Introduccion A La Administracion Publica

 

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GUERRERO  

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TITULO

UROZCO,   DMAR

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otros títulos introducción   a   l a  ciencia política eduardo andrade   sánchez política  exterior   de méxico-2/e. modesto   seara   vázquez metodología   de   la s  ciencias soeiales-I gabriel   gutiérrez   pantoja sociología  agrícola··" sociología agrícola··" magdalidi  psarrou

teoría  social-ü** nielsen de   paula   pires ínternacionalesv" organismos   ínternacionalesv" enrique   loaeza  tovar

problemas  jurídicos internacionalesv" hermilo lópez   bassols planificación   administrativa:  instrumentos   de evaluación para   la   administración  pública**  ju  j u a n  carlos   león   y   ramírez teoría   de   la s  relaciones internacionales** internacionales** manuel   r. millor  mauri manuel *en   prensa

 

**en   preparación

 

Jaime  Arvizu   Lara Leonel   Pereznieto Castro Pereznieto  Castro Oswaldo Ortiz Rocha Antonio Figueredo  Hurtado Mundo Nuevo

 Dirección:  Edic ión ión:: Producción:

Cubierta:

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2

 

INTRODUCCIÓN A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Ornar Orn ar Guerrero Orozco Copyright   ©   1985  por Ornar Guerrero Orozco   y HARLA   S.A.   de C.V. Antonio Caso Caso   142,   Tel.   5924277, 06470   México,   D.F. Miembro de la Cámara Nacional de la

Industria   Editorial Mexicana Mexicana,, Reg. Reg.   723  DERECHOS RE RESE SERV RVAD ADOS  OS 

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio,   total   o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.   ISBN   968·6034 67-6 Impreso en México - Printed in Mexico

1  

 A   m i   hijo, Ornar Augusto Ornar  Augusto

Las Las cuestiones administrativas no tie tiene nen  n  atractivo ni para los corazones apasionados, ni para las imaginaciones enar enardeci decidas, das, porque estas estas cuestiones no granj granjea ean n a los  que las resuel resuelven ven ni prestigio ni popularidad, no hala halaga gan n al espí espírit ritu u de partido, partido, V po r  otra  parte par te no pued pueden en resol resolver verse se ni   por    teotie teoties, s, ni  po r   s sistem istemas, as, sino   po r   los principios más  generalmente generalmen te reconocidos de la estad estadíst ística ica V  la cienci ciencia a de la administración. Lu Luis is de la Rosa

1852

 

 

INDICE   GENERAL

Presentaci Presen tación ón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prólogo Pról ogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  .,  . ,  

xvii xxiii

Introducció Intro ducción n . . . .. . . .. . .. . .. .. .. . .. . .. . .. .. .. . .. .. . .. . .. .. .

Unid Un idad ad Uno Uno

Primera Part Parte e

ORIG ORIGEN EN Y DESA DESARR RROL OLLO LO DE DE LAS LAS CIENCIAS DE LA ADMINISTRACION

 

1

LAS CIENCIA CIENCIAS S DE LA LA ADMINISTRACiÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

 

3

LA LAS S CIENC CIENCIAS IAS DE LA ADMINISTRACIÓN ORIENTALES

5

ART ARTHASAS HASASTRA TRA:: LA   PRIMERA  CIENCIA   DE LA ADMINISTRACIÓN   1.1.1 Or Orig igen en de   las la s  Arthasastras  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.2   Arthasastra  d  dee Kauti Kautily lyaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El  autor.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La   obra.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cont Co nten enid ido. o. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aporte Apo rtess a llaa ciencia de la adm admin inis istr trac ació ión n ...........

8 8 9 9 10 11 11

Capí Ca pítu tulo lo 1

1.1

xxvi xxviii

 

x   ÍNDICE  GENERAL

1.2 L A  CIENCIA  CIENCIA DE LA   ADMINISTRACIÓN  LA  ADMINISTRACIÓN   MUS ULMANA 1143 1.2.1   manuales   Guías,  DE   y   memoriales.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2.2   Espejos  de Príncipes   16 1.2.3   Los  tratados   de   administración   . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   17 1.3 1.3 OTRAS OTRAS CONTRIBUCIONES . . . . . . . . . . . . . . . . ...   17 Capítu Cap ítulo lo 2

ANT ANTECE ECEDEN DENTE TES S OC OCCIDE CIDENTA NTALES LES . . . . . , . . . . . . . . . . . . .

 

19

2.1 CONTRIBU CONTRIBUCIONE CIONES S ROMAN ROMANAS AS Y FEUDALES.   . . . . . . . . . 22 2.1.1   Romanos   y   bizantinos   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   22 2.1.2   Ricardo Fils-N Fils-Nel el . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   23 2.2   JUAN  BODINO: COMISARIOS   y   OFICIALES   E N   EL ESTADO   ABSOLUTISTA.  ESTADO  ABSOLUTISTA.   . ..  . .  .. .. .. ..   ..   . .   . .   . .   . .  . ... Cap ítu lo 3

 

LA C I ENC I A DE LA P O L l c f A

3.1 EL CONCE CONCEPT PTO O DE DE   POLICÍA.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 DESARR DESARROLL OLLO O DE LA  CIENCIA   DE LA  POLICÍA.   . . . . . . 3.3 VON  JUSTI   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23 25

28 30 33

Segu Se gund ndaa P Paarte CONDICIONES HISTÓRICAS DEL DEL NACIMIENTO   DE LA   MODERNA CIENCIA  DE LA   ADMINISTRACiÓN

Capí Ca pítu tulo lo 4

 

37

CEN CENTRA TRALIZ LIZACiÓ ACiÓN N   ADMINISTRATIVA  EN EL ABSOLUTISMO.   . . . . . . . . .

......................... ..

4.1 ,EL ,EL ANTIGUO ANTIGUO  RÉGIMEN   Y LA   REVOLUCIÓN.   . . . . . . . . . 4.1.1   E l  carácter  de la Rev Revol oluci ución ón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2   L a  abolición del  feudalismo.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 LA CENTRALI CENTRALIZACI ZACIÓN ÓN   POLÍTICA   Y  ADMINISTRATIVA 4.2.1   Unidad   y   jerarquía.   . . . . . . . . . . . . . . . .  . . . . . . . . . . .

 

39

       

42 44 46 49 50

  La   . . . . . . . . . . .  . A. . LA . . . . . . . . . . .   53  administrativa   tutela 4.2.2 4.3 D E LA REV REVOL OLUCI UCIÓN ÓN   ADMINISTRATIVA REVOLUCIÓN   POLÍTICA   . . . . . . . REVOLUCIÓN 54 4.3.1   Las costumbres  administrativas .....   : .   . . . . . . . . . . . .   55 4.3.2   Arraigo  social de la acción  administrativa   . .   . . . . . . . .   59 Capí apítul tulo 5

LA   ADMINISTRACiÓN   PÚBLICA DURANTE LA REVOLUCiÓN   FRANCESA..  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1 DE LOS  OFICIALES  A LOS   COMISARIOS.  . . . . . . . . . . . . . 5.2 DE LOS COMISAR COMISARIOS IOS A LOS   OFICIALES.  . . . . . . . . . . . . .

 

Índice General

Terc Te rcer era a Pa Part rte e

BO BONN NNIN IN::  NACIMIENTO DE LA  MODERNA CIENCIA   DE   L A  ADMINISTRACION....  

Capítulo   6   BONNIN, FUNDADOR   DE LA   MODERNA   CIENCIA DE LA   ADMINISTRACiÓN.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.1   SOCIEDAD SOCIEDAD   Y  ADMINISTRACIÓN   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.1   L a  ci  cien enci ciaa de la la administración. administración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.2   L a  administración  pública.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 NATURA NATURALEZA LEZA,,  OBJETO   Y  CARÁCTER  CARÁCTER   DE LA ADMINISTRACIÓN   7.2.1   L a s   dependencias  sociales.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.2   L a   a dm i ní s t r ac i ó n como acción y ejecución 7.2.3 Gobie rno y a d mi n i s t r a c i ó n 7.2.4   Justicia   y a d m i n is t r a c i ó n 7.2.5 Los Los pr prin inci cipi pios os de  administración.  . . . . . . . . . . . . . . . 7.3 LA ORGANIZACIÓN ORGANIZACIÓN  ADMINISTRATIVA  

 

xi

83 85

88 90 92 93 93 94 94 96 96 97

 

61

64 68

Capítulo   8   L A  MATERIA   ADMINiSTRATIVA....................

8.1 LA   ADMINISTRACIÓN  Y LAS  PERSONAS.  . . . . . . . . . . . . 8.1.1 Depen Dependen dencia ciass administrat administrativas, ivas, civi civile less y públicas. públicas. . . . .

 

99

102 103

8.1.2

Mora Mo 104 104  administración. A .  ral I lndset lrau c c i ó n . . . . . . . . .. ......... .. .. .. ....... .. .. ......... .. .. .. ....   105 B. Agric Agricul ultu tura, ra,  industria  y comerci comercio. o. . . . . . . . . . . . . . 106 C. Higi Higien enee  pública.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 106 D. S o c o r r o s p ú b l i c o s 107 E.   P r i s i o n e s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   107 F. Descub Descubrim rimien ientos tos e  invenciones.  . . . . . . . . . . . . . . . 107 G.   P o l i c i a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   lOS 8.2 LA   ADMINISTRACIÓN Y ADMINISTRACIÓN  Y LAS   PROPIEDADES.   . . . . . . . .   lOS S.3   LA  ESTADÍSTICA.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   lOS S.4 LAS LAS  LEYES  LEYES   ADMINISTRATIVAS   109 8.4.1   E l  código  administrativo.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 110 8.4.2 Regl Reglas as   naturales de naturales  de las leyes  leyes   administrativas   . . . . . . . 111 Capítulo   9   DIFUSiÓN UNIVERSAL   DE LA  CIENCIA   DE LA ADMINISTRACiÓN   , . . . .. . . .

113

 CIENCIA DE LA 9.1 DESARR DESARROLL OLLO O D E LA  LA CIENCIA LA ADMINISTRACIÓN ADMINISTRACI ÓN E N  EUROPA   Y  ESTADOS U N I D O S . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   116 9.2   E L   DESENVOLVIMIENTO   E N   MÉXICO,  DENTRO   D E L CONCIERTO  INTERNACIONAL.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 A. Como Como fi filo loso sofía fía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   . .   123

 

xii   ÍNDICE   GENERAL B.   Como  técnica.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Como acción D. Como política de la a d m in is t r a c i ó n E. Como   suma   de principios reguladores de la actividad del Estado.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F. Como soc sociolo ologí gíaa '" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Cuar Cu arta ta P Paarte

124 124 125 125 126

LA C CIENCI IENCIA AD DE E LA LA   ADMINISTRAC ADMINISTRACiÓN iÓN EN ESPAÑA EN EL SIGLO   XIX.  . . . . . . . . .   129

Capítulo 10   PANORAMA   GENERAL DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS  EN ESPAÑA EN EL SIGLO   XIX. ............. Antecedentes.   . . . . . . . . . . .  . Siglo   XVIII.   . . . . . . . .  . . . . . . . . . . ......... Siglo   XI X   . .   . . . . . . . . .  .  . . . . . . . . .

 

13 131 1

134 134 135

Década de los   treinta.   . . . . . . . . . . . ......... Década de los   cuarenta   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Década Déc ada de los los cincuenta. cincuenta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

135 135 135

Capítulo   11   FRANCISCO FRANCISCO AGUSTíN AGUS TíN SILV SILVEL ELA: A: ESTUDIOS PRAcTICOS DE  ADMINISTRACiÓN.   " . . . .. ..  . . . . . .   139 11.1   NECESIDADES   DE LA   REFORMA   ADMINISTRATIVA. ADMINISTRATIVA.   142 11.2   OBJECIONES   POSIBLES   A SU   PLANTEAMIENTO   . . . . . 143 11.3   PLAN   DE DE LA   OBRA.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 11..4 CONCLU 11 CONCLUSIO SIONES NES Y   MATERIAS  CONEXAS..   . .  .. 145  . .   . . . . . . .

Cap Ca pítu ítulo 1122 ALEJAND ALEJANDRO RO   OLlvAN:   LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiÓN.   . . . . . . . . . .

12.1

....... ......... ......

PANORAMA PANORAMA   GENERAL   DE LA   OBRA.   . . . . . . . . . . . . .

12.2   IDEA GENERAL   DE LA   ADMINISTRACIÓN 12..3 LAS   MATERIAS   DE 12 DE LA   ADMINISTRACIÓN.   . . .   .

 

  147 151 151 155

Capí Ca pítu tulo lo 13 MANUEL O ORT RTIZ IZ DE ZÚÑIGA ZÚÑIGA:: DERE DERECH CHO O ADMINI ADM INIST STRAT RATIVO IVO Y CIEN CIENCI CIA A DELAADMINIST DELAADMINISTRAC RACiÓN iÓN

15 1599

13.1   TEORÍA  ADMINISTRATIVA   DE ORTIZ   DE  ZÚÑIGA   '" 13.2 LA   MATERIA   DE LA   ADMINISTRACIÓN.   . ..  . .   . . . . . . . . . .

163 168

Capí Ca pítu tulo lo 14 JOSÉ JOSÉ POSADA DE HER HERRE RERA RA:: LECC LECCIO IONE NES S DE ............ ......... ....... ...

  173

14.1 SOBRE SOBRE LA   ENSEÑANZA   DE DE LA   ADMINISTRACIÓN.   . .

176

ADMINISTRACiÓN.  .

 

Índice General

  xiii

14.2   TEORÍA ADMINISTRATIVA  ADMINISTRATIVA   DE   POSADA   DE  HERRERA   178 14.2 14 .2.1 .1 La  unidad  administrativa   ....  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 14.2.2   L a   centralización ....  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1799 14.3 LA  CIENCIA  CIENCIA DE  DE LA   ADMINISTRACIÓN. . ADMINISTRACIÓN.  . . . . . . . . . . . . . . 180 ADMINISTRATIVA. IVA.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.4 LA   MATERIA ADMINISTRAT 182   ,.

Capítulo 15   MANUEL  COLMEIRO: LA CIENCIA ADMINiSTRATIVA............. ADMINiSTRAT IVA.............................. .................... ...

15.1 15..2 15 15.3 15.4

  185

LA  CIENCIA  CIENCIA   DE LA   ADMINISTRACIÓN. . ADMINISTRACIÓN.  . . . . . . . . . . . . . . 188 LA ACCIÓN ACCIÓN ADMINISTRATIVA.  ADMINISTRATIVA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1900   NATURALEZA   DE LA   ADMINISTRA ADMINISTRACIÓN........... CIÓN...........   . .   191 LA  MATERIA   ADMINISTRATIVA.....................   192

Capí Ca pítu tulo lo 16 LA ENCICLO ENCICLOPEDI PEDIA A  ESPAIQOLA DE DERECHO Y  ...  .  . ...  . . . . . . . . ...  . . . . . . . . ...   . .. ..   195 ADMINISTRACiÓN.  . . . .  .

Uni nida dad d Dos Dos ESTUDI ESTUDIO OD DE E LA   ADMINISTRACION PÚBLICA EN   MÉXICO.  . . . . . .. .. ..  . ...   . Qui uint ntaa Par artte LA CIENCIA DE LA   ADMINISTRACION EN   MÉXICO  EN EL SIGLO   XIX.  . . . . . . . . .

 

201

  203

Capítu Cap ítulo lo 17 EL DE DESA SARR RROL OLLO LO DE L LA A CIENCIA DE LA ADMINISTRACiÓN   EN   MI XICO VISIÓN

PANORÁMICA.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  ...   205

a)   Época  virreinal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b)   Etapa  independiente.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c)   Época  po  porfir rfiriana iana (18 (187777-19 1910) 10) . .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d)   Época  revolucionaria (191 (19100-19 1933 33)) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e)   Época   po posr sreevo volu lucciona ionari riaa (1940-1967) ............ f)   Época actual  (19  (1968 68-1 -198 983) 3) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Capí Ca pítu tulo lo 1188

EL EST ESTUD UDIO IO DE L LA A  ADMINISTRACiÓN   PÚBLICA EN EL SIGLO   XIX XI X  

20 2099 20 2099 21 2111 21 2111 212 21 2122 215

  ..   . .   218 18.1   E L  ESTUDIO  ESTUDIO   DE LA   BUROCRACIA.....   ..   . 18.1.1   Zavala   y   el aspirantismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 2188  empleomanía.   . . . . .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 18.1.2   Mora   y   la la empleomanía. 18.1.3 Otero: los e m p l e ad o s 222 18.1.4   Díaz  Rugama: la administración de  personal.   . . . . . . . 223

18.1 18 .1.5 .5 Bulnes Bulnes:: el canibalismo canibalismo burocrático.  burocrático. . . . . . . . . . . . . . . . . .

225

 

ÍNDICE  GENERAL xiv   ÍNDICE GENERAL

18.2   ESTUDIOS   DE   ORGANIZACIÓN  ORGANIZACIÓN   Y   REORGANIZACIÓN. REORGANIZACIÓN.   227 18.2.1   E l  manuscrito Alamán . Alamán  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 2277 18.2.2   Busto   y  la administración pública comparada pública  comparada   . . . . . . . 230 18.3   ESTRADA   Y  ZENEA:   ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL   232 MANUALES   DE   ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 18.4 LOS   MANUALES  MUNICIPAL   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 233 18.5   TRABAJOS  SOBRE  ADMINISTRACIÓN  FINANCIERA.   . 235 18.5.1   Estudios  presupuestarios  presupuestarios de  de Guillermo  Prieto.   . . . . . . 235 18.5.2   Tratados  de administración financiera de  Julio

Jiménez   y   de Lópe Lópezz Meoqui Meoqui . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

238 18.6   MISCELÁNEA.......................................   239 Capí Ca pítu tulo lo 19

LO LOSTRA STRATA TADO DOS S DECIE DECIENC NCIA IA DELA ADMINIS ADMINISTRACION TRACION

 

24 241 1

19.1 VEYTIA: VEYTIA:   DERECHO   y   ADMINISTRACIÓN   " " . 19.1 19 .1.1 .1 Federalismo Federalismo   y   división de  poderes.  . . . . . . . . . . . . . . . . 19.1.2   E l  presidente   y   los m i n i s t r o s 19.1.3   L a  administración  pública.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.2   LARES:  LARES:   LA   CIENCIA  DE LA ACCIÓN Y DE LA COMPETENCIA   D E L  PODER EJECUTIVO   . . . . . . . . . . . . . 19.2. 9.2.11 Derecho   y   administración.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19..2.2 19 2.2 Gobierno Gobierno   y   a d m i n i s t r a c i ó n 19.3   FRANCISCO  FRANCISCO   DE   PAULA   MADRAZO: MANUAL MADRAZO:  MANUAL   DE   ADMINISTRACIÓN 19.3.1   L a  ci  cienc encia ia de de la administración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.3.2 Unidad Unidad   y   centralización. . centralización.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19..3.3 19 3.3 La administración. La  administración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.4   CASTILLO VELASCO CASTILLO  VELASCO   y   LA  CIENCIA   DE LA

244 245 245 246 246

ADMINISTRACIÓN 19.4 19 .4.1 .1 La ciencia ciencia de la  administración.  . . .  . . . . . . . . . . . . . . . . 19.4 19 .4.2 .2 La ac acci ción ón  administrativa.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.4.3   L a  materia  administrativa.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  materia administrativa. 19.5   MANUEL   CRUZADO:   E L  ÚLTIMO TEÓRICO  TEÓRICO   DE LA CIENCIA DE   LA   ADMINISTRACIÓN   . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.5 19 .5.1 .1 La cienci cienciaa de la  administración.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.5 19 .5.2 .2 La ac acci ción ón   administrativa.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.5.3 La a d m i n i s t r a c i ó n :............. 19.6   CHARLES NORDHOFF   y   EDUARDO  RUIZ: UN   REPLANTEAMIENTO TEÓRICO.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.6. 9.6.11 La originali originalidad dad de la   obra.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.6 19 .6.2 .2 Concepci Concepción ón  administrativa  de Nordhoff   y   Ruiz   ....   . .

254 255 258 258 259

 

Índice General

Sext Se xtaa Pa Part rtee

 

xv

LUIS LUIS D DE EL LA A RO ROSA SA:: FUNDADOR DE LA CIENCIA DE LA   ADMINISTRACION   EN

MÉXiCO................................   267 Capí Ca pítu tulo lo 2200

CO CONC NCEP EPTO TO DE C CIENCIA IENCIA D DE E LA   ADMINISTRACiÓN.   269

20.1 LA  OBRA.  OBRA.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 272 20.2   IDEA GENERAL   DE LA   ADMINISTRACIÓN  PÚBLICA.   276 20.2 20 .2.1 .1 Gobiern Gobiernoo   y   a d m i ni st r a c i ó n 276

248 249 251 252 253 253 25 2533 25 2544

260 260 261 262 263 263 265

20.2 20 .2.2 .2 La cien cienci ciaa de la administración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Capí Ca pítu tulo lo 21

LA   ADMINISTRACiÓN   PÚBLICA   MEXiCANA.......

27 2777  

281 281

21.1 LA   MATERIA   ADMINISTRATIVA.....................   284 21.2   DISTRIBUCIÓN  DE LA  PROPIEDAD   . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 21.3   ORDEN  PÚBLICO.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 288 21.4   CLASES  SOCIALES Y  HACIENDA   PÚBLICA. . PÚBLICA.  . . . . . . . . . . 289 21.5   ADMINISTRACIÓN  MUNICIPAL  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 290 21.6 21 .6 LA ACCI ACCIÓN ÓN   ADMINISTRATIVA   " '" 291

Sépti Sé ptima ma P Paarte Capít Ca pítul ulo o 2222

EL ES ESTU TUDIO DIO DE LA  ADMINISTRACION PÚBLICA EN EL SIGLO   X X .   . . . . . . . . . . .

 

295

EL EST ESTUD UDIO IO D DE E LA  ADMINISTRACiÓN  PÚBLICA EN LA  t POC DE LA   REVOLUCiÓN.   . . ...  . . . ...   . . . ...  . . . .   297

22.1   E L   PANORAMA DE LA  CIENCIA  ADMINISTRATIVA..   300 22.2 LA   CIENCIA  ADMINISTRATIVA DURANTE   LA  ETAPA REVOLUCIONARIA   ..  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 3011 22.2 22 .2.1 .1 Los Los aportes de Gabino Gabino  Fraga.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 22.2 22 .2.2 .2 La   obra  de Mijares Palencia. Mijares  Palencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 tesis   ativo .2.3 .3 El Hinojosa Ortiz: Ortiz:o una profesde a l lasc desco 1o93. 7. . . . . . . . . 22.2.4 22.2 .4 pensamiento pensamient administr administrativo dioenVela Ve 22.3   ESTUDIOS   SOBRE LA ORGANIZACIÓN   ADMINISTRATIVA 22.3.1 Debate en en torno a la la contra contraloría. loría. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.3 22 .3.2 .2 Aragón: Aragón: un un tratado  tratado de  de contabilidad   administrativa administrativa..   . . 22.3 22 .3.3 .3 Gami Gamio: o: llaa contribución contribución   administrativa  de un antropólogo.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.4   ESTUDIOS   DE   REFORMA  ADMINISTRATIVA   . . . . . . . . 22.4 22 .4.1 .1 La Comis Comisió iónn Reorganizadora de de  Hacienda.  . . . . . . . . . 22.4 22 .4.2 .2 La Comi Comissión ión Reorganizador Reorganizadoraa del del D.D.F. D.D.F. . . . . . . . . . . . .  

22.4.3   E l  aporte de Carlos Carlos Duplán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3054 305 30 307 307 311 312 312 313 313 315 315 315 315

 

xvii   ÍNDICE   GENERAL xv 22.5   MANUALES TÉCNICOS   22.5 22 .5.1 .1 Chá Chávez: vez:   un   sistema   de información  administrativa.   . . 22.5.2   Santa  María: tecnología de la   sistematización   de archivos . . . . . . . . . . . ..  . .  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.6   ACCIONES   GREMIALES  DE LA BUROCRACIA: LA CONFEDERACIÓN NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN  PÚBLICA.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  

318 318 320 321

22.7   LA ESCUELA DE ADMINISTRACIÓN   PÚBLICA.   . . Capít apítu ulo 23

23.1 23.2 23.3 23.4 23.5 23.6 23.7 23.8 23.9

 

LA   ADMINISTRACION  PÚBLICA EN EL PERIODO P OS R EV OL U C I ON A R I O

  LA CONTRIBU CONTRIBUCIÓN CIÓN DE DE   MENDIETA  Y NÚÑEZ     LOBA LOBATO TO:: ESTUDIO DE LA BUROCRACIA BUROCRACIA . . . . . . . . . . . . .  DESCRIPTIVO PTIVO . . . . . .   CHELLET  OSANTE: UN   ESTUDIO  DESCRI   LÓPEZ ÁLVAREZ: ÁLVAREZ: UN   PLANTEAMIENTO  JURÍDICO INTERESANTE..   .. ..   . .   . . . . . .   . .   . .   . . .  .. ..   . .  .. ..   . ..  . .   . . . .   CARRILLO PATRACA   y   RODRÍGUEZ REYES: DOS ARTÍCULOS DE LA REVISTA DE ADMINISTRACIÓN   PÚBLICA.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   GARCÍA VALENCIA VALENCIA:: APORTE A LA ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL     ERNESTINA  VIDAL: UN ARTÍCULO SOBRE LA ADMINISTRACIÓN   PÚBLICA.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   LA CONT RI BU CI ÓN DE GALV ÁN ÁN E S C O B E D O .   INFORME CAP: CAP: DIAGNÓSTICO DE LA ADMINISTRACI ADMINI STRACIÓN ÓN PÚBLICA.   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  ..  . .   . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Capí Ca pítu tulo lo 24

323 329

332   338   339   341

  342 344   345   346   349

EL ESTUDI ESTUDIO O DE LA LA   ADMINISTRACION   PÚBLICA

351 ACTUALIDAD......................... ...................... ......   351 EN LA   ACTUALIDAD......... .  . . .   . . . .   354 24.1   L I B R O S . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   24.2   REVISTAS.................. . .   . . . . . . . .   356  

POST SC SC R I P T U M . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   361 Bib liograf ía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ......... 365 Índice   onomástico.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ................. 377 Índice de   materias   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ........... 385

 

PRESENTACiÓN

La   cita  cita   de Luis de la Rosa, que abre la nueva aportación de Ornar Guerrero al estudio  de la administración adminis tración pública pú blica en Méxic México, o,  está en desacuerdo co con n  este trabajo que trabajo  que tiene  atractivo  para  para los  los corazones apasionados y  para las imagina ciones enardecidas, además que le granjeará le granjeará prestigio  prestigio a su autor, mejor dicho confirmará confirm ará y   acrecentará  el que ha venido creando con esfuerzo  constante   y dedicación dedicac ión creciente. E n efe  efecto, cto, es es ap asionan asio nante te aclarar el desenvolvimiento del del pensamiento pensam iento admi admi nistrativo a partir del sigl siglo o IV a. C., adentrarse en la reflexi reflexión ón y en el cono conoci cimi mien en to de de la cienc ciencia ia o de l  las as cienc ciencias ias de la administraci administración ón y en l  la a s condiciones históri cas de su aparición y desarrollo en su moderna expresión desde el pensamiento  pasando do por el de   su suss  abanderados en España de Bonnin su fundador,  pasan en  España durante  durante el siglo siglo X I X -   Agustín Si Agustín Silve lvela, la, Alej Alej andro Oliván, Oliván, Manuel Ortiz de de Zúñiga, José Posada   de  Herrera  y Manuel  Manuel   Colmeiro-, para culminar para  culminar con la exposición del desarrollo del   estudio  de la administración pública en México. Asimismo  despierta  la imaginación e invita a la creación a quienes deseen participar en el acrecentamiento de los los estudios sobrela administración mexi mexica ca na en las postrimerías del siglo XX, aspecto no incluido, aunque implícito en este  ensayo,   para  estar  estar   en   aptitud de aptitud  de escribir el tercer título: la ciencia de la administración en México en el siglo XXI. La s  sucesivas reflexiones sobre el  Estado  Estado   y su administración  constituyen la s  ideas   antiguas   con las posteriores  hasta  llegar   al un proceso   qu e  vincula   las

 

xvili   PRESENTACIÓN

momento actual.   Es  así como la gestación de   un a ciencia nueva, que busca bus ca su cohesión y  su unidad, unidad, aparece en la obra de dell doctor doct or Guerrero, en en los pensad pensadores ores que analiza   y  los que añadirá en el futuro, pues   "todavía  podrá encontrarse

mucho mas . 1 Lass  obras a la La lass que que se consagra el análisis análisis  constatan su dimensión dimensión política y la trascendencia trascendencia del del  sistema a que que se re refi fier ere. e. La política política domina en el conjunto precisamente porque administrar administr ar corresponde corresponde al Estado. Esta do.   En ellas es dable despre prende nderrde un unprincipio pensam finalista, profunda prof undament mente e ideo id eoló lógi gico co. . De impo imlític posisibilidad ppensamiento rincipioiento de desvincular el pensamien pensamiento to admi a dminis nistra trativ tivooahí del dela l polít po ico; o; históricamente es uno. uno. Las ideologías sobre el  Estado conducen a posiciones,  bastante precisas, so so-bre la multiplic multiplicación ación del del poder, la distribución distri bución administrativa de dell espacio naci nacioonal,l, las funciones na funciones de la administración, la organización de lo loss servicios públicos, públicos, la situación de los funcionarios o las relaciones de  éstos con los administrados. Las diferentes doctrinas recogen los imperativos de la realidad administrativa, del sistema pol políti ítico co al que que se refier refieren en,, y, y, aun cuando aborden aspectos aspecto s concretos o persigan persiga n la la eficaci eficaciaa inmediata, deben recurrir recur rir a la la experiencia y   a la  lass elaboraciones, no   obste  sean precarias, de la ciencia de la administración.  autor de   " E l Proceso HistóEl inter interés fundamental fundament al de la obra del rico de la és Acción Gubernamental">, es  igualmente mostrar  "que la ciencia de la adminisadministración fue  una  u na  preocupación permanente de los pensadores mexicanos   (y)   que la cien ciencia cia administrat admini strativa iva lo sigue viendo" e impulsar el el renacimiento de la cien cien-cia de la administración. A  partir de realizacione realizacioness propias, enraizadas enrai zadas en  nuestra realid  realidad, ad, se pueden puede n construir const ruir elaborac elaboracione ioness generales generales   y  elucidar los principios, confrontados con experiencias, sin recurrir recu rrir a meras mera s especulac especulaciones. iones.   Una Un a ciencia sin historia, sin creadores, no nace; sólo   al  través  de los pensadores que le   han ha n  dado   vida   se conocen las líneas de su evolución   y  de su identidad. Los estudios sobre la administración mexicana tienen tradición; no  obstante fueronn postergado fuero pos tergadoss en nuestro medio  hasta hac  hacee pocos años. años.   E n consecuencia se recurrió a fuentes  extranjeras e  enn su mayor ma yor  parte  destinadas  a la gestión gesti ón de negocios, sin historia y,' concientemente o no, política, simples técnicas  para actuar,  para servir a la administración, administración, no para estudiarla o servir servi r a la sociedad. sociedad. Durante muchos años ha ha privado la con concep cepció ciónn que que  destaca lo administrativo de la administración, las denominadas denomina das funcio funciones nes de apo apoyo yo,, reduciendo la ciencia ciencia de la administración a   un una a mera técnica susceptible susceptible de importación, mediante el simple trámite de traducir los libros producidos en el extranjero. Muchos autores  ha  hann pensado así así desde antiguo, de manera que varias instituciones y

1  Las

  Introducción a la administración pública. citas son de  El Guerrero,  Guerrero, Ornar. ProcesoOrnar, Histórico de la   Acción   Gubernamental. Gubernamental. La   Administración   Pública en el Mo Modo do de Produ Producció cción n Asiátic o.  Estudios Serie V Teoría de la Administración Pública, No. 1, Instituto  Nacional de Administración Pública, México 1982. 2

 

Presentación

 

xi x

concepciones administrativas son, en el mejor de los casos, adaptaciones de las las vig entes en el el exterior, exterior, que que no es raro es raro no  noss lleguen con con años años de atra so. Hemos He mos ido ido al extremo de estudiar de estudiar nuestra administración en autores extran jeros y a  aún ún a pretender comprenderla con base en el pensamiento que la explica en   otros países; así hemos conocido mejor el pasado el  pasado y  y el pres presente, ente, además del del sentido, sentido, de las administraciones administraciones de ésto s  antes  antes que  que la nuestra. Más también ha habido pensadores originales y aun las teorías y las instituciones importadas  h an   ad quirido indefectiblemente peculiaridades que las   ha n  separado de   s us  fuentes inspiradoras. La presente obra presente obra recupera,  recupera,  junto a autores extranjeros,  una parte considera ble ble de nuestra culturaadministrativa del pasado. Nuestros tratadistas h  han an pro ducido obras notables que merecen ser salvadas del olvido en que  hasta  ahora estaba. Hoy, con acierto, se empieza a apreciar el valor de nuestros clásicos, no  p o r inclinación arqueológica o por consideración a un patrimonio cultural venera bl ble, e, si sino no por haberse constatado que los los pocos que h que haa n penetrado en la bibl bibliog iogra ra fía fía nacional  h an  encontrado un caudal inapreciable, que les ha permitido com   mejor   administración   y   s u   ad. estu estudio, así cocasos mo rectifica recti ficarr prender   nuestra afirmaciones afirmacione s que se repetían repetía n po r simple comodidad. comodid el olvido  Edio, n  muchos encuentra su encuentra  su origen en las dificultades  para  acercarse a las aportaciones naci nacio o nales; de ahí que uno de los méritos, y no menores, de  este  estudio, es ofrecer un a bibliografia y su análisis, análisis, que que estoy  estoy segur  seguro o producirá u na enorme influencia influencia en las investigaciones sobre administración que se emprendan después de  esta fecha. fec ha. La La   verdadera historia verdadera  historia  está  viva, su conocimiento impulsa, abre vías y sobre todo proporciona ideas  para enriquecer o reecontrar  u  una na  ciencia de la ad ministración  por tantos  olvidada.   E l  pasado se prolonga, prolonga, se quiere o no, no, en el presente y condic condicion ionará ará también el futuro. futuro. El libro de Ornar Guerrero satisface con creces   " l a  finalidad de explicar el desar desarrollo de la que administración pública en en México"* México"* y constituye  síntesis  u n aasí llana rollo y sencilla, el propio  autor  en sucesivas ediciones o trabajos, como otros estudiosos, otros  estudiosos, enriquecerán al continuar redescubriendo la disciplina relati va a la administración desarrollada por nuestros pensadores. La  tarea de  de desentrañar  desentrañar y  y divulgar el pensamiento administrativo mexicano es necesaria por por su desconoc desconocimiento imiento y, principalmente, por por su fu func nció ión n explicati explicati va, al permitir comprender el surgimiento de la ciencia de la administración en  nuestro  país con con el ella la aparece la confrontación confrontación sobre las las ideas relativas a la administración adminis tración,, actualmente en vías de renovarse completamente, completamente, en tanto per mite discernir los  puntos  principales sobre los que  gravitan  las tesis y   aun au n  l as simples opinione opiniones. s. reconocer el  trabajo es el trabajo  es el corolario de un esfuerzo de varios E s  preciso años e inicio de  futuras que  futuras   elaboraciones,   de   u na  nueva en   punto  actitud  nacida la  Facultad de Cienci Ciencias as Políticas y Sociales Sociales y en el el  Instituto Nacionalde Admi nistración Pública.   " E n  tomo  a ambas instituciones se ha ido creando  un  u n   am-

 

xx   PRESENTACIÓN

 actuall estado estado de cosas del estudio de la administración bient e de biente de ruptura con el  actua po r  medio de un proyecto, informal pública púb lica,, reconsiderándos reconsiderándosee a profundidad   por y sólo sólo basado basa do en el ánimo de de superar ese ese estado; nos nos encaminamos encamina mos a reconstr reco nstruir uir las fórmulas de investigación de las ciencias de la administración, redefinir el objeto de estudio y reivindicar reivindicar el examen de de la administración pública en Méxi Méxi co, con   base  en su propia tradición." La Revista del del  Instituto Naci Nacional onal de Administración Pública, Pública, durante ellapso en que Ornar Guerrero fue su director, recogió algunas de  l as  aportaciones que ahora  analiza en  esta obra.   E n  la  Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, en especial en su División de  Estudios  de Posgrado, en los años recientes se   ha iniciado el estudio de la administración mexicana y de la ciencia de la adminis tración a  partir de   autores  nacionale  nacionaless y se   ha  propuesto qu  quee el segundo curso de teoría teorí a de de la administración administ ración pública, pública, obligatorio en en la licenciatura, se destine dest ine a la desarrollada en  nuestro  país. En esta  obra  el asimismo  autor  de   " E l  Estado  y su  Administración"!  resu me y aporta, conclu concluye ye y descubre senderos, senderos, que que  habrá de recorrerse recorrer se para perfec cionarla, en el ámbito de la ciencia de la administración. La  calidad del investigador es indudable  para  quienes conocen a Ornar Gue sea a como  estudiante o profesor de licenciatura  y  posgrado,   se a como in rrero,   se vestigador,   tratadista  o colaborador. que e posee La elab elaborac oración ión de este libroconfirma sus su s realizaciones y   demuestra qu  que ue  sitúa  a su  trabajo erudición considerable y profundida prof undidadd de análisis, con con lo q en la mejor tradición del pensamiento administrativo. Integrar, en un  texto síntesi síntesis, s, las las aportaciones aportacion es de orígenes diversos, con con seña seña lamientos de generalidades y particularidades,   para   constituir   " un  esquema de historia de las ideas   administrativas   en   nuestro país"   y   un a  colección de escritos escri tos seleccionado seleccionadoss  para la enseñanza, hacen de  Introducción a la adminis-

 para  estudiantes,  indispensable  profesores, los mexicanos que estudiosos confirmarány servidores públic públicos, os, pero también  para  todos tración pública, obra pública,  obra

o descubrirán que que la la administración no nació nació con con ello elloss ni ni como como actividad ni como como objeto de estudio, que   antaño  como hogaño contamos con lúcidos   autores   de "una ciencia sistemática transmisible mediante la cátedra, la investigación y la difusión". La mejor manera de  mostrar que es posible  u  una na  ciencia de la administración po r pública es elaborarla.   E s  a lo que tiende  este estudio.   Por Po r su composición,   por la diversidad diver sidad de lo loss autores autor es analizados, analizados, re refl flej ej a lo loss  distintos caminos que que pueden conducir a ella ella.. Sin Sin duda, los diferentes puestos de vista sobre la administración administración o la cienc ciencia ia o ciencias de la administración, la vari variedad edad de métodos, la la personali personali y la dad da dGuerreroun dan n al trabajo delos autores  lass característi caracte rísticas cas de la épocaen época en que qued vivie vfundamental, ivieron, ron, da de contenidopluralistadentrode una un a unida unidad fundament al, que impiimpi3 Guerrero,  Ornar.   El  Estado   y  su Administración.  Cuaderno

11,, Serie; Serie; Ensayos, Ensayo s, Centro C entro de de Investi gaciones gacio nes en Administración Administrac ión Pública, Pública, Faculta Fac ultadd de Ciencias Ciencias Politicas y Social Sociales, es, UNAM, UNAM, México México 1980. 1980.

 

Presentación

  xx i

de  de   se a  u n a  colección de estudios;   po r  el contrario, el  trabajo  de reflexión y de profunda  sobre   un organización de pensadores,   constituye   un a   investigación  investigación   profunda sobre objeto  que tiene existencia: la ciencia de la administración.   futuro, espero, verá multiplicarse la s monografíasy  obras de síntesis, otros síntesis, otros ensayos   y   tratados  serán ensayos  serán elaborados,  elaborados, y el  trabajo   que   ahora  ahora   se  presenta será punto   de   partida.   ' La revisión de los estudios, realizada  realizada   po r   el también el  también   autor   de   " L a   Administración Pública del  Estado  Capitalista'",  muestra que desde las primeras obras, desde los  primeros  primeros   resultados, se  está  en presencia de   u n  campo específico de  qu u e en  u n a  de  s us  etapas  es  retomado por  p or  un  u n a disciplina estudio q estudio  disciplina antigua,  antigua, como  como  enseguida  independizars  nueva conoce es el caso del derecho,  para enseguida independizarse. e.  L a ciencia  ciencia nueva  conoce exigencias que la ponen la  ponen en  en  duda  como son  son   determinar  determinar   su  objeto  y definirlo en términos acabado acabados, s,   caracterizar sus métodos, sus  métodos, evidenciar  s u  esencia  antes   qu e  E l esfuerzo de llos su existencia. El os tratadistas po r construir s us fundamentos fundamentos cien científicos es admirable y poco a poco erigen caminos y abren   perspectivas  para la ciencia nueva, logrando   qu e   el  objeto   de  ésta   se a   indiscutible, aun cuando no se le defina incontrovertiblemente. gigantesco  esfuerzo, que puede   pasar  inadvertido Esta   obra   es   fruto   de un   gigantesco esfuerzo, a quienes no   ha n   investigado, a aquéllos que no   ha n   penetrado  penetrado   en la ciencia  estoy seguro cronológicamente anterior.  L a primera edición, edición, pues  pues estoy  seguro tendrá otras, quee  tengo qu  tengo la  la satisfacci ón d dee  presentar, ocupará un lugar  prominent e en el el estudio de la ciencia de la administración. En toda  ella prevalece  u n a  preocupación fundamental, en la que  también  también   se ocupa, la de   revisar   aguda  y críticamente las críticamente  las bases  para  la reconstrucción de la ciencia de la administración, principalmente en México, que ha declinado en beneficio benefic io de la ciencia administrativa, administrativa, que  que reduce la ccien iencia cia de la administración administración a la de la organización, con desval desvalorización orización de los los el elemento ementoss filo filosóf sófico icoss y políticos, sin   u n a clara comprensión de de la realidad que supone el Estado, el Estado, de  de la dimensión política de la administración. administrativa,   con la significaLa ciencia de la administración y la ciencia  ciencia   administrativa,  ción que a cada un  u n a confiere Guerrero, la última  su u  objeto  de estula  última "confinando  "confinando s  una na  tradición y aportadio a la organización  organización   administrativa" administrativa",,  tienen en México u ci cion ones es notables desde 182 1821 1 hasta nuestr nuestros os dí días as,, en que es llaa cien cienci ciaa ad admini mini stra tiva  detrimento   de la que se ha   impuesto sobre impuesto  sobre la ciencia de la administración, en  detrimento la vinculación   entre   la administración y la sociedad, de la reflexión  reflexión   crítica  crítica   y interpretación  rigurosa, se vé el árbol y se pierde el bosque, priva de la  la   interpretación rigurosa, bosque,  priva el  el modo sobre el ser,  ser,   la s  técni cas en lugar de  dell queh quehacer. acer. "Podemos  "Podemos reconstruir la reconstruir  la ciencia de la administra ción: Bonni Bonnin, n, Oliván Ortiz de de Zúñiga  Zúñiga y de la Rosa la  Rosa han marcado el camino. camino. Toca aa nosotros  nosotros trazar  trazarlo, lo, construirlo construirlo y  andarlo",  andarlo", dice  dice Ornar Guerrero y   toda   su  obra  obra   es   u n a  convocatoria  para  hacerlo; él ha   encontrado el encontrado  el camino.  Guerrero, Ornar.  La Administración Pública del   Estado  Capitalista.  Ediciones del  Instituto  Nacion ci onal al de Administr ación Públ Pública, ica, Méx Méxic ico o 1980 1980;; Editoria l Fontamar a, Barcelona 198 1981. 1. 4

 

xxü

PRESENTACIÓN

La cita del

Bonnin, con la   qu que e concluye Guerrero Guerre ro el  stu io del  autor mencionado, es aplicable a su obra:  sembrará un  germen en  algún buen  talento, donde se desarrolle  bajo  la influencia,  única  durable, de la   verdad   y la   libertad, que so son n   los   dos do s  grandes  móviles de de la inteligenc inteligencia ia y de dell   hombre  de bien. José   Chanes Nieto

 

 

PRÓLOGO

Resulta siempre actividad agradable  y  un hono honor, r, escri escribir bir el prólogo prólogo de u de una na  obra realizada por un universitario de prestigio.   E n  la presentación de la   obra  obra   del Dr. Ornar Guerrero, el profesor José profesor  José Chanes  Chanes Nieto conocedor conocedor ampli amplio o del del te ma, la   h a  ubicado en el contexto del desarrollo de la Ciencia de la Administración Pública en México   y,   ha precisado  precisado   su  mexicana de suss   alcances en la  literatura  literatura mexicana la especialidad además de destacar, con  acertada  razón, algunas de las facetas de la personalidad del autor. Po r   mi  parte  intentaré, someramente, hacer algunas consideraciones sobre el fin fin,, que en mi opini opinión ón,, tiene la obra   y   pretender  pretender   da r  cuenta de algunas de las grandes líneas en la misma. Desde luego, se  trata  de un libro de texto de  texto escrito  escrito con sencillez   y  claridad en el que se ofrece u ofrece  u na na visión  visión panorámica  y  completa de los orígenes de la Ciencia  partir del de la Administración Pública a  partir  del Siglo   VI   antes   de la   E r a  Cristiana hasta nuestros  nuestros días,  días, dedicando los últimos capítulos al estudio de la Administración Pública en México. La información que el  autor  maneja revela  revela   su s  varios años de dedicación a la investigación,   y  la forma de exp exposició osición n refleja por su p arte, u arte,  u na na amplia  amplia expe expe-riencia docente. Ornar Guerrero es un autor,   y   la la obra  obra que  que ahora ha realizado es un un claro claro testimoni tes timonio o de ell ello, o, que que pertenece a un a nueva generación de acadé académimicoss mexicanos que, lejos co lejos de perderse perder se en discusiones interminables, han podido, mediante u na ampli ampliaa labor de invest investiga igació ción, n, un precis preciso o manejo de los los materiales materiales

 

xxiv   PRÓLOGO expuestos y  u n prof  profundo undo conocimiento ddee ell ellos, os, aun aunado ado a  u n a metodología moderna, lograr   u n a  síntesis completa de dell pensamiento y desarrollo de su es espe pe--

cialidad.

L a obra está compuesta de seis seis partes divididas en en veintidos capítulos capít ulos y cada

está  objetivos   al lector  seguir  capítulo precedidode aprendizaje que qu más e facilitan la  temática  expositiva básica que elde que  autor  considera importante.   E n  este sentido, la   obra  es, al mismo tiempo, un excelente libro de   texto   y   u n a  obra de consulta que que a cadapaso v a de dejj and andoo aall lec lector tor camino caminoss abiertos abiertos para profundiz ar  en cada uno de los temas. E n la primera parte, el Dr. Dr. Guerrero aborda lo que que el denomina "Las Ciencias de la Administración" y a lo largo de   tres  capítulos desarrolla, con agilidad y copiosa información, los primeros orígenes de la Administración Pública en la India, dentro dela Cultura Musulmana,  durante el  el Imperio Romano y a partir del Siglo   XVI en   Francia para ter  terminar minar con u n a  clara expos  exposición ición de la "Ciencia de la Policía" en Alemania, Holanda e Italia. parte autor n la segundade las' 'Con de la obra, el elcia refiere re atración", 'Condici deE del l nacimiento la la moderna moder na ciencia cien de la lse a adminis arefie dministraci ón", dicione y enones dos doss históricas capítulos hace   u n a breve, pero completa, relación de su desarrollo  durante y con motivo de la Revolución Francesa.  En esta parte de la obra, Ornar Guerrero,   d a  cuenta de la forma como la Revolución, cuyo fin fue cambiar al  Ancient  Regi  Re gi me  y   po r consiguiente abolir la la  estructura de la sociedad imperante, imper ante, no logra rom  romper per del todoo y debe tod debe  retomar las  bases establecidas para que, de  manera paulatina, pued a  darse  un nuevo estilo en la conducción de los  asuntos públicos, así el autor aclara:  " L a Revolu  Revolución ción elimina el absolutismo absolutism o qu quee  e r a e  ess a enorme masa de tentáculos qu e oprimían todo p o r igual, lo viejo viejoyy lo lo nuevo, nuevo, y conserva la centraliza centraliza-ción, que   e ra  orden, unidad y uniformidad".  tercera  Omar E n la y  el la Profesor  Guerrero la la  primera mática   XVIII modernparte, moderna a sobre Adminis Administraci tración ón Públic Públicaaanaliza que aparece apare ce en en el obra sig siglo lo sistey que que es es debida al geni genioo de Bo Bonnin, nnin, quien quien afirmab afirmabaa que que la Administración" . . . es un  resorte que difunde entre los ciudadanos la bondad de las leyes, así como la sabiduría del Gobierno, ya que nace de la ley y es  respaldada por ella con con base b ase en   l as  necesidades colectivas".  Esta  idea básica que que trascien trasciende de al simple acto   administrar va  v a a conjug con jugars arsee ccon on la acció acciónn de  gobernar es decir, con la acción

política cuya expresión es, es, en llaa práctica, la Ciencia Ciencia de llaa Administr Admi nistración ación PúbliPública y, es es precisamente  este hi  hilo lo conductor, el que que Ornar Guerrero Guerre ro  v a a  sostener a lo largo de su obra.   E n  este sentido, uno de los fines que  pretende es precisamente mostrarnos  la indisolubilidad del vínculo del acontecer político con su  muchas  aporte para una disciplina, que ennoción  ocasiones, ejecución cotidiana,  gran se le   h a  considerado, estudiado y expuesto como simple estática. E n la  cuarta parte de la obra, que el  autor  autor intitula de la Admi Adminisnis intitula  " L a Ciencia de

tración en   España  en   Siglo   XIX"   se   muestra  claramente el esfuer esfuerzo zo que que el Dr. Guerrero habíainiciadoen la parte anterior   r lograr u n estudio comparado de la Ciencia de la Administración Pública en  Francia ye n España,  que   má s adelante  continuará  en el caso de México.

 

Prólogo

  xx v

Aparte   del objetivo anteriormente señalado, el autor  muestra Aparte   muestra   el el panorama  panorama de la la disciplina en España con abundante información y lo qu que e es  m  má á s importante, logra  d a r  cuenta  cuenta de  de la evolució evolución n de dell pensamiento español en la materia, en sus sus sucesivas sucesi vas etapas, pasando llos osace aportes Francisc ncisco Agustín  Silvela  Sil vela quien afirmó qu que, e, "gobernar  "gobernar en su m  má ápor s alta acepció pción, n,deesFra dirigir aolos lo s hombres, dicta dictarles rles reglas de conducta y conseguir que las observen; es hacer y ejecutar  la ley", nuevamente nuevame nte esa íntima  vinculación  vinculación entre  entre la  la acción política y su manifestación necesaria en la Admin istrac istración ión Pública. También se refier refieree a Oliván, Oliván, Ortíz Zúñi Zúñi-ga,   Posada de Posada de   Herrera  y Colmeiro,   este  último,   según  el autor,  expresa  en su obra que puede observarse un  "tránsito de la la Ci Ciencia enciade de la Administr Administración ación co como mo  u n a disciplina fundamentada  en el deredisciplina Sociológi Sociológica ca y Politológica, Politológica, aa u cho  administrativo   y   centrada  centrada   en la organización de la administración",  que qu e el propio Ornar Guerrero reconoce se dio " . . . en   parte   con equivocación". La quinta La  quinta y  la  sexta partes partes de  de la la ob ra están referidas al estu dio de llaa Adminis Adminis-tración Pública en Mé Méxic xico o en do nde el el autor  autor hace  hace   u n a  clara y concisa relación de su desarrollo a  partir   del Siglo   XIX   hasta  llegar a lo   que qu e  él denomina,  denomina,   u n a síntesis de la evolución de la Ciencia  Administrativa   en la actualidad.  autor d  cuenta de El El autor  da a  cuenta  de los  autores  y  de las diversas obras publicadas durante publicadas durante el siglo   XIX   a la   qu e  él mismo denomina  " l a  época de  oro"  y no sin  justa  razón Guerrero   rescata porr  las 36  obras   publicadas  durante   es a  época   y   qu po que e   el Dr. Guerrero  en un recuento cronológico.  E n  el desarrollo propiamente dicho de su  su  obra  obra   el autor se autor  se refiere, refiere, en   primer   término, a los fenómenos del  del  "Aspírantismo"  "Aspírantismo"   y de " la empleomanía" la  empleomanía"  que advirtieran  como males, desde los inicios del México independiente, Lorenzo de Zavala, José Zavala, José Luis  Luis  Mora  y   Mariano Otero y  se refiere a Francisco Bulnes ccom omo o uno  u no de los los primer primeros os autores que en  nuestro país país,, perci perci-biera la form formación ación de de u n a clase burocrática diferenciada y a Lucas Alamán como como  u n a reforma homb re esclarecido que que vio vio la n ecesidad de iniciar iniciar u  reforma administrativa  administrativa que hiciera acorde el desarrollo de la joven  República con   sus su s   mecanismos de gobierno. Resulta  interesante  interesante   en   este  periodo de la   vida  independiente de México la el  autor   v a   dejando traslucir, a  a   través  través   de los diversos   autores manera   como el autor a que que se refiere, refiere, el proceso de estructuración de la s instituciones qu que e en el presente siglo  siglo   v an   a darle a México la base de su desarrollo. La   sexta   y  última  parte  está  enfocada a partir a  partir   de la concepción de Luis De la   Rosa  a quien el autor, compartiendo el punto el punto   de   vista   de   gran parte   de la

doctrina mexic  mexicana, ana, señala co como mo eell fundad or de llaa Cie Ciencia ncia de la la Admin istración en México. Refiriéndose a otros autores   que siguieron dentro  de la concepción de De la Rosa, el Dr. Guerrero destaca Guerrero  destaca con  con nitidez los diversos  aportes   de la doctrina   mexicana   al   desarrollo del  del   estudio  estudio   de la Administración Pública. La   obra  obra   del Profesor e investigador Ornar Guerrero, en conclusión, cumple obra de sobradamente   con los fines propuestos: un valioso libro de texto,  una obra de

 

xxvi   PRÓLOGO

necesaria consulta para lo loss eespecialistas specialistas   y  un aporte de  gran importancia para la   literatura mexicana sobre el tema, lo que que in indudablemente dudablemente llena de satisfacción a quienes, como el que este prólogo suscribe, contamos con el honor de su amistad. Leonel  Pereznieto   Castro

 

INTRODUCCiÓN

1 El estudio de la administra administración ción púb públic licaa tien tienee un origen rem remoto oto.. Recie Recient ntes es inve invesstigaciones   ha han n  permitido hallar obras  antiguas  elaboradas con el propósito de enseñar el  arte  administrativo  administrativo tanto  tanto   a reyes y príncipes, como a funcionarios de un gobierno. Se trata, Se  trata, pues,  pues, de un camp o de estudios  hasta  hasta el  el momento co con n sistematizaciones parciales el tiempo el espacio, un área  ha establecido de establecido investigación que suen  deylas ideas", aunque  aunque ha  y a   todavía  no   ha  creado  "historia sus prin princip cipios ios gener generales ales porque estuvo en condic condicio iones nes histórica históricass de ha hace cerl rlo. o. E s t a obra   no pretende resolver tales problemas, pero sí contribuir a su solución. Generalmente las las obras de "adm inistraci ón pública", so son n libros de texto que tienen el sell sello o de su naci nacional onalidad idad;; en el ello loss se evalúan las aportacio aportaciones nes qu que, e, a nivel niv el gener general, al, se  han  realizado zado en cada país; p ejemplo, Estados  Estados Unid  Unidos, os, Fra Frann h an  reali  por or ejemplo, cia, Alemania, Italia,   España  España   e Inglaterra.   Contrastando   tristemente, en los países latinoamericanos no existen obras en la lass cuales se siste matic maticee y explique

el desarrollo de dell est udio de su adminis administració tració n pública e inc incluso luso se ignora, ignora, co como mo es el caso de nuestro país, que u que  una na disciplina relativa  a la administración estatal   ha sido ha  sido un texto desarrollada  p pensadores mexicanos; aunque  hasta se blicado un  con n  por laorfinalidad de explica explicar r la evolución del est hoy udi ono d deese  la  ha adm admii texto co nistración pública en México.  propósito o de este li libr bro, o, preconizar lo real realizado izado en la materia qu quee nos ocupa ocupa,, E s propósit tratando de tratando  de llenar ese vacío con la pretensión de hacerlo con sencillez y llaneza. En   nuestro país nuestro  país  el estudio de la administración pública, que sólo tiene como

 

xxviii   INTRODUCCIÓN objeto de  estudio a la administración gubernamental,   o olo  demostraremos en el curso de  esta obra, se halla indebidamente mezclado con la administración

privada  po  p oes r ell   textos  o qu determinado  ella. a. Asimismo, es  estudiantes efec efectuad tuadoo con co respecto n  base ende  extranjeros  que e muchas vec veces desorient desorientan an a los la realisonn difundidos si sinn un fondo histórico, d ad  mexicana. También,  estos  estudios so haciendo que que aparezcan, aparezca n, falsamente, co como mo surgidos surgido s hoy hoy  p or  "generación espon espon- loss académicos exis existe te un espíritu pra  pragmático gmático,, el cual, cual, tánea". Por último,  entre lo basado en la la enseñanza enseña nza de la la administración administ ración privada,  deja a la administración pública en calidad de arte, negándole, equivocadamente, el  carácter de ciencia. Nuestro libro se  encuentra al  margen de tales prejuicios, que que   so n precisamente

eso: juicios  a priori. Creemos que   la administración pública es un objeto científico de estudio;  q ue ha y   un gran aporte   mexicano   a   este   campo;   qu e  éste   se   comprende mejor   en su   desenvolvimiento   histórico; y   qu quee   es   un a  ciencia  sistemática   transmisible mediante   la la cátedr cátedra, a, la   investigación   y la difusión.  In tr od uc ci ón a la  administración pública es un  texto  sintético;  integra apor dee origen origen diverso; diverso; expli explica ca generalidades y señala peculiaridades, motivo  po r te tess d el cual cual hay h ay en su  estructura un  esquema de historia de las ideas administrativas en  nuestro país y un los principales principa les  estudios de administración  u n a crestomatía de los

pública de ayer y hoy. Conn todo propósito Co propós ito se h a eleg  elegido ido el título cien  ciencias cias de de la la adminis ad ministrac tración, ión, pluralizando, en lugar de emplearloen singular,  puesto que se  trata de  u n a pluralidad de ciencias relativas al examen de la administración pública y no   u n a sola,  toda vezz que aquéllas son históricas. Bonnin, ve Bonnin, fundador fundad or de la  moderna  ciencia de la qu e  nadie:   " L a  administración  esto  mismo mejor   que administración, nos del explica es  consecuencia ncia  estado social, como  éste lo es de la sociabilidad sociabi lidad  natural  u n a consecue del hombre; su   naturaleza es un  resultado  de la comunidad,  pues  desde el momento   en   qu e  existe un   pacto  social,   h ay  administración: así es   que qu e  siempre encontramos la naturaleza,   hasta  en el despotismo.   Es Es,,  pues,   evidente  que la administración no  toma sus  principios de convenios convenios humanos, si sino no   qu e es un fenómeno fenóm eno procedente de la existencia existe ncia  misma de la sociedad, sin que los conve-

nios nios o leye leyess sirvan sirva n m  más ás  que  para organizarla, es decir,   para determinar su modo de existir, existir, pues su existencia existencia procede procede de los mismos principios principios   que qu e  los de la sociedad" ..  . . . "Este modo   - o sistema-, constitu  constituye, ye, en en  cuanto a los principios, la ciencia de la administración, y en   cuanto   a su acción ejecutiva, el   arte   de administrar" . Como la administración  está  determinada por  su modo de   existir  y  éste  es  es,, conforme su s princ principio ipios, s, la ci cienci enciaa de llaa admi administraci nistración ón pública pública,, h  hay ay  tantas ciencias como como formas diferentes de organización existan,  es decir,  cuantas  formas de organización  existentes hayan  sido   sistematizadas de conformidad con los principios   qu e   les son inherentes. Sabemos de   cuatro  modos de   existir  de la administración que  q ue  ha  h a n derivado en  otras  tantas  ciencias: la  Arthasastra india del siglo   IV  a. C.;  Lo  L o s  espejos de principes  musulmanes,  de los siglos  VIII-XVIII

 

Introducción

  xxix

d. C.;   Ciencia de la policí la policí de los siglos   XVI-XVIII;   y   la  Ciencia de la administración,   del siglo   XIX,   que que fund fundó ó precisamente Bonnin Bonnin,,   y   que en la   er a   actual  administrativa.

  transformación, se   h a  transfigurado  transfigurado en  en la   ciencia  Esta parte   medular de   nuestra   disertación merece   u na   breve explicación. que es II

La administración pública pública ha sid sido o objeto de la reflex reflexión ión de los los pensadores desde mucho tiempo atrás, fuera de  toda esp especu eculac lación ión,, que abriría el camino camino a plantea plantea mientos "robinsonianos", de lo lo cu cual al deseamos estar al margen. Puede afirmarse quee la admini strac qu stración ión pública com como o ciencia moderna moder na nace nace en el si sigl glo o   XIX,  luego de antecedentes qu quee se remontan hasta épo épocas cas anteriores anteriores a Cristo Cristo.. Esta discipli na, a la que Bonnin llamó   ciencia de la administración,   fue fundada en 1808 Compendio de los principios por po es este te estudioso libe liberal ral francés su su obra  obra el sentido   y   el contenido de de  radministración,   y  tiene comomediante objeto, explicar la administración en la primera República Francesa, creada por la Revolución, má s   que   engendrar   u n   nuevo campo del conocimiento. La nueva discip disciplina lina científic científicaa tiene dos dos fases de desenvolvimien desenvolvimiento to claramente diferenciables, la primera en el siglo   XIX,   y   la  segunda en el actual.   E n  su  etapa original tiene como objeto de estudio aquello que obliga al  Estado  a beneficiar a la sociedad, a saber, lo relativo a la subsistencia, la existencia  y  el buen vivir de lo loss miembros de la la soci sociedad edad.. Su campo es ta  com omo o el margen de ac acci ción ón  t a n vasto c de la administración pública: fomento de la agricultura, la industria la  industria y  el comer ci cio; o; desarrollo de de  las obras   y  servicios públicos; procuración del mejoramiento moral de la ciudadanía, protección de las de  las costumbres   y  mantenimiento de las tradiciones; dotación de medios  para  la recreación, mediante el auspicio de es pectáculos púb públic licos, os, actos culturales, construcción de parques de parques y jardines; cu cuid ida a do de la salud de  de   la s  personas   y  vigilancia de l de  l a s  condiciones higiénicas en las que se desenvuelve la sociedad; en fin, el sobrevivir, el vivir   y   el vivir mejor

de los hombres. ciencia cia de la administración-  tenía  tenía el  el papel sintético sinté tico del Esta disciplina   - l a cien concierto conci erto de las las cie cienci ncias as so soci cial ales; es; en el ella la culminaban las las aportaciones de la lass ciencias de la sociedad, pero también los adelantos en la física, la biología   y las matemáticas, así como las innovaciones   y   progresos de la tecnología.   E r a una gran   ciencia dedicada,   según   su s  cultivadores, al desarrollo   y   expansión de  de   la s   fuerzas   internas   y   externas   del   Estado   po r   la vía de la nutrición de la socied soc iedad. ad. A la cien ciencia cia de la administración administración de la socieda sociedad, d, como como apropiadamente se le  podría llamar, le preocupaba el crecimiento demográ demográfico fico,, la dis tribución geográfic geog ráficaa de los os habitantes,  habitantes,  y  l as edades, condiciones y  sexo de los pobladores,  podían evaluar los imp uestos, los los  gastos pues con con el conocim conocimient iento o de esos datos podían  evaluar los público púb licos, s, el empleo empleo de los los recursos naturales; en fin fin,, planear el crecimiento crecimiento ópti ópti mo de la sociedad.   E r a   un a  discip  disciplina lina preocup ada  ada   po r  el cálculo,   y   po r  tanto, se  basaba  en criterios racionales de certeza, eficiencia  y   capaci dad teleológica teleológica;;

 

xx x   INTRODUCCIÓN

la estadística, empleada políticamente,   e ra   su   instrumento por  excelencia. las la s condiciones Cuando do en laración Penínsul Península Ibér icadsepasó dier dieron on Francia adecuadas, la Bonnin ciencia  Laobra de deCuan la administración administ de laa socieda sIbérica ociedad de a España. Bonn in fue  traducida y publicada publicada en España en el año año de 1834, 1834, inspi in spiran rando do los trabajos de   Agustín  Silvela  (Estudios prácticos de administración),  Alejandro Oliván (De la administración Pública con relación a España),  Manuel Ortiz de Zúñiga (Elementos de derecho administrativo)   y   José   Posada   de   Herrera   (Lecciones de administración),  todos ellos publicados  durante   la  primera  mitad  del siglo XIX. Fue  España de donde esta corriente intelectual intelectual se se trasmitió a México, cuyo mejor representante es don Luis de la Rosa Rosa con con su su obra La administraciónpública de México   y   medios de mejorarla  (1852). E  En n  esta  línea hubo   u n a  secuencia ortodoxa; de  Francia y  España y de  España a México, la ciencia de la adminis

tración fue e concebida conceb la forma descrita, loacción, s principi principios os es en, que qu se apoyó apoyódesc descan   esto  ean ra saron enfu la solidezidaen delenobjeto mismo de sulos  es, laesociedad,  q  que ue e su materia,   y a  qu  quee se consideraba que que   tales  principios  emanaban  del existir dell conjunto social de social   más má s  que del modo de existir con que se envolvía. Bonnin, como y  ya a vimo vimoss había explicado explicado acertadamente que  que la administraci adminis tración ón nació de la sociación humana, lo mismo que  ésta de la sociabilidad de los hom bres; su  existir   -agrega su  fundador-,  descansa en los mismos  fundamentos que   d a n cimiento a la sociedad; los convenios y compromisos sociales  entre los hombres no hacen sino determinar el modo de existir de la organización históri ca   qu e  asumen. L a cie cienci nciaa de la administración administración de la socieda sociedadd nació inclus incluso, o, antes que la socio  mismas  optimistas, logia (ciencia la sociedad).  tuvieron lasspositivas, bases, base s, e idéntico idéntic o espí espí ritu  animó sudedesarrollo; las  Ambas dos   eran  cienciasla  llenas de u n  impulso renovador, de  un gran vigor intelectual.   As í  como   como la sociologia se originó de la necesidadde necesidad de explicar lo loss rápidos y radicales radicales cambios de la sociedad sociedad

la administr admi nistración ación fue fue  engend  engendrada rada por la nece durante el siglo  XIX,  la ciencia de la sidad de explicar los los problemas relativos re lativos a la nutrición de su existe ex istencia ncia y desa desa rrollo. Bonnin  tuvo  mucho cuidado de  asegurar   reiteradamente, reiteradamente,   qu e  la   nueva ciencia  descansaba  en las  mismas bases   qu que e  estructuran  a la sociedad,   y   que  s er forj lo loss principi principios os de la cienci cienciaa de la administración debían ser forj ados en su su existir, aunque  actualmente desca  descansa nsaran ran en su su modo modo de existir, existi r, pero nunca confinarlos a la organización de la administración pública.  segunda Fue Fu e de  t al  manera  tajante ar gumentaci argumen tación ón que que la secc sección ión es capíy tulo primero  a la su organización  administrativala   má s del  breve  -dedicada pobre de   toda  su obra.   Esto  no significa que la organización   administrativa careciera de importancia  para  Bonnin, sino que la consideró de menor  rango que qu e la administrac admini stración ión de la sociedad la la cual sintetizó sinte tizó con con el enunciado de acció acciónn administrativa, administr ativa, desarrollándola desarrollándola co conn   extraordinaria extraordinaria lucidez   po r  medio del con cepto de moral de la administración. En España el pensamien pens amiento to de Bonnin estuvo fielmente representado por Oli ván, Ortiz de Zúñiga y Posada de Herrera, Herr era, y en menor grado. por Agustín Silve-

•  

Introducción

  xxxi

la. Pero es particularmente con Oliván y   Posada de  Herrera en quienes apreciamoss la fin mo finaa ortodoxia bonniniana que que acredita a la administración la rresp espons onsabi abi-lidad   vital   de   sustentar   la vida de la sociedad, en todos   s us   aspectos, aspectos, se sea a el concebida or orig igin inal al- físico, el in inte tele lect ctua uall o el moral.  La administración pública es concebida mente como como un a gran poten potencia cia constructora, constructora, mejoradora mejoradora y  positiva; es un un domidominio complejo de tecnología   y  prácticas políticas   y   económicas que alimentan el desarrollo desarrollo soci social al.. Todavía no se le identifica identifica con con ninguna institución del del  Esta do, aunque la ciencia de la administración es producto intelectual de las condicion ciones es soc social iales es creada s por por eell E stado de derecho derecho naci nacido do de la Revol Revoluci ución ón Fran Francecesa y, por tanto, las funci funcion ones es de la administració administración n pública pública ob obede edece cen n a dis dispos posici icione oness  jurí  ju rídi dica cass le legi gisl slad adas as en los pa rl rlam am en to toss revolu rev olucio cionari narios. os.   Esas  funciones no se limitan al derecho derecho   y   sus sus resultado s bienhechor bienhechores, es, sino sino que que se espera alcancen alc onjunto de la socied sociedad ad de donde donde se afirma afirma como como unagran fuerza constructora que   rebasa  cualquier confinamien confinamiento to al der derec echo ho,, aun cuando  está   sometida al mismo.   P o r de deci cirl rlo o de otr o modo, modo, era la ciencia ciencia que que  estudiaba el espacio público público y   las relaciones  entre  él  y  el ámbito privado. privado. No obstant e, en la medida en en que que el Estado  de Derecho se consolidaba, esclarecía s esclarecía sus us dos  dos gra ndes cimientos juríjurídicos   - l a separación en tre lo loss derechos del hombre y lo loss derechos del ciudadano,   y  la división de  poderes-,  la administración pública pública ssee pl asmaba  cada  vez más en los organismos ministeriales sometidos al poder ejecutivo. Sucedió entonces que la administra a dministración ción pública se identificó identificó exclusivamente con con ese enorenorme organismo organismo subordinado al poder ejecut ejecutivo ivo;; este he hech cho o llamó llamó p oderosamen odero samente te la atención de  su  s u s estudiosos.   E n un proceso paulatino, paulat ino, los principios principios fundados en la la existencia de la administración administración  -los cuales por cierto implicaron un desafío fío qu quee muchos muchos pensadores pensadores fueron fueron incapac incapaces es de vencer-,  se desech desecharon aron en favor

de otros que resultaron  m  más ás  operantes, sencillos   y   posibles:  L o s  de la org organi anizazación ción administrativa. fue gradual y también ocurrió ocurrió en España, país en el que que la ccienc iencia ia Este cambio fue de la administración administración de la socie sociedad dad habia alcanzado alcanzado la cúspide cúspide durante durante la  la primesiglo lo pasado. Tocó Tocó a Manuel Colm Colmeir eiro o sinte si ntetiz tizar ar la transformación; r a mitad del sig fue  "enterrador y  partero a la vez".  E n su libro  Derecho administrativo español se se encuentra  encuentra aún  aún la   mistura del mistura  del antiguo  tratamiento  de la administración co con n el nuevo. Colmeiro estudia la variada   y   rica materia administrativ a en en la cual cual comprende a la agricultura, lo loss caminos, caminos, el corr correo eo,, iindustri ndustria, a, bosques, come comerc rcio io,, transportes, transportes, cárceles,  cárceles, or fanato orfan atos, s, religión relig ión,, moral, moral, ornato  ornato público ico,, servicios munimun i-a cipales,   y   otras  muchas acciones acciones administrativas  administrativas en  en lapúbl sociedad; pero  junto este  principal elemento de la ciencia de la administración, va enfatizando  y   engrandeciendo el de la organización, en el que formula los nuevos principios de la discipl disciplina: ina: ha nacido la Cie  Cienc ncia ia de la organización organización administr administrativa, ativa,  dando paso a la   er a  actual.  segunda fase,  fase, la administración pública es  estudiada  estudiada   casi exclusivaE n   su  segunda mente en lo lo relativo a su su organiz organizació ación. n. No No es es que antes  -insistimos-la organización  administrativa no haya sido  estudiada por los pensadores; Oliván, Ortiz

 

xxxii   INTRODUCCIÓN

 muestran   po r  la   Zúñiga,   Posada  de   Herrera  y De la Rosa preocupación de organización  pero colocá colocándola ndola eenn un segundo seg su undo plano; lo primor administrativa dial es la la materia administrativa o,sea la s accio  acciones nes de la administ admin istrac ración ión pública en la sociedad,  ahora la  materia administrativa se  v a  marginando a  u n escalón inferior, o definitivamente se   deja  en el olvido. Colmeiro  tuvo  u n a  extraordinaria influencia en México; su  obra dejó huella,  tuvo u sobre todo, en Castillo Velasco y Manuel Cruzado; el primero,  autor  del  texto  En n sa y o sob  sobre re el d der erec echo ho ad mini stra tivo mexicano, mexica no,  escriuniversitario titulado E t o durante elgobiernode Lerdode Tejada, conserva todavía u n a buenacantidad de problemas proble mas relativos rela tivos a la acció acciónn  administrativa en el seno de la sociedad mexi mexi-cana, pero su exacerbado exace rbado individualismo lo encamina a  graves er  error rores es al expl explii-

c a r del  objeto de  estudio de la la ciencia de de la admi administraci nistración, ón, los decuales cual es desmere  de cen la calidad de su exposición; y el segundo, Cruzado,  autor  Elementos   Elementos derecho administrativo,  un libro empapado de la época porfiriana,   abandona  la eexcluy xcluyee de su obra, obra, dedicándose particularmenparticula rmeny a la materia administrativa, la te a la "organización" de la administración pública.   E n  México,   desde  finales del siglo  XIX,  al presente, se perdió la ciencia de la administración; probablemente  la  guerra  civil   desatada  en 1910 sacudió  tanto   al  país  y   transformó   de ta l  manera a la la sociedad, soci edad,  q  que ue  el  antiguo régimen desapareció desapa reció co conn   s us  ideologías sustentadoras, entre el ella lass las relativas a la reproducciónintelec reproducción intelectual tual de la ciencia ciencia

de la administración. Volviendo Volvien do a Colmei Colmeiro ro debemos  agregar  que no sólo al   transformar el  objeto

otros elemen de est udio de la administr admin istración ación, , sino sino también alcrear elementos, tos,cierto contribucontri  que buyó estudio a reorientar el  rumbo   de   nuestra  discipli  disci plina, na, aunque  también  es qu e la empobreció. El viejo problema  tratado   por po r  la ciencia de la administración de la la distinc distinción ión entre gobierno y administ a dministración ración,, Colmeiro Colmeiro lo lo transformó,  antes que nadie en la separación  entre   la  politica   y la   administración,  creando con ello u n extrañamiento mutuo que  aumentó la inextricabledificultad para definir la administración públi pública, ca, que que es tanto política como como administrativa.  La ciencia administrativa se confinó a organizar la administración pública, es decir a su propia organizac  organización; ión; iI1clu iI1cluso so dejó de lado el  estudio  de la acción   organizativa de la sociedad, que no es  otra cosa  q  que ue  el propio  Estado.   Su   objeto  de   estudio se limitó dentro del espacio público,  aunque extraña e iró irónic nicame amente nte,, no  h a dicho espacio de   manera global, sino a la organización de la administración del  Estado, sólo que en un  punto  de suyo estrecho: el esquema  formal   que qu e  comprende las las dependencias gubernamentales, a saber, las las  secretarías de Estado y algunos otros  organismos. P or si fuese po poco co,,  h  hay ay que  agregar la amnesia omnipresente omnipres ente en la ciencia ciencia admi admi-nistrativa, construida sin  s in   antecedentes  históricos, salvo los de la ciencia de la administración, cuyos principios desecha, desecha, de ahí que que muchos de   su s  doctrinarioss le nieguen categor rio cat egoría ía de ciencia, ciencia, por porque que de qué   otro modo podía  haber  sido dondee no dond no hay  h ay  acumulació  acumulaciónn de conocimien conocimientos tos co como mo ocurrió durante la breve vida de la la cienc ciencia ia de la la administración. Vien Vienee entonces  un  u n a época en la la  cual la ciencia

 

Introducción

 

xxxili

administ rativa vi vivi vió ó en el escepti escepticism cismo o de su su propio status  de ciencia; se desnaturalizó, negándose su carácter turalizó, cará cter pol1t pol1tic ico o y sufri sufrió ó la contracción y pauperismo de su organizativo objeto de estudio; en fin, la indigencia intelectual derivada de su frustración como disciplina científica. El proceso decrecient decreciente, e, involutivo y empobrecedor empobrecedor de de la cienc ciencia ia administrativa no es un secreto; es   parte de parte  de su naturaleza, por   estar  apoyada en pies de barro. La   literatura administrativa literatura  administrativa contemporánea, sobre todo la estadounidense, la inglesa y la australiana, debaten en la actualidad un tópico que han convertido, irónicamente, en el objeto de estudio de la ciencia administrativa: la crisis de identidad de la administración, o sea, los problemas combinados de identific identificación ación y defin definic ició ión n de la la mat eria eri a de estudio correspondiente a la cien cien-cia cia administrativa.  Este proceso de raquitismo raqui tismo académ académico ico de la cienc ciencia ia adminisadminisprobl oblema ema relativ relativo o a la identidad identidad de la adminis administra tra-trativa no es estrictamente un pr ción ción pública pública como como objeto de estudio, estudio, sino sino a la carencia carencia de creatividad de lo loss doctrina doc trinarios rios;; no hay, hay, por por tanto, crisis crisis de identidad identidad,, si sino no de creatividad. creatividad. Este  problema, sobre el cual no abundaremos*, nació con la ciencia administrativa  misma;   u n a  ciencia, si se precia de serlo, no puede  sentar   su s  bases, sus principios, simplemente en el estudio de la organización administrativa, aunque  ésta  haya  haya adquirido  adquirido   una un a   enorme importancia; sobre todo cuando   es a organización ha quedado restringida a esquemas formales, y  y   su suss  funciones estrictamente reglamentadas reglamentadas y a  no tengan relación alguna con aquello que Bon-

nin llamaba •'moral de la administración", y que no es  otra cosa que que los los deberes suprajuridicos que que la la administración emprende para garant izar la nutrici nutrición ón ópóptima de la sociedad; en suma, la ciencia administrativa había nacido con un mal congénito que la llevaría al deterioro de su salud académica e intelectual.  ambiente   ta l  se recomenzaron, en las primeras décadas del siglo  xx,   los E n  ambiente estudioss de administración pública en Méx estudio Méxic ico. o. L  ciencias sociales eran domi Las as ciencias nadas   por nadas po r  el Derecho durante Derecho  durante la  la década de 1920, y las exigencias del  Estado naci na cido do de de la Rev Revol oluc ució ión, n, concertadas muchas de ella ellass en la Constitución Constitución de 191 1917, 7, sólo daban sólo  daban   lugar a reflexiones prácticas y oportunas que contribuyeran a la apremiante aprem iante solu soluci ción ón de los los proble problemas mas de u na enorm enormee organi organizac zación ión administratiadministrativa semiparalizada  semiparalizada   por po r   la guerra civil. Sólo había un pequeño espacio para espacio  para el  el derecho derecho administr admi nistrativo ativo en el cual cual Don Don Gabino  y Gustavo Velasco mucho ayudaron con   su suss   aportaciones;  Fraga de era variedad,R. eclecticismo  y  dilettantismo, pero también de opti  un a  época mismo y ánimo positivo; resultaba imperioso ilustrar a la ciudadanía acerca de la organización organización y el func funcionamie ionamiento nto de la administración administ ración pública, pública, y Mijares Palencia lo hizo con su obra   E l   gobierno mexicano   (1930). También había la exigen exi gencia cia impostergable impostergable de reorganiz reorganizar ar la administración administración gubernamental, gubernamental, y las comisiones encargadas de ello lo hicieron, de lo cual queda el Testimonio de la   ciencia Acerca de  de   este problem este  problemaa he hemo moss escrito a lgunas lin lineas eas.. Ver Ver  Tearia administrativa de   la  ciencia  política; y  política;  y   La   administración pública del  st do capitalino.   caps caps.. I y 11. 11.  

 

xxxiv   INTRODUCCIÓN Comisión Reorganizadora de Hacienda, de 1927-28, así como el  Manual de In vestigación Aplicada, de Carlos Duplán  (1933).  Los procesos prácticos fueron también tambi én mejorados, en especial el del del "papeleo" "pape leo" o trámite burocrático, gracias al  "Manual de Archivos", de Ezequiel A. Chávez. Concluido el régimen carde nista y los los grande gr andess cambios producidos producidos por la Revol Revoluc ució ión, n, los los estudi est udios os descrip descrip tivos continuaron junto a la la monografía de reorganizac reorganización; ión; exist existía ía entonces entonc es un lugar, aunque estrecho, estrecho, para las reflexiones teóricas; dentro de la  l a s cuales desta có   La  administrac  administración ión pública de México  (1942) de Lucio Mendieta y Núñez. Pero en en general hub hubo, o, y aún aún lo hay hay,, un desinterés por por el estudio y desarrollo desarrollo de la teoría de la administración administr ación pública, pública, sin embargo, hoy hoy día cabid a  d ía se ha dado cabida  abundante caudal bibliográfico que puede d  dar ar  piee a estudios a lainvestigación producción de investig acióndebásica que inspiren un espíritu similar al de la pi ciencia cienest ciaudios de de la administración. lB

 Introducción ducción a la a adm dmiiSon varios años los que precedieron a la elaboración de  Intro nistración púb pública lica,,  tiempo esencialmente esencialmente dedicad dedicadoo a las las  tareas de investigación

bibliográfica, conexión de fuentes y articulación temática.   U n a  gran  cantidad de obras fueron encontradas encontrad as en nuestro país,   y a en bibliotecas,  y a en librerías de obras antiguas; antigu as; entre en tre las bibliotecas que que  má s nutriero  nutrieronn el caudal bibliográ bibliográfi fi co destacan la Nacional de México, la de El Colegio de México, la del Centro de Estudios Históricos, de Condumex Condumex,, llaa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la del   Instituto  Nacion  Nacional al de de Antropología e Historia. Pero ocurrieron hallazgos fuera del   área  metropolitana, como fue el de Ortiz de Zúñiga en la Biblioteca Estrada de la ciudad de Mérida, Mérida, Yucatán. Yucatán . A su vez justo es mencio mencio narl na rlo, o, los acervos particula parti culares res fueron fuentes de gran rel  reliev ieve; e; está e stá,, p or ejemplo, el de José Chanes Chanes Nieto Nieto que aportó gran cantid cantidad ad de obras. obras. Debemos un reco recono no cimientoa Jesús Rodríguez y Rodríguez, Rodríguez, de de quien quien obtuvimos obtuvi mos u na copia del del ejem ejem plar más  importante de  nuestro texto: el  Compendio de los principios de administración, de Bo Bonn nnin in.. Las librer librerías ías de obras antiguas dier dieron on u n a cuota relevante de  trabajos  del pasado de la administración pública; en el  antiguo  mercado de La Lagunilla hemos encontrado libros de un un enorme valo valor; r;  baste citar algunos: Silvela, Vázquez,   Híjar y  Haro, Chellet Osante, B Busto, usto, Mijar M ijares es Palencia, Palencia,  Santa María;   otras librerías nos dieron a Oliván, Veytia, Castillo Velasco, Arrazola, León Le ón,, Jiménez, Jiménez, Lópe Lópezz Meoq Meoqui ui.. Todavía podrían encontrarse encontr arse muchos más. más.  mostrar,, con con  m ás  exte  extensi nsión ón que que profun E s interés fundamental de  esta obra mostrar didad, did ad, cómo cómo la cien ciencia cia de de la administ admi nistrac ración ión ha sido sido  u n a preocup preocupación ación permanen permanen te de los pensadores mexicanos. Ciertamente su estudio muchas veces ha res pondido al interés interé s pr práctico áctico de ejecución ejecución o reorganización, reorganización,   m as  que a la idea de construcción científica, pero procurando con ello ofrecer nuevos   aportes   a la discip dis ciplin lina, a, el problema consiste en que que no hemos evaluado ni explicado explicado ese ese estu dio.  Estamos   en   este  momento,   ante  la posibilidad de elaborar   y a  la historia    

Introducción

  xxxv

del  pensamiento administrativo   en México, pues tenemos un cúmulo de ideas  venido acumulándose desde los primeros años de vida de primer orden que  q ue  h  han an venido independiente del país,  hasta  la fecha; caudal  q  que ue  debe   se r  sistematizado y difundido. Conscientes Conscie ntes de las limita limitacione cioness de la cienc ciencia ia administrativa, debem  debemos, os, sin emembargo, re valor ar el acopio acopio de las contribuciones  destinadas  a discutir, concertar y definir el objeto de estudi o de llaa admi nistración nistra ción pública, pública, así com como o los los  trabajos que explican las condiciones en   qu que e  opera,   su suss  funciones  mismas  y la organización destinada ción  destinada al  al efecto.   Igual  consideración merecen  las modestas  exposiciones  descr proce cedi di- descriptiva iptivass que sólo pretenden ilustrar o enseñar algún esquema o pro miento.   Ha y   un todo   qu que e   debe   ser se r   acumulado, seleccionado y sintetizado en un cosmos que explique la realidad  administrativa   mexicana. Pero estamos en un  u n tiempo caracterizado po del conocimiento conocimiento ac acuuporr la sínte sis del mulado;   un a  época de anál análisis isis de las contrib contribucione ucioness de ayer y hoy; hoy;   un a   era er a  de explicación explic ación d del el proceso const ructivo, a saber, el desarrollo del del estud io de la administración públ pública, ica, de dell pasado a l a actualidad. E s el momento de que las obras  juzg  ju zgue uen, n, exam ex amin inen en y expl ex pliqu iquen en la lass real re alid idad ades es cont co ntem empo porá ráne neas as,, a   partir de partir  de la

consideraci conside ración ón de la historia; historia; de llaa historia de la administración administración pública pública mexica mexicana. na. Esta  obra  fue  redactada  p  u na  sola persona, su autor, y es de su exclusiva  por or  una responsabilidad lo que se   asienta   en el texto. Pero   esto   fue posible gracias al trabajo  individual y de  varias   personas que hicieron  grandes   hallazgos bibliográficos   y   para   quienes expresamos   nuestro   agradecimiento. a  José Chanes  Chanes Nieto, poseedor de la biEn  primer lugar  debemos mencionar a José blioteca bliote ca de autores mexicanos  m quien generosame gener osamente nte no noss di dio o ac acce ce- más ás completa, quien so a ella, especialmente a las  obras  de Luis de la Rosa, expresándole mi  mayor agradecimiento por  p or  hacer la la present ación de la la obra. Cipriano Flores y   su suss  colaborad ores de la Coordinación Coordinación d dee Invest igación del   Instituto  Nacional de Administración Pública hizo hizo  grandes  aportaciones, sobre todo de  trabajos  relativos al derecho administrativo.  Enrique  Varas, Roberto Moreno y Ricardo Uvalle lass   que hay   que   destacar participaron   con   un a  gran  cantidad   de obras,   entre  entre   la los los manual ma nual es municipales y finan financier cieros. os. A mi esposa,  Rita  Garcia de Guerrero, se deb debee la local localiza izació ción nd dee Es t ud io s práct  prácticos icos de adm admini inistr straci ación, ón, de Agustin Agus tin Sil Silvel vela. a. igación bibliográfica propició nuestro  texto es un  trabajo orgá trabajo nicLa nico o yinvest co colectivo, lectivo, informalque y desprovisto de todo texto plan  es preconc prec oncebi ebido, do, orgáre real alii aunque zado   po Facultad   de de Ciencias Ciencias Politic Politic as y porr  académicos   qu que e   colaboramos en la   Facultad  Sociales y somos miembros activos del   Instituto  Naciona  Nacionall de Administración Pública. E n torno a ambas instituciones se ha ido o creando un ambiente de ruptu h a id del estudio de llaa administr ación públic pública, a, reco recons nsiir a con el actual estado de cosas del derándose a profundidad  p or  medio de   un  proyecto, informal y sólo  basado  en el ánimo de  superar   ese estado; nos encaminamos a   reconstruir l  la a s  fórmulas de investigación de las ciencias de la administración, a redefinir el   objeto   de dee la admini stración pública e pública en n  México, con estudio  y a reivindicar eell examen d base   en su   propia  tradición.

 

xxxvi   INTRODUCCIÓN

E n la preparación de la versión fin final al ddee este libro fue muy importante importante eltraba jo de rev revisi isión ón técn té cnic icaa hecho  por Javier  Muñoz Quiroga, así como las  tareas de apoyoo general de Francisco José  Días Casillas. Un sentido agradecimiento a apoy Rosalinda Mariscal e Inés Fernández Fernán dez ppor or su co colaboración laboración en las las  tareas mecano-

gráficas. La  Facultad de Ciencias Ciencias Po Politicas liticas y So Socia ciale less de la Universidad Nacional Autónomaa de México nom México no ssólo ólo fue eell ámb ámbito ito académico idóne idóneoo en donde don de se gestó esta obra, sino también el necesario  sustento  material que la hizo posible. De ello hago un amplio reconocimiento. O.G.O.

Noviembre, 1983

 

 

 

 

 

I

 

UNIDAD   UNO

O RIG IGE EN Y DESA DE SARR RROLL OLLO O DE

LAS CIENCIAS DE LA

ADMINISTRACiÓN

 

PRIMERA   PARTE

LAS CIENCIAS DE LA

ADMINISTRACiÓN

Habiend Habie ndo o ganad ganado o un firme firme apoyo en el  afecto de los partidos locale locales s y extranjero extranjeros, s, tanto en el Estad Estado o propi propio o co como mo en el del  del  enemtqo,   el rey podr podrá á proceder a pensar pensar en  las medida medidas s administrativas.   aut lya 321-296 aC

 \   

 

SUMARIO CAPITULO  

LAS LA S CIEN CIENCIA CIAS S DE LA ADM INISTRACION OR ORIE IENT NTAL ALES ES

CAPiTULO  

ANTECEDENTES OCCIDENTALE OCCIDENTALES S

CAPiTULO   3

LA CIENCIA CIENCIA DE LA POLlCIA POLlCIA

 

( I

CAPí APíTUL TULO 1

f·

1

LAS CIENCIAS DE LA

ADMINISTRACiÓN I

 

ORIENTALES

OBJETIVOS  Al  A l   concluir

• • • •

 

el   estudio   de   este capítulo el lector podrá:

Dife Difere renc ncia iarr las   cuatro   ciencias de la administración. Defi Defini nirr el conc concep epto to de   Arthasastra. Cono Conoce cerr los los aportes musulm musulmanes anes al estudio de la administración públic pública. a. Evaluar   la importancia de la escuela de pensamiento llamada  Espejos de Príncipes. Príncipes.

 

SUMARIO 1.1   AR ARTH THASA ASASTR STRA: A: LA LA PRIMERA PRIMERA CIENCI CIENCIA A DE LA ADMINISTRACION

1.1.1. 1.1. 1. Orige Origen n d dee lo loss   Arthasastras 1.1.2   Arthasastra  Arthasastra   de Kautilya El   autor La  obra Contenido Aportes   a la ciencia de la administración 1.2   LA CIE CIENCI NCIA A DE LA LA   ADMINISTRACION   MUSULMANA

1.2.1 .2.1 Guí Guías, as, ma manuales nuales y mem memor orial iales es 1.2.2   Espejos  de Principes 1.2. .2.3 Los   tratados   de administración 1.3   OTR OTRAS AS CONTRIBUCION CONTRIBUCIONES ES

 

8

  LA LAS S CIENCIAS CIENCIAS DE LA LA ADMINISTRACIÓN ADMINISTRACIÓN

Los antecedentesorientalesson t an importa importantes ntes como como lo loss occident occidentales. ales. Inclusi Inclusi ve para nosotros, que que habitamo habi tamoss el Occidente contemporáneo, a la vez que so sonn más antiguos. Al igual que las ancestrales civilizaciones de Oriente  -Egipto pública,, se remonta en la antigüedad hasta per y  a b ilo n ia laadministración pública   rs su  punto  de inic inicio io,, aunque los documentos más anti antiguos guos se loca locali lice cenn no en esos paises, por cierto, sino en la India. 1.1

AR ARTH THAS ASAS ASTR TRA: A: LA PRIM PRIMERA ERA CIE CIENC NCIA IA DE L LA A ADMINISTRACION

Las obras sobre administración pública con los antecedentes  m  más ás  remotos son los Arthasastras indios, elaborados entrelos siglos VI al  IV  antes de la  E r a Cris tiana. Origen en de los A Artha rthasastr sastras as 1.1.1   Orig

Aunque sólo se conserva un libro de la escuela de los  Arthasastras,  el de Kau tílya, los estudiosos de la política y la administración india de la antigüedad han conc conclui luido do que que esta obra es en en realidad reali dad la sintes sin tesis is de otros muchos Arthasastras esc escrito ritoss con con anterio anteriorid ridad, ad, y que que elpropi elpropioo Kautilya cita cita.. Se Se sabe de lo loss nombres nombres de alguno algunoss autores - Brihaspati, Brihaspati, Vislaksha Vislaksha y Parasana, por por menci mencionar onar algunosgracias a cuyas contribuciones contribuciones fue fue elaborada elaborada la obra mencionada y que que ensegu ensegui i da analizaremos.

•  

La s   ciencias de la administración orientales   9

1.1.2   Arthasastra   de  

autilya

El propio Kautilya nos menciona en   qu é  consiste el término  Arthasastra:   "L a  A rt h a ,  riqueza subsistencia subsisten cia de la la  humanidad es llamada Art  riqueza;; la tierra, ti erra, que que contiene contiene a la humanidad, es  también  llamada Artha,  riqueza; la ciencia que  trata  de los medios  para adqui medios para  adqui rir y ma,ntener ma,ntener la la  tierra es la A rthasastra,  ciencia de la políti ca."! Este ca."!  Este  pasaje  señala cómo los indios desarrollaron  antiguamente  u na  cien cia, la de la política,   destinada  a  enseñar  los medios de conseguir y conservar la tierra, como  tierra  misma, y como riqueza a la que también representa; sin embargo, la posesión de la  Artha es  también la apropiación del poder,  toda vez que se   trata   de la ciencia de la política. Como quedó asentado, no  estamos  ante  ante   un a  obra   aislada, sino frente a Po r   ta l  motivo, una escuela que produjo  textos durante tres  tres siglos,  siglos,   VI-IV   a.C.   Por eI4rthaSf · §tra de-Kautj}.ya es un resumen enriquecido de   otras   obras que le antecedieron, y de ello dice el  autor  indio:   "este  Arthasastra,  o ciencia de la polí po líti tica ca,, ha sido sido elaborado como como compendio de todos aquellos Ar th as as tr as que, como guías de los reyes  para  adquirir y  mantener  la tierra, fueron escritos por antiguosmaestros".2 E s  entonces   un a  especie de   manual del arte de gobernar  quee contiene qu contiene consejos relativos rela tivos a las  estrategias; tácticas,  estratagemas, rnéto dos y técnicas a   través   de las cuales se consigue y conserva el poder; y que glosa las aportaciones de los antiguos eruditos indios de la   política, Aunque existen discrepancias en torno  a la fecha de l a obra.existe un con senso generalizado en el  sentido  de que fue elaborada hacia el siglo   IV  a.C. El re y Charidragupta, fundador autor, Kautilya, fungió como primer ministro del   rey dell Imperio de Imperio Maurya, Maurya, cuya posesión obtuvo co con n la colaboración colaboración de ese gran autor; Kautilya es, al mismo tiempo,   un  pensador  político y un hombre de   Estado.  una na extensa obra integrada por quince  Ar th as as tr a es es u quince libros libros que en unidad comprende la  materia política y  temas  conexos, tales como la economía, diplo macia y  arte  militar, así como la administración, la que  trata  en forma parcial enelcapítulo 1 y completamente en e12; e12;este último po r cier cierto, to, es el má máss extenso. Empero, el arte de la administración es la  espina dors dorsal al de la obra, ya que que Kau Kau  está preocupa tilya está tilya preocupado do en todo momento de dell rendimiento óptimo de los los fun funci cion ona a rios imperiales.

EL AUTOR Kautilya, como como hemos dicho, dicho, fue tanto un teórico de la la política como como un estadis ta. ta. Su nombre nombre real es Chanakya, aunque aunq ue también tambi én se cono conoce ce com como o Vishnagupt Vish nagupta, a, por loque "Kautilya" es un sobrenombre por sobrenombre y signif significa ica "corcov "corcovo". o". Tanto la tradición 1  "Arthasastra,"  Revista  de

2  Ibid.

 Ad mi ni st ra ci ón  Pública   RAPI núm.  54 pág. 403. núm. 54

 

10

  LAS   CIENCIAS  DE LA ADMINISTRACIÓN

práctica de los autores de los  Arthasastras,  de la cual es sintesis y cúspide, comosu propiaexperiencia, convergen para da conocimient ientos os darr fundamento a sus conocim politic poli ticos os y administrativos administ rativos sobre un extraordinario rea reali lism smo, o, poniendo su s plan teamientos teamie ntos al margen de la religi religión ón y la moral, moral, es deci decir, r, tiene   un a concepción puramente humana de la pol para époc ica,, una oca. a. No es extraño, extrañ o,  de enton ces, que encontremos en polit su itica obra  udesusada na  condena a su la astrología aépstrología como  base   la s decisi dec isione oness imperiale imperialess y su sustitución po porr la la ra razó zón. n. Su Su método método es realista y racio nal, está basa basado do en lade la dedu ducc cció iónn lógi lógica ca.Tal .Tales es lagrandeza lagrandeza histó históric ricaa del del A rthasas tra; está basado en la acumulación de conocimiento y la experiencia del autor, no

en planteamientos que hacen descansar la causa y los efectos de los aconteci mientos en criterios supra-humanos." Conn respecto a la cienci Co cienciaa de la administ administració ración, n, Kautilya es el el primer pensa dor preocupado en el estudio del funcionami funcionamiento ento adminis ad ministrati trativo vo de u n  Estado, el Maurya, que que a la sazón se se distinguió por su centralización centralización y espesa capa fun ci cion onar aria ial, l, a la cual cual él él mismo mismo contribuyó contribuyó a conso consoli lida dar. r. Observa Observa a la administración administración indi india a con co el mism miasmo o realismo y racionalidad racionConsidera alidad conaque qu lo lo hace hace respecto a laopolítí po ca, es dec decir ir,,najena ajen a mitos mito s y leyendas. laeadministración administr ación como com unlítíca, pro  Arth thas asas astr tra a es u ducto de la intelige inteligencia nciayy actividad del del hombre hombre.. Por Por el ello lo,, Ar  un n magno tratado  de teoría a la vez que un   gran  manual de politica politica y administración. administración. LA OBRA Como antes  mencionamos, se acepta que  Arthasastra fue  escrita en el siglo   IV a. a.C. C. Al Al respecto, un testimonio  bastante sól  sólido ido es la similitud simil itud  entre institucio nes descritas por el general griego Magasthenes y las reseñadas por Kautilya. FueeNnuestro Fu nuanda estroy autor, most sus s us la aptitudes aptitu des politic politicas, as,Chandragup quien quien destronó último rey allanó mostrando allanó el camino camrando ino para entronización entronización de Chandra gupta. ta.  El  Eall mismo Kautilya da la mejor prueba de autenticidad cuando escribe en el  Arthasastra que: "así, este Sastra, conformado en  estas  divisiones paragráficas, fue com puesto pues to como como u  una na  guia para  asegurar  este y el  otro mundo" . . .   " a la luz de  este Sastra se puede establecer estable cer no sólo sólo  u  una na  base  para  lo  loss actos ac tos rectos, económico económicoss y estéticos, estéticos, y mantenerlos, mantenerlos, sino sino también ponerlo ponerloss sobre la base de la falta de rectitud, econom economía ía y estética" . . .  "Este Sastra ha sido elaborado elabo rado por aquél a quél que porr la intolerancia po intolerancia del del mal gobierno gobierno rescató las escrituras escritu ras y la ciencia ciencia de las armas y la tierra, que había pasado al rey   Nanda".'  La obra, entonces, es de Kautilya.  Ar th as as tr a fue descubierto, traducido tradu cido al inglés inglés y difundido por el doctor R. Shamasastry aprincipiosde este sigl siglo. o. Según el traductor, la obra fue fue escr escrita ita entre ent re 321 y 296 296 a.C. a.C. Dich Dichoo sea sea de paso, ya que   antes  definimos el significado

3 Choudhary,  Kautilya's political ideas and institutions,   pág.    Ar th as as tr a

6.

  (versión en inglés), pág. 463.

 

Las ciencias de la administración orientales

  11

de Artha, debemos señalar que el  traductor Shamasastry  señala que el propio  s on  los   Su tras ,* a los Kautilya define lo que  son los que ll ama  "palabras  enigmáticas colocadas colo cadas com como o título de cada uno de los cientocincuentacapítulos, siendo éstos un comentario sobre los  Sutras",

CONTENIDO

pensadoress indios, plantea la estructura de su  texto en el Kautilya, como otros pensadore  Darma rma (virtud),  Kama (amor)y  Ar th a (tierra, rique triángulo triáng ulo de dell Da riqueza) za),, preponderandola últ última ima.. Emper Empero, o, el papel de decis cisivo ivo se encuentra en un cuarto fac factor tor,, elDanda (casti (ca stigo go), ), cu cuyo yo eejercic jercicio io crea las cond condiciones iciones para el pro proce ceso so de trabajo normalde la administración, por tanto,  es el castigo o co coer erci ción ón el ele elemen mento to de deci cisi sivo vo no ssó ólo dela po polí líti tica ca,, sino sino también de la admi administ nistraci ración. ón. E s máxima en Kautilya esta frase: "Sin Danda no  hay  h ay  Estado," y  que ue  Danda simboliza las bases  de la soberanía  yaa q estat estatal. al. habl a no ssól ólo o depara u un n Estado fuerte,  Kautilya  Estado sólido,  sinode  siPero nodeno un ha  hay y queolvidarque desp de spót ótic ico o cuya ad admi minis nistra tració ción n trabaja ma mant nten ener erlo lo en cuanto cuant o tal; tal; un Estado úni único co,, un Imperio universal qu quee n no o rec recono onoce ce igu igual al ni  similar. Como tratado de política, política, esta establece blece lo loss principios orie orientados ntados hacia haci a el ac acce ce- yee n cuyo proces so y preservación de dell p poder, oder, y proceso o interviene el Da Danda, nda, que se m man aniifiesta fies ta een n las siguientes fa fase ses: s: a) adqu adquisici isición ón de lo no ccons onsegu eguido ido;; b] preservac preservación ión de lo adq adquir uirido ido;; c)incremento de llo o preservado preservado;; d dll distribución de llo o increm incrementaentado entr e los los qu quee lo mere merecen; cen; por tanto,  la aportación del  Arthasastra a la econ econoomía política, es  también   considerable. Pero la contribución de la  obra a la ciencia de la administración, no es menor que a la ciencia política y la economía, como lo ha señalado Choudhary: má s   un   manual  para  la administración que   una "prácticamente hablando, es   más un a obra teórica sobre política":"  esta  expresión,  cierta   aunque exagerada, da la  para nuestra medida de importancia de   Arthasastra  para  nuestra  disciplina. APORTES A LA  CIENCIA   D E   LA   ADMINISTRACIÓN

Arthasastra  es la primera  obra  escrita,  hasta  donde se sabe, sobre la ciencia de la administración, además, está elabo elaborada rada co con n un espí espírit ritu u similar a llaa mod moder er-na ci cien enci ciaa de la administración, es de deci cir, r, ccom omo o disciplin disciplinaa aplicada a lo loss problemas gubernamentales.   Kautilya  refiere que la administración pública es presidida

Mantri  Bajo por el primer min ministr istro. o.  su de colabora colaboradores: está unel grupo los  Amatya  oofuncionarios públicos, el mando Chambelán, Tesorero Generaldores: y los

Directore Direc toress Gubernamentales. * Son los enunciados de  cada   capítulo. pero que son colocados al final.

50p .   Cit.,   pág.   19.

 

12

 

La s  ciencias de la administración orientales

Un  texto como Un texto  como el presente, no puede  s er  prolijo en un tema un  tema introductorio,  introductorio, por lo que que haremos haremos sól sólo o u n a reseña muy general general de la la organizac organización ión administrativ a  de la   India   Maurya, según la explica Kautilya. Cham belán era un poder poderoso oso oficia ofi cialdomé ldomésti stico co cuyas funcio funcione nes s se extendía n fuera El deChambelán la corte hacia otros ramos administrativos: supervisión de la extendían construcción y mantenimiento del palacio, inspección de silos, almacenes, armerías, cárce cele less y producción forestal, forestal, auxiliado auxiliado por expertos expert os en todo t odo esto.  Además  debía recibi rec ibirr y resguardar gemas y  materiales prec precios iosos os,, de lo loss cuale cualess también tenía un control contable. El Tesorero Tesorero General General encabezaba  u n a  gran  gran   organización, le correspondía el cobro de ingresos provenientes de las fuentes, el campo, minas, edificios,  jardines, bosques, rebaños y caminos;  bajo  su  autoridad  laboran  u n  Jefe  Jefe de  de Fuertes, el Orfebre   Estatal,   el Director de Acuñación y   otros   de   rango   similar. La Can Canci cill ller ería ía fue fue otro otro importante departamento administrativo y su fun funci ción ón er a la redacc redacción ión y archiv archivo o de los decretos reales reales.. Comprendía un grupo de lehhahas o secretarios, debidamente preparados para preparados  para los  los menesteres escribanos,   asunto muy complejo y que preocupaba enormemente a los soberanos mauryas. Los decretos tenían un unaa estructur estructuraa inva invari riab able le qu quee compren comprendía día lo loss siguientes siguientes el elem emen ento tos: s: a) arregl arreglo o del asunto, b) b) perti pertinen nencia cia,, c)integr c) integridad, idad, d) d) dulzu dulzura, ra, e)dignidad y f) lucidez.  e ra  compleja y de gran La administración pública india india  era de  gran magnitud,  magnitud, de hecho ch o abarcaba abar caba toda la vida de la socied sociedad ad in indi dia. a. Dependientes del del Mantri operaban múltiples funcionarios altamente especializados denominados, como dijimos, Directores Gubernamentales, que que eran lo loss siguientes: siguientes: Director de Minas; Minas; Dire Direcct o r  de Metales; Director de la Casa la  Casa de  de Moneda; Director de  Minas  Oceánicas; Director de la Sal; Director del Oro; Director de los Almacenes; Director de

Comerc Come rcio io;; Director de Pr oductos Forestales; Director de la Armería; Armería; Director de Pesos y Medida Medidas; s; Director Director de la Medida Medida Li Line neal al;; Director de Peajes; Peajes; Director de la Tejedurí Tejeduría; a; Director de Agricultura; Director de Licor Licores es;; Director de Prostitutas; Director de Barcos; Director de Conchas y Perlas; Director de Rebaños; Director de Caba Caballe lleriz rizas; as; Director Director de Elefantes; Elefantes; Director de Carruajes; Director  Director or de de Infantería; Directorde Pasaportes; Directorde   ierr s de Pastura; Direct la Ciuda Ciudad; d; Director Directo r del del Harem; Harem; Director Directo r de de la Reli Religi gión ón;; Director Dir ector de las  l as  Manufacturas; Director de las   Partes   del País y de las   Fronteras. Kautilya mencion mencionaa también otros oficia oficiales les públicos, bajo el título de Jefes: de Elefantes, de Caballos, de Carros y de Infantería. Asimismo,  habla  de Comisionados y de   Guardias   del Timbre.

Como se ha podido do observar el estudio de la administración no só sólo lo es antianti h a podi guo, sino con  una alta preoc alta  preocupac upación ión científ científica ica,, si bi bien en,, clarament e aplicada a la consecución y mantenimiento del poder.  q ue la Probablemente a través a través de  de Persia, con la  que la India  India tuvo  intenso contaclibros to e intercambio en todos los órdenes,  estos estudios  se convirtieron en libros de consejos o  anzards  iranios, los que luego contribuyeron, con   otras  fuentes, a la creación de los libros musulmanes de administración.    

La s   ciencias de la administración orientales

1.2

  13

  LA  CIENCIA   DE DE LA   ADMINISTRACiÓN   MUSULMANA

Herederos y sintetizadores de la cultura la cultura orientalen s  su u versi versión ón de dell Medio Medio Oriente -Persia y la   India-,   los los   árabes  árabes   son   u n  caso único en la ciencia de  l a  adminis tración al crear  u n a  corriente  corriente ininterrumpida  ininterrumpida durante  diez siglos, produciendo las   má s  variadas  variadas representaciones  representaciones bibliográficas en nuestra  materia. Mención especial merecen los  Espejos  Espejos de  de Príncipes,  notable  pedagogía político-adminis trativa   para   soberanos,   altos   funcionarios y secretarios de la Cancillería. Uno de los m  máá s grandes cient científicos íficos de la política y la la administración musul manas,   I bn  Jaldún,   qu quee  vivió  durante  el siglo   XIV,  comentó que los imperios, como los hombres, tienen vida tienen vida propi  propia: a: nacen, se desarro llan y mueren. Su gran obra, Introducción a la historia universal, universal, dedica buena parte dellibto I I I  a expli car car eell proceso de transformación de transformación de la administración al tenor  al tenor de  de las mutaciones de los imperios islámicos, cuyos  cambio s lo loss   sintetiza en dos grandes dos  grandes   f ses qu e

 el   lif to  y  el Sultanacorresponden a su vez a d a dos os formas  formas de régimenpolítico: el  to too o  La clav e del tránsito de  dell Cali fato -institución  "pastoral"  q  que ue   Í o ~ t i c m e n t e engloba a la comu nidad nida d de fiel fieles es del del Islam-  al Sultanato,  al  Sultanato,   que es unainstitución burocrática y centralizada, es el proceso de concentración del poder  e n  manos del gobernante y la  casta qu quee le secunda; creán dose dos e a la la sazón, un sistema  sistema dinás dináslas  dinastías omeya al Islam tico.  Tal es el origen de las dinastías  omeya y abasida, que gobernaron al Islam durante largo tiempo. Con este Con  este proceso  proceso de transformación de transformación política  política ocurre paralelamente otro de mutación administrativa, mutación  administrativa, porque las funcio funciones nes generales de dell Califat Califato o recayeron administración ración musul musulma ma gradualmentee en la administración públ gradualment públic ica. a. Los Los li ros ros dé administ  para presenciar tales procesos, a la nes son la mejor ventana  ventana para la vez que que con stit uyen uye n

la creación intelectual administrativa intelectual  administrativa   m ás   importante  importante   de la antigüedad. No estará de  m á s  hacer u  un n a breví brevísima sima reseña reseña de la constitución del Califa to to.. La exi sten cia original de los los árabes  er  e r a u  relación étnica  étnica y comercial,  un n a laxa relación más que política, entre la s distintas tribus árabes, esto es, no existía no existía un organis mo general que los  los   agrupase b jo la la   misma  autoridad.   Este  organismo  organismo surge  surge con Mahoma, y el   Islam"   se convierte en la  la   unidad religiosa unidad  religiosa de los creyentes, a la vez   qu  unidad   política, que tiene como  como   base  única  la fe, es decir, se quee   en   l a  unidad supera el particularismo el  particularismo étnico  étnico y   tribal   a favor de   u n a   organización política  muerte de unitaria y única. única. A llaa muerte  dell profeta, prof eta,  ocurrida en 632 d.C., se crea el Califato

como régimen político reconocido por reconocido por todos  todos   los musulmanes, Califato   qu e   no es otra cosa que la vicaría o lugartenencia delegada  por Mahoma en  s u s  compa ñeros  para dirigir el Islam; los cuatro los  cuatro  quee  tuvieron por  p or  capital  primeros califas,   qu la ciudad de Medina, fueron   A bú   Bakar,   Ornar,   Othmán   y Alí. Una guerra  civil  entre   el Califa Alí y el   gobernador  gobernador   de Siria, Muawiya, concluye con la derrota  del primero y l a capital es  trasladada  a  Damasco donde de sumisión a Dios" a  Dios"   y   la la   palabra se palabra  se aplica  de los   adeptos"   de Alá. Alá. el Dio Dioss musulmán. Ver Sour Sourdel, del,   E l   Islam.   pág.   1. 6  "Islam"  significa  "actitud  religiosa

la  comunidad 

 

14   LAS LAS CIENCI AS DE LA ADMINISTRACIÓN Muawiya funda la  dinastía omeya, que  gobierna el  Islam de 661 a 750 d.C. Lue Muawiya  que ue  trata de reivindicar a go,  otra guerra civil  provocada p or la familia abasida, q

 destrona  a los  omeyas y   d a  pie a   u n a  nueva  dinastía,   q u e  perdura  de 750 Alí, a 12 1258 58.. Movimientos disidentes,   tanto  religiosos como políticos,  crean   d os  di nastías  más, para  nos os  referi  paralela lelass y rivales a la abasida;  n  referimos mos a la omeya de Córdo b a (España) y  fatimita de  Egipto.  El Califato  abasida había situado  s u  capital en   Bagdad. Surge desde mediados de dell siglo  x  un proceso lento e  irrefrenable de deca dencia que  v a  dando cabida  a nuevos  experimentos  d e  gobierno ejercidos   p o r soberanos sobera nos de de nacionalidades  distintas;   t a l es el caso cas o del persa Ahmad al Buida, quien establece en el seno mismo del Califato  u n a  monarquía pura; luego  tiene lugar la imposición definitiv defin itivaa ddel el Sultanato, con el  arribo al  poder de los  turcos seljuquis, seljuqu is, en 1055. 1055. E Ell Cal Califato ifato  abasida es  mantenido como u n elemento simbóli

co   p o r  los diferentes amos que suceden a los seljuquis,  hasta  quejdesaparece definitivamente en 1258 con la invasión de los mongoles. No es sino  hasta   el  estados centraliz siglo XVI   qu e se vuelven a  constituir  constituir estados  centralizados ados en el el  mundo musul mán,  pero no   p o r árabes, sino  po  p o r turcos: los  otomanos e  enn Anatolia, Anatol ia, lo loss safavi d a s   en   Persia  y los mogoles en la India. Este largo periodo hist6rico, que cubre die diezz siglos siglos,, engendr6libros extraor dinarios sobre administrac administración ión  q u e acompañ  acompañaron aron el proceso  evolutivo y   no s sir ve n   de   testimonio  del mismo. 1.2.1

Guia Guias, s,   manuales   y   memoriales

 referimos mos a   la s H a y   u n a  creaci6n cuyo  mérito  es exclusivo de los árabes,   no s  referi gui s y   manuales administrativos;  tres  de ellos merecen  nuestra  atenci6n, los de Abdel Hamid, Taihir Taifur Taifur e   Ib n  al Muqafa. Abdel Hamid,  muerto en   750  con el último califa  omeya d  dee  Oriente, Mar wan wa n   JI  (744-750),  presenció la traducci6n del   diwan   o  registro administrativo del  persa al árabe, árabe ,  ordenada p o r los gobernadores musulman  musulmanes; es; eess  autor de  u n a

Epístola dirig  dirigida ida a lo loss S Secre ecretari tarios os ddee la Canciller Cancillería, ía, en la la   q u e  destaca la impor tancia  de los escribas  para la realización del  trabajo   administrativo.   L a  Carta puede s er leída leídaen en llaa Int  Introdu roducció cción n a la His  Histor toria ia u univ nivers ersal al de J aldún, págs. 160 464. Taihir Taifur quien muri muri66 en 8822 22,, fue u  un n mili militar tar árabe probablemente probablemente nacido nacido en Iraq. Ira q. Com Comoo Hamid Hamid,, escribe también u n a Epístola, p ro no para lossecretarios, de Mesopota Mesopo ta sino para su hijo,   qu e h sido nombrado gobernador de  u n a regi6n de mia; en ella establece lo que considera  principios  l gobierno   y   medios para ll v rlos acabo. Ib n J aldún dijo que  esta Carta e ra lomejor qu e había leído en ma teria de gobierno y adminis administraci tración, ón, y la incluy6 incluy6 en su Introducción, págs. 543-552. Un joven persa islamizado,  Ib n A  All Muqafa, Muqafa, (724-758), es autor de un un notable notab le

memorial memori al sobre el gobierno gobierno musulmán, extraordinario diagnóstico administr administrativo ativo dell Calif de Califat atoo abasida durante elperiodo de dell segundo monarca, Al Mansur (754-775).

 

La Lass   ciencias de la administración orientales

 

15

La exten sa Carta, que que aconsej aconsej ado ado   po r  s us  amigos dirige al Califa, sin petición  punto   crucial del análisis de de parte, se titula se  titula  Libro   de los Compañeros,'   E l  punto la obra es   un a  dura  dura crítica  crítica al deficiente modo de operar de la administración abas ab asid ida, a, sobre todo en lo lo relativo relativo a las las finanzas finanzas públ pública icas, s, en en la lass cuales cuales se observan grandes fallas de organización y funcionamiento, así como de acción; a saber: na gran la falta de uniformidad de la política  tributaria,  así como u como  u na  gran corrupción  corrupción entre los agentes fiscales.   Este  libro fue fue el último escrito por Muqafa,   y a   que con la verdad y objetividad de   su s  planteamientos se atrajo se  atrajo el  el  disgusto  de Al Mansur y   sus su s  allegados, quienes lo  mandaron   asesinar. Como segundo tipo de exposición existen los  memoriales administrativos, alestilo alesti lo de la obra de Muqafa Muqafa,, aunque orientados má máss  al diagnóstico y pronósticode la situación situación políticay a dminist rativa del del Imperio Imperio,, mediando mediando un a propuesta de reforma del Reino. Los   maestros  en  este  este estilo  estilo fueron fueron los los turcos   o t o ~ n o s El Imperio otomano   -que  toma  toma el  el nombre de su fundador fundador,,  Othmán  u  Osmán n259-1326)-  aun cuando se originó en el siglo  XIII,  su época de  grandeza ocurre luego de la  conquista d  dee Co nstantin opla en   1453.  A  partir  de  ese momento, el Imperio se convierte en   un a  gran  gran potencia  potencia mundial, que alcanza su cúspide  Mag nific ico; o;  datan de entonces los en la época época de Solimá Solimán n El  Magnif los gra ndes memoriales memoriales   administrativos qu quee   vamos  a reseñar brevemente. El primer memorial de referencia es el  Asaf  Nama  Nama   o   Consejos para los visires,  escrito por el  antiguo  Gran  Visir  Lufti  Pasha luego de dimitir en  1541.  antiguo Gran Su preocupación preocupación   e ra   la la conservación conservación del del   progreso   alcanza alcanzado do por por el ImpeImperio en su época, y en especial, el papel de la administración en función del Má s  de cincuenta años después, en   1595,  Ac  Hissari avance político otomano.   Más escribe:  Principios de s idurí relativos  al arte del gobierno,   obra   en la que se entrem entremezclan ezclan consejos prácticos, valientemente expuestos, sobre sobre las inef inefiiciencias administrativas del Estado y los los principios generales del del gobierno. gobierno. PosPosteriormente, en  1630, Ko  Kojj a Beg  B eg escribe su célebre tratado: Risala,  sobre las cau cau-sa sass y consecuencias del del declive político otomano, en especial su administración adminis tración financi fin anciera era,, que dirige diri ge el sultán el  sultán  Murad   IV.   E n   1640  aparece  otro   diagnóstico,

ahora anónimo, titulado  Tratado de consejos,  el cual, cual, como como el ant erior erio r de  Koja Beg, trata d  dee la la decadencia osmanlí osmanlí,, el deterioro de la administración financier financieraa y, como como punto m  muy uy  importante enfatizado po r el autor, de la enor enorme me corrupci corrupción ón administrativa que que   h a invadido al Estado," La lista list a concluye concluye con con el último gran último gran memorial, el  Libro de los visires   y   los gobernadores  de Sari Mehemed  Pasha, escrito en   1725  cuando la decadencia decadencia  otomana era  e ra  y a  irrefrenable.  E s  un diagl1?stico general, como los anteriores, puntualizan do tanto la s deficiencias deficiencias adm admiiI1lstrativas como la corrupción;  trata  particularmente el   tema del tema  del Visirato al que considera como pivote de la administración   osmanlí.? Calife..   Ver bibliografía. s Hay una versión con el   título   Consellier du Calife 9  Sobre   estas   o ~ r s ver bibliografía. Hay una   versión  en español de   esta   obra. obra. RA RAP. P. nú núm. m. 49 49..

 

16   LA LAS S CIENCI CIENCIAS AS DE LA ADMINISTRACIÓN expres resion iones es musulmanas musulmanas de gran valor,  m  genéricas icas y que Existen otras exp  más ás  genér  Espejos de  de Príncipes. incursion incu rsionan an en el el campo cam po de la política, política, nos nos referimos a los los Espejos

1. 1.2. 2.2 2

Es Espe pejo jos s de   Príncipes

Los árabes  disfrutan  de merecid merecidaa fama por su   gran  sapiencia y cultura,   s u s grandes  construcciones arquitectónicas y sus aportes a las ciencias, filosofía y literatura. Su contribución a la política, y a  través  de ella a la administra ción, tiene en los  Espejos  Espejos   de Príncipes  su origen, que fluye   po r  la doble   ví a  de la   literatura  y la pedagogía. De origen   persa   - y  a su vez,   má s  remotamen t e  de raíz   india-  los árabes crean un género literario que los hizo célebres y  prosa m ás  renombr quee comprendía qu  renombrada y exquisi exqu en el eell mundo musu lmán. . Se géner eroo litera literario rio que ada se extendió exte ndióisita a ta todo campo musulmán de.las de.lascie cienci ncias as trata del ª ª gp unlagén seculares creando  una gran  enciclopedia; de   su s  frutos superiores en política emanan  los  Espejos fines  Espejos de  de Príncipes.  Este género literario, empero, nace con fines didáctico-políticos: formar a los reyes en el  arte  del gobierno.  del el  adab  es   nuestro  conocido   Ib n  Muqafa. Su  obra  típicaes El1undador  d el  Espejo   de Príncipes  llamado  Adab   mayor.   Se  trata   de  uJll h o de  política y moral,   centrado  en 'un enorme realismo que revela los   grandes  secretos de las  artes de la la política y los los quehaceres gubernamentales gubernamental es que que deben  atender los funcionarios en en el se seno no de de la corte. De De factura similar  similar es el libro No ti ci as esenc esenciaia-

Qutai ba (828-889), especial especialment mentee en elcapítulo relativo al Sultanato, Sultanato , es es les de Ibn Qutaiba para lo critoprecisamente losslafuncionarios funcion arios de de la administración insuficientemente el  arte de pluma", término con que los   autores  musulmanes sintetizan las  prácticas  administrativas. Tiene   un a función   semejante la  obra los Cuatro discursos de  de Arudi Arudi Samarq Samarqand andi, i, escri escrito to en 1161 1161  Yc Ycuyo uyo primer discurso

  preparados en

-  explica las   artes  relativas a la función administrativa. 10  durante el Sultanato  Seljuquies,   Una famosa trilogía bibliográfica escrita escrita durante

- el  Secretario

el   Libro de Qabus  de Kai Kaus (1082),  Libro del gobierno  de Nizám al Mulk (1092 (10 92)) y  Consejos para los reyes  de Al Gazali (escrito  entre  1058 y 1111),  tres obras magnas; la primera consiste en en un  gran programa político para la forma ción integral de un rey; la  segunda es  es un notable  tratado  de la administración musulmana en el periodo seljuqui, con con un diagnóstico diagnó stico y  propuesta de reforma; y la  tercera  u na  magna disertación filosófica sobre la política y la administra ción de los   reyes."  dell dominio literario liter ario y pe Estos  Espejos  Espejos de  de Príncipes  son buena  muestra de dagógico de los los musul m usulmane maness sobre la cienci cienciaa y el arte de la administración; administració n; si sinn embargo,, fu embargo fuer eron on también autores de obras  estrictamente científicas relativas a  nuestra  materia, mismas que ahora trataremos.  

10  Ver 11  Ver

bibliografía. bibliografía.

 

Las' Las' cie ciencias ncias de la administración orientales

1.2. .2.3

  17

Los   tratados   de   administración

Ha y un  un ant iguo  tratado de admin istración financiera escrito escrito p  por or el  el  jurista Ab  A b ú Yusuf  (735-798)   (735-798)  a petición del califa Al Rashid   (786-790),  cuyo  cuyo título  título   es   Libro del   impuesto  predial.   Se  trata   de  u n  vasto  y minucioso examen acerca del con su u s orígenes, formas de aplicación cepto cep to de impuesto predia predial, l, abarcando  abarcando s aplicación y métodos de administración.   N o sabemos de  otra  obra,  obra, dentro  dentro y  y fuera del Islam, que trate   con   tanto   rigor y   profundidad   la   materia  financiera en la antigüedad. Sin embargo, la obra la  obra  más representativa representativa  de  este  género es Principios es  Principios   de  administración   temporal  de Al   Mawardí  (974-1058),   (974-1058),  quien en ese libro monumental s intetiza no sólo los fundamentos de la administración musulmana, sino también tambié n su organización organización,, funcionamiento y procedimiento de de trabajo.  Aborda profundamente lo concerniente al Califato y al lo Visirato  a  relaciones ste como cabeza de la   administración  y  trata  también lo  también que se -situando que refiere refiere a sus y esferas de competencia.  Destaca  en especial la distinción  entre Visirato, de Ejecución y Visirato de Delegación,  cuya autoridad   se define con relación al  operativa al pode po derr soberano del califa, invisti endo con   u n a  mera  autoridad  autoridad operativa  al pri obra se  bases mero y con gran con  gran  potestad discrecional al segundo.   E n  la  obra  se  sientan  sientan bases para la formulación formulación de de principios tales principios tales como  como la delegación de autoridad, esferas de competencia, especialización, unidad especialización,  unidad de  de mando  mando y  y otros  otros que  que nuestros  nuestros autores hicieronsino "redes "redescubrir cubrir  ,12 modernos no   hicieronsino Los aportes de los musulmanes los  musulmanes a  a la ciencia de de la administración adminis tración son son enor enor-mes, y   aú n   no  no   ha n   sido evaluados a plenitud,   tarea  que sale del propósito de esta obra, esta  obra, ya que hemos querido reseñar.  Existen  además  otras  contribuciones de las que sólo debemos hacer mención.

1.3

OT OTRA RAS S   CONTRIBUCIONES

persas   y   turcos   ha n  colaborado al desarrollo de la No sólo los indios, árabes,   persas  cien cienci ciaa administrativ a. También lo  h a n  hecho  hecho otros  otros   pueblos orientales.  Entre  Libro   de los 10s- que merecen  merecen   se r  citados se   encuentran  encuentran   los chinos, su famoso  Libro exámenes  dedicado a la formación de la burocracia m  grande y burocracia  más ás grande  y densa  densa de  de que tenemos noticia en la antigüedad. La sola reseña sola  reseña de  de  esta  gigantesca  obra   no noss llevaría a  sumar muchas a sumar  muchas más  más las quede nos nos permite  permite  trabajo, que estamos limitándonos a   u  páginas n  somerodeanálisis los   aportes orientales aportes este  orientales   m  yáas importantes e ilustrativos,   toda  vez que en China no se desarrolló   u n a  teoría sobre su monumental su  monumental administración  administración públ pública, ica, como como entre lo loss indios y musulmanes, o al menos no sabemos que exista.

 

CAPíTULO   2

ANTECEDENTES OCCIDENTALES

 

OBJETIVOS  Al   concluir

• • • •

el   estudio   de   este   capítulo el lector podrá:

Valo Valorar rar la relev relevanci anciaa de los los an antecedentes tecedentes occi occident dentales ales para  para el  el desarrollo de la moderna ciencia de la administración. Con ono oce cerr las apor aportaci taciones ones romanas   y   bizantinas. Anal Analizar izar el pensamiento administrativo d dee Ri Ricardo cardo Fi Fils ls-N -Nel el.. Distinguir las fu funci ncion ones es hist históricas óricas de dell ofic oficia iall   y  el comisario en eell  Estado absolutista, de acuerdo con las ideas de Bodino.

 

SUMARIO

CONTRIBUCIONES   ROMANAS   Y FEUDALES

I   2.2

2.1.1

Rom man an os os   y   bizantinos

2.1 .1.2 .2

Ricar Ricardo do Fils Fils-N -Nel el

JUAN   BODINO:   COMISARIOS   y

ABSOLUTISTA

OFICIALE OFICIALES S EN EL ESTAD ESTADO O

 

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  LAS   CIENCIAS   DE LA ADMINISTRACIÓN

Los prece Los precedente dentess occiden occidentales tales,,  t a n directos  para la moderna mod erna ciencia de la adm admiinistración, son menos antiguos, conspicuos y abun abundan dantes tes que llos os antece antecedent dentes es  trabajos orientales, a exce excepció pciónn de lo loss obra de algunos funcionarios narios romanos y biza bizanntinos; así como  unanotable  medieval, y porfuncio último, Bodino y los estudios de policía alemanes de los siglos   XVI,   XVII   Y XVIII.

2.1

  CONTRIBUCIONES   ROMANAS   Y FEUDALES FEUDALES

Roma es sin dud Roma dudaa la qque ue más ha contribuido a la for formac mación ión de la admi administració nistraciónn pública públi ca moder moderna, na, cuyas instituciones polí políticas ticas pudiero pudieronn sobrevivi sobrevivirr a la Edad Media si sirv rvie iend ndoo de alguna form formaa a la cons construc trucció ciónn de dell Esta Estado do con contem tempor poráne áneo. o. Si Sinn em emba barrgo,, pe go pese se a la m magn agnífi ífica ca org organ aniza izaci ción ón administrativa oper operante ante,, sobre todo durante usnun a teoría eleron Im Impe o,os, no, persas, se constit constituyó uyó en ssuu se seno de ilar llaa administ administración, ración, ccom omo o lo hi-s  E  Es cier ci onperi indi inrio, dios árabes y turcos. turc os.no caso sim caso simila r al de Chi China, na, yyaa que amba ambas son represen repre sentati tativas vas de ejemplares m modo odoss de administración, sin que tal tales es mod modos os hayan preocupado a sus sus eruditos e ruditos  hasta el grado gra do de lllevarl levarlos os a refle reflexiones xiones pprofu rofunnda s  sobre ellos; empero, se dieron algunas manifestaciones dignas de mención.

2.1.1   Romanos   y   bizantinos Ni los los ro romanos manos ni   s u s herederos, lo loss bizantinos, concib concibieron ieron   u n a  ciencia de la administración, sin embargo nos legaron sendos  trabajos  sobre   su s  experiencias operativas, uno es de Frontino, el  otro  de Filoteo.  

Antecedentes occid occidental entales es   23

Durante el reinado reinado del del emperador romano Nerva, Nerva, la la ciudad de Roma sufrió sufrió un seri serio o proble ma de suministro de suministro de agua, insoluto p or las autoridades romanas autoridades romanas de entonces. Luego del despido de los responsables municipales fue designado un experimentado funcionario llamado Frontino, el problema fue acometido de manera eficaz eficaz por p or  este  hombre y  pronto el  agua potable  potable llegó  llegó a Roma fluyendo  toda norm con toda con  normalidad, alidad, a la vez que se evitaron fuga s  p or  rupturas  de la tubería la  tubería y por el robo de vivales, que la consumían sin los pagos correspondientes; de esta experiencia, experiencia, Frontino  Frontino nos   h a legado s u obra Fórmula administra tiva de los acueducto acued uctoss de laciud ad de Roma, de Roma, u n a do dobl blee aportación a la ingeni ingenierí eríaa hidráulic hidráulicaa y   al  arte  de la administración urbana.  cuanto a  a Filoteo, Filoteo,  -funcionario cortesan o de la la administración bizant bizanti i E n cuanto na durante na  durante el  el siglo   x,  precisa mente la la   má s -afamada por su  burocratismo-   nos relata en   s u   intraducible  Kletorologión  la complicada jerarquía complicada  jerarquía palaciega  palaciega de la época, así como  s u s  ceremonias y banquetes; contiene u n  valiosísi  valiosísimo mo listad o

 estrictamente je de funcionarios y ofici oficios os estrictamente  jera rarq rqui uiza zado dos, s,  u  un n a de las administracio nes más espectaculares que   hayan  podido   existir;'

2.1.2   Ricar Ricardo do F Fils-N ils-Nel el  muy uy poco burocráticas, En el el Medi Medioe oevo vo las sociedades feudales feudales europeas fueron fueron m las grandes organizaciones administrativas organizaciones administrativas habían desaparecido habían desaparecido ya  y a y sólo que daban daba n residuo residuoss de la vieja vieja administración administración romana. romana. No es ló lógi gico co entonce entonces, s, pensar  pensar quee hubiera  u n a   teoría de la administración en la cual  ésta  fuera importante, qu puesto que en sitios donde lo era,   -China   y  Bizancio-   no llegó a darse. No obstante, existe el singular el  singular caso  caso del  Dialogo del del Ech iquier  de   de Ricardo Fils-Nel, escrito en el siglo   XII,   y   qu e  reproduce la organización  administrativa   de la Inglaterra mediev medieval. al. El  E l Ec hi qu ie r es un un organismo fi fisc scal al relativamente comp comple le  jo, enca en carg rgad ado o de la cont co ntab abil ilid idad ad,, la te teso sore rerí ríaa y el  gasto   del   Estado   angevino. Como Co mo Frontino y Filote Filoteo, o, este trabajo es un documento docum ento que relata experiencias operativas, no un estud es tudio io siste sistemático mático,, pero pero conviene conviene considerarlo como como col colab abo o ración al desarrollo de la ciencia de la administración.

2.2   JUAN   BODINO:   COMISARIOS   y   OFICIALES EN EL EST ESTAD ADO O ABSOLUTISTA

Con Juan  Bodino se elabora la primera la  primera teoría  teoría sistemática  sistemática de  de la administración públicaa del Estado absolutist a, aunq ue aún no públic no existía u n a ciencia de la la adminis tración, como la de los indios y los musulmanes, ni como fue la del siglo   XIX. I  Ver

bibliografía.

 

24   LAS CIENCIAS   D DE E LA  ADMINISTRACIÓN

No obstante, existe ya  con Bodino la  primera sistematización del conocimiento de la naciente administración monárquica, a la vez que   un unaa  explicación profunda de su origen, origen, desarroll desarrollo, o, funcio funciones nes y proce procesos sos." ." La colaboración de Bodino a la ciencia de la administración consiste en su lúcida comprensión de los los elementos formativos de de la administr ación absoluabsolutista,  que, aduce, nacen de la oposición  entre el oficio y la comisión, y p  por or  tanto, entre  oficiales  estamentarios  poseedores vitalicios de los  cargos  y los comisari rios os mo nárquicos  ocupantes  in precarium  de los  puestos  del  Estado.   E n  buena parte de dell Libro   l B y algunos c apítulos apítu los del del IV de de  Lo s Seis libros libros de lla a República, tración ión tempo ral de Mawardi, Bodino quee nos qu nos hace evocar el Tratado de  adminis trac establece lo loss requisitos reales y forma formales les que que constitu yen las bases de la la naciente nacien te administración monárquica. Asimismo, menciona los tipos de  autoridad  esta-

blecida qu quee separa a magistrados y ministros, formando un cuadrilátero funcionarial en el cual el oficial y el comisario, ahora, pueden ejercer o no  autoridad y ser considerados entonces como  magistrados  o ministros;   m ás   adelante, en el Libro IV, IV, enuncia los complejos procesos procesos polític políticos os que que facilitan al prínc prínciipe el gobernar, primero, sobre su  suss propio  propioss colaboradores, colaboradores, y luego sobre sobr e la socie socie-dad; da d; aconseja  mantener  opuestos a su  s u s colaboradores, a fin de que se controlen mutuamente,   y  evitar   que   uno un o  o varios funcionarios   sumen   suficiente poder que   ponga   en peligro su real  potestad. Bodino Bodin o establece las las  bases de dell estudio de la la administrac ión pública mode moderr suu s investigaciones cimenta ron el edif na, s edific icio io conceptual de llaa ciencia ciencia de la la admiadmi distinto de "ciennistración nist ración,, la cual cual,, si sin n embargo, nació nació en su época con con el título título distinto cia de la policía".

estudios administrativos de Bodino, Bodino, seleccionados de su obra Los  seis Libros de la Repúbli República. ca. aparecier apar ecieron on publi publicado cadoss en la RAP. RAP. 41. 41. 42. 42. 43 Y 44. 44. 2  Los

 

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CAPíTU LO_  3

  LA CIENCI CIENCIA A DE LA LA POLIC POLICIA IA

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OBJETIVOS  A  All  concluir

• • • •  

 

el   estudio   de   este   capítulo el lector podrá:

Conoc ocer er el senti sentido do admini administrativo strativo d del el cconc oncept epto o d dee   policía. Describi Describirr eell de desarro sarrollo llo in intelectual telectual de llaa teoría de la po poli licí cía. a. Identificar a llos os princi principales pales doctrinarios d dee la cienci cienciaa d dee la poli policí cía. a. Ana Analiza lizarr el pe pensam nsamiento iento adminis administrativo trativo de V Von on   Justi.

SUMARIO CONCEP EPTO TO DE DE   POllclA 3.1   EL CONC 3.2   DESA DESARR RROL OLLO LO DE LA CIENCIA DE LA POLICIA

3.3   VON VON JUSTI JUSTI

 

28   LAS   CIENCIAS   DE LA   ADMINISTRACIÓN ADMINISTRACIÓN

H a y dentro de los antecedentes occidentales un unaa disciplina inte intelect lectual ual adm admin inis is trativa  aplicada que reviste extraordinaria importancia, insuficientemente es encau au tudiada hasta ahora; además de ciencia, es también una gran   tecnología enc zadaa nutrir las las fuer fuerzas zas interi interiores ores y exteri exteriores ores de dell Estado moderno que empezaba a surgir en el siglo  XVI. Esta notable disciplina administrativa o tecnologia apli cada, es conocida con la denominación de "policía" y tiene su campo de acción máss cono má conocid cido o en la cameralistica o materia financiera de la monarquía absoluta.

3.1 3.1

EL CONC CONCEP EPTO TO DE POLl POLlCJ CJA A

La  policía   es   un unaa   disciplina que nació, se desarrolló y feneció  entre  los siglos XVI   y  XVIII,  principalmente en Alemania, Francia y España; irónicamente, en la Alemania de de entonces no triunfó la mo narquí a absoluta y los poderes feuda les impusieron la organización de frágiles reinos en los que la centralización estuvo   ausente, lo que hace  pensar   a los contemporáneos! sobre la paradoja  "L L o que ellos de que fueran esencialmente alemanes  s ellos eentien ntienden den por  sus us  autores.  " 'policía' no es   un unaa  institución o mecanismo que funciona  dentro   del Estado, sino   un unaa  tecnologia gubernamental característica del  Estado;  dominios, técni cas, ca s, objeti objetivos vos donde intervi interviene ene el Estado."? holandés ndés Tururunaa obra, Mo na rq ui e a ri st od em oc ra t iq ue , escrita por el hola H a y un   Sobre  esta paradoja. ver Foucault,  El origen de la tecnología del  poder   yy la razón de Estado.  pág. 7. 2  Ibid.

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La  ciencia de la policia

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quet de de Mayerne como u un n programa utopía  como  bien lo definió Foucault definió Foucault ; es un proyecto que que el autor cons consider ideraa po posi sibl blee y con esa  e sa circunstancialo presenta a los  Estados  Generales Holandeses. Holandeses.   Resulta  interesante  el que, como lo men ciona su título, la mezcla entre  la democracia y la aristocracia no es sino   un a condición secundaria,  subordinada  a la  fundamental que  es el mantenimiento de la monarquía, monarquía, a saber, el Estado monárquico, pero pe ro al cual el autor  denomina igualmente   "L a  Ciudad, la República, o simplemente, la Policía"." igualmente   ª º r ~ c i ó n d ~ ~ s t a < l o sup