Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
La expropiación de bienes ejidales. Caso ejido Villa de Guadalupe Expropiation of «Ejido» lands. Gudalupe’s Ville «Ejido» case Elena del Rosario Patiño Flota Ma. de Jesús Espinoza Villela Unidad Académica de Derecho Universidad Autónoma de Zacatecas E–mail:
[email protected]
RESUMEN El concepto general de expropiación de terrenos ejidales y los preceptos relacionados con este acto jurídico son abordados en el presente estudio por medio de cinco grandes rubros: la facultad que tiene el Estado, las causas de utilidad pública, la indemnización, la reversión y el estudio, en este caso, del ejido Villa de Guadalupe, en el municipio de Guadalupe, Zacatecas, México. Se hace particular hincapié en dos cuestiones específicas que resultan del estudio. La primera es la imposibilidad de los ejidos por reclamar tierras, pues eso es tarea exclusiva del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE). La segunda es la omisión que existe en la ley relativa al abandono de los terrenos expropiados. La información que se presenta es resultado de varios años de experiencia en el litigio de materia agraria, y de entrevistas realizadas a diferentes funcionarios del sector agrario y a integrantes de los órganos ejidales. ejidales. Palabras clave:
expropiación, bienes ejidales, reversión, FIFONAFE.
1
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
ABSTRACT The general concept of expropriation, particularly from «Ejido» lands, and the principals related to it, is approached by five main categories in this essay: the faculty of the state, the public usage causes, the indemnification, the reversion and the study of the «Ejido» Guadalupe’s Villa case in Guadalupe, Zacatecas, México. There are particular emphasis in two specific situations that emerge from this analysis, first, the « Ejido’s impossibility» to claim the expropriated lands, being this task solely performed by the Fideicomiso «Fondo Nacional de Fomento Ejidal» (National Trust Fund to Promote Ejidos), and the second one the omission in the law regarding the abandonment of the expropriated land. The information shown in this article, is the result of years of experience in the agrarian matters and interviews with both the government agencies and the « ejido’s representative authorities». Keywords: exproptiation, ejido lands, regression, FIFONAFE.
Introducción
El concepto general de la expropiación, en particular de terrenos ejidales, y de preceptos relacionados con este acto jurídico son abordados en este ensayo por medio de cinco grandes rubros: la facultad que tiene el Estado, las causas de utilidad pública, la indemnización, la reversión y el estudio, en este caso, del ejido Villa de Guadalupe municipio de Guadalupe, Zacatecas, México. Se hace particular hincapié en dos cuestiones específicas que resultan de este estudio. La primera es la imposibilidad de los ejidos por reclamar tierras, pues ésta es una tarea exclusiva del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE). La segunda es la omisión que existe en la ley relativa al abandono de los terrenos expropiados.
2
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
Cabe aclarar que las disposiciones de la expropiación no sólo se refieren a la propiedad conocida, sino que abarcan todo tipo de derechos, por ejemplo los fideicomisarios y la posesión; por otro lado, esta facultad se ejerce también en inmuebles, muebles y otras propiedades como la intelectual. En este artículo se hará referencia a la expropiación de bienes inmuebles, en particular a los ejidales. Metodología
La metodología utilizada es la fenomenología, pues permite apreciar las diferentes construcciones y significados que los individuos poseen de sus experiencias, y así el investigador comprende el significado de las cosas y se ajusta a nuevos aspectos e ideas conforme éstas emergen.1 El método fenomenológico se emplea en cualquier estudio sobre un hecho, relacionándolo con la forma en la que el mismo se ubica en la conciencia de la persona, en cuanto concuerde, o en su caso, se diferencie (de) con la realidad; 2 e ess decir, se intenta coincidir las imágenes creadas en la conciencia con las imágenes o hechos de la realidad. Esto puede implicar una ardua tarea, pues es frecuente que la conciencia humana distorsione los hechos reales, o los perciba, conciba y razone de tal modo que pretenda y haga creer que coinciden con la realidad. Para eliminar los juicios del observador, se usa el método exegético, el cual consiste en que la interpretación sobre la norma jurídica debe centrarse en el texto del ordenamiento correspondiente y a través de él descubrir la intención del legislador; el sentido literal del término exegético significa «extraer el significado de un texto dado»,3 por lo que nadie puede manipular los ordenamientos
María del Socorro Marcos, Manual para la elaboración de tesis, México, Trillas/ ITESM/ Universidad Virtual, 1998. 2 Norberto Bobbio, Contribución a la teoría del derecho , Madrid, Planeta, 1990, p. 129. 3 Leoncio Lara Sáenz, Procesos de investigación jurídica , México, Porrúa, 1996, pp. 28–29. 1
3
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
jurídicos, ni buscar un alcance o interpretación de ellos fuera de lo señalado en eell propio texto. La Facultad del Estado
Según el Diccionario Jurídico Mexicano, expropiación proviene del latín ex y propio, y consiste en desposeer legalmente de una cosa a su propietario por motivos de utilidad pública, otorgándole una indemnización justa. La expropiación es una operación del Poder Público Federal o de los Estados, por su vía éste impone a un particular la cesión de su propiedad mediante ciertos requisitos, entre ellos, el principal es una indemnización por razones de utilidad pública y para realizar obras de interés general o de beneficio social.4 Existen tres puntos importantes en esta definición. El primero es que se trata de un acto mediante el cual se priva a una persona de su propiedad; esto supone la acción de una autoridad con el poder suficiente para llevar a cabo esa privación, teniendo como justificación la causa de utilidad pública y figurando también la indemnización como una parte de la garantía de propiedad. La expropiación no es de ninguna manera una institución jurídica que nace como derecho del Estado, sino que representa una defensa de la propiedad de los particulares frente al poder del Estado y que se ve reflejada en el artículo 27 constitucional, en su segundo párrafo y en la fracción VI: Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización… Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas
jurisdicciones,, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la jurisdicciones propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. El precio que se fijará como indemnización a la cosa
Diccionario jurídico mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, UNAM , Porrúa, 1993.
4
4
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
expropiada se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario pr opietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fij fijado ado en las oficinas rentísticas.5
De acuerdo con este artículo, el Estado no puede hacerse de manera arbitraria de las propiedades; sólo bajo la modalidad de la expropiación es que se ve habilitado, y esto preserva el derecho constitucional de la propiedad sobre la tierra, que en el caso de los terrenos ejidales se salvaguarda en la fracción VII del mismo artículo: « VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas».6 Resulta entonces un ejercicio interesante reconocer que es el Estado, pues cuenta con los elementos de territorio, población y poder público, el que ha tenido y debe tener el control sobre el primero, y que por lo mismo, está facultado para establecer las reglas y formas de su apropiación, y la manera en que este derecho puede ser perdido ante el Estado mismo, que como se aprecia en la fracción VI ,, involucra a los Estados y a sus respectivas jurisdicciones, lo que de cierta manera garantiza un equilibrio en el ejercicio de esta facultad. La expropiación en materia agraria es el acto mediante el cual se priva o desposee legalmente del derecho de propiedad a los núcleos agrarios ejidales o comunales por
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, México, 2008. 6 Idem.
5
5
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
disposición de orden público, cumpliéndose con las causas de utilidad señaladas en la Ley Agraria, en la Ley de Expropiación y en otros ordenamientos legales aplicables, y mediante el pago de la indemnización correspondiente.
Las causas de utilidad pública
La causa de utilidad pública constituye un aspecto esencial en este asunto de la expropiación, pues además de circunscribir la facultad del Estado para apropiarse de los bienes por los motivos estipulados en las leyes de la Federación y de los Estados, también permite priorizar la satisfacción de las necesidades públicas sobre el derecho de propiedad. En México, por disposición constitucional prevista en el Artículo 27 fracción VI ,,
párrafo segundo, es competencia exclusiva del Poder Legislativo determinar las causas que identifican la utilidad pública, y del Poder Ejecutivo hacer la respectiva declaración y proceder a efectuar materialmente la expropiación. En el caso de los ejidos, en la Ley Agraria se establecen e stablecen las causas de utilidad pública: Artículo 93. Los bienes ejidales y comunales podrán ser expropiados por alguna o algunas de las siguientes causas de utilidad pública: I. El establecimiento, explotación o conservación de un servicio o función públicos. II. La realización de acciones para el ordenamiento urbano urbano y ecológico, así como la creación
y ampliación de reservas territoriales y áreas para el desarrollo urbano, la vivienda, la industria y el turismo. III. La realización de acciones para promover y ordenar el desarrollo y la conservación de
los recursos agropecuarios, forestales y pesqueros. IV. Explotación Explotación del petróleo, su procesamiento y conducción, la explotación de otros
elementos naturales pertenecientes a la Nación y la instalación de plantas de beneficio asociadas a dichas explotaciones e xplotaciones.. V. Regularizació Regularizaciónn de la tenencia de la tierra urbana y rural.
6
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
VI. Creación, Creación, fomento y conservación de unidades de producción de bienes o servicios de
indudable beneficio para la comunidad. VII. La construcción de puentes, carreteras, ferrocarriles, campos de aterrizaje y demás
obras que faciliten el transporte, así como aquellas sujetas a la Ley de Vías Generales de Comunicación y líneas de conducción de energía, obras hidráulicas, sus pasos de acceso y demás obras relacionadas. VIII. Las demás previstas en la Ley de Expropiación y otras leyes.7
En la práctica, las expropiaciones se llevan a cabo cuidando, en primer lugar, el fundamento de causa de utilidad pública prevista en la ley, pero sin descuidar la causa real y tangible de la misma, pues en el expediente se debe justificar que existe una necesidad colectiva que se encuentra insatisfecha y que requiere de una propiedad que pertenece a un núcleo ejidal para satisfacerla, de manera que sea ese bien, y sólo ése, el que mejor puede servir para hacerlo.
La Indemnización
Sujeta a grandes polémicas, la indemnización es considerada por algunos como parte esencial de la expropiación mientras que otros la consideran un factor circunstancial, pues consideran que el único elemento formal es el de la causa de utilidad pública. Sin embargo, la expropiación surge como una garantía individual de tal suerte que si no existiera la indemnización, se limitaría la garantía de propiedad a la satisfacción del propietario por haber entregado sus bienes para el provecho de la colectividad. Pero esto no representa una protección a su patrimonio sino una lesión inadmisible en su estado de derecho, además, sin la indemnización el Estado puede hacer un uso irresponsable de su facultad, lesionando la seguridad de los gobernados y obligándolos
7 Marco Marco
legal agrario, «Ley agraria», SRA/ PA , México, 2005.
7
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
a no atender el desarrollo de sus comunidades al carecer de certeza y seguridad jurídica sobre sus bienes. El artículo 94 de la Ley Agraria establece que el monto de la indemnización será determinado por la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, hoy Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales ( INDAABIN),8 atendiendo al valor comercial de los bienes expropiados, salvo en el caso de la regularización de la tenencia de la tierra, cuyo monto se determinará atendiendo a la cantidad que se cobrará por esta actividad. Esta indemnización será pagada a los ejidatarios atendiendo a sus derechos: se pagará al núcleo de población si son tierras de uso común, o a los ejidatarios si son parceladas. Si hubiera dudas sobre las proporciones de cada ejidatario, el artículo 96 establece que la Procuraduría Agraria intentará la conciliación de intereses, o en su defecto, los Tribunales Agrarios resolverán la controversia, y se impone al Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal 9 (en el Reglamento de la Ley Agraria en materia de ordenamiento de la propiedad rural) la obligación de cerciorarse de que la indemnización haya sido pagada a los afectados.
La Reversión
El vocablo «reversión» proviene del prefijo rever que significa volver a ver, a registrar o a examinar una cosa con cuidado, y del sufijo sion que se refiere a una acción o efecto; ,
por lo tanto, se puede definir como la restitución de una cosa al estado que tenía, o volver una cosa a la propiedad del dueño que antes tuvo. 10 A manera de defensa del
INDAABIN , Órgano Desconcentrado de la Secretaría de la Función Pública. El Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal, FIFONAFE , tiene su origen en el Reglamento para la Planeación, Control y Vigilancia de las Inversiones de los Fondos Comunes Ejidales, 23 de abril de 1959, el cual estableció en su artículo 1º la creación del Fondo Nacional de Fomento Ejidal. 10 Jesús Silva Herzog, El agrarismo mexicano y la reforma agraria, México, Fondo de Cultura Económica, 1964, pp. 13, 14. 8
9
8
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
derecho de propiedad, en el artículo 9 de la Ley de Expropiación se establece la posibilidad de la reversión o la devolución del inmueble cuando no sea destinado al fin que se señaló en la expropiación, exprop iación, o cuando se destine a un fin distinto del invocado: Artículo 9.- Si los bienes que han originado una declaratoria de expropiación, ocupación temporal o limitación de dominio no fueren destinados total o parcialmente al fin que dio causa a la declaratoria respectiva, dentro del término de cinco años, el propietario afectado podrá solicitar a la autoridad que haya tramitado el expediente, la reversión total o parcial del bien de que se trate, o la insubsistencia de la ocupación temporal o limitación de dominio, o el pago de los daños causados. Dicha autoridad dictará resolución dent dentro ro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud. En caso de que se resuelva la reversión total o parcial del bien, el propietario deberá devolver únicamente la totalidad o la parte correspondiente correspondiente de la indemnizació indemnizaciónn que le hubiere sido cubierta. El derecho que se confiere al propietario en este Artículo, deberá ejercerlo dentro del plazo de dos años, contado a partir de la fecha en que sea exigible.11
En el caso de las tierras ejidales, el tratamiento de la reversión presenta algunas condiciones especiales, ya que los propietarios afectados no son los que la promueven sino que es una institución pública la que posee ese derecho. Esto está contemplado en el artículo 97 de la Ley Agraria: Artículo 97. Cuando los bienes expropiados se destinen a un fin distinto del señalado en el Decreto respectivo, o si transcu transcurrido rrido un plazo de cinco años no se ha cumplido con la causa de utilidad pública, el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal ejercitará las acciones necesarias para reclamar la reversión parcial o
11
Ley de Expropiación, expedida por Lázaro Cárdenas del Río, 25 de noviembre de 1936, disponible en: www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/35.pdf
9
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
total, según corresponda, de los bienes expropiados y opere la incorporación de éstos a su patrimonio. 12
Por su parte, el artículo 98 del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural establece que: El Fondo demandará la reversión de los bienes expropiados ante los Tribunales Agrarios competentes, cuando se cumplan la totalidad de las condiciones siguientes: I. Que no haya sido cubierta la indemnización, II. Que no haya sido ejecutado el Decreto, III. Que los afectados conserven aún la posesión de las tierras de que se trate y IV. Que hayan transcurrido cinco años a partir de la publicación del decreto expropiatorio.
La reversión resulta del reconocimiento del Estado de que la expropiación realizada debe cumplir con su causa de utilidad pública, pues de lo contrario se regresan los bienes a sus propietarios originales. En este sentido, el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal representa una protección de los particulares en contra del Estado.
El caso del ejido Villa de Guadalupe
El Ejido Villa de Guadalupe, localizado en el municipio de Guadalupe, Zacatecas, se creó a partir de la afectación de diez mil quinientas sesenta hectáreas de extensión, realizada a la Hacienda de Trancoso, a través de la resolución presidencial rotatoria, firmada por el Presidente Constitucional Álvaro Obregón el 3 de marzo de 1921. En la historia del ejido, y de acuerdo con la parte de Antecedentes de la Resolución del Registro Agrario Nacional, Delegación Zacatecas del 8 de octubre de 2007 , éste tuvo
12 Marco Marco
legal agrario, «Ley Agraria», op. cit.
10
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
nueve expropiaciones agrarias. Aquí sólo nos referiremos a dos de ellas porque son las que presentan irregularidades jurídicas. La primera de ellas, realizada en 1962 por Decreto Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de julio de ese año, expropió una superficie de 4–56– 23 hectáreas a favor de Almacenes Nacionales de Depósito SA (ANDSA) para la creación de una red de bodegas.13 En cumplimiento al decreto expropiatorio, se delimitó la superficie afectada circulándose el terreno mencionado, procediéndose a la construcción de cuatro bodegas, las cuales estuvieron en servicio durante 30 años aproximadamente, y dieron trabajo a muchos ejidatarios del ejido afectado.14 A fines de la década de los ochentas y principios de los noventas, los ejidatarios fueron testigos del abandono en que se encontraba el terreno mencionado de casi 5 hectáreas, observando que con el paso del tiempo el alambre colocado para deslindar el terreno estaba cortado en algunos tramos. Por si esto fuera poco, jóvenes pandilleros y vándalos se aprovecharon de esta situación para meterse en las antiguas bodegas, destruyéndolas y arruinándolas aún más, lo que provocó el descontento, malestar e impotencia de los ejidatarios al ver que ese terreno, antes propiedad de su ejido, tenía una construcción desocupada pero ninguna persona ejercía la posesión sobre el inmueble. El Presidente y el Tesorero del Comisariado Ejidal, quienes estuvieron en funciones en el período que terminó en el año 2007 , buscaron información acerca de qué podían hacer con el terreno abandonado de 4–53–23 hectáreas, encontrando el acta de la reunión del Cabildo del 22 de julio de 2003, donde se asentó la sexagésima tercera y vigésima Resolución del Registro Agrario Nacional, Delegación Zacatecas, 8 de octubre de 2007, en el expediente relativo a la inscripción del acta de Asamblea de Ejidatarios del ejido Villa de Guadalupe, celebrada el 15 de octubre de 2006. 14 La reseña histórica de la primera expropiación está basada en la entrevista con el señor Vicente Carrillo Presidente del Comisariado Ejidal del Ejido Villa de Guadalupe, ubicado en la cabecera municipal de Guadalupe, Zacatecas, en el mes de noviembre de 2007. 13
11
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
séptima extraordinaria, siendo el punto tercero del orden del día: «Presentación y aprobación en su caso del proyecto del Mercado de Abastos». Instalada formalmente la Asamblea, el Presidente Municipal de entonces, ingeniero Felipe Álvarez Calderón, comentó que era necesario para el Municipio crear un mercado de abastos, considerando conveniente su la localización en lo que se conoce como las Bodegas
CONASUPO (haciendo
referencia a las bodegas de la
ANDSA),
«que han sido
propiedad de una empresa que las adquirió del gobierno» (sic), «una empresa de capital mixto en la que hay recursos del propio gobierno, pero en donde sus socios principales son particulares ligados a los gobiernos anteriores, siendo la cabeza principal Raymundo Gómez Flores, Senador del
PRI
y uno de los hombres más poderosos
económicamente del occidente de México y quizá del país, se señala a sus empresas como beneficiarias de más de 4 mil 500 millones de dólares, de tal manera que dentro de su esfera de negocios están las Bodegas de Guadalupe, las cuales con seguridad no han significado gran cosa para ellos, pues han estado tratando de venderlas durante algunos años sin éxito. El Cabildo autorizó iniciar un proceso de expropiación, por tratarse de un proyecto social, cambiando así el panorama para la empresa de capital mixto. Se inician acuerdos con el Presidente Municipal para negociar el desmantelamiento de las Bodegas, no obstante la empresa retiene la posesión de los equipos, la báscula y la espuela del ferrocarril; se argumentó que para el Mercado de Abastos ese material no era necesario y aceptaron la cantidad de 7 millones 500 mil pesos. No querían ceder la propiedad del inmueble hasta que estuviera pagado, pero ofrecieron descontar medio millón si se hacía de contado. Los Regidores y el Presidente Municipal de Guadalupe terminaron la sesión de referencia en la que aprobaban que el municipio fuera el aval de la promotora del mercado de abastos de Guadalupe S. A. de C.V., y se contrataba un crédito puente por un 12
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
monto de 5 millones de pesos para adquirir el predio donde se desarrollaría el nuevo Mercado de Abastos de Guadalupe, monto que sería recuperado al individualizar los créditos de los locatarios a través del Fondo Plata de la Secretaría de Desarrollo Económico. Asimismo, encontraron que el Ayuntamiento Municipal de Guadalupe, mediante oficio número 562 , con fecha 24 de julio de 2002 , solicitó al Gobernador del Estado, Ricardo Monreal Ávila, la expropiación de una superficie de 18,137.58 metros cuadrados, que se desmembraría de una superficie mayor, propiedad de Almacenadora del Centro Occidente S.A., «mismo que se requiere para la construcción de las instalaciones de una central de abasto, el cual sin lugar a dudas apoyará el servicio comercial y de abasto en dicha ciudad, ya que es necesario y de gran importancia para mejorar el poder adquisitivo de los habitantes, y el pleno desarrollo comercial de las personas que ejercen el comercio».15 Para este fin se solicitaron informes técnicos de factibilidad y necesidad, así como el levantamiento topográfico respectivo a la Secretaría de Obras Públicas, el informe a la Dirección de Catastro y Registro Público de la Propiedad. La Secretaría de Obras Públicas dictaminó que una vez realizados los estudios del caso, se consideraba factible la expropiación propuesta ya que el terreno se destinaba como patio de maniobras de los Almacenes Nacionales de Depósito, S.A., y se ubicaba en el límite de un área cuyo uso proyectado era el comercio especializado. La Dirección de Catastro y Registro Público de la Propiedad debió dar a conocer el valor catastral del inmueble, pero en vez de hacerlo se limitó a mencionar que los informes técnicos realizados reunían las condiciones necesarias y resultaba ser el lugar idóneo y preciso para construir el Centro de Abasto que resolvería el problema y la
15
Acta de Reunión Reunión del Cabildo del Ayuntamiento del mun municipio icipio de Guadalupe, Zacatecas, 22 de julio de 2003.
13
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
necesidad de los espacios para que los comerciantes brindaran un adecuado servicio de abasto y comercialización de productos en beneficio de los habitantes de la entidad. El Ejecutivo del Estado acordó entonces declarar de utilidad pública la construcción de un Centro de Abasto en el Municipio de Guadalupe, Zacatecas, por lo que expropió una superficie de 18,137.58 metros cuadrados, inmueble propiedad de Almacenadora Centro Occidente, S.A. El pago se haría por conducto del Ayuntamiento Municipal de Guadalupe, Zacatecas, a quien acreditara tener legalmente la propiedad, la indemnización a que se refiere el artículo 6º de la Ley de Expropiación, vigente en el Estado, con base en el valor del predio con el que aparece en el Catastro del Estado, no da cifra alguna. El 11 de enero de 2005 los integrantes del Comisariado Ejidal dirigieron un escrito al Secretario de la Reforma Agraria, licenciado Florencio Salazar Adame, para formalizar la petición verbal formulada en su visita al Estado de Zacatecas, respecto a la reversión de tierras expropiadas al ejido, argumentando que se estaba violentando el marco legal agrario, explicándole el abandono en que se encontraba el predio, así como el que se había expropiado para la construcción de la zona industrial. Cabe señalar que los argumentos narrados en dicho escrito ya habían sido explicado al funcionario, quien se había comprometido a ayudarlos sin embargo, al igual que otros con quienes se habían contactado con anterioridad, nunca dio respuesta o seguimiento a los compromisos pactados con el órgano de representación ejidal mencionado, lo que terminó con las esperanzas de los ejidatarios, sintiéndose una vez más engañados y defraudados. En la actualidad, el predio de 4–53–23 hectáreas está circulado por los ejidatarios, y después de reiteradas solicitudes a funcionarios del sector agrario, llegó al propio FIFONAFE a
fin de revertir estos predios, pero no atendió las peticiones, lo que pone al
descubierto la ineficaz labor de este Fideicomiso, y la indefensión a que se ven sujetos
14
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
los núcleos de población, al estar imposibilitados para promover ellos la reversión, o bien, cuando menos coadyuvar en su promoción. La segunda expropiación corresponde al año de 1974 , por Decreto Presidencial publicado en el DOF de 6 de junio de 1975. Se expropió al ejido una superficie de 104–78– 27.27 hectáreas a favor del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S. A. de C. V. (BANOBRAS) ahora S.N.C , teniendo como causa de utilidad pública el afincamiento de una Zona Industrial, ejecutándose el mismo el 14 de febrero de 1980. En el resolutivo segundo del Decreto se estableció que en el supuesto de que los terrenos expropiados se destinaran a un fin distinto al que motivó el Decreto, o al término de cinco años contados a partir del decreto expropiatorio, o de no cumplirse con las funciones para las cuales se destinó, los terrenos pasarían de inmediato a ser propiedad del
FIFONAFE ,
sin
que procediera la devolución de las sumas o bienes entregados por concepto de indemnización. De acuerdo con la información relativa a Considerandos de la Sentencia del Tribunal Unitario Agrario del Primer Distrito, con fecha 2 de marzo de 2009 , en los autos del expediente agrario relativo a la reversión de tierras promovida por
FIFONAFE ,
de las
104–78–27.27 hectáreas expropiadas, sólo 65–74–46.32 se encuentran ocupadas con
infraestructura y construcciones dispersas que integran el parque industrial de Guadalupe, Zacatecas. Se localizan 31 terrenos baldíos sin construcción alguna, así como 29 inmuebles con ocupación diferente del señalado en la causa de utilidad pública
invocada en el Decreto presidencial con fecha 31 de diciembre de 1974; en total comprenden una extensión de 39–09–80.95 hectáreas, equivalentes al 37.26 por ciento del universo expropiado.16
16
Resolución del Tribunal Unitario Agrario del Primer Distrito, 2 de marzo de 2009, p. 13.
15
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
Es decir, el
FIFONAFE falló
en dar seguimiento al cumplimiento de las causas de
utilidad pública, tal como se establece en el artículo 90 del Reglamento de la Ley Agraria en materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural: «El Fondo vigilará que los bienes expropiados a ejidos y comunidades se destinen al fin señalado en el decreto expropiatorio y se cumpla con la causa de utilidad pública del mismo». El decreto anterior se sustenta en la mencionada resolución del Tribunal Unitario Agrario, en la cual se resolvió que al
FIFONAFE si
bien se le prescribe la acción para
reclamar la reversión de los bienes expropiados al ejido Villa de Guadalupe, municipio de Guadalupe, Zacatecas, originariamente otorgados a
BANOBRAS ,
se le absuelve de las
prestaciones reclamadas debido a que interpuso la demanda de reversión hasta el 14 de diciembre del 2007. Pero para el Tribunal, los cinco años a que alude el decreto se deben de contabilizar desde el 1º de enero de 1975 , hasta el 31 de diciembre de 1979 , y que siendo aplicable el artículo 33 de la Ley General de Bienes Nacionales, que prescribe que los propietarios que tengan derecho a demandar la reversión de los bienes expropiados, tendrán un plazo de dos años para ejercer sus derechos, contados a partir de la fecha en que aquélla sea exigible, entonces dicho periodo de dos años inició para el
FIFONAFE el
día 1º de enero de 1980 y concluyó el 31 de diciembre de 1981.17 Aunque a la fecha se interpuso un Juicio de Amparo en contra de dicha resolución, resulta claro que la legislación aplicable dará un fallo desfavorable al
FIFONAFE
debido
al tiempo en que se interpone la demanda de reversión, la cual es bastante extemporanea. Lo anterior es en perjuicio de los intereses del núcleo de población ejidal, pues de acuerdo con el artículo 98 , último párrafo del Reglamento de la Ley Agraria en materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural, en caso de reversión de los bienes
17
Idem.
16
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
expropiados, tendrá por efecto que una vez incorporados al patrimonio del Fondo, éste reintegre de inmediato su titularidad a los afectados.18 Por otro lado, en Zacatecas, hace tan solo dos años existe que un representante del FIFONAFE ,
quien dice fue contratado para dar seguimiento a programas de financiamiento a proyectos productivos de jóvenes campesinos y no para dar cumplimiento a lo estipulado por el marco jurídico vigente, en el sentido de vigilar el cumplimiento de los decretos expropiatorios de tierras ejidales. No fue sino hasta hace poco que se le indicó que ésa también era su labor. El representante se excusa diciendo que por ser ingeniero no tiene criterio jurídico, y
sobre la reversión que debe plantear el
FIFONAFE ante
el Tribunal Unitario Agrario en
Zacatecas, dice que es difícil que prospere porque ya transcurrió el término señalado por la Ley para que resulte favorable. Y si antes se tenía que ir a la ciudad de San Luis Potosí para realizar alguna gestión, siendo el factor distancia lo que impedía al Fideicomiso la supervisión del cumplimiento de la causa de utilidad pública en el Estado,19 ahora lo único que queda claro es la incapacidad e ineptitud, así como la irresponsabilidad de este auxiliar del Poder Ejecutivo Federal en su misión y visión.
CONCLUSIONES a) La expropiación es un acto por el cual se priva a una persona de su propiedad, lo
que implica la acción de una autoridad con poder suficiente para esa privación, teniendo como justificación la causa de utilidad pública, siendo elemento sustancial la
18 Marco Marco
legal agrario , «Reglamento
de la Ley A Agraria graria en materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural Rural», »,
op. cit. 19
Entrevista con el ingeniero José Guadalupe Salas Trinidad. Representante en el Estado de Zacatecas del
FIFONAFE , 30 de marzo de 2009.
17
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
indemnización, como parte de la garantía de propiedad contenida en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. b) La
expropiación agraria es el acto mediante el cual se priva legalmente del
derecho de propiedad a los núcleos agrarios ejidales o comunales, por disposición de orden público, cumpliéndose con las causas de utilidad pública señaladas en la Ley Agraria, en la Ley de Expropiación y otros ordenamientos legales aplicables, y mediante el pago de la indemnización correspondiente. c) La
Ley de Expropiación establece la posibilidad de la reversión o la devolución
del inmueble cuando no sea destinado al fin que se señaló en la expropiación, o cuando se destine a un fin distinto del invocado, otorgándole al propietario del derecho, un plazo de dos años para reclamarlo. d) En
el caso de la reversión de tierras ejidales de conformidad a la Ley Agraria
vigente, se observan algunas condiciones especiales, ya que los propietarios afectados no son los que la promueven, sino que es una institución pública a la que se le otorga ese e se derecho, siendo en este caso el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal. e) Una
de las problemáticas jurídicas que enfrenta el Ejido Villa de Guadalupe,
ubicado en la cabecera municipal de Guadalupe, Zacatecas, es el referido a dos de las nueve expropiaciones agrarias que ha tenido desde su creación; la realizada por Decreto del 12 de julio de 1962 a favor de Almacenes Nacionales de Depósito, S. A. y la llevada a cabo por Decreto del 6 de junio de 1975 a favor del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos. f)
Con relación a la primera de las expropiaciones, aunque aunque se cumplió en un primer
momento con la causa de utilidad pública, después los terrenos de casi 5 hectáreas son abandonados, al igual que las bodegas ahí construidas. En 2003 el Cabildo de Guadalupe inicia un proceso de expropiación sobre una parte de dicho predio para la construcción de un Mercado de Abastos, mismo que es aprobado por el Ejecutivo del Estado. En el 18
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
año de 2005 el Comisariado Ejidal decide solicitar apoyo al Secretario de la Reforma Agraria para lograr la reversión de la superficie expropiada sin lograr una respuesta favorable, por lo que deciden ocupar y circular el predio como una medida para que les sea devuelto. Las acciones anteriores evidencian las irregularidades jurídicas sobre dicho terreno, la ausencia de acciones por parte de la FIFONAFE , y las omisiones que presenta la legislación agraria para resolver tales conflictos. g) En
cuanto a la segunda expropiación que se analiza, hecha a favor del Banco
Nacional de Obras y Servicios Públicos para el establecimiento de una zona industrial, se evidencia que la causa de utilidad pública se cumplió parcialmente, ya que el 37.26 por ciento de lo expropiado se encuentra baldío, así como 29 inmuebles con ocupación diferente de la establecida en el Decreto expropiatorio. Lo anterior demuestra la falta de cumplimiento por parte del
FIFONAFE
para dar seguimiento puntual al Decreto
mencionado en acatamiento a la legislación agraria vigente, y a pesar de que promovió la reversión ante el Tribunal Unitario Agrario, éste resolvió la prescripción de la acción de reversión por haberse ejercitado con bastante extemporaneidad. h) La
situación actual de los dos predios motivo de nuestro análisis, refleja el
desconocimiento acerca de la expropiación de terrenos ejidales y de la reversión de dichos terrenos.
Propuestas a)
Para que proceda la reversión de tierras ejidales, se propone agregar a las
causales que establece el artículo 97 de la Ley Agraria vigente la siguiente: «Si en el plazo de 5 años se cumpliera con la causa de utilidad pública de manera parcial o total, pero posteriormente los terrenos expropiados fueran abandonados, procederá igualmente la reversión de dichos bienes».
19
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
b)
Se propone añadir al texto del artículo mencionado: «Que los órganos de
representación ejidal coadyuven con el
FIFONAFE en
el planteamiento de la acción de
Reversión ante el Tribunal Unitario Agrario competente». c) Se considera procedente reconsiderar los términos de cinco y dos años señalados
en los diversos ordenamientos legales aplicables a la expropiación de tierras ejidales, para que no prescriba en tan corto término la Acción de Reversión. No hay que olvidar que al expropiarse tierras ejidales por causas de utilidad pública, en la mayoría de los casos se afecta el patrimonio de la gente más indefensa en nuestro país, que es la clase campesina, y el origen de sus tierras es el resultado de una batalla sangrienta que costó muchas vidas en nuestro país, punto que no debe olvidarse en la elaboración de los preceptos jurídicos agrarios vigentes. d) d) Debe
puntualizarse que los beneficiados con las expropiaciones no podrán
negociar las tierras cuando cese la causa de utilidad pública por las que recibieron éstas, pues eso da origen a múltiples trasgresiones e injusticias.
20
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
BIBLIOGRAFÍA Libros Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, 2008. Diccionario jurídico mexicano,
México, Instituto de Investigaciones Jurídicas/
UNAM/
Porrúa 1993. Ley agraria, Marco legal agrario, México, SRA/ PA , 2005. Ley de expropiación, Expedida por Lázaro Cárdenas del Río, 25 de noviembre de 1936, disponible en: www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/35.pdf Ley general de bienes nacionales, expedida por Vicente Fox Quesada, 20 de mayo de 2004, disponible en: http://transparencia.conaculta.gob.mx/14/pagina_2/ley_bienes.pdf. LARA SÁENZ , Leoncio, Procesos de investigación jurídica , México, Porrúa, 1996. Marco legal agrario, SRA/ PA , 2005.
MARCOS J., María del Socorro, Manual para la elaboración de tesis: tesis i mati mati-pgit -pgit ,, México, Trillas/ ITESM/ Universidad Virtual, 1998. MARTÍNEZ VERA , Rogelio, Iustitia, Revista de Investigación Jurídica, número, México, 4 de agosto de 2002. MARTÍNEZ YÁÑEZ , Guadalupe, «La reversión de tierras en materia agraria», Estudios Agrarios, número 23, México, 2003.
21
Revista Investigación Científica, Científica, Vol. Vol. 5, No. 1, Nueva época, agosto – diciembre diciembre 2009, ISSN 1870 – 8196 8196
Documentos
Resolución Presidencial Dotatoria del 3 de marzo de 1921. Resolución del Registro Agrario Nacional, Delegación Zacatecas, 8 de octubre de 2007. Resolución del Tribunal Unitario Agrario del Primer Distrito, 2 de marzo de 2009.
22
