La Política de Las Políticas Públicas

La política de las políticas públicas Stein & Tommasi

El desarrollo económico y social en América Latina ha estado dominado por la búsqueda de nuevos paradigmas. La región ha adoptado diversos paradigmas, siendo el más reciente el formulado en el Consenso de Washington. Sin embargo, en la actualidad se busca un modelo que ofrezca mejore resultados económicos, mayor estabilidad y una mayor equidad. No obstante, puede que el problema no radique en un paradigma ni en las propias políticas. La eficacia de las políticas dependerá de la manera cómo se discutan, aprueben y apliquen. Los enfoques tecnócratas del diseño de políticas públicas ignoran los pasos críticos del diseño, negociación, aprobación y aplicación de las políticas, el cual es un proceso que alberga al mundo de la política. El proceso político es inseparable del proceso de formulación de políticas   y, al ignorar este vínculo, se puede conducir a reformar inadecuadas. Un informe de progreso económico y social del BID busca entender por qué países que han intentado adoptar políticas y reformas similares han tenido experiencias distintas: -

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Mientras algunos países mantienen una misma dirección en las políticas durante períodos prolongados, creando un entorno estable y predecible, otros las modifican a menudo con cada cambio de gobierno. Mientras hay países que aplican y hacen cumplir de manera eficaz las políticas que son promulgadas por el parlamento o ejecutivo, otros se toman mucho tiempo en ponerlas en marcha o no lo hacen de manera eficaz. Mientras algunos países adoptan políticas que se concentran en el interés público, otros promulgan políticas abundantes en tratamientos especiales, lagunas legales y excepciones.

El texto busca comprender a qué se deben esas diferencias y qué determina la capacidad de diseñar, aprobar y aplicar políticas públicas eficaces. •

UN NUEVO ENFOQUE

Si se fija la atención en el proceso más que en la política, entonces se deben modificar los criterios por cuantificar, analizar y evaluar. El contenido de las políticas pasa a un segundo plano, lo que importa son las características clave que inciden en su calidad. Dichas características car acterísticas son las que determinan determin an si una política sirve o no. Las características clave de las políticas públicas debe incluir:

a. Estabilidad:   Medida en que las políticas son estables en el tiempo. No se debe confundir con rigidez. Tener políticas estables no significa que éstas no puedan cambiarse, sino que dichos ajustes respondan a los cambios de las condiciones económicas o a defectos en las políticas que buscan mejorarse. b. Adaptabilidad:  Medida en que las políticas pueden ajustarse cuando fallan o las circunstancias cambian. Las políticas deben ser lo bastante flexibles para responder a los cambios, sin embargo, hay un límite en esta flexibilidad, ya que podrían ser susceptibles de manipulaciones políticas. c. Coherencia y coordinación:  Medida en que las políticas se corresponden con otras afines, siendo producto de medidas coordinadas entre los actores que participan del diseño y aplicación. d. Calidad de la implementación y ejecución:   Puede ocurrir que políticas bien concebidas hayan quedado abandonadas a causa de una débil aplicación. Qué tan bien se aplique y se cumpla una política depende de una burocracia capaz e independiente y de un poder judicial poderoso. e. Orientación hacia el interés colectivo:  Cabe preguntarse si las políticas promueven el bienestar genera. Esta dimensión se relaciona con la desigualdad, ya que los miembros de la élite tienen una influencia económica-política con la que pueden modificar las decisiones políticas, apartándolas del interés general. f. Eficiencia:   Medida en que las políticas responden a la asignación productiva de los recursos escasos. Grado en que se tiene en cuenta al público, una asignación ineficiente por lo general responde a intereses generales en detrimento de la población. Estas características son tan importantes como el contenido de las políticas. Por lo general, son más persistentes que la orientación de las políticas (ya que ésta cambia en cada gobierno). El contenido puede oscilar, pero la inestabilidad de las políticas suele perdurar. ¿Cómo medir estas características?   se ha aplicado dos fuentes de datos: la encuesta de opinión ejecutiva del informe sobre la competitividad mundial y una encuesta de capacidades del Estado, realizada por el BID. En conjunto, ambas fuentes de datos sirven para realizar una aproximación acerca de la calidad de las políticas públicas en distintos países. Según el índice general de la calidad de políticas públicas, Chile es el único país que posee un nivel muy alto. Sin embargo, cabe preguntarse si realmente estas características inciden en el desarrollo de un país. Es por esta razón que se asociaron dichas características

con distintos indicadores de desarrollo económico (crecimiento per cápita, IDH, niveles de pobreza, etc.) De este modo, es evidente que existe una correlación entre las características de políticas y el índice general de políticas. Asimismo, dicho índice tiene relación con cada una de las medidas del desarrollo. En resumen, mientras mayor sea el nivel alcanzado por un país en el índice de políticas, mejor será su desempeño en cuanto al desarrollo. •

Actores del proceso de formulación de políticas:

Existe una gran diversidad de actores, desde los que cumplen roles asignados constitucionalmente, hasta los que tienen una participación menos definida y más fluida. En un extremo se encuentra el presidente, el Congreso, los partidos políticos, el Poder Judicial, el gabinete y los gobiernos regionales. En el otro extremo está la sociedad civil: empresas, sindicatos, Iglesia, medios de comunicación, centros de investigación y movilización social. Los partidos políticos, cuerpos legislativos y los presidentes son los protagonistas en el escenario de formulación, adopción e implementación de las políticas. Las características de cada actor se combinan e interactúan entre sí formando un entorno favorable al diseño eficaz de las políticas, así como también puede darse uno de corto plazo y favorecedor de intereses particulares.  Todo proceso de formulación de políticas en América Latina comienza en el Poder Ejecutivo, principalmente en la figura del presidente, quien toma el liderazgo en las propuestas de política. No obstante, hay factores que limitan las opciones y decisiones de política del presidente, entre los cuales se encuentran sus poderes constitucionales y partidistas. Los presidentes con más facultades partidistas y constitucionales tienen mayor grado de libertad para definir y aplicar su programa de políticas. Los que tienen facultades partidistas débiles pueden compensar dicha limitación usando sus facultades constitucionales para ampliar su apoyo político o aumentar su influencia en la negociación con el Congreso. A pesar de las restricciones que enfrentan los presidentes, el cargo como tal goza de un “carisma institucional”, que es una influencia que deriva de la percepción que los demás tienen de este cargo, lo que le da al mandatario un ámbito de acción más amplio, sobre todo en épocas de crisis. Los partidos políticos   son otro actor clave en el proceso legislativo. Su participación influye indirectamente en el funcionamiento de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo.

El grado de institucionalización  de un sistema partidista puede tener efectos en el proceso de diseño de políticas. Los sistemas partidistas se consideran institucionalizados cuando la competencia entre partidos es estable, cuando los ciudadanos se identifican con los partidos políticos y lar organizaciones partidistas están bien desarrolladas. Con partidos institucionalizados y programáticos, los ciudadanos pueden hacer una mejor selección de partidos y candidatos, de acuerdo con los que respondan a sus preferencias. Otra característica de los sistemas partidistas que influye en la interacción entre el Ejecutivo y Legislativo, es el nivel de fragmentación del Congreso, el tamaño del contingente legislativo oficialista y la solidez de la disciplina partidista . Dichas características pueden marcar la diferencia entre el éxito y fracaso de las iniciativas del Ejecutivos para aprobar su programa. - Si hay una representación legislativa del partido es reducida y hay una fragmentación en el sistema de partidos, se necesitarán coaliciones para negociar a cambio de apoyo legislativo. - Si hay una mayoría oficialista y coherente, se podrá fomentar la disposición de adaptación a las políticas.  También se debe considerar el grado de nacionalización    de los sistemas partidistas. - Un sistema partidista “nacionalizado ”, significa que los partidos tienen un ámbito de acción nacional, por lo que actúan según una misma orientación, sin estar divididos ni concentrarse en temas regionales/subnacionales. - Si el apoyo partidista varía en cada dominio geográfico, es probable que los políticos se concentren en buscar beneficios para sus propios electorados regionales. “  

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Los cuerpos legislativos pueden obstaculizar las propuestas legislativas o participar en la modificación de iniciativas del Ejecutivo. Hay cuerpos legislativos que cuentan con legisladores más experimentados y un fortalecido personal de apoyo, lo que les permite ser más constructivos y dinámicos. Por otro lado, están los que tienen capacidades más débiles, llevando a cabo un limitado rol en el diseño de políticas, siendo más obstruccionistas que constructivos. •

COMODÍN: LA PROTESTA SOCIAL

La movilización social   se ha vuelto en una importante fuerza en América Latina durante la última década, convirtiéndose en un poderoso instrumento político. En ella participan individuos racionales, socialmente activos y bien integrados a la comunidad, ansiosos de hacer valer sus derechos a través de canales distintos a los que ofrecen las instituciones.

Debido a su naturaleza en general pacífica y al apoyo de los medios de comunicación, se han convertido en un actor político complejo e influyente. ¿Qué factores explican el auge y el poderoso impacto de la movilización social en los procesos políticos de la región latinoamericana? -

La debilidad del Estado:  Ha sido incapaz de satisfacer las expectativas de

mejoras generadas por la democracia. El Estado ha perdido sus bases tradicionales de apoyo (sindicatos, productores agrícolas y clase media) y ha dejado de ganar el apoyo de una clase desfavorecida que todavía sigue desprovista de servicios adecuados. -

El debilitamiento de la democracia:  El retorno a la democracia no detuvo

completamente las prácticas autoritarias, el clientelismo y la corrupción. Según la percepción popular, las políticas públicas no responden a las necesidades de los ciudadanos, dejando a una importante parte de la población sin los beneficios del crecimiento. La pérdida de confianza en los políticos ha profundizado aún más la crisis de las instituciones representativas. -

Falta de un sentido compartido de nacionalidad:  El Estado debe producir

una visión de futuro compartido, un sentimiento de identidad nacional de la cual se pueda crear una comunidad de ciudadanos con obligaciones y derechos. Es difícil fomentar un sentido de pertenencia cuando se tiene la impresión de que los beneficios se concentran en una minoría. Los movimientos sociales normalmente generan identidades nacionales paralelas.

Las movilizaciones sociales se arraigan en factores estructurales y circunstanciales. Estos últimos pueden precipitar una oleada de protestas sociales. Sin embargo, generalmente son los factores estructurales los que impulsan a los circunstanciales. Los movimientos organizados en torno a demandas específicas pueden desempeñar un  papel de definición del programa político   si son constructivos, o ser un factor de veto  si no lo son. Por otro lado, los movimientos multitudinarios no estructurados y espontáneos  pueden desestabilizar el proceso de diseño de políticas   con consecuencias imprevistas, provocando inestabilidad política. ¿Son positivas o negativas las movilizaciones sociales para la gestión democrática del gobierno? - Por el lado positivo, una sociedad civil participativa y organizada puede ser

un componente de un gobierno representativo que funcione eficientemente. - Por el lado negativo, ocurre que a menudo estas movilizaciones son manipuladas por actores políticos establecidos o líderes emergentes, como también de intereses particulares. Asimismo, si las instituciones democráticas se vuelven incapaces de mantener una gestión gubernamental legítima, la protesta se convierte en un gran problema. •

LOS MENSAJES PRINCIPALES

El estudio de los procesos de diseño de políticas en América Latina es todavía algo incipiente. Sin embargo, se pueden rescatar diez mensajes principales del texto para orientas futuras investigaciones:

1. Los procesos sí importan

El proceso en el que se discuten, aprueban y aplican las políticas (el proceso de formulación de políticas) tiene importantes repercusiones en la calidad de éstas. Le entrega a los países la capacidad de crear un entorno estable de políticas, modificándolas cuando haga falta y asegurando que persigan el interés general. 2. Cuidado con las recetas prefabricadas de política

Reformas de similar orientación pueden tener resultados muy distintos de un país a otro. Las políticas no se adoptan y aplican en el vacío, antes deben adecuarse al contexto de las instituciones políticas del país en cuestión. Estas instituciones pueden tener profundas repercusiones en el éxito o fracaso de una política. 3. Algunos rasgos clave de las políticas pueden ser importantes para lograr metas de desarrollo como su contenido u orientación

El efecto de las políticas no depende sólo de su contenido u orientación, sino también de características genéricas de las políticas. Hay seis rasgos que inciden en la capacidad de las políticas de mejorar el bienestar general: (1) estabilidad, (2) adaptabilidad, (3) coherencia y coordinación, (4) calidad de su implementación y cumplimiento, (5) orientación hacia el interés general  y (6) eficiencia. 4. Los efectos de las instituciones políticas en los procesos de formulación sólo se pueden entender de una manera sistémica

La complejidad de la labor legislativa se debe a una multiplicidad de actores, los que tienen distintas facultades e incentivos, así como también a una diversidad de reglas de negociación que inciden en cómo se desarrolla el proceso. Concentrarse en unas pocas características institucionales sólo produce una idea fragmentada de esos procesos. Para entenderlos a

cabalidad es necesario tratar el marco institucional de un modo sistémico o de “equilibrio general ” 5. Las propuestas de reforma política e institucional basadas en grandes generalizaciones son una buena estrategia de reforma

Los puntos de vista que resaltan la importancia de una dimensión institucional particular pueden llevar a reformar institucionales y de políticas desfasadas. Se debe comprender la trayectoria histórica de los procesos políticos y legislativos en cada país para poder desarrollar propuestas de política y reforma constitucional adecuadas. 6. Las reformas de políticas o instituciones que tienen importantes efectos de realimentación del proceso legislativo deben recibir una atención especial y plena comprensión de sus posibles ramificaciones

Se debe tener cuidado con los efectos de realimentación antes de emprender reformar institucionales o de políticas, ya que éstos pueden alterar el proceso de diseño de políticas. 7. La capacidad de los actores políticos de cooperar en el tiempo es un factor determinante de la calidad de las políticas públicas

Durante el proceso de formulación hay diversos actores que actúan en distintos puntos del proceso. Es más probable que surjan mejores políticas si los participantes cooperan entre sí para sostener y defender acuerdos en el tiempo. 8. Es más factible tener procesos políticos eficaces y mejores políticas públicas cuando hay partidos políticos institucionalizados y programáticos, cuerpos legislativos con gran capacidad de diseño de políticas, un poder judicial independiente y burocracias sólidas - Los particos institucionalizados y programáticos suelen ser actores de

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políticas consecuentes de largo plazo. Las políticas suelen ser mejores si el cuerpo legislativo desarrolla facultades de diseño de políticas y participa de manera constructiva en el proceso de formulación de políticas. Un poder judicial funcional e independiente puede ser un factor que fomente el cumplimiento de los acuerdos entre actores políticos y asegura que cada uno de los actores no rebase sus límites. Una administración pública sólida y técnicamente competente puede ayudar a mejorar la calidad de las políticas públicas, generando que sean más estables y de mejor calidad, evitando que intereses particulares se apropien de los beneficios.

9. Las virtudes institucionales no se consiguen de la noche a la mañana, crearlas y conservarlas depende de los incentivos políticos de los actores políticos clave.

Los incentivos de los políticos profesionales y los dirigentes partidistas son cruciales para el buen funcionamiento de las instituciones. 10. El liderazgo, si es funcional, puede ser vital para la creación de instituciones

Los líderes pueden cumplir un papel de catalizadores del desarrollo de las instituciones. Un liderazgo funcional puede alentar procesos de deliberación que permitan que las políticas e instituciones se adapten a las demandas y necesidades de la sociedad. No obstante, el liderazgo puede ser disfuncional  y en vez de contribuir puede generar el efecto contrario.