Lecciones 1-4 D. Administrativo

LECCION 1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO: CARACTERIZACION GENERAL 1. APROXIMACION AL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO : El derecho administrativo es el derecho de la administración pública, en otras palabras, la disciplina del derecho que regula la organización y funcionamiento de la administración publica, su actividad y sus relaciones con los particulares. La administración publica, es un complejo organizativo personificado de carácter público dispuesto para el cumplimiento de determinados fines. Se trata de una organización instrumental propia del estado que resulta necesaria para la consecución de los fines que le son consustanciales. El estado se articula y manifiesta a través de la administración. Junto a esta, coexisten otras organizaciones o estructuras organizativas, que no son sino concreción de los diversos poderes del estado. El parlamento como manifestación de la función legislativa y representación de la voluntad popular... La administración esta dirigida por el gobierno pero no esta sometida sin más al designio del gobierno, sino ante todo, y en primer lugar, a la ley. Así establece la CE en el art. 97 el gobierno dirige la administración civil y militar, pero añade que la administración sirve con objetividad los intereses generales con sometimiento pleno al derecho y a la ley. La administración pública desarrolla la función administrativa. Los fines y las actividades de la administración son contingentes y varían en el tiempo. Las finalidades de la administración son cambiantes, ampliándose o reduciéndose, complementándose o sustituyéndose, en función de las transformaciones económicas, políticas, sociales, técnicas, que a lo largo del tiempo van sucediéndose. Los intereses generales a los que sire la administración a tenor de lo establecido en la CE también evolucionan y se transforma, lo que requiere una constante adaptación de la administración que se representa como garante de los mismos. Es por esto que la pretensión de definir la administración desde criterios funcionales y materiales, atendiendo a las actividades que desarrolla resulta inadecuada por insuficiente. La gran variedad de fines en continuo desarrollo y transformación y por ello mismo, no susceptibles de ser reconducidos de manera segura a un catalogo cerrado de funciones o manifestaciones de una mas genérica función administrativa, no permite descubrir por completo la esencia de la administración y con ello la del derecho administrativo. De este modo, y sin perjuicio de la utilidad de las sistematizaciones descriptivas de las diversas formas o modalidades del actor de la administración publica con directa incidencia en el estatuto jurídico de los particulares, entre las mas desatacadas, policía, fomento y servicio publico, a la cual e han añadido la gestión industrial o económica, función arbitral o la función reguladora... 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA COMO PERSONA JURIDICA Y LA CONCEPCION SUBJETIVA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO :

La CE establece que los órganos de la administración del estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. El texto constitucional establece aun más algunos criterios a los que debe sujetarse esa organización: en el art. 103.1 CE, La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. La administración pública es una persona jurídica que se estructura a través de órganos jerarquizados y a cuya disposición se ponen diversos medios personales y materiales. Una configuración que se explica y justifica por razón de los fines y actividades que ha de desarrollar. Esta personificación de las organizaciones públicas también se ha venido utilizando como un mecanismo de fortalecimiento del poder ejecutivo. La Teoría General de la Personalidad Jurídica ha coadyuvado decisivamente a la configuración misma del estado moderno. La aplicación de la técnica de personalidad jurídica al poder publico, ha propiciado entre otros efectos o consecuencias fundamentales, su sometimiento al derecho, ya que con ello asumen la condición de sujeto de derechos y de obligaciones en las relaciones jurídicas que surjan de su propia actividad. En el ordenamiento jurídico español, durante los primeros años de la década de los años ochenta del siglo pasado, se produjo un importante debate doctrinal acerca de si la técnica de la personificación debía alcanzar solo a la administración publica o si mas bien seria al estado en su globalidad a quien debía atribuirse esa personalidad. De manera que, en este caso, administración, parlamento y poder judicial no serian otra cosa que órganos o parte de ese conjunto total que es el estado, única persona jurídica. La cuestión, que contaba con importantes antecedentes en la dogmática iuspublicista alemana de finales del siglo XIX, generó una polémica, que al menos en sus líneas generales, debe ser recordada. *Algún sector de la doctrina, estimó, en efecto, que la personalidad jurídica debía atribuirse y corresponder al estado en su conjunto, el cual se manifestaría en su actuación través de las organizaciones parlamentaria, judicial y administrativa, sin que, por ello mismo, la actividad de esas organizaciones u órganos pudiera imputarse a otra persona que no fuese la del estado. La principal razón práctica de esa construcción es que con ello se daba respuesta al problema del control jurisdiccional de los actos de gestión de esas organizaciones o entes estatales que no se encuentran personificados. *Una finalidad también presente en aquella otra tesis que sin recurrir a la personalidad de estado, vino a proponer la personificación de todos y cada uno de los órganos jurisdiccionales, si quiera lo fuera a los efectos de su gestión interna y sin afectar para nada a las funciones constitucionales que les son propias. Sin embargo, el problema que de esa forma se trataba de solventar encontró respuesta suficiente a través del simple expediente de atribuir ex legue el conocimiento y enjuiciamiento de dichos actos de gestión a la jurisdicción contencioso-administrativa. Tras la CE de 1978, se optó por reconducir la fiscalización de las actividades instrumentales de esas organizaciones no administrativas al ámbito de dicha jurisdicción, a pesar de estar la misma circunstancia, en principio, al control de la

administración pública. Ej. LOTC respecto de los actos y resoluciones que el TC adopte en relación con el personal a su servicio, LOCGPJ, respecto del CGPJ e igualmente por el EPCG en lo atinente al personal al servicio de las cortes generales. La jurisdicción de lo contencioso-administrativo se caracteriza por conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con las actuaciones de las administraciones públicas sujetas al derecho administrativo, si hay que añadir que excepcionalmente, esta jurisdicción puede conocer de las materias que le atribuya expresamente la ley. La LJCA de 1956, permitió reconducir a dicha jurisdicción la fiscalización e los actos de gestión de los órganos constitucionales. Y así mismo, en la nueva LJCA de 1998 se ha optado por atribuirle directa y expresamente además algunas precisiones complementarias. Nuestro derecho positivo atribuye precisamente personalidad jurídica de manera única y exclusiva a las administraciones públicas, en términos inequívocos y en línea de continuidad con lo que ya se había dispuesto con anterioridad en la CE de 1978. Eso sin perjuicio de que no existe una única administración publica, sino una pluralidad de administraciones, el art. 2 LRJPAC, presupone la personalidad jurídica de las administraciones publicas, al considerar como tales, aunque a los efectos de dicha ley a la administración general del estado, a las administraciones de las CCAA y a las entidades que integran la administración local así como las entidades de derecho publico con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las administraciones publicas. Se comprende que si estas entidades de derecho publico, dependientes o vinculadas a las administraciones territoriales, tienen personalidad jurídica, también necesariamente la tendrán las administraciones territoriales de las que dependen. Las leyes reguladoras en particular de cada tipo de administración se pronuncian expresamente reconociéndoles personalidad jurídica. Cabe citar el art. 2.2 LOFAGE, art. 37.1 Ley 1/1983 de 13 de diciembre del gobierno y la administración de la comunidad de Madrid entre otras. La CE refiere el dato de la personalidad jurídica de las administraciones locales al establecer que los municipios "gozaran de personalidad jurídica plena" y que la provincia es una "entidad local con personalidad jurídica propia". Todo ello sin perjuicio de que la administración publica como persona jurídica también puede crear, de acuerdo con la ley, otras personas jurídico-publicas. De este modo el dato fundamental de la personalidad jurídica ha llevado a definir el Derecho Administrativo como el "Derecho que regula las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de administraciones publicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del derecho común". Esta defunción permite al menos una continuidad y estabilidad en el tiempo pues aunque los fines cambien, la configuración de la administración publica como persona jurídica se mantiene. La administración es una persona jurídica, ciertamente la gestión y realización de fines y actividades publicas son variables en el tiempo, en función de las diversas circunstancias que van sucediéndose. Por otra parte, esta concepción del derecho administrativo como el derecho de la administración publica-persona jurídica permite deslindar los actos de la

misma de aquellos otros que, pudiendo asimilarse materialmente, proceden, sin embargo, de otros poderes del estado y que por esa razón, no quedan sujetos al derecho administrativo, ni por tanto al control jurisdiccional especifico que se ha visto previsto para la administración. La cuestión es más compleja, al referirse al ejercicio privado o por particulares de funciones públicas, o el de la llamada "autoadministración" que vienen a modular en ciertos aspectos el alcance de la concepción subjetiva de Derecho Administrativo. Hay personas físicas y jurídicas de carácter privado y entes asociativos cualificados que ejercen y ejercitan determinadas funciones públicas, es el llamado "ejercicio privado de funciones publicas". La autoadministración de algunas funciones publicas por los propios interesados suscita el problema de la posible existencia de relaciones jurídico administrativas entre particulares, con lo que, de ser así, la propia concepción subjetiva del derecho administrativo también resultaría, cuando menos, insuficiente por parcial. A este problema se le ha intentado dar solución apelando al criterio de la delegación institucional o singular de los poderes o facultades propias de la administración, de manera que el ejercicio por particulares de estas facultades no lo será sino en virtud de una delegación por parte de la propia administración, o en otros casos, en virtud de una atribución directa de la ley. Desde la perspectiva del control judicial de los actos y actuaciones provenientes de la admiración publica, la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, solo puede conocer de aquellos casos que estén sujetos al derecho administrativo, con lo que se viene a reconocer que aun cuando el derecho administrativo sea el derecho de la administración publica, este no siempre rige en su actuación. Se habrán de aplicar por tanto, las instituciones propias del derecho administrativo en los casos en los que la administración realiza una función típica, es decir, una actividad propiamente administrativa, entendiéndose que esa actividad es giro o trafico del instituto administrativo en cuanto tal. La sujeción o no al derecho administrativo queda dependiente de una mera determinación jurídico positiva, es decir, de lo que establezca a ley o incluso dentro del marco de la misma, de lo que la propia administración decida en cada caso. Queda abierta entonces lo que se conoce como la "huida del derecho administrativo", es decir, que la administración escapa de la aplicación del derecho administrativo y al propio control de la jurisdicción de lo contencioso-administrativa. Esta huida del derecho administrativo se materializa de manera mas radical y definitiva cuando se procede lisa y llanamente a la externalización de los servicios, sin que el límite de la prohibición legal de delegación de particulares de servicios que implique el "ejercicio de autoridad" sea, dada su relativa antigüedad, del todo efectivo. 3. EL CRITERIO DE PRERROGATIVA DE LA ADMINISTRATIVA : La administración está dotada de unos medios extraordinarios para poder servir debidamente los intereses generales. Unos medio que proveen de poderes excepcionales, por cuanto ninguna otra persona jurídica puede disponer de ellos. Por tanto, indisolublemente vinculado al concepto de administración pública aparece el concepto de potestad administrativa o

prerrogativa, desarrollada por HAURIOU. [La administración en sentido estricto no es otra cosa que el ejercicio de la puissance publique por el poder ejecutivo y el derecho administrativo el conjunto de reglas especiales aplicables a la actividad de dicho poder en tanto que se utiliza esa puissance publique.] Las potestades de la administración son poderes jurídicos que la dotan de medios de actuación para crear, modificar o extinguir situaciones o relaciones jurídicas, o para mantener o tutelar situaciones jurídicas prexistentes y que solo están a su alcance, es decir, de unos poderes exorbitantes que caracterizan a la administración y dan especificidad a derecho administrativo. La formula legal que se ha adoptado es la de considerar que la persona jurídico-publica queda sujeta al derecho administrativo cuando disponga y ejercite "potestades administrativas". Estas potestades de la administración, enmarcada por la llamada autotilia declarativa y ejecutiva de la administración, presentan muy diversos contenidos y funcionalidades (potestad organizadora, inspectora, disciplinaria y sancionadora, expropiatoria...). 4. GARANTIAS DE LOS CIUDADANOS FRENTE A LOS PODERES DE LA ADMINISTRACION: Como parte del significado del derecho administrativo cabe señalar las garantías de los ciudadanos, frente a su actuación y los limites que sobre ella pesan, en contrapartida con los poderes excepcionales que ostenta la administración. En primer lugar, la actuación de la administración esta enmarcada dentro del principio de legalidad, de manera que es la ley la que, además de atribuir las potestades, fija y determina el sentido, forma y manera de su ejercicio. La actuación de la administrativa no es fruto de una autónoma voluntad de la administración, sino que trae causa de la ley. Solo en ella se encuentra fundamento y justificación. En segundo lugar, el actuar de la administración está sometido a una jurisdicción especializada, que se encarga de enjuiciarlo. Así la administración esta sometida al control de los tribunales de justicia, suponiendo esto un límite esencial del poder administrativo. El art. 106.1 CE hace referencia a esto, Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.El sistema básico de garantías queda completado con la institución de la responsabilidad patrimonial de la administración por las lesiones que pueda causar a terceros como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. El Art. 106.2 CE Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. El derecho administrativo queda así caracterizado por un equilibrio entre las potestades y el control del ejercicio de las mismas en defensa de las garantías individuales. De aquí su singularidad, es un derecho distinto de los demás porque regula la organización y funcionamiento, así como las relaciones jurídicas, de una persona singular la administración pública. Una persona que dotada de poderes excepcionales,

también requiere que se le apliquen condicionamientos y controles específicos. En ello radica la esencia del derecho administrativo. 5. LA CONFORMACION DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA DESDE LA PERSPECTIVA HISTORICA: El concepto moderno de la administración publica de derecho administrativo aparece indisolublemente vinculado en la Europa continental, al fenómeno revolucionario francés de finales del s. XVIII. Los conceptos de administración publica y de derecho administrativo surgen y se consolidan propiamente a lo largo del s. XIX, en intima relación con el entendimiento y desarrollo del principio de división de poderes. Del "triunfo" del poder ejecutivo sobre el judicial provienen los privilegios y prerrogativa que caracterizan al derecho administrativo. El derecho administrativo se caracteriza por el juego combinado de un conjunto de prerrogativas y de límites y garantías. El derecho administrativo no es solo un derecho de privilegio, pues las derogaciones del derecho común que se producen en las regulaciones administrativas no siempre son derogaciones en más sino que también son derogaciones en menos. 6. LAS TRANSFORMACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO : En la actualidad la doctrina iuspublicista sigue insistiendo, incluso con tanto intensidad que se ha llegado a hablar de cambio de paradigma, supone el necesario reajuste de la administración y del derecho administrativo como consecuencia de la profunda transformación de los fines y cometidos del estado. La nueva estructura territorial del estado, con una fuerte descentralización del poder a favor de las CCAA, ha introducido importantes dosis de complejidad en el sistema jurídico-administrativo, lo que ha desencadenado en numerosos problemas. La necesaria interrelación de una pluralidad de subordenamientos jurídicos y de administraciones públicas ha dado lugar, a la entrada en juego de nuevos conceptos y técnicas jurídicas para la articulación y mantenimiento de la unidad del sistema. A esto se suma el transvase de poderes estatales a favor de instancias supranacionales, concretamente, las instituciones y órganos de la UE, como consecuencia de la integración comunitaria en 1985. Ambos procesos, autonómico y comunitario, en un doble proceso de traslación de poderes del estado hacia arriba y hacia abajo, han cambiado profundamente los contenidos sustantivos del derecho administrativo. Otras causas de las transformaciones son el desarrollo económico y los notables progresos tecnológicos, así como el fenómeno de globalización y la subsiguiente crisis, económica, social, y cultural. Por todo esto cabe decir que le derecho administrativo, por un lado puede presentar cierta estabilidad conceptual, al configurarse como derecho común de la administración publica personificada, pero por otro no deja de ser un derecho en constante evolución, siempre en función de los cambios de la sociedad y del propio estado. Es un derecho que ha de dar respuesta a la transformación del estado, tanto en sus fines como en su misma organización y estructura territorial, lo que obliga a una revisión y actualización de muchas de sus

tradicionales técnicas y conceptos, construcciones e interpretaciones, a fin de hacer viable y efectivo todo el amplio cúmulo de nuevos objetivos y exigencias sociales.

LECCION 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA (I). LAS ADMINISTRACINES TERRITORIALES Y SU ESTRUCTURA ORGANIZATIVA

1. LA PLURALIDAD DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. No existe una única administración pública, sino una pluralidad de ellas que están reflejadas en la CE, como consecuencia de la estructura territorial del estado y el reparto del poder publico entre diversas instancias y también en muy diversas leyes. La AGE aparece referida en el art. 97 CE, El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes. Art. 70.1. b) 1. La Ley electoral determinará las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los Diputados y Senadores, que comprenderán, en todo caso: c) A los altos cargos de la Administración del Estado que determine la Ley, con la excepción de los miembros del Gobierno. Art. 103.2 CE, Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley. Y en el art. 154 CE, Un delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la Administración propia de la Comunidad. Las administraciones de las CCAA se mencionan en el art. 154 CE, con el fin de establecer que la jurisdicción contencioso-administrativa ejercerá el control de la "administración autónoma y sus normas reglamentarias". Por ultimo, dentro de la administración local territorial, a la administración municipal se refiere el art. 140 CE al disponer que el gobierno y la administración corresponde a sus respectivos ayuntamientos, integrados por los alcaldes y concejales.; a la administración provincial, el art. 141.2 CE que así mismo establece que el gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo, y en e caso de las islas el eart. 143.4 CE expresamente señala que tendrán su administración propia en forma de Cabildos o Consejos. Esta pluralidad de administraciones públicas aun se presenta más compleja en tanto que para el cumplimiento de sus fines, las mismas disponen de una extensa red de entes a los que se les dota de personalidad (pública o privada), y con ello, de un cierto grado de autonomía para la gestión de las funciones que les son asignadas. Para una adecuada comprensión de los fenómenos de la pluralidad de administraciones publicas, conviene distinguir entre las llamadas administraciones de carácter territorial, de carácter institucional y de carácter corporativo.

2. LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES: RASGOS Y CARACTERISTICAS COMUNES: 1. El territorio como elemento constitutivo: El territorio es un elemento sustancia en este primer grupo de administraciones publicas en el que se integran la AGE, las administraciones de las CCAA y las administraciones locales. Todas estas AP son el rasgo común de que el territorio ocupa un lugar central en su configuración jurídica, marcándose con ello una diferencia esencial con otros tipos de entidades administrativas. El territorio para estas administraciones es algo más que el mero ámbito o espacio físico en el que se ejercitan las competencias y se desarrollan las funciones que a la correspondiente administración le han sido encomendadas por ley. El territorio es por tanto el elemento constitutivo esencial de la administración. Sucede, que la verdadera sustancia de las administraciones se localiza, más que en el territorio como simple espacio físico, en la población que, de manera permanente o transitoria, radica en el mismo. Las administraciones territoriales se distinguen, por la generalidad de fines frente a la especialidad de los mismos que se observa en otros tipos de entidades administrativas de ellas dependientes o a ellas adscritas. Esto supone que o poderes de unas y otras administraciones y entidades no pueden ser los mismos. Los entes territoriales constituyen la primera y fundamental categoría e entidades o administraciones publicas, con unos perfiles y características especificas que las diferencian de todas las demás. 2. la relación entre Gobierno y Administración. Su particularidad en el caso de las Administraciones locales Del art. 97 se desprende que la administración y el gobierno no son intercambiables o equiparables. El gobierno dirige la administración para concluir que el gobierno no puede ser exactamente lo mismo que administración. Sin embargo el gobierno tiene un carácter dual o bifronte puesto que culmina la organización administrativa en determinados aspectos, y en esos aspectos puede decirse que también es administración publica. Prueba de ello es la STC, 45/1990 de 15 de marzo, en la que el TC reconoce el carácter bifronte o dual del gobierno con respecto a la administración. La reacción entre Gobierno y administración no es propiamente dicha, una relación de absoluta dependencia, como si la administración fuera una simple prolongación del gobierno, puesta exclusivamente a su servicio, instrumental. Así la administración esta regulad en la LOFAGE y la actividad del gobierno en la ley 50/1997 de 27 noviembre de gobierno.

El Gobierno dirige la administración civil militar, esta dirección no significa que la administración haya de servir al gobierno, ya que a quien sirve es a los intereses generales. La administración por tanto como organización instrumental, ha de actuar con arreglo a los principios de legalidad, objetividad e imparcialidad, con sometimiento pleno a la ley y al derecho, lo que obliga a que el gobierno, que tampoco escapa en su actuación a la ley y al derecho, en el desarrollo de la función directiva que le ha sido encomendada lo tenga que hacer de tal manera que la administración no se vea empujada a quebrantar esas exigencias constitucionales. *Ejemplo: Ley reguladora de las aguas, se prevé que para determinado tipo de infracción en el aprovechamiento de agua las sanciones mas graves serán impuestas por el consejo de ministros, cuando imponga esa sanción, el consejo de ministros estará actuando como administración publica, con el ejercicio de la potestad sancionadora, por tanto controlable por los tribunales de lo contencioso. Sin embargo en otras ocasiones cuando el gobierno decide ejercitar su iniciativa legislativa y remitir un proyecto de ley al parlamento no esta actuando como administración, sino como poder político, como poder ejecutivo y por tanto no controlable por la jurisdicción de lo contencioso. Lo mismo cabe establecer en el caso de la relación entre los gobiernos de las CCAA y sus administraciones publicas. En el caso de las CCAA siempre dentro del círculo de las competencias que les atribuye el bloque de la constitucionalidad, también ha quedado marcada la distinción entre gobierno y administración, reproduciéndose en lo sustancial la organización y estructura del gobierno y de la administración estatal. El art. 152 CE establece para as CCAA un modelo estructural que viene a coincidir en gran medida con el propio del estado. Disponen de una asamblea legislativa o parlamento, y de un Consejo de Gobierno que asume las funciones ejecutivas y administrativas. El poder judicial permanece sin embargo unitario. La administración municipal se refiere el art. 140 CE, el gobierno y la administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y Concejales, mientras que a la administración provincial se refiere el art. 143.4 CE al disponer que el gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a diputaciones y otras corporaciones de carácter representativo. Municipios y Provincias cuentan por tanto con sus propias administraciones, si bien, la distinción entre Gobierno y Administración que se da en el Estado y en las CCAA no parece que pueda serles referida, al menos en los mismos términos. La autonomía local es propiamente una autonomía de carácter administrativo y no político, tiene naturaleza exclusiva de administración pública. Las entidades locales no disponen de otro poder normativo que el meramente reglamentario, sujeto en todo caso a la ley y bajo el control pleno de los tribunales de lo contencioso-administrativo. Prueba de ello es que las CCAA pueden dictar leyes, las corporaciones locales solo pueden

dictar reglamentos. La configuración de las administraciones locales esta en la Ley reguladora de las bases del régimen local. Como novedad a esta configuración de las administraciones locales cabe decir que la ley reguladora de bases de 1985 en 2003 fue objeto de reforma una ley de modernización del régimen local, que ahora esta incorporada a la LBRL, vino a introducir determinadas peculiaridades organizativas en los municipios que reúnen determinadas características; los municipios de gran población mas de 250.000 habitantes, o sean capitales de provincia con mas de 175.000 habitantes o presenten circunstancias especiales superen los 75.000 habitantes y así lo decidan las CCAA correspondientes. La singularidad organizativa básica y fundamental, es que pueden en estos casos atribuirse la titularidad de algunos órganos de gobierno y administración del municipio a personas que no ostenten la condición de concejales. Se asimila a la formula del gobierno de la nación y al gobierno autonómico. Alguna variante organizativa y funcionamiento se ha establecido para dos municipios, Madrid y Barcelona. Todo ello regulado en leyes de 2006. 3. LA CONFIGURACION DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS COMO PERSONAS JURIDICO-PUBLICAS El art. 3.4 LRJPAC establece que cada una de las administraciones publicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única. Y en el art. 2.1 de la misma ley se enumeran como administraciones públicas: 1. La administración General del Estado. 2. Las administraciones de las CCAA 3. Las entidades que integran la administración local. Esta personalidad jurídica única queda circunscrita a las llamadas Administraciones territoriales, las cuales se presentan como personas jurídicas originarias y no derivadas en tanto son reconocidas directamente de la CE. Se marca así una diferencia cualitativa con otros entes administrativos también personificados (entidades administrativas institucionales), que son creados por aquellas y a las cuales quedan adscritos, aunque lo sea en distinta medida, en función del grade de autonomía otorgado. Son personas juriscas que ostentan potestades exorbitantes para el cumplimiento de sus fines y que por tanto ejercitan verdadero poder publico, sin perjuicio de disponer de una pluralidad de capacidades jurídicas. Son también el centro de imputación de todas las consecuencias patrimoniales del funcionamiento de los poderes del estado de las CCAA y de los Municipios y Provincias. Unidades y órganos administrativos. Clases de órganos

Las administraciones públicas, se estructuran orgánicamente a partir de unos elementos básicos. Estos elementos son las llamadas unidades administrativas, que a tenor de lo establecido en el art. 7.1 LOFAGE, comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común. Justamente a partir de esos elementos básicos que son las unidades administrativas se constituyen los órganos administrativos que, como regla general, exteriorizan frente a terceros la acción de la administración-persona. El art. 1.1 LRJPAC, establece que corresponde a cada administración publica, delimitar en su propio ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización. Y de manera más clara el art. 5.2 LOFAGE define los órganos de la AGE como las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo. Se reconocen una serie de facultades auto organizativas. Los órganos administrativos tienen asignado un ámbito material de actuación dentro de las competencias propias de la administración de la que forman parte, quedando adscritos a los mismos las correspondientes unidades administrativas que hacen posible el ejercicio de esas funciones y atribuciones. A. ORGANOS UNIPERSONALES Y ORGANOS COLEGIADOS La diferencia radica en que el titular del órgano unipersonal es una persona física, mientras que en los órganos colegiados la titularidad corresponde a un conjunto de personas físicas, concurriendo todas ellas a la formación de la decisión del órgano. En los órganos unipersonales, solo una persona toma las decisiones mientras que en los órganos colegiados son necesarias reglas específicas que ordenen la necesaria concurrencia de una pluralidad de personas en la adopción de decisiones. Todo esto esta regulado en los art. 22 a 27 LRJPAC, art. 38 a 40 LOFAGE y art. 46 y 47 LBRL. B. ORGANOS SUPERIORES Y DIRECTIVOS En el caso de la AGE, los órganos superiores de los Ministerio son los Ministros y los Secretarios de Estado, siendo los órganos directivos los Subsecretarios, los Secretarios Generales, los Secretarios Generales Técnicos, los Directores Generales y los Subdirectores Generales. C. ORGANOS TERRITORIALES: CENTRALES Y ORGANOS PERIFERICOS En la AGE junto a los órganos centrales existe una red de órganos periféricos y órganos territoriales. A nivel territorial autonómico, los Delegados del Gobierno en las CCAA y nivel provincial e insular, los

Subdelegados del Gobierno en las Provincias y los Directores Insulares de la AGE, respectivamente. Las delegaciones de gobierno quedan adscritas orgánicamente al ministerio de las administraciones públicas, mientras que las subdelegaciones del gobierno se constituyen en órganos de la respectiva delegación del gobierno. D. ORGANOS ACTIVOS, CONSULTIVOS Y DE CONTROL La clasificación atiende a las diversas funciones que pueden tener encomendadas los órganos administrativos. Los activos tienen competencia para adoptar resoluciones, acuerdos o decisiones pudiendo ser tanto unipersonales como colegiados. Los órganos consultivos se ciñen a emitir informes o dictámenes para apoyar las decisiones que han de adoptar los órganos activos. Son por tanto, órganos colegiados de carácter especializado por sus conocimientos jurídicos o técnicos. Normalmente los dictámenes e informes que emiten en cumplimiento de la función consultiva que tienen encomendada son meramente preceptivos y no vinculan al órgano que ha de resolver. Los órganos de control supervisan y fiscalizan las resoluciones de los órganos activos que hayan sido adoptadas o vayan a serlo, pudiendo determinar esa supervisión que la resolución no llegue a ser dictada en los términos inicialmente previstos, siendo sustituida por otra, o en su casi pudiendo generar la correspondiente responsabilidad de quien la haya dictado. E. ORGANOS CUYOS ACTOS PONEN FIN A LA VIA ADMINISTRATIVA Los actos que ponen fin a la vía administrativa no son susceptibles de fiscalización en vía de recurso administrativo por los órganos jerárquicamente superiores. La estructura jerárquica de las administraciones públicas es la razón determinante de esa clasificación. Los actos de los órganosinferiores, antes de ser impugnados ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativa, deben ser revisados por los órganos administrativos superiores, por lo que el recurrente debe interponer el llamado recurso de alzada ente el superior jerárquico del que lo ha dictado. Solo tras este recurso administrativo será viable el recurso de lo contencioso-administrativo. Disposición adicional 15, Ponen fin a la vía administrativa, salvo lo que pueda establecer una Ley especial, de acuerdo con lo dispuesto en las letras c) y d) del artículo 109 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, los actos y resoluciones siguientes: 1. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.

2. En particular, en la Administración General del Estado: 

Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.   Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal. 3. En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado: los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por Ley se establezca otra cosa. No son por tanto susceptibles de recurso de alzada por agotar la vía administrativa los actos administrativos de los miembros u órganos del gobierno, los emanados de los ministros y secretarios de estado y los emanados de los órganos directivos con nivel de director general o superior. Estas mismas reglas se reproducen por las correspondientes leyes autonómicas en el seno de las administraciones de las CCAA, dada su similar configuración organizativa. En el caso de las entidades locales, el art. 52 LBRL, señala que como regla general, ponen fin a la vía administrativa las resoluciones del pleno del ayuntamiento, del alcalde o del presidente de la diputación provincial y de las juntas de gobierno así como las de las autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación de los anteriores. ** Hay casos en los que quiebra esta regla y se reconoce que los actos de los órganos de los organismos públicos no agotan la vía administrativa, se recurrirán ante el órgano superior de la administración territorial de tutela. Esto es un recurso de alzada impropia, porque no responde al principio de jerarquía, porque son personas jurídicas distintas.

LECCION 3. LA ADMINISTRACION PÚBLICA. (II). LAS ENTIDADES INSTITUCIONALES Y LAS ENTIDADES CORPORATIVAS 1. EL FENOMENO DE LA LLAMADA ADMINISTRACION INSTITUCIONAL. NATURALEZA JURIDICA Junto a las administraciones de carácter territorial, las leyes pueden crear o permitir a las administraciones territoriales la constitución de otras personas jurídico-publicas para la gestión de asuntos que son de su competencia. Esas personas jurídico-publicas y privadas, con mayor o menor grado de

autonomía funcional cada una de ellas, se vinculan o adscriben a las correspondientes administraciones territoriales, asumiendo la gestión de determinados asuntos que solo a estas corresponden. Este grupo de entes personificados es la Administración institucional. El recurso a la creación de entes institucionales, que se generalizo a partir de la segunda mitad del siglo pasado, responde a dos causas: 1. Creciente complejidad y especialización de las funciones y prestaciones administrativas. 2. La búsqueda de una mayor eficacia en la gestión de esas funciones y prestaciones. En la teoría general de las personas jurídicas, se encuentra asentada la distinción fundamental entre universitas personarum y universitas rerum, una distinción que aplicada al ámbito del derecho administrativo ha llevado a distinguir entre corporaciones e instituciones. Las corporaciones están constituidas por un grupo de personas organizadas en el interés común de todas ellas y con la participación de las mismas en su administración y gestión, las entidades institucionales no pasan de ser un conjunto de medios materiales y personales afectados a la gestión de una finalidad determinada por quien las crea. La finalidad remite a un interés situado fuera de la propia entidad institucional y cuya organización y funcionamiento quedan determinados por la voluntad del creador, aunque siempre de acuerdo a la ley. 2. Marco normativo La LOFAGE constituye el marco normativo general de referencia para las entidades institucionales de la AGE, mientras que para las dependientes de las entidades locales hay que estar a lo dispuesto en la LBRL, sin perjuicio de lo determinado en las normas autonómicas o de régimen local. Formalmente no se cuenta con una regulación común que fije el modelo organizativo de las referidas entidades y sus condicionamientos jurídicos básicos. 2. CLASES DE ENTIDADES Y RÉGIMEN JURÍDICO DE CADA TIPO DE ENTIDAD Las entidades institucionales dependientes o adscritas a la AGE son denominadas organismos públicos. En el ámbito local las entidades institucionales dependientes de las administraciones municipales y provinciales se les ha denominado con frecuencia fundaciones públicas del servicio. Las CCAA también han previsto este tipo de entidades institucionales adscritas a sus respectivas administraciones territoriales. Este conjunto de entidades institucionales engloba diversos tipos de entes, dotados todos ellos de personalidad jurídica propia y diferenciada de la administración-persona jurídica a la que quedan adscritos.

En relación a los entes institucionales dependientes de la AGE, la LOFAGE configura y regula dos tipos básicos: 1. Los organismos autónomos. 2. Las entidades publico empresariales. La Disposición adicional 8ª, 9ª y 10ª LOFAGE hacen referencia a un tipo de organismo público, que tiene una autonomía mas fuerte e intensa que son los organismos reguladores. La Disposición Adicional 12ª LOFAGE, se refiere a un cuarto tipo de entidades, las sociedades mercantiles estatales, diferenciadas de las anteriores porque su personalidad jurídica es jurídicoprivada. La Ley 28/2006 de 18 de Julio, ha añadido un nuevo tipo de ente institucional, las agencias estatales, que aspiran a sustituir a los organismos públicos. Otro tipo de entidad de base institucional son los consorcios sobre los que hace referencia el art. 6.5 LRJPAC y el art. 87 LBRL. También son entes institucionales adscritos al estado las entidades gestoras de la SS.SS. Esta tipología de entidades institucionales se reproduce en todas las demás administraciones territoriales. La existencia de este gran número de entes institucionales se debe al objetivo de modular, cuando no excluir su sujeción al derecho administrativo. La cuestión del régimen jurídico al que quedan sujetos los entes o entidades institucionales en su actuación es desde luego, la calve que explica esa variada tipología de entes. A. LOS ORGANISMOS AUTONOMOS Los organismos autónomos tienen personalidad jurídico publica, así como autonomía de gestión y se les asignan las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, si bien con la excepción de la potestad expropiatoria. Se rigen por el derecho administrativo y se les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos. Los actos y resoluciones de los órganos superiores de dirección unipersonal o colegiados de los organismos autónomos ponen fin a la vía administrativa, salvo que por ley se establezca otra cosa. B. LAS ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES Las entidades públicas empresariales se configuran como personas jurídicopublicas para la realización de actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. Se rigen por el Derecho privado, si bien con excepciones: el art. 53.2 LOFAGE disponen que se rigen por el derecho privado excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de potestades

administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas en esta ley, en sus estatutos y en la legislación presupuestaria. Según el art. 45.1 LOFAGE, se les encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés publico susceptibles de contraprestación. El régimen de organización y funcionamiento, así como los medio s personales y materiales, de cada entidad esta determinado por sus estatutos. C. LAS AGENCIAS ESTATALES Estas se rigen por la Ley de Agencias Estatales de 2006, y en el marco que la misma establece, por el estatuto propio de cada una de ellas. Supletoriamente se rigen por normas aplicables a las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de la AGE. Son entidades de derecho público, con personalidad jurídica publica. Disponen de patrimonio propio y autonomía en su gestión, quedan facultadas para el ejercicio de potestades administrativas, y gozan de mecanismos de autonomía funcional, responsabilidad por la gestión y control de resultados. Las resoluciones de los Consejos Rectores y de los Directores de las agencias ponen fin a la vía administrativa. D. LOS ORGANISMOS PUBLICOS DOTADOS DE UN ESPECIAL ESTATUTO DE AUTONOMIA. EN ESPECIAL, LOS ORGANISMOS REGULADORES Los organismos públicos a los que se refieren las disposiciones adicionales 8ª, 9ª y 10ª LOFAGE, tienen personalidad jurídica publica y aparecen dotados de una autonomía mas fuerte o intensa. El párrafo 2º de la disposición adicional 10ª LOFAGE, establece que a los organismos públicos a los que se les reconozca expresamente por una ley la independencia funcional o una especial autonomía respecto de la AGE, se regirán por su normativa especifica en los aspectos precisos para hacer plenamente efectiva dicha independencia o autonomía, añade, en los demás extremos y en todo caso, en cuanto al régimen del personal, bienes, contratación y prestación, ajustaran su regulación a las prescripciones de esta ley, relativas a los organismos públicos que en cada caso resulten procedentes, teniendo en cuenta las características de cada organismo. E. LOS CONSORCIOS Son corporaciones interadministrativas que surgen de la asociación de varios entes administrativos para la consecución de fines colectivos o de común interés. Pertenecen al género asociativo, constituyéndose como asociaciones de diversos entes jurídico públicos interesados en el desarrollo de determinada actividad, ya consista en la realización de obras o en la prestación de determinados servicios.

Lo más característico de estos es que se configuran como una organización independiente de la de los entes que se asocian, si bien la titularidad de las competencias de los miembros que lo integran no se asume por la organización consorcial, sino que es lo relativo a la gestión de las mismas lo que se traspasa total o parcialmente. El consorcio viene por tanto a gestionar fiduciariamente los intereses, que, en otro supuesto, solo mediante la actividad unilateral de cada uno de los entes consorciados podría ser alcanzado. La LBRL de 1985 ha introducido una modulación en el tradicional principio de que los consorcios agrupaban exclusivamente a las administraciones publicas, por cuanto, según el referido precepto, las entidades locales puedan constituir consorcios con otras administraciones publicas para fines de interés común o con entidades privadas sin animo de lucro que persigan fines de interés publico concurrentes con los de las administraciones publicas. Por otra parte el art. 7 LRJPAC, ha incorporado la novedad de que puedan constituirse consorcios integrados por diversas administraciones públicas sin que ninguna de ellas tenga ya la condición de entidad local. Posibilidad, por tanto, de constituir consorcios para la gestión y desarrollo de convenios entre el estado y las CCAA que a pesar de su singularidad, ha de reconocerse plenamente viable, si bien la determinación de su régimen orgánico, funcional y financiero, corresponde nuevamente a los estatutos del consorcio. F. LAS FUNDACIONES DEL SECTOR PÚBLICO Son fundaciones que se constituyen con la aportación patrimonial mayoritaria, directa o indirecta de las administraciones publicas territoriales, sus organismos públicos o demás entidades del sector publico estatal, o aquellas en las que su patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esta formando a mas de un cincuenta por cien por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades. Son personas jurídico-privadas que actúan con arreglo al derecho privado. De acuerdo a los art. 44 a 46 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, estas fundaciones están sujetas a una serie de limitaciones: en materia de presupuestos, contabilidad y auditoria de cuentas, se regirán por las disposiciones que les sean aplicables del texto refundido de la LGP, correspondiendo a la realización de la auditoria externa, cuando sea obligada, al a intervención general del estado, además se deberá seleccionar a su personal con sujeción a los principios de igualdad, merito, capacidad y publicidad salvo que la naturaleza de la operación a realizar sea incompatible con estos principios. Incluso cuando la actividad exclusiva o principal de la fundación sea la disposición dineraria de fondos, sin contraprestación directa de los beneficiarios, para la ejecución de actuaciones y proyectos específicos, dicha actividad de ajustara a los

principios de publicidad, concurrencia y objetividad, siempre que tales recursos provengan del sector publico estatal. C. SOCIEDADES MERCANTILES PÚBLICAS Las sociedades mercantiles estatales, configuradas, como su propio nombre indica, como sociedades mercantiles son personas jurídico-privadas que actúan con arreglo al derecho privado. El art. 166 Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las administraciones publicas, considera como tales a aquellas en las que la participación, directa o indirecta, en su capital social de las entidades que, conforme a lo depuesto en la LGP integran el sector publico empresarial, sea superior al 50X100. La personalidad jurídica es privada, estas entidades instrumentales solo debieran constituirse en la medida en que las administraciones públicas realicen actividades mercantiles, productoras o de bienes y servicios. La LOFAGE establece que estas entidades jurídico-privadas en ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad publica, las personas jurídico privadas de titularidad publica no pueden en ningún caso ostentar potestades administrativas, marcándose con ello la diferencia respecto de las entidades publicas empresariales, a las que si se les pueden atribuir dada su personalidad jurídico-privada. ENTIDADES CORPORATIVAS La teoría general de las personas jurídicas, se encuentra asentada la distinción fundamental entre universitas personarum y universitas rerum, tratándose de una distinción que, aplicada al ámbito del derecho administrativo, ha llevado a distinguir entre corporaciones e instituciones o entes institucionales de derecho publico. 1. Corporaciones territoriales Dentro de las administraciones territoriales las hay de base corporativa, lo que pone manifiesto que las distinciones entre entes territoriales y no territoriales y entes institucionales y entes corporativos no deja de entrecruzarse. Tal es el caso de los entes que componen o integran la administración local. Las entidades locales territoriales también son entes corporativos, lo que no sucede con la AGE, ni con las administraciones de las CCAA. Municipios y Provincias son administraciones territoriales de base corporativa, por cuanto son los propios vecinos a través de sus representantes por ellos elegidos, los miembros y titulares de los intereses a los que la corporación va a servir, aunque, a la vez, estos intereses sean comunes y no particulares de cada miembro. 3. CORPORACIONES SECTORIALES DE BASE PRIVADA: COLEGIOS PROFESIONALES Y CAMARAS OFICIALES

Las corporaciones sectoriales de base privada agrupan a determinadas personas en atención a concretas y especificas finalidades. La cualidad de miembros de estas corporaciones esta determinada por una condición objetiva que guarda directa relación con el fin corporativo especifico perseguido: así, una cualidad profesional (colegios profesionales), la condición de regento o usuario de un aprovechamiento colectivo de aguas publicas (usuarios de aguas), la condición de comerciante o industrial (cámaras oficiales de comercio)… todas estas agrupaciones de personas vinculadas por la correspondiente condición objetiva forman el sustrato de unos entes a los que el ordenamiento jurídico les dota de personalidad jurídica publica y les encomienda la gestión de determinados asuntos. Asuntos que, no son de su único y exclusivo interés, en cuanto inciden también en los intereses de terceros y en otros bienes jurídicamente protegidos. Las corporaciones de derecho público, a diferencia de las corporaciones de derecho privado son creadas directamente por ley, caso por caso, o bien por resolución administrativa con arreglo a la ley reguladora del correspondiente género corporativo. La ley fija el fin especifico y las funciones a desarrollar por la corporación, de manera que, aun cuando se llegue a exigir alguna iniciativa previa de los futuros miembros de la corporación, esa iniciativa no es la determinante de la constitución del ente. Las corporaciones de derecho público no son fruto del pacto asociativo, a diferencia de lo que ocurre con las corporaciones de derecho privado, que son resultado del ejercicio mismo del derecho constitucional de asociación que reconoce y garantiza el art. 22 CE. Otra diferencia es la personalidad jurídico-publica frente a personalidad jurídico-privada, pertenencia o adscripción obligatoria frente a pertenencia voluntaria, también difieren las funciones y potestades, así como las actividades que desarrollan. En general no son consideradas propiamente administraciones públicas. Solo se equipararan a las mismas en cuanto son titulares de funciones públicas atribuidas por ley o por delegación de las administraciones. La jurisprudencia del TS así como la del TC así lo ha entendido. Las administraciones públicas en la medida en que cumplen determinadas funciones públicas, las cuales son determinantes de que su creación lo sea en virtud de un acto público y que a ellas quedad vinculados obligatoriamente todo el colectivo de personas al que se refiere. En el ejercicio de esas funciones son administraciones públicas y se sujetan al régimen propio del derecho administrativo. Sin embargo en todas las demás actuaciones específicas de lo que son intereses particulares y privativos de sus miembros, se rigen por el derecho privado. Los dos tipos más característicos son los Colegios Profesionales y las Cámaras Oficiales. Unos y otras tienen cobertura constitucional, art, 36 y 52 CE. Los primeros se regulan en la Ley 2/1974 de 13 de febrero de Colegios

Profesionales y también en las correspondientes leyes autonómicas de Colegios Profesionales y las segundas en la Ley 3/1993 de 22 de marzo de cámaras de comercio, industria y navegación. 4. CAPACIDAD JURIDICA DE LAS PERSONAS JURIDICO PÚBLICAS Tanto las administraciones públicas territoriales, como las entidades institucionales en sus variados tipos, y los entes corporativos, se configuran como personas jurídicas. Como consecuencia de esa personalidad, todos esos entes tienen reconocida capacidad jurídica, dado que la capacidad jurídica es consecuencia natural del atributo de la personalidad. Se distingue entre capacidad jurídica de derecho público y capacidad jurídica de derecho privado. La capacidad jurídica del derecho público de una administración coincide con el conjunto de potestades que le son atribuidas por ley. Y es en el ejercicio de las mismas cuando se manifiesta su capacidad jurídica y de obrar de derecho publico. El art. 2.4 LOFAGE lo señala claramente; las competencias administrativas que en cada momento tengan atribuida la AGE y sus organismos públicos por el ordenamiento jurídico, determinad la capacidad de obrar de una y otros. Por tanto, la capacidad varía de unos a otros entes, aunque todos ellos ostenten idéntica personalidad jurídica. Las administraciones territoriales están legitimadas para actuar en servicio de una pluralidad de fines, mientras que los entes institucionales se rigen por el llamado principio de especialidad de los fines ya que son creados procesalmente para la gestión de cuestiones concretas y con potestades tasadas. Todo ello se traduce, en definitiva, en que su capacidad jurídica no es siempre la misma. Las entidades públicas disponen además de capacidad de derecho privado y pueden, en consecuencia entablar relaciones jurídico-privadas. Esta capacidad jurídica de derecho privado también tiene límites. También hay que tenerse en cuenta que con arreglo al derecho civil, la capacidad jurídica y la capacidad de obrar coinciden, de manera que no hay personas jurídicas incapaces. La falta o deficiencia de capacidad de obrar en determinados asuntos se da en alguna de ellas, se suple con la necesaria actuación de otras. No otra cosa sucede cuando se prevén en determinadas aprobaciones previas o autorizaciones para dictar el correspondiente acto resolutorio, lo que explica que, por ejemplo, el art. 21.2 LJCA de 1998, a los efectos de fijar cual es la administración demandad en el proceso contencioso-administrativo, establezca que, cuando se trate de la impugnación de actos de organismos o corporaciones publicas sujetos a fiscalización de una administración territorial, se considere como administración demandada al organismo o corporación autores del acto o disposición fiscalizados, si el resultado de la fiscalización es aprobatorio, o por el contrario, al que ejerza la fiscalización si mediante ella no se aprueba íntegramente el acto o disposición.

LECCION 4. LA ADMINISTRACION PÚBLICA (III). PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN Y DE LA ACTUACION ADMINISTRATIVA 1. LA POTESTAD AUTOORGANIZATIVA Y LOS PRINCIPIOS ORGANIZATIVOS Al igual que sucede con todo ente personificado, la configuración de las administraciones publicas como personas jurídicas conlleva que el ordenamiento les reconozca capacidad para auto organizarse. Las administraciones públicas, en efecto, tienen reconocido un poder de auto organización que les permite decidir acerca de su concreta estructura orgánica y su funcionamiento.

Como sucede con toda potestad, su ejercicio queda vinculado a la ley. El art. 103.2 CE lo advierte claramente: los órganos de la administración del estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. Con todo, conviene advertir que esa vinculación a la ley no determina el establecimiento de una reserva de ley propiamente dicha. Si así fuera quebraría por completo esa capacidad de auto organización consustancial a toda persona jurídica. La ley, por tanto, esta llamada a marcar unos límites, dentro de los cuales habrá de desenvolverse con plenitud la potestad de la administración para auto organizarse. Esos limites, ciertamente, podrán ser mas i menos amplios, de lo que dependerá, en consecuencia, que el ejercicio de la potestad autoorganizatoria disponga de un mayor o menos margen de desenvolvimiento. En todo caso y sin perjuicio de otras precisiones, suele ser habitual que las leyes enuncien con carácter general algunos principios a los que habrán de adecuarse la organización administrativa. Así por ejemplo, para la AGE, el art. 3.1 LOFAGE enumera los principios de jerarquía, descentralización funcional y territorial, economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales, simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos y coordinación.

EL PRINCIPIO DE JERARQUIA La estructura interna de la administración persona jurídica descansa en la jerarquía de los órganos que la componen y del personal al servicio de los mismos. El art. 103.1 CE alude expresamente a la jerarquía como uno de los principios que la caracterizan. Y lo mismo hace el art. 3.1 LOFAGE, al fijar los principios con arreglo a los cuales se organiza y actúa la AGE. Incluso, la referencia al art. 2.2 de la misma ley es inequívoca, al aludir a la organización jerárquica de los órganos administrativos. Los órganos administrativos actúan jerárquicamente, de manera subordinada unos respecto de otros. Esta jerarquía solo se excepciona por relación a los órganos de carácter consultivo y de asesoramiento, así como en los casos de órganos que deben adoptar decisiones estrictamente técnicas y por lo que se refiere exclusivamente al contenido material de sus decisiones. Por tanto, a trabes de la jerarquía se asegura la coherencia y eficacia de la actuación administrativa, razón por la cual los órganos superiores disponen de un poder de dirección y mando sobre los inferiores, lo que, entre otras manifestaciones, se refleja en que los actos de estos, como regla general, son susceptibles de ser revisados por aquellos en vía de recurso administrativo. El art. 2.1 LRJPAC específicamente se refiere a las instrucciones y ordenes de servicio que los órganos jerárquicamente superiores podrán dirigir a los inferiores. Unas órdenes e instrucciones que pueden llegar a ser publicadas,

cuando así lo establezca una disposición específica o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que produzcan. En todo caso, el incumplimiento de esas instrucciones y órdenes de servicio no determinan sin más la invalidez de los actos dictados por los órganos destinatarios de las misas, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en la que pueden incurrir. La jerarquía opera en el seno de una misma administración-persona y no en las relaciones entre unas y otras administraciones. Tanto es así que ni siquiera en las relaciones entre la administración matriz y las entidades de carácter institucional adscritas o dependientes de las mismas, cabe hablar de jerarquía en sentido estricto. 2. ASIGNACION DE COMPETENCIAS A LOS ORGANOS ADMINISTRATIVOS Y REGLAS ORDENADORAS DE SU EJERCICIO La articulación orgánica de las administraciones Públicas determina que a los diversos órganos de las mismas se les asignen las funciones que han de desarrollar para el cumplimiento de los fines globales que aquellas deben cumplir. El cumulo de potestades y competencias de cada administración pública territorial se desglosa en las correspondientes atribuciones específicas de cada órgano, determinando los ámbitos materiales y territoriales en los que pueden y deben actuar. La actuación de los órganos administrativos queda predeterminada, en consecuencia, por la competencia que se les asigna, la cual no pasa se der sino la alícuota parte de la competencia global de la administración correspondiente. Esta operación de concreción de las competencias que han de ser ejercitadas por unos u otros órganos es, en principio, una cuestión interna de la propia administración que, sin embargo, no deja de tener transcendencia desde la consideración de la legalidad misma de la actuación administrativa. Y es que esta dependerá de que la competencia se ejercite efectivamente por el órgano que la tiene atribuida, órgano competente, y no por cualquier otro. De ahí que el art. 62 LRJPAC tipifique como causa de nulidad los actos de las administraciones públicas dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Por consiguiente, el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos queda sujeto a un conjunto de reglas que, previstas en el titulo II de la LRJPAC se pueden sistematizar de la siguiente manera. A. DELEGACION La competencia es irrenunciable y por ello mismo debe ser ejercida por el órgano que la tenga atribuida como propia. No obstante, la referida regla queda flexibilizada al admitirse la posibilidad de delegar ese ejercicio. La delegación de competencias a que se refiere el art. 13 LRJPAC es la delegación llamada INTERORGANICA, por cuanto se produce entre órganos de la misma administración. El mismo artículo prevé que la delegación también pueda recaer en órganos de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de dicha administración, justificándose en que con ello se facilita la descentralización y por tanto, una mayor eficacia y

mejor servicio a los ciudadanos. Con todo la posibilidad que se abre no deja de ser anómala desde una estricta explicación conceptual de la técnica de la delegación interorganica ya que en este caos la delegación deja de producirse entre órganos de una misma administración y se extiende a la que se realiza entre entes administrativos dotados de personalidad jurídica propia y diferenciada. Por eso, este segundo supuesto constituye mas bien una delegación INTERSUBJETIVA. La delegación interorgánica queda presidida por las siguientes reglas: - El ejercicio de cualquier competencia es en principio susceptible de delegación, salvo en los supuestos previstos por el art. 13.2 y 5 LRJPAC: en concreto, cuando se trate de delegar la adopción de disposiciones de carácter general; así mismo, la resolución de recursos en órganos que hayan dictado los actos que se recurren; también, cuando la delegación se refiera a asuntos relativos a las 1. Relaciones con la Jefatura de estado. 2. Presidencia de Gobierno de la Nación. 3. Consejos de gobierno de las CCAA. 4. Cortes generales y asambleas legislativas autonómicas, Tampoco seria posible la delegación en los casos en que una norma con rango de ley lo prohíba ni cuando la competencia que pretende delegarse se ejerza por delegación, a no ser que una ley lo autorice expresamente. Los titulares de la potestad sancionadora a partir de la reforma de la LRJPAC de 1999, pueden delegar su ejercicio, no cabe confundirlo con la delegación de firma que el art. 16.4 LRJPAC prohíbe la delegación cuando se trate de resoluciones con carácter sancionador. - Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicaran expresamente esta circunstancia y se consideraran dictadas por el órgano delegante. - La delegación puede ser revocada por el órgano que la hubiere conferido en cualquier momento. - Tanto la delegación como su revocación, deberán ser publicadas en el correspondiente periódico oficial. - Cuando el órgano delegante sea un órgano colegiado y el ejercicio de la competencia requiera un quorum especial, el acuerdo de delegación deberá adoptarse observando dicho quorum. De manera especifica para la AGE, en la disposición adicional 13ª LOFAGE, se han previsto otras normas complementarias. Así el supuesto de que la delegación se efectúe entre órganos pertenecientes a un mismo ministerio, será necesaria la aprobación de la delegación por parte del órgano superior común al órgano delegante y al órgano delegado. Mientras que si la delegación se realiza entre órganos integrados en distintos departamentos

ministeriales, será preceptiva la autorización del órgano superior del que dependa el órgano delegado. Por otra parte, junto con la delegación de competencia interorganica, debe tenerse en cuenta la posibilidad de articular delegaciones de competencia intersubjetivas entre administraciones territoriales distintas. El supuesto mas destacado es el de la transferencia o delegación de competencias del estado a favor de las CCAA, previsto en el art. 150.2 CE. B. AVOCACION Si el órgano titular de una competencia puede delegar su ejercicio en un órgano inferior, ese órgano superior también puede asumir el ejercicio de la competencia que corresponde como propia al órgano jerárquicamente inferior. El art. 14 LRJPAC regula la avocación, que es el término con el que se denomina esa traslación del ejercicio de la competencia de un órgano inferior al órgano superior, si bien lo sea para la resolución de un caso concreto. La avocación puede referirse a una competencia propia o delegada. Cuando se trate de una competencia delegada a favor de un órgano no jerárquicamente dependiente del delegante, la avocación solo podrá ser acordada por el órgano delegante. Además, en la AGE, toda avocación debe ser puesta en conocimiento del superior jerárquico ministerial del órgano que avoca la competencia. Ha de realizarse mediante acuerdo motivado que debe ser notificado a los interesados en el procedimiento con anterioridad a la resolución que se dicte en ejercicio de la competencia avocada, art. 14.2 LRJPAC. Contra tal acuerdo de avocación no cabe recurso alguno, sin perjuicio de que pueda impugnarse con ocasión del recurso que, en su caso, se interponga contra la resolución del procedimiento. C. SUPLENCIA El titular del órgano administrativo puede ser suplido temporalmente por el titular de otro órgano, sin que con ello se venga a alterar la titularidad de la competencia, ya que únicamente queda afectado el elemento subjetivo determinante del ejercicio de la misma. La suplencia, por tanto, se refiere exclusivamente al titular del órgano que por razón de vacante, ausencia o enfermedad, es sustituido temporalmente por el titular de otro órgano, art. 17 LRJPAC.

D. DELEGACION DE FIRMA La delegación de firma afecta al elemento formal del ejercicio de la competencia. Como dice el art. 16.1 LRJPAC, dentro de ciertos limites, el titular del órgano puede delegar en los titulares de órganos o unidades de el

dependientes la firma de las resoluciones y actos que adopte en el ejercicio de su competencia. En consecuencia, la delegación de firma no altera la competencia del delegante. El art. 16.4 LRJPAC prohíbe, no obstante, la delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador. La regla podía tener lógica cuando la misma LRJPAC excluía la posibilidad de delegar el ejercicio de la potestad sancionadora. Pero, como hemos visto, esa prohibición quedo eliminada con la reforma de 1999 por lo que parece carecer de sentido que, en este caso, se mantenga la prohibición de delegación de firma. E. ENCOMIENDA DE GESTION La encomienda de gestión suele incluirse entre los mecanismos para la traslación de competencias entre entes públicos y órganos administrativos, en realidad es una técnica que, guardando algunas similitudes con la delegación difiere claramente de esta en sus presupuestos y requisitos. Dentro del término encomienda de gestión se encuadran diversos supuestos que no son reconducibles a un mismo régimen jurídico. Dejando al margen algunos precedentes tradicionales, los estatutos de autonomía previeron determinada modalidad de traslación intersubjetiva de competencias bajo la denominación de gestión ordinaria de servicios; técnica que, posteriormente se contemplo en la Ley 12/1983, de 14 de octubre del Proceso Autonómico, art. 5.1 y 6 y que finalmente regulo la LBRL, art. 37.1. Junto a este supuesto singular de encomienda de gestión otras leyes como la Ley 15/1980, de 22 de abril, del Consejo de Seguridad Nuclear, disposición adicional 3ª, o la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, art. 15.d), también previeron supuestos específicos de encomienda de gestión. Con todo, solo con la aprobación de la LRJPAC se ha procedido a una regulación con carácter general. Su art. 15 fija el objeto y efectos y demás requisitos a los que habrá de ajustarse la encomienda de gestión, lo que, desde luego, es una novedad destacada que dota a esta técnica, mas allá de regulaciones especificas para determinados casos singulares, de un marco regulador hasta ese momento inexistente. En estrictos términos, la ejecución de la encomienda se debe traducir en la realización de actividades puramente materiales, técnicas o de servicios, que no se manifiestan como actos jurídicos con sustantividad propia. Es decir, se trata de actuaciones instrumentales que se integran en los actos definitivos que corresponde adoptar al titular de la competencia sin que por tanto tengan eficacia jurídica ad extra. El encomendado procede a realizar tareas instrumentales y a los más emite informes o propuestas que se configuran como actos de trámite previos al dictado de los correspondientes actos administrativos definitivos. Con ello, la encomienda de gestión se diferencia claramente de la gestión ordinaria y de la transferencia o delegación de competencias de art. 150.2 CE, actuando como un mecanismo que permite compatibilizar la irrenunciabilidad de las competencias con la carencia de medios materiales para su desempeño o con el logro de mayor eficacia en la gestión, tal como señala el referido art.

15 in fine LRJPAC. Por eso, la encomienda es una forma de ejercer las propias competencias sin necesidad de transferir su titularidad o el ejercicio de las mismas. En el caso de que la encomienda de gestión se produzca entre órganos y o entidades de derechos publico pertenecientes a distintas administraciones el art. 15.3 LRJPAC se limita a prever que la encomienda se formalizara mediante firma del correspondiente convenio entre ellas. Así pues, la encomienda entre la administración estatal y las administraciones autonómicas requiere la celebración de un convenio al que le serán de aplicación las normas generales que para los convenios de colaboración han establecido el art. 6 y 8 LRJPAC. Queda por añadir que el régimen de la encomienda de gestión no se puede aplicar cuando la actividad instrumental vaya a recaer sobre personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado, ya que si así se pretendiera será preciso estar en lo que proceda, a la legislación correspondiente de contratos del estado. Y, asimismo, tampoco es posible encomendar a dichas personas actividades que hayan de realizarse con sujeción al derecho administrativo, art. 15.5 LRJPAC. F. DESCONCENTRACION También la titularidad de la competencia, y por tanto, su ejercicio, puede ser objeto de desconcentración en otros órganos jerárquicamente dependientes del órgano que la tiene atribuida, siempre en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias, art. 12.2 LRJPAC. La diferencia con los anteriores supuestos es que con la desconcentración se produce una transferencia de la titularidad de la competencia y no el mero ejercicio de la misma. La desconcentración puede ser:

1. - Funcional, cuando se produce entre órganos centrales. 2. - Territorial, cuando se realiza por órganos centrales a favor de órganos periféricos. G. CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES En torno a quien es el titular de la competencia pueden surgir discrepancias, lo que puede dar lugar al planteamiento del correspondiente conflicto de atribuciones. Esos conflictos de atribuciones se producen entre órganos de una misma administración y mas en concreto, de acuerdo con los dispuesto por el art. 20.3 LRJPAC, entre órganos no relacionados jerárquicamente y siempre que no haya finalizado el procedimiento administrativo. Se trata pues, de controversias internas en el seno de una misma administración que, para el caso de la AGE, cuando se produce entre órganos de un mismo ministerio, se resolverán por el órgano jerárquicamente superior común, mientras que si se producen entre órganos de distintos ministerios, se

resolverán por el presidente del gobierno previo, dictamen del Consejo de Estado, art. 2.2.1 LG. Los conflictos pueden ser:

1. - Positivos, disposición adicional 14ª LOFAGE, el órgano que se considere competente requerirá de inhibición al que conozca del asunto y este deberá pronunciarse sobre si acepta o no el requerimiento. De no aceptarlo, por no considerarse incompetente, remitirá las actuaciones al superior jerárquico común para que este resuelva. 2. Negativos, el órgano que conoce del asunto y estima que es incompetente para hacerlo, remitirá directamente las actuaciones al que considere competente, el cual, en caso de considerarse, asimismo, incompetente, las remitirá a su vez al superior jerárquico común para que decida sobre la controversia. Por lo demás, el conflicto puede plantearse de oficio o a instancia de interesado en el procedimiento, art. 20.2 LRJPAC y disposición adicional 14ª LOFAGE. 3. PRINCIPIOS ORDENADORES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El art. 3 LPC sanciona un conjunto de principios generales a los que las administraciones públicas han de ajustar su funcionamiento. Se reitera así lo dispuesto en el art. 103.1 CE y se añade expresamente que las administraciones publicas en su actuación se rigen por los criterio de eficiencia y servicio a los ciudadanos. Estos principios se complementan con estas otras reglas: de una parte, se afirma que en sus relaciones con los ciudadanos las administraciones publicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación y de otra se establece que las administraciones publicas deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legitima, art. 3.1 párrafo 2º. Por otra parte, específicamente ya para la AGE, el art. 3 LOFAGE enumera como principios de funcionamiento los de eficacia en la asignación y utilización de recursos públicos, programación y desarrollo de objetivos y control de la gestión y de los resultados, responsabilidad por la gestión publica, racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión, servicio efectivo a los ciudadanos, objetividad y transparencia de la actuación administrativa y cooperación y coordinación con las demás administraciones publicas. 1. Principio de eficacia El art. 103.1 CE entre los principios informadores de la actuación de la administración publica, se refiere al principio de eficacia. Y, desde la perspectiva del gasto publico, el art. 31.2 CE dispone que la programación y ejecución del mismo se ha ajustado a los criterios de eficiencia y economía. Dado, pues, que la actuación de las administraciones publicas debe ser

eficaz, los medios de que se sirven habrían de ser ajustados o proporcionados a los fines que deben cumplir. Las administraciones deben satisfacer las prestaciones a las que están obligadas, pero no es indiferente la manera y forma en como lo hacen, ni el coste en que incurren. Por eso, la actuación solo será eficaz en tanto medie una razonable relación entre los medios utilizados y los resultados alcanzados. La proyección del principio de eficacia en el ámbito de las administraciones públicas requiere tener bien presente que estas se encuentran sujetas a determinados condicionamientos y limites. Unos limites que, en no pocas ocasiones, se presentan como obstáculos que dificultan que sus actuaciones sean eficaces, o, al menos, tan eficaces como, en caso distinto, podrían serlo. La eficacia, por tanto, puede y debe ser tenida en cuenta a la hora de configurar esos condicionamientos y límites, pero no es menos cierto que estos responden a otras exigencias que también deben preservarse. De ahí que en la valoración de la eficacia no pueda prescindirse de las circunstancias en las que, por su propia naturaleza, obligadamente se tiene que desenvolver la acción administrativa. En cualquier caso, su operatividad jurídica a la hora de controlar materialmente las decisiones organizativas de las administraciones resulta muy escasa. Hay inevitablemente un componente de oportunidad en este tipo de decisiones que las hace difícilmente controlables en estrictos términos jurídicos. 2. Principio de coordinación y de colaboración o cooperación. Tanto el art. 103.1 CE como el art. 3.1 LPC, aluden a la coordinación como principio al que debe ajustarse el funcionamiento de las administraciones publicas. En particular, para la AGE, también lo menciona el art. 3.f) LOFAGE, a lo que añade el principio de coordinación con las otras administraciones (art. 3.h). En realidad, coordinación y colaboración son principios que encuentran su razón de ser fundamentalmente en las relaciones interadministrativas. En el seno de una misma administración, los resultados que se buscan con la coordinación y la colaboración o cooperación pueden lograrse en muy buena medida con el uso mismo de la jerarquía que preside su organización y funcionamiento. Por el contrario, cuando se trata de administraciones distintas, la inexistencia de jerarquía entre ellas obliga a dar entrada a técnicas de coordinación y colaboración. Coordinación y cooperación o colaboración, tienen significados distintos. Cooperar o colaborar significa que una administración ejerce sus competencias teniendo en cuenta las de las demás administraciones a fin de lograr un ejercicio conjunto coherente y bien articulado, mientras que coordinar significa concertar el ejercicio de las competencias de las plurales administraciones a fin de evitar que se produzcan decisiones contradictorias. Fácilmente se pretende entonces que la coordinación

presupone que a una de las administraciones se le atribuye una especifica competencia que, en ultima instancia, le permite imponer la decisión final, algo que, sin embargo, no se produce con la colaboración o cooperación, ya que, en estos casos, no se impone el criterio de una administración al de las demás, de manera que las decisiones respectivas en la misma dirección y sentido no son sino fruto de la concentración. La CE atribuye al estado la competencia de coordinación en determinadas materias mientras que ha sido el legislador estatal, al amparo de la competencia que le atribuye el art. 149.1.18º CE para establecer las bases del régimen jurídico de las administraciones publicas, quien ha concretado el alcance del principio de colaboración y cooperación, con el significado y alcance que mas adelante veremos. 3. Principios de transparencia y de participación La efectividad jurídica de los principios de transparencia y participación necesita de medidas complementarias, que, progresivamente, han encontrado la plasmación en diversas leyes y reglamentos sectoriales. La transparencia impone a la administración el deber de informar sobre el desarrollo de la actuación que desarrolla, permitiendo el acceso de los ciudadanos a los documentos, archivos y registros de las administraciones públicas. Sin aparecer enunciado como tal, se encuentra implícito en la previsión constitucional de que la ley regulara el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas, art. 105. B) CE. Ahora bien, como pone de manifiesto el referido precepto constitucional, la transparencia administrativa se enfrenta a límites y condicionamientos que por razón de la protección de otros bienes e intereses jurídicos no pueden dejarse de establecer. Y así lo hacen las normas que concretan en cada sector su contenido y alcance. De este modo, entre otras muchas normas, el art. 35.h) en relación con el 37, ambos de la LPC, en relación con el acceso de los ciudadano a los archivos y registros administrativos, no deja de establecer excepciones y limites en la propia regulación del derecho , y todo ello sin perjuicio de los resultantes de otras leyes como la Ley 9/1968, 5 de abril, de Secretos Oficiales o le Ley 11/1995, de 11 de mayo, de regulación de la utilización y control de los créditos destinados a gastos reservados. Por su parte, el principio de participación aparece enunciado en el art. 9.2 CE como un mandato dirigido a los poderes públicos. Su plasmación específica en el ámbito de la actuación administrativa se ha concretado tradicionalmente en los llamados trámites de audiencia y de información pública en el procedimiento administrativo. Pero la realidad es que las manifestaciones de la participación no se reducen a la intervención de los interesados en los tramites procedimentales (participación directa de carácter funcional), sino que se refleja en muy variados sectores (baste

recordar, por ejemplo, el reconocimiento del derecho de los ciudadanos a participar en la toma de decisiones en materia medioambiental, previsto en la Ley 27/2006 de 18 de julio, que incorpora el derecho nacional las directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE; o la tradicional habilitación a cualquiera vecinos para intervenir en la defensa de los bienes y derechos de las entidades locales, prevista en el art. 68 LBRL), y también con muy distinto alcance llegado incluso, a la participación orgánica, mediante representantes en órganos ad hoc, junto a representantes de la administración y con funciones normalmente consultivas y de asesoramiento y propuesta. 4. Principio de la buena fe: prohibición del “venire contra factum propium” y protección de la confianza legitima El principio de buena fe, tras su consagración general con ocasión de la reforma de CC en 1974, ha encontrado un amplio desarrollo en la jurisprudencia contencioso-administrativa, sobre todo en las manifestaciones mas particulares del non venire contra factum propium y de la confianza legitima. Como ha dicho la jurisprudencia constituye un principio general de la teoría general del derecho la inadmisión de la contradicción con una propia conducta previa, y con ello como una exigencia de la fides que impone el mantenimiento de la palabra dada, la constancia en la conducta, la lealtad a lo pactado o prometido, la observancia de la buena fe, una de cuyas exigencias es la de impedir venire contra factum propium. Y también el TC ha señalado que buena fe equivale a la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y que impone el deber de coherencia en el comportamiento. El principio de confianza legitima como otra de las manifestaciones particulares de la buena fe, ha encontrado un notable campo de aplicación en el derecho de la UE. Sin embargo, no parece que dicho principio deba justificarse, tal como se hace en la exposición de motivos de la Ley 4/1999, de reforma de la LPC de 1992, en que la actuación de las administraciones publicas no puede ser alterada arbitrariamente, pues, si fuera así, el referido principio nada nuevo vendría a añadir al normal control de la arbitrariedad administrativa. Por ello, la operatividad de este principio de protección de la confianza legitima tiene que desplegarse, en conjunción con los principios de seguridad jurídica y de legalidad administrativa, a partir de actuaciones o alteraciones de actuaciones administrativas previas, que, no siendo en si mismas contrarias al ordenamiento, suponen o determinan un cambio de criterio o de decisión imprevisto o insospechado que frustran legitimas expectativas y producen efectivos perjuicios a sus destinatarios. De todas formas, la indeterminación de los presupuestos de hecho que legitiman la proscripción de esas actuaciones administrativas contrarias al principio de confianza legítima hace que su aplicación sea bastante problemática, lo que se evidencia, con carácter general, en la propia jurisprudencia.

Por otra parte, aunque la confianza legitima guarda directa relación con el principio “non venire contra factum propium” y ambos son manifestaciones del principio de la buena fe, lo cierto es que, a diferencia de este, aquel se proyecta mas en el plano directo de los actos jurídicos que en el ámbito de los hechos propiamente tales. Por eso mismo, mientras que la prohibición de ir contra los actos propios no alcanza la potestad reglamentaria, la confianza legítima actúa con límite de las potestades innovadoras de la administración. En definitiva, el non venire tiene por cometido y finalidad mantener la congruencia en la conducta de la administración, como garantía de la seguridad jurídica, proyectándose sobre aquellos supuestos en los que no media una clara contradicción entre la actuación anterior y la posterior que viene a desconocerla. Una contradicción que, sin embargo, no es presupuesto para la entrada en juego de la confianza legitima, para lo cual basta una divergencia entre los fines del acto primero y del acto posterior. 4. RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS La actual estructura territorial del estado ha potenciado extraordinariamente las llamadas relaciones interadministrativas, expresión esta con la que se quiere referir un conjunto de mecanismos y técnicas al servicio de la articulación de la pluralidad de organizaciones públicas territoriales dotadas de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. La necesidad de que, a partir de esa autonomía, tales organizaciones no actúen como compartimentos estancos, ya que todas ellas forman parte del estado en un sentido amplio y complejo del mismo, ha obligado al legislador a arbitrar diversas técnicas que, desde una perspectiva general, faciliten la homogeneidad y coherencia de la actividad de unas y otras. La LPC en su Titulo Primero, bajo la rubrica general “De las administraciones publicas y sus relaciones”, establece un conjunto de reglas ordenadoras de las relaciones entre las administraciones publicas, art. 4. En ese mismo titulo Primero se regulan las llamadas Conferencias Sectoriales, art. 5, los Convenios de Colaboración, art. 6 y 8 y los Consorcios, art. 7; se alude a las relaciones entre la AGE y las entidades que integran la administración local, art. 9; y en el art. 10 se aborda un aspecto muy concreto y especifico de las relaciones entre las diversas administraciones publicas por relación, a su vez, con los órganos e instituciones de la UE. En lo sustancial estas previsiones de la LPC relativas a las relaciones interadministrativas no hacen otra cosa que reiterar los principios y reglas que ya se establecieron en la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, y posteriormente, en la LBRL. Principios y reglas, en fin, que la propia jurisprudencia constitucional ha tenido oportunidad de ir definiendo en una amplia doctrina. 1. El principio de lealtad institucional como criterio rector de la colaboración y cooperación interadministrativa

El principio de lealtad institucional, como criterio rector que ha de presidir la colaboración y cooperación entre las diferentes administraciones publicas en el ejercicio de las competencias en el desarrollo de sus actuaciones, queda enunciado en el art. 4.1 LPC. Este principio obliga a que las administraciones públicas asuman un conjunto de deberes, tanto negativos como positivos. De acuerdo con las previsiones de las letras a) y b) del referido art. 4.1, las administraciones públicas deberán respetar el ejercicio legítimo por las otras administraciones de sus competencias, y asimismo, tendrán que ponderar en el ejercicio de las competencias propias la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión este encomendada a otras administraciones. El principio de lealtad y de colaboración se traduce, pues, en la imposición de unos deberes negativos o de abstención. Desde una perspectiva ahora positiva, los apartado c) y d) del mismo articulo 4.1 LPC sancionan un genérico deber de auxilio y cooperación entre las administraciones publicas, lo que se traduce en una serie de obligaciones. En concreto de las siguientes:

1. Facilitar a otras administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias. (la administración que requiera o suministre la información tiene que estar actuando en su ámbito de competencias o al menos, en la esfera de los intereses que gestiona). 2. Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias. (art. 4.3 fija los supuestos en los que la administración requerida podrá denegar la asistencia que le sea solicitada). 3. Además, el art. 4.4 LPC añade que las administraciones publicas deberán colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales y competencias. 2. Las Conferencias Sectoriales y otros órganos de colaboración. El art. 5 LPC en la redacción dad tras la reforma de 1999 y bajo la rubrica de conferencias sectoriales y otros órganos de cooperación, configura las conferencias sectoriales como órganos de cooperación de composición multilateral y de ámbito sectorial que reúnen a representantes del Gobierno de la Nación y de la AGE, y a miembros de los Consejos de Gobierno de las CCAA y representantes de sus respectivas administraciones. El régimen de cada conferencia sectorial será el establecido en el correspondiente acuerdo de institucionalización y en su reglamento interno, art. 5.3, pero no por ello se dejan de establecer una serie de reglas relativas a la convocatoria y a la adopción y formalización de los acuerdos adoptados

en el seno de las mismas. Además el art. 5.8 prevé que, cuando la materia del ámbito sectorial de un órgano de composición multilateral afecte o se refiera a competencias de las entidades locales, el pleno del órgano puede acordar que la asociación de ámbito estatal con mayor implantación de la que formen parte sea invitada a asistir a sus reuniones, con carácter permanente o según el orden del día. La existencia de Conferencias Sectoriales no descarta la posibilidad de articular otras formulas organizativas al servicio de la colaboración interadministrativa. Por ello, también se ha dispuesto que, con la misma finalidad y en ámbitos materiales específicos, la AGE y las administraciones de las CCAA podrán construir otros órganos de cooperación que reúnan a responsables de la materia. De este modo, ha venido a darse cobertura a las llamadas Comisiones Bilaterales, de ámbito general o sectorial, tal como expresamente concreta el art. 5.2 LPC. Por ultimo, conviene tener en cuenta que distintos a los referidos órganos de cooperación son, tal como precisa el párrafo 2º del art. 5.1 LPC, los órganos colegiados creados por la AGE para el ejercicio de sus competencias, aunque en su composición se prevea que participen representantes de la administración de las CCAA con la finalidad de consulta. 3. Los Convenios de Colaboración: naturaleza, efectos y control Los convenios de colaboración quedan referidos en el art. 6 LPC a los que celebren la AGE y los organismos públicos vinculados o dependientes de la misma con los órganos correspondientes de las administraciones de las CCAA. Además, a disposición adicional 13ª LPC, reitera que, en el ámbito de la AGE, los titulares de los departamentos ministeriales y los presidentes o directores de los organismos públicos vinculados o dependientes podrán celebrar los convenios previstos en el art. 6, dentro de las facultades que les otorga la norma presupuestaria y previo cumplimiento de los tramites establecidos, entre los que se incluirá necesariamente el informe del ministerio o ministros afectados. El objeto de los convenios abarca muy diversos contenidos. No obstante, cuando se limiten a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de cada administración en una cuestión de interés común, o vengan a fijar el marco general y la metodología para el desarrollo de la colaboración en un área de interrelación competencial o en un asunto de mutuo interés, adoptaran la denominación de protocolos generales, art. 6.4 LPC. De acuerdo con lo previsto en el art. 6.2 LPC, los instrumentos de formalización de los convenios de colaboración especificaran una serie de circunstancias cuando así proceda: en concreto, los órganos que celebran un convenio y capacidad jurídica con la que actúa cada una de las partes; la competencia que ejerce cada administración; la financiación del convenio: actuaciones que se acuerden desarrollar para el cumplimiento del convenio;

la necesidad o no de establecer una organización para su gestión, para lo cual se abre la posibilidad de crear consorcios; el plazo de vigencia del convenio, sin perjuicio de que pueda ser prorrogado si así lo acuerdan las partes; y las causas de extinción y, en tal caso, forma de terminar las actuaciones en curso. Por lo demás, el art. 6.3 abre la posibilidad de que se puedan crear órganos Mixtos de vigilancia y control del cumplimiento de los correspondientes convenios de colaboración. Respetando el orden constitucional de distribución de competencias, que opera como un límite infranqueable a la efectividad y alcance de los convenios de colaboración, estos vinculan y obligan a las partes con arreglo a su propio contenido. De ahí que el art. 8.2 párrafo 1º LPC, precise que “Los Convenios de Conferencia Sectorial y los convenios de colaboración celebrados obligaran a las administraciones intervinientes desde el momento de su firma salvo que en ello se establezca otra cosa”. Vinculación que se refuerza, además, con el mandato de publicación de los convenios, tanto en el BOE como en los Diarios Oficiales de las correspondientes CCAA, reflejándose con ello una tendencia evidente hacia la normativización de este tipo de figuras. Por ultimo, el art. 8.2 párrafo 2º dispone que los convenios de colaboración serán comunicados al senado. Y el art. 8.3 establece que las cuestiones litigiosas que puedan surgir en su interpretación y cumplimiento, sin perjuicio de lo previsto en el art. 6.3, serán de conocimiento y competencia del Orden Jurisdiccional de lo Contencioso Administrativo y, en su caso, de la competencia del TC. 4. Los planes y programas conjuntos Los planes y programas conjuntos, art. 7 LPC no son sino una especie de convenios marco que participan de la misma naturaleza de los convenios de colaboración y que están al servicio de la puesta en practica de actuaciones conjuntas de las administraciones estatal y autonómica. La finalidad de los planes y programas conjuntos es la de lograr objetivos comunes en materias en las que, tanto el estado como las CCAA, ostentas competencias concurrentes, art. 7.1, si bien esa referencia a que las administraciones ostenten competencias concurrentes no debe entenderse en sentido estricto, antes bien, bajo la expresión quedan comprendidos supuestos en los que confluyan competencias del estado y de las CCAA, aunque las mismas sean de desigual cualidad e intensidad. La iniciativa para acordar su realización, así como la aprobación de su contenido y el seguimiento y evaluación de su puesta en práctica, se atribuye, dentro del respectivo ámbito sectorial, a las Conferencias sectoriales. Y, en el acuerdo aprobatorio, deberán especificarse

  Los objetivos de interés común a cumplir   Las actuaciones a desarrollar por cada administración

  Las aportaciones de medios personales y materiales de cada una de ellas   Los compromisos de aportación de recursos financieros y la duración   Mecanismos de seguimiento, evaluación y modificación. Los acuerdos aprobatorios de los planes y programas conjuntos tendrán eficacia vinculante para las administraciones que los suscriban, sin perjuicio de que puedan ser complementados mediante convenios de colaboración bilateral, art. 7.4, debiendo ser objeto de publicación oficial. 5. Régimen de las comunicaciones de proyectos de disposiciones y resoluciones a los órganos comunitarios. El art. 10 LPC establece el trámite interno a seguir para la posterior comunicación a los órganos comunitarios de los proyectos de disposiciones y resoluciones que, con arreglo al derecho de la UE, deberán serlo. La comunicación de disposiciones de carácter general y resoluciones deberán remitirse al órgano competente de la administración estatal en el plazo de 15 días, y el plazo para la comunicación de proyectos de disposiciones de cualquier otra información, en ausencia de plazo especifico, deberá hacerse “en tiempo útil a los efectos del cumplimiento de esa obligación”. 6. Relaciones entre las entidades locales y las administraciones estatal y autonómicas. En el Capitulo II del Titulo II de la LBRL, art. 55 a 62, precisamente bajo la rubrica de relaciones interadministrativas se contiene un regulación bastante detallada de las relaciones entre las entidades locales y las administración estatal y autonómica. Dicha regulación también comienza por reiterar lo deberes negativos y positivos que han de observarse en tales relaciones, art. 55. Importa destacar que el deber mutuo de facilitar el intercambio de información, encuentra una especifica concreción en la obligación de las Entidades Locales de remitir a las administraciones estatal y autonómica la correspondiente copia o extracto de sus actos y acuerdos y de suministrar información concreta sobre la actividad municipal que se les solicite, y todo ello a fin de comprobar la efectiva aplicación de la legislación estatal y autonómica. Como contrapartida, las administraciones estatal y autonómica deben facilitarse el acceso a los instrumentos de planificación, programación y gestión de obras y servicios que les afecten directamente. Asimismo, el deber de auxilio se concreta en la asistencia técnica que normalmente las administraciones estatal y autonómicas presentaran a las entidades locales. La cooperación al servicio de la actuación conjunta de los respectivos poderes en ámbitos de interés común se configura en términos de voluntariedad y se articulara con arreglo a las formas que prevean las leyes, y, en todo caso, mediante consorcios y convenios. Esta cooperaciones

también puede plasmarse en la constitución de órganos mixtos de colaboración, respecto de los cuales el art. 58.1 LBRL puntualiza “serán únicamente deliberantes o consultivos”, con los que una vez mas se viene a reconocer que la vinculación que para las diversas actuaciones puedan dimanar de los acuerdos de dichos órganos adopten solo puede fundamentarse en la voluntariedad de las partes. Tales órganos podrán tener ámbito autonómico o provincial y carácter general o sectorial y en los mismos podrán participar tanto la administración estatal como las de las CCAA. La propia LBRL establece directamente algunos órganos de esta naturaleza, como es el caso de la Comisión Nacional de Administración Local. Distinto es el alcance de la coordinación obligatoria, configurada como una alternativa subsidiaria a la cooperación voluntaria. La coordinación se puede establecer obligatoriamente para las entidades locales. A este respecto, el art. 59 LBRL prevé que las leyes estatales y autonómicas reguladoras de los distintos sectores de la acción publica pueden atribuir al Gobierno de la Nación o a los Gobiernos autonómicos, según proceda, la facultad de coordinación la actividad de las Entidades locales y, en especial, la de las Diputaciones Provinciales en el ejercicio de sus competencias. Así, a través de planes sectoriales, pueden quedar fijadas determinadas directrices de actuación a las que deberán ajustarse en el ejercicio de sus competencias, art. 59.1, aunque para que esa coordinación pueda hacerse efectiva es preciso que la actividad o servicio local trascienda del interés propio de la entidad local, incidiendo de forma relevante en los intereses de las otras administraciones. Por otra parte, quedan igualmente encuadrados como relaciones interadministrativas todos aquellos supuestos en los que la legislación prevé un régimen de ejercicio conjunto de sus competencias. El art. 62 LBRL vincula tal posibilidad a aquellos casos en los que, por la naturaleza de la actividad de que se trate, resulte muy difícil o inconveniente una asignación diferenciada y distinta de facultades decisorias. De ahí que se asegure la participación de al Entidades locales en los correspondientes procedimientos y actuaciones conjuntas, si bien la decisión final corresponderá a la administración estatal o en su caso, a la administración autonómica. Finalmente, la regulación de las relaciones interadministrativas se completa, se una parte, con la previsión de que las administraciones estatal y autonómicas podrán ejecutar las obligaciones que incumben a las entidades locales, sustituyendo a estas cuando incurran en incumplimiento, art. 60, y, de otra, con la posibilidad de que el Consejo de Ministros, con conocimiento de la correspondiente CCAA y previo acuerdo favorable del Senado, pueda acordar la disolución de los órganos de las Corporaciones locales, en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales y que supongan incumplimiento de las obligaciones constitucionales que sobre ellos pesan.