La Administración Pública Por Juan Víctor Ortega Vargas

 

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Juan Víctor Ortega Vargas I.

ANTECEDENTES 

El ser humano es social por naturaleza, por ello tiende a organizarse y cooperar  con sus semejantes. De ello inferimos que la historia de la humanidad puede describirse a través del desarrollo de las organizaciones sociales partiendo en la época prehispánica por las tribus nómadas, donde comienza la organización para la recolección de frutas y la caza de animales, y después con el descubrimiento de la agricultura da paso a la creación de las pequeñas comunidades.  Ahora bien, la administración aparece desde que el hombre comienza a trabajar  en sociedad. El surgimiento de la administración es un acontecimiento de primera importancia en la historia social en pocos casos, si los hay, una institución básicamente nueva, o algún nuevo grupo dirigente, han surgido tan rápido como la administración desde un principios del siglo. Pocas veces en la historia de la humanidad una institución se ha manifestado indispensable con tanta rapidez. La administración que es el órgano específico encargado de hacer que los recursos sean productivos, esto es, con la responsabilidad de organizar el desarrollo económico, refleja el espíritu esencial de la era moderna. Es en realidad indispensable y esto explica por qué, una vez creada, creció con tanta rapidez.

 

El siguiente cuadro detalla los aspectos históricos de la administración 1 

Periodo

Contribuyente 

Principales aportaciones

5000 a.c.

Sumerios

Establecieron para

registros

uso

escritos

comercial

y

gubernamental.

Practicaban Llevaban 4000-2000 a. c.

Egipcios

impuestos; elaborada

los diarios,

inventarios. ventas

desarrollaron burocracia

e una

para

la

agricultura y la construcción a gran escala, emplearon de tiempo completo

administradores

y

usaban

proyecciones

y

planeación.

4000 a.C.

Hebreos

Aplicaron el principio de excepción y la departamentalización, los Diez Mandamientos, la planeación a largo plazo y el tramo de control.

1

Rodriguez Valencia Joaquin. INTRODUCCIÓN A LA ADMINISTRACIÓN CON ENFOQUE DE SISTEMAS; Editorial Ecasa. México 1990.

 

2000 – 2000  – 1700 a. C. Babilónicos

Reforzaron

leyes

conducción

de

para

los

la

negocios,

incluyendo estándares, salarios y obligaciones de los contratistas.

500 a. C.

Chinos

Establecieron Chow

y

la

Confucio

Constitución sentó

las

primeras bases para un buen gobierno.

500-200 a.C.

Griegos

Desarrollaron la ética del trabajo; la

universalidad

administración

de

la

(Sócrates);

iniciaron el método científico para la solución de los problemas.

Desarrollaron

sistemas

de

fabricación

armamento,

de

de

cerámica y textiles; construyeron 200 a.C.  – 400 Romanos

carreteras; organizaron empresas

d.C.

de bodegas; utilizando el trabajo especializado;

formaron

gremios;

emplearon

estructura

de

los una

organización

autoritaria basada en funciones.

 

 

Estructura

jerárquica

descentralizada 300 d.C.  – Siglo Iglesia Católica XX

estratégico

con y

control políticas

centralizadas.

1300

Venecianos

Establecieron un marco legal para el comercio y los negocios.

II.

CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN 

La definición breve de la Administración se puede mencionar como: "la función de lograr que las cosas se realicen por medio de otros", u "obtener resultados a través de otros". “Proceso integral para planear, organizar e integrar una actividad o relación de trabajo, la que se fundamenta en la utilización de recursos para alcanzar un fin determinado”.   determinado”. La administración también se puede definir como el proceso de crear, diseñar y mantener un ambiente en el que las personas, laborar o trabajando en grupos, alcancen con eficiencia metas seleccionadas. Es necesario ampliar esta definición básica. Como administración, las personas realizan funciones administrativas de planeación, organización, integración de personal, dirección y control. III.

ADMINISTRA ADMINISTRACION CION PÚBLICA

Sentido objetivo; es una administración con minúscula, porque hace referencia al objeto de la actividad. Se refiere a la actividad administrativa realizada por el Poder Ejecutivo en el ejercicio de sus funciones, aplicar y hacer cumplir las leyes

 

(actividad ejecutiva), dictar disposiciones o normas de rango inferior a la ley (actividad reglamentaria), resolver reclamaciones en vía administrativa (actividad  jurisdiccional). Sentido subjetivo; es una administración con mayúscula y en plural porque se refiere al nombre del sujeto que realiza la actividad administrativa y porque hay más de una actividad. Hace referencia al sujeto de la actividad el cual está constituido por un conjunto de órganos. La administración pública como objeto de conocimiento y estudio está tristemente impedida, debido a la carencia de un factor o método coordinador universal. El propósito de este ensayo es sugerir que, de las aproximaciones generales posibles a este objeto, y aun limitándose a países en particular, la aproximación histórica es la más prometedora. Existen de hecho muchos trabajos históricos excelentes que cubren la administración pública en el contexto de países o periodos específicos o bien que la enfocan desde puntos de vista concretos, sin embargo son pocos los enfoques generales.  Así mismo podemos observar afirmación como que la administración no es más que una de las actividades del gobierno. IV.

ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 

Para Christian Guzmán Napuri

2

las actividades administrativas con en primer 

lugar, tenemos la llamada actividad de policía  – o actividad de limitación -, que implica la obligación de la Administración de fiscalizar, controlar y asegurar la seguridad y el orden, a fin de obtener la adecuación del comportamiento particular  al interés público, restringiendo la libertad o ciertos derechos de los particulares, pero sin sustituir la actuación de los mismos. Ello si tomamos en cuenta que por la naturaleza de su función la Administración está autorizada a limitar ciertos derechos o intereses de los particulares. Es en uso de la actividad limitativa que la  Administración Pública puede otorgar autorizaciones, licencias y permisos a fin que los particulares desempeñen determinadas actividades.

2

  GUZMÁN NAPURI, CHRISTIAN, “BLOG: La Cosa Pública”, entrada del 12/12/11.

 

La actividad prestacional de la Administración es la que está referida al manejo de los servicios públicos. En general, se entiende por servicio público aquel cuya prestación debe necesariamente asegurarse, por ser la misma de interés público o interés común. Es decir, un servicio público es la prestación obligatoria, individualizada y concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades primordiales de la comunidad. La actividad de fomento consiste en la realización de determinadas acciones por  parte de la Administración Pública a fin de promover o estimular la realización de ciertas actividades por parte de los particulares, actividades que son consideradas de interés público. Dicha actividad de la Administración no implica una imposición sino una ayuda para la realización de la actividad económica en cuestión.

La

actividad de fomento es desempeñada fundamentalmente a través de las subvenciones y los subsidios. La actividad normativa de la Administración consiste en la emisión de normas  jurídicas de rango secundario  – es decir, inferior al de la ley  – denominadas en forma genérica “reglamentos”, los mismos que en principio sirven para complementar o hacer operativas las leyes, y que incluyen los llamados reglamentos autónomos, los mismos que no requieren de una ley a la cual reglamentar. A estas normas haremos referencia más adelante al tratar el sistema de fuentes del derecho administrativo. Es necesario señalar que esta función no implica una intromisión en la función legislativa otorgada originariamente al Parlamento, puesto que la actividad normativa de la Administración siempre va a implicar la emisión de normas de rango inferior a la ley y subordinadas a ésta. La actividad sancionadora goza actualmente de especial singularidad, puesto que permite a la Administración sancionar a los particulares por la comisión de determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificación de delitos. Como veremos más adelante, la actividad sancionadora de la Administración posee ciertos principios que tienen por finalidad proteger al particular de posibles actos arbitrarios. Asimismo, esta actividad no implica impartición de justicia, toda vez que la Administración no penaliza delitos, ni puede aplicar penas privativas de

 

libertad. Además, debemos considerar la actividad cuasi jurisdiccional del Estado, por la cual la Administración Pública se encarga de resolver controversias entre particulares o entre estos y otras entidades del Estado, a través del empleo del denominado procedimiento administrativo trilateral, al cual aludiremos más adelante. Dicha actividad se ejerce a través de los llamados tribunales administrativos o de los entes encargados de componer conflictos o resolver  controversias entre particulares o entre estos y el propio Estado. Finalmente, aun se discute la existencia de actividad arbitral en la Administración Pública. Por actividad arbitral debemos entender aquella en la cual la autoridad administrativa resuelve de manera definitiva una controversia suscitada entre particulares, a través de una decisión que resulta ser vinculante para las partes en conflicto. Esta actividad debe diferenciarse de la actividad cuasi jurisdiccional en tanto esta última no implica el efecto de cosa juzgada que sí generaría el laudo arbitral. V.

FINES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 

Es una función de regulación y control para la productividad de bienes y servicios. Una opinión menos completa es la de Hauriou, que sostenía que los fines de la administración pública eran únicamente el orden y la utilidad pública; en su momento, el ilustre profesor de la Universidad de Paris Gastón Jeze, estimaba que la presentación de los servicios públicos era el objetivo principal de la administración pública. Sin embargo, consideramos más completo precisar que la administración

pública,

modernamente,

es

una

forma

de

cooperación,

generalmente requerida para atender las necesidades humanas, por lo que sus fines son amplísimos y numerosos, ya que en todo se precisa de esa cooperación3. La colectividad necesita como un fin indispensable que se atienda a su progreso material a su mayor bienestar y felicidad para hacer su vida, así como su progreso moral e intelectual necesita más de comunicación, provisión de

3

CERVANTES ANAYA, DANTE C. Manual de Derecho Administrativo. RHODAS, Lima 2009, pag 26.

 

subsistencias y desarrollo de industrias, elementos que le aseguren la salud y la higiene, etc., así como necesita la asistencia social para los asociados y núcleos que difundan la instrucción. Estas necesidades por satisfacer, constituyen la cuarta esfera de la actividad del Estado y se llama Administración de los asuntos interiores.4  VI.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En el plano doctrinario existe plena concordancia al sostener la existencia de una división de normas en materiales y en instrumentales. Francesco Carnelutti considera que las normas jurídicas pueden agruparse en dos categorías distintas: una la compuesta por las normas dirigidas a resolver, indirectamente, los conflictos interindividuales; y la otra, la integrada por aquellas que simplemente se dirigen a regular los requisitos de formación de un acto encaminado a solucionar  tales conflictos interindividuales. El procedimiento administrativo es la vía o el camino a seguir por la autoridad administrativa para los efectos de emitir los actos administrativos, conceptuando así al procedimiento como el medio o vía legal de realización de actos que en forma directa o indirecta concurren en la producción definitiva de los actos administrativos en la administración. Las formalidades deben estar señaladas por la ley o, excepcionalmente, constituyen prácticas consuetudinarias de los órganos administrativas instituidas para evitar arbitrariedades y lograr resultados orientados a garantizar el bien público y la defensa del derecho de los administrados. Preceden, preparan y contribuyen a la perfección de las decisiones administrativas, manteniendo el principio de la legalidad. Los actos procedimientos, son aquellos que se integran con una serie de de actos de alcances y contenidos diferentes a los actos trámite, que los dirigen a lo que 4

ALAYZA Y PAZ SOLDAN , TORIBIO , Derecho Administrativo y del Perú. SAN MARTIN Y CIA. Lima 1927, pag. 9.

 

podría considerarse el último eslabón de una cadena, que viene a constituir el acto definitivo, en el que está signada la voluntad de la administración, que por tal consideración no surge espontáneamente, pues viene a ser el reflejo del esfuerzo coordinado de diversos órganos orientados al logro de un mismo fin.

VII.

OBJETO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 

Se coincide que el procedimiento administrativo tiene por objeto:   La buena marcha del órgano administrativo: Como garantía administrativa;



y.    Tutelar intereses y derechos invocados por los administrados, debiendo



reflejarse en actos administrativos, debidamente motivados y sustentados en el ordenamiento jurídico: Como garantía jurídica.   En suma, el procedimiento administrativo resulta un deber, precisamente para el logro de los objetivos remarcados en la Constitución Política peruana vigente. Siendo así, constituye una garantía legal y

constitucional,

producto de la

desconfianza pública, y que tiene diversas finalidades, entre otras, preservar el interés general, así como el interés particular.