La Consolidación Del Modelo de Banca Múltiple en Colombia

 

MARÍA ALEXANDRA ORTIZ CABRERA

LA CONSOLIDACIÓN DEL MODELO DE BANCA MÚLTIPLE EN COLOMBIA (TESIS DE GRADO)

BOGOTÁ D.C., COLOMBIA 2006

 

UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

RECTOR:

DR. FERNANDO HINESTROSA

SECRETARIO GENERAL:

DR. HERNANDO PARRA NIETO

DIRECTOR DEPARTAMENTO DERECHO ECONÓMICO:   ECONÓMICO: DR. EMILIO JOSÉ ARCHILA PEÑALOSA  PEÑALOSA  

PRESIDENTE DE TESIS:

DR. EMILIO JOSÉ ARCHILA PEÑALOSA

DIRECTOR DE TESIS:

DR. JORGE CASTAÑO GUTIÉRREZ

EXAMINADORES:

DR. MAXIMILIANO RODRÍGUEZ

FERNÁNDEZ DR. CARLOS EDUARDO LEÓN RINCÓN

 

2

 

 A mi Padre, el hombre que admiro. Ejemplo de fe, amor y paciencia.

 

3

 

AGRADECIMIENTOS

Plasmar en pocas líneas la gratitud que merecen todas las personas que contribuyeron al logro de esta meta no es una tarea sencilla. En mi corazón siempre tendrán un lugar especial y reservado.

A Dios, a Jesús y la Virgen María por ser los guías de mi camino, el aliento de cada día y enseñarme que la fe mueve montañas. A mi Padre, por su infinito amor y confianza, gracias por hacer de mi una u na mejor persona cada día. A mi Madre, por su templanza y fortaleza, gracias por enseñarme a superar las dificultades. A mis consentidas Claus y Uchis, por su ternura y amor, gracias por apoyarme siempre y secundar todas mis locuras. A Pachito, por su inagotable amor, gracias por ser el complemento perfecto, por cada día a tu lado. A Rosita y Pauli, gracias por los días de felicidad que me regalan. A mi prima Andrea por escucharme y estar ahí siempre.

Al doctor Archila, gracias por sus consejos y la confianza depositada en mí. A Jorge, por orientar e impulsar este trabajo, gracias de todo corazón por el empeño y dedicación. A las niñas y niño del Departamento: Pauli, Cony, Mariné, Maribel y Mario por sus incomparables formas de ser, gracias por apoyarme en este proceso y darme la oportunidad de compartir cada día una nueva aventura.

 

4

 

A todos mis amigos, gracias por el apoyo incondicional en todo momento y entregarme su amistad sin esperar nada a cambio.

A mi abuelo Sergio, por cuidarme desde el cielo y porque siempre estaremos al margen de la vida. Infinitas gracias.

 

5

 

TABLA DE CONTENIDO Página INTRODUCCIÓN 1.  LOS ESQUEMAS DE SISTEMAS FINANCIEROS EN EL CONTEXTO MUNDIAL

1 

1.1.  Sistemas Financieros

2

1.1.1. Nuestra Definición

5

1.1.2. Clasificación

8

1.2.  La banca múltiple y la banca especializada en el mundo

12

1.2.1. Antecedentes

12

1.2.2. Ventajas y desventajas  desventajas de de  los modelos de banca múltiple y especializada

17

2.  ESTRUCTURA ACTUAL DE LA BANCA EN COLOMBIA  

25

2.1. Antecedentes y evolución 2.2.  Estructura y desarrollo del sistema financiero actual

25 38

3.  PROPUESTA DE ESTRUCTURA BANCARIA EN COLOMBIA

81

3.1.  Primera recomendación: Leasing financiero

83

3.2.  Segunda recomendación: Fondos de inversión colectiva

88

3.3.  Tercera recomendación: Actividad fiduciaria

95

 

6

 

3.4.  Cuarta recomendación: Banca de Inversión: Bancos, corporaciones financieras y comisionistas de bolsa

100

3.4.1. Permitir a los bancos ofrecer toda clase de servicios de banca de inversión, exceptuando loas inversiones de capital de largo plazo en el sector real

100

3.4.2. Desarrollar una institución de banca de inversión fundamentada f undamentada en la regulación, para el fortalecimiento de los comisionistas de bolsa de valores y la eliminación de las CFs

104

3.4.3. Permitir a todas las instituciones de créditos financiar la adquisición de compañías del sector real, sometidas a los requisitos de niveles prudenciales y procedimientos de crédito

107

3.5.  Quinta recomendación: Sociedades de capitalización

110

3.6.  Temas no incluidos en la propuesta

115

3.6.1.  Criterio de Intervención

115

3.6.2.  Entidades adicionales que deberían salir

116

3.7.  Perspectiva Internacional

117

CONCLUSIONES

119

BIBLIOGRAFÍA

127

 

7

 

LISTA DE CUADROS Y ESQUEMAS

Página Cuadros 1.  Modelo Bancario – Libertad de entrada

41

2.  Indicadores del Sistema Financiero (Promedios por períodos)

50

3.  Recomendaciones Específicas

82

4.  Clasificación Compañías de Financiamiento Comercial

86

5.  Fondos de Inversión Colectiva

88

6.  Sociedades de Capitalización I y II

112

Esquemas 1.  Colombia: Sistema Financiero (1990)

43

2.  Sistema Financiero Colombiano: Bajo la ley 510 de 1999

52

3.  Estructura General del Sistema Financiero y Asegurador

60

4.  Establecimientos de Crédito 5.  Sociedades de servicios financieros

61 63

6.  Entidades aseguradoras e intermediarios

65

 

8

 

INTRODUCCIÓN

A lo largo de la historia de las naciones, la evolución y desarrollo del sistema financiero en general, ha presentado variedad de matices entorno a procurar la estabilidad y crecimiento del mercado financiero, consolidando las fortalezas derivadas de cada estructura con el fin aprovechar los recursos disponibles en la economía y contribuir a la movilidad y mejoramiento de la misma. En Colombia, no siendo ajeno a la influencia mundial, el sistema financiero ha experimentado diferentes cambios y orientaciones impulsado por su afán de consolidación y estabilidad en el país. Dentro de este panorama se presenta un retorno dirigido y comprensivo hacia el esquema de banca universal o múltiple, múltiple, que conjuga conjuga multiplicidad de factores y que se enfrenta a innumerables retos de transformación e innovación por parte de los agentes del mercado: regulador, supervisor e instituciones.

En este contexto, el presente trabajo pretende a partir de los antecedentes del sistema financiero local e internacional, las experiencias positivas y negativas de los actores del mercado y las reflexiones y estudios de reforma al sistema que han sido presentadas al gobierno en la actualidad, establecer y analizar la viabilidad de un modelo de banca múltiple que promueva el crecimiento y fortalecimiento del sistema financiero colombiano que se enfrenta a niveles internacionales de eficiencia, competencia y eficacia normativa.

 

9

 

Con el fin de proporcionar las herramientas necesarias para comprender la estructura del sistema financiero colombiano y su proyección a futuro, este documento se divide en tres capítulos a saber:

En el primer capítulo denominado: “Los esquemas de sistemas financieros en el contexto mundial”, se esboza una breve definición y clasificación de sistemas financieros con el fin de contextualizar los modelos objeto de estudio de banca múltiple y especializada, antecedentes, características y particularidades que ratifican su permanencia en el mundo.

En el segundo capítulo denominado: “Estructura actual de la banca en Colombia”,

se analiza de modo particular los antecedentes, evolución y desarrollo del sistema financiero nacional como punto de partida para comprender la estructura actual y proyección a futuro del sistema financiero como un elemento principal y activo dentro del logro de objetivos para el crecimiento c recimiento económico del país.

En el tercer y último capítulo denominado: “Propuesta de estructura bancaria en Colombia”, se estudian cada una de las recomendaciones específicas presentadas

por el grupo de trabajo del sector financiero del Banco Mundial al actual gobierno entorno a la composición del sistema financiero colombiano. En este sentido, se define el contenido y justificación de cada una de las recomendaciones, las

 

10

 

implicaciones que trae consigo la implementación de dichas recomendaciones y el análisis sobre la viabilidad de estas modificaciones teniendo en cuenta la conveniencia y oportunidad de cada una en el sistema financiero a nivel nacional e internacional.

Finalmente, se presenta a modo de conclusión general que el esquema requerido por las necesidades y exigencias del mercado financiero doméstico en Colombia, se orienta a la consolidación de la banca múltiple. Dicho esquema estimulará niveles superiores de profundización, eficiencia y libre competencia, igualdad de condiciones en los mercados internacionales, libertad de mercado, mercado, intervención intervención adecuada y calculada mediante una regulación y supervisión estables, integradas y sistematizadas.

 

11

 

CAPÍTULO I “El descubrimiento de la naturaleza, de los modos de los planetas,

las costumbres de las plantas y los animales, exigió ante todo la conquista del sentido común. La ciencia no avanzaría dando cuenta de la experiencia cotidiana, sino aferrándose a la paradoja, aventurándose en lo desconocido. Hubo que descubrir la historia antes de poder explorarla (…)”.  

Daniel J. Boorstin. Los descubridores (1983)

1.  LOS ESQUEMAS DE SISTEMAS FINANCIEROS EN EL CONTEXTO MUNDIAL

El presente capítulo pretende contextualizar, dentro del marco de los sistemas financieros, las diferentes tendencias en las estructuras que se han adoptado en los modelos de banca múltiple y especializada, así como sobre su justificación y permanencia.

Para lograr lo anterior, se presenta en primer término, la definición de sistemas financieros en torno a la cual girará el presente trabajo; en segundo término, la evolución y tendencias que han experimentado los diferentes sistemas financieros, y por último, los diferentes argumentos que han defendido uno u otro esquema y su proyección en la economía mundial.

 

12

 

1.1. Sistemas Financieros

Los sistemas financieros están compuestos por varios mercados a saber: Mercado monetario, Mercado de capitales, Mercado de divisas y otros mercados financieros1. Por el objeto del presente documento, nos centraremos en el estudio del mercado de capitales.

El Mercado de Capitales se conoce como aquel en el que, tanto los recursos de capital como el riesgo, control e información asociados con el proceso de traslado del ahorro a la inversión se asignan y distribuyen en el tiempo y espacio, mediante la interacción de instrumentos que dicho mercado ofrece a una economía2.

A su vez, dicho mercado se divide en:

  Mercado intermediado o bancario: Cuando a través de intermediarios se



realiza la función de traslado del ahorro a inversión. Tales intermediarios pueden ser: Bancos, corporaciones, fondos, etc.

  Mercado no intermediado o desintermediado o de instrumentos: Cuando



mediante instrumentos se realiza directamente la función de traslado de 1  MINISTERIO

DE HACIENDA,  BANCO MUNDIAL Y FEDESARROLLO.  Misión de Estudios del Mercado de Capitales.

Informe 2 Ibíd., p.final, 1.  Bogotá, 1996, p. 2.

 

13

 

ahorro a inversión. Se desprenden de este mercado, otros que se clasifican según los mecanismos directos utilizados como: acciones, bonos, derivados, entre otros. En los mercados, intermediado y no intermediado, se observa su existencia conjunta en los diferentes países, en los cuales se destaca en cada caso particular la profundización y avance en uno de los dos mercados anteriormente referidos. Encontramos a Alemania como ejemplo de mayor avance en el mercado intermediado y a Estados Unidos como ejemplo de mayor alcance del mercado no intermediado.

Cabe resaltar que una estructura de mercados (bancario o de instrumentos) definida en los términos anteriores, no es preferible la una frente a la otra, sino más bien que el buen funcionamiento del mercado de capitales se deriva del complemento y coexistencia del mercado intermediado y no intermediado dentro de la economía. Se destaca entonces de dicha apreciación: “Es decir, no se puede

 juzgar a priori y considerar un modelo mejor que el otro. Por ejemplo, el sistema alemán no es menos eficiente en el cumplimiento de las funciones del mercado de capitales que el sistema anglosajón. Cada estructura posee ventajas y desventajas, y cada una corresponde a circunstancias particulares de cada país. Más aún, en

 

14

 

términos generales se puede observar a nivel mundial una tendencia hacia la complementación de los dos sistemas más que a su sustitución”3.

En consecuencia, el mercado de capitales juega un papel primordial para el crecimiento y desarrollo de la economía de un país, por cuanto su fundamento es la inversión. Cuanto más eficiente sea el mercado de capitales, se dispondrá de mayores recursos para invertir y por lo tanto, habrá mayor dinamismo y movilidad en la economía.

Simultáneamente, la regulación del mercado de capitales es deseable mientras coadyuve a la eficiencia del mismo, en cuanto que los recursos que maneja este mercado presentan una alta sensibilidad en la economía y resulta necesaria la intervención normativa por parte del Estado para lograr óptimos de equilibrio y eficiencia económicos. La regulación de dicho mercado permite la transparencia, información pública y simétrica entre los agentes del mercado, calidad y calificación en la prestación de los servicios, y minimización de fallas de mercado y costos de transacción.

3 MINISTERIO DE HACIENDA, BANCO MUNDIAL Y FEDESARROLLO. Misión

 

15

de Estudios…, cit., p. 5.

 

1.1.1.  Nuestra Definición

Por sistemas financieros se entiende el conjunto de actores que intervienen en el mercado financiero, esto es, el regulador quien determina los parámetros normativos del mercado financiero, el órgano de control quien supervisa y vigila el cumplimiento de los parámetros normativos de las instituciones que participan en el mercado financiero, las instituciones que hacen parte de dicho mercado; y por último, el mercado mismo desde su esfera nacional n acional e internacional.

Según Néstor Humberto Martínez: “Los sistemas financieros están conformados

por las autoridades que gobiernan, regulan y supervisan y las instituciones que operan en los mercados del ahorro, la inversión, el crédito y los servicios auxiliares de los mismos”4.

“Su función económica fundamental es la de proveer de recursos financieros a la economía,(…)”5.

A partir de dicha función principal, se desprenden cuatro funciones básicas específicas en desarrollo del proceso de disminución de los costos de transacción como lo señala Homero Cuevas en las siguientes cuatro funciones: a) “Conciliación 4 N ÉSTOR

HUMBERTO MARTÍNEZ NEIRA.  Derecho Financiero Comparado. Sistemas Financieros. Fundamentos  jurídicos y económicos para la iniciación de su estudio en América Latina,   Bogotá, Biblioteca FELABAN, 51994,  Ídem.(cap.

 

tercero), p. 67.

16

 

de ofertas y demandas financieras. Es la canalización de ahorro desde sectores de la comunidad donde es excedente hacia los sectores donde es deficitario”6, esta conciliación permite el equilibrio y estabilidad del sistema financiero y a su vez de la economía; b) “Evaluación y administración del riesgo. Debido al volumen de las

operaciones y de los recursos aplicados, los intermediarios financieros pueden especializarse en el acopio de información y evaluación sobre riesgos específicos” 7,

como eje principal de la actividad financiera manteniendo igualmente su estabilidad en la economía, con el apoyo institucional adecuado mediante el desarrollo de ordenamientos jurídicos prudenciales encaminados a reducir las alteraciones económicas, así lo señala el Banco Mundial cuando dice: “Sin embargo, a pesar de

la capacidad de reducción del riesgo que presentan los sistemas financieros, si no existen unas instituciones de apoyo que ofrezcan incentivos para que se asuman riesgos prudentes, el desarrollo financiero puede incrementar el riesgo en vez de mitigarlo”8  ; c) “Transformación de plazos. Usualmente, los depositantes desean

comprometer sus fondos durante períodos más cortos que los requeridos por los prestatarios. Pero el volumen y el crecimiento de sus operaciones, así como sus relaciones con otras entidades, incluyendo el Banco Central, permite a los intermediarios financieros conciliar esa discrepancia”9, esto con el fin de poner en funcionamiento la actividad financiera y permitir el movimiento de los recursos 6 H OMERO CUEVAS. Fundamentos

de la Economía de Mercado, Bogotá, Universidad Externado de Colombia,

2001, cuarta parte, (cap. decimoctavo), p. 265. 7 Ídem. 8 B ANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial – Mundial  – 2002:  2002: Instituciones para los mercados, Washington, 2002, (cap. cuarto: sistemas financieros), 9Ediciones   CUEVAS.Mundi-Prensa, Fundamentos de la Economía de Mercado, cit., p. 265.

 

17

p. 75.

 

captados del público para generar rentabilidad, dentro de las normas y controles previstos para dicho fin; d) “Generación de liquidez. (…) D e otro lado, los pasivos

emitidos por los intermediarios, contra esos activos, suelen ser líquidos, como los depósitos pagables con cheques, debido a la confianza sobre su respaldo, su valor y aceptabilidad general. Por consiguiente, al tiempo que los intermediarios asumen riesgos implícitos en esta transformación, proveen liquidez a la comunidad. Y ello de acuerdo con lo que ésta indica a través de sus ofertas de activos financieros” 10,

el manejo del riesgo de liquidez es necesario para la actividad financiera bajo la observancia de la regulación y con el respaldo institucional a través del Banco Central de cada Estado.

La importancia de los sistemas financieros deriva de su estrecha relación con el desarrollo y crecimiento económico de un país. “La contrib ución de un sistema

financiero al crecimiento y reducción de la pobreza dependerá de la cantidad y la calidad de sus servicios, de su eficiencia y de su alcance” 11.

Bajo esta perspectiva, dentro de una economía moderna, cada función que se desprende de los sistemas financieros reviste un alcance significativo dentro de la misma. Al proveer los diferentes servicios de pago y financiamiento para el libre

10

, pp. 265 a 266. 11 Ibíd.  BANCO MUNDIAL. Informe

 

sobre el Desarrollo Mundial – Mundial  – 2002,  2002, cit., p. 76.

18

 

intercambio de bienes y servicios, permitir la captación de recursos del público y generar ahorro, proporcionar crédito y supervisar a los prestatarios.

Por lo tanto, es deber de los estados forjar y mantener sistemas financieros sólidos que permitan el buen desenvolvimiento de la economía y aprovechamiento de sus recursos; y a su vez, contribuyan al soporte de la economía en períodos o épocas de crisis, aminorando los riesgos producidos por éstas.

1.1.2.  Clasificación

Los sistemas financieros se dividen en dos modelos convencionales, a saber: La banca múltiple, universal o general y la banca especializada o pura.

Se entiende por la primera, aquella que opera con libertad l ibertad en la actividad financiera bajo un marco normativo que la regula. Dentro de las diferentes concepciones de banca múltiple tenemos: “Se entiende por Banca Universal, una institución de

crédito que, de acuerdo con la legislación y previo el acto administrativo necesario, puede operar en todos los plazos, todas las ramas de operaciones y servicios bancarios”12, “A su turno, se considera banca múltiple o general aquella cuyo

régimen legal se informa en un marco de libertad absoluta para operar en cualquier

12 MIGUEL ACOSTA ROMERO. La

 

Banca Múltiple, México, Editorial Porrúa, S.A., 1981, (cap. noveno), p. 187.

19

 

actividad, y en cualquier plazo” 13; igualmente, señala el Banco Mundial al respecto: “el concepto de banca universal está vinculado ineludiblemente a la combinación

de la banca comercial (depósitos y créditos) y de la banca de inversión (emisión, colocación y negociación de acciones y demás valores emitidos por las empresas)”14. En resumen, la banca múltiple es la que está facultada, a través de la

regulación, para ejercer libremente cualquiera de las actividades financieras dentro del mercado financiero.

Dentro del sistema de banca múltiple, encontramos un enunciado más complejo, el de Conglomerados Financieros o Grupos Financieros, de los mismos se predica que: “Los denominados grupos financieros constituyen una expresión más

elaborada de la banca múltiple, ya que a través de las subsidiarias un banco comercial universal puede desarrollar cualquier otro tipo de actividad financiera. También puede ocurrir que el grupo se organice a partir de una compañía controladora de un banco universal, que al mismo tiempo puede realizar operaciones no bancarias”15. “(…) es un hecho económico que un grupo de

personas puede llegar a controlar, bien sea como accionista, o bien sea a través de unificar los órganos de dirección, a numerosas empresas(…), los grupos a su vez comportan una expansión y diversificación, ya no sólo con el banco, sino con aseguradoras, afianzadoras, sociedades controladoras, almacenes generales de 13  NÉSTOR

HUMBERTO MARTÍNEZ NEIRA.  Cátedra de Derecho Bancario Colombiano, 1ª. edición,  Colombia, Legis, 2000, (cap. quinto: sistemas bancarios), p. 192.  14 BANCO MUNDIAL.  Informe sobre el Desarrollo Mundial - 1989, Washington, 15 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…,  cit., p. 73.

 

20

1989, p. 58.

 

depósito, casas de bolsa, (…); en consecuencia, los   grupos financieros, al tener

nexos económicos y de dirección, con una muy variada gama de empresas, que a su vez tienen una producción muy diversificada, ingresos muy importantes, gran número de trabajadores a su servicio, en cierta forma realza la importancia de estos grupos financieros, dentro de su participación en el movimiento económico del país”16. “El grupo o conglomerado financiero es considerado como una especie

de grupo empresarial, entendido éste como un conjunto de sociedades que por porcentajes accionarios o por factores externos a capital forman unidad de sociedades, sin que por ello lleguen a perder independencia jurídica, pero con una característica fundamental y es que agrupan entidades que desarrollan labores propias del mercado financiero(…)”17. Al hablar de Grupos Financieros, nos referimos a una categoría compuesta de un ente facultado para intervenir en el sistema financiero por medio de instituciones e instrumentos de diversa naturaleza en las diferentes operaciones del mercado financiero. financier o.

De otra parte, se concibe la segunda modalidad  –banca especializada-, como aquella que opera dentro de una cierta actividad financiera específica y que es establecida por mandato de ley. Alrededor de los conceptos de banca especializada encontramos: “La especialización natural está íntimamente

relacionada con las características específicas estructurales y funcionales, que 16 ACOSTA ROMERO. La

Banca Múltiple, cit., pp. 154 a 155.

17JORGE

  Intervención y supervisión del sector financiero: un enfoque hacia los A.  CASTAÑO GUTIÉRREZ conglomerados financieros. (tesis. de grado) , Bogotá, 2000, (cap. primero: aspectos generales), p. 18.

 

21

 

puede tener un banco, en relación a varios criterios, que pueden ser: la exigencia de la clientela, el plazo en el que opera, y a la naturaleza de los instrumentos activos y pasivos de captación y préstamo, del ahorro público que utiliza. (…) existe e xiste

una especialización artificial, basada, fundamentalmente, en los criterios establecidos, bien sea por los ordenamientos jurídicos o bien por las autoridades, pero, en ambos casos, bajo la perspectiva de una política monetaria y crediticia de los Estados”18, “(…) por banca especializada se entiende aquella que solamente

puede operar respecto de determinadas actividades bancarias y/o en determinados plazos”19. Al tenor, nos dice Jorge Castaño Gutiérrez: “en la modalidad de banca

especializada se diseña un esquema en el que jurídicamente se segmentan los mercados financieros por sectores de atención, plazos, ámbito geográfico de acción, origen y destino de los recursos o varios criterios adicionales; se genera así un tipo de intermediario especializado por cada modalidad de operación” 20. En

síntesis, la banca especializada, respondiendo a criterios de necesidad, manejo, oportunidad y conocimiento específico del mercado financiero, opera para determinadas actividades financieras dentro del marco normativo establecido para las mismas.

18 ACOSTA ROMERO. La

Banca Múltiple, cit., pp. 184 a 186.

19 MARTÍNEZ NEIRA.  Cátedra de Derecho Bancario 20 CASTAÑO GUTIÉRREZ. Intervención y supervisión

 

Colombiano, cit., p. 191. del sector financiero…, cit., p. 14.

22

 

1.2. La banca múltiple y la banca especializada en el mundo

1.2.1.  Antecedentes La banca múltiple o universal tiene sus orígenes en Europa, propiamente en Bélgica con la creación de la Societé Generale de Belgique (1822 )21, transformándose posteriormente al modelo de banca especializada, seguida no con éxito en sus primeras concepciones, por Italia hasta la reforma bancaria de la ley de 1936, momento en el cual la banca se especializa y la ley de 1972 que mantiene una mixtura en la banca. Posteriormente, en el año 1993 mediante ajustes regulatorios se proyecta retornar a la banca general o universal en sentido estricto dejando sin sustento legal la especialidad de sus entidades financieras.

Francia procura un modelo de banca universal hasta la ley de 1945, la cual permite la especialidad de la banca bajo tres categorías, excluyendo el Banco Central de Francia, a saber: bancos de depósito, de negocios y de crédito a mediano y largo plazo. Al transcurrir la década del 60 retoma su concepción universal mediante decreto de 1966 y posteriormente, en el año 1984 busca nuevamente unificar la banca.

21 MARTÍNEZ NEIRA.  Cátedra

 

de Derecho Bancario Colombiano, cit., p. 193.

23

 

España en el año 1885 mediante el Código de Comercio, procurando una visión especializada de la banca, introduce legalmente una clasificación bancaria sin efectos reales, reales, persistiendo hasta la década de los 60’s, momento en el cu cual al se

busca la unificación bancaria por razones de política económica22.

En estricto sentido, Alemania con la creación del Deutsche Bank y el Commerzbank (1870) es considerada como el modelo de la banca múltiple en el

mundo, en el cual la misma entidad presta todos los servicios y operaciones bancarias, conocido con el término “bajo un mismo techo” y mediante la creación al interior de la entidad bancaria de dependencias o departamentos especializados en cada servicio u operación para la prestación de los mismos23.

Siguiendo el modelo alemán, Estados Unidos comenzó su operación bancaria bajo el entendido de servicios múltiples; sin embargo, a partir de la crisis de 1930 que generó la desestabilización del sistema financiero norteamericano, se optó por la división de la banca en comercial y de inversión mediante la Ley Glass-Steagall  de  de 1933, la cual estableció la división del mercado financiero estadounidense según el tipo de servicio prestado por cada entidad financiera y por la naturaleza de los activos y pasivos de la misma.

22 ACOSTA ROMERO. La Banca Múltiple,  cit., pp. 187 a 189. 23 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…,  cit.,

 

24

p. 72.

 

En el desarrollo de la actividad financiera de la banca comercial estadounidense de manera especializada, y su posterior crisis en la década de los 70’s, se estudia el regreso a la banca universal mediante la expedición en los años 80’s de tres leyes

fundamentales:

  Ley de Desregulación de Instituciones de Depósitos y Control



Monetario: Disponía la eliminación de los límites a las tasas de interés y la autorización a las entidades de depósito las cuentas “Now” 24.

  Ley de Facilidades Bancarias Internacionales: Establecía la facultad



para los bancos de actuar en el mercado internacional de capitales.

  Ley Garn-Saint Germain de Instituciones de Depósito: Constituía



nuevos instrumentos de captación25.

Para el año 1999, la Ley Gramm-Leach-Bliley promueve la estructuración de empresas holding financieras y subsidiarias financieras para efectuar actividades no bancarias, consolidando el esquema de banca múltiple. 24Una

cuenta "NOW" (con órdenes de retiro negociables) es una cuenta "de cheques gratuita" y una cuenta con intereses ofrecida por una sociedad de ahorro y crédito ("Thrift"). El balance o saldo mínimo exigido para una cuenta "NOW" suele ser mayor que el de una cuenta "de cheques gratuita", y si el balance o saldo cae por debajo del mínimo, es posible que deba pagar un cargo o comisión costosa. Sin embargo, si mantiene el balance o saldo mínimo, podrá obtener intereses devengados cada año. Tomado de: [www.consumerdebit.com/consumerinfo/us/es/aboutchecking/selectchecking/checkingtypes.htm], última revisión hecha el .29 de octubre de 2006. 25MARTÍNEZ NEIRA  Derecho Financiero Comparado…, cit., p. 73.

 

25

 

Acorde con lo destacado por Martínez Neira, según la clasificación de Gerald Corrigan nos manifiesta: “(…) en verdad sólo existen tres modelos oper acionales acionales

de estructura bancaria, que se mueven entre la banca múltiple y la banca especializada: El estilo de banca universal alemán, el estilo de banca universal inglés y el sistema fraccionado o especializado de los Estados Unidos de  América”26. En el modelo alemán, como ya se anotó, la misma entidad financiera

proporciona la integridad de los servicios bancarios y financieros; el modelo inglés contiene el suministro total de los servicios, pero con tres características especiales respecto del modelo alemán, que son reseñadas por Martínez Neira según lo destacado por Gerald Corrigan, a saber: “son comunes las subsidiarias legalmente

separadas; la compra de acciones de entidades comerciales por parte de un banco es bastante menos frecuente y son menos comunes las combinaciones entre firmas bancarias y de seguros” 27.

En el marco de los antecedentes latinoamericanos en general, la banca se erigió bajo el modelo de banca especializada, no obstante a finales del siglo XX se verifican los procesos de transición a la banca múltiple.

26 Ibíd., p. 69 27 Ídem.

 

26

 

Podemos destacar en el caso de México que durante el siglo XIX y hasta finales del siglo XX la banca era especializada con división de las instituciones de crédito por mandato de ley. Posteriormente, a partir de los años 40’s se da el proceso de

transformación hacia banca múltiple, consolidándose en el año de 1975, época en la cual se introduce a México en el sistema de banca universal28.

De la misma forma sucede en Argentina, a partir de la reforma del año 1977 se genera la transformación hacia la banca múltiple. El mismo fenómeno se repite en Chile en el año 1986 y Brasil en el año 1988, seguido por El Salvador en el año 1991, República Dominicana en el año 1992, Bolivia, Perú y Venezuela en el año 199329.

Sin embargo, la transición que se verifica actualmente en el mundo hacia la banca múltiple, no conlleva de suyo la eliminación de la banca especializada, por el contrario los dos tipos de banca pueden existir de manera concurrente bajo el entendido que las instituciones especializadas deberán fortalecerse en el mercado en que operan mediante altos estándares de conocimiento del negocio y calidad en el servicio ofrecido, y a su vez entendiendo la competencia en un entorno global. De lo contrario, por fuerza y exigencia del mercado en conjunto con las diferentes

28 ACOSTA ROMERO. La Banca Múltiple,  cit., pp. 211 a 214. 29 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado…,  cit.,

 

27

pp. 88 a 101.

 

reformas legales del funcionamiento del sistema financiero, dichas instituciones especializadas tenderán a desaparecer.

1.2.2.  Ventajas y desventajas de los modelos de banca múltiple y especializada

En la actualidad, las diferentes aproximaciones de determinado tipo de banca, se inclinan por generar mayor aceptación por la banca múltiple o universal que por la banca pura o especializada.

Como veremos a continuación, cada modelo tiene sus fortalezas y debilidades, y que la inclusión de uno u otro modelo depende de las características y circunstancias de la economía de cada país.

Por una parte, las principales fortalezas que contiene el sistema de banca especializada se enumeran así:

  En el entendido de satisfacer las necesidades del mercado financiero, la



banca especializada surge como respuesta a ellas generando una metodología, eficacia y productividad específicas, que a su vez conduce a la prestación íntegra y calificada de determinado servicio.

 

28

 

  Proporciona mejores técnicas, perfeccionamiento de tecnologías y



recurso humano en la atención del servicio.

  Apunta a la prestación eficaz de un servicio dirigido a una clientela



especializada.

  Provee seguridad y estabilidad de banca y liquidez.



Entre las principales críticas al sistema antes referido se encuentran:   La banca especializada en general, surge como una restricción



regulatoria por parte del Estado en la participación del mercado financiero, sin tener en cuenta el desarrollo u operación del mercado en cada región o territorio en particular.

  La banca especializada es atomizada e ineficiente. Se entiende por lo



anterior, que la banca especializada trae consigo un sistema financiero reducido que no responde con integridad a las necesidades de la economía de un país. Conlleva a la no penetración y aprovechamiento del mercado financiero.

 

29

 

  La banca especializada no genera costos óptimos de operación, por



cuanto su infraestructura y capital humano se entiende por cada intermediario especializado establecido o requerido.

  La banca especializada presenta concentración de riesgo, en cuanto



que por su naturaleza legal está obligada a operar en determinado mercado y en consecuencia, genera mayor vulnerabilidad frente a los riesgos que se manifiesten en determinado sector de la economía.

  La banca especializada genera altos costos para el consumidor, ya que



para satisfacer su demanda de servicios financieros, deberá recurrir a diferentes instituciones financieras para sus distintas operaciones, ya sea de ahorro, financiamiento o inversión.

  La banca especializada se enfrenta a niveles de competencia



superiores porque no solamente se refiere al mercado doméstico sino al mercado internacional en el que compite con bancas de diversa índole.

  La banca especializada trae consigo la creación de normas específicas



para cada servicio, generando asimetrías regulatorias entre los

 

30

 

diferentes servicios financieros que conviven y operan dentro de un mismo mercado.

De otra parte, se destaca del sistema de banca banc a múltiple:

  Fortalece la función bancaria, pues permite ofrecer de forma apropiada



y organizada los servicios financieros en el mercado.

 



Promueve la competencia y equilibrio entre las diferentes instituciones financieras, puesto que permite la transición de instituciones pequeñas a instituciones con mayor tamaño y productividad. En un entorno globalizado genera mayores posibilidades de competencia a nivel internacional.

  Permite el desarrollo de una banca más completa al interior de cada



país y a su vez, al incremento del ahorro interno por la multiplicidad de servicios ofrecidos a los consumidores.

  La banca múltiple o universal genera mejor calidad de sus activos de



riesgo. Existe un mayor control sobre el consumidor que accede a los servicios financieros porque los contiene una sola entidad que le presta

 

31

 

los servicios y a la vez porque es posible lograr una mayor diversificación del riesgo al poder distribuirlo en las diferentes actividades. Así lo anota Martínez al referirse: “Con razón,

recientemente decía el Presidente de la Asociación Bancaria Alemana: “La libertad de emprender toda clase de servicios financieros da por

resultado unas carteras de préstamo más equilibradas y estabiliza la rentabilidad”.”30.

 



Reduce y logra costos óptimos de operación, pues estamos hablando de una sola entidad, infraestructura y capital c apital humano unificados.

  Incrementa la productividad del recurso humano, ya que propicia la



integración en el conocimiento de todos los servicios financieros.

  Permite satisfacer las diferentes necesidades de la clientela, pues se



concentran en un solo cuerpo integrado para tal fin.

  Permite la organización interna especializada o departamentalizada



para generar altos índices de calidad y calificación en la atención de determinado servicio financiero.

30 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho

 

Financiero Comparado…, cit., p. 78. Financiero

32

 

  La concentración de los servicios en una sola entidad, promueve una



mejor gestión administrativa de la entidad financiera (unifica procedimientos e infraestructura física) y mayor penetración en el mercado a nivel territorial que mejora la posibilidad de elección del consumidor frente a la gama de servicios financieros ofrecidos.

  Propende por una regulación integral y eficaz en un entorno mundial,



evitando las asimetrías y desigualdades normativas a nivel interno y externo. Promueve la liberalización del mercado financiero y la desregulación racionalizada y flexible.

  Frente a una regulación integral, el control y supervisión de las



entidades financieras adquiere igualmente un carácter eficaz y una orientación clara frente a las políticas perseguidas en el mercado financiero y a la política económica de cada Estado a nivel local e internacional.

 

33

 

Dentro de las críticas al sistema de banca múltiple encontramos:



  Monopolización y burocratización de la actividad en el sentido del

crecimiento elevado de las instituciones dentro del mercado financiero, que restringen la entrada de pequeñas o nuevas entidades.

  Puede llegar a ejercer un manejo indebido de la economía de un país,



por su fuerte incidencia en la misma.

  Propicia la concentración del control de acciones empresariales, que



puede degenerar en situaciones de iliquidez o congelamiento.

  La coexistencia del sistema de banca múltiple con una regulación



financiera débil y sin objetivos claros de política económica estatal derivará en efectos nocivos para el sistema financiero no perseguidos en su concepción por el modelo de banca múltiple.

Resulta preciso recalcar, que los dos modelos de banca múltiple o especializada pueden existir de forma concurrente en un mercado, por cuanto uno y otro pueden obtener el mayor provecho de sus fortalezas minimizando de manera contundente sus debilidades y flaquezas. Así lo ilustra Martínez Neira: “La incontrovertible

 

34

 

existencia de bancos universales y grupos financieros, regulada por la ley, convive sin embargo con el statu quo. Aquéllos no se oponen a la subsistencia de otros establecimientos de crédito especializados. De hecho, porque los propios bancos universales pueden especializarse en segmentos del mercado; nada lo impide” 31. Sigue dicho autor para fundamentar su argumento bajo la referencia de “Asahiko

Isobe y Kevin J. Kearney: “Las principales instituciones financieras integradas no siempre tienen la ventaja de ganar; habrá grandes oportunidades para que las instituciones financieras más pequeñas se especialicen en un área o en un negocio en el cual suministren servicios de calidad (…) El punto más importante para las instituciones financieras que deseen asumir la responsabilidad de implementar un negocio orientado a las ganancias, será la correcta identificación de las necesidades del mercado y la selección selecc ión de una posición estratégica compatible con el manejo de sus propios recursos”32.

En consecuencia, la adopción de un modelo u otro, o de un modelo mixto, debe atender a las características, necesidades y prioridades de cada país, a su proyección y objetivos económicos establecidos en su política económica y a las metas de crecimiento y desarrollo económicos que generen mayor riqueza y recursos para la economía en provecho de la sociedad y su bienestar.

31 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho 32 Ídem.

 

Financiero Comparado…, cit., pp. 97 a 98.

35

 

CAPÍTULO II “El poder del hombre de hacer lo nuevo  

era el poder de sobrevivirse a sí mismo en sus creaciones”.  

Daniel J. Boorstin. Los Creadores (1992)

2.  ESTRUCTURA ACTUAL DE LA BANCA EN COLOMBIA

El objetivo de este capítulo es estudiar a profundidad la estructura del sistema financiero colombiano, sus antecedentes y evolución, estructuración y desarrollo dentro de los modelos descritos en el anterior capítulo.

2.1. Antecedentes y evolución

En Colombia, el sistema financiero antes de la década del 20, se adecuaba a un esquema de banca múltiple o universal ya que gozaba de su naturaleza liberal dentro del mercado financiero, pues tenía la facultad para ejercer dentro del mercado diversas operaciones, entre ellas: libre emisión de billetes, según la institución emisora: billetes del Estado o billetes de Banco, captación de dinero del público, inversión a nivel local y extran extranjero, jero, adquisición de acciones33 de entidades, que respondían al naciente intercambio de bienes y servicios y la necesidad de

33 

NÉSTOR HUMBERTO MARTÍNEZ NEIRA.  Reflexión crítica sobre el modelo del sistema financiero

colombiano,(presentación diapositivas),  Bogotá, XVIII Congreso Internacional de la Federación Iberoamericana de Asociaciones Financieras, 2003, diapositiva 11.

 

36

 

invención de instituciones, sistemas e instrumentos que permitieran la movilidad, crecimiento económico y maximización de los recursos monetarios.

Es fundamental y como primer antecedente reconocer que solo hasta la época del 20 se organiza y regula la función de manejo y emisión de moneda nacional en un solo organismo estatal denominado el Banco Emisor. En los años antecedentes (siglos XIX y albores del XX) al no existir un órgano único encargado del manejo y emisión de moneda y bajo el esquema de banca libre imperante en este período se presentan multiplicidad de instituciones emisoras del nivel público y privado, entre otras34:   Entidades emisoras de orden estatal: Tesorería General de la República



(1838- 1860), Banco Nacional (1860-1900), Junta Nacional de Armotización (1903-1922).

  Entidades emisoras de orden privado: Se clasificaban por las diferentes



zonas geográficas del país, entre otros tenemos: Banco de Bogotá (1870), Banco de Colombia (1875), Banco de Antioquia (1872), Banco de Barranquilla (1873), Banco de Santander (1872). Esta facultad de emisión otorgada por el gobierno transcurre en vigencia del período de 1870 a 1886.

34  NÉSTOR

RICARDO CHACÓN.  Derecho Monetario. 1ª. edición, Bogotá,  Colombia, Librería Ediciones del

Profesional Ltda.. y Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, 2005, (segunda parte, título I, cap. I, secc. II: Bancos de emisión en otros países), pp. 159 a 160.

 

37

 

Bajo este contexto era imposible generar una política monetaria uniforme y un desarrollo económico sistémico para el país.

En consecuencia, y determinado por las crisis políticas mundiales, las incontrolables emisiones, las desviaciones de mercado, el deseo particular de apoderarse del mercado financiero y la falta de orientación normativa en el desarrollo del sistema financiero colombiano, que se produjeron en desarrollo del modelo de banca universal y que desencadenaron la falta de confianza en el sistema e instituciones financieras erigidas hasta el momento, requería la toma de decisiones oportunas y encaminadas a estabilizar el caos financiero generado, mediante la adopción de recomendaciones de misiones extranjeras al gobierno y la posterior promulgación de leyes encausadas a la organización, estructuración y mantenimiento del sistema financiero nacional.

Hacia los años 20’s, en particular la crisis financiera de 1932 condujo a la

conformación de un grupo de asesoría de expertos internacionales con el propósito de diseñar recomendaciones para el ajuste económico de la Nación. Dicha comisión se conoce con el nombre de Misión Kemmerer.

A partir de este momento, se vislumbra el modelo de banca especializada en el país, recomendando la puesta en marcha de instituciones financieras con un propósito y mercados específicos; como resultado de ello se generan legislaciones

 

38

 

que proyectan la organización de la banca especializada, pero manteniendo un diseño de sistema bancario integral que constituía bajo una misma entidad las diferentes operaciones específicas del mercado y que al mismo tiempo limitaban el ámbito de acción de determinadas instituciones financieras. 

Como resultado de esta misión, se promulga la Ley 25 de 1923 mediante la cual se crea el Banco de la República, que se encarga de regular las políticas monetaria, crediticia y cambiaria del país.

La Ley 45 de 1923 mediante la cual se regula el funcionamiento de los establecimientos bancarios en el país, permite a los bancos organizarse en secciones: comercial, hipotecaria, fiduciaria; sin embargo, solo estaban autorizados para realizar transacciones crediticias de corto plazo, pues para los créditos de largo plazo estaban únicamente facultados los bancos b ancos hipotecarios.

La misma ley, establecía en su articulado35 la creación del ente supervisor de la actividad financiera en Colombia, consciente del vacío que existía por parte del gobierno en la función de vigilancia de las entidades financieras e imprimiéndole

35  Articulo

19 de la Ley 45 de 1923 establece: " Créase Créase dependiente del Gobierno una Sección Bancaria encargada de la ejecución de las leyes que se relacionen con los bancos comerciales, hipotecarios, el Banco de la República y todos los demás establecimientos que hagan negocios bancarios en Colombia. El Jefe de dicha sección se llamará Superintendente Bancario, será colombiano, y tendrá la supervigilancia de todos aquellos establecimientos bancarios, y ejercerá todas las facultades y cumplirá todas las obligaciones que se le confieran e impongan por la ley (…)".  

 

39

 

desde el espíritu legal, la importancia de la función de supervisión y control para el sistema financiero.

A pesar de apreciarse bajo este entendido una proyección hacia la l a banca universal, con el transcurso del tiempo se produjo en Colombia y en la región andina un paso a la estructura financiera especializada que derivó en un sistema financiero altamente reprimido, atomizado e ineficiente. Todo esto debido a las fuertes crisis económicas a nivel mundial que desestabilizaron el sistema en su estructura y confianza, y a las diferentes políticas y regulaciones adoptadas por el gobierno nacional frente al mercado financiero y los manejos inadecuados a nivel interno.

Es puntual cuando anota Sergio Clavijo: “Es cierto entonces que Colom bia no fue

ajena a aquella tendencia del mundo Anglosajón a frenar la evolución natural hacia la multibanca, solo que en nuestro país el detonante no fue la Gran Depresión, sino otra serie de factores relacionados con los grupos de presión de cada momento” 36.

De igual manera, vale la pena subrayar que dentro del sistema financiero colombiano, específicamente el mercado de capitales se concibe bajo el modelo de mercado intermediado para transformar el ahorro en inversión, el desarrollo del mercado intermediado se proyecta alrededor de treinta años en el tiempo dejando 36  SERGIO

CLAVIJO.  Hacia la multibanca en Colombia: retos y „retazos‟ financieros fina ncieros,  Colombia, documento preparado con ocasión de la Convención de Asobancaria, 2000, p. 20. Tomado de: [www.banrep.gov.co/docum/ftp/borra150.pdf], última revisión hecha el 14 de octubre de 2006.

 

40

 

rezagado el modelo directo o desintermediado, debido a la influencia de las recomendaciones derivadas de las misiones extranjeras que diagnosticaron el modelo financiero a seguir durante los años 50’s y que se centraron en el modelo intermediado; varias de las políticas adoptadas para entonces desestimularon el desenvolvimiento del mercado bursátil en Colombia.

En las décadas de los 60’s y 70’s se configura una exagerada especialización de la

banca, producto de las restricciones financieras, la orientación a determinados sectores del mercado financiero de la política de ahorro y crédito a través de intermediarios especializados creados para tal fin, la intervención estatal excesiva dentro del sistema y mercado financieros. Se conduce que por cada nueva actividad financiera en el mercado se fundaba una nueva institución para desarrollarla37.

Se destacan dos puntos:

1.  Con relación a la reforma de 1974 que buscaba:

a.  Flexibilización y uniformidad de las tasas de interés activas y pasivas.

37 NÉSTOR HUMBERTO MARTÍNEZ NEIRA. Reflexión

 

crítica sobre sobre el modelo…, cit., diapositiva 12.

41

 

b.  Reforma a la estructura de crédito del Banco de la República limitando la utilización y asignación de cupos para fines de liquidez y redescuento mediante fondos financieros.

c.  Nuevos mecanismos de control para operaciones de mercado abierto.

Como resultado de la reforma se legalizan las sociedades que hasta el momento operaban como intermediarios financieros ilegales mediante su inclusión en el control y vigilancia por parte de la Superintendencia Bancaria. Decisión que provocó el afianzamiento del status y aumento en número de estas instituciones operando en el mercado financiero.

Por el cambio de estructura tan abrupto que se evidencia hacia mediados del 70, que se sostenía en la competencia perfecta del mercado de capitales, se dejó de lado la importancia de la intervención estatal en términos de regulación, vigilancia y control.

2.  A partir del año 1977 como consecuencia de los excedentes de exportación del país se modifica el objetivo de la política financiera. Ya no se atiende el aumento en el ahorro por parte de los agentes del mercado, sino que se centra en el manejo de la expansión de oferta monetaria mediante la

 

42

 

represión del sistema. En consecuencia, se establecen nuevos encajes para restringir los medios de pago, se genera un superávit en las finanzas del Estado y se produce la colocación de papeles por parte del Banco de la República en el mercado monetario.

De la misma forma, se evidencia un aumento en los intermediarios financieros frente al excedente referido. Con mayor claridad nos explica Castaño Gutiérrez: “De otro lado, en una economía en expansión las demandas de las empresas

productivas tenían que ser mayores. Al sector financiero como un todo le correspondía no solo manejar la liquidez que originaba la bonanza externa, sino también, canalizar más crédito y más capital hacia los sectores de la producción” 38.

Esto en concordancia con la función de movilidad de la economía encausada al crecimiento económico del país.

Nuevamente, se produce el manejo desaforado por parte de los actores del ssistema istema financiero concentrando en ciertos sectores económicos los recursos financieros bajo la convicción que el mercado asignaría eficientemente los recursos obtenidos y que por su insostenibilidad conducirían a las crisis en años posteriores.

Para la década del 80 en Colombia el modelo era inviable, debido al desencadenamiento de los efectos de las políticas y decisiones tomadas en la 38 CASTAÑO GUTIÉRREZ. Intervención

 

y supervisión del sector financiero…, cit., p. 47

43

 

década del 70 y a la proliferación de agentes en el mercado financiero y la carencia de una adecuada regulación frente al nuevo esquema financiero presentado por el mercado en este período. Que a la postre, condujo a la desaparición de la estructura viciada del mercado financiero por la misma fuerza del mercado, el cual exigía una mayor eficiencia y competencia de sus actores.

Al generarse en este período el advenimiento de innovaciones financieras que respondían a nuevos instrumentos que se utilizaban como medio de pago en el 39

sistema financiero, los denominados “cuasidineros” , éstos representaban mayor

agilidad y avance en el ejercicio de la actividad financiera, pero a su vez facilitaban la ejecución de operaciones no autorizadas a las entidades , lo cual permitió la expansión de la oferta monetaria.

Se verifican varios fenómenos frente a la crisis presentada, a saber:

  La piramidación de capitales: Admite por mandato legal que cualquier



establecimiento invierta en otro un porcentaje de su capital y reservas. Esto generó por ejemplo que un porcentaje de capital de un banco apareciera en una corporación y a su vez parte de éste porcentaje se reportara en una compañía de financiamiento y consecutivamente con otras entidades.

39  Instrumentos

de pago que si bien no son efectivo, fungen como tal y liberan de las obligaciones, por ejemplo tarjetas crédito y débito.

 

44

 

Contablemente se incrementan las cifras creando una ficción frente al capital real de las instituciones financieras.

  La concentración de capital: El capital se concentró en el manejo



especulativo de operaciones comerciales y personales.

  Asignación del crédito: La asignación era regulada por el mercado



persiguiendo las actividades más rentables, la falta de regulación frente a la composición de activos de los establecimientos financieros no conduce a la obtención de las metas trazadas en la política económica del país, incentivando de esta manera la adecuación arbitraria de los recursos percibidos.

  Sector real versus sector financiero: Se presentaba un alto crecimiento en



el sector financiero frente a una contracción en el crecimiento del sector real, hecho que encaminaba todos los recursos disponibles a la inversión exclusiva en el sector financiero. Esto conlleva la consecuencia cíclica que al presentarse menor crecimiento en el sector productivo, se reducían los recursos que alimentaban el sistema financiero y se daba paso al ejercicio de especulación que por su naturaleza temporal perturban la confianza de

 

45

 

la sociedad en la estabilidad y seguridad de las instituciones financieras y en general, del sistema financiero.

  Crisis de la profesión bancaria: Al postularse la actividad financiera como



una de las más rentables, aparecieron dentro del mercado un sinnúmero de establecimientos financieros a cargo de personas no calificadas para ejercer la función bancaria, derivando en una competencia no leal y deteriorando la prestación, calidad y eficiencia del servicio financiero.

  La insuficiencia del alcance regulatorio de la Ley 45 de 1923 resquebrajó el



sistema, permitiendo la reglamentación normativa temporal de cualquier actividad en el mercado financiero conduciendo a un severo desorden a nivel jurídico.

  Los errores cometidos en las décadas anteriores por la falta de previsión a



futuro destapan sus secuelas en las décadas posteriores.

 Así lo destaca López Garavito cuando expone: ”Es inquietante observar cómo en

los últimos años, a pesar de los controles estatales al sistema financiero, las sociedades y el mercado de papeles valor, se han presentado grandes irregularidades en el manejo de recursos que por ser de los ahorradores

 

46

 

particulares, el Estado debe garantizar su cabal manejo” 40. Sigue el mismo autor: ”(…) llevan a la conclusión que el Estado tiene los instrumentos pero no los puede

utilizar, en una demostración de ineficiencia que es tanto más notoria cuando por ello pierden los pequeños inversionistas y ahorradores colombianos”41.

Como respuesta a la crisis acaecida en los años 80’s se toman varias medidas

para contrarrestar la permanencia de los efectos emanados de ésta crisis. Una primera acción corresponde a la creación del Fondo Nacional de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafin) cuya función principal es la intervención cuando se presentan serios problemas en las entidades financieras para garantizar los derechos de los usuarios del sistema, y la organización del Seguro de Depósito, cuyo objeto es garantizar las acreencias a cargo de las instituciones financieras inscritas en el Fondo que sean objeto de liquidación forzosa administrativa. La segunda acción corresponde al traslado de la propiedad de los bancos particulares al dominio estatal con el fin de devolver la confianza en el sistema y sus entidades, esta acción contrajo un incentivo negativo por cuanto concentró la propiedad y el manejo del sistema financiero en el Estado. La tercera acción orientada a lograr el restablecimiento de la capacidad para generar utilidades y a procurar el fortalecimiento patrimonial  de las entidades financieras. La cuarta acción dirigida a la adecuación y proyección del marco regulatorio unificando criterios y procesos de 40 L UÍS

FERNANDO LÓPEZ GARAVITO.  Intervencionismo de estado y economía colombiana, Bogotá, Colombia, Universidad Externado de Colombia, 2ª edición, 1995, (cap. I), p.165. 41 Ídem.

 

47

 

control mediante la calificación periódica de cartera y la institucionalización del Plan Único de Cuentas (PUC) específico para el sector financiero mediante la expedición de la Resolución 3600 de 1988.

Tras las crisis de los años 80’s registradas tanto a nivel nacional como en los

países latinoamericanos, se conduce a la revisión y reforma de las estructuras y sistemas financieros vigentes hasta el momento, proponiendo tres orientaciones fundamentales de acción.

La primera referente a la liberalización y desregulación, entendiendo por éstas la libre movilidad en el mercado financiero de los diferentes agentes bajo un marco normativo flexible y adecuado hacia las políticas económicas de los estados, evitando de esta forma la fuga del ahorro hacia entidades fuera de los países de origen o la creación paralela de mercados informales.

La segunda referida a la regulación prudencial, que se orienta en dos vías, por un lado la creación de normas que contribuyan al desarrollo del sistema financiero y que garanticen dentro del mismo la liquidez, solvencia y diversificación de los riesgos de forma adecuada; por otro lado, el fortalecimiento de las instituciones estatales entorno a la creación legislativa y de vigilancia y control de la actividad financiera en su proyección institucional autónoma y de toma de decisiones con carácter preventivo y coercitivo. Así se reconoce esta prioridad cuando se subraya:

 

48

 

“Las normas sobre capitales mínimos, capital adecuado, clasificación de cartera de

créditos y de inversiones y la diversificación de riesgos, forman parte del inventario de disposiciones que llevan la impronta de la regulación prudencial y la supervisión adecuada”42.

La tercera hace referencia a la promoción de la eficiencia y la competitividad, dentro de la ineficiencia que ahogaba el esquema anterior; la eficiencia toma carácter trascendental en el sistema financiero para estructurar acompañada de la promoción de la competencia que debe existir en los mercados, mayores niveles de calidad, atención al público y productividad en la economía no solo a nivel local sino a nivel global.

2.2. Estructura y desarrollo del sistema financiero actual

En Colombia, entre las décadas del 80 y 90 las autoridades se proponen la reforma y modernización del sistema financiero existente, procurando mayor libertad en el mercado con orientación normativa adecuada y promoviendo la competencia en su sentido más amplio.

Las distintas autoridades de orden legislativo y ejecutivo en materia de regulación financiera se dieron a la tarea de adelantar dicha reestructuración. El espíritu de 42 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho

 

Financiero Comparado…, cit., p. 85.

49

 

ésta reforma se orientó al desarrollo de un sistema de banca múltiple bajo la concepción de grupos financieros, en donde los establecimientos de crédito funcionan como matrices y filiales, y al desmonte de los estatutos especiales que generaban barreras en el mercado.

Bajo el primer presupuesto, liberalización y desregulación en Colombia, se destaca43:

 



Se racionaliza el control al crédito y a las tasas de interés.

  Se perfecciona un régimen cambiario más flexible.



  El encaje desciende a niveles internacionales.



  El Estado desincentiva la utilización de inversiones forzosas.



  Desaparece el control de tasas pasivas o de captación.



  Permite la realización de nuevas operaciones a los distintos



establecimientos, afines a su naturaleza.

43 MARTÍNEZ NEIRA. Reflexión

 

crítica sobre el modelo del sistema financiero…, cit., diapositiva 13.

50

 

El segundo presupuesto, relacionado con la regulación prudencial en Colombia, se reseña44:

  La adecuación de las normas de capital del Acuerdo de Basilea a la



legislación interna.

  Reglas de clasificación de cartera y provisiones de las mismas.





  Valoración del portafolio de inversiones a “precios de mercado”.     Plan Único de Cuentas (PUC) para la unificación en la presentación de



estados de cuenta.

  Valoración de riesgos de mercado.



El tercer presupuesto, sobre la promoción de la eficiencia y productividad, se promueve para Colombia45:

  La apertura del sector: entendiendo por ésta, la libertad de ingreso de



instituciones bancarias, permitiendo la entrada a la inversión extranjera,

44 MARTÍNEZ NEIRA. Reflexión 45 Ibíd., diapositiva 18.

 

crítica sobre el modelo del sistema financiero…, cit., diapositiva 17.

51

 

apertura del mercado financiero a bancos internacionales y profundización en el mercado de valores.

La libertad de entrada en el mercado financiero colombiano se refleja en el siguiente gráfico46:

Cuadro 1 Modelo Bancario - Libertad de entrada Año Número

1990

2002

Bancos*

25

28

CAVs

10

047 

Total

35

28

* Incluye Caja Social. Excluye Caja Agraria y Banagrario Fuente: Asobancaria. 2002.

  El sector público centra su participación en el mercado financiero mediante



la orientación y regulación activa del sector financiero y se aparta de su influencia en las operaciones e inversiones en las entidades financieras.

46 Ibíd., 47 El

diapositiva 19.

número de CAV’s para el año 2002 es cero(0) por cuanto el artículo 5 de la Ley 546 de 1999 (por medio

de la cual se dictan normas en materia de vivienda) ordena la conversión de éstas corporaciones en bancos comerciales en un plazo de tres años a partir de la vigencia de la ley.

 

52

 

  Se abandona el esquema de banca especializada, mediante la eliminación



de barreras a los establecimientos de crédito y la proyección del mercado a través de los denominados grupos financieros.

La Ley 45 de 1990 permitió un campo de acción más amplia a los establecimientos de crédito en el mercado financiero. Se resalta según Clavijo: “La Ley 45 de 1990 desarrolló el concepto de conglomerado financiero, cuya base operativa de expansión  descanso sobre filiales, pero manteniendo una cierta separación del

principio de intermediación respecto del de la prestación directa de los servicios f inancieros inancieros asociados”48.

En Colombia, según lo sostiene Martínez Neira: “(…) lo cierto es que existe una

entidad que puede concebirse marcadamente como un verdadero banco universal, en toda la extensión del concepto. Se trata de los bancos comerciales” 49.

El sistema financiero colombiano a partir de 1990 se estructura como se describe en el esquema a continuación50:

48 CLAVIJO.  Hacia

la multibanca en Colombia… , cit., p. 21. Financiero Comparado…, cit., p. 102.

49 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho 50 Ibíd., p. 103.

 

53

 

Esquema 1  1 

COLOMBIA:

- Corporaciones financieras

SISTEMA FINANCIERO FINANCIERO

- Corporaciones de ahorro y

(1990)

vivienda Banco Comercial

- Sociedades fiduciarias

(Filiales)

- Leasing - Comisionistas de bolsa - Almacenes generales de depósito - Sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantías

Corporaciones financieras Corporaciones de ahorro y vivienda Compañías de financiamiento comercial Organismos cooperativos financieros Fuente: Néstor Humberto Martínez. 1994.

 

54

 

El banco comercial opera como banco múltiple porque actúa en la totalidad de sectores de la economía, posee operaciones activas en los diferentes plazos, igualmente puede realizar sus operaciones en moneda legal nacional y en moneda extranjera, ostenta el monopolio de cuenta corriente, percibe remuneración del dinero a la vista, capta recursos del mercado a través de certificados de depósito a término, invierte en el sector real mediante la organización de corporaciones financieras, opera a través de sociedades filiales en los distintos mercados a saber: fiduciario, leasing, intermediario de valores, administrador de fondos de pensiones 51

y cesantías, depósito de mercaderías . El sistema de banca universal para ese entonces se fundamentó a partir del esquema matriz y filial con el objetivo de evitar conflictos de interés entre los sectores financiero y real y evitar los riesgos de contagio en el sistema.

Posteriormente, se promulga la Ley 35 de 1993 que en desarrollo del modelo de banca universal permite a las corporaciones de ahorro y vivienda ampliar su portafolio de servicios al ofrecimiento de créditos de consumo sin hipoteca y a la compra - venta de divisas, de acuerdo a lo establecido en los artículos 17 y 18

51 MARTÍNEZ NEIRA. Derecho

Financiero Comparado…, cit., p. 102 a 104.

 

55

 

sobre las operaciones de las corporaciones de ahorro y vivienda y las operaciones de compra y venta de divisas, divi sas, respectivamente52.

Y de otro lado, la misma ley permite la existencia del modelo de banca especializada, ya que estipula la creación de un nuevo actor intermediario en el mercado financiero, denominado compañías de financiamiento comercial especializadas en leasing, llevando consigo un aumento en los establecimientos de crédito en el mercado, el artículo 12 de la mencionada ley consagra los actores 53

autorizados para operar el arrendamiento financiero  . 52  Consagran

los artículos 17 y 18 de la Ley 35 de 1993. Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público y se dictan otras disposiciones en materia financiera y aseguradora (…): “Artículo 17. Operaciones de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda. Dentro de su objeto

principal, las corporaciones de ahorro y vivienda podrán también realizar complementariamente las operaciones estipuladas en moneda legal que le autorice el Gobierno Nacional en desarrollo de esta Ley hasta el tope que el mismo establezca. Las corporaciones de ahorro y vivienda también podrán efectuar inversiones en sociedades de servicios financieros en los mismos términos y condiciones autorizados a los establecimientos de crédito. El Gobierno Nacional autorizará a partir del 1o. de julio de 1993 a las corporaciones de ahorro y vivienda para otorgar créditos de consumo sin hipoteca hasta los límites y con las condiciones que señale el Gobierno, preservando su especialización en el financiamiento de vivienda y de la construcción. Parágrafo 1o. Las corporaciones de ahorro y vivienda podrán realizar además de las operaciones enumeradas en el artículo 2.1.2.3.8 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, aquellas que le autorice el Gobierno Nacional en desarrollo de esta Ley. Parágrafo 2o. En todo caso, las corporaciones de ahorro y vivienda podrán otorgar préstamos para inversión garantizados con hipoteca sobre inmuebles diferentes de vivienda, con sujeción a las condiciones especiales que señale el Gobierno Nacional. Artículo 18. Operaciones de compra y venta de divisas. Las corporaciones de ahorro y vivienda y las compañías de financiamiento comercial podrán efectuar como intermediarios del mercado cambiario, operaciones de compra y venta de divisas y las demás operaciones de cambio que autorice la Junta Directiva del Banco de la República, que dictará las regulaciones pertinentes”.   53 Señala el artículo 12 de la Ley 35 de 1993. Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público y se dictan otras disposiciones en materia financiera y aseguradora (…):  

 

56

 

Igualmente, y en uso de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por la Ley 35 de 1993 se reglamenta el sistema financiero mediante la expedición del Decreto 663 de 1993 “Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración” (EOSF),

el cual compila y organiza las normas financieras existentes hasta ese momento en un solo cuerpo jurídico, constituye la integración de los agentes del mercado, los principios de regulación y supervisión y las entidades que cumplen las funciones de regulación, supervisión y control del mercado financiero en un mismo orden legal.

“Artículo 12. Arrendamiento Financ iero. Dentro del año siguiente a la vigencia de la

presente Ley, las sociedades de arrendamiento financiero o leasing existentes podrán convertirse en compañías de financiamiento comercial con sujeción a las normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Las compañías que se organicen como resultado de la conversión y las demás que se constituyan especializadas en leasing podrán efectuar operaciones activas de crédito solamente hasta el porcentaje máximo que señale el Gobierno Nacional. Las compañías de financiamiento comercial existentes o que se constituyan podrán realizar a su vez operaciones de leasing, desde el 1o. de julio de 1993, hasta el porcentaje máximo que señale el Gobierno Nacional. El porcentaje máximo de operaciones de arrendamiento financiero que se autorice a las compañías de financiamiento comercial será igual al que se fije a las compañías especializadas en leasing para realizar operaciones activas de crédito. Parágrafo 1o. Las sociedades de arrendamiento financiero o leasing que opten por la conversión regulada en el presente artículo dispondrán de un plazo de tres años para acreditar el cumplimiento del capital mínimo requerido para la constitución de compañías de financiamiento comercial de acuerdo con la ley en el año de 1992; el valor faltante para alcanzar dicho capital mínimo deberá suscribirse y pagarse así: no menos del 40% antes del 30 de abril de 1994; no menos del 30% antes del 30 de abril de 1995 y el saldo a más tardar el 30 de abril de 1996. Parágrafo 2o. Las compañías de financiamiento comercial especializadas en arrendamiento financiero podrán usar en su nombre comercial la expresión "Arrendamiento Financiero" o "Leasing". Parágrafo 3o. Las sociedades de arrendamiento financiero actualmente existentes que no se conviertan conforme a este artículo, quedarán disueltas y deberán liquidarse

 

57

 

Durante la crisis financiera acaecida a finales del 90, se constata que el modelo adoptado no fue lo suficientemente adecuado y que su proyección a futuro fue bastante reducida y limitada. Nos ilustra este punto Clavijo cuando resalta: “Lo que es claro es que la reforma financiera de principios de los años noventa resultó en una estructura operativa altamente compartamentalizada (departamentalizada) y costosa. (…) ese esquema de sucursales/filiales resultó ser c ostoso para una banca que pretendía llegar a estándares internacionales de eficiencia” 54.

Al mismo tiempo, este período de crisis sumado al manejo ineficiente y descontrolado de las entidades financieras de orden público conllevó la quiebra de la banca en este sector, fue un período caracterizado por liquidaciones, fusiones y absorciones de entidades financieras.

Tras la crisis y la emergencia económicas sufridas durante los años 1997 a 1999 en Colombia se presentó un debilitamiento notable en la economía, la falta de crecimiento del sector industrial, particularmente por el debilitamiento del sector de la construcción, aunado a los niveles negativos de crecimiento de los sectores comercio y agropecuario, produjo una severa contracción de la economía colombiana. En este período se registra el más alto nivel de desempleo en el país,

54 CLAVIJO.  Hacia

la multibanca en Colombia… , cit., p. 6.

 

58

 

20%55. Como consecuencia de ésta crisis el sistema financiero resultó afectado de manera directa producto de la falta de previsión de riesgos del mercado por parte de los agentes y las alertas y toma de decisiones oportunas por parte del regulador y el Banco de la República tendientes a minimizar los efectos de la crisis en el sector.

Mediante la ley 508 de 199956-ley del Plan de Desarrollo- que define las políticas y decisiones económicas estatales, se procuró la estabilización de la economía en aquel momento. Dicha ley no entró en vigencia por vicios de inconstitucionalidad, acentuando la crisis y desarrollo económico a nivel nacional. En este punto se requirió de manera inmediata la toma de medidas correctivas a nivel macroeconómico para superar la crisis que venía ahogando a los distintos sectores de la economía, los ajustes propuestos en materia monetaria, cambiaria y fiscal a nivel nacional procuraron la estabilización de los mercados. De la misma forma las reglas de comportamiento y disciplina de los actores de los diferentes mercados permitieron la reactivación de la economía colombiana y en particular, la recuperación del sistema financiero..

55

 BANCO DE LA REPÚBLICA.  Informe de la Junta Directiva al Congreso de la República, Bogotá, Colombia, Banco de la República, marzo de 2001, p. 22.   56 Ley 508 de 1999,  Diario oficial No. 443.651, de 30 de julio de 1999. Por la cual se expide el Plan Nacional

de Desarrollo para los años de 1999-2002. Declarada inexequible por vicios de forma por la Corte Constitucional en Sentencia C-557 de 2000, M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz.

 

59

 

Se concluye de esta forma que la organización, movilidad y dinamismo de la economía son pieza fundamental en la estabilidad y desarrollo de los diferentes sectores económicos, y se destaca que la falta de proyecciones y metas de crecimiento integradas por la interacción de todos los sectores en la economía de un país producen efectos sistémicos no deseados d eseados de delicada recuperación.

Adicionalmente, cabe destacar que una de las medidas adoptadas para mitigar las perturbaciones al sistema financiero en aquel entonces es la creación de un impuesto “transitorio” para superar la situación de inestabilidad, impuesto denominado “dos por mil”, que actualmente se mantiene bajo la denominación de Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF o “cuatro por mil”). Solución que

trae como consecuencia el crecimiento del mercado desintermediado con el fin de evadir dicha tributación. Así lo refiere Ernesto de Francisco Lloreda: “Como

consecuencia, el camino lógico que siguieron tanto las empresas como los particulares, fue buscar mecanismos de des-intermediación financiera, o dicho en otras palabras informalizar el flujo de dinero para evitar el pago del GMF” 57.

En el siguiente cuadro podemos observar el sistema financiero durante la década del 90 en relación con los Bancos y CAVs, para generar con mayor claridad un panorama de la situación evidenciada: 57  ERNESTO

DE FRANCISCO LLOREDA. “ E Ell cuatro por mil”, Revista Dinero, Columna del Lector, mayo 29 de

2006, Bogotá. Tomado de: de:   [www.dinero.com/wf_InfoArticulo.aspx?idArt=25712] [www.dinero.com/wf_InfoArticulo.aspx?idArt=25712],, última revisión hecha el 25 de octubre de 2006.

 

60

 

Cuadro 2 Indicadores del Sistema Financiero (Promedios por Períodos) 58  Indicadores

1990-92

1993-97

1998-2000(I)

Bancos (sin Caja

%

%

%

Utilidades/patrimonio Utilidades/p atrimonio

20.2

12.2

-21.2

Utilidades/activos Utilidades/ac tivos

2.2

1.8

-2.4

Relación de solvencia* solvencia*

12.5

13.0

10.3

%

%

%

Utilidades/patrimonio Utilidades/p atrimonio

24.6

21.5

-32.1

Utilidades/activos Utilidades/ac tivos

1.4

1.6

-2.5

Relación de solvencia* solvencia*

10.3

10.6

9.8

Agraria)

CAV’s (sin BCH)

* (Patrimonio técnico/Activos ponderados por riesgo) Fuente: Superintendencia Bancaria

Al tenor de la situación económica descrita y las reformas requeridas para entonces, surge la ley 510 de 1999 que en su orientación primaria para superar la crisis, se fundamenta en la modernización de la estructura financiera colombiana y 58 CLAVIJO.  Hacia

la multibanca en Colombia… , cit., p. 15.

 

61

 

en la concreción de niveles de regulación y vigilancia adecuada a los avances y calidades internacionales, procurando una normatividad en términos preventivos frente a las crisis y riesgos presentados por las entidades financieras para la detección temprana de inconvenientes y sus soluciones; así mismo, en la creación de un trámite expedito para la liquidación de entidades en grave crisis, con el fin de evitar el efecto de contagio en la estructura del sistema financiero.

Por consiguiente, procura minimizar los costos generados por la crisis, el contagio sucesivo entre las distintas entidades financieras afectadas y la protección de los recursos del sistema financiero; como resultado en términos generales, restringe el mercado financiero creando barreras a la entrada de participantes y exigiendo capitales mínimos permanentes a las entidades que actúan en él.

 

62

 

Esquema 2 Sistema Financiero Colombiano: Bajo la ley 510 de 1999 (Estatuto Financiero)

GRUPO ECONÓMICO

Otros 

Holding Financiero

Establecimiento de Crédito: Bancos Comerciales CFCs CFs y Cooperativas Financieras

Sociedades servicios inancieros: Fiduciarias AFPs Almacenes Generales de Depòsito

Comisionistas de Bolsa (acciones y cambiario)

Compañías de seguros (Ss. y ahorro a la larr o lazo azo

Empresas (Sector real)

Factoring

Fuente: Sergio Clavijo. Junio 2000.

Igualmente, es promulgada la Ley 546 de 1999 que responde a la crisis financiera en el sector de vivienda ocurrida en los 90’s, el cambio del UPAC a UVR, las

numerosas providencias de la Corte Constitucional59 frente al tema de vivienda y financiamiento de la misma por parte de las instituciones financieras, provocan la 59  Corte

Constitucional. Sentencias: C- 481 de 1999, M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero; C- 208 de 2000, M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell; C-955 de 2000, M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo; C1051 de 2000, M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra; C-1140 de 2000, M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo; C-1146 de 2000, M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa; C-1265 de 2000, M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo; C-1337 de 2000, M.P.: Dr. Alfredo Beltrán Sierra; C-1377 de 2000, M.P.: Dr. Martha Victoria Sáchica Méndez; C-1411 de 2000, M.P.: Dra. Cristina Pardo Schlesinger; C-1544 de 2000, M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo; C.050 de 2001, M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo; C-1192 de 2001, M.P.: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-870 de 2003, M.P.: Dr. Jaime Araujo Rentería.

 

63

 

reforma de la estructura fundamental de la financiación en el mercado de la vivienda y como consecuencia, se amplían los servicios ofrecidos por las entidades de financiamiento de vivienda y se atiende de esta forma a la orientación de banca universal.

Se destacan los artículos 5, 9, 11 y 28 de la Ley 546 de 1999 que orientan al modelo de banca múltiple en la estipulación de operaciones y acceso al mercado financiero de manera amplia y eficaz60.

60 Artículos

5, 9, 11, 12 y 28 de la Ley 546 de 1999, Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones(…) , establecen, respectivamente: “Articulo 5o. Conversión de las corporaciones de ahorro y vivienda. A partir de la vigencia de la presente ley, las corporaciones de ahorro y vivienda tendrán la naturaleza de bancos comerciales. (…)  Articulo 9o. Bonos hipotecarios. Se autoriza a los establecimientos de crédito la emisión de bonos hipotecarios denominados en UVR, los cuales se enmarcarán dentro de los siguientes lineamientos: (…)  Articulo 11. Creadores de mercado. El Gobierno Nacional establecerá condiciones que permitan a las personas jurídicas sometidas a la vigilancia y control de las Superintendencias Bancaria o de Valores, que cuenten con la capacidad financiera y la liquidez que determine el Gobierno Nacional, para actuar como originadores y como creadores de mercado de los bonos y títulos hipotecarios a que se refiere la presente ley. (…)  Articulo 12. Titularización de cartera hipotecaria. Los establecimientos de crédito y las entidades descritas en el artículo 1o de la presente ley podrán emitir títulos representativos de créditos otorgados para financiar la construcción y la adquisición de vivienda, incluyendo sus garantías o títulos representativos de derechos sobre los mismos y sobre las garantías que los respaldan, cuando tengan como propósito enajenarlos en el mercado de capitales. (…)  Articulo 28. Obligación de los establecimientos de crédito de destinar recursos a la financiación de vivienda de interés social. Las entidades financieras deberán destinar anualmente, durante los cinco (5) años siguientes a la vigencia de la presente ley, como mínimo el veinticinco por ciento (25%) del incremento de la cartera bruta de vivienda, al otorgamiento de crédito para financiar la construcción, mejoramiento y adquisición de vivienda de interés social.

 

64

 

En síntesis, la banca colombiana a través de su historia presenta varios enfoques así: en su concepción, el sistema financiero colombiano se concibe bajo un modelo simple de banca universal, que posteriormente deriva en una banca especializada provocado por las regulaciones expedidas entre los años 20 a 90 y por las diferentes perturbaciones presentadas en el escenario económico local e internacional referidas anteriormente. Posteriormente, retoma la visión del modelo de banca múltiple en la orientación normativa que a partir de los años 90 se expide y que cada vez más se organiza dentro de marcos regulatorios generales que propenden por un mercado, regulación y vigilancia universales en concordancia con los parámetros internacionales en un contexto de competencia y globalización.

Resulta conveniente resaltar, que los sistemas financieros locales o domésticos no pueden ser ajenos al contexto de la economía mundial, más aún cuando se evidencia un claro proceso de integración del comercio y la economía, de los bienes y servicios ofrecidos por los diferentes países que procuran el crecimiento y desarrollo económico mundiales. En esta integración, es crucial la participación de sistemas financieros que contengan homogeneidad en la regulación y vigilancia de la actividad financiera para obtener mayor aprovechamiento del mercado y alcance de los objetivos y metas propuestos en desarrollo de esta misma actividad.

De igual forma, el hecho de incluirse en un contexto internacional genera exigencias de mejoramiento del sistema financiero, permitiendo su crecimiento y

 

65

 

competencia en términos de igualdad con instituciones financieras de carácter internacional. Se orienta en este sentido el Banco Mundial cuando dice: “La

competencia aumenta la eficiencia, multiplica los incentivos para la innovación y fomenta un acceso más amplio” 61.

Las orientaciones plasmadas por las Leyes 510 y 546 de 1999 entorno a la consolidación de la banca múltiple en Colombia, que invitan a un cambio en la concepción de la estructura financiera nacional y dotan de elementos útiles a la consecución de este objetivo, denunciando que se requiere mayor fortaleza normativa y un horizonte económico definido para el país. Así se desprende del espíritu de la ley y se complementa con lo expresado por Clavijo cuando dice: “Este esquema ha progresado hacia uno de “servicios financieros bajo un mismo techo”, donde el “marchitamiento” de las CAVs, ordenado por la Ley de Vivienda 546 de

1999, constituye otro paso hacia la consolidación de una estructura bancaria mejor integrada”62.

En cumplimiento de estos objetivos, se presenta por parte del Ejecutivo ante el Congreso de la República un nuevo proyecto de ley que busca organizar y orientar el sistema financiero colombiano en forma integral.

61 BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial – Mundial  – 2002,  2002, 62 CLAVIJO.  Hacia la multibanca en Colombia… Colomb ia…, cit., p. 2.

cit., p. 76.

 

66

 

En su exposición de motivos se señala puntualmente: “En consecuencia, el

Gobierno presenta a consideración del Honorable Congreso de la República el proyecto de ajuste a la legislación financiera, con el propósito de adecuar el marco regulatorio del sector financiero.

El proyecto de ley busca consolidar las principales modificaciones al régimen financiero introducidas por la ley 510 de 1999, efectuando un arreglo normativo derivado de las recientes experiencias en materia de manejo de entidades 63

financieras en crisis” . Las principales propuestas que se hallan contenidas en la exposición de motivos del proyecto de ley64, a manera de resumen son:

  La exclusión de activos y pasivos: Con el fin de salvaguardar la confianza



de los depositantes y acreedores en las instituciones financieras se otorga esta nueva herramienta a la Superintendencia Bancaria y al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.

  Desmonte progresivo: De las operaciones a cargo de las entidades



financieras que optaron formalmente por este mecanismo sin perjuicio del 63 M INISTERIO DE

HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Exposición de motivos proyecto de ley “Por la cual se ajustan algunas normas del estatuto orgánico del sistema financiero y se dictan otras disposiciones”, Bogotá, Colombia, 2001, p. 2.   64 Ibíd.,

pp. 4 a 23.

 

67

 

ahorro del público en dichas entidades financieras de forma ordenada y controlada.

  Cesión de activos, pasivos y contratos: por la facultad concedida por ley a



la Superintendencia Bancaria referida a la aceptación de los contratantes cedidos o de los titulares de acreencias.

  Conflictos de interés: Ajuste Ajuste referente a los funcionarios de las instituciones



financieras con acceso a información privilegia que dota a la Superintendencia Bancaria para calificar de manera general y previa aquellas situaciones que considere de conflicto.

  Instituto de Fomento Industrial: Definiéndolo como un Banco exclusivo de



Redescuento, perfilado hacia la consecución de los objetivos de la política económica y social en los sectores sensibles de la economía.

  Nuevas operaciones de entidades financieras: Tales como el Leasing



Habitacional para los establecimientos bancarios. Celebración de contratos de administración no fiduciaria de la cartera y de las acreencias de las entidades financieras que han sido objeto de toma de posesión para liquidar, a los establecimientos de crédito. Operaciones de microcrédito a

 

68

 

las Compañías de Financiamiento Comercial mediante la recepción de créditos de otros establecimientos de crédito.

  Protección a los usuarios del sistema financiero: Transparencia en la



información y servicios suministrados a los usuarios por parte de las instituciones financieras.

  Ajustes al capital mínimo: No es necesario el incremento del capital mínimo



de constitución de una entidad financiera de acuerdo al IPC, puesto que su función y objetivo ya se cumplió. Y no resulta viable mantenerlo en dichos términos.

  Ajustes a la normatividad de los sectores: asegurador, cooperativo.



 



Ajuste a las normas y facultades de la Superintendencia Bancaria.

  Comité de seguimiento al sector financiero: con el fin de observar, proteger,



diagnosticar y proyectar los lineamientos del sistema financiero en forma coordinada y oportuna.

 

69

 

  Oficinas de representación: Para efectos del control y vigilancia de



entidades financieras en el exterior.

Dicho proyecto de ley, se convierte en la Ley 795 de 2003 que busca ajustar la normatividad del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF) a los nuevos retos de banca múltiple y permite conformar y consolidar en un cuerpo normativo  – EOSF- las diferentes reformas presentadas hacia finales de la década del 90, con el fin de establecer un norte uniforme de funcionamiento y fines del sistema financiero en Colombia, complementado con la fuerza que le imprime mediante nuevos instrumentos a la función de supervisión, vigilancia y control por parte de la Superintendencia Bancaria.

La visión y proyección del sistema financiero colombiano con la Ley 795 de 2003 es configurar un nuevo paradigma de la estructura del sistema en relación con lo establecido y propiciado por la Ley 45 de 1923.

En resumen como lo señala De la Torre: “De esa reforma resaltamos entonces tres

elementos así: a)la consolidación y fortalecimiento de los cambios introducidos por la Ley 510 de 1999; b) la necesidad de acercar y acoplar la legislación colombiana al nivel de exigencia vigente en los mercados internacionales en materia de regulación y supervisión bancaria; c) el énfasis en el establecimiento de mecanismos de detección temprana de situaciones de crisis de las vigiladas, en el

 

70

 

marco de los instrumentos previstos en la ley como institutos de salvamento y protección de la confianza del público en éstas” 65.

Según lo apreciado anteriormente, el EOSF 66 que define la estructura general del sistema financiero y asegurador en su artículo 1, el sistema se organiza bajo el siguiente esquema: Esquema 3

ESTRUCTURA GENERAL DEL SISTEMA FINANCIERO Y ASEGURADOR Establecimientos de crédito Sociedades de servicios financieros Sociedades de capitalización Entidades aseguradoras aseguradoras Intermediarios de seguros y reaseguros

A su vez, los establecimientos de crédito según el artículo 2 del EOSF 67  comprenden las siguientes instituciones financieras, a saber:

65 MARIA DEL PILAR DE LA TORRE SENDOYA. 

Entre la Ley 45 de 1923 y la Ley 795 de 2003 , Bogotá, Colombia, 2003, p. 4. Tomado de: [www.superfinanciera.gov.co], última revisión hecha el 21 de octubre de 2006. 66  Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, Decreto 663 de 1993, Bogotá, Secretaría del Senado, 2003. Tomado de: [www.secretariasenado.gov.co], última revisión hecha el 29 de octubre de 2006. 67 Ídem.

 

71

 

Esquema 4

Establecimientos Establecimie ntos de crédito Establecimientos bancarios Corporacioness financieras Corporacione Compañías de financiamiento comercial Cooperativas financieras Organismos cooperativos cooperativos de grado superior  

La ley 795 de 2003, adiciona efectivamente al EOSF68 una nueva operación para los establecimientos bancarios en relación con el objetivo que inspira dicha regulación al ampliar las operaciones de las entidades que funcionan en el mercado, en el artículo 7 señala: “Artículo 7. Operaciones. 

1. Operaciones autorizadas. Todo establecimiento bancario organizado de conformidad con este Estatuto tendrá las siguientes facultades, con sujeción a las restricciones y limitaciones impuestas por las leyes: (…)   n) Realizar operaciones de leasing habitacional las 68 Ídem.

 

72

 

cuales deben tener por objeto bienes inmuebles destinados a vivienda. Estas operaciones se considerarán leasing operativo para efectos contables y tributarios. ñ) siguiente:> Celebrar contratos de administración no fiduciaria ddee cartera y de las acreencias de las entidades financieras que han sido objeto de toma de posesión para liquidación” 69.

Para las Corporaciones financieras se mantiene el mismo esquema de operaciones, la Ley 795 de 2003 no se pronuncia sobre éstas. Igualmente, sobre las Corporaciones de ahorro y vivienda se mantiene el esquema establecido por la ley 546 de 1999, que convierte la naturaleza de dichas corporaciones en bancos comerciales.

Frente a las Compañías de financiamiento comercial se pronuncia la Ley 795 de 2003 en igual sentido al adicionar dentro de sus operaciones el objetivo de brindar posibilidades de financiamiento a sectores productivos en formación para ampliar la cobertura del mercado a todo nivel, se establece en el artículo 24 del EOSF lo siguiente:

69 Ídem.  Ídem.  

 

73

 

“Artículo 24. Operaciones autorizadas. Las compañías de financiamiento comercial en desarrollo de su objeto principal podrán: (…)

k. Recibir créditos de otros establecimientos de crédito para la realización de operaciones de microcrédito, con sujeción a términos y condiciones que fije el Gobierno Nacional”70.

Con respecto a las Cooperativas financieras se mantienen los criterios establecidos en las legislaciones anteriores. Por otro lado, las sociedades de servicios financieros se clasifican de acuerdo con el artículo 3 del EOSF71 en: Esquema 5

Sociedades de servicios financieros Sociedades fiduciarias

Almacenes generales de depósito

Sociedades administradoras de fondos de ensiones cesantías 70 Ídem. 71 Ídem.

 

74

 

Con respecto a las sociedades fiduciarias, la Ley 795 de 2003 adiciona dentro de sus operaciones en el mercado, la misma operación que se estableció para los establecimientos de crédito, anteriormente referida.

Para las sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantías se mantiene lo establecido por la Ley 100 de 1993 que regula la materia en forma especial y lo establecido por la ley 510 de 1999 en relación a su operación y ejercicio en el sistema financiero.

En cuanto a los Almacenes generales de depósito mantiene las mismas operaciones.

Al tenor, las sociedades de capitalización definidas en el artículo 4 del EOSF72  mantienen su estructura y operación para estimular el ahorro con la constitución de capitales determinados.

De otra parte, las Entidades aseguradoras e intermediarios mantiene el esquema establecido por la ley 510 de 1999 en cuanto a sus operaciones y se dividen según el artículo 5 del EOSF73 en:

72 Ídem. 73 Ídem.

 

75

 

Esquema 6

Entidades aseguradoras e intermediarios

Compañías y cooperativas de seguros

Compañías re reas asee ur uros os

y

cooperativas

de

Corredores, agencias y agentes de se ur uroos re reas asee uro ross

En el mismo sentido y siguiendo su propósito general, la Ley 795 de 2003 como se comentó anteriormente, consagro al interior de su articulado los elementos y mecanismos necesarios para que la función de vigilancia y control ejercida por la Superintendencia Bancaria sea sistémica, oportuna y eficaz, en atención a la sensibilidad que representa para la sociedad la actividad financiera dentro del sistema económico del país, que por la experiencia de las crisis sufridas en décadas pasadas no tuvo en cuenta la importancia de la función de supervisión dentro de la actividad financiera.

Resaltamos lo enunciado por De la Torre cuando dice: “En cumplimiento   del

objetivo propuesto en la Exposición de Motivos respecto de la prevención de situaciones de crisis, en la actualidad la Superintendencia podrá por lo tanto

 

76

 

realizar un análisis más profundo e integrado de la información contable y financiera de las entidades sometidas a su vigilancia, con el fin de realizar una supervisión comprensiva y consolidada, incluyendo en tal labor la evaluación de inversiones de capital de tales instituciones (artículo 80 anterior), la orden de constituir provisiones o reservas (artículo 78 anterior), la orden de consolidar operaciones con sociedades vigiladas o no (artículo 81 anterior) y la realización de visitas a entidades no sometidas a su vigilancia (artículo 82 anterior), entre otras actividades”74.

Posteriormente y en atención al mercado desintermediado colombiano se dicta la Ley 964 de 2005 la cual regula los criterios y objetivos con respecto al manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público que se efectúen en este mercado. Además, establece la facultad del Gobierno Nacional para intervenir en el mercado de valores y poner en marcha los criterios y objetivos estipulados mediante la expedición de normas de carácter general. En este sentido, se comprueba la finalidad de establecer principios y directrices encaminadas al desarrollo integral no solo del mercado de valores sino del sistema financiero en general. Se procuran y promueven herramientas y lineamientos de desarrollo y crecimiento del mercado permitiendo su liberalización mediante la adopción de reglas de conducta y disciplina atendidas por los sujetos que participan en las actividades del mercado de valores, proporcionando un modelo a seguir para la 74 DE LA TORRE SENDOYA.  Entre

la Ley 45 de 192 3…, 3…, cit., p. 11

 

77

 

participación decida del regulador y supervisor en materia financiera y para la unificación y coherencia de la estructura del sistema financiero.

De acuerdo con la exposición de motivos de la ley antes referida, en la actualidad se evidencia un proceso de integración de los canales de financiamiento bancario y de mercado de valores, que generan un sistema financiero más completo por cuanto logra establecer mayores niveles de asignación de recursos, destinación del ahorro e inversión y menores costos de transacción y riesgos de sistema. Adicionalmente, como motor de la economía procura mejores posibilidades y medios de financiación alternativos para el sector real, se resalta de la exposición de motivos: “El apoyo al desarrollo del mercado de estos instrumentos, a través de

la generación de los incentivos correctos, es justamente lo que se pretende con el proyecto de ley (…)”75.

Se evidencia en el mismo sentido, que el mercado de valores en Colombia no posee una regulación adecuada que incorpore principios y normas propios del mercado y estimule el crecimiento y competitividad del mismo, y por ende del sistema y de la economía nacional.

75 M INISTERIO DE

HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.  Exposición de motivos proyecto de ley “Por la cual se  dictan

normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del  público que se efectúen efectú en mediante valores y se dictan otras disposiciones disposic iones”, ”, Bogotá, Colombia, 2003.  75 Ibíd., pp. 4 a 23.

 

78

 

La norma prevé, la constitución de objetivos y criterios generales cuya finalidad es la consolidación de una intervención coherente, que procure en términos de seguridad jurídica el desarrollo del mercado y que proyecte su solidez a nivel mundial. Igualmente, imprime la renovación de los instrumentos regulatorio y supervisor en atención al ajuste de los mismos a la realidad del mercado y del sistema en condiciones de equidad y eficiencia como son: cambios tecnológicos, innovaciones operacionales, procedimientos expeditos y transparentes, entre otros.

Se denota en el articulado de la ley 964 de 2005 la orientación sistémica de la actividad financiera colombiana, al consagrar los objetivos y criterios en su artículo primero que dice:

“Artículo 1o. Objetivos y criterios de la intervención.  intervención.  El Gobierno Nacional

ejercerá la intervención en las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores, con sujeción a los siguientes objetivos y criterios:

a) Objetivos de la intervención:

1. Proteger los derechos de los inversionistas.

2. Promover el desarrollo y la eficiencia del mercado de valores.

 

79

 

3. Prevenir y manejar el riesgo sistémico del mercado de valores.

4. Preservar el buen funcionamiento, la equidad, la transparencia, la disciplina y la integridad del mercado de valores y, en general, la confianza del público en el mismo.

b) Criterios de la intervención:

1. Que se promueva el desarrollo y la democratización del mercado de valores, así como su conocimiento por parte del público.

2. Que la regulación y la supervisión del mercado de valores se ajusten a las innovaciones tecnológicas y faciliten el desarrollo de nuevos productos y servicios dentro del marco establecido en la presente ley.

3. Que las normas y los procedimientos sean ágiles, flexibles y claros, y que las decisiones administrativas sean adoptadas en tiempos razonables y con las menores cargas administrativas posibles.

4. Que los costos de la supervisión y la disciplina del mercado de valores sean eficiente y equitativamente asignados, y que las cargas que se

 

80

 

impongan a los participantes del mercado sean consideradas, teniendo en cuenta, en la medida de lo posible, la comparación entre el beneficio y el costo de las mismas.

5. Que se evite impedir o restringir la competencia.

6. Que se dé prelación al sentido económico y financiero sobre la forma, al determinar si algún derecho o instrumento es un valor, o si alguna actividad es de aquellas que requieran autorización o registro y, en general, cuando expida normas dirigidas a la protección de los derechos de los inversionistas.

7. Que el mercado de valores esté provisto de información oportuna, completa y exacta.

8. Que se garantice que las operaciones realizadas en el mercado de valores sean llevadas hasta su puntual y exacta compensación y liquidación.

 

81

 

9. Que se propenda porque en la regulación y la supervisión se eviten los arbitrajes, procurando que exista uniformidad en las normas que se expidan”76.

En este orden de ideas, el propósito central del regulador es la eliminación de la aplicación de arbitrajes regulatorios entendiendo por estos, la aplicación de diferentes normas a agentes que realizan una misma actividad en el mercado.

Dentro del mismo texto legal, y permitiendo aplicar los objetivos y criterios anteriormente señalados, se consagra la intervención del Gobierno Nacional mediante reglas de carácter general, así lo establece el artículo 4 cuando dice:

“Artículo  4o. Intervención en el mercado de valores. Conforme a los

objetivos y criterios previstos en el artículo 1o de la presente ley, el Gobierno Nacional intervendrá en las actividades del mercado de valores, así como en las demás actividades a que se refiere la presente ley, por medio de normas de carácter general para: (…) 

a) Determinar las actividades que, en adición a las previstas en la presente ley, hacen parte del mercado de valores por constituir manejo, 76  Ley

964 de 2005 , Diario Oficial No. 45.963 de 08 de julio de 2005, Por la cual se dictan normas generales

y seactividades señalan endeellas los objetivos y criterios ae los cualesde debe sujetarse el Gobierno Nacional regular las manejo, aprovechamiento inversión recursos captados del público que para se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones.

 

82

 

aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público mediante valores, así como establecer su regulación. Igualmente, establecer la regulación aplicable a las actividades del mercado de valores señaladas en las normas vigentes (…)  

b) Establecer la regulación aplicable a los valores, incluyendo, el reconocimiento de la calidad de valor a cualquier derecho de contenido patrimonial o cualquier instrumento financiero, siempre y cuando reúnan las características previstas en el inciso 1o del artículo 2o de la presente ley; lo relativo a las operaciones sobre valores, la constitución de gravámenes o garantías sobre los mismos u otros activos con ocasión de operaciones referidas a valores y su fungibilidad; la emisión de los valores; la desmaterialización de valores; la promoción y colocación a distancia de valores; las ofertas públicas, sus diversas modalidades, las reglas aplicables, así como la revocabilidad de las mismas; y la determinación de las actividades que constituyen intermediación de valores (...) c) Establecer la regulación aplicable a las entidades sometidas a la inspección y vigilancia permanente de la Superintendencia de Valores incluyendo, su organización y funcionamiento; el mantenimiento de niveles adecuados de patrimonio, de acuerdo con los distintos riesgos asociados a su actividad; definición, de manera general y previa de las prácticas constitutivas de conflictos de interés, así como los mecanismos a través de los cuales se manejen, revelen o subsanen dichas situaciones, cuando a

 

83

 

ello hubiere lugar; la autorización para que desempeñen actividades que no estén actualmente previstas en las normas vigentes, salvo aquellas que correspondan al objeto exclusivo de instituciones financieras y aseguradoras; el control y el manejo del riesgo; la separación de los activos propios de los de terceros; lo relacionado con el deber de actuar ante los clientes como expertos prudentes y diligentes; el uso de redes de oficinas y redes comerciales; la adquisición de participaciones en su propiedad; el régimen de inversiones y la publicidad (…)  

d) Determinar los casos en los cuales las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria podrán realizar nuevas actividades de intermediación en el mercado de valores, sin perjuicio de la realización de las operaciones conexas a su objeto social (…) 

e) Definir quiénes tendrán la calidad de cliente inversionista y de inversionista profesional teniendo en cuenta los volúmenes de inversión, la habitualidad, la profesionalidad, los conocimientos especializados y los demás factores relevantes, así como las reglas aplicables a las relaciones entre dichos inversionistas y los emisores e intermediarios (…)  

f) Dictar las normas relacionadas con la organización y funcionamiento del Sistema Integral de Información del Mercado de Valores, SIMEV, y establecer los requisitos de inscripción, actualización de la información y cancelación voluntaria o de oficio. En desarrollo de esta facultad podrá, entre otros, ordenar la inscripción de participantes del mercado en el

 

84

 

sistema, excluir de la obligación de inscripción a algunos de los participantes del mercado, disponer la delegación en terceros de la administración del sistema y establecer la información que hará parte del mismo; g) Establecer las normas dirigidas a la divulgación de información que se deba suministrar a la Superintendencia de Valores, al público, a los inversionistas o a los accionistas, así como aquellas destinadas a la preservación de secretos industriales y de la información de carácter similar, así como dictar normas en materia de uso indebido de información privilegiada dirigidas a los participantes del mercado y servidores públicos con acceso a dicha información; h) Dictar, con sujeción a la presente ley, las normas que desarrollen la autorregulación a que se refiere el Capítulo Segundo del Título Cuarto de la presente ley, sin perjuicio de la autonomía que corresponde a los organismos autorreguladores; (…)”77.

Igualmente, la Ley 964 de 2005 agrega nuevas herramientas de vigilancia, supervisión y control del mercado de valores en cabeza de la Superintendencia de Valores, en concordancia con los objetivos generales de propiciar una regulación adecuada y supervisión eficaz.

77 Ídem.

 

85

 

Posteriormente, se presenta la fusión de la Superintendencia Bancaria en la Superintendencia de Valores y se adoptaron algunas modificaciones mediante la expedición del Decreto 4327 de 2005, creando la Superintendencia Financiera de Colombia de acuerdo a la evaluación técnica adelantada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para tal fin.

Se evidencia a partir de la expedición del mencionado decreto, la orientación del sistema financiero colombiano en procura de un modelo de banca múltiple, por cuanto reafirma la importancia de la eficacia y eficiencia de un órgano supervisor que integre la función de vigilancia y control del sistema financiero, evitando la duplicidad de procedimientos frente a una misma actividad, permitiendo la organización general de los parámetros e instrumentos de vigilancia y control de las entidades que se encuentran bajo su supervisión, la generación de criterios uniformes tendientes al mejoramiento de las operaciones, al crecimiento y desarrollo de las actividades financieras y el afianzamiento de un sistema financiero seguro y confiable para el público. Mediante la supervisión del sistema financiero bajo una sola lupa, se promocionan prácticas unificadas en el mercado, que en consecuencia generan un mercado financiero armónico, calificado y de mayor capacidad de acción capaz de desenvolverse establemente en un entorno globalizado.

 

86

 

El documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social  –Conpesnúmero 339978, referido a la reforma de la regulación y supervisión de los mercados financieros, sustenta dicha decisión gubernamental, por cuanto promueve y recomienda la reestructuración de las entidades que tienen a su cargo las funciones de creación y cumplimiento normativos en el mercado financiero.

Este documento es claro en afirmar que para una óptima intervención del Estado en la economía economía y su adecuación a los cambios suscitados en ella, es imperante la separación del ente regulador del ente supervisor, entendiendo por el primero primero aquel que crea las directrices para los agentes que operan en el mercado y por el segundo aquel que vela por el cumplimiento de éstas directrices.

En consecuencia, se produce la siguiente división de funciones:

Órgano legislador: Congreso de la República

Definir la política del sector financiero

Órgano regulador: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Definir las normas para los actores del sector financiero

78

3399,  Programa   Documento Conpes de renovación de la administración pública: Reforma de lay institucionalidad para la regulación y la supervisión de los mercados financieros, Ministerio de Hacienda Crédito Público – DNP- PRAP, Versión aprobada, Bogotá, 28 de noviembre de 2005, 1 a 11 p.

 

87

 

Órgano supervisor: supervisor: Superintendencia Superintendencia Financiera

Supervisar,

vigilar

y

controlar el cumplimiento de las normas del sector financiero

El avance del sistema financiero colombiano, requiere la presencia de una regulación adecuada, moderna y precisa, que permita un ambiente de estabilidad al sistema, al ente supervisor y a los usuarios del mismo.

De la misma forma, la unificación de la función de supervisión, vigilancia y cont control rol en un solo órgano supervisor responde a los cambios de estructura del sistema financiero, a la integración de los mercados y agentes, y los diferentes riesgos a que está expuesto el nuevo esquema.

El ente supervisor, Superintendencia Financiera de Colombia, está llamado a cumplir con eficiencia y eficacia la función de vigilancia y control de los nuevos retos que se proyectan a partir del actual sistema financiero en términos de calidad y de protección al consumidor financiero.

El objeto y funciones generales de la nueva superintendecia se consagran en el decreto relacionado (4327 de 2005) mediante sus artículos 8 y 9 que postulan:

 

88

 

“Artículo 8°. Objeto. El Presidente de la República, de acuerdo con la ley,

ejercerá a través de la Superintendencia Financiera de Colombia, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público.

La Superintendencia Financiera de Colombia tiene por objetivo supervisar el sistema financiero colombiano con el fin de preservar su estabilidad, seguridad y confianza, así como promover, organizar y desarrollar el mercado de valores colombiano y la protección de los inversionistas, ahorradores y asegurados.

Artículo 9°. Funciones Generales. La Superintendencia Financiera de Colombia ejercerá las funciones establecidas en el Decreto 2739 de 1991 y demás normas que la modifiquen o adicionen, el Decreto 663 de 1993 y demás normas que lo modifiquen o adicionen, la Ley 964 de 2005 y demás normas que la modifiquen o adicionen, las demás que señalen las normas vigentes y las que le delegue el Presidente de la República”79.

79  Decreto

4327 de 2005, Diario Oficial Año CXLI. N .  46104. 26 de noviembre de 2005. Por el cual se fusiona

la Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores y se modifica su estructura.

 

89

 

Con la expedición de la norma mencionada, se busca que confluyan en un solo órgano supervisor la totalidad de agentes del sistema financiero colombiano en procura del mejor manejo y desarrollo del mismo.

Sin embargo, frente a la nueva estructura planteada entorno a la función de supervisión, se debe tener en cuenta las reflexiones críticas entorno a la fusión. En primer lugar, al unificarse dicha función en un solo organismo, la misma debe estar sustentada en un marco jurídico que integre los objetivos y disciplinas de los mercados intermediado y desintermediado como un todo, para evitar sesgarse hacia uno de los dos segmentos del mercado en detrimento del otro. En segundo lugar, la fusión no solo debe basarse en el objetivo de reducir el tamaño del Estado bajo el supuesto de menores costos operativos y mayor eficiencia de la función sino que debe orientarse a procurar el desarrollo del mercado y atender a sus necesidades de orden legal80.

En este orden de ideas y frente a la decidida participación del regulador y supervisor en el mercado financiero colombiano, podemos concluir que el sistema financiero procura un esquema de banca universal, promoviendo la libertad en las operaciones del mercado financiero por parte de las entidades que interactúan en

80

  CONSTANZA Revista BLANCOContexto: BARÓN. “ La Lrevista a fusión las superintendencias bancaria de valores:¿una decisión Bogotá,y Universidad Externado de apresurada?”, de de derecho y economía,  No. 19, Colombia, noviembre de 2004, p. 99 a 104.

 

90

 

él, pero sin dejar a la libre fuerza del mercado las decisiones de orientación del mismo.

De igual manera, se presenta una organización del sistema jurídico en relación con la estructura financiera, como orientador de las políticas de prevención, mantenimiento, aprovechamiento, control y avance deseados dentro del marco del sistema económico del país, a través de la consagración de operaciones, funciones y facultades atribuidas a los diferentes actores del mercado que propenden por el manejo sistémico de la actividad financiera.

Finalmente, las experiencias del pasado contribuyen al mejoramiento del estado actual de la actividad financiera y denuncian que el cuidado a los parámetros generales y al análisis profundo de las situaciones de perturbación económica a nivel nacional o internacional es vital para el crecimiento y desarrollo de un sistema financiero sólido y duradero.

 

91

 

CAPÍTULO III “Pero todos somos buscadores. Todos queremos saber por qué.

El hombre es el animal que hace preguntas. Y, aunque el descubrimiento, la creencia de haber dado con la respuesta, puede alinearnos y hacernos olvidar nuestra condición humana, es la búsqueda la que nos mantiene unidos, la que nos hace humanos y preserva nuestra humanidad”.  

Daniel J. Boorstin. Los Pensadores (1998)

3.  PROPUESTA DE ESTRUCTURA BANCARIA EN COLOMBIA

El objetivo principal del presente capítulo, es analizar, a partir del documento presentado al Gobierno por el Grupo de trabajo del sector financiero para América Latina y el Caribe del Banco Mundial  denominado Estructura Financiera en Colombia: opciones de reformas81,  las recomendaciones específicas que se plantean, su finalidad e impacto en la estructura est ructura del sistema financiero colombiano.

El estudio referido es una aproximación preeliminar analítica de la composición de la estructura del sistema financiero, a partir de la cual surgen cinco recomendaciones específicas para la modificación de esta composición, sin dejar de lado el contexto financiero y económico internacionales y teniendo en cuenta cinco aspectos metodológicos generales, que son:

81

ANDdeC2006. ONSTANTINOS Colombia:   JAVIERColombia, DE LA CRUZ .  Financial System Structure mayo TomadoSTEPHANOU de: [www.minhacienda.gov.co] dirigirse alin vinculo de laReform parte options,

izquierda de la página: regulación financiera , última revisión hecha el 30 de octubre de 2006.

 

92

 

  Ventajas o beneficios que se desprenden de cada recomendación.



  Riesgos que se derivan de estas propuestas.



  Análisis de la adopción de cada recomendación para el regulador y



supervisor.   Análisis de la adopción de cada recomendación para el sector.



  Impacto de las propuestas.



El documento en mención, contiene cinco recomendaciones específicas que se relacionan a continuación: Cuadro 3 Recomendaciones Especificas Leasing financiero: Permitir a los bancos ofrecer directamente los servicios de Leasing financiero. Fondos de inversión colectiva: Crear una institución especializada para el manejo de fondos de inversión colectiva. Actividad fiduciaria: Permitir a los bancos el ofrecimiento de servicios que actualmente son proporcionados por las fiduciarias. (Exceptuando los fondos de inversión colectiva). Banca de Inversión: Bancos, compañías de financiamiento y comisionistas de bolsa. Sociedades de capitalización: Eliminación de las sociedades de capitalización.

 

93

 

3.1. Primera recomendación: Leasing financiero 82 

Esta recomendación se orienta en el sentido de permitir a los bancos ofrecer directamente los servicios de leasing financiero de manera opcional, dejando a su vez que las Compañías de Financiamiento Comercial  –CFCs- operen dentro del mercado prestando el mismo servicio. Esto es, sí las entidades bancarias a su elección deciden entrar en las operaciones de leasing financiero junto con los diferentes organismos autorizados para tal fin.

Es importante tener presente que el ofrecimiento directo de leasing financiero a través de la banca se ha convertido en una práctica común a nivel internacional. En el caso de Chile por ejemplo, se implementó esta actividad financiera por parte del sector bancario y como resultado de ello varias de las compañías de leasing financiero fueron absorbidas por los grupos bancarios a los cuales pertenecían, en consecuencia la mayoría de servicios de leasing son en la actualidad suministrados por los propios bancos. De otro lado, en el caso mexicano se permite la operación directa de la actividad de leasing financiero por la banca y por instituciones legales no bancarias separadas que pueden ser propiedad de la banca. De igual forma, en el caso de España y otros países europeos los bancos comerciales pueden ofrecer directamente los servicios de leasing financiero o a través de entidades especializadas. 82 Íbid.,

pp. 19 a 21.

 

94

 

La recomendación descrita anteriormente, permitiría la libre elección por parte de los agentes de entrar en este mercado y potencialmente, generaría mayores niveles de eficiencia sin que se produzca un gran impacto en el sistema financiero.

Esta reforma permitiría a los bancos, la posibilidad de prestar servicios de leasing financiero de manera directa en tanto que otros agentes autorizados siguen operando en este mercado mediante las denominadas Compañías de Financiamiento Comercial (CFC). Bajo esta apreciación, debe tenerse en cuenta que actualmente varias CFCs especializadas en leasing financiero propiedad de grupos financieros son absorbidas por el grupo bancario.

En el planteamiento de esta recomendación, es significativa la característica de libertad del mercado (mediante la interacción de varios sujetos en el ofrecimiento de un mismo servicio) y el poder que la misma le imprime a las decisiones que se deriven de esta interacción. De esta recomendación se desprenden varios beneficios entre los cuales se destacan: mayor eficiencia del mercado, mayor competencia entre los operadores de las actividades de leasing financiero que promueve mayores niveles de oportunidad y calidad del servicio (al introducirse otras entidades financieras  – bancos- al mercado), lo cual a su vez genera el acceso a los servicios a un bajo costo que trae consigo la reducción de precios del producto.

 

95

 

El desarrollo de la actividad de leasing financiero bajo niveles óptimos de competencia y eficiencia impulsarán la ejecución y ofrecimiento de mayores operaciones y el aumento del mercado de forma ostensible.

La implementación implementación de esta reforma reforma es relativamente sencilla tanto para para el regulador como para el sector. El impacto potencial de adoptar esta recomendación mediante la reforma al sistema financiero, incluyendo el riesgo que conlleva la ampliación de la protección bancaria para cubrir estas actividades, es probable que sea mínimo.

A pesar que este mercado ha crecido de forma acelerada en años recientes permanece bastante reducido, el total de activos de leasing fue de 5.240 billones de pesos hacia finales del año 200583.

Existen alrededor de veinte CFCs que están operando servicios de leasing, no obstante el mercado está altamente concentrado y dominado por los grandes grupos financieros, entre los cuales tenemos: Grupo Empresarial Antioqueño y Grupo Aval. En conjunto controlan 7 CFCs activas en leasing y más de las dos terceras partes de este mercado. De hecho, las 9 CFCs que se enfocan particularmente a la actividad de leasing financiero son propiedad de conglomerados financieros con bancos. 83 Íbid.,

p. 20.

 

96

 

Cuadro 4 Clasificación Compañías de Financiamiento Comercial (2006) 84  Grupo Financiero

% del mercado

CFC controlada por el grupo financiero Leasing del Valle

Grupo Aval

25%

Leasing Bogotá Leasing de Occidente Leasing Popular Comercia

Grupo Empresarial

44%

Antioqueño

Sufinanciamiento Leasing Colombia Suleasing

Helm Financial Services

12%

Leasing de Crédito

Grupo Bolívar

5%

Leasing Bolívar

Fuente: Superintendencia Financiera y documento Banco Mundial: Financial System Structure in Colombia: reform options.

En cuanto a esta recomendación, resulta viable la implementación de la misma puesto que impulsa a la banca a penetrar y profundizar en el mercado financiero mediante el ofrecimiento de mayores servicios que, en este caso en particular, procura mejorar la calidad y variedad de productos en el mercado, la transparencia y credibilidad en las instituciones financieras por parte del público, la reducción de 84

 DE LA CRUZ AND STEPHANOU.  Financial System Structure in Colombia: Reform options,

cit., pp. 14 a 15.  

 

97

 

costos de transacción para los agentes del mercado y la disminución de costos operacionales de las entidades por cuanto se produce mayor organización y eficacia de los servicios prestados.

De la misma forma, la confluencia de más actores en desarrollo de esta actividad promueve un alto nivel de competencia de mercado a nivel local, conduciendo a una mayor eficiencia y oportunidad de oferta de servicios y distribución de los recursos captados y a nivel internacional, equiparando en términos de dinámica y calidad de las actividades financieras a las entidades financieras nacionales con respecto a la entidades financieras de otros países para operar dentro del mercado financiero en un contexto globalizado.

Así mismo, permite al usuario de productos financieros, que cuenta con mayor opción de elegir, destinar sus recursos de manera informada y adecuada.

En consecuencia, se produce la asignación de recursos por el libre desarrollo del mercado, fundamentando la regulación, supervisión y control de la actividad bajo parámetros de política financiera y económica nacional e internacional que propicien un perfeccionamiento de la actividad en beneficio del sistema financiero y proyecten el crecimiento económico del país.

 

98

 

3.2. Segunda recomendación: Fondos de inversión colectiva 85 

Esta recomendación conduce a introducir en la estructura del sistema financiero una entidad especializada cuya única responsabilidad será la administración de los fondos de inversión colectiva.

Históricamente, el sector de las inversiones colectivas en Colombia se desarrolló en un fragmento del mercado financiero, que condujo a la coexistencia de varios tipos de fondos supeditados a diversas regulaciones tanto de naturaleza bancaria como de valores.

Entre las clases de fondos de inversión colectiva encontramos:

Cuadro 5 Fondos de Inversión Colectiva Institución administradora de fondo

Tipo de fondo

Auto administrac administración ión

Fondos mutuos de inversión (FMI)

Características Inversionista

institucional  institucional 

con

personería jurídica. Aporte de la empresa y trabajadores que constituye un patrimonio para el momento de retiro del trabajador. trabajador.  

85 DE LA CRUZ AND STEPHANOU.  Financial

System Structure in Colombia: Reform options, cit., pp. 21 a 24.

 

99

Sociedades Administradoras de Fondos

Fondos de inversión

Constituidos por ahorro privado

de Inversión (SAFI)

(FI)

nacional que se dirige hacia

 

inversión

diversificada

y

seleccionada. Sociedades comisionistas de bolsa de

Fondos de valores (FV) Cartera constituida y administra administrada da

valores

por una sociedad comisionista de bolsa, de la cual, cada suscriptor es propietario de partes alícuotas y cuyo

objeto

es

estimular

y

desarrollar el mercado de valores Sociedades fiduciarias fiduciari as

Fondos comunes

La fiduciaria solicita autorización a

ordinarios (FCO)

la Superintendencia Financiera de Colombia, a fin de que ésta le apruebe un reglamento y una constancia de vinculación, que va a servir de base para la realización de las Inversiones que haga el fondo.

Sociedades fiduciarias

Fondos comunes

La

fiduciaria

efectúa

una

especiales (FCE)

administración colectiva de los recursos que integran el fondo de acuerdo con el reglamento de inversión del fondo al que los clientes se adhieren, es este

 

100

 

reglamento integralmente

el

que las

regula

inversiones,

límites de inversión, concentración y liquidez. Existen fondos especiales que invierten en renta fija, en renta variable, fondos a plazo, fondos para adquirir activos distintos a títulos valores, fondos para invertir en títulos emitidos en proceso de titularización de activos, entre otros. Sociedades administradoras de

Fondos de pensiones

Fondos de pensiones de jubilación e

pensiones y compañías aseguradoras

voluntarias (FPV)

invalidez (fondos de pensiones voluntarias), así como de otros patrimonios autónomos en los términos que señala la ley.

El objetivo de esta propuesta se encamina a incorporar en el sistema financiero colombiano una institución especializada que operaría bajo estrictos parámetros de regulación internacional y cuyo mandato consistiría en la consolidación y administración de los fondos de inversión colectiva. Adicionalmente, esta entidad podría manejar FPVs junto con las Administradoras de fondos de pensiones –AFP-

 

101

 

y compañías de seguros. De la misma forma, aquellos FMIs cuya administración es subcontratada por terceros.

Por consiguiente, bajo este entendido, las fiduciarias y comisionistas de bolsa de valores en adelante no estarán autorizadas para administrar directamente los fondos de inversión colectiva, pero éstas así como la banca, podrán ser propietarios de estas entidades especializadas y acordarán al interior la distribución de sus productos y/o los asignarán a un tercero.

La presencia de entidades especiales exclusivas para la administración de fondos de inversión colectiva colectiva es frecuente en otros países. Esta clase de esquema se utiliza principalmente para proteger los intereses de pequeños inversionistas en el mercado.

Podemos observar en el caso de Chile que la administración de fondos mutuos se realiza a través de una entidad de carácter legal, que puede ser propiedad de los bancos, compañías aseguradoras o compañías de corretaje/comisionistas. Así mismo, México y España tienen instituciones especializadas para la administración de fondos mutuos que de igual forma pueden ser propiedad de la banca.

 

102

 

Consolidar una solo entidad para el manejo de fondos de inversión colectiva genera solidez y calificación en la prestación de los servicios, así como unidad y desarrollo sostenible del mercado bajo un mismo esquema.

Las ventajas de esta recomendación son potencialmente sustanciales y lograrían impulsar en gran medida el desarrollo de este sector. Con base en la experiencia del manejo de fondos de inversión colectiva en otros países se presume que surgirán diversos beneficios como resultado del traslado de la gestión de fondos de inversión colectiva “bajo un mismo techo” 86, entre los cuales están:

  Evitar el arbitraje regulatorio



  Reducir los conflictos de interés



Por cuanto, las variadas actividades de las fiduciarias y comisionistas de bolsa de valores, sumadas a la falta de una normatividad integrada para efectos de cuentas, balances y controles internos, y a la concentración de la totalidad de funciones de gestión de fondos al interior de cada operador, contribuyen a que se originen múltiples disposiciones legales y se susciten numerosos conflictos de interés.

  Promocionar el crecimiento del sector, a partir de la consolidación del



ejercicio de la actividad y el mayor grado de profesionalización del mercado. 86 Expresión

utilizada para referirse a una característica del esquema de banca universal o múltiple.

 

103

 

  Generar mayor eficiencia a través de economías de escala.



  Promover la especialización de la actividad, para lograr un nivel profesional



superior en la gestión de los riesgos operacionales.

  Permitir mayor transparencia dentro del mercado en términos de servicio y



costos de transacción.

En el contexto nacional, la puesta en marcha de esta reforma no será superficial. Por una parte, serán esenciales y oportunas las modificaciones regulatorias y legales al sistema financiero. En la actualidad se encuentra en curso la expedición de un decreto que apunta a la armonización, sistematización y fortalecimiento del régimen legal para los fondos de inversión colectiva en general; a este respecto crece la incertidumbre a nivel internacional sobre sí dicha disposición legal resolverá la existencia de conflictos de interés sin cambiar la estructura del mercado.

Y por otra parte, en este momento los fondos de inversión colectiva poseen un segmento importante de los negocios de las fiduciarias, los cuales administran alrededor de un 75% de tales activos, no sucede lo mismo con las comisionistas de bolsa de valores.

 

104

 

En este orden de ideas, la organización inmediata de estas entidades dirigidas a la gestión de inversiones no es posible, teniendo en cuenta que el cambio a un nuevo esquema legal requiere adecuarse gradualmente para garantizar una transición sin complicaciones.

La unificación de la regulación y la supervisión promueven una estructura integrada hacia el crecimiento del mercado que apunta al desarrollo de un esquema de banca múltiple bajo la creación de una entidad especializada que integre la variedad de servicios ofrecidos en la actividad de fondos de inversión colectiva y que en consecuencia, reduzca los conflictos de interés suscitados en el pasado.

Al tenor de esta propuesta, se entiende factible su adopción en el sistema financiero porque la principal ventaja originada de la misma está encauzada a la organización sistemática de la actividad en todos los ámbitos. A nivel regulatorio, ya que unifica, generaliza e integra las diversas disposiciones legales que rigen para cada operación permitiendo consolidar directrices para la prestación y ejercicio de la actividad de fondos fondos de inversión colectiva. colectiva. A nivel de supervisión y control, pues simplifica y facilita al ente supervisor la labor de control de estas entidades haciendo más eficaz y eficiente la tarea de seguimiento y verificación de aplicación normativa de esta actividad. Y a nivel de las entidades, porque permitiría mayor eficiencia, mejor servicio y adecuación de mercado, y un considerable aumento de la competencia y transparencia en la promoción del servicio.

 

105

 

3.3. Tercera recomendación: Actividad fiduciaria 87 

La presente recomendación se enfoca a permitir que los bancos ofrezcan servicios y productos que hoy son suministrados por las fiduciarias, con excepción de los fondos de inversión colectiva.

En Colombia, la Ley 45 de 1923 establecía la operación directa de actividades fiduciarias por parte de los bancos. No obstante, la Ley 45 de 1990 dispuso la creación de compañías autónomas denominadas fiduciarias para el ejercicio de esta labor y es hasta este período, que la actividad fiduciaria adquiere especial importancia para el sistema financiero.

Las fiduciarias son esencialmente responsables de la gestión, administración o manejo de fondos fiduciarios de terceros (fideicomisos) que pueden ser constituidos por múltiples razones. El ente supervisor en Colombia, la Superintendencia Financiera, clasifica las actividades fiduciarias en las siguientes categorías a saber:

87 DE LA CRUZ AND STEPHANOU.  Financial

System Structure in Colombia: Reform options, cit., pp. 24 a 26.

 

106

 

  De inversión: FCO, FCE



  Inmobiliaria: para el pago y recaudo de proyectos de construcción



  De administración: para el pago y recaudo de otros fondos como:



sucesiones, propiedad, seguro y reestructuración de créditos   Seguridad social: administración e inversión de fondos fiduciarios



relacionados con la seguridad social, inclusive FPV   De garantía y otros: todos los demás incluyendo la fiducia en garantía



El propósito de esta recomendación es permitir que -sumado con c on las fiduciarias- los bancos, proporcionen directamente los servicios fiduciarios, con excepción de la gestión de fondos de inversión colectiva mencionada en el numeral anterior.

Las fiduciarias son una categoría legal poco conocida a nivel internacional, aun cuando el concepto legal de un fondo o contrato fiduciario existe en otros países, las fiduciarias en estricto sentido no tienen homólogo directo y su aplicación e interpretación es muy diferente.

Entonces, las actividades propias de la actividad fiduciaria en varios países se encuentran asignadas a diferentes tipos de entidades, por ejemplo las entidades bancarias son tradicionalmente responsables de los servicios de custodia y fianza, las compañías de administración de fondos especiales están encargadas de los

 

107

 

fondos de inversión colectiva. Sin embargo, otras actividades como el pago de pensiones públicas no se encuentran asociadas normalmente con instituciones financieras.

A nivel nacional, las fiduciarias han tenido bastante reconocimiento, particularmente porque son percibidas como una respuesta eficiente a los problemas de cumplimiento de contratos y temas de falta de confianza, en general.

La recomendación antes referida, dejaría a libre elección el ingreso de diferentes actores en el mercado fiduciario produciendo una mayor eficiencia en el sistema, teniendo en cuenta que para la realización de este propósito, los conflictos de interés tendrían que abordarse mediante un esquema prudencial establecido.

En consecuencia, la reforma permitirá a los bancos elegir si ofrecen de manera directa los servicios y productos de las actividades fiduciarias mientras que paralelamente continúan operando en este mercado agentes específicos por medio de fiduciarias.

Asumiendo de igual manera, que algunas fiduciarias propias de grupos financieros son absorbidas por el grupo bancario, el principal beneficio de esta reforma será el logro de mayor eficiencia a nivel operacional. Tal beneficio deberá sopesarse con la buena experiencia e innovación de productos ofrecidos por las fiduciarias en los

 

108

 

últimos años. Es deseable dejar a las fuerzas del mercado tomar la decisión final y no mediante la intervención normativa. Adicionalmente, las pequeñas entidades bancarias podrían incorporarse a este mercado suscitando mayores niveles de competencia para el ejercicio de la actividad.

Ponderando dichos beneficios resultan ser mayores que los riesgos de conflictos de interés adicionales y explícitamente, el riesgo de ampliar la cobertura de la red bancaria para los servicios fiduciarios. Algunos conflictos de interés que ya existían pueden ser agravados y deberán ser resueltos mediante el empleo de un fuerte esquema prudencial, se configura entonces un prerrequisito necesario para la implementación afortunada de esta recomendación.

Con respecto a la ampliación de la red bancaria, la persistente percepción pública (constatada durante la crisis de 2002) sobre la dependencia de las fiduciarias a sus bancos, produce confusiones respecto de la validez de este tipo de negocios. El implementar esta reforma no crea dificultades ni para el regulador ni el sector. Para el regulador, tanto las actividades bancarias aceptables como el esquema prudencial deberán corregirse apropiadamente entorno a las nuevas propuestas y decisiones tomadas. Para el sector, dependerá sobre cómo los diferentes bancos – especialmente aquellos que pertenecen a los grandes grupos financieros

 

109

 

dominantes del mercado- perciban los beneficios y la absorción de costos por parte de sus filiales (fiduciarias subsidiarias).

No obstante, dada la dependencia de algunas fiduciarias de su matriz (banco) para muchas de sus actividades, es poco probable que el impacto global en el sistema financiero sea significativo.

Frente a esta recomendación, se infiere que su aplicación es posible porque además de las ventajas de mayor eficiencia, crecimiento de mercado y nivel de competencia, se resalta la capacidad que tiene el mercado de ordenarse por sí mismo, de generar mayores ventajas y soluciones a situaciones adversas, mientras que la regulación y la supervisión se fundamentan en la adecuación de medidas de conducta prudencial y mecanismos eficaces para el ejercicio de la actividad, protección de los agentes del mercado y estabilidad del sistema financiero procurando mayores niveles de certeza y transparencia normativa. Cabe subrayar que la voluntad de las entidades bancarias para incursionar en éstas actividades, es la principal característica de las propuestas de ampliación de los mercados del sistema financiero colombiano, lo que permite que el desarrollo de cada sector se produzca de manera tranquila y razonada.

 

110

 

3.4. Cuarta recomendación: Banca de inversión: Bancos, corporaciones financieras y comisionistas de bolsa de valores 88 

Esta recomendación se divide en tres acápites, que se exponen a continuación:

3.4.1.  Permitir a los bancos ofrecer toda clase de servicios de banca de inversión, exceptuando las inversiones de capital de largo plazo en el sector real.

Actualmente en Colombia, se prohíbe a los bancos el ofrecimiento de servicios de banca de inversión como son: asesoría o estructuración de estos servicios, s ervicios, seguros de valores (excepto para endeudamiento estatal), corretaje o comisión de bolsa y operaciones de valores, los cuales son proporcionados por las corporaciones financieras –CF- y comisionistas de bolsa.

Mediante esta recomendación se autorizará a los bancos procurar servicios correspondientes a banca de inversión (con la excepción anteriormente señalada) y dejaría a su elección el ofrecimiento de tales servicios de manera directa o por medio de una entidad especial que los provea en su lugar.

88 DE LA CRUZ AND STEPHANOU.  Financial

System Structure in Colombia: Reform options, cit., pp. 26 a 30.

 

111

 

En el contexto internacional, la tradicional separación entre banca comercial y banca de inversión se está diluyendo, no obstante esta apreciación, varios bancos prefieren proporcionar esta actividad en el mercado de valores mediante instituciones independientes.

En los países europeos es permitido que la mayoría de servicios de banca de inversión se ofrezcan directamente por la banca, pero es común en la práctica que esta clase de negocios se lleve a cabo por subsidiarias de valores. Inclusive en estos casos, los bancos organizan sus líneas de negocio para ofrecer a sus clientes la totalidad de la gama de servicios de banca de inversión en un modelo integrado, a pesar de las diferentes entidades legales que desempeñan diversos roles en el mercado.

Las inversiones de capital en el sector real por parte de los bancos colombianos, solo serán autorizadas cuando un esquema integral y consolidado de supervisión sea adoptado en el sistema financiero.

Además, en el pasado la inversión en compañías del sector real fue prohibida para los bancos más no para las CFs. Un argumento válido para justificar la necesidad de dicha medida es la presencia dominante de la actividad mixta de los grupos económicos en el sistema financiero colombiano, sus complejidades y estructura

 

112

 

corporativa poco clara, y la falta de una definición legal integral de grupo económico suficiente para los propósitos de la supervisión financiera.

Solamente hasta que estos dos temas sean resueltos por la adopción de regulaciones, leyes y procedimientos de supervisión totalmente integrados, el riesgo de ampliar la protección de tales actividades para ser asumidas por la banca será alto y pesará más que cualquier beneficio que se pudiera obtener por parte del ejercicio de dichas actividades en cabeza de los bancos.

El Acuerdo de Basilea II, por su parte prevé sanciones a los bancos por tales inversiones (especialmente, para compañías no admitidas) y fija requerimientos de capital superior; como consecuencia la banca en otros países optan por promocionar estos servicios mediante entidades separadas como fondos privados de valores.

A partir de esta reforma se eliminarán algunas barreras a la eficiencia y permitirá la libre elección de mercado, a costa de un incremento en los conflictos de interés. No existe razón específica para que se prohíba a la banca proveer servicios de banca de inversión y trasladen dichas operaciones “bajo un mismo techo”, que

conseguirían sinergias operacionales. De hecho, los casos en los que se tiene conocimiento parecen indicar que la mayoría de comisionistas que pertenecen a los

 

113

 

bancos son relativamente pequeñas desde que algunas de sus actividades son asumidas por la matriz (banco).

Además, en el sentido que esta recomendación estimula a las entidades bancarias pequeñas para entrar en el mercado, permitirá el fortalecimiento de la competencia en el ejercicio de la actividad, así como los riesgos producto de la extensión de la seguridad bancaria y los conflictos de interés que se podrían originar de los servicios de banca de inversión serían operados por la misma entidad que ofrece otra clase de servicios.

Sin embargo, el tamaño general de este mercado es reducido a la par que la prevención de conflictos de interés no es una garantía en si misma por la separación formal de entidades legales que pertenecen al mismo conglomerado financiero. Este riesgo se atenuaría con la adopción de regulaciones de protección estables que se complementan por su eficaz cumplimiento. Estas condiciones previas son necesarias para la implementación de esta recomendación. El nivel de adecuación de esta reforma es moderado, aunque el impacto no sea sustancial.

 

114

 

En lo que compete a las autoridades reguladoras, los cambios legales relevantes son específicos y bastante sencillos, pero tanto la regulación como la supervisión necesitarán en consecuencia ser corregidas.

En lo concerniente al sector, el proceso de adecuación no representará problemas significativos, para los conglomerados financieros que ya están ofreciendo estos servicios, éstos deberán decidir si adoptan un modelo de negocios diferente para los servicios de banca de inversión como parte de su estrategia general.

Con el desarrollo de esta recomendación se podría estimular el crecimiento de la banca de inversión en el país, pero no se espera tener un efecto importante en el corto plazo.

3.4.2.  Desarrollar una institución de banca de inversión fundamentada en la regulación, para el fortalecimiento de los comisionistas de bolsa de valores y la eliminación de las CFs

En el panorama actual colombiano, hay dos clases de entidades legales (CFs y comisionistas de bolsa de valores) que pueden llegar a tener algún elemento en común en el desarrollo de la actividad de banca de inversión, pero cada una de las cuales en si misma no contiene una autorización integral para el ejercicio de operaciones de banca de inversión.

 

115

 

Esta recomendación permitiría la creación de una entidad que ostente dicha calidad mediante la ampliación del rango de actividades autorizadas a los comisionistas de bolsa de valores incluyendo aquellas que hoy por hoy son asumidas por las CFs. La figura como tal de CFs sería eliminada y las existentes podrán convertirse en comisionistas de bolsa de valores o absorbidas por el grupo bancario al que pertenecen.

Existen varios métodos para concretar una entidad general de banca de inversión, pero el desarrollo del mercado colombiano sugiere que los comisionistas de bolsa de valores son un buen punto de partida. En particular, existen numerosas opciones, cada una de las cuales con ventajas y desventajas, de proyección de una institución depurada de banca de inversión desde el contexto colombiano actual.

Aunque en la práctica, la importancia de las CFs ha disminuido de forma sustancial en el tiempo. La mayor parte de la actividad de valores en el presente se divide entre: Bancos (principalmente endeudamiento estatal) y comisionistas de bolsa de valores (valores y endeudamiento corporativo).

Más allá de la eliminación de las CFs que propone esta reforma, se necesitará la revisión normativa y la transformación de la figura de comisionistas de bolsa de valores. La misma tiene actualmente, tres niveles de permisos para actuar en el

 

116

 

mercado de valores, cada uno de ellos con su propio rango de actividades autorizadas y relacionado con el nivel de capital mínimo regulado:

  Comisión o corretaje



  Corredor de bolsa



  Corredor de bolsa e intermediario de divisas



Si se incorpora alguna de las actividades adicionales antes referidas, previsiblemente se requerirá la revisión de los actuales niveles y en general, directrices prudenciales más fuertes. De igual forma, con la finalidad de que el público en general reconozca claramente los diferentes niveles de licencia podría ser necesario determinar los nombres de estos rangos, por ejemplo: comisionistas de bolsa de valores vs. sociedades de bolsa de valores vs. sociedades de valores.

Se generan muchos beneficios al implementar una banca de inversión “pura” y el

impacto en general es poco probable que sea alto, por lo menos en el corto plazo. Entre las ventajas tenemos una mayor credibilidad y posicionamiento de la banca de inversión que ayude a estimular el mercado generando mayor competencia.

Con respecto a los riesgos, se tomarán los cuidados necesarios para el procedimiento de salida de las CFs del mercado y para el proceso de ascenso para

 

117

 

las comisionistas de bolsa de valores, se garantizará un procedimiento que no permita arbitraje regulatorio entre bancos y comisionistas de bolsa de valores cuando se comprometan en actividades similares de banca de inversión.

La adopción de estas medidas no será sencilla, ni para el regulador ni para el sector, puesto que las mismas requerirán de una revisión profunda del actual esquema.

3.4.3.  Permitir a todas las instituciones de crédito financiar la adquisición de compañías del sector real, sometidas a los requisitos de niveles prudenciales y procedimientos de crédito.

Por razones históricas, este financiamiento es prohibido para los bancos y es incluso considerado delito por el Código Penal Colombiano al consagrar en el Título sobre los Delitos contra el orden económico y social, en el capítulo referido a los Delitos contra el sistema financiero en su artículo 314 el tipo penal denominado Utilización indebida de fondos captados por el público89.

89  Artículo Artículo

314 del Código Penal Colombiano señala: “Utilización “ Utilización indebida de fondos captados del público . El

director, administrador, representante legal o funcionario de las entidades sometidas a la inspección y vigilancia de las Superintendencias Bancaria, de Valores o de Economía Solidaria, que utilizando fondos captados del público, los destine sin autorización legal a operaciones dirigidas a adquirir el control de entidades de lasa mencionadas superintendencias, otrasdesociedades, incurrirá en prisión de sujetas treinta ay ladosvigilancia (32) meses ciento ocho (108) meses y multao de hasta cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.  

 

118

 

La presente propuesta alinearía a Colombia en la práctica de esta actividad con otros países, estimularía la actividad de adquisición corporativa y nivelaría el campo de acción frente a la banca, para ello se requiere correcciones normativas de alto rango.

En particular, las posibilidades de incremento de financiación podrían fomentar el desarrollo de una mayor actividad doméstica del mercado de adquisiciones corporativas, esto ayudaría a los bancos locales que están en desventaja competitiva frente frente a los bancos extranjeros, por cuanto éstos pueden ejercer dicha actividad.

En relación con los riesgos, existe la percepción que la reforma estimulará la especulación financiera, pero la presencia de regulación apropiada y prácticas de supervisión adecuada atenuarán esta preocupación.

Con respecto a esta recomendación, se estima que su aplicación es inapropiada para el sistema financiero colombiano, si bien el esquema se orienta hacia la banca múltiple, la misma no debe provocarse de manera abrupta por cuanto la complejidad que conlleva la adecuación normativa para la liberalización del ejercicio de esta actividad es bastante alta y la falta de experiencia en las actividades de banca de inversión en el contexto nacional puede ocasionar mayores desventajas y crisis que las acaecidas en décadas pasadas.

 

119

 

Es claro en este punto resaltar, que para lograr la estabilidad y sostenibilidad del sistema financiero colombiano, la separación de la banca comercial de la banca de inversión es primordial. primordial. En la medida medida en que Colombia es un país en vía de desarrollo, los incentivos negativos que se proyectan por la adecuación de esta propuesta serían numerosos generando altos riesgos al interior del sistema financiero.

El cambio gradual del sistema financiero colombiano hacia el esquema de banca múltiple permite una mayor comprensión del escenario nacional y de la proyección internacional del mercado financiero, reconociendo fortalezas y debilidades que permitirán tomar decisiones más acertadas y óptimas.

Igualmente, las modificaciones a la normatividad financiera deben ser progresivas y para ello, requieren ser analizadas de manera estricta y profunda. Como primer punto de partida en el desarrollo y crecimiento de los mercados financieros se busca lograr una regulación y supervisión lo suficientemente satisfactoria que responda a las necesidades y orientaciones del sistema financiero y de política económica del país antes que procurar la liberalización de la banca de un solo tajo.

 

120

 

3.5. Quinta recomendación: Sociedades de capitalización 90 

Esta propuesta se dirige a eliminar la entidad denominada sociedades de capitalización. Las mismas fueron creadas por la Ley 66 de 1947 y constituyeron una forma popular de ahorro financiero antes de los años 90. Su actividad consistía en que un cliente invertía en títulos o cédulas de capitalización que esencialmente requería abrir una cuenta al menos por un año, en contraprestación se tenía el derecho a participar en sorteos periódicos en el que podía obtener varias de sus propias contribuciones a la cuenta; así mismo, contemplaba la posibilidad de solicitar préstamos contra aquellos títulos y a recibir un retorno por esta inversión.

Las sociedades de capitalización a su turno, invertían esos fondos en deuda y capital de valores, sometidos al mismo régimen de inversión que las compañías de seguros.

La pretensión de esta reforma es eliminar esta clase de entidad obligando a las compañías existentes a convertirse en otro tipo de intermediarios financieros.

Las ventajas de esta decisión superan los costos de la misma puesto que el impacto en el sistema financiero sería mínimo. En particular, estas sociedades son

90 DE LA CRUZ AND STEPHANOU.  Financial

System Structure in Colombia: Reform options, cit., pp. 30 a 31.

 

121

 

entidades ineficientes para el ahorro por su extremado bajo rendimiento, la existencia de un mecanismo de sorteo s orteo ha sido su mayor atractivo.

Por esta razón, su eliminación permitiría la canalización de esos recursos al sector bancario aunque existe un riesgo menor y es que el segmento revelante de población pueda decidir en su lugar reducir marginalmente estos ahorros financieros si las sociedades no han ofrecido otros productos financieros que consideren atractivos.

De todas maneras, la falta de flexibilidad e innovación de productos, combinado con el desarrollo de mejores y eficaces instrumentos por parte del sistema financiero, ha guiado a la desaparición progresiva de estas entidades y a la poca entrada de éstas a nuevos negocios.

La puesta en funcionamiento de esta propuesta será sencilla para el regulador dado el pequeño tamaño que representan, tal y como se observa en el siguiente cuadro I y II, y el aislamiento con el resto del sistema financiero, mientras que un camino de transición manejado cuidadosamente para los contratos de clientes existentes (algunos de los cuales están próximos a expirar dentro de 8  – 9 años) facilitará el proceso de salida de estas entidades.

 

122

 

Cuadro 6 Sociedades de Capitalización I Millones de pesos Marzo 2006 Activo

Patrimonio

Junio 2006 Utilidades

total 1.699.489

Activo

Patrimonio

Septiembre 2006 Utilidades

total 731.858

25.749

Activo

Patrimonio

Utilidades

725.092

16.511

total

1.678.631

670.489

-6.296

1.734.288

Fuente: Superintendencia Financiera

Sociedades de Capitalización II Millones de pesos Variación % 2006/2005 Activo total

Patrimonio

Utilidades

30.5

60.0

-77.4

Fuente: Superintendencia Financiera

La aplicación de esta recomendación se encuentra acertada, teniendo en cuenta que el objetivo de lograr un mayor progreso del mercado financiero y provecho de los recursos que se depositan en él, se presenta como necesario en el contexto actual. Por consiguiente, es preciso eliminar las instituciones y entidades que no generan crecimiento ni innovación para el sistema financiero, y dejar que éste se

 

123

 

nutra de otras entidades e instrumentos qque ue están a disposición disposición de los usuarios del sistema financiero y generen mayores mayores recursos para el mercado y la economía.

Teniendo en cuenta las anteriores recomendaciones, resulta preciso concluir que el desarrollo del mercado financiero así como el papel de los agentes que intervienen en el mismo se proyectan a un modelo de banca múltiple. La necesidad que en un comienzo encaminó al regulador a procurar un modelo de banca especializada generando distintos mecanismos e instituciones para la realización de la actividad financiera demostró su falta de previsión y oportunidad en la creación de un mercado financiero competitivo y desarrollado.

El sistema financiero colombiano con la inclusión de estas recomendaciones se enfocaría claramente al desarrollo de un mercado financiero en términos de competencia y eficiencia, permitiendo su inserción en el mercado internacional a través de vehículos fortalecidos bajo el establecimiento normas prudenciales generales y adecuadas para las todas las actividades financieras. El esquema del sistema financiero ampliaría la actuación de los bancos incluyendo las actividades de leasing financiero y fiducia, aparecería una institución especializada para la agrupación de la actividad de los fondos de inversión colectiva para su mayor aprovechamiento, desaparecerían del escenario las sociedades de capitalización que no reportan un crecimiento significativo para el sistema. En pocas palabras el

 

124

 

sistema financiero colombiano se depuraría de manera gradual para impulsar la adecuación del mercado al escenario mundial bajo un modelo de banca múltiple.

Al tenor de estas cinco recomendaciones, es importante precisar que la mayoría de éstas son consideradas aplicables en el entorno financiero actual. No obstante lo anterior, la cuarta recomendación sobre la liberalización de la banca de inversión no resulta ser acertada por cuanto para su óptimo desarrollo es necesario fortalecer la regulación y supervisión del sistema y la actuación de las entidades que lo componen, como un paso anterior a la apertura total de las actividades financieras, más a un cuando los conflictos de interés no han sido regulados de manera clara y las actividades objeto de recomendación requieren mayor consolidación en el mercado.

Bajo esta apreciación se entiende que el modelo a desarrollar para el sistema financiero colombiano es la multibanca, con la salvedad de que la implementación de la misma se debe realizar de manera razonada, atendiendo a políticas prudenciales y de integración adecuadas y fortaleciendo la confianza, seguridad y estabilidad del sistema financiero y un desarrollo adecuado del mercado, para de esta forma evitar nuevamente situaciones de inestabilidad y distorsión que en décadas pasadas afectaron gravemente el sistema.

 

125

 

3.6. Temas no incluidos en la propuesta

3.6.1.  Criterio de Intervención

El artículo 335 de la Constitución Política de Colombia que establece: “Las

actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito“, como directriz fundamental de intervención en la estructuración y desarrollo de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y las demás relacionadas con éstas, no posee referencia específica en el documento del Banco Mundial.

Si bien es cierto, las recomendaciones contenidas en dicho documento promueven la integración de la regulación mediante el estudio y análisis a partir de la legislación nacional vigente y el panorama internacional, omite en el cuerpo de estudio la importancia del marco general y contextualización que la Constitución Política en su calidad de norma fundamental establece como principios orientadores de la intervención del Gobierno en esta materia.

 

126

 

A partir de este mandato constitucional se deben promover y procurar en primera instancia, las reformas y recomendaciones que permitan al sistema financiero colombiano en atención al interés público y a la garantía de protección y acceso a los usuarios, desarrollarse de manera adecuada y segura.

La adecuación de un sistema financiero eficaz y eficiente debe orientarse según el criterio de intervención en consonancia con los postulados y principios de orientación que para el mismo establezca la Carta Política.

3.6.2.  Entidades adicionales que deberían salir

Adicionalmente, el documento del Banco Mundial se queda corto en su análisis en cuanto que no considera la situación especial de entidades como los Almacenes Generales de Depósito y las Instituciones Oficiales Especiales que por su naturaleza y actuación específica en el mercado no requieren atención particular dentro de las actividades financieras, razón por la cual no deberían estar contenidas dentro de la estructura del sistema financiero colombiano ni sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, aplicando con ello los objetivos de eficiencia, eficacia y competencia del mercado, la regulación y la supervisión.

 

127

 

3.7. Perspectiva Internacional91 

En el contexto internacional el mercado y sistema financiero han evolucionado a lo largo del tiempo, presentado modificaciones importantes, entre las cuales tenemos:

  En los últimos años, el mercado de capitales de los países en desarrollo ha



alcanzado un crecimiento superior, logrando niveles de competencia equitativos frente al mercado intermediado. Este hecho, sumado a la gran cantidad de restricciones legales a que es sometido el mercado intermediado, promueve la sustitución de preferencias por parte del público de servicios del mercado intermediado por servicios del mercado directo. Situación que lleva a los agentes del mercado mercado intermediado a replantear su orientación y adecuarse a las necesidades del mercado.



  La competencia, entendida en un marco de internacionalización, busca la

ampliación de los mercados y la prestación de servicios. Entendiendo que dicha competencia rebasa las fronteras de los países, se requiere el perfeccionamiento de una regulación internacional del mercado financiero.

91 ITZHAK SWARY Y BARRY TOPF. La

desregulación financiera global: La banca comercial en la encrucijada.  

México, Fondo de Cultura Económica, 1992, pp. 9 a 13 y 535 a 546.

 

128

 

  La desregulación del sistema bancario es un fenómeno latente a nivel



mundial. En los países desarrollados se permite con mayor frecuencia la participación de entidades bancarias en el mercado de capitales. El objetivo primordial de esta desregulación es promover la utilización de nuevos mecanismos de operación y mayor participación de d e agentes en el mercado.

  Es claro que el proceso de eliminación de la especialidad en la prestación



de servicios del mercado financiero, conlleva el fortalecimiento de los agentes que operan en el sector, haciéndolos más eficientes y competitivos. Como consecuencia, se produce un incremento en la competencia al interior del mercado que repercute en mayor desarrollo y crecimiento económico a nivel interno y externo.

  La innovación tecnológica y su implementación en la prestación de servicios



financieros constituye una característica principal de los nuevos retos de las entidades financieras.

 

129

 

CONCLUSIONES

1.  En la actualidad, la trascendencia de los sistemas financieros es significativa por cuanto se encuentran estrechamente ligados al desenvolvimiento de la economía de los países, originando más instrumentos y posibilidades de acceso a los diferentes sectores y niveles de población dentro de marcos normativos idóneos que buscan minimizar los riesgos propios del sistema y los indicadores desfavorables de la economía en general.

2.  A partir de los esquemas de banca múltiple y banca especializada, se concluye en primer lugar, que éstos no deben ser orientados o inducidos a través de la regulación sino que por el contrario deben ser soportados por la regulación con principios y procedimientos eficaces para el desarrollo de uno u otro esquema en el sistema financiero de cada país. En segundo lugar, la coexistencia de los dos tipos de banca es totalmente factible bajo las exigencias del propio mercado en cuanto a conocimiento, calidad y eficiencia de los servicios prestados al público.

 

130

 

3.  Es fundamental que para la implementación de determinado esquema financiero se analicen las características, necesidades, prioridades, experiencias y exigencias del mercado financiero de cada país en consonancia con las políticas y objetivos económicos trazados para su desarrollo y crecimiento nacional e internacional.

4.  En Colombia, la estructura del sistema financiero a lo largo del tiempo se ha configurado en cada uno de los esquemas bancarios. En un comienzo se impulsó el esquema de banca múltiple con avances marginales en el sistema. Posteriormente, por la marcada orientación normativa y diversas razones histórico-económicas de cada época, se implementó el esquema de banca banca especializada. En las últimas dos décadas se retoma la orientación hacia la banca universal como resultado de la comprensión y adecuación del mercado financiero a la realidad económica del país en el contexto local y global. 5.  La tendencia del sistema financiero colombiano hacia la consolidación de un esquema de banca múltiple o universal requiere la presencia de una regulación adecuada y homogénea, así como una óptima supervisión para el funcionamiento transparente y eficaz del mercado. Las políticas y decisiones tomadas para la realización de este objetivo, procuran la separación del ente regulador del órgano supervisor, la unificación de la

 

131

 

función de supervisión, vigilancia y control en un solo órgano y la autorización gradual de operaciones a las entidades del mercado financiero dentro de un marco regulatorio establecido.

6.  Es prioritario la existencia de un sistema jurídico integrado en relación con la estructura financiera, como orientador de las políticas de prevención, mantenimiento, aprovechamiento, control y avance deseados dentro del marco del sistema económico del país, a través de la consagración de operaciones, funciones y facultades atribuidas a los diferentes actores del mercado que propenden por el manejo sistémico de la actividad financiera. Se pretende una regulación financiera internacional que proyecte la eficiencia, la seguridad y la estabilidad de los sistemas financieros a nivel mundial.

7.  El proceso de incorporación del esquema de banca múltiple en el contexto nacional debe llevarse a cabo de manera moderada y calculada. Si bien el esquema se orienta hacia la banca múltiple, la misma no debe provocarse de manera abrupta pues la complejidad de la adecuación normativa es bastante alta y la falta de experiencia en ciertas actividades financieras puede ocasionar graves perturbaciones al sistema.

 

132

 

8.  Es pertinente establecer un esquema de regulación y supervisión consolidado y duradero para evitar los efectos cíclicos en el sistema financiero, en cuanto que la liberalización del mercado sin dicho esquema ocasionaría graves perturbaciones al interior del sistema que, como sucedió en décadas anteriores, se contrarrestarían mediante una fuerte represión financiera e intervención estatal retomando así los mismos desaciertos del pasado.

9.  La profundización financiera y la libertad de acción del mercado promueven el afianzamiento del esquema de banca múltiple en el sistema financiero colombiano mediante la adopción de reformas que procuran un mejor manejo del mercado en términos de eficiencia y competencia. En este sentido, se logra mayor dinamismo en el mercado financiero fortaleciendo determinadas entidades que puedan ofrecer variedad de servicios que segmentándolo a través de la creación de entidades por cada tipo de actividad.

10. La promoción de la competencia entre los diferentes agentes del mercado financiero conduce en el ámbito doméstico a la eficiencia, oportunidad y calidad de los servicios ofrecidos mediante operaciones más ágiles e innovadoras y en el ámbito internacional estimula el mejor desempeño de

 

133

 

las entidades financieras para ampliar su capacidad de servicio e incorporando prácticas y avances tecnológicos necesarios para operar dentro del mercado financiero en un contexto globalizado.

11. La prevención de conflictos de interés requiere igualmente de una formulación adecuada en términos legales. En un esquema integrado por conglomerados financieros la transparencia en los procesos de resolución de conflictos de interés es vital para la seguridad, confianza y normal funcionamiento del sistema financiero. Dentro de esta prevención es relevante la separación de cada actividad al interior del grupo financiero, pero lo es más el establecimiento ordenado de principios y normas rectoras de carácter general que garanticen su cumplimiento y minimicen de manera efectiva la presencia de conflictos de interés.

12. El objetivo de la prevención de conflictos de interés debe estar centrado en la elaboración de reglas claras sobre las actividades y las conductas permitidas en el mercado financiero y la forma como deben ser llevadas a cabo. La existencia de diversidad de reglas sobre conflictos de interés y algunas en exceso detalladas, conlleva a la aplicación e interpretación de éstas por cada actividad y por cada sujeto en particular que las utilice.

 

134

 

13. A la par de la regulación general de prevención de conflictos de interés, deberán procurarse normas de comportamiento y disciplina al interior de cada entidad, mediante la autorregulación de sus actividades que permitan altos niveles de transparencia e información en las operaciones. El fortalecimiento de un código de conducta propio de cada entidad que adecue y complemente los principios y objetivos generales establecidos en la ley procurará una mayor disciplina dis ciplina y equidad en el mercado.

14. Al entender el sistema financiero dentro de un entorno económico particular, no solo se deben tener en cuenta las medidas para la implementación del modelo sino que también se deben ponderar los efectos negativos de su aplicación y las medidas correctivas para los mismos. En este sentido, la transición a un modelo de banca múltiple requerirá de medidas correctivas de los efectos negativos, entre los cuales señalamos: como consecuencia de la reducción de costos operacionales de las entidades prestadoras de servicios financieros y unificación del organismo supervisor, se produce la disminución del recurso humano necesario para cada entidad, esto a su vez conlleva a propiciar un incremento en el porcentaje de desempleo a nivel nacional; la entrada de nuevas tecnologías e innovaciones informáticas al servicio del sistema financiero requiere que las entidades capaciten y califiquen continuamente al personal a cargo para no perder vigencia en el desarrollo del sistema.

 

135

 

15. En el transcurso del tiempo las entidades bancarias se han entendido en el sistema financiero como una institución específica para satisfacer ciertas necesidades del mercado bajo una estricta regulación. Pero, teniendo en cuenta las rápidas transformaciones de los servicios y exigencias a nivel normativo, las entidades bancarias están en la obligación de renovarse continuamente con el fin de permanecer en el mercado.

16. En este proceso de transición financiera, la regulación deberá avanzar de manera firme al ritmo de la renovación del mercado. Si se aumenta la eficiencia y competitividad de las entidades bancarias y se minimizan los riesgos del mercado por medio de la utilización de nuevas tecnologías y previsión oportuna del órgano supervisor, será inapropiada la intervención normativa tradicional.

17. Por tal razón, la regulación no se fundamentará en las instituciones financieras que actúen en el mercado, sino que su objeto de orientación y reglamentación serán las actividades y productos ofrecidos en el mercado que permitirán mayor transparencia del sistema financiero.

18. Si la finalidad de sistema financiero es lograr parámetros de eficiencia superiores, conducirá al mejoramiento de eficiencia en la asignación de

 

136

 

flujos financieros, que redundarán en crecimiento y desarrollo de los diferentes sectores de la economía.

19. La tendencia mundial es clara al observar un cambio en la orientación hacia el modelo de banca universal, pero cada estructura financiera se adecuará bajo este modelo a las necesidades y realidades económicas predominantes en cada territorio.

20. La globalización, el crecimiento del mercado, las innovaciones tecnológicas e informáticas unidas todas ellas a una posición normativa fuerte y abierta al cambio permitirán un continúo avance de la concepción y consolidación del sistema financiero a nivel mundial.

 

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Orgánico del Sistema Financiero”,  Secretaría del DecretoSenado, 663 deBogotá, 1993.  “Estatuto 2003.

Decreto 4327 de 2005. 2005.   “Por el cual se fusiona la Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores y se modifica su estructura”, Diario Oficial Año CXLI. N. 46104. Bogotá, Bogotá, 26 de noviembre de 2005.

Documento Conpes 3399. Programa de renovación de la administración pública: Reforma de la institucionalidad para la regulación y la supervisión de los mercados financieros, Ministerio de Hacienda y Crédito Público  –  DNPPRAP, Versión aprobada, Bogotá, 28 de noviembre de 2005. LEY 35 DE 1993. 1993.   “Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público y se dictan otras disposiciones en materia financiera y aseguradora”, Diario oficial No. 40.710, Bogotá, 5 de enero de 1993.

LEY 508  DE 1999.  “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años de 1999-2002”, 1999-2002”, Diario oficial No. 443.651, Bogotá, 30 de julio de 1999. Declarada inexequible por vicios de forma por la Corte Constitucional en Sentencia C-557 de 2000. Ley 546 de 1999.  “ Por Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones” ,

Diario Oficial No. 43.827, Bogotá, 23 de diciembre de 1999.

 

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Ley 964 de 2005. 2005. “Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones”, Diario Oficial No. 45.963, Bogotá, 8 de julio de 2005.

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Exposición de motivos proyecto de ley “Por la cual se ajustan algunas  algunas   normas del estatuto orgánico del sistema financiero y se dictan otras disposiciones”, Bogotá, 2001.

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Exposición de motivos proyecto de ley “Por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los objeti vos vos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones”, Bogotá, Colombia, 2003.

 

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 ÌNDICE DE JURISPRUDENCIA

Corte Constitucional. Sentencia C- 481 Caballero. de 1999 de 7 de julio de 1999, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Corte Constitucional. Sentencia C- 208 de 2000 de 1 de marzo de 2000, Magistrado Ponente Dr. Antonio Barrera Carbonell. Corte Constitucional. Sentencia C-557 de 2000 de 16 de mayo de 2000, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz. Corte Constitucional. Sentencia C-955 de 2000 de 26 de julio de 2000, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo. Corte Constitucional. Sentencia C- 1051 de 2000 de 10 de agosto de 2000, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra. Corte Constitucional. Sentencia C-1140 de 2000 de 30 de agosto de 2000, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo. Corte Constitucional. Sentencia C-1146 de 2000 de 30 de agosto de 2000, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. Corte Constitucional. Sentencia C-1265 de 2000 de 20 de septiembre de 2000, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo. Corte Constitucional. Sentencia C-1337 de 2000 de 4 de octubre de 2000, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra. Corte Constitucional. Sentencia C-1377 de 2000 de 10 de octubre de 2000, Magistrado Ponente Dr. Martha Victoria Sáchica Méndez.

 

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Corte Constitucional. Sentencia C-1411 de 2000 de 19 de octubre de 2000, Magistrada Ponente Dra. Cristina Pardo Schlesinger. Corte Constitucional. Sentencia C-1544 de 2000 de 21 de noviembre de 2000, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo. Corte Constitucional. Sentencia C-050 de 2001 de 24 de enero de 2001, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo. Corte Constitucional. Sentencia C-1192 de 2001 de 15 de noviembre de 2001, Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. Corte Constitucional. Sentencia C-870 de 2003 de 30 de septiembre de 2003, Magistrado Ponente Dr. Jaime Araujo Rentería.