November 13, 2022 | Author: Anonymous | Category: N/A
ASPECTE DE DREPT CONTROVERSATE PRIVIND „INTRAREA „INTRARE A ÎN LEGALIT LEGA LITA ATE” A EXECUTĂRII CONSTRUCȚIILOR Elena Cătălina ZARĂ
Controversial Law Aspects Regarding “The Compliance with the Law” of Construction Works
Elena Cătălina ZARĂ Doctorand, Facultatea de Drept, Universitatea de Vest Timi șoara, Timișoara, România; Secretarul județului Bacău Tel: 0040-728-22 0040-728-228.287 8.287 E-mail:
[email protected] [email protected] m
evista Transilvan de Ştiinţ e Administrative 2 41 20 2017 17,, pp pp.. 88 88-1 -100
Abstract Complying with the law is an institution of administrative law settled by the special regulations adopted in the field of authorizing and executing the construction works but also in the field of land management and urbanism. Beside the fact that it is an institution that over time has endured, from our point of view, too many alterations, it also suffers because of the fact that, once stabilized, being put into practice does not tend to fully explain its i ts meaning. The courts of law, seen as the final authorities entitled by the law to decide on the legality of the enforcement of this legal norm, make, in their turn, non-unitary and different assessments. All these lead to solutions that, compared to the same situations, put the people in distinct positions towards a real right – the property right on the constructions erected without building permit or by non-observance of its stipulations. Thus, some lose it by elimination of these buildings, others keep it by virtue of too much subective interpretations of the rule of law, and others secure it by virtue of understanding the fact that complying with the law is, after all, a saving measure adopted in the favour of the one who builds by not knowing or strictly complying with the law.
Keywords: complying with the law, building permit, urban planning documentation, cadastre, building demolition.
1. Premise legale și practici administrative
Sintagma „intrare în legalitate”, legalitate”, ca atare, atare, nu este recunoscut recunoscută de dicționare, deși în uzanțele administrativ-judecătorești este relativ des întâlnită. Lucrările lexicografice înregistrează expresia „a intra în legalitate” de la care, cu ajutorul in finitivului lung/ substantivizat, s-a format unitatea frazeologică în discuție. Legalitatea desemnează „caracterul a ceea ce este legal, conform cu legea” 2 sau, mai mult decât atât, „principiu general de drept potrivit căruia autoritățile, instituțiile publice și cetățenii sunt obligați să respecte legea”3. În sens și mai larg, semnifică „or4 ganizarea unui stat pe bază de legi” ori „ansamblul legilor unei țări” . Este pre prezen zentt în „Uricariul cuprinzetoriu de hrisoave, anaforale anaforale și alte acte din suta a XV-XIX, atingătoare de Moldova”, vol. I-XXV, Iași, 1852-18956 , și reprezenta în vechime „metoda principală a statului pentru îndeplinirea funcțiilor acestuia, [pentru] apărarea ordinii economice, sociale și de stat și a drepturilor și libertăților democratice”7. Sinonimul este „legalism „legalism”” sau, cu o perifra perifrazză , „conformitate cu legea; respectare a legii”9. În anii socialismului, accepția era tributară ideologiei vremii: „legalitatea populară garantează inviolabilitatea marilor drepturi și libertăți cucerite prin lupta și munca poporului muncitor” 0. Etimologia secundară este din franceză (légalité ),), iar cea primară , din din latin latină (legalitas,-atis . rimul termen al sintagmei, intrare, desemnând „acțiunea de a intra și rezultatul ei” 1 , apare în „Psaltirea scheiană comparată cu celelalte psaltiri din sec. XVI și XVII”12 și deține mai multe sensuri, inclusiv poetice: „Căci în propria-ne lume ea deschide poar1 Cercetarea lingvistică a sintagmei „intrare în legalitate” a fost efectuat ă cu sprijinul Departamentului de Limba și Literatura Română și Științele Comunicării, Colectivul de limba și literatura română din cadrul Facultății de Litere a Universității „Vasile Alecsandri” din Bacău, sub îndrumarea conf. univ. dr. Ioan D ănilă. Academia Română , Institutul de Lingvistică „Iorgu Iordan – Al. Roseti”, Dicționarul explicativ al limbii române (DEX), ediția a 2-a, revăzută și adăugită , Bucure ști: Editura „Univers Enciclopedic Gold”, 2012, s.v. Ibidem. 4 Ibidem. Ibidem. 6 pud Academia Română , Institutul de Lingvistică „Iorgu Iordan – Al. Roseti”, Micul dicționar academic (MDA), - r , București: Editura „Univers Enciclopedic”, 2003. 7 Ibidem , s.v. legalitate. Dima, E. (coord.), Dicționar explicativ ilustrat al limbii române (DEXI), Chișinău: Editura ARC-GUNIVAS, 2007, s.v. 9 Oprea, I., Pamfil, C-G., Radu, R. Și Zăstroiu, V., Noul dicționar universal al limbii române (NDULR), București: Editura „Litera Internațional”, 2006, s.v. 10 În Lupta de clasă , nr. 11/1953, apud Academia R.P.R., Dicționarul limbii române literare contemporane (DLRLC), , - , București: Editura Academiei R.P.R., 1956, s.v. 11 Cf. EX , s.v. 1 Can Candre drea, a, I.A., I.A.,191 1916, 6, apud apud icul dicționar academic MD MDA , - r , București: Editura „Univers Enciclopedic”, 2003.
ta-ntrării/Și ridică mii de umbre după stinsul lumânării” (M. Eminescu). Combinația cu „legalitatea” este de intuit în sintagma13 „intrare în vigoare”, recunoscută ca făcând parte din terminologia juridică și desemnând „punerea în aplicare a unei legi, a unui regulament etc.”14 O anumită nuanță trebuie identificată în sensul expresiei „a intra în vigoare”: „(Despre regulamente, legi, tratate) [...] A începe să se aplice”15. În consecință , sintagma orientează sensul către o acțiune în desfășurare, în vreme ce combinația cu verbul „a intra”, incoativ, informează cu privire la începutul acelei acțiuni. Intrarea în legalitate, în aparență , reprezint reprezintă o premisă majoră la nivel legislativ, dar și la cel jurisprudențial a unei categorii juridice schizoide, a cărei semnificație diferă , după cum este abordată în lumina dreptului administrativ. În realitate, ea reprezintă o unică instituție, o singură noțiune și credem că vom fi reușit să o descriem, folosind termeni bine legați dintr-o diversitate de limbaj și pachet ideatic, asumându-ne scopul de clarificare a sferei de cuprindere a noțiunii de intrare în legalitate așa cum este ea reglementată în legislația de profil privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și în cea conexă privind amenajarea teritoriului și urbanismul. Ne vom folosi, în vederea construirii unui context lămuritor, de controlul de legalitate pe care instanțele specializate de contencios administrativ îl exercită , la cerere, asupra actelor administrative unilaterale emise în domeniul urbanismului (autorizații ție), ționator de construc i asupra sanc (procesele de contraven ție). Nudar de șpu ține ori,celor soluțcu iilecaracter oferite de instan țe ne-au împinsverbale la analize, problematizări, dar și la concluzii la care, în alte circumstanțe nu ne-am fi gândit și la care, probabil, nici nu am fi ajuns. Prezenta lucrare se dorește a reuși s ă deschidă drumul unor cercetări asupra mai multor aspecte legate de limpezirea unor norme din domeniul urbanismului și a executării lucrărilor de construcții, cu prim scop de a conduce la o punere în aplicare unitar ă a acestor dispoziții la nivelul întregului teritoriu administrativ al țării de către autoritățile administrative competente în domeniu, dar și la cel al instanțelor judecătorești ținute să interpreteze și să soluționeze cauze ce decurg din nerespectarea sau din interpretarea eronată a prevederilor legislației de profil. În legislația specifică întâlnim terminologia de „intrare în legalitate” ca atare, în Or16
ării50/1991 și locuin ței pentru dinul nr. 839/2009 , emis dedeministrul regionale aprobaării rea Normelor metodologice aplicare dezvolt a Legii nr. privind autorizarea execut lucrărilor de construcții17 , care, în cadrul cap. IV – „Alte precizări privind autorizarea”, Secțiunea 1 – „Situații speciale în procedura de autorizare”, art. 59 –„Intrarea în legalitate”, cuprinde trei alineate care detaliază această procedură specială administrativă.
13 DLRLC o etichetează drept expresie. 14 Cf. MDA , s.v. intrare. 1 Ibidem , s.v. a intra. 16 Actul normativ a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 23 noiembrie 2009. 17 Forma inițială a legii a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 7 august 1991, ultima republicare fiind publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004.
Pentru o mai bună înțelegere a problematicii studiate, vom reda în cele ce urmează întregul cuprins cuprins al art. 59, care de-a lungul timpului, timpului, de la data primei sale apariții, nu a suportat nicio modificare. Art. 59. Intrarea în legalitate (1). Organul de control care a sanc ționat contravențional pentru fapta de a se executa lucrări de construcții fără autorizație sau cu încălcarea dispozițiilor acesteia, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1) din Lege, pe lângă oprirea executării lucrărilor, are obligația de a dispune luarea măsurilor necesare pentru încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației, sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație, într-un termen pe care îl va stabili prin procesul verbal. verbal. (2). În vederea realizării prevederilor alin. (1), potrivit Legii, autoritatea administrației publice competentă să emită autorizația de construcție/desființare are obligația de a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament, urmând să dispună , după caz, menținerea sau desființarea construcțiilor realizate fără autorizație sau cu încălcarea prevederilor acesteia. 3 . În situ situaația în care construcția realizată fără autorizație de construire întrunește condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, autoritatea administrației publice locale competente poate proceda la emiterea unei autorizații de construire în vederea intrării în legalitate, în coroborare cu măsurile legale care se impun, numai în baza concluziilor unui referat de expertiză tehnică pentru cerința esențială de calitate „rezistență mecanică și stabilitate” privind starea structurii de rezistență în stadiul fizic în care se află construcția, precum și pentru cerința esențială de calitate „securitatea la incendiu”, numai dup ă emiterea acordului de mediu, în condițiile legii.” Legea la care fac referire normele metodologice, Legea nr. 50/1991, folosește sintagma intrare în legalitate abia în forma sa modificată din 2004. Actul normativ care a introdus această terminologie, este Legea nr. 453/2001 8 , care, prin pct. 25 al art. I, fi
ătorul conținut: modi că art. din nr.țiilor 50/1991, introducând alin. (3),care, cu urm „Măsura desfi25 ință rii Legea construc se aplic la expirarea termeă și în situa ția în nului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, contravenientul nu a obținut autorizația necesară”. La această dată , Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată , cu modificările și completările ulterioare, menționează intrarea în legalitate exact în aceeași construcție lexicală , în cuprinsul art. art. 28, în același context al expirării termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției având ca obiect fie executarea sau desființarea totală ori parțială f ără autorizație, fie executarea sau desființarea, cu nerespectarea prevederilor autorizației
18 Actul normativ a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 1 august 2001.
și a proiectului tehnic, sau continuarea executării lucrărilor autorizate fără solicitarea unei noi autorizații de construire. Pe scurt, și pe înțelesul tuturor celor nefamiliarizați cu legislația specială , intrarea în legalitate, legalitate, conform conform dispozi dispozițiilor prevăzute în cele două acte normative deja amintite, intervine în următoarele cazuri: – este obținută autorizația de construire/desființare dar lucrările nu se încadrează în prevederile autorizației;
lucrările sunt executate fără obținerea în prealabil a unei autorizații în acest sens. În primul caz, măsura de intrare în legalitate este aceea de plată a unei amenzi, astfel cum este prevăzută de lege, oprirea executării lucrărilor și luarea măsurilor de încadrare a acestora acestora în prevederile prevederile autorizației. În cel de-al doilea caz sunt posibile două modalități de intrare în legalitate, amândouă debutând cu plata amenzii prevăzute de lege. Prima modalitate este aceea de a opri lucr ările și de a lua măsurile necesare pentru obținerea autorizației de construire în termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției. Dacă nu se obține autorizația în termenul stabilit de autoritatea competentă , se recurge la demolarea construcțiilor. A doua modalitate este desființarea construcțiilor edificate fără autorizație. Diferendul apare, cum este de anticipat, în privința interpretării pe care autoritățile și
chiar instanțele de judecată o dau în cazul în care executarea lucr ărilor a fost făcută fără obținerea în prealabil a autorizației de construire. În acest caz, autoritățile administrației publice abilitate să elibereze autorizația de construire, după aplicarea amenzii stabilită de lege, în interpretarea eronată a legii, sau în mod părtinitor, adoptă în procesul-verbal de constatare a contravenției măsuri care nu sunt unitare la nivelul tuturor unităților administrativ-teritoriale din țară. La rândul lor, instanțele de judecată investite cu judecarea unor litigii ce au ca obiect procesele-verbale de contravenții eliberate în cazuri similare, adoptă soluții care, așa cum vom vedea în cele ce urmează , sunt la rândul lor neunitare. Legea privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, Legea nr. 50/1991 este mai lămuritoare prin dispozițiile sale cu privire la decizia men ținerii sau desființării construcțiilor edificate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia. Prin art. 28, alin. (2) actul normativ anterior invocat lasă la aprecierea autorității administrației publice competente să dispună asupra acestei măsuri, „pe baza planurilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii”, sau, după caz, de instanță. Acest articol 28 din Legea nr. 50/1991, republicată , cu modificările și completările ulterioare, care reprezintă și sediul materiei pe care o dezbatem, a suportat recent completări, prin adăugare ugareaa alin. alin. 2 , respectiv respectiv a alin. alin. 2 , prin Ordona Ordonannța de Urgență a Guvernului nr. 7 din 16 martie 2016 9 , care dispune asupra lucr ărilor aferente infras19 O.U.G. nr. 7/2016 privind unele măsuri pentru accelerarea implementării proiectelor de infrastructură transeuropeană de transport, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 18 martie 2016.
tructurii de transport de interes național. În cazul acestor lucrări, conform alin. (21 deja menționat, decizia menținerii sau desființării construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia va fi luată de Ministerul Transporturilor pe baza unor expertize tehnice întocmite în condițiile legii sau, după caz, de instanța judecătorească. În vederea fundamentării deciziei privitoare la menținerea sau desființarea construcțiilor executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, alin. (22) prevede că rezultatele expertizei tehnice vor ării Consiliului Tehnico-Economic al Ministerului Transporturilor trebui Transporturilor pentrusupuse analizaaprob conformit ății lucrărilor executate cu proiectul tehnic de execu ție ela borat conform legii și cu respectarea condițiilor din acordul de mediu sau punctul de vedere al autorității competente emis cu respectarea legislației privind protecția mediului. Se mai prevede că decizia menținerii/desființării construcțiilor se aprobă prin ordin al ministrului transporturilor și stă la baza emiterii autorizațiilor de construire/ desființare. Această completare a Legii nr. 50/1991 a fost motivat ă prin faptul că Ministerului Transporturilor, Transporturilor, în calitatea sa de autoritate emitentă pentru autorizațiile de construire în domeniul infrastructurii de transport rutier de interes național, îi lipseau competențele reglementate printr-un act normativ în domeniul controlului și aplicării sancțiunilor pentru nerespectarea disciplinei în construcții, lipsindu-l astfel de pârghiile necesare prevenirii unor riscuri de indisciplin ă pe șantierele aferente proiectelor de infrastructură de transport2 . Din punctul nostru de vedere a atribui decizia men ținerii sau desființării construcțiilor în sarcina autorității publice competente să elibereze autorizația, fără a dezvolta motivele și cazurile concrete de luare a unor astfel de m ăsuri prin delimitarea exactă a condițiilor de menținere a construcției de cele ale desființării, reprezintă însăși premisa practicii neunitare atât din punctul de vedere al conținutului proceselor-v proceselor-verbaerbale de contravenție eliberate de autoritățile publice competente, cât și din cel al soluțiilor contradictorii în spețe similare, la nivelul instanțelor de judecată din țară. ocmai pentru a mai clarifica puțin lucrurile și pentru a minimiza posibilitatea de fi
interpretare a normei, legiuitorul intervine în anul 2011 cu Ordonan o modi Legiițănr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul urba nismul, , prin Or donancare ța deaUrgen a Guvernului nr. 7 din 2 februarie 201121 , motivând adoptarea acestui act normativ prin „descurajarea și eliminarea practicilor de modificare a reglementărilor urbanistice existente pentru intrarea în legalitate a unor construcții ilegale, executate fără autorizație de construire sau fără respectarea prevederilor acesteia, fapt ce duce la imposibilitatea aplicării prevederilor Directivei 2001/42/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 27 iunie 2001 privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra Motivarea apare, printre altele de acest gen, în preambulul actului normativ, aceasta considerând-o noi cea mai părtinitoare și acoperitoare pentru modificările la care ne-am referit. Actul normativ a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 111 din 11 februarie 2011.
mediului și Directivei 85/337/CE a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului” 22. Nu puține sunt cazurile în care autoritățile, deși ar trebui conform legii, să dispună măsura desființării, întocmesc doar procesul-verbal de constatare a contraven ției, aplicând amenda corespunzătoare și dispunând intrarea în legalitate prin obținerea, de către cel care a edificat construcțiile fără autorizație, a actului administrativ de autoritate cu caracter individual, într-un anumit termen, f ără a verifica dacă aceste construcții fi
sunt edi ăcate respectiv . în concordanță cu documentațiile de urbanism adoptate pentru zona . Divergențe jurisprudențiale
Soluțiile instanțelor de judecată în dosare ce au ca obiect fie anularea măsurilor de desființare, fie anularea autorizațiilor de construire, sunt la rândul lor neunitare, iar motivările sunt pe alocuri pe cât de ingenioase, pe atât de contradictorii. Sunt, astfel, soluții definitive și irevocabile prin care instanțele resping ca neîntemeiată solicitarea de desființare a unor lucrări executate cu nerespectarea autorizației de construire și a proiectului tehnic autorizat motivând peste dispozițiile legale, dar cântărind asupra disproporționalității măsurii luate de autoritatea publică competentă în raport cu „pericolul real alînfaptei”. Aducem acest sens în aten ție, o speță unde „realizarea unui subsol, extindere planșee din beton armat peste parter și peste etaj 1 între axele 1-4/A-A1, precum și în consolă de aproximativ 1.00 m în axele 1 și 2, modificarea cotei de nivel a planșeului peste parter, de la +3.00m prevăzut în planșa A02 la +4,50 m aproximativ, modi ficarea dimensiunilor secțiunii elementelor structurale din beton armat ale parterului și etajului 1 și modificarea poziției în plan a acestora s-a făcut contrar prevederilor art. 3 alin. 1 lit. a din legea 50/1991” reprezintă lucrări efectuate fără autorizație de construire. Instanța a apreciat că desființarea lucrărilor efectuate de pârâtă nu este o măsură justificată și proporțională cu scopul urmărit. În acest sens, sub aspectul situației de fapt, s-a reținut că „reclamantul a dovedit fapta pârâtei, constând în realizarea unor ț de construcție. În schimb, instanța apreciază că această lucr fărăcomplementar obținerea autoriza sancățriiune ă (desiei ființarea lucrărilor) nu este justificată , fiind suficient că pârâta a fost obligată la plata unei amenzi”. Pentru pronunțarea unei astfel de soluții instanța a avut în vedere că , în interpretarea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția uropeană a Drepturilor Omului, măsura de desființare a lucrărilor afectează dreptul la dispoziție al pârâtei asupra bunului, motiv pentru care trebuie să îndeplinească condițiile dezvoltate de Curte în jurisprudența sa, respectiv să fie prevăzută de lege, să fie instituită într-un scop legitim și să fie proporțională cu scopul urmărit. Astfel, dacă primele condiții au fost considerate de instanță a fi îndeplinite (măsura fiind reglementată de Legea nr. 50/1991, în vederea asigurării unui control de legalitate și securitate
22 Extras din preambulul O.U.G. O .U.G. nr. 7/2001, cu modificările și completările ulterioare. 23 Sentința civilă nr. 502/2015 pronunțată de Judecătoria București. 4
în domeniul efectuării de lucrări de construire) cea de-a treia, în privința elementului proporționalității cu scopul urmărit, nu a fost considerată justificată. Astfel, „atât timp cât reclamantul nu a învederat în cuprinsul procesului-verbal că lucrările realizate ar pune în pericol rezistența imobilului, prezentând în același timp riscuri pentru alte imobile, instanța consideră că desființarea lucrărilor efectuate, ca o măsură automată pentru neobținerea autorizației în termenul stabilit, este disproporționată în raport cu pericolul real al faptei și ar încălca dreptul de proprietate într-o manieră contrară art. ția EuropeanăArad 1 din nr. 1motivarea la ConvenTribunalului a Drepturilor Omului.” CuProtocolul totul alta este care a examinat apelul declarat de apelanta SC T-C S.R.L. împotriva Sentinței civile nr. 10001 din 05.11.2012, pronunțată de Judecătoria Arad în dosarul nr. 13389/55/2012 având ca obiect obligația de a desființa construcția în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii judecătorești. Tribunalul a respins apelul declarat24 de societatea comercială care a executat lucrări de construcție fără autorizație și care nu a obținut autorizația de construire până la data de 19.08.2012. Pentru a pronunța această soluție, a constatat că aceasta nu s-a conformat măsurilor dispuse prin procesul verbal de contravenție nr. 4487 din 19 octombrie oc tombrie 2011 emis de Primăria ZN privind obligația de a obține autorizația de construire pentru service-ul auto construit, motiv pentru care a men ținut Sentința civilă nr. 10001/2012 țată de Judecătoria Arad în sensul obligării pârâtei la desființarea construcțiilor pronun în termen de 30 de zile de la la rămânerea irevocabilă a hotărârii. Un alt exemplu îl constituie soluția pronunțată de Curtea de Apel Bacău în dosarul având ca obiect recursul declarat de reclamantul A.C. împotriva Sentinței civile nr. 459 din 25 septembrie 2008 pronunțată de Tribunalul Bacău prin care a fost respins ă ca nefondată acțiunea, reținându-se că reclamantul nu a precizat motivele de nulitate ale autorizației de construire și că din probatoriul administrat nu rezultă încălcări ale dispozițiilor imperative ale Legii nr. 50/1991. Curtea, analizând actele și lucrările din dosar, precum și sentința recurată , reține că intimatul a ridicat o construcție în anul 2004 fără autorizație de construire, astfel cum rezultă din actele de control întocmite de Inspectoratul de Stat în Construcții și de Compartimentul Disciplină în Construcții din
ău. În urma recomandărilor instituțiilor abilitate inticadrul Județde ean14Bac matul aConsiliului solicitat la data septembrie 2006 eliberarea unei autorizații de construire pe care a obținut-o sub nr. 23 din 20 septembrie 2009. Instan ța de recurs apreciază că această autorizație a fost obținută cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 50/1991, întrucât autorizația se emite anterior executării construcției, emitentul autorizației eliberând autorizația de construire după finalizarea construcției. Reține totodată că legea prevede și posibilitatea pentru autoritatea administrației publice competente de a lua m ăsura menținerii construcțiilor realizate fără autorizație și de a emite o autorizație de construire în vederea intrării în legalitate, dar numai cu îndeplinirea condițiilor prevăzute de dispozițiile legale în materie și anume „după o analiză a modului în care construcția
4 Decizia civilă nr. 11 pronunțată de Tribunalul Arad în ședința publică din data de 21 ianuarie 2013, în dosarul nr. 13389/55/2012.
corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament și numai în baza concluziilor unui referat de expertiză tehnică pentru cerința esențială de calitate «rezistența mecanică și stabilitate» privind starea structurii de rezistență în stadiul fizic în care se află construcția și pentru cerința esențială de calitate «securitate la incendiu»”. Instanța de recurs a mai reținut faptul că autorizația nu a fost emisă în temeiul de lege men ționat, ci a fost emisă „ca și cum ar urma executarea construcției”, precum și faptul că documentația depusă în vederea obținerii fi
fi
fi
fi
ă s-ar autoriza iei nuă amplasamentul. a fost veri cată , pentru că dacde făcut veri carea s-ar rezult observat că ea nu țindic Din raportul expertiz la dosar ă întocmit ă că nu sunt respectate dispozițiile codului civil, construcția fiind amplasată la o distanță de 0,37 m de proprietatea învecinată. Recursul a fost admis, a fost modificată sentința recurată în sensul că s-a admis acțiunea și a fost anulată autorizația de construire nr. 23 din 20 septembrie 2006 eliberată de Primăria comunei C. O altă sentință care ne-a captat atenția este cea pronunțată de Tribunalul Timiș în dosarul nr. 6521/30/2014 având ca obiect anularea unui act administrativ, mai precis a autorizațiilor de construire nr. 272 și nr. 273 eliberate în data de 28.10.2013 de către Consiliul Județean Timiș. Reclamantul a solicitat aceasta motivând că „autorizațiile s-au emis cu încălcarea art. 27 pct. 3 din Ordinul nr. 839/2009 de aplicare a Normelor
metodologice Legeaacord nr. 50/1991 care din prevede acordul vecinilor în formșiăobligatorii autentică , iar necesitatealaacestui face parte categoria avizelor prealabile pentru emiterea autorizațiilor de construire a acelor lucrări care prin natura lor nu au destinația de locuință”. Și-a întemeiat acțiunea invocând Legea nr. 50/1991, Ordinul nr. 119 din 4 februarie 2014 pentru aprobarea Normelor de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației, Ordinul nr. 536 din 23 iunie 1997 pentru apro barea Normelor de igienă și a recomandărilor privind mediul de viață al populației, dispozițiile art. 27 alin. 1 din Ordinul nr. 839/2009, unde se men ționează că acordul vecinilor, prevăzut la pct. 2,5,6 al secțiunii I „Piese scrise” a cap. A „Documentație tehnică pentru autorizarea executării lucrărilor de construire – D.T.A.C.”, prevăzut în Anexa nr. 1 la lege, e necesar în situația construcțiilor care au fost edificate. Instanța, țată în ședința publică din 8 aprilie 2015 în dosarul prin Sentința civilaă nr. 528ac pronun nr. 6521/30/2014 admis țiunea și a dispus anularea autoriza țiilor de construire cu consecința obligării pârâtului DM la demolarea construcțiilor edificate în temeiul acestor autorizații. Pentru a pronunța această soluție instanța a reținut pe fond că pârâtul DM a fost sancționat contravențional prin procesele-verbale de constatare și sancționare nr. 3405 din 26.09.2011 și nr. 2704 din 30.05.2012, reținându-se în sarcina acestuia executarea de lucrări de construcții fără autorizație și s-a stabilit termen pentru intrarea în legalitate. În urma acestor sancțiuni, DM a depus cereri pentru eliberarea certificatelor de urbanism și documentațiile pentru emiterea autorizațiilor de construire. Prin autorizația de construire nr. 272/2013 a fost autorizată executarea lucrărilor de construire pentru construcție anexă pentru depozitare produse și utilaje agricole pe
imobilul situat în Stamora Română , Sacoșu Turcesc, cu nr. cadastral 400957. Având în vedere că noua construcție nu avea destinația de casă de locuit ca și cea a imobilului
reclamantei, tribunalul a apreciat că pentru eliberarea autorizației de construire era necesar acordul vecinilor. Un alt aspect de nelegalitate sesizat de instanță în urma verificării documentației pentru emiterea autorizației nr. 272/2013, îl reprezintă încălcarea dispozițiilor art. 7, alin. 1 , lit. d) din Legea nr. 50/1991, potrivit cărora autorizația de construcție „se emite pentru executarea lucrărilor de bază și a celor aferente organizării executării lucrărilor, în cel mult 30 de zile de la data depunerii documentației pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, care cuprinde, în copie, următoarele documente: d) avizele și acordurile stabilite prin certificatul de urbanism, punctul de vedere al autorității competente pentru protecția mediului și, după caz, actul administrativ al acesteia”. aces teia”. Din documentele depuse la dosarul cauzei, rezultă că , deși în certificatul de urbanism s-a menționat că în vederea elaborării documentației pentru autorizarea lucrărilor de construcții solicitantul se va adresa autorității competente pentru protecția mediului și va depune și acordul de mediu, autorizația de construire a fost emisă în lipsa acestui acord, întrucât Agenția Regională pentru Protecția Mediului Timișoara a emis decizia de respingere a solicitării acordului de mediu pentru autorizarea lucrării depozit de cereale și utilaje agricole amplasat în loc. Stamora Română , Sacoșu Turcesc, înscris în CF nr. 400957, nr. cadastral 400957. ață de aceste aspecte instanța a considerat că autorizația de construire 272/2013 a fost emisă cu nerespectarea dispozițiilor legale, sens în care a dispus anularea acesteia. În ceea ce privește autorizația de construire nr. 273/2013 emisă pentru construcție anexă pentru depozitare produse și utilaje agricole pe imobilul situat în loc. Stamora Română , Saco Sacoșu Turcesc, înscris în CF nr. 400954, nr. cadastral 400954, instanța a reținut aceleași motive de nelegalitate, respectiv lipsa acordului vecinilor având în vedere că este vorba de o construcție nouă cu altă destinație decât cea a clădirilor învecinate, precum și decizia de respingere a autorității de mediu depusă la dosar. Urmare a constatării nelegalității autorizațiilor de construcție, instanța a obligat pârâtul la demolarea construcțiilor executate în temeiul actelor administrative atacate. Această soluție a făcut obiectul recursului înaintat de pârâ ții DM, președintele Consiliului Județean Timiș și județul Timiș prin Consiliul Județean Timiș în data de 29.05.2015. Recursul a fost respins prin hotărârea nr. 6613/2015 de Curtea de Apel Timișoara, Secția contencios administrativ și fiscal, soluția Tribunalului Timiș pe care am dezvoltat-o anterior, rămânând definitivă și irevocabilă. ață de această speță este necesar a mai fi făcută precizarea că în urma obținerii soluției prezentate, arhitectul-șef de la nivelul județului Timiș a înaintat către Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice adresa nr. 3135 din 16.03.2016 prin care atenționa ministerul de necesitatea armonizării Legii nr. 50/1991 cu legislația de mediu. A motivat aceasta datorită faptului că în cazul documentațiilor de obținere a autorizațiilor de construire, având ca obiect intrarea în legalitate a unor lucr ări/ construcții, Agenția Națională pentru Protecția Mediului în loc de punctul de vedere/ actul administrativ solicitat prin certificatul de urbanism, eliberează în baza Directivei EIA 85/337/CEE modificată prin Directiva Consiliului 97/11/CE și prin Directiva Consiliului și Parlamentului European 2003/35/CE, a Directivei 85/337/CEE și a Directivei
96/61/CE „decizia de respingere a solicitării acordului de mediu” conform art. 5, alin. (1) din Ordinul MMP/MADR/MAI/MDRT nr. 135/84/76/1284 din 2010, care prevede că evaluarea impactului asupra mediului nu poate fi efectuată după ce lucrările de investiție au fost demarate sau proiectele au fost realizate. Totodată și legislația de profil, prin Ordinul nr. 839/2009 cu modificările și completările ulterioare, astfel cum a fost modificat prin Ordinul nr. 1867 din 16 iulie 2010, prevede în art. 26, alin. 5 că pentru investițiile care trebuie supuse procedurii de evaluare a impactului asupra mediului i/sau de evaluare evaluarea asupra mediului șnu maiprocedurii poate fi efectuat executăimpactului rii lucrăriloracestora de construc ă dupadecvate, ă începerea ții ori după realizarea investiției”. Or, decizia de tipul celei obținute de la autoritatea de mediu este interpretată de instanțele de judecată ca nefiind valabilă din punctul de vedere al documentației necesare în obținerea autorizației de construire. Urmare acestui fapt, autorizațiile sunt considerate a fi emise ilegal și sunt declarate nule, cu toate consecințele ce derivă din acest aspect. Din răspunsul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice înregistrat sub nr. 29654 din 30.06.2016 rezultă că acesta s-a adresat la rândul lui Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor – autoritate publică centrală care răspunde de transpunerea și implementarea Directivei EIA – și că i s-a răspuns că pe baza deciziei de ării acordului de mediu nu pot fi emise autorizații de construire, iar respingere a solicitțiilor emiterea autoriza de construire în vederea intrării în legalitate pentru proiectele prevăzute în anexele nr. 1 și nr. 2 ale H.G. 445/2009 constituie o încălcare a prevederilor Directivei EIA ce implică posibilitatea declanșării, în orice moment, de către Comisia uropeană a procedurilor de infringement pentru România. Se mai arată în răspuns că Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor precizează și faptul că , urmare urmare a adoptării de către Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene a Directivei 2014/52/UE de modificare a Directivei 2011/92/UE privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului, cu termen de transpunere în legislația națională 16 mai 2017, a inițiat demersurile necesare transpunerii noii Directive EIA „ce va implica și modificări și completări ale Legii nr. 50/1991 ce vor putea solu ționa inadvertențele
referitoare la emiterea autorizațiilor de construire în vederea intrării în legalitate a construcțiilor și cele referitoare la lucr ările de demolare/desființare”. În încheiere, viceprim-ministru Vasile Dîncu, semnatarul răspunsului către Consiliul Județean Timiș , precizeaz precizează faptul că „Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, în calitate de autoritate a administrației publice centrale care realizează politica guvernamentală inclusiv în domeniile amenajării teritoriului, urbanismului și autorizării executării lucrărilor de construcții, este angajat într-un demers de revizuire a unui pachet de acte normative ce include Legea nr. 50/1991, Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării și locuințelor nr. 839/2009 cu modificările și completările ulterioare, și Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismului cu modificările și completările ulterioare. În cadrul acestui demers avem în vedere și problematica expusă cu scopul evitării în viitor a unor situații contradictorii”.
Subliniem faptul că această neconcordanță între legislația privind executarea lucrărilor de construcții și cea de mediu există și persistă din anul 2010, de când a fost adoptat Ordinul nr. 135 din 10 februarie 2010 privind aprobarea metodologiei de aplicare a evaluării impactului asupra mediului pentru proiecte publice și private. S-au scurs astfel șapte ani în care ne întrebăm retoric câte intrări în legalitate nu au fost autorizate fără acest aviz solicitat de Legea nr. 50/1991 și de normele sale metodologice de aplicare până ce reclamantul din dosarul descris desc ris mai sus nu a avut „ghinionul” să i se anuleze și din ăților autoriza acest a condus la sesizarea centrale? Câteă autorizațțiiianu se vor maimotiv, eliberafapt fărăce acest aviz, sau cu avizulautorit în forma prezentat ă , pân autoritățile centrale vor recurge la armonizarea legislației interne cu cea europeană așa cum a promis Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice în adresa menționată? Sau, dacă nu exista această soluție definitivă și irevocabilă a instanțelor din Timișoara, cât timp ar mai fi persistat neobservată această „situație contradictorie” care, în practic practică , a dus, duce și va mai putea duce la punerea în aplicare neunitar ă a legii? Or, față de o legislație de o asemenea importanță , cu implicații practice remarcabile asupra persoanelor cărora li se aplică această legislație, nu sunt permise aceste „scăpări” de natură a frustra pe unii și favoriza pe alții, în funcție de „norocul” sau „ghinionul” de a li se solicita anularea autorizațiilor pe cale judecătorească. ț care ne-a atras atenția în legătură cu obiectul nostru de studiu este altă solu ceaOdispus Curtea de Apel Ploiești în dosarul având ca obiect recursul declarat de ă de ie E.O. împotriva Deciziei nr. 198 pronunțată la 17 martie 2009 de Tribunalul Prahova, în contradictoriu cu municipiul Ploiești, prin primar. Curtea a admis recursul formulat, a modificat în tot decizia Tribunalului Ploiești și pe fond a menținut Sentința civilă nr. 9572 din 24.10.2008 pronunțată de Judecătoria Ploiești. Astfel, prin acțiunea înregistrată la Judecătoria Ploiești, reclamantul a chemat în judecată pe pârâții municipiul Ploiești, prin primar și Consiliul Local al municipiului Ploiești solicitând să se constate că este proprietarul construcțiilor edificate pe terenul proprietatea sa în suprafață de 15.500 mp. Pe acest teren, reclamantul a edificat „un corp principal, locuință acoperită cu tablă , compusă din două dormitoare, sufragerie, ătărie, baie și 3 holuri, un corp anex ă locuință din cărămidă acoperită cu tablă , buc compusă din 3 camere, baie, spălătorie, WC și debara, un corp anexă-atelier compartimentat, construcție metalică pe platforma de ciment cu pereți din zid și ferestre acoperită cu tabla galvanizată”. Reclamantul a făcut mențiunea că pentru teren cât și pentru construcții au fost întotdeauna achitate taxele fiscale la zi. După administrarea probelor dispuse, Judecătoria Ploiești a admis acțiunea și a constatat că reclamantul a dobândit prin efectul accesiunii imobiliare dreptul de proprietate asupra a supra construcțiilor corp A, B, C și D situate pe terenul proprietatea sa. Împotriva acestei soluții a declarat apel pârâtul municipiul Ploiești, prin primar, criticând-o ca nelegală și netemeinică , arătând că instanța de fond a pronunțat o hotărâre care eludează dispozițiile Legii nr. 50/1991 care prevede că executarea lucrărilor
de construcții este permisă numai pe baza unei autorizații de construire sau desființare care se emite la solicitarea deținătorului titlului de proprietate asupra unui imobil-teren
și/sau construcții ori a unui alt act care conferă dreptul de construire sau de desființare în condițiile legii. A susținut apelantul că intimatul trebuia să respecte dispozițiile imperative ale Legii nr. 50/1991 și să se adreseze autorității administrației publice locale pentru obținerea certificatului de urbanism și a autorizației de construire. Apelantul a apreciat că prin admiterea acestei acțiuni instanța de fond a creat un precedent p recedent care ar putea conduce la încurajarea eludării legii ce reglementează executarea construcțiilor, și autoritatea publică va fi pusă în fața faptului împlinit, edificându-se construcții fără autorizație în lipsa unor proiecte, avize și acorduri legale fără a respecta cerințele ur banistice în în funcție de specificul amplasamentului acestora. Tribunalul, prin decizia nr. 198 pronunțată la 17 martie 2009, a admis apelul și a schimbat în tot sentința în sensul că a respins acțiunea precizată ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această soluție tribunalul a constatat că în mod greșit a fost admisă acțiunea, întrucât, deși reclamantul are titlu de proprietate cu privire la terenul din titlul de proprietate nr. 68178 din 15.06.2008, acesta a edi ficat construcțiile de pe terenul său fără autorizație de construcție. De asemenea, s-a apreciat că instanța de fond în mod greșit a constatat că intimatul reclamant a dobândit prin efectul accesiunii imobiliare dreptul de proprietate asupra construcțiilor pentru că acestea au fost edificate fără autorizație de construcție. „În sens contrar ar însemna ca toți proprietarii de terenuri care-și edifică locuințe pe aceste terenuri, să formuleze acțiuni în constatare a dreptului de proprietate asupra construcțiilor, în considerarea faptului că nu ar mai fi necesară autorizația de construcție, emisă în condițiile legii.” S-a mai reținut că , potrivit practicii judiciare, nu se poate constata că reclamantul a ridicat o construcție fără autorizație de construire. Curtea, examinând actele și lucrările dosarului în raport de decizia pronunțată de instanța de apel, apreciază că aceasta este nelegală și netemeinică , toate criticile formuformulate de recurent sunt întemeiate, fiind incidente nulitățile prevăzute de art. 304 pct. 7-9 Cod Procedură Civilă. Sub acest aspect instanța a interpretat că a se constata dreptul de proprietate asupra construcțiilor nu poate avea consecințe pe planul raporturilor de natură administrativă legate de inexistența autorizației pentru a putea afirma că acesta a înțeles pe calea formulării unei astfel de acțiuni să eludeze prevederile Legii nr. 50/1991, astfel cum a fost modificată. Curtea a mai apreciat că „dimpotrivă , situația de fapt dedusă judecății, raportată la dispozițiile legale ce au incidență , cât cât și la practica judecătorească , a fost stabilit stabilită în mod corect de prima instanță și anume aceea că recurentul a făcut dovada cu acte asupra dreptului său de proprietate nu numai asupra terenului dar și asupra construcțiilor ce au fost ridicate, plătind în integralitate, către organele fiscale, impozitele la zi, situație necontestată de către intimat” și că „inexistența contractului de construire, a procesului-verbal de predare-primire și lipsa autorizației de construcție pot avea consecințe pe planul raporturilor de natură administrativă , conform conform Legii nr. 50/1991, 50/1991, modificată prin Legea nr. 453/2001, antrenând o răspundere contravențională , iar nu inadmisibilitatea inadmisibilitatea acțiunii în constatarea dreptului de proprietate”.
Față de aceste considerente, la data de 7 octombrie 2009 Curtea a admis recursul formulat, așa cum am arătat în debutul descrierii acestei spețe. 1
Din punctul nostru de vedere hotărârea este criticabilă din mai multe considerente. În cuprinsul hotărârii instanța de recurs face referire la un titlu de proprietate asupra terenului ce poartă numărul 68178 cu data de 15.06.2000, apoi de acela și titlu cu nr. 68178 cu data de 15.07.2008. Or, acest fapt, sub aspectul obiectului dosarului este foarte important a fi precizat cu exactitate pentru a vedea dacă la data edificării, reclamantul era sau nu proprietar pe terenul pe care ca re au fost construite cele patru corpuri de clădire. La data pronunțării hotărârii definitive și irevocabile, legislația în domeniul executării lucrărilor de construire era destul de clar ă cu privire la executarea construc țiilor fără autorizație de construire și la intrarea în legalitate, ne fiind vorba, așa cum în mod eronat a reținut instanța de recurs, doar de o sancțiune contravențională. Chiar și raportat la cele două date ale titlului de proprietate, legislația în domeniul executării construcțiilor (și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, cum încă se intitula în 2000 legea) stipula faptul că odată cu aplicarea amenzii se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, măsurile pentru încadrarea acestora în prevederile autorizației sau desființarea lucrărilor executate fără autorizație sau cu încălcarea acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției25. Urmărind valabilitatea instituției intrării în legalitate pe speța anterioară , am descoperit că aceasta a suportat multe modificări esențiale de-a lungul vremii și mai ales, al „vremurilor”. Ne-a atras atenția în acest sens Ordonanța de Urgență a Guvernului
nr. 231 din 24 noiembrie 200026 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcțiilor și unele măsuri de realizare a locuințelor care vine cu o modificare de substanță asupra instituției intrării în le lega gali lita tate te.. ct ctul ul normativ prevedea că odată cu aplicarea amenzii se dispune oprirea execut ării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației de construire sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravențiilor. Mai prevedea că: În cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor alin. (1), șefii autorității administrației publice pe teritoriul căreia s-a constatat contravenția vor sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz: a. înc încadr adrare areaa lucr lucrărilor în prevederile autorizației; b. desființarea construcțiilor nelegal realizate.” Art. 25 din Legea nr. 50/1991, republicat ă a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 3 din 13 ianuarie 1997. În alin. 2, acest articol mai prevedea: „În cazul în care organele care au aplicat amenda apreciază că lucrările executate fără autorizație sau cu încălcarea acesteia îndeplinesc condițiile prevăzute de lege pentru eliberarea unei autoriza ții, acestea pot stabili, prin procesul-verbal de constatare a contraven ției, un termen în care contravenientul poate solicita și obține autorizația necesară sau, după caz, o nouă autorizație. n această situație, măsurile fi
fi
țare a construc de desactinnormativ vor în dispuse numai termenului stabilit.” Acest a fostțiilor publicat Monitorul O fidup cialăal expirarea României, Partea I, nr. 612 din 29 no-
iembrie 2000. 1
Interesant este faptul că această modificare și-a păstrat valabilitatea doar o lună de zile, O.U.G. nr. 231/2000 fiind întâi suspendată în aplicarea ei prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 295 din 30 decembrie 2000 7 pentru suspendarea aplicării sau abrogarea unor ordonanțe de urgență ale Guvernului și ulterior abrogată expres de Legea nr. 413/2001 8 , la data de 20 iulie 2001. 2001. După apariția celei de a doua republicări a Legii nr. 50/1991, cea din 2004, instituția intrării în legalitate a mai fost modificată o singură dată , în martie 2016, prin comple
2
ătat alin. 2 șlegisla i 2 așațcum în debutul lucrăîn rii.legalitate Am puteaînconcluziona pripit ctarea ă s-acu stabilizat ia în am ceeaarce prive ște intrarea domeniul executării lucrărilor de construcții și urbanismului, dar, așa cum au demonstrat sentințele judecătorești amintite, aplicarea ei, atât de către autoritățile publice locale competente cât și de către instanțele judecătorești investite cu judecarea unor cauze având ca obiect acte ale administrației publice locale eliberate sau adoptate în domeniul urbanismului, conduce la soluții evident contrare, pe criterii pe care nu avem căderea a le eticheta. Referitor la posibilitatea instanței de a constata dreptul de proprietate al reclamanților asupra construcțiilor nou edificate fără autorizație de construire, păstrând aceeași linie pe care am evidențiat-o, de aplicare neunitară a legii, față de concluzia trasată de ultima sentință dezvoltată , mai mai exempli exemplificăm cu o alta, pronunțată de Judecătoria Craiova prin fi
ă șicivil ă , care Sentincțăa dispozi civilă nr. 2326 nitiv irevocabil dispune asupra faptului țiile art.din 57720.02.2014, și urm. dindenoul Cod „reprezint ă doar dreptul comun în materia materia accesiunii accesiunii imobiliare imobiliare artificiale, însă ori de câte ori legea specială (nr. 50/1991 R) impune condiții derogatorii acestea trebuie respectate, potrivit principiului specialia generalibus derogant”. Pen Pentru tru a pronu pronunnța sentința judecătorească în sensul respingerii ca neîntemeiată a cererii promovată de reclamanți în constatarea existenței dreptului de proprietate asupra construcției edificate fără autorizație de construcție, instanța a reținut printre altele că „este de netă gă duit duit că întreaga întreaga legislație națională , începând cu legea fundamentală (Constitu (Constituția României), Codul civil și alte legi speciale în materie, acordă o protecție juridică sporit sporită propriet proprietății private, în acord cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, însă aceast această protec protecție privește strict dreptul de proprietate dobândit în țiileÎnlegii, ș ,i nu ondi eludareațiiacesteia. (...) speță reclaman nu se pot prevala de buna-credință pentru a bene ficia de recunoașterea dreptului de proprietate în condițiile art. 577 și urm. N.C.Civ., câtă vreme vreme nimeni nu se poate prevala de necunoașterea legii, iar reclamanții cunoșteau interdicția legală privind privind demolarea și construirea f ă ă ră autoriza autorizație și avizele legale necesare. Mai mult, reclamanții aveau la îndemână și procedura intră rii rii în legalitate la care instanța a f ă ă cut cut referire anterior, pe care de asemenea, nu au parcurs-o.”
2 Actul normati normativv a fost publica publicatt în Monitor Monitorul ul Oficial al României, Partea I, nr. 707 din 30 decem brie 2000. 2 Legea nr. 413/2001 413/2001 privind privind respin respingerea gerea Ordona Ordonannței de Urgență a Guvernului nr. 231/2000 pentru fi
și completarea ării al țiilorPartea și unele modi Legiițelor nr. 50/1991 privindăautorizarea execOut execut construc măsuricarea pentru realizarea locuin a fost publicat în Monitorul României, I, ficial nr. 402 din 20 iulie 2001. 1
În acest sens, instanța reține că „ „reclaman reclamanții nu au f ă ăcut c ut dovada că s-ar s-ar fi adresat în cursul edi fi fică rii rii construcției sau după terminarea terminarea acesteia cu vreo cerere pentru obținerea autorizației sau a avizelor necesare iar autoritățile administrației publice locale le-ar fi refuzat eliberarea documentelor în mod nejusti fi ficat. Dimpotrivă , analizând conduita cond uita procesual ă adoptat adoptată de de reclamanți, precum și argumentele aduse în susținerea cererii de chemare în judecat ă , instanța constată c că ace aceștia au ignorat în mod conștient dispozițiile legii nr. 50/1991 R, optând pentru învestirea instanței de judecată cu cu soluționarea prezentei cereri. Însă , față de de considerentele anterior expuse, care fundamentează convingerea instanței, se constată că demersul reclamanților în justi ție nu poate fi primit deoarece au fost nesocotite condi țiile impuse de lege pentru dobândirea proprietății iar instanța nu poate valida o astfel de conduită în în condițiile în care dreptul astfel dobândit nu se bucură de de recunoașterea și protecția legii”. În final instanța dispune asupra faptului că „o interpretare contrară ar ar lipsi de conținut și de finalitate dispozițiile legii nr. 50/1991 R, în situa ția în care, f ă ăr ă nicio nicio justi fi ficare obiectivă , ci doar prin simpla manifestare unilaterală de de voință , p ă rților le-ar fi permisă și recunoscută opțiunea între respectarea procedurii autoriză rii rii prevă zute zute de legea nr. 50/1991 R sau, în caz contrar, adresarea ulterioară a a unei cereri în justiție. Nu în ultimul rând, o astfel de interpretare permisivă a a legislației în materie ar duce la încă lcarea lcarea abuzivă a a procedurii speciale prevă zut zută de legiuitorul național, în condițiile în care pă rților li s-ar recunoaște de plano o alternativă apreciată ca fiind mai puțin împovă ră toare și mult mai avantajoasă ca și costuri financiare și ar neîndreptăți persoanele care cu bună -credin -credință se se supun dispozițiilor acesteia”.
Am citat atât de mult din sentință pentru că , dintre dintre toate celelalte sentințe dezvoltate până acum, aceasta ni se pare de departe a fi pronunțată în cel mai mare respect al legii și al conștientizării efectelor aplicării neunitare a dispozițiilor legale. În flagrant contrast cu motivarea anterioară , este Decizia Civilă nr. 225/AC pronunțată de Tribunalul Neamț la data de 19.05.2015 în dosarul nr. 225/AC având ca obiect apelul declarat într-o altă acțiune în constatare, promovată de reclamanții B.L. și B.I. prin care aceștia solicită să se constate că sunt proprietari asupra construcției edificate fără autorizație pentru care există la dosar documentație tehnică. Prima instanță a ținut că reclamanții nu au parcurs procedura administrativă prevăzută de Legea nr. re 50/1991 și că nu pot obține în instanță consacrarea dreptului lor pe acest considerent și că art. 35 NCC permite posibilitatea instan ței de a constata dreptul de proprietate al reclamanților asupra construcției numai în măsura în care partea nu poate cere realizarea dreptului său pe orice altă cale prevăzută de lege. Tribunalul a considerat îns ă apelul fondat „sub aspectul nerespectării exigențelor principiului securității juridice, ca fundament al statului de drept”, reținând că aceasta „presupune ca prevederile dreptului intern să fie suficient de accesibile, precise și previzibile”. Ca și în speța anterioară vom recurge la citarea exactă a motivării Tribunalului Neamț pentru a demonstra cu câtă vehemență se poate motiva o soluție, recurgându-se la principii generale și nu la dispoziții concrete din legea specială. Astfel, Tribunalul Neamț , reține că „Într-o bogată jurisprudență , Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat importanța asigură rii rii accesibilității și previzibilității le legi giii 1
nstituind repere care trebuie avute în vedere pentru asigurarea acestor exigențe. Astfel, în auze precum Sunday Times contra Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, 1979, R. împotriva României, 2000, Damann împotriva Elveției, 2005, Curtea Europeană a a Drepturilor Omului a subliniat că «nu «nu poate fi considerată lege lege decât o normă enun enunțată cu cu su ficientă precizie, pentru a permite individului să -și regleze conduita. Individul trebuie să fifie în mă sur sură să prevadă consecințele ce pot decurge dintr-un act determinat»; «o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu cu su ficientă precizie, în așa fel încât să permită oric orică rei rei persoane – care, la nevoie apelaă atunci consultan deă specialitate să î șițiecorecteze conduita»; «în special, o norm ă este este poate previzibil la atunci când ță ofer o anumită garan o –garan contra atingerilor arbitrare ale puterii publice». Sub acest aspect, principiul securității juridice se corelează cu un alt principiu, dezvoltat în dreptul comunitar, și anume principiul încrederii legitime, care mpune ca legislația să fifie clară și predictibilă , unitară și coerentă . Funcția decizională acordat acordată instan instanțelor servește tocmai pentru a îndepă rta rta îndoielile ce ar putea exista în privința interpretă rii rii normelor, ținând cont de evoluțiile practicii cotidiene, cu ondiția ca rezultatul să fifie coerent și previzibil. În acest sens interpretarea unitară a a legii reprezintă un un element al securității juridice, care aduce în prim-plan rolul instanțelor judecă tore torești. În cauza P. împotriva României, 2005 Curtea a statuat că «divergen «divergențele de jurisprudență sunt sunt de natură s să dea dea naștere unei incertitudini permanente și să diminueze diminueze încrederea publicului ă în sistemul judiciar, carețareprezint dintre componentele statului de drept Ba mai mult instan reține că una : „Aplicând în concret aceste principii la spe»ț.”a de față , Tribunalul reține că , f ă ăr ă a a nega incidența dispozițiilor art. 59 alin. 30 din Ordinul nr. 839/2009 privind aprobarea ap robarea normelor metodologice de aplicare a legii nr. 50/1991 R, R , practica judiciară , atât cea a instanțelor din județul în care domiciliază reclaman reclamanții, cât și cea a instanței naționale ea mai înaltă în în grad Înalta Curte de Casație și Justiție, așa cum au atestat-o extrasele de practică judiciar judiciară depuse depuse de reclamanți la filele 52-66 dosar fond, este în sensul admisibilit ății unor astfel de acțiuni în constatarea dobândirii dreptului de proprietate asupra unor construcții edi fi ficate f ă ăr ă autoriza autorizația impusă de de legea nr. 50/1991. O norm ă este este previzibilă atunci atunci când oferă o o anume garanție contra atingerilor arbitrare ale puterii publice, condi cond iția fiind îndeplinită atunci când justițiabilul poate cunoaște, plecând de la formularea dispoziției pertinente și, la
nevoie, cu ajutorul interpretă rii sale de că tre instanțele naționale, ce acte și omisiuni angajează ră spunderea spunderea sa. Or, în condițiile în care practica formată era era consolidată în în sensul de a nu ficat construcții f ă sancționa persoanele care au edi fi ăr ă emiterea emiterea unei autorizații cu respingerea unei acțiuni în constatare formulată cu cu privire la respectiva construcție, pe motiv că ar ar avea la dispoziție prevederile Legii 50/1991 ca singură cale cale de realizare a dreptului, justițiabilii din prezenta cauză , actuali apelanți, nu au putut cunoaște că omisiunea omisiunea emiterii unei autorizații de onstruire sau a unei autorizații de intrare în legalitate cu privire la construcția edi fi ficată , dată fiind interpretarea art. 492 vechiul cod civil de că tre tre instanțe, îi expune sancțiunii de respingere a demersului juridic promovat. În acest context, reprezentarea reclamanților a avut temei suficient a se forma în sensul că , fapta lor de a nu obține autorizația reglementată de Legea nr. 50/1991 nu poate avea drept „consecință decât atragerea unei eventuale ră spunderi contravenționale pe planul raporturilor de d e natură administrativ administrativă , f ă a le fi negată posibilitatea posibilitatea de a-și realiza ăr ă a 1 4
dreptul și de a li se admite admite o acțiune în constatarea dreptului de proprietate, cu condiția dovedirii aspectelor impuse de art. 492 cod civil”. ecunoaștem! Este prea ofertantă această motivare, mai ales sub aspectul accentuării faptului că o normă de drept trebuie să fie enunțată cu suficientă precizie pentru a permite individului să-și regleze conduita, că legislația trebuie să fie clară și predictibilă , unitară și coerentă. Este exact ceea ce am încercat să evidențiem prin prezenta lucrare de cercetare, recurgând la exemple din practica judiciară care scot în evidență contrariul: fi
oimposibilit normă insu cient de bine securizat punctul vedere al folosit și al ății interpret ării ei, duce deă din fiecare dată ladeinterpret ărilimbajului noi, contradictorii, și în final la o practică ce pune beneficiarii în situații diferite față de aceeași situație creată. Persoane care au înțeles să edifice construcții fără autorizație de construire împotriva cărora autoritățile nu au exercitat control, altele împotriva cărora s-au întocmi întocmitt proceseverbale de contravenție prin care s-a dispus doar amendarea, altele împotriva c ărora pe lângă amendare s-a dispus intrarea în legalitate prin obținerea autorizației într-un anumit termen și, în cele din urmă persoane împotriva cărora s-au întocmit proceseverbale de constatare a contravenției cu aplicarea unei amenzi precum și a măsurii complementare de demolare pe cheltuiala lor, sunt cazuri concrete în care se pot și se situează cetățeni care săvârșesc aceeași faptă: construiesc fără autorizație conform
legisla în materie. ațăției despeciale aceste ultime trei spețe amintite cu privire la ac țiunile în constarea dreptului de proprietate asupra unor construc ții edificate fără autorizație de construire, ne-a mai atras atenția un punct de vedere foarte recent al d-nei dr. Irina Sferdian2 , care, la întrebarea „Se poate înscrie provizoriu p rovizoriu o proprietate condițională asupra unei construcții edificate fără autorizație de construcție?” î și răspunde precaut că se impune, cu necesitate, armonizarea dispozițiilor art. 37 din Legea cadastrului nr. 7/1996 referitoare la intabularea construcțiilor edificate după intrarea în vigoare a Legii nr. 453/2001, cu cele ale art. 58230 din Codul Civil , dispoziții aplicabile în cazul accesiunii imobiliare artificiale valabile când autorul a fost de rea-credință. Autoarea aduce în atenție un alt act normativ care dispune cumva implicit asupra instituției intrării în
n lucrarea nscrierea provizorie în cartea funciară a drepturilor izvorâte din accesiunea imobiliară artificială a lucrărilor autonome și durabile” publicată în revista „Dreptul”, nr. 9/2016, 9/2016, pp. 58-68. Pentru o bună înțelegere a speței vom reda conținutul acestui articol al Codului civil: „Buna credință a autorului lucrării: (1). ut utoorul lucrării este de bună-credință dacă se întemeiază fie pe cuprinsul cărții funciare în care, la data realizării lucrării era înscris ca proprietar al imobilului, fie pe un mod de dobândire nesupus înscrierii în cartea funciar ă , dacă , în ambele cazuri, nu rezultă din cartea funciară și nu a cunoscut pe nicio altă cale viciul titlului său. (2). Cu toate acestea, nu poate invoca buna-credință cel care construiește în lipsa sau cu nerespectarea autorizațiilor cerute de lege. și autorului ării care realizând ă pe unasupra (3).. Dis (3) Dispoz poziițiile i (2) sunt aplicabile se întemeiaz drept de super sau (1) pe șorice alt drept care, potrivit legii,lucr îi permite, o lucrare ficiealin. imobilului altuia, să devină proprietarul acesteia”. 1
legalitate și anume Legea nr. 7/199631. În prezent, conform art. 37 alin. 2 din Legea nr. 7/1996, construcțiile realizate înainte de 31 august 2001, care este data intrării în vigoare a Legii nr. 453/2001 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991, se intabulează , în lipsa autorizației de construire, în baza certificatului de atestare fiscală prin care se atestă achitarea tuturor obligațiilor fiscale de plată , precum și a documentației cadastrale a construcției. Dacă aceste construcții nu sunt înregistrate deja fiscal, acestea vor fi înregistrate la autoritatea administra ției publice locale competente în baza achitării impozitului aferent construcției pe ultimii 5 ani anterior depunerii declara ției fiscale. În privința construcțiilor edificate după data de 31 august 2001, intabularea se face conform art. 37 alin. 1 din Legea nr. 7/1996, în baza unui certi ficat de atestare eliberat de autoritatea locală emitentă a autorizației de construcție, prin care se confirmă edificarea cu respectarea autorizației, existența procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, precum și documentația cadastrală. Intervin probleme când vorbim de intabularea construcțiilor edificate fără autorizație de construire după data de 31 august 2001 pentru că , așa cum evidențiază Irina Sferdian (2016), Legea nr. 7/1996 nu face nicio referire la acest aspect. Studiul ridică problema dificultății întabulării construcției edificate fără autorizație, punându-și întrebarea dacă ar putea fi obținută o hotărâre judecătorească prin aplicarea art. 582 din Codul Civil prin care fie proprietarul terenului devine proprietar și asupra construcției, fie autorul construcției va fi obligat să cumpere terenul. În ambele situații, chiar dacă prin hotărârea judecătorească se recunoaște calitatea de proprietar asupra construcției, aceasta nu ar avea cum să fie intabulată , întrucât condițiile prevăzute de lege pentru intabulare nu sunt îndeplinite. Or, pentru îndeplinirea condițiilor de opozabilitate erga omnes , dreptul de proprietate trebuie să poată îndeplini formalitățile de publicitate imobiliară. Concluziile Irinei Sferdian sunt pertinente și directe, în sensul că: „În cazul proprietății asupra unei construcții aceste formalități presupun intabularea construcției în cartea funciară , însemnând că instanța consfințește, prin hotărârea sa, un drept de proprietate care nu are nici m ăcar vocația opozabilității rga omnes , mai mult, un drept de proprietate de care nici nu s-ar putea dispune, având în vedere că , pentru exercițiul dispoziției asupra construcției, dreptul de proprietate ar trebui mai întâi înscris în cartea funciară” (Sferdian, 2016, pp. 67). Față de acest aspect, autoarea mai concluzionează că fa ță de noile dispoziții ale legii cadastrului care vin în contradicție cu dreptul de opțiune al proprietarului terenului de a dobândi proprietatea asupra unei construcții, chiar și atunci când autorul acesteia este de rea-credință , ca în cazul construirii fără autorizație și fiind greu de admis o hotărâre judecătorească ce consfințește un drept de proprietate asupra unui imobil ce nu poate fi opus erga omnes prin înscrierea lui în cartea funciară , se impune necesitatea necesitatea armonizării celor două legi, cea a cadastrului și cea a codului civil. 3 Legea nr. 7/199 7/19966 a cadas cadastrului trului și publicității imobiliare imobiliare a fost publicat publicată în forma sa inițială în Mofi
ă de trei nitorul O cial al publicat României, I, nr. 61 1996.Partea A fostI,ulterior ori, ultima ă înPartea Monitorul Ofidin cial26 al martie României, nr. 720 republicat din 24 septembrie fiind 2015. 1
Se pare că această armonizare trebuie făcută avându-se în vedere o arie mult mai largă de acte normative de importanță capitală în sistemul juridic român. Și spunem asta asumat, ținând seama de faptul că toate aceste acte normative sunt cu privire la dreptul de proprietate al persoanei, sau la modalitatea de dobândire a acestui drept, printre care se „strecoară” și intrarea în legalitate astfel cum este ea reglementată prin normele juridice elaborate în domeniul executării lucrărilor de construcție și în cel al urbanismului. 3. Concluzii
ecunoaștem că în elaborarea studiului de față , în calitate de practician practician și mai ales de funcționar public ce are în atribuții semnarea unor acte administrative de autoritate cu caracter individual în domeniul urbanismului, cu antrenarea r ăspunderii penale, civile, contravenționale, după caz, în condiții de interpretare eronată a normei de drept, am fost însoțită de o stare de frustrare și neputință în fața descoperirii practicii judiciare vădit pertinentă și avantajoasă față de unii și în același procent aproape vădit nedreaptă față de alții, într-un context asemănător. Nu ne putem ascunde îngrijorarea față de aplicarea neunitară a normelor privind intrarea în legalitate de către autoritățile administrației publice cu competențe în domeniu și, de asemenea, nu putem disimula ă dezbătută. încrederea în norma juridic ste imperioasă aplecarea cu responsabilit responsabilitate ate asupra normei juridice care reglementează intrarea în legalitate și la fel de necesară este și stabilirea în concret a cadrului juridic în care ea se desfășoară , fără folosirea de dispoziții interpretabile, fără lăsarea locului incertitudinii în modalitatea de înțelegere a întinderii normei juridice și a punerii sale în aplicare. Și, mai ales, fără a se mai putea da ocazia pronunțării de soluții atât de diferite în cazuri atât de asemănătoare. Până la a ajunge să vorbim de „funcția decizională acordată instanțelor care servește tocmai pentru a îndepărta îndoielile ce ar putea exista în privința interpretării normelor, ținând cont de evoluțiile practicii cotidiene”32 este necesar să punem în discuție existența divergențelor de jurisprudență de natură să dea naștere unei incertitudini permanente, care diminuează încrederea publicului în sistemul judiciar, bazată pe adoptarea unor norme fără putere de interpretare, cu adevărat coerente și cu legătură logică și indestructibilă între ele. Concluzionând, în lipsa demersurilor de mai sus, vom lipsi de securitate sistemul legislativ, funcționarii publici chemați să pună în aplicare dispozițiile legale, precum și sistemul judiciar învestit cu cauze pentru soluționarea cărora trebuie să se recurgă la interpretarea cât mai obiectivă a unui pachet de norme juridice f ără legătură , aproape fără noimă , cu o instabilitate vădită în fața factorului timp.
Decizia Civilă nr. 225/AC pronunțată de Tribunalul Neamț la data de 19.05.2015 în dosarul nr. 225/AC. 1
Bibliografie:
1. Aca cade demi miaa R.P .P.R .R.,., Dicționarul limbii române literare contemporane , II, -L , București: Editura Academiei R.P.R., 1956. 2. Academia Română , Institutu Institutull de Lingvistică „Iorgu Iordan – Al. Roseti”, icționarul ex plicativ plicat iv al al limbii limbii român românee , , edi ediția a 2-a, București: Editura „Univers Enciclopedic Gold”, 2012. Institutul de Lingvistică „Iorgu Iordan – Al. Roseti”, Micul dicționar 3. Academia Română , Institutul academic , -Pr , București ti:: E it itur uraa „Un „Univ iver erss Enc Encic ic op opee ic ic”, ”, 20 2003 03.. . Dima, E. (c (cooor .) .),, icționar explicativ ilustrat al limbii române , C ișinău: E it itur uraa AR ARCGUNIVAS, 2007. 5. Oprea, I., Pamfil, C-G., Radu, R. și Zăstroiu, V., oul dicționar universal al limbii române (NDULR), București: Editura „Litera Internațional”, 2006. 6. Legea nr. 413/2001 privind respingerea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 231/2000 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcții or și une une e măsuri pent pentru ru rea izare izareaa ocui ocuinnțe or și une une e măsuri pentru realizarea locuințelor, publicată în Monitor Monitorul ul O cial al Român României iei nr. nr. 402 din 20 20 iulie 2001. 2001. 7. Le Lege geaa nr. nr. 453 453/20 /2001 01 pe pent ntru ru mo modi dificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 431 din 1 august 2001. 8. Leg Legea ea nr. 50/1 50/1991 991 pri privind vind aut autori orizare zareaa exec execut utării lucrărilor de construcții și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, publicată Mon Monito itorul rul O cial al Român României iei nr. nr. 163 163 din 7 august 1991. 9. Le Lege geaa nr nr.. 7/ 7/199 19966 a cad cadast astru rulu luii și publicității imobiliare, publicată în Monitorul Oficial l României nr. 61 din 26 martie 1996. 10. Mi Mini nist ster erul ul Juti Jutiției, Portalul Instanțelor de Judecată , [Online] [Online] disponibil disponibil la adresa htp:// portal.just.ro. 11. Ordinu Ordinull nr. 839/2009 pentru pentru aprobarea aprobarea Normelor Normelor metodolog metodologice ice de aplicare a Legii Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, publicat în Monitorul O cial al Româ Românie nieii nr. 797 797 din 23 noiemb noiembrie rie 2009. 2009. 12.. Or 12 Ordo dona nannța de Urgență a Guvernului nr. 231 din 24 noiembrie 2000 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea execut ării construcțiilor și unele măsuri de realizare a locuințelor, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 612 in 29 noiembrie 2000. 13. Or onanța e Urgență a Gu Guve vern rnuu ui nr nr.. 29 2955 in 30 ec ecem em ri riee 20 2000 00 pe pent ntru ru su susp spen en ar area ea plicării sau abrogarea unor ordonanțe de urgență ale Guvernului, publicată în Monitorull O cial al Român toru României iei nr. nr. 707 din 30 decemb decembrie rie 2000. 2000. 14.. Or 14 Ordo dona nannța de Urgență a Guvernului nr. 7 din 2 februarie 2011 pentru modi ficarea și completarea completar ea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 111 din 11 februarie 2011. 15. Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 7/2016 privind unele m ăsuri pentru accelerarea implementării proiecte proiectelor lor de in rastru rastructur ctură transeuropeană de transport, precum și pent pe ntru ru modi modi ca care reaa și completarea unor acte normative, publicată în Mon Monit itor orul ul O ci cial al l României nr. 204 din 18 martie 2016. 16. Sferd Sferdian, ian, I., „Înscr „Înscrierea ierea provizo provizorie rie în cartea cartea funciar funciară a drepturilor izvorâte din accesiunea imobiliară artificială a lucrărilor autonome și durabile”, 2016, Dreptul, nr. 9, pp. 58-68. 1
