La institucionalización de la política y el desempeño del papel económico del Estado

La institucionalización de la política y el desempeño del papel económico del Estado. Jorge Luis Triana Sánchez

I.

Introducción

El objetivo de este trabajo es analizar las implicaciones de la institucionalización de la política en el desempeño del Estado de su papel económico. Tomando como marco de referencia la relación planteada por Tsebelis (2007), en la cual se afirma que ciertas variables institucionales determinan la capacidad del Estado para introducir cambios en las políticas, se argumenta que esta institucionalización de la política hace que la maximización del bienestar social que intenta llevar a cabo el Estado se encuentre limitada a priori  por el nivel de democracia establecido, además de condicionar su grado de cumplimiento en función de la calidad de las instituciones democráticas. Las cuestiones claves puestas en discusión son: la institucionalización de la política, el enfoque institucional de elección racional, y el papel de las instituciones en la toma de decisiones del Estado. II.

De la política, el Estado y las instituciones

Entendiendo a la política como el conjunto de actividades cuyo punto de referencia es el Estado (Bobbio, 2003), y entendiendo al Estado como un conjunto de instituciones que permean sobre el comportamiento de los habitantes de un territorio determinado (O'Donnell, 2008) (Mann, 2007), se puede concluir entonces que las instituciones determinan al Estado, y por tanto a la política. Los fines de la política serán entonces los fines del Estado, y en consecuencia de las instituciones que componen a éste, siendo estos fines un elemento dinámico,

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en función de los fines preminentes en cada momento particular para cada grupo social específico (Bobbio, 2003). Considerando a la política como ciencia autónoma, en el sentido de ser diferente, independiente, autosuficiente y causa primera (Sartori, 2002), se puede afirmar  entonces que el poder político es el medio con el que cuenta la política y el Estado  –y por consiguiente las instituciones- para la consecución de sus fines (Bobbio,

2003). En la medida en que los Estados se componen de instituciones, se puede afirmar por lo tanto que la institucionalización de la política implica necesariamente una fragmentación del poder político (March & Olsen, 1997). Pero, ¿qué son exactamente las instituciones? De manera general, se les puede definir como el conjunto de normas que regulan ciertas actividades en particular. De una manera más elaborada, las instituciones pueden entenderse como la aglomeración de las preferencias de los individuos y los intereses de las organizaciones, en conjunto con los medios asequibles y conductas posibles por  medio de las cuales se pueden alcanzar dichos intereses o satisfacer tales preferencias. (Friedland & Alford, 1999) Para Peters (2003, pág. 72), “las instituciones son interpretadas como un conjunto de reglas e incentivos que fijan las condiciones para la racionalidad restringida y establecen un espacio político dentro del cual pueden funcionar muchos actores interdependientes”.

Para Ostrom, las instituciones son “reglamentaciones que los individuos usan para determinar qué y a quién se

incluye en las situaciones de toma de decisión, cómo se estructura la información, qué medidas pueden tomarse y en qué secuencia, y cómo se integrarán las acciones individuales a las decisiones colectivas, todo lo cual existe dentro de un lenguaje compartido por cierta comunidad de individuos, y no como partes físicas de un entorno externo”. (Kiser y Ostrom , 1982, pág.179; citado en (Peters, 2003))

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En general, podemos concluir en que “las instituciones políticas definen el marco en el cual tiene lugar la política” (March & Olsen, 1997, pág. 65).

Una vez explicado el vínculo existente entre política, Estado e instituciones, cabe preguntarse por qué un Estado fragmentaría el poder político que detenta, mediante la institucionalización de la política. III.

De la institucionalización de la política

Partiendo de que la política permea la sociedad, entendiendo a esta última como el conjunto de individuos que cohabitan en determinado territorio, y que los problemas públicos de tal sociedad requieren ser resueltos, las soluciones implementadas a problemas recurrentes suelen institucionalizarse, es decir, se establecen procedimientos estandarizados para brindar a los actores políticos los incentivos adecuados para que lleven a cabo las acciones necesarias para la resolución del problema público. Se convierten las instituciones entonces en depositarias de la autoridad y los recursos (o sea, del poder político) para la resolución de problemas públicos. (Shepsle & Bonchek, 2005) Según Shepsle y Bonchek (2005), la institucionalización de la política puede entenderse a partir de cuatro componentes: 1) la división del trabajo y los procedimientos regulares; 2) la especialización del trabajo; 3) las jurisdicciones; y 4) la delegación y supervisión. Bajo estos componentes, una institución puede concebirse como: “una distribución de actividades, u na división de individuos y la reunión de las

actividades con los individuos, de tal suerte que una subdivisión de individuos tenga jurisdicción sobre un subconjunto especifico de actividades. Una institución consiste también en mecanismos de supervisión y control, y de otros incentivos que conectan las actividades especificas de la jurisdicción de los subgrupos con la misión global.” (Shepsle & Bonchek, 2005, pág. 299)

Sin embargo, la institucionalización de la política ha sido un fenómeno relativamente reciente, al menos a nivel teórico. De hecho, las perspectivas 3

institucionales de la política son descritas como una combinación de viejos elementos del institucionalismo con teorías políticas contemporáneas (a partir de 1950) no institucionales. La visión que ha caracterizado a estas últimas, se pueden clasificar en cinco categorías: contextual, reduccionista, utilitaria, instrumentalista y funcionalista. (March & Olsen, 1997) Una de esas teorías contemporáneas, categorizada como contextual-reduccionista por March y Olsen (1997), es la teoría de la elección racional, la cual entiende a la política como una competencia racional. Esto implica que los individuos que conforman un proceso político tienen preferencias y recursos, tal que cada uno de ellos utiliza sus propios medios para la obtención de ganancias personales, medidas en términos de utilidad relativos a sus preferencias particulares. Lo anterior implica que las decisiones colectivas no son más que los promedios ponderados de las preferencias individuales, donde tal ponderación indica la distribución del poder entre los individuos. (March & Olsen, 1997) No obstante, la política difícilmente se puede concebir como un caso de competencia racional pura tal como indica la teoría de la elección racional, ya que las interacciones entre actores son influidas por los acontecimientos relevantes que transcurren en el tiempo, así como por la estructura institucional en la cual ocurren. Se puede afirmar por tanto que las instituciones juegan un papel determinante en la política en la medida en que “definen las identidades de los

individuos, grupos y sociedades, lo cual significa pertenecer a un colectivo específico”. (March & Olsen, 1997, pág. 63)

En resumen, la institucionalización de la política no necesariamente consiste en el desarrollo de una teoría política moderna diferente a las anteriores, sino que puede verse como un accesorio a teorías existentes, como la teoría de elección racional, entre otras. (March & Olsen, 1997)

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IV.

De la teoría de elección racional

El enfoque institucional de elección racional parte del reconocimiento de que la mayor parte de la vida política acontece dentro de las instituciones. La teoría opera con la maximización del beneficio como motor principal de los individuos, sin embargo dichos individuos se dan cuenta de que sus objetivos pueden alcanzarse de manera más eficaz mediante la acción institucional, estando conscientes de que su conducta es moldeada por las instituciones. Mientras más eficientes sean las instituciones, se vuelven más capaces de moldear tales preferencias. (Peters, 2003) Las instituciones cuentan con la capacidad de generar cierta predictibilidad y regularidad de resultados, lo cual beneficia a quienes conforman la institución, esclareciendo además el abanico de posibles decisiones que están disponibles para otros actores sociales no involucrados directamente en la institución. Además son capaces de generar racionalidad colectiva, encaminando a los individuos hacia acciones racionales que, sin las directrices de la institución, generarían irracionalidad colectiva. (Peters, 2003) El enfoque institucional de elección racional concibe a las instituciones como “conjuntos de motivaciones positivas (incitaciones) y negativas (reglamentaciones)

para los individuos, con la maximización del beneficio individual como fuente de la dinámica del comportamiento dentro de los modelos”. (Peters, 2003, pág. 75) V.

Del papel de las instituciones en la toma de decisiones económicas

del Estado

Para analizar el papel que desempeñan las instituciones en la toma de decisiones del Estado, primeramente habría que definir qué decisiones debe tomar éste. Haciendo énfasis en el papel económico del Estado, más allá del extenso debate referente a si debe intervenir en los mercados para promover asignaciones de recursos eficientes, o de si los argumentos que se utilizan para justificar dicha regulación estatal son válidos a la luz de la teoría económica, el objetivo de este 5

trabajo es analizar cuáles son las implicaciones institucionales en el desempeño de un rol activo por parte del Estado en la economía, utilizando las nociones del enfoque institucional de elección racional, principalmente la maximización de ciertas funciones objetivo de los agentes económicos, sujetos a determinadas restricciones. Cuando se habla de toma de decisiones económicas, necesariamente se habla de tres tipos de agentes económicos llevando a cabo acciones para alcanzar ciertos objetivos. Por un lado, se encuentran los consumidores que se mueven por la maximización de su utilidad individual 1; por otro lado, se encuentran las empresas que se mueven por la maximización de ganancias económicas 2. Sin embargo, el problema de optimización tanto para los consumidores como para las empresas cuenta con restricciones: el consumidor se ve sujeto a una restricción presupuestal (no puede ser infinitamente feliz, porque sólo tiene acceso a los bienes y servicios que le permite su presupuesto personal) y las empresas se ven sujetas a una función de costos de producción (la cual restringe las ganancias de las empresas en la medida en que los factores de producción son recursos escasos). El hecho de que el Estado tenga un papel económico implica que se configura a éste como un agente económico más, el cual deberá perseguir cierto objetivo sujeto a alguna restricción. El objetivo del Estado como agente económico es maximizar el bienestar social, concebido como la suma del bienestar individual de todos los agentes económicos. En otras palabras, el bienestar social es la suma de las utilidades de todos los individuos de la sociedad y de las ganancias económicas de todas las empresas3. Desde el punto de vista de la teoría económica neoclásica, se justifica la existencia de un Estado como agente económico que intervenga solamente cuando el mecanismo de mercado no induzca asignaciones de recursos Pareto1

Entendiendo la utilidad como la percepción subjetiva de satisfacción o felicidad que les deriva el consumo de ciertos bienes y servicios. 2 Las cuales se generan por la diferencia entre los ingresos netos por venta de ciertos bienes y servicios y sus costos totales. 3 O bien, definido en términos de la Economía del Bienestar, el bienestar social es la suma del excedente del consumidor y el excedente del productor.

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eficientes, es decir, cuando el mecanismo de mercado no maximice por sí solo el bienestar social. En estos términos, las funciones básicas del Estado son resolver  las fallas de mercado, es decir, implementar medidas correctivas o paliativas ante externalidades negativas, competencia imperfecta (monopolios u oligopolios) y la provisión de bienes públicos. Estas funciones básicas las desempeña el Estado a través de su política de competencia, política económica, política fiscal o política ambiental, por mencionar algunas. No obstante, y abandonando la tradición económica neoclásica, algunos autores [Acuña y Smith, 2007; Evans, 2007; O’Donnell, 2008; Przeworski, 2007; por 

mencionar algunos] afirman que el Estado puede y debe desempeñar un papel económico más activo, actuando no solamente contra las fallas de mercado, sino también promoviendo el crecimiento y el desarrollo económico. Tenemos entonces un conjunto de funciones ampliadas del Estado en la economía, que consisten en generar el entorno macroeconómico adecuado para que la producción interna de bienes y servicios de un país aumente sustancialmente, además de mejorar la calidad de vida de sus habitantes, medida esta última mediante indicadores relativos a distribución del ingreso, niveles de salud, educación, nutrición, vivienda y acceso a servicios básicos, etc. Estas funciones ampliadas son llevadas a cabo a través de la política de fomento industrial, la política de desarrollo social, política educativa, entre otras. Considerando tanto las funciones básicas como las funciones ampliadas del Estado en su papel económico, es claro que para ambas clasificaciones procura la implementación de políticas públicas, encaminadas a la consecución de sus objetivos particulares. De la implementación de estas políticas públicas depende su éxito en la maximización de bienestar social. Sin embargo, el Estado no puede acceder a cualquier política pública para atender un problema social determinado, sino que éstas son producto de un proceso que implica el análisis de la problemática, la identificación de alternativas de solución, una selección de criterios para evaluación, la posterior implementación y su evaluación. En términos económicos, se puede afirmar que la maximización de bienestar social está 7

restringida por lo que Tsebelis (2007) llama capacidad para introducir cambios en las políticas . Ésta depende de ciertas variables institucionales, como el número de

actores de veto, la congruencia de estos actores y su grado de cohesión. Un actor de veto es “un actor individual o un actor colectivo cuyo acuerdo (mediante la regla de la mayoría para los actores colectivos) se requiere para llevar a cabo un cambio de política” (Tsebelis, 2007, pág. 661). Aunque dicho

autor distingue entre actores de veto institucionales (aquellos que están especificados en la Constitución) y actores de veto partidarios, para el presente análisis basta distinguir que en ambos casos se trata al fin y al cabo de instituciones. La congruencia de tales actores de veto consiste en “la diferencia entre sus posiciones políticas”, mientras que la cohesión de los actores de veto refiere a “la

similitud de las posiciones políticas de las unidades constitutivas de cada actor de veto”. (Tsebelis, 2007, pág. 661)

Las conclusiones del estudio de Tsebelis (2007) refieren las siguientes relaciones entre la variable dependiente y sus determinantes: 1. Que la capacidad para introducir cambios en las políticas (el potencial de políticas) disminuye con el incremento de número de actores. 2. Que el potencial de políticas disminuye con la incongruencia de los actores. 3. Que el potencial de políticas disminuye con la disminución de la cohesión interna de los actores. De las conclusiones anteriores se puede construir el siguiente argumento: si un Estado desempeña un papel económico con funciones básicas y ampliadas, mientras que los individuos maximizan su utilidad sujetos a una restricción presupuestal, y las empresas maximizan ganancias económicas sujetas a una función de costos, el Estado maximiza bienestar social sujeto a la restricción de su capacidad para introducir cambios en las políticas. En la medida en que este potencial de políticas sea mayor, el bienestar social también lo será. 8

Pero dicho potencial de políticas no es exógeno al sistema político, ya que como se afirmó con anterioridad, cuenta con factores determinantes institucionales: el número de actores de veto está inversamente relacionado con el potencial de políticas; mientras que la congruencia y cohesión se relacionan con el potencial de políticas de manera directa. Cabe destacar que el Estado tiene la capacidad para influir sobre las tres variables exógenas mencionadas y darle así un tratamiento endógeno al potencial de políticas. Por lo tanto, sujetando a estas variables a un problema de optimización, el Estado, en la búsqueda de la maximización del bienestar social, debe resolver también la maximización del potencial de políticas, que es función del número de actores de veto, su congruencia y cohesión. Pero, ¿cuál es la restricción a la cual se enfrenta el Estado en este último problema de optimización? Nótese que la solución numérica de la maximización del potencial de políticas alcanzaría un máximo absoluto simplemente minimizando el número de actores de veto, y/o maximizando el nivel de congruencia y cohesión. Es decir, bajo el planteamiento de Tsebelis (2007), para que el Estado pueda cumplir con su objetivo económico de maximizar el bienestar  social, debe tender al autoritarismo, bien sea eliminando del escenario político a los actores de veto, o alineando la congruencia y cohesión de los n actores existentes por medio de la coerción del poder político. No es el caso de los Estados modernos. Lo cierto es que la maximización de bienestar social, la cual a su vez induce a la maximización del potencial de políticas, están ambos problemas restringidos a un nivel de democracia determinado, entendiendo a la democracia como un esquema institucional que garantiza un nivel dado de libertades individuales y derechos fundamentales, comúnmente plasmados en la Constitución. Los Estados modernos no pueden, en la búsqueda de la maximización del bienestar social, anular los actores de veto existentes, o unificar su congruencia y cohesión en un solo partido, con el fin de elaborar las políticas públicas requeridas para la resolución de problemas públicos. Como bien afirma Tsebelis (2007, pág. 682), “la estabilidad de las políticas conduce a una imposibilidad de los gobiernos 9

para cambiar el statu quo, incluso aunque tales cambios [sean] necesarios o deseables”. VI.

Conclusiones

Las instituciones componen al Estado, y del Estado se infiere la política. Teniendo como medio el poder político, éste se fragmenta a través de la institucionalización de la política. Mientras que son muchas las ventajas de tal desconcentración del poder, lo cierto es que a la vez se debilita la capacidad del Estado para la consecución de sus fines. El presente ensayo abordó la efectividad del Estado en sus fines económicos. El problema de optimización que se plantea el Estado es la maximización del bienestar social, sujeto al potencial de políticas. El potencial de políticas es, a su vez, una variable endógena al sistema político, en función de variables institucionales como el número de actores de veto, su congruencia y cohesión, como principales variables exógenas. La maximización del bienestar social por  parte del Estado implica entonces la maximización del potencial de políticas. Sin embargo, la restricción a tal maximización del potencial de políticas es justamente un esquema institucional democrático, el cual, por su carácter constitucionalmente fijo, determina a priori  el éxito del Estado en el desempeño de su papel económico. La institucionalización de la política hace entonces que la maximización del bienestar social que lleva a cabo el Estado se encuentre en función de variables institucionales, y en la medida en que las instituciones políticas sean instituciones democráticas, los logros del Estado estarán delimitados. Pero incluso el alcance de dicho límite de logros no está garantizado: estará sujeto además a la calidad de las instituciones democráticas, ya que el desarrollo de un potencial para promover  cambios en las políticas no garantiza tales cambios, aunque la ausencia de potencial sí lo impide. (Tsebelis, 2007)

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Tenemos entonces un panorama en el cual las instituciones provocan, como lo llama Tsebelis (2007), estabilidad de las políticas . ¿Qué sucedería si existiese mayor

discrecionalidad

en

el

Estado

y

sus

instituciones?

Hablando

específicamente de discrecionalidad no democrática, el resultado consecuente sería un mayor potencial de políticas, y por lo tanto, un mayor nivel de bienestar  social promovido por el Estado. ¿Cómo lograr esto sin discrecionalidad no democrática? ¿Cómo plantear un aumento en el bienestar social sin tocar las fronteras del autoritarismo? Tal vez la respuesta se encuentre, como insinúa Peters (2003), en ese espacio incipiente de la teoría institucionalista de elección racional: el cambio en las instituciones, a través del diseño institucional. La teoría de juegos y el diseño de mecanismos al servicio del diseño de las instituciones que nos permitan alcanzar un buen nivel de bienestar social, bajo la restricción de un esquema de instituciones democráticas dado. Bibliografía

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