La Ejecución Coactiva en La Jurisprudencia Tributaria.

Percy BARDALES CASTRO

La ejecución coactiva en la jurisprudencia tributaria

OGO DIÁL CON LA

JURISPRUDENCIA

LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

Introducción El procedimiento de cobranza coactiva es por esencia un procedimiento de naturaleza administrativa. Ello, porque mediante este proceso se pretende que la propia Administración Pública satisfaga sus legítimas pretensiones respecto de sus deudores sin la necesidad de recurrir a una instancia u órgano distinto, y por el hecho de que no tiene como finalidad la resolución de materia alguna, sea o no controvertida(1). Acerca del fundamento de dicho procedimiento, Danós Ordóñez señala lo siguiente: “(...) el procedimiento de cobranza coactiva no es sino una modalidad específica de los mecanismos que disponen los entes públicos para la ejecución forzosa de sus actos administrativos. La singularidad de dicho procedimiento estriba en que versa sobre el cobro a favor de la administración de obligaciones líquidas surgidas como consecuencia de una relación jurídica pública, facultándose al órgano encargado de la ejecución para afectar al patrimonio jurídico del deudor, detrayendo la cantidad de dinero o de bienes necesarios para satisfacer el importe adeudado”(2). Así, el procedimiento de cobranza coactiva encuentra justificación y fundamento en la naturaleza pública y coactiva de la prestación tributaria. La misma que resultaría irrealizable de no ser posible que la autoridad (1)

SOTELO CASTAÑEDA, Eduardo. “Algunas reflexiones sobre el procedimiento de cobranza coactiva de tributos”. En: Revista Themis. Segunda época, N° 34, Lima, 1996, p. 233. (2) DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge, “El procedimiento de cobranza coactiva como manifestación de la potestad de la Administración Pública de ejecución forzosa de sus actos”. En: Revista Themis, Segunda época 2, N° 32, 1995, p. 46.

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tributaria posea los medios coercitivos necesarios y suficientes para lograr la concreción del interés fiscal, con prescindencia de la voluntad del obligado(3). A continuación, realizaremos un desarrollo de las normas relativas al procedimiento de cobranza coactiva regulado en el Código Tributario(4), en relación con la cobranza de deudas tributarias a cargo de la Sunat. A ese fin, haremos mención a los pronunciamientos emitidos por el Tribunal Constitucional, el Tribunal Fiscal y Sunat respecto de la interpretación del articulado correspondiente.

(3) (4)

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SOTELO CASTAÑEDA, Eduardo. Ob. cit., p. 233. Decreto Legislativo N° 816 –publicado el 21 de abril de 2006–, cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado mediante Decreto Supremo N° 135-99-EF –publicado el 19 de agosto de 1999–.

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Deuda exigible coactivamente

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Deuda exigible coactivamente I. DEUDA TRIBUTARIA EXIGIBLE EN COBRANZA COACTIVA El artículo 115 del Código Tributario establece lo siguiente: “Artículo 115.- Deuda exigible en cobranza coactiva La deuda exigible dará lugar a las acciones de coerción para su cobranza. A este fin se considera deuda exigible: a) La establecida mediante Resolución de Determinación o de Multa o la contenida en la Resolución de pérdida del fraccionamiento notificadas por la Administración y no reclamadas en el plazo de ley. En el supuesto de la resolución de pérdida de fraccionamiento se mantendrá la condición de deuda exigible si efectuándose la reclamación dentro del plazo, no se continúa con el pago de las cuotas de fraccionamiento. b) La establecida mediante Resolución de Determinación o de Multa reclamadas fuera del plazo establecido para la interposición del recurso, siempre que no se cumpla con presentar la Carta Fianza respectiva conforme con lo dispuesto en el artículo 137. c) La establecida por Resolución no apelada en el plazo de ley, o apelada fuera del plazo legal, siempre que no se cumpla con presentar

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la Carta Fianza respectiva conforme con lo dispuesto en el artículo 146, o la establecida por Resolución del Tribunal Fiscal. d) La que conste en Orden de Pago notificada conforme a ley. e) Las costas y los gastos en que la Administración hubiera incurrido en el Procedimiento de Cobranza Coactiva, y en la aplicación de sanciones no pecuniarias de conformidad con las normas vigentes. También es deuda exigible coactivamente, los gastos incurridos en las medidas cautelares previas trabadas al amparo de lo dispuesto en los artículos 56 al 58 siempre que se hubiera iniciado el Procedimiento de Cobranza Coactiva conforme con lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 117, respecto de la deuda tributaria comprendida en las mencionadas medidas. Para el cobro de las costas se requiere que estas se encuentren fijadas en el Arancel de Costas del Procedimiento de Cobranza Coactiva que se apruebe mediante resolución de la Administración Tributaria; mientras que para el cobro de los gastos se requiere que estos se encuentren sustentados con la documentación correspondiente. Cualquier pago indebido o en exceso de ambos conceptos será devuelto por la Administración Tributaria” (el subrayado es agregado). Como se puede apreciar, el presupuesto para el inicio de un procedimiento de cobranza coactiva es la preexistencia de una deuda tributaria de carácter exigible. A ese efecto, el artículo 115 del Código Tributario establece los supuestos en los cuales las deudas tributarias adquieren tal condición. Al respecto, mediante el Informe N° 003-2008-SUNAT/2B0000 I1 del 12 de marzo de 2009, la Administración Tributaria estableció lo siguiente: “Tratándose de tributos administrados por la Sunat, la deuda tributaria es exigible a partir del día siguiente al vencimiento del plazo u oportunidad fijada para tal efecto, fecha a partir de la cual la deuda no pagada genera intereses moratorios. Adicionalmente, la deuda tributaria se torna exigible coactivamente cuando se presenta alguna de las circunstancias establecidas por el artículo 115 del Código Tributario, lo

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que faculta a la Administración Tributaria a iniciar las acciones de coerción de su cobranza (el subrayado es agregado)”. Como se puede notar, el Informe citado establece que la deuda tributaria exigible coactivamente incursa en alguno de los supuestos previstos en el artículo 115 del Código Tributario. Sobre el particular, interesa señalar que el concepto que acoge el Código Tributario para hacer que una deuda tributaria sea susceptible de cobranza coactiva es distinto de aquel definido en el artículo 3 de dicho cuerpo legal(1)(2). Así, para que se configure el carácter exigible –vía cobranza coactiva– de la deuda tributaria se requiere que esta se torne de forma verosímil en consentida por el obligado. Ello, se advierte de la lectura de cada uno de los supuestos previstos en el artículo 115 del Código Tributario. Desde luego, en el inciso a) del artículo en mención tenemos a la deuda tributaria establecida mediante Resolución de Determinación o de Multa o en la contenida en la Resolución de pérdida del fraccionamiento notificadas por la Administración y no reclamadas en el plazo de ley. En esa línea, mediante la Resolución del Tribunal Fiscal de Observancia Obligatoria N° 03745-2-2006 RTF1 –publicada el 28 de julio de 2006– se ha establecido lo siguiente: “No procede la cobranza coactiva del monto pendiente de pago establecido en la resolución emitida por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria y que declara la pérdida de un fraccionamiento

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Artículo 3.- Exigibilidad de la obligacion tributaria La obligación tributaria es exigible: 1. Cuando deba ser determinada por el deudor tributario, desde el día siguiente al vencimiento del plazo fijado por Ley o reglamento y, a falta de este plazo, a partir del décimo sexto día del mes siguiente al nacimiento de la obligación. Tratándose de tributos administrados por la Sunat, desde el día siguiente al vencimiento del plazo fijado en el artículo 29 de este Código o en la oportunidad prevista en las normas especiales en el supuesto contemplado en el inciso e) de dicho artículo. 2. Cuando deba ser determinada por la Administración Tributaria, desde el día siguiente al vencimiento del plazo para el pago que figure en la resolución que contenga la determinación de la deuda tributaria. A falta de este plazo, a partir del décimo sexto día siguiente al de su notificación. SOTELO CASTAÑEDA, Eduardo. Ob. cit., p. 235.

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otorgado de conformidad con el artículo 36 del Código Tributario, cuando dicha resolución ha sido impugnada en el plazo de ley y el administrado continúe con el pago de las cuotas de dicho fraccionamiento manteniendo a su vez las garantías que se le hubiesen exigido para el acogimiento de tal beneficio” (el subrayado es agregado). Como se puede apreciar, mediante la Resolución citada el Tribunal Fiscal sigue la lógica del concepto de deuda tributaria exigible coactivamente antes expuesto. Así, en el caso que se impugne dentro del plazo de ley y se continúe el pago del fraccionamiento, no procede la cobranza coactiva de la deuda tributaria objeto de fraccionamiento. Ello, precisamente, porque mediante la impugnación y el pago de las cuotas de dicho fraccionamiento el deudor manifiesta su discrepancia con la pérdida del mismo. Lo mismo ocurre con los incisos b) y c) del artículo 115 del Código Tributario. En dichos incisos se establece como deuda tributaria exigible coactivamente a la contenida en una Resolución de Determinación o de Multa reclamadas fuera del plazo de ley y no garantizadas mediante la carta fianza respectiva(3); y, la establecida por una Resolución no apelada en el plazo de ley o apelada fuera del plazo legal o la establecida por Resolución del Tribunal Fiscal. Nótese que el supuesto de hecho contenido en el inciso d) del artículo 115 del Código Tributario no difiera de la lógica antes expuesta. En efecto, el artículo 78 del Código Tributario establece lo siguiente: (3) Artículo 137.- Requisitos de admisibilidad La reclamación se iniciará de acuerdo a los requisitos y condiciones siguientes: (...) 3. Pago o carta fianza: Cuando las Resoluciones de Determinación y de Multa se reclamen vencido el señalado término de veinte (20) días hábiles, deberá acreditarse el pago de la totalidad de la deuda tributaria que se reclama, actualizada hasta la fecha de pago, o presentar carta fianza bancaria o financiera por el monto de la deuda actualizada hasta por 6 (seis) meses posteriores a la fecha de la interposición de la reclamación, con una vigencia de 6 (seis) meses, debiendo renovarse por periodos similares dentro del plazo que señale la Administración. En caso la Administración declare infundada o fundada en parte la reclamación y el deudor tributario apele dicha resolución, este deberá mantener la vigencia de la carta fianza durante la etapa de la apelación por el monto de la deuda actualizada, y por los plazos y periodos señalados precedentemente. La carta fianza será ejecutada si el Tribunal Fiscal confirma o revoca en parte la resolución apelada, o si esta no hubiese sido renovada de acuerdo a las condiciones señaladas por la Administración Tributaria. Si existiera algún saldo a favor del deudor tributario, como consecuencia de la ejecución de la carta fianza, será devuelto de oficio. Los plazos señalados en seis (6) meses variarán a nueve (9) meses tratándose de la reclamación de resoluciones emitidas como consecuencia de la aplicación de las normas de precios de transferencia (...).

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“Artículo 78.- Orden de pago La Orden de Pago es el acto en virtud del cual la Administración exige al deudor tributario la cancelación de la deuda tributaria, sin necesidad de emitirse previamente la Resolución de Determinación, en los casos siguientes: 1. Por tributos autoliquidados por el deudor tributario. 2. Por anticipos o pagos a cuenta, exigidos de acuerdo a ley. 3. Por tributos derivados de errores materiales de redacción o de cálculo en las declaraciones, comunicaciones o documentos de pago. Para determinar el monto de la Orden de Pago, la Administración Tributaria considerará la base imponible del periodo, los saldos a favor o créditos declarados en periodos anteriores y los pagos a cuenta realizados en estos últimos.

Para efectos de este numeral, también se considera el error originado por el deudor tributario al consignar una tasa inexistente.

4. Tratándose de deudores tributarios que no declararon ni determinaron su obligación o que habiendo declarado no efectuaron la determinación de la misma, por uno o más periodos tributarios, previo requerimiento para que realicen la declaración y determinación omitidas y abonen los tributos correspondientes, dentro de un término de tres (3) días hábiles, de acuerdo al procedimiento establecido en el artículo siguiente, sin perjuicio de que la Administración Tributaria pueda optar por practicarles una determinación de oficio. 5. Cuando la Administración Tributaria realice una verificación de los libros y registros contables del deudor tributario y encuentre tributos no pagados. Las Órdenes de Pago que emita la Administración, en lo pertinente, tendrán los mismos requisitos formales que la Resolución de Determinación, a excepción de los motivos determinantes del reparo u observación”.

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Como se puede notar, el artículo citado define a las órdenes de pago como el acto en virtud del cual la Administración exige al deudor tributario la cancelación de la deuda tributaria, sin necesidad de emitir previamente la resolución de determinación. Así pues, la orden de pago es el valor que resulta de una elemental y simple constatación por parte de la Administración Tributaria respecto de una obligación exigible. Mediante ella, la Administración Tributaria se limita a requerir el pago de una obligación cierta, cuya cuantía y existencia, por lo tanto, se encuentra predeterminada (y, en principio, verosímilmente consentida). Es importante advertir, empero, que si bien por la propia naturaleza de la orden de pago, la notificación válida al deudor tributario de dicho valor torna a la deuda tributaria exigible coactivamente, dicha posibilidad de cobranza debe ser debidamente encausada e interpretada conjuntamente con las normas relativas a la impugnación de las órdenes de pago y los derechos al debido proceso y de defensa de los contribuyentes. En efecto, el artículo 135 del Código Tributario establece que las órdenes de pago pueden ser objeto de impugnación vía el procedimiento contencioso-administrativo de reclamación. A ese fin, el inciso 2 del artículo 137 del Código Tributario establece que la reclamación se interpondrá en el plazo improrrogable de veinte (20) días hábiles, computados desde el día hábil siguiente en que se notificó –válidamente– el valor reclamado (v. gr. la orden de pago). Siendo ello así, se aprecia que desde la notificación de la orden de pago, a fin de ejercer su derecho de defensa el deudor tributario cuenta con el plazo de 20 días hábiles para interponer un recurso de reclamación contra esta. No obstante, de notificarse una Resolución de Ejecución Coactiva conjuntamente con una orden de pago, se estaría recortando indebidamente el derecho de defensa y al debido proceso de los contribuyentes. Ello, porque la Resolución de Ejecución Coactiva otorga únicamente un plazo de 7 días hábiles para efectuar pago de la deuda tributaria materia de cobranza. Con lo cual, a fin de impedir la cobranza coactiva de la orden de pago, el

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deudor tributario tendría que interponer recurso de reclamación contra esta dentro del plazo de 7 días hábiles de notificada, en vez de contar con la posibilidad de hacerlo dentro del plazo de 20 días hábiles previsto por el Código Tributario. En esa línea, mediante la sentencia recaída en el Expediente N° 04172005-AA/TC JTC1 –publicada en el diario oficial El Peruano el 13 de marzo de 2006–, el Tribunal Constitucional ha establecido lo siguiente: “De autos, (...) se observa que la orden de pago cuestionada indica al recurrente que se deja a salvo el derecho a interponer reclamación bajo las condiciones previstas en el artículo 136 del (...) Código Tributario, es decir, acreditar el pago previo de la totalidad de la deuda tributaria actualizada hasta la fecha en que se efectúe el pago (...). Sin embargo, en la misma fecha (...) la Administración le notifica el inicio de la cobranza coactiva del monto consignado en la orden de pago, no obstante que (...) el recurrente tenía la facultad de formular reclamación contra la mencionada orden de pago. (...) Por lo tanto, en este caso se acredita la vulneración al debido proceso y del derecho de defensa en sede administrativa tributaria, no solo al no haberse esperado el plazo señalado por la propia Administración para el inicio del procedimiento de cobranza coactiva sino, además, por abusar de su facultad que se le otorga para asegurar la cancelación de las deudas tributarias (...)” (el subrayado es agregado). Como se puede apreciar, mediante la sentencia citada el Tribunal Constitucional ha establecido que constituye una vulneración al debido proceso y al derecho de defensa en sede administrativa tributaria la notificación conjunta de la orden de pago y la resolución de ejecución coactiva. Ello, porque mediante dicha actuación la autoridad tributaria estaría iniciando un procedimiento de ejecución coactiva –y, por ende, otorgando un plazo de 7 días hábiles para la cancelación de la deuda tributaria objeto de cobranza–, pese a que el deudor tributario cuenta con el plazo de 20 días hábiles para efectuar reclamación de la orden de pago. Por lo expuesto, se concluye que pese a la naturaleza la orden de pago –es decir, su carácter exigible vía cobranza coactiva– el ejercicio de la facultad de cobranza de la deuda tributaria contenida en dicho valor debe

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producirse sin realizar una afectación indebida de los derechos al debido proceso y de defensa del contribuyente. En consecuencia, el inicio de un procedimiento de cobranza coactiva de una orden de pago solo podrá iniciarse válidamente cuando con la notificación de la Resolución de Ejecución Coactiva no se recorte el plazo de 20 días hábiles para interponer recurso de reclamación. Sin perjuicio de ello, cabe agregar que a fin de evitar la cobranza coactiva de la orden de pago, es importante que el recurso de reclamación se interponga con anterioridad al vencimiento de los 7 días hábiles de notificada la Resolución de Ejecución Coactiva que inicia el procedimiento de cobranza coactiva de esta. Desde luego, aun asumiendo que la Administración Tributaria notifica la Resolución de Ejecución Coactiva de la Orden de pago sin recortar el plazo para interponer reclamación, lo recomendable es efectuar dicha impugnación antes del vencimiento del plazo previsto para su cobranza. Ello, porque una vez interpuesta la reclamación deberá dirigirse también un escrito al ejecutor coactivo comunicándole que debido a la reclamación de dicho valor la autoridad tributaria debe abstenerse de efectuar su cobranza.

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Inicio del procedimiento de cobranza coactiva

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Inicio del procedimiento de cobranza coactiva I. INICIO DEL PROCEDIMIENTO DE COBRANZA COACTIVA: MEDIDAS CAUTELARES PREVIAS Y DENTRO DEL PROCEDIMIENTO El artículo 117 del Código Tributario establece lo siguiente: “Artículo 117.- Procedimiento El Procedimiento de Cobranza Coactiva es iniciado por el Ejecutor Coactivo mediante la notificación al deudor tributario de la Resolución de Ejecución Coactiva, que contiene un mandato de cancelación de las Ordenes de Pago o Resoluciones en cobranza, dentro de siete (7) días hábiles, bajo apercibimiento de dictarse medidas cautelares o de iniciarse la ejecución forzada de las mismas, en caso de que estas ya se hubieran dictado (...)”. Como se puede apreciar, el procedimiento de cobranza coactiva se inicia por el Ejecutor Coactivo, mediante la notificación al deudor tributario de la Resolución de Ejecución Coactiva. Dicho acto administrativo contiene un mandato de cancelación de siete días hábiles desde el día hábil siguiente de su notificación. De lo contrario, el Ejecutor Coactivo podrá dictar las medidas cautelares que considere pertinentes, o iniciar su ejecución forzada.

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Al respecto, el artículo 8 del Reglamento del Procedimiento de Cobranza Coactiva de la Sunat –Resolución de Superintendencia N° 216-2004/Sunat, publicado el 25 de setiembre de 2004– (en adelante, el “Reglamento”) establece que la notificación de las Resoluciones Coactivas se realizará de acuerdo a lo señalado en el artículo 104 del Código Tributario. Dicha precisión es relevante a efectos de dejar claro que la validez y eficacia de la notificación de las referidas resoluciones se sujeta a los requisitos previstos en el mencionado artículo. En ese sentido, es importante tener en cuenta la Resolución de Observancia del Tribunal Fiscal N° 11952-9-2011 RTF2 –publicada el 23 de julio de 2011–, mediante la cual se ha establecido lo siguiente: “A efectos de que opere la causal de interrupción del cómputo del plazo de prescripción prevista por el inciso f ) del artículo 45 del Código Tributario, cuando esta es invocada en procedimientos contenciosos y no contenciosos tributarios, se debe verificar que los actos a que dicha norma se refiere hayan sido válidamente notificados dentro de un procedimiento de cobranza o ejecución coactiva iniciado conforme a ley, mediante la notificación válida de los correspondientes valores y la resolución de ejecución coactiva que le da inicio”. Una vez iniciado el procedimiento, el ejecutor podrá ejercer las facultades siguientes facultades previstas en el artículo 116 del Código Tributario: a) Verificar la exigibilidad de la deuda tributaria a fin de iniciar el procedimiento de cobranza coactiva. b) Ordenar, variar o sustituir a su discreción, las medidas cautelares a que se refiere el artículo 118 del Código Tributario. c) Dictar cualquier otra disposición destinada a cautelar el pago de la deuda tributaria, tales como comunicaciones, publicaciones y requerimientos de información de los deudores, a las entidades públicas o privadas, bajo responsabilidad de estas. d) Ejecutar las garantías otorgadas en favor de la Administración por los deudores tributarios y/o terceros. e) Suspender o concluir el procedimiento de cobranza coactiva.

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f ) Disponer en el lugar que considere conveniente, luego de iniciado el procedimiento de cobranza coactiva, la colocación de carteles, afiches u otros similares alusivos a las medidas cautelares que se hubieren adoptado, debiendo permanecer colocados durante el plazo en el que se aplique la medida cautelar, bajo responsabilidad del ejecutado. g) Dar fe de los actos en los que interviene en el ejercicio de sus funciones. h) Disponer la devolución de los bienes embargados, cuando el Tribunal Fiscal lo establezca, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8) del artículo 101, así como en los casos que corresponda de acuerdo a ley. i) Declarar de oficio o a petición de parte, la nulidad de la Resolución de Ejecución Coactiva, así como la nulidad del remate, en los casos en que no cumpla los requisitos que se establezcan en el Reglamento del Procedimiento de Cobranza Coactiva. j) Dejar sin efecto toda carga o gravamen que pese sobre los bienes que hayan sido transferidos en el acto de remate, excepto la anotación de la demanda. k) Admitir y resolver la Intervención Excluyente de Propiedad. l) Ordenar, en el procedimiento de cobranza coactiva, el remate de los bienes embargados. m) Ordenar las medidas cautelares previas al procedimiento de cobranza coactiva. n) Requerir al tercero la información que acredite la veracidad de la existencia o no de créditos pendientes de pago al deudor tributario.

1. Medidas cautelares previas al inicio del procedimiento de cobranza coactiva El inciso 2 del artículo 18 del Código Tributario faculta al Ejecutor Coactivo para ordenar, variar o sustituir las medidas cautelares previstas en el artículo 118 del Código Tributario.

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Sin embargo, el artículo 56 del Código Tributario prevé que de manera excepcional y cuando fuera indispensable dicho ejecutor podrá trabar medidas cautelares previas al procedimiento de cobranza coactiva. Así, el artículo en mención prevé lo siguiente: “Artículo 56.- Medidas cautelares previas al procedimiento de cobranza coactiva Excepcionalmente, cuando por el comportamiento del deudor tributario sea indispensable o, existan razones que permitan presumir que la cobranza podría devenir en infructuosa, antes de iniciado el Procedimiento de Cobranza Coactiva, la Administración a fin de asegurar el pago de la deuda tributaria, y de acuerdo a las normas del presente Código Tributario, podrá trabar medidas cautelares por la suma que baste para satisfacer dicha deuda, inclusive cuando esta no sea exigible coactivamente. Para estos efectos, se entenderá que el deudor tributario tiene un comportamiento que amerita trabar una medida cautelar previa, cuando incurra en cualquiera de los siguientes supuestos: a) Presentar declaraciones, comunicaciones o documentos falsos, falsificados o adulterados que reduzcan total o parcialmente la base imponible. b) Ocultar, total o parcialmente, activos, bienes, ingresos, rentas, frutos o productos, pasivos, gastos o egresos; o consignar activos, bienes, pasivos, gastos o egresos, total o parcialmente falsos. c) Realizar, ordenar o consentir la realización de actos fraudulentos en los libros o registros de contabilidad u otros libros y registros exigidos por ley, reglamento o Resolución de Superintendencia, estados contables, declaraciones juradas e información contenida en soportes magnéticos o de cualquier otra naturaleza en perjuicio del fisco, tales como: alteración, raspadura o tacha de anotaciones, asientos o constancias hechas en los libros, así como la inscripción o consignación de asientos, cuentas, nombres, cantidades o datos falsos. d) Destruir u ocultar total o parcialmente los libros o registros de contabilidad u otros libros o registros exigidos por las normas tributarias u otros libros o registros exigidos por ley, reglamento o Resolución de Superintendencia o los documentos o información contenida en

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soportes magnéticos u otros medios de almacenamiento de información, relacionados con la tributación. e) No exhibir y/o no presentar los libros, registros y/o documentos que sustenten la contabilidad, y/o que se encuentren relacionados con hechos susceptibles de generar obligaciones tributarias que hayan sido requeridos en forma expresa por la Administración Tributaria, en las oficinas fiscales o ante los funcionarios autorizados, dentro del plato señalado por la Administración en el requerimiento en el cual se hubieran solicitado por primera vez.

Asimismo, no exhibir y/o no presentar, los documentos relacionados con hechos susceptibles de generar obligaciones tributarias, en las oficinas fiscales o ante los funcionarios autorizados, en el caso de aquellos deudores tributarios no obligados a llevar contabilidad.



Para efectos de este inciso no se considerará aquel caso en el que la no exhibición y/o presentación de los libros, registros y/o documentos antes mencionados, se deba a causas no imputables al deudor tributario;

f ) No entregar al acreedor tributario el monto de las retenciones o percepciones de tributos que se hubieren efectuado al vencimiento del plazo que para hacerlo fijen las leyes y reglamentos pertinentes. g) Obtener exoneraciones tributarias, reintegros o devoluciones de tributos de cualquier naturaleza o cualquier otro beneficio tributario simulando la existencia de hechos que permitan gozar de tales beneficios. h) Utilizar cualquier otro artificio, engaño, astucia, ardid u otro medio fraudulento, para dejar de pagar todo o parte de la deuda tributaria. i) Pasar a la condición de no habido. j) Haber demostrado una conducta de constante incumplimiento de compromisos de pago. k) Ofertar o transferir sus activos, para dejar de pagar todo o parte de la deuda tributaria. l) No estar inscrito ante la Administración Tributaria.

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Las medidas señaladas serán sustentadas mediante la correspondiente Resolución de Determinación, Resolución de Muna, Orden de Pago o Resolución que desestima una reclamación, según corresponda; salvo en el supuesto a que se refiere el artículo 58. Si al momento de trabar una medida cautelar previa se afecta un bien de propiedad de terceros, los mismos podrán iniciar el procedimiento a que hace referencia el artículo 120 del presente Código Tributario. Las medidas cautelares trabadas antes del inicio del procedimiento de cobranza coactiva, únicamente podrán ser ejecutadas luego de iniciado dicho procedimiento y vencido el plazo a que se refiere el primer párrafo del artículo 117 siempre que se cumpla con las formalidades establecidas en el Título II del Libro Tercero de este Código. Excepcionalmente, si los bienes embargados fueran perecederos y el deudor tributario, expresamente requerido por la Sunat, no los sustituye por otros de igual valor u otorgue carta fianza bancaria o financiera en el plazo que la Administración Tributaria señale, esta podrá rematarlos antes del inicio del procedimiento de cobranza coactiva. El monto obtenido en dicho remate deberá ser depositado en una institución bancaria para garantizar el pago de la deuda dentro del procedimiento de cobranza coactiva. Mediante Resolución de Superintendencia la Sunat establecerá las condiciones para el otorgamiento de la carta fianza así como las demás normas para la aplicación de lo señalado en el párrafo anterior”. Como se puede apreciar, conforme al artículo 56 del Código Tributario es posible trabar medidas cautelares previas al procedimiento de cobranza coactiva. A ese fin, el Código Tributario establece taxativamente cuáles son los supuestos en los que, por el comportamiento del deudor tributario, existen razones para presumir que la cobranza podría devenir en infructuosa. En el mismo sentido, en el artículo 58 del Código Tributario se regula específicamente la imposición de medidas cautelares previas dentro del

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procedimiento de fiscalización. Esto es, antes de la emisión de la Resolución de Determinación, de Multa u Orden de Pago(4). Ambas formas de imposición de medidas cautelares previas se encuentran sujetas a los plazos previstos en el artículo 57 del Código Tributario(5). (4)





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Artículo 58.- Medidas cautelares previas a la emisión de las resoluciones u órdenes de pago Excepcionalmente, cuando el proceso de fiscalización o verificación amerite la adopción de medidas cautelares, la Administración Tributaria, bajo responsabilidad, trabará las necesarias para garantizar la deuda tributaria, aun cuando no hubiese emitido la Resolución de Determinación, Resolución de Multa u Orden de Pago de la deuda tributaria. Para tales efectos debe presentarse cualquiera de los supuestos establecidos en el primer párrafo del artículo 56. La medida cautelar podrá ser sustituida si el deudor tributario otorga carta fianza bancaria o financiera. Para este efecto, será de aplicación lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 57. Adoptada la medida, la Administración Tributaria notificará las Resoluciones u Órdenes de Pago a que se refiere el párrafo anterior, en un plazo de treinta (30) días hábiles, prorrogables por quince (15) días hábiles cuando se hubiera realizado la inmovilización o la incautación a que se refieren los numerales 6 y 7 del artículo 62. En caso que no se notifique la Resolución de Determinación, Resolución de Multa u Orden de Pago de la deuda tributada dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, caducará la medida cautelar. Si se embargaran bienes perecederos que en el plazo de diez (10) días calendario siguientes a la fecha en que se trabaron las medidas cautelares puedan ser objeto de deterioro, descomposición, vencimiento, expiración o fenecimiento o bienes perecederos que por factores externos estén en riesgo de perderse, vencer, fenecer o expirar en el plazo señalado en el cuarto párrafo del presente artículo, estos podrán rematarse. Para estos efectos será de aplicación lo señalado en el artículo 56. Artículo 57.- Plazos aplicables a las medidas cautelares previas En relación a las medidas cautelares señaladas en el artículo anterior, deberá considerarse, además, lo siguiente: 1. Tratándose de deudas que no sean exigibles coactivamente: La medida cautelar se mantendrá durante un (1) año, computado desde la fecha en que fue trabada. Si existiera resolución desestimando la reclamación del deudor tributario, dicha medida se mantendrá por dos (2) años adicionales. Vencido los plazos antes citados, sin necesidad de una declaración expresa, la medida cautelar caducará, estando obligada la Administración a ordenar su levantamiento. Si el deudor tributario, obtuviera resolución favorable con anterioridad al vencimiento de los plazos señalados en el párrafo anterior, la Administración Tributaria levantará la medida cautelar, devolviendo los bienes afectados, de ser el caso. En el caso que la deuda tributaria se torne exigible coactivamente de acuerdo a lo señalado en el artículo 115 antes del vencimiento de los plazos máximos a que se refiere el primer párrafo del presente numeral, se iniciará el Procedimiento de Cobranza Coactiva convirtiéndose la medida cautelar a definitiva. El deudor tributario podrá solicitar el levantamiento de la medida si otorga carta fianza bancaria o financiera que cubra el monto por el cual se trabó la medida, por un periodo de doce (12) meses, debiendo renovarse sucesivamente por dos periodos de doce (12) meses dentro del plazo que señale la Administración. La carta fianza será ejecutada en el Procedimiento de Cobranza Coactiva que inicie la Administración Tributaria, o cuando el deudor tributario no cumpla con renovarla dentro del plazo señalado en el párrafo anterior. En este último caso, el producto de la ejecución será depositado en una Institución Bancaria para garantizar el pago de la deuda dentro del Procedimiento de Cobranza Coactiva.

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Es importante advertir, empero, que en el inciso 1 del artículo 15 del Reglamento se ha establecido lo siguiente: “Artículo 15.- Oportunidad de la adopción de medidas cautelares 1. Medidas cautelares previas al Procedimiento. El Ejecutor, a fin de asegurar el pago de la deuda tributaria y a solicitud del área competente de la Sunat dispondrá que se traben medidas cautelares antes de iniciarse el Procedimiento, cuando la referida área establezca: (i) Que el comportamiento del deudor hace indispensable la adopción de la medida cautelar (...), o; (ii) Que existen razones que permiten presumir que la cobranza podría devenir en infructuosa (...)” (el subrayado es agregado). Como se puede apreciar, por vía reglamentaria se ha extendido los supuestos en los cuales el Ejecutor Coactivo se encuentra facultado a trabar medidas cautelares previas a inicio del procedimiento de cobranza coactiva. Así, se contempla como supuesto adicional la sola existencia de razones que permitan presumir que la cobranza podría devenir en infructuosa. Ello, independientemente del comportamiento del deudor tributario. Esta última disposición es cuestionable si se tiene en cuenta que conforme al principio de jerarquía normativa –recogido en el artículo 58 de la Constitución Política del Perú– la ley prevalece sobre toda norma de inferior jerarquía. No obstante, en el presente caso, pese a que el Código Tributario prevé de forma taxativa los supuestos en los cuales es posible trabar medidas cautelares previas, el Reglamento estaría contraviniendo lo

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Excepcionalmente, la Administración Tributaria levantará la medida si el deudor tributario presenta alguna otra garantía que, a criterio de la Administración, sea suficiente para garantizar el monto por el cual se trabó la medida. Las condiciones para el otorgamiento de las garantías a que se refiere el presente artículo así como el procedimiento para su presentación serán establecidas por la Administración Tributaria mediante Resolución de Superintendencia o norma de rango similar. 2. Tratándose de deudas exigibles coactivamente: La Resolución de Ejecución Coactiva, deberá notificarse dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles de trabadas las medidas cautelares. De mediar causa justificada este término podrá prorrogarse por veinte (20) días hábiles más.

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establecido por dicho dispositivo legal incorporando un supuesto adicional –la sola posibilidad que a discreción de la autoridad tributaria existan razones para presumir que la cobranza podría devenir en infructuosa–. De igual manera, se debe advertir que según el principio de reserva de ley –recogido en la Norma IV del Título Preliminar del Código Tributario– solo por ley o decreto legislativo se puede normar los procedimientos administrativos, en cuanto a derechos o garantías del deudor tributario(6). En el caso del supuesto materia de análisis, empero, cuando menos de forma indirecta se estaría vulnerando el referido principio, pues, por vía reglamentaría se estaría recortando los derechos y restando garantías a los deudores tributarios, por el establecimiento de un supuesto adicional para la imposición de medidas cautelares previas. Es decir, existiría un claro recorte de las garantías de los deudores tributarios con motivo de la cobranza coactiva de la deuda tributaria. Finalmente, se debe apreciar que se trata de un supuesto sumamente amplio. Así, se deja a completa discrecionalidad del Ejecutor determinar cuándo existirían razones que permitan presumir que la cobranza podría devenir en infructuosa. Ello, porque ni siquiera se precisa o define bajo qué circunstancias se estaría incurriendo en dicha causal. Esto último, constituye, a su vez, una vulneración al principio constitucional de seguridad jurídica(7). (6) “NORMA IV: PRINCIPIO DE LEGALIDAD-RESERVA DE LA LEY Solo por Ley o por Decreto Legislativo, en caso de delegación, se puede: (...) c) Normar los procedimientos jurisdiccionales, así como los administrativos en cuanto a derechos o garantías del deudor tributario (...)”. (7) La seguridad jurídica es un principio constitucional reconocido y definido por el Tribunal Constitucional peruano como la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en aplicación del Derecho. Así, por ejemplo, en la sentencia recaída en el Exp. N° 0016-2002-AI/TC, JTC 2 el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente: “La seguridad jurídica como principio constitucional (...) nuestra Norma Fundamental no reconoce de modo expreso a la seguridad jurídica como un principio constitucional, (...) El principio de la seguridad jurídica forma parte consubstancial del Estado Constitucional de Derecho. La predecibilidad de las conductas (en especial, las de los poderes públicos) frente a los supuestos previamente determinados por el Derecho, es la garantía que informa a todo el ordenamiento jurídico y que consolida la interdicción de la arbitrariedad. Tal como estableciera el Tribunal Constitucional español, la seguridad jurídica supone “la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en aplicación del Derecho” (STCE 36/1991, f. j. 5). El principio in comento no solo supone la absoluta pasividad de los poderes públicos, en tanto no se presenten los supuestos legales que les permitan incidir en la

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2. Medidas cautelares dentro del procedimiento de cobranza coactiva: formas de embargo El artículo 118 del Código Tributario establece que vencido el plazo de siete días hábiles previsto en el artículo 117 el Ejecutor Coactivo podrá disponer que se traben las medidas cautelares previstas en los incisos 1 a 4 de dicho artículo. Asimismo, se encontrará facultado para adoptar otras medidas no contempladas en el artículo en mención, siempre que asegure de la forma más adecuada el pago de la deuda tributaria materia de cobranza. Estas medidas, a diferencia de las previas, no se encuentran sujetas a plazo de caducidad. A ese fin, el mencionado artículo del Código Tributario prevé cuatro formas de embargo. Sobre el particular se puede definir al embargo, como aquella actividad ejecutiva por la que se individualizan bienes o derechos del ejecutado y se los sujeta a la ejecución. El embargo tiene las siguientes características: a) La afectación de elementos patrimoniales del ejecutado tiene su fundamento en una declaración expresa de la autoridad competente.





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realidad jurídica de los ciudadanos, sino que exige de ellos la inmediata intervención ante las ilegales perturbaciones de las situaciones jurídicas, mediante la “predecible” reacción, sea para garantizar la permanencia del statu quo, porque así el Derecho lo tenía preestablecido, o, en su caso, para dar lugar a las debidas modificaciones, si tal fue el sentido de la previsión legal. Así pues, como se ha dicho, la seguridad jurídica es un principio que transita todo el ordenamiento, incluyendo, desde luego, a la Norma Fundamental que lo preside. Su reconocimiento es implícito en nuestra Constitución, aunque se concretiza con meridiana claridad a través de distintas disposiciones constitucionales (...)” (el subrayado es agregado). De igual manera, en el Sentencia recaída en el Exp. N° 0001/0003-2003-AI/TC, JTC 3 el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente: “(...) la seguridad jurídica es un principio consustancial al Estado constitucional de derecho, implícitamente reconocido en la Constitución. Se trata de un valor superior contenido en el espíritu garantista de la Carta Fundamental, que se proyecta hacia todo el ordenamiento jurídico y busca asegurar al individuo una expectativa razonablemente fundada respecto de cuál será la actuación de los poderes públicos y, en general, de toda la colectividad, al desenvolverse dentro de los cauces del Derecho y la legalidad” (el subrayado es agregado).

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b) Recae sobre un elemento patrimonial del ejecutado susceptible de realización. c) No significa una limitación en la facultad de disposición del ejecutado, ni constituye una expropiación a su titularidad de dominio privado. d) La entidad embargante no obtiene ningún derecho real con el embargo. e) Constituye el supuesto indispensable de la ejecución coactiva. Cualquier actividad de realización de bienes o derechos presupone el embargo de los mismos. f ) La estructura del embargo es simple: basta la declaración administrativa de la afectación de unos determinados bienes del deudor a la ejecución”(8). Definida la institución del embargo, el artículo 118 establece lo siguiente: “Artículo 118.- Medidas cautelares - medida cautelar genérica (...) El Ejecutor Coactivo podrá ordenar, sin orden de prelación, cualquiera de las formas de embargo siguientes: 1. En forma de intervención en recaudación, en información o en administración de bienes, debiendo entenderse con el representante de la empresa o negocio. 2. En forma de depósito, con o sin extracción de bienes, el que se ejecutará sobre los bienes y/o derechos que se encuentren en cualquier establecimiento, inclusive los comerciales o industriales, u oficinas de profesionales independientes, aun cuando se encuentren en poder de un tercero, incluso cuando los citados bienes estuvieran siendo transportados, para lo cual el Ejecutor Coactivo o el (8)

DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge y ZEGARRA VALDIVIA, Diego. El procedimiento de ejecución coactiva. Primera edición, Gaceta Jurídica, Lima, 1999, p. 186.

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Auxiliar Coactivo podrán designar como depositario o custodio de los bienes al deudor tributario, a un tercero o a la Administración Tributaria.

Cuando los bienes conformantes de la unidad de producción o comercio, aisladamente, no afecten el proceso de producción o de comercio, se podrá trabar, desde el inicio, el embargo en forma de depósito con extracción, así como cualesquiera de las medidas cautelares a que se refiere el presente artículo.



Respecto de los bienes que se encuentren dentro de la unidad de producción o comercio, se trabará inicialmente embargo en forma de depósito sin extracción de bienes. En este supuesto, solo vencidos treinta (30) días de trabada la medida, el Ejecutor Coactivo podrá adoptar el embargo en forma de depósito con extracción de bienes, salvo que el deudor tributario ofrezca otros bienes o garantías que sean suficientes para cautelar el pago de la deuda tributaria. Si no se hubiera trabado el embargo en forma de depósito sin extracción de bienes por haberse frustrado la diligencia, el Ejecutor Coactivo, solo después de transcurridos quince (15) días desde la fecha en que se frustró la diligencia, procederá a adoptar el embargo con extracción de bienes.



Cuando se trate de bienes inmuebles no inscritos en Registros Públicos, el Ejecutor Coactivo podrá trabar embargo en forma de depósito respecto de los citados bienes, debiendo nombrarse al deudor tributario como depositario.



El Ejecutor Coactivo, a solicitud del deudor tributario, podrá sustituir los bienes por otros de igual o mayor valor.

3. En forma de inscripción, debiendo anotarse en el Registro Público u otro registro, según corresponda. El importe de tasas registrales u otros derechos, deberá ser pagado por la Administración Tributaria con el producto del remate, luego de obtenido este, o por el interesado con ocasión del levantamiento de la medida. 4. En forma de retención, en cuyo caso recae sobre los bienes, valores y fondos en cuentas corrientes, depósitos, custodia y otros, así

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como sobre los derechos de crédito de los cuales el deudor tributario sea titular, que se encuentren en poder de terceros. La medida podrá ejecutarse mediante la diligencia de toma de dicho o notificando al tercero, a efectos de que se retenga el pago a la orden de la Administración Tributaria. En ambos casos, el tercero se encuentra obligado a poner en conocimiento del Ejecutor Coactivo la retención o la imposibilidad de esta en el plazo máximo de cinco (5) días hábiles de notificada la resolución, bajo pena de incurrir en la infracción tipificada en el numeral 5) del artículo 177. El tercero no podrá informar al ejecutado de la ejecución de la medida hasta que esta se realice. Si el tercero niega la existencia de créditos y/o bienes, aun cuando estos existan, estará obligado a pagar el monto que omitió retener, bajo apercibimiento de declarársele responsable solidario de acuerdo a lo señalado en el inciso a) del numeral 3 del artículo 18; sin perjuicio de la sanción correspondiente a la infracción tipificada en el numeral 6 del artículo 177 y de la responsabilidad penal a que hubiera lugar. Si el tercero incumple la orden de retener y paga al ejecutado o a un designado por cuenta de aquel, estará obligado a pagar a la Administración Tributaria el monto que debió retener bajo apercibimiento de declarársele responsable solidario, de acuerdo a lo señalado en el numeral 3 del artículo 18. La medida se mantendrá por el monto que el Ejecutor Coactivo ordenó retener al tercero y hasta su entrega a la Administración Tributaria. El tercero que efectúe la retención deberá entregar a la Administración Tributaria los montos retenidos, bajo apercibimiento de declarársele responsable solidario según lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 18, sin perjuicio de aplicársele la sanción correspondiente a la infracción tipificada en el numeral 6 del artículo 178. En caso de que el embargo no cubra la deuda, podrá comprender nuevas cuentas, depósitos, custodia u otros de propiedad del ejecutado. (...)

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Tratándose del embargo en forma de retención, mediante Resolución de Superintendencia se establecerá los sujetos obligados a utilizar el sistema informático que proporcione la Sunat así como la forma, plazo y condiciones en que se debe cumplir dicho embargo”.

2.1. Embargo en forma de intervención en recaudación, en información o en administración de bienes En la intervención por recaudación, se nombra un interventor en una empresa o negocio, con la finalidad de embargar los ingresos del deudor. Así, se afectan los ingresos de una empresa, negocio u oficina con el objeto de recaudar directamente, durante el tiempo que dure la medida, los ingresos necesarios para la cancelación de la deuda tributaria objeto de cobranza(9). Por su parte, la intervención en información está limitada a recabar información durante un determinado plazo y respecto del movimiento económico del deudor. Para que opere esta forma de embargo, el Ejecutor Coactivo nombrará uno o más interventores(10). Finalmente, mediante la intervención en administración la medida recae sobre bienes fructíferos, de modo que el ejecutante recauda ingresos a través del administrador. Dicho administrador asume la representación y gestión de la empresa(11).

2.2. Embargo en forma de depósito, con o sin extracción de bienes Esta forma de embargo se ejecutará sobre los bienes y/o derechos que se encuentren en cualquier establecimiento (inclusive los comerciales o industriales, u oficinas de profesionales independientes, aun cuando se encuentren en poder de un tercero).

(9) DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge y ZEGARRA VALDIVIA, Diego, Ob. cit., p. 201. (10) Ídem. (11) Ibídem, p. 203.

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A ese fin, el Ejecutor Coactivo o el Auxiliar Coactivo podrá designar como depositario o custodio de los bienes al deudor tributario, a un tercero o a la Administración Tributaria. De otro lado, cuando se trate de bienes inmuebles no inscritos en Registros Públicos, el Ejecutor Coactivo nombrará al deudor tributario como depositario. Finalmente, se prevé la posibilidad que el Ejecutor Coactivo, a solicitud del deudor tributario, sustituya los bienes materia del embargo por otros de igual o mayor valor.

2.3. Embargo en forma de inscripción Se trata de un gravamen que recae sobre bienes o derechos susceptibles de inscripción en registros públicos. Dicha situación deberá anotarse en el Registro Público u otro registro, según corresponda. El importe de las tasas registrales u otros derechos, deberá ser pagado por la Administración Tributaria, de producirse el remate; o, por el interesado, con ocasión del levantamiento de la medida.

2.4. Embargo en forma de retención Esta medida recae: (i) sobre los bienes, valores y fondos en cuentas corrientes, depósitos, custodia y otros, así como sobre los derechos de crédito de los cuales el deudor tributario sea titular; y, (ii) que se encuentren en poder de terceros. El tercero se encuentra obligado a poner en conocimiento del Ejecutor Coactivo la retención o la imposibilidad de esta en el plazo máximo de cinco (5) días hábiles de notificada la resolución. Ello, bajo pena de incurrir en la infracción tipificada en el numeral 5 del artículo 177 del Código Tributario. De otro lado, el tercero no podrá informar al ejecutado de la ejecución de la medida hasta que la misma se realice. Se prevé, asimismo, que si el tercero: (i) niega la existencia de créditos y/o bienes, estará obligado a pagar el monto que omitió retener, bajo

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apercibimiento de declarársele responsable solidario; (ii) incumple la orden de retener y paga al ejecutado o a un designado por cuenta de aquel, estará obligado a pagar a la Administración Tributaria el monto que debió retener bajo apercibimiento de declarársele responsable solidario. Esta medida se mantendrá por el monto que el Ejecutor Coactivo ordenó retener al tercero y hasta su entrega a la Administración Tributaria. El tercero que efectúe la retención deberá entregar a la Administración Tributaria los montos retenidos, bajo apercibimiento de declarársele responsable solidario.

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Suspensión y conclusión del procedimiento de cobranza coactiva

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Suspensión y conclusión del procedimiento de cobranza coactiva I. CAUSALES DE SUSPENSIÓN Y DE CONCLUSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE COBRANZA COACTIVA Previo a analizar los supuestos de suspensión y conclusión del procedimiento de cobranza coactiva, es importante advertir que el primer párrafo del artículo 119 del Código Tributario establece expresamente que ninguna autoridad ni órgano administrativo, político, ni judicial podrá suspender o concluir el mencionado procedimiento en trámite con excepción del Ejecutor Coactivo. El fundamento detrás de esta disposición consiste en que los ejecutores y auxiliares coactivos guarden independencia funcional respecto del administrador tributario que encarga la ejecución forzosa de la deuda. Así, se entiende que dichos funcionarios tendrían la posibilidad de apreciar racionalmente las circunstancias necesarias para trabar medidas cautelares, así como discernir e interpretar en forma general las disposiciones relativas al procedimiento de cobranza coactiva(12). No obstante, en la práctica se cuestiona que las facultades discrecionales otorgadas recaen, finalmente, en órganos de ejecución dependientes de la propia Administración Tributaria. Con lo cual, no se estaría (12) SOTELO CASTAÑEDA, Eduardo. Ob. cit., p. 238.

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contribuyendo a crear condiciones óptimas para que el discernimiento del ejecutor coactivo no se vea perturbado con la voluntad de la Administración Tributaria(13) .

1. Causales de suspensión del procedimiento de cobranza coactiva El inciso a) del artículo 119 del Código Tributario establece las siguientes causales de suspensión del procedimiento de cobranza coactiva: “Artículo 119.- Suspensión (...) del procedimiento de cobranza coactiva (...) a) El Ejecutor Coactivo suspenderá temporalmente el procedimiento de cobranza coactiva, en los casos siguientes: 1. Cuando en un proceso constitucional de amparo se hubiera dictado una medida cautelar que ordene la suspensión de la cobranza conforme a lo dispuesto en el Código Procesal Constitucional. 2. Cuando una ley o norma con rango de ley lo disponga expresamente. 3. Excepcionalmente, tratándose de órdenes de pago, y cuando medien otras circunstancias que evidencien que la cobranza podría ser improcedente y siempre que la reclamación se hubiera interpuesto dentro del plazo de veinte (20) días hábiles de notificada la orden de pago. En este caso, la Administración deberá admitir y resolver la reclamación dentro del plazo de noventa (90) días hábiles, bajo responsabilidad del órgano competente. La suspensión deberá mantenerse hasta que la deuda sea exigible de conformidad con lo establecido en el artículo 115. Para la admisión a trámite de la reclamación se requiere, además de los requisitos establecidos en este Código, que el reclamante acredite que

(13) SOTELO CASTAÑEDA, Eduardo. Ob. cit., Loc. cit.

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ha abonado la parte de la deuda no reclamada actualizada hasta la fecha en que se realice el pago. En los casos en que se hubiera trabado una medida cautelar y se disponga la suspensión temporal, se sustituirá la medida cuando, a criterio de la Administración Tributaria, se hubiera ofrecido garantía suficiente o bienes libres a ser embargados por el Ejecutor Coactivo cuyo valor sea igual o mayor al monto de la deuda reclamada más las costas y los gastos”.

1.1. Suspensión del procedimiento de cobranza coactiva por impugnación de una orden de pago, sin cancelación previa de la deuda tributaria materia de cobranza A efectos del presente trabajo, interesa hacer referencia al supuesto de suspensión previsto en el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario. Según se comentó previamente, la orden de pago es el valor que resulta de una elemental y simple constatación por parte de la Administración Tributaria respecto de una obligación exigible. Mediante ella, la Administración Tributaria se limita a requerir el pago de una obligación cierta, cuya cuantía y existencia, por lo tanto, se encuentra predeterminada. Es decir, verosímilmente consentida a efectos de su cobranza coactiva. Siendo ello así, el artículo 136 del Código Tributario establece que para interponer recurso de reclamación contra una orden de pago es requisito acreditar el pago previo de la totalidad de la deuda tributaria actualizada hasta la fecha en que se realice el pago. No obstante, el numeral 3) del literal a) del artículo 119 señala que excepcionalmente las reclamaciones contra órdenes de pago deben admitirse a trámite y resolverse sin pago previo, siempre que se cumplan las siguientes condiciones: (i) La reclamación se interponga dentro del plazo de veinte (20) días hábiles de notificada la orden de pago; y, (ii) que medien circunstancias que evidencien que la cobranza podría ser improcedente.

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Al respecto, mediante la Resolución de observancia obligatoria del Tribunal Fiscal N° 15607-5-2010, RTF3 dicho órgano colegiado ha establecido que el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario prevé la suspensión temporal del procedimiento coactivo siempre que se haya presentado el recurso de reclamación contra la orden de pago objeto de cobranza dentro del plazo de 20 días hábiles contados desde su notificación. De modo que, habiéndose iniciado un procedimiento contencioso-tributario, corresponderá que se determine la existencia de las circunstancias que evidencia la improcedencia de la cobranza. Es preciso señalar que a efectos de determinar si existen circunstancias que hagan presumir la improcedencia del cobro, tales circunstancias deben entenderse como meras posibilidades, las cuales serán acreditadas posteriormente como certeras o no a lo largo del desarrollo del procedimiento respectivo. Es decir, un recurso de reclamación será admisible sin necesidad de acreditar el pago previo de la deuda impugnada, cuando exista una o más circunstancias que pudieran determinar la improcedencia de la cobranza de la Orden de Pago. En ese sentido, no resulta necesario que exista un hecho fehacientemente comprobado. Desde luego, el artículo 136 y el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario hacen referencia a la admisibilidad de los recursos de reclamación y no a su resolución misma. Así, para que un recurso sea admitido resulta suficiente que la improcedencia del cobro de la deuda impugnada sea posible y/o probable. Y es que, como resulta claro, tal certeza únicamente podría lograrse luego del estudio y análisis del recurso de reclamación y de la actuación y valoración de las pruebas presentadas en él y de las que surjan durante la tramitación del recurso, de ser el caso. Así, pues, la certeza no se logra (menos se exige) durante la admisibilidad de la reclamación, sino tan solo con el pronunciamiento final de la Administración Tributaria que resuelve el recurso. Sobre este punto, mediante el Informe N° 074-2008-SUNAT/2B000 I 2 del 6 de mayo de 2008, la Administración Tributaria ha señalado lo siguiente: “El Ejecutor Coactivo no deberá suspender el Procedimiento de Cobranza Coactiva de las Órdenes de pago, durante el plazo que se

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otorgue al contribuyente para cumplir con el requerimiento de pago previo dispuesto en el artículo 136 del Código Tributario, cuando el reclamo presentado dentro del plazo de 20 días hábiles de notificada la Orden de pago pero sin acreditar otras circunstancias que evidencian que la cobranza podría ser improcedente” (el subrayado es agregado). De igual manera, mediante el Informe N° 006-2011-SUNAT/ 2B0000 I3 del 24 de enero de 2011, se estableció lo siguiente: “Al amparo del lo dispuesto en el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario, procede la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva de la Orden de Pago en los casos en que el contribuyente hubiese interpuesto recurso de reclamación dentro del plazo de 20 días hábiles de notificada la misma, aduciendo la existencia de circunstancias que evidencian la improcedencia de la cobranza” (el subrayado es agregado). Asimismo, se debe advertir que mediante la Resolución de Observancia Obligatoria del Tribunal Fiscal N° 15607-5-2010 del 2 de diciembre de 2010 RTF 3 –publicada el 13 de diciembre de 2010– se estableció lo siguiente: “No procede que en la vía de queja se evalúe la existencia de circunstancias que evidencien que la cobranza de una orden de pago podría ser improcedente, al amparo del numeral 3) del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario. Procede que el Tribunal Fiscal ordene la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva si con posterioridad a la interposición del recurso de reclamación se hubiera continuado con dicho procedimiento sin que se haya notificado previamente la resolución que declare inadmisible dicha reclamación por no haberse acreditado el pago previo”. Este pronunciamiento del Tribunal Fiscal guarda lógica con la naturaleza de las órdenes de pago, los mecanismos de impugnación previstos en el Código Tributario y un adecuado respaldo de los derechos de los contribuyentes. Desde luego, se debe tener en cuenta que existe una vía expresamente establecida en el Código Tributario para la impugnación de las órdenes de pago: el procedimiento contencioso-tributario de reclamación (artículo 135 del Código Tributario).

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La queja, por su parte, está dirigida a encauzar actuaciones de la Administración Tributaria que afecten o puedan afectar en forma indebida los derechos de los deudores tributarios cuando estos no tengan otra vía para corregir dicha actuación. Siendo ello así, es lógico que dentro de un procedimiento de cobranza coactiva proceda la queja cuando no ha sido notificada la resolución que declara inadmisible el recurso de reclamación contra una orden de pago impugnada sin haberse acreditado pago previo. Ello, precisamente, porque en dicha circunstancia el deudor tributario no tiene otra vía para impedir que se produzca de forma indebida la cobranza de la deuda tributaria materia de impugnación.

1.2. ¿La exigencia del pago previo de la orden de pago para efecto de su impugnación constituye un supuesto de aplicación indebida del principio solve et repete? El principio solve et repete consiste en que se condicione el pago de la obligación tributaria para que se admita a trámite la impugnación del valor que la contiene. Al respecto, mediante la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. N° 3741-2004-AA/TC JTC 4 del 14 de noviembre de 2005 dicho órgano colegiado estableció el siguiente criterio de observancia obligatoria:   “Regla sustancial: Todo cobro que se haya establecido al interior de un procedimiento administrativo, como condición o requisito previo a la impugnación de un acto de la propia Administración Pública, es contrario a los derechos constitucionales al debido proceso, de petición y de acceso a la tutela jurisdiccional y, por lo tanto, las normas que lo autorizan son nulas y no pueden exigirse a partir de la publicación de la presente sentencia”. Como se puede apreciar, mediante el precedente de observancia obligatoria citado, el Tribunal Constitucional ha establecido que todo cobro que se haya establecido como condición o requisito previo para la impugnación de un acto de la propia Administración Pública vulnera los derechos constitucionales al debido proceso, de petición y de acceso a la tutela jurisdiccional efectiva. En consecuencia, las normas que autorizan tales cobros son nulas y no pueden ser exigidas al administrado.

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Según hemos indicado, empero, en el caso de las órdenes de pago, el artículo 136 del Código Tributario prevé que constituye un requisito de adminisibilidad del recurso de reclamación el pago previo de la totalidad de la deuda tributaria exigida por dicho valor. Ello nos llevaría a considerar que la regla general antes expuesta sería nula, y, por lo tanto, inexigible a los contribuyentes que interpongan recurso de reclamación contra la orden de pago. No obstante lo anterior, cabe indicar que mediante la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. N° 4242-2006-PA/TC JTC 5 del 13 de enero de 2007, dicho órgano colegiado ha formulado la siguientes precisiones a la regla sustancial establecida por la sentencia relativa al Exp. N° 3741-2004-AA/TC JTC 4: “§5. Distinción a la Regla Sustancial (...) de la STC Exp. Nº 3741-2004AA/TC, JTC 4 en el caso de órdenes de pago 21. “(...) no cualquier imposibilidad de ejercer tales medios legales para la defensa produce indefensión reprochable constitucionalmente. Esta solo adquiere tal relevancia cuando la indefensión se genera en una indebida actuación del órgano que investiga o juzga al individuo o cuando, como ocurre en autos, se establecen condicionamientos al ejercicio mismo del derecho de defensa (...)”. 22. De este modo se advierte que el supuesto previsto en la regla sustancial B de la STC Exp. Nº 3741-2004-AA/TC JTC 4 es, a todas luces, distinto al de la impugnación de una orden de pago, donde la exigencia del pago previo no se origina debido a una tasa condicional para poder solicitar la revisión del caso, sino más bien debido a la existencia de deuda tributaria que el contribuyente tiene el deber de cancelar, conforme a los supuestos del artículo 78 del Código Tributario. Más aún, este requisito previo a la impugnación tampoco se origina necesariamente en un acto de la propia Administración Pública, sino, antes bien, en la constatación de una obligación sobre cuya cuantía se tiene certeza (...). Es así que puede diferenciarse la naturaleza de una orden de pago de la resolución de determinación, en cuyo caso sí media un acto de fiscalización o verificación de deuda previo, siendo finalmente la Administración la que termina determinándola. De ahí que se

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exima al contribuyente del requisito del pago previo para su impugnación al no constituir aún deuda exigible. De manera que no sea posible incluir el supuesto de impugnación de órdenes de pago a consecuencia de la relación caso y Regla Sustancial B, en la STC Exp. Nº 3741-2004-AA/TC” JTC 4 (el subrayado es agregado). Según se puede advertir, mediante la sentencia objeto de comentario, el Tribunal Constitucional ha establecido que la regla sustancial establecida por la sentencia relativa al Exp. N° 3741-2004-AA/TC JTC 4 no es aplicable a la impugnación de las órdenes de pago. Es decir, en ese caso no habría una aplicación indebida del principio solve et repete. Así, se señala que en el caso de las órdenes de pago, por su propia naturaleza, se trata de deudas tributarias sobre cuya cuantía –en principio– existe certeza y que, por lo tanto, el contribuyente tiene el deber de cancelar. Ello, a diferencia de las resoluciones de determinación, las cuales son emitidas por el ejercicio de la facultad de fiscalización de la Administración Tributaria. Por tal motivo, bajo este último supuesto no se exige pago previo como requisito de admisibilidad del recurso de reclamación. De lo contrario, sí podría sostenerse una aplicación inconstitucional del principio solve et repete.

1.3. La Sunat está facultada para continuar con la cobranza coactiva de la deuda tributaria aun cuando se encuentre vigente el plazo de interposición de la demanda contenciosoadministrativa e incluso cuando se efectúe la interposición de dicha demanda dentro del plazo de ley Finalmente, resulta importante notar que el inciso a) del artículo 119 del Código Tributario no prevé como causal de suspensión del procedimiento de cobranza coactiva la interposición de una demanda contencioso-administrativa. En específico, el artículo 157 del Código Tributario establece lo siguiente: “Artículo 157.- Demanda Contencioso-administrativa La resolución del Tribunal Fiscal agota la vía administrativa. Dicha resolución podrá impugnarse mediante el Proceso Contencioso-Administrativo,

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el cual se regirá por las normas contenidas en el presente Código y, supletoriamente, por la Ley N° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso-Administrativo. (...) La presentación de la demanda no interrumpe la ejecución de los actos o resoluciones de la Administración Tributaria”. Como se puede notar, el artículo 157 del Código Tributario establece que la presentación de la demanda contencioso administrativa no interrumpe la ejecución de los actos o resoluciones de la Administración Tributaria. Dicha situación difiere del tratamiento que la Ley de Ejecución Coactiva –Ley N° 26979– otorga tanto a los procedimientos de cobranza coactiva de deudas no tributarias como de las deudas tributarias de los gobiernos locales. Así, en los artículos 16 y 31 de dicha Ley se prevé que se suspende la cobranza coactiva de la deuda cuando se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentación de la demanda contencioso-administrativa. Incluso, mediante la Resolución de Observancia Obligatoria del Tribunal Fiscal N° 01455-3-2010 RTF4 –publicada el 17 de febrero de 2010– se estableció lo siguiente: “La presentación de la demanda de revisión judicial ante un juez o una sala no competente suspende automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva y por consiguiente, corresponde levantar las medidas cautelares que se hubieren trabado. En tal caso, el Tribunal Fiscal no podrá pronunciarse sobre las quejas que se encuentren referidas a la legalidad de dicho procedimiento, debiendo inhibirse de su conocimiento”. Ello, según se desarrolló previamente, es coherente con el concepto de deuda exigible coactivamente, en tanto, que mientras no se pueda presumir de forma verosímil que la deuda se encuentra consentida por el deudor, esta no debería adquirir el carácter de exigible coactivamente.

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Más aún, se debe apreciar que mediante la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. N° 0015-2005-PI/TC JTC 6 –en el cual se discutió la constitucionalidad de diversos artículos de la Ley de Ejecución Coactiva–, dicho órgano colegido estableció lo siguiente: “La suspensión del procedimiento de ejecución coactiva y el derecho a la tutela judicial efectiva El derecho a la tutela jurisdiccional es un atributo subjetivo que comprende una serie de derechos, entre los que destacan el acceso a la justicia, es decir, el derecho de cualquier persona de promover la actividad jurisdiccional del Estado, sin que se le obstruya, impida o disuada irrazonablemente; y el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales. El derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales que han pasado en autoridad de cosa juzgada, es una manifestación del derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución. Si bien la citada norma no hace referencia expresa a la ‘efectividad’ de las resoluciones judiciales, dicha cualidad se desprende de su interpretación, de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos (Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución). Precisamente, el artículo 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos dispone que: ‘Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o por la ley’; y el artículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos dispone que: ‘Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo, rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención (...)’”. De este modo, el derecho a la tutela jurisdiccional no solo implica el derecho de acceso a la justicia y el derecho al debido proceso, sino también el derecho a la “efectividad” de las resoluciones judiciales; busca garantizar que lo decidido por la autoridad jurisdiccional tenga un alcance práctico y se cumpla, de manera que no se convierta en una simple declaración de intenciones.

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El referido derecho también se encuentra recogido en el segundo párrafo del inciso 2) del mismo artículo 139, cuando se menciona que “ninguna autoridad puede (...) dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada (...) ni retardar su ejecución”. En efecto, tal como se expresara en la STC Exp. Nº 010-2002-AI/TC, nuestra Carta Fundamental no solo garantiza un proceso “intrínsecamente correcto y leal, justo sobre el plano de las modalidades de su tránsito, sino también (...) capaz de consentir los resultados alcanzados, con rapidez y efectividad”. Al suspenderse la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva se evita que la Administración ejecute el patrimonio del administrado, situación que garantiza la efectividad de las decisiones del Poder Judicial. Evidentemente, las demandas contencioso-administrativas o de revisión judicial del procedimiento no serían efectivas si la Administración ejecutó coactivamente el cumplimiento de una obligación antes de conocer el pronunciamiento en sede judicial sobre la actuación de la Administración Pública o sobre la legalidad y el cumplimiento de las normas previstas para la iniciación y el trámite del procedimiento de ejecución coactiva. Es decir, las modificaciones introducidas por la norma impugnada no suprimen la facultad de los gobiernos locales de realizar el cobro de sus acreencias, solo la conservan pendiente hasta que los procesos entablados sean resueltos jurisdiccionalmente, impidiendo la ejecución inmediata de las sanciones impuestas por la Administración a fin de evitar a los administrados perjuicios irreparables o de difícil reparación. En ese sentido, el inciso e) del numeral 16.1 del artículo 16 y el numeral 23.3 del artículo 23 de la Ley N° 26979, modificados por el artículo 1 de la Ley N° 28165, no vulneran los artículos constitucionales 194 y 195, referentes a la autonomía y competencia de los gobiernos locales” (el subrayado es agregado). Como se puede apreciar, el propio Tribunal Constitucional ha reconocido que se protege el derecho a la tutela jurisdiccional del deudor (tributario o no) cuando se suspende el procedimiento de cobranza coactiva por la interposición de la demanda contencioso-administrativa o durante el plazo que se encuentre vigente la interposición de esta. De esa manera

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se garantiza la efectividad de la revisión en sede judicial de la procedencia de la deuda exigida. Siendo ello así, no se entiende por qué legislativamente se ha previsto la diferenciación entre el procedimiento de cobranza coactiva regulado en el Código Tributario y la Ley de Ejecución de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Ello, pese a que esta última también regula la cobranza de deudas de carácter tributario (a cargo de los gobiernos Locales).

2. Causales de conclusión del procedimiento de cobranza coactiva El inciso b) del artículo 119 del Código Tributario prevé lo siguiente: “Artículo 119.- Suspensión y conclusión del procedimiento de cobranza coactiva (...) b) El Ejecutor Coactivo deberá dar por concluido el procedimiento, levantar los embargos y ordenar el archivo de los actuados, cuando: 1. Se hubiera presentado oportunamente reclamación o apelación contra la Resolución de Determinación o Resolución de Multa que contenga la deuda tributaria puesta en cobranza, o Resolución que declara la pérdida de fraccionamiento, siempre que se continúe pagando las cuotas de fraccionamiento. 2. La deuda haya quedado extinguida por cualquiera de los medios señalados en el artículo 27. 3. Se declare la prescripción de la deuda puesta en cobranza. 4. La acción se siga contra persona distinta a la obligada al pago. 5. Exista resolución concediendo aplazamiento y/o fraccionamiento de pago. 6. Las Órdenes de Pago o resoluciones que son materia de cobranza hayan sido declaradas nulas, revocadas o sustituidas después de la notificación de la Resolución de Ejecución Coactiva. 7. Cuando la persona obligada haya sido declarada en quiebra.

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8. Cuando una ley o norma con rango de ley lo disponga expresamente. 9. Cuando el deudor tributario hubiera presentado reclamación o apelación vencidos los plazos establecidos para la interposición de dichos recursos, cumpliendo con presentar la Carta Fianza respectiva conforme con lo dispuesto en los artículos 137 o 146”. Según se puede notar, los supuestos de conclusión del procedimiento de cobranza coactiva –contenidos en el inciso b) del artículo 119 del Código Tributario– suponen que las deudas tributarias materia de cobranza pierden el carácter de exigible –bajo los términos del artículo 115 del Código Tributario–. Ello, por haber sido objeto de pago, oportuna impugnación, impugnación extemporánea mediante pago o afianzamiento de la deuda, prescripción, nulidad, revocación, sustitución, fraccionamiento, entre otros supuestos. En ese sentido, mediante el Informe N° 042-2005-SUNAT/2B0000 I 4 del 14 de marzo de 2005, la Sunat ha establecido lo siguiente: “De haberse iniciado el Procedimiento de Cobranza Coactiva respecto de actos administrativos distintos a la Resolución de Determinación y la Resolución de Multa que no tienen carácter exigible en virtud del artículo 115 del Código Tributario por haber sido impugnadas oportunamente, corresponderá dar por concluido el procedimiento. Si se interpone, previo pago, impugnación extemporánea contra una deuda materia de un Procedimiento de Cobranza Coactiva, este deberá darse por concluido”. Como se puede apreciar, la Administración Tributaria reconoce que corresponde dar por concluido el procedimiento de cobranza coactiva en aquellos supuestos en los cuales se hubiera impugnado, dentro del plazo de ley, valores distintos de la Resolución de Determinación o de Multa. Ello, justamente, por no encontrarse el valor emitido dentro de alguno de los supuestos del artículo 115 del Código Tributario. Así, se reconoce también que la impugnación extemporánea realizada mediante pago previo de la deuda materia de cobranza es también causal de conclusión del procedimiento de cobranza coactiva.

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3. La Sunat debe abstenerse de efectuar cobranza coactiva de la deuda tributaria cuando se apele la resolución de intendencia que declara inadmisible el recurso de reclamación En virtud del precedente de observancia obligatoria contenido en la Resolución del Tribunal Fiscal N° 05464-4-2007 –publicada en el diario oficial El Peruano el 12 de julio de 2007– se estableció que “procede la cobranza coactiva de una orden de pago cuya reclamación ha sido declarada inadmisible por la Administración, aun cuando el deudor haya interpuesto apelación dentro del plazo de ley”. Al respecto, se deba apreciar que el criterio de observancia obligatoria citado fue emitido como consecuencia de la Reunión de Sala Plena realizada el 18 de julio de 2006. A dicha fecha, el texto vigente del artículo 119 del Código Tributario era el siguiente: “Artículo 119.- Suspensión y conclusión del procedimiento de cobranza coactiva Ninguna autoridad ni órgano administrativo, político, ni judicial podrá suspender o concluir el procedimiento de cobranza coactiva en trámite con excepción del Ejecutor Coactivo quien deberá actuar conforme a lo siguiente: a) El Ejecutor Coactivo suspenderá temporalmente el procedimiento de cobranza coactiva, en los siguientes supuestos: 1. Cuando en un proceso de acción de amparo, exista una medida cautelar firme que ordene al Ejecutor Coactivo la suspensión de la cobranza. 2. Cuando una Ley o norma con rango de ley lo disponga expresamente. 3. Excepcionalmente, tratándose de Órdenes de Pago, y cuando medien otras circunstancias que evidencien que la cobranza podría ser improcedente y siempre que la reclamación se hubiera interpuesto dentro del plazo de veinte (20) días hábiles de notificada la Orden de Pago. En este caso, la Administración deberá admitir y resolver la reclamación dentro del plazo de noventa (90) días hábiles,

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bajo responsabilidad del órgano competente. La suspensión deberá mantenerse hasta que la deuda sea exigible de conformidad con lo establecido en el artículo 115.

Para la admisión a trámite de la reclamación se requiere, además de los requisitos establecidos en este Código, que el reclamante acredite que ha abonado la parte de la deuda no reclamada actualizada hasta la fecha en que se realice el pago.



En los casos en que se hubiera trabado una medida cautelar y se disponga la suspensión temporal procederá sustituir la medida ofreciendo garantía suficiente a criterio de la Administración Tributaria.

b) El Ejecutor Coactivo deberá dar por concluido el procedimiento, levantar los embargos y ordenar el archivo de los actuados, cuando: 1. Se hubiera presentado oportunamente reclamación o apelación contra la Resolución de Determinación o Resolución de Multa que contenga la deuda tributaria puesta en cobranza. 2. La deuda haya quedado extinguida por cualquiera de los medios señalados en el artículo 27. 3. Se declare la prescripción de la deuda puesta en cobranza. 4. La acción se siga contra persona distinta a la obligada al pago. 5. Exista resolución concediendo aplazamiento y/o fraccionamiento de pago. 6. Las Ordenes de Pago o resoluciones que son materia de cobranza hayan sido declaradas nulas, revocadas o sustituidas después de la notificación de la Resolución de Ejecución Coactiva. 7. Cuando la persona obligada haya sido declarada en quiebra. 8. Cuando una ley o norma con rango de ley lo disponga expresamente. c) Tratándose de deudores tributarios sujetos a un procedimiento concursal, el Ejecutor Coactivo suspenderá o concluirá el procedimiento

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de cobranza coactiva, de acuerdo a lo dispuesto en las normas de la materia”. A partir de la interpretación de dicho artículo y producto de la Reunión de la Sala Plena mencionada, el 12 de julio de 2007 se publicó en el diario oficial El Peruano el criterio de observancia obligatoria contenido en la Resolución del Tribunal Fiscal N° 05464-4-2007. Nótese, sin embargo, que mediante el artículo 9 del Decreto Legislativo N° 969 –publicado el 24 de diciembre de 2006 en el diario oficial El Peruano– se sustituyó el artículo 119 del Código Tributario por el texto siguiente –vigente desde el 25 de diciembre de 2006 hasta la fecha–: “Artículo 119.- Suspensión y conclusión del procedimiento de cobranza coactiva Ninguna autoridad ni órgano administrativo, político, ni judicial podrá suspender o concluir el Procedimiento de Cobranza Coactiva en trámite con excepción del Ejecutor Coactivo quien deberá actuar conforme con lo siguiente: a) El Ejecutor Coactivo suspenderá temporalmente el procedimiento de cobranza coactiva, en los casos siguientes: 1. Cuando en un proceso constitucional de amparo se hubiera dictado una medida cautelar que ordene la suspensión de la cobranza conforme a lo dispuesto en el Código Procesal Constitucional. 2. Cuando una ley o norma con rango de ley lo disponga expresamente. 3. Excepcionalmente, tratándose de Órdenes de pago, y cuando medien otras circunstancias que evidencien que la cobranza podría ser improcedente y siempre que la reclamación se hubiera interpuesto dentro del plazo de veinte (20) días hábiles de notificada la Orden de Pago. En este caso, la Administración deberá admitir y resolver la reclamación dentro del plazo de noventa (90) días hábiles, bajo responsabilidad del órgano competente.

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La suspensión deberá mantenerse hasta que la deuda sea exigible de conformidad con lo establecido en el artículo 115.

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Para la admisión a trámite de la reclamación se requiere, además de los requisitos establecidos en este Código, que el reclamante acredite que ha abonado la parte de la deuda no reclamada actualizada hasta la fecha en que se realice el pago.



En los casos en que se hubiera trabado una medida cautelar y se disponga la suspensión temporal, procedería sustituir ofreciendo garantías suficientes, a criterio de la Administración Tributaria.

b) El Ejecutor Coactivo deberá dar por concluido el procedimiento, levantar los embargos y ordenar el archivo de los actuados, cuando: 1. Se hubiera presentado oportunamente reclamación o apelación contra la Resolución de Determinación o Resolución de Multa que contenga la deuda tributaria puesta en cobranza, o Resolución que declara la pérdida de fraccionamiento, siempre que se continúe pagando las cuotas de fraccionamiento. 2. La deuda haya quedado extinguida por cualquiera de los medios señalados en el artículo 27. 3. Se declare la prescripción de la deuda puesta en cobranza. 4. La acción se siga contra persona distinta a la obligada al pago. 5. Exista resolución concediendo aplazamiento y/o fraccionamiento de pago. 6. Las Órdenes de Pago o resoluciones que son materia de cobranza hayan sido declaradas nulas, revocadas o sustituidas después de la notificación de la Resolución de Ejecución Coactiva. 7. Cuando la persona obligada haya sido declarada en quiebra. 8. Cuando una ley o norma con rango de ley lo disponga expresamente. 9. Cuando el deudor tributario hubiera presentado reclamación o apelación vencidos los plazos establecidos para la interposición de dichos recursos, cumpliendo con presentar la Carta Fianza respectiva conforme con lo dispuesto en los artículos 137 o 146.

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c) Tratándose de deudores tributarios sujetos a un procedimiento concursal, el Ejecutor Coactivo suspenderá o concluirá el procedimiento de cobranza coactiva, de acuerdo con lo dispuesto en las normas de la materia. En cualquier caso que se interponga reclamación fuera del plazo de ley, la calidad de deuda exigible se mantendrá aun cuando el deudor tributario apele la resolución que declare inadmisible dicho recurso” (el subrayado es agregado). Como se puede apreciar, mediante el artículo 9 del Decreto Legislativo N° 969 se incluyó un párrafo adicional al artículo 119 del Código Tributario. Así, se estableció expresamente que en caso de que se interponga reclamación fuera del plazo de ley, la calidad de deuda exigible se mantendrá aun cuando el deudor tributario apele la resolución que declare inadmisible dicho recurso. Siendo ello así, a partir del 25 de diciembre de 2006 –fecha de entrada en vigencia del Decreto Legislativo Nº 969– si el recurso de apelación contra la Resolución de Intendencia que declara inadmisible la reclamación se presenta dentro del plazo de ley, la deuda contenida en el acto reclamado no es exigible coactivamente. Desde luego, conforme al artículo 103 de la Constitución Política del Perú la ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo. Por lo tanto, es claro que a efectos de determinar la procedencia de la cobranza coactiva del valor cuya reclamación fue declarada inadmisible, no corresponde aplicar la Resolución del Tribunal Fiscal N° 05464-4-2007 a las apelaciones interpuestas con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Legislativo Nº 969; esto es, el 25 de diciembre de 2006.

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Medios impugnatorios contra los actos y actuaciones de ejecutor coactivo

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Medios impugnatorios contra los actos y actuaciones de ejecutor coactivo I. MEDIOS IMPUGNATORIOS PREVISTOS EN EL CÓDIGO TRIBUTARIO CONTRA LOS VALORES EMITIDOS Y ACTUACIONES DEL EJECUTOR COACTIVO DURANTE EL PROCEDIMIENTO DE COBRANZA COACTIVA 1. Recurso de apelación judicial El artículo 122 del Código Tributario establece lo siguiente: “Artículo 122.- Recurso de apelación Solo después de terminado el procedimiento de cobranza coactiva, el ejecutado podrá interponer recurso de apelación ante la Corte Superior dentro de un plazo de veinte (20) días hábiles de notificada la resolución que pone fin al procedimiento de cobranza coactiva. Al resolver la Corte Superior examinará únicamente si se ha cumplido el procedimiento de cobranza coactiva conforme a ley, sin que pueda entrar al análisis del fondo del asunto o de la procedencia de la cobranza. Ninguna acción ni recurso podrá contrariar estas disposiciones ni aplicarse tampoco contra el procedimiento de cobranza coactiva el artículo 13 de la Ley Orgánica del Poder Judicial” (el subrayado es agregado).

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El recurso de apelación constituye un mecanismo de revisión judicial del procedimiento de cobranza coactiva, mediante el cual se discute ante el órgano jurisdiccional la sujeción al ordenamiento vigente respecto del trámite de ejecución coactiva. Así, dicho mecanismo solo tiene por finalidad controlar la regularidad del procedimiento de ejecución coactiva. Es decir, se excluye de la referida revisión los aspectos de fondo de la deuda materia de cobranza(14), los que únicamente podrían ser discutidos mediante los recursos administrativos (v. gr. recurso de reclamación o apelación contra los valores emitidos) y/o procesos judiciales específicos para dicho fin (la demanda contencioso-administrativa prevista en el artículo 157 del Código Tributario).

2. Nulidad de la resolución de ejecución coactiva que incumpla los requisitos de validez previstos en el artículo 117 del Código Tributario El artículo 117 del Código Tributario establece que la Resolución de Ejecución Coactiva deberá contener, bajo sanción de nulidad, los siguientes requisitos(15): 1. El nombre del deudor tributario. 2. El número de la Orden de Pago o Resolución objeto de la cobranza.

(14) DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge, y VALDIVIA ZEGARRA, Diego. Ob. cit., p. 164. (15) “Artículo 117.- Procedimiento El Procedimiento de Cobranza Coactiva es iniciado por el Ejecutor Coactivo mediante la notificación al deudor tributario de la Resolución de Ejecución Coactiva, que contiene un mandato de cancelación de las Ordenes de Pago o Resoluciones en cobranza, dentro de siete (7) días hábiles, bajo apercibimiento de dictarse medidas cautelares o de iniciarse la ejecución forzada de las mismas, en caso que estas ya se hubieran dictado. La Resolución de Ejecución Coactiva deberá contener, bajo sanción de nulidad: 1. El nombre del deudor tributario. 2. El número de la Orden de Pago o Resolución objeto de la cobranza. 3. La cuantía del tributo o multa, según corresponda, así como de los intereses y el monto total de la deuda. 4. El tributo o multa y periodo a que corresponde. La nulidad únicamente estará referida a la Orden de Pago o Resolución objeto de cobranza respecto de la cual se omitió alguno de los requisitos antes señalados. En el procedimiento, el Ejecutor Coactivo no admitirá escritos que entorpezcan o dilaten su trámite, bajo responsabilidad (...)”.

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3. La cuantía del tributo o multa, según corresponda, así como de los intereses y el monto total de la deuda. 4. El tributo o multa y periodo a que corresponde. A ese efecto, el segundo párrafo del artículo bajo comentario precisa que la nulidad únicamente estará referida a la Orden de Pago o Resolución objeto de cobranza respecto de la cual se omitió alguno de los requisitos señalados en los incisos 1 al 4. Sobre el particular, se debe apreciar que la revisión de la validez de la Resolución de Ejecución Coactiva que da inicio al procedimiento de cobranza coactiva es competencia del Ejecutor Coactivo, y se produce de oficio o a solicitud de parte. Ello, por disposición expresa del inciso 9 del artículo 116 del Código Tributario(16).

3. Recurso de queja ante el Tribunal Fiscal El artículo 115 del Código Tributario establece lo siguiente: “Artículo 155.- Recurso de queja El recurso de queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en este Código; debiendo ser resuelto por: a) El Tribunal Fiscal dentro del plazo de veinte (20) días hábiles de presentado el recurso, tratándose de recursos contra la Administración Tributaria (...)”. Por su parte, el artículo 34 del Reglamento precisa:

(16) Artículo 116.- Facultades del ejecutor coactivo La Administración Tributaria, a través del Ejecutor Coactivo, ejerce las acciones de coerción para el cobro de las deudas exigibles a que se refiere el artículo anterior. Para ello, el Ejecutor Coactivo tendrá, entre otras, las siguientes facultades: (...) 9. Declarar de oficio o a petición de parte, la nulidad de la Resolución de Ejecución Coactiva de incumplir esta con los requisitos señalados en el artículo 117, así como la nulidad del remate, en los casos en que no cumpla los requisitos que se establezcan en el Reglamento del Procedimiento de Cobranza Coactiva. En caso del remate, la nulidad deberá ser presentada por el deudor tributario dentro del tercer día hábil de realizado el remate.

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“Artículo 34.- Apelación y queja (...) Si el Procedimiento no hubiera concluido, el Deudor podrá presentar el Recurso de Queja a que se refiere el artículo 155 del Código cuando considere que no se ha seguido el Procedimiento de acuerdo a lo señalado en el Código y en el presente Reglamento. El Ejecutor deberá cumplir con lo ordenado por el Tribunal Fiscal, bajo responsabilidad”. Como se puede apreciar, mediante el recurso de queja previsto en el artículo 155 del Código Tributario, el deudor se encuentra legitimado para cuestionar las actuaciones del Ejecutor Coactivo dentro del procedimiento de cobranza coactiva, cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente los lineamientos previstos para la tramitación de dicho procedimiento. Al respecto, mediante la Resolución de Observancia Obligatoria del Tribunal Fiscal N° 15607-5-2010 RTF3 –publicada el 13 de diciembre de 2010– se estableció lo siguiente: “No procede que en la vía de queja se evalúe la validez de una orden de pago, según el artículo 78 del Código Tributario, a efecto de verificar la legalidad de su cobranza coactiva, cuando esta es iniciada al amparo de dicho Código. (...) Procede que el Tribunal Fiscal en la vía de queja emita pronunciamiento sobre la legalidad del procedimiento de cobranza coactiva iniciado al amparo del Código Tributario, cuando el quejoso solicita que se ordene su conclusión y el ejecutor coactivo acredita que este ha sido suspendido temporalmente”. Sobre el particular, se debe notar que según hemos comentado en párrafos precedentes existe una vía expresamente establecida en el Código Tributario para el cuestionamiento de la validez de las órdenes de pago: el procedimiento contencioso tributario de reclamación (artículo 135 del Código Tributario). Por ello, correctamente el Tribunal Fiscal ha establecido que no es competente para efectuar dicha revisión en la vía de queja.

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La queja, sin embargo, sí es la vía idónea para cuestionar las actuaciones del Ejecutor Coactivo durante el procedimiento de cobranza coactiva de la deuda tributaria. Ello, precisamente porque dicho recurso impugnativo está dirigido a encauzar actuaciones de la Administración Tributaria que afecten o puedan afectar en forma indebida los derechos de los deudores tributarios cuando estos no tengan otra vía para corregir dicha actuación. En esa línea, mediante la Resolución de Observancia Obligatoria del Tribunal Fiscal N° 01380-1-2006 RTF5 –publicada el 22 de marzo de 2006– se ha establecido lo siguiente: “Procede que el Tribunal Fiscal en la vía de queja se pronuncie sobre la validez de la notificación de valores y/o resoluciones emitidos por la Administración Tributaria, cuando la deuda tributaria materia de queja se encuentra en cobranza coactiva”. Respecto de la oposición de la prescripción de la facultad de cobro de la deuda tributaria con motivo del inicio de un procedimiento de cobranza coactiva, existen dos resoluciones del Tribunal Fiscal aplicables. Por un lado, mediante la Resolución de Observancia Obligatoria del Tribunal Fiscal N° 12880-4-2008 RTF6 –publicada el 27 de noviembre de 2008– se ha establecido lo siguiente: “No procede que el Tribunal Fiscal en vía de queja se pronuncie sobre la prescripción de la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones, cuando ha sido opuesta al ejecutor coactivo al encontrarse la deuda tributaria en cobranza coactiva y este le dé trámite de solicitud no contenciosa”. Por su parte, mediante la Resolución de Observancia Obligatoria del Tribunal Fiscal N° 01194-1-2006 RTF7 –publicada el 22 de marzo de 2006– se ha establecido lo siguiente: “Procede que el Tribunal Fiscal en vía de queja se pronuncie sobre la prescripción de la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones, cuando la deuda tributaria materia de queja se encuentra en cobranza coactiva”.

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Como se puede apreciar, de la lectura sistemática de las dos Resoluciones de Observancia Obligatoria citadas se puede concluir que procede que en vía de queja el Tribunal Fiscal se pronuncie sobre la prescripción de la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones. Ello, siempre que: (i) la misma no haya sido opuesta por el deudor tributario al Ejecutor Coactivo; y, (ii) el mismo no haya dado trámite de solicitud no contenciosa a dicha petición.

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Jurisprudencia y consultas institucionales

consultas institucionales

J urisprudencia y

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JTC1 Exp. N° 0417-2005-AA/TC-Junín Henry Smith Bonilla Tolentino SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Juliaca, a los 31 días del mes de marzo de 2005, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, con la asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen y Gonzales Ojeda, pronuncia la siguiente sentencia: ASUNTO Recurso extraordinario interpuesto por don Henry Smith Bonilla Tolentino contra la sentencia de la Primera Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Junín, de fojas 252, su fecha 29 de noviembre de 2004, que declara infundada la acción de amparo de autos. ANTECEDENTES Con fecha 30 de enero de 2004, el recurrente interpone acción de amparo contra la Intendencia Regional Junín de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (Sunat) y el ejecutor coactivo de la misma entidad, solicitando que se suspenda el procedimiento de ejecución coactiva (Exp. N° 13306018251) que se generó en la Orden de Pago N° 133-001-0003689. Refiere que la orden de pago mediante la cual se determinó la deuda tributaria jamás le fue notificada y que tomó conocimiento de su existencia con la notificación de la Resolución Coactiva N° 133-006-0002544 (23 de octubre de 2003) vulnerándose de esta manera sus derechos relativos al debido proceso, de defensa, y a la legalidad y no confiscatoriedad de los tributos. La emplazada contesta la demanda manifestando que el emitir y notificar la orden de pago impugnada se ha cumplido con lo establecido en el numeral 1 del artículo 78 y el inciso a) del artículo 104 del TUO del Código Tributario, respectivamente, y que el

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demandante tenía expedito su derecho para interponer los recursos administrativos que la ley prevé. Con respecto a la Resolución de Ejecución Coactiva N° 133-0060002544, sostiene que el hecho de haber sido notificada el mismo día que la orden de pago no vulnera ningún derecho del actor pues lo que se ha pretendido es tomar todas las medidas necesarias para asegurar la cancelación de la deuda. El Segundo Juzgado Especializado en lo Civil de Huancayo, con fecha 16 de abril de 2004, declara fundada la demanda por considerar que al notificarse el mismo día la orden de pago y la Resolución de Ejecución Coactiva se han transgredido las garantías del debido proceso, consagrado en el artículo 109, inciso 3, de la Constitución Política del Perú y, además, se le ha recortado su derecho de defensa, regulado por la Ley del Procedimiento Administrativo General N° 27444. La recurrida, revocando la apelada, declara infundada la demanda estimando que el hecho de notificar en la misma fecha la orden de pago y la Resolución de Ejecución Coactiva no violentan el debido procedimiento administrativo, ya que el actor gozó del Derecho para interponer los recursos que la ley contempla. Arguye, además, que la notificación de las referidas resoluciones el mismo día no significa, necesariamente, que se sigan dos procedimientos administrativos paralelos, ya que el procedimiento de ejecución coactiva prevé la posibilidad de suspensión según lo preceptuado por el Código Tributario. FUNDAMENTOS 1. La demanda tiene por objeto que se suspenda el procedimiento de ejecución coactiva relacionado con el Expediente N° 133-006-0002544, el que se originó en la deuda tributaria contenida en la Orden de Pago N° 133-001-0003689, emitida por la administración tributaria ante la omisión total y/o parcial al pago de la deuda por concepto de Impuesto a la Renta del ejercicio 1998. 2. En el presente caso, la Administración, en la misma fecha (23 de octubre de 2003), notificó al demandante la orden de pago y la resolución de cobranza coactiva en cuestión. Por lo tanto, corresponde determinar si con este acto se ha vulnerado alguno de los derechos constitucionales invocados.

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De conformidad con el artículo 74 de la Constitución, el Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los derechos fundamentales de la persona. La Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución y el artículo V del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional (Ley N° 28237) establecen que la interpretación de los derechos constitucionales protegidos se realiza de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados de derechos humanos, y las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que el Perú es parte. De ello se desprende que, en concordancia con los artículos 139, inciso 3), de la Constitución y 8.1. de la Convención Americana de Derechos Humanos, toda persona tiene derecho al debido proceso para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden fiscal o de cualquier otra índole. Del mismo modo, como lo ha señalado reiteradamente este Tribunal, las garantías del debido proceso son plenamente aplicables a los

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procedimientos administrativos, entre los cuales se encuentra el procedimiento de ejecución coactiva. 3. De autos, a fojas 49 y 51, se observa que la orden de pago cuestionada indica al recurrente que se deja a salvo el derecho para interponer reclamación bajo las condiciones previstas en el artículo 136 del TUO del Código Tributario, es decir, acreditar el pago previo de la totalidad de la deuda tributaria actualizada hasta la fecha en que se efectúe el pago, excepto en los casos establecidos en el segundo y tercer párrafo del artículo 119 . Sin embargo, en la misma fecha (23 de octubre de 2003), según consta a fojas 52, la Administración le notifica el inicio de la cobranza coactiva del monto consignado en la orden de pago, no obstante que, como lo indica el referido valor, conforme a los artículos 132, 135 y 136 del Código Tributario, el recurrente tenía la facultad de formular reclamación contra la mencionada orden de pago. 4. Por lo tanto, en este caso se acredita la vulneración al debido proceso y del derecho de defensa en sede administrativa tributaria, no solo al no haberse esperado el plazo señalado por la propia Administración para el inicio del procedimiento de cobranza coactiva sino, además, por abusar de la facultad que se le otorga para asegurar la cancelación de las deudas tributarias, tal como lo ha establecido el Tribunal Constitucional en la sentencia Nº 0790-2003-AA/TC. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú HA RESUELTO Declarar FUNDADA la demanda; en consecuencia, inaplicables la Orden de Pago N° 133-001-0003689 y la Resolución de Ejecución Coactiva N° 1330070002303, ambas notificadas con fecha 23 de octubre de 2003. Publíquese y notifíquese. SS. ALVA ORLANDINI; BARDELLI LARTIRIGOYEN; GONZALES OJEDA

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JTC2 EXP. N° 0016-2002-AI/TC-Lima Colegio de Notarios de Junín SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 30 días del mes de abril de 2003, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores Magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Rey Terry, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia: ASUNTO Acción de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Notarios de Junín contra el segundo párrafo del artículo 7 de la Ley N° 27755, que prevé que: “Vencido el plazo del proceso de integración de los registros previsto en el artículo 2 de la presente Ley, todas las inscripciones se efectuarán por Escritura Pública o mediante formulario registral legalizado por Notario, cuando en este último caso el valor del inmueble no sea mayor de veinte (20) Unidades Impositivas Tributarias (UIT)”. ANTECEDENTES El demandante manifiesta que el artículo 7 de la Ley N° 27755, al disponer que la inscripción del inmueble cuyo valor no sea mayor de 20 Unidades Impositivas Tributarias (UIT), puede efectuarse mediante formulario registral legalizado por Notario, implica una inconstitucional modificación del ordenamiento jurídico del país basado en el derecho escrito y codificado. Sostiene que el formulario registral carece de una matriz, imposibilitando la expedición de copias en caso de que el documento se extravíe o se destruya; no conlleva la seguridad de la escritura pública, por cuanto esta otorga fecha cierta y permite comprobar la capacidad de los contratantes; facilita la falsificación de firmas; puede ser autorizado por cualquier verificador sin que existan normas precisas que regulen sus obligaciones y responsabilidades profesionales. Afirma que en nuestro sistema de Derecho son los notarios quienes dan fe de los actos y contratos que se inscriben en los registros públicos. Aduce que una eficiente publicidad registral radica en que todo acto o contrato inscribible se formalice en una escritura pública, garantizándose de esta manera la legitimidad, legalidad y certeza de derecho. Sostiene que la superioridad de la escritura pública radica en su matricidad y su fecha cierta, siendo deber del notario verificar la capacidad, libertad y conocimiento de los otorgantes, y velar por la legitimidad del acto o contrato. El apoderado del Congreso de la República contesta la demanda y manifiesta que el legislador, a través de la dación de la Ley N° 27755, fomenta el ejercicio pleno del

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derecho de propiedad y cumple con el deber de facilitar el acceso del mayor número posible de ciudadanos al registro de propiedad inmobiliaria, buscando promover la igualdad de condiciones en el acceso al registro. Afirma que, con la introducción del formulario registral legalizado por Notario Público, el camino al registro resultaría menos complicado. Sostiene que cuando la norma impugnada establece el empleo alternativo del formulario registral legalizado por Notario Público, no introduce elementos ajenos al sistema del notariado latino; por el contrario, respeta la tradición jurídica romano-germánica del derecho escrito y codificado. De otra parte, señala que la seguridad jurídica que garantiza el tráfico de bienes y servicios, se sustenta no solo en el formulario o escritura pública, sino también en el registro mismo, siendo necesario que los derechos sean oponibles frente a terceros, lo cual solo se logra con la publicidad registral y la seguridad jurídica que esta brinda. Aduce que corresponde al reglamento de la ley y demás normas infralegales, establecer todas las normas de seguridad pertinentes. Señala que debido a que la Ley N° 27755 no ha sido aún reglamentada, el demandante supone una serie de situaciones ficticias y generadoras de inseguridad jurídica que en la realidad no resultan probables, porque, de acuerdo con los antecedentes legislativos y sus reglamentos, el empleo del formulario registral brinda una mayor seguridad jurídica. Sostiene que no es correcto afirmar que el formulario registral carece de matriz, pues la Ley del Notariado prevé la posibilidad de que el formulario legalizado se incorpore al protocolo notarial, indicando, además, que el archivo registral conserva los formularios registrales, posibilitando que se pueda obtener una copia del documento original. Asimismo, afirma que es incorrecto sostener que la legalización del formulario registral implica una simple legalización de firmas, ya que se trata de una función más compleja, respaldada por las normas y principios de la función notarial. Por otro lado, señala que para que el formulario sea inscrito requiere, además de la legalización por parte del Notario Público, la posterior calificación por parte del Registrador, quien puede observar, e incluso tachar, los actos pendientes de inscripción si es que determina que estos no se ajustan a las normas jurídicas aplicables. Asevera que es erróneo afirmar que la escritura pública se trata de un documento que tiene “superioridad” sobre cualquier otro, dado que esta también puede devenir en nula por contravenir las formalidades establecidas en la ley. En ese sentido, indica que no todo acto o contrato inscribible se formaliza en una escritura pública, pues el artículo 2010 del Código Civil dispone que la inscripción se hace en virtud del título que conste en instrumento público, salvo disposición contraria, de lo que se desprende que la inscripción puede tener lugar a partir de cualquier instrumento público, no solo la escritura pública, e incluso de un documento privado, si así lo dispone la ley. FUNDAMENTOS 1. Aunque la demanda no es lo suficientemente precisa en determinar cuál es el derecho o el principio constitucional que se considera afectado, del tenor de la misma

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es posible concluir que es el principio de la seguridad jurídica el que se entiende vulnerado por la disposición impugnada. En efecto, el recurrente manifiesta que aceptar la alternativa de que la inscripción de los inmuebles que no tengan un costo mayor de 20 UIT pueda ser efectuada mediante formulario registral legalizado por Notario supone una afectación del principio de seguridad jurídica, pues el formulario registral no presta las mismas garantías de una escritura pública; por su parte, el demandado considera que la utilización del formulario registral aminora los costos de inscripción, razón por la cual se fortalece el principio de seguridad jurídica, al permitirse que más personas gocen de un título de propiedad inscrito en los registros públicos. Así, aunque la divergencia en el presente caso pudiera aparecer como una relativa simplemente a la relación costo-beneficio de una opción legislativa, al estar comprometida la seguridad jurídica y con ella el correcto desarrollo que debe merecer el derecho constitucional a la propiedad, el Tribunal Constitucional considera que existe materia que justifica un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión. La seguridad jurídica como principio constitucional 2. En primer término, y dado que a diferencia de otras constituciones comparadas, nuestra Norma Fundamental no reconoce de modo expreso a la seguridad jurídica como un principio constitucional, es menester que este Tribunal determine si el principio aludido es uno de rango constitucional, y, por ende, si es susceptible de alegarse como afectado a efectos de determinarse la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley o parte de esta. 3. El principio de la seguridad jurídica forma parte consubstancial del Estado Constitucional de Derecho. La predecibilidad de las conductas (en especial, las de los poderes públicos) frente a los supuestos previamente determinados por el Derecho, es la garantía que informa a todo el ordenamiento jurídico y que consolida la interdicción de la arbitrariedad. Tal como estableciera el Tribunal Constitucional español, la seguridad jurídica supone “la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en aplicación del Derecho” (STCE 36/1991, f. j. 5). El principio in comento no solo supone la absoluta pasividad de los poderes públicos, en tanto no se presenten los supuestos legales que les permitan incidir en la realidad jurídica de los ciudadanos, sino que exige de ellos la inmediata intervención ante las ilegales perturbaciones de las situaciones jurídicas, mediante la “predecible” reacción, sea para garantizar la permanencia del statu quo, porque así el Derecho lo tenía preestablecido, o, en su caso, para dar lugar a las debidas modificaciones, si tal fue el sentido de la previsión legal. 4. Así pues, como se ha dicho, la seguridad jurídica es un principio que transita todo el ordenamiento, incluyendo, desde luego, a la Norma Fundamental que lo preside. Su reconocimiento es implícito en nuestra Constitución, aunque se concretiza con meridiana claridad a través de distintas disposiciones constitucionales, algunas de orden general, como la contenida en el artículo 2, inciso 24, parágrafo a) (“Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido se hacer lo que ella no prohíbe”), y otras de alcances más específicos, como las contenidas en los artículos 2, inciso 24, parágrafo d) (“Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión

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que al tiempo de cometerse no este previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible, ni sancionado con pena no prevista en la ley”) y 139, inciso 3, (“Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción, ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera que sea su denominación”). Seguridad jurídica y derecho de propiedad 5. Pero cuando se trata de vincular la seguridad jurídica al derecho de propiedad, tal como ocurre en el caso de autos, aquella no solo debe garantizar el mantenimiento del statu quo, de forma tal que al individuo se le asegure el mantenimiento de su situación jurídica en la medida en que no se presenten las condiciones que la ley haya previsto para su mutación, sino que el principio se convierte en requisito indispensable para el desarrollo de los pueblos, en tanto permite crear la certidumbre institucional que dota a los individuos de la iniciativa suficiente para, a partir de la titularidad del derecho de propiedad, dar lugar a la generación de riqueza. En efecto, el derecho constitucional a la propiedad tiene una incuestionable connotación económica, y así lo ha entendido nuestra Carta Fundamental cuando no solo reconoce a la propiedad dentro de la enumeración de su artículo 2, que agrupa a los principales derechos fundamentales, sino que en su artículo 70 establece que: “El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza (...). A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública (...)”. De este modo, el derecho a la propiedad no solo adquiere la categoría constitucional de derecho fundamental, sino que su defensa y promoción se constituyen en garantía institucional para el desarrollo económico. Tal conclusión se ve reafirmada cuando en el título “Del Régimen Económico”, específicamente en el artículo 60 del texto constitucional, se dispone que: “El Estado reconoce el pluralismo económico. La economía nacional se sustenta en la coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa (...)”. Empero, para el pleno desarrollo del derecho de propiedad en los términos que nuestra Constitución lo reconoce y promueve, no es suficiente saberse titular del mismo por una cuestión de simple convicción, sino que es imprescindible poder oponer la titularidad de dicho derecho frente a terceros y tener la oportunidad de generar, a partir de la seguridad jurídica que la oponibilidad otorga, las consecuencias económicas que a ella le son consubstanciales. Es decir, es necesario que el Estado cree las garantías que permitan institucionalizar el Derecho. Es la inscripción del derecho de propiedad en un registro público el medio a través del cual el Derecho trasciende su condición de tal y se convierte en una garantía institucional para la creación de riqueza y, por ende, para el desarrollo económico de las sociedades, tanto a nivel individual como a nivel colectivo. Test de proporcionalidad 6. El Tribunal Constitucional considera que tal como aparece planteada la cuestión controvertida, esta puede resolverse bajo el test de proporcionalidad. En efecto, es pertinente preguntarse si el propósito legislativo de hacer del derecho de propiedad un derecho oponible frente a terceros (registrarlo), a través de la reducción de

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los costos que supone la obligatoria utilización de la escritura pública para la inscripción del mismo, no termina por sacrificar en tal grado el principio constitucional de la seguridad jurídica, que termina resultando desproporcionado aun cuando el fin resulte legítimo. Y es que si bien es cierto, tal como ha quedado dicho, la inscripción en el registro del derecho de propiedad dota de seguridad jurídica al ejercicio del mismo, también lo es que es importante que la legislación cree las condiciones suficientes para que la seguridad jurídica esté del mismo modo presente en el procedimiento previo a la inscripción, sobre todo si se considera que de lo que se trata es que el contenido de la inscripción sea fiel reflejo de la realidad. De la legitimidad constitucional del fin perseguido 7. Es bien conocido el grave problema que atraviesa nuestra sociedad en lo que a la inscripción del derecho de propiedad se refiere. Es considerable el número de propietarios en nuestro territorio que no poseen un título de propiedad inscrito en registros públicos, lo que supone que no sea posible ejercer a plenitud el derecho constitucionalmente reconocido. En ese sentido, es reconocible la intención del legislador, quien, a través de la utilización del formulario registral, procura crear para los propietarios de escasos recursos una vía menos costosa para inscribir su derecho. El fin perseguido, por lo pronto, aparece como constitucionalmente legítimo, pues se pretende dotar al derecho de propiedad de las garantías suficientes para su pleno desarrollo, a través del registro del mismo. De la adecuación del medio utilizado para alcanzar el fin buscado 8. De otra parte, se puede concluir razonablemente que la reducción de los costos de transacción en la búsqueda de inscribir el derecho de propiedad, generará que un mayor número de personas puedan acceder a dicha inscripción, razón por la cual se entiende que la medida adoptada es idónea para alcanzar el objetivo que se busca. En efecto, la escritura pública es sin duda más costosa que la utilización de un formulario registral legalizado por Notario Público; por lo tanto, prever la alternativa de utilización de este último por quienes, encontrándose dentro del supuesto de la norma, así lo deseen, es un medio adecuado a efectos de alcanzar el fin perseguido. De la necesidad del medio utilizado 9. Sin embargo, para concluir la proporcionalidad de la disposición cuestionada, no es suficiente la legitimidad del propósito buscado, ni tampoco la adecuación de la medida al fin perseguido. Es imprescindible valorar la necesidad de que sea esa medida la utilizada y no otra la que pueda sacrificar en menor grado el principio constitucional comprometido, en este caso, la seguridad jurídica.

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A efectos de determinarse la necesidad o no de la medida adoptada, es del caso preguntarse cuál es el verdadero grado de afectación que sufre el principio de la seguridad jurídica, cuando se propone como alternativa la utilización del formulario registral legalizado por Notario Público, en lugar de la escritura pública.



Al respecto, y en primer término, es pertinente señalar que el Tribunal Constitucional comparte la posición del demandante, en cuanto sostiene que la escritura

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pública es un documento público notarial que, en principio, proporciona mayor seguridad jurídica que el formulario registral. Sin duda, la escritura pública es el documento notarial más importante, dotado de una especial solemnidad, no solo en su contenido (introducción, cuerpo y conclusión), sino en los actos previos y posteriores a su elevación, estipulados en los artículos 50 y siguientes de la Ley N° 26002, Ley del Notariado. Se trata, pues, de un instrumento público, notarial, protocolar.

Empero, el Tribunal Constitucional considera que si bien la alternativa de uso de los formularios registrales reduce los alcances de la protección que dispensa la seguridad jurídica, esta no se ve desvirtuada desde que se exige que el formulario registral sea “legalizado por Notario Público”. La previsión de esta legalización notarial permite sostener las siguientes consideraciones: 1) Antes de que el formulario registral sea sometido a la calificación del registrador, será imprescindible la intervención del Notario, la misma que, más allá de que no se trate de la celebración de una escritura pública, producirá fe de la realización del acto jurídico y de los hechos y circunstancias que el notario presencie (artículo 26 de la Ley N° 26002). 2) Una adecuada interpretación de la Ley N° 26002, nos indica que, tratándose de una legalización, esta ingresa en lo que en la referida ley se denominan certificaciones, las que, a su vez, son instrumentos públicos extraprotocolares susceptibles de protocolizarse a pedido de parte (artículo 96 de la Ley N° 26002). 3) En tal sentido, siendo un instrumento público notarial, la legalización del formulario registral dará fe de la realización del acto, hecho o circunstancia, de la identidad de las personas u objetos y de la suscripción del documento, confiriéndole fecha cierta (artículo 97 de la Ley N° 26002).



Es de observarse entonces que, conforme a estos lineamientos, si bien el formulario registral legalizado por Notario no goza de la solemnidad de una escritura pública, se ha optado por una medida que no termina por desvirtuar la seguridad jurídica, sino que, respetándola dentro de términos todavía razonables, presenta una opción legislativa proporcional frente al fin legítimo que se pretende alcanzar, esto es, que un mayor número de ciudadanos tenga la posibilidad de consolidar su derecho de propiedad a través de su inscripción registral.

10. Resulta importante agregar que, por lo demás, no es ajeno a este Tribunal que la Ley N° 27755 será objeto de reglamentación en breve plazo, la misma que podrá desarrollar, bajo criterios aún más amplios, la seguridad jurídica otorgada por la legalización notarial del formulario registral. Derecho a la igualdad 11. Finalmente, y aunque los recurrentes no han alegado una supuesta afectación del derecho a la igualdad por parte de la norma impugnada, considerando que las inscripciones mediante formulario registral legalizado por Notario, solo se encuentran abiertas para los casos en que el valor del inmueble no sea mayor de 20 UIT, este Tribunal estima pertinente revisar si tal disposición es atentatoria al derecho constitucional referido. En reiterada jurisprudencia, este Supremo Colegiado ha establecido que el derecho a la igualdad consignado en la Constitución no significa, siempre y en todos los casos, un trato legal uniforme hacia los ciudadanos; el derecho a

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la igualdad supone tratar “igual a los que son iguales” y “distinto a los que son distintos”, lo cual parte de la premisa de que es posible constatar que en los hechos no son pocas las ocasiones en que un determinado grupo de individuos se encuentran postergados en el acceso, en igualdad de condiciones, a las mismas oportunidades. Tal constatación genera en el Estado la obligación de tomar las medidas pertinentes a favor de los postergados, de forma que sea posible reponer las condiciones de igualdad de oportunidades a las que la Constitución aspira. Tal trato desigual no es contrario a la Norma Fundamental, pues está amparado en la razonabilidad; estamos ante el supuesto de “tratar distinto a los que son distintos”, con la finalidad de reponer la condición de igualdad que en los hechos no se presenta. 12. Es evidente que aquellos individuos que cuentan con un título de propiedad registrado poseen una especial ventaja frente a aquellos que no cuentan con la inscripción. Tal ventaja se traduce, especialmente, en facultades de índole económica. Los que ostentan un título inscrito cuentan con un derecho de propiedad oponible erga omnes, razón por la cual será más difícil despojarlos injustamente de su propiedad, con el desmedro económico que ello acarrearía, y tienen mayores posibilidades de convertirse en sujetos de crédito, por mencionar solo algunas de las referidas ventajas. Existiendo, pues, marcadas distancias entre un título registrado y uno que no lo está, y, por ende, entre los que ostentan un derecho de propiedad con las prerrogativas que la Constitución aspira y aquellos que no, y considerando que parte importante de las razones por las que se suscitan tales distancias se debe a que no todos tienen el poder adquisitivo para acceder al registro, entonces es deber del Estado instaurar las condiciones para despejar los obstáculos que generan tal desigualdad de oportunidades. Tal ha sido el propósito de la disposición cuestionada. En tal sentido, el legislador ha partido de una presunción meridianamente objetiva: mientras mayor sea el precio del inmueble que se busca inscribir, se presume que mayor es el poder adquisitivo de la persona titular del mismo, y viceversa, mientras menor sea el precio, menor será la capacidad adquisitiva de quien se desea inscribir. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitución Política del Perú y su Ley Orgánica, FALLA Declarando INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad contra el segundo párrafo del artículo 7 de la Ley N° 27755. Dispone la notificación a las partes, su publicación en el diario oficial El Peruano y la devolución de los actuados. SS. ALVA ORLANDINI; BARDELLI LARTIRIGOYEN, REY TERRY; AGUIRRE ROCA; REVOREDO MARSANO; GONZALES OJEDA; GARCÍA TOMA

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JTC 3 Exps. Acums. Nºs 0001/0003-2003-AI/TC-Lima Colegios de Notarios de los Distritos Notariales de Lima, Callao y Arequipa SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 4 días del mes de julio de 2003, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Rey Terry, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia: ASUNTO Acciones de inconstitucionalidad interpuestas por el Colegio de Notarios del Distrito Notarial de Lima contra el segundo y el cuarto párrafo del artículo 7 y el artículo 13 de la Ley N° 27755, y por los Colegios Notariales de los Distritos Notariales del Callao y de Arequipa contra el segundo párrafo del artículo 7 de la Ley N° 27755. ANTECEDENTES Los recurrentes consideran que es inconstitucional el segundo párrafo del artículo 7 de la Ley N° 27755, el cual dispone que la inscripción registral de los inmuebles cuyo valor no sea mayor de 20 Unidades Impositivas Tributarias (UIT), puede ser efectuada mediante formulario registral legalizado por notario público y no necesariamente mediante escritura pública. El Colegio de Notarios de Lima entiende que la mencionada disposición afecta al principio de seguridad jurídica, sacrificándolo por la rapidez en las transacciones presuntamente menos costosas y reduciendo la participación del notario a un simple verificador de las firmas puestas en los formularios registrales. Consideran que en nada reemplaza a la función notarial en lo que respecta a la realización de actos jurídicos, pues aquella constituye la mejor expresión de seguridad en la formalización de la voluntad de las personas, en tanto que el formulario registral no puede brindar certeza fiel de lo que acontece en la realidad jurídica extrarregistral, pues adolece de una serie de deficiencias, entre las que destacan: carecer de matriz, ser fácilmente falsificable, puede pre o posdatarse, y no garantiza la legalidad y la autenticidad de la forma del acto jurídico. Ello –alegan– afectará a la inversión y el derecho de propiedad, generando inseguridad jurídica, lo que provocará conflictos judiciales y una restricción de la inversión, y terminará por acrecentar las contingencias económicas e incrementar los costos de transacción. Agregan que la disposición afecta al principio de igualdad, dado que producirá una situación de discriminación de títulos entre confiables y no confiables, derivada del origen de la documentación que posibilita las inscripciones en el registro público mediante escrituras públicas y formularios registrales.

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Por su parte, los Colegios de Notarios del Callao y de Arequipa, consideran que el precepto es incompatible con el artículo 103 de la Constitución, afirmando que se ha legislado contra la naturaleza de las cosas, pues instituir el formulario registral supone la importación desarticulada de una institución anglosajona, y que, a diferencia de la tradición anglosajona, en la tradición romano-germánica no solo interesa lo que las partes estipularon en el contrato, sino también en qué condiciones negociaron y firmaron, razón por la cual son relevantes la existencia de un acuerdo de voluntades y el criterio de buena fe de los contratantes. Argumentan, por otro lado, que es la intervención del notario la que permite obtener la seguridad jurídica en un momento anterior a la celebración del acto o contrato, a diferencia de la tradición anglosajona en la que la seguridad jurídica se alcanza en un momento posterior y es otorgada por el seguro de título, el cual no existe en nuestro ordenamiento jurídico. Asimismo, manifiestan que la escritura pública presenta una serie de ventajas frente al formulario registral, pues este no otorga garantías sobre la legalidad de los actos realizados, ni examina en modo alguno la capacidad, condición de expresión de voluntad y comprensión del significado del acto mismo y sus consecuencias jurídicas; puede ser falsificado con mayor facilidad y no se conserva en una matriz, siendo más probable que el documento se extravíe, por lo que –en su opinión– son la escritura pública y la posterior calificación registral las que dotan de seguridad jurídica al derecho de propiedad. Añaden que se ha legislado en razón de la diferencia de las personas, legislándose según los distintos tipos de propietarios y pretendiendo crear para los propietarios de escasos recursos, una vía más barata para inscribir mediante el procedimiento del formulario registral. El Colegio de Notarios de Lima estima que son inconstitucionales el cuarto párrafo del artículo 7 y el artículo 13 de la Ley N° 27755, indicando que el primero de los preceptos establece la facultad de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) para extender paulatinamente el uso de los formularios registrales a todos los registros públicos que conforman el Sistema Nacional de los Registros Públicos, mientras que el segundo crea una Comisión Especial que debe proponer a la SUNARP todas las disposiciones reglamentarias en materia registral, técnica y administrativa que sean necesarias para la aplicación de la Ley N° 27755; todo lo cual supone una transgresión del inciso 8) del artículo 118 de la Constitución, que reserva para el Presidente de la República, de modo exclusivo y excluyente, la atribución de reglamentar las leyes. El apoderado del Congreso de la República contesta la demanda manifestando que mediante la introducción en nuestro sistema del formulario registral legalizado por notario público, el legislador fomenta el ejercicio pleno del derecho de propiedad y cumple con el deber de facilitar el acceso del mayor número posible de ciudadanos al registro de propiedad inmobiliaria, buscando promover la igualdad de condiciones en el acceso al registro. Sostiene que la medida respeta la tradición jurídica romano-germánica de derecho escrito y codificado. Por otra parte, aduce que la seguridad jurídica que garantiza el tráfico de bienes y servicios se sustenta también en el registro mismo, siendo necesario que los derechos sean oponibles frente a terceros, lo cual solo se logra con la publicidad registral y la seguridad jurídica que esta brinda. Asimismo, alega que corresponde al reglamento de la ley y demás normas infralegales establecer todas las normas de seguridad pertinentes, y que debido a que la Ley N° 27755 no ha sido aún reglamentada, los demandantes suponen una serie de situaciones ficticias y

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generadoras de inseguridad jurídica que en la realidad no resultan probables, porque de acuerdo con los antecedentes legislativos y sus reglamentos, el empleo del formulario registral brinda una mayor seguridad jurídica. Agrega que no es correcto afirmar que el formulario registral carece de matriz, pues la Ley del Notariado prevé la posibilidad de que el formulario legalizado se incorpore al protocolo notarial, indicando, además, que el archivo registral conserva los formularios registrales, posibilitando que se pueda obtener una copia del documento original; que es incorrecto sostener que la legalización del formulario registral implica una simple legalización de firmas, ya que se trata de una función más compleja, respaldada por las normas y principios de la función notarial, y que es erróneo afirmar que la escritura pública es un documento que tiene “superioridad” frente a cualquier otro, dado que esta también puede devenir en nula por contravenir las formalidades establecidas en la ley. FUNDAMENTOS 1. Existen incuestionables similitudes e identidades entre la presente causa y la resuelta por este Colegiado mediante sentencia del 30 de abril del presente año (Exp. N° 016-2002-AI/TC). No obstante ello, también es posible advertir diversos factores divergentes entre ambas, lo que justifica un pronunciamiento sobre las nuevas alegaciones planteadas, así como una complementación de determinados aspectos respecto de los cuales este Tribunal ya ha tomado postura. I. Seguridad jurídica y el formulario registral legalizado por notario como un nuevo instrumento público notarial 2. Los recurrentes afirman que el segundo párrafo del artículo 7 de la Ley N° 27755 es inconstitucional, pues al permitir que los inmuebles cuyo valor de mercado no sea mayor de 20 UIT, puedan ser inscritos mediante formulario registral legalizado por notario, y no mediante escritura pública, sacrifica, desproporcional e irrazonablemente, el principio de seguridad jurídica. 3. En el Exp. N° 016-2002-AI/TC, el Tribunal consideró que la seguridad jurídica es un principio consustancial al Estado constitucional de derecho, implícitamente reconocido en la Constitución. Se trata de un valor superior contenido en el espíritu garantista de la Carta Fundamental, que se proyecta hacia todo el ordenamiento jurídico y busca asegurar al individuo una expectativa razonablemente fundada respecto de cuál será la actuación de los poderes públicos y, en general, de toda la colectividad, al desenvolverse dentro de los cauces del Derecho y la legalidad. 4. En la referida sentencia, este Colegiado ha reconocido que la inscripción registral del derecho de propiedad dota de una incuestionable seguridad jurídica al ejercicio de ese derecho. Sin embargo, ha sido cuidadoso en señalar que la garantía que reviste el título inscrito será meramente aparente si no se crean las condiciones razonables y suficientes para que el procedimiento previo a la inscripción esté provisto también de la suficiente seguridad jurídica, pues de lo que se trata es de que el registro sea fiel reflejo de la realidad jurídica extrarregistral. Con esta premisa, y acudiendo al test de proporcionalidad, el Tribunal ha concluido que la medida de permitir el acceso de los sectores de bajos recursos al registro de propiedad, mediante

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la reducción de los costos de transacción que supone la utilización del formulario registral legalizado por notario, en lugar de la escritura pública, es proporcional y razonable, pues, no obstante que ello genera un grado de sustracción en la garantía que la seguridad jurídica dispensa, el principio no se ve afectado en su contenido esencial, siendo todavía plenamente reconocible su funcionalidad dentro del ordenamiento jurídico.

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Dicha conclusión se encuentra fundamentada en una serie de condiciones, cuya inobservancia, si bien no acarrearía una inconstitucionalidad “de la ley”, en cambio, sí podría provocar una inconstitucionalidad “en la aplicación de la ley” o, incluso, en su reglamentación. Tales condiciones son los siguientes:



A) Imprescindible intervención del notario: Del tenor del segundo párrafo del artículo 7 de la Ley N°27755, se desprende la imprescindible participación del notario antes de que el formulario pueda acceder al registro. Este Tribunal ya ha acentuado la especial relevancia del rol del notario en la sociedad, manifestando que “nuestro país se adscribe al sistema de organización notarial de tipo latino, en virtud del cual el notario es un profesional del derecho que, en forma imparcial e independiente, ejerce una función pública consistente en autenticar, redactar, conservar y reproducir los documentos, así como asesorar de manera imparcial a quienes soliciten su intervención, incluyéndose la certificación de hechos”. (Exp. Nº 04-1997AI/TC). Así, el notario dota de fe pública y seguridad jurídica a los actos y negocios jurídicos que ante él se celebren. La especial valía que nuestro ordenamiento jurídico concede a los medios documentales que gozan de la fe pública del notario, exige a su vez de este una intachable conducta moral.



B) Especial naturaleza del formulario registral legalizado por notario: La institución del formulario registral no es novedosa en nuestro sistema jurídico. El artículo 4 del Decreto Legislativo N° 495, que entró en vigencia el 15 de noviembre de 1988, ya contempla su utilización, y, no obstante la antigüedad de su vigencia, el formulario registral no ha sido generador de las diversas inestabilidades jurídicas que los recurrentes alegan, y ello debido, fundamentalmente, a que su incorporación ha sido acompañada de las previsiones suficientes orientadas a asegurar que el contenido esencial de la seguridad jurídica no se vea afectado. A tales fines han contribuido, por ejemplo, previsiones como las contenidas en el artículo 28 del Decreto Supremo N° 001-90-VC, Reglamento del Registro Predial de Pueblos Jóvenes y Urbanizaciones Populares. Asimismo, debe considerarse que, conforme dejó asentado este Colegiado en el fundamento 9 de la sentencia emitida en el Exp. N° 0016-2002-AI/TC, el formulario registral legalizado por notario no puede ser considerado como una simple legalización de firmas, pero tampoco debe ser asimilado a la escritura pública, pues, si así fuera, el propósito de conseguir que los sectores de menor capacidad económica puedan acceder al registro, se vería desvirtuado. Se trata de un nuevo instrumento público notarial, y por ello, más allá de la denominación que se le pueda dar, son de aplicación las obligaciones generales que la Ley N° 26002 impone al notario, cuando se trata de tales instrumentos.



Así pues, tomando en consideración los criterios expuestos, cuando se trate de un formulario registral legalizado por notario, es deber de este:

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a) Dar fe respecto de los actos jurídicos, hechos o circunstancias que presencie, para lo cual debe exigir que el formulario sea llenado y suscrito ante él, corroborando la libre voluntad y capacidad de las personas en la celebración del acto y su conocimiento de los alcances del mismo; b) Constatar la identidad de los contratantes, de ser el caso, cotejando los Documentos Nacionales de Identidad con la información pública de red del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec); c) Verificar la validez de las firmas; d) Verificar que los datos relativos al inmueble estén clara y correctamente expresados; e) Conferir fecha cierta al formulario, y f) Conservar copia del documento original, a efectos de descartar cualquier irregularidad que pudiera presentarse, manteniendo la estabilidad jurídica. 5. Lo dicho permite desestimar, desde ya, el extremo de la demanda en el que los recurrentes afirman que el segundo párrafo del artículo 7 de la ley en cuestión vulnera el derecho a la igualdad, al generar una situación de discriminación entre títulos inscritos confiables (los que se originan en una escritura pública) y no confiables (los que se originan en el formulario registral). Y es que, en la medida en que el uso del formulario registral legalizado por notario se ajuste al criterio que este Colegiado ha establecido, será un título dotado de confiabilidad, máxime si el documento original se mantiene conservado en el archivo registral de la circunscripción correspondiente. II. Leyes especiales, naturaleza de las cosas y diferencia de las personas 6. Por otra parte, los recurrentes sostienen que el mencionado párrafo es contrario al primer párrafo del artículo 103 de la Constitución, el cual solo permite que se expidan leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no en función de la diferencia de las personas, alegando que se ha legislado contra la naturaleza de las cosas, por ser el formulario registral una importación desarticulada de una institución anglosajona que desvirtúa la seguridad jurídica que la inscripción registral pretende otorgar, y en función de la diferencia de las personas, porque se ha tenido como referencia los distintos tipos de propietarios, esto es, los de escasos recursos y los de mayor poder adquisitivo. Leyes especiales y naturaleza de las cosas 7. Evidentemente, el término “cosa” previsto en el primer párrafo del artículo 103 de la Constitución, no puede ser entendido en su sentido coloquial. La cosa no puede ser vista como un objeto físico, sino como todo elemento vinculado a la juridicidad: inmanente pero real; objetivo pero intrínsecamente vinculado a las relaciones interpersonales. “Cosa” es, pues, la materia del Derecho y, por lo tanto, puede aludir a una relación jurídica, un instituto jurídico, una institución jurídica o simplemente un derecho, un principio, un valor o un bien con relevancia jurídica.

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De otro lado, la materia jurídica es poseedora de un dinamismo en orden a su trascendencia. Dicho dinamismo surge desde su contenido o sustancia y se proyecta hacia su finalidad. La “naturaleza” de la “cosa” está informada tanto de su contenido como de su finalidad.

8. La naturaleza de la “cosa” que hace a la materia del Derecho, se encuentra inserta en una realidad social que puede tender hacia la disfuncionalidad de la cosa, esto es, a desvirtuar su finalidad. En estos casos, el orden constitucional debe permitir a la ley incidir en aquella realidad de hecho y componer la funcionalidad de la naturaleza de las cosas. Así pues, cuando el artículo 103 de la Carta Fundamental estipula que pueden expedirse leyes especiales “porque así lo exige la naturaleza de las cosas”, no hace sino reclamar la razonabilidad objetiva que debe fundamentar toda ley, incluso, desde luego, las leyes especiales. Respetando el criterio de razonabilidad legal, el Estado queda facultado para desvincular a la ley de su vocación por la generalidad y hacerla ingresar en una necesaria y razonable singularidad. Necesaria, porque está llamada a recomponer un orden social que tiende a desvirtuarse, y razonable, porque se fundamenta en un elemento objetivo, a saber, la naturaleza de las cosas. 9. La “cosa” regulada por el segundo párrafo del cuestionado artículo es la inscripción registral, y su contenido y finalidad (su naturaleza) es dotar de seguridad jurídica a los titulares del derecho de propiedad, de forma tal que puedan oponerlo erga omnes y generar así el desarrollo económico tanto a nivel individual como social.

Pues bien, la realidad social objetiva informa que dicha funcionalidad se cumple tan solo de modo parcial, pues los altos costos de transacción impiden el acceso al registro de los sectores de menor poder adquisitivo, circunstancia que desvirtúa la naturaleza de la inscripción registral. Y, dado que el citado párrafo está orientado a que la inscripción registral recupere su funcionalidad, reduciendo los costos de transacción en el acceso al registro de los menos favorecidos, este Colegiado no considera que se haya legislado en contra de la naturaleza de las cosas, sino, por el contrario, porque así lo exigía aquella.



Por lo demás, este Colegiado tampoco comparte el criterio de los recurrentes según el cual el formulario registral legalizado por notario supone la importación desarticulada de una institución anglosajona, pues de lo expuesto en el fundamento 4.B de la presente sentencia se colige que el instrumento tiene un contenido original, propio y plenamente aplicable en un ordenamiento de tradición jurídica romano-germánica.

Leyes especiales y diferencia de las personas 10. El artículo 103 de la Constitución, de otro lado, proscribe la posibilidad de que se expidan leyes especiales “por razón de la diferencia de las personas”. El principio interpretativo constitucional de “concordancia práctica” exige analizar esta disposición a la luz del inciso 2) del artículo 2 de la propia Carta Fundamental, que establece el derecho a la igualdad ante la ley. 11. El principio de igualdad en el Estado constitucional exige del legislador una vinculación negativa o abstencionista y otra positiva o interventora. La vinculación negativa está referida a la ya consolidada jurisprudencia de este Colegiado respecto

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de la exigencia de “tratar igual a los que son iguales” y “distinto a los que son distintos”, de forma tal que la ley, como regla general, tenga una vocación necesaria por la generalidad y la abstracción, quedando proscrita la posibilidad de que el Estado, a través del legislador, pueda ser generador de factores discriminatorios de cualquier índole. Sin embargo, enfocar la interpretación del derecho a la igualdad desde una faz estrictamente liberal, supondría reducir la protección constitucional del principio de igualdad a un contenido meramente formal, razón por la cual es deber de este Colegiado, de los poderes públicos y de la colectividad en general, dotar de sustancia al principio de igualdad reconocido en la Constitución. En tal sentido, debe reconocerse también una vinculación positiva del legislador a los derechos fundamentales, de forma tal que la ley esté llamada a revertir las condiciones de desigualdad o, lo que es lo mismo, a reponer las condiciones de igualdad de las que la realidad social pudiera estarse desvinculando, en desmedro de las aspiraciones constitucionales. 12. Así las cosas, cuando el artículo 103 de la Constitución prevé la imposibilidad de dictar leyes especiales “en razón de las diferencias de las personas”, abunda en la necesaria igualdad formal prevista en el inciso 2) de su artículo 2, según la cual el legislador no puede ser generador de diferencias sociales; pero en modo alguno puede ser interpretado de forma que se limite el derecho y el deber del Estado de, mediante “acciones positivas” o “de discriminación inversa”, ser promotor de la igualdad sustancial entre los individuos. 13. Atendiendo a lo expuesto, y como ya tuviera oportunidad de señalar este Tribunal respecto del segundo párrafo del artículo 7 de la Ley N° 27755: “Es evidente que aquellos individuos que cuentan con un título de propiedad registrado poseen una especial ventaja frente a aquellos que no cuentan con la inscripción. Tal ventaja se traduce, especialmente, en facultades de índole económica (...). Existiendo, pues, marcadas distancias entre un título registrado y uno que no lo está, y, por ende, entre los que ostentan un derecho de propiedad con las prerrogativas que la Constitución aspira y aquellos que no, y considerando que parte importante de las razones por las que se suscitan tales distancias, se debe a que no todos tienen el poder adquisitivo para acceder al registro, entonces es deber del Estado instaurar las condiciones para despejar los obstáculos que generan tal desigualdad de oportunidades. Tal ha sido el propósito de la disposición cuestionada” (Exp. Nº 0016-2002-AI/ TC, FJ. 12). Dicho lo cual, no cabe sino añadir que el precepto tampoco ha vulnerado la disposición constitucional que proscribe la posibilidad de dictar leyes especiales en razón de la diferencia de las personas, pues, lejos de crear o fomentar tales diferencias, busca revertirlas. III. Reglamentos secundum legem y reglamentos extra legem 14. Los recurrentes alegan la inconstitucionalidad del tercer párrafo del artículo 13 de la Ley N° 27755, pues permite a la Comisión Especial del Registro de Predios “proponer” al Directorio de la Sunarp “todas las disposiciones reglamentarias en materia registral, técnica y administrativa que sean necesarias para la aplicación de la Ley”, afectándose –según afirman– la atribución prevista en el inciso 8), artículo 118, de la Constitución, en virtud del cual corresponde al Presidente de la República la reglamentación de las leyes.

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15. La fuerza normativa de la que está investida la Administración se manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su potestad reglamentaria. El reglamento es la norma que, subordinada directamente a las leyes e indirectamente a la Constitución, puede, de un lado, desarrollar la ley, sin transgredirla ni desnaturalizarla, y, de otro, hacer operativo el servicio que la Administración brinda a la comunidad. Los primeros son los llamados reglamentos secundum legem, de ejecución, o reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están llamados a complementar y desarrollar la ley que los justifica y a la que se deben. En efecto, es frecuente que la ley se circunscriba a las reglas, principios y conceptos básicos de la materia que se quiere regular, dejando a la Administración la facultad de delimitar concretamente los alcances del marco general establecido en ella. Los segundos son los denominados reglamentos extra legem, independientes, organizativos o normativos, los que se encuentran destinados a reafirmar, mediante la autodisposición, la autonomía e independencia que la ley o la propia Constitución asignan a determinados entes de la Administración, o, incluso, a normar dentro los alcances que el ordenamiento legal les concede, pero sin que ello suponga desarrollar directamente una ley. 16. El inciso 8 del artículo 118 de la Constitución alude expresamente a la facultad de “reglamentar las leyes”; sin embargo, no reserva toda la potestad reglamentaria administrativa al primer mandatario, sino tan solo aquella vinculada a los reglamentos secundum legem o de ejecución. De otro lado, la garantía contenida en aquella disposición constitucional reserva al Presidente de la República la aprobación y consecuente expedición del reglamento, mas no necesariamente la creación de su contenido, pues, según puede desprenderse de lo ya establecido, el reglamento es elaborado por grupos técnicos sobre la materia de la que se trate.

En tal sentido, una interpretación del inciso 8), artículo 118, de la Constitución, es que cuando el tercer párrafo del artículo 13 de la Ley N° 27755 alude a “disposiciones reglamentarias (...) que sean necesarias para la aplicación de la Ley”, se refiere a reglamentos de ejecución, razón por la cual dichas disposiciones no podrán ser aprobadas y expedidas por la propia Superintendencia Nacional de los Registros Públicos, sino que, según se desprende literalmente del precepto, serán simples “propuestas” de la Comisión Especial del Registro de Predios, las que, a su vez, y en todo caso, deberán ser derivadas al Poder Ejecutivo, a efectos de que este actúe conforme a las atribuciones que la ley y la Constitución le confieren. De lo que resulta que el tercer párrafo del artículo 13 de la referida ley no es inconstitucional.

17. Los recurrentes consideran, asimismo, que el cuarto párrafo del artículo 7 de la Ley N° 27755 también es contrario al inciso 8) del artículo 118 de la Constitución, pues interpretan que permitiría a la Sunarp extender, paulatinamente, la utilización del formulario registral legalizado por notario a todos los registros públicos que conforman el Sistema Nacional Registral. 18. El Tribunal no comparte tal criterio, pues del tenor del segundo párrafo del artículo 7 de la citada ley se desprende, con meridiana claridad, que la utilización del formulario registral legalizado por notario está reservada únicamente al Registro de Predios, razón por la cual su aplicación a otros registros solo podría ser autorizada por otra ley.

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El cuarto párrafo del artículo 7 de la ley en cuestión se encuentra únicamente relacionado con el primer párrafo del mismo artículo. Así, un análisis conjunto de dichos preceptos permite sostener que la ley impugnada autoriza a la SUNARP la implementación en el Registro de Predios, en forma progresiva, de todo mecanismo de simplificación, desregulación y reducción de actos administrativos, pudiendo extenderlos paulatinamente a todos los Registros Públicos que conforman el Sistema Registral Nacional. Ello tan solo reafirma la facultad de la SUNARP para expedir reglamentos organizativos o normativos, aunque, en ningún caso, de ejecución, lo que, según lo ya establecido, resulta plenamente constitucional.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitución Política del Perú y su Ley Orgánica, FALLA Declarando INFUNDADA la presente demanda de inconstitucionalidad. EXHORTA al Poder Ejecutivo para que, en salvaguarda del principio de seguridad jurídica que debe informar el Sistema Registral Nacional, reglamente el uso del formulario registral legalizado por notario, previsto en el segundo párrafo del artículo 7 de la Ley N° 27755, conforme a los siguientes lineamientos: a) El notario debe dar fe respecto de los actos jurídicos, hechos o circunstancias que presencie, para lo cual debe exigir que el formulario sea llenado y suscrito ante él, corroborando la libre voluntad y capacidad de las personas en la celebración del acto y su conocimiento de los alcances del mismo; b) Debe constatar la identidad de los contratantes, de ser el caso, cotejando los Documentos Nacionales de Identidad con la información pública de red del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec); c) Verificar la validez de las firmas contenidas en el formulario; d) Verificar que los datos relativos al inmueble estén clara y correctamente expresados; e) Conferir fecha cierta al formulario, y f) Conservar copia del documento original, a efectos de descartar cualquier irregularidad que pudiera presentarse, manteniendo la estabilidad jurídica. Dispone la notificación a las partes, su publicación en el diario oficial El Peruano y la devolución de los actuados. SS. ALVA ORLANDINI; BARDELLI LARTIRIGOYEN; REY TERRY; AGUIRRE ROCA; REVOREDO MARSANO; GONZALES OJEDA; GARCÍA TOMA

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JTC 4 Exp. N° 3741-2004-AA/TC-Lima Ramón Hernando Salazar Yarlenque SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 14 días del mes de noviembre de 2005, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de pleno jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Alva Orlandini, presidente; Bardelli Lartirigoyen, vicepresidente; Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia: ASUNTO Recurso extraordinario interpuesto por don Ramón Hernando Salazar Yarlenque contra la sentencia de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 66, su fecha 30 de enero de 2004, que declaró infundada la acción de amparo de autos. ANTECEDENTES Con fecha 14 de febrero de 2003, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad de Surquillo, solicitando que se ordene a la emplazada admitir a trámite sus medios impugnatorios sin la exigencia previa de pago de la tasa que por tal concepto tiene establecido en su respectivo Texto Único de Procedimientos Administrativos. Aduce el demandante que tras haberle impuesto una multa la entidad emplazada se presentó en la municipalidad a efectos de impugnar dicha decisión, pero se le exigió previamente el pago de quince nuevos soles (S/. 15.00) por concepto de tasa impugnación, conforme al TUPA de la referida entidad edil, agregando que la exigencia de dicho pago vulnera su derecho de petición, así como su derecho de defensa como elemento del debido proceso que consagra la Constitución. La emplazada contesta la demanda contradiciendo de modo sustancial sus argumentos. Sostiene que la Constitución, en su artículo 192, inciso 3, reconoce competencia a los municipios para crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, y que sobre dicha base, ha establecido en su TUPA el pago por los conceptos de presentación de documentos cinco soles y por concepto de impugnación diez soles, los cuales se encuentran debidamente sustentados en su estructura de costos. El Sexagésimo Tercer Juzgado Civil de Lima, con fecha 6 de junio de 2003, declara infundada la demanda considerando que el monto establecido por concepto de impugnación, así como el que se establece por concepto de recepción de documentos, ascendente en total a la suma de quince nuevos soles, se encuentra previsto en el TUPA de la municipalidad emplazada. Argumenta también que dicha norma ha sido

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expedida conforme al Código Tributario y que, por ello, no se están violando los derechos del recurrente, tal como este alega. La recurrida confirma la apelada con argumentos similares. FUNDAMENTOS 1. Mediante el presente proceso de amparo constitucional, el demandante solicita que se ordene a la Municipalidad Distrital de Surquillo admitir a trámite los medios impugnatorios que desea hacer valer frente a una resolución de multa emitida por dicha entidad, sin que por ello tenga que pagar previamente un derecho de trámite que la municipalidad emplazada ha establecido y que el recurrente considera violatorio de sus derechos constitucionales de defensa y de petición, consagrados en los artículos 139, inciso 3 y 2 inciso 20, de la Constitución, respectivamente. 2. Antes de evaluar el fondo de la controversia, es necesario precisar que el pago que la Municipalidad emplazada ha establecido como condición para atender el escrito de impugnación del recurrente, comprende en realidad dos conceptos claramente separados conforme al propio TUPA de la referida municipalidad. Así, en el rubro 1 de la Ordenanza N° 084/MDS, referido al cobro por concepto de Recursos impugnativos, se fija para el caso, tanto del recurso de reconsideración como del recurso de apelación, la suma de diez nuevos soles, mientras que en el rubro N° 7, referido a la Recepción de documentos en general, se fija como monto la suma de cinco nuevos soles. 3. Este Tribunal considera que lo que en realidad se está cuestionando por contravenir los derechos de petición y de defensa, es el concepto referido al cobro por “derecho de impugnación”, consignado en el rubro 1 del TUPA de la municipalidad emplazada. En consecuencia, este extremo será materia de análisis por parte de este Colegiado. §1. Control de constitucionalidad y control de legalidad de los actos de la administración 4. En primer lugar, resulta pertinente atender que tanto el juez de instancia como el colegiado que atendió el recurso de apelación no se han referido a la dimensión constitucional de los hechos planteados por el recurrente, puesto que ambos se han limitado a verificar si la imposición del pago previsto para impugnar una decisión de la municipalidad emplazada, se ha ajustado a las normas infraconstitucionales como el Código Tributario o la propia Ordenanza Municipal N° 084/MDS, que aprobó el TUPA de la municipalidad demandada, donde, en efecto, se encuentra previsto el cobro de un derecho por concepto de presentación de recursos impugnatorios. En este sentido, el a quo, luego de verificar que el monto establecido por concepto de apelación se encuentra regulado en el respectivo TUPA de la municipalidad, que se enmarca dentro de los parámetros establecidos por el Código Tributario, concluye que “(...) no se estaría vulnerando (el) derecho a la defensa (del recurrente)” (fundamento jurídico sexto de la sentencia).

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5. Un razonamiento en este sentido obliga a este Tribunal a hacer algunas precisiones previas. En primer lugar, se debe recordar que tanto los jueces ordinarios como los jueces constitucionales tienen la obligación de verificar si los actos de la Administración Pública, que tienen como sustento una ley, son conformes los valores superiores, los principios constitucionales y los derechos fundamentales que la Constitución consagra. Este deber, como es evidente, implica una labor que no solo se realiza en el marco de un proceso de inconstitucionalidad (previsto en el artículo 200, inciso 4, de la Constitución), sino también en todo proceso ordinario y constitucional a través del control difuso (artículo 138). 6. Este deber de respetar y preferir el principio jurídico de supremacía de la Constitución también alcanza, como es evidente, a la administración pública. Esta, al igual que los poderes del Estado y los órganos constitucionales, se encuentra sometida, en primer lugar, a la Constitución de manera directa y, en segundo lugar, al principio de legalidad, de conformidad con el artículo 51 de la Constitución. De modo tal que la legitimidad de los actos administrativos no viene determinada por el respeto a la ley –más aún si esta puede ser inconstitucional– sino, antes bien, por su vinculación a la Constitución. Esta vinculación de la administración a la Constitución se aprecia en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual, si bien formalmente ha sido denominado por la propia Ley como “Principio de legalidad”, en el fondo no es otra cosa que la concretización de la supremacía jurídica de la Constitución, al prever que “[l]as autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho (...)” (énfasis agregado). 7. De acuerdo con estos presupuestos, el Tribunal Constitucional estima que la administración pública, a través de sus tribunales administrativos o de sus órganos colegiados, no solo tiene la facultad de hacer cumplir la Constitución –dada su fuerza normativa–, sino también el deber constitucional de realizar el control difuso de las normas que sustentan los actos administrativos y que son contrarias a la Constitución o a la interpretación que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional). Ello se sustenta, en primer lugar, en que si bien la Constitución, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 138, reconoce a los jueces la potestad para realizar el control difuso, de ahí no se deriva que dicha potestad les corresponda únicamente a los jueces, ni tampoco que el control difuso se realice únicamente dentro del marco de un proceso judicial. 8. Una interpretación positivista y formal en ese sentido no solo supone el desconocimiento de determinados principios de interpretación constitucional, como los de unidad de la Constitución y de concordancia práctica, que ha establecido el Tribunal Constitucional en tanto que supremo intérprete de la Constitución; sino también daría lugar a una serie de contradicciones insolubles en la validez y vigencia de la propia Constitución. Así, por ejemplo, una interpretación en ese sentido del artículo 138 de la Constitución supondría que el cumplimiento de la supremacía jurídica de la Constitución solo tiene eficacia en los procesos judiciales y no en aquellos otros procesos o procedimientos de naturaleza distinta lo cual significaría convertir a la Constitución en una norma legal. Evidentemente, esta forma de

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interpretar la disposición aludida contradice abiertamente el artículo 51, el cual señala que: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las demás normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente (...)”. 9. Por lo tanto, el artículo 138 no puede ser objeto de una interpretación constitucional restrictiva y literal; por el contrario, la susodicha disposición constitucional debe ser interpretada de conformidad con el principio de unidad de la Constitución, considerando el artículo 51 antes señalado, más aún si ella misma (artículo 38) impone a todos –y no solo al Poder Judicial– el deber de respetarla, cumplirla y defenderla. Es coherente con ello el artículo 102 del Código Tributario, cuando precisa que “[a]l resolver el Tribunal Fiscal deberá aplicar la norma de mayor jerarquía (...)”; es decir, aquellas disposiciones de la Constitución que, en este caso, se manifiestan a través de los principios constitucionales tributarios y de los derechos fundamentales que están relacionados con dichos principios. 10. En segundo lugar, está de por medio también la eficacia vertical de los derechos fundamentales; es decir, su eficacia en particular frente a todos los poderes y órganos del Estado, lo que incluye a la administración pública. Y es que en el marco del Estado constitucional, el respeto de los derechos fundamentales constituye un imperativo que el Estado debe garantizar frente a las eventuales afectaciones que pueden provenir, tanto del propio Estado –eficacia vertical– como de los particulares –eficacia horizontal–; más aún cuando, a partir del doble carácter de los derechos fundamentales, su violación comporta la afectación no solo de un derecho subjetivo individual –dimensión subjetiva–, sino también el orden objetivo de valores que la Constitución incorpora –dimensión objetiva–. 11. Esta incidencia de los derechos fundamentales en el Estado constitucional implica, por otra parte, un redimensionamiento del antiguo principio de legalidad en sede administrativa, forjado en el siglo XIX en una etapa propia del Estado liberal. Si antes la eficacia y el respeto de los derechos fundamentales se realizaba en el ámbito de la ley, en el Estado constitucional, la legitimidad de las leyes se evalúa en función de su conformidad con la Constitución y los derechos fundamentales que ella reconoce. Por eso mismo, es pertinente señalar que el derecho y el deber de los tribunales administrativos y órganos colegiados de preferir la Constitución a la ley, es decir de realizar el control difuso –dimensión objetiva–, forma parte del contenido constitucional protegido del derecho fundamental del administrado al debido proceso y a la tutela procesal ante los tribunales administrativos –dimensión subjetiva–. 12. Por ello es intolerable que, arguyendo el cumplimiento del principio de legalidad, la administración pública aplique, a pesar de su manifiesta inconstitucionalidad, una ley que vulnera la Constitución o un derecho fundamental concreto. En definitiva, esta forma de proceder subvierte el principio de supremacía jurídica y de fuerza normativa de la Constitución y la posición central que ocupan los derechos fundamentales en el ordenamiento constitucional, en el cual “la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado” (artículo 1).

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13. En el Derecho constitucional comparado –es el caso puntual del ordenamiento chileno–, se admite, por ejemplo, que un órgano constitucional como la Contraloría General de la República realice un control constitucional de las normas en sede administrativa. El control que realiza esta entidad administrativa:

(...) es, como es obvio, un control estrictamente jurídico, en el que la Contraloría confronta la actuación administrativa reglamentaria o singular, contenida en un decreto o resolución, con el ordenamiento jurídico en su conjunto, haciendo primar este último por sobre aquella, como consecuencia del principio general de legalidad que establece el propio artículo 7 CPR. Sin embargo, es en el control de los aspectos constitucionales de la actuación administrativa donde la actividad fiscalizadora de la Contraloría adquiere mayor entidad, en la medida que su pronunciamiento no puede ser “salvado” mediante la insistencia gubernamental, ya que –se considera– al estar el decreto o resolución en pugna –aparentemente– con la Constitución, pone en peligro valores, principios o derechos de la más alta consideración en el ordenamiento(1).

14. Por ello, nada impide –por el contrario, la Constitución obliga– a los tribunales y órganos colegiados de la administración pública, a través del control difuso, anular un acto administrativo inaplicando una norma legal a un caso concreto, por ser violatoria de los derechos fundamentales del administrado, tal como lo dispone el artículo 10 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que sanciona con nulidad el acto administrativo que contravenga la Constitución, bien por el fondo, bien por la forma; siempre, claro está, que dicha declaración de nulidad sea conforme a la Constitución y/o a la interpretación del Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. 15. En ese sentido, el principio de legalidad en el Estado constitucional no significa simple y llanamente la ejecución y el cumplimiento de lo que establece una ley, sino también, y principalmente, su compatibilidad con el orden objetivo de principios y valores constitucionales; examen que la administración pública debe realizar aplicando criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad. Esta forma de concebir el principio de legalidad se concretiza, por ejemplo, en el artículo III del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, cuando señala que la actuación de la administración pública tiene como finalidad la protección del interés general, pero ello solo es posible de ser realizado “(...) garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general” (énfasis agregado). 16. De lo contrario, la aplicación de una ley inconstitucional por parte de la administración pública implica vaciar de contenido el principio de supremacía de la Constitución, así como el de su fuerza normativa, pues se estaría otorgando primacía al principio de legalidad en detrimento de la supremacía jurídica de la Constitución,

(1)

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Ferrada Bórquez, Juan Carlos. “Los derechos fundamentales y el control constitucional”. En: Revista de Derecho (Valdivia). Vol. XVII, diciembre, 2004. pp. 113-137. [Versión on line, www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_ arttext&pid=S071809502004000200005&lng=es&nrm=iso>]. Citado el 3 de julio de 2006.

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establecido en los artículos 38, 51 y 201 de la Constitución; lo cual subvierte los fundamentos mismos del Estado constitucional y democrático. 17. Sentadas estas premisas, la controversia en el presente caso se centra en determinar si el establecimiento del pago de derechos por parte de la municipalidad emplazada, como requisito para tramitar la impugnación de una decisión de la propia entidad, pese a estar plenamente reconocido en el TUPA de la referida municipalidad, resulta, no obstante, violatorio de los derechos constitucionales al debido proceso administrativo, a la defensa, a la tutela judicial efectiva y de petición que consagra nuestra Carta Fundamental. §2. Debido procedimiento administrativo y derecho de impugnación de los actos de la administración 18. Conforme a la jurisprudencia de este Colegiado, el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución, no solo tiene una dimensión estrictamente jurisdiccional, sino que se extiende también al procedimiento administrativo y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha establecido, a “(...) cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, el cual tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana”. (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71)(2). 19. Entendido como un derecho constitucionalmente reconocido, el debido procedimiento administrativo comprende, entre otros aspectos, el derecho a impugnar las decisiones de la administración, bien mediante los mecanismos que provea el propio procedimiento administrativo o, llegado el caso, a través de la vía judicial, bien mediante el contencioso-administrativo o el propio proceso de amparo. En este último supuesto, el derecho de impugnar las decisiones de la administración confluye con el derecho de acceso a la jurisdicción cuando no existan vías propias dentro del propio procedimiento administrativo, o cuando estas se hayan agotado y causado estado en la decisión final de la administración. 20. El recurrente sostiene, en efecto, que la exigencia del pago previo de una tasa para recibir y dar trámite a su escrito de apelación contra un acto administrativo que considera contrario a sus intereses, afecta su derecho de defensa en sede administrativa y, por lo tanto, vulnera el debido procedimiento administrativo. Por su parte, al contestar la demanda, la municipalidad emplazada aduce que dicho cobro es por la “(...) realización de un acto administrativo que deseaba efectuar el actor”, el cual se encuentra plenamente reconocido en el TUPA y que, por ello, no puede ser inconstitucional. El Tribunal Constitucional no comparte el argumento de la emplazada, puesto que el hecho de que un acto se sustente en una norma o reglamento no le otorga necesariamente naturaleza constitucional, ni descarta la posibilidad de que este Colegiado efectúe el control jurisdiccional. Esta tesis es, en todo caso, contraria al Estado Democrático, donde rige el principio del control jurisdiccional

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Véase las sentencias emitidas en el Exp. N° 2050-2002-AA/TC y, más recientemente, en el Exp.N° 21922004-AA/TC.

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de la administración y en el que, desde luego, el parámetro de control, como ya ha quedado dicho, no es la Ley ni el reglamento, sino la Constitución. 21. El debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado durante la actuación del poder de sanción de la administración. Implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica. 22. En conclusión, este Tribunal estima que, en el presente caso, el establecimiento de una tasa o derecho como condición para ejercer el derecho de impugnar la propia decisión de la Administración, vulnera el debido proceso reconocido en el artículo 139.3 de la Constitución. §3. El derecho de defensa y el derecho de recurrir el acto administrativo 23. Íntimamente vinculado a lo anterior está el tema del derecho de defensa del ciudadano frente al ejercicio del poder de sanción de la administración, sobre todo si se tiene en cuenta que, en el presente caso, se encuentra regulada una instancia de apelación en el propio procedimiento administrativo, por lo que el Tribunal estima que, en el caso de autos, el derecho de defensa previsto en el artículo 139, inciso 14), despliega todos sus efectos. Desde luego, el derecho de recurrir una decisión de la administración no debe confundirse con el derecho al recurso o con el derecho a una doble instancia administrativa, que, como ya tiene dicho este Colegiado, no logra configurarse como un derecho constitucional del administrado, puesto que no es posible imponer a la administración, siempre y en todos los casos, el establecimiento de una doble instancia como un derecho fundamental(3). El derecho de recurrir las decisiones de la administración comporta la posibilidad material de poderlas enervar, bien en el propio procedimiento administrativo, cuando la ley haya habilitado un mecanismo bien en todo caso, de manera amplia y con todas las garantías, ante el Poder Judicial, mediante el proceso contencioso-administrativo o, incluso, a través del propio recurso de amparo cuando se trate de la afectación de derechos fundamentales. 24. El derecho de defensa garantiza, entre otras cosas, que una persona sometida a una investigación, sea esta de orden jurisdiccional o administrativa, y donde se encuentren en discusión derechos e intereses suyos, tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de tales derechos e intereses. Se conculca, por lo tanto,

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Véase en este sentido la Sentencia emitida en el Exp. N° 2209-2002-AA/TC, de manera más precisa el fundamento 19, donde ha quedado establecido que “(...) no siempre y en todos los casos, es posible extrapolar acríticamente las garantías del debido proceso judicial al derecho al debido procedimiento administrativo. Así, por ejemplo, si en sede judicial uno de los contenidos del derecho en referencia lo constituye el de la necesidad de respetarse el juez natural o pluralidad de instancias, en el caso del procedimiento administrativo, en principio, que el acto haya sido expedido por un órgano incompetente genera un vicio de incompetencia, pero no la violación del derecho constitucional. Y, en el caso de que no se pueda acudir a una instancia administrativa superior por haber sido expedido el acto por la última instancia en esa sede, ello, desde luego, no supone, en modo alguno, que se haya lesionado el derecho a la pluralidad de instancias”.

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cuando los titulares de derechos e intereses legítimos se ven imposibilitados de ejercer los medios legales suficientes para su defensa, o cuando, como ocurre en el presente caso, se establezcan condiciones para la presentación de los argumentos de defensa.

Evidentemente, no cualquier imposibilidad de ejercer tales medios legales para la defensa produce un estado de indefensión reprochable constitucionalmente. Esta solo adquiere tal relevancia cuando la indefensión se genera en una indebida actuación del órgano que investiga o juzga al individuo o cuando, como ocurre en autos, se establecen condicionamientos al ejercicio mismo del derecho de defensa. Como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional español, criterio que este Colegiado comparte, esta se produce “(...) únicamente cuando el interesado, de modo injustificado, ve cerrada la posibilidad de impetrar la protección judicial de sus derechos e intereses legítimos (...) con el consiguiente perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado (...)” (STC 15/2000), tras la realización de un acto u omisión imputable al órgano o ente al que se reputa la comisión del agravio.

25. El derecho de defensa en el ámbito del procedimiento administrativo de sanción se estatuye como una garantía para la defensa de los derechos que pueden ser afectados con el ejercicio de las potestades sancionatorias de la administración. Sus elementos esenciales prevén la posibilidad de recurrir la decisión, ya sea al interior del propio procedimiento administrativo o a través de las vías judiciales pertinentes; la posibilidad de presentar pruebas de descargo; la obligación de parte del órgano administrativo de no imponer mayores obstrucciones para presentar los alegatos de descargo o contradicción y, desde luego, la garantía de que los alegatos expuestos o presentados sean debidamente valorados, atendidos o rebatidos al momento de decidir la situación del administrado. 26. En el presente caso, el Tribunal estima que también se pone en riesgo este derecho constitucional cuando la municipalidad emplazada solicita el pago de una tasa para ejercer el derecho de impugnar una sanción administrativa, como lo es la determinación de multa en contra del recurrente. En tal sentido resulta inconstitucional y, por lo tanto, inaplicable al recurrente la disposición contenida en la Ordenanza Municipal N° 084/MDS, que establece el pago de diez nuevos soles por concepto de recursos impugnativos, correspondiente a la Unidad Orgánica de la Oficina de Secretaría General, rubro 1. §4. La imposición del pago de un derecho por recurrir un acto de la administración incentiva la arbitrariedad de los actos de poder 27. Al momento de presentar su “expresión de agravios” frente a la decisión del a quo, el recurrente ha arqüido que “(...) de admitirse como legítima la facultad de la administración para cobrar un derecho administrativo por recepcionar recursos de impugnación contra las sanciones que impone, se estaría creando una nueva fuente de recursos financieros municipales sustentados en la arbitrariedad. En tal caso, ya no importaría si la multa finalmente será pagada, sino que el solo hecho de pretender impugnarla habrá de constituir un ingreso para la administración”.

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28. Si bien debe presumirse que toda actuación de los poderes públicos tiene como marco de referencia la observancia del principio de buena fe y la defensa del interés general, también debe aceptarse que el razonamiento del recurrente resulta materialmente plausible. Aun no reconociendo esta posibilidad como real en el contexto del caso planteado, este Tribunal estima que la presencia de cuotas o derechos por concepto de impugnación de los propios actos de la administración, en el mejor de los casos, no incentiva la participación del ciudadano en el control de los actos del poder público y genera una interferencia cuestionable para el desarrollo del Estado Social y Democrático de Derecho.

En consecuencia, también desde esta perspectiva, el establecimiento del pago de un derecho para impugnar una decisión de la administración es atentatorio del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad en el ejercicio del poder público y, además, desde una perspectiva más general, estimula comportamientos contrarios al espíritu que debe inspirar una práctica administrativa democrática.

§5. El derecho de petición y su desarrollo constitucional 29. El recurrente también ha señalado en su escrito de demanda y en su recurso extraordinario que el pago de un derecho previo a la presentación de un escrito de impugnación de una resolución de la municipalidad emplazada afecta su derecho constitucional de petición, previsto en el artículo 2, inciso 20, de la Constitución. 30. El derecho de petición ha merecido atención de este Colegiado en más de una oportunidad(4). En la STC Exp. Nº 1042-2002-AA/TC, se ha establecido que este “(...) constituye (...) un instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos relacionarse con los poderes públicos y, como tal, deviene en un instituto característico y esencial del Estado democrático de derecho” (f. J. 2.2.2). 31. Un mayor desarrollo del derecho de petición se encuentra en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, específicamente en los artículos 106 a 112, que bien puede considerarse una ley de desarrollo del derecho constitucional de petición. Así, en el artículo 106.2, al referirse al ámbito de actuación de este derecho, se ha incluido el derecho “de contradecir actos administrativos”. De este modo, el derecho de petición, como cláusula general, comprende: 1. La facultad (derecho) de presentar escritos de solicitud ante la administración como peticiones individuales o colectivas. Estos escritos pueden contener: a) solicitudes concretas a favor del solicitante; b) solicitudes a favor de terceros o de un colectivo; c) reclamaciones, por ejemplo, por la deficiencia de los servicios públicos; d) solicitudes de información; e) consultas; o, f) solicitudes de gracia. Todas estas manifestaciones del derecho de petición tienen en común el hecho de que se desarrollan al margen de un procedimiento instaurado ya sea de oficio o a instancia del administrado, constituyéndose, si se quiere, como un derecho incondicional y espontáneo que surge de la simple dimensión ciudadana

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Véanse, al respecto, las sentencias emitidas en los Exps. Nºs 0872-1999-AA/TC y 0941-2001-AA/TC.

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del sujeto que se vincula de este modo con el poder público a través de un documento escrito. 2. La facultad (derecho) de contradecir las decisiones de la administración. Esta es una dimensión que difiere de las manifestaciones anteriores, en tanto estamos ante el supuesto de un acto previo de parte de la administración, iniciado de oficio o a instancia de parte. El legislador nacional ha incluido esta dimensión del derecho de petición aun a contracorriente de la doctrina, que siempre ha diferenciado el derecho de queja o el derecho al recurso administrativo del derecho de petición(5). En consecuencia, en el derecho nacional, el derecho de contradicción como un derecho genérico ejercitable contra los actos de la administración, puede concretarse a través de los recursos administrativos cuando la legislación así lo establezca, o a través del propio proceso contencioso-administrativo ante el Poder Judicial. 3. Tratándose del ejercicio de un derecho subjetivo, el derecho de petición impone, al propio tiempo, una serie de obligaciones a los poderes públicos. Esta obligación de la autoridad competente de dar al interesado una respuesta también por escrito, en el plazo legal y bajo responsabilidad, confiere al derecho de petición mayor solidez y eficacia, e implica, entre otros, los siguientes aspectos: a) admitir el escrito en el cual se expresa la petición, sin poner ninguna condición al trámite; b) exteriorizar el hecho de la recepción de la petición, extendiendo un cargo de ingreso del escrito; c) dar el curso correspondiente a la petición; d) resolver la petición, motivándola de modo congruente con lo peticionado, y e) comunicar al peticionante lo resuelto. 32. Sin duda, en el presente caso, el derecho constitucional de petición también se ha visto afectado en su dimensión de contradicción del acto administrativo. Ello porque se ha impuesto al recurrente una condición para el ejercicio de tal derecho, impidiéndosele la presentación de su escrito para oponerse al acto administrativo que consideraba contrario a sus derechos. §6. El derecho de acceso a la jurisdicción y el establecimiento de costos en el agotamiento de la vía previa 33. Visto de cara a la posibilidad de impugnar la decisión de fondo de la municipalidad emplazada en un procedimiento contencioso o en un amparo, si acaso dicha decisión contuviera una decisión que afectara de manera inminente un derecho fundamental, el tema aquí planteado también puede enfocarse desde la perspectiva del derecho de acceso a la jurisdicción. Es decir, se trata ahora de responder a la pregunta de si el establecimiento de una tasa o derecho, toda vez que estamos aún

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García de Enterría y Fernández enfatizan que: “La nota característica de los recursos es, por lo tanto, su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se estiman contrarias a Derecho, lo cual les distingue de las peticiones, cuyo objetivo es forzar la producción de un acto nuevo, y de las quejas (...) que no persiguen la revocación de acto administrativo alguno, sino solamente que se corrijan en el curso mismo del procedimiento en que se producen los defectos de tramitación a que se refieren”. Curso de Derecho Administrativo. Vol. II, Civitas, Madrid, 2001, p. 510.

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en un procedimiento ante la propia administración, ¿no supone acaso un obstáculo para la satisfacción del derecho de acudir ante la instancia judicial impugnando una decisión de la administración municipal? 34. En la STC Exp. Nº 2763-2002-AA/TC, este Tribunal declaró que el derecho de acceso a la jurisdicción formaba parte del contenido esencial del derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido por el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución. Si bien este aspecto no ha sido invocado por el recurrente, el Tribunal estima necesario hacer notar que, a la luz de la configuración del sistema jurídico con relación a la tutela judicial de los derechos, el establecimiento de un pago para dar por agotada la vía administrativa se convierte, en la práctica, en un obstáculo contrario al derecho constitucional de toda persona de acceder sin condicionamientos a la tutela judicial. 35. Debe recordarse, a modo de precedente jurisprudencial, que en la STC Exp. Nº 35482003-AA/TC, con ocasión de declarar que el principio solve et repete era contrario al derecho de acceso a la jurisdicción, se estableció que el condicionamiento del pago previo para impugnar una decisión de la Administración Tributaria constituía una restricción desproporcionada que la hacía contraria a la Constitución. Hoy, con igual fuerza, debe afirmarse que también el pago, ya no de la multa como ocurría en el caso del “pague primero y reclame después”, sino de la tasa para enervar la multa, mediante el recurso impugnativo respectivo, constituye igualmente una interferencia económica del derecho de acceso a la jurisdicción que como derecho constitucionalmente reconocido no puede ser condicionado bajo ningún supuesto. §7. Necesidad de establecer el presente caso como precedente 36. A raíz de la entrada en vigencia del Código Procesal Constitucional, se ha introducido en nuestro sistema jurídico el concepto de precedente constitucional vinculante. Ello comporta, de manera preliminar, que el Tribunal Constitucional tiene dos funciones básicas; por un lado resuelve conflictos, es decir, es un Tribunal de casos concretos; y, por otro, es un Tribunal de precedentes, es decir, establece, a través de su jurisprudencia, la política jurisdiccional para la aplicación del derecho por parte de los jueces del Poder Judicial y del propio Tribunal Constitucional en casos futuros. La cuestión que debe esclarecerse, no obstante, es cuándo el Tribunal debe dictar un precedente. 37. En la clásica tradición del common law norteamericano, tres son los presupuestos básicos que tiene en cuenta la Suprema Corte para dictar un precedente con efectos vinculantes sobre toda la judicatura a la que por excelencia se dirige el mensaje del precedente jurisdiccional; a saber: A) En primer lugar, la Corte dicta un precedente con efectos vinculantes cuando evidencie que en los niveles inferiores de la judicatura se dan distintas concepciones o interpretaciones sobre una determinada figura jurídica o frente a un caso determinado. B) La segunda razón que amerita el dictado de un precedente está referida a la necesidad de llenar un vacío legislativo o una laguna de las leyes. Se trata de

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hacer frente al caso construyendo una respuesta a partir de la interpretación constitucional. C) Finalmente, la tercera razón es la necesidad de desarrollar la jurisprudencia sentando un nuevo precedente que anula uno anterior (la conocida práctica del overruling). 38. La incorporación de la técnica del precedente constitucional en nuestro derecho comparta la necesidad de fijar parámetros que respondan a nuestro contexto y a nuestra tradición jurídica. Si bien, prima facie, pueden asumirse las restricciones que ha desarrollado la Corte Americana para dictar un precedente, deben tenerse en cuenta, además, algunas particularidades de nuestros procesos constitucionales. Así, por ejemplo, ocurre que en los procesos constitucionales de la libertad (Hábeas Corpus, Hábeas Data, Amparo), con frecuencia se impugnan ante este Tribunal normas o actos de la administración o de los poderes públicos que no solo afectan a quienes plantean el proceso respectivo, sino que resultan contrarios a la Constitución y, por lo tanto, tienen efectos generales. Sin embargo, como es sabido, el Tribunal concluye, en un proceso constitucional de esta naturaleza, inaplicando dicha norma o censurando el acto violatorio derivado de ella, pero solamente respecto del recurrente, por lo que sus efectos violatorios continúan respecto de otros ciudadanos.

Se configura, entonces, una situación paradójica: el Tribunal Constitucional, cuya labor fundamental consiste en eliminar del ordenamiento jurídico determinadas normas contrarias a la Constitución, no dispone, sin embargo, de mecanismos procesales a su alcance para expurgar del ordenamiento dichas normas, pese a haber tenido ocasión de evaluar su anticonstitucionalidad y haber comprobado sus efectos violatorios de los derechos fundamentales en un proceso convencional de tutela de derechos como los señalados.

39. En el derecho comparado se advierten diferentes mecanismos que permiten que los propios tribunales puedan autoplantearse, de oficio, un proceso de inconstitucionalidad a efectos de pronunciarse con efectos generales sobre una ley que ha sido, en principio, impugnada a través de un proceso de tutela de un derecho fundamental como el amparo. Así, en el caso español, cuyo sistema de jurisdicción constitucional puede considerarse, prima facie, muy semejante al nuestro, se establece, en el artículo 52.5(6) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, la llamada “autocuestión de constitucionalidad” que permite “convertir” un amparo en un proceso de inconstitucionalidad, permitiendo, de este modo, la emisión de una sentencia con efectos generales que podría eventualmente declarar inválida una ley por contravenir la Constitución. 40. Si bien en nuestro sistema de jurisdicción constitucional no existe una previsión legal de tal envergadura, sin perjuicio de que este Colegiado pueda en el futuro

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“(...) en el supuesto de que se estime el recurso de amparo porque la Ley aplicada lesiona derechos fundamentales o libertades públicas, la Sala elevará la cuestión al Pleno, que podrá declarar la inconstitucionalidad de dicha Ley en nueva sentencia con los efectos ordinarios previstos en el artículo 38 y ss. (...)”.

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analizar su incorporación a través de la jurisprudencia, la reciente previsión del precedente constitucional a que se refiere el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional constituye una herramienta que podría ayudar a suplir estas deficiencias legales, permitiendo optimizar la defensa de los derechos fundamentales, labor que corresponde por excelencia a este Colegiado.

Por lo tanto, un supuesto adicional a los señalados por la Corte Suprema Americana, para el establecimiento de un precedente, puede configurarse, en el caso nuestro, a partir de la necesidad de que el Tribunal, luego de comprobar que una norma que ha sido cuestionada mediante un proceso que no es el de control abstracto, constate, además, que los efectos dañosos o violatorios de los derechos fundamentales denunciados afectan de modo general a un amplio grupo de personas; o que el acto impugnado y declarado contrario a la Constitución por el Tribunal constituye una práctica generalizada de la administración o de los poderes públicos en general. De este modo, la regla que el Tribunal extraiga a partir del caso deberá permitir anular los actos o las normas a partir del establecimiento de un precedente vinculante, no solo para los jueces, sino para todos los poderes públicos. El precedente es de esta forma, una herramienta no solo para dotar de mayor predecibilidad a la justicia constitucional, sino también para optimizar la defensa de los derechos fundamentales, expandiendo los efectos de la sentencia en los procesos de tutela de derechos fundamentales.

41. En tal sentido, y desarrollando los supuestos establecidos en la STC EXp. Nº 00242003-AI/TC, este Colegiado considera que constituyen supuestos para la emisión de un precedente vinculante los siguientes: a) La constatación, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, de la existencia de divergencias o contradicciones latentes en la interpretación de los derechos, principios o normas constitucionales, o de relevancia constitucional. b) La constatación, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, de que los operadores jurisdiccionales o administrativos, vienen resolviendo en base a una interpretación errónea de una norma del bloque de constitucionalidad; lo cual, a su vez, genera una indebida aplicación de la esta. c) Cuando en el marco de un proceso constitucional de tutela de los derechos, el Tribunal constata la inconstitucionalidad manifiesta de una disposición normativa que no solo afecta al reclamante, sino que tiene efectos generales que suponen una amenaza latente para los derechos fundamentales. En este supuesto, al momento de establecer el precedente vinculante, el Tribunal puede proscribir la aplicación, a futuros supuestos, de parte o del total de la disposición o de determinados sentidos interpretativos derivados del mismo; o puede también establecer aquellos sentidos interpretativos que son compatibles con la Constitución. d) Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de precedente vinculante.

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§7.1. La distinción entre jurisprudencia y precedente 42. La incorporación del precedente constitucional vinculante, en los términos en que precisa el Código Procesal Constitucional, genera por otro lado, la necesidad de distinguirlo de la jurisprudencia que emite este Tribunal. Las sentencias del Tribunal Constitucional, dado que constituyen la interpretación de la Constitución del máximo tribunal jurisdiccional del país, se estatuyen como fuente de derecho y vinculan a todos los poderes del Estado. Asimismo, conforme lo establece el artículo VI del Código Procesal Constitucional y la Primera Disposición General de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, N° 28301, los jueces y tribunales interpretan y aplican las leyes y reglamentos conforme a las disposiciones de la Constitución y a la interpretación que de ellas realice el Tribunal Constitucional a través de su jurisprudencia en todo tipo de procesos. La jurisprudencia constituye, por lo tanto, la doctrina que desarrolla el Tribunal en los distintos ámbitos del derecho, a consecuencia de su labor frente a cada caso que va resolviendo. 43. Por otro lado, con objeto de conferir mayor predecibilidad a la justicia constitucional, el legislador del Código Procesal Constitucional también ha introducido la técnica del precedente, en su artículo VII del título preliminar, al establecer que: “Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la Sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo (...)”. De este modo, si bien tanto la jurisprudencia como el precedente constitucional tienen en común la característica de su efecto vinculante, en el sentido de que ninguna autoridad, funcionario o particular puede resistirse a su cumplimiento obligatorio, el Tribunal, a través del precedente constitucional, ejerce un poder normativo general, extrayendo una norma a partir de un caso concreto. §7.2. Condiciones del uso del precedente 44. De esto se desprende que el precedente es una técnica para la ordenación de la jurisprudencia permitiendo al mismo tiempo que el Tribunal ejerza un verdadero poder normativo con las restricciones que su propia jurisprudencia deberá ir delimitando paulatinamente. De modo preliminar puede establecerse, sin embargo, que una primera restricción está referida a la relación entre caso y precedente. Como ocurre en los países del common law “(...) el valor de precedente de una decisión está determinado por aquello que un juez decide efectivamente en la sentencia. Mas aquello que es efectivamente decidido, está determinado con relación al caso (fattispecie) concreto de la controversia sometida a juicio”(7). 45. En este sentido, este Colegiado considera que esta regla también es válida para nuestro sistema, aun cuando también es verdad que la configuración del caso en nuestro sistema jurídico no siempre se relacione con hechos concretos sino con la evaluación en abstracto de normas, como ocurre en el caso del control de

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KAUPER, Paul G. “La regola del precedente e la sua applicazione nella giurisprudenza costituzionale degli stati uniti”. En: Giuseppino Treves, La dottrina del precedente nella giurisprudenza della Corte Costituzionale. Torino, 1971, p. 221.

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constitucionalidad de la Ley, por ejemplo. Ello, no obstante, no hace que el precedente normativo que este Colegiado externalice, no tenga una directa relación con la cuestión central que deba decidirse porque así ha sido sometido al Tribunal Constitucional. Esto es así, porque, también tratándose del precedente normativo, la legitimidad con que actúa este Colegiado para incursionar en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico está sustentada en la necesidad de dar respuesta a las demandas que han sido planteadas por los entes legitimados para hacerlo. En otras palabras el Tribunal, también cuando dicta “normas” a través de sus sentencias no actúa de oficio, sino atendiendo al llamado de los protagonistas de los procesos constitucionales.

En tal sentido, como ya lo adelantáramos en la STC Exp. Nº 0024-2003-AI/TC, la emisión de un precedente normativo vinculante se sustenta en la “Existencia de relación entre caso y precedente vinculante. En ese sentido, la regla que con efecto normativo el Tribunal Constitucional decide externalizar como vinculante, debe ser necesaria para la solución del caso planteado. El Tribunal Constitucional no debe fijar una regla so pretexto de solución de un caso, si en realidad esta no se encuentra ligada directamente con la solución del mismo”.

46. En segundo lugar, como lo ha señalado la tradición del common law, el precedente debe constituir una regla de derecho y no puede referirse a los hechos del caso, si bien puede perfectamente partir de ellos. En tercer lugar, aunque parezca obvio, la regla del precedente constitucional no puede constituir una interpretación de una regla o disposición de la Constitución que ofrece múltiples construcciones; en otras palabras, el precedente no es una técnica para imponer determinadas doctrinas u opciones ideológicas o valorativas, todas ellas válidas desde el punto de vista jurídico. Si tal situación se presenta de modo inevitable, debe ser encarada por el Tribunal a través de su jurisprudencia, en un esfuerzo por crear consensos en determinados sentidos. El precedente, en estos supuestos, solo aparecerá como resultado de la evolución favorable de la doctrina jurisprudencial del Tribunal en determinado sentido. Esto último supone que el Tribunal debe abstenerse de intervenir fijando precedentes sobre temas que son más bien polémicos y donde las posiciones valorativas pueden dividir a la opinión pública. Esto implica, por otro lado, una práctica prudente que permite al Tribunal lograr el mayor consenso posible en el uso de esta nueva herramienta, lo cual le permitirá una verdadera potestad normativa, como ya se ha dicho. §8. La necesaria distinción entre precedente judicial y precedente constitucional 47. Para que una decisión de este Colegiado, planteada en forma de precedente vinculante pueda convertirse en una herramienta útil en la expansión de los efectos de una sentencia que, en principio, debiera tener solo efectos inter partes, resulta necesario establecer la distinción entre los efectos del precedente vinculante emitido por un Tribunal Constitucional, y lo que son los efectos del precedente judicial en los sistemas del common law. 48. Es conocido que el precedente judicial en el sistema del common law se ha desarrollado como precedente vinculante en sentido vertical; es decir, aplicable desde la

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Corte Suprema (para el caso norteamericano) hacia las cortes y juzgados inferiores de todo el sistema judicial. Osea, el efecto vinculante se establece aquí básicamente respecto de los jueces. Cualquiera que invoque un precedente, para que este logre sus efectos, deberá acudir ante un juez, quien deberá aplicarlo en un caso concreto. 49. El precedente constitucional en nuestro sistema tiene efectos más generales. La forma como se ha consolidado la tradición de los tribunales constitucionales en el sistema del derecho continental ha establecido, desde muy temprano, el efecto sobre todos los poderes públicos de las sentencias del Tribunal Constitucional(8). Esto significa que el precedente vinculante emitido por un Tribunal Constitucional con estas características tiene, prima facie, los mismos efectos de una ley. Es decir, que la regla que el Tribunal externaliza como precedente a partir de un caso concreto, es una regla para todos y frente a todos los poderes públicos; cualquier ciudadano puede invocarla ante cualquier autoridad o funcionario sin tener que recurrir previamente ante los tribunales, puesto que las sentencias del Tribunal Constitucional, en cualquier proceso, tienen efectos vinculantes frente a todos los poderes públicos y también frente a los particulares. Si no fuese así, la propia Constitución estaría desprotegida, puesto que cualquier entidad, funcionario o persona podría resistirse a cumplir una decisión de la máxima instancia jurisdiccional. §9. El precedente extraíble en el presente caso 50. Hechas estas precisiones conceptuales, el Tribunal considera que, sobre la base de lo expuesto, en el presente caso, las reglas de derecho que se desprenden directamente del caso pueden ser resumidas en los siguientes términos: A) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, tiene la facultad jurídica para establecer, a través de sus sentencias que adquieren la autoridad de cosa juzgada, un precedente vinculante cuando se estime una demanda por violación o amenaza de un derecho fundamental, a consecuencia de la aplicación directa de una disposición por parte de la administración pública, no obstante se manifiesta su contravención a la Constitución o a la interpretación que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional), y que resulte, por ende, vulneratoria de los valores y principios constitucionales, así como de los derechos fundamentales de los administrados.

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Regla sustancial: Todo tribunal u órgano colegiado de la administración pública tiene la facultad y el deber de preferir la Constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la vulnera manifiestamente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad con los artículos 38, 51 y 138 de la Constitución.

Véase, por ejemplo, en lo que respecta al Tribunal Federal Alemán, el parágrafo 31.1, BverfGG: “Las sentencias del Tribunal Constitucional vinculan a los órganos constitucionales de la federación y de los Estados, a todos los tribunales y a todas las autoridades administrativas”. Cfr. BOCANEGRA SIERRA, Raúl. “Cosa juzgada, vinculación, fuerza de ley en las decisiones del Tribunal Constitucional alemán”. En: Revista española de Derecho Constitucional. Vol I, N° 1, CEC, Madrid, 1981, p. 235 y ss.

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Para ello, se deben observar los siguientes presupuestos: (1) que dicho examen de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia planteada dentro de un proceso administrativo; (2) que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada de conformidad con la Constitución. B) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, tiene la facultad jurídica para establecer, a través de sus sentencias que adquieren la autoridad de cosa juzgada, un precedente vinculante, a consecuencia de la aplicación directa de una norma o cuando se impugnen determinados actos de la administración pública que resulten, a juicio del Tribunal Constitucional, contrarios a la Constitución y que afecten no solo al recurrente, sino también, por sus efectos generales, o por ser una práctica generalizada de la administración pública, a un grupo amplio de personas.

Regla sustancial: Todo cobro que se haya establecido al interior de un procedimiento administrativo, como condición o requisito previo a la impugnación de un acto de la propia administración pública, es contrario a los derechos constitucionales al debido proceso, de petición y de acceso a la tutela jurisdiccional y, por lo tanto, las normas que lo autorizan son nulas y no pueden exigirse a partir de la publicación de la presente sentencia.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú. HA RESUELTO: 1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo; en consecuencia, ordena a que la Municipalidad Distrital de Surquillo admita a trámite el medio de impugnación interpuesto por el recurrente contra el acto administrativo que determinó una sanción de multa, sin exigirle previamente el pago de una tasa por concepto de impugnación. 2. Establecer como precedente vinculante, conforme al artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, las reglas contenidas en los fundamentos 41 y 50, supra, de esta sentencia. 3. Remitir copia de la presente sentencia a la Presidencia del Consejo de Ministros a efectos de que se adoptan las medidas necesarias para su fiel cumplimiento en el ámbito de toda la administración del Estado, conforme a las competencias que le confiere el artículo 119 de la Constitución. Publíquese y notifíquese. SS. ALVA ORLANDINI; BARDELLI LARTIRIGOYEN; GONZALES OJEDA; GARCÍA TOMA; VERGARA GOTELLI; LANDA ARROYO

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JTC 5 Exp. N° 4242-2006-PA/TC-Piura Germania América Veliz de Zevallos SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Piura, a los 19 días del mes de enero de 2007, el pleno del Tribunal Constitucional, con la asistencia de los magistrados Landa Arroyo, Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, García Toma, Vergara Gotelli y Mesía Ramírez, pronuncia la siguiente sentencia: ASUNTO Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Germania América Veliz de Zevallos contra la sentencia de la Primera Sala Especializada en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura, de fojas 212, su fecha 30 de enero de 2006, que declaró fundada la excepción de falta de agotamiento de la vía previa y, en consecuencia, nulo todo lo actuado. ANTECEDENTES Con fecha 16 de junio de 2005, la recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Ejecución Coactiva de la Intendencia Regional de Piura de la Sunat, a fin de que se resuelva su solicitud de nulidad de la Resolución Coactiva N° 0830070020638, del 24 de noviembre de 2004, y se proceda a suspender el procedimiento coactivo que se sigue en su contra. Sostiene que al haber formulado recurso de apelación contra las Órdenes de Pago que dieron mérito al procedimiento de ejecución coactiva se encontraría en la causal de suspensión prevista en el inciso d) del artículo 119 del TUO del Código Tributario; que sin embargo, a la fecha se continúa con el trámite de dicho procedimiento, razón por la cual se estarían vulnerando sus derechos a la propiedad, al debido proceso y de defensa. La emplazada deduce la excepción de falta de agotamiento de la vía previa y contesta la demanda señalando que la causal de suspensión prevista en el inciso d) del artículo 119 del TUO del Código Tributario solo está referida a los casos en que se impugnen resoluciones de determinación o de multa. Añade que para el caso de las Órdenes de Pago el citado artículo, en forma expresa, condiciona la suspensión del procedimiento coactivo a que el administrado formule recurso de reclamación dentro de los veinte (20) días hábiles de notificado el acto administrativo, lo que no ha sucedido en el presente caso; por lo tanto, concluye que carece de sustento la pretensión demandada. Con fecha 19 de setiembre de 2005, el Primer Juzgado Civil de Piura declara improcedente la excepción propuesta y fundada la demanda al considerar que el hecho de que se encuentre en trámite el recurso de apelación de la recurrente ante el Tribual Fiscal exigiría que se suspenda el trámite del procedimiento coactivo, dado que si se continúa con dicho trámite se podría generar una vulneración irreparable a los derechos de la recurrente en caso de que obtenga un pronunciamiento favorable por parte del Tribunal Fiscal.

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La recurrida, revocando la apelada, declara fundada la excepción alegada al estimar que la resolución coactiva que cuestiona la recurrente debió ser impugnada previamente mediante el recurso de queja ante el Tribunal Fiscal, y que sin embargo, este mecanismo legal no habría sido activado a pesar de que la presente causa no está inmersa en ninguno de los supuestos de excepción al agotamiento de la vía previa previstos por el artículo 46 del Código Procesal Constitucional. FUNDAMENTOS §1. Delimitación del petitorio 1. El objeto de la demanda es que se resuelva en el término de ley la solicitud de nulidad de la Resolución Coactiva N° 0830070020638, del 24 de noviembre de 2004, y se proceda a suspender el procedimiento coactivo que se sigue en contra de la recurrente, toda vez que la demandante formuló recursos de reclamación y luego de apelación contra las Órdenes de Pago que dieron mérito al procedimiento de ejecución coactiva, siendo que, en tales circunstancias, debía operar la causal de suspensión prevista en el inciso d) del artículo 119 del TUO del Código Tributario(1). §2. Materias constitucionalmente relevantes 2. Atendiendo a los alegatos de las partes expuestos en la demanda, contestación de demanda y demás recursos presentados a lo largo del proceso, así como a las consideraciones presentadas en la vista de la causa de fecha 19 de enero de 2007, el Tribunal Constitucional considera pertinente centrar su pronunciamiento en dos aspectos puntuales: 2.1 Determinar si en el presente caso procede la excepción de falta de agotamiento de la vía previa propuesta por la Sunat. 2.2 Determinar si la negativa de suspensión del procedimiento de cobranza coactiva en el caso de la recurrente, resultó lesiva a sus derechos constitucionales al debido proceso, de defensa y, a consecuencia de ello, de su derecho de propiedad. §3. Sobre la excepción de falta de agotamiento de la vía previa 3. La resolución, materia de agravio constitucional, declaró fundada la excepción de falta de agotamiento de la vía previa, por considerar que la recurrente debió interponer el Recurso de Queja a efectos de agotar la vía administrativa. Por tal motivo, corresponde a este Colegiado pronunciarse respecto a la referida excepción. 4. Respecto a ello, la recurrente señala que la pretensión de hacer efectivo el cobro (a través de un procedimiento de ejecución coactiva) de Órdenes de Pago que aún no se encuentran consentidas, por haber sido impugnadas mediante un recurso de apelación que viene tramitándose ante el Tribunal Fiscal, estaría dentro del

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Dispositivo Legal invocado por la recurrente en su demanda, el cual fue sustituido por el artículo 56 del Decreto Legislativo N° 953, publicado el 5/2/2004, vigente hasta su sustitución por el artículo 9 del Decreto Legislativo N° 969 del 24/12/2006.

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supuesto de excepción al agotamiento de la vía previa previsto en el numeral 1) del artículo 46 del Código Procesal Constitucional. 5. El Tribunal Constitucional concuerda en la aplicación del numeral 1) del artículo 46 del Código Procesal Constitucional como excepción al agotamiento de la vía administrativa, por las razones siguientes: a) Contra una Resolución formalmente emitida, como es el caso de las órdenes de pago notificadas conforme a Ley, corresponde interponer Recurso de Reclamación y/o Apelación en los términos de los artículos 135 y 145 del Código Tributario, supuestos distintos al contemplado en el artículo 155 para la interposición del Recurso de Queja. b) La recurrente en el presente caso presentó Recurso de Reclamación contra las órdenes de pago contenidas en el Exp. Coactivo Nº 0830070013445, el cual fue declarado inadmisible, motivo por el que optó por cuestionar esta decisión mediante Recurso de Apelación como recurso subsiguiente. Pudo haber interpuesto, a su vez, Recurso de Queja, pero ello no implica que sea necesario y condicional para dar por agotada la vía previa, constituyendo, más bien, un recurso opcional a juicio del contribuyente. c) De autos se aprecia que paralelamente a la notificación de las referidas órdenes de pago se notificaron, además, las correspondientes resoluciones de cobranza coactiva respecto de las cuales la recurrente solicitó su nulidad, la cual fue denegada por la Sunat (ff. 12, 15, 56 y 57), evidenciándose de este modo las posibilidades fácticas para que la Sunat continúe con la ejecución de la deuda. d) Como quiera que literalmente, de acuerdo con el Código Tributario, la suspensión de la cobranza coactiva en el caso de órdenes de pago solo procede excepcionalmente al interponerse reclamación dentro del plazo fijado por el artículo 119 del Código Tributario, debe entenderse que al haberse declarado inadmisible la reclamación y no ha lugar las solicitudes de suspensión de la cobranza pese a existir una apelación en trámite, mal podría suponerse que la recurrente debió necesariamente esperar hasta el pronunciamiento del Tribunal Fiscal a fin de dar por agotada la vía administrativa, cuando la ejecución de la deuda resulta una amenaza inminente. En consecuencia, en el presente caso debe concluirse que existiendo más de una razón suficiente para dar por configurado el supuesto de excepción al agotamiento de la vía previa del inciso 1, artículo 46, del Código Procesal Constitucional, que dispone: “(...) No será exigible el agotamiento de las vías previas si una resolución, que no sea la última en la vía administrativa, es ejecutada antes de vencerse el plazo para que quede consentida”, la excepción de falta de agotamiento de la vía previa resulta improcedente. §4. Sobre la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva en el presente caso 6. Conforme se advierte del petitorio de la demanda, la recurrente solicita que la Sunat no solo resuelva el pedido de nulidad de la Resolución Coactiva N° 0830070020638, sino que al hacerlo el resultado le sea favorable, debiendo suspenderse el procedimiento de cobranza coactiva seguido en su contra ya que con la ejecución de la

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referida cobranza se estaría atentando contra sus derechos constitucionales al debido proceso, de defensa y de propiedad. 7. Al respecto debe precisarse que luego de presentada la demanda de amparo, la emplazada Sunat notificó a la recurrente con la Resolución Coactiva N° 0830070021224, de fecha 28 de junio de 2005 (fojas 57), que declara “no ha lugar” la solicitud de nulidad de la Resolución N° 0830070020638, impugnada en el presente proceso de amparo, con lo cual, en principio, podría apelarse a la sustracción de la materia conforme a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 1 del Código Procesal Constitucional. Sin embargo, este Colegiado descarta de plano asumir como válida esta opción toda vez que de autos es claro que la supuesta agresión a derechos constitucionales, a juicio de la recurrente, no se produciría a consecuencia de la falta de pronunciamiento respecto al pedido de nulidad de la Resolución Coactiva N° 0830070020638, sino fundamentalmente por la negación de la Sunat de suspender el procedimiento de cobranza coactiva recaído en el Exp. Nº 0830070013445, de conformidad con el artículo 119 del Código Tributario, vigente al momento de los hechos(2), aun cuando la demandante haya reclamado y luego apelado contra las órdenes del pago materia de cobranza.

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2. “Artículo 119.- Suspensión y conclusión del procedimiento de cobranza coactiva Ninguna autoridad ni órgano administrativo, político, ni judicial podrá suspender o concluir el Procedimiento de Cobranza Coactiva en trámite con excepción del Ejecutor Coactivo quien deberá actuar conforme a lo siguiente: a) El Ejecutor Coactivo suspenderá temporalmente el Procedimiento de Cobranza Coactiva, en los siguientes supuestos: 1. Cuando en un proceso de acción de amparo, exista una medida cautelar firme que ordene al Ejecutor Coactivo la suspensión de la cobranza. 2. Cuando una Ley o norma con rango de ley lo disponga expresamente. 3. Excepcionalmente, tratándose de Órdenes de Pago, y cuando medien otras circunstancias que evidencien que la cobranza podría ser improcedente y siempre que la reclamación se hubiera interpuesto dentro del plazo de veinte (20) días hábiles de notificada la Orden de Pago. En este caso, la Administración deberá admitir y resolver la reclamación dentro del plazo de noventa (90) días hábiles, bajo responsabilidad del órgano competente. La suspensión deberá mantenerse hasta que la deuda sea exigible de conformidad con lo establecido en el artículo 115. Para la admisión a trámite de la reclamación se requiere, además de los requisitos establecidos en este Código, que el reclamante acredite que ha abonado la parte de la deuda no reclamada actualizada hasta la fecha en que se realice el pago. En los casos en que se hubiera trabado una medida cautelar y se disponga la suspensión temporal procederá sustituir la medida ofreciendo garantía suficiente a criterio de la Administración Tributaria. b) El Ejecutor Coactivo deberá dar por concluido el procedimiento, levantar los embargos y ordenar el archivo de los actuados, cuando: 1. Se hubiera presentado oportunamente reclamación o apelación contra la Resolución de Determinación o Resolución de Multa que contenga la deuda tributaria puesta en cobranza. 2. La deuda haya quedado extinguida por cualquiera de los medios señalados en el artículo 27. 3. Se declare la prescripción de la deuda puesta en cobranza. 4. La acción se siga contra persona distinta a la obligada al pago. 5. Exista resolución concediendo aplazamiento y/o fraccionamiento de pago. 6. Las Órdenes de Pago o resoluciones que son materia de cobranza hayan sido declaradas nulas, revocadas o sustituidas después de la notificación de la Resolución de Ejecución Coactiva. 7. Cuando la persona obligada haya sido declarada en quiebra. 8. Cuando una ley o norma con rango de ley lo disponga expresamente. c) Tratándose de deudores tributarios sujetos a un Procedimiento Concursal, el Ejecutor Coactivo suspenderá o concluirá el Procedimiento de Cobranza Coactiva, de acuerdo a lo dispuesto en las normas de la materia”.

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8. Ahora bien, la cuestión a determinar es si la negativa de suspensión del procedimiento de cobranza coactiva resultó lesivo a los derechos constitucionales invocados por la recurrente. A estos efectos cabe precisar que conforme a los actuados en el expediente, la controversia en el presente proceso de amparo se ha centrado básicamente en la verificación de la correcta aplicación del artículo 119 del Código Tributario, mediante el cual se establecen los supuestos para la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva. Esto es, únicamente respecto a la constatación de requisitos formales para la procedencia de la suspensión, mas no respecto a cuestionamientos relativos al cálculo de la deuda u otros asuntos de índole sustancial pendientes de evaluar en la vía administrativa, lo cual se confirma cuando la parte demandada afirma, a fojas 99, que “(...) la deuda tributaria que cobra la SUNAT en este caso proviene de deuda por tributos autoliquidados por el deudor tributario, y por cuotas de un fraccionamiento (RESIT) al cual se acogió voluntariamente el contribuyente reconociendo la deuda que poseía (...)”, afirmación que no fue refutada por la recurrente en el transcurso del presente proceso de amparo.

De manera que en sede constitucional la decisión de este Colegiado solo podría circunscribirse a ese ámbito de análisis.

9. La norma que invoca a su favor la recurrente es el inciso d) del artículo 119 del TUO del Código Tributario, el cual establecía que el ejecutor coactivo debía ordenar la suspensión del respectivo procedimiento cuando “[s]e haya presentado oportunamente recurso de reclamación, apelación o demanda contencioso-administrativa, que se encuentre en trámite”. Sin embargo, este supuesto no era aplicable al caso de la contribuyente, pues al momento de presentar su reclamación de fecha 09/11/2004 (f.9), el artículo invocado había sido sustituido por el artículo 56 del Decreto Legislativo 953, publicado el 05/2/2004, siendo aplicable a su caso el literal a.3 del referido artículo, que a tenor establece: “[E]xcepcionalmente, tratándose de Órdenes de Pago y cuando medien otras circunstancias que evidencien que la cobranza podría ser improcedente la Administración Tributaria está facultada a disponer la suspensión de la cobranza de la deuda, siempre que el deudor tributario interponga la reclamación dentro del plazo de veinte (20) días hábiles de notificada la Orden de Pago”. 10. Este Tribunal entiende que este tratamiento excepcional se justifica en que las Resoluciones de Determinación son producto del cálculo de deuda exigible por parte de la Administración Tributaria, mientras que las Órdenes de Pago –conforme a lo establecido por el artículo 78 del TUO del Código Tributario– se emiten en el caso de tributos que han sido autoliquidados por el contribuyente, entre otros. Por lo tanto, teniendo en cuenta que en este último caso el contribuyente ha reconocido cuál es el monto del tributo que debe pagar, se establecen mayores exigencias para que pueda ser suspendido el procedimiento de ejecución coactivo iniciado para el cobro de las Órdenes de Pago. 11. Sobre el particular se debe señalar que la entidad demandada ha manifestado que el recurso de reclamación contra las Órdenes de Pago ha sido presentado en forma extemporánea, por lo que no operaría la causal de suspensión del procedimiento de ejecución coactiva. Para dicho efecto, se han adjuntado las Fichas de Valor de cada una de las Órdenes de Pago (fojas 59-90) que dan mérito a la ejecución coactiva, cuya validez no ha sido cuestionada por la recurrente. En virtud de dichos

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documentos, se verifica la extemporaneidad del recurso de reclamación formulado por la recurrente. 12. Pese a ello, es evidente que el asunto no queda zanjado aún, dado que se encuentra expedita la posibilidad para que la recurrente acuda en apelación ante el Tribunal Fiscal frente a una posible decisión denegatoria del reclamo de la orden de pago. La pregunta en este supuesto sería si, conforme a los términos del artículo 119 del Código Tributario, corresponde suspender la cobranza coactiva cuando se encuentre en trámite una apelación contra la Resolución que declara improcedente o, en su caso, inadmisible el reclamo. 13. Al respecto, para el caso de los órdenes de pago y cuando medien circunstancias que evidencien la improcedencia de la cobranza, se desprende, del tenor del artículo 119 del Código Tributario, que la Administración Tributaria se encuentra facultada para disponer la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva únicamente cuando el recurso de reclamación sea interpuesto dentro del plazo de 20 días hábiles de notificada la orden de pago. De ello se deduce que para la Administración Tributaria la consecuencia lógica de un reclamo extemporáneo sería continuar con la cobranza de la deuda exigible conforme al artículo 115 del Código Tributario, aun cuando el recurrente opte por apelar dicha decisión, pues para hacerlo carecería de habilitación legal.

En consecuencia, siendo que la recurrente presentó su reclamo de manera extemporánea conforme a lo señalado en el fundamento 11, supra y, en ese sentido, encontrándose fuera de los alcances de la causal de suspensión del procedimiento coactivo que se sigue en su contra, se advierte que la Sunat, al continuar la cobranza, no procedió de manera arbitraría sino dentro de las facultades concedidas a través del Código Tributario, por lo que la demanda debe ser declarada infundada.



Debe precisarse, sin embargo, que lo resuelto en esta instancia de ninguna manera podría enervar las conclusiones a las que arribe el Tribunal Fiscal al resolver el presente caso, pues el pronunciamiento de este Colegiado no se extiende a la evaluación de aspectos referidos al cálculo de la deuda, sino, exclusivamente, a la supuesta vulneración de derechos fundamentales a consecuencia de la no suspensión del procedimiento de cobranza coactiva de una orden de pago a consecuencia de la presentación del recurso de apelación.

§5. Distinción a la Regla Sustancial B de la STC Exp. Nº 3741-2004-AA/TC, en el caso de órdenes de pago 14. A propósito del presente caso el Tribunal Constitucional considera conveniente precisar algunos aspectos de su jurisprudencia que puedan tener implicancia en lo referido a la impugnación de órdenes de pago. En efecto, mediante la STC Exp. Nº 3741-2004-AA/TC, el Tribunal Constitucional estableció la siguiente regla precedente:

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Regla sustancial B: “Todo cobro que se haya establecido al interior de un procedimiento administrativo, como condición o requisito previo a la impugnación de un acto de la propia Administración Pública, es contrario a los derechos

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constitucionales al debido proceso, de petición y de acceso a la tutela jurisdiccional y, por lo tanto, las normas que lo autorizan son nulas y no pueden exigirse a partir de la publicación de la presente sentencia”. 15. De una primera lectura de dicha Regla podría suponerse que el caso de impugnación de órdenes de pago se encuentra dentro de sus alcances –en tanto acto de la Administración Tributaria emitido para exigir la cancelación de deuda, sujeta al pago previo en caso de impugnación–; y, en ese sentido, ante una reclamación o apelación en el procedimiento contencioso-tributario, la Administración Tributaria o, de suyo, el Tribunal Fiscal estarían impedidos de requerir el pago previo de la deuda en estos supuestos, conforme lo dispone el segundo párrafo del artículo 136 del Código Tributario(3). 16. El Tribunal Constitucional descarta de plano dicha postura, puesto que entender la referida regla precedente desde una perspectiva meramente literal-formal, es decir, ajena a las circunstancias del caso del cual derivó su creación, conllevaría a desnaturalizarla con el riesgo inminente de extenderla a supuestos que este Colegiado no quiso prever dentro de sus alcances. 17. Efectivamente, este riesgo fue vislumbrado por este Tribunal en la STC Exp. Nº 3741-2004-AA/TC, de ahí que, en sus funds. 2 y 3, fuera cauteloso en precisar el contexto y las circunstancias que motivaron su decisión, afirmando que lo cuestionado en el referido caso judicial es el cobro por “derecho a impugnar” al contravenir los derechos de petición y defensa de los ciudadanos. 18. Y es que la aplicación del Precedente Constitucional implica entenderlo dentro del contexto que motivó su creación; de este modo, debe recordarse que en el Exp. Nº 3741-2004-AA/TC el recurrente cuestionó que, tras habérsele impuesto una multa y acudir a impugnarla, la municipalidad demandada le exigió previamente el pago de una tasa de diez nuevos soles (S/. 10.00), por concepto de tasa de impugnación, además del cobro de cinco soles (S/. 5.00) por recepción de documentos. 19. Así, si bien el recurrente pretendió discrepar sobre la interposición de la multa, lo que cuestionó en el amparo no fue la determinación ni las circunstancias que originaron la referida multa, ni tampoco el pago por la tramitación o recepción de documentos; sino más bien el hecho de que, para poder cuestionar la multa, la Administración le exija el pago de un monto adicional, ajeno a la multa en sí misma. Es decir, se cuestionó la existencia de un cobro por el solo hecho de impugnar un acto administrativo. Justamente este tipo de trabas irracionales o condicionantes al ejercicio del derecho de petición y defensa de los ciudadanos en (3)



Artículo 136.- REQUISITO DEL PAGO PREVIO PARA INTERPONER RECLAMACIONES Tratándose de Resoluciones de Determinación y de Multa, para interponer reclamación no es requisito el pago previo de la deuda tributaria por la parte que constituye motivo de la reclamación; pero para que esta sea aceptada, el reclamante deberá acreditar que ha abonado la parte de la deuda no reclamada actualizada hasta la fecha en que realice el pago. Para interponer reclamación contra la Orden de Pago es requisito acreditar el pago previo de la totalidad de la deuda tributaria actualizada hasta la fecha en que realice el pago, excepto en el caso establecido en el numeral 3 del inciso a) del artículo 119.

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sede administrativa, motivó que el Tribunal Constitucional estableciera el Precedente que corresponde aplicarse a todos los casos que presenten circunstancias idénticas. 20. En ese sentido, conforme se advierte del trasfondo de la ratio decidendi en la sentencia en cuestión, la potestad que se otorga a los gobiernos locales para crear tasas por servicios administrativos o derechos según la Ley de Tributación Municipal(4), en ningún caso podría ser utilizada indiscriminadamente para justificar el cobro por concepto de medios impugnativos como si se tratase de un verdadero servicio municipal, cuando, en realidad, el costo real del servicio ya viene siendo cobrado bajo otro concepto (recepción o tramitación de documentos). 21. De ahí que este Colegiado señalara, en el fund. 24 de la sentencia en comento, lo siguiente: “(...) no cualquier imposibilidad de ejercer tales medios legales para la defensa produce indefensión reprochable constitucionalmente. Esta solo adquiere tal relevancia cuando la indefensión se genera en una indebida actuación del órgano que investiga o juzga al individuo o cuando, como ocurre en autos, se establecen condicionamientos al ejercicio mismo del derecho de defensa (...)”· 22. De este modo se advierte que el supuesto previsto en la regla sustancial B de la STC Exp. Nº 3741-2004-AA/TC es, a todas luces, distinto al de la impugnación de una orden de pago, donde la exigencia del pago previo no se origina debido a una tasa condicional para poder solicitar la revisión del caso, sino más bien debido a la existencia de deuda tributaria que el contribuyente tiene el deber de cancelar, conforme a los supuestos del artículo 78 del Código Tributario(5).

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TUO de la Ley de Tributación Municipal, aprobado por Decreto Supremo Nº 156-2004-EF Artículo 70.- Las tasas por servicios administrativos o derechos, no excederán del costo de prestación del servicio administrativo y su rendimiento será destinado exclusivamente al financiamiento del mismo. Las tasas que se cobre por la tramitación de procedimientos administrativos, solo serán exigibles al contribuyente cuando consten en el correspondiente Texto Único de Procedimientos Administrativos, conforme a lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto Legislativo Nº 757. (*) (*) Artículo sustituido por el artículo 26 del Decreto Legislativo N° 952, publicado el 03/02/2004, disposición que entró en vigencia a partir del primer día del mes siguiente de su publicación, con excepción de los artículos de la presente norma que modifican los impuestos de periodicidad anual y arbitrios municipales los cuales entrarán en vigencia el 01/01/2005, cuyo texto es el siguiente: “Artículo 70.- Las tasas por servicios administrativos o derechos, no excederán del costo de prestación del servicio y su rendimiento será destinado exclusivamente al financiamiento del mismo. En ningún caso el monto de las tasas por servicios administrativos o derechos podrán ser superior a una (1) UIT, en caso que estas superen dicho monto se requiere acogerse al régimen de excepción que será establecido por Decreto Supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas conforme a lo dispuesto por la Ley del Procedimiento Administrativo General. Las tasas que se cobre por la tramitación de procedimientos administrativos, solo serán exigibles al contribuyente cuando consten en el correspondiente Texto Único de Procedimientos Administrativos.“TUPA”. Artículo 78.- ORDEN DE PAGO La Orden de Pago es el acto en virtud del cual la Administración exige al deudor tributario la cancelación de la deuda tributaria, sin necesidad de emitirse previamente la Resolución de Determinación, en los casos siguientes: 1. Por tributos autoliquidados por el deudor tributario. 2. Por anticipos o pagos a cuenta, exigidos de acuerdo a ley. 3. Por tributos derivados de errores materiales de redacción o de cálculo en las declaraciones, comunicaciones o documentos de pago. Para determinar el monto de la Orden de Pago, la Administración Tributaria

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Más aún, este requisito previo a la impugnación tampoco se origina necesariamente en un acto de la propia Administración Pública, sino, antes bien, en la constatación de una obligación sobre cuya cuantía se tiene certeza, la cual puede originarse, por ejemplo, cuando media lo declarado por el propio contribuyente (autoliquidación), supuesto que se constata con mayor claridad en los tres primeros incisos del artículo 78 del Código Tributario. Es así que puede diferenciarse la naturaleza de una orden de pago de la resolución de determinación, en cuyo caso sí media un acto de fiscalización o verificación de deuda previo, siendo finalmente la Administración la que termina determinándola. De ahí que se exima al contribuyente del requisito del pago previo para su impugnación al no constituir aún deuda exigible.



De manera que no sea posible incluir el supuesto de impugnación de órdenes de pago a consecuencia de la relación caso y Regla Sustancial B, en la STC Exp. Nº 3741-2004-AA/TC.

23. Evidentemente la distinción a la Regla Sustancial B de la STC Exp. Nº 37412004-AA/TC no enerva de ninguna manera la verificación de las causales de excepción al pago previo de la deuda en estos casos, conforme lo dispone el artículo 136, concordante con el numeral 3, inciso a), del artículo 119 del Código Tributario, pues la precisión hecha por este Colegiado no puede ser entendida como excusa para encubrir la arbitrariedad administrativa en perjuicio de las garantías del contribuyente. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú. HA RESUELTO 1. Declarar INFUNDADA la demanda de amparo. 2. Establézcase la distinción a la Regla Sustancial B de la STC Exp. Nº 3741-2004-AA/ TC, respecto a la exigencia del pago previo en el caso de impugnación de órdenes de pago, en razón de las consideraciones expuestas en los fundamentos 14 al 23. Publíquese y notifíquese. SS. LANDA ARROYO; ALVA ORLANDINI; BARDELLI LARTIRIGOYEN; GARCÍA TOMA; VERGARA GOTELLI; MESÍA RAMÍREZ





considerará la base imponible del periodo, los saldos a favor o créditos declarados en periodos anteriores y los pagos a cuenta realizados en estos últimos. Para efectos de este numeral, también se considera el error originado por el deudor tributario al consignar una “tasa inexistente”. 4. Tratándose de deudores tributarios que no declararon ni determinaron su obligación o que habiendo declarado no efectuaron la determinación de la misma, por uno o más periodos tributarios, previo requerimiento para que realicen la declaración y determinación omitidas y abonen los tributos correspondientes, dentro de un término de tres (3) días hábiles, de acuerdo al procedimiento establecido en el artículo siguiente, sin perjuicio que la Administración Tributaria pueda optar por practicarles una determinación de oficio. 5. Cuando la Administración Tributaria realice una verificación de los libros y registros contables del deudor tributario y encuentre tributos no pagados. Las Órdenes de Pago que emita la Administración, en lo pertinente, tendrán los mismos requisitos formales que la Resolución de Determinación, a excepción de los motivos determinantes del reparo u observación.

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JTC 6 Exp. N° 0015-2005-PI/TC ASUNTO Proceso de inconstitucionalidad interpuesto por don Óscar Luis Castañeda Lossio, en representación de la Municipalidad Metropolitana de Lima, contra el artículo 1 de la Ley N° 28165, que modifica el inciso e) del numeral 16.1 del artículo 16; el numeral 23.3 del artículo 23 y el numeral 28.1 del artículo 28 de la Ley N° 26979, de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Magistrados firmantes GARCÍA TOMA GONZALES OJEDA ALVA ORLANDINI BARDELLI LARTIRIGOYEN VERGARA GOTELLI LANDA ARROYO SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 5 días del mes de enero de 2006, el Tribunal Constitucional en sesión de pleno jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados García Toma, Presidente; Gonzales Ojeda, Vicepresidente; Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia: I. ASUNTO Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Metropolitana de Lima, representada por su alcalde, Óscar Luis Castañeda Lossio, contra el artículo 1 de la Ley N° 28165, que modifica el inciso e) del numeral 16.1 del artículo 16; el numeral 23.3 del artículo 23 y el numeral 28.1 del artículo 28 de la Ley N° 26979, de Procedimiento de Ejecución Coactiva. II. DATOS GENERALES Proceso de inconstitucionalidad Tipo de proceso : Demandante

: Municipalidad Metropolitana de Lima, representada

por su alcalde, Óscar Luis Castañeda Lossio Demandado

: Congreso de la República

Normas constitucionales cuya Vulneración se alega : Artículos 194 y 195 de la Constitución, referidos a la autonomía y competencia de los gobiernos locales.

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Petitorio

: Que se declare la inconstitucionalidad de las modificaciones efectuadas por el artículo 1 de la Ley N° 28165 al inciso e) del numeral 16.1 del artículo 16; el numeral 23.3 del artículo 23 y el numeral 28.1 del artículo 28 de la Ley N° 26979, de Procedimiento de Ejecución Coactiva.

III. NORMAS SUJETAS A CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Ley N° 28165, que mediante su artículo 1 modifica diversos artículos de la Ley N° 26979, de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Artículo 1.- Modifícanse los artículos 1, 2, 3, 13, 14, 15, 16, 18, 22, 23, 25, 28, 31, 33 y 38 de la Ley N° 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, en los términos siguientes:

Artículo 16.- Suspensión del procedimiento



16.1. Ninguna autoridad administrativa o política podrá suspender el Procedimiento, con excepción del ejecutor que deberá hacerlo, bajo responsabilidad, cuando:

(...) e) Se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentación del recurso administrativo de reconsideración, apelación, revisión o demanda contencioso-administrativa presentada dentro del plazo establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución, o contra el acto administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el supuesto contemplado, numeral 18.3, de la presente ley (...).

Artículo 23.- Revisión judicial del procedimiento

23.3. La sola presentación de la demanda de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicación lo previsto en el artículo 16, numeral 16.5, de la presente ley.

El obligado o el administrado al cual se imputa responsabilidad solidaria sujeto a ejecución coactiva, entregará a los terceros copia simple del cargo de presentación de la demanda de revisión judicial, la misma que constituirá elemento suficiente para que se abstengan de efectuar retenciones y/o proceder a la entrega de los bienes sobre los que hubiere recaído medida cautelar de embargo, así como efectuar nuevas retenciones, bajo responsabilidad, mientras dure la suspensión del procedimiento.



Artículo 28.- Medidas cautelares previas

28.1. Los Ejecutores coactivos únicamente podrán ejecutar, en calidad de medida cautelar previa, el embargo en forma de intervención en información previsto en el artículo 33, literal a), de la presente ley, debiendo cumplir con los requisitos previstos en el artículo 13 (...).

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IV. ANTECEDENTES 1. Demanda Con fecha 19 de mayo de 2005, la Municipalidad Metropolitana de Lima interpone demanda de inconstitucionalidad contra “(...) los artículos 16.1, inciso e), 23.3 y 28.1 de la Ley N° 28165, de fecha 16 de diciembre de 2003” (sic); debiéndose entender que la demanda se interpone contra el artículo 1 de la Ley N° 28165, que modifica, entre otros, el inciso e) del numeral 16.1 del artículo 16; el numeral 23.3 del artículo 23 y el numeral 28.1 del artículo 28 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva N° 26979. El demandante alega los siguientes fundamentos de hecho y derecho: • Que el inciso e) del numeral 16.1, modificado por la Ley N° 28165, dispone la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva con la sola presentación de la demanda contencioso-administrativa, ocasionando que las acreencias a favor de su representada se dilaten y corran riesgo, además de restringir el cumplimiento de las normas de competencia municipal y las rentas asignadas a los gobiernos locales. • Que el referido numeral 23.3 permite la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva con la simple presentación de la demanda “contencioso administrativa” (sic) [se refiere a la demanda de revisión judicial], sin mediar solicitud cautelar, y, por consiguiente, sin previa evaluación de los presupuestos procesales del fumus boni iuris y periculum in mora, transgrediendo así el artículo 195 de la Constitución. • Que la modificación efectuada por la Ley N° 28165 al numeral 28.1 de la Ley N° 26979 incorpora una limitación a las facultades del Ejecutor Coactivo, pues únicamente podrá ejecutar, en calidad de medida cautelar previa, el embargo en forma de intervención en información. • Que el propósito de las modificaciones introducidas por la Ley N° 28165 es restringir y debilitar las facultades de la Administración Pública en materia de ejecución forzosa de sus propios actos; así como facilitar la injerencia judicial en el procedimiento de ejecución coactiva. • Que el inciso e) del numeral 16.1; así como los numerales 23.3 y 28.1 de la Ley N° 26979, modificados por la Ley N° 28165, vulneran su autonomía como gobierno local, reconocida en el artículo 194 de la Constitución Política del Perú. • La inconstitucionalidad de las normas se produce también por el vaciamiento del núcleo esencial de la institución de la cobranza o ejecución coactiva. 2. Contestación de la demanda Con fecha 22 de agosto de 2005, el apoderado del Congreso de la República contesta la demanda y solicita que sea declarada infundada, sosteniendo que la Ley N° 28165, que modifica diversos artículos de la Ley N° 26979, no contraviene la Constitución por el fondo ni en lo referido a su aprobación, promulgación o publicación, de modo que no se configuran las causales establecidas en el artículo 75 del Código Procesal Constitucional.

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El demandado aduce los siguientes fundamentos de hecho y de derecho: • Que la ejecución coactiva constituye un resabio del sistema monárquico que la legislación viene tolerando excepcionalmente, pero compatibilizándolo con el Estado Constitucional de Derecho y, en particular, con los Derechos Fundamentales. En este sentido, la llamada “autotutela ejecutiva” no es la regla sino la excepción, es decir, las entidades administrativas no cuentan intrínsecamente con un poder o un derecho de ejecutar sus actos mediante la coacción, sino que dicha potestad deberá ser expresamente atribuida por la Constitución y las Leyes. • Que las modificaciones introducidas por la Ley N° 28165 a la Ley N° 26979 están sustentadas en la adaptación de la autotutela administrativa al Régimen Constitucional de Derecho, actualmente vigente. Se fortalece así el proceso de racionalidad democrática frente a las reglas del sistema absolutista, procediendo a perfilarse como ente director de la actuación administrativa el respeto a los derechos constitucionales de los administrados. • Las modificaciones de los artículos de la Ley N° 26979, efectuadas por la Ley N° 28165, materia de la demanda de inconstitucionalidad, se fundamentan en la necesidad de garantizar el derecho a un Debido Proceso y la Tutela Judicial Efectiva de los ciudadanos (artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 139 de nuestra Constitución). • Que, con relación a la alegada inconstitucionalidad del numeral 23.3 del artículo 23 de la Ley N° 26979, modificado por la Ley N° 28165, se ha producido la cosa juzgada, pues ya ha sido objeto de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad de Cañete, la cual fue declarada infundada por este Colegiado en la sentencia recaída en el Exp. Nº 0026-2004-AI/TC. V. MATERIAS CONSTITUCIONALES RELEVANTES DE PRONUNCIAMIENTO En la presente sentencia, este Tribunal considera que, respecto a la inconstitucionalidad del inciso e) del numeral 16.1 del artículo 16; del numeral 23.3 del artículo 23 y del numeral 28.1 del artículo 28 de la Ley N° 26979, de Procedimiento de Ejecución Coactiva, modificados por la Ley N° 28165, deben dilucidarse los siguientes temas: 1. Si la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva, a raíz de la presentación de las demandas contencioso-administrativa o de revisión judicial, vulnera la autonomía y competencia de los gobiernos locales previstas en los artículos 194 y 195 de la Constitución. 2. Si la restricción del número de medidas cautelares previas ejecutables, prevista en el cuestionado numeral 28.1 del artículo 28, vulnera la autonomía y competencia de los gobiernos locales prevista en los artículos 194 y 195 de la Constitución. 3. Si las modificaciones efectuadas por la Ley N° 28165 a los referidos artículos de la Ley N° 26979 producen “el vaciamiento del núcleo de la institución de la cobranza o ejecución coactiva” (sic).

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VI. FUNDAMENTOS §1. Sobre el artículo 23, numeral 23.3 de la Ley N° 26979, modificado por la Ley N° 28165 y la “cosa juzgada” 1. Este Tribunal, mediante sentencia recaída en el Expediente 0026-2004-AI/TC, de fecha 28 de setiembre de 2004, declaró infundada la acción de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 23 de la Ley N° 26979, modificada por la Ley N° 28165. Esta circunstancia, tal como lo ha advertido la parte demandada, podría configurar el supuesto de cosa juzgada en el extremo de la presente demanda concerniente a la alegada inconstitucionalidad del numeral 23.3 del artículo 23 de la citada Ley N° 26979. Este Tribunal procederá a analizar si se configura, o no, el mencionado supuesto. 2. Al respecto, este Colegiado estima que entre la STC Exp. Nº 0026-2004-AI/TC y la actual acción de inconstitucionalidad presentada, signada con el N° 0015-2005-PI/ TC, no existe identidad en el elemento relativo a la disposición objeto de examen de constitucionalidad –petium–, pues en la primera de ellas se cuestionó el primer párrafo del artículo 23 de la Ley N° 26979, modificada por la Ley N° 28165, alegándose que con la revisión judicial del procedimiento coactivo se dejaría sin valor los actos administrativos que determinan la deuda tributaria y administrativa establecida por los municipios, mientras que en la segunda se observa el numeral 23.3 del citado artículo, que dispone la suspensión automática del referido procedimiento coactivo con la sola presentación de la demanda de revisión judicial; por lo que, en el presente caso, no se configura el supuesto de cosa juzgada, debiendo proceder este Tribunal a examinar la constitucionalidad de la norma cuestionada. §2. La autonomía y competencia de los gobiernos locales previstas en los artículos 194 y 195 de la Constitución Definición de autonomía 3. En el artículo 8 de la Ley de Bases de la Descentralización N° 27783 se ha definido a la autonomía como “(...) el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nación. La autonomía se sujeta a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas”. 4. Por su parte, el artículo II del Título Preliminar de la Ley N° 27972, Orgánica de Municipalidades, señala que la autonomía que la Constitución Política del Perú consagra en favor de las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico. 5. En el caso de la autonomía municipal, este Tribunal, en el Exp. N° 0013-2003-AI/ TC, ha precisado que “(...) frente a la diversidad de significados y contenidos de la garantía institucional de la autonomía municipal, deben tenerse en consideración, principalmente:

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“(...) a) El contenido subjetivo u organizativo de la autonomía: la existencia de las municipalidades; b) El contenido objetivo o sustantivo de la autonomía, esto es, la autonomía como garantía de la gestión de los asuntos que interesen a la comunidad local, y c) El contenido institucional de la autonomía, que hace referencia a la posición de las municipalidades en el desempeño de sus funciones, es decir, la autonomía como ejercicio bajo la propia responsabilidad del ámbito de funciones públicas confiado por el legislador, con lo que se alude a cierto grado de libertad e independencia que caracteriza la posición de la actuación de las municipalidades frente a injerencias de instancias superiores [Antonio Faulo Loras. Fundamentos constitucionales de la autonomía local. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, pp. 256-257]”.

Ámbitos de la autonomía municipal 6. La garantía institucional de la autonomía municipal aparece en el artículo 194 de la Constitución Política, modificado por la Ley N° 27680, que enuncia que: “[L]as municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia (...)”.

Esta garantía permite a los gobiernos locales desenvolverse con plena libertad en dichos ámbitos; es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedan desarrollar las potestades necesarias que garanticen su autogobierno.



En la misma línea, la Ley Orgánica de Municipalidades ha señalado, en su artículo II, que: “[L]os gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa”.



Sobre las dimensiones de la autonomía municipal, la Ley de Bases de la Descentralización ha desarrollado el contenido de cada uno de estos ámbitos. Al respecto, define:

- Autonomía política

Consiste en la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que les son inherentes.

- Autonomía administrativa

Viene a ser la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad.

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- Autonomía económica

Consistente en la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho de percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias.

7. Sobre los ámbitos de la autonomía municipal, este Tribunal, en la sentencia recaída en el Exp. Nº 007-2002-AI/TC, fundamento 9, manifestó que: “El artículo 191 de la Constitución [ahora artículo 194, en aplicación de la Ley N° 27680] garantiza el instituto constitucional de la autonomía municipal, en sus ámbitos político, económico y administrativo, en los asuntos de su competencia.

Asimismo, este Colegiado ha sostenido, en la sentencia recaída en el Exp. 00072001-AA/TC, que mediante la autonomía municipal se garantiza a los gobiernos locales desenvolverse con plena libertad en los aspectos administrativos, económicos y políticos (entre ellos, los legislativos) (...). Sin embargo, autonomía no debe confundirse con autarquía, pues desde el mismo momento en que aquella le viene atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con respeto a ese ordenamiento jurídico. Como ya lo precisara este Supremo Tribunal, autonomía “[N]o supone autarquía funcional al extremo de que de alguna de sus competencias pueda desprenderse desvinculación parcial o total del sistema político o del propio orden jurídico en el que se encuentra inmerso cada gobierno municipal. En consecuencia, no porque un organismo sea autónomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue dentro de él y, como tal, no puede apartarse del esquema jurídico y político que le sirve de fundamento a este y, por supuesto, a aquel [Fund. Jur. 6, STC Exp. Nº 007-2001-AI/TC]”.

Autonomía municipal y el principio de unidad del Estado 8. Tal como el Tribunal Constitucional lo ha expuesto en su jurisprudencia, en el ejercicio de la garantía constitucional-institucional de autonomía, los gobiernos locales se encuentran vinculados por el principio de unidad del Estado, que se encuentra consagrado tanto en el artículo 43 de la Constitución, en cuanto declara que: “(...) El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo, descentralizado y se organiza según el principio de separación de poderes”; como en su artículo 189, que dispone que: “El territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establecen la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación”. Límites a la autonomía municipal 9. La autonomía municipal no puede ser ejercida de manera irrestricta, pues tiene ciertos límites que los gobiernos locales deben tomar en cuenta en su ejercicio. Sobre el tema abordado, el Tribunal ha expresado, en la STC Exp. Nº 0038-2004-AI/TC, que: “[S]i bien la Constitución ha establecido que los gobiernos locales gozan de la garantía institucional de la autonomía municipal en materia política, económica y

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administrativa, y que, además, son competentes para aprobar su organización interna y su presupuesto, ello no implica que tales organismos gocen de una irrestricta discrecionalidad en el ejercicio de tales atribuciones, toda vez que, conforme al principio de unidad de la Constitución, esta debe ser interpretada como un todo, como una unidad donde todas sus disposiciones deben ser entendidas armónicamente”. 10. Los gobiernos locales deben tener en cuenta, en el desarrollo de sus actividades, además de la Constitución, normas como la Ley N° 27972, Orgánica de Municipalidades, que en el artículo VIII de su Título Preliminar dispone que: “Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público. (...) Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo”. 11. Este Tribunal, en la sentencia recaída en el Exp. Nº 0012-1996-I/TC, ha precisado el carácter restringido del concepto de autonomía de los órganos creados por la Constitución, estableciendo que “(...) la autonomía es la capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que está representada no solo por el Estado sino por el ordenamiento jurídico que rige a este. En ese sentido, debe entenderse que dicha autonomía debe ser ejercida dentro del marco constitucional y legal”. 12. Asimismo, en la STC Exp. Nº 510-2004-AA/TC, fundamento 2, este Colegiado manifestó: “(...) En la sentencia recaída en el Exp. Nº 007-2002-AI/TC, este Tribunal ha precisado que la Constitución garantiza la autonomía municipal, en sus ámbitos político, económico y administrativo, en los asuntos de su competencia, por lo que un ejercicio enmarcado en tal premisa no puede vulnerar ni amenazar, per se, derechos constitucionales, salvo que dicho ejercicio se efectúe al margen del ordenamiento jurídico, y lesione derechos de los administrados u otros entes estatales o privados”. §3. La autonomía y competencia municipal y el caso concreto: el inciso e) del numeral 16.1 del artículo 16 y el numeral 23.3 del artículo 23 de la Ley N° 26979, modificados por la Ley N° 28165 13. La demandante considera que la norma impugnada vulnera la autonomía política, económica y administrativa municipal, en tanto dichas normas están ocasionando que las acreencias a favor de las entidades o las obligaciones de hacer o no hacer dispuestas por la autoridad administrativa dentro de un debido procedimiento administrativo se dilaten debido a que la ejecución de las mismas dependerá de si el obligado (administrado) presenta, o no, una demanda contencioso-administrativa o una demanda de revisión judicial, con lo cual se suspende el procedimiento de ejecución coactiva; situación que, a su entender, implica restringir la actuación de los gobiernos locales y el cumplimiento de las normas de competencia municipal.

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14. Este Tribunal no comparte los argumentos esgrimidos por la demandante, pues considera que la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva hasta que en sede judicial se dirima sobre la demanda contencioso-administrativa(1) planteada contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución o hasta que la Corte Superior se pronuncie en el proceso de revisión judicial(2) interpuesto por el administrado, en modo alguno atenta contra la facultad municipal de adoptar las políticas, planes y normas en asuntos de su competencia (autonomía política), ni de organizarse internamente (autonomía administrativa); es decir, tal medida no interfiere en la capacidad de las municipalidades de desenvolverse con plena libertad en los aspectos políticos y administrativos. 15. Tampoco se viola su autonomía económica ni se vulnera la competencia de los gobiernos locales para administrar sus bienes y rentas (artículo 195, numeral 3, de la Constitución), pues si bien es cierto que la suspensión de la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva implica –en los dos casos previstos por la ley modificatoria– la dilación del pago de las acreencias a favor de las municipalidades, tal restricción es legítima, pues se orienta a proteger, entre otros, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva del administrado. Tal autonomía y competencia no pueden ser ejercidas de manera irrestricta, sino que tienen ciertos límites que los gobiernos locales deben tomar en cuenta en su ejercicio, los que no pueden vulnerar ni amenazar, per se, derechos constitucionales; por el contrario, deben ser ejercidos de forma tal que garanticen, como se ha señalado, derechos tales como el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva, conforme se desarrollará in extenso en los fundamentos siguientes. La suspensión del procedimiento de ejecución coactiva y el derecho a la tutela judicial efectiva 16. El derecho a la tutela jurisdiccional es un atributo subjetivo que comprende una serie de derechos, entre los que destacan el acceso a la justicia, es decir, el derecho de cualquier persona de promover la actividad jurisdiccional del Estado, sin que se le obstruya, impida o disuada irrazonablemente; y el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales. El derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales que han pasado en autoridad de cosa juzgada, es una manifestación del derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución. Si bien la citada norma no hace referencia expresa a la “efectividad” de las resoluciones judiciales, dicha cualidad se desprende de su interpretación, de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos (Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución).

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(1)

Demanda que tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados, conforme lo establece el artículo 1 de la Ley N° 27584, que regula el proceso contencioso administrativo, en concordancia con el artículo 148 de la Constitución.

(2)

Proceso en el cual se revisa la legalidad y el cumplimiento, en el inicio y tramitación del procedimiento de ejecución coactiva, de las normas previstas por la Ley N° 26979.

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Precisamente, el artículo 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos dispone que: “Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o por la ley”; y el artículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos dispone que: “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo, rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención (...)”.

17. De este modo, el derecho a la tutela jurisdiccional no solo implica el derecho de acceso a la justicia y el derecho al debido proceso, sino también el derecho a la “efectividad” de las resoluciones judiciales; busca garantizar que lo decidido por la autoridad jurisdiccional tenga un alcance práctico y se cumpla, de manera que no se convierta en una simple declaración de intenciones. 18. El referido derecho también se encuentra recogido en el segundo párrafo del inciso 2) del mismo artículo 139, cuando se menciona que “ninguna autoridad puede (...) dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada (...) ni retardar su ejecución”.

En efecto, tal como se expresara en la STC Exp. Nº 010-2002-AI/TC, nuestra Carta Fundamental no solo garantiza un proceso “intrínsecamente correcto y leal, justo sobre el plano de las modalidades de su tránsito, sino también (...) capaz de consentir los resultados alcanzados, con rapidez y efectividad”.

19. Al suspenderse la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva se evita que la Administración ejecute el patrimonio del administrado, situación que garantiza la efectividad de las decisiones del Poder Judicial.

Evidentemente, las demandas contencioso-administrativas o de revisión judicial del procedimiento no serían efectivas si la Administración ejecutó coactivamente el cumplimiento de una obligación antes de conocer el pronunciamiento en sede judicial sobre la actuación de la Administración Pública o sobre la legalidad y el cumplimiento de las normas previstas para la iniciación y el trámite del procedimiento de ejecución coactiva.

20. Es decir, las modificaciones introducidas por la norma impugnada no suprimen la facultad de los gobiernos locales de realizar el cobro de sus acreencias, solo la conservan pendiente hasta que los procesos entablados sean resueltos jurisdiccionalmente, impidiendo la ejecución inmediata de las sanciones impuestas por la Administración a fin de evitar a los administrados perjuicios irreparables o de difícil reparación. En ese sentido, el inciso e) del numeral 16.1 del artículo 16 y el numeral 23.3 del artículo 23 de la Ley N° 26979, modificados por el artículo 1 de la Ley N° 28165, no vulneran los artículos constitucionales 194 y 195, referentes a la autonomía y competencia de los gobiernos locales.

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§4. Sobre la medida cautelar de embargo en forma de intervención en información 21. Señala la demandante que el numeral 28.1 del artículo 28 de la Ley N° 26979, modificada por la Ley N° 28165, ha incorporado limitaciones a las facultades del Ejecutor Coactivo. En el caso concreto, una de ellas consiste en que los ejecutores coactivos podrán ejecutar como medida cautelar previa, únicamente, la de embargo en forma de intervención en información. 22. Sostiene la demandante que estas medidas revelan un indubitable propósito de restringir y hasta debilitar las facultades de la Administración Pública en materia de ejecución forzosa que, de acuerdo con la Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972 (Ley de Desarrollo Constitucional), establece una serie de atribuciones y facultades especiales de los gobiernos locales, entre las cuales mencionan las señaladas en los artículos 46, 49 y 93, que facultan al ejecutor para exigir el cumplimiento de las sanciones impuestas por la autoridad administrativa, así como la clausura de establecimientos, entre otras obligaciones, acciones que se ven afectadas por la aplicación del modificado numeral 28.1 del artículo 28 de la Ley N° 26979. 23. El referido numeral 28.1 señala:

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Los Ejecutores coactivos únicamente podrán ejecutar, en calidad de medida cautelar previa, el embargo en forma de intervención en información previsto en el artículo 33, literal a), de la presente ley, debiendo cumplir con los requisitos previstos en el artículo 13 (...).



De acuerdo con lo expuesto por el artículo 13 de la Ley N° 26979, también modificado por el artículo 1 de la Ley N° 28165 (al que nos remite el precitado numeral 28.1), son requisitos para las medidas cautelares previas:



13.1. La entidad, previa notificación del acto administrativo que sirve de título para el cumplimiento de la Obligación y aunque se encuentre en trámite el recurso impugnatorio interpuesto por el obligado, en forma excepcional y cuando existan razones que permitan objetivamente presumir que la cobranza coactiva puede devenir en infructuosa, podrá disponer que el Ejecutor trabe como medida cautelar previa cualquiera de las establecidas en el artículo 33 de la presente Ley, por la suma que satisfaga la deuda en cobranza.



13.2. Las medidas cautelares previas, a que se refiere el numeral anterior, deberán sustentarse mediante el correspondiente acto administrativo y constar en resolución motivada (en concordancia con lo establecido por el artículo 139 inciso 5) de la Constitución Política del Perú. Son principios y derechos de la función jurisdiccional (...) la motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias, excepto los decretos de mero trámite, con mención expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que se sustentan (...) que determine con precisión la Obligación debidamente notificada.



13.3. La medida cautelar dispuesta no podrá exceder el plazo de treinta (30) días hábiles. Vencido dicho plazo la medida caducará, salvo que se hubiere interpuesto recurso impugnatorio, en cuyo caso se podrá prorrogar por un plazo máximo de

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treinta 30 días hábiles, vencidos los cuales caducará en forma definitiva. Transcurridas las cuarenta y ocho (48) horas de producida la caducidad, en uno u otro caso, deberá procederse de manera inmediata y de oficio a dejar sin efecto la medida cautelar y a la devolución de los bienes afectados por dicha medida. Lo dispuesto resulta de igual aplicación en el caso de que terceros tengan en su poder bienes del obligado, afectados por medidas cautelares en forma de secuestro o retención.

13.4. Las medidas cautelares previas trabadas antes del inicio del Procedimiento no podrán ser ejecutadas, en tanto no se conviertan en definitivas, luego de iniciado dicho procedimiento y vencido el plazo a que se refiere el artículo 14 de la presente Ley, previa emisión del acto administrativo correspondiente y siempre que se cumpla con las demás formalidades.



13.5. Mediante medida cautelar previa no se podrá disponer la captura de vehículos motorizados.



13.6. Cuando la cobranza se encuentra referida a obligaciones de dar suma de dinero, el Ejecutor levantará en forma inmediata la medida cautelar previa si el Obligado otorga carta fianza o póliza de caución emitida por una empresa del sistema financiero o de seguros por el mismo monto ordenado retener, dentro del plazo señalado en el numeral 13.3.



13.7. El Ejecutor, por disposición de la Entidad, podrá ejecutar las medidas y disposiciones necesarias para el caso de paralizaciones de obra, demolición o reparaciones urgentes, suspensión de actividades, clausura de locales públicos, u otros actos de coerción o ejecución forzada, vinculados al cumplimiento de obligaciones de hacer o de no hacer, y siempre que la fiscalización de tales actividades sea de competencia de la Entidad y se encuentre en peligro de salud, higiene o seguridad pública, así como en los casos en los que se vulnere las normas de urbanismo y zonificación.



13.8. Tratándose del cobro de ingresos públicos a que se refiere el artículo 12, literales a) y b), de la presente Ley, los gobiernos locales únicamente podrán ejecutar, en calidad de medida cautelar previa, el embargo en forma de intervención en información previsto en el artículo 33, literal a), de la presente ley.

24. Por su parte, el artículo 32 de la Ley N° 26979, señala, en cuanto a las medidas cautelares:

Vencido el plazo a que se refiere el artículo 29 de la presente ley, el Ejecutor podrá disponer se traben como medidas cautelares cualquiera de las previstas en el siguiente artículo. Para tal efecto:



a) Notificará las medidas cautelares, las que surtirán sus efectos desde el momento de su recepción, y



b) Señalará cualesquiera de los bienes y/o derechos del obligado, aun cuando se encuentren en poder de un tercero.

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25. Asimismo, el artículo 33 de la Ley N° 26979 establece que las formas de embargo que podrá trabar el Ejecutor son las siguientes:

a) En forma de intervención en recaudación, en información o en administración de bienes, debiendo entenderse con el representante de la empresa o negocio; (...).

26. Este Colegiado estima que, a fin de establecer si existe alguna incompatibilidad entre el numeral 28.1 del artículo 28 de la modificada Ley N° 26969 y el artículo 194 de la Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972, [Ley de Desarrollo Constitucional, en los artículos 46, 49 y 93, en aplicación del denominado “bloque de constitucionalidad”(3), estipulado en el artículo 79 del Código Procesal Constitucionalidad y que fuera aplicado por este Tribunal en reiterada jurisprudencia (Cfr. STC Exps. Nºs 3330-2004-AA/TC, 0041-2004-AI/TC, 004-2004-CC/TC, etc.)], al ser aquella una norma remisiva, su lectura debe hacerse en concordancia con los artículos 13, 32 y 33 del mismo cuerpo legal. En cuanto a las medidas cautelares 27. Antes de entrar a dilucidar sobre el tema materia de inconstitucionalidad, es pertinente precisar algunos conceptos sobre la institución de la medida cautelar. Al respecto, coincidimos con la doctrina en la definición tradicional de la medida cautelar en tanto el proceso que, sin ser autónomo, sirve para garantizar el buen fin de otro proceso(4), definición que también resulta aplicable a los procedimientos administrativos como el que nos ocupa. Las medidas cautelares son acciones destinadas a asegurar el pago de la deuda mediante la afectación de uno o varios bienes del presunto deudor, ante eventuales actos del deudor que pudieran obstaculizar su cobranza. Estas medidas serán trabadas por el ejecutor coactivo, una vez transcurrido el plazo otorgado en la resolución de ejecución coactiva(5). Presupuestos que debe considerar el Ejecutor Coactivo para decretar una medida cautelar 28. Una medida cautelar no puede decretarse de manera automática ante la sola petición del solicitante. Se debe tener en cuenta, por lo menos, dos requisitos mínimos, a saber: verosimilitud del derecho y peligro en la demora. Estos requisitos son considerados básicos pues la doctrina viene estudiando otros elementos o datos para la configuración de tales medidas, los que no serán desarrollados aquí, al ser suficientes y razonables los señalados, siempre que sean apreciados con el rigor que ello implica, en concordancia, además, con lo previsto por nuestro Código Procesal Civil, como norma rectora en materia procesal civil.

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(3)

Artículo 79 C.P. Const. “Para apreciar la validez constitucional de las normas, el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”.

(4)

CARNELLUTI, Francesco. Instituciones del Proceso Civil. Vol. I, Ejea, Buenos Aires 1973, p. 88.

(5)

NIMA NIMA, Elizabeth. “Las Medidas Cautelares en un Procedimiento de Cobranza Coactiva”. En: Actualidad Tributaria- Actualidad Jurídica. N° 138, p. 207.

LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA



Verosimilitud en el Derecho (fumus bonis iuris)



Este es un presupuesto básico para obtener una medida cautelar e implica que quien afirma que existe una situación jurídica pasible de ser cautelada, debe acreditar la apariencia de la pretensión reclamada, a diferencia de la sentencia favorable sobre el fondo, la cual se basa en la certeza de tal pretensión.



El peticionario tiene la carga de acreditar, sin control de su contraria, que existe un alto grado de probabilidad de que la sentencia definitiva que se dicte oportunamente reconocerá el derecho en el que se funda la pretensión.



Como bien señala Piero Calamandrei(6): “[S]i para emanar la medida cautelar fuera necesario un conocimiento complejo y profundo sobre la existencia del derecho, esto es, sobre el mismo objeto en relación al cual se espera la providencia principal, valdría más esperar esta y no complicar el proceso con una duplicidad de investigaciones que no tendrían ni siquiera la ventaja de la prontitud”.



Asimismo, y desde el punto de vista opuesto, si solo se exigiera la afirmación de una situación jurídica cautelable sin que esta apareciese como muy probable, es decir, sin que pudiese razonablemente preverse que la resolución principal será favorable a quienes solicitan las medidas cautelares, estas se convertirían en “armas preciosas para el litigante temerario y en vehículo ideal para el fraude”(7).



Peligro en la demora (periculum in mora)



Tal como refiere María Ángeles Jové(8), la constatación de un peligro de daño jurídico, derivado del propio retraso en la administración de justicia, es el fundamento indiscutible de la tutela cautelar. Señala la misma autora que este requisito se ve configurado por dos elementos: la demora en la obtención de una sentencia definitiva, y el daño marginal que se produce precisamente a causa de este retraso.



Este presupuesto básico está referido al peligro de daño (peligro procesal) al derecho esgrimido en el proceso judicial (o coactivo, como el caso de autos) derivado del retardo que necesariamente conlleva el reconocimiento judicial de un derecho reclamado. Dicho derecho, ante un peligro inminente o irreparable, debe ser protegido de manera inmediata, a fin de evitar que, en caso de obtenerse una sentencia favorable, esta no pueda ser cumplida.

29. Por su parte, el artículo 611 del Código Procesal Civil (Título IV, Capítulo, Subcapítulo 1) en cuanto al contenido de la decisión cautelar señala:

(6)

CALAMANDREI, Piero. Introducción al estudio sistemático de las providencias cautelares. Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1945, p. 78.

(7)

CARRERAS LLANSANAS, J. “Las medidas cautelares del artículo 1428 de la Ley de Enjuiciamiento Civil”. En: Estudios de Derecho Procesal. Con Fenech, Bosch, Barcelona, 1962, p. 572, cit. por JOVÉ, María Ángeles. En: Medidas Cautelares innominadas en el Proceso Civil. Barcelona 1995, p. 31.

(8)

JOVÉ, María Ángeles, Medidas Cautelares innominadas en el Proceso Civil. Barcelona, 1995, p. 57 y ss.

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El juez, siempre que de lo expuesto y prueba anexa considere verosímil el derecho invocado y necesaria la decisión preventiva por constituir peligro en la demora del proceso, o por cualquier otra razón justificable, dictará medida cautelar en la forma solicitada o la que considere adecuada atendiendo a la naturaleza de la pretensión principal (...).

Embargo preventivo 30. Entre las categorías “medidas cautelares para asegurar bienes” a los fines de una futura ejecución forzosa se encuentra el embargo preventivo. Señala Ramiro Podetti(9) que el embargo preventivo es la medida cautelar que, afectando un bien o bienes determinados de un presunto deudor, para asegurar la eventual ejecución futura, individualiza a aquellos y limita las facultades de disposición y de goce de este, ínterin se obtiene la pertinente sentencia de condena o se desestima la pretensión principal. El embargo en forma de intervención en información 31. Este Colegiado considera conveniente señalar que antes de la modificatoria del numeral 28.1 del artículo 28 de la Ley N° 26979, existían otras medidas cautelares previas que podían ser ejecutadas, como son los embargos en forma de intervención en recaudación, en información o en administración de bienes; en forma de depósito o secuestro conservativo; en forma de depósito con extracción (de manera excepcional); en forma de inscripción y en forma de retención. De todos ellos, es el embargo en forma de intervención en información el acogido por la norma acusada (numeral 28.1).

Dicha forma de embargo es una figura procesal que en nuestro país se encuentra recogida primigéniamente por el Código Procesal Civil (artículos 665 a 668, Título IV: Proceso Cautelar, Capítulo II: Medidas Cautelares Específicas, Subcapítulo 1: Medidas para Futura Ejecución Forzada) y establece que: “Cuando se solicite recabar información sobre el movimiento económico de un empresa de persona natural o jurídica, el Juez nombrará uno o más interventores informadores, señalándoles el lapso durante el cual deben verificar directamente la situación económica del negocio afectado y las fechas en que informará al juez”.



Es decir, el interventor está obligado a informar por escrito al Juez, en las fechas señaladas por este, de las comprobaciones sobre el movimiento económico de la empresa intervenida, así como de otros temas que interesen a la materia controvertida, y a darle cuenta inmediata de los hechos que considere perjudiciales al titular de la medida cautelar, o que obstaculicen el ejercicio de la intervención. De igual manera esta forma de embargo se encuentra prevista en el artículo 118 del TUO Código Tributario, aprobado por el Decreto Supremo N° 135-99-EF.

(9)

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PODETTI, Ramiro. Tratado de las Medidas Cautelares”. Ediar, Buenos Aires, 1969, p. 215.

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§5. ¿La restricción del número de medidas cautelares previas ejecutables a consecuencia de la modificación del numeral 28.1 del artículo 28 de la Ley N° 26979, vulnera la autonomía de los gobiernos locales prevista en el artículo 194 de la Constitución? 32. En los fundamentos 3 a 12, supra, se ha expuesto y definido lo referente a la autonomía municipal, de acuerdo con el artículo 8 de la Ley de Bases de la Descentralización N° 27783, el artículo II del Título Preliminar de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y la jurisprudencia expedida por este Colegiado. Asimismo, se han desarrollado los temas vinculados a la autonomía municipal y el principio de unidad del Estado, y los límites de dicha autonomía. 33. Como ya se señaló, la autonomía municipal no puede ser ejercida de manera irrestricta, sino que tal autonomía tiene ciertos límites que los gobiernos locales deben tomar en cuenta en su ejercicio (Cfr. STC Exp. Nº 0038-2004-AI/TC). Es precisamente esta la línea que se ha seguido para la modificación del numeral 28.1 del artículo 28 de la Ley en cuestión y bajo la cual debe interpretarse la referida norma; es decir, en salvaguarda y concordancia con las demás normas contenidas en la Carta Política y en base a la tutela de los derechos constitucionales de los ciudadanos, sin que ello signifique la inconstitucionalidad de esta. 34. Al respecto, este Tribunal consideró pertinente solicitar información al Congreso de la República, el que, mediante Oficio N° 5152-2005-PCM/SG.-200, remitió, entre otros documentos, la Exposición de Motivos de la norma presuntamente inconstitucional, en la cual se fundamenta la modificación del mencionado numeral 28.1, en la necesidad de limitar las facultades del ejecutor coactivo en materia de medidas cautelares previas al procedimiento de ejecución coactiva.

En cuanto a los cambios introducidos con relación a las medidas cautelares, en la citada Exposición de Motivos se señala la necesidad de modificar las disposiciones sobre dicha materia debido al uso reiterado, ilegal y arbitrario por parte de los ejecutores coactivos, principalmente de los gobiernos locales, no obstante el carácter excepcional de su procedencia y la exigencia del requisito de peligro en la demora. Se expone que en el caso específico de las obligaciones vinculadas al pago de tributos, multas y otros ingresos públicos no dinerarios, se ha optado por restringir la facultad de los ejecutores coactivos de los gobiernos locales para ejecutar, como medida cautelar previa, el embargo en forma de intervención en información.



Asimismo, se consideró que tales obligaciones (vinculadas al pago de tributos, multas y otros ingresos públicos no dinerarios) constituyen el principal sustento de los procedimientos de ejecución coactiva y que, ante las consiguientes arbitrariedades observadas en el trámite de estas, se estimó necesario restringir el ejercicio de potestades en la materia.

35. Este Tribunal Constitucional opina que, de acuerdo con lo expuesto en los fundamentos precedentes y con su línea jurisprudencial en materia municipal, también expuesta, la modificación introducida no vulnera el principio de autonomía municipal, ya que el Estado no podía permanecer inmóvil ante los abusos y arbitrariedades cometidas por los ejecutores coactivos en uso de sus atribuciones, de manera

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que actuó (a través de la modificación legislativa) dentro de los límites que la Constitución le señala y de conformidad con el principio de unidad del Estado (artículo 43 de la Constitución), y con el deber de promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y el desarrollo integral y equilibrado de la nación (artículo 44 de la Constitución), conforme se sustentará a continuación. 36. En materias como la que hoy nos ocupa, este Tribunal juzga que el criterio del ejecutor coactivo es muy importante y relevante, pues debe obrar con prudencia, así como rápidamente y con un sentido realista. Estos criterios no están establecidos en la Ley N° 26979, sin embargo, el ejecutor coactivo no debe ir más allá de ciertos límites que impone la Constitución, como el respeto al derecho de propiedad, al debido proceso o a la tutela procesal efectiva. 37. Por ello, considera que, tratándose de medidas cautelares previas, resulta razonable y suficiente la prescrita en el numeral 28.1 del artículo 28 de la modificada Ley N° 26979, a fin de evitar la transgresión de estos límites que impone la Constitución y en vista de las irregularidades que se han cometido por parte de los ejecutores coactivos de los gobiernos locales, como bien se señala en la Exposición de Motivos de la Ley N° 28165, y que han sido evaluadas muchas veces por este Tribunal mediante procesos de amparo, los que precisamente se han venido originando a raíz de los constantes abusos por parte de los gobiernos locales en la iniciación y tramitación de procedimientos de ejecución coactiva (Cfr. STC Exps. Nºs 0603-2004-AA/ TC, 1943-2005-PA/TC, 2165-2003-AA/TC, 4265-2004-AA/TC, entre otras). 38. Por otro lado, como ya se ha señalado en el fundamento 10, precedente, los gobiernos locales deben tener en cuenta que sus actividades deben desarrollarse dentro del marco legal que regula las actividades y funcionamiento del Sector Público nacional, y que, en ese sentido, sus competencias y funciones específicas deben cumplirse en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo. 39. Queda claramente establecido que, aunque la Constitución garantiza la autonomía municipal –en sus ámbitos político, económico y administrativo, en los asuntos de su competencia–, un ejercicio enmarcado en tal premisa no puede vulnerar ni amenazar, per se, derechos constitucionales, salvo que dicho ejercicio se efectúe al margen del ordenamiento jurídico, y lesione derechos de los administrados o de otros entes estatales o privados. 40. En consecuencia, la modificación al numeral 28.1 del artículo 28 de la Ley N° 26979, mediante el artículo 1 de la Ley N° 28165, se ha realizado dentro del marco y orden constitucional respetando la autonomía municipal prevista en el artículo 194 de la Constitución Política, en todos sus niveles (administrativo, económico y político). §4. Sobre el vaciamiento del núcleo de la institución de la cobranza o ejecución coactiva El procedimiento de ejecución coactiva 41. El procedimiento de ejecución coactiva nace como una manifestación de la autotutela de la Administración, en el sentido en que es el procedimiento que utilizan las

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entidades de la Administración Pública para hacer efectivo el acto administrativo que estas emiten frente a los administrados. El Tribunal Constitucional, en cuanto a este instituto, ha señalado, en el fundamento 4 de la sentencia Nº 0774-1999-AA/ TC, que “(...) el procedimiento de ejecución coactiva es la facultad que tienen algunas entidades de la Administración Pública para hacer cumplir actos administrativos emitidos por la misma Administración, es decir,[que] las obligaciones exigibles deben provenir de materias propias de las funciones que cada entidad tiene, basadas en el reconocimiento que cada ley especial ha considerado para cada Administración, o sea, siempre dentro de un marco normativo (...)”. La ejecución coactiva en el Perú 42. Se hace necesario señalar que la institución de la ejecución coactiva en la actualidad, en nuestro país, está regulada, tanto por el Código Tributario como por la Ley de Ejecución Coactiva N° 26979. En cuanto al Código Tributario, en el Título II del Libro III (artículos 114 al 122), se regula lo referente al procedimiento de cobranza coactiva de las deudas tributarias, tema que no se desarrollará en esta oportunidad por no ser materia de inconstitucionalidad. Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva N° 26979 43. El artículo 1 de la Ley N° 26979, modificado también por la Ley N° 28165, señala que:

La presente ley establece el marco legal de los actos de ejecución coactiva que ejercen los órganos del gobierno central, regional y local, en virtud de las facultades otorgadas por las leyes específicas. Asimismo, constituye el marco legal que garantiza a los obligados el desarrollo de un debido procedimiento coactivo.



Asimismo, en cuanto a la definición del procedimiento, la citada ley establece en su artículo 2, inciso e), que es el conjunto de actos administrativos destinados al cumplimiento de la obligación materia de ejecución coactiva.

La ejecutividad y la ejecutoriedad de los actos administrativos 44. La ejecutividad del acto administrativo está referida al atributo de eficacia, obligatoriedad, exigibilidad, así como al deber de cumplimiento que todo acto regularmente emitido conlleva a partir de su notificación; está vinculada a la validez del acto administrativo.

La ejecutoriedad del acto administrativo, en cambio, es una facultad inherente al ejercicio de la función de la Administración Pública y tiene relación directa con la eficacia de dicho acto; en tal sentido, habilita a la Administración a hacer cumplir por sí misma un acto administrativo dictado por ella, sin la intervención del órgano judicial, respetando los límites impuestos por mandato legal, así como a utilizar medios de coerción para hacer cumplir un acto administrativo y a contar con el apoyo de la fuerza pública para la ejecución de sus actos cuando el administrado no cumpla con su obligación y oponga resistencia de hecho.

45. La ejecutoriedad es, pues, una consecuencia del acto administrativo y su sustento constitucional tiene origen en el numeral 1 del artículo 118 de nuestra Carta Magna, que ordena al Presidente de la República –y, por ende, al Poder Ejecutivo y a

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toda la Administración Pública– a “cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás disposiciones legales”.

Sin embargo, como bien lo advierte Juan Carlos Morón Urbina(10), dicho mandato constitucional “(...) no llega a sustentar la ejecutoriedad administrativa, en los términos estudiados, sino solo la ejecutividad de la voluntad administrativa. Será la Ley de Desarrollo (Ley N° 27444) la disposición que, asentándose en la Constitución, opta por dotarle de ejecutoriedad (coerción propia) a los mandatos de la Administración”. En ese sentido, el artículo 192 de la Ley N° 27444, del Procedimiento Administrativo General, establece que: “Los actos administrativos tendrán carácter ejecutario, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley”.

46. Como bien lo señala la demandante, la Administración Pública tiene la capacidad para proteger directamente sus intereses, pudiendo incluso exigir por sí misma el cumplimiento de sus actos. Sin embargo, esta facultad de autotulela de la Administración Pública de ejecutar sus propias resoluciones, sustentada en los principios de presunción de legitimidad y de ejecución de las decisiones administrativas, implica la tutela de los derechos fundamentales de los administrados que pueden verse amenazados o vulnerados por la actividad de la Administración, como son los derechos al debido procedimiento y a la tutela judicial efectiva, conforme se ha desarrollado a lo largo de la presente sentencia. En consecuencia, este Tribunal no considera que las normas materia del presente proceso vulneren el núcleo de la institución de la ejecución coactiva. VII. FALLO Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú HA RESUELTO Declarar INFUNDADA las demanda de inconstitucionalidad de autos. Publíquese y notifíquese SS. GARCÍA TOMA; GONZALES OJEDA; ALVA ORLANDINI; BARDELLI LARTIRIGOYEN; VERGARA GOTELLI; LANDA ARROYO

(10) MORÓN URBINA, Juan Carlos . “La Suspensión de la Cobranza Coactiva por la interposición de la demanda contencioso-administrativa - Una apreciación constitucional”. En: Actualidad Jurídica. Tomo 142. Gaceta Jurídica, Lima, setiembre, 2005, p. 16.

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RTF 1 RTF N° 03745-2-2006 TRIBUNAL FISCAL Expediente Nº : 3296-2006 Interesado : Comercial Martino S.A. Asunto : Queja Procedencia : Lima Fecha : 11 de julio de 2006 VISTA la queja interpuesta por COMERCIAL MARTINO S.A., contra la Intendencia Regional Lima de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria por haber iniciado indebidamente procedimiento de cobranza coactiva de la deuda contenida en la Resolución de Intendencia N° 0230170112203 que declaró la pérdida del fraccionamiento tributario otorgado al amparo del artículo 36 del Código Tributario. CONSIDERANDO Que la quejosa sostiene que la Administración Tributaria inició el procedimiento de cobranza coactiva de la deuda contenida en la Resolución de Intendencia N° 0230170112203, que declaró la pérdida del fraccionamiento tributario otorgado al amparo del artículo 36 del Código Tributario, no obstante que dicha Resolución no fue notificada en su domicilio fiscal conforme a ley. Que señala que tomó conocimiento de la citada resolución de intendencia el 8 de febrero de 2006, con posterioridad al embargo en forma de retención bancaria trabado por la Administración, al haberse presentado a las oficinas de la Administración para solicitar una copia, habiendo interpuesto el 6 de marzo de 2006 recurso de reclamación en el que cuestiona la validez de la notificación de la referida Resolución por no ajustarse a ley, fundamentando su posición en pronunciamientos del Tribunal Fiscal como la Resolución N° 1994-2-2002 que señala que tratándose de nulidad de la notificación, procede admitir a trámite las impugnaciones aun vencido el plazo para la interposición del medio impugnativo. Que en tal sentido, sostiene que el mencionado recurso de reclamación debe ser admitido a trámite por la Administración, debiendo suspenderse el procedimiento de cobranza coactiva materia de queja. Que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 155 del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por el Decreto Supremo N° 135-99-EF, la queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en dicho Código. Que la Administración en respuesta al Proveído N° 0229-2-2006 mediante el cual se le solicitó diversa información y documentación a efectos de resolver la queja formulada,

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remitió a este Tribunal el Oficio N° 582-2006-SUNAT/2I0400 al cual adjuntó el Informe N° 266-2006/2I0203, en el que señaló que el 27 de setiembre de 2005 notificó a la quejosa la Resolución de Ejecución Coactiva N° 0230060249705 requiriendo el pago de la deuda contenida en la Resolución de Intendencia N° 0230170112203 que declaró la pérdida del fraccionamiento otorgado al amparo del artículo 36 del Código Tributario, habiendo emitido el 14 de diciembre de 2005 la Resolución Coactiva N° 0230070212333 mediante la cual se acumularon varios expedientes coactivos, entre ellos, el que es materia de queja, con Expediente N° 0230060249705 y Acumulados, asimismo, emitió la Resolución Coactiva N° 0230070212585 que dispuso trabar embargo en forma de retención bancaria, hasta por la suma de S/. 19,495.30, la que fue notificada el 11 de enero de 2006 (folios 29 y 30). Que añade que la quejosa presentó el 6 de marzo de 2006, recurso de reclamación contra la Resolución de Intendencia N° 0230170112203, el cual fue declarado inadmisible mediante la Resolución de Intendencia N° 0260140014266/SUNAT, la que fue apelada el 26 de abril de 2006. Que en el caso de autos, la quejosa cuestiona el procedimiento de cobranza coactiva de la Resolución de Intendencia N° 0230170112203, que declaró la pérdida del fraccionamiento tributario otorgado al amparo del artículo 36 del Código Tributario, al encontrarse en trámite el recurso de reclamación interpuesto contra esta. Que en tal sentido, corresponde determinar si procede suspender la cobranza coactiva de la deuda contenida en la resolución que declaró la pérdida del fraccionamiento otorgado de conformidad con el artículo 36 del Código Tributario, al haberse formulado reclamación contra la referida Resolución, tema que fue sometido a consideración de la Sala Plena del Tribunal Fiscal, habiéndose formulado las siguientes interpretaciones: i) No procede la cobranza coactiva del monto pendiente de pago establecido en la resolución que declara la pérdida de un fraccionamiento otorgado de conformidad con el artículo 36 del Código Tributario, cuando dicha resolución ha sido impugnada en el plazo de ley, ii) Procede la referida cobranza coactiva aun cuando la resolución que declara la pérdida ha sido impugnada en el plazo de ley y, iii) No procede la cobranza coactiva del monto pendiente de pago establecido en la resolución que declara la pérdida de un fraccionamiento otorgado al amparo del artículo 36 del Código Tributario, cuando dicha resolución ha sido impugnada en el plazo de ley y el administrado continúe con el pago de las cuotas de dicho fraccionamiento manteniendo a su vez las garantías que se le hubiesen exigido para el acogimiento de tal beneficio, siendo este último el criterio adoptado según consta en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2006-16 del 15 de mayo de 2006, que se sustenta en los argumentos expuestos a continuación. Que el artículo 36 del Código Tributario señala que en casos particulares la Administración Tributaria está facultada a conceder aplazamiento y/o fraccionamiento para el pago de la deuda tributaria al deudor tributario que lo solicite siempre que cumpla con los requerimientos o garantías que aquella establezca mediante resolución de superintendencia o norma de rango similar, y con los siguientes requisitos: a) Que las deudas tributarias estén suficientemente garantizadas por carta fianza bancaria, hipoteca u otra garantía a juicio de la Administración, pudiendo esta conceder aplazamiento y/o fraccionamiento sin exigir garantías y, b) Que las deudas tributarias no hayan sido

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materia de aplazamiento y/o fraccionamiento, señalando el último párrafo del citado artículo que el incumplimiento de las condiciones bajo las cuales se otorgó dicho beneficio, conforme a lo dispuesto en las normas reglamentarias, dará lugar automáticamente a la ejecución de las medidas de cobranza coactiva por la totalidad de la amortización e intereses correspondientes que estuvieran pendientes de pago. Que el inciso c) del artículo 115 del mencionado Código, modificado por el Decreto Legislativo N° 953, establece que se considera deuda exigible la constituida por la amortización e intereses de la deuda materia de aplazamiento o fraccionamiento pendientes de pago, cuando se incumplen las condiciones bajo las cuales se otorgó ese beneficio. Que el artículo 106 del citado Código señala que las notificaciones surtirán efectos desde el día hábil siguiente al de su recepción, entrega o depósito, según sea el caso. Que por su parte, el segundo párrafo del artículo 135 del Código Tributario, modificado por el Decreto Legislativo N° 953, señala que son reclamables, las resoluciones que determinan la pérdida del fraccionamiento de carácter general o particular, siendo que, de no interponerse la referida reclamación dentro del plazo legal, quedarán firmes, en aplicación del numeral 2 del artículo 137 del citado Código. Que si bien del tenor del último párrafo del artículo 36, del inciso c) del artículo 115 y del artículo 106 del Código Tributario se puede llegar a inferir que una vez notificada la resolución que declara la pérdida de fraccionamiento el monto pendiente de pago establecido por la Administración es exigible coactivamente, dando lugar a las acciones de coerción para su cobranza, dicha lectura no resultaría coherente con el mandato del artículo 135 del Código Tributario que reconoce a los administrados el derecho de impugnar en la vía contenciosa administrativa la pérdida de los fraccionamientos con el objeto de exigir un pronunciamiento en revisión sobre la verificación de las causales de pérdida y definir la vigencia del programa de fraccionamiento de deuda, pretensión que carecería de objeto si se exigiese coactivamente la cancelación de la totalidad del monto pendiente de pago con la notificación de la resolución que declara la pérdida del fraccionamiento. Que es en virtud al derecho de impugnar el acto que declara la pérdida del fraccionamiento que el artículo 137 del Código Tributario otorga el plazo de veinte (20) días hábiles para presentar el recurso de reclamación, precisando dicha norma que la extemporaneidad en la interposición de tal recurso determina que la declaración de pérdida del fraccionamiento quede firme en la vía administrativa y en consecuencia firme el monto pendiente de pago establecido en la resolución que declaró la pérdida del fraccionamiento. Que de las normas señaladas precedentemente se tiene que cuando el inciso c) del artículo 115 del Código Tributario establece como deuda exigible coactivamente la constituida por la amortización e intereses de la deuda materia de aplazamiento o fraccionamiento pendientes de pago, cuando se incumplen las condiciones bajo las cuales se otorgó ese beneficio, debe interpretarse que tal deuda será exigible cuando el acto administrativo que declara la pérdida del fraccionamiento no hubiese sido impugnado en el plazo de ley.

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Que de presentarse en el plazo de ley el recurso de reclamación, debe tenerse en cuenta que al cuestionarse la pérdida de un fraccionamiento mediante un recurso impugnativo se está invocando la vigencia de un fraccionamiento que exige el pago de la deuda a través de un cronograma de cuotas, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 36 del Código Tributario el otorgamiento del fraccionamiento puede requerir del administrado garantizar la deuda durante el plazo del cronograma de pago, por lo que tales condiciones deberán ser cumplidas por el administrado mientras la pérdida se encuentre impugnada en el plazo de ley y hasta que se confirme la pérdida o culmine el pago vía fraccionamiento, lo que ocurra primero. Que en tal sentido, al no tener la calidad de deuda exigible el monto pendiente de pago establecido en la resolución que declara la pérdida de un fraccionamiento –cuando dicho acto ha sido impugnado dentro del plazo de ley– y en tanto el administrado siga pagando las cuotas de fraccionamiento y manteniendo las garantías que otorgó para el acogimiento a dicho beneficio, carece de efecto todo acto orientado a la cobranza de tal saldo pendiente de pago, de conformidad con las disposiciones antes señaladas. Que conforme con el marco normativo citado se dictaron los artículos 22 y 23 del Reglamento de Aplazamiento y/o Fraccionamiento, aprobado por la Resolución de Superintendencia N° 199-2004/SUNAT, disposiciones según las cuales no procederá la cobranza coactiva de la deuda pendiente de pago establecida en la resolución de pérdida impugnada siempre que el deudor tributario continúe con el pago de las cuotas de dicho fraccionamiento, hasta la notificación de la resolución que confirme la pérdida o el término del plazo del fraccionamiento, y/o mantenga vigente, renueve o sustituya las garantías que hubiere otorgado en el fraccionamiento, hasta que la resolución que estableció la pérdida de dicho fraccionamiento quede firme en la vía administrativa. Que por los fundamentos expuestos, mediante Acta de Reunión de Sala Plena N° 200616 se aprobó el siguiente criterio: “No procede la cobranza coactiva del monto pendiente de pago establecido en la resolución emitida por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria y que declara la pérdida de un fraccionamiento otorgado de conformidad con el artículo 36 del Código Tributario, cuando dicha resolución ha sido impugnada en el plazo de ley y el administrado continúe con el pago de las cuotas de dicho fraccionamiento manteniendo a su vez las garantías que se le hubiesen exigido para el acogimiento de tal beneficio”. Que el citado criterio tiene carácter vinculante para todos los vocales del Tribunal Fiscal conforme con lo establecido por el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2002-10 del 17 de setiembre de 2002, en base a la cual se emite la presente Resolución. Que asimismo cabe indicar que conforme se señala en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2006-16, el acuerdo adoptado se ajusta a lo establecido por el artículo 154 del Código Tributario, por lo que corresponde que se emita una resolución con carácter de observancia obligatoria, disponiéndose su publicación en el diario oficial El Peruano. Que en el caso de autos, se advierte que la Administración emitió el 30 de marzo de 2005 la Resolución de Intendencia N° 0230170112203 declarando la pérdida del fraccionamiento de la deuda tributaria otorgado sin garantías al amparo del artículo 36 del Código Tributario (folios 3 a 5), habiendo la quejosa formulado el 6 de marzo de 2006 el recurso de reclamación contra la citada Resolución (folios 8 a 12), la cual fue declarada inadmisible

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LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

por extemporánea, habiendo este Tribunal mediante la Resolución N° 03643-2-2006 del 4 de julio de 2006 revocado dicha inadmisibilidad, disponiendo sea admitida a trámite la reclamación interpuesta contra la Resolución de Intendencia N° 0230170112203 al considerar que la notificación de la resolución materia de reclamación a la quejosa se habría realizado el 8 de febrero de 2006, cuando esta tomó conocimiento de su emisión, en aplicación del penúltimo párrafo del artículo 104 del Código Tributario. Que, asimismo, se advierte de autos que la quejosa canceló el 27 de febrero, 31 de marzo, 28 de abril y 29 de mayo de 2006, las cuotas mensuales del fraccionamiento tributario de los periodos de febrero, marzo, abril y mayo de 2006 (folios 34, 43, y 51 a 53), según el cronograma de pagos establecido en la Resolución de Intendencia N° 0230170025642 que declaró el acogimiento al fraccionamiento. Que encontrándose acreditado que la quejosa interpuso oportunamente recurso de reclamación contra la Resolución de Intendencia N° 0230170112203 que declaró la pérdida del fraccionamiento tributario otorgado de conformidad con el artículo 36 del Código Tributario, y teniendo en cuenta que la quejosa ha continuado pagando las cuotas de dicho fraccionamiento luego de la notificación de la resolución de pérdida, no habiéndosele exigido el otorgamiento de garantías para el acogimiento de tal beneficio, corresponde que la Administración deje sin efecto el procedimiento de cobranza coactiva de la deuda contenida en la Resolución de Intendencia N° 0230170112203 y se levanten las medidas cautelares trabadas, en aplicación del criterio expuesto en la presente Resolución, procediendo por lo tanto declarar fundada la queja. Con los vocales Zelaya Vidal y Muñoz García, e interviniendo como ponente la vocal Espinoza Bassino. RESUELVE 1. Declarar FUNDADA la queja interpuesta, debiendo la Administración proceder conforme con lo expuesto. 2. Declarar de conformidad con lo dispuesto por el artículo 154 del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, que la presente Resolución constituye precedente de observancia obligatoria, disponiéndose su publicación en el diario oficial El Peruano en cuanto establece el siguiente criterio:

“No procede la cobranza coactiva del monto pendiente de pago establecido en la resolución emitida por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria y que declara la pérdida de un fraccionamiento otorgado de conformidad con el artículo 36 del Código Tributario, cuando dicha resolución ha sido impugnada en el plazo de ley y el administrado continúe con el pago de las cuotas de dicho fraccionamiento manteniendo a su vez las garantías que se le hubiesen exigido para el acogimiento de tal beneficio”.

Regístrese, comuníquese y remítase a la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, para sus efectos. SS. ZELAYA VIDAL; MUÑOZ GARCÍA; ESPINOZA BASSINO

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PERCY BARDALES CASTRO

RTF 2 RTF. Nº 11952-9-2011 EXPEDIENTE Nº : 2750-2007 INTERESADO

: JOEL AMADOR PACHECO SANDOVAL

ASUNTO : Prescripción PROCEDENCIA

: Lima

FECHA

: Lima, 13 de julio de 2011

VISTA la apelación interpuesta por JOEL AMADOR PACHECO SANDOVAL, con Registro Único de Contribuyente N° 10102899364, contra la Resolución de Intendencia N° 0230200001380 del 11 de diciembre de 2006, emitida por la Intendencia Regional Lima de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, que declaró improcedente la solicitud de prescripción presentada por el recurrente respecto de las deudas por Impuesto General a las Ventas de diciembre de 2000 y agosto a noviembre de 2001, y por multas correspondientes a la infracción tipificada por el numeral 1 del artículo 176 del Código Tributario, en relación con el Impuesto General a las Ventas de febrero, marzo, mayo a julio y noviembre de 2000. CONSIDERANDO: Que el recurrente sostiene que la Administración ha realizado un cálculo erróneo y arbitrario al determinar el inicio del cómputo del plazo prescriptorio, y que ha operado la prescripción solicitada, toda vez que ha transcurrido más de 4 años desde la exigibilidad de las deudas hasta la notificación de los valores que las contienen, lo cual no ha sido valorado por la Administración. Que agrega que la resolución apelada no se encuentra debidamente fundamentada, debido a que no expresa los “considerandos de derecho” que sustentan su decisión, refiriéndose a un informe que no puede ser parte de aquella, de acuerdo con el debido proceso y la legalidad de los actos que forman parte del debido procedimiento administrativo. Que la Administración señala que el cómputo del plazo de prescripción de su acción para exigir el pago del Impuesto General a las Ventas de diciembre de 2000 y agosto a noviembre de 2001 y de las multas por la infracción tipificada por el numeral 1 del artículo 176 del Código Tributario, respecto del Impuesto General a las Ventas de los periodos febrero, marzo, mayo a julio y noviembre de 2000, se interrumpió por la notificación de los respectivos valores, resoluciones de ejecución coactiva, y resoluciones coactivas y esquela de requerimiento de pago emitidas dentro de los procedimientos

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LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

coactivos iniciados respecto de dichos valores, por lo que la referida acción no habría prescrito. Que mediante las Resoluciones de Superintendencia N°s 001-2000/SUNAT y 0722000/SUNAT, se establecieron los cronogramas para el pago de las obligaciones tributarias de 2000, disponiéndose que en el caso de los contribuyentes cuyo último dígito del RUC fuera “4”, como en el caso del recurrente, el vencimiento para el cumplimiento de aquellas correspondientes a febrero, marzo, mayo a julio, noviembre y diciembre de 2000, era el 22 de marzo, 11 de abril, 13 de junio, 14 de julio, 15 de agosto y 22 de diciembre de 2000 y 23 de enero de 2001, respectivamente. Que, asimismo, a través de la Resolución de Superintendencia N° 138-2000/SUNAT, se aprobó el cronograma para el pago de las obligaciones tributarias de 2001, disponiéndose que en el caso de los contribuyentes cuyo último dígito del RUC fuera “4”, el vencimiento para el cumplimiento de aquellas correspondientes a agosto a noviembre de 2001, era el 20 de setiembre, 22 de octubre, 23 de noviembre y 11 de diciembre de 2001, respectivamente. Que conforme con el artículo 43 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, antes de la modificación establecida por el Decreto Legislativo N° 953, aplicable al caso de autos, la acción de la Administración para determinar la deuda tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones prescribía a los cuatro (4) años, o a los seis (6) años para quienes no hubieran presentado la declaración respectiva. Que los numerales 2 y 4 del artículo 44 del mencionado código establecen que el término prescriptorio se computará desde el uno (1) de enero siguiente a la fecha en que la obligación sea exigible, respecto de tributos que deban ser determinados por el deudor tributario y por los cuales no exista la obligación de presentar declaración jurada anual, y desde el uno (1) de enero siguiente a la fecha en que se cometió la infracción o, cuando no sea posible establecerla, a la fecha en que la Administración Tributaria detectó la infracción. Que por su parte, los incisos a), b) y f) del artículo 45 del referido código disponían que la prescripción se interrumpía por la notificación de la resolución de determinación o de multa, por la notificación de la orden de pago, hasta por el monto de esta, y por la notificación del requerimiento del pago de la deuda tributaria que se hubiera encontrado en cobranza coactiva y por cualquier otro acto notificado al deudor dentro del procedimiento de cobranza coactiva, respectivamente. Agregaba el último párrafo de dicho artículo que el nuevo término prescriptorio para exigir el pago de la deuda tributaria se computaría desde el día siguiente al acaecimiento del acto interruptorio(1). Que los incisos a) y d) del artículo 115 del mismo código indicaban que la deuda exigible daría lugar a las acciones de coerción para su cobranza, considerándose como

(1)

El último párrafo del citado artículo 45 fue modificado por el Decreto Legislativo N° 953, estableciéndose que: “El nuevo término prescriptorio se computará desde el día siguiente al acaecimiento del acto interruptorio”.

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tales la establecida mediante resolución de determinación o de multa notificadas por la Administración y no reclamadas en el plazo de ley, y la que constará en orden de pago notificada conforme a ley(2). Que el artículo 117 del anotado código establece que el procedimiento de cobranza coactiva es iniciado por el ejecutor coactivo mediante la notificación al deudor tributario de la resolución de ejecución coactiva, que contiene un mandato de cancelación de las órdenes de pago o resoluciones en cobranza, dentro de siete (7) días hábiles, bajo apercibimiento de dictarse medidas cautelares o de iniciarse su ejecución forzada, en caso estas ya se hubieran dictado. Que de acuerdo con el inciso a) del artículo 104 del aludido código, la notificación de los actos administrativos se realizaría por correo certificado o por mensajero, en el domicilio fiscal, con acuse de recibo o con certificación de la negativa a la recepción, siendo que en este último caso, adicionalmente, se podía fijar la notificación en la puerta principal del domicilio fiscal. Asimismo, el referido inciso establecía que si no hubiera persona capaz alguna en el mismo o este estuviera cerrado, se fijaría la notificación en la puerta principal del domicilio fiscal. Que el referido inciso a) del artículo 104, luego de su modificación por el Decreto Legislativo N° 953, señalaba que la notificación de los actos administrativos se realizaría por correo certificado o por mensajero, en el domicilio fiscal, con acuse de recibo o con certificación de la negativa a la recepción efectuada por el encargado de la diligencia, y que el acuse de recibo debe contener, como mínimo, lo siguiente: (i) Apellidos y nombres, denominación o razón social del deudor tributario; (ii) Número de R.U.C. del deudor tributario o número del documento de identificación que corresponda, (iii) Número de documento que se notifica, (iv) Nombre de quien recibe la notificación, así como la firma o la constancia de la negativa y (y) Fecha en que se realiza la notificación. Que, asimismo, según lo previsto por el inciso e) del artículo 104 del anotado código, modificado por Ley N° 27256, cuando la notificación no pudiera ser realizada en el domicilio fiscal del deudor tributario y cuando por cualquier otro motivo imputable al deudor tributario, no pudiera efectuarse la notificación en alguna de las formas señaladas en los incisos anteriores del referido artículo, la notificación podía realizarse mediante publicación en la página web de la Administración Tributaria y además en el diario oficial o en el diario de la localidad encargado de los avisos judiciales, o en su defecto, en uno de mayor circulación de dicha localidad. Que según se aprecia de autos, el 4 de agosto de 2006 el recurrente presentó una solicitud de prescripción (fojas 17 a 24) respecto de la acción de la Administración para exigir el pago de las deudas por Impuesto General a las Ventas de diciembre de 2000 y agosto a noviembre de 2001, y por las multas correspondientes a la infracción tipificada por el numeral 1 del artículo 176 del Código Tributario, en relación con el Impuesto

(2)

136

El texto citado se mantuvo con la modificación establecida por el Decreto Legislativo N° 953, publicado el 5 de febrero de 2004.

LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

General a las Ventas de febrero, marzo, mayo a julio y noviembre de 2000(3), la cual fue declarada improcedente mediante la resolución apelada. Que, en tal sentido, la controversia consiste en determinar si a la fecha de presentación de la solicitud antes mencionada, esto es, el 4 de agosto de 2006, había prescrito la acción de la Administración para exigir el pago de las referidas deudas. Que, previamente, en cuanto a lo señalado por el recurrente respecto a que la resolución apelada no se encuentra debidamente fundamentada, debido a que no expresa “los considerados de derecho” en que se sustenta, refiriéndose a un informe que no puede formar parte de aquella en virtud del debido procedimiento administrativo, debe indicarse que de acuerdo con lo dispuesto por el numeral 6.2. del artículo 6 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, el acto administrativo puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto. Que en el caso de autos, en la parte considerativa de la resolución apelada (foja 76), la Administración se remite expresamente a los fundamentos y conclusiones del Informe N° 001443-2006-210202NAL que se adjunta (fojas 74 y 75), el cual forma parte integrante de aquella, de acuerdo con lo dispuesto por el numeral 6.2. del artículo 6 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, por lo que se encuentra debidamente fundamentada, y en ese sentido, carece de sustento lo alegado por el recurrente al respecto(4). Impuesto General a las Ventas de diciembre de 2000 y agosto a noviembre de 2001 Que el plazo prescriptorio de la acción de la Administración para exigir el pago de las deudas por Impuesto General a las Ventas de los periodos diciembre de 2000 y agosto a noviembre de 2001, es de 4 años, de conformidad con lo previsto por el artículo 43 del Código Tributario, tal como se señala en la resolución apelada, toda vez que el recurrente presentó las declaraciones juradas correspondientes, que se detallan en las órdenes de pago N°s 023-001-0297604 y 023-001-1204585 a 023-001-1204588, giradas por dicho tributo y periodos (fojas 31 a 35). Que teniendo en cuenta que la deuda por Impuesto General a las Ventas de los periodos antes mencionados era exigible a partir de los meses de enero y setiembre a diciembre de 2001, de conformidad con lo señalado por las Resoluciones de Superintendencia N°s 072-2000/SUNAT y 138-2000/SUNAT, el cómputo de su plazo prescriptorio se inició el 1 de enero de 2002, de acuerdo con lo previsto por el numeral 2 del artículo

(3)

Dichas deudas se encuentran contenidas en las órdenes de pago N°s 023-001-0297604 y 023-001-1204585 a 023-001-1204588 y las Resoluciones de Multas N°s 023-02-0061729, 023-02-0055446, 023-020076413, 023-02-0078356, 023-02- 0081898 y 023-02-0095314.

(4)

Similar criterio se ha señalado en las Resoluciones del Tribunal Fiscal N°s 06943-4-2008 y 04160-4-2009, entre otras.

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44 del Código Tributario, y culminaría el primer día hábil de enero de 2006, de no existir acto de interrupción o suspensión alguno. 1. Periodo agosto a noviembre de 2001 Que según se aprecia de las constancias de notificación que obran en autos (fojas 49 a 52), el 8 de noviembre de 2005 la Administración notificó en el domicilio fiscal del recurrente(5) las órdenes de Pago N°s 023-001-1204585 a 023-001-1204588, giradas por Impuesto General a las Ventas de agosto a noviembre de 2001, mediante acuse de recibo, consignándose el nombre y firma de la persona con la que se entendió la diligencia, de conformidad con lo señalado por el inciso a) del artículo 104 del Código Tributario. Que en tal sentido, por la notificación de dichos valores se interrumpió el cómputo del plazo de prescripción respecto de la deuda por Impuesto General a las Ventas de agosto a noviembre de 2001, iniciándose uno nuevo a partir del día siguiente de acaecido tal acto interruptorio, por lo que a la fecha de presentación de la solicitud de prescripción, esto es, el 4 de agosto de 2006, no había prescrito la acción de la Administración para exigir el pago de tales deudas(6), correspondiendo en consecuencia confirmar este extremo de la resolución apelada. 2. Periodo diciembre de 2000 Que conforme se advierte de la constancia de notificación de la Orden de Pago N° 023001-0297604, girada por Impuesto General a las Ventas de diciembre de 2000, que obra en autos (foja 53), el 26 de agosto de 2004 la Administración habría notificado tal valor en el domicilio fiscal del recurrente, mediante acuse de recibo, consignándose que fue recibido por Dina Pérez, quien se identificó con Documento Nacional de Identidad (DNI) N° 10467068 y firmó el cargo correspondiente. Que no obstante, según se verifica del portal institucional del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec) - Validación de Registro de Identidad (foja 195), dicho documento de identidad corresponde a otra persona, Gloria Marleni Pérez Pérez, lo que aunado al hecho que no aparece observación alguna por parte del notificador que indique que se presentó un documento distinto o no se exhibió el DNI, resta fehaciencia a la referida diligencia, por lo que no se encuentra acreditado que esta se haya realizado conforme a ley, y en consecuencia, la notificación de la Orden de Pago N° 023001-0297604 no interrumpió el cómputo del plazo prescriptorio respecto del Impuesto General a las Ventas de diciembre de 2000. Que de la constancia de notificación de la Resolución de Ejecución Coactiva N° 023006-0130864 (foja 61), mediante la cual se dio inicio al procedimiento de cobranza coactiva de la deuda contenida en la Orden de Pago N° 023-001-0297604, se verifica

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Según se aprecia del Comprobante de Información Registrada del recurrente (fojas 101 a 103), el 17 de enero de 2000, este modificó su domicilio fiscal al ubicado en Mz. B Lote 15, Urbanización Mercurio 3ra Etapa, Los Olivos, Lima.

(6)

Estando a lo señalado, carece de relevancia emitir pronunciamiento acerca de los otros actos que alega la Administración habrían interrumpido el cómputo del plazo prescriptorio.

LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

que el 23 de noviembre de 2004 la Administración notificó la referida resolución de ejecución coactiva, consignándose en dicho cargo como resultado de la diligencia “rechazado” y el encargado de aquella anotó sus datos de identificación y firma. Que este Tribunal en las Resoluciones N°s 06866-4-2006, 05593-2-2007 y 10143-22008 ha establecido que consignarse rechazado en las constancias de notificación equivale a una negativa a la recepción, modalidad de notificación que se encuentra prevista por el inciso a) del artículo 104 del Código Tributario(7). Que al respecto, corresponde establecer si la notificación de la mencionada resolución de ejecución coactiva interrumpió el cómputo del plazo de prescripción, para lo cual resulta necesario determinar si a efecto de que opere la causal de interrupción del cómputo del plazo de prescripción prevista por el inciso f) del artículo 45 del Código Tributario, cuando esta es invocada en procedimientos contenciosos o no contenciosos tributarios, es necesario verificar que el inicio del procedimiento de cobranza coactiva se haya efectuado conforme a ley, mediante la notificación válida de los valores y de la resolución coactiva que le da inicio. Que sobre el particular, se han suscitado tres interpretaciones: i) La primera según la cual, a efecto de que opere la causal de interrupción del cómputo del plazo de prescripción prevista por el inciso f) del artículo 45 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, cuando esta es invocada en procedimientos contenciosos y no contenciosos tributarios, se debe verificar que los actos a que dicha norma se refiere hayan sido válidamente notificados dentro de un procedimiento de cobranza o ejecución coactiva iniciado conforme a ley, mediante la notificación válida de los correspondientes valores y la resolución de ejecución coactiva que le da inicio, ii) la segunda, conforme con la cual, a efecto de que opere la causal de interrupción del cómputo del plazo de prescripción prevista por el inciso f) del artículo 45 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, cuando esta es invocada en procedimientos contenciosos y no contenciosos tributarios, se debe verificar que los actos a que dicha norma se refiere hayan sido válidamente notificados dentro de un procedimiento de cobranza o ejecución coactiva. Sin embargo, la regularidad del procedimiento de cobranza o de ejecución coactiva no puede ser analizada por el Tribunal Fiscal en procedimientos contenciosos o no contenciosos tributarios, y iii) la tercera, de acuerdo con la cual, a efecto de que opere la causal de interrupción del cómputo del plazo de prescripción prevista por el inciso del artículo 45 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 13599-EF, cuando esta es invocada en procedimientos contenciosos o no contenciosos tributarios, se debe verificar que los actos a que dicha norma se refiere hayan sido

(7)

Estando a lo expuesto, carece de relevancia emitir pronunciamiento respecto de la notificación de la Resolución de Ejecución Coactiva N°023-006-0130864, que se habría llevado a cabo el 17 de febrero de 2005, mediante publicación, según se advierte de la documentación que obra en autos (fojas 104 y 105).

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válidamente notificados, no resultando relevante que el inicio del procedimiento de cobranza o de ejecución coactiva se haya efectuado conforme a ley. Que por acuerdo contenido en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2011-13 dell de julio de 2011, se aprobó el siguiente criterio: “A efecto de que opere la causal de interrupción del cómputo del plazo de prescripción prevista por el inciso t) del artículo 45 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, cuando esta es invocada en procedimientos contenciosos y no contenciosos tributarios, se debe verificar que los actos a que dicha norma se refiere hayan sido válidamente notificados dentro de un procedimiento de cobranza o ejecución coactiva iniciado conforme a ley, mediante la notificación válida de los correspondientes valores y la resolución de ejecución coactiva que le da inicio”, por los fundamentos que a continuación se reproducen:

“De conformidad con el artículo 43 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF(8), la acción de la Administración Tributaria para determinar la deuda tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones prescribe a los cuatro (4) años, y a los seis (6) años para quienes no hayan presentado la declaración respectiva. Sin embargo, la misma norma establece supuestos en los que el plazo de prescripción se ve interrumpido, de manera que ante dichas situaciones, se inicia un nuevo cómputo del término prescriptorio(9).



Al respecto, el inciso t) del artículo 45 del citado Código contempla que el plazo de prescripción se interrumpe con la notificación del requerimiento de pago de la deuda tributaria que se encuentre en cobranza coactiva y por cualquier otro acto notificado al deudor, dentro del procedimiento de cobranza coactival(10).



Así, es materia de análisis establecer si para que opere la mencionada causal es preciso que el procedimiento de cobranza o de ejecución coactiva se hayan iniciado de forma regular, esto es, que los valores objeto de cobranza coactiva y que la resolución coactiva que da inicio al citado procedimiento hayan sido notificados conforme a ley(11), para lo cual es necesario analizar la relación que existe entre el principio de seguridad jurídica, la prescripción y la notificación en tanto acto formal.

(8)

Texto vigente antes de la modificación efectuada por el Decreto Legislativo N° 953, publicado el 5 de febrero de 2004.

(9)

De acuerdo con el último párrafo del artículo 45 del Código Tributario, el nuevo término prescriptorio para exigir el pago de la deuda tributaria se computará desde el día siguiente al acaecimiento del acto interruptorio.

(10) Tras la modificación del Código Tributario introducida por el Decreto Legislativo N° 981, publicado el 15 de marzo de 2007, el inciso f) del numeral 2) del artículo 45 del citado Código dispone que el plazo de prescripción de la acción para exigir el pago de la obligación tributaria se interrumpe por la notificación del requerimiento de pago de la deuda tributaria que se encuentre en cobranza coactiva y por cualquier otro acto notificado al deudor, dentro del procedimiento de cobranza coactiva. (11) Cabe precisar que la notificación de los valores que son objeto de cobranza coactiva y de la resolución que da inicio al procedimiento de cobranza coactiva –iniciado según las normas previstas por el Código Tributario– se encuentra regulada por el artículo 104 del citado Código. Asimismo, la notificación de resoluciones emitidas en los procedimientos de ejecución coactiva de deudas tributarias cobradas por gobiernos locales

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LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA



En la Resolución del Tribunal Fiscal N° 00161-1-2008, publicada el día 25 de enero de 2008 con carácter de jurisprudencia de observancia obligatoria, se ha señalado que el fundamento de la prescripción está en la necesidad de dar un plazo determinado a las situaciones de incertidumbre, de manera que quien presente una conducta de inacción por el tiempo indicado en la norma perderá la oportunidad de hacer valer algún derecho. Es decir, la seguridad jurídica tiene por expresión a la preclusividad, o lo que es lo mismo, que las situaciones de pendencia o claudicantes que pueden afectar al área de intereses personales o patrimoniales del ciudadano no se prolonguen de modo indefinido(12).



Asimismo, en dicha resolución se indicó que las causales de interrupción del plazo prescriptorio representan una ponderación entre la seguridad jurídica (fundamento de la prescripción) y la finalidad de la potestad tributaria(13) (que justifica el actuar de la Administración), por lo que “solo puede admitirse que el plazo de prescripción previsto por el ordenamiento se pueda ver interrumpido por el ejercicio válido de las facultades de la Administración o por el reconocimiento de la obligación tributaria por parte del mismo contribuyente”.



En este sentido, Martín Cáceres afirma que hay interrupción de la prescripción cuando “el derecho es normalmente ejercido por su titular o reconocida la obligación correlativa por parte del deudor antes de la expiración del plazo de prescripción”(14).



Bajo esta y otras consideraciones, en la citada resolución de observancia obligatoria se determinó que la notificación de un acto que luego es declarado nulo no interrumpe el plazo de prescripción, esto es, se interpretó que para interrumpir el plazo de prescripción la administración debe actuar de acuerdo con el ordenamiento y emitir actos administrativos conforme a ley.

(iniciados al amparo de la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva) es regulada por la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, según lo establece la Cuarta Disposición Final de la Ley N° 28165, que modificó la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. (12) En este sentido véase: Enciclopedia Jurídica Omeba. Tomo XXII, Driskill, Buenos Aires, 1991, p. 935. Asimismo, Rubio Correa sostiene que la prescripción tiende a estabilizar las relaciones y situaciones jurídicas en la sociedad. Al respecto véase: RUBIO CORREA, Marcial. Prescripción y Caducidad. La extinción de acciones y derechos en el Código Civil. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1997, p. 33. En igual sentido, Fernández Junquera ha indicado que: “Así pues, el fundamento de la prescripción debe venir, forzosamente, de la justificación a la alteración del principio de justicia que deja de aplicarse para ceder, en este caso, ante el principio de seguridad jurídica. En efecto por exigencia natural del primero las obligaciones deben cumplirse y son exigibles en todo caso. Es el segundo de los principios señalados, el de seguridad jurídica, el que predica que el cumplimiento de las obligaciones no puede encontrarse en situación de pendencia en forma indefinida, el que cobra mayor peso en esta confrontación”. Al respecto, véase: FERNÁNDEZ JUNQUERA, Manuela. La prescripción de la obligación tributaria. Un estudio jurisprudencial. Aranzadi, Navarra, 2001, p. 17. (13) En efecto, como bien señala la doctrina, el hecho de contar en la Constitución con una cláusula de “Estado Social” implica que el Estado tenga que satisfacer ciertas necesidades o paliar ciertas desigualdades que pueden generarse por el actuar libre de las personas. Ello conlleva un gasto de naturaleza pública con el que todos tenemos el deber de contribuir, lo cual fundamenta el poder del Estado para cobrar tributos. En este sentido véase: LANDA ARROYO, C. “Los Principios Tributarios en la Constitución de 1993. Una Perspectiva Constitucional”. En: Temas de Derecho Tributario y de Derecho Público. Palestra, Lima, 2006. p. 39 y ss. (14) En este sentido, véase: MARTÍN CÁCERES, Adriana. La prescripción del crédito tributario. Marcial Pons, Madrid, 1994, p. 132.

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Para efecto del tema bajo análisis, se considera que con el objeto de interrumpir el cómputo del plazo de prescripción, la Administración Tributaria deberá llevar a cabo actos que impliquen el ejercicio de su derecho, esto es, deberá mostrar una actividad tendiente a hacerlo efectivo y no una pasividad ante el transcurso del tiempo, y para ello deberá verificarse si ha acaecido algún hecho señalado por el inciso del artículo 45 antes citado, considerando para ello que la actuación de la Administración debe ser regular con el fin de salvaguardar el ordenamiento, los derechos de los administrados y el principio de seguridad jurídica según los términos expuestos.



Ahora bien, el citado inciso prevé dos supuestos en los que se interrumpe el plazo de prescripción, estos son: la notificación del requerimiento de pago de la deuda tributaria “que se encuentre en cobranza coactiva” o de cualquier otro acto notificado al deudor “dentro del procedimiento de cobranza coactiva”. Al respecto, cabe resaltar que la norma indica que los actos de interrupción objeto de análisis tienen como marco un procedimiento coactivo.



Para que dicho procedimiento se considere regular, el Código Tributario exige de manera general que se haya notificado conforme a ley el valor objeto de cobro y la resolución que da inicio a su cobranza coactiva.



En efecto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 115 del Código Tributario, constituye deuda exigible coactivamente, entre otra, la establecida mediante resolución de determinación o de multa “notificadas por la Administración” y no reclamadas en el plazo de ley así como la que conste en orden de pago “notificada conforme a ley”(15). Asimismo, el artículo 117 del mismo Código prevé que el procedimiento de cobranza coactiva es iniciado por el ejecutor coactivo “mediante la notificación al deudor tributario de la resolución de ejecución coactiva”, que contiene un mandato de cancelación de los valores en cobranza en un plazo de siete días hábiles, bajo apercibimiento de dictarse medidas cautelares o de iniciarse la ejecución forzada de las mismas, en caso que estas ya se hubieran dictado(16).



Esto encuentra fundamento en el momento en que un acto administrativo surte efectos para el administrado, esto es, a partir de su notificación. Sobre el particular, el numeral 16.1 del artículo 16 de la Ley N° 27444 dispone que: “El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos, conforme a lo dispuesto en el presente capítulo”(17).



A su vez, para que dicha notificación pueda surtir efectos, debe ser realizada siguiendo las reglas que la regulan por ser esta un acto formal que provee garantías al administrado. En tal sentido, en la Resolución del Tribunal Fiscal N° 10224-7-2008, publicada el 4 de setiembre de 2008 con carácter de observancia

(15) En similar sentido, véase el artículo 25 de la Ley N° 26979, Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva. (16) Asimismo, véase el artículo 29 de la Ley N° 26979, el cual contiene similar disposición. (17) Uno de los efectos atribuible al acto administrativo consiste en poder interrumpir el cómputo del plazo de prescripción.

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obligatoria, se indicó que los actos administrativos son comunicados a los interesados mediante la notificación, la cual constituye una técnica solemne y formalizada dado que incluye una actuación mediante sujetos encargados que atestiguan la entrega de la copia escrita de un acto(18). Asimismo, se señaló que dicha diligencia dota de eficacia a los actos administrativos(19). Ahora bien, si la notificación de los valores puestos en cobranza o de la resolución que le da inicio no es conforme a ley, podrá ordenarse que el procedimiento coactivo sea dejado sin efecto y por tanto, que cese la cobranza coactiva. En este sentido, diversas resoluciones del Tribunal Fiscal han dejado sin efecto procedimientos coactivos iniciados de forma irregular por los motivos señalados(20). Haciendo una interpretación conjunta de las normas que regulan el ejercicio regular del procedimiento coactivo, de las normas que rigen a la prescripción y de las causales de interrupción del cómputo de su plazo (esto último, a la luz de lo analizado en las resoluciones de observancia obligatoria antes citadas), se considera que para que operen las causales previstas por el inciso f) del artículo 45 anotado, es necesario que estas se produzcan en el marco de un procedimiento coactivo regular, esto es, iniciado conforme a ley, ya que se entiende que la interrupción del cómputo del plazo de prescripción solo se puede producir por el ejercicio válido de las facultades de la Administración Tributaria. En efecto, para que puedan acaecer los supuestos de dicha causal es necesario que se inicie (o que exista, tratándose del segundo supuesto que está referido a los actos dictados dentro del procedimiento coactivo) un procedimiento de cobranza coactiva y para que este y los actos que se dicten dentro de él puedan surtir efecto en la esfera jurídica de los administrados, es necesario que la Administración actúe conforme a ley, revistiendo a sus actos con las formalidades que esta exige. En ese sentido, si un procedimiento de cobranza o de ejecución coactiva no ha sido regularmente iniciado porque los valores puestos en cobranza o la resolución que le dio inicio no fueron correctamente notificados(21), mal podría la notificación de dicha reso-

(18) Al respecto, véase: PARADA, Ramón. Derecho Administrativo. Tomo I, Marcial Pons, 2004, Madrid, p. 133 y ss. (19) En dicha resolución también se indicó que la notificación constituye una garantía para derechos fundamentales de los administrados, como los de defensa, debido procedimiento y tutela jurisdiccional efectiva pues a partir de esta todo acto administrativo es eficaz y conocido por el administrado, originándose la posibilidad de recurrirlo administrativamente y, agotada la vía administrativa, de someterlo a un proceso contenciosoadministrativo en la vía judicial. Por tal motivo, si en esta no se ha cumplido con todas las formalidades previstas por ley, ella será inválida, y por lo tanto, será necesario que la Administración proceda a efectuar una notificación conforme a ley. En este sentido, véase: GARCÍA CALVENTE, Yolanda. Las Notificaciones en el Derecho Tributario. Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, 2002, p. 41. Asimismo, véase las p. 79 y ss. (20) Se precisa que se hace referencia a los procedimientos coactivos regulados por el Código Tributario y por la Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva pues en ambos casos se requiere que dichas notificaciones sean regulares. (21) Dentro de este supuesto también deben considerarse los casos en los que los valores y las resoluciones de ejecución coactiva han sido notificados de manera conjunta, teniendo en cuenta que el Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el Expediente N° 03797-2006-PATTC, ha señalado que la notificación conjunta de una orden de pago y de una resolución de ejecución coactiva implica la vulneración del debido procedimiento y del derecho de defensa en sede administrativa.

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lución coactiva interrumpir el cómputo del plazo de prescripción, pues ello no puede ocurrir sobre la base de actos viciados. De igual forma, los actos sucesivos dictados en el procedimiento coactivo (aun cuando hayan sido correctamente notificados) tampoco interrumpirán dicho cómputo pues tienen por origen y fundamento un procedimiento irregular. Al respecto, se considera que las notificaciones de esos actos sucesivos no son ajenas al vicio que afecta al procedimiento coactivo que les sirve de base pues justamente ocurrieron a causa de este. Así, la existencia de un vicio en el inicio del procedimiento produce una afectación total en él y ello implica que los actos posteriores carezcan de sustento legal(22) y por dicha razón las notificaciones realizadas no pueden tener como único efecto producir la interrupción del cómputo del plazo de prescripción. Cabe indicar que esto no implicará que en el procedimiento en el que se invoque la prescripción se emita algún pronunciamiento que afecte la tramitación del procedimiento coactivo. Al respecto, se precisa que el análisis sobre la regularidad del procedimiento coactivo solo tiene por finalidad examinar el contexto jurídico en el que se han notificado resoluciones coactivas para determinar si estas producen la interrupción del plazo de prescripción debido a que la causal analizada requiere la existencia de un procedimiento coactivo regular. Por tanto, en el procedimiento en el que se evalúe la prescripción no se emitirá pronunciamiento mediante el que se deje sin efecto o se suspenda el procedimiento coactivo ni se ordenará el levantamiento de medidas cautelares pues no es la vía prevista por el ordenamiento para ello(23). Sin embargo, lo afirmado no obsta para que al resolver sobre la prescripción se tomen en consideración los pronunciamientos firmes que se hayan emitido acerca de la legalidad del procedimiento coactivo y de las notificaciones efectuadas, ya sea en el mismo procedimiento coactivo –por parte del ejecutor coactivo– o en la vía de la queja regulada por el artículo 155 del Código Tributario o en un proceso judicia1(24). Por otro lado, admitir que la causal analizada opera en el marco de un procedimiento iniciado irregularmente implicaría otorgar efectos jurídicos a actos que han sido dictados en contra de las reglas del derecho, lo cual se agrava si en el expediente en el que se analiza la prescripción es evidente que a pesar de que la diligencia de notificación del pretendido acto interruptorio es conforme a ley, esta se ha producido dentro de un procedimiento coactivo irregular, es decir, que se trata de una notificación que no tiene sustento procedimental(25).

(22) Por ejemplo, si se inicia indebidamente un procedimiento coactivo y se hubiere trabado una medida cautelar, deberá dejarse sin efecto pues si no se siguió el procedimiento establecido, esta no tiene sustento jurídico. (23) En tal sentido, la suspensión o conclusión del procedimiento corresponde ser declarada, por ejemplo, por el ejecutor coactivo en el mismo procedimiento o por el Tribunal Fiscal en un procedimiento de queja, entre otros. (24) Asimismo, se precisa que en el marco de un procedimiento no contencioso como es el iniciado con una solicitud de declaración de prescripción no corresponde analizar la validez de los valores que se hubieren emitido y que se encuentran vinculados a dicha solicitud, pues ello debe dilucidarse en el procedimiento contencioso-tributario. (25) Debe tenerse en consideración que las causales de interrupción del cómputo del plazo de prescripción alegadas por la Administración Tributaria deben ser acreditadas por esta en el expediente.

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En consecuencia, se concluye que para que opere la causal prevista por el inciso I del artículo 45 del Código Tributario, es necesario que el procedimiento coactivo haya sido iniciado conforme a ley, para lo cual debe notificarse correctamente los valores puestos en cobranza y la resolución que da inicio al citado procedimiento. Que el criterio antes citado tiene carácter vinculante para todos los vocales de este Tribunal, según lo establecido por el Acuerdo recogido en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2002-10 del 17 de setiembre de 2002. Que asimismo, conforme con el Acuerdo contenido en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2011-13, corresponde que la presente resolución se emita con el carácter de observancia obligatoria, y se disponga su publicación en el diario oficial El Peruano, de conformidad con el artículo 154 del Código Tributario, que dispone que las resoluciones del Tribunal Fiscal que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de normas tributarias, así como las emitidas en virtud del artículo 102 del mismo código, constituirán jurisprudencia de observancia obligatoria para los órganos de la Administración Tributaria, mientras dicha interpretación no sea modificada por el mismo Tribunal, por vía reglamentaria o por ley, debiéndose señalar en la resolución correspondiente dicho carácter y disponerse la publicación de su texto en el diario oficial. Asimismo, indica el citado artículo que de presentarse nuevos casos o resoluciones con fallos contradictorios entre sí, el Presidente del Tribunal deberá someter a debate en Sala Plena para decidir el criterio que deba prevalecer, constituyendo este precedente de observancia obligatoria en las posteriores resoluciones emitidas por el Tribunal. Que estando al criterio expuesto y a que, como se ha indicado precedentemente, la Orden de Pago N° 023-001-0297604 no fue notificada de acuerdo a ley, la notificación de la Resolución de Ejecución Coactiva N° 023-006-0130864, que dio inicio al procedimiento de cobranza coactiva de la deuda contenida en dicho valor, no interrumpió el cómputo del plazo prescriptorio respecto del Impuesto General a las Ventas de diciembre de 2000, según lo previsto por el inciso f) del artículo 45 del Código Tributario, al no haberse verificado que el referido procedimiento coactivo hubiera sido iniciado conforme a ley, mediante la notificación válida del aludido valor. Que asimismo, de acuerdo con el mencionado criterio, el cómputo del plazo de prescripción no se interrumpió por la notificación de las resoluciones coactivas dictadas en el referido procedimiento coactivo, como son las Resolución Coactivas N°s 0230070178461 y 0230070223467 (fojas 66 y 68), a que alude la Administración en la resolución apelada. Que atendiendo a que la Administración no ha señalado ni acreditado la existencia de otro acto que hubiera interrumpido o suspendido el cómputo del plazo de prescripción respecto del Impuesto General a las Ventas de diciembre de 2000, a la fecha en que el recurrente presentó su solicitud de prescripción bajo análisis, esto es, al 4 de agosto de 2006, había operado la prescripción invocada, por lo que procede revocar la resolución apelada en este extremo. Multas correspondientes a la infracción tipificada por el numeral 1 del artículo 176 del Código Tributario

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Que el numeral 1 del artículo 176 del Código Tributario, antes de la modificación establecida por el Decreto Legislativo N° 953, aplicable al caso de autos, indicaba que constituía infracción relacionada con la obligación de presentar declaraciones y comunicaciones, no presentar las declaraciones que contengan la determinación de la deuda tributaria dentro de los plazos establecidos. Que en cuanto al plazo de prescripción aplicable, cabe indicar que mediante la Resolución N° 092 17-7­2007 de 28 de setiembre de 2007, que constituye precedente de observancia obligatoria, este Tribunal ha señalado que: “El plazo de prescripción de la facultad de la Administración Tributaria para aplicar las sanciones de las infracciones consistentes en no presentar las declaraciones que contengan la determinación de la deuda tributaria y ser detectado por la Administración, así como la de no presentar las declaraciones que contengan la determinación de la deuda tributaria dentro de los plazos establecidos, tipificadas en el numeral 1) del artículo 176 del texto original del Código Tributario aprobado por el Decreto Legislativo N° 816 y su modificatoria realizada por la Ley N° 27038, es de cuatro (4) años”. Que en autos obran las Resoluciones de Multa N°s 023-02-0061729, 023-02-0055446, 023-02-0076413, 023-02-0078356, 023-02-0081898 y 023-02-0095314 (fojas 36 a 41), giradas por no presentar dentro de los plazos establecidos las declaraciones juradas del Impuesto General a las Ventas de febrero, marzo, mayo a julio y noviembre de 2000, respectivamente, infracción tipificada por el numeral 1 del artículo 176 del Código Tributario. Que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 43 del Código Tributario y el criterio recogido en la citada resolución, el plazo prescriptorio respecto de las mencionadas multas es de 4 años. Que las fechas de comisión de las referidas infracciones corresponden a los meses de marzo, abril, junio a agosto y diciembre de 2000, de conformidad con lo señalado por las Resoluciones de Superintendencia N°s 001-2000/SUNAT y 072-2000/SUNAT, por lo que el cómputo del plazo prescriptorio respecto de las respectivas sanciones se inició el 1 de enero de 2001, de acuerdo con lo previsto por el numeral 4 del artículo 44 del Código Tributario, y culminaría el primer día hábil de enero de 2005, de no existir acto de interrupción o suspensión alguno. 1. Resoluciones de Multa N°s 023-02-0081898 y 023-02-0095314 Que conforme se aprecia de las constancias de notificación que obran en autos (fojas 47 y 48), el 19 de junio y 6 de agosto de 2001 la Administración notificó en el domicilio fiscal del recurrente las Resoluciones de Multa N°s 023-02-0081898 y 023-02-0095314, respectivamente, mediante acuse de recibo, consignándose el nombre y firma de la persona con la que se entendió la diligencia, de conformidad con lo establecido por el inciso a) del artículo 104 del Código Tributario; en tal sentido, por tales actos se interrumpió el cómputo del plazo de prescripción respecto de las multas contenidas en dichos valores, iniciándose uno nuevo a partir del día siguiente, respectivamente. Que del cargo de notificación de la Resolución de Ejecución Coactiva N° 023-06307899 (foja 62), a través de la cual se inició el procedimiento de cobranza coactiva de

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las deudas contenidas en las Resoluciones de Multa N°s 023-02-0081898 y 023-020095314, se observa que dicha diligencia se llevó a cabo el 3 de diciembre de 2001 en el domicilio fiscal del recurrente, mediante acuse de recibo, consignándose el nombre y firma de la persona con la que se entendió aquella, de conformidad con lo previsto por el inciso a) del artículo 104 del Código Tributario; por lo tanto, tal notificación interrumpió el cómputo del plazo de prescripción respecto de las multas contenidas en los mencionados valores, iniciándose uno nuevo a partir del día siguiente de acaecido dicho acto. Que asimismo, se tiene que mediante Resolución Coactiva N° 0230070026521 (foja 63), se dispuso la acumulación de diversos expedientes coactivos, entre ellos del Exp. Nº 02306-307899, referido a la cobranza coactiva de las deudas contenidas en las Resoluciones de Multa N°s 023-02-0081898 y 023-02-0095314, debiendo en adelante entenderse el procedimiento como uno solo, bajo el Exp. N° 023- 06-228384 y acumulados, y se requirió al recurrente para que acreditara el pago de la deuda tributaria materia de dicho expediente y sus acumulados, bajo apercibimiento de continuarse con el procedimiento coactivo. Que de la constancia de notificación de dicha resolución coactiva (foja 63), se verifica que fue notificada el 11 de febrero de 2004 en el domicilio fiscal del recurrente, mediante acuse de recibo, consignándose el nombre y firma de la persona con la que se entendió la diligencia, de conformidad con lo señalado por el inciso a) del artículo 104 del Código Tributario. Que por lo tanto, dicho acto interrumpió el cómputo del plazo de prescripción, de conformidad con lo previsto por el inciso f) del artículo 45 del Código Tributario, iniciándose uno nuevo a partir del día siguiente, por lo que a la fecha de presentación de la solicitud de prescripción, esto es, el 4 de agosto de 2006, no había prescrito la acción de la Administración respecto de las multas contenidas en las Resoluciones de Multa N°s 023-02-0081898 y 023-02-0095314(26), correspondiendo en consecuencia, confirmar este extremo de la resolución apelada. 2. Resolución de Multa N° 023-02-0055446 Que según se aprecia de la constancia de notificación que obra en autos (foja 44), la Resolución de Multa N° 023-02-0055446 fue notificada el 21 de agosto de 2000 en el domicilio fiscal del recurrente, mediante acuse de recibo, consignándose el nombre y firma de la persona con la que se entendió la diligencia, de conformidad con lo señalado por el inciso a) del artículo 104 del Código Tributario; sin embargo, dado que a dicha fecha aún no se había iniciado el cómputo del plazo prescriptorio respecto de la multa que contienen(27), tal notificación no interrumpió el referido cómputo. Que de otro lado, de autos se observa que la Resolución de Ejecución Coactiva N° 02306-228384 (fojas 57, 151, 152 y 163 a 165), que dio inicio al procedimiento de cobranza

(26) Estando a lo señalado carece de relevancia emitir pronunciamiento acerca de los otros actos que alega la Administración habrían interrumpido el cómputo del plazo prescriptorio. (27) Dicho cómputo se inició el 1 de enero de 2001.

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coactiva de la deuda contenida en la Resolución de Multa N° 023-02-0055446, fue notificada el 23 de enero de 2001 mediante publicación en el diario oficial El Peruano y la página web de la Sunat, según se indica en el Informe Técnico Profesional N° 017-2010/210600 (foja 189), debido a que no pudo entregarse el referido documento en la visita efectuada al domicilio fiscal del recurrente el 6 de noviembre de 2000, en la que se indicó como resultado “se mudó” (reverso foja 57). Que de acuerdo con el criterio establecido por este Tribunal en diversas resoluciones, como las Resoluciones N°s 03840-5-2005 y 06744-1-2006, la notificación mediante publicación es de carácter excepcional y procede siempre que no pueda realizarse la notificación por correo certificado o por mensajero en el domicilio fiscal del deudor tributario. Que, asimismo, este Tribunal ha establecido en la Resolución N° 00850-5-2004, entre otras, que el hecho de que en las constancias de los actos de notificación se haya consignado que el recurrente “se mudó” del lugar señalado como domicilio fiscal no implica que el domicilio fiscal haya variado, toda vez que mientras no se haya comunicado a la Administración su cambio, dicho domicilio fiscal conservará su validez, por lo que en tales casos la notificación debe efectuarse de acuerdo con lo dispuesto por el inciso a) del artículo 104 del Código Tributario y no recurrirse a la vía de la publicación. Que en efecto, conforme se ha señalado en la Resolución N° 06744-1-2006, el hecho de que se haya consignado que el contribuyente “se mudó” del lugar señalado como domicilio fiscal, no habilita a la Administración a efectuar la notificación por publicación. Que por lo tanto, la notificación de la Resolución de Ejecución Coactiva N° 023-06228384, vía publicación, no se encuentra conforme a ley, por lo que no interrumpió el cómputo del término prescriptorio respecto de la multa a que se refiere la Resolución de Multa N° 023-02-0055446. Que [a] su vez, estando al criterio establecido mediante acuerdo recogido en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2011-13, los actos emitidos dentro del procedimiento de cobranza coactiva iniciado a través de la Resolución de Ejecución Coactiva N° 023-06228384, como son las Resoluciones Coactivas N°s 0230070026521, 0230070039126, 0230070178461 y 0230070223467, (fojas 63, 64, 66 y 68), a que alude la Administración en la resolución apelada, no interrumpieron el cómputo del plazo de prescripción según lo previsto por el inciso f) del artículo 45 del Código Tributario, al no haberse verificado que el referido procedimiento coactivo hubiera sido iniciado conforme a ley, mediante la notificación válida de la resolución de ejecución coactiva que le dio inicio. Que dado que la Administración no ha señalado ni acreditado la existencia de otro acto que hubiera interrumpido o suspendido el cómputo del plazo de prescripción respecto de la aludida multa, a la fecha en que el recurrente presentó su solicitud de prescripción bajo análisis, esto es, al 4 de agosto de 2006, había operado la prescripción invocada, por lo que procede revocar la resolución apelada en este extremo.

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3. Resoluciones de Multa N°s 023-02-0061729, 023-02-0076413 y 023-02-0078356 Que obra en autos copia del cargo de notificación de la Resolución de Multa N° 02302-0061729 (fojas 113, 118 y 119), de la que se observa que el 26 de setiembre de 2000 el notificador visitó el domicilio fiscal del recurrente, ubicado en Mz. B Lote 15 Urbanización Mercurio 3ra Etapa, Los Olivos, Lima, consignándose como motivo de no entrega “no existe domicilio/manzana”, por lo que la Administración procedió a notificar la referida resolución de multa mediante publicación el 24 de noviembre de 2000. Que de acuerdo con el criterio establecido por este Tribunal en diversas resoluciones, como las Resoluciones N°s 03840-5-2005 y 06744-1-2006, la notificación mediante publicación es de carácter excepcional y procede siempre que no pueda realizarse la notificación por correo certificado o por mensajero en el domicilio fiscal del deudor tributario. Que según se aprecia del Comprobante de Información Registrada que obra en autos (fojas 101 a 103), a la fecha de la notificación de la Resolución de Multa N° 023-020061729, el domicilio fiscal del recurrente era el ubicado en Mz. B Lote 15, Urbanización Mercurio 3ra Etapa, Los Olivos, Lima, no resultando fehaciente lo consignado en el referido cargo acerca de su supuesta inexistencia, ya que los actos de notificación analizados en la presente resolución, de fechas anteriores y posteriores al 26 de setiembre de 2000, fueron efectuados en el referido domicilio, incluso mediante acuse de recibo. Que en tal sentido, no se encuentra acreditada la existencia de alguno de los supuestos previstos por el inciso e) del artículo 104 del Código Tributario, que habilitara a la Administración a realizar la notificación de la Resolución de Multa N° 023-02-0061729 través de la publicación en el diario oficial El Peruano y la página web de [la] Sunat, en consecuencia, la notificación de dicho valor no fue efectuada conforme a ley. Cabe precisar que incluso a la fecha de la referida publicación aún no se había iniciado el cómputo del plazo prescriptorio respecto de la multa contenida en el referido valor(28), por lo que tal notificación en ningún caso habría interrumpido dicho cómputo. Que de otro lado, de la constancia de notificación que obra en autos (foja 46), se verifica que el 14 de junio de 2001 la Administración habría notificado en el domicilio fiscal del recurrente la Resolución de Multa N° 023-02-0078356, mediante cedulón, debido a que dicho domicilio se encontraba cerrado, sin embargo, no se dejó constancia que se procedió a fijar la notificación en aquel, lo que no se encuentra arreglado a lo dispuesto por el inciso a) del artículo 104 del Código Tributario, vigente en dicha fecha, por lo que tal acto no interrumpió el cómputo del plazo de prescripción respecto de la multa contenida en el referido valor. Que, asimismo, según se aprecia de la constancia de notificación de la Resolución de Multa N° 023-02- 0076413, que obra en autos (foja 45), el 23 de mayo de 2001 la Administración habría notificado tal valor en el domicilio fiscal del recurrente, mediante acuse de recibo, consignándose que fue recibido por Manuel Pacheco Sandoval, quien

(28) Dicho cómputo se inició el 1 de enero de 2001.

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se identificó con Documento Nacional de Identidad (DNI) N° 40012427 y firmó el cargo correspondiente. Que no obstante, según se verifica del portal institucional del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec) - Validación de Registro de Identidad (foja 196), dicho documento de identidad corresponde a otra persona, Manuel Fernando Pacheco Gutiérrez, lo que aunado al hecho que no aparece observación alguna por parte del notificador que indique que se presentó un documento distinto o no se exhibió el DNI, resta fehaciencia a la referida diligencia, por lo que no se encuentra acreditado que esta se haya realizado conforme a ley, y en consecuencia, la notificación de la Resolución de Multa N° 023-02-0076413 no interrumpió el respectivo cómputo del plazo prescriptorio. Que estando a lo expuesto y de acuerdo con el criterio establecido mediante acuerdo recogido en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2011-13, no interrumpieron el cómputo del plazo de prescripción respecto de las mencionadas multas, las notificaciones de las Resoluciones de Ejecución Coactiva N°s 023-06-263677 y 023-06290363 (fojas 58 y 112), que dieron inicio a los procedimientos de cobranza coactiva de las deudas contenidas en las Resoluciones de Multa N°s 023-02-0061729, 023-020076413 y 023-02-0078356, al no haberse verificado que dichos procedimientos coactivos hubieran sido iniciados conforme a ley, mediante la notificación válida de los aludidos valores. Que, en el mismo sentido, el cómputo del plazo de prescripción no se interrumpió por la notificación de las resoluciones coactivas y esquela de requerimiento de pago dictadas en los referidos procedimientos coactivos, como son las Resoluciones Coactivas N°s 0230070026521, 0230070039126, 0230070178461 y 0230070223467 y la Esquela N° 17993-2004/210203/EJ (fojas 63 a 66 y 68), a que alude la Administración en la resolución apelada. Que dado que la Administración no ha señalado ni acreditado la existencia de otro acto que hubiera interrumpido o suspendido el cómputo del plazo de prescripción respecto de las aludidas multas, a la fecha en que el recurrente presentó su solicitud de prescripción bajo análisis, esto es, al 4 de agosto de 2006, había operado la prescripción invocada, por lo que procede revocar la resolución apelada en este extremo. Que, por otro lado, cabe indicar que carece de sustento lo alegado por el recurrente respecto a que la Administración ha realizado un cálculo erróneo y arbitrario al determinar el inicio del cómputo del plazo prescriptorio y que no ha tenido en cuenta que había transcurrido más de 4 años desde la exigibilidad de las deudas hasta la notificación de los valores que las contienen, toda vez que la Administración ha establecido correctamente el inicio del cómputo del plazo prescriptorio, habiendo verificado correctamente que en el caso de la deuda por Impuesto General a las Ventas de agosto a noviembre de 2001 y las multas contenidas en las Resoluciones de Multa N°s 023-020081898 y 023-02-0095314, dicho plazo no había transcurrido a la fecha que presentó su solicitud invocando tal pretensión. Con las vocales Espinoza Bassino, Villanueva Aznarán, e interviniendo como ponente la vocal Izaguirre Llampasi.

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LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

RESUELVE: 1. REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 0230200 001380 del 11 de diciembre de 2006, respecto de la deuda por Impuesto General a las Ventas de diciembre de 2000 y las multas contenidas en las Resoluciones de Multa N°s 023-02-0055446, 023-02-0061729, 023-02-0076413 y 023-02-0078356, y CONFIRMARLA en lo demás que contiene. 2. DECLARAR que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 154 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 13599-EF, la presente resolución constituye precedente de observancia obligatoria, disponiéndose su publicación en el diario oficial El Peruano en cuanto establece el siguiente criterio:

“A efecto de que opere la causal de interrupción del cómputo del plazo de prescripción prevista por el inciso t) del artículo 450 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, cuando esta es invocada en procedimientos contenciosos y no contenciosos tributarios, se debe verificar que los actos a que dicha norma se refiere hayan sido válidamente notificados dentro de un procedimiento de cobranza o ejecución coactiva iniciado conforme a ley, mediante la notificación válida de los correspondientes valores y la resolución de ejecución coactiva que le da inicio”.

Regístrese, comuníquese y remítase a la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, para sus efectos. SS. ESPINOZA BASSINO; VILLANUEVA AZNARÁN; IZAGUIRRE LLAMPASI

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PERCY BARDALES CASTRO

RTF 3 RTF. N° 15607-5-2010 EXPEDIENTE Nº : 6021-2010 INTERESADO

: Scotiabank Perú S.A.A.

ASUNTO

: Queja

PROCEDENCIA : Lima FECHA

: 2 de diciembre de 2010

VISTA la queja presentada por Scotiabank Perú S.A.A. (R.U.C. N° 20100043140) contra la Intendencia de Principales Contribuyentes Nacionales de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria-Sunat, por haberle iniciado indebidamente procedimientos de cobranza coactiva. CONSIDERANDO El quejoso sostiene que la Administración le ha iniciado indebidamente los procedimientos de cobranza coactiva seguidos con Expedientes Coactivos N°s 011-0060040849 y 011-006-0040868 respecto de las Órdenes de Pago N°s 011-001-0088843 a 011-001-0088849, las que no han sido emitidas por alguno de los supuestos previstos por el artículo 78 del Código Tributario, puesto que se originan, aparentemente, en el desconocimiento del arrastre de pérdidas de ejercicios anteriores, por lo que la deuda contenida en dichos valores no resulta exigible coactivamente. En atención a lo antes citado, manifiesta que interpuso oportunamente recurso de reclamación y solicita la conclusión de los mencionados procedimientos de cobranza coactiva, invocando para ello el criterio contenido en las Resoluciones N°s 06762-32009, 06445-5-2005 y 05464-4-2007. El artículo 155 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, dispone que la queja se presenta cuando existen actuaciones o procedimientos que afectan directamente o infringen lo establecido en dicho código. En respuesta al Proveído N° 1263-5-2010, la Administración, mediante Oficio 1802010/SUNAT-1J0000 remitió el Memorándum N° 187-2010-SUNAT/2H3500 y el Informe N° 0016-2010-SUNAT/2H1200/EJ, en los que señaló que mediante las Resoluciones Coactivas N°s 011-006-0040849 y 011-006-0040868 inició el procedimiento de cobranza de la deuda contenida en las Órdenes de Pago N°s 011-001-0088843 a 0110010088849, giradas por los pagos a cuenta del Impuesto a la Renta de los meses de marzo, abril y diciembre de 2009 y enero a marzo de 2010, y el Impuesto a la Renta del ejercicio 2009, y que no existen medidas cautelares trabadas contra el quejoso. Asimismo, señaló que mediante las Resoluciones Coactivas N°s 0110070092017 y 0110070092010, en aplicación del numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código

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LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

Tributario, ordenó suspender dichos procedimientos en mérito al recurso de reclamación presentado por el quejoso contra las mencionadas órdenes de pago. A fojas 168 y 170 obran copias de las Resoluciones Coactivas N°s 0110070092017 y 0110070092010, notificadas el 31 de mayo de 2010 en el domicilio fiscal del quejoso con acuse de recibo de conformidad con lo dispuesto en el inciso a) del artículo 104 del Código Tributario(1), mediante las cuales se dispuso en aplicación del numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario suspender temporalmente los procedimientos de cobranza coactiva seguidos con Expedientes Coactivos N°s 011-0060040849 y 011-0060040868 hasta que se resuelva el recurso de reclamación presentado contra las Órdenes de Pago N°s 011001-0088843 a 011-001-0088849. En el presente caso, corresponde analizar si en la vía de la queja procede que el Tribunal Fiscal se pronuncie: i) sobre la correcta emisión de las órdenes de pago a fin de verificar la legalidad de su cobranza coactiva cuando esta es iniciada al amparo del Código Tributario y ii) sobre la legalidad de un procedimiento de cobranza coactiva iniciado al amparo del Código Tributario cuando el quejoso solicita su conclusión, no obstante que la Administración ha acreditado que este ha sido suspendido temporalmente. Los temas antes citados han generado diversas interpretaciones, razón por la cual el Tribunal Fiscal, mediante Acuerdos recogidos en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2010-17 de 2 de diciembre de 2010(2), ha aprobado los siguientes criterios:

(1)

El inciso a) del artículo 104 del Código Tributario, modificado por el Decreto Legislativo N° 981, señala que la notificación de los actos administrativos se realizará por correo certificado o por mensajero, en el domicilio fiscal, con acuse de recibo o con certificación de la negativa a la recepción efectuada por el encargado de la diligencia.

(2)

Con relación a los temas que se sometieron al Pleno, se plantearon las siguientes propuestas: TEMA 1: DETERMINAR SI EN LA VÍA DE LA QUEJA PROCEDE EVALUAR SI LA ORDEN DE PAGO HA SIDO EMITIDA DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 78 DEL CÓDIGO TRIBUTARIO, A EFECTOS DE VERIFICAR LA LEGALIDAD DE SU COBRANZA COACTIVA CUANDO ESTA ES INICIADA AL AMPARO DE DICHO CÓDIGO. PROPUESTA 1 No procede que en la vía de la queja se evalúe la validez de una orden de pago, según el artículo 78 del Código Tributario, a efectos de verificar la legalidad de su cobranza coactiva, cuando esta es iniciada al amparo de dicho código. PROPUESTA 2 Procede que en la vía de la queja se evalúe la validez de una orden de pago, según el artículo 78 del Código Tributario, a efectos de verificar la legalidad de su cobranza coactiva, cuando esta es iniciada al amparo de dicho código. TEMA 2: DETERMINAR SI EN LA VÍA DE LA QUEJA PROCEDE EVALUAR LA EXISTENCIA DE CIRCUNSTANCIAS QUE EVIDENCIEN QUE LA COBRANZA DE UNA ORDEN DE PAGO PODRÍA SER IMPROCEDENTE, AL AMPARO DEL NUMERAL 3 DEL INCISO A DEL ARTÍCULO 119 DEL CÓDIGO TRIBUTARIO. PROPUESTA 1 No procede que en la vía de la queja se evalúe la existencia de circunstancias que evidencien que la cobranza de una orden de pago podría ser improcedente, al amparo del numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario. SUBPROPUESTA 1.1 No procede que el Tribunal Fiscal ordene la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva si es que la Administración no ha acreditado el supuesto previsto en el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario. SUBPROPUESTA 1.2 Procede que el Tribunal Fiscal ordene la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva si con posterioridad a la interposición del recurso de reclamación se hubiera continuado con dicho procedimiento sin que se



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“1) No procede que en la vía de la queja se evalúe la validez de una orden de pago, según el artículo 78 del Código Tributario, a efectos de verificar la legalidad de su cobranza coactiva, cuando esta es iniciada al amparo de dicho código”.



“ii) No procede que en la vía de la queja se evalúe la existencia de circunstancias que evidencien que la cobranza de una orden de pago podría ser improcedente, al amparo del numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario”. “Procede que el Tribunal Fiscal ordene la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva si con posterioridad a la interposición del recurso de reclamación se hubiera continuado con dicho procedimiento sin que se haya notificado previamente la resolución que declare inadmisible dicha reclamación por no haberse acreditado el pago previo”.



“iii) Procede que el Tribunal Fiscal en la vía de la queja emita pronunciamiento sobre la legalidad de un procedimiento de cobranza coactiva iniciado al amparo del Código Tributario, cuando el quejoso solicita que se ordene su conclusión y el ejecutor coactivo acredita que este ha sido suspendido temporalmente”.

El criterio “i) No procede que en la vía de la queja se evalúe la validez de una orden de pago, según el artículo 78 del Código Tributario, a efectos de verificar la legalidad de su cobranza coactiva, cuando esta es iniciada al amparo de dicho código”, se sustenta en los fundamentos que a continuación se reproducen:







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haya notificado previamente la resolución que declare inadmisible dicha reclamación por no haberse acreditado el pago previo. PROPUESTA 2 Procede que en la vía de la queja se evalúe la existencia de circunstancias que evidencien que la cobranza de una orden de pago podría ser improcedente, al amparo del numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario. SUBPROPUESTA 2.1 Procede que en la vía de la queja se evalúe la existencia de circunstancias que evidencien que la cobranza de una orden de pago podría ser improcedente, al amparo del numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario, en la medida que no se haya emitido pronunciamiento sobre la admisión a trámite del recurso de reclamación. SUBPROPUESTA 2.2 Procede que en la vía de la queja se evalúe la existencia de circunstancias que evidencien que la cobranza de una orden de pago podría ser improcedente, al amparo del numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario, mientras se encuentre en trámite el recurso de reclamación o el recurso de apelación. TEMA 3: DETERMINAR SI CARECE DE OBJETO PRONUNCIARSE EN LA VÍA DE LA QUEJA SOBRE LA LEGALIDAD DE UN PROCEDIMIENTO DE COBRANZA COACTIVA INICIADO AL AMPARO DEL CÓDIGO TRIBUTARIO, CUANDO EL QUEJOSO SOLICITA QUE SE ORDENE SU CONCLUSIÓN Y EL EJECUTOR COACTIVO ACREDITA QUE ESTE HA SIDO SUSPENDIDO TEMPORALMENTE. PROPUESTA 1 Procede que el Tribunal Fiscal en la vía de la queja emita pronunciamiento sobre la legalidad de un procedimiento de cobranza coactiva iniciado al amparo del Código Tributario, cuando el quejoso solicita que se ordene su conclusión y el ejecutor coactivo acredita que este ha sido suspendido temporalmente. PROPUESTA 2 Carece de objeto que el Tribunal Fiscal emita pronunciamiento en la vía de la queja sobre la legalidad de un procedimiento de cobranza coactiva iniciado al amparo del Código Tributario, cuando el quejoso solicita que se ordene su conclusión y el ejecutor coactivo acredita que este ha sido suspendido temporalmente.

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“El artículo 78 del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, modificado por el Decreto Legislativo N° 953(3), dispone que la orden de pago es el acto en virtud del cual la Administración exige al deudor tributario la cancelación de la deuda tributaria, sin necesidad de emitir previamente una resolución de determinación. Asimismo, este artículo prevé que las órdenes de pago pueden ser emitidas, entre otros casos, por tributos autoliquidados por el deudor tributario, por anticipos o pagos a cuenta exigidos de acuerdo a ley, o por tributos derivados de errores materiales de redacción o de cálculo en las declaraciones, comunicaciones o documentos de pago(4).

El citado artículo agrega que en lo pertinente, las órdenes de pago tendrán los mismos requisitos formales que la resolución de determinación, a excepción de los motivos determinantes del reparo u observación. De conformidad con el artículo 77 del Código Tributario, la resolución de determinación debe ser formulada por escrito y debe contener la siguiente información: 1) el deudor tributario, 2) el tributo y el periodo al que corresponda, 3) la base imponible, 4) la tasa, 5) la cuantía del tributo y sus intereses, 6) los motivos determinantes del reparo u observación, cuando se rectifique la declaración tributaria, y 7) los fundamentos y disposiciones que la amparen. Al respecto, se aprecia que en el caso de las órdenes de pago, existe una deuda tributaria que el contribuyente tiene el deber de cancelar. En ese sentido, dicho artículo prevé supuestos en los que no hay un acto de determinación de deuda por parte de la Administración, sino la constatación de una obligación de cuya cuantía se tiene certeza, como por ejemplo, cuando la emisión del valor se basa en lo que ha sido autoliquidado por el deudor tributario. En tal sentido, puede diferenciarse la naturaleza de una orden de pago y la de una resolución de determinación, en cuyo caso sí media un acto de fiscalización o verificación de deuda por parte de la Administración Tributaria(5). De otro lado, y de conformidad con las normas antes citadas, para que una orden de pago sea emitida conforme a ley, debe ceñirse a lo establecido en el artículo 78 del Código Tributario(6), esto es, para que una orden pago sea válida debe cumplir con los requisitos formales y sustanciales expresamente regulados. Por su parte, el numeral 2 del artículo 109 del mencionado Código, modificado por Decreto Legislativo N° 981(7), prevé la nulidad de los actos de la Administración Tributaria cuando han sido dictados prescindiendo totalmente del procedimiento legal

(3)

Publicado el 5 de febrero de 2004.

(4)

En el caso del numeral 3) antes mencionado, la norma agrega que para determinar el monto de la orden de pago, la Administración Tributaria considerará la base imponible del periodo, los saldos a favor o créditos declarados en periodos anteriores y los pagos a cuenta realizados en estos últimos. Para efectos de este numeral, también se considera el error originado por el deudor tributario al consignar una tasa inexistente.

(5)

En este sentido, véase la sentencia del Tribunal Constitucional emitida en el Expediente N° 04242-2006-PA/ TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 18 de abril de 2007.

(6)

Dado que el artículo 78 del Código Tributario remite al artículo 77, debe entenderse que para que las órdenes de pago sean válidas, también debe cumplirse con lo establecido en esta última norma, a excepción del requisito previsto en el numeral 6 (motivos determinantes del reparo u observación).

(7)

Publicado el 15 de marzo de 2007.

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establecido, o sean contrarios a la ley o norma con rango inferior. Este artículo agrega además que los actos de la Administración Tributaria son anulables cuando son dictados sin observar lo previsto en el artículo 77 del Código Tributario, los cuales serán válidos siempre que sean convalidados por la dependencia o el funcionario al que le correspondía emitir el acto. Concordando dichas normas, en diversas resoluciones del Tribunal Fiscal, emitidas dentro [de] procedimientos contenciosos-tributarios(8), se ha declarado la nulidad de órdenes de pago por no haber sido emitidas de conformidad con el artículo 78 del citado Código(9). No obstante, de conformidad con lo previsto por el artículo 9 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda(10). Respecto a este artículo, Morón Urbina señala que cuando queda perfeccionado el acto administrativo, por haber concurrido sus elementos esenciales, se le atribuye una presunción relativa o juris tantum de validez que dispensa a la autoridad emisora de demostrar su validez, o seguir algún proceso confirmatorio, consultivo o declarativo en el mismo sentido, aun cuando alguien pusiera en duda o pretendiera su invalidez(11). Ahora bien, según lo señalado por el artículo 115 del Código Tributario, modificado por Decreto Legislativo N° 969(12), la deuda exigible dará lugar a las acciones de coerción para su cobranza, siendo que a este fin se considera deuda exigible la que conste en una orden de pago notificada conforme a ley(13). Asimismo, conforme con el artículo 116 del mismo Código, corresponde al ejecutor coactivo la facultad de verificar la exigibilidad de la deuda a fin de dar inicio a su cobranza y suspender o concluir el procedimiento de cobranza coactiva según lo dispuesto por el artículo 119(14).

(8)

De conformidad con el artículo 124 del Código Tributario, son etapas del procedimiento contencioso-tributario: a) la reclamación ante la Administración Tributaria, y b) la apelación ante el Tribunal Fiscal. Cuando la resolución sobre las reclamaciones haya sido emitida por órgano sometido a jerarquía, los reclamantes deberán apelar ante el superior jerárquico antes de recurrir al Tribunal Fiscal. En ningún caso podrá haber más de dos instancias antes de recurrir al Tribunal Fiscal.

(9)

Véase, entre otras, las Resoluciones del Tribunal Fiscal N° 3720-1-2010, N° 4832-3-2010, N° 4909-4-2010, N° 4305-5-2010 y N° 3215-7-2010.

(10) La Ley N° 27444 resulta aplicable en virtud de lo dispuesto por la Norma IX del Título Preliminar del Código Tributario. (11) AI respecto, véase: MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica, Lima, 2006, p. 156. (12) Publicado el 24 de diciembre de 2006. (13) Al respecto, véase el artículo 104 del Código Tributario, que regula la notificación de actos emitidos por la Administración Tributaria. (14) Sobre el particular, Camus Graham indica que hay dos presupuestos para la cobranza coactiva de una deuda: 1. Que sea cierta, exigible y líquida, es decir, que haya certeza respecto de su existencia y cuantía y 2. Que se haya expedido un título ejecutivo administrativo, el cual está constituido por la resolución coactiva mediante la que se intima al pago de la deuda en un plazo determinado por la ley, bajo apercibimiento de adoptar medidas cautelares. Al respecto, véase: CAMUS GRAHAM, Dante. “El Procedimiento de Cobranza Coactiva”. En: Manual de los Procedimientos y Procesos Tributarios. Ara Editores, Lima, 2007, p. 358.

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LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

En consecuencia, el procedimiento de cobranza coactiva iniciado o seguido por el ejecutor coactivo al amparo de las normas del Código Tributario, debe estar referido al pago de una deuda contenida en un acto administrativo que tiene carácter de exigible, para lo cual, se faculta al ejecutor coactivo para tomar las medidas de coerción previstas por el ordenamiento jurídico. Por otro lado, el artículo 155 de dicho Código prevé que la queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en este Código. Así, en reiterada jurisprudencia del Tribunal Fiscal se ha señalado que la queja es un remedio procesal que, ante la afectación de los derechos o intereses del deudor tributario por actuaciones indebidas de la Administración Tributaria o contravención de las normas que inciden en la relación jurídico-tributaria, permite corregir las actuaciones y encauzar el procedimiento bajo el marco de lo establecido por las normas correspondientes. En tal sentido, debe determinarse si para efecto de verificar la exigibilidad de la deuda corresponde evaluar en la vía de la queja la correcta emisión de las órdenes de pago al amparo del artículo 78 del Código Tributario, o si basta revisar su correcta notificación. Al respecto, como se ha indicado precedentemente, la orden de pago es un requerimiento de pago de una obligación que de acuerdo con el inciso d) del referido artículo 115, es considerada como deuda exigible con la sola condición de haberse notificado conforme a ley. Ello se explica debido a su naturaleza antes anotada, es decir, la de ser un acto de cobranza de una deuda de cuya cuantía se tiene certeza y respecto de la cual no ha existido un acto de determinación por parte de la Administración. Asimismo, y en atención a lo señalado en el artículo 9 de la Ley N° 27444, se considera que la orden de pago, en tanto acto dictado por la Administración Tributaria, goza de presunción de validez. En este sentido, afirma Morón Urbina, mediante dicha presunción la legislación asume a priori que la autoridad ha obrado conforme al ordenamiento jurídico, salvo prueba en contrario que deberá ser contrastada y confirmada en la vía regular, es decir, a través de los procedimientos de impugnación. Asimismo, este autor agrega que la existencia de la presunción produce efectos en el procedimiento administrativo, tales como el carácter innecesario de que alguna autoridad declare o confirme la legalidad para que produzca sus efectos, sustentar la obligación de acatarlo por parte del administrado y de la Administración, y la no suspensión de la ejecución por la sola interposición del recurso administrativo o en sede judicia1(15). En tal sentido, si la Administración Tributaria emite una orden de pago, se presumirá que ha sido válidamente emitida en tanto su nulidad no sea declarada por la autoridad competente, como consecuencia de la presentación de los recursos de reclamación y apelación que serán tramitados en el procedimiento contencioso tributario. En este sentido, el artículo 110 del Código Tributario dispone que los deudores tributarios

(15) Sobre este tema, véase: MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 156.

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plantearán la nulidad de los actos emitidos por la Administración Tributaria mediante el procedimiento contencioso-tributario. En efecto, en caso de que los deudores tributarios consideren que la orden de pago no ha sido emitida de conformidad con el artículo 78 del Código Tributario, la única vía para cuestionar la validez o plantear la nulidad de este acto administrativo es iniciando un procedimiento contencioso-tributario, conforme expresamente lo ha previsto el artículo 110 del citado código. En consecuencia, si una orden de pago no ha sido declarada nula en el procedimiento contencioso-tributario, goza de validez y no existe ningún impedimento para que despliegue sus efectos jurídicos, entre ellos, el que se considere –cuando ha sido debidamente notificada–, que contiene deuda exigible coactivamente, y por ende, que la Administración Tributaria esté facultada a iniciar el procedimiento de cobranza coactiva. Por otro lado, en cuanto remedio procesal, en reiteradas resoluciones emitidas por el Tribunal Fiscal se ha señalado que la queja está dirigida a encauzar la actuación de la Administración Tributaria que afecte o pueda afectar, en forma indebida los derechos de los deudores tributarios cuando estos no tengan otra vía para corregir la actuación de la Administración Tributaria(16), no siendo la vía para cuestionar los actos emitidos por aquella que son susceptibles de serlo a través del procedimiento contencioso-tributario regulado en el Código Tributario como ha sido previsto en el caso de la nulidad de los valores que emita la Administración. Sobre el particular, cabe destacar que el numeral 6 del inciso b) del artículo 119 del citado Código establece que el ejecutor coactivo deberá dar por concluido el procedimiento de cobranza coactiva, levantar los embargos y ordenar el archivo de los actuados, cuando las órdenes de pago o resoluciones que son materia de cobranza han sido declaradas nulas, revocadas o sustituidas después de la notificación de la resolución de ejecución coactiva. En tal sentido, se aprecia que el Código Tributario ha previsto que la declaración de nulidad de los valores emitidos por la Administración Tributaria debe ser solicitada a través del procedimiento contencioso-tributario y de producirse dicha declaración, el ejecutor coactivo deberá concluir el procedimiento coactivo. Por consiguiente, al existir una vía expresamente prevista por el ordenamiento para determinar la validez de la orden de pago, no procede que el Tribunal Fiscal se pronuncie al respecto en la vía de la queja(17), puesto que lo contrario, implicaría que existan dos vías paralelas para cuestionar la validez del referido valor, lo que no tiene amparo legal. En resumen, no puede considerarse que al ejecutor coactivo le corresponda analizar la validez de una orden de pago, a efectos de iniciar un procedimiento de cobranza

(16) En este sentido, véase por ejemplo las Resoluciones del Tribunal Fiscal N° 05782-3-2010, N° 05765-4-2010 y N° 05266-52010. (17) Cabe precisar que este supuesto es diferente al que se presentaría si habiéndose declarado la nulidad de la orden de pago, el ejecutor coactivo no cumple con concluir el procedimiento coactivo, caso en el cual procederá que el Tribunal Fiscal se pronuncie en vía de queja para que el citado ejecutor actúe conforme a ley.

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coactiva, por cuanto la vía específica para ello es el procedimiento contencioso-tributario y, además, por cuanto el Código Tributario no le ha conferido tal facultad. En efecto, el artículo 116 del Código Tributario, modificado por el Decreto Legislativo N° 953, que regula las facultades del ejecutor coactivo, no ha incluido dentro de estas la de analizar la validez de las órdenes de pago ni la de declarar su nulidad. Si bien el referido artículo 116 ha conferido al ejecutor coactivo la facultad de declarar la nulidad de determinados actos, estos no están referidos a los valores materia de cobranza coactiva, sino a la resolución de ejecución coactiva(18) y al remate(19), lo cual se justifica por ser actos propios del procedimiento de cobranza coactiva. Interpretar que el ejecutor coactivo tiene facultad para pronunciarse sobre la validez de las órdenes de pago, significaría contravenir la Norma VIII del Título Preliminar del Código Tributario, la cual en su último párrafo señala que en vía de interpretación no puede crearse tributos, establecerse sanciones, concederse exoneraciones, ni extenderse las disposiciones tributarias a personas o supuestos distintos de los señalados en la ley. En consecuencia, y de conformidad con lo establecido en el inciso d) del artículo 115 y en el numeral 1 del artículo 116 del Código Tributario, el ejecutor coactivo tratándose de órdenes de pago, a efectos de dar inicio al procedimiento coactivo deberá verificar si la deuda es exigible coactivamente, para lo cual deberá verificar que la orden de pago que contiene la deuda tributaria materia de cobranza haya sido notificada conforme a ley. Por consiguiente, no procede que en la vía de la queja se evalúe la validez de una orden de pago, al amparo del artículo 78 del Código Tributario, a fin de verificar la legalidad de su cobranza coactiva cuando esta es iniciada al amparo de este cuerpo normativo. Así, el Tribunal Fiscal en la vía de la queja para efectos de determinar si una orden de pago es exigible coactivamente, únicamente deberá verificar que esta haya sido debidamente notificada”. Que el criterio “ii) No procede que en la vía de la queja se evalúe la existencia de circunstancias que evidencien que la cobranza de una orden de pago podría ser improcedente, al amparo del numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario”. “Procede que el Tribunal Fiscal ordene la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva si con posterioridad a la interposición del recurso de reclamación se hubiera continuado con dicho procedimiento sin que se haya notificado previamente la resolución que declare inadmisible dicha reclamación por no haberse acreditado el pago previo”, se sustenta en los fundamentos siguientes:

“El artículo 78 del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, modificado por el Decreto Legislativo N° 953(20),

(18) Cuando no cumple con los requisitos señalados en el artículo 117 del Código Tributario. (19) En los casos que no se cumpla con los requisitos y condiciones establecidas para tal efecto. En el caso de los procedimientos de cobranza coactiva seguidos por [la] Sunat, estos requisitos y condiciones están establecidos en el Reglamento del Procedimiento de Cobranza Coactiva, aprobado por la Resolución de Superintendencia N° 216- 2004/SUNAT. (20) Publicado el 5 de febrero de 2004.

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dispone que la orden de pago es el acto en virtud del cual la Administración exige al deudor tributario la cancelación de la deuda tributaria, sin necesidad de emitir previamente una resolución de determinación. Asimismo, se prevé que pueden ser emitidas, entre otros casos, por tributos autoliquidados por el deudor tributario, por anticipos o pagos a cuenta exigidos de acuerdo a ley o por tributos derivados de errores materiales de redacción o de cálculo en las declaraciones, comunicaciones o documentos de pago(21). El citado artículo agrega que en lo pertinente, las órdenes de pago tendrán los mismos requisitos formales que la resolución de determinación, a excepción de los motivos determinantes del reparo u observación. Según lo señalado por el artículo 115 del citado Código, modificado por Decreto Legislativo N° 969(22), la deuda exigible dará lugar a las acciones de coerción para su cobranza, siendo que a este fin se considera deuda exigible la que conste en una orden de pago notificada conforme a ley(23). Asimismo, conforme con el artículo 116 del mismo Código, corresponde al ejecutor coactivo la facultad de verificar la exigibilidad de la deuda a fin de dar inicio a su cobranza(24). Ahora bien, iniciada la cobranza, ninguna autoridad ni órgano administrativo, político, ni judicial podrá suspenderla o concluirla con excepción del ejecutor coactivo quien deberá suspender o concluir el procedimiento conforme con lo dispuesto por el artículo 119 del Código Tributario. Entre las causales de suspensión temporal de dicho procedimiento, el numeral 3 del inciso a) del citado artículo 119 señala que excepcionalmente, el ejecutor coactivo suspenderá temporalmente el procedimiento de cobranza coactiva, tratándose de órdenes de pago, y cuando medien otras circunstancias que evidencien que la cobranza podría ser improcedente y siempre que la reclamación se hubiera interpuesto dentro del plazo de veinte (20) días hábiles de notificada la orden de pago(25).

(21) Al respecto, véase los numerales 1), 2) y 3) del artículo 78 citado. En el caso del numeral 3) antes mencionado, la norma agrega que para determinar el monto de la orden de pago, la Administración Tributaria considerará la base imponible del periodo, los saldos a favor o créditos declarados en periodos anteriores y los pagos a cuenta realizados en estos últimos. (22) Publicado el 24 de diciembre de 2006. (23) Al respecto, véase el artículo 104 del Código Tributario, que regula la notificación de actos emitidos por la Administración Tributaria. (24) Sobre la deuda exigible coactivamente, Camus Graham indica que hay dos presupuestos para la cobranza coactiva de una deuda: 1. Que sea cierta, exigible y líquida, es decir, que haya certeza respecto de su existencia y cuantía y 2. Que se haya expedido un titulo ejecutivo administrativo, el cual está constituido por la resolución coactiva mediante la que se intima al pago de la deuda en un plazo determinado por la ley, bajo apercibimiento de adoptar medidas cautelares. Al respecto, véase: CAMUS GRAHAM, Dante. “El Procedimiento de Cobranza Coactiva”. En: Manual de los Procedimientos y Procesos Tributarios. Ara Editores, Lima, 2007, p. 358. (25) En este caso, la Administración deberá admitir y resolver la reclamación dentro del plazo de noventa días hábiles, bajo responsabilidad del órgano competente. La suspensión deberá mantenerse hasta que la deuda sea exigible de conformidad con lo establecido en el artículo 115. La norma también dispone que para la admisión a trámite de la reclamación se requiere, además de los requisitos establecidos en el Código Tributario, que el reclamante acredite que ha abonado la parte de la deuda no reclamada actualizada hasta la fecha en que se realice el pago. Asimismo, señala que en los casos en que se hubiera trabado una medida cautelar y se disponga la suspensión temporal, se sustituirá la medida cuando, a criterio de la Administración Tributaria,

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Al respecto, cabe resaltar que para la configuración de esta causal de suspensión temporal del procedimiento de cobranza coactiva es imprescindible que se haya presentado el recurso de reclamación contra la orden de pago objeto de cobro, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a su notificación. Por otro lado, el artículo 155 del Código Tributario establece que la queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en este Código. Así, en reiterada jurisprudencia del Tribunal Fiscal se ha señalado que la queja es un remedio procesal que, ante la afectación de los derechos o intereses del deudor tributario por actuaciones indebidas de la Administración o contravención de las normas que inciden en la relación jurídico-tributaria, permite corregir las actuaciones y encauzar el procedimiento bajo el marco de lo establecido por las normas correspondientes. De conformidad con las normas antes expuestas, corresponde determinar si en la vía de la queja procede que el Tribunal Fiscal analice la existencia de circunstancias que evidencien que la cobranza coactiva de una orden de pago podría ser improcedente. Al respecto, en reiterada jurisprudencia del Tribunal Fiscal se ha señalado que la queja está dirigida a encauzar la actuación de la Administración que afecte o pueda afectar en forma indebida los derechos de los deudores tributarios cuando estos no tengan otra vía para corregir la actuación de la Administración Tributaria(26), no siendo la vía para cuestionar los actos emitidos por aquella que son susceptibles de serlo a través del procedimiento contencioso-tributario regulado en el Código Tributario. Asimismo, como se ha indicado, el numeral 3 del inciso a) del citado artículo 119 del anotado Código, prevé que la suspensión temporal del procedimiento coactivo procede siempre que se haya presentado el recurso de reclamación contra la orden de pago objeto de cobranza dentro del plazo de veinte (20) días hábiles contados desde su notificación, por lo que habiéndose iniciado un procedimiento contencioso tributario, corresponderá que en esa vía se determine la existencia de las circunstancias que evidencian la improcedencia de la cobranza. Sustenta lo anterior, lo establecido en último párrafo del artículo 136 del Código Tributario, modificado por el Decreto Legislativo N° 953(27), respecto a que para interponer reclamación contra una orden de pago es requisito acreditar el pago previo de la totalidad de la deuda tributaria reclamada, salvo que se presente el supuesto establecido en el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario. Esto es, si se presenta este supuesto, deberá admitirse a trámite el recurso de reclamación sin que se exija el pago de la deuda impugnada.

se hubiera ofrecido garantía suficiente o bienes libres a ser embargados por el ejecutor coactivo cuyo valor sea igual o mayor al monto de la deuda reclamada más las costas y los gastos. (26) En este sentido, véase por ejemplo las Resoluciones del Tribunal Fiscal N° 05782-3-2010, N° 05765-4-2010 y N° 05266-5-2010. (27) Publicado el 5 de febrero de 2004.

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Teniendo en consideración que es dentro del procedimiento contencioso-tributario (procedimiento de reclamación) donde se emite pronunciamiento sobre la admisibilidad o no de un recurso de reclamación interpuesto, se concluye que solo dentro de dicho procedimiento compete analizar si se presenta el supuesto previsto en el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario, esto es, analizar si existen circunstancias que evidencien la improcedencia de la cobranza de una orden de pago a efectos de admitir o no a trámite el recurso de reclamación. En efecto, es en el procedimiento contencioso-tributario donde la Administración –a través del área correspondiente– determinará si existen circunstancias que evidencian la improcedencia de la cobranza de la orden de pago, y en caso de ser así, el ejecutor coactivo debe proceder a suspender temporalmente el procedimiento de cobranza coactiva. Si bien el artículo 119 del Código Tributario contiene los supuestos en los que procede la suspensión y conclusión del procedimiento de cobranza coactiva, lo señalado en el numeral 3 del inciso a) del citado artículo debe interpretarse en concordancia con el artículo 136 del Código Tributario. De la lectura de ambas normas, se concluye que el análisis de la existencia o no de circunstancias que evidencian la improcedencia de la cobranza es competencia de la Administración en el procedimiento contencioso-tributario, y si dentro de este procedimiento se verifica el supuesto del numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario, la consecuencia de ello es la suspensión temporal del procedimiento de cobranza coactiva, que es de competencia del ejecutor coactivo, quien no tiene dentro de sus atribuciones evaluar las mencionadas circunstancias. De otro lado, el segundo párrafo del numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario, señala que para la admisión a trámite de la reclamación se requiere, que además de los requisitos establecidos en el Código Tributario, se acredite el pago de la deuda no reclamada. Lo señalado en este párrafo corrobora que el análisis de la existencia de circunstancias que evidencian la improcedencia de la cobranza corresponde ser efectuado dentro del procedimiento contencioso-tributario, análisis que se realizará conjuntamente con los demás requisitos de admisibilidad, a fin de determinar si corresponde admitir a trámite o no el recurso de reclamación. Por consiguiente, el Tribunal Fiscal no puede, en la vía de la queja, emitir pronunciamiento acerca de las causas que evidencien la improcedencia de la cobranza, en tanto se ha previsto una vía específica, la contenciosa-tributaria, para tal efecto. En ese sentido, la determinación de las circunstancias aludidas por el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario es materia que debe ser resuelta en la vía del procedimiento contencioso-tributario. Lo contrario podría implicar que por medio de la queja se emitan pronunciamientos relacionados con asuntos de fondo que corresponden ser analizados a través del procedimiento contencioso-tributario. Asimismo, de emitir dicho pronunciamiento en la vía de la queja, podría desvirtuarse lo previsto por los artículos 119 y 136 del Código Tributario, los cuales ordenan que sea la Administración Tributaria la que resuelva sobre la procedencia de la cobranza de la orden de pago al emitir pronunciamiento sobre el recurso de reclamación presentado,

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toda vez que al existir un pronunciamiento del Tribunal Fiscal sobre la procedencia de la cobranza de un valor, la Administración Tributaria se verá impedida de emitir un pronunciamiento en un sentido distinto. Además, no puede tenerse dos vías paralelas para emitir pronunciamiento sobre la existencia o no de circunstancias que evidencian la improcedencia de la cobranza de la orden de pago, más aún cuando el ordenamiento jurídico ha facultado expresamente a la Administración Tributaria para que emita pronunciamiento sobre ello dentro del procedimiento contencioso-tributario. De lo expuesto se concluye que no procede que en la vía de la queja se evalúe la existencia de circunstancias que evidencien que la cobranza de una orden de pago podría ser improcedente, al amparo del numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario al ser esta objeto de análisis en el procedimiento contencioso-tributario, de conformidad con lo dispuesto por la norma citada. De otro lado, si se presenta una queja cuestionando el procedimiento de cobranza coactiva de la deuda contenida en una orden de pago, y el quejoso acredita que ha interpuesto el respectivo recurso de reclamación dentro del plazo de veinte (20) días y aduce que existen circunstancias que evidencian la improcedencia de la cobranza, corresponde que el Tribunal Fiscal solicite a la Administración le informe si se presenta el supuesto previsto en el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario. En caso que la Administración informa que se presenta tal supuesto, esto es, que ha admitido a trámite el recurso de reclamación, y no obstante ello, el ejecutor coactivo no ha procedido a suspender temporalmente el procedimiento de cobranza coactiva, corresponde que el Tribunal Fiscal declare fundada la queja y disponga que el ejecutor coactivo proceda con la suspensión. Esto es, si dentro del procedimiento de reclamación, la Administración ha establecido que se presenta el supuesto previsto en el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario, y no obstante ello, el ejecutor coactivo no ha procedido a suspender el procedimiento de cobranza coactiva, corresponde que el Tribunal Fiscal en la vía de la queja corrija la actuación del ejecutor coactivo, y ordene la suspensión de dicho procedimiento. Cabe señalar que si la Administración informa que el ejecutor coactivo ha procedido a la suspensión temporal del procedimiento coactivo, por haberse presentado el supuesto previsto en el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario, ello debe ser acreditado con la respectiva resolución coactiva, debidamente notificada al contribuyente”. Ahora bien, en el caso que la Administración informe al Tribunal Fiscal que está pendiente la evaluación de la configuración del supuesto previsto en el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario, esto es, que aún no ha emitido pronunciamiento sobre la admisión a trámite del recurso de reclamación, debe considerarse lo siguiente:

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“De conformidad con el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario, procede la suspensión temporal del procedimiento de cobranza coactiva de deuda contenida en órdenes de pago cuando existen circunstancias que evidencian la improcedencia de la cobranza, siempre que la reclamación se hubiera interpuesto dentro del plazo de veinte (20) días hábiles de notificada tales valores. Ahora bien, en caso el quejoso alegue tal supuesto y la Administración no acredita que ha notificado la resolución que declara inadmisible el recurso de reclamación, corresponde que el Tribunal Fiscal ordene la suspensión temporal de tal procedimiento. Si bien el examen de la existencia o no de las circunstancias que evidencian que la cobranza de las órdenes de pago reclamadas podría ser improcedente, a que se refiere el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario, no corresponde ser analizado en la vía de queja, no menos cierto es que esta norma condiciona la continuación del procedimiento de cobranza coactiva a que se dilucide por parte de la Administración –en la etapa de reclamación– la existencia o no de dichas circunstancias, lo que implica que el ejecutor solo esté facultado a continuar con la cobranza si previamente el contribuyente fue notificado con la resolución que declara inadmisible dicha reclamación por la inexistencia de las anotadas circunstancias y por haber incumplido este con efectuar el pago previo. Así, en la medida que la Administración no acredite que el recurso de reclamación interpuesto por el quejoso no presenta las condiciones establecidas en el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario, procede que el Tribunal Fiscal disponga la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva. Cabe precisar que esta suspensión no implica que el Tribunal Fiscal esté emitiendo pronunciamiento sobre la existencia de circunstancias que evidencien la improcedencia de la cobranza(28), sino que dicha suspensión obedece al hecho que la Administración no ha cumplido con acreditar la no existencia de tales circunstancias, por lo que no se puede causar un perjuicio al contribuyente por una situación atribuible a la propia Administración. La suspensión del procedimiento coactivo se mantendrá hasta que se emita pronunciamiento en el procedimiento contencioso-tributario respecto a la admisión a trámite del recurso de reclamación. En tal sentido, solo en la medida que exista una resolución declarando inadmisible el recurso de reclamación interpuesto contra la orden de pago, y que dicha resolución sea debidamente notificada al contribuyente(29), el ejecutor coactivo se encontrará facultado a continuar con el procedimiento de cobranza coactiva”. Que el criterio “iii) Procede que el Tribunal Fiscal en la vía de la queja emita pronunciamiento sobre la legalidad de un procedimiento de cobranza coactiva iniciado al amparo del Código Tributario, cuando el quejoso solicita que se ordene su conclusión y el ejecutor coactivo acredita que este ha sido suspendido temporalmente”, se sustenta en los fundamentos que a continuación se indican:

(28) Por cuanto dicha competencia sigue siendo de la Administración, dentro del procedimiento contencioso-tributario. (29) De conformidad con el artículo 104 del Código Tributario.

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“El artículo 116 del Código Tributario, modificado por Decreto Legislativo N° 953(30), señala que el ejecutor coactivo tiene entre sus facultades la de suspender o concluir el procedimiento de cobranza coactiva conforme con lo dispuesto por el artículo 119.

El citado artículo 119 señala que el ejecutor coactivo suspenderá temporalmente el procedimiento de cobranza coactiva, en los casos siguientes: 1) Cuando en un proceso constitucional de amparo se hubiera dictado una medida cautelar que ordene la suspensión de la cobranza; 2) cuando una ley o norma con rango de ley lo disponga expresamente; y 3) excepcionalmente, tratándose de órdenes de pago, y cuando medien otras circunstancias que evidencien que la cobranza podría ser improcedente y siempre que la reclamación se hubiera interpuesto dentro del plazo de veinte (20) días hábiles de notificada la orden de pago. Asimismo, este artículo dispone que el ejecutor coactivo deberá dar por concluido el procedimiento, levantar los embargos y ordenar el archivo de los actuados, cuando: 1) se hubiera presentado oportunamente reclamación o apelación contra la resolución de determinación o resolución de multa que contenga la deuda tributaria puesta en cobranza, o resolución que declara la pérdida de fraccionamiento, siempre que se continúe pagando las cuotas de fraccionamiento; 2) la deuda haya quedado extinguida por cualquiera de los medios señalados en el artículo 27; 3) se declare la prescripción de la deuda puesta en cobranza; 4) la acción se siga contra persona distinta a la obligada al pago; 5) exista resolución concediendo aplazamiento y/o fraccionamiento de pago; 6) las órdenes de pago o resoluciones que son materia de cobranza hayan sido declaradas nulas, revocadas o sustituidas después de la notificación de la resolución de ejecución coactiva; 7) cuando la persona obligada haya sido declarada en quiebra; 8) cuando una ley o norma con rango de ley lo disponga expresamente; y 9) cuando el deudor tributario hubiera presentado reclamación o apelación vencidos los plazos establecidos para la interposición de dichos recursos, cumpliendo con presentar la carta fianza respectiva. De igual manera, este artículo señala que tratándose de deudores tributarios sujetos a un procedimiento concursal, el ejecutor coactivo suspenderá o concluirá el procedimiento de cobranza coactiva, de acuerdo con lo dispuesto en las normas de la materia. Por otro lado, el artículo 155 de dicho Código prevé que la queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en este Código. Así, en reiterada jurisprudencia del Tribunal Fiscal se ha señalado que la queja es un remedio procesal que, ante la afectación de los derechos o intereses del deudor tributario por actuaciones indebidas de la Administración o contravención de las normas que inciden en la relación jurídica tributaria, permite corregir las actuaciones y encauzar el procedimiento bajo el marco de lo establecido por las normas correspondientes. Ahora bien, al amparo de estas normas debe determinarse si corresponde que el Tribunal Fiscal en la vía de la queja, emita pronunciamiento sobre la legalidad de un

(30) Publicado el 5 de febrero de 2004.

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procedimiento coactivo iniciado al amparo del Código Tributario, cuando el deudor tributario solicita que se ordene su conclusión y el ejecutor coactivo acredita que este ha sido suspendido temporalmente. Conforme con el artículo 119 antes citado, el ejecutor coactivo debe proceder con la suspensión o conclusión del procedimiento de cobranza coactiva, en caso se presente alguno de los supuestos previstos en dicha norma. En caso el ejecutor coactivo no proceda conforme con lo indicado, el Código Tributario ha previsto a la queja como un remedio procesal para evitar la afectación de los derechos e intereses del deudor tributario así como la vulneración del ordenamiento. En tal sentido, si un ejecutor coactivo prosigue un procedimiento coactivo, respecto del cual debió ordenar su conclusión, se estaría siguiendo un procedimiento coactivo de manera indebida, por lo que el Tribunal Fiscal debe emitir pronunciamiento en la vía de la queja sobre la legalidad de dicho procedimiento coactivo. Asimismo, si el quejoso solicita la conclusión del procedimiento de cobranza coactiva, no obstante haber sido suspendido por el ejecutor coactivo, también corresponde que el Tribunal Fiscal emita pronunciamiento en la vía de queja. Al respecto, al considerarse a la queja como un remedio procesal, corresponde que el Tribunal Fiscal ordene el cese de la afectación de los derechos e intereses del deudor tributario así como del ordenamiento que subsistiría si no se deja sin efecto el procedimiento de cobranza coactiva que se prosigue indebidamente. Así, la actuación que se pretende corregir en la vía de queja es la del ejecutor coactivo en la medida que continúe con un procedimiento coactivo respecto del cual se ha acreditado algún supuesto de conclusión y que, no obstante ello, el ejecutor coactivo no lo deja sin efecto sino que solo lo suspende temporalmente. Sobre el particular, es preciso considerar no solo la solicitud realizada por el quejoso ante la Administración Tributaria y el Tribunal Fiscal, sino también los diferentes efectos que se derivan de la suspensión temporal o de la conclusión del procedimiento coactivo. En efecto, no puede afirmarse que habiéndose suspendido temporalmente el procedimiento coactivo carezca de objeto que el Tribunal Fiscal se pronuncie sobre su legalidad pues solo carece de objeto emitir pronunciamiento respecto de una queja cuando los hechos o circunstancias que motivan lo solicitado por el quejoso han sido corregidos o han desaparecido después de su presentación y antes de que el Tribunal Fiscal emita pronunciamiento al respecto(31). En el presente caso, mientras el quejoso solicita la conclusión del procedimiento de cobranza coactiva, la Administración solo lo ha suspendido, siendo las consecuencias de la conclusión y la suspensión temporal distintas. Así por ejemplo, en el primer caso el ejecutor coactivo deberá levantar las medidas cautelares que hubiere trabado mientras que en el caso de la suspensión temporal,

(31) Como por ejemplo, cuando se solicita en una queja que se ordena el cumplimiento de una resolución del Tribunal Fiscal y tras su presentación, pero antes de que el Tribunal Fiscal emita pronunciamiento en la vía de la queja, la Administración Tributaria cumple lo que se indicó en la resolución cuyo cumplimiento se pretende.

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estas permanecerán en suspenso mas no serán dejadas sin efecto, lo cual puede implicar un perjuicio a los contribuyentes(32). Por lo tanto, se concluye que procede que el Tribunal Fiscal en la vía de la queja emita pronunciamiento sobre la legalidad de un procedimiento coactivo iniciado o seguido al amparo del Código Tributario, cuando el quejoso solicita la conclusión del procedimiento y el ejecutor coactivo acredita que este ha sido suspendido temporalmente”. Que los criterios antes citados tienen carácter vinculante para todos los vocales de este Tribunal, según lo establecido por el acuerdo recogido en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2002-10 de 17 de setiembre de 2002. Que, asimismo, conforme con el acuerdo recogido en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2010-17, corresponde que la presente resolución se emita con el carácter de observancia obligatoria, y se disponga su publicación en el diario oficial El Peruano de conformidad con el artículo 154 del Código Tributario, que dispone que las resoluciones del Tribunal Fiscal que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de normas tributarias, así como las emitidas en virtud del artículo 102, constituirán jurisprudencia de observancia obligatoria para los órganos de la Administración Tributaria, mientras dicha interpretación no sea modificada por el mismo Tribunal, por vía reglamentaria o por ley, debiéndose señalar en la resolución correspondiente dicho carácter y disponerse su publicación en el diario oficial. Que la Administración mediante Resoluciones Coactivas N°s 0110070092017 y 0110070092010 (fojas 168 y 170), suspendió temporalmente los procedimientos de cobranza coactiva seguidos con Expedientes Coactivos N°s 011-006-0040849 y 011006-0040868 hasta que se resuelva el recurso de reclamación presentado contra las Órdenes de Pago N°s 011-001-0088843 a 011-001-0088849 en aplicación del numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario, sin embargo la quejosa solicitó la conclusión de tales procedimientos de cobranza coactiva, por lo que corresponde emitir pronunciamiento respecto de los argumentos invocados para sustentar su improcedencia. Que la quejosa alega la conclusión de la cobranza coactiva invocando que las órdenes de pago, no se han emitido con arreglo a ley. Que al respecto cabe indicar que en atención a los criterios antes expuestos no corresponde en la vía de la queja evaluar la validez de las Órdenes de Pago N°s 011-0010088843 a 011-001-0088849 a efecto de verificar la legalidad de los procedimientos de cobranza coactiva seguidos en los Expedientes Coactivos N°s 011-006-0040849 y 011006-0040868, por lo que corresponde declarar improcedente la queja. Que en atención al fallo expuesto no corresponde emitir pronunciamiento sobre las Resoluciones N°s 5761-99, 10252-5-2001 y 8690-2-2008 mediante las cuales el quejoso

(32) Así ejemplo, en los embargos en forma de retención bancaria, se impide la disposición de los contribuyentes de los fondos depositados en las cuentas embargadas.

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pretende sustentar los supuestos por los que se tiene válidamente emitida una orden de pago de conformidad con lo establecido en el artículo 78 del Código Tributario. Que respecto a las Resoluciones del Tribunal Fiscal N°s 5464-4 2007, 6762-3-2009 y 6445-5-2005 invocadas por el quejoso, debe estarse a lo señalado en los acuerdos recogidos en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2010-17 del 2 de diciembre de 2010. Con los vocales Falconí Sinche y Sarmiento Díaz, a quien se llamó para completar Sala, e interviniendo como ponente la vocal León Pinedo. RESUELVE: 1. Declarar IMPROCEDENTE la queja presentada. 2. Declarar que de acuerdo con el artículo 154 del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por el Decreto Supremo N° 135-99-EF, la presente resolución constituye precedente de observancia obligatoria, disponiéndose su publicación en el diario oficial El Peruano en cuanto establece los siguientes criterios:

“i) No procede que en la vía de la queja se evalúe la validez de una orden de pago, según el artículo 78 del Código Tributario, a efectos de verificar la legalidad de su cobranza coactiva, cuando esta es iniciada al amparo de dicho código”.



“ii) No procede que en la vía de la queja se evalúe la existencia de circunstancias que evidencien que la cobranza de una orden de pago podría ser improcedente, al amparo del numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Código Tributario”. “Procede que el Tribunal Fiscal ordene la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva si con posterioridad a la interposición del recurso de reclamación se hubiera continuado con dicho procedimiento sin que se haya notificado previamente la resolución que declare inadmisible dicha reclamación por no haberse acreditado el pago previo”.



“iii) Procede que el Tribunal Fiscal en la vía de la queja emita pronunciamiento sobre la legalidad de un procedimiento de cobranza coactiva iniciado al amparo del Código Tributario, cuando el quejoso solicita que se ordene su conclusión y el ejecutor coactivo acredita que este ha sido suspendido temporalmente”.

Regístrese, comuníquese y remítase a la Sunat, para sus efectos. SS. LEÓN PINEDO; FALCONÍ SINCHE; SARMIENTO DÍAZ

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RTF 4 RTF. N° 01455-3-2010 EXPEDIENTE Nº : 11713-2009 INTERESADO : Marcos Eduardo Lozano Mencia ASUNTO : Queja PROCEDENCIA : San Isidro-Lima FECHA : Lima, 9 de febrero de 2010 VISTA la queja presentada por MARCOS EDUARDO LOZANO MENCIA contra la Municipalidad Distrital de San Isidro, por no haber suspendido el procedimiento de ejecución coactiva iniciado en su contra. CONSIDERANDO: Que el quejoso sostiene que mediante Expediente N° 2000-001990 se sigue un procedimiento de ejecución coactiva en el cual se ha dictado embargo en forma de retención sobre sus cuentas bancarias sin tener en cuenta que la deuda materia de cobranza corresponde a terceros: que la acción de la Administración para cobrar la misma ha prescrito; y que los valores girados por el Impuesto Predial de los años 2001 a 2004 objeto de cobranza no le han sido notificados conforme a ley: por lo tanto, solicita la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva en mención. Adjunta como medios probatorios entre otros, copia de la demanda de revisión al judicial formulada contra el citado procedimiento de fecha 14 de agosto de 2009. Que el artículo 155 del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por el Decreto Supremo N° 135-99-EF, establece que la queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimiento, que afecten directamente o infrinjan lo establecido en dicho código. Que de acuerdo con lo dispuesto por el numeral 38.1 del artículo 38 del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobado por el Decreto Supremo N° 018-2008-JUS, el obligado podrá interponer queja contra las actuaciones o procedimientos del ejecutor o auxiliar coactivos que lo afecten directamente e infrinjan el procedimiento de cobranza coactiva para obligaciones tributarias de los gobiernos locales. Que en respuesta al Proveído N° 02290-3-2009, la Administración Tributaria remitió un escrito de fecha 7 de octubre de 2009, así como el Oficio N° 0633-2009-600-SG/MSI del 17 de noviembre de 2009 y el Memorándum N° 355-2009-11.3.0-SEG-GAT/MSI, adjuntando diversa documentación sustentatoria. Que la Administración señala que se ha iniciado al quejoso tres (3) procedimientos de ejecución coactiva acumulados en el Expediente N° 2000-001990AC, sustentado en

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las deudas contenidas en las Órdenes de Pago N° 1999-013320, 2001-003681 y 1999003195: que no se ha presentado recurso impugnativo en contra de los citados valores; que mediante Resolución Coactiva N° Cinco se ha trabado embargo en forma de retención bancaria, sin embargo, el Banco de Crédito del Perú aún no ha puesto en su conocimiento los montos retenidos; y que mediante Resolución Coactiva N° Nueve se declaró Improcedente la solicitud de suspensión de la ejecución coactiva aludida, toda vez que el quejoso presentó erróneamente la demanda de revisión judicial ante el Cuarto Juzgado Especializado en lo Contencioso-Administrativo (Expediente N° 09468-2009-0-1801-JR-CA-04), debiendo hacerlo ante la Sala Contenciosa Administrativa, siendo además, que no fue debidamente sustentada conforme lo dispone numeral 23.1 del artículo 23 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Que al respecto, el artículo 40 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, señala que la revisión judicial del procedimiento de cobranza coactiva de obligaciones tributarias de los gobiernos locales se rige por lo dispuesto en el artículo 23 de la misma ley. Que el numeral 23.1 del artículo 23 de la citada ley señala que el otorgado está facultado para interponer demanda ante la Corte Superior, con la finalidad que se lleve a cabo la revisión de la legalidad del procedimiento de ejecución coactiva, en cualquiera de los siguientes casos, a) Cuando iniciado un procedimiento de ejecución coactiva, se hubiera ordenado mediante embargo, la retención de bienes, valores y fondos en cuentas corrientes, depósito, custodia y otros, así como los derechos de crédito de los cuales el obligado sea titular y que se encuentren en poder de terceros, así como cualquiera de las medidas cautelares previstas en el artículo 330 de la ley, y b) Después de concluido el procedimiento de ejecución coactiva, dentro de un plazo de quince (15) días hábiles de notificada la resolución que pone fin al procedimiento. Que conforme se aprecia de la documentación que obra en autos, mediante las Resoluciones Coactivas N° Uno emitidas con fechas 27 de junio de 2000, 9 de mayo de 2003 y 17 de agosto de 2005, se iniciaron los procedimientos de ejecución coactiva seguidos con Expedientes N°s 2000-001990, 2001-003672 y 2003-005489 respectivamente, sustentados en las Órdenes de Pago N°s 1999-003198, 1999-013320 y 2001-003881 (folios 31, 38 y 39), los cuales fueron acumulados en el Expediente N° 2000-001990AC de acuerdo con lo ordenado en la Resolución Coactiva N° Cinco del 25 de agosto de 2008, siendo que en la misma resolución se dispuso trabar embargo en forma de retención bancaria hasta por la suma de S/. 3 343,05 (folio 27). Que de las copias que obran de folios 4 a 6 se advierte que con fecha 14 de agosto de 2009, el quejoso interpuso demanda de revisión judicial seguida con Expediente N° 09466-2009-0-1801-JR-CA-04, en contra de los procedimientos coactivos acumulados en el Expediente N° 2000-001990AC, demanda que según el reporte ‘Consultas Línea’ expedido por el Poder Judicial el 14 de octubre de 2009 (folio 47), se encuentra en etapa de calificación ante el Cuarto Juzgado Especializado en lo Contencioso-Administrativo. Que, asimismo, según se observa del escrito presentado por el quejoso ante el ejecutor coactivo con fecha 14 de agosto de 2009, este solicitó la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva materia de autos y el levantamiento de las medidas cautelares trabadas, toda vez que había interpuesto demanda de revisión judicial (folio 9),

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siendo que el 17 de agosto de 2009 se anidó la Resolución Coactiva N° Nueve, en la que se declaró improcedente lo solicitado debido a que la referida demanda no había sido presentada ante la Sala Contencioso-Administrativa correspondiente (folio 6). Que en el presente caso corresponde analizar si la presentación de la demanda de revisión judicial ante un juez o sala incompetente suspende automáticamente la tramitación del procedimiento coactivo y con ello, la obligación de levantar las medidas cautelares que se hubieran trabado. Que sobre el particular se han presentado dos posibles interpretaciones. La primera en el sentido que la presentación de la demanda de revisión judicial ante un juez o una sala no competente suspende automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva y, por consiguiente, corresponde levantar las medidas cautelares que se hubieren trabado, siendo que en tal caso el Tribunal Fiscal no podrá pronunciarse sobre las quejas que se encuentren referidas a la legalidad de dicho procedimiento, debiendo inhibirse de su conocimiento; y la segunda, que la presentación de la demanda de revisión judicial ante un juez o una sala competente no suspende automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva y por consiguiente, no corresponde levantar las medidas cautelares que se hubieren trabado, por lo que en tal caso el Tribunal Fiscal podrá pronunciarse sobre las quejas que se encuentren referidas a la legalidad de dicho procedimiento(1). Que la primera de las citadas interpretaciones ha sido adoptada mediante acuerdo contenido en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2010-01 del 4 de febrero de 2010, estableciéndose que: “La presentación de la demanda de revisión judicial ante un juez o una sala no competente suspende automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva y, por consiguiente, responde levantar las medidas cautelares que se hubieren trabado. En tal caso el Tribunal Fiscal no podrá pronunciarse sobre las quejas que se encuentren referidas a la legalidad de dicho procedimiento, debiendo inhibirse de su conocimiento”. Que dicho acuerdo se sustenta en los fundamentos que a continuación se reproducen:

“El artículo 23 del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobado por Decreto Supremo N°018-2008-JUS, establece que el procedimiento de ejecución coactiva puede ser sometido a un proceso judicial que tiene por fin exclusivo la revisión de la legalidad y cumplimiento de las normas previstas para su iniciación y trámite(2).



El numeral 23.8 del citado artículo señala que para efectos de este proceso será competente la Sala Contencioso-Administrativa de la Corte Superior respectiva, en el

(1)

Adicionalmente se planteó una subpropuesta que indicaba: “La presentación de la demanda de revisión judicial ante un juez o una sala no competente suspende automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva y por consiguiente no corresponde levantar las medidas cautelares que se hubieren trabado, sin embargo, en tal caso el Tribunal Fiscal no podrá pronunciarse sobre las quejas que se encuentren referidas a la legalidad de dicho procedimiento, debiendo inhibirse de su conocimiento”.

(2)

En igual sentido, el numeral 23.5 del dado artículo dispone que: “Para efectos de resolver la demanda de revisión judicial únicamente corresponde a la Corte Superior resolver si el procedimiento de ejecución coactiva ha sido iniciado o tramitado conforme a las disposiciones previstas en la presente ley”.

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lugar donde se llevó a cabo el procedimiento de ejecución coactiva materia de revisión o la competente en el domicilio del obligado. En los lugares donde no exista Sala Especializada en lo Contencioso-Administrativo, será competente la Sala Civil correspondiente y en defecto de esta, la que haga sus veces. Se prevé también que en segunda instancia es competente la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República y que en este proceso no procede recurso de casación.

Asimismo, el numeral 23.2 del anotado artículo agrega que el proceso de revisión judicial será tramitado mediante el proceso contencioso-administrativo de acuerdo con el proceso sumarísimo previsto en el artículo 24 de la Ley que regula el Proceso Contencioso-Administrativo(3), sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones previstas en el artículo 23 en referencia.



Según lo dispuesto por el numeral 23.3 de dicho artículo, la sola presentación de una demanda de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento coactivo hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior(4), siendo de aplicación lo previsto en el numeral 16.5 del artículo 16 de citada ley, según el cual, suspendido el procedimiento, se procederá al levantamiento de las medidas estelares que se hubieran trabado.



En ese sentido de acuerdo con las normas citadas, con la presentación de la demanda de revisión judicial se suspende automáticamente el procedimiento de ejecución coactiva hasta que la Corte Superior emita pronunciamiento y se levanten las medidas cautelares que se hubieren trabado.



Ahora bien, habiendo dispuesto la ley bajo comentario que para efecto del proceso de revisión judicial es competente en primera instancia la Sala Contencioso-Administrativa de la Corte Superior del lugar en el que se llevó a cabo el procedimiento de ejecución coactiva materia de revisión o la competente en el domicilio del obligado –y en ausencia de sala especializada, la Sala Civil respectiva o la que haga sus veces en defecto de esta última–, suspende determinar si la presentación de la demanda de revisión judicial ante un juez o sala incompetente produce el efecto de suspender automáticamente la tramitación del procedimiento coactivo y con ello, la obligación de levantar las medidas cautelares que se hayan dictado.

(3)

A partir de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N° 1067, publicado el 28 de junio de 2008, que modificó el artículo 24 de la Ley que regula el Proceso Contencioso- Administrativo, Ley N° 27584, cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado por el Decreto Supremo N° 013-2008-JUS, el proceso sumarísimo es denominado “proceso urgente”, el cual se encuentra previsto en el artículo 26 del citado texto.

(4)

Al respecto, el numeral 23.4 del citado artículo dispone lo siguiente: “La Corte Superior deberá emitir pronunciamiento sobre la demanda de revisión por el solo mérito de los documentos presentados, sin perjuicio de lo establecido en el numeral 23.2. Si la Corte Superior no emite resolución al término de los sesenta (60) días hábiles desde la presentación de la demanda, se mantendrá la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva, inclusive durante el trámite del recurso de apelación ante la Corte Suprema a que se refiere el numeral 23.8, siempre que el demandante a su elección, presente en el proceso póliza de caución, carta fianza irrevocable, incondicional y de ejecución inmediata, emitida por un Banco local de primer orden a nombre de la entidad acreedora por el importe de la obligación renovable cada seis (6) meses, o efectúe la consignación del monto exigido ante el Banco de la Nación, a nombre de la Corte Superior de Justicia. La ejecución de la póliza de caución, carta fianza o la entrega al Ejecutor Coactivo de los fondos consignados solo procederá cuando medie orden judicial expresa”.



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La competencia es definida por Devis Echandía como la facultad de cada juez o magistrado para jamar la jurisdicción en determinados asuntos y dentro de cierto territorio. Explica el citado autor que si bien todos los jueces y magistrados ejercen jurisdicción, entendida como la facultad para administrar justicia dicha jurisdicción es distribuida entre los diversos jueces de manera que esta es el género, y la competencia, la especie(5). Existen factores pare atribuir la competencia como son la materia la cuantía y el territorio, siendo relevantes para el caso bajo análisis la competencia funcional, esto es, la derivada de la clase de funciones que realiza el juez en el proceso según la instancia(6) y la territorial.



Como se ha señalado precedentemente, la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva ha establecido la competencia territorial y funcional para el proceso de revisión judicial, y previsto que su tramitación sea mediante el proceso contencioso-administrativo de acuerdo con las reglas del proceso sumarísimo contemplado en el artículo 23 de le Ley que regula el Proceso Contencioso-Administrativo, cuyo Texto Único Ordenado ha sido aprobado por el Decreto Supremo N° 013-2008JUS, actualmente denominado proceso urgente, contemplado en el artículo 26 de esta última norma. En ese sentido, se tiene que para la tramitación del proceso de revisión judicial son de aplicación las normas que regulan el proceso contenciosoadministrativo, según el proceso urgente (sumarísima), sin perjuicio de las normas previstas para dicho proceso por la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva.



Al ser la competencia un presupuesto procesal, por regla general, su falta debe ser advertida y declarada por los jueces de oficio(7). En ese sentido, el artículo 12 de la citada Ley que regula el Proceso Contencioso-Administrativo, aplicable al proceso de revisión judicial según lo indicado precedentemente, dispone que cuando se interponga la respectiva demanda, el juez o sala que se considere incompetente conforme a ley, remitirá de oficio los actuados al órgano jurisdiccional que corresponda, bajo sanción de nulidad de lo actuado por el juez o sala incompetente(8).



Ahora bien, de conformidad con las normas que regulan el proceso de revisión judicial, la sola presentación de la demanda produce el efecto de la suspensión automática del procedimiento de ejecución coactiva y es ella el levantamiento de las medidas cautelares que se hubieran trabado en el mismo.

(5)

Al respecto, véase: DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Teoría General del Proceso. Tomo I. Editorial Universidad, Buenos Aires, 1984, p. 134. En igual sentido, véase: COUTURE, Eduardo. Fundamentos del Derecho Procesal Civil. Depalma, Buenos Aires,1990, p. 29.

(6)

De acuerdo con la competencia funcional, el modo de conocimiento de los jueces se encuentra distribuido de acuerdo con sus distintas categorías. Así, explica el citado autor, hay jueces de primera y segunda instancia y competencia especial para la resolución de recursos. Este factor corresponde entonces a un citado de distribución vertical de la competencia. En este sentido véase: DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Ob. cit., p. 138.

(7)

Sobre al particular véase. lbídem, p. 150.

(8)

El artículo 12 dispone lo siguiente: “En aquellos casos en los que se interponga demanda contra las actuaciones a las que se refiere el artículo 4, el juez o Sala que se considere incompetente conforme a ley remitirá de oficio los actuados al órgano jurisdiccional que corresponda, baja sanción de nulidad de lo actuado por el Juez o Sala incompetente”.

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Si bien es cierto, la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva ha establecido la autoridad jurisdiccional competente para resolver dicha demanda y, por lo tanto, ante quien esta debe ser presentada, el hecho que lo sea ante una autoridad distinta y, por lo tanto, no competente, no anula sus efectos en cuanto al procedimiento de ejecución coactiva, pues el numeral 235 del artículo 23 de la citada ley no dispone que estos solo operan cuando la demanda sea presentada ante la autoridad competente, bastando solo su presentación ante el órgano jurisdiccional.



Ello se explica porque en tal caso la Ley que regula el Proceso Contencioso-Administrativo, en [el] artículo 12 ha previsto la remisión de oficio de los actuados a la autoridad competente, sin necesidad de actuación alguna por parte del demandante. En ese sentido, el juez o sala que se considere incompetente conforme a ley remitirá de oficio los actuados al órgano competente, bajo sanción de nulidad, disposición que es aplicable al proceso de revisión judicial en tanto se tramita de acuerdo con las reglas del proceso contencioso-administrativo.



En efecto la citada norma establece una solución procesal para que el proceso se tramite de forma válida cuando se haya presentado la demanda ente una autoridad incompetente, a través de su remisión a quien deba conocer el proceso apreciándose, por lo tanto, el propósito del legislador de conservar los efectos de la presentación de la demanda para cautelar los intereses del demandante, sin que para ello sea óbice el haberle presentado ante sala o juez que no es el competente para revisar la legalidad del procedimiento coactivo.



Es preciso diferenciar las consecuencias de la presentación de la demanda ante un órgano incompetente respecto del proceso de revisión judicial y del procedimiento coactivo. En efecto, si bien en el primer caso ello afecta la validez de la tramitación del proceso, por lo que se ha previsto que debe subsanarse de oficio por la autoridad que conoce la demanda, a fin de que sea remitido a la autoridad competente, para efectos del procedimiento coactivo, la sola presentación de la demanda, suspenderá dicho procedimiento y con ello se levantarán las medidas cautelares que se hubiesen trabado, lo que se justifica si se considera que el fin de esta es pedir la revisión de la legalidad de un procedimiento administrativo en el que podría producirse la ejecución de los bienes del demandante.



En ese sentido, cuando la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva establece que la presentación de la demanda de revisión judicial suspende automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva, ello se producirá incluso si aquella fuese presentada ante una autoridad judicial que no sea la competente para emitir pronunciamiento sobre la legalidad del referido procedimiento, pues a tal efecto basta la sola presentación de la demanda.



En coherencia con lo interpretado cabe mencionar lo dispuesto por el segundo párrafo del numeral 23.3 del artículo 23 antes citado, según el cual: “El obligado o el administrado al cual se impute responsabilidad solidaria sujeto a ejecución coactiva, entregará a los terceros copia simple del cargo de presentación de la demanda de revisión judicial, la misma que constituirá elemento suficiente para que se abstengan de efectuar retenciones y/o proceder a la entrega de los bienes sobre los

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que hubiere recaído medida cautelar de embargo, así como efectuar nuevas retenciones, bajo responsabilidad, mientras dure la suspensión del procedimiento”. Así para que los terceros se abstengan de efectuar retenciones o de entregar bienes embargados, bastará que el obligado les entregue una copia simple del cargo de presentación de la demanda, siendo que a dichos terceros no se les exige obligación alguna de verificar si la demanda ha sido presentada ante la autoridad judicial competente.

Por lo tanto, a efectos de la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva y, por lo tanto, del levantamiento de las medidas cautelares que se hubiesen trabado, basta que se presente la demanda de revisión judicial ante el órgano jurisdiccional, sin que pare ello sea obstáculo el haberla presentado ante una autoridad que no sea la competente.



Cabe indicar que presentada dicha demanda de revisión judicial, el Tribunal Fiscal no podrá conocer aquellas quejas formuladas al amparo del artículo 155 del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo N° 135-99EF(9), que se encuentren referidas a la legalidad del mismo procedimiento de ejecución coactiva, debiendo inhibirse de su conocimiento, pues esta será revisada por la autoridad judicial que asuma competencia”.

Que el criterio antes citado tiene carácter vinculante para todos los vocales de este Tribunal, según lo establecido por el acuerdo recogido en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2002-10 de 17 de setiembre de 2002. Que, asimismo, conforme con el referido Acuerdo de Sala Plena, corresponde que la presente resolución se emita con el carácter de observancia obligatoria, y se disponga su publicación en el diario oficial El Peruano de conformidad con el artículo 154 del Código Tributario, que dispone que las resoluciones del Tribunal Fiscal que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de normas tributarias, así como las emitidas en virtud del artículo 102, constituirán jurisprudencia de observancia obligatoria para los órganos de la Administración Tributaria, mientras dicha interpretación no sea modificada por el mismo Tribunal, por vía reglamentaria o por ley, debiéndose señalar en la resolución correspondiente dicho carácter y disponerse su publicación en el diario oficial. Que dado que en el presente caso el quejoso ha optado por la vía de la revisión judicial a efectos de que se emita pronunciamiento sobre la legalidad de los referidos procedimientos de ejecución coactiva seguidos en su contra, y en consecuencia, al haber asumido competencia el Poder Judicial, corresponde que esta instancia tome conocimiento respecto, tal como ha dejado establecido este Tribunal en las Resoluciones N° 01144.1.2008 y N° 06909-5-2006 de 29 de enero del 2008 y 19 de diciembre de

(9)

“Artículo 155.- RECURSO DE QUEJA El recurso de queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en este Código; debiendo ser resuelto por: a) El Tribunal Fiscal dentro del plazo de veinte (20) días hábiles de presentado el recurso, tratándose de recursos contra la Administración Tributaria”.

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2006, respectivamente, por lo que en lo concerniente al cuestionamiento de la ejecución coactiva materia de queja corresponde inhibirse. Que por los fundamentos expuestos, para efectos del procedimiento de ejecución coactiva, la sola presentación de la demanda suspende automáticamente la tramitación de dicho procedimiento y con ello se levantarán las medidas cautelares que se hubiesen trabado, de conformidad con lo previsto por los artículos 16 y 23 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, incluso si aquella fue presentada ante una autoridad judicial que no sea la competente para emitir pronunciamiento sobre la legalidad del referido procedimiento, pues a tal efecto basta su sola presentación. Que, por lo tanto, correspondía que la Administración suspendiera el procedimiento de ejecución coactiva seguido con Expediente N° 2000-001990AC y levantara la medida cautelar de embargo en forma de retención bancaria trabada mediante Resolución Coactiva N° Cinco de 25 de agosto de 2008, por lo que procede declarar fundada la queja en este extremo. Con los vocales Casalino Mannarelli, Huertas Lizarzaburu y Queuña Díaz, e interviniendo como ponente la vocal Casalino Mannarelli. RESUELVE: 1. INHIBIRSE del conocimiento de la queja en cuanto a los procedimientos de ejecución coactiva seguidos con Expediente N° 2000-001990AC, y declarar FUNDADA la queja presentada respecto de la solicitud de suspensión de dichos procedimientos de ejecución coactiva y el levantamiento de la medida cautelar, debiendo la Administración proceder conforme con lo expuesto en la presente resolución. 2. Declarar que de acuerdo con el artículo 154 del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por el Decreto Supremo N° 135-99-EF, la presente resolución constituye precedente de observancia obligatoria, disponiéndose su publicación en el diario oficial El Peruano en cuanto establece el siguiente criterio:

“La presentación de la demanda de revisión judicial entre un juez o una sala no competente suspende automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva y por consiguiente, corresponde levantar las medidas cautelares que se hubieren trabado. En tal caso el Tribunal Fiscal podrá pronunciarse sobre las quejas que se encuentren referidas a la legalidad de dicho procedimiento, debiendo inhibirse de su conocimiento”.

Regístrese, comuníquese y remítase a la Municipalidad Distrital de San Isidro–Lima, para sus efectos. SS. CASALINO MANNARELLI; HUERTAS LIZARZABURU; QUEUÑA DÍAZ

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RTF 5 RTF. N° 01380-1-2006 EXPEDIENTE Nº : 880-2006 Ybis Haydee de la Torre Castro INTERESADO : ASUNTO : Queja PROCEDENCIA : La Molina-Lima FECHA : Lima, 15 de marzo de 2006 Vista la queja interpuesta por YBIS HAYDEE DE LA TORRE CASTRO contra la Ejecutoria Coactiva de la Municipalidad Distrital de La Molina, por iniciarle un procedimiento de cobranza coactiva sin haberle notificado previamente los valores en que se sustenta; CONSIDERANDO: Que la quejosa señala que se le ha iniciado un procedimiento de cobranza coactiva sin habérsele notificado previamente los valores en que se sustenta, agregando que no conoce a Victoria Castro Figo quien según la Administración habría recibido la Resolución de Determinación N° 00489-2005 y la Resolución de Multa N° 00491-2005, relacionadas con el Impuesto Predial de los años 2001 a 2004. Que el numeral 38.1 del artículo 38 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobada por Ley N° 26979, modificado por Ley N° 28165, dispone que el obligado podrá interponer recurso de queja ante el Tribunal Fiscal contra las actuaciones o procedimientos del ejecutor o auxiliar que lo afecten directamente o infrinjan el debido procedimiento de ejecución coactiva para obligaciones tributarias de los gobiernos locales. Que respecto de lo alegado por la quejosa en el sentido que los valores materia del procedimiento de cobranza coactiva no han sido notificados conforme a ley, es preciso anotar que se han presentado dos interpretaciones acerca de la competencia del Tribunal Fiscal para pronunciarse sobre dicho aspecto, vía recurso de queja: 1) No procede que el Tribunal Fiscal en la vía de queja se pronuncie sobre la validez de la notificación de los valores y/o resoluciones emitidos por la Administración Tributaria, cuando la deuda tributaria materia de queja se encuentra en cobranza coactiva, y 2) Procede que el Tribunal Fiscal en la vía de queja se pronuncie sobre la validez de la notificación de los valores y/o resoluciones emitidos por la Administración Tributaria; cuando la deuda tributaria materia de queja se encuentra en cobranza coactiva. Que la segunda posición es la que ha sido adoptada por este Tribunal mediante acuerdo recogido en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2006-09 del 15 de marzo de 2006, por los fundamentos siguientes:

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“De conformidad con lo establecido por los artículos 101 y 155 del Código Tributario, mediante el acuerdo adoptado por el Pleno según consta en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2003-24 se delimitó la competencia del Tribunal Fiscal respecto del recurso de queja, estableciéndose que este procede en los siguientes casos: (i) contra las actuaciones de la Administración que afecten indebidamente al deudor y, (ii) contra las actuaciones que constituyan una infracción a cualquier norma que incida en la relación jurídica tributaria, aún cuando no esté contenida en el Código Tributario.



El artículo 104 del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF y modificado por Decreto Legislativo N° 953, establece que los actos de la Administración Tributaria deben ser notificados de acuerdo con las modalidades que se señalan en el citado artículo, de lo contrario la diligencia de notificación no surtirá efectos legales.



Por su parte, el artículo 115 del anotado Código señala que la deuda exigible dará lugar a las acciones de coerción para su cobranza, considerando, entre otros supuestos, como deuda exigible: (i) a la establecida mediante resolución de determinación o de multa notificada por la Administración y no reclamada en el plazo de ley, (ii) a la establecida por resolución no apelada en el plazo de ley o por resolución del Tribunal Fiscal y (iii) la que conste en orden de pago notificada conforme a ley. Seguidamente, el artículo 116 numeral 1) del citado cuerpo legal señala que la Administración Tributaria, a través del ejecutor coactivo, ejerce las acciones de coerción para el cobro de las deudas exigibles, incluyendo expresamente como una de sus facultades, el verificar la exigibilidad de la deuda tributaria a fin de iniciar el procedimiento de cobranza coactiva.



En el mismo sentido, el artículo 25.1 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley N° 26979, modificado por la Ley N° 28165, dispone que se considera deuda exigible, la que conste en una resolución de determinación o multa, debidamente notificada y no reclamada en el plazo de ley, así como la que conste en una orden de pago emitida conforme a ley y debidamente notificada, según las normas del Código Tributario.



De otro lado, el artículo 119 del citado Código señala que una vez iniciado el procedimiento de cobranza coactiva pueden producirse determinadas situaciones que obliguen al ejecutor coactivo a suspenderlo temporalmente o darlo por concluido. El citado artículo también dispone que, excepcionalmente, el ejecutor coactivo deberá suspender temporalmente el citado procedimiento cuando medien circunstancias que evidencien que la cobranza contenida en órdenes de pago podría ser improcedente siempre que la reclamación hubiese sido interpuesta dentro del plazo de 20 días hábiles de notificadas estas.



El inciso d) del artículo 16.1 de la mencionada Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, dispone que el ejecutor coactivo deberá suspender el procedimiento de cobranza coactiva, bajo responsabilidad: (i) cuando se haya omitido la notificación al obligado, del acto administrativo que sirve de título para la ejecución y (ii) cuando se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la

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presentación del recurso administrativo de reconsideración, apelación, revisión o demanda contencioso-administrativa presentada dentro del plazo establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución, o contra el acto administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el supuesto contemplado en el artículo 18, numeral 18.3 de la ley.

De lo expuesto, se puede concluir que una deuda tributaria solo será exigible para efectos del procedimiento de cobranza coactiva, siempre que hubiera sido notificada conforme a ley, aspecto que compete verificar al ejecutor coactivo por mandato expreso del artículo 116 del Código Tributario citado. También le compete al ejecutor, verificar la validez de la notificación del acto administrativo que contiene la deuda tributaria para efecto de establecer si existe un recurso impugnativo en trámite conforme con los plazos de ley y proceder a la conclusión o suspensión del procedimiento de cobranza coactiva, según corresponda, conforme con lo previsto por el artículo 119 del citado Código Tributario y el artículo 16.1 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley N° 26979, modificada por la Ley N° 28165.



En el caso que dicho ejecutor no cumpla con efectuar la verificación que le compete y prosiga con la cobranza coactiva de una deuda tributaria que no es exigible por no haber sido notificada válidamente o por existir causales de suspensión o conclusión del procedimiento de cobranza coactiva, entre otras, las vinculadas a la validez del acto de notificación, es derecho del ejecutado presentar un recurso de queja ante el Tribunal Fiscal, entidad que conforme con lo previsto por el artículo 155 del Código Tributario debe pronunciarse respecto de las actuaciones de la Administración que afecten indebidamente al deudor, lo que incluye el emitir pronunciamiento sobre la validez de la notificación del acto administrativo que contiene la deuda tributaria cuya cobranza coactiva se pretende y que justamente es cuestionada por el ejecutado y según el artículo 38 de la Ley N° 26979 debe determinar si existen actuaciones o procedimientos del ejecutor o auxiliar coactivo que lo afecten directamente e infrinjan lo establecido en el capítulo referido a la cobranza coactiva de deudas tributarias de gobiernos locales.



Sostener la incompetencia del Tribunal Fiscal para conocer vía queja la validez de la notificación de una deuda tributaria cuya cobranza coactiva se encuentra en trámite y, de ser el caso, disponer que tal cuestionamiento se ventile en un procedimiento contencioso, implicaría que el ejecutado quede en una situación de indefensión, no solo porque debería esperar que concluya el procedimiento contencioso administrativo para determinar la validez de la notificación cuando el ejecutado se encuentra dentro del plazo para impugnar, sino que además podría suceder que se prosiga con la cobranza coactiva de una deuda tributaria que nunca resultó exigible por no haberse notificado y por lo tanto tampoco pueda ejercerse válidamente el derecho para contradecirla. Además, debe tenerse en cuenta que en estos supuestos, no habría causal para suspender aún temporalmente la cobranza coactiva.



Lo expuesto no implica que el ejecutor coactivo se esté atribuyendo facultades resolutivas o que a través de una vía distinta se esté discutiendo materia propia del procedimiento contencioso-administrativo tributario, pues en este caso la verificación se limitaría a un tema formal como es la validez de las notificaciones de los

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valores o resoluciones para efectos de determinar la validez del procedimiento de cobranza coactiva cuestionado, lo que como se ha explicado líneas arriba deriva de las normas que regulan la materia y que tiene justificación en el derecho a un debido proceso que tienen los administrados”. Que el citado criterio tiene carácter vinculante para todos los vocales de este Tribunal, de conformidad con lo establecido por el acuerdo recogido en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2002-10, suscrita con fecha 17 de setiembre de 2002. Que conforme a lo indicado en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2006-09 del 15 de marzo de 2006, el acuerdo adoptado se ajusta a lo previsto en el artículo 154 del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo N° 135-99EF, por lo que corresponde que se emita la resolución de observancia obligatoria, disponiendo su publicación en el diario oficial El Peruano. Que respecto al caso de autos, el inciso d) del numeral 16.1 del artículo 16 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, concordado con el artículo 31 de la misma norma, señala que ninguna autoridad administrativa o política podrá suspender el procedimiento de ejecución coactiva, con excepción del ejecutor que deberá hacerlo, bajo responsabilidad, cuando, entre otros, se haya omitido la notificación al obligado, del acto administrativo que sirve de título para la ejecución. Que el artículo 29 de la mencionada ley, señala que el procedimiento es iniciado por el ejecutor mediante la notificación al obligado de la resolución de ejecución coactiva, la que contiene un mandato de cumplimiento de la obligación exigible coactivamente, dentro del plazo de siete (7) días hábiles de notificado, bajo apercibimiento de dictarse alguna medida cautelar. Que el inciso a) del artículo 104 del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, modificado por Decreto Legislativo N° 953, establece que la notificación de los actos administrativos se realizará por correo certificado o por mensajero, en el domicilio fiscal, con acuse de recibo o con certificación de la negativa a la recepción efectuada por el encargado de la diligencia. Que agrega el citado inciso, que el acuse de recibo deberá contener, como mínimo: (i) apellidos y nombres, denominación o razón social del deudor tributario, (ii) número de RUC del deudor tributario o número del documento de identificación que corresponda, (iii) número de documento que se notifica, (iv) nombre de quien recibe la notificación, así como la firma o la constancia de la negativa, (v) fecha en que se realiza la notificación. Que mediante Proveído N° 00055-1-2006 del 24 de enero de 2006, este Tribunal solicitó a la Administración que informará sobre los hechos que motivan la queja, y que remitiera, entre otros documentos, copias autenticadas de la Resolución de Determinación N° 00489-2005 y de la Resolución de Multa N° 00491-2005, así como sus respectivos cargos de notificación, otorgándosele para tal efecto un plazo de siete (7) días hábiles.

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LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

Que en respuesta del citado proveído la Administración envía el Oficio N° 0862006-MDLM-SG, a través del cual remite copias autenticadas de la Resolución de Determinación N° 00489-2005 y de la Resolución de Multa N° 00491-2005, así como de su cargo de notificación. Que de la revisión del acuse de recibo de los citados valores se advierte que la Administración ha realizado la referida diligencia en el domicilio ubicado en el Jirón Huancavelica N° 278 - Departamento N° 501 - Cercado de Lima, que de acuerdo con la información consignada en los mencionados valores no corresponde al domicilio fiscal de la quejosa, el cual se ubica en el Jirón Huancavelica N° 279 - Departamento N° 501 Cercado de Lima. Que como es de verse, la notificación de la Resolución de Determinación N° 004892005 y de la Resolución de Multa N° 00491-2005, no se ha realizado de conformidad con lo dispuesto por el citado artículo 104, por lo que procede declarar fundada la queja interpuesta, debiendo el ejecutor coactivo de la Administración suspender el procedimiento iniciado respecto de dichos valores, y de ser el caso, levantar las medidas cautelares que se hubieren trabado. Con las vocales Casalino Manarelli, Barrantes Takata, e interviniendo como vocal ponente la vocal Cogorno Prestinoni; RESUELVE: 1. Declarar FUNDADA la queja interpuesta, debiendo la Administración proceder conforme con lo expuesto en la presente Resolución. 2. Declarar que de acuerdo con el artículo 154 del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, la presente Resolución constituye precedente de observancia obligatoria disponiéndose su publicación en el diario oficial El Peruano en cuanto establece el siguiente criterio:

“Procede que el Tribunal Fiscal en la vía de queja se pronuncie sobre la validez de la notificación de los valores y/o resoluciones emitidos por la Administración Tributaria, cuando la deuda tributaria materia de queja se encuentra en cobranza coactiva”.

Regístrese, comuníquese y remítase a la Municipalidad Distrital de La Molina - Lima, para sus efectos. SS. COGORNO PRESTINONI; CASALINO MANARELLI; BARRANTES TAKATA

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RTF 6 RTF, N° 12880-4-2008 EXPEDIENTE Nº : 8626-2008 INTERESADO : Víctor Manuel Galarreta Quiroz ASUNTO : Queja PROCEDENCIA : La Victoria - Lima FECHA : 7 de noviembre de 2008 VISTA la queja presentada por VÍCTOR MANUEL GALARRETA QUIROZ contra el ejecutor y auxiliar coactivos de la Municipalidad Distrital de La Victoria, por haberle iniciado indebidamente un procedimiento de ejecución coactiva. CONSIDERANDO: Que el quejoso sostiene que se le ha trabado embargo en forma de retención en la cuenta bancaria en la que le depositan su pensión, por deudas de arbitrios municipales de los años 2003 y 2004, no obstante que la deuda del año 2003 se encuentra prescrita y la del año 2004 está cancelada. Que asimismo indica que la acción para exigir el pago de la deuda por arbitrios municipales del año 2003 prescribió el 2 de enero de 2008, dado que la notificación de los valores emitidos por dicho tributo y periodo no interrumpieron el plazo prescriptorio, por cuanto no se realizó conforme a ley, y que no obstante haber deducido la prescripción ante el propio ejecutor coactivo el 7 de abril de 2008, a la fecha este no ha cumplido con emitir pronunciamiento. Que en respuesta al Proveído N° 01873-4-2008, la Administración remitió el Informe N° 101-2008 EC-JLCH/MDLV, en el que señala que mediante Resolución de Ejecución Coactiva N° 008531-2007 GEC/MDLV, se inició al quejoso un procedimiento de ejecución coactiva seguido con Expediente N° 008531-2007, respecto de la deuda contenida en las Resoluciones de Determinación N°s 205493-2007 SGRC/GR/MDLV a 2055022007 SGRC/GR/MDLV, emitidas por arbitrios municipales de los años 2003 y 2004. Que indica que el quejoso con fecha 29 de mayo de 2008 canceló parcialmente la deuda por arbitrios municipales del año 2004, que trabó embargo en forma de retención bancaria por la suma de S/. 1,800.00 mediante Resolución Coactiva N° Dos, y que en virtud de esta última, el 30 de julio de 2008 recibió del Banco Continental un cheque por dicha suma, el cual fue devuelto a la referida entidad bancaria con fecha 8 de agosto de 2008, debido a la interposición de la presente queja. Que finalmente señala que mediante Resolución de Gerencia N° 01907-2008-GRMDLV declaró improcedente la solicitud de prescripción presentada por el quejoso con relación a la deuda por arbitrios municipales del año 2003.

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Que la presente queja se encuentra referida a: 1) cuestionar el inicio del procedimiento de ejecución coactiva, 2) la prescripción de la acción para exigir el pago de los arbitrios de 2003, y 3) procedencia del embargo en forma de retención sobre la cuenta bancaria de pensiones y cancelación de deuda en cobranza coactiva. Que el numeral 38.1 del artículo 38 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley N° 26979, señala que el obligado podrá presentar queja contra las actuaciones o procedimientos del ejecutor o auxiliar coactivo que lo afecten directamente o infringen el procedimiento de ejecución coactiva para obligaciones tributarias con los gobiernos locales. Que el inciso a) del numeral 25.1 del artículo 25 de la citada ley, dispone que se considerará deuda exigible coactivamente a la establecida mediante resolución de determinación o de multa, emitida por la entidad conforme a ley, debidamente notificada y no reclamada en el plazo de ley. Que según el artículo 29 de la mencionada ley, el procedimiento de ejecución coactiva es iniciado por el ejecutor mediante la notificación al obligado de la resolución que contiene un mandato de cumplimiento de la obligación exigible coactivamente, dentro del plazo de siete (7) días hábiles de notificada, bajo apercibimiento de dictarse medida cautelar. Que conforme al inciso a) del artículo 104 del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, modificado por Decreto Legislativo N° 981, la notificación de los actos administrativos se realizará por correo certificado o por mensajero, en el domicilio fiscal, con acuse de recibo o con certificación de la negativa a la recepción efectuada por el encargado de la diligencia. Que, asimismo, el referido inciso a) del artículo 104, señala que el acuse de recibo deberá contener, como mínimo, el nombre de quien recibe la notificación, así como la firma o la constancia de la negativa, y la fecha en que se realiza, entre otros requisitos, y que la negativa a la recepción se entiende realizada cuando el deudor tributario o tercero a quien está dirigida o cualquier persona mayor de edad y capaz que se encuentre en el domicilio fiscal del destinatario rechace la recepción del documento que se pretende notificar o, recibiéndolo, se niegue a suscribir la constancia respectiva y/o no proporcione sus datos de identificación, sin que sea relevante el motivo de rechazo alegado. Que la cuarta disposición final de la Ley N° 28165(1), que modifica la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, establece que las notificaciones de los actos a que se refiere la citada ley se realizarán de conformidad con lo dispuesto por la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, y precisa que en ningún caso se tendrá por válida la notificación realizada de modo distinto a la notificación personal, por correo certificado, o a la publicación subsidiaria. Que por su parte, el numeral 20.1 del artículo 20 de la citada Ley del Procedimiento Administrativo General, prevé que las notificaciones se efectúan a través de la notificación

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Vigente desde el 11 de enero de 2004.

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personal al administrado interesado o afectado por el acto, en su domicilio, o en su defecto mediante telegrama, correo certificado, telefax, correo electrónico, o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado, o por publicación en el diario oficial y en uno de los diarios de mayor circulación en el territorio nacional, salvo disposición distinta de la ley. Que el numeral 21.3 del artículo 21 de la mencionada ley, dispone que en el acto de notificación personal debe entregarse copia del acto notificado y señalar la fecha y hora en que es efectuada, recabándose el nombre y firma de la persona con quien se entienda la diligencia y que si esta se niega se hará constar así en el acta, indicándose en su numeral 21.4 que la notificación personal se entenderá con la persona que deba ser notificada o su representante legal, pero de no hallarse presente cualquiera de los dos en el momento de entregar la notificación, podrá entenderse con la persona que se encuentre en dicho domicilio, dejándose constancia de su nombre, documento de identidad y de su relación con el administrado. Que mediante Resolución N° 1380-1-2006 publicada en el diario oficial El Peruano el 22 de marzo de 2006, con el carácter de observancia obligatoria, este Tribunal ha establecido que procede que en la vía de queja se pronuncie sobre la validez de la notificación de los valores y/o resoluciones emitidos por la Administración, cuando la deuda tributaria materia de queja se encuentra en cobranza coactiva. Que de la copia autenticada de la Resolución de Ejecución Coactiva N° 008531-2007 GEC/MDLV de 2 de octubre de 2007, de fojas 49, se aprecia que se inició procedimiento de ejecución coactiva al quejoso respecto de la deuda contenida en las Resoluciones de Determinación N° 205493-2007 SGRC/GR/MDLV a 205502-2007 SGRC/GR/MDLV, emitidas por arbitrios municipales de los años 2003 y 2004, respecto de diversos predios de su propiedad. Que por otro lado, este Tribunal ha establecido en las Resoluciones N°s 2231-5-2007 y 3894-4-2007, que si bien de conformidad con el Acuerdo de Sala Plena N° 2005-33 de 6 octubre de 2005, en aplicación de la Sentencia del Tribunal Constitucional N° 00532004-PI/TC, que prohibió todo inicio o prosecución de cobranza de arbitrios municipales basados en ordenanzas que presentaran vicios de invalidez, corresponde verificar en vía de la queja la validez de las ordenanzas que sustentaban los valores que eran materia de un procedimiento de cobranza coactiva, ello estuvo referido a las ordenanzas emitidas hasta el pronunciamiento del Tribunal Constitucional. Que para el caso de las ordenanzas que no están incluidas en el Acuerdo de Sala Plena N° 2005-33, mediante Resolución N° 6950-5-2006, que constituye precedente de observancia obligatoria, publicada en el diario oficial El Peruano el 19 de enero de 2007, este Tribunal ha establecido que no procede que en vía de queja se pronuncie sobre la validez de las ordenanzas que crean arbitrios municipales, salvo que se trate de una cobranza que se sustente en una ordenanza que ha sido inaplicada con anterioridad. Que de la revisión de las Resoluciones de Determinación N°s 205493-2007 SGRC/GR/ MDLV a 205502-2007 SGRC/GR/MDLV, de fojas 38 a 47, se advierte que fueron emitidas por arbitrios municipales de los años 2003 y 2004, respecto a diversos predios del quejoso, en virtud a la Ordenanza N° 063-05/MDLV, la cual fue emitida con posterioridad a la Sentencia del Tribunal Constitucional N° 0053-2004-PI/TC, y no ha sido

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LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

inaplicada por este Tribunal, de modo que de acuerdo con el criterio contenido en la citada Resolución N° 6950-5-2006, no procede emitir pronunciamiento sobre su validez, por lo que corresponde verificar la legalidad del procedimiento de ejecución coactiva materia de queja. Que de la copia autenticada del cargo de recepción de las Resoluciones de Determinación N° 205493-2007 SGRC/GR/MDLV a 205502-2007 SGRC/GR/MDLV, de fojas 37, se advierte que la diligencia de notificación se efectuó el 3 de julio de 2007, y que la persona con quien se entendió la diligencia recibió los documentos pero se negó a identificarse y a firmar la referida constancia, consignándose el nombre, documento de identidad y firma del notificador, por lo que tal diligencia se encuentra de acuerdo a lo dispuesto en el inciso a) del artículo 104 del Código Tributario. Que toda vez que el quejoso no interpuso recurso impugnatorio contra los referidos valores, conforme con lo señalado por la Administración en el Informe N° 2101-2008 EC-JLCH/MDLV, de fojas 51 y 52, y que aquel no acreditó lo contrario, la deuda contenida en dichos valores constituía deuda exigible coactivamente en los términos del artículo 25 de la Ley N° 26979. Que en tal sentido, la Administración procedió el 2 de octubre de 2007 a dar inicio al procedimiento de ejecución coactiva de los referidos valores mediante la Resolución de Ejecución Coactiva N° 008531-2007 GEC/MDLV, cuya copia certificada del cargo de notificación obra a foja 50, en la que se advierte que el notificador consignó los datos de identificación de la persona con la que se entendió la diligencia así como su negativa a firmar, diligencia que se encuentra conforme con lo previsto en el artículo 21 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, por lo que el referido procedimiento se inició de acuerdo a ley, en consecuencia, corresponde declarar infundada la queja en este extremo. Que se aprecia de autos que el quejoso invocó la prescripción de la acción de la Administración para exigir el pago de la deuda por arbitrios municipales del año 2003 ante el ejecutor coactivo el 7 de abril de 2008, de fojas 13, a fin que se suspendiera la cobranza, sin embargo, este en lugar de pronunciarse derivó dicha solicitud a la Gerencia de Rentas, dependencia que mediante Resolución de Gerencia N° 01907-2008-GRMDLV del 22 de abril de 2008 de fojas 24 y 25, declaró improcedente la solicitud de prescripción de la deuda por arbitrios municipales del año 2003. Que al respecto mediante Resolución N° 1194-1-2006, publicada en el diario oficial El Peruano el 22 de marzo de 2006, con el carácter de jurisprudencia de observancia obligatoria, este Tribunal ha establecido que procede que en vía de queja se pronuncie sobre la prescripción de la acción de la Administración para exigir el pago de una deuda que se encuentra en cobranza coactiva, siempre que previamente, el quejoso la hubiera deducido ante el ejecutor coactivo, pues solo así podrá determinarse si este había infringido el procedimiento de cobranza. Que, sin embargo, con relación a si el Tribunal Fiscal es competente para pronunciarse en la vía de la queja en los casos que el deudor solicita la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva alegando la prescripción ante el ejecutor coactivo y aquel deriva dicha solicitud a otra área con el fin de dar inicio a un procedimiento no contencioso, se han suscitado dos interpretaciones.

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Que la primera interpretación señala que sí procede que el Tribunal Fiscal en vía de queja se pronuncie sobre la prescripción de la acción de la Administración para determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones, cuando ha sido opuesta al ejecutor coactivo al encontrarse la deuda tributaria en cobranza coactiva y este le da trámite de solicitud no contenciosa, conforme a los siguientes fundamentos recogidos en el informe anexo al acta de Reunión de Sala Plena N° 2008-32 del 31 de octubre de 2008: “De acuerdo con lo establecido por el artículo 101 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, y modificatorias, el Tribunal Fiscal es competente para resolver las quejas que presenten los deudores tributarios, contra las actuaciones o procedimientos que los afecten directamente o infrinjan lo establecido en dicho código, así como los que se interpongan de acuerdo con la Ley General de Aduanas, su reglamento y disposiciones administrativas en materia aduanera. Asimismo, el artículo 155 de la citada norma establece que la queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en dicho código. De conformidad con lo expuesto, mediante el acuerdo recogido en Acta de Sala Plena N° 2003-24 del 9 de diciembre de 2003, se delimitó la competencia del Tribunal Fiscal respecto de la queja, estableciéndose que esta procede contra las actuaciones de la Administración que afecten indebidamente al deudor o contra las actuaciones que constituyan una infracción a cualquier norma que incida en la relación jurídica tributaria, aun cuando no esté contenida en el Código Tributario. De dicho modo, de los supuestos que habilitan la interposición de la queja se aprecia que su naturaleza es la de un remedio procesal que ante la afectación o posible vulneración de los derechos o intereses del deudor tributario por actuaciones indebidas de la Administración o por la sola contravención de las normas que inciden en la relación jurídica tributaria, permite corregir las actuaciones y reencauzar el procedimiento bajo el marco de lo establecido en las normas correspondientes, alejándose del carácter de recurso impugnativo de los actos administrativos(2). Respecto de la prescripción deducida en un procedimiento de cobranza coactiva, en la Resolución del Tribunal Fiscal N° 1194-1-2006(3), que constituye precedente de observancia obligatoria, se ha establecido como criterio vinculante que procede que el Tribunal Fiscal en vía de queja se pronuncie sobre la prescripción de la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones, cuando la deuda tributaria materia de queja se encuentra en cobranza coactiva. El citado criterio fue recogido en el Acta de Sala Plena N° 06-2006 del 6 de marzo de 2006, en la cual se precisa que cuando el administrado no hubiera deducido la

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En este sentido, véase la Resolución del Tribunal Fiscal N° 4187-3-2004 del 22 de junio de 2004, que constituye jurisprudencia de observancia obligatoria.

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Publicada el 22 de marzo de 2006.

LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

prescripción ante el ejecutor coactivo y lo haga directamente ante el Tribunal Fiscal en vía de queja, no podrá ampararse esta última, y que por el contrario, si el ejecutor coactivo omite pronunciarse sobre la prescripción deducida por el deudor tributario o deniega el pedido del administrado, este puede plantear una queja ante el Tribunal Fiscal para que se pronuncie sobre la falta de exigibilidad de la deuda en cobranza por haber prescrito las acciones de la Administración(4). En el supuesto planteado, el deudor tributario invoca la prescripción ante el ejecutor coactivo quien no emite pronunciamiento al respecto, sino que deriva la solicitud formulada a otra área de la Administración Tributaria para que se inicie un procedimiento no contencioso al respecto. Se debe destacar que no obstante que el deudor tributario invoca la prescripción ante el ejecutor coactivo como excepción, este la tramita como acción, vía no elegida por el deudor tributario(5). De dicho modo, cuando el deudor tributario plantea la queja por la falta de suspensión del procedimiento de cobranza coactiva y el no pronunciamiento del ejecutor coactivo respecto de la prescripción alegada, se encuentra en trámite un procedimiento no contencioso. Al respecto, debe considerarse que de acuerdo con el artículo 48 del Código Tributario, la prescripción puede oponerse en cualquier estado del procedimiento administrativo, y conforme con lo establecido por el artículo 116 del mismo código, el ejecutor coactivo al ejercer las acciones de coerción, tiene por función verificar la exigibilidad de la deuda tributaria, y en tal medida, tiene el deber de pronunciarse respecto de la prescripción de la deuda cuando esta sea invocada por el deudor tributario. Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto en el Acta de Sala Plena N° 2003-24 antes citada, si la naturaleza de la queja es la de un remedio procesal mediante el cual se busca corregir las actuaciones de la Administración que afecten de manera indebida al deudor tributario y reencauzar el procedimiento, no cabe duda que el Tribunal Fiscal debe pronunciarse respecto de la prescripción que ha sido invocada en el procedimiento de cobranza coactiva. En efecto, si el ejecutor coactivo tiene el deber de verificar que la deuda sea exigible coactivamente y omite analizar si la deuda ha prescrito, ello implicaría que el citado funcionario ha omitido tal verificación, contraviniendo así las reglas del procedimiento y afectando indebidamente al deudor, lo cual da competencia al Tribunal Fiscal para emitir un pronunciamiento al respecto en la vía de la queja.

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Esto, en el entendido de que la prescripción no puede ser declarada de oficio sino solo a pedido de parte, al amparo de lo dispuesto por el artículo 47 del Código Tributario. Por lo tanto, ante la solicitud planteada, la falta de respuesta por parte del ejecutor coactivo conlleva a que este no se pronuncie sobre la exigibilidad de la deuda puesta a cobro y, en consecuencia, se presenta una infracción al procedimiento.

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Al respecto, se debe tener en cuenta que en la Resolución del Tribunal Fiscal N° 08862-2-2004 del 16 de noviembre de 2004, publicada el 27 de noviembre del mismo año, se ha establecido como criterio de observancia obligatoria que procede discutir en la vía de queja la calificación efectuada por la Administración Tributaria respecto de los escritos presentados por los administrados, en tanto dicha actuación puede representar una infracción al procedimiento tributario.

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Asimismo, si el citado funcionario diera trámite de solicitud no contenciosa a la prescripción opuesta por el deudor tributario en el procedimiento de cobranza coactiva, y el órgano correspondiente de la Administración Tributaria emitiera pronunciamiento al respecto, dicha resolución sería nula de conformidad con lo establecido por el numeral 2) del artículo 109 del Código Tributario(6) de manera que respecto de la prescripción, no habría fallos contradictorios sino solo el que emitiese el Tribunal Fiscal en la vía de la queja, de ser el caso. Por otro lado, debe considerarse que el supuesto planteado fue objeto de análisis cuando se adoptó el Acuerdo de Sala Plena N° 06-2006 del 6 de marzo de 2006. En efecto, parte del fundamento de la propuesta que no fue adoptada como obligatoria consistía en que ante la oposición de la prescripción en el procedimiento de cobranza coactiva, el ejecutor coactivo debía derivar dicha solicitud al área correspondiente de la Administración Tributaria para que emita pronunciamiento, siendo que, como se ha mencionado, tal fundamento no fue adoptado por este Tribunal como criterio de observancia obligatoria. No obstante lo expuesto, cabe precisar que el supuesto analizado es distinto a aquel en el que el deudor tributario inicia por sí mismo un procedimiento no contencioso con la finalidad de que se declare la prescripción, luego de lo cual, iniciada la cobranza coactiva, alega la prescripción ante el ejecutor coactivo para que suspenda la cobranza. En dicho caso, si el citado funcionario deniega tal alegación o no emite pronunciamiento, no cabe que el Tribunal Fiscal se pronuncie en la vía de la queja respecto de la prescripción pues ya existe un procedimiento en trámite al respecto, de acuerdo con la opción adoptada por el deudor tributario(7). Se concluye entonces que si en un procedimiento de cobranza coactiva el deudor tributario solicita la suspensión del procedimiento oponiendo prescripción ante el ejecutor coactivo y este no se pronuncia, derivando la solicitud a otro órgano de la Administración para que se inicie un procedimiento no contencioso, ante la formulación de una queja, procede que el Tribunal Fiscal se pronuncie respecto de la prescripción, al amparo de lo dispuesto por la Resolución del Tribunal Fiscal N° 1194-1-2006, que constituye jurisprudencia de observancia obligatoria”. Que la segunda interpretación sostiene que no procede que el Tribunal Fiscal en vía de queja se pronuncie sobre la prescripción de la acción de la Administración para

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En ese sentido, mediante la Resolución del Tribunal Fiscal N° 6302-4-2008 del 20 de mayo del 2008, se resolvió la apelación interpuesta contra una resolución que declaró improcedente la prescripción opuesta por un deudor tributario ante el ejecutor coactivo, quien no se pronunció al respecto sino que derivó tal solicitud a otro órgano de la Administración Tributaria para que se inicie un procedimiento no contencioso. En dicha resolución del Tribunal Fiscal, se estableció que el ejecutor coactivo era quien debía pronunciarse sobre la prescripción y no correspondía que a tal pedido se le diera trámite de solicitud no contenciosa por lo que de conformidad con lo dispuesto por el numeral 2) del artículo 109 del Código Tributario, el cual dispone que son nulos los actos de la Administración dictados prescindiendo del procedimiento legal establecido, declaró nula la apelada, indicándose además que mediante otra resolución del mismo Tribunal se había analizado la prescripción alegada por el recurrente.

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En este sentido, véase las Resoluciones del Tribunal Fiscal N°s 4383-4-2006 del 11 de agosto de 2006, 58741-2007 del 27 de junio de 2007, 8509-3-2008 del 11 de julio de 2008, 5629-7-2008 del 29 de abril de 2008 y 4579-2-2008 del 8 de abril de 2008.

LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones, cuando ha sido opuesta al ejecutor coactivo al encontrarse la deuda tributaria en cobranza coactiva y este le da trámite de solicitud no contenciosa, siendo esta última interpretación la que ha sido adoptada por mayoría por este Tribunal según el Acuerdo de Sala Plena contenido en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2008-32 del 31 de octubre de 2008. Que el referido criterio ha sido adoptado por los fundamentos siguientes:

“De acuerdo con lo establecido por el artículo 101 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, y modificatorias, el Tribunal Fiscal es competente para resolver las quejas que presenten los deudores tributarios, contra las actuaciones o procedimientos que los afecten directamente o infrinjan lo establecido en dicho código, así como los que se interpongan de acuerdo con la Ley General de Aduanas, su reglamento y disposiciones administrativas en materia aduanera.



Asimismo, el artículo 155 de la citada norma establece que la queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en dicho código.



De conformidad con lo expuesto, mediante el acuerdo recogido en Acta de Sala Plena N° 2003-24 del 9 de diciembre de 2003, se delimitó la competencia del Tribunal Fiscal respecto de la queja, estableciéndose que esta procede contra las actuaciones de la Administración que afecten indebidamente al deudor o contra las actuaciones que constituyan una infracción a cualquier norma que incida en la relación jurídica tributaria, aun cuando no esté contenida en el Código Tributario.



Por otro lado, en la Resolución del Tribunal Fiscal N° 3047-4-2003, que constituye jurisprudencia de observancia obligatoria(8), se ha señalado que: ‘El Tribunal Fiscal no debe a través de un recurso de queja pronunciarse respecto de aquellos casos en los que existe un procedimiento específico en trámite, en el cual se ventila el asunto controvertido. Aseverar lo contrario implicaría que en ambas vías, la de la queja y la contenciosa, se meritúe paralelamente un mismo asunto controvertido, lo que conllevaría a una duplicidad de fallos los que a su vez podrían ser contradictorios–, restándole seguridad jurídica al procedimiento”.

Respecto de la prescripción deducida en un procedimiento de cobranza coactiva, en la Resolución del Tribunal Fiscal N° 1194-1-2006(9), que constituye precedente de observancia obligatoria, se ha establecido como criterio vinculante que procede que el Tribunal Fiscal en vía de queja se pronuncie sobre la prescripción de la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones, cuando la deuda tributaria materia de queja se encuentra en cobranza coactiva.

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Publicada el 23 de junio de 2003.

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Publicada el 22 de marzo de 2006.

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El citado criterio fue recogido en el Acta de Sala Plena N° 06-2006 del 6 de marzo de 2006, en la cual se precisa que cuando el administrado no hubiera deducido la prescripción ante el ejecutor coactivo y lo haga directamente ante el Tribunal Fiscal en vía de queja, no podrá ampararse esta última, y que por el contrario, si el ejecutor coactivo omite pronunciarse sobre la prescripción deducida por el deudor tributario o deniega el pedido del administrado, este puede plantear una queja ante el Tribunal Fiscal para que se pronuncie sobre la falta de exigibilidad de la deuda en cobranza por haber prescrito las acciones de la Administración(10). En el supuesto planteado, habiendo el deudor tributario invocado la prescripción ante el ejecutor coactivo, este deriva la solicitud formulada a otra área de la Administración Tributaria para que se inicie un procedimiento no contencioso, sin emitir pronunciamiento al respecto. De dicho modo, cuando el deudor tributario plantea la queja por la falta de suspensión del procedimiento de cobranza coactiva y el no pronunciamiento del citado ejecutor, ya existe un procedimiento no contencioso en trámite en el que se verificará si se ha producido la prescripción de la acción de la Administración Tributaria. Es así que la existencia de tal procedimiento impide que el Tribunal Fiscal emita pronunciamiento en la vía de la queja. El fundamento de lo expuesto se encuentra en el principio de seguridad jurídica pues sostener lo contrario implicaría que tanto en el procedimiento de queja como en el referido procedimiento no contencioso se analice el mismo asunto controvertido, lo que podría conllevar a una duplicidad de fallos que inclusive pueden ser contradictorios. De esa manera, si el ejecutor coactivo procede a derivar la solicitud del deudor tributario referente a la prescripción para que se dé inicio a un procedimiento no contencioso y este se encuentra en trámite cuando se presenta la queja, el Tribunal Fiscal no puede analizar si la acción de la Administración se encuentra prescrita. Igualmente, si cuando se formula la queja se puede verificar que el procedimiento no contencioso al que se ha hecho referencia ya cuenta con una resolución cuyo parecer ha sido adoptado por el ejecutor coactivo, cabe afirmar también que el Tribunal Fiscal está impedido de emitir pronunciamiento sobre la prescripción en dicha vía. En efecto, en el supuesto planteado, el citado Tribunal no podría pronunciarse en contra de lo decidido en el procedimiento no contencioso respecto de la prescripción(11), pues ello equivaldría a cuestionar en vía de queja una resolución formalmente emitida, lo cual es improcedente.

(10) Esto, en el entendido que la prescripción no puede ser declarada de oficio sino solo a pedido de parte, al amparo de lo dispuesto por el artículo 47 del Código Tributario. Por lo tanto, ante la solicitud planteada, la falta de respuesta por parte del ejecutor coactivo conlleva que este no se pronuncie sobre la exigibilidad de la deuda puesta a cobro y en consecuencia, se presenta una infracción al procedimiento. (11) Piénsese, por ejemplo, en el caso de que la Administración Tributaria haya declarado infundada la solicitud de declaración de prescripción, que el ejecutor coactivo no suspenda el procedimiento de cobranza coactiva fundamentándose en tal resolución y el Tribunal Fiscal considere que la prescripción sí se ha producido y que por lo tanto debe ser declarada.

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De dicha forma, incluso si se sostuviera que en el supuesto planteado el ejecutor coactivo tenía el deber y la competencia para pronunciarse ante la solicitud formulada por el deudor tributario y que la resolución del procedimiento no contencioso es nula por no haberse seguido el procedimiento correspondiente(12), no procede que ello se declare en la vía de la queja y que ante tal nulidad, el Tribunal se pronuncie sobre la prescripción. Al respecto, debido a la naturaleza de la queja, se afirma que esta no es la vía para que el citado Tribunal se pronuncie sobre la posible nulidad de la resolución emitida en el procedimiento no contencioso(13), de manera que si el deudor tributario no se encuentra conforme con el procedimiento iniciado a causa del actuar del ejecutor coactivo y con la resolución emitida en este, deberá plantear su nulidad en la vía que corresponda. En conclusión, el supuesto bajo comentario constituye una excepción a lo dispuesto por el citado acuerdo contenido en el Acta de Sala Plena N° 06-2006 de modo que si el ejecutor coactivo remite la solicitud de prescripción a otro órgano de la Administración Tributaria y se inicia un procedimiento no contencioso, el Tribunal Fiscal no podrá pronunciarse respecto de la prescripción en la queja que se plantee, aun cuando el deudor tributario la haya alegado en el procedimiento de cobranza coactiva”. Que el mencionado criterio tiene carácter vinculante para todos los vocales del Tribunal Fiscal, conforme con lo establecido por el Acta de Reunión de Sala Plena N° 200210 del 17 de setiembre de 2002, en base a la cual se emite la presente resolución. Que, asimismo, al existir dualidad de criterio al respecto según lo establecido en las resoluciones de este Tribunal N° 9958-3-2008 y 10168-4-2008, procede que la presente resolución se emita con el carácter de observancia obligatoria y que se disponga su publicación en el diario oficial El Peruano, de conformidad con el artículo 154 Texto Único Ordenado del Código Tributario, que establece que de presentarse nuevos casos o resoluciones con fallos contradictorios entre sí, el Presidente del Tribunal deberá someter a debate en Sala Plena para decidir el criterio que debe prevalecer, constituyendo este precedente de observancia obligatoria, en las posteriores resoluciones emitidas por el Tribunal. Que según el criterio antes expuesto, dado que en el caso de autos el ejecutor coactivo no ha emitido pronunciamiento sobre la prescripción alegada no obstante que le correspondía hacerlo, la queja deviene en fundada en dicho extremo, sin embargo, toda vez que la Administración ha emitido la Resolución de Gerencia N° 01907-2008-GRMDLV de 22 de abril de 2008 (fojas 24 y 25), pronunciándose sobre la prescripción alegada en la vía del procedimiento no contencioso tributario, no corresponde emitir pronunciamiento en esta instancia al respecto, y se deja a salvo el derecho del quejoso de impugnar la citada resolución, por lo que la queja resulta improcedente en tal extremo.

(12) Al respecto, el artículo 109 del Código Tributario establece que los actos de la Administración Tributaria son nulos cuando son dictados prescindiendo totalmente del procedimiento legal establecido. (13) Sobre el particular, debe considerarse que la resolución emitida en el procedimiento no contencioso surtirá efectos en cuanto no sea declarada su invalidez por la autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, siendo que tal invalidez no puede ser declarada en la vía de la queja.

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Que en cuanto a los extremos referidos al embargo en forma de retención sobre cuenta bancaria y cancelación de deuda en cobranza coactiva, a efecto de resolver definitivamente la presente queja, procede requerir a la Administración que en el plazo máximo de siete (7) días hábiles, contado a partir del día siguiente de notificada la presente resolución, remita en un documento único e integral lo siguiente: 1) Informe documentado con relación al embargo trabado en forma de retención bancaria hasta por la suma de S/.1,800.00, ordenado contra el quejoso mediante Resolución Coactiva N° Dos de fecha 2 de julio de 2008, precisando, si verificó si la retención efectuada corresponde a una cuenta en la que se abonan las pensiones del quejoso y de ser así, si ha tenido en consideración lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 648 del Código Procesal Civil, y 2) informe documentado respecto al monto actual al que asciende la deuda del quejoso y si ha tenido en consideración los pagos que habrían sido efectuados con fecha 29 de mayo de 2008 de fojas 5 a 12, y precise la forma de imputación de los pagos realizados. Con las vocales Flores Talavera, Pinto de Aliaga y Márquez Pacheco, e interviniendo como ponente la vocal Márquez Pacheco. RESUELVE: 1. DECLARAR INFUNDADA la queja presentada en cuanto al inicio del procedimiento de ejecución coactiva seguido con Exp. N° 008531-2007. 2. FUNDADA respecto a la falta de pronunciamiento del ejecutor coactivo sobre la solicitud de prescripción de la deuda por arbitrios municipales del año 2003. 3. IMPROCEDENTE respecto a la emisión de pronunciamiento de este Tribunal respecto a la prescripción alegada. 4. REQUERIR a la Administración que cumpla con lo dispuesto en la presente resolución. 5. DECLARAR que de acuerdo con el artículo 154 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, la presente Resolución constituye precedente de observancia obligatoria, disponiéndose su publicación en el diario oficial El Peruano en cuanto establece el siguiente criterio:

“No procede que el Tribunal Fiscal en vía de queja se pronuncie sobre la prescripción de la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones, cuando ha sido opuesta al ejecutor coactivo al encontrarse la deuda tributaria en cobranza coactiva y este le da trámite de solicitud no contenciosa”.

Regístrese, comuníquese y remítase a la Municipalidad Distrital de La Victoria, para sus efectos. SS. FLORES TALAVERA; PINTO DE ALIAGA; MÁRQUEZ PACHECO

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LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

RTF 7 RTF. N° 01194-1-2006 EXPEDIENTE Nº : 245-2006 INTERESADO : Lucy Angelina Rodríguez Zamora de Maldonado Queja ASUNTO : PROCEDENCIA : Santiago de Surco - Lima FECHA : Lima, 7 de marzo de 2006 Vista la queja interpuesta por LUCY ANGELINA RODRÍGUEZ ZAMORA DE MALDONADO contra el Ejecutor Coactivo de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, por proseguir indebidamente el procedimiento de ejecución coactiva respecto a la deuda tributaria por concepto del Impuesto Predial correspondiente al tercer y cuarto trimestre de 2001 e Impuesto de Alcabala de 2000, no obstante, que se encuentra prescrita la acción de la referida Administración para exigir su cobro; CONSIDERANDO: Que la quejosa alega que las deudas tributarias, que son materia del procedimiento de ejecución coactiva que se sigue en su contra, a la fecha se encuentran prescritas, y que la Administración ha ordenado una medida cautelar de embargo en forma de depósito con extracción respecto a bienes de propiedad de un tercero. Que el numeral 38.1 del artículo 382 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, aprobada por Ley N° 26979, modificado por la Ley N° 28165, dispone que el obligado podrá interponer recurso de queja ante el Tribunal Fiscal contra las actuaciones o procedimientos del ejecutor o auxiliar que lo afecten directamente o infrinjan el debido procedimiento de ejecución coactiva para obligaciones tributarias de los gobiernos locales. Que respecto a lo alegado por la quejosa en el sentido que las deudas materia del procedimiento de cobranza coactiva se encuentran prescritas, es preciso anotar que se ha presentado dos interpretaciones acerca de la competencia del Tribunal Fiscal para pronunciarse sobre dicho aspecto, vía recurso de queja: 1) No procede que el Tribunal Fiscal en vía de queja se pronuncie sobre la prescripción de la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones, cuando la deuda tributaria materia de queja se encuentra en cobranza coactiva, y 2) Procede que el Tribunal Fiscal en vía de queja se pronuncie sobre la prescripción de la acción de la Administración Tributaria para determinar la

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obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones, cuando la deuda tributaria materia de queja se encuentra en cobranza coactiva. Que en relación a la primera posición, surgieron dos subposiciones: 1) Solo procede la conclusión o suspensión del procedimiento de cobranza coactiva, cuando el escrito en el que se invoca la prescripción y que se tramita como recurso de reclamación, sea presentado oportunamente, dentro de los plazos de ley, y 2) Procede la conclusión o suspensión del procedimiento de cobranza coactiva, aun cuando el escrito en el que se invoca la prescripción y que se tramita como recurso de reclamación, no sea presentado oportunamente, dentro de los plazos de ley. Que la segunda posición es la que ha sido adoptada por este Tribunal mediante acuerdo recogido en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2006-06 del 6 de marzo de 2006, por los fundamentos siguientes:

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“Las facultades de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, exigir su pago y la aplicación sanciones tributarias están sometidas a plazos de prescripción (artículo 43 del Código Tributario)(1). La prescripción no extingue la obligación tributaria, pero sí extingue la acción que tiene la Administración para determinar la obligación tributaria, exigir su pago y aplicar sanciones (artículo 27 último párrafo del Código Tributario), y solo puede ser declarada a pedido del deudor tributario, no procediendo se declare de oficio (artículo 47 del Código Tributario).



En nuestra legislación la prescripción puede ser deducida en cualquier estado del procedimiento administrativo o judicial, conforme a lo señalado expresamente en el artículo 48 del Código Tributario, debiendo precisarse que el artículo 112 del mismo Código califica al procedimiento de cobranza coactiva como uno de los procedimientos administrativos tributarios, de allí que dicha institución pueda ser invocada por el deudor tributario en el anotado procedimiento de cobranza.



En efecto, si el ejecutor coactivo ejerce las acciones de coerción para el cobro de las deudas exigibles, y tiene por función verificar la exigibilidad de la deuda tributaria a fin de iniciar el procedimiento de cobranza coactiva –conforme lo establecen los artículos 114 y siguientes del Código Tributario–, está facultado a pronunciarse sobre la prescripción de la exigibilidad de la deuda que invoque el administrado en dicho procedimiento.



Según Martín Cáceres(2) si en el marco de la facultad liquidadora y la dirigida a la ejecución de la deuda, la Administración ejercita su derecho, la proyección material de la prescripción se traduce en la inexigibilidad de la deuda tributaria, y si la inexigibilidad de la deuda tributaria por prescripción determina la imposibilidad de

(1)

El artículo 43 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 135-99EF, señala que la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones prescribe a los cuatro (4) años, y a los seis (6) años para quienes no hayan presentado la declaración respectiva.

(2)

MARTÍN CÁCERES, Adriana Fabiola. La Prescripción del Crédito Tributario. Instituto de Estudios Fiscales-Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., Madrid, 1994, pp. 204 y 208.

LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

reclamar su cumplimiento, con mayor razón provoca la imposibilidad de obtener la ejecución forzosa de la deuda impagada.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 101 y 155 del Texto Único Ordenado (TUO) del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF y en el artículo 38 de la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley N° 26979, el Tribunal Fiscal es competente para resolver las quejas presentadas por actuaciones o procedimientos de la Administración Tributaria que afectan a los administrados.



Ahora bien, considerando que en la Resolución del Tribunal Fiscal N° 4187-3-2004, que constituye jurisprudencia de observancia obligatoria, se señaló que de los supuestos que habilitan la interposición de la queja se aprecia que su naturaleza es la de un remedio procesal que ante la afectación o posible vulneración de los derechos o intereses del deudor tributario, por actuaciones indebidas de la Administración o por la sola contravención de las normas que inciden en la relación jurídica tributaria, y por lo tanto, el recurso de queja permite corregir las actuaciones y reencauzar el procedimiento bajo el marco de lo establecido en las normas correspondientes, no cabe duda que en la vía de la queja procede que el deudor tributario solicite al Tribunal Fiscal la corrección de las actuaciones del ejecutor coactivo en cuanto pretende continuar con el procedimiento de cobranza coactiva de una deuda tributaria cuya prescripción le ha sido invocada por el deudor tributario.



Habida cuenta que el artículo 47 del Código Tributario dispone que la prescripción solo puede ser declarada a pedido del deudor tributario –de lo cual se infiere que no cabe ser declarada de oficio por el ejecutor coactivo–, la queja formulada por el deudor tributario será merituada por el Tribunal Fiscal en la medida que previamente el quejoso haya invocado la prescripción de la deuda puesta a cobro ante el ejecutor coactivo a efecto de suspender el procedimiento de cobranza, considerando que solo así dicho Tribunal podrá verificar la infracción de dicho procedimiento.



En efecto, si el ejecutor coactivo omite pronunciarse sobre la prescripción deducida por el deudor tributario o deniega el pedido del administrado, este puede plantear una queja ante el Tribunal Fiscal para que se pronuncie sobre la falta de exigibilidad de la deuda en cobranza por haber prescrito las acciones de la Administración.



Por el contrario, cuando el administrado no hubiere deducido la prescripción ante el ejecutor coactivo y lo haga directamente ante el Tribunal Fiscal en vía de queja, este Tribunal no podrá amparar dicha queja, procediendo se declare infundada, toda vez que mientras la prescripción no haya sido invocada ante el ejecutor coactivo este no ha infringido el procedimiento de cobranza dada la prohibición de declarar de oficio la prescripción conforme lo señalado en el artículo 47 del Código Tributario.



Por lo expuesto, cabe considerar que en la vía de la queja el Tribunal Fiscal es competente para emitir pronunciamiento sobre la prescripción de la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones, cuando la deuda tributaria se encuentre en cobranza coactiva”.

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Que el citado criterio tiene carácter vinculante para todos los vocales de este Tribunal, de conformidad con lo establecido por el acuerdo recogido en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2002-10, suscrita con fecha 17 de setiembre de 2002. Que conforme a lo indicado en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2006-06 del 6 de marzo de 2006, el acuerdo adoptado se ajusta a lo previsto en el artículo 154 del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo N° 135-99EF, por lo que corresponde que se emita la resolución de observancia obligatoria, disponiendo su publicación en el diario oficial El Peruano. Que mediante Oficio N° 2350-205-SGECT-GATGCAR-MSS, recibido el 9 de enero de 2006, la Administración Tributaria remite a este Tribunal el recurso de queja presentado por la quejosa el 28 de diciembre de 2005, así como sus anexos, conjuntamente con copia certificada de diversa documentación que consideró necesaria para que se emitiese pronunciamiento, sin embargo, de la revisión efectuada en la presente instancia se advierte que no se ha enviado el mencionado recurso de queja sino únicamente copia certificada del mismo. Que de conformidad con el acuerdo recogido en el Acta de Reunión de Sala Plena N° 2004-14 del 2 de setiembre de 2004, no procede que el Tribunal Fiscal resuelva los recursos de apelación y queja así como las solicitudes de ampliación, corrección o aclaración tratándose de expedientes en los que solo consta copia simple o certificada de los referidos recursos o solicitudes, con excepción de aquellos expedientes desglosados, modificados o reconstruidos, declarando nulo el concesorio de apelación en aquellos casos en que no obre en el expediente el referido original. Que en ese orden de ideas tampoco deben tramitarse aquellos recursos de queja en los que no obre en el expediente el escrito original. Que en el presente caso, la Administración Tributaria no ha acreditado que se esté ante uno de los supuestos de excepción, por lo que procede remitir los actuados a fin que cumpla con enviar el original del recurso de queja presentado. Que a efecto de emitir pronunciamiento en torno a los extremos del presente recurso de queja, procede que además de lo ya requerido y de la documentación que obra en el expediente formado, la Administración remita: 1) un informe sobre los hechos materia del recurso de queja, 2) precise el trámite otorgado a los escritos presentados por la quejosa el 14 de noviembre y 12 de diciembre de 2005, precisando si los órganos correspondientes de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco han emitido pronunciamiento en torno a ellos, y 3) indique la forma en que determinó el o los domicilios fiscales y/o procesales en donde realizó la notificación de cada uno de los valores y resoluciones de ejecución coactiva materia de cobranza, precisando la fecha exacta en que se produjo cada cambio, de ser el caso, remitiendo la documentación sustentatoria correspondiente a toda la información que brinde. Que por lo expuesto procede la suspensión temporal del o los procedimientos de cobranza coactiva que se hubieran iniciado respecto al Impuesto Predial correspondiente al tercer y cuarto trimestre de 2001 e Impuesto de Alcabala de 2000, hasta que

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se remita el informe solicitado y este Tribunal emita pronunciamiento definitivo sobre la presente queja. Con las vocales Cogorno Prestinoni, León Pinedo a quien se llamó para completar Sala, e interviniendo como vocal ponente la vocal Casalino Mannarelli; RESUELVE 1. REQUERIR a la Administración que cumpla con enviar la información y/o documentación solicitada en el plazo de siete (7) días hábiles contados a partir del día siguiente de notificada la presente Resolución. 2. Declarar que de acuerdo con el artículo 154 del Texto Único Ordenado del Código Tributario aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, la presente resolución constituye precedente de observancia obligatoria disponiéndose su publicación en el diario oficial El Peruano en cuanto establece el siguiente criterio:

“Procede que el Tribunal Fiscal en vía de queja se pronuncie sobre la prescripción de la acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones, cuando la deuda tributaria materia de queja se encuentra en cobranza coactiva”.

3. DISPONER la suspensión temporal del o los procedimientos de cobranza coactiva que se hubieran iniciado respecto al Impuesto Predial correspondiente al tercer y cuarto trimestre de 2001 e Impuesto de Alcabala de 2000, hasta que la Administración envíe la documentación solicitada y este Tribunal emita pronunciamiento definitivo en la queja presentada. Regístrese, comuníquese y remítase copia a la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco - Lima, para sus efectos. SS. COGORNO PRESTINONI; CASALINO MANNARELLI; LEÓN PINEDO

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I1 SUMILLA: La bonificación adicional al precio de venta inicialmente pactado, que se encuentra obligado a pagar el comprador al proveedor de chatarra, cuando este sobrepasa ciertos topes de venta predeterminados, forma parte del importe de la operación, y por ende, se encuentra sujeto a la aplicación del SPOT.

Informe N° 003-2008-SUNAT/2B0000 MATERIA: En relación con las normas que regulan la aplicación del Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias con el Gobierno Central, se consulta si la bonificación adicional al precio de venta inicialmente pactado, que se encuentra obligado a pagar el comprador de chatarra(1) a su proveedor cuando este sobrepasa ciertos topes de venta predeterminados, se encuentra incluido dentro del importe de la operación, y por ende, si dicho concepto se encuentra sujeto al mencionado sistema. BASE LEGAL: • Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 940, referente al Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias con el Gobierno Central (SPOT), aprobado por el Decreto Supremo N° 155-2004-EF(2) (en adelante, TUO del Decreto Legislativo N° 940). • Resolución de Superintendencia N° 183-2004/SUNAT(3), que establece normas para la aplicación del SPOT a que se refiere el Decreto Legislativo N° 940. ANÁLISIS: El artículo 3 del TUO del Decreto Legislativo N° 940 establece que se entenderán por operaciones sujetas al SPOT, entre otras, a la venta de bienes muebles o inmuebles, prestación de servicios o contratos de construcción gravados con el IGV y/o ISC o cuyo ingreso constituya renta de tercera categoría para efecto del Impuesto a la Renta. Por su parte, el inciso j.1) del artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 1832004/SUNAT señala que para efecto de dicha Resolución se entenderá por importe de la operación, tratándose de operaciones de venta de bienes o prestación de servicios, a la suma total que queda obligado a pagar el adquiriente o usuario de servicio,

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(1)

Para efecto del presente Informe, se entiende por “chatarra” a los bienes comprendidos en el literal b) del numeral 6) del Anexo 2 de la Resolución de Superintendencia N° 183-2004/SUNAT, cuya venta se encuentra sujeta al SPOT.

(2)

Publicado el 14/11/2004, y norma modificatoria.

(3)

Publicada el 15/08/2004, y normas modificatorias.

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y cualquier otro cargo vinculado a la operación que se consigne en el comprobante de pago que la sustente o en otro documento, incluidos los tributos que graven la operación. Agrega el citado inciso que, en el caso de la venta de bienes, cuando la suma a la que se refiere el párrafo anterior sea inferior al valor de mercado determinado de acuerdo con el artículo 32 de la Ley del Impuesto a la Renta(4), se considerará este último, incluidos el IGV e ISC según corresponda, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del inciso l) del artículo 1 del TUO del Decreto Legislativo N° 940. Como puede apreciarse de la norma antes glosada, en principio, el importe de la operación sobre el cual se aplica la detracción del SPOT es la suma total que queda obligado a pagar el adquiriente o usuario del servicio, incluido cualquier otro cargo vinculado a dicha operación que se consigne en el comprobante de pago que la sustente o en otro documento. Así pues, en el caso materia de consulta, se tiene que la bonificación que paga el comprador de chatarra a su proveedor es una suma adicional al precio de venta inicialmente pactado, cuyo abono está condicionado al hecho que el proveedor sobrepase ciertos topes de venta predeterminados. En consecuencia, dicha suma adicional forma parte de la suma total que queda obligado a pagar el adquirente de los bienes. En razón de lo expuesto, la bonificación adicional al precio de venta inicialmente pactado, que se encuentra obligado a pagar el comprador al proveedor de chatarra, cuando este sobrepasa ciertos topes de venta predeterminados, forma parte del importe de la operación, y por ende, se encuentra sujeto a la aplicación del SPOT. CONCLUSIÓN: La bonificación adicional al precio de venta inicialmente pactado, que se encuentra obligado a pagar el comprador al proveedor de chatarra, cuando este sobrepasa ciertos topes de venta predeterminados, forma parte del importe de la operación, y por ende, se encuentra sujeto a la aplicación del SPOT. Lima, 7 de enero de 2008. CLARA ROSSANA URTEAGA GOLDSTEIN Intendente Nacional Jurídico

(4)

Cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado por el Decreto Supremo N° 179-2004-EF, publicado el 08/12/2004, y normas modificatorias.

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I2 SUMILLA: El Ejecutor Coactivo no deberá suspender el Procedimiento de Cobranza Coactiva de las Órdenes de Pago, durante el plazo que se otorgue al contribuyente para cumplir con el requerimiento de pago previo dispuesto en el artículo 136 del TUO del Código Tributario, cuando el reclamo es presentado dentro del plazo de 20 días hábiles de notificada la Orden de Pago pero sin acreditar otras circunstancias que evidencien que la cobranza podría ser improcedente.

Informe N° 074-2008-SUNAT/2B0000 MATERIA: Se consulta si el Ejecutor Coactivo deberá suspender el Procedimiento de Cobranza Coactiva de las Órdenes de Pago, durante el plazo que se otorgue al contribuyente para cumplir con el requerimiento de pago previo dispuesto en el artículo 136 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, cuando el reclamo es presentado dentro del plazo de 20 días de notificada la Orden de Pago pero sin acreditar otras circunstancias que puedan evidenciar que la cobranza podría ser improcedente, de acuerdo a lo establecido en el numeral 3 inciso a) del artículo 119 del Código Tributario. BASE LEGAL: • Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 135-99-EF, publicado el 19/08/1999 y normas modificatorias (en adelante, TUO del Código Tributario). ANÁLISIS: 1. De acuerdo con lo establecido en el inciso d) del artículo 115 del TUO del Código Tributario, se considera deuda exigible que dará lugar a las acciones de coerción para su cobranza, a la que conste en Orden de Pago notificada conforme a ley.

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Por su parte, el artículo 119 del citado TUO dispone que ninguna autoridad ni órgano administrativo, político, ni judicial podrá suspender o concluir el Procedimiento de Cobranza Coactiva en trámite con excepción del Ejecutor Coactivo quien deberá actuar conforme a lo establecido en dicho artículo, esto es, atendiendo a los supuestos de suspensión o conclusión que en él se detallan.



Así, el numeral 3 del inciso a) del artículo en mención señala que el Ejecutor Coactivo suspenderá temporalmente el Procedimiento de Cobranza Coactiva, excepcionalmente, tratándose de Órdenes de Pago, y cuando medien otras circunstancias que evidencien que la cobranza podría ser improcedente y siempre que la reclamación se hubiera interpuesto dentro del plazo de veinte (20) días hábiles de notificada la Orden de Pago. En este caso, la Administración deberá admitir y resolver la

LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

reclamación dentro del plazo de noventa (90) días hábiles, bajo responsabilidad del órgano competente. 2. De otro lado, el segundo párrafo del artículo 136 del TUO del Código Tributario dispone que para interponer reclamación contra la Orden de Pago es requisito acreditar el pago previo de la totalidad de la deuda tributaria actualizada hasta la fecha en que se realice el pago, excepto en el caso establecido en el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del citado TUO.

Ahora bien, el primer párrafo del artículo 140 del citado TUO del Código Tributario, que regula la subsanación de requisitos de admisibilidad, señala que la Administración Tributaria notificará al reclamante para que, dentro del término de quince (15) días hábiles, subsane las omisiones que pudieran existir cuando el recurso de reclamación no cumpla con los requisitos para su admisión a trámite.

3. Como se puede apreciar de las normas antes glosadas, la deuda tributaria contenida en una Orden de Pago notificada conforme a ley es exigible coactivamente, sin que la interposición de un recurso de reclamación contra dicho acto modifique tal circunstancia, tan es así que según lo dispuesto en el artículo 136 del TUO del Código Tributario, para la admisión a trámite del referido recurso debe acreditarse, como regla general, el pago previo de la totalidad de la deuda.

Es solo por excepción, en aquellos casos en que existan circunstancias que evidencien que el cobro de la deuda podría resultar improcedente, y siempre que la reclamación contra la Orden de Pago se hubiera interpuesto dentro del plazo de veinte días hábiles de notificado dicho acto, que el Ejecutor Coactivo suspenderá temporalmente la cobranza coactiva. De verificarse dichas condiciones, y también por excepción, procederá además que se admita a trámite el recurso de reclamación interpuesto contra la Orden de Pago, sin acreditar el pago previo de la deuda contenida en la misma(5)

4. En tal sentido, toda vez que en el supuesto materia de consulta no concurren las condiciones antes mencionadas, al no haberse acreditado que median circunstancias que evidencien la improcedencia del cobro, no procederá que el Ejecutor Coactivo suspenda temporalmente el Procedimiento de Cobranza Coactiva de conformidad con lo establecido en el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del TUO del Código Tributario; aun cuando el reclamo hubiera sido presentado oportunamente.

(5)

A mayor abundamiento, cabe señalar que el hecho que de acuerdo a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 136 y primer párrafo del artículo 140 del TUO del Código Tributario, la Administración Tributaria deba requerir al contribuyente para que en un plazo de 15 días hábiles acredite el pago de la deuda impugnada, no modifica la afirmación antes efectuada, toda vez que dicho requerimiento únicamente tiene por finalidad que se cumpla con uno de los requisitos establecidos a fin de admitir la reclamación presentada, pero en modo alguno implica que durante

Sin perjuicio del cumplimiento de los demás requisitos establecidos en el TUO del Código Tributario para su admisión a trámite.

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dicho plazo la citada Orden de Pago deje de ser exigible, más aún cuando no existe norma alguna que disponga la suspensión del Procedimiento de Cobranza Coactiva durante el plazo en mención. CONCLUSIÓN: El Ejecutor Coactivo no deberá suspender el Procedimiento de Cobranza Coactiva de las Órdenes de Pago, durante el plazo que se otorgue al contribuyente para cumplir con el requerimiento de pago previo dispuesto en el artículo 136 del TUO del Código Tributario, cuando el reclamo es presentado dentro del plazo de 20 días hábiles de notificada la Orden de Pago pero sin acreditar otras circunstancias que evidencien que la cobranza podría ser improcedente. Lima, 6 de mayo de 2008. CLARA ROSSANA URTEAGA GOLDSTEIN Intendente Nacional Jurídico

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I3 Informe N° 006-2011-SUNAT/2B0000 MATERIA: Se consulta si, al amparo de lo dispuesto en el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, procede la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva de la Orden de Pago en los casos en que el contribuyente hubiese interpuesto recurso de reclamación dentro del plazo de 20 días hábiles de notificada la misma, aduciendo la existencia de circunstancias que evidencian la improcedencia de la cobranza. BASE LEGAL: • Texto Único Ordenado (TUO) del Código Tributario; aprobado por el Decreto Supremo N° 135-99-EF, publicado el 19/8/1999 y normas modificatorias. ANÁLISIS: 1. El numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del TUO del Código Tributario señala que el Ejecutor Coactivo suspenderá temporalmente el Procedimiento de Cobranza Coactiva, excepcionalmente, tratándose de Órdenes de Pago, y cuando medien otras circunstancias que evidencien que la cobranza podría ser improcedente y siempre que la reclamación se hubiera interpuesto dentro del plazo de veinte (20) días hábiles de notificada la Orden de Pago. En este caso, la Administración deberá admitir y resolver la reclamación dentro de plazo de noventa (90) días hábiles, bajo responsabilidad del órgano competente.

De otro lado, el segundo párrafo del artículo 136 del citado TUO dispone que para interponer reclamación contra la Orden de Pago es requisito acreditar el pago previo de la totalidad de la deuda tributaria actualizada hasta la fecha en que se realice el pago, excepto en el caso establecido en el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del citado TUO.



Asimismo, el primer párrafo del artículo 1-40 del TUO bajo comentario, que regula la subsanación de requisitos de admisibilidad, señala que la Administración Tributaria notificará al reclamante para que, dentro del término de quince (15) días hábiles, subsane las omisiones que pudieran existir cuando el recurso de reclamación no cumpla con los requisitos para su admisión a trámite.

2. En relación con las citadas normas, el Tribunal Fiscal ha señalado en la Resolución N° 15607-5-2010(1) que: “Si bien el examen de la existencia o no de las circunstancias que evidencian que la cobranza de las órdenes de pago reclamadas podría ser

(1)

En la citada Resolución, dicho Tribunal ha establecido como criterio de observancia obligatoria que: (...) ”Procede que el Tribunal Fiscal ordene la suspensión del procedimiento de Cobranza Coactiva si con posterioridad a la interposición del recurso de reclamación se hubiera continuado con dicho procedimiento sin que se haya notificado previamente la resolución que declare inadmisible dicha reclamación por no haberse acreditado el pago previo”.

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improcedente, a que se refiere el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del TUO del Código Tributario, no corresponde ser analizado en vía de queja, no menos cierto es que esta norma condiciona la continuación del procedimiento de cobranza coactiva a que se dilucide por parte de la Administración –en la etapa de reclamación– la existencia o no de dichas circunstancias, lo que implica que el ejecutor solo esté facultado a continuar con la cobranza si previamente el contribuyente fue notificado con la resolución que declara inadmisible dicha reclamación por la inexistencia de las anotadas circunstancias y por haber incumplido este con efectuar el pago previo”.

Se añade en dicha Resolución que: (...) “La suspensión del procedimiento coactivo se mantendrá hasta que se emita pronunciamiento en el procedimiento contencioso tributario respecto a la admisión a trámite del recurso de reclamación. En tal sentido, solo en la medida que exista una resolución declarando inadmisible el recurso de reclamación interpuesto contra la orden de pago, y que dicha resolución sea debidamente notificada al contribuyente, el ejecutor coactivo se encontrará facultado a continuar con el procedimiento de cobranza coactiva”.

3. Fluye de lo precedentemente expuesto que, en la medida que exista un recurso de reclamación interpuesto oportunamente contra una Orden de Pago, aduciendo la existencia de circunstancias que evidencian la improcedencia de la cobranza, el ejecutor coactivo solo estará facultado a continuar con el procedimiento de cobranza coactiva si previamente el contribuyente fue notificado con la resolución que declara inadmisible dicha reclamación por la inexistencia de tales circunstancias(2).

En efecto, la oportuna impugnación de una Orden de Pago aduciendo la existencia de tales circunstancias exige la evaluación de estas condicionando la continuación del procedimiento de cobranza coactiva a la notificación al contribuyente del pronunciamiento sobre la existencia de tales circunstancias que determinan que se declare inadmisible a trámite el recurso interpuesto.

CONCLUSIÓN: Al amparo de lo dispuesto en el numeral 3 del inciso a) del artículo 119 del TUO del Código Tributario, procede la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva de la Orden de Pago en los casos en que el contribuyente hubiese interpuesto recurso de reclamación dentro del plazo de 20 días hábiles de notificada la misma, aduciendo la existencia de circunstancias que evidencian la improcedencia de la cobranza. 24 de enero de 2011. MÓNICA PATRICIA PINGLO Intendente Nacional Jurídico

(2)

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En ese sentido, no resultará de aplicación el criterio contenido en el Informe N° 074-2008-SUNAT/2B0000, el cual, sin embargo, se mantiene en el supuesto que el contribuyente no aduzca la existencia de circunstancias que evidencien la improcedencia de la cobranza, es decir, si las circunstancias alegadas, per se, no podrían desvirtuar la procedencia de la cobranza (por ejemplo, el mero dicho de no poder pagar la deuda tributaria por falta de recursos económicos).

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I4 SUMILLA: De haberse iniciado el Procedimiento de Cobranza Coactiva respecto de actos administrativos distintos a la Resolución de Determinación y la Resolución de Multa que no tienen carácter exigible en virtud del artículo 115 del TUO del Código Tributario por haber sido impugnados oportunamente, corresponderá dar por concluido dicho procedimiento. Si se interpone, previo pago, impugnación extemporánea contra una deuda materia de un Procedimiento de Cobranza Coactiva, este deberá darse por concluido. En caso que la impugnación extemporánea de la deuda se interponga con la presentación de una carta fianza bancaria o financiera, corresponderá suspender el Procedimiento de Cobranza Coactiva respectivo.

Informe N° 042-2005-SUNAT/2B0000 MATERIA: Se formulan las siguientes consultas referidas a la conclusión del Procedimiento de Cobranza Coactiva: 1. ¿Procede la conclusión del procedimiento de cobranza coactiva únicamente cuando se hubiera presentado oportunamente reclamación contra Resoluciones de Determinación o de Multa? 2. ¿Corresponde la suspensión del procedimiento de cobranza coactiva de la reclamación o apelación extemporánea con la cancelación(1) o afianzamiento de la deuda impugnada? BASE LEGAL: • Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado mediante Decreto Supremo N° 135-99-EF, publicado el 19/08/1999 y normas modificatorias (en adelante, TUO del Código Tributario). • Ley Nº 27335 - Ley que modifica diversos artículos del Código Tributario y extingue sanciones tributarias, publicada el 31/07/2000.

(1)

Para efectos de la presente consulta se parte de la premisa que la misma se encuentra referida al pago de la deuda impugnada.

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ANÁLISIS: 1. Con relación a la primera consulta, se parte de la premisa que la misma se encuentra orientada a establecer si, respecto de actos administrativos distintos a la Resolución de Determinación y Resolución de Multa, que no tienen carácter exigible en virtud del artículo 115 del TUO del Código Tributario por haber sido impugnados oportunamente, procede que se dé por concluido el Procedimiento de Cobranza Coactiva.

Al respecto, cabe señalar que el Procedimiento de Cobranza Coactiva debe iniciarse únicamente respecto de deudas exigibles, no procediendo iniciar dicho procedimiento respecto de deudas que no tengan tal calidad. En efecto, el Ejecutor Coactivo, antes de iniciar el procedimiento de cobranza coactiva, debe verificar, bajo responsabilidad, que la deuda tributaria sea exigible(2).



Asimismo, el artículo 115 del TUO del Código Tributario señala los casos en que la deuda tributaria es exigible y, por lo tanto, podrán iniciarse las acciones de coerción para su cobranza(3).



En tal virtud, en tanto la deuda tributaria no adquiera la calidad de exigible, no debe iniciarse el Procedimiento de Cobranza Coactiva, toda vez que ello desnaturaliza dicho procedimiento al ordenarse el pago de deuda que no tiene las características legales para ser realizada mediante actos de coerción.



Debe tenerse en cuenta que, conforme al numeral 2 del artículo 109 del TUO del Código Tributario son nulos los actos dictados prescindiendo totalmente del procedimiento legal establecido.



En ese sentido, de haberse iniciado el Procedimiento de Cobranza Coactiva respecto de actos administrativos distintos a la Resolución de Determinación y Resolución de Multa que no tienen carácter exigible en virtud del artículo 115 del TUO

(2)

Así lo dispone el inciso 1) del artículo 116 del TUO del Código Tributario.

(3)

Dicho artículo indica que se considera deuda exigible: a. La establecida mediante Resolución de Determinación o de Multa notificadas por la Administración y no reclamadas en el plazo de ley. b. La establecida por Resolución no apelada en el plazo de ley, o por Resolución del Tribunal Fiscal. c. La constituida por la amortización e intereses de la deuda materia de aplazamiento o fraccionamiento pendientes de pago, cuando se incumplen las condiciones bajo las cuales se otorgó ese beneficio. d. La que conste en Orden de Pago notificada conforme a ley. e. Las costas y los gastos en que la Administración hubiera incurrido en el Procedimiento de Cobranza Coactiva y en la aplicación de sanciones no pecuniarias de conformidad con las normas vigentes. También es deuda exigible coactivamente, los gastos incurridos en las medidas cautelares previas trabadas al amparo de lo dispuesto en los artículos 56 al 58 siempre que se hubiera iniciado el Procedimiento de Cobranza Coactiva conforme a lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 117, respecto de la deuda tributaria comprendida en las mencionadas medidas. Para el cobro de las costas se requiere que estas se encuentren fijadas en el Arancel de Costas del Procedimiento de Cobranza Coactiva que se apruebe mediante resolución de la Administración Tributaria; mientras que para el cobro de los gastos se requiere que estos se encuentren sustentados con la documentación correspondiente. Cualquier pago indebido o en exceso de ambos conceptos será devuelto por la Administración Tributaria.





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del Código Tributario por haber sido impugnados oportunamente, los actos dictados durante el trámite de dicho procedimiento serán nulos(4), correspondiendo dar a este por concluido. 2. Con respecto a la segunda consulta, se entiende que está referida a determinar si corresponde suspender el Procedimiento de Cobranza Coactiva cuando la deuda materia de cobranza sea impugnada extemporáneamente previo pago u otorgamiento de carta fianza.

Sobre el particular, el numeral 3 del artículo 137 del TUO del Código Tributario señala que cuando las Resoluciones de Determinación y de Multa se reclamen vencido el término de veinte (20) días hábiles, deberá acreditarse el pago de la totalidad de la deuda tributaria que se reclama, actualizada hasta la fecha de pago, o presentar carta fianza bancaria o financiera por el monto de la deuda actualizada hasta por 6 (seis) meses posteriores a la fecha de la interposición de la reclamación, con una vigencia de 6 (seis) meses, debiendo renovarse por periodos similares dentro del plazo que señale la Administración.



Asimismo, señala el aludido numeral que en caso la Administración declare infundada o fundada en parte la reclamación y el deudor tributario apele dicha resolución, este deberá mantener la vigencia de la carta fianza durante la etapa de la apelación por el monto de la deuda actualizada, y por los plazos y periodos señalados precedentemente. La carta fianza será ejecutada si el Tribunal Fiscal confirma o revoca en parte la resolución apelada, o si esta no hubiese sido renovada de acuerdo a las condiciones señaladas por la Administración Tributaria. Si existiera algún saldo a favor del deudor tributario, como consecuencia de la ejecución de la carta fianza, será devuelto de oficio. Los plazos señalados en seis (6) meses variarán a nueve (9) meses tratándose de la reclamación de resoluciones emitidas como consecuencia de la aplicación de las normas de precios de transferencia.



Por su parte, el quinto párrafo del artículo 146 del TUO del Código Tributario disponen que la apelación será admitida vencido el plazo señalado en el primer párrafo de dicho artículo(5), siempre que se acredite el pago de la totalidad de la deuda tributaria apelada actualizada hasta la fecha de pago o se presente carta fianza bancaria o financiera por el monto de la deuda actualizada hasta por seis (6) meses posteriores a la fecha de la interposición de la apelación, y se formule dentro del término de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a aquel en que se efectuó la notificación certificada. La referida carta fianza debe otorgarse por un periodo de seis (6) meses y renovarse por periodos similares dentro del plazo que señale la Administración. La carta fianza será ejecutada si el Tribunal Fiscal confirma o revoca en parte la resolución apelada, o si esta no hubiese sido renovada de acuerdo a las condiciones señaladas por la Administración Tributaria. Los plazos señalados en seis (6) meses variarán a nueve (9) meses tratándose de la apelación de resolu-

(4)

Salvo las excepciones legalmente establecidas.

(5)

Quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la resolución o treinta (30) días hábiles desde que se efectuó la notificación de actos emitidos como consecuencia de la aplicación de las normas de precios de transferencia.

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ciones emitidas como consecuencia de la aplicación de las normas de precios de transferencia.

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Como se puede apreciar de las normas antes glosadas, la normatividad del TUO del Código Tributario ha establecido, según el caso, la posibilidad de que, aun cuando se hubiera vencido el plazo para presentar el recurso de impugnación oportunamente, el deudor tributario pueda interponer tal recurso en forma extemporánea siempre que se acredite el pago de la totalidad de la deuda que se impugna o se presente carta fianza bancaria o financiera por el monto de la deuda contenida en el acto administrativo.



Ahora bien, de haberse efectuado el pago respecto de la totalidad de la deuda tributaria que se reclama, se habrá producido la extinción de la obligación tributaria, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1 del artículo 27 del TUO del Código Tributario; y en consecuencia, deberá darse por concluido el Procedimiento de Cobranza Coactiva, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del inciso b) del artículo 119 del TUO del Código Tributario(6)(7).



Con relación al afianzamiento de la deuda tributaria impugnada extemporáneamente, cabe resaltar que existe obligación del contribuyente de renovar la carta fianza bancaria o financiera de acuerdo con lo señalado en el numeral 3 del artículo 137 y el quinto párrafo del artículo 146 del TUO del Código Tributario, debiendo ser ejecutada solo si el Tribunal Fiscal confirma o revoca en parte la resolución apelada, o si esta no hubiese sido renovada de acuerdo a las condiciones señaladas por la Administración Tributaria.



Asimismo, de conformidad con la precisión efectuada en la Sexta Disposición Final y Transitoria de la Ley N° 27335, en los supuestos en los cuales se hubieran otorgado cartas fianzas u otras garantías a favor de la Administración, el hecho de no mantener, otorgar, renovar o sustituir las mismas dará lugar a su ejecución inmediata en cualquier estado del procedimiento administrativo.



En tal sentido, toda vez que, mientras no se verifique alguna causal para ejecutar la carta fianza, la Administración Tributaria se encuentra temporalmente impedida de cobrar la deuda objeto del Procedimiento de Cobranza Coactiva, dicho procedimiento deberá ser suspendido hasta que pueda realizarse la cobranza señalada.

(6)

El cual establece que el Ejecutor Coactivo deberá dar por concluido el procedimiento, levantar los embargos y ordenar el archivo de los actuados, cuando la deuda haya quedado extinguida por cualquiera de los medios señalados en el artículo 27 del TUO del Código Tributario.

(7)

Para dicho efecto, debe tenerse en cuenta que la deuda debe encontrarse completamente cancelada, así como las costas y gastos, de conformidad con lo señalado en el quinto párrafo del artículo 117 del TUO del Código Tributario, el cual señala que “el ejecutado está obligado a pagar a la Administración las costas y gastos originados en el Procedimiento de Cobranza Coactiva desde el momento de la notificación de la Resolución de Ejecución Coactiva, salvo que la cobranza se hubiese iniciado indebidamente. Los pagos que se realicen durante el citado procedimiento deberán imputarse en primer lugar a las costas y gastos antes mencionados, de acuerdo a lo establecido en el arancel aprobado y siempre que los gastos hayan sido liquidados por la Administración Tributaria, la que podrá ser representada por un funcionario designado para dicha finalidad”.

LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

CONCLUSIONES: 1. De haberse iniciado el Procedimiento de Cobranza Coactiva respecto de actos administrativos distintos a la Resolución de Determinación y la Resolución de Multa que no tienen carácter exigible en virtud del artículo 115 del TUO del Código Tributario por haber sido impugnados oportunamente, corresponderá dar por concluido dicho procedimiento. 2. Si se interpone, previo pago, impugnación extemporánea contra una deuda materia de un Procedimiento de Cobranza Coactiva, este deberá darse por concluido. 3. En caso que la impugnación extemporánea de la deuda se interponga con la presentación de una carta fianza bancaria o financiera, corresponderá suspender el Procedimiento de Cobranza Coactiva respectivo. Lima, 14 de marzo de 2005 CLARA ROSSANA URTEAGA GOLDSTEIN Intendente Nacional Jurídico

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Índice General

LA EJECUCIÓN COACTIVA EN LA JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA

Introducción........................................................................................................ 5

Capítulo 1 Deuda exigible coactivamente I. Deuda tributaria exigible en cobranza coactiva................................... 9

Capítulo 2 Inicio del procedimiento de cobranza coactiva I. Inicio del procedimiento de cobranza coactiva: medidas cautelares previas y dentro del procedimiento........................................................ 19 1. Medidas cautelares previas al inicio del procedimiento de cobranza coactiva.................................................................................. 21

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2. Medidas cautelares dentro del procedimiento de cobranza coactiva: formas de embargo............................................................. 28 2.1. Embargo en forma de intervención en recaudación, en información o en administración de bienes.................................... 32 2.2. Embargo en forma de depósito, con o sin extracción de bienes................................................................................................ 32 2.3. Embargo en forma de inscripción............................................. 33 2.4. Embargo en forma de retención................................................ 33

Capítulo 3 Suspensión y conclusión del procedimiento de cobranza coactiva I. Causales de suspensión y de conclusión del procedimiento de cobranza coactiva........................................................................................ 37 1. Causales de suspensión del procedimiento de corbranza coactiva..................................................................................................... 38 1.1. Suspensión del procedimiento de cobranza coactiva por impugnación de una orden de pago, sin cancelación previa de la deuda tributaria materia de cobranza............... 39 1.2. ¿La exigencia del pago previo de la orden de pago para efecto de su impugnación constituye un supuesto de aplicación indebida del principio solve et repete?................ 42 1.3. La Sunat está facultada para continuar con la cobranza coactiva de la deuda tributaria aun cuando se encuentre vigente el plazo de interposición de la demanda conten cioso-administrativa e incluso cuando se efectúe la inter posición de dicha demanda dentro del plazo de ley........... 44

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2. Causales de conclusión del procedimiento de cobranza coactiva. 48 3. La Sunat debe abstenerse de efecutar cobranza coactiva de la deuda tributaria cuando se apele la resolución de intendencia que declara inadmisible el recurso de reclamación...................... 50

Capítulo 4 Medios impugnatorios contra los actos y actuaciones de ejecutor coactivo I. Medios impugnatorios previstos en el Código Tributario contra los valores emitidos y actuaciones del ejecutor coactivo durante el procedimiento de cobranza coactiva................................................. 57 1. Recurso de apelación judicial.............................................................. 57 2. Nulidad de la resolución de ejecución coactiva que incumpla los requisitos de validez previstos en el artículo 117 del Código Tributario.................................................................................................. 58 3. Recurso de queja ante el Tribunal Fiscal.......................................... 59

Jurisprudencia y consultas institucionales JTC 1 Exp. N° 0417-2005-AA/TC-Junín Henry Smith Bonilla Tolentino........................................................ 65 JTC 2 Exp. N° 0016-2002-AI/TC-Lima Colegio de Notarios de Junín......................................................... 68

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JTC 3 Exps. Acums. Nºs 0001/0003-2003-AI/TC-Lima Colegios de Notarios de los Distritos Notariales de Lima, Callao y Arequipa................................................................... 75 JTC 4 Exp. N° 3741-2004-AA/TC-Lima Ramón Hernando Salazar Yarlenque............................................ 84 JTC 5 Exp. N° 4242-2006-PA/TC-Piura Germania América Veliz de Zevallos............................................ 101 JTC 6 Exp. N° 0015-2005-PI/TC................................................................ 110 RTF 1 RTF N° 03745-2-2006...................................................................... 129 RTF 2 RTF. N° 11952-9-2011...................................................................... 134 RTF 3 RTF. N° 15607-5-2010...................................................................... 152 RTF 4 RTF. N° 01455-3-2010...................................................................... 169 RTF 5 RTF. N° 01380-1-2006...................................................................... 177 RTF 6 RTF. N° 12880-4-2008...................................................................... 182 RTF 7 RTF. N° 01194-1-2006...................................................................... 193 I 1

Informe N° 003-2008-SUNAT/2B0000......................................... 198

I 2

Informe N° 074-2008-SUNAT/2B0000......................................... 200

I 3

Informe N° 006-2011-SUNAT/2B0000......................................... 203

I 4

Informe N° 042-2005-SUNAT/2B0000......................................... 205

Índice general..................................................................................................... 211

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