Jorge Carpizo - El Presidencialismo Mexicano

jorge carpizo EL PRESIDENCIALISMO

.Ml

INDICE

siglo veintiuno editores, s.a. de c.v. CERRO DEL AGUA 24ñ. DELEGACIÓN COYOACÁN W31U MÉXICO. D F

siglo veintiuno de españa editores, s.a. CALLE PLAZA 5, 2004.1 MADRID. ESPAÑA

A MANERA

DE

I. S I S T E M A

PROLOGO

PRESIDENCIAL

1. Características, r i c a L a t i n a , 16 II. P R E D O M I N I O

S L IPÎ Q

3 7 J

6

DEL

12; 2. A n t e c e d e n t e s ,

PODER

15; 3. E n

Amé-

EJECUTIVO

1. L a s causas, 19; 2. E n M é x i c o , 2 3 ; 3. L a visión cjuc se tiene d e la presidencia, 2 6 ; 4. Dos concepciones, 28 III. M É X I C O :

PRESIDENCIALISMO

PURO

1. O p i n i o n e s sobre el presidencialismo m e x i c a n o , 2 9 ; 2. Supuestos m a t i c e s p a r l a m e n t a r i o s , 3 1 ; 3. El r e f r e n do, 3 3 ; 4. L o s i n f o r m e s d e los secretarios de estado, 3 6 ; 5. O t r o s casos, 38

: )

IV. F U E N T E S

DEL

PRESIDENCIALISMO

MEXICANO

1. F u e n t e s , 4 1 ; 2. El constituyente d e Q u e r é t a r o , 43 V. ORGANIZACIÓN

DEL

EJECUTIVO.

I

1. E j e c u t i v o u n i t a r i o , 4 5 ; 2. Elección d i r e c t a , 4 9 ; 3. Requisitos p a r a ser presidente, 5 0 ; 4. El p r i n c i p i o d e n o reelección, 5 5 ; 5. El p e r í o d o presidencial, 61 VI. ORGANIZACIÓN

edición al cuidado del autor primera edición, 1978 dccimoscgunda edición, 1994 (O siglo xxi editores, s.a. de c.v. isbn 968-23-02X3-8

DEL

EJECUTIVO.

II

1. I.a sustitución presidencial, 6 3 ; 2. L a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l , 6 9 ; 3. Los secretarios de e s t a d o y los jefes de d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o , 7 0 ; 4. El g a b i n e t e , 7 6 ; 5. L a o f i c i n a del presidente, 7 8 ; 6. L o s presidentes d e México, 78 VII. F A C U L T A D E S

DEL

PRESIDENTE

EN

EL

PROCEDIMIENTO

LE-

GISLATIVO

1. Las f a c u l t a d e s presidenciales, 8 2 ; 2. L a iniciativa legislativa, 8 3 ; 3. El veto, 8 5 ; 4. L a p u b l i c a c i ó n , 9 2 ; 5. L a e j e c u c i ó n , 94

derechos reservados conforme a la ley impreso y hecho en mcxico-printcd and mude in tncxico

[5]

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p

j 0 3 o o q

• •

INDICE

VIII.

FACULTADES

LEGISLATIVAS

DEL

PRESIDENTE

ÍNDICE

1. Los organismos descentralizados y empresas de participación estatal inayoritaria, 151; 2. E n m a t e r i a agraria, 154; 3. En m a t e r i a de expropiación, 156; 4. Expulsión de extranjeros, 156; 5. En m a t e r i a laboral, 157

99

1. Los casos en los cuales el presidente p u e d e legislar, 9 9 ; 2. Las situaciones de emergencia, 100; 3. Las medidas de salubridad, 104; 4. Los tratados internacionales, 105; 5. L a facultad reglamentaria, 105; 6. L a regulación económica, 108

XIV. F A C U L T A D E S MATERIA

IX. A S P E C T O S CUTIVO

Y

DE L A S

RELACIONES

ENTRE

LOS

PODERES

AL

110

Y PRESERVACIÓN

EN

MATERIA DE R E L A C I O N E S

117

DE CARACTER

ECONOMICO

EXTERIORES

Y

FACULTADES ZADOS

Y

TARIA Y , E N SION

RESPECTO

EMPRESAS

DE

A LOS

H A C E N DARIO

ORGANISMOS

PARTICIPACION

Y LABORAL

XV.

FACULTADES

PENAL,

MEDIOS

EN

MASIVOS Y

ELECTORAL

JURISDICCIONALES CON

XVI. F A C U L T A D E S

.

EL PODER

DEL

PRESIDENTE

Y

SUS

JUDICIAL

170

129

METACONSTITUCIONALES

DEL

PRESIDENTE

XVII. EL A S P E C T O P E R S O N A L E N LA PRESIDENCIA Y L O S POLÍTICOS

135

190

1. J e f a t u r a real del PRI, 190; 2. Designación de su sucesor, 191; 3. Designación de los gobernadores, 197; 4. Remoción de los gobernadores, 198

DEL P R E S I D E N T E

PODERES

ENTRANTE

200

1. Funciones ceremoniales del presidente, 200; 2. L a influencia del cargo en el presidente, y viceversa, 201; 3. El p o d e r de persuasión, 203; 4. Los poderes políticos del presidente entrante, 204 XVIII. LAS

LIMITACIONES

AL

PODER

DEL

PRESIDENTE

209

1. El juicio político de responsabilidad, 209; 2. Posibles controles del congreso sobre el presidente, 214, 3. Algunas limitaciones al poder del presidente, 217

DESCENTRALI-

ESTATAL

MATERIA AGRARIA, DE EXPROPIACION,

DE E X T R A N J E R O S

ACCION

1. Facultades jurisdiccionales del presidente, 170; 2. L a i n d e p e n d e n c i a del poder judicial federal, 177; 3. L a s garantías judiciales, 181; 4. Las labores de auxilio al poder judicial, 187; 5. L a f a c u l t a d de indulto, 188

1. Intervención del ejecutivo en el proceso económico: producción, distribución y consumo, 135; 2. Política m o n e t a r i a , 137; 3. Los empréstitos, 141; 4. Inversiones públicas, habilitación d e puertos e inversiones extranjeras, 142; 5. L a ley de ingresos, 143; 6. El presupuesto de egresos, 146; 7. L a c u e n t a pública, 148 XIII.

PROCEDIMIENTO

RELACIONES

1. Cuestiones de terminología, 129; 2. Principales atribuciones en materia de relaciones exteriores, 131; 3. El t r a t a d o anticonstitucional, 133 XII. F A C U L T A D E S

LA

A LOS

DE GUERRA

DE LA SEGURIDAD INTERIOR

1. Las f a c u l t a d e s constitucionales de n o m b r a m i e n t o , 117; 2. Las facultades metaconstitucionales de n o m b r a miento, 120; 3. L a declaración y conducción de la guerra, 121; 4. El envío d e tropas al exterior, 124; 5. ¿Form a p a r t e el presidente de las fuerzas a r m a d a s ? , 125; 6. Declaración de neutralidad y suspensión de relaciones comerciales, 125; 7. L a preservación d e la seguridad interior, 126 XI. F A C U L T A D E S

DE

Y RESPECTO

1. El p r o c u r a d o r general de la república y el ejercicio d e la acción penal, 159; 2. E n m a t e r i a educativa, 162; 3. Medios masivos de comunicación, 164; 4. El gobierno del distrito federal, 166; 5. En el p r o c e d i m i e n t o electoral 168

1. Período ordinario d e sesiones del congreso, 110; 2. L a convocatoria a sesiones extraordinarias, 111; 3. El privilegio ejecutivo, 112; 4. El informe presidencial, 113; 5. L a independencia del legislativo, 115 X. F A C U L T A D E S DE N O M B R A M I E N T O , DECLARACION

EL EJERCICIO

DE C O M U N I C A C I Ó N , AL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL

EJE-

LEGISLATIVO

EN

EDUCATIVA

RECAPITULACIÓN

MAYORI-

BIBLIOGRAFÍA

EXPUL151

220 230

A MANERA DE

A RUBÉN BONIFAZ

ÑUÑO

Y A HÉCTOR

FIX-ZAMUDIO

PRÓLOGO

Escogí corno terna de este ensayo el sistema presidencial mexicano porsu existencia constituye, con la de u n p a r t i d o político predominante, u n a de las dos piezas m á s importantes del sistema político mexicano, el (|ue, con todos sus defectos, vicios e injusticias, ha d a d o a nuestro país varios decenios de estabilidad política, un gobierno civil, cierto n ú m e r o de libertades y algunas posibilidades p a r a la realización personal. Pese a que el presidencialismo mexicano h a ejercido atracción p a r a los estudiosos del derecho, de la ciencia política y de la historia, h a sido poco investigado. Encontrarnos escasas m o n o g r a f í a s al respecto; algunos artículos y capítulos específicos en las obras de derecho constitucional y en las qu'¿ e x a m i n a n nuestro sistema político, q u e t a m poco son a b u n d a n t e s . tille

H e querido esbozar un p a n o r a m a general de qué es el presidencialismo mexicano, cuáles son las facultades constitucionales y metaconstitucionales del presidente, cómo se ejercen éstas, y, a pesar de su g r a n poder, las limitaciones que el titular del ejecutivo e n c u e n t r a frente a sí, es decir, aquello q u e no p u e d e realizar el presidente, a u n q u e quiera. Del análisis de las diversas y numerosas facultades q u e posee el presid?nte y de sus relaciones con los poderes legislativo y judicial, surgen las causas de por qué contamos con un ejecutivo muy f u e r t e y con atribuciones tan amplias que le d a n un a m p l i o m a r g e n de decisión. Sus decisiones sólo tienen el límite d e t e r m i n a d o por la existencia de unos c u a n t o s factores de poder. C i e r t a m e n t e , la ley f u n d a m e n t a l estructura un ejecutivo poderoso, y la práctica concreta del sistema político mexicano lo fortalece a ú n más. Mi preocupación n o es la existencia de un presidente con todo esc c ú m u l o de facultades, sino q u e actúe de a c u e r d o con la constitución, q u e su m a r c o de acción sea la c a r t a m a g n a , p a r a q u e n o peligren la libertad y la seguridad de los habitantes del país. Asimismo, necesario es q u e operen los controles legislativos q u e la constitución establece p a r a lograr u n equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo. C u a n d o la ley f u n d a m e n t a l supone, p a r a el ejercicio de u n a atribución, la participación del congreso, ésta debe ser real y no v i r t u a l ; estas dos voluntades deben armonizarse y no [9]

10

A

MANERA

DE

PRÓLOCO

subordinarse el legislativo al ejecutivo. Si no existe esta participación real por p a r t e del congreso, se d e j a n manos libres al presidente p a r a el ejercicio de múltiples facultades, y se tolera o auspicia u n régimen autoritario. U n v e r d a d e r o sistema democrático implica necesariamente la independencia de los poderes legislativo y judicial, p a r a que ambos ejerzan con plenitud las atribuciones q u e la constitución les confiere y, al hacerlas efectivas, eviten que u n país de más de sesenta millones de habitantes se rija casi por la voluntad d e un hombre, así f u e r a alguien q u e poseyera cualidades excepcionales. L a lucha del constitucionalismo, y en ella la del mexicano, es impulsada por el a n h e l o por lograr un gobierno de leyes y no de hombres, de principios generales y no de actos discrecionales; un gobierno al servicio del h o m b r e libre, q u e ayude a fortalecer su dignidad y q u e asegure económica, social y políticamente su existencia y su realización como persona h u mana. Así, en los casos en q u e el presidente mexicano h a u s u r p a d o f u n ciones q u e pertenecen al pueblo y al poder legislativo, hay, con u r gencia, q u e regresárselas a éstos, p o r q u e de lo contrario se están propiciando e n f r e n t a m i e n t o s estériles y luchas fratricidas p a r a conseguir q u e p u e d a n r e t o r n a r las atribuciones a quien de a c u e r d o con la constitución las posee. Y conste, no p r o p u g n o por u n ejecutivo débil; soy consciente d e q u e u n a nación como México, agobiada de graves problemas, necesita un presidente fuerte, pero d e n t r o de los marcos constitucionales. El presidente debe ejercer p l e n a m e n t e los poderes que le otorga la ley f u n d a m e n t a l , pero ningún o t r o ; su actuación debe estar s u b o r d i n a d a a la carta m a g n a , debe existir un equilibrio entre los dos p o d e r e s políticos, y el judicial debe a c t u a r realmente con i n d e p e n d e n c i a . Ésta es mi tesis, ésta es mi utopía. Tesis y utopía q u e se c o n j u g a n en el a n h e l o de tener un sistema más d e m o c r á t i c o y justo, d o n d e no existan varios Méxicos con graves desigualdades económicas, sociales y culturales entre sus habitantes, sino un solo México, en el cual todos los mexicanos p o d a m o s llevar u n a vida digna. Y bien, éste es un estudio jurídico, realizado con el instrumental del d e r e c h o constitucional, pero a d e m á s contiene datos históricos, sociológicos y económicos q u e nos ayudan a precisar q u é es el sistema presidencial mexicano, ya q u e sin dichos elementos, el ensayo estaría incompleto y no presentaría- lo que realmente es entre nosotros el presidencialismo. El d e r e c h o constitucional es el reflejo de u n a época y del estilo de vida q u e lleva u n a nación. Los problemas q u e e x a m i n a el d e r e c h o

A

MANERA

DE P R O L O G O

J.

constitucional son problemas de p o d e r ; son, en última instancia, cuestiones políticas q u e deben encauzarse d e n t r o de los marcos del orden jurídico. E n consecuencia, el derecho constitucional necesita el auxilio de la teoría general del derecho, pero también de la ciencia política, de la sociología, de la historia, de la economía. Por ello, en este ensayo recurrimos a datos q u e nos a p o r t a n esas disciplinas. N o hemos realizado u n estudio j u r í d i c a m e n t e p u r o , no i n t e n t a m o s hacerlo, n o lo haremos, p o r q u e hay q u e c o n f r o n t a r la n o r m a con la realidad, con la v i d a ; describir y buscar el deber ser. Los juristas preocupados por el derecho constitucional mexicano, debemos realizar estudios útiles q u e nos p e r m i t a n q u i t a r el velo q u e c u b r e nuestras instituciones, con el objeto de superar los obstáculos y a y u d a r a crear conciencia de nuestros problemas sociales, políticos y jurídicos, p a r a resolverlos, p a r a t r a t a r de crear u n M é x i c o m e j o r . N o es h o r a de estudios de gabinete p a r a el gabinete. N o es h o r a de estudios e m a n a d o s de las torres de marfil. Estamos c o m p r o m e t i dos con nuestra época, con nuestro México, con nuestros problemas, con nuestras injusticias, con nuestras desigualdades, con nuestras miserias. T o d o ello está estrechamente v i n c u l a d o con el d e r e c h o constitucional, tal y c o m o lo e n t e n d e m o s : el c o n j u n t o de n o r m a s q u e t r a t a n de asegurar nuestra libertad y nuestra dignidad. De a q u í q u e si en otras disciplinas jurídicas son posibles — n o me interesa saberlo— los estudios jurídicos puros, en el derecho constitucional 110 lo son porque en él se manifiesta la c o n f r o n t a c i ó n del h o m b r e con su época y persigue subordinarle las estructuras estatales q u e el propio h o m bre h a construido p a r a su servicio y beneficio, y n u n c a , pero n u n c a , al contrario. De la concepción anterior se deriva la metodología q u e he seguido en este ensayo: descripción de la n o r m a jurídica, de sus antecedentes y c o n f r o n t a c i ó n de ella con la realidad en que se aplica. Si este tipo de estudios disgusta a u n a clase de juristas, peor p a r a ellos. El h o m b r e que no vive su época, está perdido. U n a aclaración ú l t i m a : c u a n d o se cita u n artículo y 110 se m e n ciona a qué c u e r p o legal pertenece, lo es de la constitución m e x i c a n a vigente. E n la ciudad universitaria del pedregal, D. F., en el mes d e m a r zo d e 1978.

I ..1 inloi m a r i ó n q u e contiene este libro está actualizada al 30 de m a y o de

CARACTERISTICAS

I. S I S T E M A

1.

PRESIDENCIAL

CARACTERÍSTICAS

H o y en día existen p r i n c i p a l m e n t e dos g r a n d e s sistemas d e gobiern o : 1 el p a r l a m e n t a r i o y el presidencial. C a d a u n o de ellos tiene sus características p r o p i a s q u e son las q u e nos a y u d a n a d e f i n i r el sistema d e los diversos países, características q u e c a m b i a n y se m o d i fican, se a c e n t ú a n o se debilitan d e a c u e r d o con el sistema político del país en cuestión. T a m b i é n existen países cuyos sistemas c o n t i e n e n notas t a n t o del sistema presidencial c o m o del p a r l a m e n t a r i o . 2 Esto d e p e n d e de u n a serie de circunstancias políticas y obedece al a n h e l o d e c o n t a r con u n sistema d e g o b i e r n o q u e sea i n s t r u m e n t o a d e c u a d o d e n t r o del p a n o r a m a político-social q u e viven los estados. Los t r a t a d i s t a s lian p r o c u r a d o precisar cuáles son los aspectos q u e c o n f i g u r a n u n sistema presidencial. V e a m o s algunos intentos al respecto, p a r a después i n d i c a r n u e s t r a opinión a c e r c a del m i s m o p r o blema. Joseph L a P a l o m b a r a a f i r m a q u e en u n sistema presidencial, el presidente, q u i e n es j e f e de e s t a d o y de g o b i e r n o a la vez, es i n d e p e n d i e n t e del p o d e r legislativo- y p o r t a n t o n o d e p e n d e m a y o r ni cont i n u a m e n t e d e éste p a r a su existencia o sobrevivencia; los p o d e r e s legislativo y e j e c u t i v o son i n t e r d e p e n d i e n t e s : el legislativo n o está o b l i g a d o a a p r o b a r los proyectos de ley q u e p r o v i e n e n del e j e c u t i v o , el p r e s i d e n t e p u e d e v e t a r las leyes del legislativo; el p r e s i d e n t e tiene la f a c u l t a d d e realizar n o m b r a m i e n t o s , el legislativo tiene la f a c u l t a d d e a u t o r i z a r o n o recursos e c o n ó m i c o s ; el e j e c u t i v o p u e d e a p e l a r dir e c t a m e n t e al p u e b l o a través de plebiscitos y r e f e r e n d o s , el legislativo p u e d e j u z g a r y r e m o v e r al presidente. El p r e s i d e n t e tiene u n a g r a n i n j e r e n c i a en la designación de los m i e m b r o s del g a b i n e t e , e n la 1

SE puede entender por sistema de gobierno, MI y como ya anteriormente lo liemos asentado, la existencia de dos o más detentadores del poder, cada uno de ellos con competencia otorgada constiuicionalmente y W i l l i a m I I . T a f t t u v o u n a c o n c e p c i ó n d i f e r e n t e y c o n t r a r i a a la del p r i m e r Roosevelt, ya q u e p a r a T a f t el p r e s i d e n t e 110 p u e d e e j e r cer n i n g u n a f a c u l t a d q u e 110 p r o c e d a " j u s t a y r a z o n a b l e m e n t e d e a l g u n a concesión d e p o d e r o se e n c u e n t r e d e b i d a m e n t e implícita e incluida, c o m o a d e c u a d a y necesaria, en u n a concesión e x p r e s a " . 2 0 R e s p e c t o a M é x i c o n o es aplicable la teoría d e Roosevelt, p o r q u e la constitución m e x i c a n a se basa en el p r i n c i p i o de q u e hay q u e dist i n g u i r e n t r e p o d e r constituyente y poderes constituidos, y estos últimos son p o d e r e s con f a c u l t a d e s expresas y limitadas. El p o d e r e j e c u t i v o n o p u e d e a c t u a r m á s allá de las f a c u l t a d e s q u e le o t o r g a n la ley f u n d a m e n t a l y las leyes; 110 p u e d e salirse d e este m a r c o d e r e f e r e n c i a , y si lo h a c e su a c t u a c i ó n es inconstitucional o ilegal. Los p o d e r e s e j e c u t i v o , legislativo y j u d i c i a l son p o d e r e s con f a c u l tades limitadas. L a constitución los crea, los o r g a n i z a y les o t o r g a sus a t r i b u c i o n e s , y n o p u e d e n a c t u a r sin f u n d a m e n t o constitucional o legal. Es m á s , este p r i n c i p i o constituye e n el o r d e n j u r í d i c o mexic a n o u n a g a r a n t í a individual.

a

Citado por Edward S. Corwin, op. eil., p. 1 (Hi. Citado por Edward S. Corwin, op. til., p. 101». William Howard 'l'aft, The president and Iiis poxccrs, Nueva York, Columbia University l'rcss, 1907, pp. 139-140. 15

M

III. M E X I C O :

1. O P I N I O N E S

PRESIDENCIALISMO

SOBRE EL PRESIDENCIALISMO

PURO

MEXICANO

L a constitución m e x i c a n a e s t r u c t u r a u n sistema presidencial c o n todas las características q u e c o n f o r m a n a este y q u e ya h e m o s e n u n c i a d o , y p o d e m o s calificarlo d e p u r o p o r q u e n o c o n t i e n e n i n g ú n m a t i z o e l e m e n t o p a r l a m e n t a r i o , tal y c o m o m á s a d e l a n t e a n a l i z a remos. A n t e s d e c o m e n z a r el e x a m e n d e p o r q u é e n M é x i c o c o n t a m o s con u n sistema presidencial p u r o , r e p a s e m o s a l g u n a s opiniones q u e se h a n v e r t i d o sobre el presidencialismo m e x i c a n o : a] Los especialistas: Daniel M o r e n o encuentra en nuestro ejecutivo u n a r e m i n i s c e n c i a p r e h i s p á n i c a , con p o d e r e s casi mágicos, a d h i r i é n dose a la a f i r m a c i ó n d e q u e en M é x i c o t e n e m o s u n emperador sexenal.1 P a r a D a n i e l Cosío Villegas el p o d e r del p r e s i d e n t e a u m e n t a m u c h o p o r la creencia, g e n e r a l e n t r e los m e x i c a n o s d e c u a l q u i e r clase social, d e q u e p u e d e resolver c u a l q u i e r p r o b l e m a " c o n sólo q u e r e r o p r o p o n é r s e l o " . A f i r m a q u e M é x i c o es la ú n i c a r e p ú b l i c a del m u n d o g o b e r n a d a p o r u n a m o n a r q u í a sexenal a b s o l u t a : " Y la c i r c u n s t a n c i a d e q u e p a r a ser p r e s i d e n t e sea preciso p e r t e n e c e r a la f a m i l i a revoluc i o n a r i a , h a llevado al c o m e n t a r i s t a c h o c a r r e r o a a f i n a r la d e f i n i ción a n t e r i o r d i c i e n d o q u e se t r a t a de u n a m o n a r q u í a a b s o l u t a sexenal y h e r e d i t a r i a e n línea transversal." 2 P a r a J o r g e M o n t a n o el p r e s i d e n t e es el c e n t r o i n d i s p u t a b l e d e la p i r á m i d e política, siendo n o sólo el j e f e del p o d e r e j e c u t i v o sino d e t o d o el sistema, y a c e p t á n d o s e q u e al ser el c e n t r o d e la a u t o r i d a d es t a m b i é n el p u n t o necesario d e equilibrio.® P a r a A l b e r t o G . S a l c e d a el p r e s i d e n t e es el c e n t r o y la clave d e t o d a la e s t r u c t u r a política, ya q u e : " L a m a g n i t u d d e sus p o d e r e s d e h e c h o lo colocan e n posición t a n e m i n e n t e q u e sólo p u e d e ser c o m p a r a d a a la d e los m á s poderosos m o n a r c a s absolutos q u e h a con o c i d o la historia. S u o m n i p o t e n c i a 110 conoce n i n g u n a d e esas limi1 Daniel Moreno, Síntesis del derecho constitucional, Mcxico, Universidad Nacional Autónoma de México, 1905, p. '10. 2 Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano, México, Joaquín Mortiz, 1972, pp. 30-31. 3 Jorge Montano, Eos pobres de la ciudad en los asentamientos espontáneos, Mcxico, Siglo XXI, 1970, p. 80.

[29]

Mixteo:

30

PRESIDENCIALISMO

PURO

taciones q u e f o r m a n el c o m p l i c a d o sistema d e f r e n o s y contrapesos i d e a d o p o r el federalismo, p o r el p a r l a m e n t a r i s m o , p o r la división d e p o d e r e s y p o r el r é g i m e n d e partidos. E n las m a n o s del presid e n t e están todos los bienes y todos los males de la n a c i ó n , y p o r ello, el p u e b l o lo espera t o d o de él y t o d o lo p u e d e t e m e r d e él. A él se le p i d e la solución de los g r a n d e s p r o b l e m a s n a c i o n a l e s y el r e m e d i o de los m á s p e q u e ñ o s defectos municipales, y a él se a t r i b u y e n el m é r i t o d e todos los éxitos y la c u l p a de todos los f r a casos. D e a q u í la r a d i c a l i m p o r t a n c i a del sistema q u e se establezca p a r a la designación del p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a , pues este sistema tiene t o d o el v a l o r d e u n a ley d e sucesión al t r o n o en u n e s t a d o monárquico." 4 P a t r i c i o E . M a r c o s , J a c q u e l i n e P e s c h a r d y C a r m e n V á z q u e z asient a n q u e t a n t o e n los juristas, los politólogos y sociólogos, p a r e c e d o m i n a r la idea d e q u e el p r e s i d e n t e es u n a especie d e m o n a r c a absoluto, c u a n d o n o u n d i c t a d o r constitucional. 5 E n la revista Análisis Político se a f i r m a q u e el presidencialismo m e x i c a n o tiene c u a t r o bases: la constitucional, la militar, la del control político y la e c o n ó m i c a . 8 b] Los no especialistas: P a r a O c t a v i o Paz, el p r e s i d e n t e es d u e ñ o del PRI y d e los m e d i o s d e i n f o r m a c i ó n , y tiene f a c u l t a d e s casi ilim i t a d a s p a r a u s a r los f o n d o s federales. " L o e x t r a o r d i n a r i o es q u e c o n s e m e j a n t e s p o d e r e s nuestros presidentes n o h a y a n sido n i C a lígulas, ni N e r o n e s . L a r a z ó n reside, quizá, e n los largos a ñ o s d e disciplina y a d i e s t r a m i e n t o q u e el PRI i m p o n e a sus fieles. A p a r e c e d e n u e v o la relación o r g á n i c a e n t r e la institución presidencial y el p a r t i d o . D e s d e su origen f u e r o n y son r e a l i d a d e s c o m p l e m e n t a r i a s . " 7 P a r a C a r l o s F u e n t e s , e n la c i m a del sistema se e n c u e n t r a d e n t e d e la r e p ú b l i c a , q u e es institución m á s q u e h o m b r e , y d e u n rito m á s q u e institución, él a s u m e c o n el cargo u n a q u e p r o v i e n e de los e m p e r a d o r e s aztecas, d e a c u e r d o c o n ficación p o p u l a r . 8 c] Los extranjeros:

el presisacerdote tradición la miti-

P a r a P a b l o N e r u d a el p r e s i d e n t e es u n e m p e -

1 Alberto G. Salceda, La elección del presidente de la república, en Revista de la Facultad de Derecho de México, t. n, iiúm. G, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1952, p. 35. " Patricio E. Marcos, Jacqueline Peschard, y Carmen Vázquez, El presidencialismo mexicano como fábula política, en Estudios Políticos, vol. i, núm. 3-4, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1975, p. 34. 0 El presidencialismo mexicano, en Análisis Política, vol. 5, núm. 25, México, Instituto Mexicano de Estudios Políticos, 1970, p. 195. 7 Octavio Paz, Posdata, México, Siglo XXI, 1970, p. 55. " Carlos Fuentes, Tiempo mexicano, México, Joaquín Mortiz, 1971, p. 70.

SUPUESTOS

MATICES

PARLAMENTARIOS

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r a d o r azteca, mil veces m á s i n t o c a b l e cjue la f a m i l i a real inglesa, y a f i r m a q u e M é x i c o vive la d e m o c r a c i a m á s d i c t a t o r i a l cjue p u e d e concebirse.® P a r a J a c q u e s L a m b e r t , M é x i c o h a vivido u n r é g i m e n de p r e p o n d e r a n c i a presidencialista estable, q u e es m u y a u t o r i t a r i o , p e r o cjue está lejos d e ser u n r é g i m e n d e espíritu d i c t a t o r i a l o t o t a l i t a r i o . 1 0 P a r a J a m e s L . Busey, el p r e s i d e n t e m e x i c a n o es el p a t r ó n político d e t o d a la r e p ú b l i c a y, en u n s e n t i d o político, M é x i c o es su h a c i e n d a . El p r e s i d e n t e r e p r e s e n t a la i m a g e n del p a d r e y del j e f e p a r a todos los h a b i t a n t e s del país. 1 1 D e las o p i n i o n e s anteriores se recoge la idea d e u n p r e s i d e n t e m u y p o d e r o s o y f u e r t e , q u e tiene múltiples f a c u l t a d e s y q u e casi t o d o lo p u e d e ; cjue sus p o d e r e s son casi ilimitados y q u e su f i g u r a a d q u i e r e u n c a r á c t e r mítico. A t r a t a r d e t e n e r u n a idea m á s precisa d e q u é es el sistema presidencial m e x i c a n o , q u é p u e d e , d ó n d e p u e d e y q u é n o p u e d e h a c e r u n p r e s i d e n t e en M é x i c o , se d e d i c a la a t e n c i ó n en este t r a b a j o , p a r a p r o c u r a r llegar a conclusiones q u e nos p e r m i t a n a c e r c a r n o s a q u é es r e a l m e n t e el r é g i m e n p r e s i d e n c i a l m e x i c a n o e n nuestros días.

2.

SUPUESTOS

MATICES

PARLAMENTARIOS

L a constitución m e x i c a n a d e 1917 e s t r u c t u r a u n sistema ¡ r e s i d e n c i a l ¡juro, sin n i n g ú n m a t i z p a r l a m e n t a r i o . Sin e m b a r g o , varios a u t o r e s h a n p r e t e n d i d o q u e n u e s t r o r é g i m e n presidencial, d e s d e el á n g u l o constitucional y jurídico, contiene algunos elementos parlamentarios.12 Felipe T e n a R a m í r e z , d i s t i n g u i d o constitucionalista y a u t o r d e u n m u y i m p o r t a n t e t r a t a d o sobre la m a t e r i a , t a m b i é n e n c u e n t r a d i c h o s m a t i c e s p a r l a m e n t a r i o s , a u n q u e a f i r m a cjue son p u r a m e n t e f o r m a l e s , p u e s n o a l t e r a n e n n a d a el sistema presidencial a s e n t a d o e n la ley " Pablo Neruda, Confieso que he vivido. Memorias, México, Seix Banal, 1974, pp. 230-231. 10 Jacques Lambert, op. cit., p. 533. 11 James I.. IJusey, Latín America: political institutions and processes, Nueva York, Kandotn House, 1901, p. 29. 12 Enrique González Flores, Manual de derecho constitucional, México, Textos Universitarios, 1905, pp. 149-150; Arturo González Cosío, op. cit., pp. 137 y 116; Evangelina A. Castro, Estructura y funciones del ejecutivo gubernamental mexicano, en Revista del Instituto Técnico Administrativo del Trabajo, núm. 20-21, México, 1963, p. 70. En cambio, Héctor Fix-Zamudio, op. cit., p. 130, y Miguel de la Madrid Hurtado, Estudios de derecho constitucional, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1977, p. 141, afirman que México tiene un sistema presidencial puro.

EI. REFRENDO MÉXICO:

PRESIDENCIALISMO

f u n d a m e n t a l ; e n n i n g u n o d e esos matices el e j e c u t i v o q u e d a subord i n a d o al legislativo. 1 ' 1 E n p r i n c i p i o es irrelevante si la constitución a d m i t e algunos elem e n t o s p a r l a m e n t a r i o s o no, si el r e s u l t a d o político del sistema es u n a c o n c e n t r a c i ó n d e f a c u l t a d e s en el e j e c u t i v o , r o m p i é n d o s e el equilibrio con el p o d e r legislativo, y c l a u d i c a n d o éste de su f u n c i ó n d e control h a c i a el e j e c u t i v o ; a p e s a r d e ello, desde el p u n t o d e vista teórico d e b e tenerse u n a idea precisa d e la e s t r u c t u r a c i ó n jurídicoc o n s t i t u c i o n a l , ya q u e ésta, llegado el m o m e n t o , p u e d e i n f l u i r en la r e a l i d a d ; p e r o a u n q u e así n o f u e r a , el j u r i s t a n o d e b e c o n f u n d i r los e l e m e n t o s teóricos. P o r ello v a m o s a e x a m i n a r los supuestos m a t i c e s p a r l a m e n t a r i o s en el r é g i m e n presidencial m e x i c a n o , ejercicio q u e ya e n o t r a ocasión h e m o s e f e c t u a d o . 1 4 D u r a n t e este siglo, e n M é x i c o , en varias ocasiones se h a q u e r i d o oscilar h a c i a el sistema p a r l a m e n t a r i o , quizá p o r q u e se h a consider a d o — i n o c e n t e m e n t e — q u e él a y u d a r á a q u e el j u e g o político se a c e r q u e m á s a u n c o n c e p t o de d e m o c r a c i a . E n el p r o p i o constituy e n t e d e 1916-1917 e n c o n t r a m o s iniciativas e n este sentido, 1 5 y p o s t e r i o r m e n t e se insistió en la idea. 1 0 P a r e c e ser q u e se h a visto en el f u n c i o n a m i e n t o del p a r l a m e n t a r i s m o u n m a y o r m a r g e n d e e x p r e sión política y tal vez u n d e b i l i t a m i e n t o e n el p a p e l q u e j u e g a el e j e c u t i v o , sin m e d i t a r s e q u e el l u g a r del e j e c u t i v o e n el sistema p o lítico se d e b e a causas políticas, económicas, sociales, p o r m e d i o de las cuales el m e c a n i s m o j u r í d i c o d e las relaciones e n t r e los p o d e r e s se p u e d e v e r r e b a s a d o . E n otras p a l a b r a s , n o se es m á s o m e n o s d e m o c r á t i c o p o r q u e se t e n g a u n sistema presidencial o p a r l a m e n t a r i o ,

13

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PURO

Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, México, F.d. I'orrúa, 1972, pp. 249 y 257. " Jorge Carpizo, La constitución ... op. cit., pp. 352-358. 15 Diario ele los debates del congreso constituyente, 1916-1917, México, Ediciones de la comisión nacional para la celebración del scsquiccntcnario de la proclamación de la independencia nacional y del cincuentenario de la revolución mexicana, 1900, t. ii, pp. 003 y 009. Daniel Cosío Villegas, op. cit., pp. 42-43: en diciembre de 1921, "Un grupo de diputados de ese partido [el Liberal Constitucionalista] presentó en la cámara una iniciativa para reformar la constitución de modo de instaurar en México un régimen parlamentario de gobierno. Según ella, el presidente de la república seguirla siendo electo popularmente; pero el 'primer ministro' y los secretarios de estado serían designados por el congreso de ternas que para cada caso le sometiera el presidente." Es verdad que desde junio de 1918, en ocasión de las elecciones de una nueva legislatura federal el PLC lanzó todo 1111 programa que debían aceptar y sostener sus candidatos a diputados y senadores, y en el cual figuraba "el establecimiento del régimen parlamentario de gobierno"

sino q u e el análisis d e b e ser e f e c t u a d o respecto al equilibrio d e existir e n t r e los p o d e r e s políticos y los controles m u t u o s tes e n t r e ellos. L o s matices p a r l a m e n t a r i o s q u e los a u t o r e s e n c u e n t r a n e n constitución, los localizan p r i n c i p a l m e n t e en los artículos 92, 66, 8 4 y 85, y 71. E x a m i n é m o s l o s .

3.

M.

que ha operannuestra 93, 29,

REFRENDO

El a r t í c u l o 92 d e la constitución construye la institución d e n o m i n a d a r e f r e n d o , y a la l e t r a d i c e : " T o d o s los r e g l a m e n t o s , decretos y órd e n e s del p r e s i d e n t e d e b e r á n estar f i r m a d o s p o r el secretario del d e s p a c h o , e n c a r g a d o del r a m o a q u e el a s u n t o c o r r e s p o n d a y sin este requisito n o s e r á n obedecidos. Los reglamentos, decretos y ó r d e n e s del p r e s i d e n t e relativos al g o b i e r n o del Distrito F e d e r a l y a los d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s , serán e n v i a d o s d i r e c t a m e n t e p o r el p r e s i d e n t e al g o b e r n a d o r del Distrito y al j e f e del d e p a r t a m e n t o respectivo." El r e f r e n d o , e n c u a n t o f o r m a l i d a d d e cancillería, tiene su origen e n las a n t i g u a s m o n a r q u í a s asiáticas y lo q u e persiguió f u e a u t e n t i f i c a r el sello del m o n a r c a y q u e la decisión n o f u e r a u n a expresión a r b i t r a r i a d e p o d e r personal. 1 7 M á s c e r c a n o s en el t i e m p o , los a n t e c e d e n t e s d e n u e s t r o r e f r e n d o son la constitución f r a n c e s a del 3 d e s e p t i e m b r e de 1791 y la e s p a ñ o l a d e 1812. E n estas constituciones los ministros n o p o d í a n ser m i e m bros del p o d e r legislativo, lo q u e ya i m p l i c a b a u n d i s t a n c i a m i e n t o con el sistema p a r l a m e n t a r i o . A d e m á s , la constitución f r a n c e s a a s e n t ó q u e el rey g o b i e r n a con sus ministros, es decir, n o g o b i e r n a solo, y es ú n i c a m e n t e el rey q u i e n los n o m b r a y quien los p u e d e sustituir, d e p e n d i e n d o los ministros p o r t a n t o sólo d e él. 1 8 El r e l r c n d o p a s ó al d e r e c h o constitucional m e x i c a n o y n o t e n e m o s m a y o r e s a n t e c e d e n t e s de lo q u e se persiguió con su establecimiento, a u n q u e lo p o d a m o s d e d u c i r , p o r q u e a p e s a r de q u e q u e d ó p l a s m a d o e n el a r t í c u l o 17 del a c t a c o n s t i t u t i v a de 1824, n o h u b o m a y o r d e b a t e sobre él. F u e José M a r í a L u i s M o r a q u i e n solicitó q u e el ref r e n d o q u e d a r a en el a c t a , ya q u e el a r t í c u l o del p r o y e c t o d e a c t a q u e lo c o n s a g r a b a h a b í a sido s u s p e n d i d o y éste e i a u n a f i g u r a jtt17 Maurice Hauriou, Derecho público y constitucional, Madrid, Instituto Editorial Reus, s. f„ p. 418. 13 Antonio Martínez Iláez. VA ejecutivo y su gabinete, cu Revista de la 1 lievitati lie Derecho de México, t. n, mìni, ti, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1952, pp. 59-62.

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MÉXICO:

PRESIDENCIALISMO

L'URO

rídica i m p o r t a n t e " p o r q u e es u n a s a l v a g u a r d i a d e las leyes y u n a t r a b a al p o d e r e j e c u t i v o al n o p o d e r éste e x p e d i r ó r d e n e s o d e c r e t o s sin la f i r m a del secretario respectivo". Z a v a l a , C a ñ e d o y B u s t a m a n t e a p o y a r o n a M o r a . 1 " E n los d e b a t e s d e la constitución d e 1824, t a m p o c o se suscitó m a y o r discusión al respecto. 2 0 A h o r a b i e n , ¿ q u é p a p e l j u e g a el r e f r e n d o e n el sistema p r e s i d e n cial m e x i c a n o ? G a b i n o F r a g a h a realizado u n serio y bien d o c u m e n t a d o estudio sobre esta institución. D i c e el t r a t a d i s t a c i t a d o q u e a p r i m e r a vista en u n r é g i m e n presidencial, el r e f r e n d o tiene p o r misión d a r a u t e n t i c i d a d a los actos q u e certifica, y q u e esta suposición se ve r e f o r z a d a p o r dos a r g u m e n t o s : a] q u e el goce y ejercicio de todas las f a c u l t a d e s e j e c u t i v a s las posee el p r e s i d e n t e y b] q u e el p r e s i d e n t e p u e d e n o m b r a r y r e m o v e r l i b r e m e n t e a los secretarios de estado. Sin e m b a r g o , señala la existencia d e a r g u m e n t o s en c o n t r a del p u n t o a s e n t a d o e n el p á r r a f o a n t e r i o r : i] q u e el r e f r e n d o viene d e la constitución d e C á d i z , d o n d e se quiso l i m i t a r el p o d e r del m o n a r c a , y q u e tal i d e a p a r e c e ser la q u e inspiró al constituyente de Q u e r é t a r o ; 11] q u e si la f u n c i ó n del secretario d e e s t a d o f u e r a e x c l u s i v a m e n t e c e r t i f i c a n t e , n o se e n c o n t r a r í a la razón p o r la cual se excluye a los jefes d e d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ; ni] q u e la constitución es-1 tablece p r á c t i c a m e n t e la irresponsabilidad del p r e s i d e n t e ( a r t í c u l o I 108: o r d e n a q u e d u r a n t e el t i e m p o d e su m a n d a t o ú n i c a m e n t e p u e - ' d e ser a c u s a d o p o r traición a la p a t r i a y p o r delitos graves del o r d e n 1 c o m ú n ) y, p o r t a n t o , q u e la responsabilidad del ejercicio d e las f a c u l t a d e s del p o d e r e j e c u t i v o recae en los secretarios d e estado. Así, el m e n c i o n a d o f u n c i o n a r i o p a r a e v i t a r c a e r e n la r e s p o n s a b i l i d a d d e r e f r e n d a r u n a ley a n t i c o n s t i t u c i o n a l , d e b e negarse a solidarizarse c o n esa n o r m a . F r a g a concluye q u e : " L a s f u n c i o n e s del r e f r e n d o d e n t r o de nuest r a legislación, se a s e m e j a n a las q u e d e s e m p e ñ a d e n t r o del r é g i m e n p a r l a m e n t a r i o , p u e s t o q u e a d e m á s de constituir u n a limitación m a terial a la v o l u n t a d del p r e s i d e n t e es la base d e la responsabilidad ministerial. Sin e m b a r g o , a m b a s f u n c i o n e s las realiza d e m o d o imp e r f e c t o , p u e s t o q u e la f a l t a de c o n f o r m i d a d d e u n secretario n o i m p i d e al p r e s i d e n t e q u e lleve a c a b o su d e t e r m i n a c i ó n , pues con la f a c u l t a d q u e tiene p a r a r e m o v e r l i b r e m e n t e a sus secretarios, p o d r á " Crónicas del acta constitutiva de la federación, México, Comisión para la conmemoración del sesquicentenario de la república federal y el centenario de la restauración del senado, cámara de diputados, 1974, p. 580. 20 Crónicas de la constitución federal de 1S24, México, Comisión para la conmemoración del sesquicentenario de la república federal y el centenario de la restauración del senado, cámara de diputados, 1974, pp. 020 y 771.

E L REFRENDO

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sustituir al reacio c o n o t r o q u e esté dispuesto a r e f r e n d a r . P o r o t r a p a r t e , a u n q u e con el r e f r e n d o el secretario c o n t r a e r e s p o n s a b i l i d a d , ésta es p r á c t i c a m e n t e n u g a t o r i a , p o r q u e d a d a la f u e r z a del e j e c u t i v o , u n p r o c e d i m i e n t o p a r a exigirla sólo p o d r í a i n s t a u r a r s e c u a n d o h u b i e r a d i s c o r d a n c i a e n t r e el p r e s i d e n t e y el secretario, q u e es precis a m e n t e el caso e n q u e n o existe tal r e f r e n d o . " 2 1 A p e s a r d e la a u t o r i d a d d e F r a g a , n o estamos d e a c u e r d o con él, p u e s c r e e m o s q u e la f u n c i ó n del r e f r e n d o e n n u e s t r o r é g i m e n presidencialista está m u y a l e j a d a d e a q u e l l a q u e d e s e m p e ñ a en el sistema p a r l a m e n t a r i o , ya q u e en éste la " v o l u n t a d p e r s o n a l del m i n i s t r o r e f r e n d a t a r i o " es insustituible, p o r q u e e n el sistema p a r l a m e n t a r i o , c u a n d o m e n o s en teoría, la designación y r e n u n c i a del g a b i n e t e d e p e n d e n d e la m a y o r í a q u e existe e n la c á m a r a b a j a ; e n c a m b i o , e n el r é g i m e n presidencial nuestro, el secretario q u e se niega a r e f r e n d a r el a c t o del p r e s i d e n t e , es r e m o v i d o p o r éste d e su p u e s t o sin n i n g ú n p r o b l e m a : " p o r lo t a n t o , n o implica e n n u e s t r o sistema u n a limitación i n s u p e r a b l e , c o m o el p a r l a m e n t a r i o ; p a r a ello sería m e nester q u e el p r e s i d e n t e n o h a l l a r a a p e r s o n a a l g u n a q u e , e n f u n c i o nes d e secretario, se p r e s e n t a r a a r e f r e n d a r el acto. El. r e f r e n d o , en el sistema presidencial, p u e d e ser a lo s u m o u n a l i m i t a c i ó n m o r a l . . ." 2 2 I g n a c i o B u r g o a insiste e n q u e , a través del r e f r e n d o , el secretario t d e e s t a d o es u n simple a u t e n t i f i c a d o r de la f i r m a del p r e s i d e n t e q u e a p a r e c e e n los actos en q u e éste i n t e r v i e n e , 2 3 y D a n i e l M o r e n o d e c l a r a q u e tal r e f r e n d o en n u e s t r o sistema n o tiene n i n g u n a c o n s e c u e n - ; c i a ; a lo m á s establecerá u n a d i f e r e n c i a j e r á r q u i c a d e los secretarios i d e e s t a d o respecto a los jefes d e d e p a r t a m e n t o q u e n o tienen tal facultad.24 E n n u e s t r o sistema, la f a c u l t a d d e r e f r e n d o d e los secretarios d e e s t a d o está í n t i m a m e n t e ligada con la a t r i b u c i ó n del p r e s i d e n t e de | n o m b r a r l o s y removerlos l i b r e m e n t e . Por t a n t o , j u r í d i c a m e n t e , el ref r e n d o e n t r e nosotros c u m p l e sólo u n a f u n c i ó n f o r m a l d e c a r á c t e r certificativo, sin desconocerse q u e p u e d e a d q u i r i r s e n t i d o político si u n secretario d e e s t a d o r e n u n c i a p o r negarse a r e f r e n d a r , y sus r a zones son d e peso. E n este caso el e f e c t o d e p e n d e r á e n m u c h o d e las c i r c u n s t a n c i a s y p e r s o n a l i d a d política del r e n u n c i a n t e , así c o m o 21

Gabino Fraga, Derecho administrativo,

México, Ecl. l'orrúa,

1902, pp.

181-18G.

- Felipe Tena Ramírez, o¡>. cit., p. 251. Consúltese su interesante teoría sobre el refrendo en las pp. 249-254. 2:1 Ignacio Burgoa, Derecho constitucional mexicano, México, Ed. l'orrúa, 1973, p. 808. 21 Daniel Moreno, Síntesis del derecho... op. cit., pp. 375-370. Sobre el refrendo puede consultarse Alexander T . Edelmann, I.atin American government and polilics, Iloniewood, Illinois, Tlic Dorsey Press, 1909, p. 435.

PG

MÉXICO:

PRESIDENCIALISMO

PURO

del eco q u e logre en la opinión p ú b l i c a . C l a r o está q u e el secretario d e e s t a d o q u e escogiera este c a m i n o , c o n o c e q u e lo m á s p r o b a b l e es q u e s i m u l t á n e a m e n t e se está s u i c i d a n d o p o l i t i c a m e n t e . N o necesitan r e f r e n d o n i d e b e n llevarlo los decretos p r o m u l g a t o rios d e las leyes a p r o b a d a s p o r el congreso, p o r q u e n o son actos p r o p i o s del p r e s i d e n t e y éste, de a c u e r d o con n u e s t r a constitución, está obligado a p r o m u l g a r ( p u b l i c a r ) las leyes. A d e m á s , p o r el d o m i n i o q u e el p r e s i d e n t e tiene sobre los secretarios d e estado, fácil le sería violar su obligación constitucional d e p r o m u l g a r las leyes, con sólo indicarles al secretario o secretarios respectivos q u e n o r e f r e n d e n . L a p r á c t i c a d e q u e los secretarios de estado r e f r e n d e n el d e c r e t o presidencial p r o m u l g a t o r i o de leyes es m á s q u e s u p e r f l u a , es viciosa y debe desaparecer. Así, p o r lo expuesto, el r e f r e n d o e n t r e nosotros es u n a s i m p l e certificación q u e n o i m p l i c a n i n g ú n m a t i z p a r l a m e n t a r i o .

4.

LOS I N F O R M E S DE LOS SECRETARIOS DE E S T A D O

E n el a r t í c u l o 9 3 se lia q u e r i d o e n c o n t r a r o t r o m a t i z p a r l a m e n t a r i o . L o s dos p r i m e r o s p á r r a f o s de d i c h o a r t í c u l o d i c e n : " L o s secretarios del d e s p a c h o y los jefes d e los d e p a r t a m e n t o s administrativos, luego q u e esté a b i e r t o el p e r i o d o de sesiones ordinarias, d a r á n c u e n t a al congreso, del e s t a d o q u e g u a r d a n sus respectivos ramos. C u a l q u i e r a de las c á m a r a s p o d r á citar a los secretarios de e s t a d o y a los jefes de los d e p a r t a m e n t o s administrativos, asi c o m o a los directores y a d m i n i s t r a d o r e s d e los organismos descentralizados federales o d e las e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , p a r a q u e i n f o r m e n c u a n d o se d i s c u t a u n a ley o se e s t u d i e u n negocio c o n c e r n i e n t e a sus respectivos r a m o s o a c t i v i d a d e s . " E s t e p r e c e p t o tiene su a n t e c e d e n t e e n la n o r m a 108 del reglamento fiara el gobierno interior del congreso general de 23 de m a r z o d e 1824, q u e disponía q u e " c u a n d o los secretarios f u e r e n l l a m a d o s p o r las c á m a r a s o e n v i a d o s p o r el gobierno, p a r a asistir a a l g u n a discusión, p o d r á n p e d i r el e x p e d i e n t e p a r a instruirse", y p o d í a n los secretarios i n f o r m a r a las c á m a r a s lo q u e creyeran p r u d e n t e , a n t e s q u e e m p e z a r a la discusión y e x p o n i e n d o los f u n d a m e n t o s d e su p e n sar. El r e g l a m e n t o c i t a d o f u e d e r o g a d o p o r el d e 1897, p e r o este ú l t i m o casi r e p r o d u j o las disposiciones d e 1824 al respecto. El a c t u a l r e g l a m e n t o es m u y a m p l i o sobre- este p u n t o , y e n d o m á s allá d e las disposiciones constitucionales,"" ya q u e d i s p o n e q u e el p r e s i d e n t e I' I reglamento para el gobierno interior del congreso general de los Es-

INIORMIS

L)E LOS S E C R E T A R I O S

DE

ESTADO

.'17

p u e d e e n v i a r a los secretarios a las c á m a r a s o éstos asistir c u a n d o quisieren e i n t e r v e n i r e n las sesiones si se discute u n a s u n t o d e su competencia. Así, la f a c u l t a d del congreso d e l l a m a r a los secretarios d e e s t a d o c u a n d o se discutía u n a s u n t o de su c o m p e t e n c i a , n o se e n c o n t r a b a e n la constitución d e 1857 sino en el c i t a d o r e g l a m e n t o del congreso. L e r d o d e T e j a d a , en la c i r c l a r del 14 de agosto d e 1867, p r o p o n í a r e f o r m a r la c o n s t i t u c i ó n p a r a q u e los i n f o r m e s d e l presid e n t e o de los secretarios se hicieran p o r escrito y n o v e r b a l m e n t e , sugerencia q u e las r e f o r m a s d e 1874 n o r e c o g i e r o n ; p e r o el constit u y e n t e de 1917 a p r o b ó e x a c t a m e n t e lo c o n t r a r i o d e lo q u e h a b í a p r o p u e s t o L e r d o de T e j a d a . 2 " L o s secretarios d e e s t a d o i n f o r m a n d e la situación q u e g u a r d a su d e p e n d e n c i a a través d e u n a m e m o r i a , m i s m a q u e el p r e s i d e n t e sintetiza en su i n f o r m e del de septiembre.27 El s e g u n d o p á r r a f o d e este a r t í c u l o 93 f u e a d i c i o n a d o en 1974, ya q u e el p r e c e p t o original sólo se r e f e r í a a los secretarios de e s t a d o c o m o f u n c i o n a r i o s q u e p o d í a n ser citados p o r el congreso. Sin e m b a r g o , la c o s t u m b r e constitucional e r a q u e n o se les citara. E n los últimos a ñ o s h a sido n o r m a l ver a los secretarios d e e s t a d o y a otros f u n c i o n a r i o s i m p o r t a n t e s ser i n t e r r o g a d o s p o r el c o n g r e s o sobre proyectos de leyes de su c o m p e t e n c i a . C o m o e j e m p l o s p o d e m o s r e c o r d a r al licenciado M a r i o M o y a Palencia, secretario d e g o b e r n a ción, d e f e n d i e n d o la ley g e n e r a l d e p o b l a c i ó n , y al i n g e n i e r o V í c t o r B r a v o A l i u j a , secretario de e d u c a c i ó n p ú b l i c a , la ley o r g á n i c a d e la Universidad Autónoma Metropolitana.28 lados Unidos Mexicanos, en sus artículos 53 y 54, dispone que: "Artículo 53. Los secretarios del despacho asistirán a las sesiones siempre que fueren enviados por el presidente de la república o llamados por acuerdo de la cámara, en los términos que dispone la segunda parte del artículo 93 de la constitución; sin perjuicio de la libertad . '176, se lee: "l'oi la gravedad de la situación en cjue queda el país a la talla del presidente y la trascendencia de la elección de dicho funcionario, la comisión lia creído necesario no dejar a la comisión permanente la elección definitiva de un presidente sustituto, sino solamente la designación de un presidente provisional (pie se haga cargo del poder. Esta modificación obedece a la consideración de que, dado el reducido número de miembros de la comisión permanente, podría suceder que el presidente de la república, nombrado por un tiempo hasta de ocho meses, y quizá para todo un período, fuera electo por diez o doce personas, con riesgo de la aceptación por el pueblo de tal designación y del prestigio del presidente de la república."

LA SUSTITUCIÓN

PRESIDENCIAL

67

El sistema a c t u a l d e sustitución p r e s i d e n c i a l h a r e c i b i d o críticas: Daniel M o r e n o lo califica d e c o m p l i c a d o y p o c o a f o r t u n a d o , a u n q u e 110 explica la razón d e su a f i r m a c i ó n . 7 R a m í r e z F o n s e c a h a c e u n a serie d e aseveraciones q u e n o revisten m a y o r i m p o r t a n c i a , 8 y el m a e s t r o ' l e n a R a m í r e z e n c u e n t r a en él varios d e f e c t o s ; en mi opinión, sólo es de t o m a r s e en c u e n t a su observación e n el s e n t i d o d e q u e el sistema a c t u a l , al r e q u e r i r el v o t o d e la m a y o r í a a b s o l u t a de los presentes, i n c u r r e e n u n a omisión q u e n o c o m e t i ó la ley f u n d a m e n t a l d e 1824: n o p r e v e r el caso en q u e n i n g u n o d e los c a n d i d a t o s logre r e u n i r el n ú m e r o d e votos exigido." N o s o i r o s p e n samos q u e en caso tal, el p o d e r e j e c u t i v o n o d e b e q u e d a r a c é f a l o , sino q u e es necesario d a r c u a n t a s r o n d a s d e v o t a c i ó n sean necesarias h a s t a l o g r a r la designación d e su titular. H a y q u e r e c o n o c e r q u e T e n a a c e p t a el sistema a c t u a l y le p a r e c e el m á s i d ó n e o d e los q u e M é x i c o h a c o n o c i d o a través d e su historia. E s t a m o s de a c u e r d o con ese p a r e c e r , a m é n d e q u e e n la r e a l i d a d el sistema h a o p e r a d o , a u n q u e 110 d i á f a n a m e n t e p o r n o h a b e r s e resp e t a d o los requisitos q u e m a r c a el a r t í c u l o 82, tal y c o m o ya liemos señalado. Portes Gil f u e n o m b r a d o p r e s i d e n t e i n t e r i n o p o r el congreso, ya q u e el p r e s i d e n t e electo O b r e g ó n f u e asesinado, y g o b e r n ó h a s t a el 4 d e f e b r e r o d e 1930. C o n f o r m e a la c o n v o c a t o r i a p a r a elecciones, fue electo p o p u l a r m e n t e O r t i z R u b i o p a r a t e r m i n a r el p e r í o d o q u e comenzó el l 9 d e d i c i e m b r e de 1928. Es decir, el p r i m e r p e r í o d o de seis años iba a ser el d e O b r e g ó n : 1928-1934. O r t i z R u b i o 110 t e r m i n ó el p e r í o d o p a r a el cual f u e electo, d a d o q u e p r e s e n t ó su r e n u n c i a : g o b e r n ó del 5 de f e b r e r o de 1930 al 3 d e s e p t i e m b r e de 1932. Y a q u í se d i o u n a situación p e c u l i a r : c u a n d o se r e f o r m ó en e n e r o de 1928 el a r t í c u l o 8 3 p a r a a m p l i a r el p e r í o d o p r e s i d e n c i a l a seis años, 110 se a l t e r ó el a r t í c u l o 84 q u e c o n t i n u ó o r d e n a n d o q u e se n o m b r a r í a u n p r e s i d e n t e i n t e r i n o si la f a l t a o c u r r í a d e n t r o d e los dos primeros años, y u n p r e s i d e n t e sustituto si o c u r r í a e n los dos ú l t i m o s años del p e r í o d o . L a f a l t a de p r e s i d e n t e a c a u s a de la r e n u n c i a de Ortiz R u b i o o c u r r i ó después de los dos p r i m e r o s y a n t e s d e los dos últimos años. E m p e r o , el congreso designó al g e n e r a l A b e l a r d o L . Rodríguez c o m o p r e s i d e n t e sustituto p a r a t e r m i n a r el p e r í o d o , h a biendo f u n g i d o c o n tal c a r á c t e r del 3 d e s e p t i e m b r e d e 1932 al 30 d e n o v i e m b r e d e 1934. 7

Daniel Moreno, op. cit., p. 303. Francisco Ramírez Fonseca, op. cit., pp. 285-286. " Felipe Tena Ramírez, op. cit., pp. 449-450. f

08

ORGANIZACIÓN

DEL E J E C U T I V O .

II

E s t a i n c o n g r u e n c i a constitucional a f o r t u n a d a m e n t e se s u p e r ó con la r e f o r m a del 29 d e abril de 1933; p e r o en 1932, p e n s a m o s q u e si bien el congreso violó la letra de la constitución, se ciñó al s e n t i d o de la a m p l i a c i ó n del p e r í o d o y t a n f u e así, q u e pocos meses después se m o d i f i c ó el a r t í c u l o p a r a a d e c u a r l o al r e f o r m a d o a r t í c u l o 83. A h o r a bien, en la situación a n t e r i o r e r a m u y c o m p l i c a d o c o n v o c a r a elecciones p o r q u e entonces, ¿ q u i é n sería el presidente, si m i e n t r a s t a n t o , d e a c u e r d o con la constitución, n o se p o d í a n o m b r a r a u n p r e s i d e n t e i n t e r i n o o sustituto? 1 0 Por t a n t o , creemos q u e el congreso n o t u v o o t r a a l t e r n a t i v a q u e o b r a r c o m o lo hizo d e s i g n a n d o a u n p r e s i d e n t e sustituto. U n a observación a d i c i o n a l : creemos q u e el a r t í c u l o 85 n o debió h a b e r e q u i p a r a d o la n o p r e s e n t a c i ó n del p r e s i d e n t e electo, a la situación de la elección n o d e c l a r a d a el l v d e d i c i e m b r e ; s u p o n g a m o s q u e d i c h a declaración se p u d i e r a h a c e r 12, 15, 20 o 3 0 días después del 1'-' de d i c i e m b r e , entonces, r e a l m e n t e ya n o es posible e f e c t u a r l a p o r q u e ya existe u n p r e s i d e n t e interino y ya se h a c o n v o c a d o p a r a elecciones p o p u l a r e s . Así, a través d e esta disposición, se d e r r u m b a t o d o el proceso electoral y se prefiere al presidente d e s i g n a d o p o r el congreso al electo p o p u l a r m e n t e . C r e e m o s q u e hay q u e s u p e r a r esta situación, p r e c i s a n d o el a r t í c u l o c o r r e s p o n d i e n t e . A h o r a , d e b e m o s p r e g u n t a r n o s quién sustituye al p r e s i d e n t e en caso d e e n f e r m e d a d o c u a n d o sale al e x t r a n j e r o , o q u é acontece e n caso d e su i n c a p a c i d a d o i n h a b i l i d a d . C r e e m o s q u e , e n t r e otras, e n casos d e e n f e r m e d a d está la disposición constitucional del n o m b r a m i e n t o d e u n p r e s i d e n t e i n t e r i n o p a r a faltas t e m p o r a l e s ; sin e m b a r g o , este p r e c e p t o n o se h a e m p l e a d o y p e n s a m o s q u e el p r o b l e m a está en m a n o s del presidente, pues será ú n i c a m e n t e él q u i e n d e c i d a si su e n f e r m e d a d m e r e c e o n o la aplicación del p r e c e p t o , ya q u e t e n d r í a q u e ser él quien solicitara, el n o m b r a m i e n t o del p r e s i d e n t e interino, m a n i f e s t a n d o el t i e m p o q u e cree p u e d e d u r a r la e n f e r m e d a d . E n caso d e salidas al e x t r a n j e r o t a m p o c o h a o p e r a d o el sistema d e sustitución, m i s m o q u e t a m b i é n t e n d r í a q u e solicitar el p r o p i o presid e n t e . C r e e m o s q u e las c o m u n i c a c i o n e s m o d e r n a s h a c e n q u e a u n en el e x t r a n j e r o , el p r e s i d e n t e p u e d e d a r con rapidez y agilidad sus indicaciones, p o r lo q u e r e a l m e n t e n o es necesaria sustitución alguna. E n el caso de la visita de López Portillo a E s p a ñ a , la p r e n s a inf o r m ó , el 7 d e o c t u b r e de 1977, q u e el p r e s i d e n t e t o m a r í a las decisiones d o n d e se e n c o n t r a r a m e d i a n t e u n sistema d e c o m u n i c a c i ó n directa. "' Véase Stephen Spencer Goodspced, op. cit., p. 105.

LA

ADMINISTRACIÓN

L'ÚUI.ICA

FEDERAL

1} , R e s p e c t o a la . « c a p a c i d a d o la i n h a b i l i d a d , n o q u e d a m á s m e d i o q u e d e j a r q u e sea el congreso q u i e n la c a l i f i q u e n

2.

LA A D M I N I S T R A C I Ó N

PUBLICA

ü!>

re

FEDERAL

El p o d e r e j e c u t i v o es u n i t a r i o ; sólo en el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a recae el p o d e r e j e c u t i v o . Sin e m b a r g o , p a r a m a n e j a r aspectos t a n disímbolos, n u m e r o s o s e i m p o r t a n t e s , el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a c u e n t a c o n u n a serie d e c o l a b o r a d o r e s , ó r g a n o s y m e c a n i s m o s . Pod e m o s dividir este vasto i n u n d o q u e d e p e n d e y es auxiliar d e l p r e sidente d e la r e p ú b l i c a , e n dos c a m p o s : el d e las instituciones a d m i nistrativas c e n t r a l i z a d a s y el d e las instituciones p a r a e s t a t a l e s . 1 2 L a s instituciones a d m i n i s t r a t i v a s c e n t r a l i z a d a s s o n : a] L a p r e s i d e n c i a d e la r e p ú b l i c a . b] L a s secretarías d e e s t a d o . c] L o s d e p a r t a m e n t o s

administrativos.

d] L a p r o c u r a d u r í a g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a y la p r o c u r a d u r í a general d e justicia del distrito f e d e r a l . e] Los órganos agrarios. 1 8 L a s instituciones p a r a e s t a t a l e s s o n : a] Los o r g a n i s m o s descentralizados. b] L a s e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales d e c r é d i t o e instituciones n a c i o n a l e s d e seguros y d e fianzas. c] Los fideicomisos. 1 ' 1 Nos v a m o s a r e f e r i r a algunos d e los m á s i m p o r t a n t e s y c e r c a n o s c o l a b o r a d o r e s del p r e s i d e n t e d e la república, c o m o son los secretarios d e e s t a d o y los jefes d e los d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s .

11

Véase André Hauriou, op. cit., pp. 459-400, y John I). Fcerick, The problem of presidential inability-Will congress ever solve it7 en Fordham Law Review, Nueva York, editada por los estudiantes de Fordham University School of Law, vol. XXXH, num. 1. 1963, pp. 76, 100, 101, 110, 120-123 y 126. " Véase Andrés Sena Rojas, La función constitucional..., op. cit., pp. 227-230. " Véase y compárese con Manual de organización del gobierno federal 197), México, Secretaría de la Presidencia, 1973, pp. 465-493. " Esta clasificación la realiza así el artículo tercero de la ley orgánica de la administración pública federal.

70 3.

ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I! LOS SECRETARIOS

DE ESTADO Y LOS

JEFES

I)E

DEPARTAMENTO

ADMINISTRATIVO

L a constitución d e n o m i n a secretarios del d e s p a c h o a los secretarios d e estado, a quienes se suele c o n o c e r t a m b i é n c o m o ministros, d e n o m i n a c i ó n q u e la ley f u n d a m e n t a l e m p l e a sólo u n a vez, e n el a r t í c u l o 29, al referirse al consejo d e ministros. E n la p r á c t i c a , g e n e r a l m e n t e se les conoce c o m o secretarios d e estado, a u n q u e antes d e 1917 los t é r m i n o s d e secretario y ministro se u s a b a n i n d i s t i n t a m e n t e . Al resp e c t o , se e x p i d i ó el 16 d e s e p t i e m b r e de 1877 u n a circular de la secretaría de h a c i e n d a , en la q u e se a c l a r ó : "5 V L a constitución l l a m a secretarios del d e s p a c h o a los f u n c i o n a r i o s cjue a u t o r i z a n las d e t e r m i n a c i o n e s del p r e s i d e n t e y q u e le sirven d e consejeros. L a d e n o m i n a c i ó n d e ministros, q u e c o n f r e c u e n c i a se les d a , es imp r o p i a , t a n t o p o r q u e n o se usa p o r la constitución, c u a n t o p o r q u e ella es m á s u s a d a respecto d e los f u n c i o n a r i o s cjue d e s e m p e ñ a n esas a t r i b u c i o n e s en las m o n a r q u í a s y gobiernos imperiales." 1 6 L a institución d e las secretarías d e e s t a d o es u n a d e las m á s a n t i g u a s del M é x i c o i n d e p e n d i e n t e . D o n M i g u e l H i d a l g o y Costilla d e signó dos secretarios: d e e s t a d o y, del d e s p a c h o , y d e g r a c i a y justicia. L a constitución de A p a t z i n g á n creó tres secretarías: de g u e r r a , d e h a c i e n d a y d e gobierno. T a l y c o m o a f i r m a F r a g a , nuestras constituciones centralistas n u m e r a r o n las s e c r e t a r í a s ; e n c a m b i o , las constituciones federalistas d e j a r o n d i c h a e n u n c i a c i ó n a las leyes secundarias. 1 " E m p e r o , en los congresos constituyentes federales t a m b i é n existió la t e n d e n c i a a n o m b r a r las secretarías d e estado en la constitución. Asi, la comisión d e constitución del constituyente d e 1824, p r e s e n t ó el p r o y e c t o del a r t í c u l o 3 4 c r e a n d o c u a t r o secretarías: d e relaciones interiores y exteriores; de g u e r r a y m a r i n a ; de h a c i e n d a , y de justicia y negocios eclesiásticos. L a comisión retiró dicho a r t í c u l o después cjue el congreso se p r o n u n c i ó en c o n t r a , a f i r m á n d o s e q u e " e n la c o n s t i t u c i ó n n o se d e b í a f i j a r el n ú m e r o d e secretarías sino decirsé ú n i c a m e n t e q u e las h a b r á p a r a el d e s p a c h o de los asuntos del p o d e r e j e c u t i v o y q u e su n ú m e r o y otras c i r c u n s t a n c i a s r e g l a m e n t a r i a s se establecerán por decreto separado".17 D e igual f o r m a , el a r t í c u l o 9 0 q u e se p u s o a consideración del congreso c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917 p o r p a r t e d e la comisión de constitución, se a l e j a b a del proyecto d e C a r r a n z a y n u m e r a b a siete 10

Stcphen Spenccr Goodspccd, op. cil., p. 173. " Cabillo lraga, op. cil., p. J'JI ; y Arturo González Cosío, op. cil., pp. 143-

144. Crónicas de la constitución

federal de 1824, op. cil., p. 023.

S E C R E T A R I O S 1)E ESTADO

V JEFES

DE

DEPARTAMENTO

71

secretarías d e e s t a d o ; P a u l i n o M a c h o r r o y N a r v á e z , p r e s i d e n t e d e la s e g u n d a comisión d e c o n s t i t u c i ó n , p r e s e n t ó u n v o t o p a r t i c u l a r e n el s e n t i d o d e cjue f u e r a la ley s e c u n d a r i a la q u e d e t e r m i n a r a el n ú m e r o d e las secretarías de e s t a d o . 1 8 L a comisión d e constitución del congreso c o n s t i t u y e n t e p r o p u s o u n a n o v e d a d p a r a el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n o : la c r e a c i ó n d e los d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s . E n la respectiva exposición d e m o tivos a s e n t ó q u e : " P a r a el d e s e m p e ñ o d e las labores del e j e c u t i v o , necesita éste de diversos órganos q u e se e n t i e n d a n c a d a u n o con los diversos r a m o s d e la a d m i n i s t r a c i ó n . Estos ó r g a n o s del p o d e r e j e c u t i v o son d e dos clases, s e g ú n la d o b l e f u n c i ó n d e d i c h o p o d e r , el c u a l ejerce a t r i b u c i o n e s m e r a m e n t e políticas, c o m o c u a n d o c o n v o c a al congreso a sesiones, p r o m u l g a u n a ley, etc., o m e r a m e n t e a d m i n i s trativas, r e f e r e n t e s a u n servicio p ú b l i c o q u e n a d a tiene cjue ver con la política, tales c o m o los r a m o s de correos, telégrafos, s a l u b r i d a d , la e d u c a c i ó n p o p u l a r , cjue jjor r é g i m e n f e d e r a l d e p e n d e sólo del e j e c u t i v o d e la u n i ó n en lo relativo al distrito y territorios. D e este doble j í u n t o de vista r e s u l t a n dos grujios d e ó r g a n o s del e j e c u t i v o , y son u n o s aquellos cjue e j e r c e n a t r i b u c i o n e s m e r a m e n t e políticas o, c u a n d o m e n o s , a la vez jjolíticas y a d m i n i s t r a t i v a s ; son los otros los q u e a d m i n i s t r a n a l g ú n servicio jiúblico q u e e n su f u n c i o n a m i e n t o n a d a tiene cjue ver c o n la jjolítica y, m á s t o d a v í a , es m u y jjernicioso que la jjolítica se mezcle en estos servicios, jnorque los desvía d e su o b j e t i v o n a t u r a l , q u e es la p r e s t a c i ó n al p ú b l i c o d e u n b u e n servicio e n el r a m o q u e se les e n c o m i e n d a , y n a d a m á s ; c u a n d o la jxilítica se m e z c l a en estos asuntos, desde el a l t o p e r s o n a l d e los servicios públicos, cjue n o se escoge ya según la c o m p e t e n c i a , sino según sus relaciones jíolíticas, h a s t a el f u n c i o n a m i e n t o m i s m o del sistema a d m i n i s t r a t i v o o f r e c e g r a n d e s dificultades. . . Al g r u j j o d e ó r g a n o s políticos o p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v o s jjertenecen las secretarías de estado, cjue c o n s e r v a n e n el jjroyecto d e la comisión los m i s m o s lincamientos g e n e r a l e s q u e t e n í a n e n la constitución d e 1 0 5 7 . . . Al s e g u n d o g r u p o d e ó r g a n o s del e j e c u t i v o , o sea a los m e r a m e n t e a d m i n i s t r a tivos, c o r r e s j j o n d e la c r e a c i ó n de u n a n u e v a clase d e e n t i d a d e s q u e se l l a m a r á n ' d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ' , cuyas f u n c i o n e s e n n i n gún caso e s t a r á n ligadas con la jxilítica, sino q u e se d e d i c a r á n ú n i c a y e x c l u s i v a m e n t e al m e j o r a m i e n t o d e c a d a u n o d e los servicios públicos, d e p e n d e r á n d i r e c t a m e n t e del j e f e del e j e c u t i v o , n o r e f r e n d a r á n los r e g l a m e n t o s y a c u e r d o s relativos a su r a m o , n o t i e n e n obligación ni f a c u l t a d d e c o n c u r r i r a las c á m a r a s a i n f o r m a r ni se les Diario de los debates del congreso constituyente. ji|>. 480-481.

1916-1917, op. cit., t. II,

^JJ

ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O . II

exigen c o n s t i t u c i o n a l r n e n t e c u a l i d a d e s d e t e r m i n a d a s p a r a p o d e r ser n o m b r a d o s ; el presidente, q u e tiene la f a c u l t a d d e n o m b r a r l o s , q u e d a con el d e r e c h o d e calificar sus a p t i t u d e s , q u e d e b e n ser p r i n c i p a l m e n t e d e c a r á c t e r profesional y técnico. . . "

10

E n esta f o r m a se t r a t a b a de dividir a los c o l a b o r a d o r e s i n m e d i a t o s del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a : los secretarios d e e s t a d o con f u n c i o nes políticas y a d m i n i s t r a t i v a s — c o n f a c u l t a d d e r e f r e n d o y obligación de c o n c u r r i r a las c á m a r a s p a r a i n f o r m a r — , y los jefes d e dep a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o con f u n c i o n e s exclusivamente a d m i n i s trativas. El p r o y e c t o d e a r t í c u l o 9 0 q u e p r e s e n t a b a la comisión, e n su p a r t e f i n a l i n d i c a b a la existencia d e los d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ; p e r o c o m o este a r t í c u l o se retiró p o r la oposición q u e existió p a r a q u e se n u m e r a r a n las secretarías d e estado, el a r t í c u l o 90 q u e se a p r o b ó f u e el del proyecto de C a r r a n z a q u e p a r a n a d a se refería a los d e p a r t a m e n t o s administrativos, q u e d a n d o ú n i c a m e n t e alusión a ellos e n el a r t í c u l o 92 p o r u n descuido del c o n s t i t u y e n t e ; a c e r t a d a m e n t e se h a d i c h o q u e la constitución, e n el a r t í c u l o 92, s u p o n e su existencia, p e r o n o la i m p o n e . A h o r a bien, T e n a R a m í r e z a f i r m a q u e la ley s e c u n d a r i a n o p u e d e e q u i p a r a r a los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o con los secretarios d e e s t a d o e n c u a n t o : a ] al r e f r e n d o , b] a l f u e r o y c] a la integración del g a b i n e t e ; p e r o c o m o el d i c t a m e n d e la comisión q u e d ó insubsistente, n o h a y i m p e d i m e n t o constitucional p a r a q u e se o c u p e n t a m b i é n d e cuestiones políticas. 2 0 P a r a I g n a c i o B u r g o a , la situación d e los jefes d e d e p a r t a m e n t o n o es s u s t a n c i a l m e n t e d i f e r e n t e d e la q u e g u a r d a n los secretarios d e estado, ya q u e u n o s y otros son simples c o l a b o r a d o r e s del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , q u i e n los n o m b r a y r e m u e v e l i b r e m e n t e ; B u r g o a a f i r m a q u e se suele a r g u m e n t a r q u e las secretarías se o c u p a n d e cuestiones m á s i m p o r t a n t e s q u e los d e p a r t a m e n t o s d e estado. 2 1 R e s p e c t o a las a n t e r i o r e s opiniones d e dos distinguidos constitucionalistas, h a y q u e t e n e r e n c u e n t a q u e el consejo d e ministros n o es lo m i s m o q u e el gabinete, p o r q u e el p r i m e r o sólo existe p a r a u n caso específico. L a constitución, al n o m e n c i o n a r a los i n t e g r a n t e s del consejo d e ministros y p e r m i t i r su precisión a la ley s e c u n d a r i a , d e j a a m p l i o m a r g e n p a r a legislar y l e g a l m e n t e se h a a c o s t u m b r a d o incluir e n el consejo a los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o y al p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a , lo q u e e n n u e s t r a o p i n i ó n es c o m p l e t a m e n t e constitucional. " Ibid., 20 21

SECRETARIOS DE ESTADO

Y J E F E S DE DEPARTAMENTO

Es m u y difícil p o d e r sostener q u e u n a secretaría d e e s t a d o es m á s i m p o r t a n t e o se o c u p a d e m a t e r i a s m á s i m p o r t a n t e s q u e u n d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o . T é n g a s e sólo e n c u e n t a al d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e r a l y se v e r á q u e i n d u d a b l e m e n t e es m á s i m p o r t a n t e q u e m u c h a s secretarías d e estado, y, d e s d e luego, q u e el j e f e d e ese d e p a r t a m e n t o se o c u p a d e cuestiones políticas. Así, las d i f e r e n c i a s e n t r e los secretarios d e e s t a d o y los j e f e s d e departamento son: a] Los p r i m e r o s tienen la f a c u l t a d d e r e f r e n d o ; los segundos no. b] L o s p r i m e r o s son "altos f u n c i o n a r i o s " , y c o m o tales g o z a n d e f u e r o y son sujetos del j u i c i o d e responsabilidad p o l í t i c a ; los seg u n d o s no. c] A los p r i m e r o s se les f i j a n requisitos constitucionales p a r a p o d e r ser n o m b r a d o s ; a los segundos no. El a r t í c u l o 91 c o n s t i t u c i o n a l d i s p o n e q u e : " P a r a ser secretario del d e s p a c h o se r e q u i e r e : ser c i u d a d a n o m e x i c a n o p o r n a c i m i e n t o , e s t a r e n ejercicio d e sus d e r e c h o s y t e n e r t r e i n t a años c u m p l i d o s . " C l a r a m e n t e se ve q u e se p i d e n tres requisitos q u e p e r m i t e n casi c o m p l e t a libertad al p r e s i d e n t e p a r a n o m b r a r a sus secretarios. Q u i z á sólo q u e p a c o m e n t a r q u e la n a c i o n a l i d a d p o r n a c i m i e n t o , q u e h a sido j u s t i f i c a d a p o r la t e o r í a , 2 2 es requisito q u e n o se exige e n otros p a í ses, y q u e el h e c h o d e n o exigirlo h a d a d o en ellos resultados p o sitivos. R e c o r d e m o s el caso d e H e n r y Kissinger c o m o j e f e del d e p a r t a m e n t o d e e s t a d o n o r t e a m e r i c a n o ; p e r o claro q u e p u e d e resultar preferible n o c o r r e r riesgos y exigir la n a c i o n a l i d a d p o r n a c i m i e n t o . P o d e m o s c o n c l u i r q u e la situación a d m i n i s t r a t i v a y política d e los secretarios d e e s t a d o y los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o son similares, p u e s las diferencias e n t r e ellos n o son m u y g r a n d e s , a m é n de q u e incluso c o n s t i t u c i o n a l r n e n t e se les está a p r o x i m a n d o , c o m o lo i n d i c a la r e f o r m a al s e g u n d o p á r r a f o del a r t í c u l o 9 3 p a r a q u e los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o y otros f u n c i o n a r i o s p u e d a n ser citados p o r c u a l q u i e r a d e las c á m a r a s , a fin de q u e i n f o r m e n c u a n d o se d i s c u t a u n a ley o se estudie u n negocio c o n c e r n i e n t e a su actividad. El a r t í c u l o 10 d e la ley o r g á n i c a de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a federal d i s p o n e q u e : " L a s secretarías d e e s t a d o y los d e p a r t a m e n t o s administrativos t e n d r á n igual r a n g o , y e n t r e ellos n o h a b r á , p o r lo tanto, p r e e m i n e n c i a a l g u n a . " E n t r e las secretarías de e s t a d o a c t u a l m e n t e n o existe n i n g u n a jer a r q u í a ; situación d i f e r e n t e f u e c u a n d o la p r o p i a constitución d e 1857 estableció q u e las f a l t a s absolutas o t e m p o r a l e s del p r e s i d e n t e

pp. 477-478.

Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 453. Ignacio Burgoa, oh cit., pp. 871-872.

73

Serafín Ortiz Ramírez, op. cit., p. 455.

74

ORGANIZACIÓN

DEL E J E C U T I V O .

II

d e la r e p ú b l i c a d e b í a n ser suplidas p o r el secretario d e relaciones exteriores, y si éste n o existía o estaba i m p e d i d o , p o r los otros secretarios e n el o r d e n q u e estableciera la ley respectiva. E n r e a l i d a d , existen a l g u n a s secretarías q u e son m u y i m p o r t a n t e s . S t e p h e n S p e n c e r G o o d s p c e d o p i n a q u e , a p a r t i r d e 1917, las secretarías m á s i m p o r t a n t e s son las d e g u e r r a , h a c i e n d a y g o b e r n a c i ó n . 2 8 E n la p r á c tica, d u r a n t e varios sexenios la secretaría d e g o b e r n a c i ó n , p o r la índole d e su p r o p i a c o m p e t e n c i a , h a t e n i d o u n a especial f u e r z a , y el secretario d e g o b e r n a c i ó n h a a c t u a d o c o m o j e f e del g a b i n e t e o c o m o s e g u n d o h o m b r e f u e r t e del país, después del p r e s i d e n t e de la república. E n a l g u n o s países se a d m i t e la f i g u r a del ministro sin cartera, o sea, d e q u i e n t e n i e n d o el n o m b r a m i e n t o d e m i n i s t r o n o está a c a r g o d e n i n g ú n ministerio, p e r o auxilia al p r e s i d e n t e a establecer la o r i e n t a c i ó n política g e n e r a l del país. 2 1 E n M é x i c o a c t u a l m e n t e n o se c o n o c e d i c h a f i g u r a . E m p e r o , e n la ley d e secretarías y d e p a r t a m e n t o s d e e s t a d o d e 1946 se a d m i t í a la existencia d e h a s t a dos secretarios sin c a r t e r a con el o b j e t o d e q u e a u x i l i a r a n al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a ; esa disposición se d e r o g ó p o r q u e t r a j o consigo p r o b l e m a s políticos. 2 5 E n t r e las cuestiones q u e se h a n p l a n t e a d o respecto a los secretarios de e s t a d o y jefes d e d e p a r t a m e n t o , se e n c u e n t r a la d e si d e b e n p r e s e n tar su r e n u n c i a o si cesan a u t o m á t i c a m e n t e en sus cargos al t é r m i n o del c o r r e s p o n d i e n t e sexenio. 2 " E s a a l t e r n a t i v a n o tiene m a y o r i m p o r t a n c i a , d a d o q u e el p r e s i d e n t e n o m b r a y r e m u e v e l i b r e m e n t e a los secretarios d e e s t a d o y jefes d e d e p a r t a m e n t o . G e n e r a l m e n t e present a r á n su r e n u n c i a al p r e s i d e n t e q u e los n o m b r ó ; p e r o si a l g u n o n o lo hiciere, al n o m b r a r s e el n u e v o secretario o jefe, el a n t e r i o r cesará a u t o m á t i c a m e n t e e n sus funciones. El p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a en c u a l q u i e r m o m e n t o p u e d e pedirle a u n secretario de e s t a d o o j e f e de d e p a r t a m e n t o q u e p r e s e n t e su r e n u n c i a , y así se h a h e c h o en m u c h a s ocasiones: a la r u p t u r a d e C á r d e n a s con Calles, C á r d e n a s r e e s t r u c t u r ó su g a b i n e t e p a r a sacar a los e l e m e n t o s callistas. E n ocasiones, se q u e d a n p e r s o n a s del antiguo régimen q u e n o son d e t o d o el a g r a d o del p r e s i d e n t e y éstos, en el t r a n s c u r s o d e l sexenio, p r e s e n t a n su r e n u n c i a c o m o a c o n t e c i ó con U r u c h u r t u en la é p o c a d e D í a z O r d a z . M á s cerca e n el t i e m p o , d u r a n t e el p e r í o d o del p r e s i d e n t e E c h e "54 Stephen Spentcr Goodspced, op. cit., p. 09. Pao lo Bisca rcllí di Ruffia, Derecho constitucional, 1905, p. 458. * Evangelúia A. Castro, op. cit-, p. 78. M Ib id., p. 79.

Madrid, Ed. Tccnos,

SECRETARIOS DE ESTADO

V JEFES

DE D E P A R T A M E N T O

75

v e n í a o c u r r i e r o n c a m b i o s i m p o r t a n t e s e n las secretarías y d e p a r t a m e n t o s d e estado. P o r e j e m p l o : u n o d e los h o m b r e s públicos m á s i m p o r t a n t e s al c o m i e n z o d e ese sexenio era Alfonso M a r t í n e z D o mínguez, j e f e del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e r a l , q u i e n p r e s e n t ó su r e n u n c i a c o m o c o n s e c u e n c i a del p r o b l e m a del 10 de j u n i o de 1971, f e c h a e n la q u e e s t u d i a n t e s f u e r o n a t a c a d o s p o r u n g r u p o a r m a d o d e n o m i n a d o "los h a l c o n e s " q u i e n e s al p a r e c e r c o b r a b a n e n las n ó m i n a s del d e p a r t a m e n t o . E n esta f o r m a — s e o p i n ó — el p r e s i d e n t e se d e s h a c í a d e u n p e r s o n a j e i m p o r t a n t e y p o d e r o s o f u e r a d e su g r u p o , y ligado con el l i c e n c i a d o D í a z O r d a z . 2 7 C u a n d o el secretario d e h a c i e n d a y c r é d i t o p ú b l i c o , Lic. H u g o 15. M a r g á i n , p r e s e n t ó su r e n u n c i a , se o p i n ó q u e esa r e n u n c i a se d e b í a a q u e el licenciado M a r g á i n n o e s t a b a de a c u e r d o con la política h a c e n d a r í a del p r e s i d e n t e ; éste le restó i m p o r t a n c i a a la r e n u n c i a al d e c l a r a r : " d e todas m a n e r a s , las f i n a n z a s del país se m a n e j a n desde la p r e s i d e n c i a d e la r e p ú b l i c a " . H a y q u e a s e n t a r q u e a l g u n o s secretarios d e e s t a d o r e p i t e n en el c a r g o o e n o t r a s e c r e t a r í a d e estado. H a s t a 1934, m á s del 5 0 % d e los secretarios d e e s t a d o h a b í a n servido e n ese nivel c o n otros p r e sidentes. D e los 17 secretarios y jefes del g e n e r a l A b e l a r d o L . R o dríguez, 15 ya lo h a b í a n sido c o n a l g u n o d e los p r e s i d e n t e s a n t e r i o res. E s t a situación f u e c a m b i a d a p o r C á r d e n a s al r o m p e r c o n C a l l e s y m o d i f i c a r su g a b i n e t e . 2 8 D e los g a b i n e t e s a p a r t i r d e 1920, e n los p r i m e r o s c u a t r o , r e p i t i e r o n en p r o m e d i o u n 6 0 % , y en los siguientes el p r o m e d i o es d e 16%. 2 ! l P e t e r H . S m i t h en u n estudio q u e realizó, p u s o de relieve q u e d u r a n t e el p e r í o d o de 1946-1971, de 137 designaciones d e secretarios de estado, 36 f u e r o n h e c h a s a p e r s o n a s q u e ya o c u p a b a n u n cargo d e ese n i v e l ; 31 f o r m a b a n p a r t e del s u b g a b i n e t e ; 21 e r a n b u r ó c r a t a s de la f e d e r a c i ó n ; 13 e r a n g o b e r n a d o r e s ; 11 e r a n senadores; 8 e r a n dirigentes centrales del PRI; 5 e r a n directores d e empresas oficiales o semioficiales; 2 e r a n b u r ó c r a t a s locales; 2 e r a n líderes sindicales, y 6 a p e r s o n a s e n otros puestos públicos. T a m b i é n se d a n las cifras siguientes: 8 7 5 novicios l a b o r a r o n c o n u n ú n i c o

a Jorge Carpizo, México, poder ejecutivo..., op. cit., pp. 87-88. * Ensayo elaborado en la Universidad de Wanvick, Inglaterra: El sistema político mexicano: análisis de los gabinetes de 1920 a la lecha, Secretarla de! Patrimonio Nacional, 1973. Para estos cálculos consideró como gabinete a los secretarios de estado, los directores de las mayores empresas y organismos estatales como PI MI X e ISSSTE, y al regente del distrito federal. 1,1 lliid.

76

ORGANIZACIÓN DFJ. EJECUTIVO. II

p r e s i d e n t e ; 294 p u d i e r o n m a n t e n e r s e c o n el siguiente; 122 con tres, y sólo u n o logró sobrevivir con siete presidentes. - ™ E n t r e a l g u n o s d e los casos d e personas q u e repitieron c o m o secretarios d e e s t a d o o jefes d e d e p a r t a m e n t o , p o d e m o s m e n c i o n a r a E d u a r d o S u á r e z , M a r t e R . G ó m e z , Ezequiel Padilla, E m i l i o P o r t e s Gil, A n t o n i o O r t i z M e n a y E r n e s t o P. U r u c h u r t u .

4.

j I. I , ^

EL

GABINETE

E n M é x i c o , al igual q u e e n G r a n B r e t a ñ a y Estados U n i d o s d e A m é r i c a , el g a b i n e t e es u n a institución e x t r a c o n s t i t u c i o n a l , ya q u e n o se e n c u e n t r a r e g l a m e n t a d a e n la ley f u n d a m e n t a l ni e n n i n g u n a n o r m a s e c u n d a r i a . El g a b i n e t e es la r e u n i ó n d e los principales colab o r a d o r e s del p r e s i d e n t e q u e lo asesoran sobre los p u n t o s q u e el p r o p i o p r e s i d e n t e desea. E s t á e n m a n o s del p r e s i d e n t e c o n v o c a r o n o al g a b i n e t e . El p r e s i d e n t e p u e d e o p t a r por e s c u c h a r las opiniones de sus m á s c e r c a n o s c o l a b o r a d o r e s en f o r m a s e p a r a d a . E m p e ro, algunos presidentes m e x i c a n o s sí h a n a c o s t u m b r a d o r e u n i r al g a b i n e t e con c i e r t a p e r i o d i c i d a d o p a r a asuntos de especial i m p o r t a n c i a . P o r e j e m p l o , C á r d e n a s , a n t e la n e g a t i v a d e las e m p r e s a s p e t r o l e r a s p a r a c u m p l i r c o n el l a u d o y el fallo d e la s u p r e m a corte q u e las obligaba a a u m e n t a r los salarios a sus t r a b a j a d o r e s , citó al g a b i n e t e p a r a c o n o c e r sus opiniones sobre las m e d i d a s q u e d e b í a n realizarse si las e m p r e s a s persistían en n o q u e r e r a c a t a r ese l a u d o . 3 1 Se h a o p i n a d o q u e r e a l m e n t e el p r e s i d e n t e m e x i c a n o n o tiene gabinete, lo q u e r e d u n d a e n p o c a c o o r d i n a c i ó n e n t r e los organismos federales, h a c i é n d o s e m u y difícil conseguir la u n i d a d de acción e n t r e a q u e l l o s q u e d e b e n f o r m u l a r la política en u n d e t e r m i n a d o c a m p o . n 2 T a l a f i r m a c i ó n n o es c o m p l e t a m e n t e cierta, p u e s t o q u e h a sido c a d a p r e s i d e n t e el q u e d e c i d e si t r a b a j a o n o con el g a b i n e t e , y m u c h o s sí h a n utilizado esta institución. Y a a s e n t a m o s q u e g a b i n e t e n o es s i n ó n i m o de consejo de ministros. E s t e ú l t i m o sólo f u n c i o n a en caso d e q u e el p r e s i d e n t e d e la m p e i c r H. Sinitli, La movilidad política en el México contemporáneo, cu Lecturas de política mexicana, México, El Colegio de México, 1977, pp. 143 y 147. Lázaro Cárdenas, Obras. 1—Apuntes ¡9I3-19J0, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1972, t. i, p. 387. " Miguel S. Wionczek, Antecedentes e instrumentos de la planeación de México, en Bases para la planeación económica y social de México, México, Siglo XXI, 1974, p. 63.

El. GABINETE

república d e c i d a solicitar al congreso d e la u n i ó n la suspensión g a r a n t í a s individuales, y su integración está e s p e c i f i c a d a en el tículo 6 d e la ley o r g á n i c a de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l : secretarios d e estado, los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o y p r o c u r a d o r general d e la r e p ú b l i c a , presididos p o r el p r e s i d e n t e la m i s m a .

77 de arlos el de

E n c a m b i o , el g a b i n e t e suele reunirse p e r i ó d i c a m e n t e p a r a e x a m i n a r a s u n t o s generales, líneas políticas y a s u n t o s p a r t i c u l a r e s ; la a g e n d a del g a b i n e t e la d e t e r m i n a , c o m o ya decíamos, el p r e s i d e n t e . Su i n t e g r a c i ó n n o está d e t e r m i n a d a e n n i n g u n a ley ni r e g l a m e n t o , p o r t a n t o , el p r e s i d e n t e tiene libertad p a r a d e t e r m i n a r su c o m p o sición y así lo h a h e c h o e n la r e a l i d a d ; g e n e r a l m e n t e se c o m p o n e de los secretarios de estado, los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a tivo, el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a y otros f u n c i o n a r i o s . Calles incluyó al p r o c u r a d o r g e n e r a l d e justicia del distrito f e d e r a l ; O r t i z R u b i o , a su secretario p a r t i c u l a r . 3 8 T a m b i é n se p u e d e h a b l a r del g a b i n e t e en sentido a m p l i o o " g a b i n e t o t c " q u e incluye al g a b i n e t e , m á s u n a serie d e f u n c i o n a r i o s d e los p r i n c i p a l e s o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i ó n estatal c o m o P E M E X , I M S S , comisión federal de electricidad, ISSSTE, etc. L a f o t o g r a f í a oficial q u e se a c o s t u m b r a t o m a r con el presidente d e la r e p ú b l i c a al inicio del sexenio, es del g a b i n e t e en sentido a m p l i o ; es decir, incluye a los f u n c i o n a r i o s q u e n o i n t e g r a n el g a b i n e t e en sentido estricto. L a composición de los gabinetes h a ido c a m b i a n d o . D e 1920 a 1940, el 3 9 % d e sus m i e m b r o s tenía a l g ú n r a n g o militar. E n el gabinete d e O b r e g ó n h a b í a doce generales, y de los restantes once, la mayoría tenía a l g u n a experiencia castrense. A p a r t i r d e 1940, los militares son asignados a secretarías " p r o f e s i o n a l e s " c o m o la d e la d e fensa, m a r i n a , o el ex d e p a r t a m e n t o d e la industria militar. D e 1946 a nuestros días, sólo u n general h a o c u p a d o u n c a r g o " n o p r o f e sional", y éste f u e Alfonso C o r o n a del Rosal, en el d e p a r t a m e n t o del distrito federal. 3 4 E n la integración de los g a b i n e t e s h a n t e n i d o p r e d o m i n i o e n p r i mer l u g a r los a b o g a d o s , y después los ingenieros.

:t1 Stcplien Spencer Goodspccd, op. cíl., pp. 92, 105 y 175. •" El sistema político mexicano: análisis de los gabinetes ile 1920 a la ¡echa, op. cíl., sin numeración.

LOS ORGANIZACIÓN

78 5.

LA OFICINA DEL

HILL E J E C U T I V O .

PRESIDENTE

El p r e s i d e n t e c u e n t a con auxiliares directos q u e son u n a especie de " e s t a d o m a y o r civil". - ' 15 E n 1970, lo (jue p o d e m o s l l a m a r la oficina del p r e s i d e n t e o, corno o f i c i a l m e n t e se le d e n o m i n a , la presidencia d e la r e p ú b l i c a , e s t a b a i n t e g r a d a p o r : a ] secretaría p r i v a d a , b] secretaría auxiliar, c] e s t a d o m a y o r presidencial, d] dirección general de a d m i n i s t r a c i ó n y e] dirección general de d i f u s i ó n y relaciones públicas. Estas oficinas c o n t a b a n con 36 f u n c i o n a r i o s cuyos n o m b r e s se listaban en el d o c u m e n t o oficial.'"' 0 E n 1973, en el Manual de organización del gobierno federal?' la oficina del p r e s i d e n t e se i n t e g r a b a c o n la secretaría p r i v a d a , el e s t a d o m a y o r presidencial y la dirección general d e a d m i n i s t r a c i ó n , y se listaban e n ella 28 f u n c i o n a r i o s . E n el p r o p i o Manual se especificab a n cuáles e r a n las f u n c i o n e s de esas d e p e n d e n c i a s . El a r t í c u l o 8 de la ley o r g á n i c a de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e ral d i s p o n e q u e : " P a r a e s t u d i a r y d a r f o r m a a los a c u e r d o s presidenciales, c o m p i l a r las leyes y decretos p r o m u l g a d o s , los r e g l a m e n t o s , a c u e r d o s y resoluciones e x p e d i d o s p o r el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a ; p a r a e s t u d i a r y p r o m o v e r las m o d i f i c a c i o n e s q u e d e b a n hacerse a la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a y c o o r d i n a r y e v a l u a r su e j e c u c i ó n ; así c o m o p a r a la a t e n c i ó n d e servicios de d i f u s i ó n y relaciones públicas, el t i t u l a r del p o d e r e j e c u t i v o f e d e r a l c o n t a r á c o n las u n i d a d e s respectivas, a d e m á s d e aquellas d e asesoría y a p o y o técnico y d e coord i n a c i ó n e n áreas prioritarias q u e el p r o p i o e j e c u t i v o d e t e r m i n e , d e a c u e r d o con el p r e s u p u e s t o a s i g n a d o a la presidencia d e la r e p ú blica."

6.

LOS P R E S I D E N T E S

DE

I'RESMIENTES

DE

MÉXICO

79

11

MEXICO

José I t u r r i a g a e n u n i n t e r e s a n t e ensayo n o s p r o p o r c i o n a a l g u n o s datos 118 sobre los presidentes d e n u e s t r o p a í s : desde la i n d e p e n d e n c i a 35 Manuel Caicía,Pclayo, Derecho constitucional comparado, Madrid, Revista de Occidente, 1964, p. 373. Véase Maurice Diivcrgcr, op. cit., pp. 330-331, y Time, 4 de agosto de 1975, sobre datos acerca de la oficina o despacho del presidente norteamericano. "•Manual de organización del gobierno /citerai. 1969-197.0, México, Secretaría de la Presidencia, 1969, pp. 157-159. ••" Ibid., pp. 135-139. José Iturriaga, op. cil., pp. 3-5.

y hasta el sexenio del p r e s i d e n t e Rui/. C o r t i n e s , en esos 137 a ñ o s dos meses y tres días, se registraron 112 c a m b i o s g u b e r n a m e n t a l e s , habiendo tenido cada gobierno una duración promedio de un a ñ o y tres meses. E n sólo 59 a ñ o s y f r a c c i ó n , h u b o 95 c a m b i o s del t i t u l a r del p o d e r e j e c u t i v o ; así, a c a d a u n o d e esos g o b e r n a n t e s le c o r r e s p o n d e e n p r o m e d i o u n lapso a p r o x i m a d o d e siete meses. E n 18 ocasiones h e m o s tenido dos g o b e r n a n t e s s i m u l t á n e o s , y c a d a u n o d e ellos se h a ost e n t a d o c o m o el legítimo. M é x i c o , a p a r t i r d e su i n d e p e n d e n c i a , ha tenido 5 9 presidentes, y a l g u n o s d e ellos h a n o c u p a d o la p r e s i d e n c i a en varias ocasiones.

La siguiente lista de los presidentes de México, está tomada de Mexicano: ésta es tu constitución, op. cil., pp. 217-221: Guadalupe Victoria (10 de octubre de 1824 - 1" de abril de 1829); Vicente Guerrero ( l 9 de abril de 1829 — 17 de diciembre de 1829) ; José María Bocanegra (18 de diciembre de 1829 - 23 de diciembre de 1829) : Pedro Velez asociado de Lucas Alamán y Luis Q u i n t a n a r (23 de diciembre de 1829 — 31 de diciembre de 1829) ; Anastasio Bustamante (vicepresidente en funciones) ( l v de enero de 1830 — 13 de agosto de 1832), (19 de abril de 1837 - 17 de marzo de 1839), (11 de julio de 1839 — 22 de septiembre de 1811) ; Melchor Múzquiz (1-1 de agosto de 1832 — 2G de diciembre de 1832) ; Manuel Gómez Pedraza (24 de diciembre de 1832 - 31 de marzo de 1833); Valentín Gómez Farfas ( l 9 (le abril de 1833 - 15 de mayo de 1833), (2 de junio de 1833 - 17 de j u n i o de 1833), (6 de julio de 1833 - 27 de octubre de 1833), (5 de diciembre de 1833 - 23 de abril de 1834), (2-1 de diciembre de 1846 - 20 de marzo de 1847) ; Antonio López de Santa Atina (10 de mayo de 1833 - 2 d e j u n i o de 1833), (18 de j u n i o de 1833 6 de julio de 1833), (28 de octubre de 1833 - 4 de diciembre de 1833), (24 de abril de 1834 - 27 de enero de 1835), (18 de marzo de 1839 - 9 de julio de 1839), (10 de octubre de 1841 - 25 de octubre de 1842), (5 de marzo de 1843 - 3 de octubre de 1813), (4 de junio de 1844 - 12 de septiembre de 1844), (21 de marzo de 1847 - 31 de marzo de 1847), (20 de mayo de 1817 - 15 de septiembre de 1817), (20 de abril de 1853 - 9 de agosto de 1855); Miguel Barragán (28 de enero de 1835 — 2 de noviembre de 1835), (3 de noviembre — l p de marzo de 1836); José J u s t o Corro (2 de marzo de 1836 — 18 de abril de 1837) ; Nicolás Bravo (10 de julio de 1839 - 17 de julio de 1839), (26 de octubre de 1842 - 5 de marzo de 1843), (29 de julio de 1846 — (i de agosto de 1846); Francisco Javier Echeverría (22 de septiembre de 1841 — 10 de octubre de 1841); Valentín Canalizo (I de octubre de 1843 — 3 de junio de 1844); [osé Joaquín de Herrera (12 de septiembre de 1841 — 20 de septiembre de 1844), (6 ele diciembre de 1811 - 30 de diciembre de 1815), (2 de junio de 1848 - 15

! g 14 ACION i * . »B -

ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO.

II

t lc

enero ile 1851); Mariano Paredes ilc Arrillaga (3 de enero de 1846 — 29 de julio de 184G) ; José Mariano Salas ((i de agosto de 1846 — 23 de diciembre de 1846); Pedro María Anaya (2 de abril de 1847 — 20 de mayo de 1847), (14 de noviembre de 1847 — 7 de enero de 1848); Manuel de la Peña y Peña (22 de septiembre de 1847 — 12 de noviembre de 1847), (8 de enero de 1848 — 3 de j u n i o de 1848); Mariano Arista (15 de enero de 1851 — 4 de enero de 1853) ; J u a n Bautista Cevallos (5 de enero de 1853 — 7 de febrero de 1853) ; Manuel M. Lombardini (7 de febrero de 1853 - 20 de abril de 1853) ; Martín Carrera (14 de agosto de 1855 — 12 de septiembre de 1855); Rómulo Díaz de la Vega (12 de septiembre de 1855 — 3 de octubre de 1855) ; J u a n Alvarez (4 de octubre de 1855 — 10 de diciembre de 1855) ; Ignacio Comonfort (11 de diciembre de 1855 — 30 de noviembre de 1857), (I 9 de diciembre de 1857 - 20 de enero de 1858) ; Benito Juárez (19 de enero de 1858 - 18 de julio de 1872); Félix Zuloaga (21 de enero de 1858 - 24 de diciembre de 1858), (24 de enero de 1859 2 de febrero de 1859), (9 de mayo de 1860 - 10 de mayo de 1860); Manuel Robles Pezucla (23 de diciembre de 1858 — 21 de enero de 1859); Miguel Miramón (2 de febrero de 1859 - 12 de agosto de 1860), (15 de agosto de 1860 — 24 de diciembre de 1860); J . Ignacio Pavón (13 de agosto de 1860 — 14 de agosto de 1860); Sebastián Lerdo de T e j a d a (19 de julio de 1872 - 20 de noviembre de 1876); José María Iglesias (28 de octubre de 1876 - 1877); Porfirio Díaz (23 de noviembre de 1876 - 11 de diciembre de 1876), (16 de febrero de 1877 - 4 de mayo de 1877), (5 de mayo de 1877 - 30 de noviembre de 1880), ( l 9 de diciembre de 1884 — 25 de mayo de 1911); J u a n N. Méndez (6 de diciembre de 1876 - 17 de febrero de 1877); Manuel González (1» de diciembre de 1880 — 30 de noviembre de 1884) ; Francisco León de la Barra (25 de mayo de 1911 — 6 de noviembre de 1911); Francisco I. Madero (6 de noviembre de 1911 — 19 cíe febrero de 1913); Pedro La se u rain (19 de febrero de 1913 - de las 10.30 p. m. a las 11.00 p. m.) ; Victoriano H u e r t a (19 de febrero de 1913 — 15 de julio de 1914); Vcnustiano Carranza (26 de marzo de 1913 - 30 de abril de 1917), ( l 9 de mayo de 1917 — 21 de mayo de 1920) ; Francisco Carbajal (15 de julio de 1914 — 13 de agosto de 1914); Fulalio Gutiérrez (3 de noviembre de 1914 — 16 de enero de 1915); Roque González Garza (16 de enero de 1915 — 10 de j u n i o de 1915); Francisco Lagos Cházaro (10 de junio de 1915 — 14 de octubre de 1915) ; Adolfo de la H u e r t a ( l 9 de junio — 30 de noviembre de 1920); Alvaro Obregón ( l 9 de diciembre de 1920 -30 de noviembre de 1924); Plutarco Elias Calles ( l 9 de diciembre de 1924 - 30 de noviembre de 1928); Emilio. Portes Gil ( l 9 de diciembre de 1928 - 5 de febrero de 1930); Pascual Ortiz R u b i o (5 de febrero de 1930 — 2 de septiembre de 1932) ; Abelardo L. Rodríguez. (3 de septiembre de 1932 — 30 de noviembre de 1934); Lázaro Cárdenas (I 9 de diciembre de 1934 — 30 de noviembre de 1940); Manuel Ávila Camacho (I 9 de diciembre de 1940 — 30 de noviembre de 1946) ; Miguel Alemán Valdés (!'•' de diciembre de 1946 - 30 de noviembre de 1952); Adolfo

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s

LOS PRESIDENTES DE MÉXICO

81 R . n z C o „ i „ c s ( I 9 de diciembre de I 9 5 2 xn , Adolfo López Mateos (f l 9 d e , r • , ~ 3 0 d c " " v i e m b r e de 1958W 1964}- r,.i, diciembre de 1958 sn i i»»»;, >-">V . Gustavo Díaz Ordaz f 1l 9 ü,ir , , ~ 3 0 t l e noviembre de c ore de l. 90.

segunda serie, México,

8G

F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E E N E L

PROCEDIMIENTO

EL

LEGISLATIVO

VETO 89

ó r g a n o d e j e r a r q u í a superior a l congreso, y a q u e se e n c u e n t r a u b i c a d o e n t r e el p o d e r constituyente y los p o d e r e s constit u i d o s —legislativo, e j e c u t i v o y judicial—•, y n o p u e d e el p r e s i d e n t e

Estoy d e a c u e r d o c o n H e r r e r a y Lasso e n q u e el inciso c] del a r tículo 72 se r e f i e r e a las dos terceras p a r t e s del n ú m e r o total d e los presentes, p o r las siguientes r a z o n e s :

v e t a r l a resolución d e u n ó r g a n o superior, j Si u n p r o y e c t o v e t a d o es c o n f i r m a d o , dice el inciso c] del c i t a d o

a] el a n t e c e d e n t e del v e t o e n la constitución f e d e r a l d e 1824, b] los p r e c e d e n t e s del a r t í c u l o 37 d e la t e r c e r a ley d e la constitución d e 1836 y el a r t í c u l o 58 d e las bases o r g á n i c a s d e 1 8 4 3 ; e n el c o n t e x t o d e esos c u e r p o s legislativos, se e n t e n d í a q u e se r e f e r í a n a las dos terceras p a r t e s d e los legisladores presentes, c] el p á r r a f o c i t a d o d e E m i l i o R a b a s a , q u e se está r e f i r i e n d o en su c o m p a r a c i ó n a las dos terceras p a r t e s de los legisladores presentes, d] el a r g u m e n t o a d u c i d o p o r el p r o p i o M a n u e l H e r r e r a y Lasso, e] el d i c t a m e n d e la s e g u n d a comisión d e constitución del c o n greso c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917, q u e expresó lo s i g u i e n t e : " E s t o lo c o r r i g e el inciso c] d e l a r t í c u l o 72 del proyecto, e n d o n d e las observaciones q u e h a g a el e j e c u t i v o a u n p r o y e c t o d e ley o d e c r e t o , p r o v o c a u n a s e g u n d a discusión e n a m b a s c á m a r a s y r e q u i e r e u n a n u e v a a p r o b a c i ó n p o r dos tercios d e votos d e los individuos presentes en c a d a c á m a r a , p a r a q u e d e b a p r o m u l g a r s e p o r el e j e c u t i v o , sin excusa." 2 1 Y h a y q u e r e c o r d a r q u e el a r t í c u l o 72 se a p r o b ó sin discusión ni m o d i f i c a c i ó n , salvo u n a a d i c i ó n al inciso j],

constitución,

a r t i c u l o 72, por las dos terceras

partes

del número

total de votos,

en-

tonces ese p r o y e c t o se convierte e n lcy.\ A q u í el p r o b l e m a estriba e n saber si p a r a s u p e r a r el v e t o presid e n c i a l son necesarias las d o s terceras p a r t e s del n ú m e r o total d e votos d e los legisladores e n c a d a c á m a r a o las dos terceras p a r t e s d e los legisladores p r e s e n t e s ; el p r o b l e m a se c o m p l i c a p o r q u e la r e d a c c i ó n n o es del t o d o c o r r e c t a y n o lo h a sido d e m u c h o t i e m p o a t r á s . C o m o e j e m p l o s v e a m o s varios p á r r a f o s d e El federalista,

refirién-

1

dose al v e t o : " " . . .y los proyectos d e v u e l t o s se c o n v e r t i r á n e n ley si, al ser r e c o n siderados,

resultan

aprobados

por

los dos

tercios

de

ambas

cá-

maras. . . " " . . .con la c o n s e c u e n c i a d e q u e en esa f o r m a i m p e d i r á q u e se conv i e r t a n e n leyes, a m e n o s d e q u e sean c o n f i r m a d a s p o s t e r i o r m e n t e pelo rc ulas terceras p.a. r"t e s d e c a d a u n a d e las r a m a s q u e i n t e g r a n e r p do o slegislativo. " H a y motivos p a r a e s p e r a r cjue n o será m u y f r e c u e n t e el q u e u n a p r o p o r c i ó n t a n g r a n d e c o m o es la d e las dos terceras p a r t e s d e a m b a s r a m a s d e la legislatura, se v e a d o m i n a d a s i m u l t á n e a m e n t e p o r p r o pósitos indebidos, t a n t o m á s c u a n t o q u e t e n d r á e n c o n t r a la influencia del ejecutivo." L o s p á r r a f o s anteriores p a r e c e n inclinarse p o r las dos terceras p a r tes del total d e los legisladores e n c a d a c á m a r a . H e r r e r a y Lasso realizó u n i n t e r e s a n t e ensayo sobre este t e m a , y del m i s m o concluyó q u e h a y q u e i n t e r p r e t a r el inciso c] del a r t i c u l o 72 c o m o las dos terceras partes d e los legisladores presentes. T e x t u a l m e n t e a f i r m ó q u e " d o s terceras p a r t e s del n ú m e r o total d e 'votos' n o son dos terceras p a r t e s de los congresistas q u e p o d r í a n v o t a r si estuvieran presentes, sino del n ú m e r o total d e v o t a n t e s efectivos — n o v i r t u a l e s — e n u n m o m e n t o d a d o . El q u o r u m se f o r m a con personas y n o con votos y la votación es a c t o q u e sólo p u e d e n realizar los presentes. A los ausentes 110 p u e d e llamárseles 'votos'. D e a h í q u e la f ó r m u l a constitucional, a u n q u e d e f i c i e n t e d e s d e el p u n t o d e vista del b u e n l e n g u a j e jurídico, a p a r e z c a c o m o u n a clara 20 slos i n é presentes." c d o q u e : el total de votos es el total de votantes y sólo son votantes " Ha ni ilion, Madison y Jay, o¡>. cit., pp. 292, 312 y 315. m Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales, op. cit., p. 121.

f] la j u r i s p r u d e n c i a n o r t e a m e r i c a n a , q u e en el caso d e Missouri P. 11. Co. v. Kansas 248 U. S. 276 estableció q u e : "el v o t o d e dos tercios e n c a d a c á m a r a r e q u e r i d o p a r a d e j a r sin e f e c t o u n v e t o i m p l i c a el voto d e dos tercios d e los m i e m b r o s presentes, cuya asistencia constituye q u o r u m , y 110 el v o t o d e dos tercios d e la t o t a l i d a d d e los m i e m b r o s , presentes y a u s e n t e s " , 2 2 g] el p r e c e d e n t e e n la r e a l i d a d m e x i c a n a , q u e a c e p t ó q u e el v e t o se s u p e r a c o n las dos terceras p a r t e s de los legisladores presentes. Así se p r o c e d i ó respecto al v e t o q u e el p r e s i d e n t e i n t e r p u s o c o n r e l a c i ó n al p r o y e c t o d e r 2e3f o r m a s a u n a serie d e artículos d e la ley electoral federal e n 1949. E n v i r t u d d e la m e n c i o n a d a r e a l i d a d m e x i c a n a , el veto n o h a j u g a d o el p a p e l q u e tiene r e s e r v a d o e n el p r o c e d i m i e n t o legislativo: en M é x i c o es m á s b i e n el p r e s i d e n t e q u i e n r e a l m e n t e legisla, y el poder legislativo e j e r c e u n a especie d e d e r e c h o d e v e t o r e s p e c t o a las r e f o r m a s q u e , sin ser i m p o r t a n t e s , realiza a los proyectos presidenciales. E m p e r o , el p r e s i d e n t e sí h a e j e r c i d o su f a c u l t a d d e v e t o e n múltiples ocasiones y n o sólo e n d o s c o m o se h a a f i r m a d o . 2 4 21 Diario de los debates del congreso constituyente. 11, p. 312.

1916-1917, op. cit., t.

B 53

Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales..., Ib id., j ) . 1 0 9 .

M

Alcxamler T . Eilclmann, op. cit., p. 421, y Roben E. S'colt,

op. cit., pp. 130-131. Mexican

00

F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E EN E L P R O C E D I M I E N T O

LEGISLATIVO*

E l v e t o d e bolsillo (pocket veto) es u n a f i g u r a c o n o c i d a p o r e l d e r e c h o constitucional n o r t e a m e r i c a n o , y consiste e n q u e si p a s a n los diez d i a s f i j a d o s y el p r e s i d e n t e n o p r e s e n t a observaciones, el p r o y e c t o se c o n v i e r t e a u t o m á t i c a m e n t e e n ley, a m e n o s q u e la legovernment in transilion, Urbana, University of Illinois I'rcss, 1971, p. 263. Respecto a cómo el presidente mexicano lia ejercido su facultad de veto,, podemos aportar los siguientes datos de lo ocurrido en la cámara de diputados: En 1917 el presidente interpuso el veto una vez. En 1918, seis, y tres de ellos se referían a leyes convocando a elecciones extraordinarias en diferentes distritos. En 1919 hubo seis vetos. De 1920 a 1927 no se interpuso veto en los años 1920, 1923 y 1925. En 1921, hubo 2; en 1922, 3; en 1924, 2; en 1926, 0; y en 1927, 11. En 1928, hubo varios vetos y entre ellos algunos fueron respecto a decretos del congreso concediendo jubilaciones y pensiones; en los años posteriores también se encuentran múltiples vetos sobre estas materias, lo curioso es que en algunos de estos casos, posteriormente el ejecutivo retiró sus objeciones, es decir, retiró su veto. En 1929, el presidente vetó el decreto en que se le autorizaba para otorgar al ayuntamiento de San Cristóbal de las Casas, Chis., la cantidad de $50 OOO.OO1 para iniciar las obras de canalización, desazolve, etc., de las aguas del líoAmarillo; el decreto para otorgar al gobierno de Tamaulipas la cantidad de $50 000.00 para la reparación de carreteras en ese estado, y el decreto para otorgar $3 000.00 para la construcción de una escuela en Aguascalientcs. En 1930, los vetos versaron sobre materias fiscales, pensiones, jubilaciones y reformas de los artículos 113, 114 y 110 de la ley orgánica de los tribunales del fuero común en el distrito y territorios federales. En 1931, los vetos se refirieron a materias fiscales y de pensiones. En 1932, el presidente, entre otros proyectos, vetó la ley de ingresos del erario federal y los presupuestos de egresos de ese año, la reforma del segundo párrafo del artículo 113 de la ley orgánica del distrito y territorios federales, amén de una serie de decretos concediendo pensiones. En 1933 entre los principales vetos podemos señalar el proyecto de ley sobre jubilaciones para funcionarios y empleados del poder legislativo, proyecto de reforma al artículo 12 de la ley constitutiva del banco de México, decreto por el que la nación cede al gobierno de Sinaloa el terreno donde estuvo edificado el cuartel Rosales en el puerto de Mazatlán, el decreto por el que se faculta al ayuntamiento de Villa Cecilia, Tamps., para disponer de los terrenos ganados al mar, el decreto por medio del cual los cerillos y fósforos que se exporten no causen el impuesto federal del 10% y el proyecto de reformas de los artículos 1, 11, 32, 33 y otros, de la ley de impuesto sobre minería. En 1933, el ejecutivo vetó diversos proyectos de decretos de pensiones, pero retiró sus observaciones de algunos decretos que beneficiaban con pensiones a algunas personas. En 1934, el ejecutivo retiró sus observaciones a las reformas de los artículos 1, II, 32, 33 y otros, de la ley de impuesto sobre minería, y veló reformas al código penal. En 1935, el congreso superó el veto presidencial al proyecto de ley de ju bilaciones a los funcionarios y empleados del poder legislativo, y como el

EL VETO

91 g i s l a t u r a c o n c l u y a su p e r í o d o o e m p i e c e u n a e t a p a d e v a c a c i o n e s d e n t r o d e ese t é r m i n o , y el p r e s i d e n t e o m i t a la f i r m a del p r o y e c t o " o l v i d á n d o l o en su bolsillo". 2 r i G e n e r a l m e n t e , se e x p o n e n las r a z o n e s p o r las cuales se h a c e u s o del veto de bolsillo. Así, d e los 260 vetos d é bolsillo q u e Roosevelt i n t e r p u s o , e n 2 5 8 se m a n i f e s t a r o n las causas. Y d e los 4 4 7 q u e se d i e r o n d e 1934 a 1963, sólo en c u a t r o se o m i t i e r o n los a r g u m e n t o s . 2 0 E n M é x i c o n o es posible la existencia del v e t o d e bolsillo. El ciso b] del a r t í c u l o 72 es m u y c l a r o : ^ S e r e p u t a r á a p r o b a d o p o r p o d e r e j e c u t i v o t o d o p r o y e c t o n o d e v u e l t o c o n observaciones a c á m a r a d e su origen, d e n t r o d e diez días ú t i l e s ; a no ser que,

inel la co-

cjecutivo no publicaba dicha ley, en 1936, se nombró una comisión para que se entrevistara con el secretario de gobernación sobre este aspecto. En 1937, se vetaron varios proyectos de decreto sobre pensiones. En 1938, entre los provectos que se vetaron estuvo el que modificaba la tarifa del impuesto general de importación. En 1939, encontramos, de nuevo, vetos a proyectos de decretos sobre pensiones. En 1940 se velaron, entre otros, el proyecto de decreto que obligaba a las empresas cinematográficas a exhibir películas nacionales, el proyecto para la creación del banco de ahorro y construcción, el proyecto para la compra del 51% de las acciones de la serie "A" del banco de la industria eléctrica, el proyecto de reforma al artículo 29 de la ley que creó el banco de México, el proyecto de reforma del artículo 16 de la ley general de pensiones civiles de retiro y el proyecto de decreto exceptuando de impuestos la venta e importación de libros, textos musicales, etcétera. De 1941 a 1976, el presidente no interpuso ningún veto en los años 1944, 1945, 1953, 1955, 1957, 1958, 1959, 1960, 1961, 1962, 1966, 1967, 1968, 1970, 1971, 1972, 1973, 1974, 1975 y 1976. En 1941 se interpusieron 3 vetos; en 1942, 2; en 1943, I; en 1946, 2; en 1947, 1; en 1948, 3; en 1949, 10; en 1950, 3; en 1951, .7; en 1952, 2; en 1954, 2; en 1956, 2; en 1963, 4; en 1964, 6; en 1965, 12; y en 1969, 1. De los vetos anteriores, quizás algunos de los más importantes hayan sido los siguientes: en 1943, a la reforma de la fracción x del artículo 326 de la ley federal del trabajo; en 1954, al proyecto de ley orgánica de los tribunales de justicia del fuero común del distrito y territorios federales y al proyecto de código de procedimientos penales para el distrito y territorios federales; en 1964, al proyecto de vías generales de comunicación y medios de transporte y al proyecto de reformas y adiciones a la ley general de bienes nacionales, y cu 1969 al proyecto de decreto por el que se reformaban varios artículos (le la ley de crédito agrícola. Luis Raúl González Pérez colaboró en la recopilación de los datos anteriores. " Véase Manuel García l'clayo, op. cit., pp. 389-390; William Howard Taft, op. cit., p. 23; Edward S. Convin, op. cit., p. 314; Arthur M. Schlesingcr, Jr., op. cit., pp. 243-244 y 400; y I'aolo Uiscarctti di Ruffla, op cit., p. 97. " Clcnicnt E. Vosc, The memorándum pochet veto, en The Journal of Politice, vol. 26, núin. 2, Gainesville, Florida, Universidad de Florida, 1964, pp. 397 398.

FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDI M U N I O LEGISLATIVO

y,,

rriendo este término, hubiere el congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el congreso esté reunido."/(E\ s u b r a y a d o es n u e s t r o . ) V e a m o s a l g u n o s d a t o s sobre el v e t o q u e p o n e n d e m a n i f i e s t o el p a pel q u e ese d e r e c h o le p e r m i t e j u g a r al p r e s i d e n t e e n el proceso legislativo, e n países d o n d e la r e a l i d a d es c o n d u c i d a p o r la n o r m a constitucional

y viceversa.

F . D . R o o s e v e l t o p u s o 631 vetos a proyectos d e l congreso n o r t e a m e r i c a n o , y éste sólo p u d o superarlos e n diez ocasiones. 2 7 U n p á r r a f o q u e e n n u e s t r a o p i n i ó n p i n t a el p a n o r a m a n o r t e a m e r i c a n o sobre la e f i c a c i a del veto, es el s i g u i e n t e : " E n c u a n t o a la efic a c i a real d e l v e t o del p r e s i d e n t e c o m o control sobre el congreso, el t e s t i m o n i o d e las estadísticas es t e r m i n a n t e . E n t r e el c o m i e n z o d e la a d m i n i s t r a c i ó n d e G e o r g e W a s h i n g t o n y la s e g u n d a a d m i n i s t r a c i ó n d e F . D . Roosevelt, se v e t a r o n 7 5 0 proyectos, d e los cuales 4 8 3 e r a n proyectos privados. D e estos 7 5 0 vetos sólo f u e r o n a n u l a d o s 4 9 , siendo seis d e ellos vetos d e proyectos p r i v a d o s . E s d e c i r , el 16 p o r c i e n t o d e los vetos d e proyectos públicos y el u n o p o r c i e n t o m á s d e vetos d e proyectos p r i v a d o s f u e r o n a n u l a d o s . Esto t a m p o c o t o m a e n consideración q u e q u i n c e d e los c u a r e n t a y tres vetos a n u l a d o s d e proyectos públicos o c u r r i e r o n d u r a n t e la ' v e n d e t t a ' e n t r e A n d r e w J o h n s o n y el c o n g r e s o ; ni a u n los vetos d e bolsillo, d e los c u a l e s u n o s 3 3 0 se h a n p r o d u c i d o d u r a n t e el p e r í o d o c o m p r e n d i d o e n t r e 1789 y 1936. L a s ú l t i m a s estadísticas se a j u s t a n s u s t a n c i a l m e n t e a este p a t r ó n . S i m u l t á n e a m e n t e , p a r e c e j u s t o d e c i r q u e el v e t o del p r e s i d e n t e es n o r m a l m e n t e efectivo e n n u e v e casos d e diez." 2 8

4.[LA PUBLICACIÓN \ } L a f r a c c i ó n i d e l a r t í c u l o 8 9 c o n c e d e e i m p o n e al p r e s i d e n t e tres f a c u l t a d e s y obligaciones: la p r i m e r a d e ellas es p r o m u l g a r la ley.' N u e s t r a constitución e m p l e a el v e r b o p r o m u l g a r e n el a r t í c u l o 89, p e r o e n los incisos a ] y c] d e l a r t í c u l o 72 usa c o m o sinónimos public a r y p r o m u l g a r . P o r t a n t o , e n n u e s t r a o p i n i ó n , el i n t é r p r e t e no p u e d e distinguir c u a n d o l a constitución n o lo h a c e , a m é n d e q u e a n u e s t r o criterio n o h a y razón real p a r a h a c e r d i c h a distinción. Sin e m b a r g o , p a r t e d e la d o c t r i n a m e x i c a n a la h a c e , y* e n t i e n d e por p r o m u l g a c i ó n la c o m p r o b a c i ó n q u e el p r e s i d e n t e d e b e realizar de - Andró Hauriou, o¡>. cit., pp- Edwaid S. Corwin, p. al.. P- S«*-

LA PUBLICACIÓN

93

q u e se satisficieron todas las f o r m a l i d a d e s y se llenaron todos los requisitos cjue la constitución i m p o n e al p o d e r legislativo en el p r o c e s o legislativo, así c o m o la o r d e n d e p u b l i c a c i ó n d e la ley. 2 ^ A mi juicio, esa distinción n o sólo es s u p e r f l u a sirio q u e p u e d e resultar peligrosa. Si el p r e s i d e n t e c o n s i d e r a q u e n o se h a n satisfecho las f o r m a l i d a d e s del proceso legislativo, será u n a r a z ó n p a r a q u e i n t e r p o n g a el veto, y si éste es s u p e r a d o , d e b e r á p r e v a l e c e r la opinión del legislativo. L a constitución n o d a al p r e s i d e n t e f a c u l t a d p a r a n u e v a s observaciones, p u e s sería u n s e g u n d o v e t o ; p e r o lo p e ligroso d e la distinción estriba e n q u e el p r e s i d e n t e p o d r í a n u l i f i c a r todo el proceso legislativo, si a m p a r a d o e n q u e n o se satisficieron los requisitos de d i c h o proceso, n o p r o m u l g a la ley. E n esta f o r m a , el proceso legislativo q u e d a r í a c o m p l e t a m e n t e e n sus m a n o s , y t a n no es éste el s e n t i d o de n u e s t r a constitución, q u e ella i m p o n e la publicación ( p r o m u l g a c i ó n en la t e r m i n o l o g í a de^ a r t í c u l o 8 9 ) c o m o u n a obligación q u e n o p u e d e e l u d i r el presidente, fil tiene q u e p u blicar, le p a r e z c a o n o la ley.] ^Publicar es d a r a c o n o c e r la ley a los h a b i t a n t e s del país y m a n i festar desde c u á n d o c o m i e n z a su vigencia. L a p u b l i c a c i ó n d e b e ser h e c h a a través del m e d i o e n q u e sabemos q u e se d a n a c o n o c e r las leyes, y q u e en M é x i c o es el Diario Oficial. [ R e p i t a m o s : i el p r e s i d e n t e está obligado a p u b l i c a r la ley, y si n o lo h a c e esa l e y n o e n t r a e n vigor.; A h o r a bien, la ley f u n d a m e n t a l no d e j ó discrecionalidad al p r e s i d e n t e sobre la p u b l i c a c i ó n , sino que se la i m p u s o c o m o obligación, y las obligaciones n o se p u e d e n eludir, h a y q u e c u m p l i r l a s . E n t o n c e s , ¿ q u é h a c e r a n t e u n p r e s i d e n t e q u e se niega a p u b l i c a r u n a ley? B u r g o a o p i n a q u e el congreso p u e d e publicar la ley, y e n esto estamos d e a c u e r d o con él -—y esta tesis se c o r r o b o r a p u e s e n la r e f o r m a al a r t í c u l o 70 e n 1977, se i n d i c a que la ley q u e r e g u l a r á la e s t r u c t u r a y f u n c i o n a m i e n t o i n t e r n o s del congreso, n o necesita d e p r o m u l g a c i ó n del p r e s i d e n t e p a r a t e n e r v i g e n c i a — ; p e r o h a y y tiene q u e h a b e r m á s : B u r g o a a f i r m a q u e esta omisión presidencial n o es c a u s a del juicio d e responsabilidad p o lítica, 3 0 y nosotros creemos q u e sí lo es. L a constitución n o c o n t i e n e declaraciones sino p r e c e p t o s j u r í d i cos, y la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l construye las g a r a n t í a s constitucionales, es d e c i r los i n s t r u m e n t o s procesales q u e d e b e seguir el ó r g a n o que señala la constitución m i s m a p a r a q u e la disposición v i o l a d a e " En este sentido Miguel Lanz Durct, op. cit., p. 248; Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 455; Serafín Ortiz Ramírez, op. cit., p. 451; Andrés Sena Rojas, La Iunción constitucional..., op. cit., p. 237. Daniel Moreno, también acepta la distinción aunque le otorga diversa acepción, op. cit., p. 380. x Ignacio Burgoa, op. cit., p. 850.

F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E E N

94

EL

PROCEDIMIENTO

«A

LEGISLATIVO

i n f r i n g i d a sea resarcida, y el o r d e n j u r í d i c o a f e c t a d o sea

95 t L a e j e c u c i ó n d e u n a ley — s e g ú n T e n a R a m í r e z — 3 5 consiste e n reSlizar los actos necesarios p a r a h a c e r e f e c t i v a , e n casos concretos, la ley e x p e d i d a p o r el p o d e r legislativo, j

reinte-

grado.31 L a s g a r a n t í a s constitucionales q u e tiene n u e s t r a ley f u n d a m e n t a l son seis; 3 2 estas g a r a n t í a s defienden a la p r o p i a c a r t a m a g n a , a los d e m á s p r e c e p t o s d e la constitución. N o es cierto q u e si a l g u n a s n o r m a s constitucionales son violadas, n o t e n g a n sanción. T o d a n o r m a constitucional tiene s a n c i ó n : [jara ello están las g a r a n t í a s constitucionales. \ E n el caso d e q u e el p r e s i d e n t e n o p u b l i q u e u n a ley, está i n c u m p l i e n d o u n a obligación constitucional, q u e b r a n d o el p r i n c i p i o d e la división d e p o d e r e s y a n u l a n d o al p o d e r legislativo; e n consecuencia, está r o m p i e n d o el o r d e n j u r í d i c o y, p o r t a n t o , tiene responsabilidad política q u e se le p u e d e seguir a través d e u n juicio d e responsabilidad política e n c u a d r a n d o su omisión e n el ú l t i m o p á r r a f o del a r tículo lOííji p á r r a f o q u e e s t u d i o e n el c a p í t u l o x v m d e este ensayo. Los p r e c e p t o s constitucionales n o están p a r a q u e el ó r g a n o d e p o d e r d e c i d a si los c u m p l e o n o : los tiene q u e c u m p l i r , y e n caso d e q u e n o lo h a g a , la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l se defiende y defiende a la p e r s o n a a través d e las g a r a n t í a s constitucionales. C u a l q u i e r o t r a tesis convierte a la constitución e n u n m e r o ideal, e n u n c o n j u n t o d e d e c l a r a c i o n e s e intenciones, y n o en el c o n j u n t o d e n o r m a s j u rídicas d e c a r á c t e r s u p r e m o , las cuales c r e a n todas las otras n o r m a s d e ese o r d e n j u r í d i c o .

5.\^LA

EJECUCIÓN^

L a s e g u n d a d e las f a c u l t a d e s y obligaciones q u e c o n t i e n e la ya m e n c i o n a d a f r a c c i ó n - ^ d e l a r t í c u l o 8 9 constitucional, es la e j e c u c i ó n de las leyes. E s t a f a c u l t a d es t a n i m p o r t a n t e q u e le d i o n o m b r e al pod e r q u e la realiza. E l p o d e r e j e c u t i v o es q u i e n e j e c u t a la ley, quien la p o n e e n vigor, 3 3 q u i e n tiene la decisión

ejecutoria34

y q u i e n realiza

los actos m a t e r i a l e s c o n d u c e n t e s a su e j e c u c i ó n . J 31

Al respeelo puede consultarse Héctor Fix-Zamudio, Las garantías constitucionales• en el derecho mexicano, en Revista de la Facultad de Derecho, Culiacán, Universidad Autónoma de Sinaloa, t. i, núm. 3, 1905, p. 179 ss.; y Héctor Fix-Zamudio, La defensa de la constitución, en la misma revista citada en esta nota, pp. 159-100. M Jorge Carpizo, La función de investigación de la suprema corte de justicia, cu Iil Foro, quinta época, núm. 28, México, 1972, pp. 65-60. Genaro García, op. cit., p. 107. 3 ' Maurice I-Iauriou, op. cit-, p. 431.

EJECUCIÓN

¿ P u e d e el e j e c u t i v o d e j a r d e a p l i c a r y e j e c u t a r u n a ley p o r c o n s i d e r a r l a a n t i c o n s t i t u c i o n a l ? L a j u r i s p r u d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia establece q u e la c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e u n a ley sólo p u e d e e x a m 3i n0 a r l a el p o d e r j u d i c i a l federal, p o r m e d i o del j u i c i o d e a m paro. E n 19-12, siendo G a b i t i o F r a g a m i n i s t r o d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia, l u c h ó p a r a q u e se c a m b i a r a la j u r i s p r u d e n c i a d e la sala a d m i n i s t r a t i v a . F r a g a a f i r m ó q u e si bien el e j e c u t i v o está o b l i g a d o a e j e c u t a r las leyes q u e e x p i d a el congreso, n o es posible, p o r d o s motivos, q u e esta obligación se r e f i e r a a leyes a n t i c o n s t i t u c i o n a l e s : p r i m e r o , p o r q u e sería a b s u r d o p e n s a r q u e la p r o p i a c o n s t i t u c i ó n obliga a e j e c u t a r leyes q u e la c o n t r a d i g a n y, s e g u n d o , p o r q u e p a r a p o d e r d e s o b e d e c e r la ley f u n d a m e n t a l p o r n o r m a s e c u n d a r i a o p u e s t a a ella, sería necesario e n la constitución t e x t o e x p r e s o q u e lo p e r m i tiera, lo q u e sería t a n t o c o m o a f i r m a r q u e ese o r d e n j u r í d i c o n o existe y q u e el ú n i c o p o d e r q u e está o b l i g a d o a r e s p e t a r la constitución es el legislativo, e n tal f o r m a q u e si éste n o c u m p l e , los otros poderes se e n c u e n t r a n e x o n e r a d o s d e d i c h a obligación. [ F r a g a t a m b i é n a f i r m ó q u e el e j e c u t i v o n o es u n a g e n t e m e c á n i c o , ciego de la voluntad del legislativo, sino q u e tiene un instrumento d i s c e r n i m i e n t o y v o l u n t a d p a r a h a c e r q u e el a c t o d e e j e c u c i ó n sea u n a c t o p r o p i o ; y e n la m e d i d a q u e sea necesario p a r a el e j e r c i c i o d e la f a c u l t a d de e j e c u c i ó n , el e j e c u t i v o d e b e d e c i d i r a s u n t o s d e constitucionalidad. I A h o r a bien, el e j e c u t i v o n o v a l o r a con el o b j e t o d e a n u l a r la ley inconstitucional, y c o m o lo realiza c u a n d o a ú n n o existe c o n t r o v e r s i a constitucional, o sea c u a n d o t o d a v í a n o se h a p e d i d o a m p a r o , y c o m o el criterio d e l e j e c u t i v o lo p u e d e revisar el p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , no se p u e d e a f i r m a r q u e el e j e c u t i v o n o posea c o m p e t e n c i a p a r a el p r o b l e m a p l a n t e a d o ; estos m i s m o s a r g u m e n t o s se p u e d e n h a c e r v a l e r en el s e n t i d o d e q u e esta a c t i t u d del e j e c u t i v o n o i m p l i c a ni d e s e q u i librio ni invasiones d e c o m p e t e n c i a respecto a los otros p o d e r e s . \ F r a g a a c l a r ó q u e sólo las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s q u e facultades M

de decisión

posean

p u e d e n decidir las cuestiones constitucionales,

Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 458. " La suprema corte de justicia, respecto a esta jurisprudencia, sólo abre tímidamente la puerta a través de lo que Héctor Fix-Zamudio lia denominado el recurso de inconstitucionalidad en Juicio de amparo, México, Ed. Porri'ia, 1964, p. 179.

I-A EJECUCIÓN 96

FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

es decir, ú n i c a m e n t e están f a c u l t a d o s p a r a ello el p r e s i d e n t e d e la república y un pequeño número de funcionarios. ( < Así, p a r a F r a g a , las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s p u e d e n v a l o r a r u n a ley d e s d e el p u n t o de vista constitucional, p e r o con varios requisitos: i] q u e n o exista controversia constitucional o sea q u e n o se h a y a i n i c i a d o juicio d e a m p a r o ; n ] q u e n o se p r e t e n d a reglar los a c t o s d e los otros p o d e r e s ; ni] q u e esa i n t e r p r e t a c i ó n t e n g a la posibilidad legal de ser revisada p o r el p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , y iv] q u e t e n g a n f a c u l t a d e s d e decisión. 8 7 j L a tesis a n t e r i o r d i o origen a u n a controversia d o c t r i n a l d e g r a n i m p o r t a n c i a e n el d e r e c h o constitucional m e x i c a n o , de la cual nos h e m o s o c u p a d o en o t r a o c a s i ó n ; 3 8 a h o r a sólo nos r e f e r i r e m o s al p e n s a m i e n t o d e los m a e s t r o s M a r t í n e z Báez y C a r r i l l o Flores. A n t o n i o M a r t í n e z Báez d e c l a r ó q u e el e j e c u t i v o n o p u e d e realizar el e x a m e n d e c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e las leyes, p u e s el titular d e ese p o d e r es sólo u n m a g i s t r a d o q u e , -si e f e c t u a r a tal calificación, e n t r a r í a e n c o n f l i c t o c o n el p o d e r legislativo sin q u e existiera u n à r b i tro q u e p u d i e r a e n c o n t r a r resolución j u r í d i c a al p r o b l e m a ; p o r t a n t o , la decisión sería política, y si se p e r m i t i e r a al e j e c u t i v o n o a p l i c a r la ley p o r c o n s i d e r a r l a a n t i c o n s t i t u c i o n a l se r o m p e r í a el equilibrio e n t r e los d o s p o d e r e s . A d e m á s , se c r e a r í a u n a d e f e n s a constitucional con efectos erga omnes, lo c u a l es ilógico pues ni siquiera las resoluciones del p o d e r j u d i c i a l poseen el m e n c i o n a d o efecto. 3 " A n t o n i o C a r r i l l o Flores p i e n s a q u e el e j e c u t i v o n o p u e d e d e j a r d e a p l i c a r u n a ley p o r c o n s i d e r a r l a anticonstitucional, ya q u e el presid e n t e tiene u n m o m e n t o p a r a o p i n a r sobre la c o n s t i t u c i o n a l i d a d de u n a ley: d u r a n t e los días e n q u e p u e d e i n t e r p o n e r el veto. Se p o d r í a o b j e t a r q u e si v e t a la ley, p e r o el congreso c o n la m a y o r í a necesaria s u p e r a ese veto, el e j e c u t i v o n o p u d o d e t e n e r esa ley inconstitucional y p o r t a n t o n o está o b l i g a d o a c u m p l i r l a . E s t a i n t e r p r e t a c i ó n es i n c o r r e c t a , p u e s el e j e c u t i v o , a p e s a r d e considerar la ley anticonstitucional, tiene q u e p u b l i c a r l a , y n o t e n d r í a o b j e t o q u e la publicara si n o va a c u m p l i r l a . C a r r i l l o Flores a c o n t i n u a c i ó n a f i r m a q u e la regla a n t e r i o r n o es 37 Cabino Fraga, ¿Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de leyes, autoridades distintas, del poder judicial de la federación?, en Revista de la Escuela Nacional de Juri?prudei>cia, núnis. 13-14, México 1942, pp. 139-

142.

97 absoluta, y q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , c o m o c u a l q u i e r a u t o r i d a d , n o está o b l i g a d o a e j e c u t a r u n a ley q u e j u z g u e inconstitucional, si se d a n los siguientes requisitos: i] q u e se t r a t e d e la c o n t r a dicción a u n p r e c e p t o constitucional d e c o n t e n i d o c o n c r e t o y n ] q u e su e j e c u c i ó n e i n t e r p r e t a c i ó n estén e n c o m e n d a d a s al p o d e r e j e c u t i v o . O t o r g a varios e j e m p l o s e n este sentido. Bástenos con u n o : el a r t í c u l o o c t a v o c o n s t i t u c i o n a l expresa q u e " a t o d a petición d e b e r á r e c a e r u n a c u e r d o escrito de la a u t o r i d a d a q u i e n se h a y a d i r i g i d o " ; u n a ley q u e o r d e n a r a n o c o n t e s t a r las peticiones, p u e d e y d e b e ser desobed e c i d a p o r el p o d e r ejecutivo. Este a u t o r a s i e n t a q u e la g r a n m a y o r í a d e los casos e n q u e u n a ley se r e p u t a a n t i c o n s t i t u c i o n a l , n o d e r i v a del texto sino d e la f i n a l i d a d de q u e sobre la i n t e r p r e t a c i ó n del legislador p r e v a l e z c a la d e q u i e n v a a a p l i c a r l a . 4 0 C o n a n t e r i o r i d a d 4 1 h e m a n i f e s t a d o q u e estoy d e a c u e r d o con el p e n s a m i e n t o d e C a r r i l l o F l o r e s : la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a n o d e b e d e j a r d e e j e c u t a r u n a ley p o r considerarla a n t i c o n s t i t u c i o n a l , y sólo c o m o excepción lo p o d r á h a c e r respecto a aquellos artículos constitucionales q u e t i e n e n u n contenido concreto, es decir, q u e son m u y claros, q u e n o a d m i t e n m á s q u e u n a i n t e r p r e t a c i ó n y q u e son m u y pocos. Y a u n e n estos casos, sólo p o d r í a n d e j a r d e a p l i c a r la ley las a u t o r i d a d e s con f a c u l t a d e s de decisión, siendo t a m b i é n aplicables las o t r a s tres restricciones a p u n t a d a s p o r F r a g a . E s t a cuestión es m u y interesante, y en M é x i c o si la n o a p l i c a c i ó n de u n a ley p o r el e j e c u t i v o lesiona los d e r e c h o s d e u n a p e r s o n a , ésta tiene el i n s t r u m e n t o del juicio de amparo p a r a resarcirse d e dicha lesión. Q u e r e r n o s t e r m i n a r este c a p í t u l o c o n dos transcripciones d e posiciones a n t a g ó n i c a s q u e se m a n i f e s t a r o n en el j u i c i o político q u e se le siguió al p r e s i d e n t e n o r t e a m e r i c a n o A n d r e w J o h n s o n en 1868. Groesbeck, u n o d e los defensores del presidente, a n t e la p r e g u n t a de si d e b í a el p r e s i d e n t e e j e c u t a r t o d a s las leyes, r e s p o n d i ó : " N o . Si la s u p r e m a c o r t e d e c l a r a inconstitucional u n a ley, él n o d e b e r í a ejecutarla. Si la ley estuviera e v i d e n t e m e n t e e n c o n t r a d i c c i ó n c o n las simples provisiones expresas d e la constitución, c o m o si u n a ley p r o h i b i e r a al p r e s i d e n t e c o n c e d e r i n d u l t o e n c u a l q u i e r caso o si u n a ley d e c l a r a r a q u e n o p u e d e ser c o m a n d a n t e en jefe, o si u n a ley le i m p i d i e r a p a r t i c i p a r e n la c o n c e r t a c i ó n d e u n t r a t a d o , a f i r m o que el presidente, sin a c u d i r a la s u p r e m a c o r t e d e los E s t a d o s U n i dos, p a r a m a n t e n e r la i n t e g r i d a d de su d e p a r t a m e n t o , q u e p o r el

M

Jorge Carpizo, La interpretación del articulo ¡)) constitucional, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, t. H, núm. 4, México, Universidad Nacional Autònoma de México, 1969, pp. 29-32. " Antonio Martínez Báez, El indebido monopolio del poder judicial de la federación para conocer de la constitucionalidad de las leyes, en Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, núm. 15, México, 1942, pp. 249-253.

10 Antonio Carrillo Flores, El ejecutivo y las leyes inconstitucionales, en Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, núm. 15, México, 1942, pp." 258-263. " Jorge Carpizo, La interpretación del articulo 1)3..., op. cit., p. 31.

•u-rr FACULTADES DEL PRESIDENTE

r

N

EL

PROCEDIMIENTO

LEGISLATIVO

EN

98 m o m e n t o le h a sido c o n f i a d a , n o está o b l i g a d o a e j e c u t a r l a ; y seria

VIH. FACULTADES

LEGISLATIVAS

DEL

PRESIDENTE

c o b a r d e y falso h a c i a las responsabilidades d e su c a r g o si las e j e cutara." L o s a c u s a d o r e s d e J o h n s o n , a través d e u n o d e ellos, sostuvieron la tesis c o n t r a r i a : " S i u n a ley es d e h e c h o i n c o n s t i t u c i o n a l , p u e d e ser d e r o g a d a p o r el c o n g r e s o ; o c u a n d o u n caso surge d e b i d a m e n t e , p u e d e ser a n u l a d a e n sus aspectos inconstitucionales p o r la s u p r e m a corte d e los E s t a d o s U n i d o s . L a d e r o g a c i ó n d e la ley es u n a c t o legislativo; la d e c l a r a c i ó n d e la c o r t e d e q u e es i n c o n s t i t u c i o n a l es u n a c t o j u d i c i a l ; p e r o l a f a c u l t a d d e d e r o g a r , a n u l a r o r e c h a z a r u n a ley d e los E s t a d o s U n i d o s n o es, d e n i n g u n a m a n e r a , u n a a t r i b u c i ó n e j e c u t i v a . El e j e c u t i v o d e b e c u i d a r q u e las leyes sean f i e l m e n t e e j e c u t a d a s , m a n d a t o t o t a l m e n t e i n c o m p a t i b l e con la teoría d e q u e está d e n t r o del p o d e r d e l e j e c u t i v o d e r o g a r , a n u l a r o r e c h a z a r u n a ley c í e l país. P a r a el p r e s i d e n t e , e n el c u m p l i m i e n t o d e sus d e b e r e s e j e cutivos, t o d a s las leyes son iguales. N o p u e d e i n q u i r i r a c e r c a d e su c o n v e n i e n c i a o c o n s t i t u c i o n a l i d a d . Se p r e s u m e q u e t o d a s las leyes son constitucionales, y si e n r e a l i d a d lo son o n o , c o r r e s p o n d e a l e j e c u t i v o c o n s i d e r a r l a s así m i e n t r a s t e n g a n f o r m a d e ley." 4 2

1. L O S C A S O S E N

LOS CUALES

EL P R E S I D E N T E

PUEDE

LEGISLAR

H o y en d í a n o causa n i n g u n a sorpresa el h e c h o d e q u e , e n la inm e n s a m a y o r í a d e los países, el e j e c u t i v o legisla. Sólo q u e esta expresión el ejecutivo legisla tiene c o n n o t a c i o n e s m u y diversas d e a c u e r d o con el país d e q u e se t r a t e \ Así, a l g u n o s ó r d e n e s jurídicos a c e p t a n la f i g u r a d e leyes d e l e g a d a s o T Í e decretos legislativos e n los cuales, p o r diversas razones, el legislador delega e x p r e s a m e n t e f a c u l t a d e s legislativas e n el p o d e r ejecutivo, j S i n e n t r a r e n n i n g u n a discusión d o c t r i n a l sobre este aspecto, q u e p o r cierto h a sido a b u n d a n t e m e n t e discutido,' p o d e m o s decir q u e i e n M é x i c o el p o d e r e j e c u t i v o sólo tiene f a c u l t a d e s legislativas en I831 casos en q u e e x p r e s a m e n t e lo f a culta p a r a ello la c o n s t i t u c i ó n ; e n otras p a l a b r a s , el p o d e r legislativo no p u e d e d e l e g a r a l g u n a o a l g u n a s d e sus a t r i b u c i o n e s en el ejecutivct. ^ ^ El '^artículo _42Uconsagra e ' p r i n c i p i o d e la s e p a r a c i ó n d e p o d e r e s , diciendo q u e : " E l s u p r e m o p o d e r d e la f e d e r a c i ó n se divide, p a r a 1 Ricardo Gómez-Acebo, El ejercicio de la función legislativa por el gobierno: Leyes delegadas y decretos • leyes, cu Revista de Estudios Políticos, vol. XL, mím. 60, Madrid. Instituto de Estudios Políticos, 1951, pp. 71-81. La segunda comisión del congreso internacional de juristas sobre la acción del poder ejecutivo y el imperio de la ley, celebrado cu Río de Janeiro en 1962, manifestó: "Segunda comisión.—B. Fiscalización legislativa 1. La complejidad de la sociedad moderna puede exigir la delegación de atribuciones legislativas al poder ejecutivo por el legislativo, particularmente si los requerimientos de una práctica equitativa hacen necesarias modificaciones frecuentes o si no cabe prever razonablemente que el poder legislativo atienda a los detalles técnicos. 2. Las disposiciones por las que se deleguen atribuciones legislativas habrán de definir cuidadosamente el alcance, los fines y, caso necesario, la vigencia de la legislación por delegación y habrán de establecer el procedimiento para que se pueda hacer efectiva", en Congreso internacional de juristas sobre la acción del j)oder ejecutivo y el imperio de la ley, en Revista del Colegio de Abogados del Distrito Federal, año xxv, núms. 123 y 121, Caracas, Venezuela, 1963, p. 212. Sobre este tema de facultades extraordinarias, puede consultarse Jaime Castro, Funciones del presídeme de la república en Colombia, en Revista de Iii Universidad Externado de Colombia, vol. íx, núm. 3, Bogotá, Colombia, 1968, p. 681.

« E d w a r d S. Corwin, op.

til.,

p- 00.

f 99 |

LA % Ciüfjl1 lü, I l¡JCj ! l j Hitan itimi

I

p su ejercicio, e n legislativo, e j e c u t i v o y judicial. . .", y o t o r g a u n a p r o tección a d i c h o p r i n c i p i o al o r d e n a r : " N o p o d r á n r e u n i r s e dos o m á s d e estos poderes en u n a sola p e r s o n a o c o r p o r a c i ó n , ni d e p o sitarse el legislativo en u n i n d i v i d u o , salvo el caso d e f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s al e j e c u t i v o d e la u n i ó n , c o n f o r m e a lo d i s p u e s t o e n el a r t í c u l o 29. E n n i n g ú n o t r o caso, salvo lo dispuesto e n el s e g u n d o p á r r a f o del a r t í c u l o 131, se o t o r g a r á n f a c u l t a d e s e x t r a o r d i narias p a r a legislar^ N ó t e s e q u e es el p r o p i o a r t í c u l o el q u e d e i n m e d i a t o e m p i e z a a e n u n c i a r las excepciones a la protección del p r i n c i p i o d e la s e p a r a -

fy

ción d e poderes. P o r t a n t o , p r e g u n t é m o n o s p o r q u é r a z ó n el\_ejecutivo legisla. P o d e m o s c o n t e s t a r q u e las razones son varias y d e diversa índole, p e r o q u i z á las m á s i m p o r t a n t e s s o n : ^ a j e n é p o c a s d e e m e r g e n c i a se necesitan decisiones r á p i d a s , b] el e j e c u t i v o es quien c u e n t a c o n p e r s o n a l c o m p e t e n t e e n el as-

ijm,l! 1

p e cc]t o lostécnico p o d e r eys legislativos se o c u p a n d e las cuestiones generales, y las leyes necesitan ser precisadas, p o r lo q u e se d e j a esta l a b o r e n

V

m a n o s del ejecutivo. E n M é x i c o , p o r m a n d a t o constitucional, el e j e c u t i v o p u e d e realizar

V

f u n c i o n e s legislativas e n cinco supuestos: a] los casos d e e m e r g e n c i a , según el a r t í c u l o 2 9 ;

'l»l<

SITUACIONES DE EMERGENCIA

FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE

KM»

b] las m e d i d a s d e s a l u b r i d a d , según la f r a c c i ó n xvi del lo c]7 3los ; t r a t a d o s i n t e r n a c i o n a l e s , según la f r a c c i ó n i del

artícuartículo

76 y la x del 8 9 ; d ] la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a , según la f r a c c i ó n i del a r t í c u l o 89, y e] la regulación e c o n ó m i c a , según el s e g u n d o p á r r a f o del artículo V131. a m o s a e x a m i n a r c a d a u n o d e ellos. [

2.YLAS

SITUACIONES

DE EMERGENCIA

j

El a r t í c u l o 29 señala q u e : \ ^ E n los casos d e invasión, p e r t u r b a c i ó n grave d e la p a z p ú b l i c a o d e c u a l q u i e r a o t r o q u e p o n g a a la soc i e d a d en g r a n d e peligro o conflicto, s o l a m e n t e el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a m e x i c a n a , d e a c u e r d o c o n el c o n s e j o d e ministros y con a p r o b a c i ó n del congreso d e la u n i ó n , y, e n los recesos d e éste, d e la comisión p e r m a n e n t e , p o d r á s u s p e n d e r e n t o d o el país, o en l u g a r d e t e r m i n a d o , las g a r a n t í a s cjue fuesen o b s t á c u l o p a r a hacer

101

f r e n t e , r á p i d a y f á c i l m e n t e , a la s i t u a c i ó n ; p e r o d e b e r á h a c e r l o p o r u n t i e m p o l i m i t a d o , p o r m e d i o d e p r e v e n c i o n e s generales y sin q u e la suspensión se c o n t r a i g a a d e t e r m i n a d o i n d i v i d u o . Si la suspensión tuviese l u g a r h a l l á n d o s e el congreso r e u n i d o , éste c o n c e d e r á las a u t o r i z a c i o n e s q u e estime necesarias p a r a q u e el e j e c u t i v o h a g a f r e n t e a la situación. Si la suspensión se verificase e n t i e m p o d e receso, se c o n v o c a r á sin d e m o r a al congreso p a r a q u e las a c u e r d e ^ El a r t í c u l o 29 p e r m i t e , pues, q u e en casos d e e m e r g e n c i a o g r a ves el presidente, siguiendo el p r o c e d i m i e n t o señalado, solicite al congreso o e n su caso a la comisión p e r m a n e n t e , q u e se s u s p e n d a n las g a r a n t í a s —hay q u e e n t e n d e r q u e ú n i c a m e n t e son las g a r a n t í a s individuales. 2 El congreso y sólo el congreso p o d r á t a m b i é n conc e d e r las autorizaciones que estime necesarias para que el ejecutivo haga frente a la situación. E n esta o r a c i ó n , se e n c u e n t r a la a u t o rización p o r m e d i o d e la c u a l el congreso p u e d e d a r a l e j e c u t i v o f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar d u r a n t e la e m e r g e n c i a , c o n la f i n a l i d a d d e " h a c e r f r e n t e r á p i d a y f á c i l m e n t e a la s i t u a c i ó n " , o sea q u e el e j e c u t i v o f e d e r a l sólo p u e d e legislar sobre asuntos reíad o n a d o s con tal emergencia.3

ij.f H

E n otras p a l a b r a s : únicamente se p u e d e n c o n c e d e r al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar, si a n t e s se h a n s u s p e n d i d o las g a r a n t í a s individuales p o r existir u n a e m e r g e n c i a . L a r e c t a i n t e r p r e t a c i ó n del a r t í c u l o d e s c a r t a la posibilidad d e q u e el p r e s i d e n t e goce d e f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar en t i e m pos d e p a z .

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Sin e m b a r g o , este a r t í c u l o p r o v i e n e de la constitución d e 1857, y J u á r e z , L e r d o d e T e j a d a , M a n u e l González y P o r f i r i o Díaz, exced i e n d o los límites del a r t í c u l o 29, legislaron e n t i e m p o s d e paz, iniciándose así la c o s t u m b r e —viciosa y a n t i c o n s t i t u c i o n a l — d e q u e el e j e c u t i v o legislara f u e r a d e los cauces constitucionales. P e r o lo m á s g r a v e f u e q u e la s u p r e m a c o r t e casi i n i n t e r r u m p i d a m e n t e •—salvo u n p e q u e ñ o paréntesis—• sostuvo la c o n s t i t u c i o n a l i d a d de d i c h a p r á c t i c a , t o m a n d o p r e s t a d o el a r g u m e n t o d e q u e n o se violaba el a r t í c u l o q u e c o n s a g r a b a la s e p a r a c i ó n d e poderes, ya q u e "la r e u n i ó n - Jorge Carpizo, La constitución..., op. cit., p. 250. Una explicación amplia sobre los alcances de nuestro artículo 2!) constitucional se encuentra en Jorge Carpizo, La constitución..., op. cit., pp. 261-264. Consúltese también Ignacio Ilurgoa, Las garantías individuales, México, Ed. Porrúa, 1965, p. 169 ss; José Aguilar y Maya, La suspensión de garantías, en la Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, núins. 25-26-27-28, México, 1945, p. 207; Antonio Martínez Báez, Concepto general del estado de sitio, en la misma revista citada en esta nota, p. 103; Mario de la Cueva, La suspensión de garatitias y la vuelta a la normalidad, en la misma revista citada en esta nota, p. 179. 3

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FACULTADES

LEGISLATIVAS

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d e p o d e r e s s u p o n e su c o n f u s i ó n en u n o solo, y esto n o p u e d e entenderse sin la destrucción d e u n o de ellos, y la a u t o r i z a c i ó n q u e nos o c u p a n o i m p l i c a u n depósito d e todas las a t r i b u c i o n e s del p o d e r legislativo en u n a sola p e r s o n a " ; y m á s g r a v e a ú n f u e q u e el a n t e r i o r a r g u m e n t o f u e e x p u e s t o p o r el juez L a n d a e n el caso de la s e ñ o r a Bros, e n el cual antes del o t o r g a m i e n t o d e las f a c u l tades e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar, sí se h a b í a n s u s p e n d i d o las g a r a n t í a s individuales. 4 L a constitución de 1917 volvió a la tesis c o r r e c t a ; p e r o a pesar d e q u e C a r r a n z a h a b í a criticado el sistema de f a c u l t a d e s e x t r a o r d i narias seguido e n las d é c a d a s anteriores, el 8 d e m a y o de 1917, siete días después d e h a b e r e n t r a d o en vigor la constitución de Q u e r é t a r o , él pidió y o b t u v o f a c u l t a d e s p a r a legislar en el r a m o d e h a c i e n d a . E n esa a u t o r i z a c i ó n n o se siguieron los supuestos ni el p r o c e d i m i e n t o del a r t í c u l o 2 9 : f u e el p r i n c i p i o a p a r t i r del cual todos los presid e n t e s d e la " r e v o l u c i ó n " , h a s t a 1938, legislaron en tiempos d e p a z y legislaron sobre todas las m a t e r i a s , d e j a n d o a u n l a d o al c o n greso. l_Entre a l g u n o s d e los principales c u e r p o s legales q u e e n esos a ñ o s se e x p i d i e r o n , p o d e m o s m e n c i o n a r : la ley o r g á n i c a d e la U n i v e r s i d a d A u t ó n o m a d e M é x i c o de 1929, la ley g e n e r a l d e c o m u n i c a c i o n e s , la ley d e las instituciones f i n a n c i e r a s y d e crédito, las r e f o r m a s al código d e comercio, la ley general de sociedades cooperativas, el código de p r o c e d i m i e n t o s civiles p a r a el distrito f e d e r a l y territorios, la ley o r g á n i c a de justicia f e d e r a l , el código a g r a r i o , la creación d e la comisión f e d e r a l de electricidad, la r e f o r m a d e p r o c e d i m i e n t o d e los tribunales del distrito y territorios federales, el código fiscal y leyes sobre m a r i n a m e r c a n t e , obras públicas, e d u c a c i ó n , a g r i c u l t u r a y s a n i d a d pública. B _} L a s u p r e m a corte, tal y c o m o lo h a b í a h e c h o e n el siglo p a s a d o , sostuvo la f a c u l t a d del p r e s i d e n t e p a r a legislar e n tiempos d e paz. E n dos diversos casos m a n i f e s t ó : bien es cierto cjue la f a c u l t a d de e x p e d i r las leyes c o r r e s p o n d e al p o d e r legislativo, t a m b i é n lo es q u e , c u a n d o p o r circunstancias graves o especiales n o h a c e uso de esa f a c u l t a d o d e otras q u e le confiere la constitución, p u e d e conce' La evolución legislativa y jurisprudencial sobre este problema se puede consultar en Jorge Carpizo, La constitución..., op. cit., pp. 254-258. Véase el importante estudio de Felipe Tena Ramírez, La suspensión de garantías y las facultades extraordinarias en el derecho niexicatto, en la misma revista citada en la nota anterior. 5 Stcphcn Spcncer Goodspeed, op. cit., pp. 100, 114 y 134. También pueden consultarse las pp. 05, 78, 100, 103, 115, 125, 157 y 200. Véase Alexandcr T. Edclmann, op. cit., p. 425.

DE

EMERGENOA

103 dérselas a l e j e c u t i v o p a r a la m a r c h a r e g u l a r y el b u e n f u n c i o n a m i e n t o d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a . . . L a s f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s c o n c e d i d a s a l j e f e del e j e c u t i v o p o r el p o d e r legislativo l i m i t a d a m e n t e y e n ciertos c a m p o s n o son anticonstitucionales, p o r q u e t a l d e l e g a c i ó n se c o n s i d e r a c o m o a y u d a c o o p e r a t i v a d e u n p o d e r a o t r o y n o c o m o u n a a b d i c a c i ó n d e f u n c i o n e s p o r p a r t e d e l p o d e r legislativo." ^ J E n 1938, el p r e s i d e n t e C á r d e n a s , d e s p u é s d e h a b e r h e c h o u s o p r o l i j o d e d i c h a f a c u l t a d e n t i e m p o s d e paz, h a c i e n d o a u n l a d o el s u p u e s t o d e l a r t í c u l o 29, q u i s o salvar el p r o p i o a r t í c u l o y r e g r e s a r a la c o r r e c t a i n t e r p r e t a c i ó n del m i s m o : q u e sólo se p o d í a n c o n c e d e r f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s ¡ j a r a legislar si a n t e s se h a b í a n s u s p e n d i d o las g a r a n t í a s i n d i v i d u a l e s p o r existir u n a e m e r g e n c i a ; p o r t a n t o , p r o p u s o y logró u n a r e f o r m a c o n s t i t u c i o n a l , 7 a d i c i o n á n d o s e el a r t í c u l o 4 9 c o n la f r a s e : " E n n i n g ú n o t r o caso se o t o r g a r á n a l e j e c u t i v o f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar." Este a ñ a d i d o r e p i t i ó lo q u e ya el a r t í c u l o i m p l i c a b a , p e r o su i m p o r t a n c i a estribó e n q u e se m a nifestó la v o l u n t a d d e n o c o n t i n u a r v i o l a n d o esos m a n d a t o s constitucionales. E s t a p e c u l i a r situación - — r e f o r m a r u n a r t í c u l o p a r a q u e g r a m a t i c a l m e n t e exprese lo q u e d e todos m o d o s ya d e c í a , p e r o con la i n t e n c i ó n d e r e g r e s a r a l s e n t i d o c o r r e c t o del precepto—• se h a d a d o e n v a r i a s ocasiones e n el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n o . 8 E n 1942, el p r e s i d e n t e Ávila C a m a c h o solicitó y o b t u v o las f a cultades d e e m e r g e n c i a q u e l a constitución c o n s a g r a . M é x i c o e n aquellos d í a s e s t a b a e n g u e r r a c o n las p o t e n c i a s d e l eje. E l p r o b l e m a q u e e n t o n c e s se p l a n t e ó , f u e q u e el e j e c u t i v o e x p i d i ó u n a serie d e leyes q u e n o t e n í a n n a d a q u e v e r c o n la e m e r g e n c i a , c o m o la ley de la lotería n a c i o n a l , los d e c r e t o s q u e c r e a r o n el colegio n a c i o n a l , el h o s p i t a l i n f a n t i l , el i n s t i t u t o n a c i o n a l d e cardiología, e t c é t e r a . 9 " Stcphcn Spcncer Goodspeed, op. cit., pp. 202-203. 7

Lázaro Cárdenas, op. cit., p. 377, escribió en su diario al respecto lo siguiente: "Hoy presenté al senado de la república proyecto de ley retirando facultades extraordinarias al ejecutivo federal. Solamente en casos de guerra deberá solicitarlas. Deseo hacer un gobierno de responsabilidades cívicas." 8 Jorge Carpizo, La interpretación constitucional en México, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, año IV, núm. 12, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1971, pp. 393-395.

" Rosa Isabel Estrada, Facultades legislativas del presidente de la república en México, en El predominio del poder ejecutivo en Latinoamérica, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1977, p. 255, opina que Ávila Camacho, respecto a las facultades extraordinarias que se le otorgaron para legislar, "no abusó de la facultad y legisló solamente en materia administrativa, cuidándose de lio regular materias que tuviesen gran trascendencia política". Al respecto se puede consultar Luis M. Farías, El sis-

'02 F A C U L T A D E S

LEGISLATIVAS

DEL

PRESIDENTE

104

101

[_3. L A S

I.OS

M E D I D A S D E SALUBRIDAD }

L E s t a s m e d i d a s son d e dos ó r d e n e s :

i] Jas q u e establece el c o n s e j o

el p r e s i d e n t e d e l a r e p ú b l i c a ^ Se h a d i s c u t i d o si el consejo d e s a l u b r i d a d general tiene f a c u l t a d e s p a r a legislar e n m a t e r i a d e s a l u b r i d a d general, o si ú n i c a m e n t e posee la a t r i b u c i ó n r e g l a m e n t a r i a p a r a c o m p l e t a r y h a c e r efectivas las n o r m a s del c ó d i g o sanitario. 1 1 E n este t r a b a j o , lo q u e interesa q u e q u e d e claro, es q u e el consejo d e s a l u b r i d a d g e n e r a l tiene f a c u l t a d e s legislativas, y n o vamos a e n t r a r a d i s c u t i r l a n a t u r a l e z a y alcances d e esta f u n c i ó n , ya q u e es d i á f a n o este p u n t o e n n u e s t r a constitución, m i s m o q u e se reit e r a e n el a r t í c u l o 10 del código s a n i t a r i o d e 1973: " L a s disposiciones generales d e l c o n s e j o serán obligatorias e n t o d o el t e r r i t o r i o nacional. . . " tema presidencial en México, en Linea, núms. 28/29, México, Partido Revolucionario Institucional, 1977, pp. 95-96. JU Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. n,

)

L o q u e el p r e s i d e n t e a c u e r d a a través d e los t r a t a d o s -—las r e g l a s g e n e r a l e s q u e contienen—- es d e aplicación i n t e r n a ; luego, e s t e es t i n o d e los c a n a l e s a través d e los cuales el p r e s i d e n t e p u e d e legislar, y así lo h a r e c o n o c i d o la d o c t r i n a . ^ Y a C o r o n a d o a f i r m a b a Dc esta f o r m a , se e n t i e n d e c o n s t i t u c i o n a l m e n t e q u e el sólo r e a l i z a r á los gastos q u e le h a n sido a u t o r i z a d o s en p u e s t o d e egresos o en ley posterior, y q u e d e b e r á e m p l e a r sos c o r r e s p o n d i e n t e s e x a c t a m e n t e en el renglón e n q u e

presidente el presulos r e c u r le f u e r o n

autorizados.^

7 . LA

CUENTA

PÚBLICA

L a constitución d e 1857, a p a r t i r de la r e f o r m a d e 1874, a t r i b u y ó c o m o f a c u l t a d exclusiva a la c á m a r a d e d i p u t a d o s el c o n o c i m i e n t o t a n t o del p r e s u p u e s t o d e egresos c o m o d e la revisión d e la c u e n t a p ú b l i c a a n u a l . Sólo e r a c o m p e t e n c i a del congreso — d e las dos cám a r a s — la ley d e ingresos. L a ley f u n d a m e n t a l d e 1917 ú n i c a m e n t e d e j ó c o m o f a c u l t a d exclusiva d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s el p r e s u p u e s t o d e egresos, y como p o d e r d e las dos c á m a r a s la ley d e ingresos y la c u e n t a p ú b l i c a . E n v i r t u d d e la r e f o r m a d e d i c i e m b r e d e 1977, se regresó al sist e m a d e 1874: la c u e n t a p ú b l i c a volvió a ser f a c u l t a d exclusiva de la c á m a r a d e d i p u t a d o s . Asi, o t r a vez la ley d e ingresos es el único a c t o d e los tres m e n c i o n a d o s q u e a c t u a l m e n t e es c o m p e t e n c i a del congreso. ¿La f r a c c i ó n iv del a r t í c u l o 7 4 indica q u e el o b j e t o d e la cuenta p ú b l i c a es c o n o c e r los resultados d e la gestión f i n a n c i e r a , p a r a que se p u e d a c o m p r o b a r si los gastos h a n seguido los criterios señalados e n el p r e s u p u e s t o y si se h a n c u m p l i d o los objetivos c o n t e n i d o s en los p r o g r a m a s . D i c h a f r a c c i ó n c o n t i n ú a e x p r e s a n d o q u e si del exam e n q u e e f e c t ú e la c o n t a d u r í a m a y o r d e h a c i e n d a resultaren disc r e p a n c i a s e n t r e las c a n t i d a d e s g a s t a d a s y las p a r t i d a s correspond i e n t e s del p r e s u p u e s t o , o n o existiere e x a c t i t u d o justificación en los gastos hechos, se d e t e r m i n a r á n las responsabilidades q u e señala la ley./ Estos dos p á r r a f o s siguen d e cerca el c o n t e n i d o respectivo del der o g a d o a r t í c u l o 65, sólo q u e este e r a m á s c l a r o y n o i n c u r r í a en el error d e d a r l e f a c u l t a d e s decisorias a ¡la c o n t a d u r í a m a y o r d e haciend a , tal y c o m o lo h a c e el q u i n t o p á r r a f o del a r t í c u l o 74, fracción iv, ya q u e la c o n t a d u r í a lo ú n i c o q u e realiza es u n análisis técnicoc o n t a b l e d e la c u e n t a p ú b l i c a , y sobre él d e c i d e posteriormente la cámara de diputados./ Se justifica la existencia d e la c o n t a d u r í a m a y o r d e h a c i e n d a , pues

la g r a n m a y o r í a d e los d i p u t a d o s n o posee c o n o c i m i e n t o s c o n t a b l e s y la l a b o r d e a n a l i z a r la c u e n t a p ú b l i c a d e b e ser d e c a r á c t e r técnico, c o m o la q u e h a r í a u n d e s p a c h o de c o n t a d o r e s públicos. L a c o n t a d u r í a m a y o r d e h a c i e n d a es u n ó r g a n o a d m i n i s t r a t i v o y d e p e n de de la c á m a r a d e d i p u t a d o s , la q u e n o m b r a a los jefes y d e m á s e m pleados de esa o f i c i n a — a r t í c u l o 74, f r a c c i ó n ni—• y la q u e la vigila en el e x a c t o d e s e m p e ñ o d e sus f u n c i o n e s -—artículo 74, f r a c c i ó n ii. A través d e la c u e n t a p ú b l i c a , el p r e s i d e n t e d e b e j u s t i f i c a r t a n t o le^al c o m o c o n t a b l e m e n t e los gastos q u e h a e f e c t u a d o , y q u e su actuación se e n m a r c ó d e n t r o del c u a d r o legal q u e la p r o p i a c á m a r a de d i p u t a d o s le s e ñ a l ó e n el p r e s u p u e s t o . Éste es el a c t o m á s imp o r t a n t e p o r m e d i o del c u a l la constitución r e q u i e r e q u e el p o d e r ejecutivo sea c o n t r o l a d o respecto a los gastos: q u e el d i n e r o se g a s t ó en lo q u e a p r o b ó la p r o p i a c á m a r a , y q u e el m a n e j o d e ese d i n e r o se h a h e c h o con h o n r a d e z y eficacia. ^ L a c u e n t a p ú b l i c a c o r r e s p o n d i e n t e a 1976 d e m o s t r ó q u e al ejecutivo se le h a b í a a u t o r i z a d o a c o n t r a t a r e m p r é s t i t o s y créditos p o r 83 232 millones de pesos, p e r o q u e lo h a b í a h e c h o p o r 123 557 millones, o sea u n 4 8 . 4 % m á s d e lo q u e el p o d e r legislativo le h a b í a a u t o r i z a d o ; el déficit d e ese a ñ o f u e superior a los 100 0 0 0 millones de pesos, lo q u e significa q u e se gastó esa e n o r m e c a n t i d a d sin a u t o rización del congreso. 1 " L a delegación del PAN, e n la c á m a r a d e d i p u t a d o s , i m p u g n ó el dictamen a p r o b a t o r i o d e la c u e n t a p ú b l i c a , el c u a l f u e a p r o b a d o por la g r a n m a y o r í a d e los d i p u t a d o s , y es q u e el sistema q u e vivimos así lo e x i g e ; p r u e b a d e ello f u e la d e c l a r a c i ó n q u e al r e s p e c t o realizó R o d o l f o González G u e v a r a , p r e s i d e n t e d e la g r a n comisión de la c á m a r a d e d i p u t a d o s (léase líder del c o n t r o l político en d i c h a c á m a r a ) : " L o s d i p u t a d o s priístas n o cayeron en n i n g ú n g a r l i t o y aprobaron la c u e n t a p ú b l i c a d e 1976 e n d e f e n s a d e las instituciones, n o del ex p r e s i d e n t e L u i s E c h e v e r r í a . " *>u L o a n t e r i o r nos p a r e c e s u m a m e n t e grave, p u e s se r o m p e con el control d e los gastos del p o d e r ejecutivo, ya q u e el p r e s i d e n t e se atreve a solicitar p r é s t a m o s y a h a c e r gastos sin la aut>. n z a c i ó n del poder legislativo; e n o t r a s p a l a b r a s , e n n u e s t r o país, 'ns controles constitucionales q u e i m p l i c a n el p r e s u p u e s t o de egresos y la p r e s e n tación d e la c u e n t a p ú b l i c a , se c o n v i e r t e n e n m e r o s f o r m a l i s m o s , ya que el p r e s i d e n t e d i s p o n e e n la r e a l i d a d — l a p r u e b a está e n lo q u e ocurrió c o n la c u e n t a p ú b l i c a d e 1976— d e los f o n d o s públicos como le p a r e c e , con u n a d i s c r e c i o n a l i d a d a b s o l u t a , y la c á m a r a d e Excelsior, 2,1 de noviembre de 1977. * Excelsior, 25 de noviembre de 1977.

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FACULTADES

„ , ( - R L R ECONÓMICO DE C A R A C T E R

Y

HACENDAR.«

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XIII. F A C U L T A D E S R E S P E C T O A LOS O R G A N I S M O S DESCENTRALIZADOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN E S T A T A L M A Y O R 1 T A R I A Y, E N M A T E R I A AGRARIA, DE EXPROPIACIÓN, E X P U L S I Ó N DE EXTRANJEROS Y LAIíORAL

control respecto y créditos.^

1. LOS

ORGANISMOS

PARTICIPACION

DESCENTRALIZADOS

ESTATAL

Y

EMPRESAS

DE

MAYOR IT ARIA

En este c a p í t u l o y en el siguiente v a m o s a e x a m i n a r u n a serie de facultades q u e posee el presidente, cjue son i m p o r t a n t e s , y q u e es difícil p o d e r a g r u p a r b a j o a l g ú n r u b r o general, pues tienen su p r o p i o peso específico. E n esta f o r m a , la división q u e realizamos e n estos dos capítulos n o sigue u n a regla, sino q u e e n u n c i a m o s las m a t e r i a s y las e x a m i n a m o s con el á n i m o de q u e a y u d e n en la visión g e n e r a l de cuáles son r e a l m e n t e las a t r i b u c i o n e s del p r e s i d e n t e m e x i c a n o . E n M é x i c o , el sector d e o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , h a c r e c i d o en f o r m a i m p r e s i o nante; h a y i n t e r v e n c i ó n e n u n a g a m a m u y a m p l i a de a c t i v i d a d e s que e n ú l t i m a instancia son c o n t r o l a d a s p o r el ejecutivo. fll manual de organización del gobierno federal. 1969-1970,' contiene la lista g e n e r a l d e o r g a n i s m o s del sector p a r a e s t a t a l , y e n esa lista se n u m e r a n 247 organismos, divididos p o r sectores: a] a g r o p e cuario, forestal y p e s q u e r o ; b] i n d u s t r i a l ; c] d e c o m u n i c a c i o n e s y transportes; d] d e b i e n e s t a r social; y e] f i n a n c i e r o , c o m e r c i a l y d e otros servicios^ \_En 1974 se p u b l i c ó u n a lista d e o r g a n i s m o s descentralizados q u e ascendió a 107, y las e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a ascendieron a 244. 2 >¡ En el Diario Oficial del 8 d e s e p t i e m b r e de 1976, se p u b l i c ó la lista de las e n t i d a d e s registradas al 30 d e j u n i o d e ese a ñ o : los organismos descentralizados a l c a n z a r o n la c i f r a de 124 y las e m p r e sas de p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , la d e 387. Y n o es sólo la cantidad lo i m p o r t a n t e , sino la c a l i d a d . D e m o s u n o s c u a n t o s e j e m plos: el p r e s i d e n t e tiene e n sus m a n o s : el a s p e c t o d e la s e g u r i d a d 1

Manual ile organización del gobierno federal. 1969-1970, op. cit., pp. 773-784. ' Leyes, reglamentos, decretos y acuerdos del gobierno federal: 1970 1976, México, Secretaría de la Presidencia, 1975, t. ív, pp. 2, 937-2, 947. [151]

FACULTADES

ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS

V E M P R E S A S DE P A R T I C I P A C I Ó N

ESTATAL

153

152

social, a travcs del instituto m e x i c a n o del seguro social y el i n s t i t u t o d e s e g u r i d a d y servicios sociales d e los t r a b a j a d o r e s al servicio del e s t a d o ; la política eléctrica, a través d e la comisión f e d e r a l d e elect r i c i d a d y varias c o m p a ñ í a s d e luz y f u e r z a ; las p r i n c i p a l e s c o m u n i caciones, a través d e ferrocarriles nacionales d e M é x i c o y v a r i a s e m p r e s a s d e ferrocarriles, acroméxico, s. a., a e r o p u e r t o s y servicios auxiliares, c a m i n o s y p u e n t e s federales d e ingreso y servicios conexos, sistema d e t r a n s p o r t e colectivo, teléfonos d e M é x i c o , e m p r e s a s d e servicios p o r t u a r i o s ; la política d e h i d r o c a r b u r o s , a través d e p e t r ó leos m e x i c a n o s ; f u e r t e i n j e r e n c i a e n el p r o b l e m a h a b i t a c i o n a l a t r a vés d e l INFONAVIT, el FOVISSSTE; e n a s p e c t o s f o r e s t a l e s y f e r t i l i z a n -

tes, a través d e varios o r g a n i s m o s d e c a r á c t e r forestal y g u a n o s y y fertilizantes d e M é x i c o , s. a . ; i m p o r t a n t e i n t e r v e n c i ó n e n siderurgia, a través d e altos h o r n o s d e M é x i c o , s. a., siderúrgica L á z a r o C á r d e n a s - L a s T r u c h a s , s. a., siderúrgica n a c i o n a l , s. a . ; e n m a t e r i a d e a l i m e n t o s , a través d e CONASUPO, a l i m e n t o s b a l a n c e a d o s d e M é xico, m ú l t i p l e s ingenios azucareros, p r o d u c t o s pesqueros mexicanos, s. a., e i n s t i t u t o m e x i c a n o del café. E n esta f o r m a , sectores neurálgicos d e la e c o n o m í a son d e t e r m i n a d o s p o r el p r e s i d e n t e a través d e los o r g a n i s m o s y e m p r e s a s m e n c i o n a d o s . A n t e este p a n o r a m a t a n a m p l i o , desde h a c e varias d é c a d a s , y con el o b j e t o d e q u e el e j e c u t i v o p u d i e r a c o n t r o l a r a d m i n i s t r a t i v a m e n t e y s u p e r v i s a r esos o r g a n i s m o s desde el p u n t o d e vista f i n a n c i e r o , se e x p i d i ó u n a ley el 31 d e d i c i e m b r e d e 1947, m i s m a q u e n o f u e m u y e f e c t i v a . 3 P o r t a n t o , el 4 d e e n e r o d e 1966, se p r o m u l g ó la ley para el control de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal q u e f u e d e r o g a d a el 31 d e d i c i e m b r e d e 1970 p o r la ley para el control, por parte del gobierno federal, de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal. ¡El a r t í c u l o 1" d e la ley d e 1970 d e c l a r a q u e : " Q u e d a n sujetos al cdíitrol y vigilancia del e j e c u t i v o f e d e r a l e n los términos d e este c a p í t u l o , los organismos descentralizados y las e m p r e s a s d e particip a c i ó n estatal con excepción d e : i. L a s instituciones nacionales d e crédito, o r g a n i s m o s auxiliares nacionales d e c r é d i t o y las instituciones n a c i o n a l e s d e seguros y fianzas. II. L a s instituciones d o c e n t e s y culturales. El e j e c u t i v o federal e j e r c e r á las f u n c i o n e s q u e este c a p í t u l o d e la ley le c o n f i e r e , por c o n d u c t o d e las secretarías del p a t r i m o n i o n a c i o n a l , d e l a presidencia y d e h a c i e n d a y c r é d i t o público, sin p e r j u i c i o d e las facultades q u e e n esta m a t e r i a Ies o t o r g u e n o t r a s leyes." \ • H é c t o r l i x - Z a m u d i o , Supremacía

del

ejecutivo...,

oP.

cit.,

106.

D e a c u e r d o c o n la ley m e n c i o n a d a , la intervención d e la secretaría d e h a c i e n d a y c r é d i t o p ú b l i c o se r e f i e r e a los p r e s u p u e s t o s y a los créditos, y la d e la secretaría d e la presidencia se realiza respecto a las inversiones. L a secretaría del p a t r i m o n i o n a c i o n a l tiene u n a serie de f a c u l t a d e s a m p l i a s p a r a el c o n t r o l d e los mismos, c o m o la f a c u l t a d d e a u d i t o r í a p e r m a n e n t e y la inspección técnica. E n la a c t u a l i d a d el c o n t r o l p o r p a r t e d e las secretarías d e e s t a d o se h a m o d i f i c a d o e n v i r t u d d e la ley o r g á n i c a d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l de 1976, q u e e n su a r t í c u l o 32, f r a c c i ó n XII, d i s p o n e que c o r r e s p o n d e a la secretaría d e p r o g r a m a c i ó n y p r e s u p u e s t o ( a n tigua secretaría d e la p r e s i d e n c i a ) : " C o n t r o l a r y vigilar f i n a n c i e r a y a d m i n i s t r a t i v a m e n t e la o p e r a c i ó n d e los organismos d e s c e n t r a l i zados, instituciones, c o r p o r a c i o n e s y e m p r e s a s q u e m a n e j e n , p o s e a n o exploten bienes y recursos n a t u r a l e s d e la nación, o las sociedades e instituciones e n q u e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l posea acciones o intereses p a t r i m o n i a l e s , y q u e n o estén e x p r e s a m e n t e e n comendados o subordinados a otra dependencia." A d e m á s , esa secretaría tiene la f a c u l t a d d e p r o y e c t a r y c a l c u l a r los egresos del g o b i e r n o f e d e r a l y los ingresos y egresos d e la a d ministración p ú b l i c a p a r a e s t a t a l , y e n el p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i ó n d e 1978 se incluye a los p r i n c i p a l e s o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , cuyos presupuestos a s c i e n d e n a $ 4 7 8 ' 1 4 6 ' 7 5 7 000.00 q u e inclusive es m a y o r al del sector c e n t r a l i z a d o , el c u a l incluidos los renglones d e i n v e r siones y d e u d a p ú b l i c a , a s c e n d i ó a $ 4 3 4 ' 3 0 3 ' 4 1 8 000.00. vEn d i c h o p r e s u p u e s t o d e egresos se c o n t i e n e n n o r m a s d e c o n t r o l de esos o r g a n i s m o s y e m p r e s a s , e s p e c i a l m e n t e en el a r t í c u l o 17 q u e señala q u e la s e c r e t a r í a d e p r o g r a m a c i ó n y p r e s u p u e s t o tiene a su cargo la a d m i n i s t r a c i ó n , c o n t r o l y ejercicio d e los r a m o s d e inversiones y erogaciones a d i c i o n a l e s d e los o r g a n i s m o s descentralizados, empresas d e p a r t i c i p a c i ó n estatal y fideicomiso5,J Así, el c o n t r o l d e este a m p l i o sector al q u e se lia d a d o en d e n o minar p a r a e s t a t a l , n o se a g o t a e n la m e n c i o n a d a ley p a r a el control, sino q u e e n c o n t r a m o s disposiciones i m p o r t a n t e s t a n t o e n la ley o r g á n i c a d e la 4a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l c o m o e n el p r e supuesto d e egresos.

"trecho, t. xx, núm. 79 80 México n „ *», W 0 , pp. 1283-1284 £aía L a T •Mor, puede consultarse, Sealiiel Alauis , , comal,ÍUdad, vo.. xxv,, núm.

de

, , "r*™" ¡

Ocultad de " t ó " ° ' " ; ' * Mé. 30. •> casos l a s a , a aUmumu " - icces de distrito * lingo Alsina, Tintado teórico práctico de derecho procesal civil y comerfu/, Buenos Aires, Ediar, 1957, t. it, pp. 272-273. puestos coima i» scnaiau.» SOS ínter "Jorge Carpizo, ta naturaleza jurídica..., op. cit., pp. 110-413. ^ r X ^ columna h o r ^ ^ ^ J * a " Jorge Carpizo, liases constitucionales..., op. cit., pp. 51-54. de• autori de la suprema corte mo aparece i » « ^ » ^ ' ^ ^ ^; X c ' p .l ,cnn co o , , t . u , i o n a l i d a d " de le,es, (aliados por l0S " 50 cn"iV.icios de amparo xicaiia en juic j ^ ^ rcv,sloI1. también cu gt 454 366

a

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is»"- »ÍÍÍ-ÍWS = s r j s

GARANTÍAS 182

F A C U L T A D E S J U R I S D I C C I O N A L E S Y SUS R E L A C I O N E S OON E L I-ODER

d e l o g r a r la a u t o n o m í a d e los ministros; p a r a q u e n o d e b a n su n o m b r a m i e n t o e x c l u s i v a m e n t e al p o d e r e j e c u t i v o , sino q u e t a m b i é n i n t e r v e n g a e n él el legislativo. N a v a N c g r e t c , refiriéndose a esta situación, a u n q u e a d i f e r e n t e clase d e jueces, o p i n ó q u e lo a n t e r i o r h u b i e r a sido s u f i c i e n t e g a r a n t í a en u n país c o m o F r a n c i a — o N o r t e a m é r i c a d e c i m o s n o s o t r o s — e n d o n d e el legislativo es u n efectivo p o d e r ; p e r o e n M é x i c o su intervención resulta d e m e r o t r á m i t e . 2 3 L a constitución original d e 1917 s e ñ a l a b a q u e los ministros d e la s u p r e m a c o r t e serían d e s i g n a d o s p o r el congreso d e la u n i ó n e n f u n c i o n e s d e colegio e l e c t o r a l , siendo los c a n d i d a t o s p r o p u e s t o s , u n o p o r c a d a leg i s l a t u r a local, e n la f o r m a q u e o r d e n a r a l a p r o p i a ley local. E m p e r o , este sistema se m o d i f i c ó y su r e f o r m a se p u b l i c ó e n el Diario Oficial el 2 0 d e agosto d e 1920 p a r a c o n f i g u r a r el sistema q u e ten e m o s a c t u a l m e n t e y q u e está i n s p i r a d o e n el n o r t e a m e r i c a n o ; e n éste h a d a d o b u e n r e s u l t a d o , p o r q u e el s e n a d o vigila r e a l m e n t e los n o m b r a m i e n t o s , los cjue reciben la a t e n c i ó n d e la o p i n i ó n pública, 2 4 p e r o e n M é x i c o esas designaciones q u e d a n e n las m a n o s exclusivas del p r e s i d e n t e . P o r ello se h a n p r o p u e s t o ciertas m o d a l i d a d e s a nuestro sistema: a ] F i x - Z a m u d i o o p i n a q u e el sistema p o d r í a m e j o r a r s e si el pres i d e n t e n o t u v i e r a las m a n o s a b s o l u t a m e n t e libres ya q u e está som e t i d o a c o m p r o m i s o s políticos n o fáciles d e e l u d i r . P o r t a n t o , sería posible q u e la designación c o n t i n u a r a corno f a c u l t a d del presidente, p e r o h a c i e n d o q u e éste escogiera d e t e r n a s q u e p o r t u r n o le present a r í a n los colegios d e a b o g a d o s , los m i e m b r o s del p o d e r j u d i c i a l , y las f a c u l t a d e s y escuelas d e d e r e c h o d e la r e p ú b l i c a . 2 0 b] Flores G a r c í a p i e n s a q u e los jueces q u e e m p e z a r a n la c a r r e r a j u d i c i a l d e b e r í a n e n t r a r e n ella m e d i a n t e oposiciones y concursos. P a r a los ministros d e l a s u p r e m a corte y los m a g i s t r a d o s del tribunal s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a l , u n j u r a d o calificador p o d r í a e x a m i n a r los m é r i t o s d e los c a n d i d a t o s a esos cargos y f u n g i r c o m o asesor del p r e s i d e n t e p a r a q u e éste realizara la designación con base e n u n a o p i n i ó n a u t o r i z a d a . 2 0 " Alfonso Nava Ncgretc, Derecho procesal administrativo,

JUDICIALES

JUDICIAL

México, Ed. l'o-

21 rrúa, 1959, p. 318. Hughes, La suprema corte de los Estados Unidos, México, Charles Evans Fondo de Cultura Económica, 1971, p. 43. a Héctor Fix-Zamudio, Valor actual del principio de la división de poderes y su consagración en las constituciones de 1857 y 1917, en Boletín del Instituto de Derecho Comparado de México, año xx, núms. 58-59, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 19G7, p. 88. M Fernando l lores García, Implantación de la carrera judicial en México, en Itcvista de la Facultad de Derecho de México, l. x, núms., 37-38-39-40, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1900, p. 308.

183 c] A l c a l á - Z a m o r a y Castillo o p i n a q u e se d e b e s u s t r a e r t o t a l m e n te el n o m b r a m i e n t o d e los f u n c i o n a r i o s judiciales a la i n j e r e n c i a del i n d e peej encdui teinvtoe,. 2 7y q u e se d e b e c r e a r u n a v e r d a d e r a c a r r e r a j u d i c i a l E n el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l d e A m é r i c a L a t i n a , e s p e c i a l m e n t e e n el d e V e n e z u e l a , P e r ú y C o l o m b i a , se h a v e n i d o i n s t i t u y e n d o la fig u r a del c o n s e j o d e justicia o d e la m a g i s t r a t u r a cjue se c o m p o n e c o n r e p r e s e n t a n t e s del p o d e r j u d i c i a l — c o n c a r á c t e r m a y o r i t a r i o — y del legislativo y e j e c u t i v o , t e n i e n d o la f u n c i ó n d e i n t e r v e n i r e n el n o m b r a m i e n t o y p r o m o c i ó n d e los jueces, d e d e c i d i r sobre los traslados, d e resolver las q u e j a s q u e se p r e s e n t e n c o n t r a los p r o p i o s j u e c e s y d e velar la o b s e r v a n c i a d e las g a r a n t í a s judiciales. 2 8 E n M é x i c o sería i n t e r e s a n t e realizar u n e s t u d i o sobre los a n t e c e d e n t e s d e q u i e n e s h a n sido d e s i g n a d o s ministros d e la s u p r e m a corte d e justicia, p a r a p o d e r d e t e r m i n a r si son p r i n c i p a l m e n t e políticos, a c a d é m i c o s o forenses, ya sea c o m o litigantes o c o m o j u z g a dores, y así llegar a establecer q u é clase d e n o m b r a m i e n t o s realizó c a d a p r e s i d e n t e a p a r t i r d e la r e f o r m a constitucional d e 1928. 2 0 15] La estabilidad. C o n f o r m e al a r t í c u l o 9 4 constitucional, los m i nistros d e la s u p r e m a c o r t e g o z a n d e l p r i n c i p i o d e e s t a b i l i d a d e n el cargo, y a q u e son i n a m o v i b l e s ; es decir, n o p u e d e n ser p r i v a d o s d e sus puestos a m e n o s q u e observen m a l a c o n d u c t a d e a c u e r d o c o n el p r o c e d i m i e n t o q u e i n d i c a el a r t í c u l o 111 o p r e v i o el juicio d e responsabilidad. E l c o n s t i t u y e n t e d e Q u e r é t a r o t a m b i é n se d e c i d i ó p o r el p r i n cipio d e la i n a m o v i l i d a d , c o n la siguiente c a r a c t e r í s t i c a : c a d a u n o de los ministros d e la c o r t e d u r a r í a e n el c a r g o dos a ñ o s ; los q u e f u e r a n d e s i g n a d o s a l t e r m i n a r ese p r i m e r p e r í o d o , d u r a r í a n c u a t r o años, y a p a r t i r d e 1923 serían inamovibles. L a i n t e n c i ó n del constituyente f u e d e p u r a r esos c a r g o s ; h a c e r q u e r e a l m e n t e q u e d a r a n en ellos los m e j o r e s e l e m e n t o s , a n t e s q u e a d q u i r i e r a n la i n a m o v i l i d a d . E n 1934 se r e f o r m ó el c i t a d o a r t í c u l o 9 4 p a r a establecer q u e los ministros d e la s u p r e m a c o r t e d u r a r í a n seis a ñ o s e n . el c a r g o . E s t a i reforma f u e u n salto h a c i a a t r á s e n la i n d e p e n d e n c i a d e l p o d e r j u dicial f e d e r a l , y t o d a v í a p e o r f u e p o r q u e se h a c í a coincidir el c a r g o de m i n i s t r o d e la s u p r e m a c o r t e c o n el p e r í o d o del p r e s i d e n t e ; así, Niccto Alcalá-Zamora y Castillo, Protección jurisdiccional del particular Irente al ejecutivo en México, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año ni, núm. 8, México, 1970, p. 300. " Héctor Fix-Zamudio, Función del poder judicial..., op. cit., p. 44. 20 La integración de la suprema corte de justicia, de 1935 a 1974, se puede consultar en Roderic Ai Cainp, Mexican political biographies 19)5-1975, Tucson, Atizona, T h e University of Arizona Picss, 1970, pp. 345-358.

FACULTADES JURISDICCIONALES

184

Y

SUS R E L A C I O N E S

OON E L

L-ODER

JUDICIAL

este ú l t i m o l o g r a b a s u b o r d i n a r t o t a l m e n t e al m á x i m o t r i b u n a l . P o r eso se h a a f i r m a d o q u e " C á r d e n a s n o m b r ó ministros a p e r s o n a s d e escasa p r e p a r a c i ó n j u r í d i c a q u e a p r o b a b a n todos sus actos y a p o y a b a n todas sus decisiones políticas discutibles". 3 0 A f o r t u n a d a m e n t e , e n s e p t i e m b r e d e 1944 u n a n u e v a r e f o r m a al a r t í c u l o 9 4 regresó al sistema d e la i n a m o v i l i d a d d e los ministros d e n u e s t r o t r i b u n a l s u p r e m o , ya q u e a p e s a r d e los d e f e c t o s q u e p u e d a t e n e r , el p r i n c i p i o d e i n a m o v i l i d a d es a todas luces y sin d u d a , p r e f e r i b l e al d e n o m b r a m i e n t o s periódicos q u e a c a b a n con la i n d e p e n d e n c i a y t r a n q u i l i d a d d e los i n t e g r a n t e s d e la c o r t e sup r e m a . 3 1 P a r a q u e el p r i n c i p i o d e i n a m o v i l i d a d f u n c i o n e b i e n , necesita d e a c e r t a d a s designaciones. C | La remuneración. E s el p r o p i o a r t í c u l o 9 4 el q u e establece q u e la r e m u n e r a c i ó n d e los ministros d e la s u p r e m a corte n o p o d r á ser d i s m i n u i d a d u r a n t e su e n c a r g o . El a r t í c u l o 127 prescribe q u e : " E l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , los i n d i v i d u o s d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia, los d i p u t a d o s y senadores y d e m á s f u n c i o n a r i o s públicos d e la f e d e r a c i ó n , d e n o m b r a m i e n t o p o p u l a r , r e c i b i r á n u n a c o m p e n s a c i ó n p o r sus servicios q u e será d e t e r m i n a d a p o r la ley y p a g a d a p o r el tesoro f e d e r a l . Esta c o m p e n s a c i ó n n o es r e n u n c i a b l e , y la ley q u e la a u m e n t e o dismin u y a n o p o d r á t e n e r e f e c t o d u r a n t e el p e r i o d o e n q u e u n f u n c i o n a r i o e j e r c e el c a r g o . " L u e g o , c o n f o r m e al a r t í c u l o 127, los ministros n o p o d r í a n tener n i n g ú n a u m e n t o e n sus r e m u n e r a c i o n e s p o r ser inamovibles. D i c h o a r t í c u l o p r o v i e n e d e la constitución d e 1857, d e a c u e r d o con la c u a l los ministros d e la s u p r e m a c o r t e e r a n electos p o p u l a r m e n t e y d u r a b a n u n p e r i o d o d e t e r m i n a d o : e n esa ley f u n d a m e n t a l sí se just i f i c a b a ese p r e c e p t o ; en la a c t u a l , n o . T o r n a n d o e n c u e n t a l a ratio del a r t í c u l o , a los ministros sí se les h a i n c r e m e n t a d o la r e m u n e r a ción, la cual, c o m p a r a d a con la q u e reciben f u n c i o n a r i o s menores d e p e n d i e n t e s del e j e c u t i v o o f u n c i o n a r i o s del sector p a r a e s t a t a l , no es e l e v a d a . D ] La responsabilidad. L o s ministros d e la s u p r e m a c o r t e son i n a m o v i b l e s a m e n o s q u e , c o m o ya d i j i m o s , observen m a l a conduct a d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 111 d e la ley f u n d a m e n t a l o previo juicio d e r e s p o n s a b i l i d a d . El sexto p á r r a f o del a r t í c u l o 111 f u e int r o d u c i d o en la constitución e n 1928, y a la letra d i c e : " E l presid e n t e d e la r e p ú b l i c a p o d r á p e d i r a n t e la C á m a r a d e d i p u t a d o s la destitución, p o r m a l a c o n d u c t a , d e c u a l q u i e r a d e los ministros de 30 31

Stcphcn Spencer Coodspeed, o]>. cit., p. 16!). Véase Fernando Flores García, {>. cil., p. 360.

GARANTÍAS

JUDICIALES

185 la s u p r e m a c o r t e d e justicia d e la n a c i ó n , de los m a g i s t r a d o s d e circuito, d e los jueces d e distrito, de los m a g i s t r a d o s d e l t r i b u n a l s u p e rior d e justicia del distrito f e d e r a l y d e los jueces d e l o r d e n c o m ú n del distrito f e d e r a l . E n estos casos, si la c á m a r a d e d i p u t a d o s , prim e r o , y la d e senadores, después, d e c l a r a n p o r m a y o r í a a b s o l u t a d e votos j u s t i f i c a d a la petición, el f u n c i o n a r i o a c u s a d o q u e d a r á p r i v a d o desde luego d e su puesto, i n d e p e n d i e n t e m e n t e d e la responsabilidad legal e n q u e h u b i e r a i n c u r r i d o , y se p r o c e d e r á a n u e v a designación." El s é p t i m o p á r r a f o f u e a d i c i o n a d o e n 1944: " E l p r e s i d e n t e cíe la r e p ú b l i c a , a n t e s d e p e d i r a las c á m a r a s la destitución d e a l g ú n f u n c i o n a r i o j u d i c i a l , o i r á a éste, e n lo p r i v a d o , a e f e c t o d e p o d e r a p r e ciar e n c o n c i e n c i a la justificación d e tal solicitud." C o m o d a t o curioso p o d e m o s a p u n t a r q u e la i n t r o d u c c i ó n del sexto p á r r a f o del a r t í c u l o 111 f u e s i m u l t á n e a a la r e f o r m a q u e p u s o en m a n o s del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a el n o m b r a m i e n t o d e los ministros d e la s u p r e m a c o r t e y d e otros jueces, así c o m o la supresión del m u n i c i p i o libre en el distrito f e d e r a l y e n los territorios federales. El f u n d a m e n t o d e l sexto p á r r a f o del a r t í c u l o 111 lo e n c o n t r a m o s en tres p á r r a f o s d e la exposición d e m o t i v o s q u e p r e s e n t ó el g e n e r a l O b r e g ó n a n t e el c o n g r e s o : " E n c a m b i o , c u a n d o u n f u n c i o n a r i o p ú b l i c o sabe q u e p u e d e ser d e s p o j a d o d e su e m p l e o si n o lo sirve c o n h o n e s t i d a d y eficiencia y q u e p u e d e s u f r i r el castigo c o r r e s p o n d i e n t e , c o n s t i t u y e u n a g a r a n t í a m a y o r q u e el m i s m o f u n c i o n a r i o q u e sabe d e a n t e m a n o q u e n i a u n la voz p ú b l i c a d e sus m a l o s m a n e j o s p u e d e d e t e r m i n a r su s e p a r a c i ó n del p u e s t o q u e d e s e m p e ñ a . E s t a ú l t i m a situación es la q u e p r o p i a m e n t e h a i m p e r a d o respecto d e los j u e c e s b a j o la constitución d e 1917, . o t i la g a r a n t í a ilimit a d a d e la i n a m o v i l i d a d judicial. L a s p r u e b a s efectivas q u e r e q u i e r e el juicio c o n s t i t u c i o n a l d e resp o n s a b i l i d a d -—las c u a l e s e n m u y r a r a s ocasiones p o d r á p r e s e n t a r s e en c o n t r a d e los j u e c e s — , h a n h e c h o d e la i n a m o v i l i d a d j u d i c i a l u n a positiva i m p u n i d a d . " D e 1928 a 1976, el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a solicitó e n tres ocasiones la aplicación del sexto p á r r a f o d e l a r t í c u l o 111: 3 2 a] El 2 d e d i c i e m b r e d e 1929, la d e s t i t u c i ó n del l i c e n c i a d o F i d e l Ruiz, m a g i s t r a d o del t r i b u n a l s u p e r i o r d e l distrito del n o r t e d e B a j a C a l i f o r n i a . El p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a a s e g u r ó q u e al respecto había o r d e n a d o u n a investigación m i n u c i o s a y serena. A c o m p a ñ ó u n expediente, y la p r i m e r a comisión d e justicia d e la c á m a r a d e d i p u 33 Luis Raúl González Pérez colaboró en la localización de la información sobre cional. los casos específicos que se mencionan sobre el artículo III constitu-

181)

FACULTADES JURISDICCIONALES

Y SUS R E L A C I O N E S

CX)N E L PODER

LABORES DE A U X I L I O

JUDICIAL

su c o n t r a en el t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a l y que g r a n p a r t e e r a n f u n d a d a s , así c o m o q u e " l a opinión p ú b l i c a d e los t r i b u n a l e s le es a d v e r s a a t r i b u y é n d o l e f a l t a d e p r o b i d a d en el dese m p e ñ o d e su c a r g o " . Y r e s p e c t o al juez D í a z se m a n i f e s t ó q u e los cargos s e ñ a l a d o s en su c o n t r a e r a n análogos a los del caso del juez Brito F l o t a , sin hacerse n i n g u n a o t r a especificación. E n la c á m a r a d e d i p u t a d o s , p o r u n a n i m i d a d d e 8 9 votos, se aprob ó el d i c t a m e n d e destitución d e esos jueces. E n este caso, M a n u e l M . M o r e n o d i o u n v o t o p a r t i c u l a r

para

p e d i r q u e se les o t o r g a r a a los a c u s a d o s la o p o r t u n i d a d d e i n f o r m a r p o r escrito, en el t é r m i n o d e s e t e n t a y dos h o r a s , lo q u e considerar a n c o n v e n i e n t e , proposición q u e n o p r o s p e r ó , p e r o q u e es u n ante-

187

JUDICIAL

c e d e n t e del s é p t i m o p á r r a f o del a r t í c u l o 111, m i s m o q u e se a g r e g ó e n 1944.

tados e n c o n t r ó , e n t r e o t r a s cosas: q u e el m e n c i o n a d o j u e z h a b í a realizado descuentos a los e m p l e a d o s d e su d e p e n d e n c i a , q u e p o seía u n a f o r t u n a n o c o r r e s p o n d i e n t e a sus r e m u n e r a c i o n e s ni a n t e c e d e n t e s e c o n ó m i c o s y cjue se h a b í a p r e s e n t a d o c o m o p o s t o r e n r e m a t e s judiciales d e negocios t r a m i t a d o s d e n t r o d e su jurisdicción. E n la c á m a r a d e d i p u t a d o s , c o n dispensa d e t r á m i t e s , sin discusión y e n v o t a c i ó n e c o n ó m i c a , se a p r o b ó el d i c t a m e n p a r a d e s t i t u i r al juez e n cuestión. b] El 15 d e abril d e 1931, la destitución- del licenciado I s m a e l B c r m ú d e z , j u e z m e n o r d e la Villa d e S a n t i a g o , B a j a C a l i f o r n i a S u r , a q u i e n e n a c t a del t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia d e l distrito f e d e r a l , se le i m p u t a b a h a b e r s e p r e s e n t a d o en e s t a d o d e e m b r i a g u e z a su o f i c i n a , i m p o n e r tratos a r b i t r a r i o s y h a b e r g u a r d a d o e n su casa h a b i tación u n c o n t r a b a n d o d e c a j a s d e tequila. L a c á m a r a d e d i p u t a d o s , sin discusión y p o r u n a n i m i d a d d e o c h e n t a y u n votos, a p r o b ó el d i c t a m e n p a r a destituir al juez B e r m ú d e z . c] E l 19 d e d i c i e m b r e d e 1932, la d e s t i t u c i ó n d e u n g r u p o d e j u e ces, los licenciados E d u a r d o G a r d u ñ o S o t o , j u e z p r i m e r o d e distrito en P u e b l a ; Jesús G u d i ñ o Servín, j u e z d e distrito e n Z a c a t e c a s ; A u g u s t o B r i t o F l o t a , j u e z p r i m e r o m e n o r d e la c i u d a d d e M é x i c o , y L e o v i g i l d o D í a z , juez sexto m e n o r d e la c i u d a d d e M é x i c o . Se a c o m p a ñ ó c o n la solicitud u n e x p e d i e n t e . Al j u e z G a r d u ñ o S o t o se le i m p u t a b a " h a b e r d i c t a d o u n a s e n t e n c i a n o t o r i a m e n t e ilegal", h a b e r p u e s t o su f i r m a e n u n a resolución q u e n o f u e d i c t a d a p o r él, y la existencia d e diversos e x p e d i e n t e s sobre responsabilidades q u e se e n c o n t r a b a n e n la p r o c u r a d u r í a g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a . D e l j u e z G u d i ñ o Servín se d i j o q u e los h e c h o s q u e se le i m p u t a b a n q u e d a r o n c o m p r o b a d o s , p e r o n o se expresó cuáles e r a n . D e l juez Brito F l o t a se a f i r m ó q u e existían n u m e r o s a s q u e j a s en

AI. PODER

L a d o c t r i n a se h a e x p r e s a d o , y con t o d a razón, e n c o n t r a d e e s t e p r o c e d i m i e n t o d e d e s t i t u c i ó n establecido p o r el a r t í c u l o 111, 3 3 ya q u e v u l n e r a la i n d e p e n d e n c i a del p o d e r j u d i c i a l y p o n e sobre su c a b e z a la e s p a d a q u e p u e d e caer a v o l u n t a d del p r e s i d e n t e . Bien c o n o c e m o s q u e el p o d e r legislativo n o se o p o n d r á a la p e t i c i ó n p r e s i d e n c i a l : baste c o m o e j e m p l o la solicitud del 19 d e d i c i e m b r e d e 1932. Por t a n t o , d i c h o s p á r r a f o s d e b e n d e s a p a r e c e r d e n u e s t r a constitución, si q u e r e m o s r e f o r z a r la a u t o n o m í a d e n u e s t r o p o d e r judicial. Y n o h a y q u e p r e o c u p a r s e , p u e s los j u e c e s n o son intocables si i n c u r r e n e n faltas. Así, respecto al p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , a los m i nistros de la s u p r e m a c o r t e se les p u e d e seguir u n j u i c i o d e r e s p o n sabilidad •—artículo 108 c o n s t i t u c i o n a l — , y d e a c u e r d o c o n la f r a c ción x x x clel a r t í c u l o 12 d e la ley o r g á n i c a del p o d e r j u d i c i a l d e la f e d e r a c i ó n , la s u p r e m a c o r t e está f a c u l t a d a p a r a : " I m p o n e r c o r r e c ciones disciplinarias a los m a g i s t r a d o s d e c i r c u i t o y jueces d e distrito, e n los casos de f a l t a s graves e n el ejercicio d e sus f u n c i o n e s ; y suspenderlos, e n sus m i s m a s f u n c i o n e s p a r a consignarlos al m i n i s t e r i o público, si a p a r e c i e r e n indiciados e n la comisión de u n d e l i t o . "

4.

LAS

I.AHORES

DE

AUXILIO

AL

PODER

JUDICIAL

L a f r a c c i ó n XII del a r t í c u l o 8 9 constitucional establece q u e el presid e n t e d e b e r á " f a c i l i t a r al p o d e r j u d i c i a l los auxilios q u e necesite p a r a el ejercicio e x p e d i t o d e sus f u n c i o n e s " ; d e b i é n d o s e a c l a r a r cjue la calificación d e la n e c e s i d a d a cjue se refiere esta f r a c c i ó n está e n m a n o s del jxider j u d i c i a l ya q u e si no, el [jresidente p o d r í a negarse a d a r d i c h o auxilio, h a c i e n d o n u g a t o r i a la obligación q u e tiene d e apoyarlo.34 S i n e m b a r g o , n o s i e m p r e el a u x i l i o q u e se p r e s t a es el n e c e s a r i o y a d e c u a d o : " E l jrresidente d e la c o r t e [ A g a p i t o Pozo] se q u e j a f r a n c a m e n t e d e la f a l t a d e c o o p e r a c i ó n d e a l g u n o s g o b e r n a d o r e s d e los estados y d e los c o m a n d a n t e s de las zonas militares, cuyo a u x i l i o h a sido solicitado p o r los jueces d e distrito y la s u p r e m a c o r t e , p e r o h a n d e j a d o d e a c t u a r c o n rajjidez, c u a n d o lo h a c e n , c o n t r a las invasiones d e los agraristas sobre las tierras poseídas p o r los pe11 Eduardo Fallares, op. cit., j>. 7; y Nicelo Alcalá-Zamora y Castillo, op. cit., |>. 295. 31

José María del Castillo Vclasco, op. cit., p. 182.

F A C U L T A D DE FACULTADES JURISDICCIONALES

188

V SUS R E L A C I O N E S

CON EL. PODER

q u e ñ o s p r o p i e t a r i o s individuales, (jue s u p u e s t a m e n t e están p r o t e g i d o s p o r m a n d a m i e n t o s d e amparo. Dos jueces d e distrito, entrevist a d o s e n p o b l a c i o n e s a l e j a d a s del c e n t r o del país, e x p r e s a r o n u n s e n t i m i e n t o similar m u c h o m á s intenso. P o r o t r a p a r t e , u n a serie d e casos d e la p r o p i a sala a d m i n i s t r a t i v a i n d i c a n q u e el a g e n t e del m i n i s t e r i o p ú b l i c o f e d e r a l c o o p e r a , en a l g u n a m e d i d a , e j e r c i t a n d o la a c c i ó n p e n a l e n c o n t r a d e las a u t o r i d a d e s responsables y d e los e j i d o s t e r c e r o — p e r j u d i c a d o s q u e se n i e g a n a a c a t a r las e j e c u t o r i a s d e amparo."

5.

LA

35

FACULTAD

Di:

INDULTO

JUDICIAL

INDULTO

L a f r a c c i ó n x i v del a r t í c u l o 8 9 constitucional o t o r g a al p r e s i d e n t e la f a c u l t a d d e i n d u l t a r : " C o n c e d e r , c o n f o r m e a las leyes, indultos a los reos s e n t e n c i a d o s p o r delitos d e c o m p e t e n c i a d e los t r i b u n a l e s f e d e r a l e s y a los sentenciados p o r delitos del o r d e n c o m ú n , e n el distrito federal." L a c o n s t i t u c i ó n d e 1824 a t r i b u y ó la f a c u l t a d d e i n d u l t o al legislativo, a pesar d e a u t o r i z a d a s opiniones e n f a v o r d e otorgárselo al ejecutivo.3" E n el constituyente d e 1856-57 t a m b i é n se quiso d a r esta f a c u l t a d al legislativo, h a b i e n d o t r i u n f a d o p o r estrecho m a r g e n d e votos la cor r i e n t e a f a v o r del e j e c u t i v o . T e n a R a m í r e z d e f i n e el i n d u l t o c o m o " l a remisión q u e h a c e el e j e c u t i v o d e u n a p e n a i m p u e s t a en sentencia i r r e v o c a b l e " , 3 7 y afirm a q u e el e j e c u t i v o n o i n t e r f i e r e en la a c t i v i d a d jurisdiccional d a d o q u e ésta t e r m i n ó con l a sentencia irrevocable, y lo q u e h a c e el ejec u t i v o es la dispensa d e la ejecución d e la sentencia, cosa q u e cae d e n t r o d e su c o m p e t e n c i a . El i n d u l t o n o es un a c t o d e gracia o u n a c t o p e r s o n a l del presi-

189

El m e n c i o n a d o c ó d i g o p e n a l c o n t e m p l a dos hipótesis p a r a la c o n cesión del i n d u l t o : i] el necesario, c u a n d o a p a r e z c a — c o n f o r m e al a r t í c u l o 9 6 — el c o n d e n a d o es i n o c e n t e y

iij el discrecional, q u e se p u e d e c o n c e d e r al r e o q u e h a y a p r e s t a d o i m p o r t a n t e s servicios a la nación, t r a t á n d o s e d e delitos del o r d e n c o m ú n , o al reo p o r delitos políticos. 3 8 M i e n t r a s el i n d u l t o es f a c u l t a d d e l presidente, se o t o r g a a p e r s o n a d e t e r m i n a d a y n o p u e d e concederse sino respecto a la sanción d a d a e n s e n t e n c i a irrevocable, la a m n i s t í a es f a c u l t a d del legislativo, f a v o rece a t o d a s aquellas p e r s o n a s q u e estén en el s u p u e s t o s e ñ a l a d o polla ley, y se p u e d e o t o r g a r en relación a quienes estén o n o p r o c e sados, y sin i m p o r t a r , e n el caso d e los procesados, si h a y o n o sentencia. ¿ P u e d e la p e r s o n a f a v o r e c i d a r e c h a z a r el i n d u l t o ? N o p u e d e h a cerlo, p o r q u e el i n d u l t o es u n a institución p ú b l i c a . L o a n t e r i o r f u e c l a r a m e n t e e x p u e s t o e n N o r t e a m é r i c a p o r el j u e z H o l m e s a n o m b r e de la c o r t e e n el caso d e Perovich, a r g u m e n t o con el c u a l estamos d e a c u e r d o . H o l m e s m a n i f e s t ó : " U n i n d u l t o , e n nuestros días, no es u n a c t o d e g r a c i a p r i v a d o r e a l i z a d o p o r u n i n d i v i d u o q u e e v e n t u a l m e n t e tiene el p o d e r . Es u n a p a r t e del e s q u e m a constitucional. C u a n d o se le o t o r g a constituye u n a d e t e r m i n a c i ó n d e la a u t o r i d a d final d e que. será i n e j o r p a r a el b i e n e s t a r p ú b l i c o infligir u n a p e n a m e n o r q u e la q u e f i j a el f a l l o . . . " 3 " ¿ P u e d e el i n d u l t o ser absoluto o p u e d e c o n m u t a r la p e n a p o r u n a m e n o r ? El i n d u l t o e n M é x i c o — n o así e n otros países— e n virtud d e la r e d a c c i ó n d e los artículos 9 6 y 97 del m e n c i o n a d o c ó d i g o penal, tiene q u e ser d e c a r á c t e r absoluto, n o a d m i t i é n d o s e q u e p u e d a ser p a r c i a l . El a r t í c u l o 112 d e la constitución indica q u e n o p r o c e d e la c o n cesión del i n d u l t o r e s p e c t o a sentencias d e responsabilidad p o r d e litos oficiales.

d e n t e , sino q u e f o r m a p a r t e del sistema c o n s t i t u c i o n a l : es u n instrum e n t o e x t r a o r d i n a r i o p o r m e d i o del cual la sociedad es m e j o r servida con la concesión d e éste, el cual se d e b e o t o r g a r c o n f o r m e a lo q u e m a r c a la ley; e n este caso, el c ó d i g o p e n a l p a r a el distrito y territorios federales, d e aplicación en t o d a la r e p ú b l i c a e n lo refer e n t e a los delitos p a r a los cuales los t r i b u n a l e s federales son competentes. 15 Cari S c h v v a i z , o¡>. cil., pp. 183-I8G. 3 " Clónicas del acia constitutiva de la federación, of>. cil., p. -175. " F e l i p e Tena Ramírez, Derecho constitucional•• ., of>. Cil., p. 407.

que

Lüwarii S. Convin, op. cit., p. 173.

1

*

— •

-

DESIGNACIÓN

XVI

FACULTADES

METACONSTITUCIONALES

DE SU SUCESOR

191

les informe lo que desea y m a n d a el señor presidente, p a r a que tales órganos p r o c e d a n obedeciendo. L a tarea de dirigir a p a r e n t e m e n t e al instituto político se convierte así en la de u n correveidile. .

DEL

PRESIDENTE

El jefe real del PRI es el presidente de la república, y nadie lo discute o d u d a . M a n u e l Bartlett, funcionario público, escribió en u n a revista oficial, y no f u e desmentido, que el {presidente mexicano es un líder partidista, y tjue es la fuerza del partido la que otorga al ejecutivo el apoyo indispensable p a r a efectuar su labor [progresista de modernización y transformación estructural. 7

1. JEFATURA REAL DEL PRI U n a pieza clave del sistema político mexicano es la existencia de u n p a r t i d o político s e m i o f i c i a l denominado Partido Revolucionario Institucional ( P R I ) o r g a n i z a d o por sectores: el campesino, el obrero y el popular. Se h a a f i r m a d o que el poder ejecutivo está basado en la organización del partido, en la disciplina de partido y en el liderazgo del ¡partido, 1 y q u e el multipartidismo en Latinoamérica generalmente h a sido aparente, puesto que h a escondido la dictadura d e u n solo partido, lo que ha c o n t r i b u i d o a la concentración de poderes en favor del ejecutivo. 2 Estas afirmaciones son en parte aplicables a México. El PRI, partido semioficial o completamente preponderante, ha sufrido un proceso interior de centralización, habiéndose concentrad o los poderes en el comité ejecutivo nacional y, dentro d e éste, en el presidente del mismo, 3 quien realmente es n o m b r a d o y removido por el presidente de la república. 4 Éste designa también a los dirigentes de los sectores que integran el p a r t i d o / ' salvo al líder de la CTM (confederación de trabajadores mexicanos). Esta situación la describe M a n u e l M o r e n o Sánchez, quien ocupó importantes posiciones políticas, en la f o r m a siguiente: " D e una m a n e r a similar a como el presidente de la república dicta acuerdos a los secretarios d e su gabinete o a los directores de los organismos o empresas descentralizadas, con independencia a sus consejos de administración o sus comités directivos, el dirigente a p a r e n t e del instituto político, ahora denominado PRI, recibe órdenes presidenciales y las realiza haciendo intervenir mecánica y pasivamente, a los órganos que lo constituyen conforme a los estatutos. Basta con que

El hecho de ser el jefe real del PRI, otorga al presidente u n a serie de facultades situadas más allá del m a r c o constitucional, c o m o son, tal y como ya lo hemos asentado, la designación de su sucesor, el nombramiento de los gobernadores, los senadores, de la mayoría de los diputados, de los principales presidentes municipales; por ser el PRI u n p a r t i d o p r e d o m i n a n t e y semioficial integrado por sectores, le d a al ¡presidente control sobre las principales organizaciones obreras, campesinas, profesionales y de diversa índole —populares, en la jerga del propio ¡partido— que representan, c u a n d o menos hasta ahora, las organizaciones más fuertes de México. L o anterior se confirma con la comunicación que la I X asamblea ordinaria del PRI decidió enviar a José López Portillo, y en la cual la asamblea le manifiesta q u e reconoce "en usted —presidente de los mexicanos, investido con la suprema a u t o r i d a d ejecutiva constitucional por el voto popular—, al guía superior, ideológico y (político del partido". 7 "

2.

DESIGNACIÓN

DE

SU

SUCESOR

El problema de la sucesión ¡presidencial se h a discutido

mucho:

" Manuel Moreno Sánchez, op. cit., j>. 52. 7

Manuel Bartlett, op. cit., p. 20; y Luis M. I'arfas, op. cit., p. 101, quien lia ocupado importantes cargos públicos, en forma interesante para la preJoseph LaPalombara, op. cit., j>. 225. - Salvador Valencia Carmona, El poder ejecutivo latinoamericano, tesis nsión de las facultades mctaconstitucionales del presidente, afirma que: "en jMféxico todas las decisiones importantes [respecto al poder legislativo] las doctoral, México, 1970, p. 126. loma el presidente de la gran comisión, que si bien es electo por sus colegas, n Manuel Moreno Sánchez, op. cit., p. 58. * Jorge Carpizo, México, poder ejecutivo: ¡950-1975, op. cit., p. 86. Al jiene siempre el respaldo previo de la confianza personal con el jefe del resjjectó, véase Lorenzo Meyer, El estado mexicano contemporáneo, en Lec- •jecutivo. La mayoría siempre vota por el que sabe o intuye, cuenta con la del ejecutivo, pues se piensa que así cada uno tiene más esperanzas turas de Jiolitica mexicana, México, El Colegio de México, 1977, pj>. 32-33. leimpatía supervivencia política." c '» Excetsior, 13 de agosto de 1978. Juan Miguel de Mora, op. cit., p. 22. 1

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FACULTADES METACONSTITUCIONALES

DEL

PRESIDENTE

¿ q u i é n escoge al c a n d i d a t o del PIU a la p r e s i d e n c i a , el q u e con t o d a s e g u r i d a d llegará a o c u p a r la p r i m e r a m a g i s t r a t u r a del país? S a l c e d a m a n i f i e s t a q u e el c a n d i d a t o es seleccionado p o r el v o t o e s p e c i a l m e n t e valioso del p r e s i d e n t e e n f u n c i o n e s y, a su a l r e d e d o r , por votos c u y o v a l o r d e p e n d e d e su situación política i n d i v i d u a l : los d e los secretarios d e estado, los ex presidentes, los líderes del congreso f e d e r a l , los g o b e r n a d o r e s d e los estados y los m á s i m p o r t a n tes generales del e j é r c i t o y líderes d e las organizaciones o b r e r a s y 8

campesinas. I l a n s e n o p i n a q u e el p r e s i d e n t e es escogido p o r u n a s c u a n t a s p e r s o n a s y e n ú l t i m a i n s t a n c i a p o r el p r e s i d e n t e saliente. E n t r e las p e r s o n a s a quienes se c o n s u l t a , estarían u n o s c u a n t o s represent a n t e s d e los intereses c r e a d o s y, a veces, los dirigentes d e los sectores del P R I . E n el t r a n s c u r s o del t i e m p o reseñado, el p r e s i d e n t e h a i d o cons o l i d a n d o su d o m i n i o sobre los sectores del PRI, lo q u e h a p e r m i t i d o q u e las tres ú l t i m a s sucesiones: l a d e G u s t a v o D í a z O r d a z , Luis E c h e v e r r í a y J o s é L ó p e z Portillo h a y a n sido suaves y sin m u e s t r a s d e c o n f l i c t o d e n t r o del P R I . ® L a r n b e r t a f i r m a q u e el p r e s i d e n t e es escogido p o r su predecesor, d e s p u é s d e h a b e r i n t e r c a m b i a d o opiniones con los m i e m b r o s influyentes del PRI; p e r o el a r b i t r i o del p r e s i d e n t e está d e h e c h o l i m i t a d o p o r la n e c e s i d a d d e g u a r d a r u n equilibrio e n t r e las dos g r a n d e s t e n d e n c i a s q u e se e n c u e n t r a n e n el p a r t i d o : la d e i z q u i e r d a o card e n i s t a , y la d e d e r e c h a o alernanista. 1 0 O c t a v i o P a z señala q u e el p r e s i d e n t e tiene la a t r i b u c i ó n indisput a d a d e d e s i g n a r a su sucesor, p e r o d e b e a n t e s c o n s u l t a r con los e x presidentes y con los g r a n d e s j e r a r c a s q u i e n e s tienen d e r e c h o de veto, p r i n c i p a l m e n t e los p r i m e r o s , respecto al c a n d i d a t o d e l presi" Alberto G. Salceda, op. cit., p. 48. " Roger 1)., Hanscn, La política del desarrollo mexicano, México, Siglo XXI, 1971, pp. 140-147 y 293. " Jacques Larnbert, op. cit., p. 532. Un relato sobre dichas - consultas se encuentra en Daniel Cosío Villegas, La sucesión presidencial, op. cit., p. 15. " . . . L o importante del relato, son, sin embargo, las 'consultas' que hizo el presidente Rui/. Cortincs. Éste le pregunta al presidente del PRI, el general Agustín Olachca, quiénes sonaban como aspirantes a succderlo. Olachca le dice los nombres, y Ruiz Cortincs va comentándolos. Angel Carbajal: '...ése es paisano nuestro, lo queremos mucho. Lo conocemos mucho. No lo vamos a analizar porque lo conocemos mucho'. Gilberto Flores Muñoz: |Ay carayl Gallo do espolón muy duro. Muy amigo, muy trabajador'. F.l médico Ignacio Morones Prieto: 'jAhI, honesto como Juárez; ¡como Juárez, austero, como Juárez patriota!; jcomo Juárez, sí señor!". Ernesto Uruchurtii: 'iqué buen presidente sería los primeros dieciocho años!' Y nada más, dice Olachca. Sin

DESIGNACIÓN

DE SU SUCESOR

193

d e n t e , ya «pie éste 110 d e b e p r o v o c a r la oposición d e las m e n c i o n a das personas." P a r a S t e p h e n S p e n c e r Gooclspeed, desde 1920 c o m e n z ó la cost u m b r e , e n el g o b i e r n o y e n el PRI, d e q u e el p r e s i d e n t e escogiera a su sucesor; esa c o s t u m b r e h a t e n i d o dos consecuencias p r i n c i p a l e s : a] el p r e s i d e n t e va i n s t r u y e n d o a su sucesor y p u e d e c o n f i a r e n su lealtad y b ] el sucesor c o n t r a e u n a d e u d a de g r a t i t u d c o n su a n tecesor.'2 D a n i e l Cosío Villegas escribe q u e los m e x i c a n o s c o i n c i d e n e n tpie es el p r e s i d e n t e saliente q u i e n escoge a su sucesor, y es en los motivos d e la selección e n d o n d e discrepan. A l g u n o s p i e n s a n q u e se c o n s u l t a con los ex presidentes, sin e m b a r g o , los ex p r e s i d e n t e s d e s m i n t i e r o n p ú b l i c a m e n t e en s e p t i e m b r e d e 1969 tal a s e v e r a c i ó n . 1 3 El g e n e r a l C á r d e n a s escribió q u e D í a z O r d a z le avisó sobre su sucesor, a través d e u n f u n c i o n a r i o . C á r d e n a s a n o t ó el siguiente c o m e n t a r i o : " L o s m i s m o s p r o c e d i m i e n t o s h a n seguido los p r e s i d e n tes a n t e r i o r e s : p a r t i c i p a r l o c u a n d o ya h a n t o m a d o la resolución sobre su sucesor." 1 4 G i l b e r t o Flores M u ñ o z f u e u n o d e los p r e c a n d i d a t o s inás f u e r t e s p a r a s u c e d e r a A d o l f o R u i z Cortines, y vivió d e cerca t o d o el p r o ceso d e l " d e s t a p a m i e n t o " d e L ó p e z M a t e o s . S o b r e d i c h o proceso a ñ o s después d e c l a r ó cjue: "E11 su t i e m p o n o h u b o m á s p o n t í f i c e q u e él [Ruiz C o r t i n c s ] ni m á s iglesia q u e la suya. O f i c i ó a solas y resolvió a solas. E n d e f i n i t i v a n a d i e s u p o p o r q u é f u e el licenciado A d o l f o López M a t e o s , c o m o e n d e1 5f i n i t i v a n a d i e supo p o r q u é n o f u e el doctor M o r o n e s P r i e t o . . . " Alfonso C o r o n a del Rosal, p r e s i d e n t e del PRI d e 1959 a 1964 y uno d e los p r e c a n d i d a t o s f u e r t e s p a r a s u c e d e r a G u s t a v o D í a z O r daz, d e c l a r ó q u e : " E l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a escoge, r e c o m i e n d a y a p o y a a su sucesor e n el proceso electoral i n t e r n o d e n u e s t r o partido. . . E11 M é x i c o , es y a s a b i d o p o r todos — n o es u n s e c r e t o — , inquietarse, el presidente le pregunta si 110 se habla también de López Mateos, y Olachca contesta: 'Está muy tierno, señor presidente'. Ruiz Cortitics le dice que de todas maneras investigue si —como se dice— es protestante. Al ver que el elogio presidencial, no por disparatado menos' encendido, caía en Morones Prieto, puesto que lo comparaba con el héroe máximo ilc toda la historia nacional, Olachca entendió que ése era el escogido. En una segunda entrevista, quiso informarle al presidente del resultado de la investigación sobre López Mateos, pero al pronunciar este nombre, el presidente lo interrumpió para decir: 'Ya 110 siga, general. ¡ l'.se es!"' 11 Octavio Paz, op. cit., p. 53. " Stephen Spencer Goodspeed, op. cit., p. 100. "Daniel Cosío Villegas, El sistema..., op. cit., pp. 60-01. "Daniel Cosío Villegas, La sucesión..., op. cit-, pp. 10, 15-17. " Excelsior, 14 de mayo de 1975.

194

F A C U L T A D « METAOONST1TUCIONALES

DEL

I*RESIDENTE

q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a o r i e n t a , e n c a m i n a a las f u e r z a s o r g a n i z a d a s d e su p a r t i d o en la ú l t i m a e t a p a p a r a elegir al c a n d i d a t o p r e s i d e n c i a l . . . E n M é x i c o h a sido y es necesario p a r a m a n t e n e r la u n i d a d y la trayectoria r e v o l u c i o n a r i a del país — b a s e d e n u e s t r o desarrollo con justicia social—, q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a c o n c e n t r e t o d o el p o d e r político desde el m o m e n t o e n q u e r i n d e su p r o t e s t a h a s t a el ú l t i m o m i n u t o d e su m a n d a t o , con las f a c u l t a d e s y limitaciones q u e en lo j u r í d i c o y en lq, ideológico le i m p o n e la const i t u c i ó n ; y c o n su a u t o r i d a d m o r a l y política, escoge, r e c o m i e n d a y a p o y a a su sucesor e n el proceso electoral i n t e r n o d e n u e s t r o p a r tido." 10 Así, es claro q u e el p r e s i d e n t e saliente escoge a su sucesor, y tiene p a r a ello u n m a r g e n d e libertad m u y a m p l i o ; q u i z á su ú n i c a limitación sea q u e el " e s c o g i d o " n o vaya a ser f u e r t e m e n t e r e c h a z a d o p o r a m p l i o s sectores del país, lo q u e en r e a l i d a d es difícil, o q u e , c o m o se h a expresado; c o m e t a u n " d i s p a r a t e g a r r a f a l " . 1 7 P o r t a n t o , s u d i s c r e c i o n a l i d a d e s casi absoluta. P e r o u n a vez q u e el presidente h a t o m a d o su decisión é s t a es irreversible, incluso si a los pocos días se a r r e p i e n t e d e h a b e r l a t o m a d o e n ese sentido. U n periodista publicó u n i n t e r e s a n t e r e p o r t a j e que d e m u e s t r a q u e D í a z O r d a z , e n los p r i m e r o s d í a s d e e n e r o d e

1970,

p e n s ó e n d a r m a r c h a a t r á s en la p r e c a n d i d a t u r a presidencial d e Echev e r r í a ; e m p e r o , el d í a 5 d e ese mes y a ñ o desistió d e ese propósito, y Echeverría fue

registrado

c o m o c a n d i d a t o del

PRI.

Y damos

por

ciertos esos d a t o s p o r q u e n o f u e r o n d e s m e n t i d o s p o r E c h e v e r r í a , y sólo p u d i e r o n ser p r o p o r c i o n a d o s al periodista p o r el p r o p i o Díaz O r d a z o p o r el e n t o n c e s p r e s i d e n t e d e l PRI, A l f o n s o M a r t í n e z

Do-

mínguez.18 10 17

Excelsior, 12 de septiembre de 1975. Daniel Cosío Villegas, Compuerta, en l'lural, México, dic. 1975, p. 51. " Joaquín López Dóriga, El rompimiento, en Siempre!, núm. 1202, México, 31 de agosto de 1977, pp. 14-15: "Terminó 1909 y el l v de enero don Gustavo [Díaz Ordaz] llamó por la red a don Alfonso [Martínez Domínguez]. "—Acuartélese con su gente de confianza en la oficina. No salga, no se deje ver, no hable con nadie. Guárdese portpie algo muy impórtame va a pasar. "Alarmado —no sé (pié le envidian a la vida de un político— siguió las instrucciones y se encerró cu su oficina. La gente de don Alfonso comenzó a cavilar, no tenía otra cosa (pie hacer, hasta que se llegó a una conclusión: van a enfermar al candidato y poner a otro. Quedan aún cuatro días para el registro de candidatos que, de acuerdo con la ley electoral debe ser seis meses anlcs de las elecciones. Algo grave, muy grave se avecina... Esa posibilidad no salió de aquellas cuatro paredes. Don Gustavo había sido muy claro en sus instrucciones. Pero a medida que se acercaba el día 5, más seguros

DESIGNACIÓN

DE SU S U C E S O R

] 95

L a aseveración d e q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a escoge librem e n t e a su sucesor, sin necesidad d e c o n s u l t a r a n a d i e , se c o m p r u e b a c o n la ú l t i m a sucesión q u e vivió el p a í s : la c a n d i d a t u r a d e J o s é L ó p e z Portillo. S o b r e esta ú l t i m a sucesión, D a n i e l C o s í o Villegas, realiza u n a síntesis: " L a f o r m a c o m o h a m a n e j a d o la suya [la sucesión] el p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a lo c o n f i r m a y a u n p u e d e llegarse a d e c i r q u e j a m á s u n p r e s i d e n t e del M é x i c o r e v o l u c i o n a r i o se h a p e r m i t i d o el l u j o de a l a r d e a r i n n e c e s a r i a m e n t e d e q u e su p o d e r c a r e c e d e t o d o c o n t r a p e s o . P r i m e r o , h a b l a sin a p r e m i o a l g u n o del problem a d e la sucesión p r e s i d e n c i a l ; d e s p u é s c o m i e n z a a h a c e r r e t r a t o s h a b l a d o s del sucesor ideal, q u e sugieren q u e se está p i n t a n d o a sí m i s m o , d e m o d o q u e p o r u n m o m e n t o se cree q u e b u s c a la reelecc i ó n ; m á s t a r d e lanza siete n o m b r e s d e a s p i r a n t e s viables y p i d e q u e la o p i n i ó n p ú b l i c a los 'analice', a s a b i e n d a s d e q u e n o hay, n i p u e d e h a b e r elementos d e j u i c i o q u e o r i e n t e n a la o p i n i ó n p ú b l i c a y n i siq u i e r a a los ' m i l i t a n t e s ' políticos; v i n o en seguida la idea d e q u e la selección debía p o s p o n e r s e a u n p l a n de g o b i e r n o , q u e el p a r t i d o discutiera y a p r o b a r a ; al r a t o le sopla al g o b e r n a d o r d e N a y a r i t la idea d e q u e los s u s p i r a n t e s se e n f r e n t e n a l p l a n , y al p o c o t i e m p o él m i s m o p a t r o c i n a p ú b l i c a m e n t e esa idea. Se lanza e n t o n c e s a u n p r o l o n g a d o viaje, q u e él m i s m o l l a m a ' t r i c o n t i n e n t a l ' , p a r a d e m o s t r a r q u e n a d i e se a t r e v e a a p r o v e c h a r s e d e la ausencia, a n t e s bien, q u e los t a p a d o s y sus respectivos p a r t i d a r i o s p e r m a n e c e n e x p e c t a n tes, a g u a r d a n d o su regreso con la e s p e r a n z a d e oír e n t o n c e s la p a l a b r a c o n s a g r a t o r i a . E n fin, t r a s d e calificar con e v i d e n t e y b u s c a d a exageración, q u e el p l a n es el m e j o r q u e M é x i c o h a t e n i d o e n t o d a su historia, sin vacilación y sin e s c r ú p u l o a l g u n o lo e c h a p o r la b o r d a y lanza a d o n J o s é sin d e c i r a g u a va, i g u a l a los rivales q u e él m i s m o le h a b í a c r e a d o , q u e a sus respectivos p a r t i d a r i o s y dirigentes políticos, p a r a 110 m e n c i o n a r a la p o b r e o p i n i ó n p ú b l i c a , a q u i e n 110 le q u e d a ya siquiera el r e c u r s o d e s o r p r e n d e r s e , según d i c e O c t a v i o Paz. A p e s a r d e estos alardes, d e estos a u t é n t i c o s desafíos, n a d i e h a dicho u n a p a l a b r a , 110 ya d e d e s a p r o b a c i ó n , p e r o ni s i q u i e r a d e tibia i n c o n f o r m i d a d . Antes bien, h a n d e c l a r a d o q u e son disciplinados, q u e estaban. El 5 del de PRI. enero, una nueva llamada del presidente de la república al presidente —Vuelva usted a sus actividades normales, don Alfonso. Ese mismo día, don Luis [Echeverría] era registrado candidato y la campaña seguía. —¿Qué pasó del al 5 de enero de 1970...? —Qué fue Gustavo. ..? lo (pie lo hizo dudar, primero ratificar, después, cambiar a don Eso nadie lo sabe. Ése es 1111 capítulo secreto de la historia política pero, con el correr de los años, el ex embajador en Madrid se arrepentiría."

L'JO

FACULTADES METACXJNSTITUCIONALES

DFX

PRESIDENTE

acatan la decisión que ellos atribuyen al partido y que era y es indudable que don José h a sido siempre second-best, o sea, aquellos 'malditos' de don J u a n Tenorio."

VJ

Y a pesar de la disciplina de los otros seis precandidatos y de los grupos que los apoyaban, Echeverría se dio todavía el lujo de insultarlos y denigrarlos como broche a todo este proceso, manifestand o q u e : " M e parece de elemental lealtad y ética política y social, que así trabajemos. Pienso que así debe ser, porque el candidato d e nuestro partido era el que menos compromisos políticos tenía; el que no había celebrado ningún compromiso secreto o discreto; el que se había dedicado, sin hacer política barata, a servirle al país con mayor intensidad. Seguramente por eso nuestro partido lo postuló." A h o r a bien, para entender este proceso de poder presidencial que culmina en 1975 con la c a n d i d a t u r a de José López Portillo, es conveniente recordar algunos datos. D e n t r o del partido predominante no siempre h a existido unanimidad. El general C á r d e n a s les pidió su renuncia, año y medio antes de las elecciones, a los tres principales aspirantes a sucederlo y que eran los generales Francisco J . Múgica, M a n u e l Ávila C a m a c h o y Rafael Sánchez T a p i a , quienes fungían como secretarios de comunicaciones y defensa y de c o m a n d a n t e d e la i zona militar respectivam t e ; y éstos se dedicaron a u n a c a m p a ñ a pública que difundieron lose nmedios masivos de comunicación. E n este ambiente, lanzó su candidatura el general J u a n Andreu Almazán, importante miembro del ejército, negándose a aceptar las reglas del partido predominante (el PRM, antecesor del n u ) . En la siguiente sucesión, la d e 1946, los precandidatos fuertes fueron Miguel Alemán, secretario de gobernación, y Ezequiel Padilla, secretario de relaciones exteriores. Al ser claro que la nominación del PRM iba a favorecer al licenciado Alemán, Padilla decidió participar en la lucha electoral, creando el partido demócrata mexicano cuyo candidato f u e él. Para 1952, el candidato del PRI fue Ruiz Cortincs, pero también se lanzó la candidatura del general Miguel Henríqucz G u z m á n que f u e apoyada por varios de los cardenistas más distinguidos, por miembros de la familia Cárdenas 2 0 y aun, algunos opinan, por el propio " Daniel Cosío Villegas, La sucesión: desenlace y perspectivas, México, Joaquín Mortiz, 1975, pp. 99-100. Para una posible explicación «le algunos tic los acios del presidente Echeverría respecto a la sucesión se puede consultar Jaime González. Graf, La perspectiva política en México. 1975, México, Instituto Mexicano de Estudios Políticos, 1975, p. Ü3. 20 Daniel Cosío Villegas, La sucesión..., op. til-, p. 120.

D E S I G N A C I Ó N I>F. I O S G O B E R N A D O R E S

197

general Cárdenas. Al henriquismo se sumaron sectores y personajes oficiales. Es claro que en el sector oficial, gobierno y partido, no existió u n a n i m i d a d respecto a quién debía suceder al presidente, y estas grietas se hicieron públicas saliendo dos candidatos del propio gobierno; pero, además, los partidos de oposición presentaban candidatos y existía "lucha electoral". Sin embargo, el hecho de que se conoce sin ninguna d u d a que el c a n d i d a t o del PRI será el presidente de la república, h a ido modificando todo el proceso: el P P S (partido popular socialista) y el PARM (partido auténtico de la revolución mexicana) lanzan como candid a t o a la presidencia de la república al mismo candidato postulado p o r el PRI. En esta forma, la contienda electoral se llevaba a cabo entre el candidato del PRI y del PAN (partido de acción nacional), que actualmente es el único partido de oposición. E n las elecciones presidenciales de 1976, el PAN 110 postuló candidato a la presidencia. Así, este proceso r e d u n d a en u n a función del presidente más allá de la normativa constitucional: es el gran elector de su sucesor, sin cjue nadie lo dude, pero es más, ni siquiera se le critica. Por el momento, todo hace suponer que se acepta esta prerrogativa del presidente de la república, sin que sea posible decir cuál será el desarrollo de esta función presidencial o hasta cuándo estas reglas del juego van a funcionar.

3 . DESIGNACIÓN

DE

LOS

GOBERNADORES

El presidente es quien decide en última instancia sobre la designación d e los gobernadores. Braulio Maldonado, ex gobernador de Baja California, realizó el siguiente relato sobre su nombramiento y en general de los dirigentes: "Yo fui escogido y previamente designado por el presidente de la república, en ese entonces mi distinguido amigo don Adolfo Ruiz Cortincs, y todos los funcionarios, grandes o pequeños, de nuestro país, han sido designados de la misma m a nera desde 19211 hasta el presente. Ésta es una verdad axiomática. . ." 2 1 A h o r a bien, u n a vez nombrados, el presidente tiene u n a serie de controles sobre los gobernadores, como son las ayudas económicas " Rogcr D. Hanscn, op. cit., p. 147. Sobre cómo contempla un tratadista cxlianjero esta sil nación, véase L. Vincenl Padgctt, op. cit., p. 151. AI respecto, véase Carlos Lorel de Mola, Confesiones de un gobernador, México, Ed. Cri ¡albo, 1978, pp. 13 y 300.

FACULTADES

M ETA C O N S T I T U C I O N A LES DEL

PRESIDENTE «EMOCIÓN

y las o b r a s a los insuficientes presupuestos locales, a m é n d e controles de c a r á c t e r politico; e m p e r o , algunos g o b e r n a d o r e s se h a n insubordinado. Alberto T r u e b a U r b i n a , ex g o b e r n a d o r d e C a m p e c h e (1955-1961) m a n i f e s t ó : " Y o g o b e r n é c o n t r a la v o l u n t a d del presidente. Y m e n e g u é a e n t r e g a r el p o d e r a m i sucesor p o r q u e m e lo i m p u s o la f e d e r a c i ó n . Es decir, n o m e supieron d a r la consigna y en política hay q u e s a b e r d a r la consigna." 2 2 E n el e s t a d o f e d e r a l venezolano, el p r e s i d e n t e n o m b r a , p o r disposición constitucional, a los g o b e r n a d o r e s , y éstos, d e a c u e r d o con la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l , están obligados a c u m p l i r las ó r d e n e s y resoluciones q u e reciban del p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a . 2 3 Es decir, en V e n e z u e l a es constitucional el r é g i m e n q u e se e m p l e a en M é xico, d o n d e d e r i v a del sistema político y del p a p e l q u e en él desemp e ñ a el e j e c u t i v o federal. 2 4

4.

REMOCIÓN

DE L O S

GOBERNADORES

El p r e s i d e n t e r e m u e v e a los g o b e r n a d o r e s q u e le m o l e s t a n o q u e p o r a l g ú n m o t i v o n o desea q u e c o n t i n ú e n en el cargo. Los medios q u e se utilizan son desde i n s i n u a r la p r e s e n t a c i ó n de la r e n u n c i a — c o m o el caso del g o b e r n a d o r de S o n o r a A r m a n d o Briebich en 1975— h a s t a la d e c l a r a c i ó n d e desaparición d e poderes e n la entidad federativa.

IIR ,I O •

S

GOBERNADORES

199 Así, el s e n a d o h a t e n i d o m a n o s libres p a r a realizar d i c h a d e c l a r a ción d e d e s a p a r i c i ó n d e poderes, y g e n e r a l m e n t e q u i e n la solicitó f u e el secretario d e g o b e r n a c i ó n . A veces, esas d e c l a r a c i o n e s h a n sido h e c h a s en b l o q u e , c o m o e n las s i t u a c i o n e s q u e se p r e s e n t a r o n p a r a r e mHo uv e r t aa. 2 "los g o b e r n a d o r e s c a r r a n c i s t a s y a los q u e a p o y a r o n a D e la L a s dos ú l t i m a s d e c l a r a c i o n e s d e d e s a p a r i c i ó n d e p o d e r e s ocurrieron e n 1975, y t u v i e r o n todos los visos d e u n a c o n f r o n t a c i ó n p o lítica e n t r e el p o d e r e j e c u t i v o f e d e r a l y los locales: el 31 d e e n e r o se d e c r e t ó respecto a l e s t a d o d e G u e r r e r o , y el 2 9 d e a b r i l r e s p e c t o al e s t a d o d e H i d a l g o . E n este ú l t i m o caso, el d i c t a m e n e n c u e s t i ó n a s e n t ó q u e e n H i d a l g o existía "1111 sistema a u t o c r á t i c o d e g o b i e r n o , en q u e se d e s c o n o c e n y a t r e p e l l a n las g a r a n t í a s i n d i v i d u a l e s constitucionales d e los c i u d a d a n o s , c u y a existencia t r a n s c u r r e , c o n s e c u e n t e m e n t e , b a j o la a m e n a z a y e l t e r r o r " . 2 7 C o n la m e n c i o n a d a ley r e g l a m e n t a r i a d e d i c i e m b r e d e 1978, p a rece ser q u e existe la intención d e q u e este e s t a d o d e cosas c a m b i e . Así, el a r t í c u l o t e r c e r o 110 señala al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a e n t r e quienes p u e d e n solicitar a l s e n a d o q u e realice esa " d e c l a r a c i ó n " ; e m pero, h a y q u e e s p e r a r a v e r c ó m o se a p l i c a la ley r e g l a m e n t a r i a e n la r e a l i d a d p a r a p o d e r d a r u n juicio, ya q u e el p r e s i d e n t e le p o d r á p e d i r a s e n a d o r e s y d i p u t a d o s q u e p r e s e n t e n la petición r e s p e c t i v a al s e n a7d6o pconstitucional. a r a la o p e r a c i ó n del dispositivo d e la f r a c c i ó n v d e l a r tículo

D e a c u e r d o con la f r a c c i ó n v del a r t í c u l o 76 constitucional, el sen a d o está f a c u l t a d o p a r a d e c l a r a r , c u a n d o h a y a n d e s a p a r e c i d o todos los poderes constitucionales de u n estado, q u e h a llegado el m o m e n t o d e n o m b r a r u n g o b e r n a d o r constitucional. El p r o b l e m a es saber c u á n d o h a n d e s a p a r e c i d o todos los poderes constitucionales de u n estado. L a ley f u n d a m e n t a l dispone q u e u n a ley r e g l a m e n t a r á el ejercicio d e esta f a c u l t a d y la q u e se e n c u e n t r a en la f r a c c i ó n vi del propio a r t í c u l o 76. Sin e m b a r g o , esa ley se p u b l i c ó h a s t a el 29 de diciemb r e de 1978, y el p r o p i o p o d e r legislativo m a n i f e s t ó en 1970 que éste es un p r o b l e m a político m á s q u e de c a r á c t e r jurídico, y con cinismo concluyó q u e " n o p u e d e [preverse la m u l t i t u d de variedad de casos en q u e p o r razones políticas d e b a declararse la desaparición de poderes d e un E s t a d o " . 2 5 " Excelsior, 6 de marzo de 1970. 23 Véase Jorge Carpizo, Federalismo en Latinoamérica, o[>. cil., p. 59. 24 Véase Manuel Moreno Sánchez, op. cil., pp. 100-163, la parle que intituló: "El arle de hacer gobernadores." 25 Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cil. p. 509 ss.

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V

VICEVERSA 201

1. F U N C I O N E S

CEREMONIALES

DEL

PRESIDENTE

El presidente es el lider del país, tanto constitucional como políticam e n t e ; es quien decide en última instancia la acción del gobierno y encauza la actividad del congreso federal, de los gobernadores, del partido predominante, de los municipios, del sector paraestatal e incluso d e la iniciativa privada y de las principales organizaciones obreras y campesinas. Las facultades del presidente son muy amplias, tal y como lo liemos examinado, y en su papel de líder debe dirigir u n a organización inmensa y complicada, conciliar intereses aun opuestos y tener el talento y la visión p a r a saber con exactitud por dónde desea guiar a la nación. El presidente debe tener la habilidad de la persuasión y de la negociación, según el caso, y la virtud de poder lograr que la gente lo apoye; debe saber conocer a las personas ¡jara rodearse d e buenos colaboradores a quienes debe inspirar u n a mística, y llegado el caso, los deberá despedir. Así, en u n a palabra, el presidente necesariamente debe estar esculpido en el mármol del líder. 1 J u n t o a todo ese universo de poderes, facultades y atribuciones, el presidente cumple u n a serie de funciones ceremoniales que son fatigantes 2 y que tienen su importancia; todos quieren que el presidente este presente en sus eventos: por razones políticas, o porque su simple presencia los convierte en importantes o les d a relieve. El presidente inaugura congresos, simposios, coloquios y obras públicas; asiste a desayunos, comidas y cenas con el ejército, líderes de los sectores obrero y campesino, de la iniciativa privada, de las organizaciones importantes; realiza giras por el interior del país; asiste a juntas importantes de organismos y empresas del sector paraestatal; recibe las credenciales de los embajadores; recibe y agasaja a los jefes de estado extranjeros; entrega premios artísticos, científicos, literarios; recibe las felicitaciones de a ñ o nuevo d e los principales 1 2

Véase Time del 15 de diciembre de 1975, p. 25. Harold J. Laski, The American presideney. An inlerpreiation, Nueva York, Harpcr and Brothers Publishcrs, 1940, pp. 20-27; y James MacGrcgor Burns, op. cit., pp. 393-394. [200]

funcionarios del sector público y privado, incluyendo los jueces tic los principales tribunales federales y del distrito federal; preside los desfiles mayores; asiste a las inhumaciones en la rotonda d e los hombres ilustres; preside las principales ceremonias conmemorativas d e eventos nacionales o en honor de los héroes; " d a " el grito la noche del 15 d e septiembre; recibe a los niños de mejor promedio del país; concurre a ciertos actos del colegio nacional. En fin, tiene sobre sus espaldas u n a fuerte carga de tareas ceremoniales; en m u chos de esos eventos pronuncia discursos o los periodistas le piden declaraciones, p a r a hacer las cuales necesita tener cuidado, ya que lo que diga tiene trascendencia nacional y repercusiones de carácter político, económico y social. En esta forma, el tiempo del presidente está lleno de actividades; necesita establecer prioridades y entre ellas destacan: tratar los problemas que necesitan resolución inmediata; concebir las reglas generales de su p r o g r a m a de gobierno o ir a j u s f a n d o éste d e acuerdo con las circunstancias; tomar decisiones y conceder audiencias. C a d a día el presidente tiene q u e hacer cosas de índole diversa: la cita que no puede posponer, los documentos q u e sólo él puede firmar, la ceremonia a que se comprometió a asistir; todos estos actos devoran parte considerable d e su tiempo, en detrimento de sus actividades en la alta política. 3 Es más, no siempre el presidente p u e d e disponer del tiempo necesario ni jerarquizar sus actividades como sería su preferencia o gusto personal.

2 . LA I N F L U E N C I A DEL CARGO E N E L P R E S I D E N T E Y VICEVERSA

Es indudable que el cargo de presidente influye en el h o m b r e q u e lo desempeña: tantas facultades y t a n t o p o d e r ; el m a n d o sobre hombres inteligentes; la visión de que está, d u r a n t e su período, determinando la historia de México; tantas alabanzas e incienso de casi todos los sectores, y, además, los actos d e la corte que lo rodea, y sin descanso lo está a l a b a n d o y diciéndole lo excepcional que es y lo maravillosamente bien que lo está haciendo. El cargo presidencial h a hecho que varios presidentes h a y a n crecido en él, 4 y que hombres más o menos grises, hayan realizado sus difíciles funciones bien y con decoro; tal es el caso de Emilio Portes ' Richard E. Ncustadt, El poder presidencial. La dirección de un gobierno, México, Liinusa-Wiley, 1900, pp. 221-222. ' Harold J. Laski, op. cit., pp. 40-41.

202

ASPECTO PERSONAL

EN LA P R E S I D E N C I A

Y PODERES

POLÍTICOS E L PODER D E P E R S U A S I Ó N

Gil y de A d o l f o R u i z C o r t i n e s . U n estudio i n t e r e s a n t e sería el q u e llevara a p o d e r d e t e r m i n a r q u é p o d í a m o s e s p e r a r d e u n c a n d i d a t o presidencial, c o n s i d e r a n d o su c a r r e r a y el m o d o c o m o se h a c o m p o r t a d o d u r a n t e los a ñ o s presidenciales: h a b r í a m u c h a s s o r p r e s a s ; u n a d e las ú l t i m a s f u e q u e u n h o m b r e c a l l a d o y reservado, c o m o L u i s E c h e v e r r í a , resultó ser u n o de nuestros presidentes m á s locuaces d e este siglo; d e c l a r ó sobre todos los tópicos y m a t e r i a s , p r o d u c i e n d o con ello efectos políticos negativos. U n a s p e c t o e x t e r n o del c a r g o es el t r a t a m i e n t o d e " s e ñ o r presid e n t e " q u e se le d a a su titular, t r a t a m i e n t o q u e se p r o n u n c i a con respeto y en m u c h o s casos t a m b i é n con servilismo. I n c l u s o amigos c e r c a n o s del presidente, c a m b i a n el h a b i t u a l " t ú " p o r el " u s t e d " , y es q u e t o d o se m o d i f i c a respecto a q u i e n o c u p a la presidencia. A h o r a b i e n , si el c a r g o tiene influencia en el presidente, éste tiene i n f l u j o sobre el c a r g o d u r a n t e los años q u e lo d e s e m p e ñ a . T a l es en N o r t e a m é r i c a el sentido d e expresiones corno q u e la p r e s i d e n c i a es, con m u c h o , lo q u e q u i e r e quien la e j e c u t a , t e n i e n d o en c u e n t a los p r o b l e m a s y la época, 6 y q u e la presidencia a ú n d e p e n d e e n g r a n p a r t e d e q u i é n es el presidente. 0 C o n m a y o r razón, este a s p e c t o se a c e n t ú a en países c o m o los latin o a m e r i c a n o s , d o n d e existe u n a tradición d e p o d e r personal, y d o n d e g e n e r a l m e n t e los h o m b r e s p r e d o m i n a n sobre las ideas y las instituciones. 7 E n M é x i c o la p r e s i d e n c i a se h a institucionalizado, 8 lo q u e h a perm i t i d o q u e a u n h o m b r e s débiles o q u e e r a n vistos c o m o tales sean presidentes f u e r t e s , y q u e a p e s a r del c ú m u l o d e p o d e r q u e r e ú n e n , al t é r m i n o del p e r í o d o , este p o d e r pase a m a n o s del q u e les sucede. Pero, a u n q u e la p r e s i d e n c i a se h a institucionalizado, la f u e r z a del p r e s i d e n t e h a c e q u e d i c h a institución a d q u i e r a los tonos y matices q u e le i m p o n e la p e r s o n a del presidente, su p e c u l i a r estilo d e gobern a r y su m a n e r a de c o n t e m p l a r la existencia y el p o d e r . Así, record e m o s lo q u e ya h e m o s a s e n t a d o sobre la correlación q u e se enc u e n t r a e n t r e el m o d o de ser del p r e s i d e n t e y el n ú m e r o de huelgas y huelguistas. D a n i e l Cosío Villegas escribió u n ensayo q u e

intituló El

estilo

203

personal de gobernar, d o n d e a s e v e r ó q u e el t e m p e r a m e n t o , el c a r á c ter, las s i m p a t í a s y las diferencias, la e d u c a c i ó n y la e x p e r i e n c i a personales, i n f l u y e n c l a r a m e n t e e n la v i d a p ú b l i c a d e l p r e s i d e n t e y e n sus actos d e g o b i e r n o . Esto s u c e d e e n c u a l q u i e r n a c i ó n , p e r o se a c e n t ú a m á s e n países c o m o M é x i c o , d o n d e el p r e s i d e n t e p u e d e o b r a r t r a n q u i l a m e n t e d e m o d o m u y p e r s o n a l e incluso c a p r i c h o s o ; y c o n c l u y ó q u e n u e s t r o sistema p r o p i c i a u n estilo p e r s o n a l d e g o bierno." E n p a r t e tiene r a z ó n Cosío Villegas, p e r o h a y q u e comentar q u e d i c h o estilo p e r s o n a l , q u e o p e r a d e n t r o d e u n a m p l i o m a r g e n d e libertad, se e n c u e n t r a c o n las limitaciones a q u e se e n f r e n t a el gpur ei esni dt ee n tcea pm í t euxl oi c. a n o , y a las cuales nos v a m o s a r e f e r i r e n el si-

3.

F.L

PODER

DE

PERSUASION

El p r e s i d e n t e m e x i c a n o d a ó r d e n e s y éstas se c u m p l e n , e infeliz el f u n c i o n a r i o q u e 110 las o b e d e z c a t a l y c o m o el p r e s i d e n t e q u i e r e ; p e r o hay sectores i m p o r t a n t e s , el d e las organizaciones obreras, a g r a r i a s y el d e la iniciativa p r i v a d a , d o n d e el p o d e r del p r e s i d e n t e r a d i c a en b u e n a p a r l e e n su p o d e r d e persuasión, d e c o n v e n c i m i e n t o y d e negociación, q u e es f u e r t e y r a d i c a e n su prestigio y e n el t e m o r que inspira el h e c h o d e n o a c c e d e r a sus deseos, p o r las m e d i d a s q u e p u e d a tornar d e n t r o1 0 del á m b i t o d e sus p o d e r e s constitucionales extraconstitucionales.

El p r e s i d e n t e tiene t a m b i é n e n sus m a n o s la posibilidad d e dirigirse d i r e c t a m e n t e al p u e b l o a través d e la r a d i o o l a televisión, y decidir sobre q u é v a a h a b l a r y p o r c u á n t o t i e m p o . 1 1 Éste es u n recurso p o l í t i c o i m p o r t a n t e q u e p a r a ser e f e c t i v o d e b e ser u t i l i z a d o en el t i e m p o preciso y con l a f r e c u e n c i a a d e c u a d a ; 1 2 e n tales o c a ( siones, el líder del p a í s se d i r i g e a l p u e b l o y su voz es e s c u c h a d a e n los h o g a r e s : su m e n s a j e p o l í t i c o c a p t a la a t e n c i ó n n a c i o n a l .

5

Hermán Finer, op. cil., p. 811. Edward S. Corwin, op. cit., p. 332. 7 Jorge Xifra lleras, Curso de deiee/io constitucional, Barcelona, Ed. Boscli, 1902, (. II, pp. 322-323. Véase Servicio Español del Profesorado de Enseñanza Superior, op. cil., pp. 191-192; y Jaiques Lamben, op. cil., pp. 297-298. " Arnaldo Córdova, La formación del poder polilico en México, México, Ed. Era, 1972, p. 57. En sentido contrario, consúltese Edmundo González Llaca, t.l presidencialismo o la personalización del poder, en Deslinde, núin. 69, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1975, pp. 5-0.

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4.

LA

PRESIDENCIA

L O S PODERES POLÍTICOS DEL PRESIDENTE

% PODERES

POLÍTICOS

ENTRANTE

¿ C ó m o es posible que un hombre tan poderoso como el ¡presidente, al d e j a r el cargo se quede sin poder? O si conserva algún poder, debemos preguntarnos ¿ p o r cuánto tiempo? Cosío Villegas opinó que el día en que el presidente toma posesión del puesto, ya se encuentra en pleno uso de sus muy grandes atribuciones, 1:1 a u n q u e posteriormente afirmó que el corte total entre el ¡presidente entrante y el saliente se produce dentro de los dos o tres primeros meses del período de aquél. 1 4 Sobre el corte total entre el presidente saliente y el entrante no se pueden hacer generalizaciones, ¡porque depende de las circunstancias y del carácter del presidente que va a salir y del que va a tomar posesión del cargo. Así, en el último a ñ o de su gobierno, Cárdenas incrementó su poder ¡político ante la amenaza de que el general Almazán se insurreccionara, y p a r a resistir las presiones de Estados Unidos a fin de que se lograra un acuerdo con las compañías petroleras expropiadas; d a d o que sólo el presidente podía hacer frente a esas situaciones, Cárdenas llegó al fin de su período con todo el poder en sus manos. En el caso de Díaz O r d a z la situación f u e diferente, pues Echeverría lo comenzó a a t a c a r desde la c a m p a ñ a presidencial, y Díaz O r d a z f u e cediendo ciertos poderes como los involucrados en la sustitución de los secretarios d e hacienda y agricultura p o r los q u e ocuparían esos cargos b a j o la presidencia de Echeverría. Idéntica situación aconteció con Emilio O . Rabasa que f u e design a d o e m b a j a d o r en Washington y con Rodolfo Echeverría nombrado en el banco cinematográfico. López Mateos f u e d e j a n d o los hilos del poder a Díaz O r d a z , y con ese objeto se abstuvo de opinar en la integración de las dos cámaras legislativas federales;' 5 en cambio, Echeverría adelantó las elecciones internas del PRI p a r a seleccionar candidatos a diputados y senadores con el objeto de que la decisión fuera predominantemente la suya, ya que López Portillo apenas empezaba a tener relaciones con los grupos políticos locales; por eso se a f i r m ó que en el m o m e n t o del cambio de poderes, Echeverría tendría algo así como el setenta por ciento del poder y López Portillo el treinta. 1 0 Alfonso C o r o n a del Rosal, ex presidente del PRI y ex regente de

PODERES

POLÍTICOS

DEL PRESIDENTE ENTRANTE

la ciudad de México, declaró que el presidente 110 ejerce el ¡poder ni u n día más después de su período, 1 7 y M a n u e l M o r e n o Sánchez escribió que el presidente, al dejar la presidencia, regresa a ser un indefenso y corriente ciudadano, cuya debilidad política contrasta con el inmenso poderío que tuvo. 1 8 Sin embargo, el ¡presidente saliente conserva alguna influencia, y esto depende, como lo hemos afirmado, de las circunstancias y de su personalidad. Examinemos sólo u n a situación, la de los secretarios de estado: el gabinete del presidente conserva a personas cercanas e identificadas con el presidente saliente, y el entrante, apenas puede se deshace de ellos, incluso a través de métodos sui géncris o violentos. Así aconteció, como ya lo hemos asentado, con U r u c h u r t u en tiempos de Díaz Ordaz, con Martínez Domínguez en tiempos d e Echeverría y con Muñoz Ledo en tiempos de López Portillo. Es claro que alguna influencia, a u n q u e leve, tiene el presidente saliente en la formación del nuevo gabinete. Ahora bien, ¿cómo es posible que casi de la noche a la m a ñ a n a , el hombre políticamente más poderoso se convierta casi en sólo u n ciudadano más? L a respuesta puede estar en que la presidencia se ha institucionalizado, y los verdaderos instrumentos del poder en México responden al cargo del presidente y 110 a la persona; entre los más importantes de éstos podernos mencionar: el apoyo de los principales sindicatos y agrupaciones campesinas y populares; el apoyo del partido predominante, y el apoyo del ejército. Además, es importante la actitud de los presidentes salientes "que sabiendo que 110 conviene, o que es imposible seguir m a n d a n d o , renuncian d e inotu proprio a intentarlo, y d e j a n en paz al sucesor". 1 0 Bien sabido es que esta r u p t u r a entre el ¡presidente e n t r a n t e y el saliente nace en la política mexicana de este siglo a partir de abril de 1936, c u a n d o C á r d e n a s expulsa a Calles del país. Obregón, al d e j a r la ¡presidencia, siguió ejerciendo influencia a grado tal que logró la reforma constitucional que le abría de nueva cuenta las puertas del cargo. Calles ejerció de 1929 a 1935 lo q u e se ha d e n o m i n a d o maximato, ya que tuvo fuerte ascendiente sobre tres presidentes 2 0 y al principio también sobre Cárdenas. Al terminar C á r d e n a s su período, se retiró de la vida pública y

] " Excetsior, 22 de agosto de 1977. ) " Manuel Moreno Sánchez, op. cit., p. 44. Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano, o/>. cit., p. 52. " Daniel Cosío Villegas, La sucesión: desenlace y perspectivas, op. cit., p. 115. " Daniel Cosío Villegas, La sucesión: desenlace y perspectivas, op. cit., p. 1 31 Aunque a esos lies presidentes 110 es correcto llamarlos peleles. Como 114. ¡ejemplo recordemos que el general Rodríguez indicó a sus secretarios de esta»• Excetsior, 22 ele agosto de 1977. 10 Daniel Cosío Villegas, Donde no estamos hoy, en Plural, julio de 1970, do, a través de una circular, que no sostuvieran acuerdos con el general Calles. Alberto J. Pañi fue cesado por desobedecer dicha orden. p. 27. 13

205

ASl'EC'IO

PERSONAL

EN

..A

PRESIDENCIA

V PODERES

1-ODERFS

POLÍTICOS

DEL

PRESIDENTE

ENTRANTE

207

M a n u e l M o r e n o S á n c h e z precisó q u e n o existía n i n g ú n m a x i m a t o , q u e lo q u e a c o n t e c í a e r a q u e los e x p r e s i d e n t e s se e s t a b a n p e l e a n d o : " N i el l i c e n c i a d o G u s t a v o D í a z O r d a z n i el licenciado L u i s E c h e v e r r í a Alvarez t i e n e n la f u e r z a suficiente, c o m o la t u v o el g e n e r a l Calles c u a n d o se le l l a m ó j e f e m á x i m o d e la revolución, p a r a imp o n e r sus decisiones personales sobre el p r e s i d e n t e fosé L ó p e z P o r tillo." 2 4

d e j ó al p r e s i d e n t e e n t r a n t e p l e n a libertad e n sus decisiones; e n su d i a r i o escribió: "Al c o n c l u i r mi p e r í o d o d e g o b i e r n o el 3 0 d e noviemb r e p r ó x i m o , ine aislare d e t o d a a c t i v i d a d política, r e t i r á n d o m e p o r el t i e m p o q u e sea necesario a la isla d e C o z u m e l , Q . R . E n el g o b i e r n o u n a sola f u e r z a política d e b e sobresalir: la del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , q u e d e b e ser el ú n i c o r e p r e s e n t a n t e d e los sentimientos d e m o c r á t i c o s del p u e b l o . " 2 1 C á r d e n a s , c o n esta a c t i t u d , a y u d ó e n f o r m a p r i m o r d i a l a la institucionalización d e la presidencia, a su prestigio y f o r t a l e c i m i e n t o . Después de C á r d e n a s ningún presidente h a querido o podido ocupar u n a posición p a r e c i d a a la d e Calles de 1929 a 1935, ya q u e el p o d e r n o se c o m p a r t e y el sistema político m e x i c a n o exige q u e todas las f a c u l t a d e s y a t r i b u c i o n e s las e j e r z a sólo y ú n i c a m e n t e el presidente, sin la posibilidad d e m a x i m a t o s . E n c i m a del presidente, n a d a ni nadie. Es la c ú s p i d e d e la p i r á m i d e política y a d m i n i s t r a t i v a . Es, en el p l e n o s e n t i d o d e la expresión, el " s e ñ o r p r e s i d e n t e " , el d i s p e n s a d o r d e f a v o r e s , a q u e l d e q u i e n d e p e n d e e n g r a n p a r t e el d e s t i n o de M é x i c o d u r a n t e seis años. Ú n i c a m e n t e p o r ser u n h e c h o reciente, nos v a m o s a r e f e r i r a alg u n o s d a t o s sobre los p r i m e r o s meses del g o b i e r n o d e L ó p e z Portillo, y d e los r u m o r e s e n el s e n t i d o d e q u e el ex p r e s i d e n t e Echeverría c o n t i n u a b a e j e r c i e n d o p a r t e del p o d e r presidencial, ya q u e varios de sus m á s d e s t a c a d o s c o l a b o r a d o r e s c o n t i n u a r o n o c u p a n d o cargos imp o r t a n t e s e n el g o b i e r n o d e L ó p e z Portillo, y p o r q u e se asoció al ex p r e s i d e n t e con varios conflictos q u e o c u r r i e r o n e n 1977. E n e n e r o d e 1976, u n periodista le p r e g u n t ó a E c h e v e r r í a cuáles e r a n sus p l a n e s al t é r m i n o del sexenio. E c h e v e r r í a c o n t e s t ó q u e se r e t i r a r í a d e la vida política, c o m o es necesario q u e lo h a g a el presid e n t e d e la r e p ú b l i c a e n M é x i c o ; q u e el p e r í o d o d e g o b i e r n o es p r e c i s o y " n o podernos p r o l o n g a r l o ni u n d í a y m e n o s t r a t a r d e eternizarnos c o m o está a h o r a o c u r r i e n d o en m u c h a s p a r t e s . Pienso retir a rEl m e r ua mlao r v iddea qp ruiev a el d a . ex " 2 2 presidente E c h e v e r r í a c o n s e r v a b a fuerte

POLÍTICOS

R a f a e l H e r n á n d e z O c h o a , g o b e r n a d o r d e V e r a c r u z y c e r c a n o col a b o r a d o r d e E c h e v e r r í a , d i j o q u e e r a inadmisible q u e los ex presid e n t e s q u i s i e r a n seguir h a c i e n d o política e n f o r m a i n s t i t u c i o n a l . 2 3 A l f o n s o C o r o n a del Rosal m a n i f e s t ó : " N u e s t r o p r e s i d e n t e tiene e n sus m a n o s todos los resortes del p o d e r y n o hay las c i r c u n s t a n c i a s históricas y d e h e c h o q u e h u b o c u a n d o el g e n e r a l Calles llegó a ser j e f e m á x i m o d e la revolución. Y q u e m e p e r d o n e n los ex presidentes, p e r o n i n g u n o d e ellos tiene la p e r s o n a l i d a d q u e t u v o el señor g e n e r a l Calles." 2 6 E l PRI, a través d e sus tres sectores, e n f á t i c a m e n t e d e c l a r ó q u e e n el país n o existían m a x i m a t o s políticos dirigidos p o r los ex p r e sidentes D í a z O r d a z y E c h e v e r r í a . 2 7 Sin e m b a r g o , el r u m o r del m a x i m a t o d e E c h e v e r r í a f u e d e tal índole, q u e el p r e s i d e n t e L ó p e z Portillo e n su p r i m e r i n f o r m e d e g o b i e r n o d e c l a r ó q u e el p o d e r e j e c u t i v o n o se c o m p a r t e , y c o n desprecio se r e f i r i ó a "los p o n t i f i c a l e s politólogos d e b a n q u e t a y c a f é , especialistas en m a q u i a v é l i c a s e m b a j a d a s y m i n i m a x i m a t o s . . .", m a n i f e s t a n d o q u e la é p o c a d e los caudillos h a b í a t e r m i n a d o h a c í a m á s de c u a t r o d é c a d a s e n M é x i c o , y q u e el país se h a b í a c o n v e r t i d o e n nación d e instituciones, s i e n d o u n a d e éstas la p r e s i d e n c i a d e la república. P o d e m o s c o n c l u i r q u e los ex p r e s i d e n t e s e n M é x i c o n o c o n s e r v a n poder p o l í t i c o ; q u e a p a r t i r d e C á r d e n a s , el p r e s i d e n t e h a c o n c e n trado t o d o el p o d e r político, y q u e n o se h a r e p e t i d o n i n g ú n m a x i , mato p a r e c i d o a l q u e Calles e j e r c i ó d e 1929 a 1936. j V a r i o s ex p r e s i d e n t e s h a n o c u p a d o secretarías d e e s t a d o o cargos ¡equivalentes, tal f u e el caso d e P l u t a r c o Elias Calles, E m i l i o P o r t e s i Gil y L á z a r o C á r d e n a s . El p r e s i d e n t e L ó p e z M a t e o s designó a c a d a uno d e los ex p r e s i d e n t e s q u e e n t o n c e s vivían, p a r a d e s e m p e ñ a r u n cargo d e r e s p o n s a b i l i d a d o c o m o su c o n s e j e r o / 8 y c a d a p r e s i d e n t e los h a r a t i f i c a d o e n d i c h o s cargos. D e ellos a c t u a l m e n t e sólo dos

i n f l u e n c i a e n el g o b i e r n o , c o b r ó bríos a n t e la r e n u n c i a d e D í a z O r d a z corno e m b a j a d o r e n E s p a ñ a , ya q u e el corrillo la a t r i b u y ó a presiones d e E c h e v e r r í a , y el p r o p i o PAN así lo declaró. El m u n d o oficial m a n i f e s t ó e n f á t i c a m e n t e q u e el ú n i c o q u e g o b e r n a b a era L ó p e z Portillo, y q u e n i n g ú n ex p r e s i d e n t e m a n e j a b a a l g u n a facción política. E n este s e n t i d o se e x p r e s a r o n J o r g e d e la V e g a Domínguez, | g o b e r n a d o r d e C h i a p a s y J u a n Sabines, secretario g e n e r a l del PRI. 2 * j

Excelsior, 17 d e agosto d e 1977. Excelsior, 21 de agosto de 1977. | -'" Excelsior, 22 de agosto de 1977.

21

Lázaro Cárdenas, o¡>. cil., p. 440. Excelsior,

3 de enero de I97(>.

Excelsior,

15 d e a g o s t o d e

1977.

Últimas L

Noticias,

d e Excelsior,

segunda edición, 15 de agosto de

1977.

* IJertha I.erner de Slicinbaiim y Susana Ralsky de Ciniet, o¡>. cit., p. 355.

X V I I I . LAS L I M I T A C I O N E S AL P O D E R

~ v

- irsr

2 S ^

c s p

V i r < s r o VJNESCO y

Australia.

DEL

PRESIDENTE

£ 1. E L J U I C I O POLÍTICO DE

RESPONSABILIDAD

H e m o s e x a m i n a d o las p r i n c i p a l e s f a c u l t a d e s q u e el p r e s i d e n t e tiene e n M é x i c o , t a n t o las q u e le o t o r g a la constitución, c o m o las q u e le c o n c e d e n la ley y el sistema político. N u e s t r o análisis d e q u é es el r é g i m e n p r e s i d e n c i a l m e x i c a n o está llegando a su f i n . H e m o s revisado q u é p u e d e el p r e s i d e n t e h a c e r y c ó m o lo p u e d e h a c e r . T ó c a nos a h o r a ver los límites q u e tiene. H a y q u e a s e n t a r q u e la constitución, si bien e s t r u c t u r ó u n p o d e r e j e c u t i v o f u e r t e , d e n i n g u n a m a n e r a lo deseó i l i m i t a d o ni p o r e n c i m a d e la ley; p o r t a n t o , el p r e s i d e n t e es responsable d e ciertos actos a n t e el congreso. A d e m á s , existen en la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l u n a serie d e f a c u l t a d e s cjue p u e d e n ser usadas c o m o controles e n t r e los p o d e r e s legislativo y e j e c u t i v o , con el á n i m o de lograr u n equilibrio e n t r e ellos; casi todas estas a t r i b u c i o n e s las h e m o s ya e x a m i n a d o , p e r o a h o r a h a y q u e traerlas d e n u e v o a consideración p a r a q u e q u e d e claro q u e la constitución sí ¡persigue u n cierto equilibrio e n t r e los p o d e r e s políticos e n M é x i c o . A m é n d e lo e x p r e s a d o , el p r e s i d e n t e m e x i c a n o se e n c u e n t r a e n la r e a l i d a d , a d e m á s del a s p e c t o j u r í d i c o , c o n algunos límites, m i s m o s q u e n e c e s a r i a m e n t e t e n d r á q u e t o m a r e n consideración. V e a m o s p r i m e r o la responsabilidad del presidente. El juicio d e responsabilidad n a c i ó e n I n g l a t e r r a e n 1386 c o m o u n m e d i o a través del c u a l se p o d í a j u z g a r a los consejeros del rey, ya q u e éste e r a c o m p l e t a m e n t e irresponsable. L a p a r t e final del a r t í c u l o 108 constitucional m e x i c a n o señala q u e el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a , d u r a n t e el d e s e m p e ñ o del c a r g o , sólo p o d r á ser a c u s a d o p o r traición a la patria y delitos graves del orden común. Se h a o p i n a d o q u e esta situación excepcional d e q u e goza, se debe a la v o l u n t a d d e p r o t e g e r l o c o n t r a u n a decisión hostil del c o n greso, el q u e p o d r í a destituirlo del c a r g o incluso p o r u n a f a l t a leve si n o existiera esta p r o t e c c i ó n . 1 L a constitución d e 1857, a d e m á s d e las dos causas q u e i n d i c a la de 1917, señaló c o m o responsabilidad del p r e s i d e n t e la violación expresa d e la constitución y los a t a q u e s a la libertad electoral. 1

Felipe T e n a

Ramírez, Derecho

constitucional..., [209]

o¡>. cit.,

pp.

505-560.

LIMITACIONES

Al. PODER D r . .

JUICIO

PRESIDENTE

POI-ÍTIOO

DF. R E S P O N S A B I L I D A D

¿>H

210

El p r o y e c t o d e constitución d e C a r r a n z a s u p r i m i ó esas otras dos causas q u e sí se e n c o n t r a b a n e n la c a r t a m a g n a d e 1857, y n o sab e m o s q u é p e r s e g u í a C a r r a n z a al hacerlo, p o r q u e a esta r e f o r m a n o se refirió e n su discurso i n a u g u r a l del c o n g r e s o constituyente q u e r e a l m e n t e es la exposición d e motivos d e su proyecto d e r e f o r m a s a la constitución. L a s e g u n d a comisión d e constitución a c e p t ó la idea d e C a r r a n z a , y e n su d i c t a m e n ú n i c a m e n t e d i j o q u e : " L a estabilidad del p o d e r e j e c u t i v o exige q u e s o l a m e n t e p o r delitos d e c a r á c t e r m u y g r a v e p u e d a ser j u z g a d o d u r a n t e el p e r í o d o d e su e n c a r g o , y p o r este m o t i v o se l i m i t a n los hechos p o r los q u e p u e d e ser j u z g a d o el p r e s i d e n t e , a los delitos d e traición a la p a t r i a o a los d e c a r á c ter g r a v e del o r d e n c o m ú n . " 2 El a r t í c u l o 108 f u e d e b a t i d o en el constituyente, p e r o sólo resp e c t o a la supresión consistente en n o c o n s i d e r a r al p r e s i d e n t e resp o n s a b l e d e las violaciones a la constitución. Céspedes y P i n t a d o S á n c h e z p i d i e r o n q u e ya q u e se h a b í a n d a d o f a c u l t a d e s m u y n u m e rosas al e j e c u t i v o f r e n t e a los otros poderes, e r a necesario h a c e r l o resp o n s a b l e d e las violaciones a la ley f u n d a m e n t a l , p o r q u e todos estam o s obligados a r e s p e t a r l a . D e f e n d i e r o n d i c h a supresión J a r a , con u n a i n t e r v e n c i ó n irrelevante, y Lizardi y U g a r t e cuyos p r i n c i p a l e s a r g u m e n t o s consistieron e n q u e se d a r í a l u g a r a la intromisión de los otros p o d e r e s e n el á m b i t o del p o d e r ejecutivo, con lo q u e se r o m p e r í a el r é g i m e n d e equilibrio e n t r e los p o d e r e s y, a d e m á s , a d u j e r o n q u e el presidente, p a r a realizar u n a c t o a n t i c o n s t i t u c i o n a l , se e n c u e n t r a con la b a r r e r a del secretario d e e s t a d o q u e d e b e r e f r e n d a r l o y p o r el cual es responsable, así q u e el secretario d e e s t a d o se n e g a r á a r e f r e n d a r el a c t o anticonstitucional o r e s p o n d e r á p o r él. 3 El a r t í c u l o 108 f u e a p r o b a d o por 101 votos a f a v o r y 5 1 e n contra. Q u e d a c l a r o q u e d e s d e el congreso constituyente h a n existido dos c o r r i e n t e s respecto al a r t í c u l o 108, lo q u e se r e f l e j a e n la interp r e t a c i ó n q u e d e b e d a r s e a la frase traición a la patria y delitos graves del orden común, i n t e r p r e t a c i ó n en la c u a l el c o n g r e s o es i n s t a n c i a d e ú l t i m a decisión, y c o m o n o se h a p r e s e n t a d o la ocasión d e q u e la i n t e r p r e t e , n o h a y criterio d e f i n i d o e n el país. P a r a T e n a R a m í r e z d i c h a f r a s e es a m b i g u a y peligrosa, p o r q u e c o n ella se a b r e la p u e r t a p a r a u n posible a t e n t a d o constitucional del congreso e n c o n t r a del p r e s i d e n t e : " E n efecto, si e n la ley reglam e n t a r i a n o se e n u m e r a n los delitos graves del o r d e n c o m ú n por los q u e p u e d e ser a c u s a d o d i c h o f u n c i o n a r i o (y la omisión existe e n la ley a c t u a l ) , q u e d a a discreción d e las c á m a r a s calificar en 2

pp. 3

Diario

de los del,ales

584-585.

lhid.,

p p . 756-759.

del congreso

constituyente,

19161917,

op. cit.,

t. II,

c a d a caso la g r a v e d a d d e los delitos y c o n ello está a m e r c e d d e las m i s m a s la suerte del j e f e d e l estado. El peligro se a t e n ú a si p o r m a n d a m i e n t o c o n s t i t u c i o n a l es e n la ley d o n d e d e b e c o n s t a r la clasificación respectiva, tal c o m o lo p r o p u s o la r e f o r m a d e 4 7 c o n la f ó r m u la 'delitos graves o r d i n a r i o s d e l o r d e n f e d e r a l o local q u e d e t e r m i n e la ley'. P e r o a u n c o n esta m o d i f i c a c i ó n , q u e t e n d r á la v e n t a j a d e j u z g a r el caso c o n f o r m e a u n a n o r m a c o n o c i d a y a n t e r i o r , h a y la posibilidad d e q u e el congreso t r a t e d e s o j u z g a r al p r e s i d e n t e m e d i a n t e la expedición d e u n a ley d e t e n d e n c i o s a severidad. P a r e c e a c o n s e j a b l e , p o r t o d o ello, r e a n u d a r la t r a d i c i ó n i n t e r r u m p i d a e n 57, e s p e c i f i c a n d o c o n c r e t a m e n t e e n la constitución los delitos p o r los q u e p u e d e ser a c u s a d o el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a d u r a n t e el t i e m p o d e su e n c a r g o . " 4 B u r g o a a f i r m a , y e s t a m o s d e a c u e r d o c o n él, q u e es el s e n a d o q u i e n i n t e r p r e t a la g r a v e d a d d e los delitos del o r d e n c o m ú n p o r los q u e se responsabiliza al presidente, p e r o p o r el p r i n c i p i o de t i p i c i d a d , establecido e n 5 el a r t í c u l o 14, esos delitos d e b e n estar preestablecidos e n a l g u n a ley. E n E s t a d o s U n i d o s d e A m é r i c a el p r e s i d e n t e es responsable p o r delitos graves y faltas, y se h a a f i r m a d o q u e en esa r e d a c c i ó n los constituyentes e n t e n d i e r o n q u e se i n c l u í a n actos de g r a n d a ñ o a la c o m u n i d a d o g r a n d e s f a l t a s c o n t r a el interés p ú b l i c o , 0 y q u e esa frase e n c u e n t r a su a n t e c e d e n t e e n la ley inglesa e n la c u a l ella conf i g u r a b a u n a c a t e g o r í a d e delitos políticos c o n t r a el e s t a d o . 7 E n M é x i c o , e n 1947, el p r e s i d e n t e e n v i ó u n a iniciativa d e r e f o r m a constitucional p a r a a m p l i a r la r e s p o n s a b i l i d a d del p r o p i o p r e s i d e n t e " p o r golpes d e e s t a d o c o n t r a el legítimo f u n c i o n a m i e n t o d e los p o deres legislativo y j u d i c i a l d e la f e d e r a c i ó n " , y se c o m p l e t a b a esta r e f o r m a exigiéndose q u e el fallo c o n d e n a t o r i o f u e r a a p r o b a d o p o r las dos terceras p a r t e s del total de los s e n a d o r e s . 8 Goodspeed opina que 108, e n r e l a c i ó n con los p u e d e n ser: a] a t a q u e s a la f o r m a d e g o b i e r n o 1 0 0

los delitos g r a v e s a q u e se refiere el a r t í c u l o delitos graves aplicables a otros f u n c i o n a r i o s , a las instituciones d e m o c r á t i c a s , b] a t a q u e s r e p u b l i c a n a , r e p r e s e n t a t i v a y federal, c] li-

Felipe l'cna Ramírez, Derecho constitucional..., op. cit., p. 560. Ignacio Burgoa, Derecho constitucional, op. cit., p. 638. Time del 28 de mayo de 1973, p. 32.

7 Time del 5 de noviembre de 1973, p. 35. En 1974, la barra de abogados de la ciudad de Nueva York determinó en un estudio que actos que minan la integridad del gobierno son causas de responsabilidad del presidente, sin importar si están previstos en la ley penal: véase Time del 25 de febrero' de 1974, p. 20; y véase también Señale, op. cit., pp. 557-558. " Véase Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales..., op. cit., pp. 32-33.

LIMITACIONES

AL

PODER « E L

PRESIDENTE

JUICIO

POLÍTICO

DE

RESPONSABILIDAD

212

m i t a c i ó n d e la libertad d e s u f r a g i o , d ] violación d e las g a r a n t í a s i n d i v i d u a l e s y e] omisión e n el c u m p l i m i e n t o d e los d e b e r e s del c a r g o , si ello coloca e n g r a v e peligro a l país. 0 A h o r a b i e n , ¿ a d ó n d e nos lleva la revisión teórica r e a l i z a d a ? A u n a d e t e r m i n a d a i n t e r p r e t a c i ó n d e la f r a s e " p o r traición a la p a t r i a y delitos graves del o r d e n c o m ú n " . L a r e s p o n s a b i l i d a d del p r e s i d e n t e exigida a través d e u n j u i c i o i m p l i c a f u n d a m e n t a l m e n t e u n p r o b l e m a político: u n e n f r e n t a m i e n t o total y f r o n t a l e n t r e los p o d e r e s e j e c u t i v o y legislativo, t e n i e n d o este ú l t i m o la i n t e r p r e t a c i ó n d e la extensión d e las cláusulas p o r las c u a les se le exige r e s p o n s a b i l i d a d al p r e s i d e n t e ; p o r t a n t o , el quid del j u i c i o d e responsabilidad del presidente se e n c u e n t r a e n si se r e ú n e n en la c á m a r a d e d i p u t a d o s los votos p a r a a c u s a r l o , y si se r e ú n e n e n el s e n a d o los votos p a r a destituirlo. E s t e e n f r e n t a m i e n t o n o se h a d a d o eri la historia constitucional m e x i c a n a , y e n la n o r t e a m e r i c a n a sólo e n u n a ocasión, 1 0 sin q u e se h a y a p o d i d o destituir a l p r e s i d e n t e . L o a n t e r i o r c o n f i r m a la tesis d e q u e el juicio político al p r e s i d e n t e es u n recurso e x t r a o r d i n a r i o , d e s u m a g r a v e d a d , y q u e se d e b e utilizar sólo e n casos m u y delicados y c u a n d o n o q u e d a o t r o r e m e d i o p a r a salvar l a vigencia d e la constitución y del sistema d e g o b i e r n o q u e ésta e s t r u c t u r a . P o r t a n t o , n o se p u e d e i n t e r p r e t a r r e s t r i c t i v a m e n t e la f r a s e en cuestión, p o r q u e si n o , ¿ q u é se p o d r í a h a c e r j u r í d i c a m e n t e a n t e u n p r e s i d e n t e q u e a b o l i e r a el sistema r e p u b l i c a n o y d e c i d i e r a reelegirse, q u e s u p r i m i e r a a l p o d e r legislativo o j u d i c i a l , el sistema fed e r a l o las g a r a n t í a s constitucionales? C o n t e s t a r q u e n a d a se p u e d e h a c e r , e q u i v a l d r í a a m a n i f e s t a r q u e la constitución es, c o m o ya h e m o s d i c h o , u n a serie d e declaraciones sin vigencia, o vigentes c o n f o r m e a la v o l u n t a d p r e s i d e n c i a l ; esto n o es posible e n u n sistem a c o n s t i t u c i o n a l : l a n o r m a constitucional establece la s a n c i ó n cor r e s p o n d i e n t e e n caso d e ser violada. L a constitución p r e v é los proc e d i m i e n t o s p a r a su p r o p i a d e f e n s a . E n consecuencia, la f r a s e e n cuestión h a y q u e i n t e r p r e t a r l a en el s e n t i d o d e q u e el p r e s i d e n t e es responsable si r o m p e o t r a t a de r o m p e r el o r d e n constitucional, o si n o c u m p l e sus obligaciones " Slcphcn Spencer Goodspeed, op. cit., p. 104. 10 Kn 1843 fracasó el primer intento para seguirle un juicio de responsabilidad política al presidente norteamericano, que entonces era Tyler: véase Louis C. james, up. cit., p. 247. Al linico presidente norteamericano que se le lia seguido un juicio político fue a Andrew Johnson en 1808 y se salvó por un solo voto: véase Edward S. Corivin, op. cit., p. 21; y André Hauriou, />. cit., p. 400. Nixon renunció a la presidencia antes de que se votara en la cámara de representantes si procedía presentar acusación en su contra ante la cámara de senadores.

213

constitucionales y este i n c u m p l i m i e n t o q u i e b r a el sistema d e gobierno. D e s d e luego q u e d i c h a r u p t u r a y tal i n c u m p l i m i e n t o tienen q u e ser m u y graves, y d e seguro el congreso n o se a t r e v e r á a iniciar u n juicio d e r e s p o n s a b i l i d a d si n o lian c a u s a d o c o n m o c i ó n n a c i o n a l y si n o se siente r e s p a l d a d o p o r la o p i n i ó n pública. Exigir responsabilidad a u n p r e s i d e n t e es algo serio, c o n lo q u e n o se p u e d e j u g a r , p e r o si n o q u e d a o t r o r e m e d i o p a r a p r e s e r v a r el sistema cional y legal del país, h a y q u e hacerlo.

constitu-

L a ley s e c u n d a r i a d e b e r í a especificar c o n m a y o r detalle los delitos q u e c o m p r e n d e la f r a s e p o r traición a la patria y delitos graves del orden común, p e r o a n t e la d u d a el c o n g r e s o se v e r á obligado, p o r q u e n o q u e d a o t r a salida, a d e t e r m i n a r c u á n d o el p r e s i d e n t e h a r o t o el o r d e n c o n s t i t u c i o n a l o d e j a d o d e c u m p l i r sus obligaciones constitucionales. Somos conscientes d e q u e esta tesis p u e d e ser c o n t r o v e r t i d a ; p e r o e n n u e s t r a o p i n i ó n n o h a y o t r a si q u e r e m o s q u e la constitución f u n c i o n e y q u e los p r i n c i p i o s q u e , e n t r e otros, c o n f o r m a n el sistema d e g o b i e r n o , la división d e poderes, el régimen federal y el sistem a representativo, 110 sean simples q u i m e r a s . Los p r e c e p t o s constitucionales se hicieron p a r a cjue se c u m p l a n ; p a r a p r o t e g e r u n estilo d e v i d a libre y d i g n a , y 110 es posible p e n sar q u e todos los h a b i t a n t e s del país, t o d a s las a u t o r i d a d e s y f u n c i o narios, d e b e n a c a t a r la constitución, c o n la excepción d e la a u t o r i d a d más i m p o r t a n t e q u e es q u i e n m á s la p u e d e violar y lesionar. Esto no es posible, el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a n o está p o r e n c i m a d e la c o n s t i t u c i ó n ; él t a m b i é n tiene q u e c u m p l i r l a , y si 110 lo hace, la ley f u n d a m e n t a l c o n t i e n e el m e c a n i s m o d e su p r o p i a p r o t e c c i ó n . Así, sólo h a y dos i n t e r p r e t a c i o n e s a la f r a s e en e s t u d i o : u n a restrictiva o g r a m a t i c a l , c u y o r e s u l t a d o es c o l o c a r al p r e s i d e n t e p o r e n c i m a de la c o n s t i t u c i ó n , y u n a a m p l i a en d o n d e c a b e n las violaciones g r a v e s a la constitución y al i n c u m p l i m i e n t o de las obligaciones presidenciales. Esta ú l t i m a posibilidad es la q u e está a c o r d e c o n el p e n s a m i e n t o c o n s t i t u c i o n a l d e q u e n a d i e se e n c u e n t r a p o r e n c i m a de la ley y, reiteramos, a u n q u e u n juicio d e responsabilidad del presidente e n t r a ñ a u n p r o b l e m a político, es m u y deseable q u e la ley precise los supuestos g e n e r a l e s a q u e nos liemos r e f e r i d o p a r a e v i t a r posibles abusos del p o d e r legislativo. Creernos q u e a h o r a q u e d a c l a r a la aseveración q u e hicimos e n capítulo a n t e r i o r , e n el s e n t i d o d e q u e es causa d e r e s p o n s a b i l i d a d del p r e s i d e n t e su n e g a t i v a a p u b l i c a r u n a ley e l a b o r a d a d e a c u e r d o con los p r o c e d i m i e n t o s q u e indica la p r o p i a constitución. El p r o c e d i m i e n t o p a r a exigirle responsabilidad al p r e s i d e n t e es el siguiente: c o n o c e el s e n a d o e r i g i d o e n g r a n j u r a d o , p e r o p a r a ello

LIMITACIONES

A L PODER D E L

PRESIDENTE

ZI1

es necesario q u e se p r e s e n t e u n a acusación d e la c á m a r a de d i p u t a d o s ; c o m o la constitución n o exige q u o r u m especial p a r a esta a c u s a c i ó n , se sigue la regla general d e votación d e la m a y o r í a d e los d i p u t a d o s presentes. El a r t í c u l o 111 i n d i c a q u e el s e n a d o oirá al p r e sidente y p o d r á p r a c t i c a r t o d a s las diligencias q u e estime c o n v e n i e n tes, y si p o r u n a m a y o r í a d e las dos terceras p a r t e s del total d e sus m i e m b r o s , d e c l a r a c u l p a b l e al p r e s i d e n t e éste será d e s t i t u i d o d e su c a r g o e i n h a b i l i t a d o p a r a o b t e n e r o t r o p o r el t i e m p o q u e d e t e r m i n e la ley. Si el h e c h o o los h e c h o s p o r los cuales se exigió responsabilidad al presidente, tienen o t r a p e n a s e ñ a l a d a en la ley, el ex p r e s i d e n t e q u e d a r á a disposición d e las a u t o r i d a d e s c o m u n e s p a r a q u e lo juzguen y, en su caso, lo castiguen. El p r e s i d e n t e sólo p u e d e ser a c u s a d o p o r delitos cometidos d u r a n te el d e s e m p e ñ o d e su c a r g o y n o p o r otros anteriores, ya q u e lo q u e se persigue es r e m o v e r al q u e h a a b u s a d o d e sus f a c u l t a d e s prec i s a m e n t e e n el ejercicio d e su f u n c i ó n . Si la c á m a r a d e d i p u t a d o s piensa e j e r c e r su f a c u l t a d d e a c u s a ción, p o d r á allegarse todas las p r u e b a s q u e j u z g u e necesarias, y con tal o b j e t o p o d r á solicitar al p r e s i d e n t e o a sus c o l a b o r a d o r e s cualq u i e r d o c u m e n t o , ya sea p ú b l i c o o p r i v a d o , y realizar las inspecciones q u e considere convenientes. 1 1 El a r t í c u l o 113 señala q u e : " L a responsabilidad p o r delitos y faltas oficiales sólo p o d r á exigirse d u r a n t e el p e r í o d o en q u e el f u n c i o n a r i o ejerza su e n c a r g o , y d e n t r o d e u n a ñ o después." E l a r t í c u l o 111, e n su p á r r a f o c u a r t o , c o n c e d e acción p o p u l a r p a r a d e n u n c i a r a n t e la c á m a r a de d i p u t a d o s los delitos c o m u n e s u oficiales de los altos f u n c i o n a r i o s d e la f e d e r a c i ó n , y desde luego, en esta redacción, se incluye al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a .

2 . P O S I B L E S CONTROLES DEL CONGRESO SOBRE EL PRESIDENTE

El p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a posee múltiples f a c u l t a d e s , p e r o la constitución n o lo hizo t o d o p o d e r o s o , p o r q u e p a r t e d e sus funciones n o son discrecionales, sino q u e p a r a p o d e r l a s realizar necesita de la v o l u n t a d del c o n g r e s o ; este ú l t i m o p u e d e utilizar su i n t e r v e n c i ó n en la f a c u l t a d del p r e s i d e n t e c o m o u n m e d i o d e control político, y así l o g r a r el equilibrio q u e d e b e existir e n t r e los poderes y q u e es necesario p a r a el b u e n f u n c i o n a m i e n t o del sistema d e g o b i e r n o estruct u r a d o e n la ley f u n d a m e n t a l . a Véase A r t h u r M. Schlesingcr, Jr., o¡>. cil., pp. 48-49.

POSIBLES CONTROLES DEL CONCRESO

SOBRE

EL

PRESIDENTE

215 L a s f a c u l t a d e s q u e la constitución c o n f i e r e al p o d e r legislativo r e s p e c t o al e j e c u t i v o c o m o controles políticos, o q u e p u e d e n c o n vertirse en controles políticos, son las siguientes: a] el p o d e r d e la bolsa, b] c] d] e]

la el las las

r a t i f i c a c i ó n de d e t e r m i n a d o s actos, juicio político d e r e s p o n s a b i l i d a d , sesiones e x t r a o r d i n a r i a s y f a c u l t a d e s implícitas. 1 2

D e los a n t e r i o r e s controles, los dos m á s i m p o r t a n t e s son el p o d e r d e la bolsa y el j u i c i o político de r e s p o n s a b i l i d a d . Estos controles c o m o f a c u l t a d e s los h e m o s a n a l i z a d o ya casi todos, sólo a g r e g a r e m o s u n a s ideas en c u a n t o a su f u n c i ó n d e c o n t r o l . a] El p o d e r d e la b o l s a : la c á m a r a de d i p u t a d o s p u e d e m o d i f i c a r , r e d u c i r o a u m e n t a r el p r o y e c t o d e p r e s u p u e s t o d e egresos q u e le p r o p o n e el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a , y r e c o r d e m o s q u e es la p r o p i a c á m a r a d e d i p u t a d o s la q u e e x a m i n a a n u a l m e n t e la c u e n t a p ú b l i c a q u e le p r e s e n t a el e j e c u t i v o . Estas f a c u l t a d e s le o t o r g a n a la c á m a r a d e d i p u t a d o s u n p o d e r indiscutible, ya q u e p u e d e n p o n e r e n e n t r e d i c h o la h o n o r a b i l i d a d d e la a d m i n i s t r a c i ó n ; c o m o se h a escrito, 1 ''' el prestigio del e j e c u t i v o q u e d a a m e r c e d d e los d i p u t a d o s , q u i e n e s p u e d e n d i f e r i r la a p r o b a c i ó n o p u e d e n c o n d e n a r los gastos. Y es el congreso q u i e n d a las bases y a u t o r i z a la celebración d e los empréstitos. b] L a r a t i f i c a c i ó n d e d e t e r m i n a d o s a c t o s : la ley f u n d a m e n t a l , c o m o ya h e m o s d i c h o , o r d e n a q u e el congreso, el s e n a d o y o t r a s veces la c á m a r a d e d i p u t a d o s , a p r u e b e n la realización d e ciertos actos, los t r a t a d o s i n t e r n a c i o n a l e s y los n o m b r a m i e n t o s de a l g u n o s f u n c i o n a rios. L a n e g a t i v a a r a t i f i c a r o a p r o b a r esos actos o n o m b r a m i e n t o s p u e d e p o n e r en situación e m b a r a z o s a al p r e s i d e n t e o lesionar la p o lítica i n t e r n a c i o n a l q u e h a d e l i n e a d o . E n este sentido, t a m b i é n h a y q u e t r a e r a colación el a r t í c u l o 8 8 q u e d i s p o n e q u e el p r e s i d e n t e n o p u e d e a u s e n t a r s e del territorio n a c i o n a l sin p e r m i s o d e l c o n g r e s o o, en su caso, d e la c o m i s i ó n p e r m a n e n t e . c] E l juicio político d e r e s p o n s a b i l i d a d : n a d a t e n e m o s q u e a g r e gar a lo e x p r e s a d o e n el p r i m e r inciso d e este c a p í t u l o . d] L a s sesiones e x t r a o r d i n a r i a s : el congreso d e la u n i ó n n o p u e d e 12 Respeclo a estas facultades-control en Norteamérica, véase Clinton Rossiter, o/>. cil., p. 54; Erncst S. Griffith, Tlic American systcm of government, Londres, Mclhuen and Co., 19(>9, p. 1G8; y Thcodorc C. Sorensen, tValchmen.. , o¡>. cil., pp. 43-44. 1:1 Emilio Rabasa, o¡>. cil., p. 105.

216

LIMITACIONES

AL

PODER D E L

PRESIDENTE

c e l e b r a r sesiones o r d i n a r i a s , c o m o ya lo h e m o s a s e n t a d o , después del t r e i n t a y u n o d e d i c i e m b r e ; p e r o la comisión p e r m a n e n t e p u e d e c o n v o c a r a u n a d e las c á m a r a s o a las dos, a sesiones e x t r a o r d i n a rias p a r a q u e se o c u p e n e x p r e s a m e n t e d e los asuntos q u e señala la c o n v o c a t o r i a respectiva. O sea, q u e se q u i e r e q u e el congreso celeb r e sesiones del l 9 de s e p t i e m b r e h a s t a q u e se a g o t e n los asuntos e n discusión, p e r o n o m á s allá del ú l t i m o d í a del a ñ o . Sin e m b a r g o , la comisión p e r m a n e n t e es n o m b r a d a p o r las c á m a r a s , y c o m o la constitución n o señala los casos en los cuales se d e b e r e u n i r el congreso en sesiones e x t r a o r d i n a r i a s , bien p u d i e r a ser q u e la comisión p e r m a n e n t e c o n v o c a r a a tales sesiones al día siguiente d e c e r r a d a s las o r d i n a r i a s , y q u e el congreso sesionara varios meses en esa f o r m a , p u e s el requisito q u e la constitución pide, en el sentido de q u e sólo se o c u p e n d e los asuntos p a r a los cuales f u e r o n convocadas, n o es o b s t á c u l o p a r a q u e la lista d e asuntos sea a m p l i a . Y n o vemos r a zón p o r la cual el congreso, al n o m b r a r a la comisión, n o designe los m i e m b r o s q u e s u p i e r a q u e e s t a r í a n en la m e j o r disposición de c u m p l i r su deseo. U n congreso q u e celebra sesiones largo t i e m p o o la g r a n m a y o r í a d e los meses del a ñ o , constituye u n a p r e o c u p a ción c o n s t a n t e p a r a el presidente, y tiene o p o r t u n i d a d p a r a realizar m á s acciones. 1 4 e] L a s f a c u l t a d e s i m p l í c i t a s : el a r t í c u l o 73 al conceder al congreso sus f a c u l t a d e s , indica en la fracción x x x q u e p u e d e : " e x p e d i r todas las leyes cjue sean necesarias, a o b j e t o d e h a c e r efectivas las f a c u l t a d e s anteriores y todas las otras c o n c e d i d a s p o r esta constitución a los poderes de la u n i ó n " . Estas f a c u l t a d e s implícitas n o son f a c u l t a d e s n u e v a s p a r a el congreso, sino son los medios p a r a h a c e r efectivo el ejercicio d e las atribuciones expresas q u e la ley f u n d a m e n t a l señala a los p o d e r e s . L o q u e el congreso p u e d e realizar a través d e las f a c u l t a d e s implícitas, es r e f o r z a r las anteriores 29 f r a c ciones del p r o p i o a r t í c u l o 73 y t a m b i é n las otras funciones señaladas en la ley f u n d a m e n t a l . Sin e m b a r g o , n o p u e d e desconocerse q u e la f r a c c i ó n s e ñ a l a d a es de s u m a i m p o r t a n c i a , pues f a c u l t a al congreso a e x p e d i r t o d a u n a serie d e leyes a fin de h a c e r efectivas f a c u l t a d e s constitucionales, y c o m o al e x p e d i r la ley, el congreso tiene a m p l i o m a r g e n p a r a i n t e r p r e t a r la disposición constitucional, bien p u e d e legislar en el sentido de restringir f a c u l t a d e s al ejecutivo. Así, a u n q u e sea sólo u n e s q u e m a teórico q u e p u e d e convertirse en real, q u e d a c l a r o q u e la constitución n o d e j ó d e s a r m a d o al congreso f r e n t e al e j e c u t i v o f u e r t e q u e diseñó. A c t u a l m e n t e estas f a c u l t a d e s n o o p e r a n c o m o controles, a u n q u e sí p u e d e n llegar a serlo d e acucr" Jorge Caipizo, La constitución...,

o¡>. cit., pp. 351-352.

AU;üNAS U

M

' —

—

»EL -.RESIDENTE

d o c o n las c i r c u n s t a n c i a s y si M é x i c o c a m i n a , e n los p r ó x i m o s h a c i a u n a sociedad m á s d e m o c r á t i c a e n la c u a l e l c o n g r e s o m e n t e d e s e m p e ñ e el p a p e l p a r a el c u a l f u e c r e a d o y existe: d e f r e n o y equilibrio al p o d e r e j e c u t i v o y a s e g u r a r , así, e n f o r m a vez m á s efectiva, la l i b e r t a d y la s e g u r i d a d d e los individuos.

3 . A L G U N A S L I M I T A C I O N E S AL P O D E R D E L

217 años, realservir cada

PRESIDENTE

I n d u d a b l e m e n t e , e n los ú l t i m o s lustros el p r e s i d e n t e m e x i c M O h a a u m e n t a d o sus f a c u l t a d e s y se h a f o r t a l e c i d o a tal g r a d o q u e se h a a foi dr m m e raadc oi ó nq.u1 e8 su a c t u a c i ó n n o e n c u e n t r a o t r o f r e n o q u e su m i s m a C a r e c e m o s d e u n e s t u d i o j u r í d i c o y sociológico sobre las limitaciones del p r e s i d e n t e m e x i c a n o . E m p e r o , e n m i o p i n i ó n , a l g u n o s d e los p r i n c i p a l e s límites a l g r a n p o d e r d e l p r e s i d e n t e e n M é x i c o s o n : a ] El tiempo, ya q u e su p e r í o d o d u r a seis a ñ o s y es constitucionalm e n t e imposible q u e se {rueda reelegir. b ] El poder judicial federal q u e c o n s e r v a a l g u n a i n d e p e n d e n c i a , tal y corno ya lo e x a m i n a m o s , y q u e p r o t e g e d e la violación los d e rechos h u m a n o s e n el p a i s a través d e l " a m p a r o " , juicio q u e h a d e m o s t r a d o cierto índice d e efectividad. c] Los grupos de presión, s i e n d o difícil p o d e r p r e c i s a r h a s t a de sus presiones h a n sido efectivas, p o r lo q u e se h a o p i n a d o en M é x i c o , e n v i r t u d d e n u e s t r o sistema, sólo c o n o c e n y p u e d e n dir las p r e s i o n e s los g r u p o s q u e las r e a l i z a n y el p r e s i d e n t e q u e sufre. 1 0

dónque melas

P a b l o G o n z á l e z C a s a n o v a a f i r m a q u e los f a c t o r e s d e p o d e r e n México s o n : los caudillos y caciques regionales y locales; el e j é r c i t o ; el c l e r o ; los l a t i f u n d i s t a s , y los e m p r e s a r i o s n a c i o n a l e s y e x t r a n j e r o s . 1 7 J a i m e G o n z á l e z G r a f , e x a m i n a n d o las p r i n c i p a l e s limitaciones c o n que se e n c o n t r ó el p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a , sostiene q u e f u e r o n : las relaciones d e d e p e n d e n c i a d e M é x i c o respecto al exterior, el p o d e r de inversión d eo blas organizaciones r e r aélites s . 1 8 e c o n ó m i c a s y el p o d e r b u r o c r á t i c o d e las P o r el c o n t r a r i o , se h a o p i n a d o q u e los g r u p o s d e presión a u m e n tan la f u e r z a política d e l p r e s i d e n t e e n c u a n t o éste tiene el p o d e r de e n f r e n t a r l o s y d e c i d i r las tensiones sociales q u e se p r o d u c e n d e " Jacques Lambcrt, o¡>. cit., p. 516. " Da'niel Cosío Villegas, El sistema..., o/i. cit., p. 34. 17 Pablo González Casanova, op. cit., p. 27. " Jaime González Graf, op. cit-, p. 24.

LIMITACIONES

AL

PODI R D E L

PRESIDENTE

218 1

esas p u g n a s , " es decir, se convierte en a r b i t r o d e ellas; a d e m á s , los g r u p o s e c o n ó m i c a m e n t e poderosos y el p r e s i d e n t e están e s t r e c h a m e n te v i n c u l a d o s , 2 0 p o r q u e el presidente, al a c u m u l a r u n a f o r t u n a f a bulosa. p e r t e n e c e a la élite e c o n ó m i c a del país. E s i n d u d a b l e q u e existen g r u p o s q u e presionan al p r e s i d e n t e y n o le p e r m i t e n t o d a la libertad d e acción cjue el e j e c u t i v o desearía. I n t e r e s a n t e sería p o d e r realizar u n ensayo respecto a u n a serie d e iniciativas presidenciales sobre proyectos d e ley: e x a m i n a r el p r o y e c t o original y las r e f o r m a s q u e sufrió después del i n t e r c a m b i o d e opiniones con diversos g r u p o s ; u n e j e m p l o p o d r í a n ser las diversas fases d e la r e f o r m a fiscal q u e quiso e f e c t u a r el p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a . 2 1 Q u i z á s e n t r e los g r u p o s d e presión m á s f u e r t e s q u e existen e n M é xico a c t u a l m e n t e , se e n c u e n t r a n los económicos, c o m o la asociación d e b a n q u e r o s d e M é x i c o , la C O N C A M I N ( c o n f e d e r a c i ó n n a c i o n a l d e c á m a r a s i n d u s t r i a l e s ) , la C O N C A N A C O ( c o n f e d e r a c i ó n n a c i o n a l d e cám a r a s d e c o m e r c i o ) y a l g u n o s g r u p o s e c o n ó m i c o s regionales c o m o el d e M o n t e r r e y , q u e influyen f u e r t e m e n t e e n las decisiones e c o n ó m i c a s del g o b i e r n o y q u e , a n t e acciones presidenciales q u e les disgust a n , t o m a n , p a r a p r e s i o n a r al presidente, m e d i d a s c o m o f a l t a d e inversiones, envío d e d i n e r o al e x t r a n j e r o y retiro d e p r o d u c t o s del m e r c a d o . 2 2 Esos g r u p o s d e asociaciones están reconocidos p o r la ley, y es la 19 20 21

Cesar Enrique Romero, op. cil., p. I. Salvador Valencia Carmona, op. cil., p. 12!). En este sentido véase Daniel Cosío Villegas, La sucesión

presidencial,

op. cil., p. '13. Sobre estos grupos e c o n ó m i c o s , Manuel Camacho, op. cil., p. 191, afirma: "Sus mecanismos de influencia son muy variados, pues van desde: la obtención de subsidios, la negociación de los contratos públicos, la promoción de estilos de vida y patrones de consumo; hasta la salida de capitales, la presión patronal para una solución gubernamental favorable a ellos cil un conflicto laboral, el freno a la inversión privada, las campañas de rumores, el uso localizado de la fuerza y el paro de actividades. Aunque los grupos de presión en México no podrían imponer un cambio de sistema político en el que ellos se convirtieran en el elemento dominante y liegemónico, sí han sido capaces de vetar decisiones gubernamentales que aun teniendo racionalidad en términos del sistema político perjudican a sus intereses inmediatos, como fue el caso de la reforma fiscal y de la supresión del anonimato de las acciones en 1972." A su vez, Ilcrlha Lerncr de Sheibaum y Susana Ralsky de Cimet, op. cil., p 12, manifiestan que: "La correlación de fuerzas entre el presidente y los grupos económica y políticamente fuertes tiende a ser cambiante. Cuando prevalecía la desorganización social a consecuencia de la revolución, el poder del presidente era más extenso, es decir, tenía menos limitaciones sin embargo, a medida (pie se estructuran diversos grupos de interés y presión, el presidente se enfrenta a mayores restricciones en el ejercicio de su autoridad." 22

AI.