Lecciones de Derecho Administrativo

LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

LUIS CORDERO VEGA

DOCTOR  OCTOR EN EN DERECHO PROFESOR  DE DERECHO ADMINISTRATIVO FACULTAD DE DERECHO U NIVERSIDAD DE CHILE

LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO ©

LUIS CORDERO VEGA

2015 Legal Publishing Chile • Miraflores 383, piso 10, Santiago, Chile • Teléfono: 225105000 • www.legalpublishing.cl Registro de Propiedad Intelectual Nº xxx.xxx • I.S.B.N. 978 - 956 - 346 - xxx - x 1ª edición marzo 2015 Legal Publishing Chile Tiraje: 1000 ejemplares Impresores: CyC Impresores - San Francisco 1434, Santiago IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE ADVERTENCIA

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 Dos caminos se bifurcaban en un bosque, y yo, Yo tomé el menos transitado, Y eso hizo toda la diferencia

R. FROST

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PRÓLOGO.............................................................................................. ABREVIATURAS .....................................................................................

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MARCO NORMATIVO GENERAL APLICABLE A LA ADMINISTRACIÓN 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

MARCO GENERAL Y ORGANIZACIÓN .............................................. ACTO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ..................................... CONTRATOS  PÚBLICOS .................................................................. BIENES PÚBLICOS ......................................................................... EMPLEO PÚBLICO ......................................................................... ADMINISTRACIÓN FINANCIERA ....................................................... CONTROL ..................................................................................... R ESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO ................................. EXPROPIACIONES .......................................................................... ACTIVIDAD EMPRESARIAL .............................................................

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LECCIÓN PRIMERA CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL DERECHO ADMINISTRATIVO I.

I NTRODUCCIÓN ............................................................................. 1. El Derecho Administrativo como medio de regular la regulación .....................................................................

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II.

DE QUÉ HABLAMOS CUANDO NOS REFERIMOS A DERECHO ADMI NISTRATIVO .................................................................................. 2. Contenido del Derecho Administrativo ............................ 3. El Derecho Administrativo como expresión del Derecho Público .................................................................... 4. Los dos enfoques sobre los cuales se construyó el Derecho Administrativo ................................................... 5. La visión contemporánea del Derecho Administrativo .................................................................................... 6. Las nuevas dimensiones producto del Derecho Administrativo Global ........................................................... III. LOS ELEMENTOS TRADICIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ............................................................................................ 7. Criterios para aplicar su contenido ................................... 8. Criterios para entender su aplicación en Chile ................. 9. La tradicional distinción entre Derecho público y  privado: su permanente utilidad práctica .......................... IV. EL PROBLEMA DE LA DELIMITACIÓN CON OTRAS FUNCIONES

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PÚBLICAS Y EN ESPECIAL LOS LÍMITES RESPECTO DE LA POTESTAD JURISDICCIONAL ............................................................................

10. El Ejecutivo como centro de referencia ......................... 11. Los cambios contemporáneos en las funciones públicas ..................................................................................... 12. La Administración ejerce funciones jurisdiccionales ..... V. QUÉ CARACTERIZA AL DERECHO ADMINISTRATIVO CHILENO .............. 13. El Derecho Administrativo Chileno durante la CPR de 1925 .............................................................................. 14. El Derecho Administrativo Chileno tras la CPR de 1980 .................................................................................. VI. LA CONSTITUCIÓN EXIGE UN RÉGIMEN JURÍDICO COMÚN APLICABLE A LA ADMINISTRACIÓN ............................................................ 15. Tipicidad de la Administración .........................................

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16. Espacios normativos comunes exigidos por la Constitución .............................................................................. VII. LA INTERPRETACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO .......................... 17. La interpretación en el Derecho Administrativo ............... VIII. LA CUESTIÓN REFERENCIAL: ¿CÓMO VER A LA ADMINISTRACIÓN Y SU DINÁMICA NORMATIVA? .......................................................... 18. La importancia del Ejecutivo ............................................ 19. Las relaciones del Ejecutivo con el Congreso .................. 20. La procedimentalización del Derecho Administrativo .................................................................................... IX. A NÁLISIS DE CASO: EL PROBLEMA DE CONFIGURACIÓN DEL PA NEL DE EXPERTOS EN MATERIA ELÉCTRICA ....................................... 21. La naturaleza jurídica del Panel de Expertos ...................

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LECCIÓN SEGUNDA BASES CONCEPTUALES I.

LA

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y SUS CONSECUENCIAS ......................................................................

22. El Derecho Administrativo como fenómeno histórico .................................................................................... 23. El origen liberal ................................................................ 24. El Estado de Bienestar ...................................................... 25. Privatización y desregulación ........................................... 26. La nueva gobernanza ........................................................ II. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN PERSPECTIVA DEL NUEVO BIE NESTAR : LA CONDICIÓN GENERAL DE LA REGULACIÓN ...................... 27. Estado y mercado como asignadores de bienestar ........... 28. ¿Por qué la Administración debe intervenir en los mercados? ......................................................................... III. E N LA PERSPECTIVA DE TEORÍA POLÍTICA ......................................... 29. Por qué en Derecho Administrativo nos deben importar las teorías de la justicia ..........................................

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30. El utilitarismo ................................................................... 31. La importancia de Rawls .................................................. 32. El Estado ultramínimo de Nozick ..................................... 33. Los derechos y Dworkin ................................................... 34. Las capacidades y Sen ...................................................... 35. El espacio deliberativo de Habermas ................................ 36. En el Derecho público no somos neutrales ....................... IV. A NÁLISIS DE CASO: CÓMO ENTENDER LOS NUEVOS ESPACIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ........................................................... 37. Ejemplificación de nuevos espacios .................................

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LECCIÓN TERCERA PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

I.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD ..............................................................  A. Delimitaciones conceptuales ........................................... 38. Contenido del principio de legalidad ............................... 39. El principio de legalidad y la asignación de potestades .................................................................................. 40. El concepto de potestades ................................................ 41. Poderes jurídicos implícitos ..............................................  B. Potestades regladas y discrecionales................................ 42. Descripción de las potestades regladas y discrecio  nales .................................................................................. 43. Elementos de la discrecionalidad ...................................... 44. Tipos de discrecionalidad.................................................. 45. Control de la discrecionalidad .......................................... 46. Los conceptos jurídicos indeterminados ........................... 47. Márgenes de apreciación ...................................................

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48. ¿Por qué importa la motivación en el control de la   discrecionalidad?............................................................... 49. El principio de proporcionalidad como elemento de control de la discrecionalidad....................................... 50. Análisis de caso: el Comité de Ética Policial.................... II. PRINCIPIO DE TUTELA JUDICIAL ...................................................... 51. Las dimensiones de la tutela judicial ................................ 52. Los privilegios de la Administración ................................ III. PRINCIPIO DE GARANTÍA PATRIMONIAL ........................................... 53. Contenido de la garantía patrimonial ................................ 54. La expropiación ................................................................ IV. TUTELA DE DERECHOS FUNDAMENTALES ........................................ 55. Los Derechos Fundamentales y la Administración ........... 56. Los Derechos Fundamentales como condicionantes del Derecho Administrativo .............................................. 57. ¿Cómo ha entendido el TC la relación entre legalidad administrativa y Derechos Fundamentales? ..................... V. EL PRINCIPIO DE SERVICIALIDAD ..................................................... 58. Contenido de la servicialidad ............................................ 59. El principio de confianza legítima como manifestación de la cláusula de servicialidad .................................. VI. EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO .......................................................... 60. El principio democrático en la Administración ................ VII. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD ............................................................. 61. La importancia de la publicidad en el funcionamiento administrativo ............................................................... 62. La regulación legal de la publicidad ................................. VIII. PRINCIPIO DE PROBIDAD ................................................................ 63. El contenido normativo del Principio de Probidad ...........

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IX. PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIÓN ................................................ 64. El mandato constitucional de descentralización ............... 65. Sistemas de organización Administrativa ......................... 66. La centralización .............................................................. 67. La descentralización ......................................................... 68. Desconcentración ............................................................. 69. Autonomía Constitucional. ............................................... 70. Principios de organización administrativa para las relaciones a nivel nacional, regional y local ..................... X. A NÁLISIS DE CASO: LOS PRESUPUESTOS DE ACTUACIÓN EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO ESPECIAL ............................................... 71. Los impactos de los Derechos Administrativos especiales..............................................................................

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LECCIÓN CUARTA SISTEMA  NORMATIVO DE LA ADMINISTRACIÓN CUESTIONES GENERALES SOBRE EL SISTEMA  NORMATIVO APLICADO A LA ADMINISTRACIÓN .......................................................... 72. Transformaciones del sistema normativo utilizado  por la Administración........................................................ 73. Dimensiones del sistema normativo ................................. II. CONSTITUCIÓN ............................................................................. 74. Contenido de la Constitución ............................................ 75. Valor normativo de la Constitución .................................. 76. La Constitución como fuente del Derecho Administrativo ................................................................................ III. LEY ............................................................................................. 77. El modelo de ley de la CPR de 1980 ................................ IV. TRATADOS I NTERNACIONALES ........................................................ 78. Importancia de los Tratados para el Derecho Administrativo ...........................................................................

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I.

128 128 129 131 131 131 133 134 134 136 136

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79. Los Tratados son “preceptos legales” ............................... V. DECRETO CON FUERZA DE LEY ...................................................... 80. Concepto de DFL .............................................................. 81. Condiciones del ejercicio de un DFL................................ 82. Textos refundidos, coordinados y sistematizados ............. VI. POTESTAD R EGLAMENTARIA ..........................................................  A. Concepto ........................................................................... 83. El reglamento y su importancia ........................................  B. Características .................................................................. 84. La potestad reglamentaria es una potestad normativa..................................................................................... 85. Es una potestad normativa secundaria ............................. 86. Su regulación es constitucional ......................................... 87. La potestad reglamentaria de ejecución está acotada en su contenido y extensión ......................................... 88. Delimitación de la potestad reglamentaria ....................... VII. R ESERVA DE LEY ........................................................................... 89. El contenido de la reserva de ley ...................................... 90. Tipos de reserva de ley...................................................... 91. Análisis de caso: La publicidad del tabaco ....................... VIII. DECRETOS .................................................................................... 92. Concepto de Decreto ........................................................ 93. Tipos de Decretos ............................................................. IX. POTESTAD NORMATIVA DE ORGANISMOS AUTÓNOMOS ........................ 94. Organismos con potestades normativas ............................ 95. Hay diferencias entre potestades normativas con  potestades instructivas ...................................................... 96. El debate jurídico que generan las potestades normativas de organismos autónomos .........................................

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X.

NORMAS TÉCNICAS ....................................................................... 97. ¿Qué es la normalización técnica? .................................... 98. Autoridad responsable de la normalización ...................... 99. Características de las normas técnicas .............................. 100. Diferencia con las regulaciones técnicas .......................... XI. PRINCIPIOS GENERALES DE DERECHO ............................................. 101. Importancia de los principios en el Derecho Administrativo ........................................................................... XII. PRECEDENTE ................................................................................ 102. Contenido del precedente administrativo.......................... XIII. JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA .................................................. 103. Concepto de jurisprudencia administrativa ....................... 104. Características de la jurisprudencia administrativa........... 105. Análisis de caso: ¿Quién manda a quién?: Corte Suprema vs. Contraloría ........................................................ XIV. I NSTRUCCIONES............................................................................. 106. Concepto de instrucciones ................................................ 107. Características de las instrucciones ................................... XV. POLÍTICAS, PLANES Y PROGRAMAS .................................................. 108. ¿En qué consisten las políticas, planes y programas? ....... 109. Clasificación de los planes ................................................ XVI. LAS RECOMENDACIONES, DIRECTRICES, GUÍAS OPERATIVAS Y MANUALES DE OPERACIÓN .............................................................. 110. Instrumentos de soft law ...................................................

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LECCIÓN QUINTA LOS SUJETOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO I.

183

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ............................................... 184 184  A.  Exigencia constitucional ................................................... 111. El régimen común que exige la Constitución ................... 184

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Página  B.

¿Por qué terminamos en un régimen común aplicable a la Administración? ...................................................

186 112. Evolución de la Administración Pública chilena .............. 186 113. La sistematización de la jurisprudencia administrativa..................................................................................... 188 114. El diseño de la LOCBGAE ............................................... 189 C. Distintos sujetos públicos ................................................. 190 115. La personalidad jurídica de Derecho Público ................... 190 116. El control de la personalidad jurídica en la jurisprudencia administrativa ........................................................ 192 117. Tipologías de organismos administrativos ........................ 192 118. Los órganos administrativos ............................................. 196  D.  Principios de Organización Administrativa...................... 197 119. Principio de Jerarquía ....................................................... 197 120. Principio de Competencia ................................................. 198 121. Tipos de competencia........................................................ 199 122. Técnicas de alteración de la competencia ......................... 200 123. Delegación de atribuciones ............................................... 200 124. Delegación de firma .......................................................... 200 125. Encomendación de acciones ............................................. 201 126. Suplencia de servicio público ........................................... 201 127. Traspaso de competencias ................................................. 202 128. Conflictos de competencia ................................................ 202 129. Principios de eficiencia y eficacia..................................... 203 130. Principios de coordinación y cooperación ....................... 203  E.

 Referencia a la estructura básica de la Administración Pública .....................................................................

205

131. Administración en sentido amplio y restringido................. 205 132. Estructura básica de la Administración ............................. 206

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133. 134. 135. 136. 137. 138. 139.

Presidente de la República ................................................ Ministerios ....................................................................... Subsecretarías .................................................................. Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMIS) ................. Servicios públicos ............................................................ Administración Regional ................................................. Municipalidades ................................................................  F. El dilema de las agencias independientes ........................ 140. Concepto de Agencias Independientes.............................. 141. Origen y características de las Agencias Independientes ............................................................................... II. LOS PARTICULARES COMO SUJETOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO ............................................................................................ 142. Los cambios de denominación en la relación entre  personas y Administración ................................................ 143. Las relaciones jurídicas entre la Administración y los particulares .................................................................. 144. Intensidad de las relaciones: administrado simple y cualificado ......................................................................... 145. Derechos de ejercicio regular frente a la Administración ................................................................................... 146. Derecho de Petición .......................................................... 147. Características del Derecho de Petición ........................... 148. Consecuencias del Derecho de Petición en el Procedimiento Administrativo ................................................... 149. Derecho a la impugnación ................................................ 150. Fundamento de los recursos administrativos .................... 151. Tipos de recursos administrativos ..................................... 152. Relación de recursos administrativos con acciones  judiciales ...........................................................................

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153. 154. 155. 156. 157. 158. 159. 160. 161. 162.

Derecho a la Participación ................................................ Derecho a la prestación de los servicios públicos ............. Características de la prestación de servicios públicos ....... Derecho de acceso a la información pública..................... Objeto del acceso a la información ................................... Constancia de la eliminación de actos y documentos administrativos .................................................................. Sujetos en el acceso a la información pública .................. Causales de denegación del acceso a la información ....... Procedimiento de solicitud de acceso ............................... Procedimiento de reclamación ..........................................

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LECCIÓN SEXTA LA ACTIVIDAD FORMAL DE LA ADMINISTRACIÓN I.

LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN ........................................... 163. La actividad formal de la Administración ......................... 164. El concepto forma ............................................................. II. EL ACTO ADMINISTRATIVO .............................................................  A. Consideraciones generales ............................................... 165. El concepto de acto administrativo ................................... 166. El marco normativo del acto administrativo ..................... 167. Consecuencias de la calificación de acto administrativo ................................................................................ 168. ¿Son los reglamentos actos administrativos? .................... 169. Los oficios no pueden ser actos administrativos............... 170. Clases de actos administrativos ........................................ 171. Actos simples y complejos................................................ 172. Actos singulares y generales ............................................. 173. Actos favorables, de gravamen y de doble efecto .............

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174. Actos definitivos y de trámite ........................................... 175. Actos que ponen fin a la vía administrativa ...................... 176. Actos Firmes ..................................................................... 177. Actos confirmatorios y reproductorios ............................. 178. Actos constitutivos y declarativos .................................... 179. Actos reales, personales y mixtos .................................... 180. Actos de una ejecución y de ejecución prolongada .......... 181. Actos administrativos necesitados de colaboración .......... 182. El denominado acto político o de Gobierno .....................  B. Requisitos del Acto Administrativo ................................... 183. Requisitos subjetivos: un órgano competente de la Administración Pública con investidura regular ............... 184. Requisitos objetivos .......................................................... 185. El presupuesto de hecho.................................................... 186. Fin de la declaración ......................................................... 187. Causas y motivos del acto ................................................. 188. Cláusulas accesorias o modalidades del acto administrativo ........................................................................... 189. Requisitos formales: el procedimiento administrativo .................................................................................... 190. Comunicación del acto administrativo.............................. 191. Notificación ...................................................................... 192. Objeto y forma de notificación ........................................ 193. Notificación tácita ............................................................. 194. Publicación ........................................................................ 195. Análisis de caso: La Resolución de Calificación Ambiental (RCA) ............................................................. 196. La RCA es un acto que pone fin al procedimiento administrativo ..................................................................

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197. Es un acto de naturaleza híbrida, reglado-discrecional ................................................................................. 198. Es un acto mediante el cual se ejerce un mandato de ponderación ................................................................. 199. Es un acto de carácter declarativo ..................................... 200. Es un acto administrativo de contenido mixto .................. 201. Es un acto administrativo complejo .................................. 202. Es una autorización administrativa de funcionamiento ............................................................................... 203. Es una autorización administrativa integrada ................... C. Eficacia de los actos administrativos ............................... 204. Eficacia y ejecutividad ...................................................... 205. Suspensión de los efectos.................................................. 206. Presunción de legalidad .................................................... 207. Retroactividad ...................................................................  D. Silencio Administrativo ..................................................... 208. El plazo y la obligación de resolver .................................. 209. Contenido del silencio administrativo .............................. 210. Requisitos del silencio administrativo .............................. 211. Silencio negativo ............................................................... 212. Silencio positivo................................................................  E. La invalidez de los actos administrativos ......................... 213. La cuestión general de los vicios del acto administrativo ................................................................................ 214. La invalidación.................................................................. 215. Características de la invalidación...................................... 216. Procedimiento invalidatorio .............................................. 217. Reclamación judicial de la invalidación ........................... 218. La invalidación no es recurso administrativo ...................

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219. Nulidad de Derecho Público ............................................. 220. Criterio de la jurisprudencia judicial................................. 221. La legitimación subjetiva en la nulidad de Derecho Público .............................................................................. 222. El Decaimiento del acto administrativo ............................ 223. Requisitos del decaimiento ............................................... 224. Restricciones a los poderes de revisión de la Administración ........................................................................... 225. El respeto por situaciones jurídicas consolidadas ............. 226. La confianza legítima como supuesto de consistencia en el actuar.............................................................. 227. Convalidación, conservación y conversión de los actos administrativos ......................................................... 228. Convalidación .................................................................. 229. Conservación..................................................................... 230. Conversión ........................................................................  F. La extinción de los actos administrativos ......................... 231. Extinción de los actos administrativos .............................. 232. La revisión de oficio por razones de ilegalidad: invalidación ....................................................................... 233. Revisión de oficio por razones de oportunidad: revocación ......................................................................... 234. Revocación-sanción .......................................................... 235. Extinción por cláusulas modales ....................................... 236. Rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos .............................................................................. 237. La caducidad ..................................................................... III. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO .............................................  A. Cuestiones generales ........................................................ 238. Importancia del procedimiento administrativo .................

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239. El enfoque tradicional: el acto administrativo .................. 240. Modelos de procedimiento administrativo........................ 241. El modelo austriaco........................................................... 242. El modelo americano ........................................................ 243. El modelo español ............................................................. 244. El origen de la Ley de Procedimiento Administrativo Chilena ....................................................................... 245. El procedimiento administrativo como exigencia constitucional: el artículo 63 Nº 18 como garantía común frente a la Administración ....................... 246. Diversidad funcional del Procedimiento Administrativo ................................................................................ 247. El procedimiento como mecanismo de garantía de los afectados (audi alternam partem) ............................... 248. El procedimiento administrativo como mecanismo de ordenación de la actuación administrativa ............................................................................... 248. a. El procedimiento administrativo como mecanismo para adoptar y sostener decisiones legítimas .................................................................................. 248. b. Los intereses involucrados tras una decisión administrativa ....................................................................... 249. c. El procedimiento administrativo como espacio de composición de esos intereses .......................................... 250. El procedimiento administrativo como espacio de deliberación pública ......................................................... 251. El procedimiento administrativo como mecanismo útil y esencial para el control judicial ............................... 252. La supletoriedad de la Ley de Procedimiento Administrativo ...........................................................................  B. Principios del Procedimiento Administrativo ................... 253. Importancia de la regulación por principios .....................

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254. 255. 256. 257. 258. 259. 260. 261. 262. 263. 264. 265. 266.

Escrituración ..................................................................... Gratuidad........................................................................... Celeridad ........................................................................... Conclusivo ........................................................................ Economía procedimental .................................................. Contradictoriedad .............................................................. Imparcialidad .................................................................... Abstención ........................................................................ No formalización .............................................................. Inexcusabilidad ................................................................. Impugnabilidad ................................................................. Transparencia y publicidad .............................................. Congruencia ..................................................................... C. Derechos en el Procedimiento Administrativo .................. 267. El propósito de regular derechos en la Ley de Procedimiento ........................................................................ 268. Derecho a conocer la tramitación ..................................... 269. Derecho a la identificación de los funcionarios ................ 270. Derecho a la no dilación ................................................... 271. Derecho al acceso de la documentación administrativa ................................................................................ 272. Derecho a ser tratado con dignidad ................................... 273. Derecho a formular alegaciones........................................ 274. Derecho a la acción de responsabilidad ............................ 275. Derecho al conocimiento de las exigencias legales ..........  D. Etapas del Procedimiento Administrativo ........................ 276. Etapas del procedimiento administrativo .......................... 277. Reglas comunes del procedimiento ..................................

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278. Capacidad de actuar .......................................................... 279. Los interesados.................................................................. 280. Apoderados ...................................................................... 281. Plazos ............................................................................... 281. a. Recepción de las solicitudes.......................................... 281. b. Providencias de mero trámite........................................ 281. c. Informes ........................................................................ 281. d. Decisiones definitivas ................................................... 281. e. Cómputo de plazos ........................................................ 281. f. Ampliación de plazos .................................................... 281. g. Duración máxima .......................................................... 282. Iniciación del procedimiento............................................. 283. Iniciación de oficio ........................................................... 284. Inicio a solicitud de interesado ......................................... 285. Medidas provisionales ...................................................... 286. Instrucción del procedimiento........................................... 287. Alegaciones ....................................................................... 288. Prueba ............................................................................... 289. Informes ........................................................................... 290. Información pública .......................................................... 291. Audiencia previa .............................................................. 292. Terminación ..................................................................... 293. Resolución final ................................................................ 294. Desistimiento y renuncia................................................... 295. Imposibilidad material de continuar el procedimiento ....... 296. Abandono ..........................................................................  E. Recursos Administrativos.................................................. 297. Concepto de recursos administrativos ..............................

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298. Fundamentos ..................................................................... a) Garantía ......................................................................... b) Autotutela...................................................................... c) Control .......................................................................... 299. Resoluciones impugnables ................................................ 300. Tipos de recursos administrativos ..................................... 301. Recurso de reposición ....................................................... 302. Recurso jerárquico ............................................................ 303. Recurso extraordinario de revisión .................................. 304. Elementos procesales de los recursos administrativos........ 304. a. Inexcusabilidad ............................................................. 304. b. Debe existir un procedimiento administrativo .............. 304. c. Motivación de la decisión ............................................. 304. d. Reformatio in pejus ....................................................... 304. e. Relaciones entre recursos administrativos y acciones judiciales ................................................................ 304. f. Garantía de terceros interesados .................................... 305. Efectos de la interposición de recursos ............................. IV. CONTRATACIÓN PÚBLICA ................................................................  A. Cuestiones generales ........................................................ 306. Los desafíos actuales de la contratación pública .............. 307. Los contratos públicos como títulos de intervención ........ 308. Antes de los contratos, las razones para intervenir ............ 309. Marco general de la contratación pública.......................... 310. Sistemas de contratación pública ......................................  B. Principios de la Contratación .......................................... 311. Libre concurrencia de los oferentes .................................. 312. El principio de estricta sujeción a las bases. Legalidad objetiva del contrato público ....................................

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313. 314. 315. 316. 317.

Igualdad ante las bases de licitación ................................ Idoneidad del contratante .................................................. Mutabilidad del contrato ................................................... El principio del interés público ......................................... Preeminencia de la Administración .................................. C. La ejecución del contrato.................................................. 318. El contenido del equivalente económico del contrato ................................................................................... 319. El hecho del príncipe o el factum principis ...................... 320. La doctrina de la imprevisión .......................................... 321.  Ius variandi ......................................................................  D. Tipos de contratos públicos nominados ........................... 322. Contrato de obra pública ................................................... 323. Contrato de concesión de servicio público ....................... 324. Contrato de concesión de bienes públicos ....................... 325. Contrato de suministros de bienes y prestación de servicios ........................................................................... 326. Contrato de empréstito ...................................................... 327. Análisis del contrato de concesión de obra pública en particular ...................................................................... 328. Regulación normativa del contrato de concesión de obra pública....................................................................... 329. Características del contrato de concesión de obra pública .............................................................................. 329. a. Existe propiedad pública de los activos ........................ 329. b. Pueden existir incentivos a favor del concesionario .................................................................................. 329. c. Se permite dar en garantía el contrato a los financistas del proyecto .......................................................

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329. d. Los derechos del concesionario nacen de la obra y se encuentran vinculados a ella ...................................... 451 330. Análisis de caso: Transantiago.......................................... 452 LECCIÓN SÉPTIMA LA ACTIVIDAD MATERIAL DE LA ADMINISTRACIÓN I.

CUESTIONES GENERALES ................................................................ 331. Cómo, dónde y por qué interviene la Administración.................................................................................... 332. La clasificación canónica de actividad material ............... II. LA ACTIVIDAD DE POLICÍA O REGULACIÓN ...................................... 333. En qué consiste la actividad de policía o intervención.................................................................................... 334. La autorización.................................................................. 335. Tipos de autorización ........................................................ 336. Derechos que otorgan las autorizaciones .......................... 337. Las inspecciones ............................................................... 338. Certificación ...................................................................... III. LA ACTIVIDAD DE SERVICIO PÚBLICO............................................... 339. El concepto de servicio público ........................................ 340. Concesión como técnica de servicio público .................... 341. Los cambios del concepto de concesión de servicio  público............................................................................... 342. Tipos de concesión de servicio público ............................ 343. Diferencias entre la concesión y la autorización ............... 344. Los derechos que emanan de la concesión ........................ IV. LA ACTIVIDAD DE FOMENTO ........................................................... 345. Concepto de actividad de fomento .................................... 346. Características de la actividad de fomento........................

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347. Finalidades de la actividad de fomento ............................. 348. La subvención como instrumento de fomento .................. 349. Características de las subvenciones ................................... V. ACTIVIDAD EMPRESARIAL ............................................................. 350. La actividad empresarial como modalidad de intervención administrativa ...................................................... 351. Desarrollo de la actividad empresarial del Estado en Chile ............................................................................. 352. El diseño constitucional de la actividad empresarial ......... 353. Los núcleos público y privado de la actividad empresarial del Estado ........................................................... 354. Tipos de empresas del Estado ........................................... VI. ACTIVIDAD SANCIONADORA O EL DENOMINADO “DERECHO ADMINISTRATIVO  SANCIONADOR ” ....................................................... 355. El contexto general: del sistema prebacariano a uno de garantías ....................................................................... 356. Marco general de los actos de gravamen y la calificación específica de la sanción administrativa ................. 357. La consolidación jurisprudencial del ius puniendi............ 358. Principios del Derecho Administrativo Sancionador ......... 359. Legalidad de la sanción .................................................... 360. Principio de tipicidad ........................................................ 361. Culpabilidad o reproche normativo .................................. 362. El procedimiento administrativo como condición esencial para ejercer la potestad sancionatoria ................. 363. Las condiciones de legitimidad constitucional del  procedimiento administrativo sancionador ....................... 364. La potestad sancionatoria de un ente administrativo no es jurisdicción .............................................................. 365. Debe existir un procedimiento previo, debidamente regulado (de forma específica o supletoriamente, por

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la Ley Nº 19.880), cual garantía de participación para los interesados ................................................................... 366. El principio de contradictoriedad es esencial en este tipo de procedimientos. La importancia de la formulación de cargos ........................................................... 367. No se pueden adoptar en un procedimiento administrativo medidas contra la libertad personal ....................... 368. La desformalización procedimental alcanza a la “etapa de prueba” del procedimiento administrativo sancionatorio: la exigencia legal es que se conceda una instancia de verificación o descarte del presupuesto de hecho de la conducta imputada ......................... 369. No es posible tener por definitivo el acto, sin revisión judicial (o, más propiamente, jurisdiccional), cuestión que se conoce como el derecho de acceso a la justicia ........................................................................ 370. Entre la conducta imputada y la sanción impuesta debe regir el principio de proporcionalidad. No obstante, la ponderación de la gravedad de una infracción importa una potestad discrecional de la Administración en la aplicación de sanciones ..................

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LECCIÓN OCTAVA I.

EL CONTROL PÚBLICO

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MARCO CONCEPTUAL .................................................................... 371. El concepto de control público ......................................... 372. Los estándares de control .................................................. 373. Principios del control público ........................................... 374. Generalidad ....................................................................... 375. Expansivo.......................................................................... 376. Publicidad .........................................................................

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II.

DESCRIPCIÓN DE LOS TIPOS DE CONTROL ......................................... 377. La Administración como sujeto controlado ...................... 378. Clasificación del control ................................................... 379. Según el objeto .................................................................. 380. Control de legalidad .......................................................... 381. Control de gestión ............................................................. 382. En cuanto a la oportunidad ............................................... 383. Control preventivo ............................................................ 384. Controles represivos.......................................................... 385. En cuanto al órgano que realiza el control ........................ 386. Control interno .................................................................. 387. Control externo ................................................................. 388. Control social o ciudadano................................................ III. LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA R EPÚBLICA COMO ÓRGANO DE CONTROL ................................................................................. 389. El origen de la Contraloría ................................................ 390. Es un órgano constitucional .............................................. 391. Es una autonomía constitucional ...................................... 392. Las contiendas de competencia con la Corte Suprema ..................................................................................... 393. En principio se encuentra sujeta a su control la totalidad de la Administración Pública e incluso los  privados ............................................................................. 394. No puede intervenir en asuntos de carácter litigioso ......... 395. Funciones y atribuciones................................................... 396. El control de legalidad de los actos de la Administración mediante la toma de razón .................................... 397. La toma de razón es un control objetivo ........................... 398. La toma de razón recae sobre actos de la Administración ...............................................................................

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399. La exención del trámite de toma de razón ........................ 400. La toma de razón es un control preventivo e impeditivo ................................................................................. 401. La toma de razón es un procedimiento de examen ........... 402. La toma de razón es un procedimiento de regulación constitucional y de LOC ................................................... 403. Actitudes de la CGR en el trámite de toma de razón ........ 404. Tramitación de la toma de razón ....................................... 405. Efectos de la toma de razón .............................................. 406. Fiscalizar el ingreso e inversión de los fondos del Fisco .................................................................................. 407. Llevar la contabilidad general de la nación ...................... 408. Examen y juzgamiento de las cuentas .............................. IV. CONTROL DE GESTIÓN ................................................................... 409. Importancia del control de gestión .................................... 410. El presupuesto como eje del control de gestión ................ 411. Control presupuestario y control de la Administración.................................................................................... 412. Las lógicas del control presupuestario en sistema chileno ............................................................................... 413. Presupuestos por resultados y sus instrumentos de uso ..................................................................................... 414. Los efectos en el sistema de derechos............................... V. CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIÓN .................................... 415. Panorama general .............................................................. 416. El objeto del contencioso y sus acciones .......................... 417. Contencioso de nulidad ..................................................... 418. Contencioso de plena jurisdicción .................................... 419. Contencioso de interpretación........................................... 420. Contencioso represivo.......................................................

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I.

421. Contencioso cautelar ......................................................... 422. La legitimación para interponer acciones contenciosas administrativas ....................................................... 423. El recurso de protección como contencioso administrativo ........................................................................... 424. La cuestión esencial del contencioso: la actividad administrativa sujeta a control judicial ............................. 425. Impugnación de la actividad formal ................................. 426. Impugnación de la actuación material .............................. 427. Impugnación de la inactividad administrativa .................. 428. El estándar de revisión ...................................................... 429. El estándar de legalidad general ....................................... 430. La delimitación del control: juzgar y administrar son dos funciones constitucionales distintas ..................... 431. ¿Cómo enfrentar los problemas de deferencia? ................

631 634

LECCIÓN NOVENA R ESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

637

LOS

433. 434. 435. 436. 437. 438. 439.

621 623 625 626 627 628 629 630

PLANTEAMIENTOS GENERALES DE LA RESPONSABILIDAD

DE LA ADMINISTRACIÓN

432.

620

................................................................ ¿Qué subyace a los problemas de responsabilidad del Estado? ........................................................................ Las funciones del sistema de responsabilidad .................. Función reparatoria .......................................................... Función preventiva ........................................................... Función demarcatoria ....................................................... Los sistemas de responsabilidad de influencia en el Derecho chileno ................................................................ El modelo francés o de falta de servicio ........................... El modelo español o de lesión antijurídica .......................

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II.

EL SISTEMA CHILENO DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO .................. 440. Los presupuestos para entender el sistema de responsabilidad nacional ....................................................... 441. Etapas de nuestro modelo ................................................. 442. Tendencias doctrinarias en materia de responsabilidad del Estado ................................................................... 443. Tendencias de la jurisprudencia judicial en materia de responsabilidad ............................................................. 444. Primera etapa en la jurisprudencia de la Corte Su prema: responsabilidad objetiva, constitucional e imprescriptible (1980-2001) ............................................. 444. a. Fundamento constitucional: nadie puede ser privado de lo suyo ................................................................. 444. b. La objetivación constitucional de la responsabilidad. El artículo 38, inciso 2º ........................................... 444. c. Imprescriptibilidad. (Inaplicabilidad del Código Civil) ................................................................................. 444. d. Los fondos indemnizables son compatibles con la responsabilidad de la Administración ........................... 445. Segunda etapa y el factor Marín: sistema de responsabilidad subjetivo, legal y prescriptible ........................... 445. a. La Constitución no establece un sistema de responsabilidad ...................................................................... 445. b. La responsabilidad del Estado está sujeta a las reglas de prescripción del Código Civil ............................ 445.c. Incompatibilidad con los fondos indemnizables ............ III. LA FALTA DE SERVICIO COMO CRITERIO DE RESPONSABILIDAD GENERAL ...................................................................................... 446. El origen normativo en el Derecho chileno ...................... 447. La tesis de la falta de servicio en la doctrina chilena .......................................................................................

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448. La falta de servicio en la jurisprudencia de la Corte Suprema ............................................................................ 449. Concepto de falta de servicio en la jurisprudencia ........... 450. La falta de servicio como responsabilidad objetiva en la jurisprudencia ...................................................... 451. La responsabilidad por falta de servicio es subjetiva. El factor Pierry ............................................................ 452. Elementos considerados en la jurisprudencia como falta de servicio ................................................................. 452. a. Ilegalidad o incumplimiento de obligaciones le  gales .................................................................................. 452. b. Incumplimiento de estándares mínimos........................ 452. c. El funcionamiento normal no es falta de servicio ......... 452. d. ¿Usuarios del servicio? ................................................. 452. e. ¿Estándar específico o mandato general? ..................... 453. Los dilemas objetivos y subjetivos en la falta de servicio .............................................................................. 454. La responsabilidad por falta de servicio como regla general de responsabilidad ................................................ 455. Algunos comentarios adicionales sobre la jurisprudencia de la Corte Suprema en responsabilidad del Estado................................................................................ 456. Las Vacas Locas y la responsabilidad por acto lícito .......... 457. Confíanza legítima y responsabilidad del Estado ............. 458. Responsabilidad del Estado y actos de Gobierno ............. 459. Responsabilidad del Estado y actos discrecionales .......... 460. Responsabilidad del Estado y Justicia Ambiental ............. 461. Falta de servicio y riesgo .................................................. BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................... CÓMO ACCEDER  A ESTE LIBRO DIGITAL A TRAVÉS DE THOMSON R EUTER  PROVIEW ..................................................................................

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