Item 7 - Parecer Reserva Legal em Área de Expansão Urbana

 

PARECER

Assunto: Obrigatoriedade de averbação de Reserva Legal em área de expansão urbana. Obrigatoriedade de manutenção de Reserva Legal em áreas urbanizadas.

RELATORA: Cristina Kistemann Chiodi

I – RELATÓRIO Em reunião ordinária da Câmara de Proteção da Biodiversidade – CPB do Conselho Estadual de Política Ambiental – COPAM, à partir de apresentação da Diretoria de Áreas Protegidas do IEF, foi identificada demanda relevante quanto aos procedimentos do órgão ambiental em processos de licenciamento de empreendimentos localizados em áreas de expansão urbana. Trata-se da necessidade de exigência da averbação de áreas de reserva legal em propriedades que, apesar de localizadas em áreas de expansão urbana, mantêm características de imóvel rural, conforme definições técnicas e  jurídicas. Conforme informações do próprio IEF, o órgão entende que a averbação destas áreas é de fundamental importância para a conservação, e defende tecnicamente esta posição. Entretanto, com freqüência, se depara com questionamentos jurídicos quanto à legalidade da exigência. Para discussão do tema e apresentação de parecer conclusivo, que pudesse embasar também juridicamente a exigência de reserva legais em área de expansão urbana, bem como sua manutenção em áreas urbanizadas, foi criado Grupo de Trabalho, no âmbito

 

da própria CBP, que contou com a participação da Associação Mineira de Defesa do Ambiente – AMDA, Associação Mineira de Silvicultura – AMS, Conselho Regional de Biologia 4ª da Região de Minas Gerais - CRBio-MG, Federação da Agricultura e Pecuária do Estado de Minas Gerais – FAEMG e Ordem dos Advogados de Minas Gerais - OAB-MG, além do próprio IEF. Os entendimentos fixados pelo Grupo de Trabalho, por consenso, foram consignados no presente parecer, que deverá ser aprovado pelas instâncias competentes do COPAM e divulgado dentro do SISEMA como subsídio aos processos de licenciamento ambiental.

II – FUNDAMENTAÇÃO O Código Florestal define a Reserva Legal como “área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas;”. No estado de Minas Gerais, a reserva legal deve representar, no mínimo 20%, da área da propriedade. O Código determina ainda que a área de reserva legal deve ser averbada à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, sendo vedada a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, de desmembramento ou de retificação da área. Importante destacar, em razão do objeto deste parecer, o artigo 17 do Código Florestal, segundo o qual nos loteamentos de propriedades rurais, a área destinada a completar o limite percentual de reserva legal poderá ser agrupada numa só porção em condomínio entre os adquirentes. Ou seja, o código prevê, de forma expressa, a existência da reserva legal em propriedades objeto de loteamento, que só pode ocorrer em áreas convertidas para expansão urbana. A Lei Estadual nº 14.309/2002 define a reserva legal como “a área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, ressalvada a de preservação permanente, representativa do ambiente natural da região e necessária ao uso sustentável dos

 

recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção da fauna e flora nativas, equivalente a, no mínimo, 20% (vinte por cento) da área total da propriedade.” A mesma lei determina que a área de reserva legal será averbada, à margem do registro do imóvel, no cartório de registro de imóveis competente, sendo vedada a alteração de sua destinação nos casos de transmissão a qualquer título. Determina, ainda, que no caso de desmembramento da propriedade, a qualquer título, a área da reserva legal será parcelada na forma e na proporção do desmembramento da área total, sendo igualmente vedada a alteração de sua destinação. A leitura das normas citadas pode levar ao entendimento equivocado da desnecessidade de averbação da reserva legal em áreas de expansão urbana, bem como de sua manutenção em áreas efetivamente urbanizadas, já que fala apenas na exigência de averbação em propriedades rurais. Entretanto, uma leitura minuciosa dos dispositivos, associada à consideração de outras normas que se referem ao tema, demonstra a necessidade inequívoca de averbação nos casos mencionados, conforme será demonstrado.

Averbação de áreas de Reserva Legal em áreas de expansão urbana A aplicação dos dispositivos legais referentes à averbação de Reserva Legal, previstos no Código Florestal e na Lei Estadual nº 14.309/2002, em área urbana ou de expansão urbana, é tema de fundamental relevância para a política ambiental, sendo matéria reiterada nos processos de licenciamento para a implantação de parcelamentos de solo submetidos à aprovação dos órgãos ambientais. Entende-se que a falta de previsão expressa no Código Florestal, quanto à necessidade de averbação da Reserva Legal em área de expansão urbana, não legitima a interpretação e aplicação das leis de forma mais danosa ao meio ambiente.

 

Fundamental a definição de área rural para a delimitação da discussão, considerando especialmente que o simples decreto de expansão urbana não altera as características reais da área, que continuam idênticas às características de área rural. O Promotor de Justiça Marcos Paulo Souza Miranda, enquanto coordenador das Promotorias Ambientais das Sub-Bacias dos Rios das Velhas e Paraopeba, em análise solicitada pelo Coordenador-Geral das Promotorias de Justiça de Defesa do Meio Ambiente das Comarcas da Bacia do Rio São Francisco, apresentou o seguinte entendimento: É que não basta a simples existência de lei declarando abstratamente uma área como sendo de expansão urbana para que ela, para fins ambientais, assim seja considerada. Fazendo uma analogia, verifica-se que para fins tributários não basta a existência de lei municipal declarando determinada área como sendo de expansão urbana para que sobre a sua propriedade

incida

a

obrigatoriedade

de

recolhimento do IPTU. O CTN exige ainda, no art. 32, a presença de melhoramentos indicados em pelo menos dois dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público: I - m meio-fio eio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II - abastecimento de água; III - sistema de esgotos sanitários; IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

TJMG:

Neste sentido é a jurisprudência recente do

 

  TRIBUTÁRIO. PROPRIEDADE IMÓVEL. ZONA  DE EXPANSÃO URBANA   CRITÉRIOS PARA A  

 .

SUA CARACTERIZAÇÃO. ARTIGO 32 DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL. Segundo o artigo 32 do Código Tributário Nacional, o  Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana  Urbana  tem como fato imponível a propriedade de imóvel localizado no interior da zona urbana urbana   dos  Municípios. Estabelece, ainda, a norma geral em matéria tributária que a zona urbana municipal urbana municipal é aquela estabelecida pela legislação municipal, desde que atendidos os requisitos mínimos de melhoramentos urbanos a serem efetuados pela  Municipalidade. Não atendidas as exigências do Código Tributário Nacional não poderá a  Municipalidade exercer a competência que lhe outorgou a Constituição, restando à União a competência para tributar pelo ITR o imóvel situado na zona rural. (APELAÇÃO CÍVEL Nº 1.0024.03.892229-0/001 - COMARCA DE BELO  HORIZONTE

-

APELANTE(S):

FAZENDA

PÚBLICA MUNICÍPIO BELO HORIZONTE  APELADO(A)(S): DORA FURQUIM WERNECK  DE SOUZA - RELATORA: EXMª. SRª. DESª.  MARIA ELZA – J. 17/02/2005) 17/02/2005)

Ora, se para fins tributários exige-se a análise in concreto do local para se verificar a sua caracterização fática como sendo área urbana ou rural, com maior razão tal análise deve ser feita para fins ambientais, onde estão presentes direitos difusos, indisponíveis e intergeracionais.

 

Além do Código Tributário, e considerando tratar-se de matéria ambiental, agrega-se ao entendimento citado a consideração da Resolução Conama nº 303/02, que define a área urbana como aquela que atenda aos seguintes critérios: a) definição legal pelo poder público; b) existência de, no mínimo, quatro dos seguintes equipamentos de infra-estrutura urbana: 1. malha viária com canalização de águas pluviais, 2. rede de abastecimento de água; 3. rede de esgoto; 4. distribuição de energia elétrica e iluminação pública ; 5. recolhimento de resíduos sólidos urbanos; 6. tratamento de resíduos sólidos urbanos; e c) densidade demográfica superior a cinco mil habitantes por km2.

Reza um   dos princípios mais importantes do Direito Ambiental, o in dubio pro ambiente, que nos casos em que não for possível fazer uma interpretação unívoca da legislação, deve-se sempre optar pela mais favorável ao meio ambiente. Assim, resta claro que a exigência de averbação de reserva legal em áreas de expansão urbana deve ocorrer sempre que estas apresentarem características de imóvel rural, sendo ainda fundamental a consideração do conceito mais rigoroso de área urbana consolidada, expresso na Resolução Conama nº 303/02.

O advogado Gabriel Montilha, do Instituto Ambiental do Paraná – IAP, no artigo “A obrigação de se manter a reserva Florestal Legal em imóvel urbano”, entende ser

 

evidente que o legislador preocupou-se, igualmente, com a manutenção da Reserva Legal no perímetro urbano, obviamente devido a sua importância e interesse para o meio ambiente das cidades, estabelecendo, inclusive, critérios para a sua localização no art. 16 em seu parágrafo 4º:

§ 4º - A localização da reserva legal deve ser aprovada pelo órgão ambiental estadual competente ou mediante convênio, pelo órgão ambiental

municipal

ou

outra

instituição

devidamente habilitada, devendo ser considerados, no processo de aprovação, a função social da propriedade,

e

os

seguintes

critérios

e

instrumentos, quando houver:

I. plano da bacia hidrográfica; II. o plano diretor municipal; III. o zoneamento ecológico-econômico; IV. outras categorias de zoneamento; V. a proximidade com outra reserva legal, área de preservação permanente, unidade de conservação ou outra área legalmente protegida. Ademais, a Constituição Federal de 1988 garante a todos o meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, sendo, portanto, a preservação ambiental um interesse de toda a sociedade. A exclusão da obrigatoriedade da Reserva Legal em áreas de expansão urbana significa sobrepor interesses individuais às necessidades coletivas, tendo em vista que tais áreas são, na maioria das vezes, utilizadas em loteamentos ou na construção de imóveis, beneficiando construtoras e incorporadoras imobiliárias e propiciando supressão das poucas áreas florestais ainda existentes, nas cidades e ao redor delas, em prejuízo não apenas do meio ambiente, mas também dos serviços ambientais essenciais à qualidade de vida de seus cidadãos.

 

Essa linha de interpretação representa uma forma de legitimar a destruição ambiental e agravar substancialmente as taxas de desmatamentos em todos os Biomas Brasileiros, já que transformar zonas rurais em urbanas é tarefa fácil e freqüentemente executada devido a interesses políticos e econômicos que, muitas vezes, desconsideram por completo a conservação do meio ambiente. O Ministério Público da União, em documento intitulado “Fundamentos técnicos, sócioambientais e jurídicos para o veto do art. 64 do projeto de lei nº 2.109/99 (na câmara) e nº 47 de 2004 (no senado) que exclui a aplicação do código florestal em áreas urbanas e de expansão urbanas no Brasil” manifesta de forma clara esta preocupação, ao expor que Ao excluir a aplicação do Código Florestal em áreas urbanas e de expansão urbana o projeto de lei ora combatido, permite que os poderes locais burlem a obrigatoriedade de manutenção da chamada reserva legal das propriedades rurais, uma vez que essas áreas podem, ao alvedrio das Administrações

Municipais,

simplesmente

transformarem-se em áreas urbanas ou de usos urbanos.

Importante lembrar que a Reserva Legal é um instituto de viabilização do desenvolvimento sustentável, e a área destinada à preservação cumpre a importante função de conservação da biodiversidade, que não se extingue pelo simples fato da área em que está inserida ter sido decretada como de expansão urbana. Nas áreas de expansão urbana, a área destinada a Reserva Legal continua representando uma das poucas formas de preservação dos ecossistemas e biodiversidade do local e, por serem áreas que relativamente apresentam baixa ocupação antrópica, torna-se mais fácil conseguir sua conectividade com outras áreas destinadas a preservação, a fim de viabilizar implantação de corredores ecológicos, essenciais à manutenção do fluxo genético inter espécies.

 

  Cabe ressaltar que a denominação e obrigatoriedade da Reserva Legal para o proprietário de imóvel rural, no percentual mínimo de 20 % da área de sua propriedade, foi instituída pela Lei Federal nº 7.803/89, que alterou o art. 16 do Código Florestal.

Assim, leis municipais que ampliam seus perímetros urbanos ou declaram novas áreas como de expansão urbana, a partir de julho de 1.989, já deveriam encontrar os imóveis, que antes eram rurais, com suas reservas legais devidamente registradas. Mas, na prática, isto raramente ocorreu. O fato da maioria dos proprietários não ter averbado a Reserva Legal, ao longo dos anos, não lhes dá direito de agora quererem se isentar da obrigação legal, sob a alegação de que ela extinguiu-se com a incorporação do imóvel ao perímetro urbano, como se a obrigação de deixar áreas verdes fosse uma necessidade apenas para o equilíbrio rural, sendo que, na verdade, as cidades e seus perímetros urbanos carecem tanto quanto, ou mais, de áreas verdes. Da mesma forma não podem administradores, empreendedores e aplicadores da norma ignorarem o disposto na legislação ambiental vigente, definindo e aprovando expansões urbanas desconsiderando a importância de uma reserva legal já constituída no local.

Manutenção da Reserva Legal em áreas urbanizadas

Nos casos, em que o entorno da Reserva Legal venha a se transformar em área efetivamente urbanizada, além de continuar ela cumprindo sua função na conservação ambiental, passa a exercer uma importância ainda mais significativa na melhoria da qualidade de vida da população. Assim é que o legislador federal no Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257 de 10 de julho de 2001, ao estabelecer as diretrizes gerais da política urbana, deu especial atenção, como deveria ser, a questão do meio ambiente, como exemplifica o art. 2° abaixo transcrito:

Art. 2º - A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da

 

propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: (...) IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; (...) VI - ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: (...) g) - poluição e degradação ambiental; (...) VII - integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência: VIII - adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência; (...) XII - proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;

As áreas verdes inseridas dentro das cidades garantem inúmeros benefícios à população local e são utilizadas, inclusive, como parâmetros para medir sua qualidade de vida.

Sabe-se, que essas áreas são essenciais para melhoria do clima, reduzindo a aridez causada pela grande quantidade de concreto, aumentando a umidade relativa do ar, e

 

conseqüentemente reduzindo doenças respiratórias. Elas reduzem a poluição sonora e auxiliam na absorção dos gases expelidos pelos veículos (CO2), contribuindo para a redução da poluição do ar. Favorecem controle sobre proliferação de vetores de doenças, particularmente insetos, pois fornece um ambiente adequado para desenvolvimento dos predadores (pássaros), e favorecem também a infiltração das águas fluviais evitando as enchentes e proporcionando a recarga do lençol freático. Proporcionam, ainda, lazer à população e servem de instrumento para a educação ambiental e pesquisa. Além disso, o próprio Código Florestal e a Lei Estadual nº 14.309/02 determinaram a vedação da alteração de sua destinação a qualquer título. Portanto, uma vez averbada a reserva legal, seja em área rural, seja em área de expansão urbana que mantenha as características de imóvel rural, não poderá ser alterada sua destinação, mesmo que se entorno se torne efetivamente urbanizado.

III - CONCLUSÕES Por todo exposto, foram fixadas, por consenso dos componentes do grupo de trabalho, os seguintes entendimentos: - A averbação de Reserva Legal em áreas de expansão urbana e sua manutenção em áreas urbanizadas é tão importante quanto nas áreas rurais, pelas funções que cumprem, inclusive para o bem estar humano; - A averbação de reserva legal em áreas de expansão urbana deverá ser exigida sempre que a área mantiver as características de imóvel rural, estando ausentes os equipamentos de infra-estrutura básicos para a urbanização, conforme orientação do Código Tributário Nacional e, especialmente, da Resolução Conama nº 303/02; - Não é objetivo deste parecer a fixação de marco temporal para a exigência, entendendo-se que a necessidade de averbação se aplica objetivamente para ocorrências em processos de licenciamento ambiental e em novas ações/atividades desenvolvidas pelo SISEMA. Para situações anteriores, há que se considerar a consolidação da área urbana e a possibilidade fática de exigência da averbação da reserva legal, podendo o

 

órgão ambiental ou o Ministério Público, considerando a pertinência, exigir a averbação corretiva; - Em hipótese de parcelamentos de solo, o empreendedor não poderá averbar individualmente cada reserva por lote, mas sim uma área contínua, sempre que possível conectada à área de preservação permanente (quando existir). Se não for possível averbar uma única área contínua, deve-se buscar o mínimo de fragmentação, sempre buscando possibilidades de conexão entre as áreas, conforme previsto no Código Florestal e na Lei nº 14.309/02; - A reserva deve ser averbada nas áreas mais relevantes do ponto de vista ecológico, devendo ser priorizada a averbação em condomínio, para garantia de manutenção de maiores áreas contínuas protegidas;

- Nos processos de licenciamento ambiental em andamento deverá ser averbada a Reserva Legal, desde que verificados os requisitos objetivos para tanto, especialmente as características da área de expansão urbana; - Salvo nos casos expressamente previstos no Código Florestal, uma vez averbada, a área destinada à reserva legal não poderá ser alterada, devendo permanecer cumprindo suas funções ecológicas, ainda que seu entorno passe a ser considerado área efetivamente urbanizada;

-É responsável pela proteção da reserva legal, em qualquer hipótese, o proprietário da área, mesmo nas áreas urbanas; -As áreas de reserva legal não se confundem com as áreas verdes urbanas. Entretanto, a reserva legal poderá ser considerada área verde, desde que não tenha sua função ecológica alterada. Finalmente, considerando o disposto no artigo 53 da Lei nº 6.766/79, conclui-se pela importância do estado, através da SEMAD, recomendar ao INCRA que passe a exigir a averbação das áreas de reserva legal nos processos de alteração de uso do solo rural para fins urbanos. Também é importante a interlocução com a Associação Mineira dos

 

Municípios, para que passe a difundir junto aos seus filiados a necessidade da averbação das Reservas Legais em áreas rurais e de expansão urbana e a manutenção em áreas urbanizadas. Recomenda-se, ainda, a inclusão de artigo na Lei nº 14.309/02, para que fique mais clara a necessidade da averbação nos casos discutidos no parecer. Importante frisar que não é necessário o artigo para que se possa exigir a averbação desde já, mas a inclusão seria importante para tornar clara a obrigação nas áreas de expansão urbana e manutenção nas áreas urbanizadas.

S.M.J., é o parecer. Belo Horizonte, 22 de outubro de 2008.

Cristina Kistemann Chiodi Associação Mineira de Defesa do Ambiente - Amda