Esta obra parte de análisis y reflexiones criminológicas surgidas de una mirada al sexenio 20062012 y la política de seguridad y de combate al crimen puesta en marcha en ese periodo. Alan García Huitron entra en el corazón ideológico de los planes y proyectos de dicha política, y pasa por el tamiz de un estudio criminológico crítico y sin matices a la Iniciativa Mérida y al Plan Nacional de Desarrollo; asimismo, como bien apunta el experto Pedro Peñaloza en el prólogo a la presente publicación, “pone en jaque la metodología para obtener los indicadores de seguridad de la administración en estudio”. Uno de los aspectos más importantes de La política de seguridad en México. Evaluación y reflexiones desde la Criminología crítica (2006-2012) es su enfoque pedagógico, que abre las puertas a un pensamiento libre y crítico que apunta a construir vasos comunicantes entre los estudiosos y los actores gubernamentales, en pos de mejorar las políticas de seguridad, siempre en comunicación con posturas que coadyuven en la construcción cada vez más sólida de un estado de Derecho en toda la extensión de la palabra.
COLECCIÓN INVESTIGACIÓN
DIRECTORIO JESÚS MURILLO KARAM Procurador General de la República y Presidente de la H. Junta de Gobierno del Inacipe MARIANA BENÍTEZ TIBURCIO Subprocuradora Jurídica y de Asuntos Internacionales de la PGR y Secretaria Técnica de la H. Junta de Gobierno del Inacipe
RAFAEL ESTRADA MICHEL Director General del Instituto Nacional de Ciencias Penales ALICIA BEATRIZ AZZOLINI BINCAZ Encargada de la Secretaría General Académica JORGE MARTÍNEZ IGLESIAS Encargado de la Secretaría General de Extensión ALFONSO JESÚS MOSTALAC CECILIA Encargado de la Dirección de Publicaciones
ALAN GARCÍA HUITRON
LA POLÍTICA DE SEGURIDAD EN MÉXICO EVALUACIÓN Y REFLEXIONES DESDE LA CRIMINOLOGÍA CRÍTICA (2006-2012)
La política de seguridad en México. Evaluación y reflexiones desde la Criminología crítica (2006-2012) © 2014 Alan García Huitron © 2014 Instituto Nacional de Ciencias Penales (Inacipe) Esta obra es producto del esfuerzo de investigadores, profesores y especialistas en la materia, cuyos textos están dirigidos a estudiantes, expertos y público en general. Considere que fotocopiarla es una falta de respeto a los participantes en la misma y una violación a sus derechos. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad exclusiva del autor y no necesariamente reflejan la postura del Instituto Nacional de Ciencias Penales.
Instituto Nacional de Ciencias Penales Magisterio Nacional núm. 113, col. Tlalpan,Del. Tlalpan, C.P. 14000, México, D.F. www.inacipe.gob.mx
[email protected] ISBN: 978-607-9404-62-8, primera edición obra electrónica Esta obra se publicó en formato electrónico en el mes de mayo de 2015 Se prohíbe la reproducción parcial o total, sin importar el medio, de cualquier capítulo o información de esta obra, sin previa y expresa autorización del Instituto Nacional de Ciencias Penales, titular de todos los derechos.
DEDICATORIAS
A mi familia; Rosalba Huitron, Juan Víctor García y Susana García. Por sus enseñanzas, sus virtudes y sus defectos, por su amistad y su confortante abrigo familiar.
A mis amigos del Instituto Nacional de Ciencias Penales (Inacipe); Óscar Manuel Soto Velásquez, Javier Figueroa, Daniel Cunjama y David Ordaz. Por su conocimiento, su ayuda en la construcción de este libro y su inspiración teórica y personal.
A “[…] ese Estado que se ha vuelto demasiado pequeño para resolver los grandes problemas del mundo y demasiado grande para resolver los pequeños problemas de los individuos […]”
Daniel Bell, Las contradicciones culturales del capitalismo, 1989.
PRÓLOGO La esperanza no es un pronóstico, sino una arma que junto con el coraje y la voluntad deberemos aprender y utilizar. VACLAV HAVEL
Aún suenan las balas que ordenó lanzar el expresidente Felipe Calderón en su obnubilada lucha, tan legitimadora como absurda. Los ecos de su política guerrerista siguen emitiendo ondas reproductoras en distintas esferas del poder público. Quizá, a la cercana distancia, una pregunta que tendríamos que hacernos es: ¿la herencia calderonista persiste en estos aciagos días? Frente a la breve reflexión anterior, el texto que nos ofrece Alan García Huitron es muy útil, su acuciosidad y seriedad nos permiten abordar la política criminológica en la administración de Felipe Calderón. La ruta que plantea el autor es pedagógica, lo cual se agradece en tiempos en donde las palabras buscan ocultar el contenido y se pierden en la bruma de los lugares comunes y de las complicidades tácitas. El recorrido que se desarrolla en la obra parte de una premisa insustituible, a saber, los fenómenos que se entrecruzaron en el sexenio calderoniano deben ser vistos desde una mirada polivalente y conceptualmente sólida. La estructura del libro es impecable, da pistas y señales en un recorrido que nos envuelve y aprisiona. Los cuatro capítulos son proteicos y representan manjares criminológicos que describen hechos verificables, datos demoledores y rutas de navegación que provocan que el lector lea y se inquiete, que forme opinión. El examen del primer capítulo, denominado “La política de seguridad en el sexenio 20062012”, plantea varios puntos que desnudan y colocan en su exacta dimensión a la Iniciativa Mérida, muestra las debilidades sistémicas del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y pone en jaque la metodología para obtener los indicadores de seguridad de la administración en estudio. El segundo capítulo, titulado “Evaluación de las políticas públicas”, es una exploración en el bosque siempre árido, pero aleccionador, de los ámbitos cuantitativos y cualitativos, mostrando la ausencia de los vasos comunicantes entre las políticas públicas de coyuntura y la necesaria
prospectiva indispensable para construir políticas de Estado y no de simples desplantes sexenales que solo son útiles para los apetitos electorales de políticos de temporal y generalmente intrascendentes. El tercer capítulo de la obra, “La política de seguridad en el sexenio 2006-2012: reflexiones desde la Criminología crítica”, es un sólido viaje conceptual de categorías y aproximaciones a escuelas sociológicas y criminológicas. El autor nos instala en el fascinante mundo de las ópticas no positivistas o clínicas, y emprende un vuelo al ras del suelo y detecta los déficits en el ejercicio del poder de una clase dominante prisionera de los fórceps punitivos. Nos recuerda la importancia de los aportes que han hecho algunos criminólogos de la trinchera crítica, en sus distintas expresiones, y los habilita para confrontar la práctica de los derechos humanos, de la prisionización, del control social formal, del paralizante miedo y de las prácticas discriminadoras y criminalizadoras que subyacen en la visión de los “otros”. Dicho de manera abarcadora, García nos conduce a terrenos que nos alejan de simplismos y de superficialidades tan en boga en los penalistas reduccionistas, que solo atinan a ver mazmorras, armas y castigo. En el capítulo cuarto, denominado “Horizontes criminológicos”, el autor se lanza a navegar en las aguas embravecidas de la confrontación de propuestas para encarar a las de la clase gobernante. Con lenguaje entendible exhibe las ausencias y deficiencias de los arranques de los dueños del poder político, y no se queda en la descripción y los mete en una especie de trituradora analítica, poniéndolos en el espejo de una realidad irrefutable y demostrable. Se analizan los binomios policía comunitaria y seguridad humana; derechos humanos y violencia estructural, siempre desde una meseta poliédrica. Bucea en el abordaje de la prevención social del delito y su conexión con las violencias estructurales. El basamento que le da sentido al texto es la teoría crítica, pero no desde el embelesamiento de las mullidas abstracciones, lejos de ello, Alan García transita en la orografía agreste de un país que se mueve entre los buenos deseos socializados por los operadores de un régimen demagógico y cínico. Sin ambages el autor se pregunta y nos pregunta el añejo y actual ¿qué hacer? y nos propone “humanizar el mundo”, lo cual es una utopía realizable e imprescindible. En síntesis, la obra de este joven criminólogo es un aporte interesante y muy trascendente para entender de dónde venimos y adónde podemos ir. El texto es una arma educativa y fresca para desestructurar las inercias que atropellan la memoria con las presiones de la coyuntura. Es, además, disfrutable y placentero leer a Alan García Huitron, uno de los integrantes del nuevo batallón de criminólogos que, sin mezquinas toxinas ni vanidades de acomplejados, busca tomar el cielo por asalto, con nuevos pertrechos, con otros argumentos, con armas distintas a las que usaron las generaciones que lo precedieron. Claro, estoy seguro de ello, que su esfuerzo es impulsado por una genuina vocación justiciera, que se aleja del simple voluntarismo y plantea que sí es posible construir otro mundo.
DR. PEDRO JOSÉ PEÑALOZA Coyoacán, Distrito Federal
INTRODUCCIÓN
de la Criminología en México, al igual que en otros momentos históricos,1 estuvo determinado por el primer proceso modernizador capitalista2 en el periodo porfirista o porfiriato. Su EL
SURGIMIENTO
ingreso, lejos de buscar la cohesión e inclusión social, así como la disminución de la conflictividad, supuso la utilización ideológica de los saberes3 (médicos, sociológicos, psicológicos, jurídicos y antropológicos) por parte de la burguesía mexicana, con la finalidad de legitimar científicamente lo peligroso de las clases en oposición, principalmente conformadas por indígenas, mestizos, pobres, prostitutas y mendigos, a quienes desde entonces habrá de considerárseles criminales, al menos en potencia. El periodo porfirista basado en el binomio positivista del orden y progreso, con el objetivo de europeizar tierras mexicanas, promoverá de esta manera la adopción de los principios y los postulados de la Criminología positivista italiana en el contexto mexicano, premisas que, a pesar de carecer de una mínima lógica humanista, seguirán presentes durante todo el siglo XX y lo que va del XXI, fundamentalmente con un impulso importante de la Criminología clínica en los espacios penitenciarios. El desarrollo de la Criminología, por su parte, se dará principalmente durante el segundo periodo modernizador4 posterior a la Revolución, en gran consonancia con la aparición de los ordenamientos —sustantivo y procesal— de 1931, de la revista Criminalia en 1933, así como de la Escuela Científica de la Policía Judicial (actualmente Instituto de Formación Profesional de la PGJDF) en 1938 y de la Academia Mexicana de Ciencias Penales en 1941.5 En tal proceso, mención especial merece la creación de la carrera de criminólogo en la entonces Universidad de México — actualmente UNAM—, la cual años después será absorbida por la Facultad de Derecho. La consolidación, finalmente, será hasta la década de 1970,6 específicamente en 1978,7 con la instauración de la Licenciatura en la Universidad Autónoma de Nuevo León (UANL), con la publicación de Criminología de Rodríguez Manzanera en 1979, así como con la aparición del Instituto Nacional de Ciencias Penales en 1976, sucesos que darán a la Criminología nuevamente los reflectores públicos y privados. Momento que tendrá su umbral en lo que podría denominarse la tercera modernización capitalista,8 acuciada desde 1993 con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), y que seguirá hasta los días del nuevo siglo.
Así pues, a pesar de que el papel socioeconómico y político de la Criminología entre la primera y la tercera modernización capitalista ha sido diferente en razón de la naturaleza de los momentos históricos del país, la línea horizontal ha estado francamente dibujada en el terreno unívoco positivista, el cual, a últimas fechas, se ha visto fortalecido por dos fenómenos particulares: por un lado, las estrategias mediáticas (medios de comunicación) que inciden en el consumo y el morbo de lo criminal y, por otro, la proliferación de instituciones educativas de corte privado que han decidido apostarle al negocio de la enseñanza de lo criminal. De esta manera, si hasta 1938 nadie había cursado la carrera de Criminología, a pesar de estar en los programas de estudio de la UNAM como única institución desde 1934,9 en 2013, de acuerdo con datos oficiales de la Secretaría de Educación Pública (SEP), México contaría con 72 instituciones, la mayoría privadas, que ofrecen la carrera en el nivel de licenciatura,10 dentro de las cuales se albergó a 20 096 matriculados durante el ciclo 20112012, 3 596 más que en el ciclo anterior.11 Lo anterior tiene varias lecturas, desde la crisis de la movilidad social y exclusión profesional que representa el sistema educativo mexicano —una parte importante de los estudiantes en Criminología han sido rechazados de otras licenciaturas— hasta el avance cada vez mayor del sector privado en el ámbito de la educación. No obstante lo vertiginoso y lo desorganizado de la inclusión de la ciencia criminológica en el sistema educativo mexicano, actualmente sigue en proceso la acreditación del Examen Nacional de Criminología por parte del Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior, A.C. (Ceneval),12 pieza fundamental que, de acuerdo con información del centro, permitirá a los egresados obtener una autoevaluación del conocimiento adquirido respecto de un estándar nacional. A partir de este supuesto, es claro que tal medida también implicaría una rígida evaluación hacia la institución educativa y hacia los profesores matriculados. Por tanto, mientras la prueba siga aplazada, la multiplicación de instituciones proveedoras del saber criminológico,13 en su mayoría en busca de intereses lucrativos, seguirá sin una homologación en sus planes y programas de estudios, con un perfil de egreso sujetado al Derecho penal, e incluso sin un objetivo claro y preciso de la enseñanza y la formación que debe adquirir el criminólogo en México. Lo anterior, de inicio, plantea dos problemas de consideración: el primero, concerniente a la saturación de la matrícula, sobre todo en razón del reducido espacio laboral para los titulados,14 genera que los criminólogos egresados engrosen, en el peor de los casos, la tasa de desempleados y de trabajadores informales o, en el mejor, que ingresen a un trabajo ajeno a su formación; el segundo, ampliamente vinculado con el anterior, es que, aunque cueste entenderlo, hoy en México se sabe muy poco acerca de lo que es y hace un criminólogo, con lo que resulta una limitación de espacios, principalmente sujetados al orden jurídico-penal, tales como Centros de Reinserción Social (Cereso), Procuradurías Generales de Justicia (PGJ) o, últimamente, Secretarías de Seguridad Pública (SSP) donde, cabe subrayar, su labor será particularmente pasiva frente al ejercicio de una política criminal unívoca, centrada en la represión. Sumados a lo anterior, los factores de la mediatización del fenómeno criminal,15 el incremento
de la violencia y la criminalidad en sociedades contemporáneas,16 así como la obsesión del hombre por el hombre criminal,17 hacen urgente emprender un abordaje teórico y práctico sobre los nuevos aportes que la Criminología, en tanto ciencia de la cuestión criminal, puede proveer ante una realidad socialmente compleja, como la que actualmente se observa desde la ventana kafkiana. Dicho marco problemático, principalmente su condición atractiva en los procesos de legitimación político-económica de los grupos dominantes, le exige a la Criminología una movilidad proactiva; saber y acción siempre dinámicos, nunca estáticos ante el poder. Cautelosa ante los pasos y las puertas en falso. Problematizar, es decir, cuestionar aquello que se presenta como incuestionable. Observar los problemas reales, no ideológicos. Dos muestras significativas de esta metodología son el argentino Zaffaroni y el norteamericano Morrison; mientras el primero cuestiona, desde el margen, el origen oficial y tradicional de la Criminología (1876), situándolo más bien en 1486 con la publicación del tratado medieval Malleus Maleficarum,18 Morrison subraya el genocidio como el gran ausente de las investigaciones criminológicas positivistas, interesadas más en los criminales de poca monta.19 De esta manera, si bien el saber criminológico fecundó desde las entrañas mismas del poder represivo de la clase dominante, la historia de su pensamiento ha corrido por diversos paradigmas20 que, a pesar de las discusiones sobre su cientificidad,21 le han dotado de cierta solidez como ciencia social, crítica y reflexiva. El desplazamiento que significó transitar de una Criminología positivista —sujeto como objeto de estudio y traslado del método científico a las ciencias del hombre— a una Criminología crítica — poder y sistema penal como objetos de estudio y materialismo histórico como método— supuso la inversión misma de la ciencia criminológica respecto del mundo jurídico, al pasar de su subordinación a la crítica del mismo, dando como resultado el nacimiento de su condición rebelde y de resistencia frente al ejercicio del poder despótico. Devenir histórico-epistemológico que recuerda, por cierto, la disputa bíblica entre David (la Criminología) y Goliat de Gat (el Derecho penal).22 La Criminología, con ello, amplió su objeto de estudio (control del delito), su método (materialismo histórico) y campo de estudio (sistema penal estático y dinámico).23 Con el tiempo, sin embargo, Pavarini anunciará la muerte de la Criminología crítica, más como Criminología que como crítica, al denunciar cómo su análisis se había desviado hacia un conflicto capital/trabajo.24 A partir de entonces, la asunción del concepto de la cuestión criminal ungido desde finales de los setenta, aunada a la diversificación de las criminologías (realismos e idealismos de derecha e izquierda, abolicionismo y administrativa, principalmente), e incluso a la sustitución de la Criminología por la sociología jurídico-penal, marcarán la reciente historia contemporánea de la todavía sobreviviente Criminología. Desafortunadamente en los países periféricos la historia es diferente, pues sigue persistiendo una visión única, positivista, tanto en la política como en la academia,25 que acalla y excluye estas alternativas al estudio de la violencia, el conflicto y la criminalidad.
Afortunada y desafortunadamente los partos de la realidad —incomprendidos perversamente por las metodologías positivistas— han obligado a repensar nuevamente esa Criminología crítica desterrada de su tumba en sus cauces marxistas y posmarxistas, principalmente bajo la concepción de la cuestión criminal.26 A partir de estas reflexiones, se pugna ya no por un criminólogo sujeto a los Centros de Reinserción Social (Cereso), realizando síntesis criminológica y estableciendo baja, media o alta peligrosidad, cuando en realidad el conflicto ya ha sucedido. Tampoco, como recientemente se ha observado, elaborando perfiles clínicos criminológicos, modus operandi, redes delincuenciales y georreferenciación criminal, aspectos propios de la labor policial.27 Se apuesta, más bien, por un criminólogo des-sujetado, insertado en áreas estratégicas que permita, en palabras de Carlos Elbert, el cambio social.28 Áreas como el análisis legislativo (Derecho penal mínimo y penalización/despenalización de conductas), la elaboración y evaluación de proyectos sociales, la investigación social y académica, la formación de conciencia, entre otros, resultan importantes esfuerzos por los cuales, siguiendo a John Holloway, se puede agrietar al capitalismo.29 Bajo este tenor, las dimensiones de la Criminología en México sustentadas a partir de la aplicación de saberes, su difusión o formación y la creación de nuevos saberes,30 deberán ser fortalecidas con la crítica a los saberes establecidos, su evidencia ideológica en tanto una realidad negada y, por tanto, el descubrimiento de nuevos marcos teórico-epistemológicos, que en el caso de la periferia tendrán que ser propios del sur.31 No se trata de eliminar a los criminólogos de las prisiones, de las aulas de clases o de los institutos de investigación, sino de ampliar su visión y acción. “Una visión del futuro [siguiendo el infrecuente discurso de Rodríguez Manzanera]32 en la que el criminólogo se desempeñará con menor frecuencia en cárceles y juzgados para ser un agente de desarrollo y de cambio social.”33 El trabajo aquí presentado abre un nuevo espacio de reflexión-acción para el saber criminológico; la evaluación de políticas públicas, analizando no solamente los proyectos y programas que el gobierno ha ejecutado sino también explicando, desde un modelo teórico crítico, los factores que han influido ya sea en el fracaso o en el éxito de su implementación. La herramienta científica de la evaluación de políticas públicas es el sendero correcto para generar la inclusión de la comunidad no sólo en la definición de problemas sino también en el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las soluciones seleccionadas. Lo anterior se vuelve urgente en tanto que hoy se enfrenta, particularmente en México, una crisis institucional, la despolitización de la comunidad, la crisis de la política y de los gobiernos “democráticos”, la fuerte consolidación del mercado frente al Estado, entre otros fenómenos que van generando mayores desigualdades y exclusiones sociales, sentimientos de resentimiento, frustración y decepción entre la población, fundamentalmente joven, y en consecuencia elevados índices de violencia y delincuencia. Este nuevo marco social, el cual no es ni debe ser ajeno al saber, le reclama a la Criminología nuevos aportes teóricos y prácticos con la finalidad de constituirse como el instrumento ideal por medio del cual se reflexione, se advierta, se critique y se transforme la realidad impuesta, una función que denuncie la
distinción entre episteme y doxa; en el sentido de Braunstein, entre conocimientos válidos (científicos) y no válidos (ideológicos).34 La investigación, a lo largo de esta obra, consta de cuatro capítulos. El primero de ellos presenta la política de seguridad en México del sexenio 2006-2012 en sus cauces oficiales, desde el proyecto bilateral posmoderno de la Iniciativa Mérida (enquistada en el proceso de dominación de países centrales hacia países periféricos)35 hasta la Estrategia Integral --de limpieza social-- de Prevención del Delito y Combate a la Delincuencia. En el capítulo siguiente se muestran las generalidades de la evaluación de políticas públicas y de su importancia dentro del ámbito de la seguridad. En él se realiza una evaluación mixta de la política del sexenio 2006-2012; por un lado, en el ámbito cuantitativo, evaluando 28 indicadores dentro de cuatro variables, y, por otro, en el plano cualitativo, mostrando los resultados de la aplicación de una encuesta a tres grupos focales (policías ministeriales federales de la Procuraduría General de la República, profesoresinvestigadores del Instituto Nacional de Ciencias Penales y estudiantes de Criminología y criminalística del Colegio Libre de Estudios Universitarios, plantel Distrito Federal) sobre los efectos de la política de seguridad evaluada. En el capítulo tercero se establecen, a partir de los resultados arrojados de la evaluación mixta, una serie de reflexiones desde la Criminología crítica que intenten comprender las diversas tendencias de esta política de seguridad para, en consecuencia, finalizar con el cuarto y último capítulo sobre los posibles horizontes criminológicos que en el futuro inmediato tendrán que ser abordados por las diferentes facciones criminológicas en México. En síntesis, la presente obra advierte sobre la inercia oficial destinada, principalmente, a conservar el statu quo por medio de la expansión de los agentes punitivos (policía, Derecho penal y prisión) y la reducción de los agentes sociales (salud, empleo y educación), cuyo efecto es un genocidio encubierto, orquestado desde el núcleo mismo del poder criminalizador-victimizador. Ante esta lógica del horror, la obra refleja los esfuerzos por ir generando nuevas veredas y debates en torno al saber criminológico en plena vigencia de fenómenos tales como la globalización, el neoliberalismo, las crisis económicas, la modernidad tardía, las nuevas formas emergentes de criminalidad, la caída de la institucionalidad, el debilitamiento del Estado y el fortalecimiento del mercado, entre otros; todos ellos exigen a la Criminología pasar a una nueva categoría de estudio, ya no solamente impresa en el hecho (Criminología clásica), el sujeto (Criminología positivista), la sociedad (Criminología sociológica) o el sistema de justicia penal (Criminología crítica), sino de integrarlos, por ejemplo, bajo lo que Immanuel Wallerstein ha denominado análisis de sistemasmundo, “una mirada no estancada a través de la cual podemos comprender la realidad social en que vivimos”.36 De tal suerte, la presente investigación no prescinde de esta invitación global, al contrario, el apartado III de La política de seguridad en el sexenio 2006-2012: reflexiones desde la Criminología crítica parte de este supuesto según el cual los resultados de la política implementada no podemos — ni debemos— interpretarlos bajo la sola mirada local, reduccionista espacial y temporalmente, sino a partir de una visión estructural y sistémica en el marco de los llamados sistemas-mundo. El fenómeno de la globalidad37auspiciado por Beck así lo demanda. Además, con esto se trata de
subsanar la falta de investigaciones criminológicas descontextualizadas de una perspectiva global, tal y como se ha manifestado desde la comunidad criminológica mexicana.38
1 Sea con Malleus Maleficarum en 1486, con L’Uomo delinquente en 1876, con Fisiología del crimen. Estudio jurídico-sociológico en 1885 o con Los hombres de presa en 1888, los discursos criminológicos siempre han aparecido tras el llamado de legitimación del poder, ya sea con los inquisidores, como se dio en el siglo XV o con la clase burguesa recién ascendida en Europa o en América Latina a principios y finales del siglo XIX, respectivamente. Así, mientras en Europa, dice Pavarini, la Criminología se desarrolló como respuesta a las transformaciones sociales y a los nuevos problemas del orden en el periodo que sucedió a la Revolución Industrial (Massimo Pavarini, Control y dominación. Teorías criminológicas burguesas y proyecto hegemónico, Siglo XXI, Buenos Aires, 1983, p. 40) en América Latina, dirá Roberto Bergalli, su surgimiento, fruto de un exitoso y veloz trasplante teórico de las ideas de la Scuola Positiva italiana, se gestó en el marco de las transformaciones económicas y sociales que traía aparejada en el último cuarto del siglo XIX la inclusión de los países de América Latina en la división internacional del trabajo. Véase Roberto Bergalli, Crítica a la Criminología, Temis, Bogotá, 1982, pp. 1-12. 2 Se entiende por modernización el proceso socioeconómico, técnico y de industrialización que trae consigo una serie de rupturas, de crisis y de nuevos modelos o esquemas sociales. En la historia contemporánea de México pueden distinguirse al menos tres periodos: el porfiriato (1876-1911), el desarrollo estabilizador (1940-1970) y el neoliberalismo (1980-2012). 3 Entre los trabajos principales se pueden citar: Fisiología del crimen. Estudio jurídico-sociológico de Rafael de Zayas Enríquez en 1885; Estudios de antropología criminal de Martínez Baca y Manuel López Vergara en 1892; La responsabilidad criminal y las modernas escuelas de antropología de Agustín Verdugo en 1895; La criminalidad en México. Medios de combatirla de Miguel Salvador Macedo en 1897; Génesis del crimen en México de Julio Guerrero en 1901; Por los mundos del delito. Los criminales en México. Ensayo de psicología criminal de 1904 y Crímenes sexuales y pasionales. Estudios de psicología morbosa en 1906, ambos de Carlos Roumagnac; La prostitución en México de Luis Lara y Pardo en 1908. Para un mayor abordaje del desarrollo de la Criminología en los años Porfiristas, vid. Beatriz Urías Horcasitas, Indígena y criminal. Interpretaciones del derecho y la antropología en México, 1871-1921, Universidad Iberoamericana, México, 2000. Vid. Robert M. Buffington, Criminales y ciudadanos en el México moderno, Siglo XXI, México, 2001. 4 Al periodo entre 1930 y 1970 se le conoce como desarrollo estabilizador. Es una etapa de modernización económica y consolidación política, después de los momentos de conflicto y desestabilización que significaron los años de la Revolución Mexicana. 5 Para conocer más detenidamente los aportes tanto de la revista Criminalia como de la Academia Mexicana de Ciencias Penales, vid. Sergio García Ramírez, “La Academia Mexicana de Ciencias Penales y Criminalia. Medio siglo en el desarrollo del Derecho penal mexicano (una aproximación)”, en Óscar Cruz Barney y Héctor Fix-Fierro (coords.), Los abogados y la formación del Estado mexicano, UNAM, México, 2013. 6 Es importante mencionar que en esta última etapa, denominada de consolidación, se dio el choque entre la milenaria corriente positivista y la naciente corriente crítica de los setenta, principalmente en Estados Unidos (teoría del conflicto, teoría del etiquetamiento y sociología de la desviación) y en Europa (Conferencia Nacional de la Desviación). De acuerdo con Lola Aniyar de Castro, “la historia de la criminología crítica en Latinoamérica comienza en 1974, cuando se realiza en Maracaibo, Venezuela, bajo los auspicios de la Sociedad Internacional de Criminología, el 23 Curso Internacional de Criminología, centrado en el tema de la violencia, del cual surge el Instituto de Criminología de la Universidad del Zulia”, en Lola Aniyar de Castro, Criminología de la liberación, Universidad del Zulia, Venezuela, 1987, p. 6. Pese a esta naciente postura, la crítica impedida por el positivismo político y económico no pudo consolidarse en Latinoamérica. A decir de Elbert, tal derrota provino de que la criminología crítica careció de “un conjunto claro de ideas y un programa de acción futura”, en Carlos Elbert, “La criminología latinoamericana. Balance de un siglo de búsquedas”, Conferencia I en el III Congreso Internacional de Criminología y Derecho Penal, Cali, Colombia, 18 al 20 de agosto de 2010. 7 Si bien la licenciatura se estableció en 1974, fue el 10 de febrero de 1978 cuando obtuvo validez oficial. 8 Durante el gobierno del ex presidente Carlos Salinas de Gortari, México ingresó a un nuevo proceso modernizador, que significó, entre otros elementos, la privatización masiva de un amplio sector paraestatal, así como la apertura y la liberación comercial que tuvo como culminación el Tratado de Libre Comercio. 9 José Ramón Garmabella, El criminólogo. Los casos más impactantes del Dr. Quiroz Cuarón, Random House Mondadori, México, 1980, p. 46. 10 Vid. Subsecretaría de Educación Superior, Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios Superiores Federales y Estatales (RVOE), obtenida de http://www.sirvoes.sep.gob.mx/sirvoes/ 11 Mientras que en el ciclo 2009-2010 el programa de Criminología no figuraba entre las licenciaturas más pobladas, para el ciclo 20102011 se situó en el lugar 30 con 16 500 matriculados. Vid. Dirección General de Educación Superior Universitaria, Matricula escolarizada en programas de licenciatura agrupados por área, obtenida de http://www.dgesu.ses.sep.gob.mx/Principal/subdirecciones/matricula/licpob.aspx (consultado el 3 de mayo de 2012).
12 En la página oficial del Ceneval, apartado de Exámenes Generales de Egreso de la Licenciatura (EGEL) para Criminología, la información reservada a ¿Qué es?, ¿A quién está dirigido?, Ventajas de sustentar este examen, Contenido de la prueba, Guías de estudio, Consejos para presentar el examen, entre otros. Vid. http://www.ceneval.edu.mx/ceneval-web/content.do?page=1676 13 La mayoría de universidades, institutos, colegios, centros, academias, asociaciones, liceos, entre otros, que ofrecen la Licenciatura en Criminología en México, están en un sistema privado. Entre las pocas universidades públicas se pueden mencionar la Universidad Autónoma de Nuevo León (UANL), la Universidad Autónoma de Querétaro (UAQ), la Universidad Metropolitana de Monterrey (UMM), la Universidad Anáhuac del Norte de Chihuahua y la Universidad Autónoma de Tamaulipas. 14 De acuerdo con el director de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro (UAQ), con la primera generación de la Facultad de Criminología en la universidad, se complementaron los espacios laborales de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Querétaro, razón que implicó que las nuevas generaciones tuvieran pocas posibilidades de colocación laboral. Rosalía Nieves, “Criminólogos, sentenciados al desempleo”, Esto, México, 2 de junio de 2011, obtenida de http://www.oem.com.mx/esto/notas/n2093590.htm 15 A partir del año 2000, en Estados Unidos se comenzó la producción de teleseries dedicadas al fenómeno criminal. Son conocidas las series Criminal Minds desde 2005, Crime Scene Investigation (CSI) desde 2000 y Dexter en 2006, por mencionar algunas. 16 De acuerdo con Alejandro Néstor García Martínez, desde el punto de vista sociológico, una de las ambivalencias más visibles de la crisis de la modernidad consiste en la persistencia de la violencia en las sociedades civilizadas y su constante presencia a lo largo de todo el proceso de modernización. Véase Alejandro Néstor García Martínez, “Modernidad, violencia y procesos de civilizadores. Revisión crítica a partir de la propuesta de Norbert Elías”, Pensamiento y Cultura, vol. 12, núm. 2, Colombia, diciembre de 2009, p. 263. 17 Al respecto, el criminólogo húngaro Dennis Szabo menciona que la imagen del hombre criminal, como la del hombre lobo u otros seres maléficos, ronda por el inconsciente de los seres humanos desde tiempo inmemorial. Esta imagen evoca en nosotros una ambivalencia fundamental. ¿Por qué? Porque el criminal está esencialmente fuera de nosotros. Pero también está, paradójicamente, en nosotros.Denis Szabo, Criminología y política en materia criminal, Siglo XXI Editores, México, 1980, p. 19. 18 Vid. Raúl Eugenio Zaffaroni, “La cuestión criminal”, fascículo 3, Argentina, junio de 2011, obtenida de http://www.pagina12.com.ar/especiales/archivo/zaffaroni_cuestion_criminal/1-8.la_cuestion_criminal.pdf 19 Vid. Wayne Morrison, Criminología, civilización y nuevo orden mundial, Anthropos, Barcelona, 2012. 20 Paradigmas que, de acuerdo con Kuhn, constituyen un modelo explicativo en cierto momento de la historia de la ciencia, principalmente porque es compartido por los miembros de una comunidad científica en particular. Vid. Thomas Kuhn, Estructura de las revoluciones científicas, Fondo de Cultura Económica, México, 1971. 21 Vid. Eugenio Zaffaroni, “La problemática existencia de la Criminología”, en Eugenio Zaffaroni, Criminología. Aproximación desde el margen, Temis, Bogotá, 2003, pp. 1-30. 22 De acuerdo con la Biblia, Antiguo Testamento, Samuel 17, a pesar de su tamaño menor y de carecer de formación y experiencia en la lucha, David, con honda y piedra, derrotará al gigante Goliat y, con ello, a los filisteos. Al respecto, baste recordar las palabras de Luis Jiménez de Asúa respecto a que “en un futuro más o menos lejano la Criminología imperará sobre el Derecho penal”. Luis Jiménez de Asúa, Principios de Derecho penal. La ley y el delito, Abeledo-Perrot, Argentina, 1997, p. 73, obtenida de http://new.pensamientopenal.com.ar/sites/default/files/2011/10/doctrina03.pdf 23 Para Roberto Bergalli e Iñaki Beiras el sistema penal estático comprende los procesos de creación de la ley penal, mientras que el sistema penal dinámico alude a la conformación y actuación de las agencias policiales, judiciales y penitenciarias. 24 Massimo Pavarini, “Presentación”, en Jock Young et al., Criminología crítica y control social. El poder punitivo del Estado, Juris, Argentina, 1993, p. 5. 25 En México las escuelas de Criminología, en su mayoría privadas, están integradas al Consejo Nacional de Instituciones de Enseñanza Criminológica (Ciecrim) —ente evaluador externo reconocido por la SEP— de la Sociedad Mexicana de Criminología (Somecrim). Debido al apego de esta sociedad con los principios y los postulados de la Criminología clínica positivista, la enseñanza de la Criminología crítica está ausente en los planes y programas de estudio ofrecidos, lo que implica sin duda una enseñanza parcial e ideológica de la historia del pensamiento criminológico. Los egresados, en tal sentido, ignoran que existe una corriente crítica de la Criminología y otras posteriores. 26 Para Máximo Sozzo la cuestión criminal “es un área compleja de actores, instituciones, discursos y prácticas, cuyas fronteras son sinuosas y móviles, en la que se construye social y políticamente el delito y las formas de gobierno del delito”. Máximo Sozzo (coord.), Historia de la cuestión criminal en la Argentina, Editores del Puerto, Buenos Aires, 2009, p. 3. 27 En el Distrito Federal, por ejemplo, en 2011 se graduó la primera generación de la Licenciatura en Criminología e Investigación Policial. 28 Vid. Carlos Alberto Elbert, Criminología, ciencia y cambio social, Eudeba, Argentina, 2012. 29 Vid. John Holloway, Agrietar al capitalismo, Ediciones de Intervención Cultural, México, 2011. 30 David Ordaz Hernández y Emilio Daniel Cunjama (coords.), Criminología reflexiva. Discusiones acerca de la criminalidad, Ubijus, México, 2011, pp. 14-15. 31 Vid. Boaventura de Sousa Santos, Una epistemología del sur: la reinvención del conocimiento y la emancipación social, Siglo XXI y Clacso, México, 2009. 32 De acuerdo con Tenorio Tagle, aunque Rodríguez Manzanera haya firmado en 1988 el manifiesto del Grupo Latinoamericano de Criminología Crítica, es evidente que no comparte sus principios. Fernando Tenorio Tagle, “La Criminología crítica en México”, en Ana
Josefina Álvarez Gómez, El sistema de justicia penal: su crisis y el discurso criminológico contemporáneo, Universidad de Querétaro (Serie de Estudios Jurídicos), México, 1990, p. 561. 33 Luis Rodríguez Manzanera, “El quehacer criminológico, ¿devaluado?”, en Sergio García Ramírez y Olga González Mariscal (coords.), Panorama internacional sobre justicia penal. Política criminal, Derecho penal y Criminología. Culturas y sistemas jurídicos comparados. Séptimas Jornadas sobre Justicia Penal, Instituto de Investigaciones Jurídicas,UNAM (en adelante IIJ-UNAM), México, 2007, p. 240, obtenida de http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2506/13.pdf 34 Néstor A. Braunstein, “Cómo se constituye una ciencia”, en Néstor A. Braunstein et al., Psicología: ideología y ciencia, 21ª ed., Siglo XXI Editores, México, 2003, p. 7. 35 Procesos de dominación/subordinación que son claros en la historia de las relaciones entre México y Estados Unidos, reforzados actualmente mediante las agendas de seguridad (terrorismo, narcotráfico, delincuencia organizada, migración, entre otros). 36 Immanuel Maurice Wallerstein, Análisis de sistemas-mundo: una introducción, 2a ed., Siglo XXI Editores, México, 2006, p. 10. 37 Para Beck, la globalidad significa que no hay ningún país ni grupo que pueda vivir al margen de los demás. Ulrich Beck, ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, Paidós, España, 1998, p. 33. 38 De acuerdo con los criminólogos David Ordaz y Emilio Daniel Cunjama, “la Criminología sucumbe ante la dimensión de los conflictos, no solamente locales sino globales. En nuestro país son pocos los análisis globales del crimen, se ha puesto mayor énfasis en reflejar las problemáticas locales, que en la mayoría de los casos se encuentran descontextualizadas del entramado global, como si se pudieran pensar de forma aislada”. David Ordaz Hernández y Emilio Daniel Cunjama López (coords.), Criminología, op. cit., p. 13.
I. LA POLÍTICA DE SEGURIDAD EN EL SEXENIO 2006-2012
PREÁMBULO SI PARA Albert Camus el siglo XX fue el siglo del miedo,1 el XXI podría denominarse el siglo del terror. Un terror que, como bien apunta Hannah Arendt, acontece en “una extraordinaria multiplicidad de formas y en una estrecha vinculación con formas de Estado y de sistemas de partidos”.2 Que a pesar de haberlo experimentado con gran escozor durante todo el siglo XX, principalmente a lo largo de las dos guerras mundiales y la Guerra Fría entre otros múltiples conflictos internos,3 sigue estando presente en la humanidad, aunque ya no con esa sorprendente materialidad.4 Actualmente son las nuevas políticas, generadoras de crisis económicas, desempleo, pobreza, hambre, fragmentación y conflicto social y comunitario, las que, siguiendo a Forrester, imponen una violence du calme (violencia de la calma),5 es decir, formas de mayor sofisticación de control social que, no obstante su violencia atroz, pasan inadvertidas y hasta son aceptadas por la mayoría de las personas.6 Es momento, en palabras de Sergio Reyes, de abrir los ojos y ver los holocaustos modernos;7 de aceptar que, a pesar de su distancia y negación histórica, siguen en formas diferentes y con un ejercicio de mayor sutileza y eficacia. La entrada al nuevo orden mundial, como proceso cinematográfico de máxima violencia, iniciado desde la expansión destructiva europea del siglo XVI, pasando por los acontecimientos de las revoluciones culturales, industriales y postindustriales, y que cobró nueva fuerza con la entrada del neoliberalismo en los países periféricos a finales del siglo XX, tuvo su última llamada —pasar a tomar los asientos y contemplar desde allí, pasivos, el filme de la destrucción humana— el 11 de septiembre de 2001, tras el derribamiento de las Torres Gemelas. La modernidad, lesionada desde Lisboa y después con Auschwitz,8 tendría así el golpe mortal por medio del atentado terrorista. El primero, Lisboa, expresó la dominación del hombre hacia la naturaleza; el segundo, la dominación del hombre por el hombre, en tanto que el tercero, Nueva York, la dominación de lo virtual, de lo irreal sobre el hombre. Las imágenes posteriores al terremoto de Lisboa, a la masacre de judíos en Auschwitz y al terrorismo de Estado en Nueva York, mostrarán en común las de un hombre derrotado y desolado, arrebatado de su condición humana.
El atentado terrorista que provocó el fallecimiento de 3 045 personas, catalogado por The Economist como the day the world changed (el día en que el mundo cambió), significará en términos simbólicos el inicio de una nueva etapa de la civilización humana: la llamada posmodernidad,9 la cual, lejos de representar un pesimismo irreversible, conduce a aceptar, en términos generales, que las sociedades actuales ya no pueden ser comprendidas a partir de los supuestos teóricoepistemológicos tradicionales ideados desde fines del siglo XIX, sencillamente porque sus dinámicas han rebasado y sobrepuesto los marcos lógicos de la modernidad. En una frase: que el mundo no es como era antes ni como pretendía ser. De esta manera, si bien sería discutible ubicar una fecha histórica precisa del nacimiento de esta nueva etapa, se puede decir que la posmodernidad, como crítica de la modernidad, tuvo en Marx a su primer expositor, “[…] no como el teórico del capitalismo industrial sino más bien como el primer analista de la modernidad”.10 La idea de que desde 1989, con la caída del Muro de Berlín, que ciertamente se sumó al fracaso del socialismo real11 de principios de siglo, murió la historia de Marx, y con él la posibilidad de un sistema económico mundial alternativo; esta idea, decíamos, vino a ser reforzada, paradójicamente, con la caída del Centro Mundial de Comercio (World Trade Center). A partir de entonces, cualquier alternativa colectiva posible o utopística12 centrada en un mundo diferente será objeto de persecución y castigo. El 11 de septiembre de 2001 no fue un atentado más. Para Baudrillard, “[…] en el acontecimiento de las Twin Towers el objeto simbólico era el que estaba en la mira y el que se quería aniquilar, no el objeto arquitectónico […]”.13 En este sentido, fue la muerte de la fraternidad (Torres Gemelas) y el triunfo del individualismo, valor del capitalismo, lo que reforzó el atentado. Del todo o nada.14 Si 1989 significó el triunfo del modelo económico-político, 2001 lo será en los ámbitos social y cultural. De hecho, parece no ser casual que las Torres Gemelas hayan comenzado a ser construidas en 1968, uno de los tres puntos de inflexión del sistema-mundo moderno con la revolución mundial, según Wallerstein. Un año paradigmático en el que la lucha y la resistencia ante la hegemonía norteamericana produjeron movimientos y manifestaciones sociales en todo el mundo. Probablemente los últimos gritos auténticos. El mensaje era claro: el derrumbe de las torres no fue solamente la autoafirmación del fin de la historia y del triunfo del capitalismo sino también, y como producto, el derrumbe de la resistencia social colectiva. El atentado contra una de las obras arquitectónicas más simbólicas del mundo —imagen y estructura de la modernidad— generará sentimientos de miedo, terror e incertidumbre en el llamado espacio civilizado15 y, con ello, reacciones que nuevamente llevarán al objetivo del contrataque hacia un enemigo “abstracto”,16 del exterior, no occidental. A su vez, lo anterior dará lugar a un proceso de difuminación ideológica dicotómica entre buenos y malos, entre seguridad17 y libertad, entre seguridad nacional y seguridad interior, e incluso entre instituciones militares y corporaciones policiales,18 construido en el marco de la nueva estrategia de seguridad para defender los valores capitalistas democráticos ante el riesgo de terroristas y peligrosos: la guerra preventiva.19 Asunción misma, dirá Ramonet, de la era de la guerra perpetua, o de la evolución del ius ad bellum (derecho
de los Estados a hacer la guerra), según Caro Garzón. Una guerra que, dice Chomsky, lejos de encajarse en el marco del Derecho internacional,20 anuncia los llamados crímenes de guerra.21 En consecuencia, el atentado del 11 de septiembre, así como de los subsecuentes,22 más que haber generado indignación y movilización social para la reconstrucción de la dignidad ultrajada, constituyó, además de la puesta en marcha de un complejo sistema de vigilancia y control social de nivel mundial,23 el pretexto perfecto para detener o aletargar los procesos democráticos representativos y participativos24 en distintas partes del mundo, al reducir garantías y derechos en pro de la seguridad, así como escatimando en gasto social y derrochando gasto en seguridad, vigilancia y protección. El eslogan de “no habrá democracia sin seguridad” se tornará prioritario en los discursos alrededor del mundo, y ello dará como resultado el coqueteo de grupos políticos y económicos con la cuestión penal y la adopción de ésta, alrededor de la vida cotidiana de las personas. Desde entonces, se pondrán en marcha los holocaustos modernos mediante acciones de limpieza social de los llamados desechos sociales, principalmente los que se resistiesen o no pudieran entrar —e incluso, ya adentro, los que alteraran el orden— a la función estelar del nuevo orden mundial. El atentado, además, simbolizará el asesinato de la realidad; no solamente por el objetivo; el centro financiero virtual más importante del mundo, o por el papel activo de los medios de comunicación25 en la cobertura del atentado (difusión de imágenes en vivo y repeticiones, coberturas especiales, programas especiales, etc.) y de lo que sucederá después (invasión a Medio Oriente y guerra en Irak), sino por el cuestionamiento posterior a los discursos oficiales que para entonces enmarcaron el atentado en un choque entre las culturas del islam y de Occidente.26 Sin duda, un acontecimiento que dará la bienvenida, en términos wachoskianos, baudrillardianos y žižekianos, al desierto de lo real,27 es decir, a imágenes irreales que se convertirán en reales (la caída de ambas torres había sido proyectada en los filmes Meteor y Armageddon) e imágenes reales que se transformaban en irreales (para algunos, la caída de ambas torres el 11 de septiembre de 2001 pudo haber sido parte de los filmes mencionados). En México, entre tanto, se daba la llamada y tan discutida transición democrática neoliberal,28 una idea que tenía al menos dos décadas de haberse iniciado en varios países del Cono Sur. Tras largos 71 años de gobierno del Partido Nacional Revolucionario (PNR), después Partido de la Revolución Mexicana (PRM) y finalmente Partido Revolucionario Institucional (PRI), apenas entrado el siglo XXI29 llegará al poder presidencial un partido distinto, el Partido Acción Nacional (PAN). Las esperanzas e ilusiones, propias de la modernidad, de un cambio que no fuera solamente político-partidista sino, por el contrario, que implicara los cambios necesarios en el terreno de lo social, no habrían podido llegar en mejor momento, pues […] no sólo se registraba por primera vez en cosa de dos décadas un crecimiento económico de alrededor del 7% acompañado de reducidas tasas de inflación, sino que se mantenía una notable estabilidad cambiaria y se lograba una confianza generalizada, interna y externa, en la estabilidad financiera; un escenario totalmente opuesto a los que habían
acompañado los cambios de gobierno desde 1976 […]30
El entusiasmo colectivo, sin embargo, será gradualmente apagado o desaparecido. La idea, dirá Jorge Volpi, “[…] de que todos los anhelos despertados en 2000 se han echado puntualmente por la borda, de que resulta imposible luchar contra la inercia histórica que nos liga al fracaso, fue combinada con problemas como la inseguridad, el desempleo y la incapacidad de políticos […]”.31 El desencanto —propio de sociedades posmodernas— por un México de mayores oportunidades, con justicia social; del cambio que acabara con la desigualdad social, la violencia y el desempleo, fue desapareciendo de entre los gritos de apoyo y de anhelos expuestos con gran autenticidad desde el año 2000 hasta el 2012, umbral de esta frustración y año en que el partido de orígenes opositores en 1939 se convertirá en el partido de la decepción, otro de los elementos significativos en tiempos contemporáneos, en los que deseo y decepción son inseparables, en los que las sociedades se caracterizan por una inflación decepcionante y en los que los votos de castigo se multiplican.32 No obstante la particularidad de esta conversión esperanza/desencanto a la mexicana, es claro que estas prácticas no fueron ajenas a la lógica democrática occidental, enquistada en la creciente desconfianza hacia los políticos, incapaces de cumplir promesas y de aportar soluciones, sin dejar de lado el recelo por la convicción de que sus actos sirven básicamente a sus propios intereses.33 Así pues, los excesos que llevaron al PRI a perder la presidencia en 2000, serán los mismos que condujeron al PAN a su derrota en 2012.34 En tal sentido, refiere Peñaloza, “[…] los penosos e injustificables excesos de algunos segmentos priistas y el desgaste del modelo vertical de manipulación política, entre otros factores, provocaron el traspiés del 2000, dando paso al triunfo de Fox […] No obstante […] el ADN tricolor sobrevivió y circuló en las venas blanquiazules […]”35 De esta manera, en una suerte de dialéctica, los gobiernos de corte panista reprodujeron y fueron reproducidos por el mismo sistema cultural de corrupción e impunidad priista, aunque con prácticas propias a consecuencia tanto de vaivenes internos como de factores externos. Uno de ellos, principalmente en el segundo sexenio, fue el concerniente a la (in)seguridad, aspecto que, no obstante no figurar entre los debates sostenidos por los candidatos a la presidencia, se convirtió en la base principal del gobierno del ex presidente Felipe Calderón (2006-2012). Ante el cambio repentino en el discurso, caben dos conjeturas: 1) La primera, en el ámbito local e interno, concierne a un fenómeno que a últimas fechas ha cuestionado la real eficacia de las democracias occidentales como único sistema de gobierno; la falta de legitimidad hacia los gobiernos representativos; base, decía Weber, del gobernante para ser obedecido por sus funcionarios, y todos ellos por los gobernados.36 Aunque la historia política partidista de México no sólo no escapa al mencionado fenómeno de mínima legitimidad, al contrario, representa un caso significativo de corrupción pública y de desconfianza colectiva hacia la política y los políticos,37 las cerradas elecciones de 2006 (0.56%, es decir, 233 831 votos de diferencia entre
el primero y el segundo lugar), asociadas a otros fenómenos recientes de la cultura política y social mexicana,38 aumentarán los cuestionamientos hacia la legitimidad del presidente elegido, inestabilidad política y social. Ante tales hechos, el soberano, en una supuesta interpretación de la teoría durkheimiana, según la cual crimen y castigo son elementos que desencadenan el circuito moral,39 intentó recuperar la legitimidad y lograr la cohesión40 mediante un mayor control social, que más bien será dirigido a utilizar el terror como política de Estado.41 2) La segunda conjetura, del exterior global, parte de lo que los criminólogos Sánchez Sandoval y Alicia Vidaurri han denominado control social posmoderno, es decir, la imposición de reglas de control social por los países centrales a los Estados periféricos.42 En ese sentido, Alejandro Gutiérrez, autor de Narcotráfico. El gran desafío de Calderón, ha mencionado, tras una profunda investigación periodística, que en octubre de 2006, tres meses después de conocer los resultados de la elección presidencial, hubo reuniones entre funcionarios de seguridad del gobierno de Estados Unidos (DEA) y del gobierno mexicano (SIEDO y AFI). El objetivo principal de las reuniones, según el autor, fue la (in)seguridad generada por la amenaza de los cárteles del narcotráfico.43 Respecto a esta sospecha, en marzo de 2007, tras el encuentro entre los presidentes de Estados Unidos y México, se firmará el proyecto bilateral Iniciativa Mérida, el cual estableció una estricta política de seguridad acorde con los intereses y beneficios de la clase del norte. No obstante que parecían conjeturas aisladas, lo cierto es que ambas (local-global) son consecuencia de una modernidad tardía44 en un país periférico como lo es México; por un lado el déficit de legitimación45 y por otro la obligación de pasar de la premodernidad político-jurídica a la posmodernidad del control legal y de facto.46 De tal modo, la conjunción tanto de elementos propios del desarrollo global de la política única y dominante —el neoliberalismo— como de elementos locales circunscritos a una historia política y social sui generis, fueron circunscribiendo la política de seguridad que con el tiempo conducirá a sufrir costos sociales, económicos, políticos y culturales irreversibles para el desarrollo de una nación atrapada entre la cultura de la ilegalidad y la imposición de políticas globales.
INICIATIVA MÉRIDA: EL CONTROL SOCIAL POSMODERNO Formalmente titulada Iniciativa de Seguridad Regional; programa de asistencia para combatir al crimen organizado, la Iniciativa Mérida, también conocida como Plan México en referencia al Plan
Colombia de 1998,47comenzó tras un comunicado conjunto entre los presidentes de México y Estados Unidos emitido el 14 de marzo de 2007. El llamado, en términos generales, reconocía como amenaza para ambas naciones el crimen organizado y el narcotráfico, en tanto que sus actividades actuaban en ambos lados de la frontera, así como la coparticipación del país del norte en el alto consumo y, por tanto, demanda de estupefacientes y psicotrópicos. Con ello, ambos presidentes reafirmaban su compromiso para establecer una asociación duradera con el fin de aumentar e intensificar la cooperación en materia de seguridad. De acuerdo con el documento Iniciativa Mérida. Compendio,48 de la Cámara de Diputados, en su LX Legislatura, la iniciativa comprendía una partida económica inicial por 1 400 mdd,49 cifra superior, por ejemplo, a los 968 mdd que el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) de la ONU obtuvo en 2012 para paliar el hambre en el mundo.50 El destino de los recursos, según la Oficina de Contabilidad Gubernamental de los Estados Unidos (GAO, por sus siglas en inglés), se dirigió a cumplir las siguientes metas estratégicas: • Vencer el poder y la impunidad de las organizaciones criminales; • Asistir a México con el fortalecimiento de los controles fronterizos, terrestres, aéreos y marítimos; • Mejorar la capacidad de los sistemas de justicia penal, y • Disminuir la demanda de drogas. La distribución porcentual de la iniciativa se dio en tres grandes grupos: 64% para la asistencia contra la droga y contra el terrorismo, así como para los programas de seguridad fronteriza; 24% para programas de aplicación de la ley, incluyendo la capacitación, la tecnología y los programas de administración de información, así como la asistencia para su modernización, y 15% para la construcción de instituciones, la promoción del Estado de Derecho y los derechos humanos, y de programas contra el abuso de drogas.51 Como se puede observar, la transferencia de apoyos económicos se dio principalmente en el ámbito unívoco del combate y la represión punitiva, y sólo se destinó un mínimo porcentaje a la parte complementaria de cualquier política criminal que diste de ser integral, sin la cual queda coja; la prevención del delito,52 la reconstrucción de instituciones y la atención a víctimas. La selección de las tres principales cuentas en que se filtraron los recursos: International Narcotics and Law Enforcement (Incle), Economic Support Fund (ESF) y Foreign Military Financing (FMF), dan cuenta de esta tuerta imparcialidad. (Véase imagen 1.)
En un análisis particular, por ejemplo, Maureeh Meyer menciona que de los 501.5 millones de dólares solicitados en 2010, más de 459 millones se ubicaron en la cuenta presupuestaria de Incle, y se destinaron 32.4 millones al programa Gobernando Justamente y con Democracia, de los cuales únicamente 21 millones se dedicaron al área de Estado de Derecho y Derechos Humanos.53 En la misma línea se sitúan los datos arrojados por la Embajada de Estados Unidos en México, según la cual algunos de los proyectos que puso en marcha la Iniciativa Mérida fueron:54 • Instalación de una Oficina Bilateral de Implementación (BIO/OBS) en México, la cual permite intercambios entre personal técnico de Estados Unidos y de México; • Capacitación a más de 4 500 nuevos investigadores en la academia de la Policía Federal. Los cursos han sido impartidos por profesionales policiales de Estados Unidos, Colombia, España, Canadá y República Checa; • Entrega de equipo y capacitación con un valor de más de 465 millones de dólares, incluyendo 25 millones en equipo para inspección no intrusiva (camionetas equipadas con rayos X de retrodispersión, detectores de vapor, manuales con escáneres de iones, minivans con rayos X, sistemas de inspección de furgones y carga ferroviaria, entre otros); • Aportación de equipo y financiamiento para la reforma penitenciaria. Entrenamiento de 1 869 nuevos custodios en las nuevas técnicas para retener, clasificar y transportar prisioneros; • Ayuda a oficiales policiales y aduanales para ampliar y mejorar equipos caninos en la intercepción de narcóticos, armas de fuego, municiones, explosivos y demás contrabando, y • Aportación de soporte aéreo para suplementar una agresiva estrategia policial del gobierno mexicano. (Entrega de helicópteros Bell 412 y Blackhawk UH 60). Otro ejemplo del combate unívoco lo obtenemos, recientemente, del actual subsecretario de Estado para el Combate al Narcotráfico Internacional, William Brownfield, quien señaló que los recursos del programa bilateral han permitido el entrenamiento de 8 500 funcionarios federales del poder judicial, 19 000 policías federales y estatales; el reforzamiento en la custodia de 14 centros penitenciarios federales, así como la incautación de bienes ilícitos valorados en casi 3 000 millones de dólares.55 Sin duda, aunque la Iniciativa Mérida fue recibida con gran entusiasmo, sobre todo por la aceptación histórica de Estados Unidos en su corresponsabilidad en temas como el consumo de drogas y su tráfico ilegal, el proyecto bilateral no logró sus metas establecidas, pues además del
unívoco político-criminal, en México la Auditoría Superior de la Federación (ASF) advirtió, en un informe de 2009, que el sistema de control interno realizado por la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) —ente responsable de vigilar la iniciativa por parte de México— mostró debilidades en la coordinación, supervisión y seguimiento de los compromisos derivados, y concluyó en un dictamen negativo, pues la misma secretaría no había cumplido con las disposiciones normativas aplicables al proceso mediante el cual coordina, ejecuta y da seguimiento a los compromisos establecidos en la iniciativa.56 Así pues, fuera de una cooperación bilateral —como se quiso hacer pública— , la Iniciativa Mérida constituyó la imposición tradicional de una política de seguridad vertical, asistencialista, sin ninguna posibilidad de equilibrio ni equidad entre los países.57 México solamente asintió, sin objeciones, ante las directrices del plan y, como era de esperar, luego de la firma bilateral, instauró mecanismos jurídicos y operativos dentro del ámbito de la seguridad y la justicia penal.58 De este modo, el primer dique puesto para afinar la marcha de la política de seguridad del sexenio 2006-2012 será el marco, auspiciado y diseñado desde América del Norte, de la Iniciativa Mérida como política unívoca centralizada oficialmente en aniquilar el terrorismo y el narcotráfico, y que más bien se dirigió a convivir con ellos.59
VISIÓN MÉXICO 2030: PROMESAS INCUMPLIDAS En este marco de política externa-interna, el ex presidente Felipe Calderón, junto con su equipo de trabajo, estableció —como es costumbre desde 1982— el Plan Nacional de Desarrollo (PND). Dicha concreción, sin embargo, se daba en el marco de México Visión 2030, una iniciativa, según el gobierno, que no sólo integraba objetivos y metas comunes sino que también proporcionaba información sobre las aspiraciones de los ciudadanos para ir de lo general a lo particular en el diseño de instituciones, políticas, planes y proyectos de desarrollo. El intento de implantar una política transexenal, instalada dentro de un triunfalismo egoísta y eterno, al menos hasta 2030, siguió el ejemplo de países como Brasil con su proyecto Brasil 2020, China 2030 del Banco Mundial (BM), Europa 2030 del Consejo Europeo, Global Trends 2030: Alternative Worlds de la Agencia Central de Inteligencia (CIA, por sus siglas en inglés) o del Latinoamérica 2020, en el marco del Global Trend 2020 del Consejo Nacional de Inteligencia (NIC por sus siglas en inglés) de Estados Unidos. La Visión México 2030 definió como objetivos primordiales las siguientes metas: • Garantizar la seguridad nacional, salvaguardar la paz, la integridad, independencia y soberanía del país. • Garantizar la vigencia plena del Estado de Derecho para que los mexicanos vean realmente
protegida su integridad física, familia y patrimonio en un marco de convivencia social armónica. • Alcanzar un crecimiento económico generando los empleos formales que permitan a todos los mexicanos, especialmente a aquellos que viven en pobreza, tener un ingreso digno y mejorar su calidad de vida. • Tener una economía competitiva, en la que se dé la inversión en infraestructura, el fortalecimiento del mercado interno y la creación de condiciones para el desarrollo de las empresas, especialmente las micro, pequeñas y medianas. • Reducir la pobreza extrema y asegurar la igualdad de oportunidades (alimentación, salud, educación, vivienda digna y un medio ambiente adecuado para su desarrollo). • Reducir las desigualdades sociales, económicas y culturales, traduciendo ello en equidad y justicia en todas las esferas de la vida, de tal manera que no exista forma alguna de discriminación. • Garantizar que los mexicanos ejerzan sus derechos ciudadanos y que participen activamente en la vida política, cultural, económica y social de sus comunidades y del país. • Asegurar la sustentabilidad ambiental, haciendo que los mexicanos participen, responsablemente, en el cuidado, la protección, la preservación y el aprovechamiento de la riqueza natural del país. • Consolidar un régimen democrático, fundamentado en valores como la libertad, la legalidad, la pluralidad, la honestidad, la tolerancia y el ejercicio ético del poder. • Aprovechar los beneficios de un mundo globalizado con base en la fuerza de su identidad nacional y su cultura. A pesar, o en razón de su ambición, la Visión México 2030, entroncada en los ámbitos de la seguridad y la justicia, la economía, la política social, la democracia y la política ambiental, destinada a desarrollarse en al menos los cuatro siguientes sexenios, no tardó en mostrar sus resultados magros y opacos. De acuerdo con Visión México 2030 ¿Una realidad posible o un espejismo? del Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP), después de una revisión de los indicadores contenidos para los objetivos de México en 2030, la gran mayoría de los indicadores quedaron por debajo de un posible cumplimiento de las metas de largo plazo. Hasta ahora, concluyó el estudio fechado en octubre de 2012, sólo tres parecen seguir una ruta de éxito.60 Así pues, los objetivos del proyecto fueron resquebrajándose unos tras otros. A partir de ello se registraron fenómenos tales como el incremento de delitos de alto impacto,61 el recrudecimiento de la violencia generada por las organizaciones criminales,62 la reproducción de la desigualdad social, la reducción del ingreso real de los hogares,63 el aumento de la proporción de la población que carece de acceso a la alimentación, el incremento de 48.8 a 52 millones de personas que viven en condiciones de pobreza, así como el mantenimiento de 11.7 millones de personas que viven en condiciones de extrema pobreza.64 Lo anterior, sin olvidar las incontables cifras de víctimas por homicidio,65en su mayoría jóvenes; de desplazados internos forzados66 y de periodistas asesinados.67 Visión 2030 fue, invariablemente, la expresión inmejorable de las promesas incumplidas de la modernidad occidental que conducen, como dijo Bolívar Echeverría, a la formación de sociedades decepcionadas del tercer mundo.68
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: EJE 1, ESTADO DE DERECHO Y SEGURIDAD Derivado de lo anterior, y para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), así como por lo previsto en los artículos 4° y 30 de la Ley de Planeación, el gobierno federal presentó su Plan Nacional de Desarrollo (PND), que se estructuró, aunque en orden distinto de como se presentó en la plataforma electoral aprobada desde 200569 (cambio del discurso), en cinco ejes rectores, a saber: • Estado de Derecho y seguridad; • Economía competitiva y generadora de empleos; • Igualdad de oportunidades; • Sustentabilidad ambiental, y • Democracia efectiva y política exterior responsable. El eje I, Estado de Derecho y seguridad, comprendió dos apartados principales: el primero contuvo un breve diagnóstico de la procuración, administración de justicia y de la seguridad pública;70 el segundo, estableció las estrategias que debían seguirse para solucionar los problemas advertidos, entre las que se encontraban: • Mejorar la aplicación de la ley; • Combatir la impunidad y la corrupción; • Fortalecer las instituciones; • Combatir frontalmente la delincuencia organizada; • Redefinir la seguridad nacional; • Dar prioridad a la prevención delictiva; • Mejorar los cuerpos de seguridad pública, y • Generar la participación ciudadana. En sintonía con los cuatro pilares de la Iniciativa Mérida,71 este eje dispuso de los apartados: Combate frontal contra la delincuencia organizada, Fortalecimiento de las instituciones y Mejoramiento de los cuerpos policiales, principalmente por medio de la capacitación y formación, así como de la disposición de equipamiento material y tecnológico; Redefinición de la seguridad nacional, y Prevención delictiva.
PROGRAMA NACIONAL Y SECTORIAL DE SEGURIDAD PÚBLICA 2008-2012
Con la finalidad de dar cumplimiento al eje I, Estado de Derecho y seguridad, el gobierno presentó dos programas específicos para la programación de una política en materia de seguridad; por un lado, el Programa Nacional de Seguridad Pública (PNSP) 2008-2012,72 publicado en noviembre de 2008, casi dos años después de la llegada a la presidencia, y, por otro, el Programa Sectorial de Seguridad Pública (PSSP),73 integrado por cuatro apartados, en los cuales, además de realizar una breve descripción de la situación prevaleciente en materia de seguridad, identificaba los principales retos asumidos y, en consecuencia, establecía las estrategias y líneas de acción (indicadores y metas) para lograr una plena seguridad pública de los mexicanos en un Estado de Derecho. Como estrategias fundamentales de ambos programas, cabe mencionar las siguientes: • Coordinación interinstitucional de los tres órdenes de gobierno; • Participación de la sociedad en prevención del delito, evaluación de las acciones y comunicación con las instancias; • Combate y sanción de la comisión de delitos; • Modernización de los recursos tecnológicos; • Generación de inteligencia policial; • Implementación del servicio de carrera policial, procesos de evaluación y esquemas de profesionalización y ascensos, y • Fortalecimiento del sistema penitenciario.
ESTRATEGIA INTEGRAL DE PREVENCIÓN DEL DELITO Y COMBATE A LA DELINCUENCIA74 Por último, con el fin de restablecer el sentido original de la función de seguridad pública del Estado, cuya premisa es proteger y servir a la sociedad de acuerdo con los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez, según palabras del documento base de la estrategia, el 7 de marzo de 2007 se presentó y se puso en marcha la Estrategia Integral de Prevención del Delito y Combate a la Delincuencia, la cual consideró los siguientes siete ejes: Eje 1. Alinear las capacidades del Estado mexicano contra la delincuencia por medio de una policía especializada con un modelo homologado, con participación activa de la sociedad, así como mediante un combate a la estructura criminal, y la generación de inteligencia operativa. Asimismo, con la selección de ciudades con alta incidencia delictiva para focalizar la concentración estratégica de fuerza. Eje 2. Prevención del delito y participación ciudadana por medio de la estrategia Limpiemos México, sustentada en tres pilares: escuela segura, salud sin drogas y recuperación de espacios públicos.
Eje 3. Desarrollo institucional con la profesionalización policial, controles de confianza, intercambio de información, base de datos, reclutamiento de universitarios y establecer el Servicio de Carrera Profesional. Eje 4. Recuperar el sentido original del sistema penitenciario, generar inteligencia de orden criminal y erradicar la corrupción y la operación delictiva intramuros. Eje 5. Combate a la corrupción por medio de la instalación del Centro Nacional de Evaluación y Control de Confianza, con el fin de aplicar sistemas de rotación del personal. Eje 6. Tecnología, con la implementación de la Red Nacional de Telecomunicaciones, de centros de comunicaciones, cómputo, control y comando (C4) y de Plataforma México. Eje 7. Indicadores de medición en los rubros de Prevención del delito, Procuración de Justicia, Administración de la justicia, Reinserción social y profesionalización. De esta manera, la supuesta integralidad de la estrategia estaba sostenida en al menos cuatro pilares: el sistema policial, el sistema penitenciario, la prevención del delito en conjunto con la participación ciudadana y la tecnología. (Véase imagen II.)
INDICADORES Y METAS DE LA POLÍTICA DE SEGURIDAD EN EL SEXENIO 2006-2012: PROCESO METODOLÓGICO DE SELECCIÓN
Con base en los documentos precedentes, el Estado mexicano —como se ha puntualizado— estableció indicadores y metas en situaciones concretas que deberían cumplirse al término de su administración en 2012. Con la finalidad de evaluar la política de seguridad, se han seleccionado 28 de 46 indicadores posibles, es decir, 61% del total. Una decisión discutible que sin embargo queda subsanada en razón de que el resto de indicadores o no tenían un impacto sustancial en la política de seguridad (indicadores de sobregestión), o quedaban integrados en los que se seleccionaron, dado el carácter
general de éstos. Como primer punto, es necesario comentar que los indicadores y metas seleccionados se han distribuido en cuatro variables, esto en correspondencia con los principales objetivos de la política de seguridad del sexenio 2006-2012, a saber: la disminución de la incidencia delictiva,75 el fortalecimiento del Estado democrático de Derecho,76 el aumento de la confianza de la sociedad hacia las instituciones de seguridad pública77 y la modernización del modelo policial.78 A continuación, para mayor claridad, se presentan cuatro cuadros por cada una de las variables que contienen en su primera columna los indicadores seleccionados y en la segunda las metas propuestas. CUADRO I. Variable 1. Disminución de la incidencia delictiva Indicador
Meta propuesta
Delitos federales
94% de delitos federales por cada 100 000 habitantes
Patrullaje policial en espacios públicos
100% de espacios públicos rescatados con patrullaje policial
Municipios con acciones en materia de prevención del 100% de los municipios con al menos 25 000 habitantes delito Estrategia Limpiemos México
75% de cobertura en población nacional
Privaciones ilegales de la libertad
Disminución de 50% en cada entidad federativa respecto a 2006
Homicidios dolosos
12 homicidios en cada entidad federativa por cada 100 000 habitantes
Robos con violencia
141 robos en cada entidad federativa por cada 100 000 habitantes
Centros Federales de Readaptación Social (Cefereso)
2 centros construidos
Unidades para el combate al secuestro
100% de las unidades operando y conectadas al Sistema Único de Información Criminal
Incidencia delictiva en centros penitenciarios federales
Incremento de 150% en la efectividad en su combate
Fuente: Elaboración propia con datos de los Programas Sectorial y Nacional de Seguridad Pública y de la Estrategia Integral para la Prevención del Delito y Combate a la Delincuencia.
CUADRO II. Variable 2. Fortalecimiento del Estado democrático de Derecho Indicador Actualización de la Red Nacional de Atención a Víctimas del Delito
Meta propuesta 100% de las 32 entidades y de los municipios beneficiados por Subsemun
Capacitación de personal operativo de la SSP y sus órganos administrativos en materia de 100% del personal operativo capacitado derechos humanos y atención a víctimas por tipo de delito Índice de cumplimiento de obligaciones de transparencia y acceso a la información de Mantener el índice de cumplimiento mayor o igual a 9 instituciones de seguridad sública Recomendaciones emitidas por la CNDH a instituciones de seguridad pública
Menos de 10 recomendaciones anuales emitidas por la CNDH
Participación de internos en programas de reinserción
50% de la población total de sentenciados que participan en programas de reinserción
Fuente: Elaboración propia con datos de los Programas Sectorial y Nacional de Seguridad Pública y de la Estrategia Integral para la Prevención del Delito y Combate a la Delincuencia.
CUADRO III. Variable 3. Aumento de la confianza de la sociedad hacia instituciones de seguridad
pública Indicador
Meta propuesta
Ciudadanos que sienten confianza en las corporaciones Incrementar a 63% la población encuestada mayor de 18 años policiales Porcentaje de población que se siente insegura en la Lograr que menos de 50% de la población mayor de 18 años se sienta insegura localidad donde vive Aplicación de evaluaciones de control de confianza para 100% de los policías federales con evaluaciones permanencia de P F Recepción y atención de la denuncia ciudadana
91 943 denuncias ciudadanas canalizadas a instancias competentes en el plano nacional
Tiempo promedio de reacción a la llamada de emergencia
10 minutos en promedio entre la atención de las llamadas de emergencia y la llegada al lugar de los hechos
Fuente: Elaboración propia con datos de los Programas Sectorial y Nacional de Seguridad Pública y de la Estrategia Integral para la Prevención del Delito y Combate a la Delincuencia.
CUADRO IV. Variable 4. Modernización del modelo policial Indicador Implantación de procesos del nuevo modelo policial
Meta propuesta 32 entidades federativas con procesos del nuevo modelo
Fuerza de seguridad penitenciaria federal y de policías federales que cumple 100% de la fuerza federal policial con nuevo perfil con el nuevo perfil custodio Actualización de la base de datos del Registro Público Vehicular
33 millones de registros vehiculares
Reportes policiales homologados incorporados a Plataforma México
571 000 informes policiales homologados subidos a P M
Eficacia en la aplicación del gasto en seguridad pública
Incremento anual de al menos cinco puntos porcentuales en presupuesto en seguridad pública
Conectividad a Plataforma México
2 075 conexiones seguras en Plataforma México
Entidades federativas conectadas a Plataforma México
32 entidades federativas conectadas
Entidades federativas conectadas al Sistema Único de Información Criminal 100% de bases de datos integradas al SUIC (SUIC)
Fuente: Elaboración propia con datos de los Programas Sectorial y Nacional de Seguridad Pública y de la Estrategia Integral para la Prevención del Delito y Combate a la Delincuencia.
Cabe mencionar que la identificación de variables, con sus respectivos indicadores y metas, supone la primera etapa de recolección de datos para la evaluación de la política pública.79 Esta primera etapa es fundamental para responder a las preguntas ¿qué se va a evaluar? y ¿cómo se va a realizar? En el caso de la presente evaluación, la selección de indicadores y metas respondió a la generación de éstas por parte del gobierno federal, que, por medio de programas y estrategias, definió qué variables e indicadores iban a utilizarse, así como cuál iba a ser su medición para alcanzar determinada meta. No obstante, podría criticarse este procedimiento. Lo cierto es que la política pública la determinan y la diseñan los propios gobiernos; en tal sentido, la evaluación externa representa un espacio de oportunidad para incidir en el cambio de la política desde el exterior.
Dicho esto, a continuación se hará un breve recorrido de la evaluación de la política pública en general, de su utilidad en México y de la importancia que tiene en los ámbitos de seguridad. Asimismo, al final de este segundo capítulo se desarrollará la evaluación mixta (cuantitativa y cualitativa) de la política de seguridad del sexenio 2006-2012, en vista de los indicadores y metas anteriormente seleccionados.
1 Albert Camus, “El siglo del miedo”, en Albert Camus, Ni víctimas ni verdugos, Reconstruir, Buenos Aires, 1960, pp. 17-21. 2 Hannah Arendt, “Los hombres y el terror”, en Hanna Arendt, Ensayos de comprensión, 1930-1954, Caparrós Editores, España, 2005, p. 359. 3 Entre 1900 y 1999, según Charles Tilly, el mundo generó unas 250 guerras internacionales o civiles (dos o tres guerras nuevas cada año, que causaron un millón de muertes cada una aproximadamente), lo que trajo como resultado el exterminio de más de 100 millones de personas como consecuencia directa de acciones organizadas por unidades militares respaldas por uno u otro gobierno. Charles Tilly, La violencia colectiva, Hacer, Barcelona, 2007, p. 55. 4 Las nuevas guerras son de baja intensidad. No apelan al uso de artillería o maquinaria pesada, ni de aviones o buques gigantes, sino al uso de drones. Incluso, no necesitan ser declaradas. Sus políticas (decisiones y consecuencias) se perciben por la mayoría de la población, que no vive sino sobrevive día con día. 5 “La calma de los individuos y las sociedades se obtiene mediante el ejercicio de antiguas fuerzas coercitivas subyacentes, de una violencia enorme y tan eficaz que pasa inadvertida […]”. Vid. Viviane Forrester, El horror económico, 2ª ed. en español, Fondo de Cultura Económica, México, 2000, p. 21. 6 Esta violencia, necesaria para la fortaleza del Estado moderno, ha sido una de las mayores preocupaciones de teóricos y académicos contemporáneos. Dos ejemplos puntuales son Pierre Bourdieu, quien mira la violencia simbólica en fenómenos de dominación personal, de clase y entre naciones, y Slavoj Žižek, con la consideración de la violencia objetiva (simbólica y sistémica). Para abundar sobre estas dos categorías, vid. J. Manuel Fernández, “La noción de violencia simbólica en la obra de Pierre Bourdieu: una aproximación crítica”, Universidad Complutense de Madrid, Cuadernos de Trabajo Social, vol. 18, España, 2005, obtenida de http://revistas.ucm.es/index.php/CUTS/article/viewFile/CUTS0505110007A/7582. Vid. asimismo Slavoj Žižek, Sobre la violencia. Seis reflexiones marginales, Paidós, España, 2009. 7 Para el criminólogo Sergio Reyes Ramos, “el control de la delincuencia se ha convertido en una nueva forma de holocausto; en él se extermina a los considerados delincuentes o se les pone a que se maten entre ellos, ya que finalmente son un desecho social”, en Rodrigo Vera, “El boom de los multihomicidas”, Proceso, núm. 1827, México, 5 de noviembre de 2011. 8 De acuerdo con Susan Neiman, la etapa de la modernidad puede ser comprendida, en términos filosóficos, por dos eventos simbólicos que han expresado en cierta forma el mal en el pensamiento moderno: por una parte, el terremoto de Lisboa en 1755, que causó entre sesenta mil y cien mil muertes en el marco de la entrada al siglo XVIII y, por otro, el asesinato masivo de Auschwitz, ese lugar en el que, según François Forges, no ha habido un porqué, y en el que fenecieron más de seis millones de personas, en su mayoría judíos, en plena Segunda Guerra Mundial, en 1940. Ambos, dice Neiman, marcaron el principio y el fin de los tiempos modernos. Susan Neiman, El mal en el pensamiento moderno. Una historia no convencional de la filosofía, Fondo de Cultura Económica, México, 2012, pp. 25-28. 9 La posmodernidad es una unidad eminentemente sociológica que engloba algunas características de las sociedades actuales. Su concepción fue traslapada del arte por Fredric Jameson, particularmente del posmodernismo definido como la lógica cultural del capitalismo avanzado, al mundo de las ciencias sociales. Varios autores la han conceptualizado en diferentes formas: por citar algunos ejemplos, tenemos a Zygmunt Bauman, quien le llamó posmodernidad y luego modernidad líquida; Anthony Giddens, modernidad tardía; Ulrich Beck, segunda modernidad o modernidad reflexiva; François Lyotard, la caída de los metarrelatos; Lipovetsky, hipermodernidad o era del vacío; Jürguen Habermas, capitalismo tardío; Daniel Bell, sociedad posindustrial; Mar Augé, sobremodernidad, y Charles Wright Mills, cuarta época. 10 Scott Lash y John Urry, Economía de signos y espacio. Sobre el capitalismo de la posorganización, Amorrortu Editores, Argentina, 1998, p. 13. 11 Del fracaso del socialismo, el capitalismo se aprovechó para la construcción de una propaganda anticomunista y legitimadora de su permanencia. Por ello, en el ámbito académico pro socialista suele distinguirse entre socialismo real y socialismo ideal, y se concluye que lo que sucedió en aquellos momentos no fue un auténtico socialismo sino un socialismo atrapado dentro de un mundo capitalista. 12 Para Wallerstein, cambiar el actual sistema-mundo europeo/euro-norteamericano capitalista/patriarcal moderno/colonial depende de que los grupos de individuos, en un tiempo-espacio transformacional, hagan utopística y no utopía, pues mientras que la segunda refiere a sueños del cielo que nunca pueden existir en la tierra, la utopística es una serie de evaluaciones sobre alternativas históricas; el ejercicio de nuestro juicio como racionalidad sustantiva en torno a sistemas históricos alternativos posibles. Ramón Grosfoguel, “Del final del sistema-mundo capitalista hacia un nuevo sistema-histórico alternativo: la utopística de Immanuel Wallerstein”, Nómadas, núm. 25, Colombia, 2006, pp. 49-50, obtenida de http://www.fsmmadrid.org/web2/attachments/189_La%20utopistica%20de%20Immanuel%20Wallerstein.pdf
13 Jean Baudrillard y Edgar Morin, La violencia del mundo, Libros del Zorzal, Argentina, 2005, p. 14. 14 Al respecto, Slavoj Žižek ha mencionado que la tragedia del 11 de septiembre, apropiada e instrumentalizada por la ideología dominante, mandó un mensaje básico: hay que dejarse de medias tintas, hay que posicionarse claramente: a favor o en contra de la democracia liberal occidental, en Slavoj Žižek, “The empty wheelbarrow”, The Guardian, Estados Unidos, 2005. 15 Tomando como referencia la teoría de Thomas Hobbes en la cual, después del estado de guerra y de la subsecuente entrega de la libertad a un gobierno, el soberano debe estar bien armado (la espada pública y las armas de lo militar) para garantizar su poder en una ciudad metódica y ordenada, Wayne Morrison utiliza esta descripción para llamarle espacio civilizado a ese espacio habitable o territorio ordenado sobre el cual recae el poder del soberano. Al mismo tiempo que se le distingue de lo de afuera, aquello en forma de oscuridad, donde yace el reino del Otro. Wayne emplea esta unidad semántica para decir que el 11 de septiembre en Estados Unidos, nos hace recordar el espacio civilizado del Leviatán de Hobbes. Wayne Morrison, Criminología, civilización y nuevo orden mundial, Anthropos, Barcelona, 2012, pp. 15-21. 16 Según Bolívar Echeverría, los atentados del 11 de septiembre en Nueva York parecen haber desatado una cuarta guerra mundial, por la cual se ha construido la guerra entre el “mundo democrático” y el “otro-enemigo”, en la cual el otro se deja adivinar a través de la entidad abstracta “el terrorismo” o de una aún más abstracta: “el Mal”. Bolívar Echeverría, Vuelta de siglo, Era, México, 2006, p. 53. 17 Vid. John Kampfner, Libertad en venta. ¿Por qué vendemos democracia a cambio de seguridad?, Ariel, España, 2011. 18 Vid. Ley Patriota de Estados Unidos (Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism), la cual fue presentada y aprobada por el gobierno norteamericano en octubre de 2001 a raíz de los ataques terroristas del 11 de septiembre. Su principal objetivo fue permitir la seguridad de la población estadounidense y desenmascarar a terroristas internacionales, para lo cual se les dio a las autoridades norteamericanas el acceso a numerosas bases de datos que contenían información confidencial sobre cientos de miles de ciudadanos. 19 Vid. Bush W. George, “La estrategia de seguridad nacional de los Estados Unidos de América”, Revista Internacional de Filosofía Política, UAM/UNED, núm. 21, Madrid, julio 2003. 20 Vid. Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos adicionales, que contienen las principales normas destinadas a humanizar la guerra, obtenida de http://www.icrc.org/spa/assets/files/publications/convenios-gva-esp-2012.pdf 21 Noam Chomsky, Hegemonía o supervivencia. El dominio mundial de EE.UU., Norma, México, 2008, pp.24-25. 22 Después del atentado terrorista el 11 de septiembre de 2001 en Nueva York, sucedieron dos atentados igual de significativos: el acaecido el 11 de marzo de 2004 en Madrid, que produjo, además de 192 muertos y más de 1 500 heridos, la Declaración de la Unión Europea sobre la lucha contra el terrorismo hecha por el Consejo Europeo; y el sufrido el 7 de julio de 2005 en Londres, con 37 muertos y más de 700 heridos, luego del cual, señala Daniel Bensaid, Gran Bretaña aprobó su cuarta ley antiterrorista en cinco años. 23 De acuerdo con el artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte firmado en 1949, las partes acuerdan que un ataque armado contra una o más de ellas, que tenga lugar en Europa o en América del Norte, será considerado un ataque dirigido contra todas ellas. Asimismo, otorga el derecho de legítima defensa individual o colectiva reconocido por el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, por el cual las partes atacadas pueden establecer las medidas que juzguen necesarias, incluso el empleo de la fuerza armada. En consecuencia, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) el 12 de septiembre, por medio de su Consejo, admitió, después de la recepción de documentos sobre la investigación de los atentados por parte de Estados Unidos, que los atentados terroristas contra la Unión Americana habían sido dirigidos desde el exterior, con lo que se cumplían los requisitos para aplicar el artículo 5. 24 Para Enrique Dussel, mientras que la modernidad burguesa desde el siglo XVII comenzó a construir la democracia representativa, el proceso actual, iniciado en el siglo XXI, contemplará la dimensión participativa fiscalizadora. Para el filósofo, es necesario expandir la dimensión por la cual se entiende a la democracia, principalmente en sus dos caras de la participación: el ejercicio del poder directo en la base y la función fiscalizadora de las estructuras de la representación. Enrique Dussel, “Democracia representativa y participativa”, La Jornada, México, 10 de octubre de 2009, obtenida de http://www.jornada.unam.mx/2009/10/10/politica/020a1pol. En la misma posición se sostiene Žižek, para quien es necesario comenzar a pensar la ampliación de la democracia más allá de su forma actual basada en Estados-nación de partidos múltiples. De una democracia formal burguesa a una democracia real. Vid. Slavoj Žižek, “La democracia es el enemigo”, The Tusk of the Translator, 29 de octubre de 2011, obtenida de http://thetuskofthetranslator.wordpress.com/2011/10/29/zizek-sobre-occupy-wall-street/ 25 Si bien en la Guerra de Vietnam “fue la primera vez que el periodismo y los medios de comunicación se insertaron en el propio seno del desarrollo de la guerra, transmitiendo su cruda violencia”, la transmisión en vivo de la caída de las Torres Gemelas, recibida por millones de televidentes en el mundo entero, implicaría un nuevo paradigma de la función de lo mediático en, por y para la guerra. Pedro Moscoso Flores y Andrés Maximiliano Tello, “Imágenes de la violencia y el terror de la guerra: la gubernamentalidad mediática de lo ominoso”, Pléyade, núm. 9, Santiago de Chile, enero-junio de 2012. 26 Vid. David Ray Griffin, “115 mentiras sobre los atentados del 11 de septiembre. Análisis del informe de la Comisión Investigadora Presidencial”, Voltaire, mayo de 2007, obtenida de http://www.voltairenet.org/article143924.html 27 La expresión “bienvenidos al desierto de lo real” surgió en Cultura y simulacro de Jean Baudrillard en 1993. Sin embargo, no fue sino hasta 1999 cuando la frase se popularizó con la película Matrix de los hermanos Wachowski, donde en una escena uno de los personajes le da la bienvenida al desierto de lo real a otro. Finalmente, el escritor Slavoj Žižek retomará la expresión en su libro Bienvenidos al desierto de lo real, de 2005, tras los atentados terroristas de 2001 en Nueva York y de 2004 en Madrid. 28 Para profundizar en lo que significó la transición en México, vid. Carmen Aristegui y Ricardo Trabulsi, Transición. Conversaciones y retratos de lo que se hizo y se dejó de hacer por la democracia en México, 2ª ed., Grijalbo, México, 2010.
29 El cambio político-partidista se fue gestando desde 1989, año en que el Partido Acción Nacional (PAN) ganó su primera elección estatal en el estado de Baja California con el licenciado en Administración de Empresas Ernesto Ruffo Appel. 30 Rolando Cordera Campos y Leonardo Lomelí Vargas, “El papel de las ideas y las políticas en el cambio estructural en México, 1982-2004”, Economía, vol. XXIX, núm. 57-58, México, junio-diciembre de 2006. 31 Jorge Volpi, “La desaparición de México”, Proceso, núm. 1445, México, julio de 2004, p. 21. 32 Vid. “Consagración y desencanto democráticos”, en Gilles Lipovetsky, La sociedad de la decepción. Entrevista con Bertrand Richard, Anagrama, España, 2008, pp. 59-97. 33 Ibidem, p. 60. 34 De acuerdo con un documento elaborado a finales de 2012 por la Comisión de Mejora y Evaluación del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Acción Nacional, durante los 12 años de gobierno el partido no logró desmantelar el viejo régimen autoritario; no tuvo la capacidad de generar una cultura democrática hegemónica y, en algunos casos, incorporó las prácticas autoritarias, clientelares y corruptas que criticó cuando era oposición. 35 Pedro José Peñaloza, México a la deriva: y después del modelo policiaco, ¿qué?, nueva edición, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2013, p. 216. 36 A juicio de Max Weber, existen tres tipos de legitimidad para el ejercicio del poder: la racional-legal, que se sustenta en las normas; la carismática, que se apoya en los atributos personales del gobernante, y la tradicional, basada en el respeto a la tradición del orden establecido. Vid. Max Weber, “Los tipos de dominación”, en Juan Cristóbal Cruz Revueltas, ¿Qué es la política? Antología de los mejores textos modernos, Cruz O., México, 1990, p. 219. 37 De acuerdo con el Barómetro Global de la Corrupción 2013, elaborado por Transparencia Internacional, 91% de los mexicanos cree que los partidos políticos están afectados por la corrupción. Deborah Hardoon y Heinrich Finn, Global Corruption Barometer 2013, Transparency International (TI), 2013, p. 17, obtenida de http://www.transparency.hu/uploads/docs/GCB2013_Report_Embargo.265.pdf 38 Desde 1988, México ha sido escenario de hechos lastimosos para la cultura política, económica, social y cultural; por mencionar algunos: el fraude en las elecciones presidenciales de julio de 1988; el homicidio del cardenal Posadas Ocampo en mayo de 1993; el asesinato del candidato a la presidencia y del subprocurador general de la República, Luis Donaldo Colosio y José Francisco Ruiz Massieu, respectivamente, en 1994; el levantamiento zapatista en enero de 1994; la crisis económica de 1994-1995; la masacre de campesinos en Aguas Blancas, Guerrero, en septiembre de 1995, y el genocidio de indígenas en Acteal, Chiapas, en diciembre de 1997. 39 De acuerdo con Garland, en su crítica a la teoría durkheimiana sobre el castigo, “[…] el castigo es más que un instrumento para controlar el delito. También es un signo de que las autoridades tienen el control”. David Garland, Castigo y sociedad moderna. Un estudio de teoría social, 2ª ed. en español, Siglo XXI, México, 2006, p. 80. 40 Vid. Nelson Arteaga, En busca de la legitimidad. Seguridad pública y populismo punitivo en México, 1990-2000, Cemab, España, 2004. 41 Para Noam Chomsky el terrorismo no es el arma de los pobres, como suele decirse, sino, por mucho, el arma de los ricos. Noam Chomsky, “El terror como política exterior de Estados Unidos. La nueva guerra contra el terrorismo”, Educere, Controversia, año 8, núm. 26, Venezuela, julio-septiembre de 2004, p. 419, obtenida de http://www.saber.ula.ve/bitstream/123456789/19893/2/articulo16.pdf 42 Alicia González Vidaurri y Augusto Sánchez Sandoval, “El control social posmoderno en México: el realismo de derecha y la delincuencia organizada”, en Sergio García Ramírez y Olga Islas de González Mariscal (coords.), Panorama internacional sobre…, op. cit, p. 157. 43 Alejandro Gutiérrez, Narcotráfico. El gran desafío de Calderón, Planeta, México, 2007, pp. 23-32. 44 Si bien es cierto que el concepto de modernidad tardía puede ser utilizado también como sinónimo de posmodernidad, Giddens, en su libro Consecuencias de la modernidad, de 1990, prefiere utilizar aquel término para anunciar que la modernidad todavía no ha terminado. Para este autor, la modernidad tardía se refiere a la situación de la sociedad en las últimas décadas, que incluye, entre otras cuestiones, la caída de los socialismos reales, la expansión del neoliberalismo, el fenómeno de globalización y la informatización de la sociedad, en Roberto von Sprecher (coord.), Teorías sociológicas. Introducción a los contemporáneos, Brujas, Argentina, 2007, p. 133. 45 Vid. Jürguen Habermas, Problemas de legitimación en el capitalismo tardío, Ediciones Cátedra, España, 1999. 46 Alicia González Vidaurri y Augusto Sánchez Sandoval, “El control social posmoderno”, op. cit., p. 157. 47 Para Rodas Chaves, “la denominación del Plan Colombia fue poco clara en tanto se decía que era producto concebido por iniciativa propia de los colombianos, cuando en realidad se había trabajado la iniciativa en términos de geo-política militar y económica”, en Germán Rodas Chaves, El Plan Colombia: análisis de una estrategia neoliberal, 2a ed., Editorial Abya Yala, Quito, 2002, p. 54. 48 Servicio de Investigación y Análisis de la Subdirección de Política Exterior de la Cámara de Diputados, LX Legislatura, Iniciativa Mérida. Compendio, Cámara de Diputados, México, junio 2008, p. 3, obtenida de http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/spe/SPE-CI-A02-08.pdf 49 Aun cuando la partida inicial estaba fijada en 1 400 millones de dólares, ésta se fue ampliando conforme a las necesidades de ambos países. Hoy se calcula que fueron autorizados por el Congreso de los Estados Unidos unos 1 900 millones de dólares en total dentro del periodo fiscal de 2008 a 2012. 50 Vid. Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), Informe anual 2012, FIDA, Italia, 2013, obtenida de http://www.ifad.org/pub/ar/2012/s/full_report.pdf 51 Sergio Aguayo Quezada y Raúl Benítez Manaut, Atlas de la seguridad y la defensa de México 2012, Colectivo de Análisis de la
Seguridad con Democracia (Casede)/ Open Society, México, 2012, p. 40. 52 De acuerdo con el actual subsecretario de Prevención de la Secretaría de Gobernación (Segob), Roberto Campa Cifrián, del total presupuestario de la Iniciativa Mérida, sólo 2% fueron destinados a programas de prevención, en AP, “Destinan 2% de presupuesto de Iniciativa Mérida a prevención: Campa”, La razón, México, 14 de febrero de 2013, obtenida de razon.com.mx/spip.php?article159709 53 Maureeh Meyer, “Obama y la Iniciativa Mérida. ¿El inicio de un cambio o continuidad de la fallida guerra contra las drogas?”, en Raúl Benítez Manaut (coord.), Crimen organizado e Iniciativa Mérida en las relaciones México-Estados Unidos, Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, México, 2010, p. 70. 54 Página oficial de la Embajada de Estados Unidos en México, obtenida de http://spanish.mexico.usembassy.gov/es/temasbilaterales/mexico-y-eu-de-un-vistazo/iniciativa-merida.html 55 Luis Alonso Lugo, “EEUU ajusta implementación de Iniciativa Mérida”, Terra noticias, México, 23 de mayo de 2013, obtenida de http://noticias.terra.com.mx/mexico/eeuu-ajusta-implementacion-de-iniciativamerida,f1718baa07cce310VgnCLD2000000dc6eb0aRCRD.html 56 Auditoria Especial: 09-0-05100-06-0256 de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) a la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) a propósito de Iniciativa Mérida, en Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, ASF, México, 2009, pp. 3-4, obtenida de http://www.asf.gob.mx/trans/informes/ir2009i/tomos/tomo2/2009_0256_a.pdf 57 Rafael Velázquez Flores y Juan Pablo Prado Lallande (coords.), La Iniciativa Mérida: ¿nuevo paradigma de cooperación entre México y Estados Unidos en seguridad?, UNAM/BUAP/Sitesa, México, 2009, p. 188. 58 Vid. Diario Oficial de la Federación (DOF), Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, DOF, 18 de junio de 2008, obtenida de http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php? codigo=5046978&fecha=18/06/2008 59 La política posmoderna, como en la película de Batman. El Caballero de la Noche, ha destruido la histórica dicotomía entre el bien y el mal, aunque en su realidad la siga sosteniendo. Ambas categorías ideológicas se necesitan mutua y eternamente. Ambas se retroalimentan. Para la existencia del Estado, es necesario cierto terrorismo al cual combatir, y a la inversa. Si no existe tal enemigo, se construye. Sin embargo, la difuminación y el desdibujamiento que hoy se observan de la línea entre buenos y malos, hace que ambos desempeñen un doble papel. 60 Centro de Estudios Económicos del Sector Privado, “Visión México 2030. ¿Una realidad posible o un espejismo? Avances durante el sexenio 2007-2012”, Documento de investigación núm.265, México, octubre de 2012, pp. 19-20 obtenida de http://issuu.com/politicaspublicas/docs/visionmexico2030 61 De acuerdo con datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), los delitos de alto impacto (robo con violencia, homicidio y lesiones dolosas, extorsión y secuestro) pasaron de 736 685 en 2006 a 894 595 en 2012. 62 De acuerdo con informes de la Procuraduría General de la República (PGR), en 2013 se han detectado aproximadamente 48 nuevos cárteles, contra los 12 identificados en 2006. Asimismo, también ha ocurrido una diversificación en los recursos de los cárteles, que antes estaban concentrados en 90% en el tráfico de drogas y que ahora han empezado a inmiscuirse en la extorsión, la extracción de petróleo y la migración. Procuraduría General de la República, Medios Electrónicos, 26 de marzo de 2013, obtenida de http://www.pgr.gob.mx/prensa/Sintesis/MAD_26MAR2013.pdf 63 De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) realizada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), en promedio el ingreso familiar pasó de 43 698 pesos en 2006 a 36 125 en 2012, es decir, una caída de 12.75%. Miriam Posada García, “Grave caída del ingreso familiar”, La Jornada, 17 de julio de 2013, obtenida de http://www.jornada.unam.mx/2013/07/17/politica/002n1pol 64 Pedro José Peñaloza, “El ocaso de la superstición punitiva”, El Cotidiano, núm. 170, México, noviembre-diciembre de 2011, p. 39. 65 Entre enero de 2007 y septiembre de 2012 se registró un incremento de 35.7% de homicidios dolosos respecto a la administración federal anterior. México Evalúa, Indicadores de víctimas visibles e invisibles de homicidio, México Evalúa. Centro de Análisis de Políticas Públicas, México, 2012, p. 43, obtenida de http://www.mexicoevalua.org/wp-content/uploads/2013/02/IVVI-H-20126.pdf 66 Aunque no se cuenta con una cifra oficial del total de desplazados internos forzados, en lo que respecta a la violencia y la criminalidad de 2006 a 2012, algunas investigaciones han estimado el número entre 250 000 y 300 000 desplazados (Senado de la República); 250 000 (organizaciones civiles) o 150 000 (Amnistía Internacional). 67 De 2006 a mayo de 2011 se contabilizaron 44 asesinatos y 8 periodistas desaparecidos. En 49.03%de los casos los ataques fueron cometidos por servidores públicos de los tres órdenes de gobierno; en 26.45%, por el crimen organizado, y en 11.61% se desconoce. Article 19, Oficina para México y Centroamérica, y el Centro Nacional de Comunicación Social (Cencos), La violencia en México y el derecho a la información, Article 19-Cencos, México, 2011, obtenida de http://dl.dropboxusercontent.com/u/21215461/ARTICLE19Cencos%20Informe%202010.pdf 68 Bolívar Echeverría, La modernidad de lo barroco, 2ª ed., Era, México, 2000, p. 27. 69 La Plataforma Electoral del Partido Acción Nacional, que participó en el proceso electoral federal del año 2006, tenía como retos, en orden jerárquico: Igualdad de oportunidades; Economía competitiva y generadora de empleos; Estado de Derecho y seguridad pública; Desarrollo sustentable, y Democracia efectiva y política exterior responsable. Obtenida de http://www.ife.org.mx/documentos/PPP/plataformas2006/pan_plataforma2006.pdf 70 Entre los puntos más destacados podemos mencionar: Impunidad y corrupción, que de acuerdo con la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas de 2005 revelaba que 59% de la población percibía que las leyes en México se utilizaban para
defender los intereses de gente poderosa; Ineficacia del Sistema de Justicia Penal, anclado en dos elementos: 1) sólo una de cada cinco víctimas, según la Encuesta Nacional sobre Inseguridad Urbana, denuncia el delito, y 2) de acuerdo con una investigación de Guillermo Lecuona, de cada 100 averiguaciones previas levantadas, sólo en 23 se concluyen las investigaciones, y de éstas, únicamente 12 se consignan ante un juez y en 3 se dicta sentencia; Sistema penitenciario federal como lugar de corrupción y centro de operación del crimen organizado; Narcotráfico como una de las manifestaciones más lesivas de la delincuencia organizada; el incremento en adicciones, que según la Encuesta Nacional de Adicciones (ENA), había aumentado entre la población de 12 a 65 años, y finalmente un sistema jurídico con principios y planteamientos ambiguos o anacrónicos que impacta negativamente en los niveles de certeza jurídica. Diario Oficial de la Federación (DOF), Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Presidencia de la República, México, 2007, obtenida de http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4989401&fecha=31/05/2007 71 De acuerdo con Eric Olson, los cuatro pilares de la Iniciativa Mérida fueron: afectar la capacidad de las organizaciones criminales; reformar las instituciones y asistir en la capacitación a las fuerzas mexicanas de seguridad; construir la frontera del siglo XXI, y desarrollar comunidades fuertes a partir de la reducción de la demanda de drogas y de la recuperación de espacios públicos, en una estrategia de prevención del delito. Eric Olson, “El futuro de la cooperación entre México y Estados Unidos. Iniciativa Mérida”, en Sergio Aguayo Quezada y Raúl Benítez Manaut, Atlas de la seguridad…, op .cit., pp. 42-43. 72 Vid. Secretaría de Seguridad Pública (SSP), Programa Nacional de Seguridad Pública 2008-2012, SSP, México, 2008. Obtenida de http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/414002//archivo 73 Vid. Secretaría de Seguridad Pública (SSP), Programa Sectorial de Seguridad Pública 2007-2012, SSP, México, 2008, obtenida de http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/304378//archivo 74 Vid. Secretaría de Seguridad Pública (SSP), Estrategia Integral de Prevención del Delito y Combate a la Delincuencia, SSP, México, 2007, obtenida de http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/appmanager/portal/desk? _nfpb=true&_pageLabel=portals_portal_page_m2p1p2&content_id=815582&folderNode=815594&folderNode1=810265 75 Reducción de conductas tipificadas como delitos por la norma jurídico-penal en una tasa por cada 100 000 habitantes, así como también acciones destinadas a disminuir su presencia por medio de la prevención y el combate. 76 Asegurar el cumplimiento de la norma constitucional con miras al respeto de los derechos humanos limitando, en todo momento, el poder del Estado a partir de acciones que empoderen al ciudadano. 77 Incremento del sentimiento de confianza que tiene la sociedad respecto de las instituciones de seguridad pública mediante acciones de mejoramiento de la relación entre ambas. 78 Aprovechamiento de instrumentos tecnológicos por parte de la policía para eficientar la prevención y el combate a la delincuencia, así como la inclusión de nuevos elementos para la formación y capacitación del policía en el marco de un nuevo modelo policial. 79 Paul J. Gertler et al., La evaluación de impacto en la práctica, Banco Mundial, Washington, 2011, pp. 199-209.
II. EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
INTRODUCCIÓN LA EVALUACIÓN de políticas públicas1 parte, en esencia, de la misma definición moderna de política.2 Una política que, por encima de sus formas institucionales concretas, incluido el Estado, nace de una decisión. Decisión o elección que implica elegir entre,3 y que por tanto significa distinguir A de B o de amigo-enemigo, según la concepción schmittiana.4 En el nivel macro, nace de la aceptación de que, como bien apunta Cardozo Brum, las políticas constituyen productos de los procesos de toma de posición del Estado frente a determinadas problemáticas, así como de que esas decisiones, acciones y omisiones implican la selección entre diferentes políticas o programas.5 Una política, sea económica, social, energética o criminal, entre otras, no solamente se erige en torno a una problemática específica (problemas primarios) a la cual se intenta dar solución, sino que a partir de su aplicación surgen efectos y consecuencias (problemas secundarios), lo que implica comprender que una política de Estado puede no sólo no resolver, disminuir o regular un problema sino incluso aumentarlo o extenderlo a otros campos. Para saberlo y retroalimentar el proceso decisorio es preciso evaluar las alternativas de esa primer selección y de los efectos provocados, planeados o no y, en consecuencia, darle continuidad o cese a esa decisión. No obstante la importancia de esto en el ciclo de las políticas democráticas, la integración de la evaluación en el mundo de la política es reciente. Según Rossi y Freeman, si bien los esfuerzos ocurrieron en la década de 1930 en Estados Unidos con algunas tentativas para evaluar programas de alfabetización y formación profesional, así como de reducción de mortalidad y morbilidad, no fue sino hasta la década de 1960 cuando este tipo de prácticas alcanzó su consolidación.6 De acuerdo con Eric Furubo y Ray Rist, en su Atlas Internacional de Evaluación,7 en la historia de la evaluación de políticas públicas podemos verificar tres periodos principales: el primero durante el periodo 1960-1970, con gran auge en Estados Unidos, en un primer momento por el impacto que generó la Escuela de Chicago desde su creación en los años veinte en materia de
investigación cualitativa y fenomenológica, y en un segundo momento por la búsqueda de explicaciones del fracaso de la política social implantada después de la posguerra por el ex presidente Lyndon B. Johnson; la llamada Great Society.8 Aunque el mayor impacto se centró en Estados Unidos, también países como Alemania y Reino Unido fueron precursores en los primeros programas de evaluación.9 El segundo periodo identificado por los autores se desarrolló entre 1970 y1980; en ese tiempo la evaluación tuvo una suerte de expansión hacia otros sistemas políticos de distintas naciones como Canadá,10 Dinamarca,11 Francia,12 Holanda,13 Noruega,14 Suiza,15 entre otros. En esta etapa, es de subrayar la acentuación de un pesimismo tanto de los programas como de las evaluaciones, al no observar logros significativos. Lo que llevó a sustentar, tiempo después, que hay efectos asociados que no se controlan, y que los efectos perversos de las políticas públicas, aun logrando resultados positivos, obtienen también efectos no deseados. De esta manera, “exhibir el incumplimiento de objetivos, los retrasos impensables y los costos excesivos de las políticas sociales fue la tónica de los primeros estudios de la implementación de políticas”.16 Finalmente, el último periodo comprendido desde 1985 a la fecha, si bien representa una etapa de consolidación, principalmente a partir de la creación de la División de Evaluación de Programas y Metodologías dentro de la Oficina General de Cuentas (GAO, por sus siglas en inglés) en Estados Unidos, es en este último cuarto de siglo cuando en los países en desarrollo, principalmente de América Latina, se comienzan a incluir políticas y programas de evaluación dentro de la agenda de los gobiernos, básicamente como consecuencia de que varios de sus expertos en administración pública fueron enviados a Estados Unidos o a Europa para profesionalizarse y capacitarse en el tema.17 Como el lector se habrá percatado, el inicio y la evolución de la evaluación de las políticas públicas son fundamentalmente anglosajonas; de aquellas tierras, por tanto, proviene la mayor parte de la bibliografía disponible.Pocos estudios y trabajos se han realizado desde el margen de América Latina, aunque no por ello son menos importantes.18 Sumada a esta evolución centralista, descontextualizada de las realidades y los problemas de países periféricos, dicha herramienta científica se ha ejercido únicamente en dos aspectos básicos de la política en general; por un lado, se ha visto como una tarea básicamente fiscalizadora, de ingresos y egresos, de control del presupuesto con base en resultados de proyectos o programas de determinada política, y, por otro, su implementación ha ocurrido a partir de una alta preocupación por las políticas sociales, por lo que, cuando se habla de evaluación de las políticas públicas, a menudo suele pensarse solamente en la política de corte social. En este contexto, uno de los objetivos del presente trabajo es expandir el ejercicio de la evaluación hacia otras áreas de la política gubernamental, fundamentalmente hacia la política de seguridad que se aplicó durante el sexenio 2006-2012 y que, en general, ha causado importantes debates en torno a su diseño, gestión e implementación. Con ello se trata de fortalecer la expansión y la perfección que han acompañado al proceso mismo de la evaluación de las políticas públicas. Una transición que, a decir del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), ha expresado
En los últimos cien años, una evolución desde un enfoque unidimensional llevado a cabo por un solo evaluador […] hasta convertirse en una actividad multidimensional […] en la que participa una gran variedad de generadores de productos. En la actualidad […] comienza a evolucionar de una actividad en su mayor parte ex post para convertirse en una herramienta utilizada cada vez con más frecuencia para fines de monitoreo. La meta de la evaluación básicamente ha pasado de la auditoría y culpabilidad a la meta actual del entendimiento y el aprendizaje en función de experiencias adquiridas.19
Los beneficios de establecer una política de evaluación, primordialmente en países periféricos, contribuirán a tener un mayor control ciudadano de los presupuestos y del ejercicio del poder, así como un mayor ejercicio activo de la participación ciudadana, impulsándola mediante esta herramienta hacia aspectos rectores de la vida pública (democracia representativa y participativa), que son sin duda elementos clave para el desarrollo y fortalecimiento de los gobiernos democráticos sociales.
LA EVALUACIÓN EN MÉXICO. UNA HISTORIA RECIENTE En México, pese a que la evaluación de políticas públicas puede vincularse a etapas muy anteriores,20 su institucionalización es por demás reciente. Aun cuando apenas en el año 2000 el Congreso estableció por ley la obligación de realizar una evaluación anual de los programas implantados por el Poder Ejecutivo Federal, para lo cual se creó la Subsecretaría de Planificación y Evaluación Social en la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol),21 no fue sino hasta finales del sexenio 2000-2006, con la publicación de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) y de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), cuando se define la Política Federal de Evaluación, integrada por tres instrumentos metodológicos: el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), el Presupuesto basado en Resultados (PbR) y la Evaluación de la Política de Desarrollo Social.22 Si bien antes de estos nuevos ordenamientos existió cierta tendencia de evaluación, ésta se circunscribió a la fiscalización y la revisión de la cuenta pública,23 razón por la cual, desde entonces, en caso de discrepancias entre ingresos y egresos se determinan las responsabilidades de acuerdo con la ley, mientras que cuando no se cumplen los objetivos de los programas, solamente se emiten recomendaciones.24 No obstante la persistencia de esta incongruencia, los avances de 2006 y 2008 (reforma constitucional del artículo 134)25 han permitido la inclusión de la evaluación en diferentes instituciones, y hacia diversos programas y proyectos. Desde entonces, la lógica de la evaluación se establece de la siguiente manera:26 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público mantiene una política de egresos, dentro de la cual se encuentra el PbR,27 instrumento metodológico y de modelo de cultura organizacional cuyo objetivo es que los recursos públicos se asignen prioritariamente a
los programas que generan más beneficios a la población, corrigiendo el diseño de aquellos que no están funcionando correctamente.28 Para tal fin se basa en su principal herramienta, el SED, definido como el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas según los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos.29 En cuanto a la evaluación de la política social, ésta es realizada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), organismo público descentralizado creado en 2004 por medio del artículo 72 de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS). De acuerdo con sus facultades, la misión del Consejo es medir la pobreza y evaluar los programas y la política de desarrollo social que llevan a cabo los gobiernos de los tres órdenes de gobierno, con el fin de mejorar sus resultados y apoyar la rendición de cuentas. Dentro de este reciente desarrollo de la evaluación de las políticas públicas, mención especial merece la integración, después de un proceso de selección entre 22 propuestas de siete países de América Latina, del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) como sede del Centro para el Aprendizaje en Evaluación y Resultados para América Latina (CLEAR, por sus siglas en inglés) en junio de 2012. El Centro, ahora en México, apoyará la construcción de sistemas nacionales y subnacionales de monitoreo y evaluación para medir la efectividad y los resultados de políticas y programas públicos.30 No obstante estos hechos, que abonan sin duda al fortalecimiento de un Estado democrático de Derecho en cuanto a rendición de cuentas, a participación ciudadana y a trasparencia se refiere, es pertinente mencionar que, aparte de existir todavía retos por alcanzar en la materia, el cambio normativo referido presenta inconsistencias y precisiones que deberán atenderse en lo inmediato. En tal sentido, el Instituto Nacional de Administración Pública y el Colegio de la Frontera Norte han expresado públicamente la necesidad de esperar un plazo razonable para conocer si estos instrumentos ofrecerán los beneficios prometidos o si, por el contrario, se verán limitados por las particularidades de nuestra cultura política. A pesar de ello, concluyen que los cambios en la legislación han abierto cauces efectivos para que los diferentes gobiernos asuman como propia la necesidad de hacer más transparente el uso de los recursos públicos y de informar sobre los resultados e impactos que sus acciones tienen sobre el bienestar de la población y sobre el desarrollo económico. Sin embargo, mencionan, es preciso señalar las limitaciones de diseño y aplicación con que se han estado llevando a cabo las evaluaciones, principalmente por el SED, ya que, por sus características técnicas, ha mostrado limitaciones y rigideces al querer integrarla hacia cualquier política pública, sin atender las particularidades de cada una.31 En la misma tesitura se ha pronunciado la investigación sobre México del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) y del Banco Mundial (BM), dirigida por Alejandro Medina Giopp, la cual ha advertido desafíos importantes a partir de la publicación de la legislación federal en 2006 y de entrevistas con funcionarios: según sus resultados, existe una
heterogénea percepción de los distintos funcionarios respecto a la evaluación: mientras que para unos el énfasis está en la rendición de cuentas, en otros está en mejorar la eficiencia de la gestión, en el apego a la normas o en una mejor asignación del gasto; para unos el análisis es institucional, para otros es de programas, y para algunos más es presupuestal. Asimismo, respecto de los instrumentos de evaluación producto de la normatividad, la investigación establece que en el alcance del SED y del PbR no es claro quién asume el liderazgo técnico de los programas. Por tanto, menciona el informe, deben aprobarse cambios estructurales en las fuentes de ingreso, en la flexibilidad de la distribución del gasto y en la mejora de la contabilidad gubernamental; la disparidad en que se encuentra la evaluación en las diferentes entidades y dependencias requiere capacidad de monitoreo. Es imprescindible, concluye, una definición clara del tipo de estructura organizativa requerida, de los cargos y sus perfiles, así como de las funciones precisas, que en este caso será de la Dirección General de Planificación y Evaluación de cada una de las dependencias o entidades.32 Una lectura similar se obtiene en Salcedo Aquino, para quien algunos de los impedimentos que han trabado el progreso del método de PbR son: la ambigüedad con la que están expresados objetivos y metas en muchos programas públicos; los problemas conceptuales en la aplicación del Principio de Máximo Beneficio Social (PMBS) a los gastos públicos; la instauración de este método sin los cambios metodológicos para la definición precisa de objetivos, metas e indicadores que permitan medir la repercusión real de las políticas públicas; la limitada capacitación a analistas en modelos de PMBS, y la oposición y resistencia de grupos de presión y de los factores reales de poder ante el desarrollo de procedimientos analíticos serios para la evaluación de las políticas públicas, que amenazan su capacidad de seguir obteniendo asignaciones presupuestales para sus intereses.33 Aspecto de mayor relevancia se encuentra en el ámbito local. Si bien la herramienta de la evaluación ha mostrado un avance sobre todo en el plano federal, la evaluación de políticas públicas en el ámbito local sigue siendo una asignatura pendiente, pues aunque han sucedido cambios normativos (arts. 116, 122 y 134 de la CPEUM, así como la LFPRH) que obligan a los estados a contar con entidades estatales de fiscalización y que establecen la obligación de entidades y municipios de ejercer recursos con base en la evaluación del desempeño; las evaluaciones, además de que son de contabilidad, como se ha explicado, no tienen una base institucional sobre la cual sustentar su aplicación. Al respecto, Ramos y Villalobos han expuesto su preocupación por una urgente definición de una agenda municipal que busque fortalecer las capacidades institucionales del gobierno local. Según sus conclusiones, aun cuando existen marcos jurídicos para los tres órdenes de gobierno, los municipios, por ser el nivel de gobierno con menos fortaleza económica y con una menor estructura organizacional, han dependido de las decisiones del gobierno central.34 En síntesis, a pesar de existir un avance importante, sobre todo en lo normativo, la evaluación de las políticas públicas en México sigue siendo un espacio que debe mirarse más a fondo, sobre todo metodológicamente, por investigadores académicos, servidores públicos y ciudadanía. La evaluación, dice Halperín, “[…] no es una parte inicial o final del proceso de creación u operación de un proyecto o programa social, sino que se trata de un elemento constitutivo e inseparable del mismo. Es el núcleo motor de la racionalidad de la que debiera estar dotado todo proyecto […]”35 No se trata de un elemento de control y castigo sino, por el contrario, de un proceso de aprendizaje,
racionalidad y producción de nuevo conocimiento. Lamentablemente, el que sólo se puedan emitir recomendaciones a los tres órdenes de gobierno cuando incumplen los objetivos de sus programas, proyectos o políticas, así como el que la instalación de instancias técnicas evaluadoras sea una facultad propia del gobierno, constituyen hechos que, lejos de abonar al avance de la evaluación, minan y obstaculizan su desarrollo.
LA EVALUACIÓN Y SU IMPORTANCIA DENTRO DEL ÁMBITO DE SEGURIDAD Si bien en innumerables ocasiones se ha escuchado, directa o indirectamente, que el ámbito policial, de procuración, administración de justicia o penitenciario mantienen programas y proyectos a todas luces inviables, sin objetivos concretos y constantemente sin éxito en sus metas, como si nada sucediera, no solamente siguen sosteniendo sus partidas presupuestales y su existencia como instituciones sino que, año tras año, reciben mayores recursos financieros y materiales. Aunque tal exención ha sido a consecuencia de que la ejecución de evaluación de la política pública, como se ha reiterado, desde hace 30 años se ha reducido sobre todo a la materia social, dejando al margen muchas otras áreas importantes de la política pública, como la seguridad dentro de la política criminal, no podemos aislar la importancia de que este ámbito (el de la política criminal) juega muchas veces en el plano de la ilegalidad, y en ocasiones en el terreno del horror. Sin embargo, reiterando en palabras de Yáñez Rizo, la importancia de entender que la evaluación no solamente es a la parte social sino a todo el conjunto de la acción pública, ayudaría a limitar que instituciones como la policía, la Procuraduría o las prisiones, aun cuando salen mal evaluadas, sigan percibiendo mayor presupuesto.36 Como efecto y en forma general, son pocas las experiencias que se tienen en la evaluación de políticas criminales. No obstante, un primer aporte está dado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés), a partir de la Recopilación de los Instrumentos de la Evaluación de la Justicia Penal, un documento que identifica herramientas y referencias para poder llevar a cabo evaluaciones de los sistemas de justicia penal, principalmente en los sectores de: Policía; Acceso a la justicia; Medidas privativas y no privativas de libertad, y Cuestiones intersectoriales (información sobre la justicia penal, justicia de menores, víctimas y testigos, cooperación internacional, prevención de la delincuencia y sistema de justicia penal desde la perspectiva de género).37 Otra experiencia es la de Estados Unidos, donde la GAO ha permitido realizar diversas prácticas evaluativas.38 En el ámbito latinoamericano, por su parte, podemos hacer referencia a importantes trabajos que se han realizado durante la última década. Por ejemplo, la Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), efectuado en 2005. Según el documento, la evaluación es un ejercicio de estimación y apreciación sistemática de dos campos: por una parte, del campo
situacional, compuesto por la dimensión objetiva de la seguridad (hechos de violencia y delitos ocurridos y registrados en cierto territorio, jurisdiccionalmente hablando), y la dimensión subjetiva de la seguridad (forma en que la sociedad percibe y valora los problemas de criminalidad y las respuestas institucionales), y, por otro, del campo institucional que comprende la estructura normativa, institucional, de proceso institucional y de prácticas institucionales. (Véase imagen III.)
De acuerdo con esta Guía, las fases fundamentales de la metodología de evaluación en materia de seguridad son: • El marco de referencia, que define las motivaciones que condujeron a iniciar el proceso de evaluación; los métodos, procedimientos y acciones que se utilizarán para desarrollar el proceso; la composición del equipo de evaluación; los objetivos de evaluación y resultados esperados, y, finalmente, el tiempo que durará el proceso de evaluación; • El trabajo de campo, que consiste en actividades propias de la materia: indagación, recolección, sistematización y análisis de la información; • El reporte de resultados, que refleja, en primera instancia, una situación general de la violencia y la delincuencia; las percepciones y sensación social acerca de dichas problemáticas y de las intervenciones estatales y sociales y, en un segundo momento, las respuestas institucionales que ha dado el Estado, tales como la creación o modificación del marco normativo, la estructura organizativa y funcional de sus instancias, así como el desempeño y los resultados en razón de las problemáticas existentes. En esta etapa se hace la identificación de los llamados factores condicionantes: constrictivos y proyectivos; los primeros, según los factores tanto internos como externos de toda índole que repercutieron en el desarrollo de la política, mientras que los segundos están dados por las prioridades político-institucionales que se definieron desde el primer momento; • El taller de validación, que se realiza en una reunión entre el equipo de evaluación, las autoridades gubernamentales solicitantes, actores sociales y funcionarios de dependencias clave, a fin de que los evaluadores presenten el reporte de resultados final, y • Los lineamientos de políticas y estrategias para mejorar la situación de la problemática. Con esto último, cabe mencionar, se cumplen los dos cometidos más importantes de la herramienta de evaluación: el plano del aprendizaje compartido entre quienes participan en ella y la transformación de la información en nuevo conocimiento, que implica continuar con la política, fortalecerla, modificarla o eliminarla.39 Otro estudio que merece ser revisado es, en el marco de la Iniciativa de Bienes Públicos
Regionales (Programa BPR),40 por parte del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el programa Sistema Regional de Evaluación de Impacto de Políticas Públicas de Seguridad Ciudadana para América Latina, aprobado el 30 de noviembre de 2011, con un costo aproximado de 1 732 800 mdd. Según los convenios suscritos, el objetivo es crear una red regional que promueva de modo sistemático la realización de evaluaciones de impacto de programas de seguridad ciudadana. Para tal fin, se tiene previsto cumplir con los siguientes puntos:41 • Fortalecer la capacidad de las instituciones públicas encargadas de la evaluación de políticas de los gobiernos participantes; • Facilitar el aprendizaje mediante el intercambio de experiencias, particularmente en alianza con centros de excelencia; • Realizar ocho evaluaciones de impacto para contribuir a la consolidación de la capacidad institucional, que serán realizadas por entidades/agencias especializadas de evaluación externas al organismo público de que se trate; • Crear un portal en el que se darán a conocer los resultados del programa, contribuyendo a efectuar un análisis comparativo entre los países participantes, y en el que también se integrará una red latinoamericana de evaluación de impacto compuesta por expertos, y • Elaborar informes sobre los resultados, crear una guía práctica de evaluación de impacto, así como organizar un seminario internacional para socializar los resultados y generar condiciones para que otros países de la región se sumen. A la fecha, el proyecto se encuentra en etapa de implementación. Los gobiernos nacionales participantes son: El Salvador, con la política Granjas Penitenciarias, en el Marco del Programa Yo cambio; Honduras, con el programa Municipios Más Seguros; Costa Rica, con Casas de Justicia; Uruguay, con Gestión Integrada Local en Seguridad Ciudadana; la política Sistema Táctico de Análisis Delictual, en Chile; la Alcaldía de Bogotá, en Colombia, con su política de Centros de Atención Móvil a Drogodependientes (CAMAD), y la política de Alarmas Comunitarias, en Córdoba, Argentina.42 Un estudio más, éste por parte de la Asociación Económica para América Latina y el Caribe (LACEA, por sus siglas en inglés),43 es la Red de Evaluación de Impacto (IEN, por sus siglas en inglés), creada en 2007 y focalizada en el avance de conocimientos y experiencia en materia de evaluación de las distintas políticas en la región. Entre sus objetivos están: promover metodologías de evaluación de impacto; generar capacitación a diferentes actores clave, y la investigación. Desde su inauguración, se han realizado siete reuniones anuales, de las cuales se pueden desprender tres trabajos en la evaluación de la política criminal: Ley Seca y homicidios: evidencia desde el área metropolitana de Sao Paulo, en la segunda reunión de Río de Janeiro, noviembre de 2008; Prevención del delito: una evaluación económica del programa brasileño, en la tercera reunión de Bogotá, Colombia, diciembre de 2009, y ¿Es la prohibición de portación de armas de fuego la estrategia para reducir la violencia? Evidencia de la prohibición a nivel departamental en Colombia, en la quinta reunión de Buenos Aires, Argentina, agosto de 2011. Como se observa, la evaluación de la política criminal sigue estando muy al margen de este tipo
de evaluaciones, ancladas principalmente en análisis económico-financieros y en programas sociales. De hecho, la Iniciativa Internacional para la Evaluación de Impacto (IE) no cuenta entre sus políticas por evaluar44 la política criminal y de seguridad. En México, aunque la inercia sigue en el mismo sentido, las problemáticas y las consecuencias forjadas a partir de la política de seguridad durante el sexenio 2006-2012 han abierto diversos cauces para ir generando instrumentos y metodologías en la aplicación de evaluaciones al campo de la seguridad pública y de la justicia penal, principalmente. Tal es el caso de México Evalúa, surgido en noviembre de 2008 como primer centro de análisis y evaluación de políticas públicas, centrado en evaluar los resultados de políticas públicas específicas y del desempeño gubernamental en las áreas de: gasto público, rendición de cuentas y combate a la corrupción, y seguridad pública. El objetivo en este último, según el centro, es generar conocimiento y evidencia en las áreas de seguridad, justicia y prevención del delito que contribuyan a reducir los niveles de inseguridad en el país.45 Entre los documentos más importantes en el ámbito no gubernamental que sin duda han influido en la comprensión y el entendimiento alternativos de los fenómenos delictivos y de violencia, pueden mencionarse los siguientes: 8 Delitos primero. Índice Delictivo, del Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC); Documento conceptual-metodológico sobre políticas públicas de seguridad ciudadana, capacidades institucionales para medir su desempeño y bases para el desarrollo de indicadores en esta materia, del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), financiado con recursos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo México (PNUD) 2010; Políticas públicas eficaces en el combate a la delincuencia, del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP), de 2007; Monitoreo, evaluación e incidencia en la política de seguridad en 6 ciudades del norte de México, desde la seguridad comunitaria, los derechos humanos y el enfoque de género, de la Delegación de la Unión Europea en México, de 2013; Sistema de índices e indicadores en seguridad; indicadores para entender y monitorear la Seguridad Pública en México, ambos de México Evalúa, así como Evaluación y seguimiento a las 10 demandas ciudadanas. Gobierno federal, de México Unido contra la Delincuencia (MUCD), de 2008, entre otros. Por su parte, en el ámbito gubernamental se han emprendido algunos esfuerzos importantes, como: Indicadores de seguridad pública en México. Una discusión conceptual metodológica, de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), de 2012, e Indicadores de prevención social de la violencia y la delincuencia. Documento conceptual, desarrollo metodológico e informe de campo, del Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana (CNPDPC), de 2012. En el área académica y periodística también pueden ser citados los trabajos de: México a la deriva: y después del modelo policiaco ¿qué?, de Pedro José Peñaloza; La farsa: detrás de la guerra contra el narco, de Nancy Flores Nández, y Felipe Calderón: debilidades y fortalezas de un gobierno, de Alan Arias Marín, todos publicados en su primera edición en 2012 y con el claro objetivo de mostrar una evaluación de la política criminal del sexenio 2006-2012. En ese sentido, la presente investigación, que parte de una metodología evaluativa, pretende
abonar a estos trabajos importantes no sólo como denuncia sino como proceso metodológicoexplicativo de la política pública; desde la selección de indicadores y metas hasta la explicación teórica de los resultados obtenidos. En sí, una denuncia sólida que se sume al aprendizaje para los actores clave y que produzca el nuevo conocimiento.
EVALUACIÓN MIXTA DE LA POLÍTICA DE SEGURIDAD 2006-2012: ANÁLISIS CUANTITATIVO Y CUALITATIVO Por los motivos antes expuestos, el presente trabajo se inclina por mantener una clara metodología de evaluación sobre la política de seguridad del sexenio 2006-2012. Con base en los criterios sostenidos por la teoría de la evaluación de políticas públicas,46 a continuación se traza una evaluación ex post, ya que se ha realizado al final de su ejecución; externa, en tanto que es realizada por un agente ajeno al proceso de gestión y ejecución de la política pública; formal, puesto que se trata de algo público; de resumen, debido a que intenta obtener un juicio de valor a fin de decidir la continuidad o no de la política; descriptiva y explicativa, al no solamente pronunciarse acerca del éxito o fracaso de lo implementado, sino que aspira a identificar los factores que pudieran explicar el estatus de evaluación; de resultados e impactos, por cuanto trata de observar si se cumplieron las metas programadas en un inicio y si éstas obtuvieron el impacto deseado; así como de eficacia y efectividad, al ser analizada su capacidad de alcanzar los objetivos programados. Dicha evaluación circula en dos vías: la cuantitativa, conforme a la confrontación entre datos propuestos o posibles y datos reales u obtenidos; y la cualitativa, por medio de la aplicación de un instrumento encaminado a conocer tanto las percepciones y sensaciones sociales acerca de las problemáticas de violencia y delincuencia como las intervenciones estatales y sociales. Para un mayor entendimiento, a continuación se presenta el proceso de evaluación tomando como referencia las etapas establecidas por la Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina, por cuanto su metodología se acerca más a la realidad social mexicana:
• Marco de referencia La motivación para evaluar la política de seguridad del sexenio 2006-2012 surgió a partir de cierta mediatización de la propia política, donde no era claro entrever su diseño, diluido entre los medios masivos de comunicación, los discursos oficiales y el populacherismo punitivo. En tal contexto, el objetivo de la evaluación fue, en un primer momento, conocer si efectivamente existió como tal una política de seguridad y, segundo, en qué consistió. Los métodos utilizados para tal fin fueron el método descriptivo-explicativo y el método comparativo.
• Trabajo de campo Una vez identificado el problema, se procedió a realizar actividades de campo, indagando dónde podría estar plasmada la política de seguridad del sexenio. Se revisaron los programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo en su eje I de Estado de Derecho y Seguridad, y se hizo la sistematización de datos respecto a las necesidades de la propia evaluación. Se seleccionaron 28 indicadores, de 46 posibles, los cuales fueron contenidos en cuatro variables (Incidencia delictiva; Estado democrático de Derecho; Confianza hacia instituciones de seguridad pública, y Modelo policial). Posteriormente, a partir de la selección se realizó un análisis comparativo entre las metas establecidas y la información recabada, obtenida principalmente mediante solicitudes de información pública. Al mismo tiempo, se construyó el instrumento que sería aplicado y el tipo de muestreo en la investigación cualitativa que serviría para complementar la evaluación, principalmente a partir de percepciones, sensaciones y opiniones de los actores clave. Por la propia naturaleza de la investigación, se seleccionó una muestra no probabilística de expertos (24 policías federales ministeriales; 13 profesores-investigadores del Instituto Nacional de Ciencias Penales, y 24 estudiantes de Criminología y Criminalística del Colegio Libre de Estudios Universitarios). El proceso de acceso para cada uno de los expertos se dio después de obtener su consentimiento, a fin de otorgarles anonimato y seguridad, y de explicarles el propósito y el procedimiento del instrumento, así como del marco de la evaluación.47 El instrumento constó de 24 reactivos; 18 de opción múltiple y 6 preguntas abiertas. Los reactivos fueron construidos con base en las metas propuestas del gobierno federal, en tanto que las opciones de respuestas fueron resultado de la aplicación de una encuesta piloto, eligiendo las respuestas más frecuentes.
• Reporte de resultados En lo que respecta al ámbito de la evaluación cuantitativa, se tuvieron líneas de base (Lb), es decir, metas a las que se comprometió el gobierno federal, y líneas real (Lr), obtenidas de los datos proporcionados por las mismas dependencias del gobierno por medio de solicitudes enviadas al Instituto de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI) y de informes oficiales de las dependencias. El resultado entre ellas se denominó resultado de la evaluación (Re), que se estableció en porcentaje. Re = Lr/Lb Para obtener la efectividad por indicadores en porcentaje (In), se estandarizaron (Es) los valores a fin de que sumados dieran 100. El mismo procedimiento de estandarización se efectuó para conseguir el valor de efectividad por cada variable (Va) e igual fórmula para conocer el resultado de
evaluación final (Ref) respecto a los 28 indicadores seleccionados de la política de seguridad del sexenio 2006-2012. In = Re * Es /100 Va = In * Es Ref = Va * Es Los resultados se presentan en forma de tablas, donde la primera fila obedece a la variable; la segunda, dividida en columnas, contiene los indicadores y la meta propuesta por el gobierno federal o línea base. Finalmente, la tercera columna corresponde a la meta alcanzada o resultado de la evaluación. (Véanse imágenes IV y V.)
Por su parte, los resultados de la evaluación final se encuentran en el siguiente cuadro conformado por dos columnas, la primera muestra las cuatro variables y la segunda el porcentaje de cumplimiento por cada una de ellas. En la última fila se presenta el porcentaje de cumplimiento de la política de seguridad respecto al total de los 28 indicadores de la política de seguridad. (Véase cuadro V.)
CUADRO V. Efectividad en porcentaje de las 28 metas seleccionadas Variables
Porcentaje de cumplimiento
Incidencia delictiva
11.15%
Estado democrático de Derecho
5.52%
Confianza de la sociedad hacia instituciones de seguridad pública
2.65%
Modernización del modelo policial
24.5%
Total
43.82%
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de las metas analizadas.
En lo que concierne a la metodología cualitativa, la presentación de resultados se expresa en gráficas. Cada reactivo —de los 24— es graficado conteniendo los tres grupos muestra. Los resultados se expresan en porcentaje ponderado, ya que las muestras no fueron homogéneas en
términos cuantitativos. Este mismo procedimiento se siguió con cada una de las preguntas, aunque en las abiertas las respuestas se han tratado de cuantificar, clasificándolas en aspectos negativos y/o positivos. (Véanse gráficas I-XXIII.) Posteriormente, en el capítulo III, “La política de seguridad 2006-2012: reflexiones desde la Criminología crítica”, se efectuará la identificación de los factores condicionantes y se empleará la evaluación explicativa para conocer el porqué de los resultados obtenidos.
• Lineamientos de políticas y estrategias Finalmente, recordando el principal objetivo de la evaluación situado en la transformación de la realidad y producción de nuevo conocimiento, en el capítulo IV se aportan algunos lineamientos de política y de estrategia que intenten paliar los efectos de la política analizada, y este punto abrirá la posibilidad de denunciar los errores y continuar con los aciertos. Sin duda, el aporte de la racionalidad a la decisión política. En términos generales, la efectividad, es decir, el cumplimiento de las 28 metas seleccionadas respecto a las expectativas creadas, está muy por debajo de una calificación positiva. Si bien la variable Modernización del Modelo Policial es la mejor calificada con 24.5% de un 25% posible, la mayoría de sus indicadores son de gestión y no de impacto, razón por la cual su cumplimiento puede incluso invertirse a partir de un estudio integral y complejo, como se verá más adelante. Un breve ejemplo de este supuesto es el referente a la meta número 23, “Actualización del registro del parque vehicular nacional en la base de datos Registro Público Vehicular (Repuve)”, pues si bien la meta se cumplió, incluso por encima de las expectativas, este hecho no condujo a que el delito de robo de vehículo disminuyera, por el contrario, su incidencia aumentó en más de 60% durante el sexenio. Para evitar estos sesgos metodológicos, y en cierto sentido para complementar la evaluación, enseguida se presentan los resultados de la aplicación del instrumento cualitativo a los grupos muestra, que tienen por objeto recoger, desde los actores clave, percepciones, sensaciones y opiniones respecto a la política de seguridad del sexenio 2006-2012. Mientras que 61.5% de investigadores refirieron haber percibido un aumento sustancial de la presencia policial en lugares públicos y de convivencia familiar, la mayoría de estudiantes (37.5%) y policías (45.8%) opinaron que no hubo tal aumento o que siguió igual que en el sexenio anterior (2000-2006). (Véase gráfica I.)
En la gráfica II se puede observar que tanto policías (37.5%) como investigadores (69.2%) sintieron que en la administración federal se abrieron más canales de vinculación entre sociedad y gobierno, en tanto que los estudiantes (50%) expresaron no haber percibido ningún incremento en la apertura de espacios para la vinculación entre ambos. (Véase gráfica II.)
En lo que respecta a la capacitación de encargados de la seguridad pública en materia de derechos humanos, 76.9% de investigadores y 58.3% de policías refirieron que hubo un fortalecimiento, mientras que 45.8% de los estudiantes expresaron que no existió tal fortalecimiento. (Véase gráfica III.)
En cuanto a la atención a víctimas del delito, si bien sobresale 53.8% de investigadores que cree que dicha obligación del Estado se descuidó, los tres grupos: 41.6% de policías y estudiantes y
46.1% de investigadores coincidieron en que la atención siguió igual que en el sexenio anterior. (Véase gráfica IV.)
Los tres grupos revelaron (70.8% en el caso de estudiantes y policías, y 69.2% de investigadores) que en el sexenio 2006-2012 ellos o su familia cambiaron hábitos o conductas a fin de reducir el riesgo social de ser víctimas ante el delito; datos que refieren el alto grado de inseguridad —subjetivo y objetivo— que imperó durante el periodo citado. Sobresale sin duda que el grupo de policías, dado su papel, coincida con este hecho. (Véase gráfica V.)
Sobre la calificación de las acciones de prevención del delito y participación ciudadana del gobierno federal en una escala del 0 al 10, 77% de estudiantes y 57% de investigadores las calificaron del 1 al 5, es decir, en forma negativa, mientras que los policías encuestados le otorgaron una calificación aprobatoria del 6 al 10. (Véase gráfica VI.)
En cuanto al apoyo del gobierno federal hacia gobiernos estatales y municipales para combatir los delitos más sensibles, mientras que investigadores (77%) y policías (54%) consideraron que este apoyo sí existió, en el caso de los estudiantes 67% expresó lo contrario. (Véase gráfica VII.)
Los tres grupos (79.1% de estudiantes, 66.6% de policías y 84.6% de investigadores) expresaron que la incidencia de delitos de alto impacto tales como secuestros, homicidios dolosos y robos con violencia no disminuyeron en el país durante el sexenio. Entre las razones más reiteradas expresadas por los grupos de esta no disminución se encontraron: la corrupción, la ausencia de una política integral, la falta de capacitación de servidores públicos, la poca confianza entre sociedad e instituciones de seguridad pública, la falta de combate a las verdaderas causas del problema, entre otras. (Véase gráfica VIII.)
En la gráfica IX se muestra que los tres grupos (71% de estudiantes, 74% de policías y 77% de investigadores) refirieron haber visto o conocido campañas de difusión para promover la cultura de la denuncia ciudadana durante el sexenio. (Véase gráfica IX.)
En lo que respecta a la labor de los cuerpos de inteligencia, 53.8% de los investigadores consideraron que ésta dio buenos resultados en el combate a la delincuencia organizada. Si bien en el caso de policías y estudiantes el mayor porcentaje estuvo en la misma sintonía con 33.3%, un porcentaje muy cercano (29.1%) respondió que estas labores no dieron buenos resultados. (Véase gráfica X.)
En las gráficas XI y XII se puede observar que los tres grupos estuvieron de acuerdo en que la población mexicana no se siente con mayor seguridad frente al delito y la violencia ni con mayor confianza frente a las instituciones de seguridad pública, respecto al 2006. (Véanse gráficas XI y XII.)
Igual que en las gráficas precedentes, los tres grupos expresaron no creer que el sistema penitenciario haya constituido un espacio donde se promoviera la reincorporación de sentenciados a la sociedad, tal y como lo establece el artículo 18 de la Constitución mexicana. De igual manera, creen que no se contó con un sistema de justicia eficaz, es decir, que cumpliera con los propósitos para los que fue establecido. (Véanse gráficas XIII y XIV.)
Respecto al programa Limpiemos México para prevenir y combatir la delincuencia, la mayor parte de investigadores, policías y estudiantes (71% cada uno) dijeron desconocerlo; un aspecto de relevancia si se tiene en cuenta que dicho programa fue el de mayor importancia en materia de prevención del delito. (Véase gráfica XV.)
Los tres grupos, incluido el de policías, consideraron que en el sexenio analizado no se logró un modelo eficaz de prevención del delito en seguridad pública; uno de los principales objetivos contenidos en los Programas Nacional y Sectorial de Seguridad Pública. (Véase gráfica XVI.)
En cuanto a la estrategia implementada por el gobierno federal para combatir a la delincuencia organizada, los tres grupos encuestados expresaron que ésta no fue la más adecuada. (Véase gráfica XVII.) En relación con el desempeño de las labores policiales, 87.5% de los estudiantes opinó que éstas no fueron apegadas a la ley ni al respeto a los derechos humanos; en posición contraria, tanto investigadores (76.9%) como policías (54.1%) expresaron que tales acciones fueron legales y con respeto a los derechos humanos. (Véase gráfica XVIII.)
En lo que respecta al sistema penitenciario federal, la mayor parte de los grupos expresó
calificativos negativos, entre los cuales destacan: deficiente, anticuado, corrupto, no funcional, escuela del crimen, ineficiente, pésimo, malo, fracaso, obsoleto, inoperante, sobrepoblado, antimoderno, colapsado, nefasto. (Véase gráfica XIX.)
En lo referente a las evaluaciones y controles de confianza aplicados a las corporaciones policiales, mientras que 69.2% de los estudiantes refirieron estar de acuerdo con su implementación, 54.1% de los investigadores y 55% de los policías expresaron estar en desacuerdo con expresiones conceptuales tales como: carecen de metodología rigurosa, son ambiguos, absurdos, no confiables, violatorios de derechos humanos, dudosos, excesivos, poco confiables, manipulables, poco eficientes, mal empleados, con pocos resultados y sin transparencia. Cabe resaltar que entre los aspectos positivos mencionaron que son susceptibles de mejora, son necesarios, mejoran la calidad de los elementos policiales, son un filtro importante para la depuración y evitan la corrupción y la comisión de delitos. (Véase gráfica XX.)
En cuanto a la transparencia y la rendición de cuentas del gobierno federal, los tres grupos las calificaron de manera negativa con frases como: opaca y maquillada, censurada, “transparente como los canales de aguas residuales”, únicamente discursos, un engaño, sólo se menciona lo que es favorable, carente de datos fidedignos, es un recurso tardado, no existe, hay disparidad de datos, entre otras. (Véase gráfica XXI.)
En la pregunta sobre cómo mirar a México en 2030, es de resaltar que solamente el grupo de policías, con 58.3%, dio respuestas positivas. Por el contrario, 58.3% de los estudiantes y 53.8% de los investigadores calificaron en forma negativa el futuro de México. Algunas de las frases fueron: mal, en total des-gobierno, gobernará la delincuencia organizada, inseguro, reinando el terror, con más migración a lugares menos peligrosos, con descomposición y división social, con mayor desigualdad y mayor rezago educativo, más turbio, con más corrupción, peor, con una procuración de justicia fracturada, incierto, con un golpe de Estado, entre otros. Por su parte, entre los aspectos positivos se pudo observar: un país con cultura de la legalidad, estable y seguro, con mayor conciencia del efectivo cumplimiento de los derechos humanos, un país consolidado en economía y seguridad, con policías mejor capacitados y con una sociedad más educada, con mejores instituciones, con menos incidencia delictiva, más eficiente debido a los avances tecnológicos y científicos, entre otros. (Véase gráfica XXII.)
Finalmente, en lo referente a la imagen que la sociedad tiene respecto a la Policía Federal, estudiantes e investigadores coincidieron en que existe una imagen negativa, y entre los aspectos aludidos estuvieron: mala, peor, inútiles y corruptos, vendidos, los que muerden de una manera cordial, deficientes, desagrado, de los que tienes que cuidarte, desconfianza, amenaza, ineficientes, incertidumbre, impunidad, miedo y violencia, ajeno. En cuanto al grupo de la policía, es de recalcar que su ausencia de respuesta estuvo en razón de que ellos, los policías encuestados, no eran policías federales sino policías ministeriales, hecho que, sin duda, describe perfectamente la poca identificación y cohesión dentro del ámbito policial en los tres órdenes de gobierno. (Véase gráfica XXIII.)
En suma, la opinión y la percepción de los encuestados muestran como punto convergente la situación crítica del estado de la seguridad pública en el sexenio analizado. Cuestiones como la mala situación del sistema penitenciario, la mala administración y procuración de justicia, la inexistencia de un modelo de prevención del delito en seguridad pública, el aumento de delitos de alto impacto, el incremento de la desconfianza de la sociedad hacia las instituciones policiales, el incremento del sentimiento de inseguridad de la población, el descuido en la atención a las víctimas del delito, la inexistencia de transparencia y rendición de cuentas, así como la inadecuada estrategia para combatir a la delincuencia organizada, fueron puntos en los que los tres grupos, al unísono, estuvieron de acuerdo. Las opiniones vertidas nos muestran que existe incertidumbre respecto al futuro del país y decepción por las acciones emprendidas por los gobiernos. La incidencia delictiva aumenta y, con ello, el sentimiento de inseguridad y desconfianza hacia las instituciones competentes para reducirla. Lo anterior no sólo tiene efectos en la seguridad personal o patrimonial de las personas (seguridad pública), sino amplias repercusiones en todas las esferas, sean económicas, políticas, culturales o sociales, tanto en el ámbito individual como en el colectivo (seguridad humana).48 A continuación se realizará una reflexión de los resultados arrojados, a partir de una visión transversal de la Criminología crítica. El objetivo primordial del tercer capítulo es mostrar, a partir del análisis cuantitativo y cualitativo, cuál es la lectura de cada uno de los datos vertidos, no solamente de manera local o regional, sino hilvanada con la red global e internacional.
1 Algunos autores prefieren llamarle evaluación de la política gubernamental o de gobierno en razón de que ésta sigue siendo ampliamente un proceso legislativo y político, limitado de la participación pública. 2 “Durante siglos, el término Política fue empleado fundamentalmente para señalar obras dedicadas al estudio de toda esfera de actividad humana que tuviese, en cualquier manera, una relación con el Estado […] será en la Edad Moderna cuando se retome y se considere especialmente el elemento del poder [de donde] se extraerá la idea de que el poder siempre supone la relación entre dos sujetos, de los cuales uno impone al otro su propia voluntad porque tiene la posesión de los medios necesarios para ello; medios que siempre van a referirse al dominio sobre los otros”, en Iñaki Rivera Beiras (coord.), Política criminal y sistema penal. Viejas y nuevas racionalidades punitivas, 2ª ed., Anthropos, Barcelona, 2011, pp. 16-17. 3 Zygmunt Bauman, En busca de la política, 1ª ed. en español, Fondo de Cultura Económica, Argentina, 2001, p. 81. 4 Vid. Carl Schmitt, El concepto de lo político, Alianza Editorial, México, 1998.
5 Myriam Cardozo Brum, “La evaluación de las políticas públicas: problemas, metodologías, aportes y limitaciones”, Revista de Administración Pública, Políticas Públicas, núm. 84, México, enero-junio de 1993, p. 167. 6 Peter H. Rossi y Howard E. Freeman, Evaluation: A systematic approach, Sage Publications, 5a ed., Estados Unidos, 1993, en Martim Guedes, Álvaro y Francisco Fonseca (coords.), El control social de la administración pública. Escenario, avances y dilemas en Brasil, Ministerio de Política Territorial y Administración Pública, España, 2010, p. 150. 7 Furubo, Sendahl y Ray Rist, “The Evaluation Atlas: seventeen country profiles”, Transaction, 2002, en Gobierno de España, Ministerio de Política Territorial y Administración Pública, Fundamentos de evaluación de políticas públicas, 1a ed., Madrid, 2010, pp. 2729. 8 De acuerdo con John Nausbitt, sociólogo y empresario norteamericano, la Gran Sociedad fue un conjunto de programas domésticos puestos en marcha en los Estados Unidos por iniciativa del presidente Johnson. Sus dos objetivos fundamentales fueron la eliminación de la pobreza y de la injusticia racial, por lo que se ejecutaron fuertes sumas presupuestales en áreas de educación, salud, urbanística y transporte, en John Naisbitt, Mentalidades para prever el futuro, Grupo Editorial Norma, Bogotá, 2006, p. 5. 9 Juan Pablo Guerrero Amparán, “La evaluación de políticas públicas: enfoques teóricos y realidades en nueve países desarrollados”, Revista Gestión y Política Pública, vol. IV, núm. 1, primer semestre de 1995, pp. 87-91. 10 En los años setenta se impulsó la Ley del Auditor General (AGA, por sus siglas en inglés), así como la creación de la Oficina del Contralor General (GCO, por sus siglas en inglés). Ibidem, p. 89. 11 Aun cuando su sistema político explica el retraso en cuanto a la adopción de evaluación de las políticas públicas, los primeros esfuerzos se dan a fines de los años setenta con funciones tradicionales de control público sobre la cuenta a cargo del auditor general como figura independiente del gobierno. Asimismo, se ponen en práctica evaluaciones internas, principalmente de los ministerios del Interior y de Finanzas. Ibidem, p. 94. 12 Su importancia por la evaluación se incrementó a partir de la creación de la Comisión para el Análisis de Estrategias Científicas y Tecnológicas, así como del Noveno Plan Nacional, en 1983, el cual incluyó la idea de evaluar sistemáticamente la instrumentación de políticas. Ibidem, p. 92. 13 El interés por la evaluación se presenta cuando se da a la Cámara General de Cuentas autonomía legal frente al gobierno y al Parlamento, convirtiéndola así en una entidad subsidiaria del presupuesto. Y aunque en principio su función era solamente la verificación de la legalidad de las acciones gubernamentales, cada vez más se ha visto en la necesidad de evaluar también la eficiencia y de informar al público al respecto. Ibidem, p. 95. 14 Aunque su atención en la planificación data de los años sesenta, no fue sino hasta 1985 cuando el Parlamento hizo obligatoria la entrega de informes sobre actividades gubernamentales mediante la Oficina del Auditor General, el cual vigila las actividades de las entidades individuales del gobierno federal en todas las áreas que tienen una relación con la cuenta pública. Ibidem, p. 97. 15 Como sistema administrativo fuertemente federalista, las autoridades locales se encargan de casi la totalidad de las acciones gubernamentales. Y si bien no se cuenta con una Corte de Cuentas o Contaduría Mayor, su sistema implica que la actuación de la autoridad y la ejecución de sus programas esté muy cerca de los ciudadanos. De hecho, en la mayoría de los asuntos públicos las autoridades locales dan un papel muy activo a la sociedad civil, con lo que generalmente las decisiones son tomadas por la autoridad después de amplias consultas con los sectores interesados. Ibidem, p. 96. 16 Luis F. Aguilar Villanueva, La implementación de las políticas, 3ª ed., Porrúa, México, 2000, p. 30. 17 Vid. Nuria Cunill Grau y Sonia Ospina Bozzi, Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluación en América Latina: Informe comparativo de 12 países, Banco Mundial (BM)/ Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), 2008. 18 Algunos de los trabajos más importantes son: José Mejía Lira, Evaluación de la gestión y las políticas públicas, Porrúa, México, 2003; Nuria Cunill y Sonia Ospina, Evaluación de resultados para una gestión pública moderna y democrática: experiencias latinoamericanas, CLAD, 2003; Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz, Evaluar para la transformación. Innovaciones en la evaluación de programas y proyectos sociales, Paidós, Argentina, 2000; Ernesto Cohen y Rolando Franco, Evaluación de proyectos sociales, 7ª ed., Siglo XXI Editores, México, 2006; Ernesto Cohen y Rolando Franco, Gestión social. Cómo lograr eficiencia e impacto en las políticas sociales, Siglo XXI Editores/CEPAL, México, 2005; Alejandro Oropeza López, La evaluación de la función pública en México, Plaza y Valdés, México/Barcelona, 2005; Guillermo Briones, Evaluación de programas sociales, Trillas, México, 2006; Enrique Abedrop, Presupuesto basado en resultados. ¿Por qué en México gastamos sin obtener resultados?, Grupo Editorial y de Investigación Polaris/IEXE, México, 2010, y José María Ramos, José Sosa y Félix Acosta (coords.), La evaluación de las políticas públicas en México, El Colegio de la Frontera Norte (Colef)/Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), México, 2011. 19 Banco Interamericano de Desarrollo, Oficina de Evaluación (EVO), Evaluación: una herramienta de gestión para mejorar el desempeño de los proyectos, Washington, D. C., 1997, pp. 9-10, obtenida de http://www.cedet.edu.ar/Archivos/Bibliotecas_Archivos/72BID-OVE%20-%20Marco%20L%C3%B3gico.pdf 20 Vid. “La evaluación en la administración pública mexicana: origen y evolución”, en Alberto Villalobos Pacheco, El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) en México: una propuesta para los gobiernos locales, INAP, México, 2010, pp. 57-96, obtenida de http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3378/7.pdf; Vid. Osvaldo Feinstein y Gonzalo Hernández Licona, “El papel de la evaluación en México: logros, desafíos y oportunidades”, La calidad del gasto público, núm. 2, México, junio de 2008, obtenida de http://www.coneval.gob.mx/rw/resource/coneval/med_pobreza/Banco_mundial/Nota2.pdf; Vid. “Evolución de la planeación económica federal”, en Dolores Beatriz Chapoy Bonifaz, Planeación, programación y presupuestación, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM,
México, 2003, pp. 3-13. 21 Iván Alejandro Salas Durazo y Favio Murillo García, “La evaluación de los programas públicos en México: una mirada crítica al Coneval”, Tribuna de Economía (ICE), núm. 857, noviembre-diciembre de 2010, p. 157, obtenida de http://www.revistasice.com/cachepdf/ICE_857_153-162__08145A4D128459495730ECB9441441B5.pdf 22 José María Ramos, José Sosa y Félix Acosta (coords.), La evaluación de políticas públicas en México, INAP/ El Colegio de la Frontera Norte, México, 2011, p. 13. 23 En 1999 se aprobó la reforma constitucional de los artículos 73, 74,78 y 79, los cuales facultaron a la Cámara de Diputados a coordinar y evaluar el desempeño de las funciones de la entidad de Fiscalización Superior de la Federación. En consecuencia, se estableció, por un lado, la fiscalización de ingresos y egresos, fondos y recursos que aplicaba la Fiscalización Superior de la Federación tanto a los poderes de la Unión como a los entes públicos federales y, por otro, la revisión de la cuenta pública del año anterior de las entidades por parte de la Cámara de Diputados, con objeto de 1) evaluar los resultados de la gestión financiera, 2) comprobar su ajuste a los criterios señalados por el presupuesto y 3) verificar el cumplimiento de los objetivos. Obtenida en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_179_07may08_ima.pdf 24 Datos de Gestión Social y Cooperación (Gesoc), dirigida por Alejandro González; presentan el hecho de que de los 125 programas públicos considerados en el Índice de Desempeño 2013, 51 programas resultaron reprobados en su desempeño y sólo 4 alcanzaron una calificación superior a 90 en una escala de 0 al 100. En comparación con el año pasado, el número de programas reprobados aumentó de 27 en 2012 a 51 en 2013, mientras que los programas calificados con más de 90 disminuyeron de 8 a 4, respectivamente. No obstante estos datos, los programas seguirán recibiendo nuevas partidas presupuestales para el año 2014, pues todavía no existe ningún mecanismo normativo que lo impida; en Gestión Social y Cooperación (Gesoc), Índice de desempeño de los programas públicos federales, Gesoc, México, 2013, p. 20. 25 De acuerdo con la reforma constitucional del artículo 134 de 2008, los resultados del ejercicio de los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, serán evaluados por las instancias técnicas que ellos mismos establezcan. Obtenida de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_179_07may08_ima.pdf. 26 Vid. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Presupuesto basado en Resultados (PbR) y Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), SHCP, Subsecretaría de Egresos, Unidad de Política y Control Presupuestario, México, 2009. Obtenida de http://www.apartados.hacienda.gob.mx/sed/documentos/entidades_federativas/pbr_sed_estados.pdf 27 Esta nueva herramienta proviene de lo que antes se denominaba el sistema de planeación, programación y presupuestación (PPP), surgido en Estados Unidos en la década de 1960. Algunos de los puntos más importantes de este nuevo instrumento que lo distinguen de los métodos presupuestales tradicionales del gobierno son: análisis de costos y beneficios de cada alternativa; empleo del análisis del Principio de Máximo Beneficio Social (PMBS) en el proceso de decisión, y la reorganización del presupuesto ya no en los insumos sino en los productos, agrupando los gastos según su propósito o meta, en Roberto Salcedo Aquino, “Evaluación de políticas públicas”, en Roberto Salcedo Aquino (comp.), Evaluación de políticas públicas, Siglo XXI Editores/Biblioteca Básica de Administración Pública del D. F., México, 2011, pp. 31-32. 28 Vid. Presupuesto basado en Resultados de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), obtenida de http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/sitio_pbr/Paginas/conceptualizacion.aspx 29 Artículo 2°, fracción LI, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), última reforma pública, en el Diario Oficial de la Federación (DOF) 11 de agosto de 2014, obtenida de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH_110814.pdf 30 Vid. Página oficial del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)/Centros Regionales para el Aprendizaje en Evaluación y Resultados (CLEAR), obtenida de http://www.clear-la.cide.edu/node/6 31 José María Ramos, José Sosa y Félix Acosta (coords.), La evaluación..., op. cit., pp.149-153. 32 Alejandro Medina Giopp, El sistema nacional de monitoreo y evaluación de la gestión pública en México, CLAD/Banco Mundial, México, 2007, pp. 88-95, obtenida de http://www.clad.org/siare_isis/innotend/evaluacion/mexico.pdf. 33 Roberto Salcedo Aquino, “Evaluación de políticas públicas”, op. cit., p. 32. 34 José María Ramos y Alberto Villalobos, “La evaluación del desempeño en México: experiencias y retos para el desarrollo local”, en José María Ramos, José Sosa y Félix Acosta (coords.), La evaluación…, op. cit., pp. 96-97. 35 Leopoldo Halperín, “Prólogo”, en Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz, Evaluar para la transformación. Innovaciones en la evaluación de programas y proyectos sociales, Paidós, Buenos Aires, 2000, p. 14. 36 Vid. Presentación del libro La evaluación de las políticas públicas en México, editado por el Colegio de la Frontera Norte (Colef) y el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), en la subsede de la ciudad de México, calle Francisco Sosa núm. 254, col. Barrio de Santa Catarina, Coyoacán, México, Distrito Federal, el día 14 de junio de 2011, obtenida de http://www.youtube.com/watch? v=L1SJdnu0KyU. 37 Para mayor información sobre cada uno de los documentos, visite la página web de la Organización de las Naciones Unidas contra el Delito y la Droga, disponible en http://www.unodc.org/unodc/en/justice-and-prison-reform/Criminal-Justice-Toolkit.html. 38 Vid. “Evaluation and Policy Analysis”, en Ronet Bachman y Russell K. Schutt, The Practice of Research in Criminology and Criminal Justice, SAGE, Estados Unidos, 2014, pp. 314-350. 39 Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz, Evaluar…, op.cit, p. 22.
40 Iniciativa que, desde su creación en 2004, ha financiado 92 proyectos en distintos sectores como salud, seguridad social, economía, medio ambiente, política, educación, seguridad ciudadana, entre otros. 41 Vid. Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Convenio de Cooperación Técnica, Partes I, II y III, Sistema Regional de Evaluación de Impacto de Políticas de Seguridad Ciudadana para América Latina. Anexo Único, BID, 2012, obtenida de http://www.iadb.org/es/temas/integracion-regional/informacion-del-proyecto,3072.html?id=RG-T2009. 42 Vid. Banco Interamericano de Desarrollo, Sistema Regional de Evaluación de Impacto de Políticas de Seguridad Ciudadana para América Latina, obtenida de http://bienpublicoregional-unvm.org/ 43 De entre sus 634 miembros, México tiene representación por parte de las siguientes instituciones: Banco de México (BM), Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), El Colegio de México (Colmex), Universidad de las Américas Puebla (UDLAP), Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Universidad Autónoma Metropolitana (UAM), Tecnológico de Monterrey (Tec), Universidad Autónoma de Sinaloa (UAS), entre otras. 44 Las políticas integradas son: Desarrollo Rural y Agricultura, Economía, Educación, Energía, Administración de los desastres ambientales, Finanzas, Salud, Nutrición y población, Tecnología de la información y las comunicaciones, Desarrollo del sector privado, Gestión del sector público, Seguridad Social, Transporte, Desarrollo urbano y Agua y sanidad. 45 Vid. Página oficial México Evalúa. Centro de Análisis de Políticas Públicas, obtenida de http://mexicoevalua.org/ 46 Vid. Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz, Evaluar…, op. cit, pp. 51-77. 47 Para la aplicación del instrumento, se atendieron las consideraciones éticas del Manual para encuestas de Victimización de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), 2009, disponible en http://www.oas.org/dsp/Observatorio/taller/Victimization_workshop/Manual_Victimization_Spanish_040210.pdf. 48 Vid. Carlos Mendoza Mora, El costo de la inseguridad en México. Seguimiento 2009, Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad, A.C. (ICESI), México, 2011.
III. REFLEXIONES DESDE LA CRIMINOLOGÍA CRÍTICA
DELITO Y MODERNIDAD EL DELITO, como tuvo a bien apuntar la Criminología crítica, carece de realidad ontológica. Su concepción, lejos de partir de un consenso colectivo aparentado por la escuela clásica, o de una maldad propia del ser humano sostenida por la Criminología positivista, se encuentra considerablemente formada por las ideologías dominantes, principalmente de juicios eclesiásticos, posteriormente tomados y reformados por los Estados-nación. Como resultado, la etiqueta de delincuente ha sido superpuesta según los enemigos del momento histórico: brujas y demonios en la Edad Media; vagabundos, míseros y pobres en la naciente sociedad industrial; comunistas en el umbral del capitalismo; asesinos en serie a la entrada del neoliberalismo; o criminales organizados y terroristas en la época del ultraliberalismo. La selectividad del poder punitivo no es casual ni accidental, siempre ha expresado el ejercicio de poder de la clase dominante, poseedora de los medios económicos y políticos, hacia las clases en resistencia que representan en su cuerpo y mente los estigmas de un proyecto en crisis, contradictorio desde su mismo surgimiento. Al estar sostenida en valores dominantes, únicos, y por tanto universales, la modernidad puso en marcha un proceso sistémico de inclusión/exclusión cultural, social, económico y político, en el que las clases más desfavorecidas cargarán sobre sus cuerpos la desigualdad, la exclusión y la estigmatización. Aunque el proyecto moderno pugnara por un ambiente no violento,1 de libertad, de igualdad y de fraternidad para las sociedades, lo cierto es que su misma implantación, surgida en el siglo XVI con la expansión y la conquista genocida de Occidente hacia tierras inhóspitas de América, África y Oriente, supuso el ejercicio de una violencia atroz, por la que millones de seres humanos y miles de años de sistemas culturales serán enterrados. No obstante esta evidente “evolución trágica de la civilización”,2 que va dejando sobre su andar cadáveres de los sacrificados, su denuncia más sólida se inició hace menos de cien años, en el contexto de la Primera y la Segunda Guerra Mundial, con la Escuela de Frankfurt, consecutiva y expansiva de la Teoría Crítica de Marx. A partir de entonces, el percatarse de las contradicciones, que trajeran a escena la denuncia de la razón instrumental que convertía al hombre en su esclavo y a la naturaleza en su servidora,3 fortalecerá la Teoría Crítica no sólo en sus aspectos económicopolíticos, sino también en otras esferas, sin independencia de aquéllas, que expresan la dominación y la explotación capitalista, tales como la cultural, la social y la psicológica.
Lamentablemente, la realidad de las sociedades contemporáneas, sobre todo de los territorios periféricos, sigue expresando vivamente las contradicciones, las aporías y los falsos discursos de la modernidad del mundo desarrollado. La catástrofe ecológica,4 el horror económico,5 la cultura de masas,6 el fin de los metarrelatos7 o la modernidad líquida son8 algunos fenómenos que exigen una nueva revisión de la Teoría Crítica. La Criminología, convergente del delito y la modernidad, si bien en sus orígenes apareció para salvar al Derecho penal a patir de la categoría de lo peligroso, “[…] como ciencia positiva del comportamiento delictivo y como auxiliar práctico del poder del Estado […]”, 9 desde los años setenta, por medio del materialismo histórico, heredado del viejo Marx, ha invertido su papel de bastardo para entonces tomar, desde diferentes posturas críticas, una posición de rebeldía y de resistencia. Una Criminología mediante la cual se expliquen las contradicciones de la modernidad; una Criminología que ayude a agrietar el proyecto hegemónico del capitalismo; que denuncie a los criminales genocidas; que ponga en duda los esquemas conceptuales, teóricos y metodológicos sobre los cuales se hizo nacer a un nuevo hombre: L’uomo delinquente.10 La Teoría Crítica iniciada por Marx y continuada por los intelectuales de Frankfurt, como fuente inspiradora para los análisis críticos de la Criminología de Baratta, Taylor, Walton, Young y Pavarini, no ha muerto, por el contrario, el traspaso a la cuestión criminal surgido desde la década de 1980, primordialmente en Italia, ha dado visos de un largo sendero por el que la Criminología, sin atisbos suntuosos, puede colaborar en la realización de lo que la Teoría Crítica dejó inconcluso: la praxis revolucionaria en resistencia al sistema dominante, altamente destructivo de la condición humana. La oportunidad de lograrlo es posiblemente la última, ya que se asiste hoy en día a una coyuntura estructural de la civilización humana; después de más de cinco siglos de modernidad capitalista explotando territorios, recursos naturales y culturas enteras, el modelo dominante parece experimentar una real crisis. La crisis de 2008, iniciada en el sector inmobiliario, después transformada en crisis económica norteamericana y posteriormente convertida en crisis mundial, es prueba de ello. Según especialistas, esta “[…] séptima crisis cíclica a partir de 1974 es una crisis de la globalización y de su base teórica, el neoliberalismo […]”11 El retroceso del Estado social12 y, en contrapartida, el incremento del Estado penal y policial denunciado por Bensaid13 y Wacquant14 —que veremos a continuación— es uno de otros tantos fenómenos que representa, dice Carlos Monedero, el nuevo contrato social que trae consigo la globalización15 y, en consecuencia, una de las oportunidades del saber criminológico, como investigación,16 para mostrar públicamente la falsedad del discurso político mediático de un mundo a favor de la paz, la igualdad, en defensa de los derechos humanos y de la inclusión social, y que más bien pregona la violencia, la desigualdad y la exclusión de los más débiles. En sí, un nuevo darwinismo social.
MANO DERECHA SOBRE MANO IZQUIERDA: EL GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO Desde 1960, expone Simon, el delito se tornó en punto de inflexión de discusiones y decisiones en los quehaceres gubernamentales. Según el autor, “[…] la forma en que gobernamos desde la década de los 60s es la dimensión que alcanzó el recurso al delito como primera opción […]”.17 De ahí, la importancia de la Criminología crítica como saber que devele las contradicciones de la modernidad. A partir de este momento histórico, el delito tomó amplios intereses entre los legisladores, quienes, ávidos de legitimidad después de la caída del Estado de bienestar, vieron en él una herramienta política y una de sus últimas posibilidades para reconfigurar su poder, claramente desgastado y ampliamente criticado. Básicamente, darán cuenta de que el delito guarda íntima relación con un sentimiento llamado inseguridad y que la sociedad del miedo representa su proyecto más ambicioso, al hacer que el sujeto, a cambio de un poco de seguridad, esté dispuesto a perder su valor más preciado: la libertad.18 Desde entonces, la clase dominante comenzará a generar políticas de seguridad dirigidas a lo peligroso —concepto por demás gozado por la Criminología de corte positivista—, fortaleciendo con ello los instrumentos de coerción y represión expresados en las policías, los fiscales, los tribunales, las prisiones, así como en los dispositivos de vigilancia, y no menos aun en los medios de comunicación. La lógica de esta decisión tendrá, indudablemente, un importante impacto en la política social, de la cual ya se observaba una disminución después de la caída, ya comentada, del Estado de bienestar a finales de los años setenta. Teóricamente se asistió en papel de espectadores a una lucha, dirá Bourdieu, entre la mano derecha y la mano izquierda del Leviatán; la primera consagrada en la policía, la justicia y las administraciones correccionales, mientras que la segunda está representada por la ley laboral, la educación, la salud, la asistencia y la vivienda pública.19 Disputa en la que, por cierto, se observa un luchador, en la que el ganador y el perdedor confluyen en uno solo; una lucha de autoinmolación propia de las sociedades posmodernas. Dicho goce por el papel punitivo surgido desde la década de 1960, tendrá su repunte entre los márgenes de los siglos XX y XXI. Aquel 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos, catalogado por The Economist como el día en que el mundo cambió, fue el día en que el mundo se cimbró al contemplar, en millones de pantallas de televisión, cómo la potencia posindustrial más importante del orbe planetario sucumbía a manos de terroristas del Medio Oriente encabezados por el famoso y otrora líder de Al-Qaeda, Osama Bin Laden, íntimo —cabe apuntar— de la familia Bush.20 A partir de este hito, la seguridad se apoderará una vez más de los discursos políticos y económicos de los gobiernos. La real democracia seguirá esperando. Con ello, se desencadenará un proceso de desmantelamiento del Estado social y democrático de Derecho, con lo que se crea la
guerra preventiva.21 Los gobiernos tendrán ahora que destinar un enorme presupuesto a cuestiones militares, de policía científica, a la construcción de más prisiones, a la formación y la capacitación de más jueces, ministerios públicos, peritos y policías. Asimismo, la idea punitiva se irá expandiendo hacia otras áreas como las escuelas y los medios de comunicación. La idea del delito y del castigo ahora rondará alrededor de la vida cotidiana. En el sexenio 2006-2012 tal proceso global se pudo observar en el presupuesto asignado a la entonces Secretaría de Seguridad Pública federal, que se elevó en casi 500%, al pasar de 8 676 mil millones de pesos en 2006 a 41 056 mil millones de pesos en 2011, de los cuales, además, la mayor parte fue destinada a esquemas operativos, administrativos y gerenciales. Con ello se asistió, en palabras de Peñaloza, a la política del garrote penal,22 es decir, a esa política del castigo que causa entre los gobernantes simpatía y obsesión. (Véase cuadro VI.)
CUADRO VI. Presupuesto ejercido en materia de seguridad pública Ejercicio fiscal Presupuesto ejercido Variaciones porcentuales anuales 2006 8 676 029 650.00 2007 17 626 884 061.00 103.2% 2008 21 140 289 127.00 19.9% 2009 33 557 187 282.00 58.7% 2010 30 184 866 188.00 –10.0% 2011 41 056 942 510.00 36.0%
Fuente: Secretaría de Seguridad Pública, 2012.
Así pues, de acuerdo con el documento El gasto en seguridad, de México Evalúa, en 2010 el total del gasto en seguridad (en los ámbitos federal, estatal y municipal) sumó 197 000 millones de pesos, una cifra por encima incluso de lo asignado a los ramos 20 de desarrollo social y 12 de salud, los cuales sumaban 170 069 millones de pesos. De hecho, el ramo de seguridad representó 93% del presupuesto federal dirigido a educación pública por medio del ramo 11.23 Último ramo, el de la educación, que fue ampliamente superado si al de seguridad se le anexará el gasto militar, el cual pasó de 25.3 mil millones en 2007 a 77.6 mil millones de pesos en 2011.24 Tal agigantamiento del Estado punitivo y achicamiento del Estado social hace girar una máquina perfecta en la cual, explica Bauman, los desechos humanos generados por la política neoliberal serán barridos por la política penal. Por tal motivo, no es de extrañar que la mayor parte de la población carcelaria, al menos en el país, provenga de clases marginadas económicamente, rezagadas socialmente y con un perfil educativo bajo;25 una realidad estadística que, no obstante, es aprovechada por el discurso político-económico capitalista para reafirmar su ética individualista, al confirmar lo peligroso de dichos grupos salvajes y bárbaros. A partir de ese supuesto, la teoría de Michael Foucault sobre los espacios carcelarios, según la cual éstos son instalados, entre otras razones, para desviar la mirada de los ilegalismos,26 así como
para mostrar la supuesta eficacia de los sistemas penales, está más que ratificada. Lo peligroso vuelve a la escena. La configuración social cede paso, ratificando una vez más la herencia profundamente eclesiástica, a la dicotomía entre el bien y el mal, en el que buenos y malos se distinguen por estereotipos; un segundo aire a la Criminología positivista, la cual parece estar inerme pese a los embates de la Criminología crítica desde la década de 1970. Se presenta entonces lo que podría llamarse el neolombrosianismo, un retorno al pasado trágico que supusiera, en su expresión máxima, la muerte de millones de judíos en campos de concentración. La guerra nunca se ha ido, tan sólo ha mutado a nuevas formas, fundamentalmente simbólicas; “una masacre por goteo”, como la denomina Zaffaroni. 27 Esta simpatía por el castigo se observó incluso dentro del mismo marco de la política de seguridad, donde a la prevención del delito y a la participación ciudadana —elementos del modelo policial pregonado en los discursos oficiales— se le reservó un presupuesto irrisorio en comparación con otros rubros, tales como operativos para la disuasión del delito, administración del sistema federal penitenciario e infraestructura y tecnología. (Véase cuadro VII.)
CUADRO VII. Rubros del presupuesto ejercido por la SSP federal (2012) Rubros Desarrollo de instrumentos para la prevención del delito Fomento de la cultura de participación ciudadana en la prevención del delito y el respeto a los derechos humanos Implementación de operativos para la prevención y disuasión del delito
Presupuesto 3 380 128.3 236 306.7 21 634 823.8
Administración del sistema federal penitenciario
6 910 602.2
Proyectos de infraestructura gubernamental de seguridad pública
4 593 857.8
Plataforma México
1 898 114.6
Actividades de apoyo administrativo
1 736 606.7
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos del Informe de Rendición de Cuentas 2006-2012, SSP.
Mencionada univocidad se mostró también en la ejecución de programas de prevención del delito, donde solamente se alcanzó 89% del 100% de los municipios con al menos 25 000 habitantes, tal y como formuló desde el inicio el gobierno federal. Entre los programas ejecutados estuvieron: trata de personas, delitos cibernéticos, prevención comunitaria y programas enfocados a jóvenes y a infantes. Sin duda, un desfase total de los programas, pues, además de no ir acompañados de otras medidas que impactaran en su objetivo, éstos no obedecieron a ningún diagnóstico por municipio o localidad que arrojaran cuál era el tipo de violencia y de delito más frecuente. (Véase gráfica XXIV.)
Aunque uno de los avances más importantes en la materia fue la publicación en 2012 en el Diario Oficial de la Federación (DOF) de la Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia; su reglamento nunca fue publicado, lo que, a decir del Senado, implica una omisión del Poder Ejecutivo Federal en la expedición de la disposición reglamentaria correspondiente.28 De igual manra, otro esfuerzo limitado en el ramo normativo fue la inclusión en el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), a partir de la reforma de justicia penal y seguridad de 18 de junio de 2008, de los fondos de ayuda federal para la seguridad pública: Proasp (Programa de Apoyos para la Seguridad Pública); FASP (Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública), y Subsemun (Subsidio para la Seguridad en los Municipios). Este último, además de comprender un gasto en infraestructura y equipo policial para mejorar y hacer eficientes las labores operativas mediante el uso de nuevas tecnologías y servicios de telecomunicaciones de los policías municipales,29 incluyó una partida para la implantación de programas de prevención del delito y la violencia; sin embargo, dicha ayuda, además de ser denunciada de parcial y con un claro sesgo partidista por la Federación Nacional de Municipios de México (Fenamm),30 fue tasada, pues nunca existió un manual de modelos de prevención, lo que implicó que institutos, investigadores, asociaciones e incluso el mismo personal del municipio no realizaran adecuadamente los programas y solamente se atuvieran a los entregables que impuso el Ejecutivo. Es claro que la prevención social de la violencia y el delito y la participación ciudadana no pueden ser tratadas como elementos aislados ni como botines partidistas o favores personales. Su realización debe ser ejecutada por académicos altamente profesionales y comprometidos con la política social y no penal. La inclusión de estos programas debe promover el fortalecimiento del tejido social, la participación y toma de decisiones de la propia comunidad, así como la apertura de nuevas oportunidades. Un hecho que añadió puntos a la equivocada e incompleta política de prevención y participación ciudadana del sexenio 2006-2012 fue el programa Limpiemos México, anunciado como pieza clave de la prevención. El título ciertamente recuerda a la limpieza étnica de la exterminación nazi durante la Segunda Guerra Mundial, y que nos habla de la visión eclesiástico-positivista del gobierno. Un programa que consideró “basura” a los probables responsables, haciendo que el país fuera fraccionado en dos: una diversidad franqueada, por un lado, en un nosotros (los legales) y, por otro, en un otros (los ilegales),31 a los cuales a partir del castigo se les señalaba, se les identificaba y se les difundía en los medios de comunicación,32 revolucionando con ello los métodos de tortura de la esclavitud, donde quienes mostraban su descontento hacia el orden eran encerrados en máscaras
infamantes y expuestos en lugares públicos; un exceso, por cierto, de la supuesta prevención general del Derecho penal. El “programa”, como tal, tuvo la meta de beneficiar a 75% de la población nacional; sin embargo, los datos arrojados muestran que la cobertura tuvo a 57.4 millones de personas, es decir, 54.2% del total de la población. Cabe resaltar que si bien esta meta fue establecida en los programas Nacional y Sectorial de Seguridad Pública, al inicio del sexenio, en el Quinto Informe de Labores de la SSP federal (2010-2011) la meta fue transformada: ya no era en relación con la población nacional, sino con la población beneficiada por Subsemun. No obstante, el porcentaje de cumplimiento de cobertura en tal supuesto es de 72.3%. (Véase gráfica XXV.)
La estrategia —“programa”— que anunció la asunción del monstruo de mil caras, según Ramonet,33 o del enemigo abstracto, se fundó en tres rubros: espacios públicos, salud sin drogas y escuelas seguras. El primero consistió en rescatar los espacios públicos que se encontraban en poder de la delincuencia. Mediante acciones de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), en conjunto con la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), se pretendió transformar los espacios delincuenciales en espacios de esparcimiento, de reunión familiar y de convivencia comunitaria. Para tal fin, en un primer momento, la Sedesol tenía que ubicar, rescatar y remodelar los espacios, posteriormente éstos contarían con patrullaje policial continuo de la SSP. Sin embargo, tal proyecto se tornó en fracaso porque los lugares rescatados nunca obtuvieron patrullaje policial. Las secretarías que habrían de participar no mantuvieron comunicación ni coordinación alguna,34 factores indispensables para la integralidad de cualquier política pública. No obstante la limitación, el número total de espacios públicos rescatados por parte de la Sedesol entre diciembre de 2006 y diciembre de 2011 fue de 6 934, es decir, 1 386 espacios rescatados por año o, más específicamente, casi 4 espacios diarios, cifra poco alentadora si se considera la extensión territorial nacional. (Véase cuadro VIII.)
CUADRO VIII. Número de espacios públicos rescatados por entidad federativa, 2007-2011 Entidad
2007 2008 2009 2010 2011 Total
Aguascalientes
16
29
34
20
30
129
Baja California
33
48
70
50
56
257
Baja California Sur
21
36
37
11
33
138
1
15
12
12
23
63
Coahuila
19
38
48
50
46
144
Colima
16
34
48
39
37
174
Chiapas
12
22
42
49
62
187
Chihuahua
17
44
54
52
74
241
Distrito Federal
98
57
105
74
87
421
Durango
12
42
10
23
41
128
Guanajuato
23
52
84
77
91
168
Guerrero
31
44
45
47
60
120
Hidalgo
20
34
52
47
45
198
Jalisco
39
65
75
72
73
324
Estado de México
42
113
159
106
120
540
Michoacán
38
33
50
52
59
232
Morelos
43
65
52
42
42
136
Nayarit
12
19
39
23
14
107
Nuevo León
79
62
57
64
52
314
Oaxaca
19
32
51
20
52
174
Puebla
20
27
54
43
70
214
Querétaro
20
22
26
22
36
126
Quintana Roo
40
39
60
45
54
238
8
16
24
33
34
115
Sinaloa
33
63
88
41
81
306
Sonora
35
50
76
74
97
332
Tabasco
6
15
11
27
24
83
Tamaulipas
17
35
54
47
59
212
Tlaxcala
24
12
34
34
34
138
Veracruz
26
47
79
58
76
134
Yucatán
17
31
46
28
36
158
8
18
25
23
26
100
Campeche
San Luis Potosí
Zacatecas Total
845 1 259 1 701 1 405 1 724 6 934
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos del Programa Rescate de Espacios Públicos de la Secretaría de Desarrollo Social, Sistema Integral de Información de los Programas Sociales, Ejercicios Fiscales de 2007 a 2011.
Además de que la cifra es ínfima, es preciso recordar que la idea de recuperar los espacios públicos proviene del modelo de prevención situacional ideado en Estados Unidos a partir de la teoría de las ventanas rotas, según la cual una ventana rota en algún barrio —símbolo de ausencia de autoridad— incentiva a que los delincuentes se instalen en él, rompiendo más y más ventanas, hasta culminar en delitos graves.35 Esa teoría tuvo su umbral distorsionado en Nueva York, con el alcalde Rudolph Giuliani, quien, a partir del lema “tolerancia cero” a todas las infracciones penales mínimas, consiguió el “éxito” en su política en materia de seguridad; no obstante, fue duramente criticada por varios académicos e intelectuales, como el criminólogo canadiense Irving Waller,36 e
incluso por los creadores de la teoría de las ventanas rotas. La política de “tolerancia cero”, lejos de buscar la seguridad y la paz entre sus habitantes, implicaba limpiar las calles de personas sin hogar, de mendigos, de vagabundos, de narcomenudistas, que a decir deWacquant, son, entre otros, “[…] un instrumento de legitimación de la gestión policial y judicial de la pobreza que molesta […]”37 De esta manera, el primer frente de Limpiemos México fue “Limpiemos las calles”, un elemento que poco impacta en la reducción real de la violencia y la delincuencia y que, por el contrario, estigmatiza a los grupos más vulnerados de la sociedad. Además de esta crítica, un buen número de espacios rescatados han sido reportados por seguir siendo punto de reunión de jóvenes con problemas de adicción a las drogas y en conflicto con la ley. El esfuerzo de una verdadera política de prevención no termina al momento de instalar canchas de futbol, basquetbol o de otros juegos, sino que continúa con el seguimiento y la verificación de que estos espacios realmente se constituyan como puntos de reunión, de cohesión social y de esparcimiento cultural, deportivo y familiar. Como ejemplo de buena práctica, se evoca la política de la “carreta de dos ruedas”, implantada por el entonces alcalde de Palermo, Italia, Leoluca Orlando, en la cual una rueda representaba a la legalidad, es decir, la ley, la policía y los tribunales, y la otra a la cultura y el desarrollo social. La estrategia se concentró en los años noventa en tres caras: la educación, por medio del combate a la deserción escolar y de campañas educativas que tuvieron el objetivo de reducir la degradación de los espacios urbanos, fomentando la coexistencia pacífica; la promoción de la cultura, destinada a convertir la ciudad en un espacio de entretenimiento y esparcimiento por medio de eventos culturales y recreativos, y la mejora de las condiciones urbanas, para compensar por las décadas de ineficiencia administrativa y corrupción que degradaron los espacios urbanos y que hicieron replegarse a los habitantes a sus hogares.38 Como punto final de este primer frente, cabe decir que la Auditoría Superior de la Federación (ASF) encontró inconsistencias en los recursos del Programa de Rescate de Espacios Públicos (PREP), presumiendo un probable daño al Estado en su Hacienda Pública Federal, por un monto de 10 596 000. 22 pesos por la falta de documentación comprobatoria.39 El segundo fue Salud sin drogas. Para ello se crearon Centros de Atención Primaria a Adicciones y Salud Mental (CAPAS), los cuales tienen como finalidad detectar poblaciones con adicciones y proveerles de atención primaria. En primer lugar, como se observa, esta política no puede ser catalogada de preventiva, pues su actuación es ex post. En segundo, vale señalar que la construcción y operación de estos centros se debió no a un proceso de política de “prevención de adicciones”, sino al decomiso de 210 millones de dólares que se hizo por parte de la Procuraduría General de la República (PGR) en 2007 al empresario mexicano de origen chino Zhenli Ye Gon. De ese total, 70 millones le correspondieron a la Secretaría de Salud (Ssa), la cual, sumando a esta cantidad los recursos recibidos de la Iniciativa Mérida, implantó la política de los CAPAS en los municipios. Si bien es cierto que México todavía no alcanza los niveles de consumo de países como Estados Unidos, España, Italia o Colombia, desde hace tres décadas el territorio mexicano ha desempeñado un papel significativo en las fases del ciclo económico de las drogas en el mundo (producción,
distribución y consumo). Factores como el combate a los países productores y al narcotráfico del sur en las décadas de 1980 y 1990,40 que implicó el cierre de diversas rutas hacia Estados Unidos y Europa; el bono demográfico del país,41 así como el desarrollo y fortalecimiento local de organizaciones criminales,42 han sido algunos de los más importantes, por los cuales México se ha convertido en un agente clave en el ciclo económico, político y social de las drogas; este fenómeno, sin duda, “[…] no es ajeno al desarrollo de la crisis política del país y a la consolidación del modelo neoliberal […]”43 No obstante, los esfuerzos para instalar los Centros de Atención, junto con la publicación en el Diario Oficial de la Federación (DOF) de diversas reformas y adiciones a la Ley General de Salud, al Código Penal Federal y al Código Federal de Procedimientos Penales,44 que incluye los derechos y las responsabilidades legales de las usuarias y los usuarios de drogas ilícitas,45 son muy importantes. Lamentablemente, cabe subrayar que la construcción de 335 centros, también llamados Nueva Vida, y la inversión de 6 600 millones de pesos no fueron suficientes para alcanzar la meta que el Plan Nacional de Salud se programó a inicios del sexenio 2006-2012: disminuir en 10% las adicciones entre jóvenes. El hecho de que solamente uno de cada cinco usuarios reciba atención es un reto pendiente que requiere esfuerzos políticos y sociales. Fortalecer la operación de estos centros es fundamental, sobre todo porque se ha observado que poseen escaso personal y poco o nulo apoyo estatal y municipal (en ocasiones los gobiernos de estos niveles se convierten en un obstáculo para el centro) en razón de que pertenecen al ámbito federal. De igual modo, es imposible no atender las críticas enderezadas contra la Encuesta Nacional de Adicciones (ENA) 2011, la cual se realizó de manera sorpresiva por regiones y no por entidad federativa —tal y como se habían realizado las anteriores—, además de que “la población en situación de calle no fue contemplada, pese a que el consumo de sustancias es un problema común”.46 Aun cuando el gobierno federal la consideró una prueba fundamental de la eficacia de la política contra el narcotráfico implantada, al mantener intacto el consumo de drogas,47 parece ser que la ENA 2011 materializa lo que Darrel Huff llama “estadistiquear”, es decir, la manipulación del lenguaje secreto de las estadísticas,48 pues es poco probable que ante la intensa guerra contra el narcotráfico del sexenio 2006-2012, que tuvo, entre otros tantos efectos, que la droga se quedara para ser consumida en México,49 el consumo haya quedado intacto. Finalmente, el posterior frente lo constituyó Escuelas seguras, un ejemplo de cómo el Estado penal y policial se ha expandido a otras esferas de la vida pública y privada de las sociedades contemporáneas. Es aquí donde mejor se ejemplifica, citando a Simon, que “[…] el delito se ha convertido en un factor tan importante en el ejercicio de la autoridad […]”50 Este último aspecto, junto con la disciplina, ha acompañado al espacio escolar moderno desde sus orígenes en la formación de la mano de obra. Lado oscuro de la institución escolar que ha sido revelado por varios intelectuales; por ejemplo, para Pierre Bourdieu, “[…] el sistema escolar en la sociedad moderna es cada vez más uno de esos lugares donde se reproducen las estructuras sociales
[…]”,51 mientras que para su coterráneo, el filósofo Michel Foucault, “[…] el poder político se ejerce a través de la mediación de ciertas instituciones que parecerían no tener nada en común con él […] la universidad, y, de un modo general, todos los sistemas de enseñanza que al parecer sólo diseminan conocimiento, se utilizan para mantener a cierta clase social en el poder y para excluir a otra […]”.52 La escuela moderna, entonces, fuera de su papel aparentemente neutral, es un espacio donde se refuerzan y se reproducen las etiquetas sociales; un lugar de importante violencia simbólica hacia sus actores, pero que sin embargo representa siempre un riesgo para el poder, dado su papel de aproximación ideológica,53 motivo por el cual el control de tales espacios seguirá siendo un objetivo primordial y constante de la clase dominante. El programa de escuelas seguras, que recuerda a la Safe Schools Act54 de 1994, en Estados Unidos, toma tal dirección. La estrategia descansó en el Programa Nacional Escuela Segura (PNES), el cual se implantó en todas las entidades federativas, con la idea de que la seguridad en las escuelas de educación básica sea condición imprescindible para que niñas, niños y adolescentes tengan un buen aprendizaje, además de contribuir a la cohesión e integración social de las comunidades mediante el desarrollo de una cultura de paz. En total fueron 47 316 escuelas participantes, 500 de ellas de educación especial, 12 968 preescolares, 23 949 primarias y 9 899 secundarias. El objetivo del programa fue capacitar a los docentes en tres áreas: prevención de adicciones, mediación de conflictos y capacitación en dirección coral. Para tal efecto, se capacitó a 322 389 docentes de secundaria y a 388 999 docentes de primaria en prevención de adicciones, 9 116 en mediación de conflictos y 15 205 en dirección coral. Sin embargo, el programa fue un total fracaso, pues, por una parte, su impacto fue desconocido y, por otra, su implantación fue parcial. Sobre el primer punto, de acuerdo con un informe externo sobre la consistencia y los resultados 2011-2012 del PNES, su tarea pendiente más importante se vinculaba con generar ejercicios de evaluación externa orientados a su vez con generar evidencia sobre cuestiones aún desconocidas, como: el impacto del programa, la identificación de mecanismos mediante los cuales la mejora en la seguridad de los planteles pueda impactar positivamente en el aprovechamiento escolar de los alumnos, y la eficiencia y eficacia de los procesos de implantación de las acciones del programa realizados por las coordinaciones estatales. En cuanto a su parcialidad, los datos arrojados muestran que las escuelas participantes apenas representaron 14.21% para preescolares, 24.09% para primarias y 27.07% para secundarias, es decir, una cobertura de menos de la cuarta parte en cada uno de los niveles. Aun cuando el documento externo citado menciona que el programa dio prioridad a escuelas ubicadas en zonas con índices de media y muy alta marginación –cuestión a la cual las bases de operación del PNES 2008 no hacían mención–, los porcentajes de cobertura siguen siendo bajos: 27.9% en preescolares, 44.95% en primarias y 52.20% en secundarias. Como se observa, la parcialidad y, aún más importante, el desconocimiento del impacto del
PNES,
influyó en que este programa de prevención no lograra su cometido: crear espacios seguros mediante una cultura de paz. Otro de los productos del PNES fue la publicación del Manual de Seguridad Escolar,55 en coautoría con la Secretaría de Educación Pública (SEP) y la SSP. Si bien el manual expresa una visión externa del problema, es decir, que la violencia y los conflictos son del exterior al interior de la escuela, mantiene ciertos puntos que clarifican la invasión del terreno judicial y policial, tales como la instalación de cámaras de seguridad en los accesos; el contar con una línea telefónica directa con la autoridad; la revisión de mochilas, bolsas y portafolios de alumnos, docentes, directivos y demás personal escolar; la posibilidad de denunciar a las autoridades correspondientes problemas de violencia y consumo de drogas, entre otros. Sin duda el PNES es resultado “[…] de la fusión de la escuela y el sistema penal […] un aceleramiento del derrumbe del proyecto progresista en materia de educación y un aceleramiento de la gestión de las escuelas hacia un modelo mecanicista y de un alto nivel de autoritarismo […]”.56 Un fenómeno de fusión prácticamente imposible sin “[…] la homogeneidad del sistema escolar y del sistema penal [correspondiente] al hecho de que ambos realizan esencialmente la misma función de reproducir relaciones sociales y de mantener la estructura vertical de la sociedad […]”.57 Llama la atención que en México todavía no se cuente con una infraestructura escolar sólida y digna para todas las niñas, los niños y adolescentes,58 pero ya se tengan manuales de seguridad escolar, cursos de formación en prevención de adicciones para docentes, guías prácticas de simulacros de evacuación en inmuebles, guías de Facebook para padres de familia, entre otros productos que parecen acordes con otra realidad (premodernidad moderna). De esta manera, el traslado de lo peligroso al espacio educativo restringió que ciertos grupos obtuvieran acceso a nuevas oportunidades educativas y laborales (por medio de mecanismos como la deserción o la expulsión) y perpetuó las condiciones sociales desiguales, obstaculizando con ello los objetivos del derecho a la educación, a saber, “[…] superar la pobreza, igualar oportunidades productivas y promover mayor equidad de género y de acceso al bienestar de las nuevas generaciones […]”.59 En tal sentido, la estrategia criminalizadora de Limpiemos México, desconocida por un amplio sector60 y estandarte del legado positivista-clasista-genocida, tuvo un desenlace discreto con resultados oprobiosos en prevención. Una prevención encuadrada únicamente en la tipología neoclásica (más y mejores policías, jueces y cárceles) y situacional (rescate de espacios públicos y escuela segura), conceptualmente errónea (centros de atención primaria a las adicciones) y violatoria de los derechos humanos (Limpiemos México).61
LA POLICIALIZACIÓN: DERECHOS HUMANOS Y CRIMINOLOGÍA Uno de los elementos más importantes de gobernar mediante el delito es el aumento significativo del papel de las corporaciones policiales y del ejército, tanto en términos cuantitativos como en atribuciones legales. México, de acuerdo con el análisis comparativo de Centre for International Crime Prevention de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), es el tercer país del mundo con el mayor número de policías, solamente superado por la India y Estados Unidos. Si la ecuación fuera por cada 100 000 habitantes, México ocuparía el segundo lugar, por delante incluso de Estados Unidos. En el sexenio 2006-2012 el papel de la policía fue sustancialmente desarrollado. Datos oficiales muestran que de poseer en 2004 350 000 policías en el país, México pasó a contar con más de 550 000 efectivos en 2012, es decir, un aumento de más de 50% en tan sólo 8 años; casi 25 000 policías nuevos por año —más de los 20 000 criminólogos matriculados para el ciclo 2011 a 2012 —. Tan sólo en el ámbito federal, el estado de fuerza de la Policía Federal, dependiente de la SSP federal, aumentó 430%, al pasar de 6 489 en diciembre de 2006 a 34 438 en agosto de 2011. Otro tanto sucedió con el personal de custodia de los Centros Federales de Reinserción Social (Ceferesos), los cuales pasaron de 1 301 en diciembre de 2006 a 2 737 en julio de 2011, es decir, un aumento de 110 por ciento.62 Policía y ejército, como dos de las instituciones principales en las que el Estado, en palabras de Weber, deposita gran parte de la fuente de legitimidad del uso de la violencia, fueron reacomodándose dentro de la estructura del propio Estado, lo que dio como resultado lo que ha denunciado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) desde 2005: […] la ausencia de delimitación clara entre la policía y el ejército [resulta] en un problema grave en muchos países […] un Estado no debe permitir que las Fuerzas Armadas influyan en las acciones de las instituciones policiales, dado que las Fuerzas Armadas carecen de formación adecuada para controlar la seguridad interna, es responsabilidad de una fuerza de policía civil eficaz y respetuosa de los derechos combatir la inseguridad, la delincuencia y la violencia internamente […]63
A pesar de lo anterior, el gobierno federal integró, como una de sus primeras acciones, a una buena parte del ejército en la lucha contra el narcotráfico. Y aunque es importante hacer mención de que dicha participación castrense en contra de tal fenómeno delictivo data desde el sexenio del ex presidente Ernesto Zedillo, fue en el sexenio 2006-2012 cuando se fortaleció dicha inclusión, dotando de mayor autonomía operativa tanto a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) como a la Secretaría de Marina (Semar). No obstante ser de lo más preocupante, lo anterior se agravó con la ausencia de un marco jurídico que diera certeza a dicha intervención, solamente sostenida en cinco tesis64 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) de 1996, resueltas luego de que un grupo de senadores y diputados, exigiendo el cese del ejército y la marina como participantes del Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), fundaran y motivaran una acción de inconstitucionalidad.65 El resultado invariablemente fue una sistemática violación a los derechos humanos —situación, por cierto, negada por el gobierno federal, considerando aislados estos actos—, que generó más de
4 000 denuncias cometidas por militares, incluidas ejecuciones extrajudiciales, violaciones sexuales y torturas, entre otros delitos. La problemática fue tal que Human Rights Watch en 2010 pidió al Departamento de Estado de los Estados Unidos retener buena parte de los fondos de la Iniciativa Mérida, a condición de que el Estado mexicano cumpliera con detener las violaciones y, en su caso, investigarlas y juzgarlas. De tal manera, aunque la meta del gobierno fue obtener menos de diez recomendaciones anuales emitidas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) a instituciones de seguridad pública —cuestión de por sí crítica—, el total de recomendaciones, junto con el ejército y la marina, hasta agosto de 2012 fue de 158; 121 para la Sedena y la Semar y 37 para la SSP federal y estatal. (Véase cuadro IX.)
CUADRO IX. Recomendaciones de la CNDH a instituciones de seguridad pública y otras de 2007 a 2012 Año
Instituciones SSP
Sedena Semar
2007
4
6
1
2008
4
14
2
2009
3
30
0
2010
8
21
5
2011 14
25
5
2012
10
2
4
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la página web de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
A pesar del papel determinante que ha tenido la institución militar en la historia del México contemporáneo,66 el gobierno federal no titubeó para asignarle un papel principal dentro de la política de seguridad, lo que, no obstante, era debatible dentro de su marco jurídico, significó el acceso a un amplio margen de actuación informal, donde las violaciones a los derechos humanos eran ampliamente previsibles, dada la naturaleza de la formación y la disciplina a que es sometido el personal castrense. Tan es así que el gobierno, desde sus inicios, consideró la capacitación de 100% del personal operativo de la SSP y sus órganos administrativos en materia de derechos humanos y atención a víctimas por tipo de delito. Sin embargo, los datos (véase cuadro X) muestran que el personal capacitado en 2008 representó 39.2% del total, en 2009 59%, en 2010 59.3% y en 2011, el año con mayores resultados, fue de 64.4%. En igual sentido, si bien en 2008 el ámbito castrense creó internamente la Dirección General de Derechos Humanos, la cual tiene el objetivo de asesorar a la dependencia en asuntos de derechos humanos y de Derecho internacional humanitario; atender la quejas; proponer acciones para promover una cultura de respeto a las garantías individuales en las fuerzas armadas; verificar el cumplimiento de disposiciones nacionales e internacionales en la materia, e implantar procedimientos administrativos o penales que sean procedentes para la solución
de esos asuntos, es claro que el personal de la Sedena se vio involucrado en múltiples hechos de violación a los derechos humanos, con 7 441 quejas notificadas y más de 100 recomendaciones desde diciembre de 2006.67
CUADRO X. Porcentaje del personal de la SSP capacitado en derechos humanos y atención a víctimas (2008-2012) Año Estado de fuerza total Personal capacitado % Respecto al total 2008
30 609
12 012
39.2%
2009
32 357
19 104
59%
2010
34 846
20 678
59.3%
2011
34 438
22 200
64.4%
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de informes de la Secretaría de Seguridad Pública, 2012.
De esta manera, la función policial-militar fue ejercida en total desapego a la normativa y práctica de los derechos humanos,68 dando como resultado constantes y sistemáticas violaciones en su conducta, actuación, aplicación de la ley, investigaciones y respeto a los derechos humanos, tanto de las víctimas directas e indirectas, de los probables responsables, así como de la ciudadanía en general. De hecho, en 2012 México fue, con 431 casos, el país que mayor cantidad de peticiones presentó ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),69 principalmente por la violencia interna y lo que ha traído consigo: entre otras cuestiones, la participación de las fuerzas armadas en casos de tortura y desaparición forzada,70 los desplazamientos internos y el incremento de casos de trata de personas. No obstante, a partir de lo anterior, se elaboraron las reformas constitucionales en materia de derechos humanos y amparo, publicadas en el DOF el 6 y 10 de junio de 2011, respectivamente, las cuales comprendieron la inclusión de los derechos humanos en diversos artículos constitucionales.71 Pese a representar un logro histórico del orden jurídico nacional en vísperas de real reconocimiento, promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos de cada uno de los mexicanos, de conformidad con los estándares internacionales, la reforma no deja de ser un aspecto legislativo que deberá permear en la práctica cotidiana de cada una de las autoridades en el ámbito de sus competencias, principalmente reflejarse en la contundencia del Estado mexicano para prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones de los derechos humanos. Lo anterior en razón de que a junio de 2012 seguían pendientes las leyes sobre reparación de la violación a los derechos humanos reglamentaria del artículo 1°, sobre asilo, del artículo 11, en materia de suspensión del ejercicio de los derechos y las garantías del artículo 29, sobre la expulsión de extranjeros del 33, así como la adecuación de la normativa de la Comisión Nacional de Derechos
Humanos (CNDH) y de las comisiones de derechos humanos locales, tal y como lo estableció el Apartado B del artículo 102 reformado. Aspectos, éstos, fundamentales para otorgarle a la reforma constitucional total aplicabilidad. En contraposición, lo que sí tiene aplicabilidad son las leyes promulgadas en el sexenio sobre seguridad: la reforma a la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública (54 artículos), hoy Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (LGSNS), con 152 artículos en 2009; la publicación de la Ley de la Policía Federal (LPF) en 2009 y su reglamento en 2010 (221 artículos); el reglamento de la Ley Federal de Seguridad Privada (LFSP) en 2011, así como el reglamento del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) en 2009. Dicha expansión del Estado policial puede ser observada, por ejemplo, en las 47 atribuciones de la Policía Federal dictadas en el artículo 8 de la ley, en la que resaltan particularmente dos; IV. Realizar investigación para la prevención de los delitos, y XLVII. Las demás que le confieran ésta y otras leyes. La primera, que traza una línea tenue entre prevención e investigación, abre la puerta a que la policía actúe de manera autónoma, sin depender de la figura del Ministerio Público,72 en tanto que la segunda da acceso a una ambigüedad jurídica, violando con ello los principios propios del diseño de cualquier ley.73 El discurso bipolar del sexenio 2006-2012, contradictorio por lo tanto, daba lugar a dudas en ciertos ámbitos (derechos humanos), mientras que en otros reforzaba su esencia (seguridad); el mejor ejemplo de esto fue la reforma constitucional de seguridad y justicia de 2008, la cual, a través del velo del principio de inocencia, guardaba un Derecho penal de excepción para los miembros de la delincuencia organizada. Lo peligroso de las nuevas dinámicas delincuenciales abrirán paso, entonces, para la instalación de mecanismos contrarios a un Estado democrático de Derecho; arraigo, intervención de comunicaciones, extradición, operaciones encubiertas, escuchas ambientales, infiltración de agentes, usuarios simulados, entregas vigiladas, entre otras técnicas especiales de investigación que, lejos de constituirse como tales, “[…] se convierten en herramientas para producir verdad […] La mecánica que les anima interesa más que los capos, los mafiosos o los secuestradores [pues son] al mismo tiempo, una modalidad para crear o habilitar técnicas de control y dominación […]”.74 En tal sentido, el proceso democratizador apuntalado en el ejercicio de la libertad del hombre quedó obstaculizado por los discursos de seguridad, que impidieron el ejercicio pleno de los derechos aludiendo a una supuesta amenaza. La psicosis generalizada asumió, en consecuencia, un papel de desconfianza e indiferencia social. El tejido quebrado así, supuso la derrota de la resistencia y de la lucha para ir generando distintos escenarios ante la opresión.
SABER Y PODER: NUEVAS TECNOLOGÍAS DEL CONTROL SOCIAL Y PUNITIVO
Si bien es cierto que la técnica guiada por la ciencia permitió al hombre un progreso casi impensable por las generaciones de los siglos pasados, también lo es que dicho progreso ha sido parcial. La razón instrumental lo ha llevado a dominar y controlar la naturaleza a un grado tal que — paradójicamente— uno de los riesgos más latentes es precisamente la dependencia respecto de la ciencia y la tecnología en sus expresiones más extremas: sea la era atómica advertida por Ulrich Beck75 o el calentamiento global denunciado por Al Gore,76 ambos auspiciados y propiciados por el hombre, principalmente de la clase dominante.77 Cuando, se supone, tendrían que ser dos de las principales herramientas con las que cuenta el hombre moderno para solucionar los grandes problemas a los que se enfrenta, ciencia y tecnología, por el contrario, no han sido más que dos espacios atravesados por el poder económico y político. Se sabe, como bien apunta Ruiz Zúñiga, que “Mucho de la estructura de la ciencia y la tecnología modernas, de la Big Science, fue motivado por las necesidades de la organización militar y los propósitos de la política y la guerra”.78 Los inventos de la imprenta, la brújula y el cañón, decisivos en los ámbitos de la ciencia, la economía, el comercio, la navegación y la guerra,79 son ejemplos de ello. La ciencia y la tecnología, lejos de representar bienes comunes al interés de la colectividad,80 constituyen recursos al servicio de las clases dominantes, utilizados principalmente para el control y la dominación de las clases subalternas. Vigilar y castigar de Foucault, castigo y tecnologías de poder de David Garland, así como vigilancia y consolidación de los Estados-nación de Anthony Giddens, son conexiones que han permitido establecer el estrecho vínculo entre el saber y el poder. El ámbito penal y policial, principal motor en el control y la vigilancia de los hombres peligrosos, no solamente no ha escapado a tal inclusión de las llamadas Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación (NTIC), sino que ha representado un dique importante en la evolución de estos mecanismos durante las últimas décadas. Ejemplo de lo anterior son las tecnologías de vigilancia y de C3I (Comando, control, comunicaciones e inteligencia), de las cuales Amnistía Internacional (AI) ha expresado su preocupación al ser potentes medios de vigilancia e intercepción utilizados por fuerzas policiales, de seguridad e inteligencia que contribuyen a violar los derechos humanos. A pesar de ello, durante el sexenio 2006-2012 se construyeron en diversas entidades federativas los C4 (Centro de Control, Comando, Comunicaciones y Cómputo) como parte fundamental del proyecto tecnológico policial Plataforma México (PM). Plataforma, según autoridades de la SSP federal, concebida como la columna vertebral para ofrecer al país los estándares de seguridad que merece, y que tendrá como responsabilidad responder a las siguientes necesidades:81 • Permitir el registro de los eventos ocurridos durante la actividad policial, de manera homogénea; • Lograr el almacenamiento y la clasificación de la información de las organizaciones delictivas
para conocer su modus operandi; • Tener herramientas de consulta directa e integral a todas las bases de datos; • Correlacionar la información y realizar cruces; • Desarrollar un producto tecnológico que integre y opere en todos los centros penitenciarios; • Facilitar la captación de la denuncia; • Contar con un servicio de cartografía; • Tener un Sistema Nacional de Llamadas de Emergencia; • Contar con bases de datos de índole criminalística, de elementos de seguridad pública, de los vehículos automotores y en materia de administración e impartición de justicia; • Generar un Sistema de Telecomunicaciones, y • Contar con un Sistema de monitoreo y seguimiento de usuarios y operadores de la plataforma. El proyecto, creado en 2008, con un costo de 4 300 millones de pesos, más los 7 000 millones de pesos que generó de 2009 a 2011,82 es decir, con un gasto total de 11 300 millones de pesos — comparado con los 5 300 millones destinados al Programa de Desarrollo Humano Oportunidades de Sedesol en 2012—,83 tuvo su principal objetivo en la sistematización, clasificación y utilización de datos e información, por parte de las instituciones de seguridad; de personal de Seguridad Pública, armas, municiones, automóviles, huellas dactilares, registros de voz, registro balístico, denuncias, probables responsables, procesados, sentenciados, mandamientos ministeriales y judiciales, video e imágenes, licencias, mexicanos cumpliendo condenas en el extranjero, casos de investigación, informes policiales homologados, entre otros. La nueva lógica de seguridad en México, como la llaman Arteaga Botello y Fuentes Rionda, basada en el uso de dispositivos de vigilancia y administración de la población y control social, así como de gestión de riesgos, pareció mantener su objetivo en crear, expandir y articular las distintas bases de datos sobre comportamientos de diferente tipo —no sólo de carácter delictivo— que abarcan condiciones de vida y consumo a partir de la puesta en marcha de distintos dispositivos de localización y monitoreo.84 Un proyecto total que muestra a una sociedad vigilada,85 concretamente, una libertad vigilada. No obstante, en términos de la meta, las 32 entidades federativas mantuvieron conexión a Plataforma México para subir, integrar, sistematizar e intercambiar la información que generaban sus instituciones de seguridad, el cumplimiento de su conectividad no se obtuvo, pues únicamente se alcanzaron 1 958 conexiones seguras de las 2 075 comprometidas, 979 en áreas de seguridad pública, de las cuales 340 fueron federales, 333 de orden estatal y 306 en municipios (véase gráfica XXVI). De esta manera, la vinculación de las áreas para ofrecer seguridad en las conexiones con terceros usuarios, como municipios, empresas privadas, instituciones de gobierno e instituciones estratégicas se vio limitada.
Una de las capas más importantes —junto con las aplicaciones— de Plataforma México es el relativo al Sistema Único de Información Criminal (SUIC), el cual está integrado por más de veinte bases de datos que son actualizadas y alimentadas mediante las siguientes capas de aplicativos: Informe Policial Homologado, Registro Nacional de Personal de Seguridad Pública, Registro Nacional de Información Penitenciaria, Registro Nacional de Armamento, Sistema de Alertamiento y Colaboración, Sistema de Análisis e Inteligencia de Casos de Investigación, Sistema Gerencial de Operación, Módulo de Secuestro, Módulo de Extorsión, Tableros de Información, Sistemas de Productos de Inteligencia Motor de Búsqueda de Datos, y Sistema de Análisis de Correlaciones. Algunas de la veintena de bases de datos contenidas en el SUIC son:86 • Informe Policial Homologado; • Registro Nacional de Personal de Seguridad Pública; • Información Penitenciaria; • Biometrías dactilares, de voz y balística; • Mandamientos ministeriales y judiciales; • Registro Público Vehicular; • Vehículos robados y recuperados; • Denuncias ciudadanas; • Fichas delictivas; • Casos de investigación; • Información estadística del delito de secuestro y de extorsión; • Licencias de conducir; • Registro Nacional de Armamento y Equipo, y • Registro de Empresas de Seguridad Privada, entre otros. Si bien en esta capa los 32 estados de la república mantienen conexión, al igual que en Plataforma México, cabe subrayar que solamente 306 municipios, 12.54% del total, cuentan con ella; lo anterior, a pesar de que son ellos los que concentran el mayor número de personal de seguridad pública, y quienes establecen el primer contacto con los hechos probablemente constitutivos de delito. A agosto de 2012 Plataforma México contaba con 503 410 690 registros para combatir a la delincuencia, entre los que se encontraban 19 512 diferentes tipos de casquillos 4 000 tipos de balas, 7 millones de huellas dactilares, 90 000 registros de voz y 900 000 registros faciales.87
Otros dos temas en los cuales el sexenio 2006-2012 estableció metas fueron: el aplicativo del Registro Público Vehicular (Repuve) y el de Informe Policial Homologado (IPH). Sobre el primero, que tuvo por objeto la “[…] identificación y el control de todos los vehículos automotores que circulan en el país [a partir] de información proveniente de autoridades de las entidades federativas, dependencias federales y sujetos obligados […]”,88 se rebasó la meta al lograr 33 595 000 vehículos registrados, 3 595 000 más (véase gráfica XXVII). Entre los rubros de registro se encontraban los siguientes: • Características generales del vehículo (modelo, marca, número de placas y motor, tipo y color de unidad); • Datos correspondientes a la inscripción, tales como el lugar, la fecha y la hora del registro, el número de identificación vehicular (NIV); • Información sobre el propietario: nombre, apellido, domicilio, Registro Federal de Contribuyentes (RFC); • Estatus físico y legal de vehículo, alta, baja, con o sin reporte de robo, y • Fecha de última actualización, entre otros.
No obstante el sobre cumplimiento, el delito de robo con y sin violencia de vehículos, uno de los que mayor impacto genera en la sociedad89 y mayor daño patrimonial causa,90 aumentó 60% de acuerdo con datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), al pasar de 146 906 denuncias por robo de vehículos con y sin violencia en 2006 a 230 415 en 2011(véase gráfica XXVIII). Aunque el número de automóviles asegurados se ha incrementado, esto no ha repercutido en la disminución del robo, ya que datos de la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros (AMIS) indican que de 2007 a 2011 el robo de autos asegurados se disparó 53%. Según la AMIS, uno de los factores más importantes por el cual el robo de vehículos se incrementó fue el recrudecimiento de la violencia como producto del combate a grupos criminales organizados.91
De esta manera, el incremento de las sociedades aseguradoras de Robert Castel (seguros para vehículos) a consecuencia de las sociedades en riesgo de Ulrich Beck (robos de vehículos) no proporciona automáticamente la ausencia de inseguridad subjetiva y objetiva. “La inseguridad moderna —dice Castel— no sería la ausencia de protecciones, sino más bien su reverso, su sombra lleva a un universo social que se ha organizado alrededor de una búsqueda sin fin de protección o de una búsqueda desenfrenada de seguridad […]”.92 Una búsqueda sin fin y desenfrenada de la cual el ámbito económico-empresarial obtiene sus mayores ganancias; empresas de seguridad privada,93 seguros de vida, seguros para vehículos, seguros de gastos médicos, seguro escolar. En sí, lo que Marx llegó a llamar la productividad del crimen94 y que se vislumbra como, dice Wacquant, la nueva lógica del mercado capitalista en los supuestos sociales y punitivos, anteriormente provistos únicamente por los Estados. No es, por tanto, el negocio de la seguridad el que está en juego, tampoco el de la guerra, sino el de la paz. El segundo aplicativo referente al Informe Policial Homologado (IPH), base de mayor solidez para generar el Nuevo Modelo Policial, creado con la finalidad de que el policía o la autoridad de primer contacto con los hechos presumiblemente constitutivos de delito y/o falta administrativa recaben los datos necesarios para estar en posibilidades de capturarlo en el Sistema de Informe Policial Homologado,95 tuvo la meta de 571 000 informes incorporados a Plataforma México. Aun cuando entre enero y junio de 2011, según datos del SESNSP, sólo se había logrado incorporar .32% de informes policiales, es decir, ni uno por policía, a junio de 2012 —sorpresivamente— la cifra de IPH subidos a Plataforma México era de más de 3 millones desde 2008, 50% más que la meta prevista. (Véase gráfica XXIX.)
El IPH es un documento de cuatro cuartillas, con más de 100 puntos por llenar, socializado a todas las corporaciones policiales de los tres órdenes de gobierno. Es la piedra angular para que el Nuevo Modelo Policial funcione y sea efectivo. Si el IPH no es incorporado a Plataforma México, como fuente confiable de información, de poco o nada sirve contar con la mejor plataforma tecnológica de sistematización, clasificación, correlación y cruce de información de América Latina. Su extensibilidad y su supuesta homologación —dadas las diferencias entre un policía federal y un policía municipal en lo que respecta a su capacitación, salarios y condiciones laborales— hacen que el IPH, aun cuando se haya sobrecumplido la meta, constituya uno de los puntos más importantes por revisar y fortalecer para la próxima administración federal. El IPH puede generar no solamente mapas delictivos y georreferenciaciones de hechos, sino también zonas de riesgo para la intervención
comunitaria y la proyección de campañas de prevención del delito y la violencia. Un último elemento, también incluido en Plataforma México, en el cual se estableció una meta específica, fue contar con la operación de 100% de los Módulos de Secuestro, delito que, desde hace décadas, ha venido experimentando un incremento geométrico en el país,96 ya no sólo a víctimas de clases altas y poderosas, sino a cualquier persona (la democratización del secuestro).97 Tal inseguridad frente a este delito ha generado, de acuerdo con datos de la Encuesta Nacional de Viviendas, Percepción ciudadana sobre la seguridad en México 2009, de Consulta Mitofsky, que 55 de cada 100 mexicanos teman ser secuestrados. Cruenta realidad que, sin embargo, ha movilizado no sólo a víctimas directas e indirectas, sino también a posibles víctimas a exigir a las autoridades su compromiso para establecer estrategias serias y profesionales que reduzcan este tipo de delito, en el cual México ocupa los primeros lugares en el plano mundial.98 De hecho, el establecimiento de los módulos de secuestro fue uno de los puntos del Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad,99 de agosto de 2008, entre diversos actores políticos y sociales. Acuerdo, cabe subrayar, que lamentablemente no tuvo el éxito esperado. En voz de su principal exponente, María Elena Morera, presidenta de Causa Común, “[…] el Acuerdo fue un fracaso porque el índice delictivo no disminuyó, sino que aumentó. Se elevó el homicidio doloso y el secuestro denunciado […] Hay pocos logros y muchos pendientes […]”.100 En consecuencia, aunque el gobierno federal cumplió con la meta de operar el 100% de los módulos para el combate al secuestro en el SUIC, los datos evidencian un incremento drástico de 203%, según información del SESNSP, pues tan sólo las denuncias pasaron de 907 en 2008 a 1 344 en 2011, pese a que la meta establecida fue la reducción de 50% del delito en cada una de las entidades federativas, cumplimiento que solamente logró, con reservas, Tlaxcala. (Véase gráfica XXX.)
Aun cuando operan las Unidades Estatales contra el delito de secuestro —costeadas en 453 543 115 pesos—, el rezago en su integración es evidente, pues según Causa Común, a 2012 únicamente 8 unidades tenían un avance de más de 70%. Asimismo, a agosto de 2011, de los 1 200 agentes antisecuestro existentes en el país, sólo 61% se encontraban debidamente capacitados en la materia, en tanto que de los 1 079 sometidos a exámenes de control de confianza, casi la mitad reprobó.101 Por tanto, aunque se tengan titulares designados adscritos a los módulos y se cuente con las instalaciones para que cada entidad federativa tenga su Unidad de Combate al Secuestro, el personal por evaluar y capacitar hace que no se esté al 100% en operación, tal y como se pretendía. Aún de mayor preocupación es el incremento geométrico del delito y el personal que incluso “reprobados en las evaluaciones de confianza siguen trabajando en las Unidades antisecuestro de las fuerzas de seguridad estatales”.102 Fuera de estos datos técnicos que muestran el fracaso de la implementación tecnológica del modelo policial con la inclusión de Plataforma México, nuestro país se encamina hacia la sociedad de datos que plantea Nissenbaum, en la que “[…] la privacidad esté en riesgo no sólo en un caso u otro, sino bajo ataque como valor social general […] la videovigilancia de parques públicos, los programas de lealtad de tarjetas de clientes frecuentes de tiendas, la intervención de líneas por el
gobierno y el monitoreo de transacciones en línea […]”,103 paradójicamente, no son recibidos con desconfianza y temor, sino que, al contrario, son exigidos por la sociedad del miedo construida y amoldada a --y por-- los intereses de la clase dominante. La exigencia de seguridad ha convertido a prácticamente todo ser humano en rehén de su propio deseo. Una libertad vigilada, controlada y castigada; el resurgimiento del panóptico benthamiano del siglo XVIII, reforzado con los nuevos descubrimientos de los siglos XX y XXI, hacen reflexionar, sin duda, sobre la posibilidad del advenimiento de una sociedad en prisión.
LA GUERRA CONTRA EL DELITO: NEUTRALIZACIÓN Y CASTIGO Si tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 el ex presidente de Estados Unidos, George Bush, prometió “una cruzada contra una nueva forma de mal”,104 en diciembre de 2006, después de asumir la presidencia, el entonces presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Felipe Calderón, no queriendo quedarse atrás, declaró una guerra para erradicar el mal posicionado dentro del espacio público, que tanto ha robado presencia al propio Estado dentro del territorio nacional, como ha contagiado a parte de la población mexicana. El enemigo visible —aunque ciertamente desdibujados — del primer discurso era el terrorismo; el del segundo, el narcotráfico. Ambos, catalogados como amenazas contemporáneas de la seguridad nacional, la plena democracia y la paz mundial, generan las nuevas guerras —negadas— contra el delito que encumbran políticos y gobernantes para no sólo recuperar su legitimidad pérdida, sino para establecer nuevos mecanismos de control y dominación. No se trata, sin embargo, de ganar la guerra, erradicar el supuesto mal y alcanzar la paz mundial, sino, más bien, como ocurre en toda guerra, de matar gente. No obstante la misma esencia, las nuevas guerras son, al contrario de las acontecidas en siglos pasados, en las que infinitas tropas se alistaban para viajar en buques, aviones y tanques con la finalidad de luchar en campo enemigo, utilizando bombardeos aéreos y artillería pesada, “consensuadas”, menos visibles y sensibles, aparentemente más precisas en sus objetivos y con mayores impactos sobre la población, principalmente mediante los medios masivos de comunicación, los cuales adquieren un papel de suma importancia, dando voz e imagen a quienes sostienen la ineludible guerra y silenciando a los “otros”, los vencidos que pierden la guerra. Esos “otros”, tras librar esta guerra permanente y preventiva, dice Zaffaroni, son “[…] los sectores criminalizados, victimizados y policializados y/o militarizados que padecen las consecuencias de esta supuesta guerra […] Una buena táctica de control de los excluidos [para que entre ellos] se neutralicen y, de ser posible, se maten”.105 Sin duda, hechos de remembranza marxista a partir de la formación del ejército industrial de reserva, constituido por personas expulsadas tanto del mundo agrario como apartadas de las empresas capitalistas.106
En este sentido, Flores Nández describe que la política de seguridad del sexenio 2006-2012 “[…] fue aplicada como mero pretexto para erigir un aparato represivo que se valió de la guerra contra las drogas como medio para deshacerse de la oposición armada, así como de disidentes, líderes sociales y ciudadanos que se atrevieron a luchar contra la violencia criminal y gubernamental”.107 El objetivo del sistema dominante, dirá Chomsky, “no es la democracia sino el modelo de la empresa privada capitalista y, por tanto, aplastar a los movimientos nacionalistas independientes y las fuerzas populares que intentan deponer una real democracia”.108 En el sexenio 2006-2012 los datos contundentes de la guerra están a la vista. En ninguno de los siguientes puntos se cumplió la meta establecida: Incremento de 12% en delitos federales. Si bien la meta era disminuir 10% el número de delitos federales cometidos por cada 100 000 habitantes, es decir, tener 94%, para el 2011 el porcentaje de delitos fue de 116% (véanse cuadro XI y gráfica XXXI).
CUADRO XI. Número de delitos federales desde 2006 (cientos de miles) Año
Delitos del fuero federal*
2006
109 629
2007
137 289
2008
136 091
2009
131 582
2010
132 227
2011
133 045
* Cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en su rubro Incidencia delictiva del Fuero federal, 1997-2012.
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos del Secretariado Ejecutivo Nacional de Seguridad Pública, Incidencia delictiva de 2006 a 2011.
Únicamente Baja California Sur, Distrito Federal y Tlaxcala disminuyeron de 2006 a 2011 la
incidencia de los delitos de privación ilegal de la libertad. En Yucatán se mantuvo neutro y en las 28 entidades restantes se observó un aumento significativo, que fue desde 300% en el caso de Campeche a 6 600% más para Durango. La meta era disminuir 50% la incidencia de este delito en cada una de las entidades federativas, logro que sólo obtuvo una entidad de 32, Tlaxcala, que pasó de 408 en 2006 a 3 en 2011. (Véase gráfica XXXII.)
En 2011 el promedio nacional de homicidios fue de 19.8. Del total, 12 entidades federativas están por encima de la media, mientras que las 20 restantes se encuentran por debajo. No obstante, la meta del gobierno federal se centró en 12 homicidios dolosos por cada 100 000 habitantes en cada uno de los estados, situación que hace que sólo 15 entidades, menos de 50%, hayan cumplido con la meta.109 (Véase gráfica XXXIII.)
Tal realidad es preocupante, pues mientras que la tasa en 2006 era de 11.2 homicidios dolosos por cada 100 000 habitantes, en 2011, como se ha comentado, pasó a 19.8 es decir, un aumento de más de 70% en la incidencia de este delito. El hecho ha ubicado a México entre los países con una mayor tendencia al aumento.110 (Véase imagen VI.).
En 2011 la incidencia de delitos de robo con violencia fue de 182.2 como promedio nacional, donde sólo 10 entidades se encontraban por encima y las 22 restantes por debajo. La meta del gobierno federal estableció 141 robos por cada 100 000 habitantes en cada una de las entidades federativas, razón por la cual solamente 20 entidades, es decir, 62.5%, cumplió la meta de estar por debajo de los 141 robos. (Véase gráfica XXXIV.)
Durante 2006-2011 el robo con y sin violencia de vehículos se incrementó en 60%, a pesar del éxito de la estrategia del Registro Público Vehicular (Repuve). A pesar de la implementación en abril de 2009 del Registro Nacional de Usuarios de Telefonía Móvil (Renaut), encargado de llevar el registro de los usuarios a partir de una asociación del número de línea telefónica y la Clave Única de Registro de Población (CURP) del usuario o propietario para prevenir y sancionar el delito de extorsión y de secuestro, de 2008 a 2011 la extorsión aumentó 40%, al pasar de 4 400 a 6 200 denuncias, afirmó el Consejo para la Ley y los Derechos Humanos, A.C. De hecho, tras una evaluación del sistema, en abril de 2011 el Senado de la República aprobó la derogación del Renaut. El registro de más de 98 millones de líneas de telefonía móvil, ofertada por sólo 500 pesos,111 será, precisaron legisladores y autoridades, destruido en tres etapas en presencia de autoridades de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI) y de la Secretaría de la Función Pública (SFP). Aunque la meta en el rubro del sentimiento de seguridad en las localidades era lograr que menos de 50% de la población mayor de 18 años se sintiera insegura en la localidad donde vive, los datos de la Encuesta Nacional sobre Inseguridad (ENSI) 2010 indicaron que este porcentaje se localizó en 65%112 (véase gráfica XXXV). Desafortunadamente, después de las ENSI 2009 y 2010, elaboradas por el Instituto Ciudadano de Estudios sobre Inseguridad (ICESI) junto con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), el ICESI fue vetado por el gobierno federal para proseguir en su labor oficial, espacio que desde entonces tomó únicamente el INEGI, que a partir de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (Envipe) 2012 dio a conocer — extrañamente— que el porcentaje de inseguridad se redujo 38.9%, con lo cual la meta se había logrado; menos de 50 por ciento.113
En el rubro de confianza en las corporaciones policiales, a pesar de que la meta era lograr que 63% de la población de 18 años y más sintiera confianza en ellas, la ENSI 2010 publicó que en promedio las corporaciones policiales del país (tránsito, municipal, estatal, estatal ministerial, federal ministerial y federal) tenían 17% de mucha confianza, 62% con poca confianza y 19.3% nada de confianza. En igual proceso, posteriormente la Envipe 2012 dio a conocer que 19.8% de la población tenía mucha o alguna confianza en las policías y que 79% mantenía poca o nada de confianza en ellas. En ésta, cabe destacar que la policía federal tuvo la mayor confianza, mientras que la policía municipal y de tránsito serían las de mayor desconfianza. (Véase cuadro XII.)
CUADRO XII. Porcentaje de confianza en instituciones policiales (2012) Institución
Mucha o alguna confianza Poca o nada de confianza
Policía federal
51.3%
46.7%
Policía estatal
38.4%
60.1%
Policía municipal
31.4%
68%
Policía de tránsito
28.6%
80.5%
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (Envipe) 2012 realizada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI).
Por su parte, la cifra negra, es decir, el porcentaje de delitos no denunciados a las autoridades correspondientes, tuvo un decremento poco sustancial, al pasar de 79% en 2007 a 78% en 2009, de acuerdo con información de la ENSI 2010. Aun cuando uno de los principales objetivos del gobierno federal en su Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 era disminuir la cifra negra,114 la Envipe 2012 dio a conocer que de los 22 389 492 delitos ocurridos en 2011, solamente 2 871 933, es decir, 12.8%, fueron denunciados, dando como resultado un considerable 87.1% de impunidad. Finalmente, no obstante la guerra contra el narcotráfico, después dirigida hacia el crimen organizado, fue el principal discurso del sexenio 2006-2012, tras una Encuesta del Gabinete de Comunicación Estratégica de la Presidencia, en 2012 se reveló que sólo 21% de los mexicanos mantenía un balance favorable al gobierno.115 Tras la melancolía causada por estos datos, las preguntas obligadas ante una guerra contra el delito son: ¿quiénes fueron los criminalizados? y ¿quiénes las víctimas? Respecto a los
criminalizados, tenemos que 27.2% de los probables responsables detenidos por delitos previstos en la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada (LFCDO) fueron jóvenes, un estrato social ampliamente vulnerado desde que dio inicio esta guerra contra el delito. De hecho, de acuerdo con datos del INEGI, 46.5% de los procesados y 48.6% de los sentenciados son jóvenes de 18 a 29 años de edad.116 Estas cifras dan cuenta del fenómeno de la juventud mexicana criminalizada. Respecto al segundo segmento, de los 43 816 fallecimientos por presunta rivalidad delincuencial de 2006 a 2010, según bases de datos de la Presidencia de la República, 26.8% correspondió a jóvenes de entre 15 y 30 años. Sobre este punto, cabe subrayar que en 43.7% de los fallecimientos se estaba sin poder determinar —inexplicablemente— a qué grupo de edad pertenecían. En otro punto de la lucha, la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) informó que las muertes de militares en el combate al crimen organizado y al narcotráfico correspondieron a 8 jefes, 45 oficiales y 220 elementos de tropa, en su mayoría entre los 18 y los 35 años. En general, el perfil de la víctima de homicidio en el sexenio 2006-2012 fue de personas del sexo masculino, con una edad entre los 20 y los 34 años, con poca o ninguna escolaridad y que vivían en unión libre.117 De esta manera, las juventudes mexicanas han sido el grupo social que más ha resentido la guerra librada contra el delito,118 no sólo por constituirse en víctimas directas o indirectas por medio del castigo o de la muerte, para los cuales el progreso prometido por la modernidad no lo es ya (agigantamiento del Estado penal y policial), sino para esa masa de juventudes excluidas de la educación, el empleo, la salud y el deporte, aquellos jóvenes en riesgo119 que luchan día a día por no cruzar la línea que los instale en el discurso del castigo y el delito (achicamiento del Estado social y asistencial).120 Así pues, a pesar de la noticia de que “[…] a partir de 2010, México se beneficiaría con una inversión demográfica que podría llevarlo a un nivel de primer mundo […]”,121 el proceso decisorio de la globalización y el neoliberalismo122 galopante han hecho que las juventudes del país queden rezagadas ante las promesas de la modernidad y, por el contrario, sean objetos de la exclusión, la desigualdad, la discriminación, el castigo y la muerte. Jóvenes rebeldes que son convertidos en los peligrosos; inquietos que son transformados en holgazanes. De los 36.2 millones de jóvenes mexicanos, algunos están excluidos del trabajo y/o de la escuela; unos más se encuentran recluidos en algún centro penitenciario municipal, estatal o federal; y otros más descansan, si corren con suerte, en panteones o en columbarios. Su discurso es “prefiero morir joven y rico, que viejo y jodido… como mi papá”,123 paráfrasis del otrora famoso “prefiero morir de pie que vivir siempre arrodillado”, del general Emiliano Zapata, o del “preferimos una tumba en Colombia a una cárcel en Estados Unidos”, del grupo de los extraditables narcotraficantes en Colombia. Los tres se dirigen hacia un mismo objetivo: la individualidad frente a la realidad, anteponiendo el sujeto a la realidad, sea de manera ilegal, como sucedía con los extraditables, de modo revolucionario en Zapata o dentro de un contexto consumista
neoliberal. Los tres creían o creen defender causas justas; los narcotraficantes el negocio de las drogas frente al imperialismo norteamericano mediante el grupo de “los extraditables”; Zapata, por su parte, encauzando los valores de “tierra y libertad”, defendía al pueblo que lo vio nacer, y al cual observó siempre humillado, esclavizado y sin derechos por parte de los hacendados y gobernantes. Pero, ¿acaso tendrán algo que defender esas juventudes que pintaron la barda y que expresan el sentir de millones de jóvenes mexicanos?: “[…] los sujetos juveniles [dirá Alejandro Villa] son pensados en oposición y/o en ruptura con las sociedades capitalistas occidentales […]”,124 son tratados como peligros, siempre resistentes al control y a la disciplina; rebeldes, inquietos, desordenados y, por tanto, delincuentes en potencia. Son objetivos de la biopolítica, dice Reguillo Cruz, quien, retomando el concepto de relaciones de poder de Foucault, comenta: […] El objetivo [de la biopolítica] es el sometimiento del cuerpo a una disciplina que lleva a la optimización de sus capacidades y al incremento de su utilidad [en el asunto de los jóvenes existen dos narrativas sociales]. Una estaría constituida por el cuerpo liberado y obstinadamente joven… el cuerpo juvenil transformado en nueva deidad del consumo […] Por otro lado, está la narrativa del cuerpo pecador, castigado, metáfora de la derrota del cuerpo […]125
Otro tanto ocurre en el espacio económico, donde “[…] el mercado de trabajo excluye masivamente a jóvenes que nunca ingresaron en él, y que, si lo hicieron, se encuentran en una situación de inestabilidad laboral […]”.126 De tal suerte que para los jóvenes únicamente existió un brazo —en términos de Bourdieu— del Estado-nación; el derecho expresado en las instituciones policiales, en las agencias del Ministerio Público, las fiscalías, los jueces y las instituciones penitenciarias. Nunca conocieron al brazo izquierdo, por lo menos, no como tendría que haber sido. La política criminal adoptada por la mayoría de los países occidentales, en el supuesto marco de sus Estados democráticos de Derecho, siguen esta orientación de criminalizar a los jóvenes, quienes, al igual que en las clases populares de la Europa del siglo XIX, están volviendo a ser considerados un potencial peligro social por la posibilidad de convertirse en delincuentes y atentar contra el orden social y la moral pública. Hecho que, sin embargo, tiene que ver con otro riesgo: el de los jóvenes que representan la posibilidad de cambio social y, en consecuencia, de crítica y reflexión sobre los fenómenos que les rodean. Constituyen un contrapoder que hoy día se alimenta — fuera de los medios tradicionales— de las redes sociales, que, en palabras de Castells, están formando nuevos movimientos sociales y la formación de una política insurgente;127 razón por la cual, a mansalva, “[…] internet, que originalmente se planteaba como un espacio civil, se ha convertido en un espacio militarizado […]”.128
EL MIEDO AL DELITO: NOSOTROS Y NO A OTROS
Para Thomas Hobbes el temor es el origen real del consenso. De acuerdo con el filósofo inglés, el miedo a la guerra de todos contra todos convertido en una unión, en un pacto, expresa teóricamente el surgimiento del Estado moderno. El dique, sin embargo está —dice Lukac de Stier— en observar la transformación de ese “temor de todos contra todos”, a ese “temor contra uno”, es decir, el sustento del miedo al otro como enemigo y el alivio, al menos temporal, de que habrá alguien que por medio de la fuerza podrá neutralizarlo o eliminarlo.129 De esta manera, el surgimiento del Estado es, en su condición invertida, el nacimiento del miedo de unos a otros y la urgencia de aquéllos de vigilar, controlar, castigar y destruir a los segundos. Con la asunción del Estado moderno, atrás quedaron los miedos antiguos que comenta Lagrange: “[…] la noche, el mar, las pestes, el hambre, el fuego, las bestias salvajes, el interior de un cuerpo humano indescifrable, la brujería y las herejías […]”,130 y delante los nuevos miedos de la modernidad, principalmente situados en los otros; en las clases pobres, en los desempleados, en los vagabundos, después en la clase revolucionaria, y hoy prácticamente en los fenómenos delictivos organizados del terrorismo y la delincuencia organizada. A pesar de que el miedo como herramienta política data de hace siglos,131 el miedo al delito comenzó a ser tema de debate cuando las nacientes encuestas de victimización en los años setenta y la naciente Criminología crítica dieron cuenta de que los lugares “más peligrosos” no son los de mayor incidencia delictiva y de que, como dice Kessler, “[…] el miedo al delito se incrementaba aun cuando el delito disminuía […]”.132 Acto seguido nació la segmentación teórica entre seguridad subjetiva y seguridad objetiva, la primera construida a partir de las emociones y demandas que suscita el delito, en tanto que la segunda, también llamada inseguridad real, se basaba en los datos objetivos del delito. Si bien conducen al mismo resultado, es decir, a que la sociedad se mantenga con miedo ante el delito, la diferencia crucial es que una es real y la otra, la subjetiva, es construida. No obstante, el miedo en ambos “[…] tiene consecuencias reales [con lo cual] el miedo al delito […] se ha convertido en un problema tan grave como el delito en sí mismo […]”.133 En este sentido, el miedo es imprescindible para gobernar mediante el delito exitoso. El miedo al delito hace que la gente ceda ciertas libertades en pro de la seguridad y con ello se dicten políticas públicas que en otras circunstancias despertarían las mínimas protestas. La gente vive con miedo y esto puede constatarse en la construcción del espacio privado-público. Las ciudades, dice Bauman, “[…] si bien en su origen fueron construidas para brindar seguridad a todos sus habitantes, hoy se asocian más al peligro que a la seguridad […]”.134 Cerraduras dobles, calles privadas, policías por doquier, vallas que separan una comunidad de otra, alarmas, porteros eléctricos, cámaras de seguridad, rejas electrificadas, alambres de púas que rodean las casas. Sin duda, escenificaciones propias de un neocampo de concentración nazi. Para Simon, aunque el impacto del miedo al delito se construye día con día, mantiene cierta predilección por los acontecimientos boom, porque es a partir de estos importantes momentos, repetidos por los medios de comunicación y tomados como banderas por el Estado, que el sentimiento de inseguridad se eleva. Un buen ejemplo de lo anterior fueron los atentados del 11 de
septiembre de 2001 a las Torres Gemelas, boom que tuvo efectos en una doble vía, por un lado, imágenes que fueron repetidas por 20 cadenas televisivas día tras día, y, por otro, 3 045 víctimas que el gobierno de Estados Unidos tomó como pretexto para declarar la guerra e invadir Irak y Afganistán. Además de éstos, algunos otros efectos fueron: un nuevo orden mundial que, geopolíticamente, volvió a posicionar a Estados Unidos como primera potencia mundial; el fortalecimiento y la expansión de las empresas privadas dedicadas a la seguridad; el retorno recargado en los otros como lo peligroso, así como el bloqueo de las incipientes democracias de los países en desarrollo a consecuencia de dos principales factores, ampliamente interrelacionados: uno externo, resultado de las estrictas medidas económicas y de seguridad que impuso Estados Unidos, y otro interno que repercutió en que cada uno de los países invirtieran gran parte de su presupuesto en la construcción de un Estado policial y penal. No obstante esta interrelación, en el ámbito local los impactos son más cruentos. Después del sexenio 2006-2012, lejos de la cohesión, las políticas que buscaban gobernar mediante el miedo al delito generaron mayor desagregación social. El tejido social mexicano, diseccionado entre buenos y malos, legales e ilegales, se fue quebrantando tras el discurrir del mandato. Aunado a la segmentación y el desarraigo de los hombres respecto de los espacios públicos que generan los procesos neoliberales, la inserción del miedo a la dinámica urbana fortaleció, por un lado, la indiferencia y la desconfianza entre las personas y, por el otro, anestesió los brotes colectivos del descontento social. No obstante lo habitual y lo profundo de las injusticias hacia sus miembros, la “comunidad”135 se desentiende cada vez más de los problemas, no sólo expresando su indiferencia ante ellos, sino su rechazo y, en ocasiones, incluso su castigo. El fin de la comunidad parece fortalecerse. Los datos tras el sexenio 2006-2012 corroboran este hecho: por un lado, 65% de la población de 18 años y más se siente insegura en la comunidad donde vive; por el otro, solamente 19.8% de la población siente alguna o mucha confianza en la institución policial. De esta manera, inseguridad y falta de confianza son dos elementos que han acompañado a la sociedad mexicana tras sumirse en esta guerra contra el delito. Inseguridad no sólo ante el delito sino también ante la desprotección social, la falta de una vivienda digna, el desempleo, la deserción escolar, la falta de atención médica, entre otros. Falta de confianza no únicamente en las instituciones gubernamentales y en los políticos, sino en el progreso, la felicidad, el otro, el yo, el nosotros. Elementos que subyacen al marco de las sociedades posmodernas, dirá Lipovetsky, donde “[…] se disuelven la confianza y la fe en el futuro, el porvenir radiante de la revolución y el progreso, [épocas en las que] la gente quiere vivir enseguida, aquí y ahora, conservarse joven y no ya forjar el hombre nuevo […]”.136 De esta manera, aunque el miedo al delito provee de cierta cohesión, ésta se da principalmente en que la sociedad mantenga una postura unificada —casi siempre en populacherismo punitivo— frente a quiénes son los victimarios y quiénes las víctimas. En consecuencia, delito y miedo se alimentan mutuamente; el miedo produce al delito y éste al miedo. El sistema penal como elemento fundante del Estado moderno, por tanto, dice Zaffaroni, crea y profundiza los antagonismos y las
contradicciones sociales, y con ello consigue el debilitamiento y la destrucción de vínculos comunitarios, horizontales o de simpatía.137 El miedo, propio del capitalismo y por lo tanto de la modernidad (Estado-sistema penal), ocupa un espacio importante en la cultura de las sociedades contemporáneas: El miedo a que no sea posible preservar el precario empleo que se tiene, el miedo a que vuelva una dictadura, el miedo a no poseer una tarjeta de crédito y un guardia armado, o una vivienda, un trabajo, un espacio y una oportunidad para sobrevivir. Quiere reinar la cultura de la indiferencia de unos frente a otros, y asumir la forma coloquial de un sálvese quien pueda.138
Hoy, con el fortalecimiento de la globalidad, es decir, de que “[…] no hay ningún país ni grupo que pueda vivir al margen de los demás [por el contrario] las distintas formas económicas, culturales y políticas no dejan de entremezclarse […]”,139 el miedo se intensifica. La mezcla de sociedades, en ocasiones antagónicas, parece nuevamente resucitarlo en el diferente, en el otro, el no-yo, y, por tanto, a criminalizarlo, excluirlo, neutralizarlo y/o eliminarlo.
LA PRISIÓN: SEGURIDAD DE LOS BUENOS Y CASTIGO DE LOS MALOS La prisión, al igual que toda la estructura penal, tal y como la conocemos actualmente, surgió con la modernidad. Antes de ella, los sistemas de castigo iban desde penas pecuniarias o penas corporales hasta la aplicación de la pena de muerte. Apenas a partir de que la libertad comenzó a tener un valor, su pérdida pudo considerarse un sufrimiento: “[…] La ilustración que descubrió la libertad — explica Foucault— también inventó las disciplinas […]”.140 Es así como, según apunta Peñaloza, “[…] antes de la aparición del sistema de producción capitalista no existía la cárcel como lugar de ejecución de la pena propiamente dicha […]”.141 La transformación que supuso acabar con la tradición y la superstición, y pasar al nacimiento de la razón y del Estado-nación, impuso una nueva concepción del castigo, del delito y del delincuente, principalmente a partir de las teorías de la pena.142 “El poder de castigar ya no será justificable como un atributo del más fuerte sino que [ahora] deberá justificarse como si ello fuera conveniente para la sociedad”,143 hecho que, sin embargo, será debidamente denunciado por Rusche y Kirchheimer a principios del siglo XX como falacia. Para ellos, “[…] estos cambios constituyeron el resultado no de consideraciones humanitarias, sino de un cierto desarrollo económico que revelaba el valor potencial de una masa de material humano a entera disposición del aparato administrativo”.144 No obstante lo anterior, la línea del discurso oficial hizo nacer la ideología de la defensa social, enquistada en la base del consenso y legitimada por el positivismo criminológico.145 Desde
entonces, el delincuente será definido como aquel sujeto que rompía el pacto y al cual se le debía neutralizar y castigar. Se arroja al criminal fuera de la sociedad, dirá Foucault;146 se le convierte en rebelde y traidor a la patria, según Rousseau;147 o en enemigo, en palabras de Hobbes.148 La prisión se fundará arquitectónicamente, entonces, como “seguridad de los buenos y castigo de los malos”.149 La pena, con este sentido crítico, no tendrá ningún fin utilitario, mucho menos preventivo. “La pena —menciona Zaffaroni—, aunque hace varios siglos busca un sentido, no lo encuentra, sencillamente porque no lo tiene, más que como manifestación de poder.”150 En este contexto, no deberá sorprender que las prisiones, al menos en México, representen innumerables problemas,151 como sobrepoblación, corrupción, drogas, autogobierno, violencia, motines, apandos, prostitución, fugas, dificultades en la alimentación, en el servicio médico, en la visita familiar e íntima. Problemas que ratifican a Baratta cuando hablaba de “[…] la relación entre detenido y sociedad […] entre quien excluye y quien es excluido [relación donde la cárcel] refleja sobre todo las características negativas de la sociedad […]”.152 A pesar de los “esfuerzos humanistas” realizados por mantener las mansiones del delito al margen de problemas como la corrupción, la compra-venta de drogas, la violencia y la ausencia de autoridad, las arquitecturas del mal no han resistido a sus tentaciones. Así sucedió con Lecumberri, que, “[…] vista como un avance humanista por los penitenciaristas de la época, se volvió insuficiente a la vez que se acrecentaron los problemas de una institución que no logró la evolución requerida […]”,153 y de igual modo ocurrió con el modelo penitenciario de los años setenta y ochenta, a cargo, entre otros, del doctor Sergio García Ramírez y del doctor Antonio Sánchez Galindo que, a pesar de introducir “[…] el Consejo Técnico Interdisciplinario, fuente de aciertos y oportunidad para la cancelación del viejo y desvalido ‘directorismo’ […]”,154 se olvidó y descuidó hasta generar lo que conocemos actualmente. Ejemplo de lo anterior es que desde 1971 la Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados no ha experimentado ningún cambio determinante, es más, ni siquiera se ha adecuado a las reformas al artículo 18 constitucional de 2008 y 2011. Apenas ocho decretos de reforma,155 ninguno con el objetivo de mejorar sustancialmente los centros penitenciarios, muestran el ínfimo interés de los legisladores por voltear a mirar el espacio carcelario mexicano. Si los presos sostuvieran su derecho a votar, seguramente la prisión pintaría en forma diferente;156 como esto no es una realidad, salvo en ciertos países,157 la prisión sigue expresando, de manera subrayada en esta restricción, la desigualdad y la injusticia, contrarias a los ideales democráticos.158 Los datos de la realidad penitenciaria, de acuerdo con la Recomendación General No. 18 Sobre la situación de los Derechos Humanos de los internos en los Centros Penitenciarios de la República mexicana de 2010, indican que mientras que en 2006 había una sobrepoblación de 27.41%, ésta se incrementó hasta llegar a 29.87% en 2009. Del total de centros penitenciarios existentes en el país, 36.89% experimentan una sobrepoblación que va desde 1.4% en Nogales hasta 230% en Navolato,
por ejemplo.159 Otro problema reciente, de acuerdo con la recomendación citada, es la presencia de autogobierno160 en 110 centros, es decir, en 25.52%, donde se registra lo siguiente:161 • Permiso para que los internos realicen funciones exclusivas de la autoridad o del personal de seguridad, tales como manejo de llaves, organización de actividades, limpieza y vigilancia de dormitorios, entre otras; • Ejercicio de violencia o control de algún interno o grupos de internos sobre el resto de la población; • Existencia de explotación sexual entre la población interna; • El empleo de algunos reclusos por otros para su servicio personal, y • Asignación de actividades laborales remuneradas a la población penitenciaria por parte de grupos de internos. De igual manera, el Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria (DNSP) 2012162 da cuenta de las condiciones irregulares que existen en los centros penitenciarios del país. Aunque en el comparativo 2006-2011 del DNSP 19 entidades federativas mejoraron su calificación y en 13 disminuyó, la calificación nacional ha tenido una baja desde 2008 a 2012, pasando de 6.45 a 6.31. Tan sólo de 2011 a 2012, se dio una baja en todos los rubros que califica la CNDH desde 2006, salvo, inexplicablemente, en la reinserción social del interno. (Véase cuadro XIII.)
CUADRO XIII. Calificación por rubro. Comparativo 2011-2012 Rubro I. Condiciones de gobernabilidad
2011 2012 5.84 5.68
II. Aspectos que garantizan la integralidad física y moral del interno 6.35 6.09 III. Aspectos que garantizan una estancia digna
6.73 6.45
IV. Reinserción social del interno
6.41 6.63
V. Grupos de internos con requerimiento específico
6.86 6.73
Fuente: Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria 2012, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México, 2012.
Si bien en el DNSP este rubro —la reinserción— fue el único que experimentó un incremento de 2011 a 2012, al pasar de 6.41 a 6.63, el pilar organizado sobre la base del respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte (artículo 18 de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos), es inexistente. De acuerdo con cifras del Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social (OADPRS) a mayo de 2012, mientras que en 2008 solamente 3% de los internos participó en algún programa para la reinserción social, en 2009 este porcentaje se ubicó en 7.7%, y en lo que iba de 2012, en 9%. Un aumento raquítico que sentencia: en México menos de 10% de la población sentenciada, tanto del fuero común como del fuero federal, participa en programas de reinserción social, base principal del sistema penitenciario y de la penología moderna. (Véase imagen VII.)
Imagen VII. Número de internos que participan en actividades de reinserción social (20082012) Mes
2008 2009 2010 2011 2012
Enero
2743 2675 4568 7745 10799
Febrero
2737 2549 4784 7571 10710
Marzo
2722 2524 4289 7564 10478
Abril
2704 2519 5406 7505 10668
Mayo
2684 2759 5277 7270
Junio
2632 2678 5114 7913
Julio
2603 2850 5209 7569
Agosto
2625 3781 5538 7782
Septiembre
2543 3755 6490 7711
Octubre
2570 3849 6555 9909
Noviembre
2558 3779 6823 9491
Diciembre
2534 4425 7855 10910
Promedio mensual 2638 3179 5659 8245 10590
Fuente: Datos obtenidos del Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social de la Secretaría de Seguridad Pública, 2012.
Lo anterior obliga a remontarse, con cierta nostalgia, al año de 1974 en Estados Unidos. En ese año, Robert Martinson y coautores publicaron un artículo intitulado “What Works”, un estudio en el que se evaluaban 231 programas de rehabilitación de delincuentes en aquel país de 1945 a 1967, en el cual concluyeron con una frase que con el tiempo se ha vuelto recurrente entre los criminólogos críticos: “Nothing works”. De acuerdo con Martinson y compañía, salvo en pocas y aisladas excepciones los esfuerzos de rehabilitación han surtido un efecto apreciable en la reincidencia.163 Entre sus conclusiones, sin duda desesperadas por no mostrar tal pesimismo, estaba la incapacidad por parte de la institución de identificar programas que realmente funcionaran y/o la inadecuada implantación de los programas seleccionados. No obstante, hoy el problema de la ineficacia e ineficiencia de la prisión y su personal, institución destinada al incremento de la reinserción social y a la reducción de la reincidencia, parece no estar ni en la incorrecta selección de programas exitosos ni en la inadecuada implantación de éstos. El problema subyace más bien, en lo que respecta a políticas públicas, en la propia decisión del quehacer político. La prisión no ha sido pensada para rehabilitar, readaptar y/o reinsertar al sujeto; está concebida para legitimar el poder y justificar la violencia del sistema capitalista-industrial expresado en la formación simbólica del Estado-nación y de su brazo derecho: el de la policía, el Derecho Penal y la prisión. El decrecimiento, alrededor del siglo XVII, de ejecuciones públicas, azotes y flagelaciones, y su transformación, como consecuencia, en instituciones como las casas de corrección, los hospicios,
asilos y cárceles que retrata Matthews,164 no se debió, como en amplios sectores se cree, a una humanización de las penas sino, paradójicamente, a la instalación de una barbarie civilizatoria enquistada en una fábrica capaz de generar una muerte lenta, silenciosa y contagiosa. Los datos y las imágenes lo muestran. Durante el sexenio 2006-2012 se observó un aumento de incidencias delictivas dentro de los centros penitenciarios, al pasar de 287 en 2011 a 364 en 2012, principalmente intentos de fuga, fugas consumadas, motines, riñas, intentos de homicidio, homicidios, intentos de suicidio, suicidios, intentos de violaciones, violaciones, agresiones a terceros, autoagresiones y decesos.165 Ante este panorama, es fácil afirmar el evidente fracaso y la inminente crisis de la prisión. Empero, interpretando la teoría penitenciaria de Foucault, Cunjama se pregunta si será acaso que la función real de la prisión sea reproducir delincuentes. De acuerdo con Foucault, advierte el autor, “[…] desde hace dos siglos se viene diciendo: la cárcel fracasa porque fabrica delincuentes. Yo diría, más bien: triunfa puesto que es lo que se le pide […]”.166 A estos hechos se suma otra variable. La columna del triunfo se ve hoy reforzada con el paulatino proceso de la privatización de las cárceles, un fenómeno que expresa la preocupación cada vez mayor del capital privado por la seguridad, y que según John Lea constituye una de las características de la gobernanza del siglo XIX junto con la globalización.167 La cesión y concesión de áreas antes estratégicas para el Estado como la seguridad, la salud, la educación y la explotación de los recursos naturales, hacia el capital privado, ante la supuesta incapacidad del primero para administrarlos con eficacia y eficiencia, es el ejemplo más claro sobre la dinámica del nuevo orden mundial posmoderno; debilidad del Estado y fortalecimiento del mercado. Aunque la dinámica privativa de las prisiones, explica Elías Carranza, tiene precedentes históricos en los siglos XVIII y XIX, e inicios del XX, ésta resurge como negocio en Estados Unidos en los años ochenta con argumentos de costo-beneficio y calidad de los servicios. Sin embargo, de acuerdo con Carranza, las consecuencias de esta intervención en el ámbito penitenciario son las siguientes:168 • Creación de una situación de privilegio para un pequeño grupo a un costo económico muy alto, a la par que aumenta el deterioro del resto del sistema; • La empresa privada, por definición, hace negocios en procura de lucro. Luego entonces, se tendrían tasas más altas de presos; • La construcción y la concepción tecnocrática de la ejecución de la pena se harían con secretismo, con altos costos y, de preferencia, de máxima seguridad o de mediana cerrada, y • Se haría un uso excesivo o innecesario de tecnologías electrónicas costosas. A sabiendas de estas consecuencias negativas, la privatización de las prisiones sigue su curso, no sólo en su diseño arquitectónico y de construcción, sino también en la administración de servicios e incluso en la planeación y ejecución de programas de reinserción social. Estados Unidos, país que concentra un cuarto de la población total de presos en el mundo,169 es el mejor ejemplo, pues
mientras que en 1983 la cantidad de plazas en las prisiones privadas era de cero, en 2001 alcanzó la cifra de 276 655 internos.170 ¿Acaso no es esto la ratificación denunciada históricamente por Rusche y Krischheimer, Pavarini, Melossi, Platt, Deyon, Foucault, Wacquant, Matthews y Christie sobre el hecho de que la prisión responde al desarrollo capitalista? “Al fin y al cabo —dirá Galeano—, la cárcel quiere decir dinero.”171 Así se comprendió durante el sexenio 2006-2012, en el que se construyeron ocho penales federales que, según el entonces subsecretario de Tecnologías de Información, José Francisco Miembro, albergarían a 2 500 internos cada uno. Concesionados a las empresas privadas ICA, Prodemex, GIA, Homex, Tradeco y Arendal, las cuales invirtieron, en promedio, 4 000 millones de pesos cada una. Los penales se construyeron en las entidades de Chiapas, Durango, Guanajuato, Michoacán, Oaxaca y Sonora. Los contratos tienen una vigencia de 22 años —plazo en el que se saldarán cuentas con las empresas—, dos de los cuales corresponden a la construcción y el resto a la operación de los penales en servicios como lavanderías, comedores y mantenimiento, entre otros. (Véase cuadro XIV.)
CUADRO XIV. Concesionarias para la construcción y servicios de los Ceferesos y entidades federativas donde se construyen Entidad del nuevo Cefereso Empresa privada a la que se otorgó la concesión Sonora
ICA
Guanajuato
ICA
Durango
Prodemex
Michoacán
Prodemex
Oaxaca
GIA
Morelos
Homex
Coahuila
Tradeco
Chiapas
Arendal
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la Secretaría de Seguridad Pública y del Programa de Contratos de Prestación de Servicios del Sistema Penitenciario, 2012.
Los nuevos Ceferesos son equipados con modernos sistemas de informática y cómputo para registrar la actividad diaria del centro, así como con un sofisticado sistema de registro para la entrada y salida de las personas. En palabras de Matthews ello implica […] un pasaje hacia un sistema de control más impersonal y automatizado, en el cual los niveles de personal se reducen al máximo, a fin de maximizar beneficios. Existe poco interés intrínseco en las organizaciones privadas para suministrar a los internos programas constructivos y beneficiosos. Los contratistas privados no tienen mucho interés en reducir los niveles de reincidencia, por el contrario, es más probable que ellos se beneficien del reciclaje de prisioneros.172
Como toda empresa privada, algunas de las concesionarias han suscitado problemas con sus trabajadores. En el caso de Arendal, en Chiapas, se ha documentado que se ha defraudado a los trabajadores al inscribirlos en el IMSS y, en caso de accidente, no responder porque, de acuerdo con un trabajador, “sólo dan derecho a consulta médica [sic]”.173 La empresa Prodemex, por su parte, ha recibido quejas en Gómez Palacio, Durango, donde un grupo de ex trabajadores de las obras realizaron una marcha en protesta por los despidos injustificados, ante la falta de liquidación.174 Homex está relacionada con múltiples irregularidades, que van desde la explotación laboral y la defraudación hasta la corrupción, evasión fiscal y cifras de dudosa inversión. Al igual que Arendal, Homex tiene denuncias de estafa por cientos de albañiles, quienes mencionan que tal empresa se dedica a reclutar albañiles en varios estados del país con la promesa de otorgarles un salario semanal de 1 800 pesos, cuando en realidad reciben solamente 55 pesos; en algunos casos no les pagan durante semanas y en otros no les ofrecen seguro social.175 Sobre Ingenieros Civiles y Asociados (ICA), trabajadores de camiones que acarrean materiales para la construcción del penal iniciaron en marzo de 2012 un paro en demanda para que la empresa Construcciones y Estructuras (Coyesa), subcontratada por ICA, les pague adeudos que tenían desde el mes de diciembre de 2011. Los trabajadores instalaron carpas y sillas afuera de las oficinas de la compañía.176 Punto y aparte merece el estado de Michoacán, donde a causa de extorsiones y amenazas de la delincuencia organizada, Prodemex ha tenido que posponer la entrega del penal federal a autoridades hasta noviembre de 2014. Con 70% de avance en la construcción y 22% en la instalación de sistemas tecnológicos, la empresa suspendió en diciembre de 2012 el desarrollo de la obra para la que se le contrató.177 Las autoridades mexicanas aluden a que la participación de la inversión privada en los penales federales traerá, por lo menos, tres beneficios puntuales: quitarle la carga al Estado; que el contribuyente ya no pague con sus impuestos la vida de los centros, y que los convictos tengan un alto nivel de reinserción social. Sin embargo, las experiencias internacionales, principalmente en Estados Unidos y Europa, ponen en entredicho tal supuesto, pues la participación privada en aquellos lugares sólo ha conseguido que el control del delito —tautológicamente— se convierta en un espacio de negocio.178 La concesión de manera parcial o total, paulatina o repentina, de la seguridad al sector privado significa la culminación del desmantelamiento total del desgastado Estado benefactor. Con ello, la victoria del discurso del realismo liberal o de derecha en Criminología, surgido en los años setenta, centrado en controlar con violencia institucional al delito, daría acceso al “[…] traspaso de las modalidades de control social desde lo público hacia lo privado […]”.179
EL SERVICIO PÚBLICO: ENTRE EL HORROR Y LA TRAGEDIA SOCIAL El nacimiento del Estado moderno, hace cinco siglos, implicó para los hombres la cesión de buena parte de sus derechos gozados en el pasado, los cuales pasaron a ser garantizados y defendidos por un Estado protector. Con el tiempo, fundamentalmente con la entrada a la era industrial de mediados del siglo XVIII y principios del XIX, y a la posindustrial en las décadas de 1940 y 1950, el Estado experimentó diversos cambios que lo han obligado a mostrar diferentes facetas. La historia del hombre moderno, así, se mueve al compás del péndulo que en ocasiones subordina los mercados al Estado y en otras, como sucede hoy, el Estado cede ante las pretensiones de la ganancia y la acumulación de los mercados. Aunque actualmente pareciera que el Estado tiene todavía capacidad de decisión en varios quehaceres gubernamentales, la intromisión —al parecer determinante— del mercado neoliberal y de los procesos de globalización lo han debilitado a tal punto que en varios rubros, como se ha mencionado, ha cedido el control parcial o total al capital privado. La mano blanda, la social, representada históricamente de manera contundente en el Estado de bienestar o Estado benefactor (Welfare State) keynesiano de posguerra a mediados del siglo XX, no escapó a tal transformación. A partir de finales de los años setenta y principios de los ochenta esta etapa, centrada en la asistencia social, la distribución, el empleo y la educación, se había ido menguando como producto de la intervención de lógicas económicas y de su preponderancia en la vida cotidiana del hombre,180 que lo han alienado y segmentado del sentido social y colectivo. El paso del modelo Welfare State al Workfare State fue determinante tanto para borrar a las masas no trabajadoras, compuestas principalmente de jóvenes, como para profundizar la desigualdad social, al condicionar ciertos derechos (salud, educación, vivienda, alimento) al trabajo formal. También, como dirá Viviane Forrester, para obligar a los desempleados a tomar cualquier empleo durante un tiempo, aunque las remuneraciones y condiciones fueran pésimas.181 La intromisión de la lógica económica en los quehaceres gubernamentales desde los años setenta se ha dado principalmente por medio de políticas de gerencialismo, mejor conocidas como Management. “El gerencialismo [al tratar] de trasponer a los organismos públicos los criterios de funcionamiento de las empresas privadas y por tanto idear nuevos modelos organizativos del Estado […]”182 ha despertado severas críticas, pues es evidente que entre los modelos públicos y los privados existen múltiples procesos, a veces incluso contrapuestos. A pesar de ello, cada vez podemos observar con mayor claridad cómo la lógica económica se inserta en cada uno de los servicios ofrecidos por el Estado a sus ciudadanos. En consecuencia, la cara social en el ámbito de la seguridad y la justicia también ha sido delegada a un segundo plano, pronunciándose en mayor sentido, como se ha observado, por la cara punitiva. A continuación se darán algunos datos sobre el descuido del sentido social en los ámbitos referidos durante el sexenio 2006-2012. Al ocurrir un delito, el primer contacto entre Estado y sociedad (desde la atención de la llamada
de emergencia hasta la llegada de las instancias de seguridad al lugar de los hechos) tarda 18 minutos 30 segundos, según el promedio nacional. Aun cuando la meta eran 10 minutos, en 2011 trece entidades federativas reportaron estar por encima del promedio nacional, en tanto que únicamente siete se ubicaron por debajo. Si en 2008 el promedio fue de 19.06 minutos, en 2011 el tiempo se incrementó a 19.36. (Véase cuadro XV.)
CUADRO XV. Tiempo promedio de atención de emergencias (2008-2011) Entidad federativa 2008 2010 2011 Aguascalientes
-
7
10
Baja California
15
19
-
Baja California Sur
13
-
19
Campeche
29
15
-
Coahuila
5
9
-
Colima
7
14
11
Chiapas
46.33
26
21
Chihuahua
17.5
9
10
16
17
17.66
11
14
Guanajuato
-
-
-
Guerrero
9
9
40
Hidalgo
1
10
10
Jalisco
8
5
-
México
25
47
27
Michoacán
15
20
33
Morelos
10
15
24
Nayarit
39
19
19
Nuevo León
70
23
24
Oaxaca
40
20
21
Puebla
2
10
10
Querétaro
-
18
10
30
20
20
21.5
20
-
Sinaloa
4
12
20
Sonora
10.49
19
24
Tabasco
20
24
24
Tamaulipas
20
18
-
Tlaxcala
-
14
14
Veracruz
-
-
-
Yucatán
-
-
-
Zacatecas
7
13
14
Distrito Federal Durango
Quintana Roo San Luis Potosí
Total
19.02 16.57 19.36
Fuente: Secretaría de Seguridad Pública, 2012.
De esta manera, el contacto entre sociedad, víctima y servidor público se torna distante, y con ello se pierden la confianza y el respeto en ambos. Al respecto dice Sergio Kaliniak: En muchos de los hechos policiales, los medios de comunicación llegan primero y la fuerza de seguridad lo hace tarde y no interviene. Esto puede tener muchas explicaciones pero ningún justificativo. Da la impresión de que la Policía renegó de su “Estado Policial” para convertirse en un empleo sindicalizado. La mayoría de los cuadros, desde oficiales para abajo, ven el servicio no como un servicio sino como un laburo.183
La denuncia ciudadana es otro de los grandes temas en este rubro. En principio, es de resaltar que la mayoría de los delitos no se denuncia,184 un aspecto que ya de por sí expresa cierta coparticipación de sociedad y autoridad. Según la ENSI-6 del ICESI publicada en 2009, los motivos por los que la gente no denuncia los delitos son,185 en orden descendente, pérdida de tiempo, desconfianza de la autoridad, trámites largos y difíciles, delitos de poca importancia, porque no tenían pruebas, y otros; o bien, por miedo al agresor, por la actitud hostil de la autoridad, o por miedo a que la extorsionaran. Aunque en 56% de los casos la no denuncia se encuentra vinculada a factores propios de la víctima, en tanto que 36% recaen en la autoridad y sólo 8% en otros, es importante mencionar que estos motivos propios del posible denunciante son compartidos con la autoridad; por ejemplo, la pérdida de tiempo es relacionada con los trámites largos y burocráticos; la idea de que el delito es de poca importancia se debe, sin duda, a la imagen que autoridades y medios de comunicación muestran de éste; finalmente, el miedo al agresor proviene de la falta de seguridad y de protección a la integridad física de la víctima por parte de la autoridad, pormenores que elevan la contribución del Estado en la falta de denuncia ciudadana. En este tema la meta estaba dirigida a recibir, atender y canalizar a instancias competentes en el ámbito nacional 91 943 denuncias ciudadanas. De acuerdo con información recibida de la Oficina de la Comisionada General de la Dirección General de Enlace, Unidad de Enlace de la Policía Federal, de 2007 a junio de 2012 el Centro Nacional de Atención Ciudadana (CNAC) recibió un total de 365 677 denuncias, aproximadamente 182 denuncias diarias, es decir, 50.77% de los 720 234 delitos federales ocurridos en el mismo periodo. No obstante la cifra, lo crítico es el número total de denuncias canalizadas a las instancias correspondientes, sean Procuradurías Generales de Justicia Estatales, Secretarías de Seguridad Pública Estatales y Municipales, Ministerios Públicos Federales y Estatales, Gobiernos Municipales, Procuraduría General de la República, Policía Federal o DIF, las cuales suman de 2008 a abril de 2012 únicamente 869 denuncias, lo que representa 0.23% del total de denuncias recibidas. Aunque es probable que no todas tuvieran que ser canalizadas, el porcentaje es bastante bajo, teniendo en cuenta la meta de casi 92 000 recibidas, atendidas y canalizadas. (Véase cuadro XVI.)
CUADRO XVI. Denuncias canalizadas en todo el país (2008-2012) Año
Instancia a canalizar
Denuncias canalizadas
P GR
52
P GJE
26
federales y estatales
MP
113 5
PF
2008 SSP E
29
Gobiernos municipales
61
SP
municipal
54 2
DIF
Otros
13
P GR
132
P GJE
42
federales y estatales
MP
163 3
PF
2009 Gobiernos municipales
20
SSP E
10
SP
municipal
7
DIF
1
P GR
13
P GJE
2
federales y estatales
MP
6
PF
2010 Gobiernos municipales SSP E SP
53
municipal
21 13 3
DIF
1
Otros
5
P GR
4
estatales y federales
MP
1
PF
1
Gobiernos municipales
6
SSP E
2
DIF
1
P GR
2
2011
2012 Abril
SP
municipal
DIF
Total
1 1 869
Fuente: Dirección General de Prevención del Delito y Participación Ciudadana de la Secretaría de Seguridad Pública, 2012.
No obstante los datos citados, es importante señalar la creación, por Acuerdo A/039/12 publicado en el DOF el 24 de febrero de 2012, del Centro de Denuncia y Atención Ciudadana (Cedac),186 el cual sustituyó al Centro Nacional de Atención Ciudadana (CNAC). Aunque su culminación fue casi a finales del sexenio, el proyecto avizora grandes aportaciones hacia diversos
aspectos de una política integral en materia de seguridad: la atención a víctimas del delito o la violencia, el fortalecimiento de la confianza ciudadana, la orientación y asesoría, así como la prevención social de los delitos y la violencia. De manera general, sin embargo, el sistema de justicia penal se encuentra ciego, pues la base más importante, esto es, el conocimiento del hecho probablemente delictivo por parte de las autoridades correspondientes, se encuentra en crisis. Las personas no denuncian, y si lo hacen, la atención y la canalización no son las apropiadas. Sin denuncia el proceso de la justicia (denunciaaveriguación previa-medidas preventivas-ejecución de sentencia) se torna ineficaz; peor aún, si no existe denuncia los delitos se crean, lo mismo que los culpables y las víctimas.187 La no denuncia, empero, es síntoma de una enfermedad todavía más grave: la no participación ciudadana que, a decir de Peñaloza, […] estuvo ausente en el sexenio calderonista [pues] en dos terceras partes de los estados no hay leyes de participación ciudadana; existe ausencia de secretarios del ramo en una tercera parte de las entidades; falta incorporar este elemento en nueve leyes orgánicas de la administración pública; trece leyes orgánicas de las procuradurías estatales carecen de la participación ciudadana; [en síntesis, concluye Peñaloza] hay una ausencia de funciones de poder, elección y control de la sociedad sobre las instancias responsables de la política criminal en el país.188
Lamentablemente la historia de México, que proviene sobre todo de los cacicazgos posrevolucionarios priistas, arraigada en políticas de acarreo, de dádivas, de favores, de compadrazgos, está lejos de propiciar ciudadanos en términos de Sartori, es decir, aquellos que se pongan en movimiento, no que sean puestos en movimiento por terceros.189 A pesar de este devenir cultural de la falta de participación ciudadana, una de las grandes hazañas contemporáneas de la participación fue la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI) en 2002. Una historia que Elvira García comparte de la siguiente manera: Cuando era estudiante, y no existía la Ley de Transparencia, hubo un personaje en México que se hizo famoso por ejercer el derecho de petición plasmado en el artículo 8 de la Constitución, Sergio Aguayo, quien, en su momento, quiso saber cuánto ganaba el entonces presidente Ernesto Zedillo que, después de un litigio que duró meses, entregó la información. Ésa fue la génesis de la necesidad de saber. Así nació el Grupo Oaxaca —grupo integrado por periodistas de El Universal y de Reforma—, el cual cabildeó para impulsar una iniciativa de ley, que luego Vicente Fox hizo suya al llegar a la presidencia, para ser aprobada el 24 de abril de 2002 y promulgada el 24 de diciembre del mismo año. Fue uno de los pocos momentos de luz del gris sexenio de Vicente Fox.190
Tras casi una década, lamentablemente, el IFAI ha sido una institución de claroscuros.191 Al aplicar una encuesta nacional en vivienda en 2012, Parametría dio a conocer que 77% de los mexicanos admitió no saber qué es el IFAI, 4% lo confundió con otro organismo gubernamental y sólo 19% contestó acertadamente sobre la función del instituto. Lo preocupante, concluye el informe, es que el nivel de desconocimiento del IFAI aumentó cinco puntos porcentuales de 2011 a 2012.192 A pesar de que el número de solicitudes se ha incrementado (en 2007 fueron 94 723 peticiones, mientras que en 2012 se lograron 131 154 solicitudes), en el sexenio 2006-2012 sólo se recibieron 36 431 solicitudes, en tanto que de 2004 a 2006 la cantidad fue de 22 481.193 Asimismo, habrá que
repasar la representatividad de esas 131 000 solicitudes, pensando en que cada una tiene un usuario diferente, respecto a los 32.8 millones de mexicanos que utilizan la internet. (Véase gráfica XXXVI.)
A pesar de estos y otros factores que hacen dudar acerca de la viabilidad democrática y ciudadana del IFAI, es importante subrayar que el derecho de acceso a la información gubernamental, derecho fundamental adherido a la Constitución en julio de 2007,194 “[…] constituye una herramienta esencial para combatir la corrupción, hacer realidad el principio de transparencia en la gestión pública y mejorar la calidad de nuestras democracias […]”.195 Este derecho de acceso a la información se vuelve fundamental en los ámbitos de seguridad y justicia, donde las instituciones encargadas suelen ser más herméticas que cualquier otro sector gubernamental. En este sentido, la meta del sexenio 2006-2012 fue mantener un índice de cumplimiento mayor o igual a 9 respecto a obligaciones de transparencia y acceso a la información de instituciones de seguridad pública. Los datos muestran que si bien se cumplió la meta, el índice presenta una baja, al pasar de 9.48 en 2008 a 9.28 en 2011. (Véase cuadro XVII.)
CUADRO XVII. Índice de cumplimiento en transparencia y acceso a la información de instituciones de seguridad pública (2008-2012) Indicador
Unidad de medida 2008 2009 2010 2011
Índice de cumplimiento Escala de 1 al 10
Meta 2012
9.48 9.05 9.09 9.28 Mantener el índice de cumplimiento mayor o igual a 9 puntos
Fuente: Secretaría de Seguridad Pública, 2012.
No obstante la positiva calificación, con base en el documento Estudio de transparencia en seguridad y procuración de justicia,196 en el cual un grupo de expertos solicitó información a distintas dependencias a fin de calificar su cumplimiento de acuerdo con los principios de transparencia y rendición de cuentas, las dependencias que más niegan información, sin motivo legítimo, son precisamente las instituciones de seguridad pública y de procuración de justicia, las cuales, concluye el documento en forma preliminar, presentan diversos problemas, como la diversidad de criterios para negar la información; el caso de Jalisco, en el cual se encuentra
deshabilitada la oportunidad de solicitar información en referencia con una nueva ley publicada en el 2011; el uso innecesario de las prórrogas por las instituciones; la forma heterogénea en la respuesta de las autoridades; respuestas genéricas a las solicitudes de información; además de marcar como reservada mucha de la información pública que no conlleva ningún riesgo. De esta manera, aunque la existencia del Instituto de Acceso a la Información procure un sentimiento de transparencia, confianza y accesibilidad entre los gobernados, lo cierto es que el desconocimiento de la institución, aunado al poco interés ciudadano por tener acceso a esa información y a la negación de la información por varios sujetos obligados, hacen dudar sobre el real derecho de acceso a la información en México. Otros de los fenómenos que mayor afectación causaron en la relación sociedad-Estado en el ámbito de la seguridad y la justicia, central en cualquier política pública comprometida con el respeto y el reconocimiento a los derechos humanos, fue la vergonzosa indiferencia que se mostró hacia las víctimas de la guerra contra el delito. Víctimas no sólo desde el punto de vista del Derecho penal, sino a partir de la concepción de seguridad humana del PNUD de 1994.197 En este sentido, podría decirse que la política ejercida en el sexenio 2006-2012 continuó con la visión del Derecho penal moderno que Zamora Grant explica en su obra: “[…] el Derecho Penal moderno no fue elaborado precisamente pensando en las víctimas. El Derecho Penal de la modernidad olvidó a la víctima […]”.198 Así pues, los espacios considerados para las víctimas fueron marginales en los discursos y en los hechos. Si bien en la última etapa del gobierno las víctimas comenzaron a desempeñar un papel importante en las decisiones de la política de seguridad, sobre todo a consecuencia de la presión ejercida por miles de víctimas organizadas,199 la realidad del sistema penal, social y económico sigue ignorando, olvidando y revictimizando su dolor. A pesar de las 101 109 personas asesinadas,200 de los 150 000 desplazados,201 de los 26 112 desaparecidos,202 de los 60 homicidios y 15 desapariciones forzadas de periodistas,203 del incremento en más de 2 130 000 desempleados y de más de 3 millones de población empleada informalmente,204 así como del aumento de 4.5 millones de personas en situación de pobreza y 200 000 en pobreza extrema,205 el sexenio culminó su administración con un evento fallido, al vetar, por medio de la Consejería Jurídica de la Presidencia, la tan urgente Ley General de Víctimas. Comentada estrategia fallida, enquistada en la indiferencia hacia el dolor de las víctimas, también pudo observarse en la limitada implementación de la Red Nacional de Atención a Víctimas del Delito,206 pues la meta del gobierno federal era tener integradas a la red a las 32 entidades federativas y a todos los municipios beneficiados de Subsemun,207 únicamente se realizaron convenios de colaboración representados por el gobierno y la Comisión Estatal de Derechos Humanos con 22 entidades federativas y ningún municipio. La ausencia de una política integral que comprendiera todos los derechos de las víctimas
(acceso a la justicia, asesoría jurídica, asistencia, protección, atención médica y psicológica, reparación del daño, entre otros) fue uno más de los grandes pilares en los que se sustentó la gobernanza por medio del delito. Las víctimas, aludidas en los discursos legislativos y del sistema penal, han quedado fuera de la mirada supuestamente compasiva y de justicia enardecida, pues aunque “el eje de la nueva racionalidad en el dictado de leyes es la víctima del delito […] consiguiendo obtener la atención y la intervención de los legisladores, tales logros no se traducen con facilidad en beneficios de tipo asistencial”.208 Por ello se habla de dos tipos de víctimas: las que impactan directamente en la inflación penal y que ciertamente justifican las guerras contra el delito, y las que constituyen meros daños colaterales. Mientras que las primeras se ubican casi siempre en clases económicamente altas, reconocidas y exitosas, las segundas, las de segunda clase, provienen de clases bajas; su identidad es anónima y constituyen para las autoridades un simple número estadístico. En este sentido, la utilidad de las víctimas por los discursos únicamente tendría eco para la legitimación del poder y no, como suele decirse, para la compasión, la preocupación y la ocupación en la toma de medidas que verdaderamente impliquen una reducción del dolor en las víctimas. Prueba de ello son los discursos sobre los daños colaterales y los probables responsables. El orador, decía Aristóteles, no necesita la verdad como tal, ya que no trata de demostrar, sino de persuadir.209 El discurso político tiene dos funciones muy claras: el convencer y el persuadir, aun cuando lo que se diga sea irreal. La esencia misma discurre en la manipulación y lo falso de la realidad. Así ocurrió en el sexenio 2006-2012 El 13 de abril de 2010 el entonces secretario de la Defensa Nacional, general Guillermo Galván Galván, reveló en una junta con los coordinadores de los partidos políticos que “A pesar de las muertes de civiles —niños, jóvenes estudiantes y adultos— en los enfrentamientos entre las fuerzas armadas y el crimen organizado, la estrategia se mantendrá, son daños colaterales que son lamentables”;210 tres días después el ex presidente Felipe Calderón expresó, en medio de una reunión con empresarios del ramo turístico, que “los caídos civiles en la guerra contra el narcotráfico son los menos”.211 No obstante las críticas derivadas de estos discursos, que condujeron incluso a que los mencionados rectificaran días después en público, el 13 de agosto de 2011 —más de un año después— el subdirector de Derechos Humanos de la Secretaría de la Defensa Nacional, Aníbal Trujillo Sánchez, afirmó: “hasta cierto punto, aceptamos algunos daños colaterales”.212 ¿Qué son los daños colaterales? De acuerdo con Bauman, la expresión “daños colaterales” “[…] fue agregado en tiempos recientes al vocabulario militar para denotar los efectos no intencionales ni planeados de una acción armada [que en realidad] son colaterales en la medida en que se descartan porque su escasa importancia no justifica los costos […]”:213 De esta manera, la utilización del lenguaje militar no solamente mostró el desinterés que el gobierno tuvo durante el sexenio 2006-2012 hacia la ciudadanía no inmiscuida en la guerra, sino que al mismo tiempo el discurso utilizado daba a entender que los daños no colaterales no eran víctimas,
por el contrario, habían obtenido su merecido al fallecer. Una muerte merecida. Mayor claridad sobre este supuesto la obtenemos del discurso del ex presidente Felipe Calderón el 15 de diciembre de 2011, quien, haciendo una analogía de las labores de seguridad que emprendió, expresó lo siguiente: Como quien entra a una casa desconocida, una casa nueva, y alcanza a ver ahí cucarachas corriendo por un rincón y metiéndose en un agujero en la pared y al levantar el tapiz o la duela de esa pared, lo que se encuentra es que está infectado de esos animales y esas plagas, y ante esa situación, lo que queda por hacer [subrayó] no es volver a tapar ese agujero, no es volver a pegar el tapiz o a poner, nuevamente, la duela, lo que hay que hacer es limpiar, reconstruir, sanear verdaderamente, poner nuevamente la casa en orden.214
La comparación del término “cucarachas” con los probables criminales, mexicanos y víctimas también del sistema neoliberal que produce desechos sociales, succionados después por la prisión como aspiradora,215 hace recordar, indudablemente, la matanza sistemática entre los dos principales grupos étnicos de Ruanda ocurrida en 1994, que arrojó entre 800 000 y un millón de ruandeses asesinados en sólo tres meses, donde la mayoría del grupo étnico hutu, aplicando el término deshumanizador de “cucarachas”, terminó por exterminar al pueblo nativo de los tutsis.216 Matanza que, por cierto, fue tipificada como genocidio por la ONU.217
EL NUEVO MODELO POLICIAL: LA FLEXIBILIDAD EN EL DISCURSO Desde la llegada de Acción Nacional al poder, una de sus principales preocupaciones en los quehaceres gubernamentales fue la seguridad. Su intento por construir un nuevo modelo policial en México218 fue sin duda el eje rector en que se sustentó no sólo esta administración federal evaluada, sino también su predecesora. A su llegada, según declaraciones oficiales, encontraron un modelo corrompido por vínculos con los grupos delictivos organizados; y a pesar de las nuevas tecnologías, se hacía un uso deficiente de ellas y además pertenecía a una estructura milenaria de policía política heredada de los gobiernos priistas. La transformación del ámbito policial, sin embargo, data de los años ochenta, específicamente de 1982, cuando se comenzó a gestar el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (Cisen), culminado en 1989. Década en la que también se dio la desaparición de la famosa Dirección Federal de Seguridad (DFS) —institución clave para entender a la policía en México—, creada en 1947 por el entonces presidente Miguel Alemán. Aunque en sus inicios se creó como un grupo selecto, a cargo del cual estaba la seguridad personal del presidente, con el tiempo dará claras pruebas de ser una policía política con capacidad persecutoria, al tener poderes legales y fácticos para comunicarse con los grupos delictivos y premiarlos o sancionarlos.219 Con entrenamiento y capacitación directa de la Agencia Central de Inteligencia (CIA, por sus
siglas en inglés), muchos de los miembros de la DFS se formaron en la Escuela de las Américas (SOA, por sus siglas en inglés), institución orientada a preparar fuerzas armadas para combatir la amenaza comunista, colaborar con el desarrollo de una contraofensiva y formar grupos antiguerrilla.220 La mayoría de los casos que investigaba la DFS, en este sentido, eran “[…] movimientos sociales subversivos y guerrilla nacional e internacional que ponía en riesgo la estabilidad política y social del país […]”.221 En consecuencia, los mejores momentos de esa dirección fueron durante la guerra comunista, fundamentalmente en la matanza del 2 de octubre de 1968 en la Plaza de las Tres Culturas de Tlatelolco.222 A partir de esa matanza mantendrá una injerencia determinante en los hechos del 11 de junio de 1971 y durante los hechos de la guerra sucia de finales de los años setenta y principios de los ochenta.223 Los grupos de la Brigada Blanca y de la DFS estuvieron implicados incluso en la desaparición forzada de Rosendo Radilla Pacheco, en 1974, caso que llegó hasta la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que el 23 de noviembre de 2009 declaró por unanimidad de votos que el Estado mexicano era responsable de la violación de los derechos a la libertad personal, la integridad personal, al reconocimiento de la personalidad jurídica y a la vida, así como a las garantías judiciales y a la protección judicial de la esposa y los hijos de Radilla.224 Cabe resaltar que, como producto de la sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) emitió, el 14 de julio de 2011, una serie de resoluciones que impactaran históricamente y en forma decisiva al orden jurídico nacional.225 A pesar de estas acciones conocidas y permitidas por las autoridades y el gobierno, la DFS continuó con sus actos delictivos por lo menos una década más. La Brigada Blanca, por su parte, se transformó en la Brigada Quince de la DIPD, conocida como Grupo Jaguar, corporaciones de las que, por cierto, saldrán los agentes Arturo Durazo Moreno y Francisco Sahagún Baca —primo de Martha Sahagún, esposa del ex presidente Vicente Fox—, que posteriormente serían jefes de la Dirección General de Policía y Tránsito (DGPYT) y de la Dirección de Investigaciones para la Prevención del Delito (DIPD), respectivamente, durante el sexenio 1976-1982, que se unirían a otro ente político policial: la Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales (DGIPS). Compuesta por personajes como Florentino Ventura, Jesús Miyazawa Álvarez, Arturo Durazo Moreno, Francisco Sahagún Baca, José Antonio Zorrilla, Miguel Nassar Haro, Fernando Gutiérrez Barrios y Carlos Serrano, entre otros, la seguridad se manejó durante largo tiempo entre las dinámicas culturales de la corrupción, la impunidad, la violación a los derechos humanos, el uso excesivo de la fuerza y los abusos de la autoridad. Mientras que la DIPD desapareció por decreto presidencial en 1983, a consecuencia de la renovación moral del ex presidente Miguel de la Madrid, la DFS y la DGIPS se fusionaron en 1985 para crear la nueva Dirección General de Investigación y Seguridad Nacional (DGSIN), que con el tiempo se convirtió en el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (Cisen), institución que, a pesar de su fuerte herencia policial, se fue apagando durante los dos sexenios panistas de 2000 a 2012. Al respecto, Jorge Torres comenta:
A lo largo de la primera década de formación del Cisen se impulsó una nueva clase de funcionarios que adquirieron conciencia de la naturaleza de su trabajo y dio origen a una comunidad de inteligencia mucho mejor definida [pero al ganar Vicente Fox] la comunidad de inteligencia del Cisen tembló literalmente [pues], en plena campaña electoral, el Centro había filtrado a la prensa una voluminosa ficha biográfica sobre Fox [que incluía] también una red de espionaje que había operado Fox cuando fue gobernador de Guanajuato [Aunque] el Cisen negó la autoría del documento, el daño estaba hecho […] Cuando asumió la presidencia Vicente Fox, la jerarquía del Cisen tuvo que entregar las instalaciones y el mando a un hombre ajeno a la comunidad de inteligencia: Eduardo Medina Mora […]226
De esta manera, estando las demás corporaciones desaparecidas o en decadencia y el Cisen controlado, los nuevos gobiernos del PAN pudieron comenzar de cero su megaproyecto policial. Su primera acción fue extraer la seguridad de la Secretaría de Gobernación (Segob) y policializar el problema del delito y la violencia. Sucedido esto, crearon la Secretaría de Seguridad Pública federal, junto con la Agencia Federal de Investigación (AFI), esta última por decreto fechado en noviembre de 2001, sustituyendo con ello a la Policía Judicial Federal (PJF), corporación también de pasado crítico creada en marzo de 1993. Asimismo, trasformando a la Policía Federal Preventiva (PFP), originada en 1999, tras la fusión de las policías administrativas de Migración, Fiscal Federal y Federal de Caminos, por la Policía Federal (PF). Cambios, sin embargo, que no se habrían registrado sin el papel fundamental que desempeñó el ámbito legislativo con la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública de 1994,227 y que hoy ha dado paso a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. La creación de la superestructura de la SSP en noviembre de 2000 trajo, de acuerdo con García Luna, quien después sería su director, “por primera vez una institución creada ex profeso para diseñar e instrumentar las políticas de seguridad pública a nivel federal y articular estrategias de forma permanente en este ámbito”.228 Con la llegada particular del sexenio 2006-2012, una de las principales tareas, junto con la creación del Servicio de Carrera,229 fue la evaluación de control de confianza de los agentes del sistema de justicia penal (peritos, ministerios públicos y policías) de los tres niveles de gobierno, tanto federal y estatal como municipal. Para ello se crearon 38 centros de evaluación, de los cuales 3 fueron federales y 35 se encuentran en las entidades federativas. De todos ellos, 32 están acreditados y 6 se encontraban, al final del sexenio, en proceso.230 Entre las atribuciones de estos centros estuvo el proponer los lineamientos para la aplicación de exámenes médicos, toxicológicos, psicológicos, poligráficos y socioeconómicos para la evaluación. Aunque la meta comprometida por la Federación fue aplicar evaluaciones de control de confianza para la permanencia en la Policía Federal al 100% de los elementos, a continuación se mostrarán —por la importancia que tienen— las evaluaciones de las corporaciones policiales en los niveles estatal y municipal. De acuerdo con datos del SESNSP de abril de 2012, el avance en las evaluaciones de control de confianza de las instituciones relacionadas con la seguridad y la impartición de justicia en los diferentes ámbitos era el siguiente: En términos generales, mientras que en el nivel estatal se aplicaron las evaluaciones a 28.15%
del total Estado de fuerza, en el ámbito municipal el personal evaluado representó 29.74%. Por su parte, en el plano federal los procesos de evaluación han sido al 100% del personal. (Véanse gráficas XXXVII, XXXVIII y XXXIX.)
Las evaluaciones se dividen en dos grandes grupos: altos mandos, y mandos medios y superiores. Sobre los primeros, de un total de 374 servidores públicos, entre los que se encuentran, a guisa de ejemplo, el secretario de Seguridad Pública, el procurador general de Justicia, el secretario general de Gobierno, el secretario ejecutivo del Sistema Estatal de Seguridad Pública, los subprocuradores, entre otros, 275 fueron evaluados, 19 no y 27 se encontraban en proceso. En dichos datos puede observarse que los estados más retrasados en la evaluación fueron Coahuila, Estado de México, Michoacán, Nayarit y San Luis Potosí, que no sobrepasaban 55% del total de su personal evaluado. En lo referente a mandos medios y superiores, los datos expresaban que del total de 19 399 elementos, de los cuales 12 843 son estatales y 6 556 municipales, sólo 10 746 fueron evaluados: 6 835 estatales y 3 911 municipales, es decir, 55.4% de avance en las evaluaciones de mandos medios y superiores.
En la información facilitada por el SESNSP, se pudo dar cuenta de que, en el plano estatal, solamente 8 entidades tuvieron 100% de su personal evaluado, mientras que 16 entidades, es decir, la mitad del total, no alcanzaron más de 60% de evaluación. Respecto a los municipios, 14 entidades tuvieron 100% de evaluaciones, en tanto que el mismo número de estados no logró más de 60% de elementos evaluados. En lo que respecta a la Federación, como se ha mencionado, ésta terminó con 100%, tanto en las evaluaciones al personal de la Procuraduría General de la República (PGR) como a la plantilla activa de la Secretaría de Seguridad Pública. Ambos con 20 409 y 49 545 elementos activos, respectivamente. Sólo hacía falta evaluar a 6 470. Como se constata, aunque en el ámbito federal se tuvo un mayor avance —debido a que hay menos Estado de fuerza que evaluar—, en los planos estatal y municipal el atraso fue importante, pues del total del Estado de fuerza global —estatal y municipal—, es decir, 428 725, solamente a abril de 2012 había 123 363 evaluaciones aplicadas, es decir, un anquilosado avance de 28.77 por ciento. Y esta problemática se incrementa, pues el proceso de un nuevo modelo policial no constó solamente de procesos de control de confianza, sino también de exámenes de conocimiento, habilidades y destrezas. Debido a que el 4 de enero de 2013 fue la fecha límite para que prácticamente todos los servidores públicos de la administración de justicia del país estuvieran evaluados, se tuvo que aprobar en el Senado una ampliación de plazo de 12 meses más para la total certificación de las corporaciones de seguridad pública del país.231 Lo anterior, sin contar que, de acuerdo con el entonces secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Óscar Vega Marín, alrededor de 40 000 policías reprobaron sus controles de confianza, lo que amerita su reubicación, cese o incluso consignación, si es que están involucrados con presuntos hechos constitutivos de delitos.232 Un aspecto que merece especial atención en las evaluaciones es la utilización del examen poligráfico —por el cual, además, la mayoría no pasa las evaluaciones—, el cual, no obstante haber sido objeto de una recomendación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) el 19 de julio de 2004, por carecer de reconocimiento y regulación jurídica, así como de repercutir en circunstancias que vulneran los derechos fundamentales en la integridad psíquica, la intimidad y la dignidad humana,233 y de un llamado a su suspensión en 2003 por el Senado de la República, durante el sexenio 2006-2012 se convirtió en práctica principal en el nuevo modelo policial. Al integrarlo en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública,234 desde la Constitución misma,235 la incertidumbre jurídica expresada en 2004 por la CNDH quedó rebasada. De esta manera, la institución policial, en tanto poder tangible, se encumbró en invisibilizar a quienes la conforman, a quienes la crean y le dan vida. Ahora el hombre es esclavo de las instituciones, las cuales, recordando a Berger y Luckman, “[…] se experimentan como si poseyeran una realidad propia, que se presenta al individuo como un hecho externo y coercitivo […]”.236
En otro punto, si bien la meta de contar con 100% de la fuerza de seguridad penitenciaria federal con el nuevo perfil de custodio se cumplió en razón, respondió el Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social (OADPRS), de que “el personal que se incorpora a la rama de Seguridad cumple con el Nuevo Perfil de Custodio, ya que todo el personal que ingresa a este Órgano ha aprobado todos los procesos y evaluaciones de control de confianza”, este nuevo perfil es sustentado, como se observa, únicamente en la aplicación de evaluaciones de control de confianza. El supuesto Nuevo Perfil de Custodio, ausente además de la Estrategia Penitenciaria 2008-2012 que estableció el Nuevo Modelo Penitenciario,237 se integraba por los requisitos de: estudios de bachillerato concluido, estatura mínima de 1.67 metros para hombres y 1.60 metros para mujeres, no padecer obesidad, tener entre 24 y 30 años, no presentar tatuajes, perforaciones corporales u objetos en el cuerpo, con excepción de aretes en las orejas en mujeres, acreditar no haber sido condenado por algún delito ni estar sujeto a proceso penal, no estar suspendido ni haber sido destituido o inhabilitado como servidor público, haber cumplido con el servicio militar, en el caso de los hombres. No tener adicciones, tener disponibilidad para cambiar de residencia, así como aprobar evaluaciones de control de confianza.238 Así pues, control y confianza, ambos conceptos bastantes útiles para el progreso y el éxito de una guerra contra el delito; el primero ampliamente relacionado con el poder, la norma, el desviado, la disciplina y la vigilancia, en tanto que el segundo, a la inversa, la desconfianza, el individualismo, el miedo, por supuesto, al otro, establecieron un importante sentido ideológico de las sociedades modernas capitalistas. Aunque la frase “control de confianza” parezca un concepto administrativo propio del gerencialismo estatal239 —que también lo es—, no se debe perder de vista lo que, por separado, significan esas palabras. Dos conceptos que nacieron con la modernidad: la desconfianza, dice Rosanvallon, fue fundamental para definir las actuales instituciones políticas representativas del mundo moderno; el control, por su parte, fue esencial para mantener el orden determinado por la organización social y política llegada al poder durante la modernidad. Así, confianza/control representan una dualidad de orden positivo para mantener el orden social. En este sentido, la entrada a un nuevo orden mundial y a la plena globalización, gesta nuevos controles basados en la desconfianza, en las relaciones con el otro, de acuerdo con la premisa de las desigualdades de poder. Las evaluaciones de control de confianza implantadas en el sexenio 20062012 al personal del sistema de justicia penal es prueba de ello. De acuerdo con el SESNSP, de los más de 260 000 elementos evaluados hasta agosto de 2012, 38 000 resultaron no aptos, expresión que hace recordar a los desechos humanos de Bauman en su modernidad líquida, que no tuvieron inserción en el nuevo orden creado por la modernidad, o incluso a los postulados del darwinismo social respecto a la supervivencia de los más aptos. En síntesis, el anuncio del nuevo modelo policial no fue sino un nuevo modelo policial más, como expresión precisa de la flexibilidad en el discurso. Las premisas de inteligencia, prevención, cientificidad y profesionalismo anunciadas como las nuevas caras del modelo240 no fueron más que trampas fallidas, detrás de las cuales se sigue apostando por un orden selectivo, ya no solamente al
delincuente sino también al policía. El cambió no llegó y “[…] La función real de la actividad policial sigue siendo [en palabras de Young] política más que per se de controlar el delito; es el orden social más que el control del delito la razón de ser de la policía […]”.241 Así pues, se trató solamente de un discurso que, como tal, disfrazó al pensamiento, que se contradijo y se apartó de la realidad, dando pie al denominado doble discurso, el cual tiene dos acepciones principales en el nivel sociológico: eufemizar o suavizar el interés particular a reglas generales, y el deformar y pervertir entre el rol y el desempeño.242 Basar un nuevo modelo policial en cuestiones ideológicas, como son el control y la confianza, no parece ser la solución. El problema de los policías no está en ellos como individuos, “[…] no hay que buscar en la psicología del hombre los problemas comunes que aquejan a la sociedad [dice Žižek]; el problema es sistémico, estructural […]”.243 El problema de la policía es institucional, es sistémico, tiene que ver con diversos fenómenos como la autoridad, la disciplina y la criminalización. Por tanto, “la institución policial no podrá funcionar adecuadamente mientras no brinde respuestas plausibles a las necesidades más urgentes de los policías”.244 Los policías buscan identidad. No la encuentran más que en la autoridad, la violencia y la disciplina. A pesar de que las reformas policiales en América Latina están aportando nuevos modelos policiales comunitarios con la finalidad de rescatar el respeto y la autoridad perdida, pero también la confianza y la base social de la policía,245 en México los policías siguen estando relegados a meros instrumentos de la política. Sin derechos y con la alta encomienda de cargar un arma de fuego diariamente. Con un pie en la prisión y el otro en la cripta. “[…] Ser policía en este país [como dijo socarronamente García Luna] es difícil; no por jugarse la vida combatiendo a los criminales […] tan sólo basta con hacer una pequeña encuesta entre amigos y familiares. ¿Te gustaría que tu hijo o hija fuera policía? En la respuesta se engloba y se resume el gran reto […]”.246
¿DEBILIDAD DE ESTADO O FORTALECIMIENTO DE MERCADO? Una de las ideas más presentes cuando se lee a intelectuales de la talla de Bauman, Lyotard, Fromm, Lipovetsky, Touraine, Bourdieu, Bell, Beck, Žižek, Adorno, Chomsky, Castells, entre otros representantes de la ciencia vigentes en el tema de lo que sucedió, está sucediendo y sucederá en las sociedades, no obstante su abordaje desde distintos ámbitos y con diferentes metodologías, es su preocupación por el papel preponderante del mercado en la cuestión social. Aunque los estudios de Marx dejaron “[…] una teoría económica coherente y elaborada del modo capitalista de producción, expuesta en El capital […]”,247 los resquicios y las lagunas no explorados por el padre del materialismo histórico248 motivaron a que posteriores analistas críticos, llamados posmarxistas,249
sobre todo de las generaciones concurridas en el Instituto de Investigaciones Sociales (Institut für Sozialforschung) de la Escuela de Frankfurt,250 expandieran y profundizaran la herencia marxista económico-política y entrevieran a través de ella el impacto que el capitalismo y, en consecuencia, la modernidad en cuanto sistema dominante tenía sobre la vida cotidiana del sujeto; en la cultura,251 en lo social,252 lo político,253 lo científico,254 e incluso en lo psicológico.255 Lo inhumano (Lyotard), la alienación (Marx), la enajenación (Fromm), la cosificación (Lukács) y lo asocial (Kant) como producto del desarrollo de las fuerzas salvajes del capitalismo, centrado en la acumulación y la ganancia, ha generado un hombre que ha dejado de serlo o, por lo menos, ha dejado de pensar y sentirse como tal. La debilidad de la institución política creada para encubrir la esencia de esta destrucción de lo humano, llamada Estado-nación, hoy es eminente. En su lugar, el mercado neoliberal, ideología del capitalismo, ha logrado no sólo sobrevivir a los embates históricos de la teoría crítica, de las revoluciones y de las crisis financieras del capital real y ficticio, sino que ha sabido cómo invertirlos a su favor. El fortalecimiento que hoy muestra el capitalismo, gracias a procesos tales como la explotación humana, los genocidios, los despoblamientos y los saqueos de recursos naturales, principalmente en países dependientes del Sur, ha generado —paradójicamente— el culto sadomasoquista de las sociedades a sus dictados, principios y dogmas como el consumismo (Bauman), la hiperindividualidad (Lipovetsky) y el poder (Foucault). El Estado cede y el mercado acapara. La lógica económica suele tener su propia dinámica e inercia, y difícilmente las leyes administrativas y/o penales hacen retroceder o repensar las acciones capitalistas encaminadas a la acumulación, el excedente y la ganancia. Actualmente el Estado-nación se encuentra ante dos encrucijadas que seguramente auguran su muerte total: por un lado, la falta de legitimidad frente a sus gobernados y el desgaste constante del modelo democrático de gobierno,256 hecho que, por cierto, es aprovechado por el ámbito neoliberal para desprestigiar, deslegitimar y evidenciar al Estado; por el otro, el fortalecimiento de la globalización que hace desaparecer los límites espaciales tradicionales y clásicos del Estado, y penetra fácil y dinámicamente en los mercados transnacionales.257 Ante un callejón sin salida, el Estado, pudiendo optar por endurecer los mecanismos legales ante la invasión capitalista, proteger los recursos naturales y patrimonios culturales y seguir teniendo el control en los sectores estratégicos, ha preferido ceder —tal vez sin ninguna otra opción— ante las presiones y las tentaciones del neoliberalismo, modificando constituciones y legislaciones para darle acceso a la explotación de los recursos naturales, invasión de patrimonios culturales, así como a participar parcial o totalmente en sectores como la seguridad, la salud y la educación. Las consecuencias de esta decisión apenas se vislumbran: la formación del hombre privatizado de Castoriadis en plena incertidumbre y sin autonomía, propio de una sociedad autoritaria258 preocupada por la seguridad ante lo peligroso de los otros es el proyecto micro más acabado de las sociedades contemporáneas. Un proyecto que a nivel macro es cobijado por la instalación de un nuevo orden mundial, más como nuevo desorden mundial,259 en detrimento del Estado de bienestar
que ha comenzado desde los años setenta y ochenta con el achicamiento del Estado social, el agigantamiento del Estado penal-policial y el surgimiento del neoliberalismo; nuevo orden que, sin embargo, ha tenido una restructuración a partir de tres acontecimientos, no como fin de la Historia sino como comienzo de otra historia;260 la caída del muro de Berlín en 1989, los atentados del 11 de septiembre en Nueva York en 2001 y la crisis financiera iniciada en Estados Unidos desde 20072008 y que después se convirtió en crisis mundial. El horror económico a consecuencia de las crisis económico-financieras ha permitido que la pobreza y la desigualdad social se incrementen y, por el contrario, que la concentración de las ganancias se sitúen en grupos más selectos. A pesar de los objetivos de la Declaración del Milenio aprobada por 189 países y firmada por 147 jefes de Estado y de gobierno en la Cumbre de las Naciones Unidas de 2000,261 1 200 millones de personas siguen viviendo en la pobreza extrema y 67 millones de personas están en el desempleo.262 El homicidio, expresión máxima del ejercicio de la violencia, es mucho más frecuente en países con desarrollo humano y económico bajo. La relación entre homicidios y desarrollo humano es clara; los países con altos niveles de desigualdad tienen una tasa de homicidios cuatro veces más alta que los países con sistemas sociales de mayor equidad e igualdad.263 A pesar de, y con base en ello, la clase dominante de la democracia liberal capitalista, apoyada en la ciencia positivista y neopositivista, sigue identificando lo peligroso dentro de estos países en condiciones de desempleo, pobreza, desarrollo humano y crecimiento económico bajo, donde jóvenes264 delincuentes en potencia son criminalizados y castigados. De acuerdo con datos del International Centre for Prision Studies (ICPS), mientras que en 2005 había 9 millones de personas en instituciones penitenciarias en el mundo, en 2013 esta cifra se incrementó a más de 10.2 millones; 1200 000 personas más en prisión en tan sólo 8 años. Así pues, “la cárcel ha sustituido [dirá Wacquant] al gueto a través, por un lado, del giro del Welfare al Workfare y, por otro, del grotesco desarrollo del sistema carcelario y sus extensiones basadas en la supervisión”.265 De esta manera, el sistema neoliberal “democrático” actúa como trituradora de sociedades e individuos por medio de diversos mecanismos excluyentes que se inician con la deserción escolar, el desempleo, el castigo y, si es necesario, terminan con el homicidio o el genocidio de miles de personas. El Estado, impávido, en gran parte por su cada vez mayor exclusión del escenario capitalista transnacional y financiero, fenece en tanto que la pérdida de su legitimidad, su limitada capacidad de control de la economía y su frustrado localismo le asignan un nuevo papel; el de administrador (sistema político y económico) de las riquezas y persecutor (sistema social, penal y policial) de las pobrezas.
1 Vid. Josexto Beriain, “El sueño de una modernidad sin violencia”, en Josexto Beriain, Modernidades en disputa, Anthropos, Barcelona, 2005, pp. 83-90. 2 Cartas entre Albert Einstein y Sigmund Freud, “¿Por qué la guerra? (1932/1933)”, en Anna Freud, Obras completas. Sigmund Freud. Ordenamientos, comentarios y notas de James Strachey, vol. 22, 2ª ed., Amorrortu, Buenos Aires, 1986, p. 188. 3 Vid. Max Horkheimer, Crítica de la razón instrumental, Trotta, Madrid, 2002. 4 Vid. Michael Löwy, Ecosocialismo. La alternativa radical a la catástrofe ecológica capitalista, El Colectivo, Buenos Aires, 2011. 5 Vid. Viviane Forrester, El horror económico, 2ª ed., Fondo de Cultura Económico, México, 2000. 6 Vid. Gilles Lipovetsky y Hervé Juvin, El Occidente globalizado. Un debate sobre la cultura planetaria, Anagrama, Barcelona, 2011. 7 Vid. Jean-Françoise Lyotard, La condición posmoderna, Cátedra, Madrid, 1989. 8 Vid. Zygmunt Bauman, La modernidad líquida, Fondo de Cultura Económica, México, 2003. 9 Jonathan Simon, Gobernar a través del delito, Gedisa, México, 2007, p. 27. 10 Vid. Cesare Lombroso, L’uomo delinquente studiato in rapporto alla antropologia, alla medicina legale ed alle disciline carcerarie, Hoepli, Milán, 1876. 11 Julio C. Gambina (coord.), La crisis capitalista y sus alternativas. Una mirada desde América Latina y el Caribe, Clacso, Buenos Aires, 2010, p. 36. 12 Si bien la asunción del Estado social en los siglos XVII y XVIII, y más recientemente en el XIX con el Welfare State o Estado benefactor, ha sido uno de los elementos de mayor importancia encaminados hacia la construcción de una sociedad con inclusión social e igualdad formal, es importante mencionar que su establecimiento —parcial— respondió, más que a una auténtica política de inclusión, a procesos de legitimación y control propios del capitalismo. No obstante, es claro que el fortalecimiento del Estado penal y policial es consecuencia de la crisis del Estado social. 13 Para Bensaid, los años noventa, tras la caída del Muro de Berlín, registraron un aumento permanente de las desigualdades entre pobres y ricos. Aumentaron los nuevos pobres, la exclusión y la anomia. El repliegue del Estado, impulsado por el fundamentalismo liberal, desmanteló el Estado social y los sistemas públicos de solidaridad, en contrapartida con el incremento del Estado penal y policial tras el 11 de septiembre, en Daniel Bensaid, Cambiar al mundo, Catarata, Madrid, 2004, p. 14. 14 Para Wacquant, la transición en las sociedades modernas se inscribe en la fórmula: borramiento del Estado económico, achicamiento del Estado social, fortalecimiento del Estado penal. Loïc Wacquant, Las cárceles de la miseria, Manantial, Buenos Aires, 2000, p. 171. 15 Juan Carlos Monedero, Disfraces del Leviatán, Lupus Magister/ Universidad Iberoamericana de Puebla, México, 2007, p. 109. 16 “Solo la investigación permite echar luz sobre aquello que se puede manipular al encubrirlo […] se descubrirá su naturaleza verdadera, no disimulada [al] descubrir los problemas verdaderos, no aquellos con los cuales nos quieren desorientar […] tratar de aclararlos y —aunque no hay certeza de ello— resolverlos. A partir de ahí se podrá luchar contra un destino. Adquirir o recuperar la capacidad de conducir ese destino, aunque fuera desastroso […]”, en Viviane Forrester, El horror económico…, op. cit., pp. 63-64. 17 Jonathan Simon, Gobernar…, op. cit., p. 28. 18 De acuerdo con la Encuesta Nacional de Cultura Constitucional: legalidad, legitimidad de las instituciones y rediseño del Estado, de IFE/IIJ, UNAM, 2011, 42.5% de los encuestados preferiría la seguridad por sobre la libertad, en una disyuntiva en la que habría que elegir alguna de ellas. Sobre ello, vale la pena traer a colación la frase de Benjamin Franklin: “Quienes están dispuestos a ceder su libertad básica a cambio de un poco de seguridad temporal no merecen ni libertad ni seguridad”. Vid. John Kampfner, Libertad en…, op. cit. 19 Loïc Wacquant, Castigar a los pobres. El gobierno neoliberal de la inseguridad social, Gedisa, Barcelona, 2010, p. 35. 20 Vid. Thierry Meyssan, “¿A quién favorece el crimen? Los lazos financieros ocultos entre las familias Bush y Bin Laden”, Red Voltaire, París, 16 de octubre de 2001, obtenida de http://www.voltairenet.org/article120008.html. 21 Juan Carlos Monedero, Disfraces…, op. cit., p. 114. 22 Pedro José Peñaloza, México a la deriva, op. cit., p. 133. 23 México Evalúa, El gasto en seguridad. Observaciones de la ASF a la gestión y uso de recursos, México Evalúa, México, 2011, p. 5, obtenida de http://www.mexicoevalua.org/wp-content/uploads/2013/02/MEX_EVA-INHOUS-GASTO_SEG-LOW.pdf. 24 Informes entregados por el gobierno de México a la Oficina de Asuntos de Desarme de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). 25 Vid. Carlos Vilalta y Gustavo Fondevila, Perfiles criminales I. Frecuencias y descriptivos, Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) A.C., México, 2013. 26 Para Foucault los ilegalismos son las manifestaciones violentas y criminales más importantes en las sociedades capitalistas, que sin embargo, al ser cometidos en su totalidad por la clase dominante, son tildados de meras faltas administrativas o sanciones económicas, haciendo que no sean llamados actos criminales. La prisión, en este sentido, servirá para desviar la mirada de los actos criminales más importantes, haciendo creer al grosso de la población que los criminales más peligrosos y sanguinarios son los que se encuentran en la cárcel, y no los monopolios con sus políticas neoliberales o los genocidas al mando de un Estado-nación. 27 Para Eugenio Raúl Zaffaroni las masacres por goteo, a diferencia de las que hemos visto y que ocupan a los internacionalistas, no producen todas las muertes juntas, pero las van produciendo día a día. Los números no se registran en la contabilidad macabra que vemos, pero no por ello dejan de ser masacres, aunque no preocupen a los internacionalistas. Para ello, el jurista argentino toma como ejemplo el caso de violencia que padece México, en el que la masacre por goteo, según sus palabras, está derivando en una masacre ordinaria, con un número de cadáveres muy alto. Eugenio R. Zaffaroni, “La cuestión criminal”, fascículo 22, Suplemento especial de
Página 12, octubre de 2011, p. IV. 28 Senado de la República, Disposiciones reglamentarias que no han sido expedidas, Senado de la República, México, 2013, obtenida de http://www.senado.gob.mx/images/doctos/REGLAMENTOS_2013.pdf (consultado el 4 de abril de 2013). 29 Martín Gabriel Barrón Cruz, Violencia y seguridad en México en el umbral del siglo XXI, Instituto Nacional de Ciencias Penales (Inacipe) y Editorial Novum, México, 2012, p. 253. 30 Vid. Federación Nacional de Municipios de México (Fenamm) A.C., Análisis del Subsemun, Fenamm, México, 2011, obtenida de http://www.google.com.mx/url? sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCkQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.fenamm.org.mx%2Fsite%2Findex.php%3 31 Vid. Tzvetan Todorov, Nosotros y los otros: reflexión sobre la diversidad humana, 3ª ed., Siglo XXI Editores, México, 2003. 32 Vid. Francesc Barata, “La construcción mediática de la culpabilidad”, en Luis González Placencia y Julio César Kala, Violencia y modernidad, Universidad Autónoma de Guanajuato/ Ubijus, México, 2012. 33 Vid. Ignacio Ramonet, Un mundo sin rumbo. Crisis de fin de siglo, Debate, Madrid, 1997. 34 En el transcurso de esta investigación se solicitó tanto a la Sedesol como a la Policía Federal (PF) información sobre el número de espacios públicos rescatados que contaran con patrullaje policial, tal y como el gobierno federal estableció en sus metas de seguridad; sin embargo, ambas instituciones negaron tal información, absteniéndose Sedesol de entregarla parcialmente, es decir, de espacios públicos rescatados. Tal solicitud de información llegó hasta el pleno del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), que por mayoría de votos exhortó a la Sedesol a entregar la información faltante. No obstante la resolución, esta secretaría respondió que, tras haber hecho una búsqueda exhaustiva, halló que quien tenía la información era la Policía Federal, la cual, por supuesto, la negó arguyendo que era materia de la Sedesol. 35 Vid. Catherine M. Coles, y George L. Kelling, No más ventanas rotas. Cómo restaurar el orden y reducir la delincuencia en nuestras comunidades, Instituto Cultural Ludwig von Mises, A.C., México, 2001. 36 Para Waller, aumentar el número de policías asignados a labores policiales tradicionales —como lo hizo Giuliani— incrementa el gasto y no reduce el delito. Según su experiencia, “lo que sí reduce el delito es la función policial orientada a la resolución de problemas, es decir, cuando la policía aborda un factor de riesgo en especial. Para una inteligente y eficaz prevención del delito, la primera labor deberá ser, entonces, determinar los factores de riesgo”, en Irving Waller, Menos represión, más seguridad: verdades y mentiras acerca de la lucha contra la delincuencia, Instituto Nacional de Ciencias Penales (Inacipe)/ Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente (Ilanud, por sus siglas en inglés), México, 2007, p. 10. 37 Loïc Wacquant, Las cárceles, op. cit., p. 26. 38 Vid. Leoluca Orlando, Hacia una cultura de la legalidad: la experiencia siciliana, Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2003. 39 Auditoría Superior de la Federación (ASF), Informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública de 2007, ASF, México, 2009, pp. 136-187, obtenida de http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/ir2007i/Tomos/T8.pdf 40 Vid. Alain Labrousse, “Las armas de la cocaína”, en Alain Labrousse, La droga, el dinero y las armas, Siglo XXI Editores, México, 1993, pp. 275-386; Miguel García, Los barones de la cocaína. La historia del narcoterrorismo y su red internacional, Planeta, México, 1991. 41 La relación infantes-juventudes y drogas en México parece darse en dos aspectos: por un lado, niñas, niños y jóvenes sicarios como parte de la estructura de las organizaciones criminales. Al respecto, una investigación de José del Tronco Paganelli, de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), reveló que en ocho entidades del país los adolescentes muestran una creciente identificación con narcotraficantes y sicarios, por encima de otros modelos como empresarios, profesores o miembros del ejército. Vid. Javier Valdez Cárdenas, Los morros del narco. Historias reales de niños y jóvenes en el narcotráfico mexicano, Aguilar, México, 2011. Por otro lado, esta afinidad se concreta en la relación de niñas, niños y jóvenes como consumidores. En ese sentido, la última Encuesta Nacional de Adicciones (ENA) 2011 dio a conocer que el consumo de cualquier droga ilegal en México (alcohol, marihuana, cocaína, estimulantes, crack, alucinógenos e inhalables) pasó de 0.8% en 2002 a 1.5% en 2011 en la población de 12 a 65 años. Vid. Jorge Fernández Menéndez, El enemigo en casa: drogas y narcomenudeo en México, Taurus, México, 2008. 42 Vid. Jorge Fernández Menéndez, El otro poder. Narcotráfico, política y violencia en México, Punto de lectura, México, 2004; Luis Alejandro Astorga Almanza, El siglo de las drogas: el narcotráfico, del porfiriato al nuevo milenio, Plaza & Janés de México, México, 2005; Ricardo Ravelo, El narco en México. La historia y las historias de una guerra, Random House Mondadori, México, 2012. 43 Arturo Guillén Romo, México hacia el siglo XXI: crisis y modelo económico alternativo, Plaza y Valdés/ Universidad Autónoma Metropolitana (UAM), México, 2006, p. 144. 44 Vid. Álvaro Vizcaíno Zamora, “El nuevo marco jurídico sobre farmacodependencia, narcomenudeo y narcotráfico”, en Iter criminis, núm. 14, Cuarta Época, marzo-abril de 2010, pp. 111-137. 45 Vid. Colectivo por una Política Integral hacia las Drogas, A.C. (Cupihd)/ Asociación Mexicana de Estudios sobre Cannabis (Ameca)/ Biblioteca Cannábica y Drogas México, en “Guía legal de usuarios de drogas”, Defensor, núm. 12, México, diciembre de 2012, pp. 52-54. 46 Boletín de prensa del 1° de noviembre de 2011, Red por los Derechos de la Infancia en México (Redim), obtenida de http://www.derechosinfancia.org.mx/Especiales/Boletin_Muerte_Social.pdf. 47 Según la ENA 2011, mientras el consumo de alcohol alguna vez aumentó de 64.9 en 2002 a 71.3 en 2011, el consumo de marihuana pasó, en el mismo lapso, de 0.6 a 1.2, el de cocaína de 0.3 a 0.5, los estimulantes de 0.1 a 0.2 y el crack, los alucinógenos e inhalables se
mantuvieron sin cambios. 48 Darrel Huff, Cómo mentir con estadísticas, Ares y Mares, Barcelona, 2011, p. 2. 49 Un dato que muestra este fenómeno es el aumento alarmante de narcotienditas. De acuerdo con legisladores de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, tan sólo en la ciudad de México estos puntos de venta al menudeo aumentaron en 145%, al pasar de 2 011 puntos en 2005 a más de 5 000 en 2008. En 2012, diputados locales del Partido Verde Ecologista de México (PVEM) han mencionado que el total de estos espacios en la ciudad capitalina llega a ser de 13 000. 50 Jonathan Simon, Gobernar a través del…, op. cit., p. 14. 51 Entrevista a Pierre Bourdieu en el programa Grandes Pensadores del Siglo XX, Canal Encuentro, 1991, obtenida de http://www.youtube.com/watch?v=9SUUXhqr5EE. 52 Noam Chomsky y Michel Foucault, La naturaleza humana: justicia versus poder. Un debate, Katz, Buenos Aires, 2006, p. 23. 53 El movimiento de mayo del 68 en París, extendido alrededor del mundo, en el cual la universidad tomó un papel importante en la dirigencia de los movimientos sociales, fue una muestra del riesgo que la institución escolar puede adquirir como espacio en resistencia y de lucha social. 54 La Ley comprendía seis metas por alcanzar para el año 2000, la última —que guió la reestructuración de las escuelas— estaba destinada a que todas las escuelas de Estados Unidos serían espacios libres de drogas y violencia y ofrecerían un ambiente disciplinado favorable al aprendizaje. Jonathan Simon, Gobernar a través…, op. cit., p. 297. 55 Secretaría de Educación Pública (SEP)/Secretaría de Seguridad Pública (SSP), Manual de Seguridad Escolar. Recomendaciones para protegernos de la inseguridad y la violencia, SEP/SSP, México, 2012, obtenida de http://basica.sep.gob.mx/escuelasegura/pdf/guias/ManualSeguridadSep12.pdf 56 Jonathan Simon, Gobernar a través…, op. cit., p. 290. 57 Alessandro Baratta, Criminología crítica y crítica del Derecho penal, 8ª ed., Siglo XXI Editores, México, 2004, p. 184. 58 De acuerdo con el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), “los resultados del análisis de infraestructura y equipamiento de las primarias y secundarias del país muestran casos importantes en donde la seguridad de las comunidades escolares está en posible riesgo dado el deterioro de su infraestructura”. INEE, Infraestructura escolar en las primarias y secundarias de México, INEE, México, 2007, p. 70, obtenida de http://publicaciones.inee.edu.mx/detallePub.action?clave=P1D231 59 Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF, por sus siglas en inglés)/ Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “El derecho a la educación. Una tarea pendiente para América Latina y el Caribe”, Desafíos, núm. 3, agosto de 2006, p. 2, obtenida de http://www.unicef.org/lac/Desafios_Nro3_Educacion_Ago2006%282%29.pdf 60 De acuerdo con la encuesta aplicada, la mayoría dijo desconocer esta estrategia de prevención del gobierno federal sostenida en tres frentes: Rescate de espacios públicos, Salud sin drogas y Escuelas seguras. 61 De acuerdo con Pablos de Molina, los modelos y programas teóricos de prevención del delito existentes son: modelo clásico; modelo neoclásico; enfoque situacional; programa de orientación comunitaria; programa en áreas geográficas; programa victimal; programa político-social, y programa de la reincidencia. Antonio García-Pablos de Molina, Tratado de criminología, 3ª ed., Tirant lo Blanch, 2003, Valencia, pp. 979-1067. Lo que se intenta, en consecuencia, es aplicar una prevención integral que tenga en cuenta todos los modelos y los programas anteriores, cada uno en su proceso y nivel correspondiente. Vid. Luis González Placencia, “La prevención integral del delito en un Estado de derechos”, en Luis González Placencia et al., Prevención del delito. Experiencias, modelos y reflexiones, Ubijus, México, 2008, pp. 75-102. 62 Secretaría de Seguridad Pública Federal, Panorama de la Seguridad Pública. Glosa V Informe de Gobierno, México, 12 de octubre de 2011, obtenida de http://www.grupotransicion.com.mx/sitev2/images/pdfs/sspf2011.pdf (consultado el 24 de octubre de 2011). 63 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Civil Society Organizations and the Inter-American System for the Protection of Human Rights Face Citizen Security Challenges in the Americas, Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), 2005. 64 Vid. Tesis XXV/96, XXVII/96, XXVIII/96, XXIX/96 y XXX/96, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, México, marzo de 1996. 65 Vid. Resolución de la Corte de la Acción de Inconstitucionalidad 1/96, obtenida de http://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub.aspx? AsuntoID=4593 66 Recuérdense tan sólo los hechos del 2 de octubre de 1968; los eventos de junio de 1971; la década de la guerra sucia; el caso Acteal en los noventa, los hechos que siguieron después del levantamiento zapatista en 1994 en Chiapas; los vínculos probados entre el ejército y el narcotráfico, principalmente las relaciones entre Amado Carrillo Fuentes y el general Gutiérrez Rebollo en los noventa; así como últimamente los desertores del ejército y su relación con la creación del grupo criminal los Zetas. 67 Rogelio Velázquez, “Sedena: 114 recomendaciones por violaciones a derechos humanos”, Contralínea, México, 25 de febrero de 2013, obtenida de http://contralinea.info/archivo-revista/index.php/2013/02/25/sedena-114-recomendaciones-por-violaciones-derechoshumanos/. 68 Organización de las Naciones Unidas (ONU), Normativa y práctica de los derechos humanos para la policía. Manual ampliado de derechos humanos para la policía, ONU, Nueva York/ Ginebra, 2003, obtenida de http://www.ohchr.org/Documents/Publications/training5Add3sp.pdf. 69 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Informe anual 2012, CIDH, 2012, obtenida de http://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2012/indice.asp.
70 Vid. Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (CMDPDH), A.C., Noche y niebla. Por los caminos de la impunidad en México. Un estudio sobre tortura, desaparición forzada y justicia militar, CMDPDH, México, 2009. 71 Para mayor comprensión del impacto y del proceso legislativo y social que condujo a la realización de estas reformas, vid. Claudia Gamboa Montejano y Arturo Ayala Cordero, Reforma constitucional relativa a los derechos humanos y los tratados internacionales. Recuento del proceso legislativo y de los principales instrumentos internacionales a los que alude dicha reforma, Cámara de Diputados, LXI Legislatura, México, 2012, obtenida de http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/spi/SAPI-ISS-15-12.pdf Vid. Cámara de Diputados, Repercusión de las reformas constitucionales y proyecto de las legales en materia de amparo. Memoria del seminario, Cámara de Diputados, México, 2011. 72 Para Ernesto López Portillo Vargas, director ejecutivo del Instituto para la Seguridad y la Democracia A.C. (Insyde), “[…] desde la perspectiva de los derechos humanos y las garantías constitucionales, esta ley genera una nueva y larga lista de posibles violaciones e intromisiones contrarias a los derechos humanos, pero con fundamento legal”, en Ernesto López Portillo et al., La nueva Ley de Policía Federal, Cuaderno 27 de Trabajo, Instituto para la Seguridad y la Democracia A.C. (Insyde), México, 2009, p. 28, obtenida de http://torresllamas.com/insyde/wp-content/uploads/2013/08/NO.-27.pdf 73 “[…] —como advirtió San Isidoro de Sevilla— la ley debe ser clara para que a nadie induzca a error por su oscuridad. Se trata de la necesidad de que las normas puedan ser comprensibles y eludan las expresiones ambiguas, equívocas u oscuras […]”, en Antonio Enrique Pérez Luño, “La seguridad como función jurídica”, en Universidad de Murcia, Funciones y fines del Derecho: estudios en homenaje al profesor Mariano Hurtado Bautista, Universidad de Murcia, Murcia, 1992, p. 282. 74 José Luis Arriaga Ornelas, “La emergencia de la delincuencia organizada en un análisis genealógico de la tradición NietzscheFoucault”, Nómadas. Revista crítica de ciencias sociales y jurídicas, núm. 17, España, enero-junio de 2008, pp. 13-14, obtenida de http://pendientedemigracion.ucm.es/info/nomadas/17/joseluisarriaga.pdf 75 Vid. Ulrich Beck, La sociedad del riesgo. Hacia una nueva modernidad, Paidós, Barcelona, 2006. 76 Vid. Albert Gore, Una verdad incómoda: la crisis planetaria del calentamiento global y cómo enfrentarla, Gedisa, México, 2007. 77 Vid. Hervé Kempf, Cómo los ricos destruyen el planeta, Éditions du Seuil, Buenos Aires, 2007. 78 Ángel Ruiz Zuñiga, El siglo XX y el papel de la universidad: una radiografía de nuestra época y las tendencias en la educación superior, Editorial de la Universidad de Costa Rica, San José, 2001, p. 76. 79 Theodor W. Adorno y Max Horkheimer, Dialéctica de la ilustración, Akal, Madrid, 2007, p. 19. 80 Para Jean-Paul Sartre, “un intelectual es todo aquel científico que llega a ver más allá de su labor, aquel que encuentra la contradicción en que está inmerso el mundo, aquel que se da cuenta que la sociedad lo ha construido con base en intereses diferentes de los suyos, opuestos a los intereses universales. Aquel que se da cuenta de su alienación de sí mismo y fuera de sí”, en Entrevista a JeanPaul Sartre por Radio Canadá, 1967, obtenida de http://www.youtube.com/watch?v=9ILS67A_eFk 81 Centro de Investigación y Estudios en Seguridad (CIES) de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) e Instituto Politécnico Nacional (IPN), Plataforma México: la expresión tecnológica del nuevo modelo de policía, SSP-IPN, México, 2012, pp. 10-11, obtenida de http://www.cies.gob.mx/pdf/04PLATAFORMA_MEXICO.pdf 82 De acuerdo con datos por conocer en el Primer Informe de Gobierno 2013, Plataforma México ejerció las siguientes cantidades: 2 816 millones de pesos en 2009; 2 621 millones en 2010, y 2 865 millones para 2011, en Gustavo Castillo García, “Plataforma México, inoperante en muchas áreas, según fuentes oficiales”, La Jornada, México, 8 de septiembre de 2013, obtenida de http://www.jornada.unam.mx/2013/09/08/politica/013n1pol 83 Marcial Reyes Tépach, El presupuesto público federal para la función salud, 2011-2012, Cámara de Diputados, LXI Legislatura, México, 2012, p. 13, obtenida de http://biblioteca.diputados.gob.mx/janium/bv/sia/sae/SAE-ISS-15-12.pdf 84 Nelson Arteaga Botello y Roberto Fuentes Rionda, “Nueva lógica de la seguridad en México: vigilancia y control de lo público y lo privado”, Revista Argentina de Sociología, año. 7, núm. 13, Buenos Aires, julio-diciembre de 2009, pp. 164-187, obtenida de http://www.scielo.org.ar/pdf/ras/v7n13/v7n13a03.pdf 85 De acuerdo con Cunjama y Caballero, vivimos en una sociedad vigilada por dos razones principales: la revolución tecnológica que sigue experimentando el hombre en su andar histórico y que al tiempo de representar logros tecnológicos también conlleva riesgos y peligros y, en segundo lugar, la transición que Deleuze anticipa en 1955, al advertir el paso de una sociedad disciplinaria foucaultiana a una sociedad de control, en Emilio Daniel Cunjama López e Iván Caballero, “Sociedad de la vigilancia y Estado policial”, El Cotidiano, núm. 161, México, mayo-junio de 2010, pp. 5-11. 86 Centro de Investigación y Estudios en Seguridad (CIES) de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) e Instituto Politécnico Nacional (IPN), Plataforma México: la expresión tecnológica, op. cit., pp. 11-30. 87 Francisco Santa Anna, “Plataforma México cumple cuatro años”, Noticieros Televisa, México, agosto de 2012, obtenida de http://noticierostelevisa.esmas.com/nacional/490946/plataforma-mexico-cumple-cuatro-anos/ 88 Centro de Investigación y Estudios en Seguridad (CIES) de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) e Instituto Politécnico Nacional (IPN), Plataforma México, op. cit., p. 34. 89 De acuerdo con el Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC) el robo de vehículos con y sin violencia es uno de los ocho delitos más importantes en el país. Para elevar la percepción de inseguridad en México en 1%, dice el estudio, se necesitan 103 robos de vehículos con violencia y 283 robos de vehículo sin violencia . Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC), 8 delitos primero. Índice delictivo CIDAC, CIDAC, México, 2013, obtenida de http://cidac.org/esp/uploads/1/Indice_Delictivo_CIDAC_2012._8_delitos_primero_1.pdf
90 Datos del Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad, A.C. (ICESI) indican que el robo de vehículos, junto con el robo a casas habitación, el fraude, la extorsión y el secuestro, son los delitos que mayor daño patrimonial causan. Incluso el monto a que ascienden las primas en seguros por robo de vehículos pasaron de $6 173 540 327 en 2007 a $8 857 055 067 en 2009. Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad, A.C. (ICESI), El costo de la inseguridad en México. Seguimiento 2009. Análisis de la ENSI-7, ICESI, México, febrero de 2011, obtenida de http://www.seguridadcondemocracia.org/administrador_de_carpetas/Encuestas/estadisticas/cuaderno_icesi_5_costoinseguridad.pdf 91 De acuerdo con la AMIS, en 92% de los casos en los que hay un vehículo involucrado en un delito de delincuencia organizada, se trata de un auto robado. Óscar Granados, “Récord en el robo de autos: aseguradoras”, Milenio, Impreso Negocios, México, 20 de enero de 2012, obtenida de http://www.milenio.com/cdb/doc/impreso/9098437 (consultada el 26 de marzo de 2012). 92 Robert Castel, La inseguridad social. ¿Qué es estar protegido?, Manantial, Buenos Aires, 2003, p. 12. 93 De acuerdo con el Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP), en 2006 hubo 1 661 corporaciones policiales de seguridad pública y 3 419 corporaciones de seguridad privada. Genaro García Luna, ¿Por qué 1 661 corporaciones de policía no bastan? Pasado, presente y futuro de la policía en México, Kan sasana Printer, México, 2006, p. 146. 94 “[…] ¿Las cerraduras hubiesen llegado alguna vez a su actual grado de excelencia si no hubiesen existido ladrones? ¿La fabricación de billetes de banco habría llegado a su perfección actual si no hubiese habido falsificadores […] El crimen, gracias a sus métodos permanentemente renovados de ataque contra la propiedad, procrea constantemente nuevos métodos de defensa, con lo cual es tan productivo como las huelgas para la invención de máquinas […]”, en Karl Marx, Teorías sobre la plusvalía. Tomo I, Cartago, Buenos Aires, 1974, p. 329. 95 Diario Oficial de la Federación (DOF), acuerdo por el que se dan a conocer los Lineamientos para la integración, captura, revisión y envío del Informe Policial Homologado (IPH), previsto en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, (DOF), 8 de julio de 2010, México, obtenida de http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5151046&fecha=08/07/2010 96 Vid. José Antonio Ortega, El secuestro en México, Planeta, México, 2008. 97 Vid. Emilio Daniel Cunjama López, “La violencia social del secuestro. Aspectos socio-criminológicos”, en José Luis Cisneros y Víctor Hugo Pérez Pérez (comps.), Bajo la sombra del secuestro, Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco (UAM-Xochimilco) y Federación Mexicana de Médicos y Peritos en Ciencias Forenses, A.C., México, 2010, pp. 83-112. 98 De acuerdo con la organización no gubernamental (ONG) Consejo para la Ley y los Derechos Humanos (CLDH), en 2011 México ocupó el primer lugar mundial en secuestros, en EFE, “México ocupa el primer lugar mundial en secuestros con 45 raptos diarios”, Univisión Noticias, 17 de julio de 2011, México, obtenida de http://noticias.univision.com/article/526336/2011-0717/mexico/noticias/mexico-primer-lugar-mundial-secuestros 99 Conforme a este acuerdo se estableció la Estrategia Nacional e Integral contra el Delito de Secuestro. Vid. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Estrategia Nacional e Integral contra el Delito de Secuestro, septiembre de 2008, obtenida de http://www.pgr.gob.mx/prensa/2007/docs08/estrategia_integral_contra_el_secuestro.pdf 100 A dos años de la firma del acuerdo de los 74 objetivos, sólo 5 fueron cumplidos al 100% y 4 tienen calificación de cero. México Unido Contra la Delincuencia (MUCD), Evaluación y seguimiento al Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y Legalidad. Análisis comparado. Resumen Ejecutivo, México Unido contra la Delincuencia (MUCD), México, 2010, obtenida de http://www.mucd.org.mx/assets/files/pdf/ansjl/2do%20aniversario/RESUMEN%20EJECUTIVO%20ANSJL2.pdf 101 Henia Prado, “Sube secuestro 203% en sexenio”, Reforma, septiembre de 2012, p. 19. 102 Palabras del ex presidente mexicano Felipe Calderón Hinojosa en la XXI sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP) el 31 de octubre de 2011. 103 Helen Nissenbaum, Privacidad amenazada. Tecnología, política y la integridad de la vida social, Océano, México, 2012, pp. 25-26. 104 Miguel Pedrero, “Sionistas y fundamentalistas cristianos: una alianza ¨contra natura¨”, en Miguel Pedrero, Corrupción. Las cloacas del poder. Estrategias y mentiras de la política mundial, Nowtilus, Madrid, 2004, p. 54. 105 Raúl Eugenio Zaffaroni et al., “La guerra a los delincuentes y a la comunidad”, en Raúl Eugenio Zaffaroni et al., Manual de Derecho penal, Ediar, Buenos Aires, 2006, p. 17. 106 Para Marx, el ejército industrial de reserva o sobrepoblación relativa es el producto necesario de la acumulación o del desarrollo de la riqueza sobre una base capitalista, el cual será material humano explotable y siempre disponible. Karl Marx, El capital. Tomo I. Vol. 3. El proceso de producción del capital, 20a ed., Siglo XXI, México, 2005, p. 786. 107 Nancy Flores Nández, La farsa: detrás de la guerra contra el narco, Océano, México, 2012, p. 21. 108 Noam Chomsky, Cómo funciona el mundo. Conversaciones con David Barsamian, Clave Intelectual, Madrid, 2012, pp. 28-29. 109 De 2007 a 2011 el número de homicidios dolosos aumentó 200%. En este último año se registraron 24 homicidios por cada 100 000 habitantes, la peor cifra desde hace 20 años. Luis de la Barreda Solórzano, “Cosas veredes. Récord de homicidios”, México social, año 2, núm. 30, México, enero de 2013, p. 31. 110 Vid. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés), Estudio mundial sobre el homicidio 2011. Tendencias, contextos, datos, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Viena, 2011, obtenida de http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/statistics/Homicide/BOOK_Global_study_on_homicide_2011_Spanish_ebook.pdf 111 Víctor Solís, “Ofertan datos de Renaut en la red”, El Universal, México, 2 de junio de 2010, obtenida en http://www.eluniversal.com.mx/notas/684938.html; “Datos de celulares, de venta en la web”, El Universal, 3 de junio de 2010, obtenida
de http://www.eluniversal.com.mx/notas/685120.html 112 Instituto Ciudadano de Estudios sobre Inseguridad (ICESI), A.C., e Instituto Nacional de Estadística,Geografía e Informática (INEGI), ENSI-7. Resultados primera parte, ICESI/INEGI, México, 2010, obtenida de http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/hogares/especiales/ensi/ensi2010/default.aspx 113 Después de aparecer la primera Envipe en 2011, el ICESI la calificó de prematura e irresponsable. En un documento de seis puntos concretos, informó que los resultados estaban inflados; que no ingresaban datos sobre el delito de secuestro; que las cifras no correspondían con la realidad, y que la Envipe evaluaba el desempeño institucional, cuando lo que debería evaluar eran los delitos y a las víctimas. En síntesis, que era una réplica distorsionada de la Encuesta Nacional Sobre Inseguridad (ENSI) del mismo ICESI. Rubén Torres, “Encuesta del INEGI, irresponsable: ICESI”, El Economista, México, 30 de septiembre de 2011, obtenida de http://eleconomista.com.mx/sociedad/2011/09/30/encuesta-inegi-irresponsable-icesi 114 Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Presidencia de la República, México, 2007, pp. 45-46, obtenida de http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/pdf/Eje1_Estado_de_Derecho_y_Seguridad/Eje1_Estado_de_Derecho_y_Seguridad.pdf 115 Vid. Gabinete de Comunicación Estratégica (GCE), Encuesta Nacional 2012, Gabinete de Comunicación Estratégica, México, noviembre de 2012. 116 Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), Estadísticas a propósito del día internacional de la juventud. Datos nacionales, INEGI, México, 2012, obtenida de http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/aProposito.asp? s=inegi&ep=99&c=2844 117 México Evalúa, Indicadores de víctimas..., op. cit., p. 20, obtenida de http://www.mexicoevalua.org/descargables/568ae9_413537_IVVI-H.pdf 118 Pedro José Peñaloza, La juventud mexicana: una radiografía de su incertidumbre, 3ª ed., Porrúa, México, 2013, pp. 57-63. 119 Vid. Emilio Daniel Cunjama López, Jóvenes en riesgo, pandillas y delincuencia organizada en México, Tirant lo Blanch/Inacipe, Valencia, 2014. 120 De acuerdo con especialistas, “en la guerra contra la delincuencia organizada persistió una tendencia a criminalizar a los jóvenes, así como una total ausencia de políticas integrales que previnieran con eficiencia su incorporación a las filas del crimen organizado”, en s/d, “Jóvenes: criminalización y riesgo”, La Jornada, México, 1° de julio de 2011, obtenida de http://www.jornada.unam.mx/2011/07/01/edito. 121 Eduardo Loza y Humberto Padgett, Los muchachos perdidos. Retratos e historias de una generación entregada al crimen, Debate, México, 2012, p. 13. 122 En 2006 los datos disponibles daban cuenta de que de los 1 773 millones de jóvenes en el mundo, 1 537 millones se encontraban en regiones de países en desarrollo, mientras que únicamente 236 millones se hallaban en países desarrollados. L. Ashford, D. Clifton y T. Kaneda, La juventud mundial 2006, Population Reference Bureau, Washington, DC, 2006, en Rachel Nught, “Los jóvenes en un mundo globalizado”, Population Reference Bureau, Washington, DC, 2006, p. 1. 123 Frase pintada en una barda de una calle conocida del estado de Sinaloa, México. 124 Alejandro Villa, Cuerpo, sexualidad y socialización. Intervenciones e investigaciones en salud y educación, Ediciones Novedades Educativas, México, 2007, p. 26. 125 Ibidem, p. 27. 126 Ibidem, p. 29. 127 Manuel Castells, “El poder en la era de las redes sociales”, Nexos, núm. 417, México, 1° de septiembre de 2012, p. 48, obtenida de http://www.nexos.com.mx/?p=14970 128 Julian Assange, Cypherpunks. La libertad y el futuro de internet, Temas de Hoy, México, 2013, p. 55. 129 Liliana Lukac de Stier, El fundamento antropológico de la filosofía política y moral en Thomas Hobbes, Universidad Católica Argentina, Buenos Aires, 1999, en Maximiliano Korstanje, “Los hombres y sus temores: la paradoja profesional y una mirada antropológica al ser temido”, Nómadas, vol. 21, núm. 1, Buenos Aires, 2009, p. 11. 130 Hugues Lagrange, La civilité a lépreuve. Crime et sentiment d’insecurité, PUF, París,1995, en Gabriel Kessler, El sentimiento de inseguridad. Sociología del temor al delito, Siglo XXI, Buenos Aires, 2009, p. 21. 131 Vid. Corey Robin, El miedo. Historia de una idea política, Fondo de Cultura Económica, México, 2010. 132 Gabriel Kessler, El sentimiento de inseguridad…, op. cit., p. 32. 133 John Lea y Jock Young, ¿Qué hacer con la ley y el orden?, Ediciones del Puerto, Buenos Aires, 1984, p. 68. 134 Zygmunt Bauman, Daños colaterales. Desigualdades sociales en la era global, Fondo de Cultura Económica, México, 2011, p. 88. 135 Para Bauman se trata de rescatar el significado de la comunidad como “[…] lugar cálido, acogedor y confortable […] Donde todos nos entendemos bien, podemos confiar en lo que oímos, estamos seguros la mayor parte del tiempo […] Nunca somos extraños los unos para los otros […] En una comunidad podemos contar con la buena voluntad mutua […]”, en Zygmunt Bauman, Comunidad. En busca de seguridad en un mundo hostil, 2ª ed., Siglo XXI, Madrid, 2006, pp. V-VI. 136 Gilles Lipovetsky, La era del vacío, 1ª ed. mexicana, Anagrama, México, 2012, p. 9. 137 Raúl Eugenio Zaffaroni, En busca de las penas perdidas: deslegitimación y dogmática jurídico-penal, Ediar, Buenos Aires, 1998, p. 149. 138 Michael Löwy, El marxismo en América Latina: antología, desde 1909 hasta nuestros días, Lom Ediciones, Santiago de Chile, 2007,
p. 566. 139 Ulrich Beck, ¿Qué es la globalización?..., op. cit., p. 33. 140 Michel Foucault, Vigilar y castigar. Nacimiento de la prisión, 34a ed., Siglo XXI, México, 2005, p. 222. 141 Pedro José Peñaloza, México a la deriva, op. cit., p. 53. 142 Generalmente se distinguen varios fines de la pena: el retribucionismo, que busca que el penado retribuya a la sociedad el mal causado; el prevencionismo, donde se encuentra la prevención general positiva, que tiene el objetivo de lograr la prevención de los delitos mediante la generación de mayor confianza en el Derecho y en la aplicación de las leyes; la prevención general negativa, que inhibe el delito por medio del castigo ejemplificador que logrará la intimidación general; la prevención especial positiva, que comprende la reeducación, rehabilitación o resocialización de los delincuentes, y la prevención especial negativa, la cual se realiza colocando al delincuente en una posición que le impida cometer nuevos delitos, es decir, segregándolo y neutralizándolo. Guadalupe Leticia García García, Historia de la pena y sistema penitenciario mexicano, Porrúa, México, 2010, pp. 37-59. 143 Iñaki Rivera Beiras (coord.), Mitologías y discursos sobre el castigo. Historia del presente y posibles escenarios, Anthropos, Barcelona, 2004, p. 26. 144 Georg Rusche y Otto Kirchheimer, Pena y estructura social, Temis, Bogotá, 1984, p. 25. 145 Para Pavarini, el concepto de defensa social tiene oculta una ideología cuya función es justificar y racionalizar el sistema de control social en general y el represivo en particular. Sus dos principales atributos son la legitimidad y la cientificidad. Ambas, desafortunadamente, constituyen una aportación determinante del positivismo criminológico. Massimo Pavarini, Control…, op. cit., pp. 49-50. 146 Michel Foucault, Vigilar y castigar: nacimiento…, op. cit., p. 95. 147 “[…] todo malhechor, al atacar el derecho social, conviértese por sus delitos en rebelde y traidor a la patria; cesa de ser miembro de ella al violar sus leyes, y le hace la guerra. La conservación del Estado es entonces incompatible con la de él; es preciso que uno de los dos perezca; y al aplicar la pena de muerte al criminal, la patria lo hace más como a enemigo que como a ciudadano. El proceso y el juicio constituyen las pruebas y la declaración de que haya violado el contrato social y, por consiguiente, que ha dejado de ser miembro del Estado […]”. Jean-Jacques Rousseau, El contrato social, Sarpe, Madrid, 1985, p. 66. 148 “[…] Al negar su sujeción a la ley, un individuo niega también el castigo que legalmente ha sido determinado y, por tanto, sufrirá las consecuencias que se deriven de ser enemigo del Estado, es decir, estará a merced de la voluntad del representante, porque los castigos están estipulados por la ley y son aplicables a los súbditos, no a los enemigos; y tales son quienes, habiendo actuado con anterioridad como súbditos, se rebelan y niegan el poder soberano […]” Thomas Hobbes, El leviatán o la materia, forma y poder de una República eclesiástica y civil, Fondo de Cultura, México, 2003, p. 220. 149 Gutmaro Gómez Bravo, Crimen y castigo: cárceles, justicia y violencia en la España del siglo XIX, Catarata, Madrid, 2005, p. 37. 150 Raúl Eugenio Zaffaroni, En busca de las penas…, op. cit., p. 210. 151 Guadalupe Leticia García, “Problemas específicos del sistema penitenciario mexicano”, en Guadalupe Leticia García, Historia de la pena…, op. cit., pp. 267-341. 152 Alessandro Baratta, Criminología crítica..., op. cit., pp. 196-197. 153 Antonio Labastida Díaz et al., El sistema penitenciario mexicano, Instituto Mexicano de Prevención del Delito e Investigación Penitenciaria (IMPIP), México, 2000, p. 27. 154 Sergio García Ramírez, “A manera de prologo. Una experiencia penitenciaria mexicana”, en Antonio Sánchez Galindo, Manual de conocimientos básicos de personal penitenciario, Messis, México, 1976, p. 9. 155 Para la disponibilidad de los decretos de reforma, véase la página oficial de la Cámara de Diputados, apartado Decretos de reforma de la Ley que Establece las Normas Mínimas Sobre Readaptación Social de Sentenciados, obtenida de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lnmrss.htm 156 Actualmente, por resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) del 26 de mayo de 2011, tienen el derecho a votar las personas sujetas a un proceso penal pero que estén libres bajo fianza. Las demás (procesados y sentenciados privados de su libertad), bajo el criterio de suspensión de derechos políticos a partir del auto de formal prisión del artículo 39 de la Constitución mexicana, están imposibilitados de ejercer este derecho. 157 Los presos pueden votar en países como Croacia, Alemania, Irlanda y República Checa (según un Informe sobre los derechos de los prisioneros de la Unión Americana de Libertades Civiles, ACLU por sus siglas en inglés). Asimismo, en países de América Latina como Argentina, Panamá, Ecuador, Colombia y Costa Rica. 158 Vid. Mandeep K. Dhami, “La política de privación del sufragio a los presos: ¿una amenaza para la democracia?”, Revista de Derecho Valdivia, vol. XXII, núm. 2, Chile, diciembre de 2009, obtenida de http://www.redalyc.org/pdf/1737/173714177007.pdf 159 Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), Recomendación General No. 18 Sobre la situación de los Derechos Humanos de los internos en los Centros Penitenciarios de la República Mexicana de 2010, CNDH, México, 2010, anexos 3 y 4. 160 Según la propia CNDH, el autogobierno es entendido como la ausencia de autoridad en el interior de un centro, debido a que grupos de internos ejercen control sobre un amplio sector de la población. 161 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Recomendación General…, op. cit., anexo 5. 162 EL DNSP es un instrumento de evaluación que permite examinar la situación que impera en el sistema penitenciario nacional. Se realiza a partir de visitas y recorridos de supervisión, en cada uno de los centros penitenciarios previamente determinados, donde se
aplican cuestionarios tipo encuesta denominados “guías de supervisión penitenciaria”, así como entrevistas directas con el titular de la prisión, los responsables de las áreas técnicas y personal de seguridad y custodia, y con los propios internos. El objetivo principal es revisar el respeto de los derechos humanos, clasificados en cinco rubros: condiciones de gobernabilidad, aspectos que garantizan la integridad física y moral del interno, aspectos que garantizan una estancia digna, reinserción social del interno y grupo de internos con requerimiento específico. Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria 2012, Comisión Nacional de Derechos Humanos, México, 2012, p. 1, obtenida de http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/programas/DNSP_2012.pdf 163 Robert Martinson, “¿What Works? Questions and answers about prison reform”, The Public Interest, EE.UU, 1974, p. 25, obtenida de http://www.nationalaffairs.com/doclib/20080527_197403502whatworksquestionsandanswersaboutprisonreformrobertmartinson.pdf. 164 Roger Matthews, Pagando tiempo. Una introducción a la sociología del encarcelamiento, Ediciones Bellaterra, Barcelona, 2003, p. 21. 165 Vid. Subsecretaría del Sistema Penitenciario Federal, Órgano Administrativo Desconcentrado, Prevención y Readaptación Social, Estadísticas del Sistema Penitenciario Federal, 2012, obtenida de http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary? nodeId=/BEA%20Repository/365162//archivo 166 Emilio Daniel Cunjama López, “La inoculación del sistema penitenciario. ¿Crisis de la prisión?”, en José Luis Cisneros, Emilio Daniel Cunjama y Pedro José Peñaloza (coords.), ¿Crisis de la prisión? Violencia y conflicto en las cárceles de México, Porrúa, México, 2014, p. 97. 167 John Lea, Delito y modernidad. Nuevas argumentaciones en la Criminología realista de izquierda, Ediciones Coyoacán, México, 2006, p. 239. 168 Elías Carranza, Cárcel y justicia penal en América Latina y el Caribe: cómo implementar el modelo de Derechos y obligaciones de las Naciones Unidas, Siglo XXI, México, 2009, pp. 317-321. 169 Elías Carranza (coord.), Justicia penal y sobrepoblación penitenciaria. Respuestas posibles, Siglo XXI, México, 2001, p. 105. 170 Loïc Wacquant, Las cárceles, op. cit., p. 103. 171 Eduardo Galeano, Patas arriba: la escuela del mundo al revés, Siglo XXI, Madrid, 2005, p. 146. 172 Roger Matthews, “Reflexiones sobre los recientes desarrollos de la política penal desde la teoría de los sistemas”, Panóptico, nueva época, núm. 4, 2002, pp. 75-99, en Iñaki Rivera Beiras (coord.), Política criminal, op. cit., p. 283. 173 s/d, “Empresa Arendal del Cefereso defraudó a trabajadores y al IMSS: JC”, El Orbe, 29 de noviembre de 2012, obtenida de http://elorbe.com/portada/09/05/empresa-arendal-del-cefereso-defraudo-a-trabajadores-y-al-imss-jc.html 174 s/d, “Ex trabajadores del Cefereso exigen liquidación de 2 mdp”, Milenio, 20 de noviembre de 2012, obtenida de http://laguna.milenio.com/cdb/doc/noticias2011/201e25b0eb16f755687109602bee99e2 175 Mariana Chávez, “Albañiles acusan a Homex de estafarlos”, La Jornada, 5 de marzo de 2009, obtenida de http://www.jornada.unam.mx/2009/03/05/estados/032n1est 176 Myriam Navarro, “Adeudan salarios a trabajadores del penal El Rincón”, La Jornada, 1 marzo de 2012, obtenida de http://www.jornada.unam.mx/2012/03/01/politica/017n2pol 177 Juan Pablo Becerra Acosta, “Templarios retrasan apertura de cárcel federal”, Milenio, México, 18 de octubre de 2013, obtenida de http://www.milenio.com/policia/Templarios-retrasan-apertura-carcel-federal_0_173982811.html 178 Vid. Nils Christie, “El control del delito como producto”, en Nils Christie, La industria del control del delito: ¿la nueva forma del holocausto?, Editores del Puerto, Buenos Aires, 1993, pp. 101-130; Vid. Loïc Wacquant, Castigar a los pobres: el gobierno neoliberal de la inseguridad social, Gedisa, Barcelona, 2010; Vid. Alejandro Gómez Jaramillo, Un mundo sin cárceles es posible, Coyoacán Ediciones, México, 2008. 179 María Lucrecia Hernández Vitar, “La privatización del control penal. Un nuevo mecanismo de exclusión social”, Athenea Digital, núm. 0, abril de 2001, España, p. s/d. 180 Para Pierre Rosanvallon, tres dimensiones han sido determinantes en la crisis del Estado llamado por él providente; la crisis financiera en los años setenta, la crisis ideológica en los años ochenta y la crisis filosófica de los noventa a la fecha. Pierre Rosanvallon, La nueva cuestión social. Repensar el Estado providencia, Manantial, Buenos Aires, 1995, pp. 7-12. 181 Viviane Forrester, op. cit., pp. 105-107. 182 Josep Centelles Portella, El buen gobierno de la ciudad: estrategias urbanas y política relacional, Plural Editores, 2006, Madrid, p. 84. 183 Sergio Kaliniak, “Policía, la gran ausente”, El Litoral, Argentina, 6 de julio de 2012, obtenida de http://www.ellitoral.com.ar/es/articulo/207173/Policia-la-gran-ausente 184 De acuerdo con la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (Envipe), del Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática (INEGI), en 2012, 91.6% de los delitos ocurridos no se denunció. 185 Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad, A.C. (ICESI), Sexta Encuesta Nacional sobre Inseguridad (ENSI-6) 2009, ICESI, México, 2009, obtenida de http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/hogares/especiales/ensi/ensi2009/default.aspx 186 El centro funciona las 24 horas, los 365 días del año. Se encuentra adscrito a la Dirección General de Prevención del Delito y Servicios a la Comunidad (DGPDSC) de la Subprocuraduría de Derechos Humanos, Atención a Víctimas y Servicios a la Comunidad. Entre sus servicios están: orientar en materia jurídica, social y psicológica; atender las denuncias y quejas de la ciudadanía; asesorar sobre otros
servicios de la PGR, y evaluar la calidad de la llamada y la atención del servicio recibido. Tiene cobertura en redes sociales como Facebook, Twitter y correo electrónico, así como la llamada tradicional. Entre los delitos que se atienden están: secuestro, narcotráfico y narcomenudeo, delitos contra las mujeres, falsificación, alteración y destrucción de moneda, tráfico de indocumentados, tráfico de armas y de órganos, desaparición forzada de personas, delitos electorales, y demás relativos señalados en el Código Penal Federal. Vid. página oficial de la PGR, obtenida de http://www.pgr.gob.mx/servicios/mail/cedac.asp 187 Vid. El film Presunto culpable, de Roberto Hernández y Geoffrey Smith, 2009, un largometraje que retrata los procesos para la construcción de culpables en que se ha convertido el sistema de justicia penal mexicano. 188 Pedro José Peñaloza, México a la deriva, op. cit., p. 110. 189 Giovanni Sartori, ¿Qué es la democracia?, Taurus, México, 2008, p. 94. 190 Elvira García, Ellas tecleando su historia. Conversaciones con mujeres periodistas, Grijalbo, México, 2012, p. s/d. 191 Al final del sexenio, el Colectivo por la Transparencia —integrado por 14 organizaciones de transparencia del país— expresó su descontento por la designación de Gerardo Felipe Laveaga Rendón como nuevo comisionado del IFAI, quien meses después sería nombrado comisionado presidente. Según el colectivo, con ello el presidente Calderón debilitó la defensa y promoción del derecho de acceso a la información, la transparencia y la rendición de cuentas en México. Colectivo por la Transparencia, “El presidente Calderón y el Senado de la República debilitan al IFAI”, Colectivo por la Transparencia, México, 2012, obtenida de http://www.fundar.org.mx/mexico/pdf/comunicadogerardolaveaga.pdf. 192 Parametría, Encuesta Nacional en Vivienda. Representatividad: Nacional. Número de entrevistas: 500 encuestas, del 22 al 26 de septiembre de 2012. Nivel de confianza estadística: 95%. Margen de error: (+/-) 4.4%. Diseño, muestreo, operativo de campo y análisis: Parametría, S.A. de C.V. Método de muestreo: Aleatorio sistemático con probabilidad proporcional al tamaño. Unidad de muestreo: Las secciones electorales reportadas por el IFE. 193 Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), Presentó particular la solicitud de acceso a la información “un millón”, IFAI, México, 2013, obtenida de http://inicio.ifai.org.mx/Comunicados/Comunicado%20IFAI-128-13.pdf 194 Vid. Decreto por el que se adiciona un segundo párrafo con siete fracciones al artículo 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por el cual se establecen las bases y los principios para el ejercicio del derecho de acceso a la información, obtenida de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_crono.htm 195 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Estudio especial sobre el derecho de acceso a la información, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Washington, 2006, p. 6. 196 Gabriela Morales y Lilia Saúl, Transparencia en seguridad y procuración de justicia, México Infórmate, 2012, pp. 23-24, obtenida de http://rendiciondecuentas.org.mx/data/arch_publ/transparenciasp.pdf 197 Víctimas de la inseguridad económica, alimentaria, en materia de salud, ambiental, personal, de la comunidad y política. Vid. PNUD, Informe sobre desarrollo humano. Nuevas dimensiones de la seguridad humana, PNUD, 1994. 198 José Zamora Grant, Derecho victimal. La victima en el nuevo sistema penal mexicano, 2ª ed., Inacipe, México, 2009, p. 17. 199 Entre los hechos más sobresalientes pueden mencionarse dos por su trascendencia política: el primero culminó en la firma, en agosto de 2008, del Acuerdo por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad; el segundo fue la redacción de la Ley General de Víctimas. En ambos estuvieron inmiscuidos grupos y organizaciones de la sociedad civil, entre los que destacan México Unido contra la Delincuencia (MUCD) y el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad (MPJD). 200 México Evalúa, Indicadores..., op. cit., p. 43. 201 Redacción, “Guerra antinarco ha desplazado a 150 mil personas: CNDH”, Proceso, México, 5 de marzo de 2012, obtenida de http://www.proceso.com.mx/?p=300095# 202 Redacción, “Confirma Segob: 26 mil 112 desaparecidos en el sexenio de Calderón”, Proceso, México, 26 de febrero de 2013, obtenida de http://www.proceso.com.mx/?p=334749 203 Centro Nacional de Comunicación Social (Cencos), ¿Por qué tanto silencio? Daño reiterado a la libertad de expresión 2012, Cencos, México, 2012, p. 9. 204 Información del Centro de Análisis Multidisciplinario de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) con datos de la Encuesta Nacional de Ocupación publicada por el INEGI y con metodología acorde con la XIII y XV Conferencia Internacional de Estadísticas del Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT ). 205 Cifras del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) 2008-2012. 206 La Red surgió en febrero de 2009 a partir de un convenio firmado entre la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), la Secretaría de Gobernación (Segob), la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), la Secretaría de Salud (Ssa), el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF) y la Procuraduría General de la República (PGR), los cuales, en cumplimiento del compromiso del Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, acordaron fortalecer y consolidar las redes de atención a víctimas del delito en el ámbito nacional, además de formular protocolos de actuación coordinada e intercambio efectivo de información. Vid. Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Lineamientos para la atención integral a víctimas del delito, México, 2010, obtenida de www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Programas/Provictima/5%20PUBLICACIONES/4LINEAMIENTOS/LineamientosVictim 207 En cuanto a los municipios beneficiados por el Subsidio para la Seguridad de los Municipios (Subsemun), cabe señalar que desde 2008, año de su creación, la asignación de los recursos cambia constantemente de municipios. Así tenemos que para 2008 fueron 150 municipios, para 2009 la cifra se incrementó a 206, en 2010 se mantuvo en 206, en 2011 aumentó a 220 y en 2012 a 239, Vid. Asociación
de Autoridades Locales de México, A.C., Cuadro Comparativo de la Distribución Nacional del Subsemun 2008, México, 2008, obtenida de http://es.scribd.com/doc/10559666/SUBSEMUN-MUNICIPIOS-BENEFICIADOS-2008-COMPLETO; vid. Asociación de Autoridades Locales de México, A.C., Municipios beneficiados Subsemun 2009, México, 2008, obtenida de http://es.scribd.com/doc/10559680/SUBSEMUN-MUNICIPIOS-BENEEF-2009; vid. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Municipios y demarcaciones beneficiados, México 2010; vid. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, “Comunicado de prensa”, México, 2010, obtenida de http://www.secretariadoejecutivo.gob.mx/work/models/SecretariadoEjecutivo/Resource/81/1/images/boletin_78.pdf 208 Jonathan Simon, Gobernar a través del delito, op. cit., p. 110. 209 Aristóteles, Retórica, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), México, 2002, p. LXXII. 210 Víctor Ballinas, “Muertes de civiles en el combate al crimen, daños colaterales: Galván”, La Jornada, Sección: Política, México, 13 de abril de 2010, obtenida de http://www.jornada.unam.mx/2010/04/13/politica/005n1pol 211 Jorge Ramos, “Marina pide admitir errores narcolucha”, El Universal, México, 22 de abril de 2010, obtenida de http://www.eluniversal.com.mx/estados/75604.html 212 Manrique Gandaria, “Admite Sedena algunos daños colaterales”, El Sol de México, México, 13 de agosto de 2011, obtenida de http://www.oem.com.mx/laprensa/notas/n2184801.htm 213 Zygmunt Bauman, Daños colaterales, op. cit., pp. 13-17. 214 Jesús Aranda, “Compara Felipe Calderón a México con una casa nueva llena de cucarachas”, La Jornada, Sección: Política, México, 15 de diciembre de 2011, obtenida de http://www.jornada.unam.mx/2011/12/15/politica/022n1pol 215 Vid. Loïc Wacquant, “La prisión como aspiradora de los desechos sociales”, en Loïc Wacquant, Castigar a los pobres. El gobierno neoliberal de la inseguridad social, Gedisa, Barcelona, 2009, pp .387-396. 216 Philip Zimbardo, El efecto Lucifer. ¿El porqué de la maldad?, Paidós, Barcelona, 2008, pp. 35-40. 217 El 25 de noviembre de 2011 el abogado mexicano Netzai Sandoval, con 23 000 firmas, presentó una demanda contra el ex presidente Felipe Calderón y parte de su gabinete de seguridad, así como contra integrantes del cártel de Sinaloa, ante la Corte Penal Internacional (CPI), por la comisión de diversos delitos de lesa humanidad, ocurridos en el contexto de la guerra contra el crimen organizado. 218 A la llegada de Eduardo Medina Mora al Centro de Investigación y Seguridad Nacional (Cisen) en 2001, pronunció ante los medios, no sin antes haber finiquitado a más de 300 personas del centro, las siguientes palabras: “un compromiso explícito del presidente es hacer del Cisen un auténtico órgano de Estado, con un enfoque de capacitación y análisis de la información, no un instrumento de régimen y menos aún al servicio de un grupo político”. 219 Vid. Sergio Aguayo Quezada, La charola. Una historia de los servicios de inteligencia en México, Grijalbo, México, 2001. 220 De esa escuela salieron 10 presidentes, 38 ministros de Defensa y 71 comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas en diferentes países del mundo. Asimismo, 496 soldados que después fueron acusados de delitos y violaciones a los derechos humanos. Dario Klein, “Escuela de las Américas. La academia militar de la Guerra Fría”, Centro de Estudios Miguel Enríquez, Chile, 2005, p. 1, obtenida de http://www.archivochile.com/Imperialismo/escu_ameri/USescamerica0001.pdf 221 Bernardo Gómez del Campo Díaz Barreiro, En búsqueda de un perfil policial mexicano, Porrúa, México, 2010, p. 346. 222 Alfredo Méndez, “Papel activo de la extinta DFS en el genocidio de Tlatelolco, en 1968”, La Jornada, México, 2 de abril de 2009. 223 La Constitución de la Brigada Blanca [considerada por Amnistía Internacional responsable de la tortura, las detenciones ilegales y las desapariciones registradas en la Guerra Sucia], oficialmente designada 9a. Brigada de la Dirección de Investigaciones para la Prevención del Delito, estuvo integrada por agentes de la Dirección Federal de Seguridad y del ejército. Entre los personajes estuvieron Miguel Nassar Haro, titular de la DFS; Marco Cavazos Juárez, jefe de la 9a. Brigada de la División de Investigaciones para la Prevención de la Delincuencia (DIPD) y jefe responsable de la operación de la Brigada Blanca; Florentino Ventura, por la Policía Judicial Federal, y los coroneles Luis Montiel López y Guillermo Álvarez Nahara, por la Policía Judicial Federal Militar. Raúl Álvarez Garín, La estela de Tlatelolco. Una reconstrucción histórica del Movimiento estudiantil de 68, Grijalbo, México, 1998, p. 245. 224 Vid. Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos. Sentencia de 23 de noviembre de 2009, Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), 2009, obtenida de http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_209_esp.pdf 225 Vid. Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), Crónicas del pleno y de las salas. Caso Radilla Pacheco, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2011, obtenida de https://www.scjn.gob.mx/Cronicas/Sinopsis%20Pleno/TP-140711-MBLR-912.pdf 226 Jorge Torres, Cisen. Auge y decadencia del espionaje mexicano, Debate, México, 2009, pp. 135-142. 227 De acuerdo con Pedro Peñaloza, “Nuestro Sistema Nacional de Seguridad Pública está en pañales, apenas se puso en marcha en 1995, al darle basamento legal por medio de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Es decir, nuestro país intenta coordinar una política de seguridad pública, cientos de años después de que los países desarrollados ya cuentan con instrumentos modernos para enfrentar la inseguridad”, en Pedro José Peñaloza (coord.), Seguridad Pública. Voces diversas en un enfoque multidisciplinario, Porrúa, México, 2005, p. 569. 228 Genaro García Luna, Para entender el Nuevo Modelo de Seguridad para México, Nostra, México, 2011, p. 22. 229 Con el cambio constitucional del artículo 21 derivado de la reforma del 18 de junio de 2008 en seguridad y justicia, se dio inicio a una transformación legal de un modelo policial reactivo a un modelo policial democrático, de prevención y profesional. A partir de una serie de principios, la Federación creó el Servicio de Carrera a fin de que el policía tenga certidumbre y beneficios en su quehacer
cotidiano, el cual comprende las etapas de ingreso, desarrollo y terminación del servicio. 230 De acuerdo con el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, los centros que todavía se encontraban en noviembre de 2012 en proceso de certificación eran los de Campeche, Guerrero, San Luis Potosí, Yucatán, Quintana Roo y Baja California Sur. 231 Vid. Senado de la República, Dictamen de las Comisiones Unidas de Seguridad Pública y de Estudios Legislativos por el que se aprueba la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo tercero transitorio y adiciona los artículos décimo tercero y décimo cuarto transitorios de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Senado de la República, México, 2013, obtenida de http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/62/2/2013-10-17-1/assets/documentos/Dic_SP_3o_transitorio.pdf 232 Redacción, “Reprueban casi 40 mil policías pruebas de confianza”, El Universal, México, 11 de julio de 2012, obtenida de http://www.eluniversal.com.mx/notas/858597.html 233 Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), Recomendación General No. 6. Sobre la aplicación del examen poligráfico, CNDH, México, 2004, obtenida de http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/Recomendaciones/Generales/REC_Gral_006.pdf 234 La ley estableció la aplicación de exámenes para la regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. 235 A partir de la reforma constitucional de 2008 al artículo 123 de la CPEUM, agentes del Ministerio Público, peritos y policías de los tres órdenes de gobierno pueden ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes 236vigentes señalen —entre otros, léase evaluaciones de control de confianza—. Incluso se estableció que el Estado solamente estará obligado, en caso de que la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, a pagar la indemnización y demás prestaciones, sin que en ningún caso proceda la reincorporación del elemento al servicio, cualquiera que fuese el resultado del juicio o medio de defensa promovido. Peter L. Berger y Thomas Luckman, La construcción social de la realidad, Amorrortu, Buenos Aires, 1989, p. 80. 237 Vid. Secretaría de Seguridad Pública (SSP), Estrategia penitenciaria 2008-2012, SSP, México, 2008, obtenida de http://www.redlece.org/IMG/pdf/Manual_Estrategia_Penitenciaria_MX.pdf 238 Francisco Gómez, “Quiere SSP custodios con estudios de prepa”, El Universal, 5 de junio de 2009, obtenida de http://www.eluniversal.com.mx/nacion/168697.html 239 “El término control de confianza se define como un sistema especializado de selección de personal, cuyo objetivo es detectar a la persona idónea para desarrollar las funciones de un puesto e identificar satisfactoriamente que las conductas de un candidato sean confiables, con el propósito de fortalecer la actuación de las instituciones a cargo del orden público”. Acero Peláez y María Vanesa Pedraza Madrid (coords.), Control de confianza: hacia una nueva cultura policial para México, Centro de Investigación y Estudios de Seguridad (CIES) de la SSP, México, 2012, p. 21. 240 María Cristina Rosas, El nuevo modelo de policía en México, Centro de Investigación y Estudios en Seguridad (CIES) de la SSP, México, 2012, p. 10. 241 Jock Young et al., Criminología crítica y control social. El poder punitivo del Estado, editorial Juris, Rosario, Argentina, 1993, p. 19. 242 Carlos Mazzola, “El doble discurso como práctica institucional. Un análisis desde Pierre Bourdieu”, Fundamentos en Humanidades, año 1, número 1, Argentina, enero-junio 2000, p. 81, obtenida de http://fundamentos.unsl.edu.ar/pdf/revista-1.pdf 243 Vid. Entrevista a Slavoj Žižek, “Living in the end times according to Slavoj Žižek”, por VPRO International, 2010, obtenida de http://www.youtube.com/watch?v=Gw8LPn4irao 244 Vid. Elena Azaola, “La policía según su propio discurso” en Elena Azaola, Imagen y autoimagen de la Policía de la Ciudad de México, Ediciones Coyoacán, CIESAS y FLASUD, México, 2006, p. 152. 245 Vid. José M. Rico y Laura Chinchilla, Las reformas policiales en América Latina: situación, problemas y perspectivas, Instituto de Defensa Legal, Lima, 2006; vid. Marcelo Fabián Saín, “La reforma policial en América Latina. Una mirada crítica desde el progresismo”, Nueva Sociedad, Bogotá, 2009; vid. Patricia Arias, Héctor Rosada-Granados y Marcelo Fabián Saín, Reformas policiales en América Latina. Principios y lineamientos progresistas, Friedrich Elbert Stiftung, Bogotá, 2012. 246 Genaro García Luna, ¿Por qué 1 661…, op. cit., p. 23. 247 Perry Anderson, Consideraciones sobre el marxismo occidental, 7ª ed., Siglo XXI, México, 1987, p. 10. 248 De acuerdo con Enrique Dussel, Karl Marx siempre tuvo en mente elaborar seis grandes tratados: 1) El capital, 2) La competencia, 3) El capital accionario y el capital financiero ficticio, 4) El salario, 5) El Estado y 6) El mercado mundial. Al final, sólo completó parte del primer tratado sobre el capital. Presentación del libro Marx y la modernidad, de Dussel, en la UNAM, 2011, obtenida de http://www.youtube.com/watch?v=EtHilvPrhBQ 249 La distribución del desarrollo de la teoría marxista, según Perry Anderson, puede ser tabulada con los siguientes personajes: Labriola, Mehring, Kautsky, Plejánov, Lenin, Luxemburgo, Hilferding, Trotski, Bauer, Preobrazhenski y Bujarin. Perry Anderson, Consideraciones…, op. cit., p. 15. 250 En gran parte de la bibliografía sobre la Escuela de Frankfurt suele distinguirse entre primera y segunda generación. De acuerdo con Blanca Muñoz, el núcleo duro de la primera generación estuvo formado por Max Horkheimer, Theodor W. Adorno, Walter Benjamin, Erich Fromm y Herbert Marcurse. La segunda generación, por su parte, iniciada a partir de Horkheimer en 1973, será compuesta por Jürgen Habermas, Claus Offe, Oskar Negt, Alfred Schmidt y Albrecht Wellmer, como continuadores de la Teoría frankfurtiana. Blanca Muñoz, “La cultura como análisis crítico”, en Blanca Muñoz, Modelos culturales: teoría sociopolítica de la cultura, Anthropos/ Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa (UAM-I ), Barcelona, 2005, pp. 227-279.
251 Para Macfarlane, el capitalismo es algo más que un sistema: es una cultura que influye no sólo en lo material sino también en las bases sociales, familiares y aun espirituales de la existencia. Alan Macfarlane, La cultura del capitalismo, Fondo de Cultura Económica, México, 1993, p. 5. Vid. Jean Baudrillard, “Consumo y alienación. La cultura de los media de masas”, en Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), Individuo y sociedad. Volumen I, ITAM, México, 1999. Vid. Giovanni Sartori, Homo videns. La sociedad teledirigida, Taurus, Madrid, 1998. Vid. Wo Chin Tao, Privatizar la cultura, Akal, Madrid, 2007. 252 Para Lukács, la esencia de la estructura mercantil se basa en el hecho de que una relación entre personas toma el carácter de una cosa y, de este modo, el carácter de una objetividad ilusoria. George Lukács, Historia y conciencia de clase, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1970, p. 110. 253 “El modo de producción capitalista ha plasmado un Estado que corresponde con él [] que es justo reconocerlo como Estado capitalista”, en Heinz Rudolf Sonntag y Héctor Valecillos, El Estado en el capitalismo contemporáneo, 10a ed., Siglo XXI, México, 1999, p. 10. 254 Vid. José Porfirio Miranda, Apelo a la razón: teoría de la ciencia y crítica del positivismo, Premiá, México, 1983. 255 De acuerdo con Fromm, “la enajenación es el concepto más profundo de la personalidad y el más apropiado si a uno le interesa la interacción entre la estructura socio-económica y la estructura del carácter del individuo medio”. Erich Fromm, “La sociedad del siglo XX. Cambios caracterológicos”, en Erich Fromm, Psicoanálisis de la sociedad contemporánea, Fondo de Cultura Económica, México, 1970, p. 96. 256 “Nuestra época actual --menciona Lipovetsky-- acusa una fuerte corriente de desconfianza, de escepticismo, de falta de credibilidad de los dirigentes políticos”, en Gilles Lipovetsky, “Consagración y desencanto democráticos”, en Gilles Lipovetsky, La sociedad de la decepción. Entrevista con Bertrand Richard, 2ª ed., Anagrama, Barcelona, 2011, p. 60. 257 Para Bauman, “La economía —el capital; o sea, dinero y otros recursos para hacer las cosas, para ganar dinero y hacer aún más cosas— se desplaza rápidamente; lo suficiente para mantener un paso de ventaja sobre cualquier gobierno (territorial, claro está) que intente limitar y encauzar sus movimientos”. Zygmunt Bauman, La globalización. Consecuencias humanas, 2ª ed., Fondo de Cultura Económica, México, 2001, p. 75. 258 Cornelius Castoriadis, “De la autonomía en política: el individuo privatizado”, Página /12, Buenos Aires, 1998, p. s/d. 259 Vid. “Nuevo desorden mundial o reespaciamiento del mundo”, en Zygmunt Bauman, Ética posmoderna, Siglo XXI, México, 2005, pp. 261-265. 260 Si bien Francis Fukuyama señaló en los artículos “¿El fin de la historia?” y “Una réplica a mis críticos”, ambos escritos en 1989 y después integrados en su obra El fin de la historia y el último hombre en 1992, que los acontecimientos de las últimas décadas reflejaban el total agotamiento de alternativas sistemáticas viables al liberalismo occidental, lo que significaba, en consecuencia, el triunfo de Occidente, es decir, de la democracia liberal capitalista, y así el fin de la Historia, en los trabajos posteriores de “Reflexiones del fin de la Historia, cinco años después”, de 1995, y “El último hombre en una botella”, de 1999, Fukuyama reconocerá su error sobre la tesis, concluyendo que la Historia no puede terminar porque las ciencias de la naturaleza no tienen fin y éstas alcanzarán nuevos logros científicos que abolirán la humanidad como tal, en ese supuesto entonces sí se podrá hablar de su fin. Vid. Francis Fukuyama, El fin de la historia y el último hombre, Planeta-Agostini, 1995. Vid. Francis Fukuyama, “Reflections on the End of History, Five Years Later”, History and Theory, vol. 34, núm. 2, Estados Unidos, 1995, obtenida de http://www.jstor.org/discover/10.2307/2505433? uid=3738664&uid=2129&uid=2&uid=70&uid=4&sid=21103250043257. Vid. Francis Fukuyama, “Second Thoughts, the Last Man in a Bottle”, The National Interest, Estados Unidos, 1999, obtenida de http://www.embl.de/aboutus/science_society/discussion/discussion_2006/ref2-22june06.pdf 261 Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Declaración del Milenio, ONU, Nueva York, 2000, obtenida de http://www.un.org/spanish/milenio/ares552.pdf 262 Organización de las Naciones Unidas (ONU), Objetivos de desarrollo del milenio. Informe de 2013, ONU, Nueva York, 2013, p. 6. 263 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito y (UNODC, por sus siglas en inglés), Global Study on Homide 2011. Trends, Context and Data, UNODC, Viena, 2011, p. 10, obtenida de http://www.unodc.org/documents/data-andanalysis/statistics/Homicide/Globa_study_on_homicide_2011_web.pdf 264 En los países menos desarrollados, de acuerdo con cifras del World Population Prospects 2012 de las Naciones Unidas, los niños menores de 15 años constituyen 40% de su población y los jóvenes representan 20 por ciento. 265 Loïc Wacquant, Castigar a los pobres…, op. cit., p. 281.
IV. HORIZONTES CRIMINOLÓGICOS
HACIA DÓNDE DIRIGIR A LA CRIMINOLOGÍA: ENTRE EL GENOCIDIO Y LA TEORÍA CRÍTICA ANTE el retorno evidente –¿o es que nunca se ha ido?— de la visión hobbesiana del Leviatán, donde en nombre de la seguridad y de la reducción del miedo a lo peligroso se legitima la restricción de las libertades individuales y el desarrollo de los derechos de los pueblos; donde “[…] los pactos que no descansan en la espada no son más que palabras, sin fuerza para proteger al hombre, en modo alguno […]”.1 Donde, a decir de Augusto Laca: […] El fundamentalismo de mercado ha debilitado seriamente al Estado de bienestar […] Su disminución corre paralela a una disminución de la cohesión social entre las personas y a un alejamiento de éstas de las instituciones, cuya legitimidad se ve cuestionada. […] ¿Dónde encontrarán los Estados esa legitimación alternativa? […] En la extensión del miedo y en presentarse a sí mismos como la única salvaguarda frente a las fuentes de ese temor. [De esta forma], fenómenos de violencia y delincuencia que hasta hace poco se relegaban a las páginas policiales o de sucesos, hoy ocupan las cabeceras de los diarios y de los noticieros […] se trata, como dice Duclos, de un nuevo capitalismo en gestación: un capitalismo del miedo.2
Cabe discutir ¿hacia dónde dirigir a la Criminología?, no hacia dónde se dirige, sino hacia dónde dirigirla. Los hombres, dotados de razón, hacen ciencia y la dirigen hacia diferentes puntos, según sus intereses y convicciones, pues la ciencia por sí misma, y en cierto sentido como tal, carece de valor y juicio: es neutral.3 Tal pretendido sería imposible sin preguntarse antes hacia dónde han dirigido los hombres la Criminología. Un recuento epistemológico muestra que, a partir de los cambios de paradigma de Kuhn,4 la Criminología ha atravesado por, al menos, cinco paradigmas; el paradigma jurídico, con la escuela clásica, que tuvo su objeto de estudio en el delito; el paradigma etiológico-causal, con la escuela positivista, que asumió como objeto de estudio al delincuente; el paradigma normativo, del estructural/funcionalismo, con la sociedad como objeto de estudio; el paradigma interpretativo, del interaccionismo simbólico, con su revolución hacia la reacción social como objeto de estudio, y, finalmente, el paradigma crítico, del marxismo, que dirigió sus objetos de estudio más concretamente hacia el sistema de justicia penal. Todos, por cierto, surgidos en países desarrollados, comúnmente del Norte y de Occidente; Estados Unidos en América del Norte; Alemania, Francia, Inglaterra e Italia en Europa occidental. De esta manera, la historia de la Criminología ha sido desarrollada principalmente a partir de
epistemologías del norte que, a decir de Boaventura de Sousa, constituyen el modelo de racionalidad como paradigma dominante. La Criminología positivista como expresión dominante, actualmente vigente en muchas partes del mundo, entre ellas México, ha sido dirigida hacia lo peligroso de los otros; primeramente etiquetados por el sistema económico-político y después legitimados por el saber criminológico: brujas y demonios en la Edad Media;5 bárbaros y salvajes en plena primera modernidad; vagabundos, míseros y pobres en la naciente sociedad industrial;6 comunistas o rojos en el umbral del capitalismo; judíos en el proyecto del nazismo; asesinos en serie a la entrada del neoliberalismo, o criminales organizados y terroristas en la época del hiperneoliberalismo. A pesar de que el rostro del mal no es científico, sino ideológico, se presenta y se acepta como tal gracias al trabajo de personas que se afirman como científicos, intelectuales y académicos; intelectuales de arriba, dirá Touraine, que sólo hablan del sentido de historia y no del individuo y los derechos del hombre como el intelectual de abajo.7 Lejos ha quedado el papel del intelectual, aquel que encuentra la contradicción en que está inmerso el mundo (Sartre); que hace comprender a la gente lo que está pasando (Foucault); que revela los engaños de los gobiernos (Chomsky).8 Los intelectuales deben hoy, en consonancia con Zaffaroni9 y Boaventura de Sousa,10 ser la palabra de los muertos, de los oprimidos, de los sin voz; porque, como bien decía Kundera, la lucha del hombre contra el poder es la lucha de la memoria contra el olvido. La Criminología en tal orden de ideas no puede seguir legitimando, pasivamente, políticas criminales selectivas y represivas enquistadas en lo peligroso. La legitimación no sólo se da por parte de quienes directamente interfieren en el proceso de la política pública (diseño, implantación, monitoreo y evaluación), sino también por aquellos que, callando, inmovilizándose y olvidando, permiten la ejecución y, por tanto, las consecuencias de las políticas impuestas. En la actualidad se pueden vislumbrar fundamentalmente dos movimientos en la Criminología, que en tal sentido han constituido una lógica epistemológica histórica no sólo en la evolución del saber criminológico, sino en prácticamente todas las ciencias sociales; la contraposición positivismo-antipositivismo.
Positivismo
Aunque suele afirmarse que el nacimiento de la Criminología positivista se dio en el siglo XIX con la escuela italiana, es preciso subrayar que como proyecto económico-político el positivismo surge desde la llamada Escuela Clásica, que trajo una revolución teórica humanista de las penas y los castigos, en contra de los procedimientos tortuosos de la Inquisición. La Escuela Clásica, en cierto sentido, solamente representó un vehículo para llegar al poder, pues una vez instaurados sus aportes
teóricos, nunca se tradujeron en una realidad visible, ya que en su lugar surgió un nuevo conocimiento producto del poder para el poder; “[…] la burguesía se [encontró] con el problema de tener que invalidar la filosofía que le había servido para alcanzar el poder, pero que ahora hacía inestable el poder alcanzado […]”.11 El nuevo conocimiento hizo emerger oficialmente no sólo el saber criminológico sino también un nuevo hombre, L’Uomo delinquente. Y aunque es común enterarse de que dicho paradigma significó la emancipación de la Criminología del Derecho penal, lo cierto es que, como dirá Baratta, “[…] era precisamente de éste de donde la Criminología obtenía prestado, sea como fuera, las definiciones de la realidad que pretendía estudiar con el método científico-naturalista”.12 En este tenor germinó el primer movimiento, diríamos oscuro, de la Criminología, con una fuerte liga con el poder, la política y la economía. Hoy, a más de 130 años de distancia, a pesar de que se ha comprobado la utilización del paradigma positivista lombrosiano en el genocidio del Holocausto nazi, así como en la era franquista, el positivismo continúa igual de fuerte debido a tres fenómenos particulares: el interés de una masa inconsciente en las causas determinantes que convierten a un hombre “normal” en un hombre criminal; la utilización mediática de este recurso por políticos y gobernantes en su proyecto hegemónico de la sociedad del miedo, y, finalmente, por el arribo de supuestos académicos aviadores que ofrecen lo que las masas inconscientes y políticos mediáticos desean: la construcción de un hombre criminal que mantenga una sociedad del miedo.
Antipositivismo
Por su parte, el antipositivismo expresado de manera más concreta con la Criminología crítica tuvo su despertar en la década de 1970, si bien “[…] ni Karl Marx ni Friedrich Engels (exponentes del marxismo) desarrollaron una teoría propia sobre la delincuencia, éstos aludieron a problemas delictivos en varias ocasiones en sus obras, aunque sin tratarlos con profundidad, ni realizar su política criminal […]”.13 La antesala de la revolución epistémica que fincaría el inicio de la Criminología crítica fue, siguiendo a Tenorio Tagle, el cuestionamiento de “[…] las razones del proceso de criminalización, es decir, el proceso selectivo en la elaboración de leyes y el proceso selectivo en la aplicación en la etiqueta de desviación […]”.14 A partir de autores como Alessandro Baratta, Dennis Szabo, Rosa del Olmo, Roberto Bergalli, Raúl Eugenio Zaffaroni, Tamar Pitch y Silvia Tabachninik, Massimo Pavarini, Dario Melosi, Louk Hulsman, Nils Christie, John Lea, Jock Young e Ian Taylor, Tenorio Tagle, entre otros, “la criminología [como bien señalan Bergalli e Iñaki] experimenta su verdadera revolución
epistemológica, al desplazar su objeto de estudio del delito al control del mismo. A partir de esta nueva forma de abordar la cuestión criminal iban a ser analizados los procesos de creación de la ley penal y la conformación y actuación de las agencias policiales, judiciales y penitenciarias”.15 Si bien, como se mencionó, ni Marx ni Engels construyeron una teoría sólida sobre el delito, los autores citados aplicaron los aportes de la Teoría crítica y del materialismo histórico, heredado de los marxistas y posmarxistas, al campo de la Criminología. Con ello sostuvieron, en principio, una crítica a la Criminología tradicional o positivista acusándola de ser irreflexiva, poco introspectiva, de prestarse favorablemente a la clase dominante, de dar supuesto al régimen legal y de considerar cualquier cosa que amenazara el orden social como patología que debía erradicarse.16 Sin embargo, enseguida se pudo ser testigo de dos fenómenos que hasta ahora han complicado el desarrollo de teorías críticas precisas sobre la cuestión criminal: el primero se debió a que buena parte de los análisis realizados al inicio de la Criminología crítica se limitaron a la relación entre delito y sistemas de producción. Ante tal supuesto, en 1992 Pavarini reconoció la muerte de la Criminología crítica, más como Criminología que como crítica. “El resultado [decía el italiano] terminó por desviar el análisis de la cuestión criminal al conflicto capital/trabajo.”17 El segundo fenómeno lo constituyó la discusión académica entre grupos radicales y grupos reformistas. Para los primeros, más pesimistas, la delincuencia y la violencia no se reducirán si no se implantan estrategias de abolición del sistema de justicia penal y del propio Estado-nación. Los reformistas, en cambio, más optimistas, mantienen que con mejoras al sistema legislativo y operativo, encaminados hacia el respeto a los derechos humanos y a la dignidad humana, la violencia y los delitos pueden disminuir de manera importante. Sin duda, una encrucijada entre la revolución y la reforma. Como resultado del debate se dio una especie de fragmentación del saber criminológico, propio de la posmodernidad. Prueba de ello son Eugene McLaughlin y John Muncie quienes, en su obra Diccionario de Criminología, además de no aportar una definición de Criminología general, enumeran más de 25 Criminologías, entre las que destacan: Criminología feminista, Criminología crítica, Criminología biológica, Criminología positiva, Criminología sociológica, Criminología psicológica, entre otras. No obstante la multiplicidad de Criminologías, las tendencias o esquemas teóricos más importantes que se registraron desde los años ochenta y noventa fueron: el Realismo de Derecha, el Realismo de Izquierda, el Idealismo de Izquierda, el Abolicionismo, la Criminología administrativa, el Neorrealismo de Izquierda, la Teoría del Derecho Penal Mínimo,18 así como la Sociología Jurídico Penal. De esta manera, la contraposición positivismo-antipositivismo se encuentra, indudablemente, entre el genocidio y la Teoría crítica. El positivismo no sólo genera genocidios directamente, como los de la Segunda Guerra Mundial, con su paradigma causal-etiológico de corte determinista que crea enemigos, sino que al estar preocupada y ocupada por lo supuestamente peligroso, descuida lo verdaderamente importante para la Criminología: los genocidios sistemáticos sociales, políticos, económicos y culturales en contra de las poblaciones menos favorecidas.19
En sentido aparte, el antipositivismo, denunciando el carácter genocida de la Criminología tradicional, se encumbra en la Teoría crítica tomada desde los continuadores del marxismo, sobre todo de la Escuela de Frankfurt. La Criminología crítica, como crítica y como Criminología, será así la continuación de la Teoría crítica por la que se intente denunciar la contradicción en que está inmerso el mundo (Sartre); que hace comprender a la gente lo que está pasando (Foucault), y que revela los engaños de los gobiernos (Chomsky). El proyecto político-económico de la construcción de una sociedad del miedo a partir de lo peligroso es una oportunidad inmejorable para la Criminología crítica en el continuum de lo que la filosofía y el marxismo parecen haber olvidado: la esperanza de un hombre libre, sin ataduras, y borrar con ello las imágenes de fragmentación, alienación, enajenación, subjetivización, globalización, consumismo, hiperindividualismo y violencia suicida e impersonal de la posmoder nidad. Una oportunidad que permita, como dijera Álvarez Gómez, “[…] la construcción de una teoría criminológica alternativa, que parta de nuestra realidad social e histórica como subcontinente dominado […]”.20 Una construcción que, sin olvidarse del marco del sistema-mundo de Wallerstein y del papel que México representa en la geopolítica mundial, trate de elaborar una Criminología crítica desde la teoría de la dependencia de Marx.
LA PREVENCIÓN SOCIAL DEL DELITO Y DE LAS VIOLENCIAS: POLÍTICA ALTERNATIVA Y CUADRO DE LA SITUACIÓN
En contra de la visión tradicional del Estado-nación respecto a la idea de que el delito y la violencia se eliminan por medio de la fuerza y de las medidas restrictivas y prohibicionistas, habrá que comenzar por decir que no serán los policías, el ejército ni el Derecho penal los instrumentos que detengan la ola de violencia que impera en las sociedades contemporáneas, principalmente en las llamadas en desarrollo.21 Para comprender lo anterior será preciso tener bien claro dos ideas principales insertadas por la Criminología crítica: primero, que el delito es una construcción social definida por los legisladores, quienes mantienen el poder de definición y de selección; el delito no es, como comúnmente se cree, una condición por sí y para sí; es, como afirma Nils Christie, “un acto que, después de un largo proceso en el que se les da significado a esos actos, se convierte en delito”.22 Segundo, desechar la idea del contrato social, del consenso, de la que partió en gran parte metafísicamente el Estado moderno en general y el Derecho penal moderno en particular. La sociedad es, en cambio, un espacio heterogéneo con intereses antagónicos entre sí y, por lo tanto, en palabras de Dahrendorf, un “escenario de conflicto no solamente en términos de clases de la teoría marxista sino de las asociaciones de dominación y de sometimiento”.23
A partir de estos dos supuestos, se entenderá que el delito es una etiqueta que en pocas ocasiones tiene que ver con valores universales y fundamentales, pues su inclusión lejos de imperativos categóricos responde más bien a una imposición en la afectación de ciertos intereses, mayoritariamente de la clase dominante. “[…] Las categorías del delito [menciona Hulsman] están dadas por el sistema de justicia penal más que por las víctimas o la sociedad en general […] el delito no es el objeto sino el producto de la política delictiva […]”.24 En consecuencia, el ser delincuente no es condición nata o atávica, como precisó en su momento Lombroso, y que con tintes civilizatorios siguen sosteniendo criminólogos clínicos neopositivistas, tan sólo es, en términos jurídicos, la personalización del ser delincuente respecto a la violación de una norma vigente y, en consecuencia, la abstracción de la historia del ser, en términos de Hegel.25 En tal sentido, hablar de prevención social de las violencias y del delito como política alternativa permite adoptar estas ideas citadas, las cuales entierran la idea del delito natural y del contrato social como normas positivas fundantes del hombre en sociedad. Las redes conceptuales entre delito y violencia tendrán que alejarse de la visión reduccionista, dicotómica e infantil de policías contra ladrones, o de buenos contra malos. Será necesario, en su lugar, redefinir el delito como lo hacen Hulsman, Baratta, John Lea, Herman y Julia Schwendinger, para quienes el delito no debe ser una violación a las leyes sino una violación a los derechos humanos fundamentales.26 El delito, de esta manera, dejará de ser considerado una enfermedad natural, y tendrá ahora un largo recorrido como síntoma necesario de las sociedades; histórico, móvil, dinámico. Su aparición ya no será producto de una quinta foseta occipital, del acomodo de los astros o de un trastorno mental, sino de una decisión impregnada de múltiples factores sociales, económicos, políticos y culturales, propios del contexto en un proceso de dialéctica entre el sujeto y la estructura. La transición de una prevención del hecho, encumbrada por la denominada prevención situacional (que partía de la fórmula: delito = 1 agresor motivado + 1 objeto disponible + ausencia de vigilancia, y que tuviera sus mejores momentos —aun actualmente— en el modelo de tolerancia cero), hacia una prevención del riesgo que motive la realización de diagnósticos teóricos y de campo sobre los elementos que interfieren en la presentación conflictiva del delito o la violencia, es uno de los aportes más significativos de esta política alternativa. Su aplicación no sólo permitirá identificar grupos vulnerados y población en riesgo de ejercer y de ser receptáculo de la violencia y el delito, sino también —y en forma fundamental— comenzar a construir otras teorías a la luz de las nuevas sociedades entrelazadas con los elementos de la globalización, el consumismo, la hiperindividualidad, las sociedades red, la liquidez, entre otros fenómenos contemporáneos, que no pueden comprenderse sólo por los bloques teóricos tradicionales de las ciencias sociales, surgidos desde el siglo XIX. A partir de esta prevención del riesgo, partiendo de la voz de Zaffaroni, “[…] sabremos dónde poner el acento de otras medidas […]”,27 no solamente en el sujeto ahistórico sino sobre las estructuras con que interactúa y que lo estructuran tales como la escuela, el trabajo, la familia, la comunidad, entre otras. Continuando con el argentino, “el cuadro de la situación, tarea técnica
elemental que un Estado debe llevar a cabo si quiere prevenir algo, además de responder a las siete preguntas de oro de la criminalística, debe configurarse a muy pequeños cuadros locales”.28
POLICÍA COMUNITARIA Y SEGURIDAD HUMANA Ante las nuevas formas delictivas organizadas, los Estados-nación han reaccionado con mayores controles frente a la sociedad. Uno de ellos ha sido la modernización, profesionalización y especialización de los cuerpos policiales, dotándoles de mayores atribuciones, particularmente en los ámbitos de investigación e inteligencia. Agentes encubiertos, entregas vigiladas, intervención de comunicaciones, vigilancia electrónica, investigación para la prevención, entre otras, constituyen las nuevas herramientas contra la delincuencia organizada que se emplean o se considera emplear desde las reformas policiales en el siglo XXI con la finalidad de proveer seguridad al conjunto de la sociedad. La consecuencia de estas supuestas reformas policiales se encamina, más que a la obtención de eficiencia y eficacia en el combate a la delincuencia, a generar un modelo de policía mucho más distante y ajeno a la identidad social comunitaria, así como violatorio de los derechos humanos. Si bien los orígenes de la policía en las sociedades pre-capitalistas se fundaron en la protección y en la identificación comunitaria dentro de los pueblos, a partir de su integración como fuerza pública moderna en 1789 con la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, la policía comenzó a formarse más como un aparato de control político-económico y de violencia que como una institución al servicio de los intereses generales. No obstante lo anterior, durante las décadas de 1970 y 1980, algunas ciudades de Gran Bretaña, Estados Unidos, Canadá, países nórdicos, Japón, y en cierto sentido también algunos países de América Latina, adoptaron por tiempo mesurado características de modelos de policía comunitaria. En su ínfimo desarrollo la policía, más que como control del orden, se encaminó a lo que Herman Goldstein llamó en su artículo “Crimen y delincuencia”, de 1979, Teoría de la Orientación a Resolución de Problemas (ORP) de la policía, teoría que tendría mayor impacto con los subsecuentes aportes de Wilson y Kelling en su artículo “La policía y la seguridad del barrio”, de 1982. A partir de la publicación de estos artículos, se pugnó por que la institución policial no solamente mirara y atendiera los crímenes graves, sino que también se preocupara por los pequeños detalles que yacían en los barrios: la deserción escolar, el desempleo, la falta de servicios básicos, el descuido del espacio público, entre otros. Lamentablemente, dichas teorías serían después cooptadas por la clase dominante del poder para crear el modelo de tolerancia cero o cero tolerancia, que de nueva cuenta criminalizó y atiborró las prisiones de personas marginadas. En México, particularmente, la policía comunitaria se encuentra en algunos poblados rurales de los estados de Oaxaca, Chiapas y Guerrero desde 1995.29 Lejos de crearse como modelo
alternativo, la evolución y el desarrollo de estas policías estuvieron relacionados con la ausencia y corrupción de instituciones de seguridad pública y procuración de justicia. De manera general, estas policías están conformadas por personas voluntarias que no reciben ninguna remuneración; asimismo, su función no solamente está enfocada hacia los delitos sino a la resolución de problemas tales como la educación y la justicia, entre otros, en algunos poblados. Debido a la corrupción de las autoridades, las policías, además de detener a las personas relacionadas con algún delito, también las vincula con el consejo de ancianos, quienes determinarán la pena, no en términos de multa o cárcel, sino de reeducación (trabajos comunitarios y pláticas con el consejo).30 En el sexenio 2006-2012, a pesar de que la Secretaría de Seguridad Pública estableció un modelo de policía de proximidad social, definido como aquel policía que tiene contacto directo con la ciudadanía con estricto apego a los principios constitucionales de legalidad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos,31 este modelo, de acuerdo con el cuarto informe de labores de la
SSP,
enunciaba la importancia del acercamiento con la comunidad como parte fundamental del análisis delictivo,32 es decir, la reproducción de mecanismos de control social con proyectos como el vecino vigilante. Incluso, una nota informativa del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la Cámara de Diputados concluyó en 2012 que “[…] el modelo de Policía de Proximidad Social fue modificado sustancialmente […] por tanto, se privilegió la acción reactiva de la policía, es decir, el despliegue policial rápido y eficiente para atender emergencias en cualquier parte del país en lugar de la operación policial proactiva y de prevención con participación de la comunidad”.33 El modelo comunitario, lejos de priorizar la denuncia, el análisis delictivo o el apoyo a operativos policiales, sostiene principios muy estrictos que implican una nueva imagen del policía en comunidad.34 En principio, los policías no deberán esperar a la solicitud de apoyo (reactivos), sino tendrán que acercarse a la sociedad (proactivos), realizando tareas propias de la Orientación a la Resolución de Problemas (ORP). Su imagen, más que de un vigilante, es la de un ciudadano especializado en mediación de conflictos. Aunque es cierto, citando a Maurice, que “[…] es necesario tener en cuenta que [los proyectos de policía comunitaria] suponen un cambio de perspectiva y cultura al interior de la policía y de las autoridades locales y nacionales […]”, 35 también lo es que estos modelos tienen éxito y, por tanto, deben ser susceptibles de ser considerados en la legislación estatal y nacional.36 La asunción de un modelo de tales condiciones traerá grandes beneficios: el realce de la confianza de la sociedad hacia las instituciones de seguridad; una creciente participación de la sociedad civil en temas que atañen a su seguridad personal y comunitaria; el fortalecimiento de las redes sociales; rendición de cuentas y transparencia por parte de la institución policial; una estricta primacía de los derechos humanos en su concepción, así como una visión de la seguridad de manera integral,37 no solamente reducida al hecho delictivo.
DERECHOS HUMANOS Y VIOLENCIA ESTRUCTURAL No obstante que la concepción de los derechos humanos es hoy uno de los principales goces de victoria frente al poder autoritario y déspota, es preciso advertir que el lado oscuro de los derechos humanos no está apartado de la cultura occidental que los reprodujo. Si bien su concepción induce a pensarlos como un instrumento del pueblo contra el poder, ya Marx había establecido una dura crítica de los artículos de su principal instrumento: la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789, de la cual dirá que “[…] tales derechos ni son universales, ni pertenecen a todos los ciudadanos […] porque además de ciudadano hay que ser individuo de la burguesía, para disfrutar de los derechos humanos”.38 Así pues, a pesar de su adopción universal y de las repercusiones que han tenido en constituciones y legislaciones secundarias, los derechos humanos, refiere Herrera Flores, “[…] en determinados momentos y bajo determinadas interpretaciones han cumplido un papel legitimador de ese nuevo sistema de relaciones […] que comienza a expandirse por todo el globo desde el siglo XV hasta estos inciertos comienzos del siglo XXI [modernidad occidental capitalista]”.39 En el mismo sentido se pronuncia Žižek, para quien […] los derechos humanos constituyen una universalidad ideológica falsa que enmascara y legitima una política concreta del imperialismo, las intervenciones militares y el neocolonialismo de Occidente [por lo cual Žižek] problematiza la oposición entre los derechos humanos universales (prepolíticos) que posee el ser humano “en cuanto tal” y los derechos particulares de un ciudadano o miembro de una comunidad política específica.40
Ante tales supuestos, será importante que la Criminología no pierda movilidad en los pantanosos discursos y quede atrapada en la casa de los espejos del poder. Tendrá, en contraposición, que denunciar los discursos ideológicos que deforman lo real y tratan de convertir intereses particulares en conceptos generales, universales; casi naturales y, por tanto, incuestionables. Aunque puede aludirse a que en la historia del pensamiento criminológico estuvieron o no presentes de alguna u otra manera los derechos humanos,41 no fue sino hasta la aparición de la Criminología crítica cuando los derechos humanos cobraron una mayor relevancia dentro de su objeto de estudio. Incluso la Criminología crítica, desde su surgimiento, en tanto que su objeto de estudio se encontraba en el sistema de justicia penal, en la violencia estructural y de Estado, puede considerarse una Criminología de los derechos humanos. Precisamente esto se atestigua a partir de las ideas de dos de sus principales promotores: el italiano Alessandro Baratta, “quien podría definirse, por su trayectoria y angustias, al final de su vida, como un criminólogo de los Derechos Humanos”,42 y la venezolana Lola Aniyar, “quien siempre hizo Criminología de los Derechos Humanos”.43
En consecuencia, la tarea de la Criminología crítica por aclarar y denunciar los abusos en el diseño de la ley y en su aplicación por los agentes de Estado, como afirmará Baratta,44 es la misma que siguen los derechos humanos. De esta manera, “[…] el llamado a una Criminología de los Derechos Humanos está más que legitimado por la constatación de que hay formas de macro criminalidad que tradicionalmente no ha estudiado […]”.45 Una de ellas, y sin duda la que más urgente resulta, es el genocidio, dejado en el olvido por esta Criminología que “[…] se convierte [más] en un saber administrativo destinado a tranquilizar al barrio alarmado por el populacherismo mediático [que en un saber preocupado por] el más grave de todos los crímenes […]”.46
GOBERNAR LA EDUCACIÓN: VIOLENCIA SIMBÓLICA Y CULTURA DE LA LIBERACIÓN Cuando una de las premisas básicas utilizadas en la reflexión desde la Criminología crítica del sexenio 2006-2012 fue gobernar mediante el delito como estrategia no sólo de seguridad sino de política en general para ganar consenso, legitimidad y pasividad de la sociedad, era necesario apuntalar, en oposición, una alternativa igual de enérgica aunque menos mediática: el gobernar de la educación que haga libres y conscientes a los hombres. Un gobernar que, sin embargo, no sólo remite a la institución escolar o al conjunto del sistema educativo —importante sin duda—, sino a la pedagogía en general, es decir, la lógica social y cultural que permite transmitir, de generación en generación, ideas, conceptos, experiencias y emociones. El problema no es sencillo: poco o nada tiene que ver con asignarle mayor presupuesto a la educación, aplicar una evaluación más estricta a profesores y alumnos, e incluso constitucionalizar la educación como derecho humano. Los tiempos actuales se caracterizan por un hecho bastante común y trascendental: la crisis de las instituciones que en tiempos modernos fueron fundamentales para el desarrollo de las sociedades y del camino hacia la supuesta civilización. Dos de ellas, familia y escuela, encargadas de la pedagogía del hombre, experimentan hoy importantes transformaciones que las han alejado de su función ideal como espacios de protección, bienestar, aprendizaje y socialización. Además de ser lugares en conflicto y de violencia, están atravesadas por el poder hegemónico para el cual, a decir de Van Dijk, “[…] uno de los principales conceptos es el acceso no sólo a los recursos materiales escasos sino también a los recursos simbólicos, como el conocimiento, la educación […]”.47 La desigualdad, de esta manera, no comienza con la inequitativa distribución de la riqueza (análisis marxista de la economía política) sino, y produciendo ésta, con la desigualdad del conocimiento (análisis posmarxista de la cultura), al cual no todos tienen acceso. De mayor preocupación es que el único conocimiento al que se puede tener acceso tiene amplia relación con la legitimación misma del poder y de sus acciones, razón por la cual familia y escuela, como controles informales donde se instalan los micropoderes, resultan más importantes que la policía, el ejército y
el Derecho penal para mantener la dominación de las sociedades. A estos mecanismos Bourdieu los denominó violencia simbólica, es decir, “[…] todo poder que logra imponer significados e imponerlos como legítimos disimulando las relaciones de fuerza en las que se basa su fuerza […]”.48 Una dominación perfecta, donde los dominados actúan como cómplices de su propia dominación, aunque sin estar conscientes de ello. De aquí la necesidad de recordar a Paulo Freire quien, por medio de sus obras La pedagogía del oprimido y La educación como práctica de la libertad, ha propuesto el eslogan “Educando y educándonos”, tomando las dos raíces latinas de la palabra educación: educare, que significa “criar”, “alimentar” y “nutrir”, y educere, que equivale a “sacar de” o “extraer”. Para él, la educación camina en dos direcciones concretas: educar para la liberación del hombre, o bien, educar para su dominación. Lamentablemente, esta violencia que ejercen los opresores frente a los oprimidos es real, tangible, llena de víctimas. Por eso, en Freire, para alcanzar la liberación no basta conscientizar y reflexionar sobre ello sino también, posteriormente, es preciso transformar la realidad. La pedagogía del oprimido no es una historia de violencia en contra de ellos, al contrario, es una transformación que termine por reconocer a los otros, a los tiranizados, a los negados, a los despojados de su humanidad, a los que se les impide ser49 y saber. Gobernar la educación es, en consecuencia, des-aprender lo aprendido y aprender lo noaprendido. Se trata, sin duda, de lo que Boaventura denomina epistemologías del Sur, es decir, ese conocimiento que ha sido constantemente borrado de la escena por los saberes dominantes, los cuales han sido impuestos a realidades diversas. Es momento de re-pensar las bases propias del pensamiento y del accionar cotidiano, el cual ha conducido al hombre no sólo a ser partícipe de los mayores genocidios, masacres y destrucciones humanas y naturales, sino a contemplarlos de una manera angustiante. Si bien la muerte de Dios significó el nacimiento de la razón como vehículo para la emancipación, la felicidad y la abundancia en el hombre moderno, hoy lo único que se ha obtenido es un hombre decepcionado de lo pasado, destruido en el presente y con gran incertidumbre por el futuro. El advenimiento de la sociedad de la ignorancia50 y, como tal, prisionera de sus angustias y sus miedos construidos mediáticamente,51 parece ser la conclusión de una dolorosa y atropellada sociedad moderna, tan sólo suprimida por una felicidad paradójica,52 compuesta por pequeñas dosis de serotonina —neurotransmisor del bienestar—, estimulada constantemente por el círculo del hiperconsumo. No es que el deseo haya triunfado sobre la razón, ni la emoción frente a la conciencia, tan sólo que los hombres nunca han sido liberados, aunque sigan sin estar conscientes de ello. En el ámbito de la cuestión criminal, la enseñanza y la educación toman especial relevancia, pues es en ellos donde se sustenta la superestructura (aparatos ideológicos, en términos de Althusser) que da solidez a la estructura económico-política. La importancia de ir generando en el espacio
académico-educativo las victorias que la Criminología crítica ha perdido en el terreno de lo público, resulta imprescindible en el intento de resistencia a la lógica única neoliberal de lo peligroso de los otros.
REFLEXIÓN DE LOS OTROS Siempre que definimos lo que somos, definimos al otro; somos lo que el otro no es y no somos lo que el otro es. De esta manera, el otro será definido siempre en contraposición con lo que somos o con lo que quisiéramos ser. El no igual a mí, es, por tanto, diferente. Sin embargo, esta distinción, al parecer naturalmente razonable, es utilizada ideológicamente por el poder para construir al otro, al diferente, como lo peligroso. En la modernidad, etapa de la civilización encumbrada por Occidente y ciertamente con una larga tradición judeo-cristiana, el “no hombre”, el “no blanco” y el “no occidental” fueron algunos de los modelos culturales y sociales a partir de los cuales no solamente se construyó a los otros, sino que se les señaló como enemigos, salvajes y bárbaros; potenciales amenazas a la viabilidad y el éxito del proyecto moderno (orden y progreso, razón y técnica). Una posición etnocentrista, la llama Todorov, “donde al elevar a categoría de universal los valores de la sociedad a la cual yo pertenezco, los valores de los otros serían tachados de falsos, objetos de persecución y duramente castigados”.53 El triunfo de la cultura occidental, de esta manera, se sitúa sobre el dolor y los cadáveres de los otros quienes, acallados, neutralizados o eliminados, son parte de una historia jamás contada: la de los vencidos.54 Por ello, la concepción de los otros como enemigos es propia de una guerra que tiene vencedores y vencidos. Una guerra —dice Schmitt— que, sin embargo, es irrealizable para la humanidad, pues carece de enemigo; no obstante, le es consustancial al Estado moderno,55 el cual nació, entre otras cosas, para otorgar seguridad y protección a los intereses capitalistas recién creados. Con ello, ciertamente, la interrelación de enemigos y otros es observada con mayor claridad dentro del ámbito de la seguridad, para la cual lo peligroso real o construido es fundamental. “Categorizar a los otros como problemas de seguridad, [dirá Bauman citando a Levinas] termina por borrarles el rostro y por deshumanizarlos.”56 El proyecto de la fraternidad, propio de la supuesta conquista de los derechos, queda entonces truncado por la consideración de los otros o los ellos como extraños y enemigos, haciendo de ella una fragmentariedad social. La utopía, sin embargo, de un hombre mundo como modelo a seguir para los hombres del resto vuelve a ser realidad —aunque no nueva— con el proyecto de la globalización. Y aunque Lipovetsky invite a “[…] tachar de falsa la idea de que la cultura-mundo es
una fábrica que produce cada vez más uniformidad […]”,57 la realidad es que al menos en los países del Sur el objetivo de la mayoría es parecerse e imitar a los del Norte, como cultura dominante”.58 La supuesta diversificación y heterogeneización que el francés señala, pareciera más una trampa para pensar este mundo en función de un sinnúmero de libertades sobre lo que él llama producciones, consumo y actitudes individuales; sería pensar que un hombre libre y consciente de hoy tiene la posibilidad de elegir entre escuchar música pop o música clásica; entre ver telenovelas o documentales; entre beber agua o coca cola.59 Una decisión, sin embargo, determinada por el nivel de los capitales (social, cultural y económico) de la persona, en términos bourdieuanos. El proyecto de culturalización, o mejor dicho, de domesticación, se lleva a cabo por varios frentes informales como la familia, la escuela, el trabajo o los medios de comunicación, los cuales, aunque parecen ser neutrales, mantienen una función ideológica específica dentro de las sociedades. Si éstos no surten efecto sobre los pensamientos y las actitudes de los hombres, entonces se dará paso a los controles formales representados por la ley y la espada, dirá Hobbes. Ante este crítico contexto, se requiere una postura que apueste por la humanidad carente de enemigos. La reflexión, uno de los términos mayormente utilizados por la sociología contemporánea, es una posibilidad real de entendimiento y solución a los fenómenos que hoy en día se presentan. Su origen, como tal, deriva de la conjunción, por un lado, del prefijo latino re y, por otro, de la voz reflectere cuyo significado es “doblar” o “encorvar”. De esta unión surge el verbo reflectere, el cual describe el acto de “volver hacia atrás”, de “apartarse” o “retroceder”. Si bien el término ha sido milenariamente utilizado por distintas posturas teóricas y del conocimiento que van desde la física y la metafísica hasta la sociología, pasando por la filosofía, la lógica e incluso por la psicología social,60 no fue sino hasta el filósofo inglés John Locke, con su obra Ensayo sobre el entendimiento humano, que la reflexión cobró relevancia en la filosofía. Para Locke había dos orígenes de donde nacían todas las ideas de los hombres: la sensación (externa) y la reflexión (interna).61 A partir de entonces, la reflexión ha sido definida de múltiples y variadas maneras, lo que complica la adhesión a un solo significado. Así pues, si en el medievo la palabra fue empleada para designar a la conciencia como tal, para Kant la reflexión será el estado del espíritu. Ante tales dificultades y generalidades se apuesta por tomar como referencia a George Herbert Mead, personaje que inspiró lo que después se denominará sociológicamente interaccionismo simbólico y que tendrá un peso revolucionario en la Criminología crítica. Para él, “[…] es mediante la reflexión que el proceso social es internalizado en la experiencia de los individuos implicados en él; por tales medios que permiten al individuo adoptar la actitud del otro hacia él […]”.62 La reflexión, en este sentido, implicaría la internalización que viene desde fuera, pero que el sujeto adapta como suya. Así pues, la reflexión de los otros describe la empatía; sensación y reflexión, en términos de Locke, que tiene el nosotros de los otros. Reflejarse en los otros, sentir su dolor, compartirlo, observarse en y a través de ellos.63 Humanizar al mundo.
1 Thomas Hobbes, Leviatán..., op. cit., p. 137. 2 Francisco A. Laca Arocena, “Retorno a Hobbes: hacia una cultura del miedo”, Estudios sobre las culturas contemporáneas, época II, vol. XVII, núm. 33, México, 2011, pp. 13-14. 3 Para Bunge, “Debido a que la investigación científica es una búsqueda de la verdad, la distorsión y el disfrazamiento de la verdad son las formas más graves de mala conducta científica […] [Si bien se dice que] la ciencia es una ideología, y la tesis de su neutralidad es un mito [ante] la supuesta evidencia del compromiso de la ciencia con la investigación militar, industrial, agrícola y política […] este punto de vista no hace más que revelar la ignorancia de la diferencia entre ciencia y tecnología”. Mario Bunge, Buscar la filosofía en las ciencias sociales, 2ª ed., Siglo XXI, México, 2005, p. 330. De acuerdo con Braunstein, entre el saber ideológico y el conocimiento científico hay una clara ruptura epistemológica. Mientras que lo científico son los conocimientos válidos, los ideológicos son precientíficos. Néstor Braunstein, “Cómo se constituye una ciencia”, en Néstor Braunstein et al., Psicología, op. cit., pp. 7-21. 4 Uno de los mayores aportes que realizó Kuhn fue la introducción de los cambios de paradigma. Según él, “La transición de un paradigma en crisis a otro nuevo del que pueda surgir una nueva tradición de ciencia normal, está lejos de ser un proceso de acumulación al que se llegue por medio de una articulación o una ampliación del antiguo paradigma. Es más bien una reconstrucción del campo...”, en Thomas Kuhn, La estructura de las revoluciones científicas, Fondo de Cultura Económica, México, 1971, p. 139. 5 Vid. Raúl Eugenio Zaffaroni, “La cuestión criminal”, fascículos 2 y 3, Pagina/ 12, Argentina, jueves 2 de junio de 2011, obtenida de http://www.pagina12.com.ar/especiales/archivo/zaffaroni_cuestion_criminal/1-8.la_cuestion_criminal.pdf 6 Vid. Massimo Pavarini, “La Revolución Industrial: miseria y criminalidad”, en Massimo Pavarini, Control y dominación. Teorías criminológicas burguesas y proyecto hegemónico, Siglo XXI, Buenos Aires, 2002, pp. 40-43. 7 Alain Touraine, Crítica de la modernidad, 2ª ed., Fondo de Cultura Económica, México, 2000, p. 357. 8 Noam Chomsky, La responsabilidad de los intelectuales, Galerna, Buenos Aires, 1969, p. 11, obtenida de http://www.extension.edu.uy/sites/extension.edu.uy/files/Chomsky_Noam_-_La_Responsabilidad_De_Los_Intelectuales_pdf_2.pdf 9 Vid. Raúl Eugenio Zaffaroni, La palabra de los muertos. Conferencias de criminología cautelar, Ediar, Buenos Aires, 2011. 10 Para Sousa, ante la crisis del modelo dominante epistemológico del norte, se vislumbra un paradigma emergente; las epistemologías del sur, es decir, “[…] la búsqueda de conocimientos y de criterios de validez del conocimiento que otorguen visibilidad y credibilidad a las prácticas cognitivas de las clases, de los pueblos y de los grupos sociales que han sido históricamente victimizados, explotados y oprimidos, por el colonialismo y el capitalismo globales”. Santos Boaventura de Sousa, Una epistemología del sur: la reinvención del conocimiento y la emancipación social, Siglo XXI/Clacso, México, 2009, p. 12. 11 Leopoldo Zea, El positivismo en México: nacimiento, apogeo y decadencia, Fondo de Cultura Económica, México, 2011, p. 40. 12 Alesandro Baratta, Criminología crítica y crítica del Derecho penal…, op. cit., p. 34. 13 Vicente Garrido, Per Stangeland y Santiago Redondo, Principios de criminología, 3ª ed., Tirant lo Blanch, Valencia, 2006, pp. 400401. 14 Fernando Tenorio Tagle, “De la clínica a la crítica criminológica”, Alegatos, núm. 9, UAM-Azcapotzalco, México, 1988, p. 80. 15 Roberto Bergalli e Iñaki Rivera Beiras (coords.), Utopías del control y control de las utopías, proyecto editorial conjunto del OSPDH (Obsertatori del Sistema Penal i els Drets Humans de la Universitat de Barcelona) y Anthropos Editorial. 16 Ian Taylor, Paul Walton y Jock Young, Criminología crítica, 5ª ed. en español, Siglo XXI, México, 2007, pp. 230-233. 17 Louk Hulsman et al., Criminología crítica y control social. El poder punitivo del Estado I, Juris, Buenos Aires, 1993, p. 5. 18 Para profundizar en cada una de las tendencias, vid. Mauricio Martínez S., ¿Qué pasa en la Criminología moderna?, Temis, Bogotá, 1990, pp. 1-6; vid. Mike Maguire, Rod Morgan y Robert Reiner, Manual de Criminología, 2ª ed. en español, Oxford, 2002, pp. 1-71; vid. Fernando Tenorio Tagle, “El control social desde el discurso criminológico”, Estudios Jurídicos, núm. 1, Universidad Autónoma de Querétaro (UAQ), México, 1990; vid. Rosa del Olmo, “La criminología en la cuarta época: del saber al poder”, en Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Liber ad honorem. Sergio García Ramírez, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1998, pp. 1387-1412. 19 “La construcción de la criminología tradicional como saber selectivo y discriminatorio que persigue al ladrón e ignora, por negación, olvido o evasión, al genocida, actor de atrocidades masivas”, en Camilo Ernesto Bernal Sarmiento et al., “Estudio preliminar”, en Wayne Morrison, Criminología, op. cit., pp. XXVIII-XXXVII. 20 Álvarez Gómez, Josefina, “Reflexiones para la construcción de una teoría criminológica alternativa”, Alegatos, núm. 8, UAM, México, 1988, p. 1, obtenida de http://www.azc.uam.mx/publicaciones/alegatos/pdfs/8/8-01.pdf 21 Vid. Álvaro Cálix, “La falacia de más policías, más penas y más cárceles: el problema de la inseguridad y el castigo desde una visión alternativa”, Nueva Sociedad, núm. 208, Argentina, marzo-abril de 2007. 22 Nils Christie, La industria del control del delito: ¿la nueva forma del holocausto?, 2ª ed., Editores del Puerto, Buenos Aires, 2003, p. 30. 23 Ralph Dahrendorf, Las clases sociales y su conflicto en la sociedad industrial, Rialp, Madrid, 1979, p. 171. 24 Louk Hulsman, “Critical Criminology and the Concept of Crime”, en John Lea, Delito y modernidad…, op. cit., p. 53. 25 Georg Hegel, “¿Quién piensa en forma abstracta?”, Ideas y valores, núm. 133, Bogotá, Colombia, abril de 2007, p. 154, obtenida de http://www.scielo.org.co/pdf/idval/v56n133/v56n133a09.pdf
26 Vid. Julia R. Schwendinger y Herman Schwendinger, “¿Defensores del orden o custodios de los derechos humanos?”, en Ian Taylor, Paul Walton y Jock Young, Criminología…, op. cit., pp. 149-189. Vid. Louk Hulsman, “La Criminología crítica y el concepto de delito”, en Louk Hulsman, El abolicionismo penal, Ediar, Buenos Aires, 1989, pp. 87-106. Vid. John Lea, Delito y modernidad…, op. cit., pp. 45-58. Vid. Alessandro Baratta, “Principios del Derecho penal mínimo. (Para una teoría de los derechos humanos como objeto y límite de la ley penal)”, en Laura Belloqui, (coord.), Alessandro Baratta. Criminología y sistema penal. Compilación in memoriam, Editorial B de F, Buenos Aires, 2004, pp. 299-333, obtenida de http://es.scribd.com/doc/20856288/Criminologia-y-Sistema-Penal-deAlessandro-Baratta 27 Raúl Eugenio Zaffaroni, La palabra de los muertos. Conferencias de criminología cautelar, Ediar, Buenos Aires, 2011, p. 583. 28 Ibidem, pp. 584-585. 29 Vid. Allison M. Rowland, “Respuestas locales a la inseguridad pública en México: La policía comunitaria de la Costa Chica y la Montaña de Guerrero”, en Lucía Dammert y John Bailey (coords.), Seguridad y reforma policial en las Américas, Siglo XXI, México, 2005, pp. 296-319. 30 Alejandro Reyes, “La policía comunitaria de Guerrero: el México olvidado se hace presente”, Radio Zapatista, México, 2008. 31 Fracción X del Glosario de términos del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Subsidio para la Seguridad Pública de los Municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal (Subsemun) y Modelo de Convenio de Adhesión, Diario Oficial de la Federación (DOF), México, 29 de enero de 2010, obtenida de http://dof.gob.mx/nota_detalle.php? codigo=5129737&fecha=29/01/2010 32 Secretaría de Seguridad Pública, Cuarto Informe de Labores, SSP, México, 2010, p. 60, obtenida de http://www.ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/1152052//archivo 33 Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados, Presupuesto de Egresos de la Federación 2012. Secretaría de Seguridad Pública, CEFP, México, 2012, p. 10, obtenida de http://www.cefp.gob.mx/publicaciones/nota/2012/febrero/notacefp0132012.pdf 34 Para Espinosa Torres, “el término policía comunitaria se ha utilizado de manera indiscriminada, desatendiendo que este modelo implica un cambio en la misión, organización, estrategia, funciones, control, evaluación y, por último pero no lo último, en la cultura de la institución”. Felipe Espinosa Torres, “Una alternativa: la policía comunitaria”, Este país, núm. 152, México, noviembre de 2003, p. s/d. 35 Maurice Chalom et al., Seguridad ciudadana, participación social y buen gobierno: el papel de la policía, Ediciones Sur, Santiago de Chile, 2001, p. 5. 36 Lucía Dammert y John Bailey (coords.), Seguridad y reforma…, op. cit., p. 313. 37 Uno de los elementos básicos de la policía comunitaria es que su objetivo final es la protección de las personas y la mejora de las condiciones de habitabilidad de la ciudad en las categorías de seguridad humana (seguridad económica, seguridad alimentaria, seguridad de la salud, seguridad medioambiental, seguridad personal, seguridad política y seguridad comunitaria) establecidas por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en su informe anual Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 1994. 38 Ramón Soriano (coord.), Historia temática de los derechos humanos, Mad, Madrid, 2003, pp. 333-334. 39 Joaquín Herrera Flores, Los derechos humanos como productos culturales. Crítica del humanismo abstracto, Catarata, Madrid, 2005, p. 19. 40 Slavoj Žižek, “En contra de los derechos humanos”, Suma de Negocios, vol. 2, núm. 2, Bogotá, diciembre de 2011, pp. 123-125, obtenida de http://publicaciones.konradlorenz.edu.co/index.php/SumaDeNegocios/article/viewFile/879/610 41 De acuerdo con Lola Aniyar, mientras que “en la Criminología clásica se desarrollaron los derechos individuales, productos tanto de la Revolución Francesa como de la Independencia de los Estados Unidos, para contener el poder punitivo del Estado, después, con la Criminología positivista, se fueron recortando derechos y estableciendo estereotipos del delincuente de carácter clasista. Hoy la crítica incorpora la concepción no solamente de los derechos de libertad e igualdad, sino la de todos los Derechos Humanos y para todas las personas”, en Lola Aniyar de Castro, Criminología de los derechos humanos. Criminología axiológica como política criminal, Editores del Puerto, Buenos Aires, 2010, pp. 105-109. 42 Lola Aniyar de Castro, “Baratta y la criminología crítica: un filósofo que revolucionó la criminología y la encaminó a ser teoría crítica del control social”, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Heredia, 2010, p. 10, obtenida de http://revistas.ucr.ac.cr/index.php/RDMCP/article/viewFile/12616/11872 43 Prólogo de Zaffaroni, en Lola Aniyar de Castro, Criminología de los derechos, op. cit., p. II. 44 Para Baratta la lucha por la contención de la violencia estructural es la misma que por la afirmación de los derechos humanos, en Laura Belloqui (coord.), Alessandro Baratta, Criminología y sistema penal, op. cit., p. 303. 45 Lola Aniyar de Castro, Criminología de…, op. cit., p. 123. 46 Prólogo, E. Raúl Zaffaroni, en Wayne Morrison, Criminología, op. cit., p. IX. 47 Teun A. van Dijk, El discurso como interacción social: estudios sobre el discurso II, Gedisa, Barcelona, 2000, p. 44. 48 Pierre Bourdieu y Jean-Claude Passeron, La reproducción. Elementos para una teoría del sistema de enseñanza, 2ª ed., Fontamara, México, 1996, p. 25. 49 Paulo Freire, Pedagogía del oprimido, 34a ed., Siglo XXI, México, 1986, pp. 49-50. 50 Vid. Antoni Brey et al., La Sociedad de la Ignorancia y otros ensayos, Libros Infonomia, Barcelona, 2009, obtenida de //www.infonomia.com/pdf/sociedad_de_la_ignorancia_es.pdf
51 La llegada del homo videns y del homo digitalis en los últimos años ha transformado al hombre social, expresivo de sus emociones e inquieto por el nuevo conocimiento, en un hombre privado, apático, receptor de imágenes, historias y discursos, acrítico y en constante paranoia. 52 Vid. Gilles Lipovetsky, La felicidad paradójica. Ensayo sobre la sociedad de hiperconsumo, Anagrama, Barcelona, 2007. 53 Tzvetan Todorov, Nosotros y los otros, 5ª ed., Siglo XXI, México, 2007, p. 21. 54 Vid. Miguel León-Portilla, Visión de los vencidos: relaciones indígenas de la conquista, UNAM, México, 1959. 55 Carl Schmitt, El concepto de lo político, Alianza Editorial, México, 1998, p. 83. 56 Zygmunt Bauman, Daños..., op. cit., pp. 83-84. 57 Gilles Lipovetsky y Hervé Juvin, El Occidente globalizado. Un debate sobre la cultura planetaria, Anagrama, Barcelona, 2011, p. 75. 58 Vid. Samuel Ramos, “La imitación”, en Samuel Ramos, El perfil del hombre y la cultura en México, Espasa-Calpe, México, 2001, pp. 21-25. 59 En algunas comunidades rurales de las entidades con mayor pobreza del país, sólo se tiene acceso a hidratarse con el refresco coca cola, pues el agua purificada o entubada no existe. El capital privado, de esta manera, obtiene mayores éxitos de llegar hasta comunidades alejadas e impensables para la política pública orquestada desde el Estado-nación. 60 Bernardo Bolaños Guerra y Miriam M.S. Madureira (eds.), Autoconocimiento y reflexividad. Perspectivas contemporáneas, Juan Pablos editor/UAM-Cuajimalpa, México, 2011, pp. 139-142. 61 John Locke, Ensayo sobre el entendimiento humano, Porrúa, México, 2007, p. 72. 62 George Herbert Mead, Espíritu, persona y sociedad, Paidós, Buenos Aires, 1999, p. 166. 63 Una estrategia muy particular que puede ejemplificar este proceso reflexivo de los otros es lo que ha sucedido en Ucrania, donde manifestantes llevan consigo espejos para ponerlos frente a los policías a fin de que éstos se reflejen en ellos.
(SIN) CONCLUSIONES
La mayor parte de las obras culminan con un apartado de conclusiones. Ésta, rompiendo con la tradición histórica, contiene un apartado de (sin) conclusiones, es decir, un espacio que expresa la imposibilidad de dar por terminado el problema planteado, su desarrollo y las posibles alternativas, pues tan sólo se ha tratado de construir un camino de otros tantos posibles. Ya Foucault ha dicho que no existe razón pura, espíritu absoluto, conocimiento en sí, sino que éste es cada vez más un resultado histórico y puntual. Por tanto, más que hacer entrega de una verdad absoluta y, por tanto, impositiva e incuestionable, la presente obra intenta aportar aproximaciones hacia la realidad a partir de un modelo teórico. La conclusión de una idea, menos aún de una obra, carece de cabida dentro de las ciencias sociales, donde lo que se pretende estudiar es al hombre y sus relaciones con los demás, con las estructuras y las superestructuras. La obra, si bien tuvo el mérito de evaluar cuantitativa y cualitativamente la política de seguridad emprendida por un gobierno determinado, hecho por demás urgente en los tópicos sobre evaluación de las políticas públicas, lo importante no fueron esos datos fríos y en ocasiones sin sentido, sino su interpretación a partir de un modelo teórico no lineal, histórico y dinámico llamado Teoría crítica que, en oposición a la teoría tradicional, postula la dialéctica entre sujeto y objeto, y de cómo aquél media e interpreta lo que al parecer le es dado. Al centrar al sujeto en la historia, la Teoría crítica parte no solamente de la comprensión de sus situaciones sociales, políticas, económicas y culturales, sino, enseguida, de guiar esa comprensión hacia una transformación social. A lo largo de sus cuatro capítulos, la obra trató de aportar una línea crítica sobre la cual se comprendiera la realidad mexicana en el marco de la política de seguridad. Al mismo tiempo, bajo los cauces de la Teoría crítica, intentó dar paso a la transformación social, mediante la denuncia y la evidencia de un discurso dominante totalmente contradictorio con los hechos. Un discurso que, como en las fosas del Holocausto nazi donde los judíos cavaban sus propias tumbas, sigue ocultando y negando los cadáveres que día a día produce el sistema económico salvaje; rezagados educativamente, desempleados, jóvenes en riesgo, pobres, marginados, víctimas de la violencia y el delito, criminalizados, prisionalizados, muertos… a quienes se les exige seguir cavando su tumba. Partiendo de la Teoría de la dependencia de Marx y del análisis de los Sistemas-mundo de Wallerstein, se puede comprender que en la geopolítica mundial unos ganan y otros pierden; unos viven y otros sobreviven. Designed in California, Assembled in China and Purchased in Mexico. Una geopolítica planteada por la división entre el Norte y el Sur que sigue expresando el desarrollo de un
mundo igualmente cambiante y cambiantemente igual. México, país periférico, aunque gozoso de pertenecer al segundo e incluso, como proyección, al primer mundo, es un caso especial situado geográficamente entre los que viven y los que sobreviven. Un país sumamente desigual y sin competencia. En él, mientras que se incrementa el número de personas en pobreza,1 los números de activos en custodia de las casas de bolsa se multiplican.2 Lo mismo tiene al hombre más rico del mundo3 que 14 de los municipios indígenas más pobres.4 Su historia, poco podría ser contada sin exceptuar las oscuras y las secretas relaciones económicas, políticas, culturales y hasta sociales con Estados Unidos, nación que, después de y sobre las guerras mundiales, se convirtiera en potencia mundial, principalmente por medio de las armas, el ejército y los cadáveres. La prioridad que tomó, sin embargo, la seguridad en las relaciones entre ambos países, principalmente a partir de los atentados a la Torres Gemelas en 2001,5 supuso una nueva etapa en las relaciones exteriores, iniciada desde los años noventa, con la implantación de una política de control social posmoderno excluyente y criminalizadora de las clases menos favorecidas, principalmente de jóvenes sin empleo y sin educación. En este sentido, los hechos del 11 de septiembre de 2001 asestarían un nuevo golpe, al parecer fatal, al proceso del desmantelamiento del Estado benefactor iniciado desde los años setenta y ochenta.6 A partir de allí, la fórmula aplicada por los Estados neoliberales habrá de ser el agigantamiento de su mano derecha (policía, Derecho penal, milicia, prisión, disciplina económica) y la amputación de su mano izquierda (salud, vivienda, asistencia, educación, empleo). El péndulo entre seguridad y libertad se convertirá, entonces, en el símbolo del desarrollo de las sociedades y de los individuos, enmarcado entre el miedo, lo peligroso y el castigo. La sociedad del miedo, proyecto político-económico en proceso, será desde entonces la política del neoliberalismo para acelerar este proyecto por el que se pretende hacer desaparecer a los desechos sociales, partiendo en dos a las sociedades: los buenos y los malos, nosotros y los otros. Esta tendencia político-criminal se constató a lo largo de esta obra, en sus cuatro capítulos, donde el sexenio 2006-2012, de entrada, no cumplió con las 28 metas seleccionadas a partir del Plan Nacional de Seguridad Pública (PNSP), el Programa Sectorial de Seguridad Pública (PSSP) y de la Estrategia Integral de Prevención del Delito y Combate a la Delincuencia (EIPDCD) anunciadas a inicios tardíos del gobierno calderonista. Las metas dirigidas a disminuir la incidencia delictiva, a fortalecer el Estado democrático de Derecho, a aumentar la confianza de la sociedad hacia las instituciones de seguridad pública y a modernizar el modelo policial fueron una total decepción, pues a partir de un estudio de constatación-cuantitativo se pudo dar cuenta de que de las 28 metas solamente se obtuvo 43.82% de cumplimiento. Además de este ínfimo y preocupante cumplimiento, se probó, por medio de un análisis cualitativo, que si bien algunas de las metas obtuvieron 100% de cumplimiento, una evaluación de impacto hacía contradecir estos resultados de carácter positivo. Las estrategias en materia de seguridad llevadas a cabo en el y por el sexenio 2006-2012, lejos de lograr el impacto deseado desde posturas humanas, por el contrario, obtuvieron resultados claramente negativos que han incrementado la incidencia delictiva, particularmente de delitos de alto
impacto, como la privación ilegal de la libertad, el homicidio doloso, la extorsión, el robo de vehículo con y sin violencia. De igual manera, la desconfianza de la sociedad hacia las instituciones de seguridad pública ha sido otro aspecto en el cual no solamente no se ha avanzado sino que se ha retrocedido, lo mismo que con el sentimiento de inseguridad de la población mexicana. En el mismo sentido, existió un vacío respecto a la atención, protección y tratamiento a las víctimas del delito que tuvieron como cúspide del dolor y la frustración el veto presidencial de la Ley General de Víctimas; un reclamo social y de urgencia nacional para los miles de asesinados, desaparecidos, desplazados, así como por las miles de quejas y denuncias por violaciones sistemáticas a los derechos humanos por parte de las corporaciones policiales y militares. El deseo y el encanto que se tuvo durante el sexenio 2006-2012 por la mano derecha, mostrando su desagrado por la mano izquierda, también se vio reflejada en el tema de la supuesta prevención del delito que fungió más como una estrategia de limpieza social que de real reconstrucción del tejido social, como al final aceptó el gobierno. Incluso su paso de mayor importancia, con la publicación de la Ley General de Prevención Social del Delito y de las Violencias, quedó en lo irreal, después de que su reglamento, indispensable para hacer valer cualquier ley, no fuera publicado. Y aunque en el tema de la modernización del modelo policial fue en donde el gobierno obtuvo sus mejores resultados, destinando enormes cantidades del presupuesto al rubro de la seguridad, incluso sobre otras áreas como educación y salud, y creando un nuevo panóptico posmoderno compuesto por su principal herramienta: Plataforma México, lo cierto es que la inercia de la cultura policial mexicana, heredera de un pasado negro con corporaciones como la Dirección Federal de Seguridad (DFS), la Dirección de Investigaciones para la Prevención de la Delincuencia (DIPD) y la Policía Judicial Federal (PJF), sigue intacta. No obstante que la transformación más importante que el sexenio anunció fue el de un nuevo modelo policial, éste únicamente incluyó la utilización de nuevas ramas tecnológicas (continuum del benthamianismo) y la instauración de un Servicio Profesional de Carrera sujetado a la aplicación de Controles de Evaluación y Confianza (continuum de Estado policial), sin entrar a lo trascendental, esto es, a la cultura organizacional del policía; sus derechos, la administración institucional. En sí, la policía como instrumento de la política. Paralelamente a la constatación cuantitativa de las metas, y en cierta medida como parte de su verificación, se pudo observar que en el plano cualitativo los tres grupos focales encuestados estuvieron de acuerdo, al unísono, en aspectos como la mala situación del sistema penitenciario, la mala administración y procuración de justicia en el país, la inexistencia de un modelo de prevención en seguridad pública, el aumento evidente de delitos de alto impacto, el incremento de la desconfianza de la sociedad hacia las corporaciones policiales, el aumento del sentimiento de inseguridad de la población mexicana respecto a la administración federal pasada, la inadecuada estrategia llevada a cabo por el gobierno federal contra la delincuencia organizada, la inexistencia de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, y la desatención a víctimas del delito y de las violencias. De esta manera, desde el modelo teórico de la Criminología crítica, se estableció que los
errores y las estrategias fallidas del sexenio 2006-2012, poco o nada tienen que ver con una incorrecta decisión presidencial o con problemas locales de implantación de la estrategia que, si bien son importantes, poco influyen en la dinámica de un mundo globalizado. En contrasentido, se concluyó que las políticas ejecutadas, lejos de ser fallidas, son producto de una política hegemónica occidental y, como tal, concurren en políticas de éxito. En este sentido, la puesta en marcha de un gobernar por medio del delito no fue una política de la seguridad sino, por el contrario, de la inseguridad. La policialización, e incluso la militarización de los territorios fue una de las herramientas más utilizadas para ello. El incremento de su presupuesto, de su personal, así como de sus atribuciones legales, crecieron en la medida en que se vio incrementada la percepción subjetiva del delito de la población, en gran parte por la labor desinformativa de los medios de comunicación. Lejos de combatir el delito, policía y milicia mantuvieron en paralelo otras funciones, permitidas a partir de la seguridad, tales como la vigilancia de las sociedades, el control de sus actividades cotidianas y la disciplina rígida que se les impone. El marco de la guerra contra el delito en el que se insertan todos estos aspectos excluyentes tuvo como principal objetivo la neutralización, el castigo y la eliminación del disidente, del enemigo, del criminal. Los jóvenes, como lo peligroso, desempeñaron un papel importante en estas dinámicas, apareciendo lo mismo como víctimas que como victimarios, no sólo del delito sino también de la desintegración y la violencia familiar, la deserción o la expulsión escolar y/o el desempleo; elementos en clara crisis institucional informal. La sustitución de la prisión como gueto, en palabras de Wacquant, es el nuevo prisionfare. Un lugar donde, además de pensarse en términos de seguridad de los buenos y castigo de los malos, comienza a clarificar su verdadero sentido, denunciado ya desde hace tiempo por diversos criminólogos, sociólogos y filósofos críticos; la prisión como fábrica de hombres. Como reproductor de pobres. Una masa de utilidad y de valor. Y, como tal, una oportunidad para las empresas privadas transnacionales. La privatización de las prisiones, de esta manera, aunque todavía no es un hecho total, ha comenzado en forma parcial desde su contratación para la construcción de penales federales y de la prestación de ciertos servicios para los internos. La cesión de áreas estratégicas, antes monopolizadas por el Estado-nación, al ámbito empresarial y de mercado, expresa tal vez la muerte final del Estado, sin posibilidades de resucitar, y el nacimiento del hombre privatizado propio de una sociedad autoritaria. No obstante lo anterior, el imperio de Occidente comandado hoy por Estados Unidos sigue imponiendo sus políticas excluyentes, genocidas y autoritarias hacia países periféricos, los cuales, sin mostrar ninguna resistencia, aceptan e implementan sus quehaceres gubernamentales en concordancia con los intereses particulares, y aun carga con los costos que esto conlleva. El falso fin de la Historia de Fukuyama, invita más bien al nacimiento de una nueva historia. Un nuevo orden mundial que, lejos de plantear una autocrítica de la modernidad y de sus contradicciones, la reconstruye con los viejos peligros pero bajo nuevos marcos. La revolución en tiempo y espacio que ha traído la globalización, las sociedades red y las eras digitales han producido un hombre que, en vez de reflexionar en sus procesos, vive en plena incertidumbre, en franca decepción y en constante
destrucción, sin tiempo y sin espacio ni identidad; que “no sabe a dónde va, sino tan sólo que la historia lo ha llevado hasta este punto”.7 El imperio como el capitalismo se revitalizan en cada ocasión, muestran debilidad y, cuando parecen caer, regresan más fortalecidos que nunca. Son miméticos, camaleónicos y tienen una capacidad de adaptación sorprendente. En su voz se asignan la eternidad: Ahora somos un imperio, y cuando actuamos creamos nuestra propia realidad. Y mientras ustedes estén estudiando esta realidad --juiciosamente, como lo harán-- volveremos a actuar, creando otras nuevas realidades, que también pueden estudiar, y así es como las cosas van a ir acomodándose. Somos los actores de la historia […] y ustedes, todos ustedes, se quedarán a estudiar lo que hacemos.8
Ante tal declaración ideológica, ¿cuál debería ser la posición de la Criminología? La primera, la visible, es estudiar la propia realidad que crea el imperio, que en el ámbito criminológico se sitúa en el delito como categoría legislativa y jurídica, supuestamente dada. La segunda, aun de mayor complejidad, debe tratar de no estudiar lo que el imperio crea, ni lo que hace. Más bien, esforzarse por crear nuevos modelos teóricos y conceptuales que indiquen la denuncia de lo falso, es decir, aquello que el imperio muestra como real, verdadero y, como tal, incuestionable. De aquí la importancia de generar una Criminología del Sur, siguiendo los aportes epistemológicos del Sur de Boaventura de Sousa. A pesar de que algunos intelectuales dentro del saber criminológico, en vez de funcionar como denuncia de las contradicciones de este sistema caníbal, se hayan dado a la tarea de tener una función pasiva, de laissez faire, laissez passer (dejar hacer, dejar pasar) e incluso de legitimar —consciente o inconscientemente— las ideologías perpetradas, interesadas en romper la unión social que caracteriza a la humanidad, la Criminología no puede ni debe seguir desarrollándose desde las epistemologías del Norte, las cuales, además de pertenecer a otras realidades, principalmente eurocéntricas, llevan a la criminalización y la exclusión del otro. Otro que desde el Norte se ubica en el Sur, pero que en el Sur se identifica en el propio Sur; el objetivo, por tanto, es una guerra perpetua interna, en la que víctimas y victimarios dejan de distinguirse. Por el contrario, la Criminología debe sumergirse en las venas abiertas de la sociedad, como dijera Galeano sobre América Latina, y en consecuencia, siguiendo a Zaffaroni, ser sumamente cautelosa y cuidadosa de no caer ante las tentaciones o las manipulaciones del imperio. Dejando atrás las epistemologías del Norte de las causas delictivas, la Criminología debe proponerse insertarse no sólo en la revisión y evaluación de las políticas públicas, tal y como se ha realizado en esta obra, denunciando el doble discurso y la real inercia de las políticas de alcance mundial. También tendrá que insertarse en la creación de la técnica legislativa, donde su Teoría crítica ayudará a pugnar por un Derecho penal mínimo,9 como trataba de hacerlo Baratta, para quien el Derecho penal constituía el Derecho desigual por excelencia. Una Criminología, en gran medida, que continúe con la tarea inconclusa de la Teoría crítica a partir de la cual no solamente se comprenda a las sociedades de hoy sino que, a partir de ello, se intente el cambio social. La importancia de la Criminología crítica subyace en la propia lógica de la dominación del sistema occidental capitalista y democrático; a partir de lo peligroso (delito) y del
castigo (control del delito). Hoy más que nunca, “[…] el derecho penal y el sistema punitivo se exhiben como la fuerza que sostiene a los pactos políticos […]”,10 cuestión que le imprime una oportunidad inmejorable a la Criminología en su condición política.
1 Datos del Coneval muestran que mientras en 2006 hubo 14 millones 742 mil personas en pobreza alimentaria, en 2010 está población se incrementó a 21 millones 204 mil. Lo mismo sucedió en pobreza de patrimonio que pasó, para el mismo periodo, de 45 millones 502 mil a 57 millones 707 mil. 2 Según datos de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, así como del INEGI, los activos en custodia de las casas de bolsa pasaron de 3 mil 507 millones de pesos en 2006 a 6 mil 122 millones de pesos en 2011. 3 De acuerdo con la lista de los hombres más ricos del mundo publicada anualmente por Forbes desde el año 2000, el empresario mexicano Carlos Slim se ubicó en el tercer lugar con 30 mil millones de dólares en 2006, mientras que en 2012 alcanzó el primer lugar con 73 mil millones de dólares. 4 De acuerdo con Miguel Badillo, los 14 municipios más pobres mantienen índices de pobreza similar a los del África subsahariana, según estudios del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en Miguel Badillo, Morir en la miseria. Los 14 municipios más pobres de México, Océano, México, 2009, p. 2. 5 Para Leonardo Curzio “en ninguna otra etapa de las relaciones bilaterales ambos países habían compartido de manera tan precisa una percepción de amenaza externa como ha sucedido desde 2001”, en Leonardo Curzio, La seguridad México-Estados Unidos: una oportunidad para coincidir, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y Cuadernos de América del Norte (Cisan), México, 2006, p. 7. 6 En países como México donde el Estado de Bienestar fue, como lo ha expresado la CEPAL de America Latina, una promesa inconclusa, es importante retornar al proceso inconcluso del Welfare State para: garantizar los niveles de ocupación de empleos, sobre todo entre las juventudes; para darle cobertura total a la población en servicios sociales; así como para regresarle al Estado la rectoría en el mantenimiento de un nivel digno de vida, características éstas principales del Estado de Bienestar, según Ramesh Mishra. Vid. Ramesh Mishra, “El Estado de Bienestar después de la crisis: los años 80 y más allá”, en R. Muños del Bustillo (ed.), Crisis y futuro del Estado de bienestar, Alianza, Madrid, 1989. Si bien esto es fundamental, lo es más indicar que el Estado de Bienestar debe ser meramente un primer proceso para la inclusión de los excluidos, pues su esencia es, como lo fue en su momento, una política de legitimación que tiende a dejar excluidos a los excluidos e incluir a los incluidos, es decir, una política de dominación democrática. 7 Eric Hobsbawn, Historia del siglo XX, Crítica Grijalbo Mondadori, Buenos Aires, 1998, p. 576, obtenida de http://uhphistoria.files.wordpress.com/2011/02/hobsbawn-historia-del-siglo-xx.pdf 8 Palabras de un asesor del ex presidente George Bush, en Noam Chomsky, Crear el futuro. Ocupaciones, intervenciones, imperio y resistencia, Siglo XXI Editores, México, 2012, p. 5. 9 Uno de los principales objetivos de la Criminología contemporánea es hacer que el Derecho penal, expresión clásica del poder del Estado, sea más un instrumento para la defensa de los derechos humanos y la libertad que una herramienta en manos de los actores reales de poder, sean éstos económicos o políticos, razón que le exige a la Criminología estar cerca de los procesos de creación, modificación y extinción de la norma penal. Lo anterior da cabida a una síntesis de saberes, en su momento planteada por la criminóloga venezolana Rosa del Olmo, entre el penalista-criminólogo y el criminólogo-penalista, no sólo para la teoría, sino también para ofrecer respuestas concretas sobre la criminalidad. Rosa del Olmo, “Criminología y Derecho Penal. Aspectos gnoseológicos de una relación necesaria en América Latina”, Revista Doctrina Penal, año 10, núm.37, enero-marzo de 1987, p. 39. 10 Fernando Tenorio Tagle, “El delito y el control del delito en la modernidad avanzada. Hacia una nueva ruptura epistemológica en criminología”, Alegatos, núm. 79, UAM-Azcapotzalco, México, 2011, p. 641.
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