Keohane - After Hegemony Cooperation and Discord in the World Political

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COOPERAÇÃO E REGIMES INTERNACIONAIS INTERNACIONAIS

A liderança hegemônica pode ajudar a criar um padrão de ordem. A cooperação não é antitética à hegemonia; pelo contrário, a hegemonia depende de um certo tipo de cooperação assim assimétr étrica ica,, que as heg hegem emoni onias as de suces sucesso so susten sustentam tam e mantêm mantêm.. omo omo !erem !eremos os mais mais detalhadamente no cap"tulo #, os regimes econômicos internacionais contempor$neos %oram constru"dos so& a égide dos 'stados (nidos ap)s a *egunda +uerra undial. Ao compro!ar a criaçã criaçãoo de regime regimess intern internaci acion onais ais,, a heg hegemo emonia nia %reque %requente nteme mente nte desem desempen penha ha um papel papel importante, mesmo crucial.  -o entanto, a rele!$ncia da cooperação hegemônica para o %uturo é questioná!el.  cap"tulo / mostra que os 'stados (nidos são menos preponderantes nos recursos materiais agora do que nos anos 0 e in"cio dos anos 1/2. 3gualmente importante, os 'stados (nidos estã estãoo meno menoss disp dispoostos stos do que que ante anteri rior orme ment ntee a de%i de%ini nirr seus seus inte intere ress sses es em term termos os comple complemen mentar tares es aos da 'uropa 'uropa e do 4apão 4apão.. s europe europeus, us, em partic particula ular, r, estão estão menos menos inclinados a adiar as iniciati!as americanas, nem acreditam tão %ortemente que de!em %a5ê6lo  para o&ter uma proteção militar essencial contra a (nião *o!iética. Assim, os elementos su&jeti!os da hegemonia americana %oram corro"dos tanto quanto os recursos de poder  tang"!eis so&re os quais os sistemas hegemônicos descansam. as nem os europeus nem os  japoneses pro!a!elmente terão a capacidade de se tornarem poderes hegemônicos no %uturo  pre!is"!el. 'sta perspecti!a suscita a questão da cooperação 7ap)s a hegemonia7, que é o tema central deste li!ro e especialmente das teorias desen!ol!idas na 8arte 33. 9am&ém le!a a uma tensão crucial entre economia e pol"tica: a coordenação internacional da pol"tica parece altamente &ené%ica em uma economia mundial interdependente, mas a cooperação na pol"tica mundial é particularmente di%"cil. (ma maneira de relaar essa tensão seria negar a premissa de que a coordenação da pol"tica econômica internacional é !aliosa ao assumir que os mercados internacionais produ5irão resultados )timos es normati!as es que não sejam su%icientemente &enignas para criar sua criação. A cooperação é poss"!el ap)s a hegemonia, não s) porque os interesses compartilhados podem le!ar à criação de regimes, mas tam&ém porque as condiç>es para manter os regimes internacionais eistentes são menos eigentes do que as necessárias para a sua criação. 'm&ora a hegemonia ajude a eplicar a criação de regimes internacionais contempor$neos, o decl"nio da hegemonia não condu5 necessariamente simetricamente à sua decadência. 'ste cap"tulo analisa o signi%icado de dois termos %undamentais: 7cooperação7 e 7regimes internacionais7. Eistingue a cooperação da harmonia e da disc)rdia, e de%ende o !alor do conceito de regimes internacionais como %orma de entender a cooperação e a disc)rdia. 4untos, os conceitos de cooperação e regimes internacionais nos ajudam a esclarecer o que queremos eplicar: como emergem os padr>es de coordenação das pol"ticas guiadas pelas regras, mantêm6se e se deterioram na pol"tica mundialF HARMONIA, COOPERAÇÃO E DISCORDO

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A cooperação de!e ser distinguida da harmonia. GarmonH re%ere6se a uma situação em que os atores das pol"ticas es contra a li&erdade de comércio es de indi!"duos ou organi5aç>es separadas 6 que não estejam em harmonia pré6eistente 6 sejam colocadas em con%ormidade um com o outro atra!és de um processo de negociação, que muitas !e5es é chamado de 7coordenação de  pol"ticas7. harles '. Jind&lom de%iniu a coordenação pol"tica da seguinte %orma es é coordenado se %orem %eitos ajustes neles, de modo que as consequências ad!ersas de qualquer decisão para outras decis>es sejam em grau e em algumas %requências e!itadas, redu5idas ou contra&alançadas ou so&repesadas. A cooperação ocorre quando os atores ajustam seu comportamento às pre%erências reais ou antecipadas de outras pessoas, atra!és de um processo de coordenação de pol"ticas. 8ara resumir mais %ormalmente, a cooperação intergovernamental ocorre quando as políticas realmente seguidas de um governo são consideradas pelos seus parceiros como facilitar a realização dos seus  próprios objetivos, como o resultado de um processo de coordenação  política.

om esta de%inição em mente, podemos di%erenciar entre cooperação, harmonia e disc)rdia, con%orme ilustrado na %igura B.1. 8rimeiro, perguntamos se as pol"ticas dos atores %acilitam automaticamente a consecução dos o&jeti!os dos outros. *e assim %or, há harmonia: não é necessário reali5ar ajustes. -o entanto, a harmonia é rara na pol"tica mundial. Dousseau  procurou eplicar essa raridade quando declarou que mesmo dois pa"ses guiados pela Kontade geral em seus assuntos internos entrarão em con%lito se ti!essem um contato etenso um com o outro, já que a Kontade geral de cada um não seria geral para am&os. ada um teria uma  perspecti!a parcial e auto interessada so&re suas interaç>es m?tuas. esmo para Adam *mith, os es%orços para garantir a segurança do 'stado pre!aleceram so&re as medidas para aumentar 

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a prosperidade nacional. Ao de%ender os Atos de -a!egação, *mith declarou: 7omo a de%esa é muito mais importante do que a opulência, o ato de na!egação é tal!e5 o mais sá&io de todos os regulamentos comerciais da 3nglaterra7 es de comportamento de!em ser  alterados. 'ssa mudança pode ser reali5ada atra!és de incenti!os negati!os e positi!os. -a !erdade, estudos de crises internacionais, &em como eperiências e simulaç>es de teoria do  jogo, mostraram que, so& uma !ariedade de condiç>es, as estratégias que en!ol!em ameaças e  puniç>es, &em como promessas e recompensas, são mais e%ica5es na o&tenção de resultados cooperati!os do que aqueles que dependem inteiramente da persuasão e da %orça do &om eemplo es em que os atores  perce&em que suas pol"ticas estão realmente ou potencialmente em con%lito, e não onde há harmonia. A cooperação não de!e ser !ista como a ausência de con%lito, mas sim como uma reação ao con%lito ou con%lito potencial. *em o espectro do con%lito, não há necessidade de cooperar.  eemplo das relaç>es comerciais entre pa"ses amigá!eis em uma economia pol"tica internacional li&eral pode ajudar a ilustrar este ponto crucial. (m o&ser!ador ingênuo, treinado apenas para apreciar os &ene%"cios sociais glo&ais do comércio, pode assumir que as relaç>es comerciais seriam harmoniosas: os consumidores dos pa"ses importadores se  &ene%iciam de &ens estrangeiros &aratos e aumentaram a concorrência, e os produtores podem tirar cada !e5 mais a di!isão do tra&alho como s mercados de eportação se epandem. as a harmonia normalmente não ocorre. A disc)rdia so&re as quest>es comerciais pode  pre!alecer porque os go!ernos nem sequer procuram redu5ir as consequências ad!ersas de suas pr)prias pol"ticas para os outros, mas se es%orçam em certos aspectos para aumentar a se!eridade desses e%eitos. s go!ernos mercantilistas &uscaram no século OO, &em como no décimo sétimo, manipular o comércio eterior, em conjunto com a guerra, prejudicar6se economicamente e o&ter recursos produti!os pr)prios es de outra %orma &enignas, porque alguns grupos ou ind?strias são o&rigados a suportar custos de ajuste à medida que ocorrem mudanças na !antagem comparati!a. s go!ernos respondem %requentemente às demandas de proteção su&sequentes, tentando, de %orma mais ou menos e%eti!a, amortecer os encargos do ajuste para grupos e ind?strias que são politicamente in%luentes em casa. -o entanto, medidas unilaterais  para esse e%eito quase sempre importam custos de ajuste no eterior, e a disc)rdia ameaça continuamente. s go!ernos entram em negociaç>es internacionais para redu5ir o con%lito que de outra %orma resultaria. esmo su&stanciais potenciais &ene%"cios comuns não criam harmonia quando o poder do 'stado pode ser eercido em nome de certos interesses e contra

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outros. -a pol"tica mundial, a harmonia tende a desaparecer: a o&tenção de ganhos na &usca de pol"ticas complementares depende da cooperação. COOPERAÇÃO E REGIMES

s o&ser!adores da pol"tica mundial que tomam poder e con%lito a sério de!em ser  atra"dos por essa maneira de de%inir a cooperação, já que minha de%inição não reage a cooperação ao mundo mitol)gico das relaç>es entre os iguais no poder. A cooperação hegemônica não é uma contradição em termos. Ee%inindo a cooperação em contraste com a harmonia Ee!o esperar, le!em os leitores com uma orientação realista para tomar a cooperação  pol"tica do mundo de %orma séria, em !e5 de descartá6la. 8ara os maristas que tam&ém acreditam nas teorias do poder hegemônico, no entanto, mesmo esta de%inição de cooperação  pode não parecer rele!ante para a economia pol"tica mundial contempor$nea. -esta  perspecti!a, os ajustes de pol"tica m?tua não podem resol!er as contradiç>es que a%etam o sistema porque são atri&u"!eis ao capitalismo e não a pro&lemas de coordenação entre os atores ego"stas que não possuem um go!erno comum. As tentati!as de resol!er essas contradiç>es atra!és da cooperação internacional apenas trans%erirão as quest>es para um n"!el mais pro%undo e até mais intratá!el. Assim, não é surpreendente que as análises maristas da economia pol"tica internacional, com poucas eceç>es, e!item eames sustentados das condiç>es em que a cooperação entre os principais pa"ses capitalistas pode ter  lugar. s maristas !eem isso como mais importante para epor relaç>es de eploração e con%lito entre grandes potências capitalistas, por um lado, e as massas de pessoas na peri%eria do capitalismo mundial, por outro. ', do ponto de !ista leninista, eaminar as condiç>es para a cooperação internacional sem primeiro analisar as contradiç>es do capitalismo e reconhecer  a irreconciliação dos con%litos entre os pa"ses capitalistas é um erro &urguês. 3sto é menos um argumento do que uma declaração de %é. (ma !e5 que a coordenação internacional sustentada das pol"ticas macroeconômicas nunca %oi tentada, a a%irmação de que apenas agra!aria as contradiç>es en%rentadas pelo sistema é especulati!a. 'm !ista da %alta de e!idência para isso, tal rei!indicação poderia até ser considerada erupção. -a !erdade, um dos escritores maristas mais perspica5es dos ?ltimos anos, *tephen GHmer es socialistas e, no m"nimo, deslocaria as contradiç>es a no!os pontos de tensão. Assim, mesmo que de!amos concordar que a questão %undamental é colocada pelas

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contradiç>es do capitalismo ao in!és das tens>es inerentes a um sistema estatal, !aleria a pena estudar as condiç>es so& a qual a cooperação é suscept"!el de ocorrer. REGIMES INTERNACIONAIS E COOPERAÇÃO

(ma maneira de estudar cooperação e disc)rdia seria %ocar em aç>es particulares como unidades de análise. 3sso eigiria a compilação sistemática de um conjunto de dados composto de atos que poderiam ser considerados compará!eis e codi%icados de acordo com o grau de cooperação que eles re%letem. 'ssa estratégia possui alguns recursos atraentes.   pro&lema com isso, no entanto, é que casos de cooperação e disc)rdia podem ser %acilmente isolados do conteto de crenças e comportamentos dentro dos quais eles estão incorporados. 'ste li!ro não !ê a cooperação atomisticamente como um conjunto de atos discretos e isolados, mas sim procura entender padr>es de cooperação na economia pol"tica mundial. onsequentemente, precisamos eaminar as epectati!as dos atores quanto aos padr>es %uturos de interação, seus pressupostos so&re a nature5a adequada dos arranjos econômicos e os tipos de ati!idades pol"ticas que consideram leg"timas. u seja, precisamos analisar a cooperação no conteto de instituiç>es internacionais, amplamente de%inidas, como no cap"tulo 1, em termos de práticas e epectati!as. ada ato de cooperação ou disc)rdia a%eta as crenças, regras e práticas que %ormam o conteto para aç>es %uturas. ada ato de!e, portanto, ser interpretado como incorporados dentro de uma cadeia de tais atos e seus sucessi!os res"duos cogniti!os e institucionais. 'ste argumento é paralelo à discussão de li%%ord +eert5 de como os antrop)logos de!em usar o conceito de cultura para interpretar as sociedades que in!estigam. +eert5 !ê a cultura como a 7teia de signi%ic$ncia7 que as pessoas criaram para si. 'm sua super%"cie, eles são enigmáticos;  o&ser!ador de!e interpretá6los para que eles %açam sentido. ultura, para +eert5, 7é um conteto, algo dentro do qual Pe!entos sociaisQ podem ser  descritos inteligi!elmente7 es relacionadas e de epectati!as pre!alecentes e crenças compartilhadas, antes que seu signi%icado possa ser de!idamente compreendido. Mragmentos de comportamento pol"tico tornam6se compreens"!eis quando !istos como parte de um mosaico maior.

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 conceito de regime internacional não s) nos permite descre!er padr>es de cooperação; tam&ém ajuda a eplicar a cooperação e a disc)rdia. 'm&ora os pr)prios regimes dependam de condiç>es prop"cias aos acordos interestatais, eles tam&ém podem %acilitar  es%orços adicionais para coordenar as pol"ticas. s dois cap"tulos seguintes desen!ol!em um argumento so&re as %unç>es dos regimes internacionais que mostram como eles podem a%etar  a propensão mesmo dos go!ernos ego"stas a cooperar. 8ara entender a cooperação internacional, é necessário compreender como as instituiç>es e as regras não apenas re%letem, mas tam&ém a%etam, os %atos da pol"tica mundial. Definindo e identificando regimes

Ruando 4ohn Duggie introdu5iu o conceito de regimes internacionais na literatura  pol"tica internacional em 1/@0, ele de%iniu um regime como 7um conjunto de epectati!as m?tuas, regras e regulamentos, planos, energias organi5acionais e compromissos %inanceiros, que %oram aceitos por um grupo de estados 7es de comportamento de%inidos em termos de direitos e o&rigaç>es. As regras são  prescriç>es espec"%icas ou proscriç>es de ação. 8rocedimentos de tomada de decisão estão  pre!alecendo práticas para %a5er e implementar escolhas coleti!as 7es entre princ"pios, normas e regras que dão aos regimes sua legitimidade. Eesde regras, normas e princ"pios estão tão intimamente entrelaçados, julgamentos so&re se as mudanças nas regras constituem alteraç>es o  f  regime ou apenas muda dentro de  regimes necessariamente contêm elementos ar&itrários. 8rinc"pios, normas, regras e procedimentos contêm injunç>es so&re comportamento:  prescre!em certas aç>es e proscre!em outros. 'les implicam o&rigaç>es, mesmo que essas o&rigaç>es não sejam eecut)rias atra!és de um sistema jur"dico hierárquico. 'sclarece a de%inição de regime, portanto, para pensar em termos de injunç>es de maior ou menor  especi%icidade. Alguns são de grande alcance e etremamente importantes. 'les podem mudar  apenas raramente. -o outro etremo, as injunç>es podem ser meramente técnicas, quest>es de con!eniência que podem ser alteradas sem grandes 3mpacto pol"tico ou econômico. 3ntermediários são injunç>es que são su%icientemente espec"%icas para que as !iolaç>es delas sejam, em princ"pio, identi%icá!eis e que mudanças nelas possam ser o&ser!adas e su%icientemente signi%icati!as que as mudanças nelas %açam di%erença para o comportamento dos atores e a nature5a da economia pol"tica internacional. *ão essas injunç>es intermediárias 6 politicamente consequentes, mas espec"%icas o su%iciente  para que as !iolaç>es e mudanças possam ser identi%icadas 6 que considero a essência dos regimes internacionais.

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(m &re!e eame dos regimes internacionais de petr)leo, e suas injunç>es, podem nos ajudar a esclarecer este ponto.  regime internacional de petr)leo anterior a 1// %oi dominado por um  pequeno n?mero de empresas internacionais e continha injunç>es epl"citas so&re onde e em que condiç>es as empresas poderiam produ5ir petr)leo e onde e como de!eriam comerciali5á6 lo. As regras dos acordos Ded Jine e AchnacarrH de 1/C# re%letiram um 7ethos anticoncorrencial7: isto é, o princ"pio &ásico de que a concorrência era destruti!a para o sistema e a norma de que as empresas não de!eriam se en!ol!er nela es

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relati!amente espec"%icas, mas politicamente consequentes, se as chamamos de regras, normas ou princ"pios, o conceito de regime nos ajuda a identi%icar mudanças importantes que eigem eplicação. omo nossos eemplos de dinheiro e petr)leo sugerem, consideramos o alcance dos regimes internacionais como correspondente, em geral, aos limites das áreas de emissão, uma !e5 que os go!ernos esta&elecem regimes para lidar com pro&lemas que consideram tão intimamente ligados que de!em ser tratados juntos. As áreas de pro&lema são melhor  de%inidas como conjuntos de quest>es que de %ato são tratadas em negociaç>es comuns e, pelo mesmo, ou &urocracias coordenadas, em oposição a quest>es que são tratadas separadamente e de %orma descoordenada. (ma !e5 que as áreas de questão dependem das percepç>es e dos comportamentos dos atores e não das qualidades inerentes aos assuntos, seus limites mudam gradualmente ao longo do tempo. Gá cinquenta anos, por eemplo, não ha!ia área de  pro&lemas nos oceanos, uma !e5 que as quest>es particulares agora agrupadas so& esse t"tulo %oram tratadas separadamente. as ha!ia uma área de questão monetária internacional mesmo assim es de regimes internacionais raramente a%etam diretamente as transaç>es econômicas: as instituiç>es estaduais, em !e5 de organi5aç>es internacionais, imp>em tari%as e cotas, inter!êm nos mercados de c$m&io e manipulam os preços do petr)leo atra!és de impostos e su&s"dios. *e pensarmos no impacto dos princ"pios, normas, regras e  procedimentos de tomada de decisão dos regimes, torna6se claro que, na medida em que tenham algum e%eito, de!e ser eercido so&re os controles nacionais, e especialmente so&re os acordos interestaduais espec"%icos que a%etam o eerc"cio dos controles nacionais es realistas so&re o papel do poder e do interesse, ao mesmo tempo que indicam a inadequação de teorias que de%inem os interesses tão estreitamente que não conseguem le!ar em conta o papel das instituiç>es. Degimes não s) são consistentes com interesse pr)prio, mas pode, so& algumas condiç>es até ser necessário sua &usca e%ica5. 'les %acilitam o &om %uncionamento dos sistemas pol"ticos internacionais descentrali5adas e, portanto, desempenham uma %unção importante para os estados. 'm um mundo, a economia pol"tica caracteri5ada pela crescente interdependência, eles podem se tornar cada !e5 mais ?til para os go!ernos que desejam resol!er pro&lemas comuns e &uscar prop)sitos complementares sem se su&ordinar aos sistemas hierárquicos de controle. CONC"#S$ES

 -este cap"tulo, a cooperação internacional tem sido de%inida como um processo atra!és do qual as pol"ticas realmente seguidas pelos go!ernos !indo a ser considerado por  seus parceiros como a %acilitação de reali5ação dos seus pr)prios o&jeti!os, como resultado de coordenação pol"tica. ooperação en!ol!e ajuste m?tuo e s) pode surgir de con%lito ou  potencial con%lito. Ee!e, portanto, ser distinguido de harmonia. Eisc)rdia, que é o oposto de harmonia, estimula a demanda por ajustes da pol"tica, o que pode le!ar a cooperação ou para continuou, tal!e5 se intensi%icou, a disc)rdia. Eesde regimes internacionais re%letem padr>es de cooperação e disc)rdia ao longo do tempo, incidindo so&re eles nos le!a a eaminar os padr>es de longo pra5o do comportamento, em !e5 de tratar os actos de cooperação como e!entos isolados. Degimes consistem de liminares em !ários n"!eis de generalidade, que !ão desde princ"pios de normas a regras muito espec"%icas e procedimentos de tomada de decisão. Ao in!estigar a e!olução

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das normas e regras de um regime ao longo do tempo, podemos usar o conceito de regime internacional tanto para eplorar continuidade e para in!estigar a mudança na economia  pol"tica mundial. Eo ponto de !ista te)rico, os regimes podem ser !istos como %atores intermediários, ou 7!ariá!eis inter!enientes7, entre as caracter"sticas %undamentais da pol"tica mundial, tais como a distri&uição internacional de poder, de um lado e do comportamento dos 'stados e atores não estatais, tais como corporaç>es multinacionais no outro.  conceito de regime internacional nos ajuda conta para a cooperação e disc)rdia. 8ara entender o impacto dos regimes, não é necessário postular idealismo por parte de atores na pol"tica mundial. 8elo contrário, as normas e regras de regimes podem eercer um e%eito no comportamento, mesmo que eles não incorporam ideais comuns, mas são usados por estados com interesses pr)prios e corporaç>es en!ol!idas em um processo de ajuste m?tuo.