya en la última parte, se comienza a adaptar las actividades de gestión de riesgo de fraude y a comunicar los resultados de los controles de seguimiento y evaluaciones.
3.2 PROPUESTAS DE POLÍTICAS ANTICORRUPCIÓN EN EL PERÚ Para el experto en corrupción, José Ugaz40, existe un reto doble para el Perú: combatir la corrupción en las élites e iniciar un proceso educativo de transformación: movilizarnos de una cultura de la corrupción (ya que se ha convertido en una forma de vivir) a una cultura de lo debido. En ese sentido, hacen falta tres cosas: i) voluntad política de más alto nivel, ii) se debe romper la impunidad, iii) se debe movilizar a la ciudadanía. A continuación, se presentarán algunas propuestas que se espera puedan contribuir a la lucha contra la corrupción: a) Aumentar las auditorias de desempeño
La auditoría de desempeño, se enfoca en determinar si las intervenciones, programas e instituciones se desempeñan en conformidad con los principios de economía, eficiencia y eficacia, y si existen áreas de mejora. El desempeño se examina contra los criterios adecuados; por ende, conlleva el análisis de las causas de las desviaciones de estos criterios u otros problemas. Su objetivo es responder a preguntas clave de auditoría y proporcionar recomendaciones de mejora. (Shack, 2015)
40 Presidente de la Asociación Transparencia Internacional
43
44
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
Cada vez con más frecuencia se discute sobre la efectividad del control externo posterior que típicamente hace una Entidad de Fiscalización Superior, en el caso peruano rol que desempeña la Contraloría General de la República, en la lucha contra la corrupción y la ineficiencia con el fin de mejorar la calidad del gasto público y las intervenciones gubernamentales. Sin embargo, pareciera que la sola aplicación de auditorías financieras y de cumplimiento resultan absolutamente insuficientes para lograr dicho objetivo. La evidencia internacional revela que se requiere una combinación apropiada de los distintos tipos de auditoría para elevar la probabilidad de impacto sobre la mejora de la gestión pública y la lucha contra la corrupción. En esta combinación, las auditorías de desempeño tienen un rol fundamental. Quizá por eso, por ejemplo, en el caso de la NAO, GAO y otras EFS pertenecientes a los países desarrollados, alrededor de un 90% de su producción anual en materia de auditoría es de desempeño. En América Latina, los países que más han avanzado en esa dirección son Mexico (ASF) y Brasil (TCU) en los cuales éste porcentaje se ubica en 10%. En el caso del Perú, estamos recién comenzando (nuestro porcentaje apenas supera el 1%).41
b) Castigar a funcionarios corruptos de alto nivel rápidamente
Aplicando penas mayores de prisión efectiva a los funcionarios inmersos en delitos de corrupción, con el fin de disuadir a otros funcionarios que intenten caer en las mismas acciones.
c) Mejorar estándares y simplificar procesos
La simplificación administrativa representa una de las principales acciones que debe ser implementada por las entidades públicas para orientar y optimizar la prestación de los servicios que brinda el Estado, lo cual se logra con el uso adecuado del marco normativo y las herramientas (guías metodológicas y sistemas informáticos) de simplificación y determinación de costos; así como, el manual para mejorar la atención a la ciudadanía.
41 Primer Taller Regional de Intercambio de Experiencias en la Implementación de Auditorías de Desempeño en América Latina y el Caribe. Lima, 13 Y 14 De Agosto De 2015
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
ANÁLISIS DE LAS PROPUESTAS DE POLÍTICAS ANTICORRUPCIÓN PRESENTADAS POR LOS CANDIDATOS PRESIDENCIALES 2016
En esta sección se analiza las principales propuestas para combatir la corrupción planteadas por los diecinueve aspirantes a la presidencia de la República, en el marco de las Elecciones Presidenciales 2016: Alfredo Barnechea (Acción Popular), Hernando Guerra García (Alianza Electoral Solidaridad Nacional), Cesar Acuña (Alianza para el Progreso del Perú), Alan García (Alianza Popular), Gregorio Santos (Democracia Directa), Verónika Mendoza (El Frente Amplio por Justicia, Vida y Libertad), Keiko Fujimori (Fuerza Popular), Yehude Simon (Partido Humanista Peruano), Daniel Urresti (Partido Nacionalista Peruano), Antero Flores Araoz (Partido Político Orden), Vladimir Cerrón (Perú Libertario), Francisco Diez-Canseco (Perú Nación), Renzo Reggiardo (Perú Patria Segura), Alejandro Toledo (Perú Posible), Pedro Pablo Kuczynski (Peruanos por El Kambio), Miguel Hilario (Progresando Perú), Fernando Olivera (Progreso y Obras), Felipe Castillo (Siempre Unidos), y Julio Guzmán (Todos por el Perú). Para el análisis, se toma como referencia lo planteado en sus respectivos Planes de Gobierno y las exposiciones de los candidatos participantes del Foro “Los candidatos presidenciales ante la corrupción”; evento organizado por la Asociación Civil Proética, llevada a cabo durante los días 25 y 26 de enero del año en curso. Este evento contó con la participación de diecisiete candidatos presidenciales, debido a que uno de los candidatos no asistió (César Acuña) y otro de ellos, está en prisión (Gregorio Santos). En dicho Foro, los candidatos se expusieron sus propuestas enfocadas a la lucha contra la corrupción. En este punto, es necesario aclarar, que no siempre las propuestas de lucha contra la corrupción señaladas en los planes de gobierno coinciden o guardan relación con las expuestas en el Foro. Por otro lado, cabe precisar que la mayoría de candidatos han incluido propuestas de lucha contra la corrupción en sus planes de gobierno, con excepción del 26.3% de los candidatos, los cuales presentan en sus Planes poco énfasis y relevancia en el tema de combatir la corrupción; es decir, a través de sus planes no se refleja la importancia de este tema.
45
46
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
Gráfico 10: Número de candidatos que realizaron propuestas para combatir la corrupción en sus planes de gobierno
26.32% Realizaron propuestas No realizaron propuestas concretas
73.68%
Fuente: Planes de Gobierno - Elecciones Presidenciales 2016
Conceptualmente, se puede distinguir entre propuestas de lucha contra la corrupción a través de dos grandes grupos: el primero, al que denominamos reformas en el marco institucional y social, y en un segundo grupo que considera las medidas disuasivas y sancionadoras. La división entre ambos grupos de propuestas puede ser entendida también como una división entre aquellas que afectan “el antes” y “el después” del acto de corrupción. Mejor clasificarlas en medidas relacionadas con la prevención, persecución o sanción. El primer grupo incluye las medidas que reforman o reorganizan las instituciones del Estado o sus procedimientos para prevenir o dificultar los actos de corrupción, así como el fortalecimiento de las instituciones que previenen, persiguen o sancionan dichos actos. Asimismo, considera reformas que se extienden más allá de las instituciones afectadas o encargadas de perseguir directamente los actos de corrupción; tales como cambios en el sistema educativo y la sociedad civil. Como ejemplo de esto último, están las campañas de valores y códigos de ética. Temas como transparencia, rendición de cuentas y reducción de la discrecionalidad de los funcionarios públicos también forman parte de este grupo denominado reformas en el marco institucional y social. Por otro lado, el segundo grupo incluye medidas que disuaden la corrupción a través de la persecución y sanción a quienes cometen dichos actos, creando o incrementando las penas, extendiendo los plazos de investigación y otras medidas que inciden directamente en los actos de corrupción; en este grupo se pueden incluir medidas de imprescriptibilidad de los delitos de corrupción, extensión de las penas, eliminación de los beneficios carcelarios, entre otros. Al revisar tanto los planes de gobierno como las presentaciones en el foro, se encuentra que existen numerosas propuestas de reforma en el marco institucional y social, mientras que las medidas disuasivas y sancionadoras no son tan diversas; sin embargo, estas últimas propuestas se repiten por la mayor parte de candidatos (una suerte de consenso sobre las sanciones y medidas que deben tomarse), mientras que en cuanto a las reformas institucionales y sociales existe variedad sobre lo que se debería o planea hacer. A continuación se detallan las principales propuestas según cada uno de estos grupos.
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
Cuadro 2: Algunas propuestas presidenciales según tipología Reformas en el marco institucional y social 1. Implementación del Plan Nacional de Lucha contra la corrupción y Fortalecimiento del CAN 2. Mejorar los procesos del control interno y el rol de la Contraloría.
Medidas disuasivas y sancionadoras 1. Muerte civil para el condenado en corrupción. 2.
Inhabilitación permanente para su desempeño como funcionarios de la administración pública.
3. Proteger al denunciante de corrupción.
3. Muerte financiera para los corrupción de funcionarios.
4. Reforma o cambio de Constitución en materia de justicia.
4. Cadena perpetua para los condenados por corrupción.
5. Eliminar la inmunidad parlamentaria.
5. Encarcelamiento hasta finalizar el pago de la reparación civil.
6. Fortalecer los valores cívicos entre la población mediante la educación cívica en toda la etapa escolar.
casos
de
7. Incluir en el programa curricular de la educación primaria, secundaria, técnica y universitaria cursos de ética con el fin de educar a la población joven en los valores. 8. Institucionalización de la rendición de cuentas anuales obligatorias para toda autoridad elegida por elección popular o designación. 9. Designar al contralor de mediante el voto popular.
la
República
10. Imprescriptibilidad de los delitos vinculados a la corrupción.
4.1 PROPUESTAS EN LOS PLANES DE GOBIERNO Con la revisión de los planes de gobierno se buscó consolidar las propuestas para determinar las más comunes entre los distintos candidatos. En ese sentido, se halló que casi la mitad de los candidatos presenta propuestas sobre la mejora de los procesos de control interno y el rol de la Contraloría General de la República (que incluye propuestas como la descentralización de la Contraloría, revisión de su conformación y atribuciones y reformas relacionadas a los Órganos de Control Institucional – OCI), la Muerte Civil y otras sanciones drásticas (como la muerte financiera e inhabilitación permanente para la función pública). Por otro lado, un número importante propone la protección al denunciante de actos de corrupción (anonimato, garantías, entre otros), la implementación del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción y fortalecimiento de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (fortaleciendo la ya existente o replanteando una equivalente con las mismas o nuevas funciones, conformación y alcance), así como, la reforma o cambio de constitución en materia de justicia (que incluye reformas en el Poder Judicial u otras instituciones que requieren cambios en la constitución), lo que se muestra de manera porcentual en el gráfico siguiente:
47
48
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
Gráfico 11: Principales propuestas en los Planes de Gobierno Muerte civil y otras sanciones drásticas
57.9%
Mejorar los procesos del control interno y el rol de la Contraloría
52.6%
Proteger al denunciante de corrupción
36.8%
Implementación del Plan Nacional de Lucha contra la corrupción y Fortalecimiento del CAN
31.6%
Reforma o cambio de Constitución en materia de justicia
31.6%
Educación de valores y ética
15.8%
Institucionalización de la rendición de cuentas anuales obligatorias para toda autoridad elegida por elección
15.8%
Mejora del sistema de contrataciones del Estado
15.8%
Descentralizado económica
15.8%
Eliminar la inmunidad parlamentaria
10.5% 0.0%
20.0%
40.0%
60.0%
% de candidatos Fuente: Planes de Gobierno Presidenciales 2016
4.1.1 REFORMAS EN EL MARCO INSTITUCIONAL Y SOCIAL MEJORA DE LOS PROCESOS DE CONTROL INTERNO Y EL ROL DE LA CONTRALORÍA El 52.6% de los planes de gobierno incluye al menos un planteamiento correspondiente a esta categoría (Gráfico 8). Los principales planteamientos recogidos en esta categoría incluyen las propuestas relacionadas a la independencia y autonomía que deberían tener los Órganos de Control Institucional (OCI) de cada entidad42, proponiéndose que dependa funcional y presupuestalmente de la Contraloría. Asimismo, se recoge también la propuesta del candidato César Acuña, quien sugiere que el cargo de Contralor General de la República y de los contralores regionales y municipales con capacidad sancionadora se realice por elección democrática.
42 El personal y financiamiento de dichos órganos actualmente depende de la institución que fiscalizan (salvo el jefe que si es nombrado por la Contraloría), lo que ocasiona conflicto de interés y temor a represarías entre sus funcionarios, entre otros problemas como autonomía e imparcialidad.
80.0%
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
Por otro lado, el plan de gobierno del candidato Alan García plantea el establecimiento de Contralorías Regionales, de manera similar a la propuesta de Luis Fernando Olivera, cuyo plan sugiere la creación de controladores regionales y provinciales. También se consideraron propuestas como la del plan de gobierno de Verónika Mendoza, que formula la plena independencia política de la Contraloría para el cumplimiento de sus funciones de prevención y control de la corrupción. Otras propuestas relacionadas son: fortalecimiento del control interno, profundizar la auditoría de desempeño y la auditoría forense orientada a determinar el fraude (Plan de Gobierno de Keiko Fujimori), nombramiento de un auditor dentro de cada entidad estatal que dependa directamente de la Contraloría (plan de gobierno de Antero Flores) y el fortalecimiento de la actividad de supervisión y control de la función pública (plan de gobierno de Felipe Castillo).
PROTECCIÓN AL DENUNCIANTE DE ACTOS DE CORRUPCIÓN En esta categoría se agrupan las propuestas de los diferentes planes de gobierno referidas al establecimiento de mecanismos que den soporte y protección al denunciante en la lucha contra la corrupción, facilitando la denuncia y mitigando el temor a represalias por parte de los denunciados; que fueron incluidas en el 52.6% de los planes de gobierno de los candidatos. De la misma manera, destaca la propuesta de establecer mecanismos claros y difundidos de denuncia de la corrupción y establecer una Ley de protección de denunciantes, mencionado en el plan de gobierno de Hernando Guerra García, la aplicación la Convención Internacional de Lucha Contra la Corrupción que protege a los denunciantes, sugerida en el plan de Yehude Simon, la recompensa económica a ciudadanos que denuncien y prueben actos de corrupción, incluida en el plan de gobierno de Alejandro Toledo, entre otras.
IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN Y FORTALECIMIENTO DE LA CAN El 31.6% de los planes incluye alguna medida en relación a la implementación del Plan Nacional de Lucha contra la corrupción y Fortalecimiento de la CAN o alguna entidad que asuma sus funciones o planteamientos. En tal sentido, una de las propuestas del plan de Alfonzo Barnechea es la implementación del Plan Nacional de Lucha contra la corrupción que distribuye competencias y tareas específicas a partir de 15 estrategias de alcance nacional y 55 acciones que se desarrollan sobre la base del enfoque de prevención y del combate de la corrupción. Por otro lado, el Plan de Pedro Pablo Kuczynski considera el fortalecimiento de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, mientras que el plan de Alan García, además de esto, considera pertinente construir sobre su base, una institucionalidad con suficiente autonomía y atribuciones. Otras propuestas, incluyen la implementación del Plan de Lucha contra la Corrupción, dirigido por el Presidente de la República, con una Gerencia Anticorrupción (Plan de Hernando Guerra García) y el deber del presidente de la CAN de presentar un avance del plan anticorrupción, indicadores de resultados y recomendaciones, y trabajar en conjunto con el Presidente de la República (plan de Julio Guzmán).
49
50
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
REFORMA O CAMBIO DE LA CONSTITUCIÓN EN EL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA La propuesta implica una reforma en el sistema de administración de justicia para desterrar la corrupción de la gestión pública, al respecto, muchos candidatos se han referido a ello (31.6%). Entre las propuestas desarrolladas, el candidato Yehude Simon propone una reforma integral del sistema de justicia y política contra el crimen mediante la democratización de la administración de justicia, la promoción de la probidad y de la meritocracia en la elección de los jueces y fiscales. De otro lado, el candidato Antero Flores plantea una Reforma en el Ministerio Público y Poder Judicial, a fin de generar un aparato de justicia más eficaz y articulada, y menos político. Verónika Mendoza hace referencia a una reforma de los sistemas de control, fiscalización y justicia, ya que la corrupción está a la base de la ineficiencia de la Contraloría General, la fiscalía de la Nación, y el Poder Judicial para controlar, investigar y sancionar la corrupción en el estado. Finalmente, Julio Guzmán en este punto plantea reformar la Constitución con la finalidad de iniciar un proceso de ratificación extraordinario de los jueces del Poder Judicial y fiscales del Ministerio Público, para separar de sus cargos a aquellos que no cumplan las exigencias éticas y profesionales demandadas por la sociedad.
4.1.2 MEDIDAS DISUASIVAS Y SANCIONADORAS MUERTE CIVIL Y OTRAS SANCIONES DRÁSTICAS Un conjunto importante de los planes de gobierno de los candidatos (57.9%) destaca como medida sancionadora la muerte civil a los condenados por corrupción, así como otras sanciones drásticas. Esta medida se entiende como la inhabilitación para trabajar y proveer al Estado y participar en Política y funciones de representación pública de manera perpetua. Otras medidas drásticas como la inhabilitación permanente o de por vida de su desempeño como funcionario de la administración pública, ha sido planteada por Verónika Mendoza, Antero Flores, Francisco Diez Canseco y Alejandro Toledo. Asimismo, en la misma línea de análisis, el candidato Julio Guzmán expone como sanción la muerte financiera, la cual consiste en dejar a todo condenado por corrupción sin la posibilidad de acceder al sistema financiero durante el resto de su vida.
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
4.2 PROPUESTAS FORO “LOS CANDIDATOS
PRESIDENCIALES ANTE LA CORRUPCIÓN
En el Foro organizado por Proética, los diecisiete43 candidatos que participaron difundieron sus planteamientos y propuestas, por lo que se creyó conveniente, realizar también la sistematización de las mismas. Las propuestas referidas a la imprescriptibilidad de los delitos de corrupción fueron las que más destacaron entre los candidatos (alrededor del 47%), las cuales fueron planteadas principalmente por los candidatos Alan García, Verónika Mendoza, Yehude Simon, Daniel Urrestri, Vladimir Cerrón, Francisco Diez-Canseco, Miguel Hilario y Fernando Olivera. Por otro lado, se propuso la creación de nuevas entidades públicas enfocadas en temas de anticorrupción, transparencia o control, es así que el 41% de los candidatos expuso al respecto, estando presente en los discursos de Alan García, Verónika Mendoza, Keiko Fujimori, Vladimir Cerrón, Francisco Diez-Canseco, Renzo Reggiardo y Pedro Pablo Kuczynski. Otra propuesta destacada, es la eliminación de la inmunidad parlamentaria, como lo señalaron Alan García, Yehude Simon, Antero Flores Araoz, Miguel Hilario, Fernando Olivera y Felipe Castillo. También se mencionó repetidamente, la muerte civil para sentenciados por delitos de corrupción (Hernando Guerra-García, Verónika Mendoza, Yehude Simon, Alfredo Barnechea, Daniel Urrestri, Pedro Pablo Kuczynski y Felipe Castillo). También se mencionó reiteradamente la implementación de un Nuevo procedimiento de elección de los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), más democrático y transparente (Alejandro Toledo, Renzo Raggiardo, keiko Fujimori, Julio Guzmán, entre otros). Adicionalmente, otra propuesta presente en varias de las exposiciones fue que la función de los Órganos de Control Institucional (OCI), dependan únicamente de la Contraloría General de la República, es decir, que tengan autonomía o que estén “blindadas” frente a las instituciones que fiscalizan. En ese sentido se pronunciaron los candidatos Verónika Mendoza, Keiko Fujimori, Renzo Reggiardo y Alejandro Toledo. Finalmente, un número importante (23,5%) también propone que la elección del Contralor General sea mediante un concurso público. En tal sentido se pronunciaron Yehude Simon, Miguel Hilario, Felipe Castillo, y Alan García; este último añadió que el procurador también sea elegido de la misma manera. Las principales propuestas en el foro se muestran porcentualmente en el cuadro siguiente:
43 Se invitaron a los diecinueve candidatos presidenciales, sin embargo, sólo asistieron diecisiete dado que el señor Gregorio Santos se encuentra con prisión preventiva y el señor César Acuña no asistió.
51
52
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
Gráfico 12: Principales propuestas en el Foro “Los candidatos presidenciales ante la corrupción” 47.1%
Imprescriptibilidad de los delitos de corrupción Creación de nuevas entidades públicas para la anticorrupción, transparencia o control
41.2%
Muerte civil para sentenciados por delitos de corrupción
41.2%
Nuevo procedimiento de elección de los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM),...
41.2%
Eliminar la inmunidad parlamentaria
35.3%
Elección del Contralor General mediante un concurso público
23.5%
La función de los Órganos de Control Institucional dependerán únicamente de la Contraloría General
23.5%
% de candidatos
Fuente: Elaboración Propia en base a las ponencias del foro y reseñas periodísticas del mismo
4.3 COMPARACIÓN DE LAS PROPUESTAS DE LOS PLANES
DE GOBIERNO Y EL FORO
En general las propuestas de los Planes de Gobierno referidas a la lucha contra la corrupción no se encuentran en línea con las ideas expuestas en el Foro “Los candidatos presidenciales ante la corrupción”. Es así que, alrededor del 53% de las propuestas que los candidatos expusieron en el Foro no guardan o guardan parcialmente relación con lo planteado en sus Planes de Gobierno. Un número importante ha expuesto referente a sus Planes, sin embargo es notorio que añadieron propuestas nuevas o desarrollaron más a detalle las propuestas que sólo fueron mencionadas ligeramente en su Plan.
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
CONCLUSIONES De los documentos revisados se propone a manera de conclusiones las siguientes: • Se puede estimar que según los estándares internacionales, y comparando las investigaciones realizadas durante los años 2012 – 2014 realizadas por Transparencia Internacional, se observa que durante esos tres años, el Perú se mantuvo con un porcentaje de 38 puntos, mientras que para el año 2015, el índice bajó a 36 puntos, lo que permite conjeturar que la corrupción (o al menos la percepción) se fue acrecentando. En este punto, se considera importante destacar que durante el año 2014 hubo escándalos relacionados con corrupción de funcionarios, en los niveles de gobierno central y regional principalmente. De ello se desprende nuestra primera suposición, que los acontecimientos del 2014 y 2015, influyeron directamente en que el índice de corrupción en el Perú se haya diferenciado a nivel internacional, desfavoreciendo a nuestro país. • Es importante destacar las cifras que el Contralor General de la República, presentó el año pasado en un evento público. Según sus datos, de 7307 casos identificados por la Contraloría, sólo 560 fueron sentenciados, de los cuales 33 obtuvieron cárcel efectiva y los 527 restantes, gozan con libertad porque se les otorgó pena suspendida. Esto supone un grave problema de ineficiencia del sistema de administración de justicia y de su relación con el sistema de control para luchar contra la corrupción, lo que indirectamente otorga impunidad a los funcionarios acusados por corrupción. •
Los esfuerzos por parte del Poder Ejecutivo para combatir la corrupción, desde la creación de la INA en el año 2001 hasta la CAN en el año 2010, han sido insuficientes en el sentido que, según la evidencia internacional y nacional, nuestro país ha ido aumentando sus niveles de corrupción, lo que a su vez demuestra que se han repetido errores consecutivamente, al creer que era suficiente crear instituciones enfocadas en lucha anticorrupción, pero sin considerar las referencias internacionales que recomiendan la autonomía total de todo órgano superior encargado de la fiscalización y lucha contra la corrupción, y por otro lado, se ha evidenciado la falta de voluntad política y liderazgo, para acabar con el problema en mención, la cual desde Valentín Paniagua, ningún Presidente de la República o funcionario de Alto Nivel ha podido efectivamente personalizar.
Del análisis de los planes de gobierno y las exposiciones en el Foro organizado por Proética, acerca de las propuestas de lucha contra la corrupción, se puede destacar los enunciados siguientes:
• El 26.32% de los candidatos no plantea temas concretos sobre corrupción en sus Planes de Gobierno. • Las propuestas más destacadas en los planes de gobierno están relacionadas al mejoramiento de los procesos de control interno y el rol de la Contraloría (52.6%); así como, a sanciones drásticas para el funcionario condenado por corrupción, tales como muerte civil e inhabilitación permanente (57.9%).
53
54
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
• Las propuestas que tuvieron más relevancia en el Foro “Los candidatos presidenciales ante la corrupción” están relacionadas a la Imprescriptibilidad de los delitos de corrupción (47.1%); así como a la creación de nuevas entidades públicas para la anticorrupción, transparencia o control (41.2%). • El discurso del 53% de los candidatos que expusieron en el Foro no guarda o guarda parcialmente relación con lo planteado en sus Planes de Gobierno, lo que permite inferir que los planes de gobierno presentados al Jurado Nacional de Elecciones se realizan para cumplir una formalidad administrativa, mas no responde a compromisos políticos serios. • Tanto en los Planes de Gobierno como en el Foro, las propuestas más relevantes sobre medidas disuasivas y sancionadoras, están referidas a muerte civil para los sentenciados por delito de corrupción y la autonomía e independencia de los Órganos de Control Institucional respecto a las Instituciones que fiscalizan, toman importante relevancia.
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
BIBLIOGRAFÍA Agencia Peruana de Noticias. (31 de Diciembre de 2015). Ministerio Público: 1270 denuncias por corrupción fueron formalizadas en 2015. Araya Moreno, J. E. (2015). Estudio sobre efectos del gobierno abierto: un análisis de servicios públicos chilenos del sector social. Lima, Perú.: XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Araya y Barría, E. y. (2008). Modernización del Estado y gobierno electrónico en Chile 19942006. México: Buen Gobierno, n°5, 80-103. Asociación Civil PROETICA. (2015). IX Encuesta Nacional sobre corrupción 2015. Obtenido de http://www.proetica.org.pe/encuesta-2015/ Asociación Civil Tansparencia. (s.f.). Candidatos con antecedentes y procesos judiciales en curso, según distritos electorales. Recuperado el 24 de Febrero de 2016, de http:// elecciones2016.transparencia.org.pe/verita/807/candidatos-con-antecedentes-yprocesos-judiciales-en-curso-seg-n-distritos-electorales Avendaño Silva, G. (2015). Innovar para acercar el gobierno al ciudadano. Argentina. Bufacchi, M. A. (2015). Una mirada sobre el gobierno abierto y el gobierno electrónico a partir de la reingeniería del sistema de precios testigos online: hacia un proceso ciento por ciento digital. Argentina. Chayer, H. M. (2015). Ciudadanos y administración: dos extremos de un modelo de comunicación para el gobierno abierto. Argentina. Comisión de Alto Nivel Anticorrupción. (2012). Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012 – 2016. Perú: Presidencua del Consejo de Ministros. Congreso de la República del Perú. (13 de Julio de 2002). Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública - Ley N° 27806. Lima. Congreso de la República del Perú. (2002). Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República. Perú. Congreso de la República del Perú. (2005). Ley Orgánica de Elecciones, Ley N° 26859. Perú. Contraloría General de la República. (s.f.). Infomación Institucional. Recuperado el 27 de Enero de 2016, de http://www.contraloria.gob.pe/wps/portal/portalcgrnew/siteweb/contraloria/ misionvisionyvalores/!ut/p/b1/04_Sj9CPykssy0xPLMnMz0vMAfGjzOLdXf29TZwNjAz8_ QNNDDzNjUKNDB2DDEyNTIAKIoEKDHAARwNC-r30o9Jz8pOAVoXrRFTbOZsDFWAxzI_j_zcVP2C3IjK4IB0RQDPlVsO/dl4/d5/L2dBISE
55
56
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
Junta de Transparencia y Ética Pública de la República Oriental del Uruguay. (s.f.). Recuperado el 27 de Enero de 2016, de http://www.jutep.gub.uy/mision-y-cometidos Khoury, F. (Setiembre de 2013). Discurso de bienvenida IV Conferencia Anticorrupción Internacional. CAAI - Redes para la prevención de la Corrupción. Lima: Contraloría General de la República. León Mendoza, J. (2000). Análisis Económico de la Corrupción. Lima. López, J. (2003). Normas y Políticas Internacionales contra la Corrupción . El Slavador: PROBIDAD. Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia. (27 de Enero de 2016). Plan Anticorrupción y de atención al cioudadano. Obtenido de http://www.minhacienda.gov.co/ HomeMinhacienda/elministerio/Planes/1.PlanAnticorrupcion Ministerio de Economía y Finanzas. (Enero de 2016). Consulta Amigable. Obtenido de http://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx Miró Quesada Cantuarias, F. (09 de Mayo de 2014). La corrupción en el Perú y el mundo. El Comercio, págs. http://elcomercio.pe/opinion/columnistas/corrupcion-peru-y-mundofco-miro-quesada-c-noticia-1728229. Naciones Unidas - Oficina contra la Droga y el Delito. (2005). Acción mundial contra la corrupción. Los documentos de Mérida. Viena. Organización de los Estados Americanos (OEA). (27 de Enero de 2016). Portal Anticorrupción de las Américas. Obtenido de http://www.oas.org/juridico/spanish/Lucha. html Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). (2013). Activos con América Latina y El Caribe: Mejores políticas para una vida mejor. PCM, P. d. (s.f.). Gobierno Abierto Perú. Recuperado el 08 de Febrero de 2016, de http:// www.pcm.gob.pe/gobierno_abierto_peru/ Shack, N. (13 Y 14 de Agosto de 2015). Primer Taller Regional de Intercambio de Experiencias en la Implementación de Auditorías de Desempeño en América Latina y el Caribe . Lima. Shack, N. (2015). Primer Taller Regional de Interambio de Experiencias en la Implemetación de Auditorías de Desempeño en América Latina y El Caribe. Lima. Tanzi, V. (2008). Las Termitas del Estado: Ensayos sobre Corrupción, Transparencia y Desarrollo. Thill, E. A. (10- 13 nov. 2015). La Agenda Digital Argentina: políticas efectivas de inclusión digital. Lima, Perú.: XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Transparencia Internacional. (27 de Enero de 2016). CORRUPTION PERCEPTIONS INDEX 2015. Recuperado el 27 de Enero de 2016, de https://www.transparency.org/ cpi2015
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
ANEXOS
57
58
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
ANEXO I: Propuestas destacadas por los candidatos presidenciales en el “Los candidatos presidenciales ante la corrupción” Propuestas según Foro "Los candidatos presidenciales ante la corrupción" La función de los Órganos de Control Institucional dependerán únicamente de la Contraloría General
N°
Candidato Presidencial
Organización Política
1
Isaac Alfredo Barnechea García
Acción Popular
2
Hernando Guerra García Campos
Alianza Electoral Solidaridad Nacional - Upp
3
Cesar Acuña Peralta
Alianza Para El Progreso Del Perú
4
Alan Gabriel Ludwig García Pérez
Alianza Popular
5
Gregorio Santos Guerrero
Democracia Directa
6
Verónika Fanny Mendoza Frisch
El Frente Amplio Por Justicia, Vida Y Libertad
x
7
Keiko Sofía Fujimori Higuchi
Fuerza Popular
x
8
Yehude Simon Munaro
Partido Humanista Peruano
9
Daniel Belizario Urresti Elera
Partido Nacionalista Peruano
Imprescriptibilidad de los delitos de corrupción.
Elección del contralor general mediante un concurso público.
x
x
x x x
Flores Araoz 10 AnteroEsparza
Partido Político Orden
Roy Cerrón 11 VladimirRojas
Perú Libertario
x x
12
Francisco Ernesto Diez-Canseco Távara
Perú Nación
13
Renzo Andrés Reggiardo Barreto
Perú Patria Segura
14
Alejandro Toledo Manrique
Perú Posible
15
Pedro Pablo Kuczynski Godard
Peruanos Por El Kambio
16
Miguel Walter Hilario Escobar
Progresando Perú
Luis Fernando Olivera 17 Vega
Progreso Y Obras
18
Felipe Baldomero Castillo Alfaro
Siempre Unidos
19
Julio Armando Guzmán Cáceres
Todos Por El Perú
TOTAL:
Candidatos presidenciales que no asistieron al Foro
x
x x x x
x x
4
8
4
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
59
Propuestas según Foro "Los candidatos presidenciales ante la corrupción" Nuevo procedimiento de Muerte civil para Creación de nuevas elección de los miembros Eliminar la del Consejo Nacional de entidades públicas para la sentenciados por inmunidad la Magistratura (CNM), delitos de anticorrupción, parlamentaria más democrático y corrupción transparencia o control transparente.
N°
Candidato Presidencial
Organización Política
1
Isaac Alfredo Barnechea García
Acción Popular
2
Hernando Guerra García Campos
Alianza Electoral Solidaridad Nacional - Upp
3
Cesar Acuña Peralta
Alianza Para El Progreso Del Perú
4
Alan Gabriel Ludwig García Pérez
Alianza Popular
5
Gregorio Santos Guerrero
Democracia Directa
6
Verónika Fanny Mendoza Frisch
El Frente Amplio Por Justicia, Vida Y Libertad
x
7
Keiko Sofía Fujimori Higuchi
Fuerza Popular
x
8
Yehude Simon Munaro
Partido Humanista Peruano
9
Daniel Belizario Urresti Elera
Partido Nacionalista Peruano
Flores Araoz 10 AnteroEsparza
Partido Político Orden
Roy Cerrón 11 VladimirRojas
Perú Libertario
12
Francisco Ernesto Diez-Canseco Távara
Perú Nación
13
Renzo Andrés Reggiardo Barreto
Perú Patria Segura
14
Alejandro Toledo Manrique
Perú Posible
15
Pedro Pablo Kuczynski Godard
Peruanos Por El Kambio
16
Miguel Walter Hilario Escobar
Progresando Perú
Luis Fernando Olivera 17 Vega
Progreso Y Obras
18
Felipe Baldomero Castillo Alfaro
Siempre Unidos
19
Julio Armando Guzmán Cáceres
Todos Por El Perú
TOTAL:
x x x
x
x x x x x
x x
x x x x
7
x x x
x
x
x x x
7
6
x x 7
Cabe mencionar, que el listado de las propuestas en el cuadro anterior hace referencia a las propuestas más destacadas y relevantes del Foro. Sin embargo, también se mencionaron diversos planteamientos para combatir la corrupción, tales como: elaboración de un sistema de recompensa a los funcionarios que denuncien la corrupción; instalación de un observatorio de todas las sentencias y condenas judiciales (Hernando Guerra García). Asimismo, se mencionó la revocación de congresistas que no cumplan con las ofertas electorales que los llevaron al congreso; la publicación y sentencia a personas en su lista de corruptos del Perú (Francisco Diez Canseco). Así también se planteó cambiar el enfoque de la Contraloría de una política reactiva a preventiva, la cual deberá acompañar a las empresas del Estado en sus licitaciones y compras; modernizar y fortalecer a las entidades del estado que luchan contra la corrupción (empezando por la PNP que incrementará la capacidad investigadora); y cambiar los bonos por multas, por bonos por formalización en la SUNAT (Julio Guzmán).
60
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
ANEXO II: Propuestas destacadas por los candidatos presidenciales en sus planes de gobierno Propuestas según Planes de Gobierno
N°
Candidato Presidencial
Organización Política
1
Isaac Alfredo Barnechea García
Acción Popular
2
Hernando Guerra García Campos
Alianza Electoral Solidaridad Nacional - Upp
3
Alianza Para El Progreso Cesar Acuña Peralta Del Perú
4
Alan Gabriel Ludwig García Pérez
Alianza Popular
5
Gregorio Santos Guerrero
Democracia Directa
6
Verónika Fanny Mendoza Frisch
El Frente Amplio Por Justicia, Vida Y Libertad
7
Keiko Sofía Fujimori Higuchi
Fuerza Popular
8
Yehude Simon Munaro
Partido Humanista Peruano
9
Daniel Belizario Urresti Elera
Partido Nacionalista Peruano
10
Antero Flores Araoz Esparza
Partido Político Orden
11
Vladimir Roy Cerrón Rojas
Perú Libertario
Francisco Ernesto 12 Diez-Canseco Távara
Perú Nación
13
Renzo Andrés Reggiardo Barreto
Perú Patria Segura
14
Alejandro Toledo Manrique
Perú Posible
15
Pedro Pablo Kuczynski Godard
Peruanos Por El Kambio
16
Miguel Walter Hilario Escobar
Progresando Perú
17
Luis Fernando Olivera Vega
Progreso Y Obras
18
Felipe Baldomero Castillo Alfaro
Siempre Unidos
19
Julio Armando Guzmán Cáceres
Todos Por El Perú
TOTAL:
Muerte civil y otras sanciones drásticas
x x
Proteger al denunciante de corrupción
Reforma o cambio de Constitución en materia de justicia
Descentralización económica
Mejora del sistema de contrataciones del Estado
x x
x x x
x x x x
Implementación del Plan Nacional de Lucha contra la corrupción y Fortalecimiento del CAN
x x
x x
x
x x x x
x x
x
x x x
x x
x x
x
x x x 11
7
x
x
6
3
x 4
6
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
61
Propuestas según Planes de Gobierno
N°
Candidato Presidencial
Organización Política
1
Isaac Alfredo Barnechea García
Acción Popular
2
Hernando Guerra García Campos
Alianza Electoral Solidaridad Nacional - Upp
Mejorar los procesos del control interno y el rol de la Contraloría
x x x
4
Alan Gabriel Ludwig García Pérez
Alianza Popular
5
Gregorio Santos Guerrero
Democracia Directa
6
Verónika Fanny Mendoza Frisch
El Frente Amplio Por Justicia, Vida Y Libertad
x
7
Keiko Sofía Fujimori Higuchi
Fuerza Popular
x
8
Yehude Simon Munaro
Partido Humanista Peruano
9
Daniel Belizario Urresti Elera
Partido Nacionalista Peruano
11
Vladimir Roy Cerrón Rojas
Perú Libertario
12
Francisco Ernesto Diez-Canseco Távara
Perú Nación
13
Renzo Andrés Reggiardo Barreto
Perú Patria Segura
14
Alejandro Toledo Manrique
Perú Posible
15
Pedro Pablo Kuczynski Godard
Peruanos Por El Kambio
16
Miguel Walter Hilario Escobar
Progresando Perú
Luis Fernando Olivera 17 Vega
Progreso Y Obras
18
Felipe Baldomero Castillo Alfaro
Siempre Unidos
19
Julio Armando Guzmán Cáceres
Todos Por El Perú
TOTAL:
Promover un gobierno electrónico para combatir la corrupción
x
3
Partido Político Orden
Educación de valores y ética
Eliminar la inmunidad parlamentaria
x
Alianza Para El Progreso Cesar Acuña Peralta Del Perú
Flores Araoz 10 AnteroEsparza
Institucionalización de la rendición de cuentas anuales obligatorias para toda autoridad elegida
x x
x x
x x
x
x
x x x
x
x x x 10
5
3
2
2
62
APUNTES SOBRE CORRUPCIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ
