Instituciones y Derecho de La Union Europea

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Instituciones y derecho de la Unión Europea Instituciones y derecho de la Unión Europea Mangas Martín Liñan Nogueras 7ª Ed. Tecnos, Madrid 2012 Examen 60%

Tema I: El proceso histórico de la Integración europea 1. LA IDEA DE EUROPA EN LA HISTORIA Los antecedentes más directos del proceso de integración europea se sitúan a finales del s. XIX y en la primera mitad del s. XX, con el manifiesto Paneuropa de Codenhove-Kalergi, con una de las primeras propuestas articuladas de unión europea. La unión europea tal y como la conocemos hoy, es una consecuencia de la IIG.M y la conciencia que se tomó de que nunca más debería repetirse un suceso parecido en la primera mitad de los años 40 del siglo pasado. Por tanto, se tomaron ciertas iniciativas que fueran hacia la integración europea, promoviendo el consentimiento de los participantes y no la imposición de uno sobre otro. Pese a los problemas y los defectos de la actual Unión Europea, objetivamente los expertos coinciden en que es probablemente lo mejor que ha ocurrido en la historia del siglo XX, al haber transformado un área específica del mundo siendo una experiencia tan positiva y transformadora. En la segunda mitad de los años 40, en europa se vivió una enorme efervescencia política e intelectual alrededor de la idea de europa, movilizando a las élites y surgiendo propuestas por todas partes, así como partidos que se vincularían a los movimientos de resistencia, generándose un clima propicio para que se pusiera en marcha el proceso. En mayo de 1948 los principales movimientos europeístas convocaron el denominado Congreso de la Haya, donde se reunieron responsables políticos e intelectuales, y se debatió a fondo sobre hacia dónde debía encaminarse europa en los siguiente años para tratar de superar la situación de la IIG.M. Surgieron ideas dispares, con dos corrientes prevalecientes: una que apostaba por una europa intergubernamental con organizaciones europeas, pero www.carrerafacil.com - 1

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respetando la soberanía de los estados. Otra corriente más vanguardista buscaba superar el esquema clásico de la cooperación entre estados, apostando por un nuevo modelo de colaboración entre estados en pos de esa idea muy vaga de unidad europea. En esos años y como consecuencia, esta conferencia tuvo mucho eco en la europa occidental, pero fruto de todo este ambiente, fueron surgiendo diversas organizaciones en europa antes de que se planteasen las comunidades europeas. Organizaciones como la Unión Occidental, después UEO, o como es el Consejo de Europa, con sede en Estrasburgo, creada en 1949, integrado por 45 estados incluyendo a la Federación Rusa, etc. La realización más conocida de este Consejo de Europa es el Convenio Europeo de Derechos Humanos, de cuyo control se encarga el Tribunal de Estrasburgo (no confundir con el de Luxemburgo). Esta organización surge para abrir vías en Europa, y está configurada por estados europeos. En este proceso tiene una enorme importancia

una iniciativa

extra

europea, el Plan Marshall, para la

reconstrucción de Europa. Este plan si ejerció una influencia muy notable en este clima de creación de nuevas organizaciones e iniciativas, pues uno de los requisitos para acogerse a la financiación, es que debían crear entre ellos una organización de carácter económico para que los esfuerzos de reconstrucción se dieran de forma conjunta. Esta organización se denominó OECE, y de ella formaron parte los estados que posteriormente formarían la actual UE. Esta OECE, aseguraba la convertibilidad de las diferentes monedas, eliminar obstáculos entre los estados parte, y una vez cumplida su función, se convirtió en la OCDE (Organización de la Cooperación y el Desarrollo económico) a partir de 1960, pasando a tomar parte los EEUU, Japón, Australia… El acta fundacional de lo que hoy conocemos como UE fue la Declaración Schuman de 9 de mayo de 1950 (no en vano, el día de europa es el 9 de mayo en conmemoración a este texto). Este texto es una iniciativa que adopta el gobierno francés, en un momento en el que el este gobierno estaba enormemente preocupado pues, se había creado en 1949 un nuevo estado alemán en zonas de ocupación. Como consecuencia de que Alemania recuperase su soberanía, se iban a producir una serie de cambios muy acelerados, que inquietaban a los franceses, entre ellos que el control del www.carrerafacil.com - 2

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carbón, (debemos tener en cuenta que estamos hablando de los años 40 en los cuales el carbón era la base de la industria de guerra), iba a ser recobrado por el nuevo gobierno alemán. Esto inquietaba al gobierno francés que pese a la reconciliación que se abría paso en la época, veía la recuperación de la soberanía alemana, como una amenaza. Y esto junto con la “altura de miras” de ciertos políticos franceses y alemanes, llevó al gobierno francés en un debate interno enorme, con Jean Mone como inspirador, a tomar la iniciativa que consistía en proponer a Alemania, en un proyecto abierto a la participación de otros estados europeos, a colocar bajo una alta autoridad común las producciones de carbón y acero, creando una comunidad (CECA) con instituciones propias en las que se garantizase una administración compartida. Pero en este texto, además de cumplir ese objetivo, aparece una especie de “declaración de principios” de lo que después sería el proceso de integración europea. Se avanzará hacia la integración, hacia la unión europea con un método muy claro, ir poniendo en común poco a poco distintas parcelas de soberanía de los estados con un modelo distinto del que se había llevado a cabo en la cooperación internacional, comenzando por este ámbito tan específico (carbón y acero). Los políticos que pusieron en marcha esta idea, asumieron riesgos importantes, al ser estados enfrentados uno contra otro, y que al entrar en una dinámica como esta, apostaban fuertemente por el futuro. En la Declaración Schuman se habla de que el objetivo de esta iniciativa era hacer que una nueva guerra en Europa fuera no solo algo impensable sino materialmente imposible. Es decir, poner una nueva mecánica de interacción, avanzando de sectores concretos a unos más amplios, lo que hará que ese nuevo enfrentamiento bélico sea impensable. La respuesta a la Declaración Schuman, fue la suma de otros 4 estados europeos, el Benelux, e Italia que desde el principio accedieron a formar parte de esta iniciativa. Estos 6 estados firmaron un primer tratado, en 1951, el Tratado de París, que creaba la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Así, desde 1952 se pone en marcha el proyecto de integración europea, con un ámbito de actuación muy restringido. 2. La creación de la CECA y la CEE www.carrerafacil.com - 3

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A partir de aquí, en esta primera fase, todavía percibimos una cierta inseguridad entre los estados participantes y los objetivos del proceso, lo que llevó a que en los años posteriores a la creación de la CECA se produjera una crisis importante, provocando el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa. Esto se debe a la presión que recibió Francia por EEUU, queriendo que Alemania se rearmase lo antes posible, es decir, que las restricciones que se habían impuesto acabaran, puesto que el bloque occidental en la Guerra Fría no podría prescindir de esa baza. Esta propuesta de la Comunidad de Defensa para integrar a Alemania fracasó en 1954 y a partir de ahí los 6 estados miembros fueron conscientes de que la única vía para avanzar serían los pequeños pasos, y recurriendo a compartir soberanía únicamente en lo económico. En la Conferencia de Mesina, en el año 55, decidieron retomar la vía de la integración económica y tratar de dar un nuevo paso para consolidar lo que se había puesto en marcha. Esto se dio mediante la negociación de 2 nuevos tratados a través de los cuales se pretendía extender la lógica de la integración económica, a nuevos sectores para consolidar el proceso y para ello se negociaron estos dos nuevos tratados de importancia muy dispar, mediante los que la lógica del carbón y del acero se amplió a otros sectores. Estos se firmaron en marzo de 1957, en Roma, los denominados Tratados de Roma. Mediante ellos se crean otras dos comunidades europeas, la Comunidad Económica Europea (CEE) la más importante, con un tratado que tenía un carácter bastante amplio, afectando la lógica de la integración a un gran número de sectores económicos, y formulaba ese objetivo de crear un mercado común para las actividades económicas, con la libertad de circulación de servicios, personas, capitales etc. Como para Francia suponía un problema, ya que apostaba por la energía nuclear y no quería que quedase al margen de las iniciativas europeas pero tampoco que quedase al sometimiento general, se creó la Comunidad europea de la energía atómica o el EURATOM. Estos tratados entraron en vigor a comienzos de 1958, encontrándonos con la estructura básica de integración, basándose en 3 organizaciones. Se basaban en poner en común parcelas de soberanía para ejercerla mediante

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mecanismos más sofisticados para alcanzar esa idea de unidad política, compartiendo competencias. De las comunidades europeas a la UE: La evolución del proceso de integración se ha producido siempre con los avances sin ser definitivos, ni lineales, sino que había una sensación de cierta crisis a cada avance, pudiendo relanzarlo posteriormente. Toda esta evolución se ha articulado en torno a dos ejes fundamentales: profundización y la ampliación, siendo un proceso abierto hacia dentro, pues se han ido sucediendo reformas del marco jurídico (tratados) con idea de mejorar los mecanismos de la organización para hacerlos más democráticos y transparentes, mediante nuevas competencias a la Unión. Y en cuanto a la ampliación, un proceso abierto hacia fuera, pues desde finales de los 50 hasta ahora, no han dejado de incorporarse nuevos estados llegando a los 28 actuales. El proceso de integración ha avanzado no solo como consecuencia de reformas internas, sino también en base a nuevos estados, siempre con la vocación a que sea una integración abierta a nuevos socios. La década de los 60 fue una etapa que estuvo muy marcada por Francia y la concepción francesa de la integración europea, y por la política europea de De Gaulle, que era partidario de la integración europea, pero que estaba truncada con aspectos que no tenían que ver con esta idea de integración como el recelo a UK o el odio a EEUU. Al ver que el proceso se consolidad UK presentó su solicitud, y para que éste entre, era necesario el acuerdo unánime de los ya fundadores, oponiéndose el general De Gaulle. Además en esta etapa cuando en 1968 De Gaulle abandona, el veto a UK desaparecerá, pero hubo un segundo acontecimiento muy importante, una crisis muy profunda, en 1985, que afectó al funcionamiento de las comunidades europeas pudiendo poner en peligro su existencia, lo que se denomina la Crisis de la Silla Vacía. Esta consistió en que durante 6 meses el gobierno francés decidió no participar en el consejo de ministros de la unión europea, que era el órgano de decisión básico, la institución donde se representa a cada país. El gobierno francés decidió no participar en las reuniones del consejo, paralizando el funcionamiento de las comunidades europeas por una razón muy sencilla, los tratados de roma www.carrerafacil.com - 5

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preveían distintas fases, un periodo transitorio de 12 años a lo largo del cual debían tomarse medidas para hacer realidad el mercado único europeo y a medida que se iba avanzando, las decisiones fundamentales en lugar de tomarse por unanimidad por el consejo, a partir de un momento determinado, pasaban a tomarse por mayoría cualificada, siendo la clave para poder ejercer en común la soberanía. El gobierno francés que había firmado y ratificado el tratado donde se exponía esto, comenzó a verlo como una amenaza, pudiendo en el sector agrícola, quedar en minoría frente al resto de socios. Así, trató de posponer esta minoría, resistiéndose el resto de socios, adoptando el gobierno francés esta medida de presión. Esta crisis se superó a través de un compromiso, un acuerdo político, no pudiendo ser una reforma de los tratados, buscándose una formula imaginativa, el compromiso de Luxemburgo en 1966, en el que se decía que el resto de socios comprendían las preocupaciones del gobierno francés y aceptaban que cuando algún gobierno considerase que algún aspecto pudiera perjudicar a sus políticas nacionales, el resto de estados buscarían aprobarlas por mayoría absoluta. Así, si se aceptaba que en aquellas cuestiones relevantes para un solo estado, en la práctica suponía un modo encubierto que es cerrar la mayoría cualificada. Así, hasta mediados de los 80 este compromiso fue una sombra que planeaba permanentemente en las decisiones del consejo, por tanto, la simple percepción de que un estado pudiera esgrimir este compromiso, los debates se alargaran durante años, para que no afectaran a esos intereses nacionales de algún país. En todo caso permitió seguir con el funcionamiento de las comunidades. Fruto de ese compromiso de Luxemburgo, y de la profunda crisis económica que afecto a europa occidental en los años 70 (petróleo) hizo que si bien durante esta década no asistimos a ninguna gran crisis en el funcionamiento de la europa comunitaria, los avances fueron más lentos y se produjo una especia de letargo, pues el clima económico no era el propicio para avanzar en el proceso de integración. No obstantes la profundización y la ampliación seguían latentes, con la adhesión de Grecia en 1981. Además, hubo reformas presupuestarias, y ya a finales de los 70 parece a restablecerse el proceso y proliferan iniciativas nuevas, debido a una serie de acontecimientos, el más www.carrerafacil.com - 6

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importante fue la elección directa del parlamento europeo, pues hasta entonces no sucedía así. Las primeras elecciones al parlamento europeo se celebraron en junio de 1979 y por primera vez los ciudadanos de los 9 estados eligieron a sus representantes. Así, este parlamento fruto de estas elecciones fue muy activo y reivindicativo, pues hasta el momento estaba formado por delegados de los parlamentos nacionales. El parlamento por tanto tenía una función básicamente consultiva antes de tomar decisiones, pero con un poder muy limitado. Este parlamento, comienza a interpelar a los gobierno de los estados miembros para tratar de reavivar el proceso de integración y fruto de esto y del cambio de fase económica, se da la Declaración Solemne sobre la Unión europea, adoptada por el consejo europeo de Stuttgart en 1983, donde por primera vez los máximo dirigentes adoptan una declaración política diciendo que están de acuerdo en dar un nuevo impulso a este proceso de integración, buscando superar el marco clásico y comienza a verse una nueva estructura como la unión europea. En la estela de esta declaración, este parlamento, elaboró un proyecto concreto de tratado de la unión europea, aun sabiendo que no era competente para elaborar este proyecto articulado de la unión europea, el proyecto Spinelli, aprobado en 1984. En este proceso antes de llegar al tratado de la UE, o el tratado de Maastricht, hubo que cubrir una etapa intermedia que se materializó en una primera gran reforma de los tratados que refirió el nombre de Acta Única Europea, con una enorme importancia en su momento. Esta coincidiría con la tercera ampliación de las comunidades europeas (España y Portugal). En este camino, la etapa final se cubrió mediante esta reforma, que no da la creación de la UE, pero es muy significativa en términos jurídicos. La denominación de este texto fue un nuevo tratado, y se denominó así porque mediante un único texto se llevaron a cabo dos operaciones distintas y de una importancia muy dispar. Lo esencial es que supuso una gran reforma de los tratados comunitarios, y la primera en profundidad. Hasta este momento, los tratados habían sufrido reformas en los años 60 y 70, pero que afectaron a aspectos específicos y esta acta abre el periodo de las grandes reformas. ¿Con qué objetivo? Con el de sacar a las comunidades europeas de esa situación de letargo de la que habían vivido en los años anteriores, significando mucho, y www.carrerafacil.com - 7

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esto se hizo reformulando el objetivo principal del proceso de integración, pasando a denominarse el mercado interior, diciendo que debe ser una realidad en un plazo de tiempo breve (1993). Para ello se debía de adoptar un sinfín de legislación, y agilizar la toma de decisiones, así introduce un cambio adicional que consiste en ampliar el recurso a la mayoría cualificada en la toma de las decisiones. Esta acta única no podía derogar la declaración de Luxemburgo, y al ampliar los supuestos por los que se llevaba a cabo la mayoría cualificada, acabó con la declaración de Luxemburgo. Este acta entró en vigor a mediados de 1987, y a partir de ahí se adoptaron varias medidas para hacer realidad ese mercado interior. A través de esta acta única se llevó a cabo otra operación, y que fue la constitucionalización de la cooperación política europea. Esto último fue desde principios de los 70 un esquema rudimentario de colaboración entre los gobiernos de los estados miembros en materia de política exterior. El acta única da por primera vez carta de naturaleza constitucional, sin cambiar gran cosa de lo que se venía haciendo, pero recogiendo esos mecanismos por primera vez en un tratado, de ahí que se denominase acta única europea. El Tratado de la Unión Europea: 7 de febrero de 1992 (en vigor desde el 1.11.1993) El que aparezca en este momento el tratado de Maastricht tiene que ver con una serie de circunstancias políticas y economías que se dan en europa en ese momento. En lo económico, el último periodo de los 80 había sido un periodo fructífero en lo económico y sobre todo, los gobiernos de los países se habían dado cuenta de que el esfuerzo para llegar al mercado interior había dinamizado las economías nacionales, y por ello se preguntaban cuál iba a ser el nuevo objetivo, que sería la unión económico y monetaria. A finales del 89 se produce también la caída del muro de Berlín, así como los procesos de transición que se producen en Europa, y por ello el proceso de transición no puede permanecer solo en lo económico, debido a los cambios que se están dando dentro de la misma europa. Todas estas circunstancias hacen que ya esté madura esa idea y de que las comunidades europeas se le sumen la idea de la UE, que se crea formalmente, jurídicamente, en virtud del tratado de la unión europea. www.carrerafacil.com - 8

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Este tratado supone un salto cualitativo sin precedentes, una reforma aún más ambiciosa, entre otras cosas porque crea la UE. Por destacar algún aspecto, destacamos algunos aspectos en los que se produjeron avances importantes a raíz de este tratado: -Más democracia, por lo que el Parlamento Europeo sale reforzado, colegislando con el consejo en un futuro, reforzando a su vez la idea de democracia indirecta. -Se amplían las competencias comunitarias y de la UE, la ilustración más clara de ella es el calendario, la hoja de ruta para alcanzar la unión económica y monetaria. -Se incorporan nuevos elementos políticos, pues la UE dota de un nuevo contenido político, y se percibe en los aspectos del tratado de Maastricht, como idea de la ciudadanía europea. Los propios negociadores del tratado, para aclararse de qué era lo que estaban negociando, desde el principio optaron por intentar asimilar la nueva estructura que iba a tener el proceso de la UE con algo gráfico, y esta imagen es la del templo griego:

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La unión europea se articulaba dentro de 3 pilares, un pilar central, el pilar comunitario, basándose en los tratados de las tres comunidades europeas (no aparece la CECA porque el tratado fue el único que se celebró durante un tiempo determinado, y los demás no). Esta CE suponía la incorporación de nuevos ámbitos de cooperación intergubernamental para marcar la diferencia entre lo comunitario. Antes de que se inicie este periodo de sucesivas reformas, asistimos a la cuarta ampliación, ya de la UE, con la incorporación de Austria, Finlandia y Suecia, pasando a contar con 15 miembros. El hecho de que entrasen estos 3 estados en el 95 y sobre todo en que ese momento histórico, en un plazo de tiempo no demasiado amplio, se tenía que llevar a cabo esa macro ampliación en el centro y este de europa, comenzó a percibirse la reforma de las instituciones de la UE, adaptado a una UE en la que había un equilibrio entre estados, y claro este equilibrio con las sucesivas ampliaciones se había ido rompiendo y que sin esta reforma no era posible la ampliación. Y por ello, se decidió abrir un nuevo proceso de reforma de los tratados, siendo el objetivo fundamental adoptar las instituciones en un plazo de tiempo desconocido pero www.carrerafacil.com - 10

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no muy largo. Esta se preparó con cuidado, pero fracasó al ver que no se podía alcanzar un acuerdo entre los estados miembros, porque tocaba al equilibrio de poder de la UE. El tratado de Ámsterdam si bien fracasó en el objetivo central, permitió avanzar en otras cuestiones, por tanto, no es que no sirviese para nada. Por tanto, al cabo de dos o tres años el problema seguía pendiente, y los estados del este de europa cada vez estaban más cerca, por ello, se abrió un nuevo proceso de reforma en 1999, cuando entró en vigor el de Ámsterdam. Este proceso dio lugar al Tratado de Niza, entrando en vigor en 2003, y con este se consiguió resolver el problema de las instituciones, alcanzando un acuerdo de mínimos para que el tema de la reforma institucional no se convirtiese en un problema. La reforma institucional de mínimos aunque suficiente para hacer posible la ampliación anunciaba ya la apertura de un nuevo proceso de revisión de los tratados. Fruto de esa insatisfacción, la declaración nº23, iba a suponer un debate mucho más amplio, el denominado debate constitucional, en el que hemos estado enfrascados en los últimos años. Se produjo la apertura de un nuevo proceso, el Consejo Europeo de Laeken, y por primera vez, se aceptó que ese replanteamiento fuese sustituido por la Convención sobre el futuro de europa. Esta convención sobre el futuro de europa que inició sus trabajos en 2002 y finalizó en 2003, era un órgano mucho más representativo, habiendo representantes directos de los estados miembros, pero básicamente la convención estaba formada por parlamentarios, elegidas directamente por los parlamentarios, y a la convención se le encargó que expusieran propuestas sensatas ara la reformulación de la UE, elaborando un nuevo proyecto de tratado, que proponía la reformulación. La convención a toda costa quiso revestir de un halo constitucional al trabajo que realizaba, y lo que realizó al final el proyecto de tratado por el que se establece una Constitución para europa, pero no siendo una constitución como tal. Los gobiernos de los estados miembros negociaron sobre la base del proyecto en la conferencia intergubernamental en el año 2004 y con algunas pequeñas modificaciones, respetaron la estructura global del Tratado constitucional y lo adoptaron, dándole el visto bueno. El tratado se firmó en Octubre de 2004 y para subrayar la refundación del proyecto, la firma se dio en Roma. www.carrerafacil.com - 11

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En el proceso de ratificación, se puede ver como el tratado constitucional fracasó, ya que la mayor parte de los políticos europeos habían exaltado las virtudes constitucionales (a pesar de no serlo) algunos estados miembros se vieron obligados a convocar un referéndum para que la población lo ratificara. Si bien hacer un referéndum en España no era obligatorio como en el resto de países, salió un si por mayoría pero, en la primavera de 2005 en el plazo de una semana se celebraron referéndums en Francia y en los Países bajos, donde se reafirmó el no. Así, el resto de países al conocer los resultados de los otros referéndums, suspendieron el proceso de ratificación, suponiendo un periodo de reflexión que se prolongó hasta finales de 2006 durante más de un año, barajándose diversas opciones, con un estancamiento de la integración europea. Tras ese periodo de reflexión, los gobiernos de los estados miembros decidieron que se debía aprovechar el tratado que se había llevado a cabo, y que se consideraba válido para el futuro de la unión, pero teniendo en cuenta que los ciudadanos, y dos países de los estados miembros habían refutado ese texto, no se podía a poner en marcha el mismo tratado. Así, en 2007 se trató de identificar los aspectos salvables e incorporarlos a una reforma clásica de los tratados ya existentes, estilo Maastricht. En esa negociación hubo estados miembros que marcaron determinadas pautas, suponiendo recortes en el tratado, pero la mayor parte de los avances que comportaba el tratado constitucional se incorporaban a este nuevo texto y que se presentó como un tratado de reforma, denominado el Tratado de Lisboa en diciembre de 2007, y ahí nuevamente entramos en otro proceso de ratificación, con ciertos problemas también, finalmente el 1 de diciembre de 2009 entró en vigor la “reforma” que incorporaba el tratado de Lisboa. Este tratado simplifica el marco jurídico de la UE, entre otras cosas hace desaparecer a la antigua CE, y el marco jurídico de la unión estará regulado por dos textos fundamentales, el tratado de la unión, y el tratado de funcionamiento de la UE. El tratado de la UE son 55 artículos, breve, en el que encontramos la regulación básica de la UE, donde se nos dice los principios que inspiran la UE, el cometido básico de las instituciones… www.carrerafacil.com - 12

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Tema II: La Unión Europea. Caracteres generales. 1. Caracterización general de la UE A la hora de caracterizar la UE en general, ha sido siempre compleja y original, es decir si por algo se caracteriza, es por su complejidad y originalidad que se manifiestan tanto en el terreno jurídico como político, tanto si nos acercamos al fenómeno de la integración desde una perspectiva jurídica o política. En términos jurídicos, es una organización internacional, pero es la más avanzada que existe. Es una organización internacional que funciona como tal; pero ha alcanzado un grado de desarrollo tan importante que en algunos aspectos se parece poco a otras organizaciones internacionales. La UE siendo una organización internacional, ha alcanzado un grado de desarrollo tan alto que se parece en muchas cuestiones a otras organizaciones internacionales. Pero por ello, por ser tan compleja y original, no deja de ser una organización. Lo mismo ocurre en términos políticos, se suele mencionar siempre una frase histórica a De Gaulle, la definición del as comunidades europeas como un OPNI, objeto político no identificado, porque la UE siempre ha sido un fenómeno político, siempre ha perseguido objetivos políticos claros y concisos. ¿Qué indicaciones nos da el art. 1 del tratado de la UE? El primer párrafo nos dice “Por el presente Tratado, las ALTAS PARTES CONTRATANTES constituyen entre sí una UNIÓN EUROPEA, en lo sucesivo denominada «Unión», a la que los Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes.” De este se desprende que la UE pese a este desarrollo, sigue siendo una organización internacional y que los estados miembros no aspiran a que en el futuro se convierta en otra cosa distinta. La UE es una creación de esos estados, que ceden el ejercicio de las competencias constitucionales propias para ejercer esa soberanía de un modo distinto, ejercerla en común. “El presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible.” Esto sugiere que hay una cercanía con los ciudadanos, www.carrerafacil.com - 14

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intentando que estos la perciban como un fenómeno cercano. En relación con esta cuestión, el tratado constitucional era mucho más explícito. El último párrafo del art. 1 dice “La Unión se fundamenta en el presente Tratado y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo denominados "los Tratados"). Ambos Tratados tienen el mismo valor jurídico. La Unión sustituirá y sucederá a la Comunidad Europea.” Esta es la última referencia del art. 1 y nos indica que esta nueva estructura interna es más unitaria y simplificada, ya no es una estructura, al menos formalmente, en pilares como la de la UE que existió desde la entrada en vigor en Maastricht hasta el 2009. Ahora ya contamos con una única organización, la UE, con personalidad jurídica clara. En el art. 2 se asientan los valores sobre los que se asienta la UE, “La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.” En estas últimas reformas se han detallado distintos aspectos a estos valores, como el respeto a las minorías, el principio de igualdad entre hombres y mujeres, etc. En el art. 3 se formulan los objetivos de la UE, apareciendo por sectores concretos. 1. La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos. 2. La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia. 3. La Unión establecerá un mercado interior. Obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso científico y técnico. www.carrerafacil.com - 15

www.carrerafacil.com La Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño. La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros. La Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo. 4. La Unión establecerá una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro. 5. En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses y contribuirá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional, en particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas. 6. La Unión perseguirá sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las competencias que se le atribuyen en los Tratados.

Vamos a tratar de identificar los principios básicos sobre los que se funda la UE en la actualidad, ¿cuáles son esos principios que aparecen reflejados en estas primeras articulaciones del tratado? Quizá el principio que aparece más claramente identificado es el principio democrático, es decir, la UE se asienta sobre esto que podríamos denominar el principio democrático o el principio de la democracia. Esto es algo bastante comprensible, porque si tenemos en cuenta que para poder ser miembro de la UE a cualquier estado se le exige que sea un sistema democrático que funcione de forma consolidada, pues es lógico que si los estados miembros al forma parte de la UE atribuyen a la UE determinadas competencias de soberanía. En el art. 10 se explica con más detalle este principio diciendo que “el funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa”, siendo esto por dos vías “porque los ciudadanos estarán representados en la Unión a través del Parlamento europeo” los elegimos democráticamente. También funciona como una democracia representativa porque “ Los Estados miembros www.carrerafacil.com - 16

www.carrerafacil.com estarán representados en el Consejo Europeo por su Jefe de Estado o de Gobierno y en el Consejo por sus Gobiernos, que serán democráticamente responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos ” ya que están

representados los estados miembros bien por los gobiernos, o por otras personas, estando controlados por parte de los gobiernos nacionales. Seguidamente el art. 10 en su párrafo tercero afirma que “ Todo ciudadano tiene derecho a participar en la vida democrática de la Unión. Las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos .” Así, aspira a tener una

participación lo más amplia posible por parte de los ciudadanos, pero si ya es complicado en sí lograr esa participación en el ámbito nacional, las instituciones europeas deben hacer un doble esfuerzo. Así la comisión, siendo la institución que se encarga de elaborar las propuestas legislativas, cada vez que se plantea elaborar propuestas en un nuevo ámbito, lo primero que debe hacer es articular cauces para ver los puntos de vista de los ciudadanos. Si continuamos en el art. 11, en su apartado cuarto introduce una novedad en este ámbito de la democracia participativa “ Un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros, podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea, en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados. Los procedimientos y las condiciones preceptivos para la presentación de una iniciativa de este tipo se fijarán de conformidad con el párrafo primero del artículo 24 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ”. Lo que

viene a ser en los ordenamientos internos la Iniciativa Legislativa Popular. Esto después ha sido desarrollado después mediante un reglamento en el que se dan los detalles de cómo funciona esta iniciativa. Por tanto este primer principio aparece de forma muy importante en los primeros preceptos del tratado. Un segundo principio es obviamente, muy vinculado al primero, la protección de los derechos humanos o fundamentales. Al igual que para el principio democrático, no sería aceptable, dicho en varias ocasiones los tribunales constitucionales de varios estados miembros, que los estados miembros atribuyesen a la UE el ejercicio de tareas constitucionales, y que esas instituciones no garanticen los derechos fundamentales. En la actualidad la UE www.carrerafacil.com - 17

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cuenta con un sistema bastante perfeccionado de protección de derechos fundamentales, y que si consideramos que las instituciones de la UE en algún momento afectan a derechos fundamentales, tengamos vías para recurrir, para que se nos garantice un disfrute adecuado. En el art. 6 del tratado de la UE, que ya formaba parte del tratado anterior, se ha ido perfeccionando, y actualmente dice “La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados.” La UE anteriormente no

tenía un catálogo propio de DF, y se inspiraba en las tradiciones constitucionales y en el convenio de europa, y ahora la UE se ha dotado ya de un texto propio de derechos fundamentales y que los respeta tal y como están recogidos en ese texto, respetado como un tratado. Algunos principios más que se desprenden de estas disposiciones, como por ejemplo en el art. 4.2 de la UE, ahí aparece un principio básico de la UE y que los estados miembros se han encargado de reforzar su formulación con el tratado de Lisboa, y es el principio de la igualdad de los estados ante la UE y el respeto de su identidad nacional, “ La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En particular, la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro.” Por mucho que avance la UE, esta no podrá decir a un estado

miembro, como debe organizarse internamente. En el apartado 3 del art. 4 está el principio de cooperación leal, “ Conforme al principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados. Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión. Los Estados miembros ayudarán a la Unión en el cumplimiento de su misión y se abstendrán de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión.” www.carrerafacil.com - 18

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Tiene una vertiente negativa, pues los estados miembros deben abstenerse de aquellos comportamientos e iniciativas que dificulten la consecución de los principios que aparecen en el tratado, siendo el equivalente de la lealtad autonómica, como se denomina en España. Este ha estado desde el principio en los tratados fundacionales de la UE. Conviene hacer referencia a al menos otros dos principios: el principio de solidaridad, que siempre ha estado en la base del proceso de integración. Se desprende, aunque quizás no aparezca tan claramente en estas disposiciones, del art. 1 así como en el preámbulo del tratado. Este es un principio que siempre ha estado presente en el proceso de integración y que después se concreta en muchos artículos de los tratados. Así poco a poco, se fueron dando ciertos mecanismos de solidaridad europea, como por ejemplo, el presupuesto, que no puede superar el 1% del PIB del conjunto de la UE. En esta última etapa se han introducido en los tratados elementos que llevan la solidaridad al ámbito político, incorporándose dos cláusulas que ilustran esta idea de solidaridad llevada a lo político. La primera de ellas es el art. 222 del tratado de funcionamiento de la UE, este se denomina precisamente cláusula de solidaridad, y se incluyó a raíz de los atentados de 11S en EEUU y dice que si un estado miembro fuese objeto de un ataque terrorista o que sufriese una catástrofe, tiene derecho a solicitar a los demás estados miembros su ayuda para lograr salir de la situación y no verse desbordado. Hay otra cláusula que aparece recogida en el tratado de la UE, en su art. 42.7, siendo similar, pero en el terreno de la seguridad militar, de asistencia mutua en caso de que un estado miembro pudiese sufrir un ataque terrorista procedente del exterior, similar a la de la Base Atlántica de la OTAN, que hasta ahora no había existido. Un último principio es el de apertura y transparencia, que quiere decir que a este se alude también en el art. 1 cuando se dice que se crea una unión en la cual las decisiones se tomarán de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos. A partir de los 90 se empieza a hablar de esta apertura y transparencia, a partir de Maastricht, y esto se refleja en la legislación que en materia de transparencia está en vigor, legislación que procede de las tradiciones más avanzadas de la UE, como las tradiciones nórdicas. www.carrerafacil.com - 19

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2. La Adhesión a la Unión y la posibilidad de retirada de un Estado miembro Las disposiciones que se refieren a la adhesión y retirada de los estados miembros son los arts. 49 y 50 TUE. En el 49 se dan las condiciones para entrar a formar parte de la UE, y el art. 50 es la retirada del estado miembro, es decir, la posibilidad de que un estado miembro, sea uno de los fundadores o uno que se adhirió posteriormente pueda decidir retirarse de la UE. Esta cuestión es delicada, que está también en el centro del debate político en algunos estados miembros por la amenaza de que algunas partes de determinados estados, se secesionen del país. La regulación de la retirada de la Unión, el que el tratado se refiera a esta posibilidad, es algo novedoso, pues hasta que no entró en vigor el tratado de Lisboa, no había ninguna referencia en los tratados a través del cual se pueda retirar un estado miembro. Aunque en algún momento, se ha barajado la hipótesis, nunca un estado miembro ha manifestado su voluntad de retirarse de la UE. Un ejemplo que está en todo manual es el de Groenlandia, y a mediados de los años 80, a petición de las autoridades, dejasen de aplicarse los tratados en Groenlandia, y desde 1985, Groenlandia no forma parte del territorio al que se aplican los tratados. ¿Qué nos dice el art. 50? Es una disposición, “Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión” que dice que todo estado miembro puede decidirlo, y conforme a sus disposiciones constitucionales, y en caso de que lo haga, comunicara su decisión al Consejo europeo, por lo tanto, la retirada se contempla como un derecho de todo estado miembro. Para poder ser miembro de la UE hay que cumplir unas condiciones muy precisas, pero para retirarse basta con una decisión del propio estado y la comunique. Lo que si establece claramente, es que, si bien la retirada no se somete a ninguna condición, lo que si se impone al estado miembro que quiere retirarse es la obligación de negociar las condiciones en las que se va a producir la retirada de la UE. Este art. 50 continúa y contempla un supuesto que podría darse en la práctica y es que esas negociaciones se prolongaran y no se produjera un acuerdo entre el estado que quiere irse y la UE. Así, este art. Nos dice que si transcurridos 2 años no ha sido posible alcanzar un acuerdo, al cabo de esos dos años, la

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retirada podrá comenzar a producir efectos, y esto refuerza que la retirada es una decisión del estado. Así, un estado miembro que ha formado parte de la UE, esa retirada puede suponer consecuencias muy graves para el estado que ha formado parte del mismo. Y por último, el art. 50 en su apartado 5 plantea la suposición de que si ese estado que se ha salido, quisiera entrar de nuevo, y este art. 50 nos dice que sí, pudiendo solicitar su adhesión, pero que se le examinaría como cualquier otro candidato, teniendo que pasar el examen previo a la adhesión. Esta cuestión que se planteaba hipotéticamente de una secesión de una parte del estado, el territorio sería un tercero, totalmente ajeno a la UE. El argumento que se está utilizando es la figura, que no posee sustento en los tratados, de que Escocia y Cataluña, la UE se vería afectada por una ampliación desde dentro, algo que no es posible. 3. Las competencias de la UE: tipología y ejercicio. Debemos volver sobre la idea inicial de que la UE es una organización internacional, siendo sujetos de derecho internacional que se diferencian de los estados en que las organizaciones no gozan de soberanía, mientras los estados si, siendo esta la plenitud de competencias. La UE es una organización internacional y por tanto solo cuenta con las competencias que le han sido atribuidas por los estados miembros a través de los tratados. Este principio básico y elemental, está recogido en el art. 5 del tratado de la UE, y es lo que se denomina el principio de atribución, y está en la base del sistema competencial de la UE. ¿Qué significa esto de la atribución? En el apartado II del art. 5 “En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan. Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros”. Este principio en la práctica de la UE se ve en algún aspecto modulado sobre todo por una doctrina que se denomina de las competencias implícitas, y esta idea de que en su funcionamiento la UE puede tener competencias “implícitas”. ¿Cuáles son los tipos, la tipología de las competencias de la UE?

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Esta cuestión está regulada en el TFUE, en los art. 2 a 6, y nos dic cuales son los distintos tipos de competencias que los estados miembros han atribuido a la UE y en qué ámbitos. Estas novedades se introdujeron en el tratado de Lisboa, pues hasta entonces no encontrábamos una clasificación clara de las competencias de la UE, no es que no existieran, porque se iban ampliando poco a poco, lo que ocurre es que la técnica con la que se redactaron los tratados no permitió incluir una clasificación de los tratados. En el art. 2 del TFUE, dice que la UE tiene competencias para desarrollar algo que se denomina PESC, pero no define esa competencia. -Competencias exclusivas -Competencias compartidas, entre la UE y los estados miembros -Competencias complementarias o de apoyo. El art. 2 define qué entendemos por competencias exclusivas de la UE. Esto quiere decir que “Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia exclusiva en un ámbito determinado, sólo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión”, como la unión aduanera y comercial, así, si no existen estas, el mercado único europeo no puede funcionar. Competencias compartidas: “Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia compartida con los Estados miembros en un ámbito determinado, la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en dicho ámbito. Los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya. Los Estados miembros ejercerán de nuevo su competencia en la medida en que la Unión haya decidido dejar de ejercer la suya”. Le atribuye a la UE la capacidad para adoptar ciertas medidas, pero adoptándose los estados miembros cierta capacidad de actuación. Por eso, el art. 4 del tratado de funcionamiento, veremos que la lista es muy amplia de competencias compartidas. En los apartados 3 y 4, dentro de las competencias compartidas, están las competencias recurrentes, la definición que encontramos en el art. 2, así, a medida que la unión va interviniendo, se produce una reducción de los www.carrerafacil.com - 22

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escenarios, limitando la capacidad de los estados miembros. Pero en estos apartados, se mencionan ciertos ámbitos que se denominan competencias compartidas, pero el hecho de que la UE desarrolle esos temas de investigación, no limitan a los estados. Las competencias complementarias o de apoyo, a las que se dedica el tratado 6 del TFUE, siendo la competencia de la UE más débil, en los que esta puede llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, complementar la actuación de los estados miembros. En relación con las competencias, el art. 5 del TUE es una disposición clave, comienza diciendo que, al hablar del ejercicio de las competencias de la unión, debemos tener en cuenta los principios de subsidiaridad y proporcionalidad. El principio que supone más problemas es el principio de subsidiaridad, que es un principio consustancial al fenómeno de la UE. Se decidió con motivo de la reforma del tratado de Maastricht, incorporar este a los tratados. ¿Por qué? Un poco con la idea de limitar, aunque no solo funciona en ese sentido, los excesos que a juicio de algunos estados miembros, estaban incurriendo las instituciones de la UE a la hora de ejercer sus competencias y por eso, se consideró necesario introducir este principio en los tratados. Por tanto, tiene que ver con el ejercicio de las competencias con las que ya cuenta la UE, y se habla de él como un principio racionalizador de las competencias. El art. 5 en su apartado III “En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión”. Cada vez que la UE quiera intervenir en algún aspecto, deberá tener en cuenta el principio de subsidiariedad, justificando que la intervención de la UE es necesaria porque va a sr más eficaz que si los estados miembros actuasen por separado. El Tratado de Lisboa ha implantado dos mecanismos de control del principio de subsidiariedad. A través del mecanismo de control que ha introducido se asocia a los parlamentos nacionales al control del principio de nacionalidad, haciéndolo a través de diferentes fórmulas, la más relevante el www.carrerafacil.com - 23

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mecanismo preventivo que consiste en, cuando la comisión, encargada de elaborar propuestas en cualquier ámbito de competencia compartida, al mismo tiempo que la envía al consejo y al parlamento europeo, la tiene que enviar a todos los parlamentos nacionales de los estados miembros para que estos, en un periodo de tiempo no muy amplio, examinen esa propuesta y puedan manifestar su opinión sobre si esa propuesta es conforme o no a este principio. 4. La posibilidad de una “unión a la carta”: la cooperación reforzada. La flexibilidad ha sido algo consustancial al proceso de integración europea desde sus orígenes, existiendo estos supuestos en el funcionamiento de la UE, de distintos ritmos en el avance de la UE. Cada vez que un nuevo estado se ha incorporado, se le han permitido periodos transitorios para poder incorporarse a la UE. En la evolución del proceso de integración, es algo que más recientemente encontramos en la regulación de la zona euro, siendo uno de sus objetivos la moneda única. Pero el tratado de Maastricht regulo la posibilidad de quedar al margen de la moneda única, por tanto, 17 estados miembros compartamos moneda única y otros 11 no lo hacen. La cooperación reforzada es el mecanismo jurídico concreto a través del cual se ha tratado de encauzar la flexibilidad en los tratados, es decir, llegó un momento en el que los gobierno y estados miembros creían que era necesario incluir en los tratados un mecanismo general, estableciendo unas pautas para encauzar la idea de flexibilidad en el avance de los estados. Este es un mecanismo que pese a que lleva muchos años en los tratados se han utilizado en 3 ocasiones, y tiene que ver con que las condiciones que se dan para que unos estados avancen más que otros, son muy estrictas. La cuestión clave es ¿Cuáles son las condiciones para que el consejo autorice este mecanismo? El art. 20 del TUE, es la disposición que se refiere a la cooperación reforzada, “Los Estados miembros que deseen instaurar entre sí una cooperación reforzada en el marco de las competencias no exclusivas de la Unión podrán hacer uso de las instituciones de ésta y ejercer dichas competencias aplicando las disposiciones pertinentes de los Tratados, dentro de los límites y con arreglo a las modalidades contempladas en el presente artículo y en los artículos 326 a 334 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

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www.carrerafacil.com La finalidad de las cooperaciones reforzadas será impulsar los objetivos de la Unión, proteger sus intereses y reforzar su proceso de integración. Las cooperaciones reforzadas estarán abiertas permanentemente a todos los Estados miembros, de conformidad con el artículo 328 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 2. La decisión de autorizar una cooperación reforzada será adoptada por el Consejo como último recurso, cuando haya llegado a la conclusión de que los objetivos perseguidos por dicha cooperación no pueden ser alcanzados en un plazo razonable por la Unión en su conjunto, y a condición de que participen en ella al menos nueve Estados miembros. El Consejo se pronunciará con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 329 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.”

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Tema III. El sistema institucional de la UE. Aspectos generales. La comisión europea o la representación del interés general de la UE. 1. Originalidad y caracteres generales del marco institucional de la Unión. La UE cuenta con un marco institucional único, integrado por 7 instituciones, a todas ellas se les reconoce la calidad de institución de la UE en el art. 13 del nuevo tratado de la UE. En este se menciona que el marco institucional está integrado por 7 instituciones, 4 de ellas las podemos llamar clásicas: la comisión, el consejo, el parlamento y el tribunal de justicia, debido a que están vigentes desde el principio de la integración. A estas, a lo largo del tiempo se le han ido sumando otras 3: el consejo europeo, el tribunal de cuentas y el banco central europeo. De estas tres es el consejo europeo la más importante, pero hasta el tratado de Lisboa no se le ha dado el carácter que tiene actualmente. Sin embargo, la regulación del Tribunal de cuentas y del BCE queda relegada al Tratado de Funcionamiento. Basta con leer el art. 13 del TUE y las disposiciones que le siguen para darse cuenta de que en el fondo, el propio tratado de la UE, entre estas instituciones, distingue 5 de una importancia mayor, las 4 primeras + el consejo europeo y otras dos, que tienen una importancia más limitada. Al BCE y al TC, el tratado de la UE no le dedica una disposición específica, sino que su regulación aparece solamente en el TFUE, mientras que en el TUE, encontramos varias disposiciones dedicadas a presentarnos a cada una de las instituciones. La complejidad del sistema institucional no se agota en la existencia de estas, habiendo otros muchos actores que no son instituciones pero que son importantes, como algunos órganos consultivos que no tienen carácter de institución, como el comité económico y social y el comité de las regiones. Dentro de este marco institucional de la UE, vemos como el tratado de Lisboa ha creado un nuevo órgano que tampoco es una institución pero que se le define como un órgano institucionalmente autónomo “servicio europeo de acción exterior” para el que trabajan ya 4000 personas dentro de la UE, que cuenta con una red de embajadas, las delegaciones de la UE en otros países, de 140 embajadas en terceros países. Dentro de la UE, existe otra entidad europea de carácter financiero, el Banco Europeo de inversiones, así como www.carrerafacil.com - 26

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otros organismos de la UE, como el defensor del Pueblo, la oficina de lucha contra el fraude… y un buen número de agencias (FRONTEX, EUROPOL…). Además de complejo, el sistema institucional de la UE, es un sistema muy original y solo comprendiendo bien esta originalidad, se comprende por qué en general y al margen de las sombras, la integración europea ha sido un éxito, sobre todo si lo comparamos con los sistemas institucionales de otras organizaciones. El sistema institucional de la UE no puede interpretarse a través de los parámetros que interpretan el funcionamiento de los poderes públicos en el marco de un estado. En todo caso, como ha señalado algún autor, esa separación sería más funcional que orgánica. Vemos esto porque en la UE, el poder legislativo, es un poder que comparten dos instituciones, el consejo y el parlamento europeo, así este último en cierto modo es un recién llegado. Al hablar del poder ejecutivo, la Comisión, el ejecutivo comunitario, es muy matizable, porque esta tiene esos poderes por delegación por el Consejo, siendo el papel distinto al que lo que podríamos entender por ejecutivo en el Gobierno. Por tanto la lógica del sistema institucional está basada en ciertos equilibrios internos, que son bastante originales. Unos equilibrios que fueron concebidos desde el principio por los “padres fundadores de los tratados”, un equilibrio muy concreto y que hay que conocer. Por ello, el funcionamiento del sistema institucional de la UE, es la que nos ofrece el denominado principio de equilibrio institucional, siendo fundamental para comprender el sistema institucional de la UE, ya que se caracteriza por un equilibrio interno muy peculiar. Este principio ha sido argüido por el Tribunal de justicia en varias veces “TJCE. S. 22.5.1990. PEc. Consejo, Chernóbil, como consecuencia importancia del diálogo interinstitucional exigido por los Tratados que se puede traducir en la celebración de acuerdos interinstitucionales” (art. 295 TFUE). En la UE hay cosas que suenan extrañas en el sistema institucional y en el que esa lógica de pesos y contrapesos es lo que trata de ilustrar este principio de equilibrio institucional. El consejo donde están representados los gobiernos de los estados miembros, este no puede adoptar propuestas de actos normativos, solo a propuesta de la comisión, para evitar el peso excesivo de lo intergubernamental en el sistema. www.carrerafacil.com - 27

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Este equilibrio se puede ejemplificar en el “triángulo institucional básico”. Dentro del núcleo duro de las 5 instituciones, el esquema básico está formado por este triángulo, Comisión-consejo-parlamento, y en el dialogo entre ellos, es como se va fraguando el derecho de la UE, la adopción de normas y actos jurídicos. 2. Aspectos instrumentales: sedes, lenguas y función pública Las sedes de las instituciones de la UE, han sido un tema sensible porque los países miembros buscan que en su territorio estén algunas sedes de las instituciones de la UE. Lo que nos dice el TFUE en su art. 341 se refiere a este tema de las sedes y nos dice que las decisiones relativas a las sedes deben ser adoptadas de común acuerdo por los gobiernos de los estados miembros. Actualmente tras infinidad de vicisitudes incluso recursos ante el TJ, hay un protocolo anexo al TFUE, en el que se nos dice dónde están las sedes de las instituciones determinadas de común acuerdo entre los gobiernos de los estados. Dentro de este reparto de organismos y agencias, ha ido creciendo, en casi todos los estados miembros tiene su sede alguna de estas de la UE, como curiosidad en España tenemos sede de la agencia europea de seguridad y salud en el trabajo (Bilbao)… En cuanto al régimen lingüístico, también ha suscitado algún problema y la UE, entre sus principios que está la defensa de la identidad y de las prerrogativas básica de los estados miembros, y que la diversidad cultural es comprendida como un valor, por tanto esta reconoce que las lenguas oficiales de los estados miembros es también lengua oficial de la UE (art. 55 TUE). Tras la adhesión de Croacia son 24 las lenguas de la UE. Esto no quiere decir que absolutamente toda la información y documentos, estas 24 lenguas estén en absoluto pie de igualdad, aunque si para ciertas cuestiones como para la publicación de los actos jurídicos que pueden afectar a los ciudadanos, personas físicas o civiles. En las reuniones y consejos de la UE, los representantes tienen derecho a utilizar sus lenguas maternas, por tanto tiene que haber un personal dedicado a la interpretación, pero luego en el funcionamiento cotidiano las cosas cambian y cada vez en mayor medida el inglés o el francés, aunque en algún caso el TJ cuando se retiran a deliberar, continúan haciéndolo en francés, por tanto para ser juez hay que entender el francés. www.carrerafacil.com - 28

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Todas las personas que trabajan para las instituciones, órganos u organismos de la UE, están sometidos a un estatuto de la UE, el Estatuto común de la función pública (EPSO). 3. La Comisión Europea o la representación del interés general de la UE: composición, organización interna y funcionamiento. Los poderes de la comisión. La responsabilidad política de la Comisión. Por lo que se refiere al análisis del sistema institucional siempre nos vamos a encontrar con el mismo esquema: en el tratado de la UE es un artículo general, en este caso el 17, donde se nos presenta, a la institución, de qué se trata, y luego ya en el TFUE, tenemos los arts. 244-250). Este esquema se va a repetir con el resto de instituciones. La primera idea a modo de introducción es destacar la originalidad de esta institución. La comisión que siempre ha formado parte del sistema institucional de la UE, es la institución que está encargada de velar por el interés general, y por lo tanto, como se trata de la institución a la que se le encomienda la defensa del interés general de la UE, el rasgo general que tiene es el carácter de la independencia de los gobiernos de los estados miembros, porque si no es así, difícilmente podrá velar por el interés general de la UE. Por tanto es fundamental que la comisión actúe con absoluta independencia. Cuanto más permeable sea ésta a las críticas de los estados miembros, será peor su actuación. En cuanto a la composición, ha sido siempre un tema delicado, determinar quien integra, quien forma parte de los comisarios. Mientras la UE estuvo formado por un número de estados relativamente pequeño (15), el número de comisarios se mantuvo, siendo un tema que se solventó fácilmente porque había al menos un nacional de los estados miembros, y los estados más grandes podrían proponer a dos de sus nacionales a formar parte de la comisión, y así fue durante unos años, siendo de 20 personas. Pero cuando la UE constata que se va a producir una macro ampliación, creciendo el número de miembros, este tema de la composición fue uno de los más delicados. Actualmente lo que nos dice el art. 17 del TUE, en estos momentos la Comisión está formada por una persona de la nacionalidad de cada estado miembro, siendo 28 actualmente. Entre estas se incluye al presidente de la comisión, que www.carrerafacil.com - 29

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si es de alguna nacionalidad, ya no habrá otro comisario de esa nacionalidad. Reducir el número de comisarios a 18, tendría que implantar un sistema rotatorio, algo que no está maduro hoy por hoy. Evidentemente esto es preocupante, porque la comisión para trabajar lo haría mejor con un número mejor, sino que la opinión pública, no pueden evitar pensar que debe haber un nacional de cada estado que debe “velar por el interés nacional”. Para poder ser miembro de la comisión europea debe tratarse de una persona con una competencia en tema europeos, y que ofrezca absolutas garantías de independencia, haciendo honor al cargo de comisario. Normalmente los comisarios europeos suelen ser personas que han ejercido normalmente en mandatos nacionales. Actualmente, al proponerse solo un candidato, se propone uno de la ideología afín al partido que esté en el gobierno, así, Joaquín almunia, que fue propuesto por el antiguo gobierno, parte de su mandato coincide con el de otro grupo político. La duración de su mandato es de 5 años, aunque no siempre ha sido así, siendo antes de 4 años, siendo anómalo. Este periodo es renovable a un segundo mandato. ¿Cómo se designa a los miembros de la comisión? Explicado por el art. 17 TUE. El procedimiento de elección de la comisión está regulado en su apartado 7. Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo y tras mantener las consultas apropiadas, el Consejo Europeo propondrá al Parlamento Europeo, por mayoría cualificada, un candidato al cargo de Presidente de la Comisión. El Parlamento Europeo elegirá al candidato por mayoría de los miembros que lo componen. Si el candidato no obtiene la mayoría necesaria, el Consejo Europeo propondrá en el plazo de un mes, por mayoría cualificada, un nuevo candidato, que será elegido por el Parlamento Europeo por el mismo procedimiento.

El Consejo, de común acuerdo con el Presidente electo, adoptará la lista de las demás personalidades que se proponga nombrar miembros de la Comisión. Éstas serán seleccionadas, a partir de las propuestas presentadas por los Estados miembros, de acuerdo con los criterios enunciados en el párrafo segundo del apartado 3 y en el párrafo segundo del apartado 5. El Presidente, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y los demás miembros de la Comisión se someterán colegiadamente al voto

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www.carrerafacil.com de aprobación del Parlamento Europeo. Sobre la base de dicha aprobación, la Comisión será nombrada por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada.

Se desarrolla en varias fases y donde tiene un papel muy importante el parlamento. Esta ascensión institucional del parlamento se intuye en que representa un papel fundamental en el nombramiento de los miembros de la comisión, dando a entender que entre ambas instituciones se entabla una relación política. El primer paso dentro del procedimiento consiste en designar a la persona que se quiere proponer para presidir la comisión europea. Esta es una decisión que conforme a la redacción actual de los tratados debe tomar el CE por mayoría cualificada, y una vez que se produzcan las elecciones al parlamento, debe ponerse de acuerdo por esta mayoría sobre la persona que se quiere proponer para presidir la comisión. Si en las elecciones al parlamento ha resultado entre los miembros del parlamento, es mayoría los miembros de una determinada tendencia política, la personalidad designada debe ser perteneciente a esa tendencia ideológica. La personalidad que se pretende proponer para presidir la comisión se debe poner de acuerdo sobre ella los jefes de gobierno por mayoría y teniendo en cuenta los resultados al parlamento europeo. Esa persona que propone el consejo europeo tiene que someterse a la aprobación del parlamento europeo, que tiene que elegir al candidato, confirmarlo, y el consejo identifica y propone. Una vez designado el presidente de la comisión o la persona designada para presidir, hay que proceder al nombramiento del resto de la comisión, con la particularidad de que hay uno de esos miembros que se elige por un procedimiento distinto. Una vez que sabemos quién preside la comisión, se proponen por el consejo por mayoría cualificada y de común acuerdo con el presidente electo. Los gobiernos de los estados miembros proponen a una persona y el consejo de la unión, de acuerdo con el presidente, debe proponer a esas personas, que suelen ser personas de ámbito político vinculados al partido político que está en el gobierno. Una vez propuestos, el presidente y los miembros se someten al voto de aprobación del consejo europeo, que es un voto colegiado, www.carrerafacil.com - 31

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aprobando o no aprobando al paquete que se le presenta. En la práctica el parlamento europeo se las ha ideado para crear un sistema para vetar individualmente a cada una de las personas, y ese sistema está inspirado en el sistema de los EEUU para el nombramiento de determinados cargos públicos “hearings”. En la práctica esto ocurre, y el parlamento antes de dar su aprobación de forma global, pide a los candidatos que compadezcan ante la comisión de turno. Este sistema ha puesto en manos del parlamento europeo un instrumento muy poderoso, porque si no se hiciese así, el parlamento solo podría aceptar globalmente o rechazar globalmente, aunque solo tenga objeciones de uno o dos de las personas que se le proponen. Si a la comisión no le parece bien ese candidato, presenta un informe al gobierno de ese nacional, y este gobierno, antes de que se presente este candidato, lo retira, y presenta a otro (caso italiano hace 10 años). Una vez que rimero el presidente y luego el resto han obtenido la aprobación, asumen sus cargos y el consejo europeo por mayoría cualificada los aprueba, y toman sus cargos en Luxemburgo. A partir de ese momento, los comisarios son inamovibles, es decir, no se puede revocar su mandato, solo en caso de que prosperase una moción de censura por parte del parlamento europeo obligando a dimitir a la comisión en pleno, o bien hay un cierto procedimiento, que si incumple manifiestamente sus cometidos, en este caso hay un procedimiento, y la destitución la aprobaría el tribunal de justicia pero NUNCA los gobiernos de los estados miembros. La figura del “nuevo” alto representante La figura del alto representante tiene un estatuto específico, y es una novedad del tratado de Lisboa. El puesto de alto representante fue una creación del tratado de Ámsterdam, cuya denominación era alto representante de la política exterior y seguridad común, estando vinculado solamente a esa función. Ahora, el tratado de Lisboa ha reforzado ese cargo, teniendo ahora mucho más poder, más prerrogativas, porque antiguamente solo estaba vinculado al consejo, siendo una especie de mandatario del consejo, para llevar a cabo ciertas misiones de política exterior y de seguridad. Es un puesto más reforzado e importante, de ahí el cambio de la denominación, y el elemento más importante, es que el alto representante además de estar vinculado al consejo, www.carrerafacil.com - 32

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y presidir el consejo de asuntos exteriores, también es miembro de la comisión europea, ostentando uno de las vicepresidencias de la comisión, condicionando su mandato, ya que es elegida por un procedimiento específico, siendo el consejo europeo por mayoría cualificada quien designa a la persona que quiere que sea alto representante, teniendo que someterse después al voto de aprobación del parlamento europeo. Este cargo está sometido a una cierta tensión institucional, teniendo un pie en el consejo y otro en la comisión, para intentar que la acción europea de la UE fuera más consistente. Es una figura institucionalmente tan relevante que el tratado de la UE le dedica un artículo exclusivo a esta figura para explicarnos qué es. Sobre la organización interna de la comisión, el presidente dirige los trabajos y le corresponde “asignar las carteras” a los distintos comisarios, aunque en la práctica debe respetar ciertos “términos” como el de no dar una “cartera insignificante” a un comisario de un país “grande”. Si el presidente además le pide a un comisario que dimita, el comisario debe dimitir (art. 17.6 TUE). La comisión se organiza internamente en direcciones generales (“ministerios”) y servicios comunes, bajo la responsabilidad de cada uno de los 28 comisarios. Y dentro de las comisiones hay como servicios comunes, como el servicio de la abogacía común o un servicio general de lucha contra el fraude. Todas estas se reparten entre los comisarios, y cada uno está al frente de uno o varias de esas comisiones. Por eso tampoco es razonable que el número de comisiones sea excesivos porque llegará un momento que no habrá nada que repartir. La sede de la comisión está en Bruselas. La comisión adopta sus decisiones por mayoría absoluta, y celebra una reunión a la semana, adoptando sus decisiones colegiadamente, aunque se puede delegar, o utilizar el procedimiento escrito, circulando entre todos los comisarios un escrito. Competencias o funciones de la comisión: Una de las atribuciones básicas y fundamentales y que explican más claramente ese juego de equilibrios, de pesos y contrapesos, es la función de la iniciativa normativa, con un enorme calado político, siendo una de las competencias que mejor ha definido el papel de la comisión, queriendo decir www.carrerafacil.com - 33

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que se encarga de elaborar las propuestas normativas en el marco de la UE, poniendo en marcha el proceso legislativo, dándole un enorme poder. Esta función goza en virtud del art. 293 TFUE, de un escudo de protección muy importante y es que cuando presenta su propuesta normativa, los estados miembros solo pueden modificar o enmendar por unanimidad. Esta función es lo que permite identificar a la comisión como el motor del proceso de integración. Este poder tan importante recae en ella porque se supone que es la mejor situada en la UE para identificar el interés general del proceso de integración. Para identificar ese interés general, no pueden haceros los funcionarios en la sede general, sino que está en dialogo constante con los gobiernos y con los sectores afectados por cualquier legislación de la UE, habiendo un dialogo fluido con los diversos sectores. Esto suele llevar meses de trabajo. Una segunda competencia es la del control del cumplimiento de las normas, es decir, la comisión debe velar también como institución independiente por la observancia de la UE, porque todos los que están obligados por el derecho de la UE se aplique de forma uniforme, haciéndolo de forma administrativa, teniendo la capacidad de llevar ante el tribunal de justicia, a aquellos que considera que no cumplen con ello. La comisión vigila el cumplimiento del derecho por lo que se refiere a los estados miembros y a los particulares, personas jurídicas. En lo que se refiere a los estados miembros, la comisión tiene en sus manos un instrumento muy poderoso para controlar a estos, el procedimiento por incumplimiento. Puede llevarlo a cabo cuando considere la comisión en su reunión semanal, que un estado miembro no está cumpliendo adecuadamente las obligaciones que le incumben. Este procedimiento se desarrolla en dos fases: la primera es puramente administrativa, dialogando con el estado miembro y si la comisión considera que el gobierno está incumpliendo y no va a cambiar, puede presentar una demanda, pasando a la fase jurisdiccional, ante el TJ. Los problemas relativos del incumplimiento, al estar sometidos todos los estados a la jurisdicción, ponen en manos de la comisión quién se ocupe de vigilar que los estados miembros cumplen y si no, requerirle el cumplimiento o llevarle ante la jurisdicción. Teóricamente existe la posibilidad de que un estado demande a otro por incumplimiento, porque www.carrerafacil.com - 34

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cuando uno considera que otro no está cumpliendo. Cuando hablamos de particulares hablamos de personas jurídicas, y el problema es que la comisión solo puede ejercer estas funciones en sectores muy específicos, porque normalmente el derecho de la UE lo aplican las autoridades de los estados miembros, y hay pocos sectores en los que la comisión actúe directamente de forma administrativa. Aquí la comisión es la que vigila que los grandes operadores económicos, no incurran en prácticas o acuerdos restrictivos de las competencias. Hay otros dos capítulos de competencias que pertenecen a la comisión, una de ellas es la competencia normativa o de ejecución, es decir, la comisión más allá de poner en marcha el procedimiento normativo tiene capacidad para ejecutar el derecho de la UE y desarrollarlo. Representación exterior de la UE: en virtud de los tratados de la UE ha llevado a cabo funciones de representación exterior de la UE. Desde el presidente de la comisión hasta muchos comisarios que realizan funciones de carácter exterior.

Tema IV. La representación de los intereses de los Estados: el Consejo Europeo y el Consejo 1. El Consejo Europeo: proceso de institucionalización, organización y funciones. Esa representación directa de los gobiernos de los estados miembros estuvo garantizada durante mucho tiempo primero por el consejo, y después por el consejo de la unión. Junto a la primera, el consejo, fue surgiendo primero en la práctica y después ya cristalizada en los tratados, otra institución, otro foro al que finalmente el tratado de Lisboa ha reconocido el estatuto de institución de la UE, siendo el Consejo Europeo. El consejo europeo, conforme al art. 13 del TUE, se introduce en este tratado de Lisboa, reconociéndole el estatuto en sentido estricto de la UE. El consejo europeo surge a mediados de los 70 sobre la base de la práctica de los estados, consistiendo en que cuando comienzan a funcionar las comunidades europeas se constata que en el sistema institucional de la UE no hay ninguna www.carrerafacil.com - 35

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institución en la que puedan participar los máximos líderes políticos de los estados miembros. Esta laguna de que no había ningún foro de gobierno, dio lugar a que desde comienzo de los años 60, en los inicios del proceso de integración, comenzaran a convocarse sin ninguna periodicidad lo que se denominaron cumbres de jefes de estado o de gobierno de los estados miembros, pero como algo informal, como un foro donde de vez en cuando los jefes de estados de gobierno se reunían para tratar la actualidad internacional y diversas cuestiones. En estas fechas, y en una cumbre, se decide que para darle más formalidad a este aspecto, las cumbres pasarían a llamarse Consejo europeo, pero sin modificar los tratados. A partir de los años 60-70 se pensó que se podían celebrar 3 cumbres al año, formalizando el formato sin establecer normas específicas, pero haciendo referencia a los tratados. Así siguió funcionando en la década de los 80, con la salvedad de que en el Acta única de la UE (1987) por primera vez se hace una referencia al CE, como algo en la práctica, pero sin referirse a una institución y posteriormente en el tratado de la UE, cuando se crea la UE a principios de los 90, se dedica ya por primera vez un artículo del tratado sin decir que sea una institución, fuera de las disposiciones, para dar en dos párrafos una explicación de lo que era el CE, y así hemos continuado en este tiempo, aunque con el debate del tratado constitucional si se elevaba el rango. Encontramos un artículo, el 15 en el TUE, que regula el consejo europeo como institución de la Unión. Composición El art. 15 del TUE, la disposición de referencia del CE, y después una regulación más completa en el TFUE. En el 15 se dice quién integra: -jefes de estado o de gobierno de los estados miembros de la UE, más el presidente del consejo europeo (estable) y el presidente de la comisión, acompañado de la alta representante de la UE para asuntos exteriores y política de seguridad. Además en determinados casos, los jefes de estado o gobierno se podrán hacer acompañar por algunos de sus ministros y el jefe de

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la comisión por algún comisario. ¿Por qué la referencia a jefes de estado y de gobierno? Hubo una época en la que participaban los ministros de asuntos exteriores, pero se ha decidido que no porque era multitudinario, y se considera que el CE, debe ser una reunión “al calor de la lumbre”. El tratado de Lisboa en el tema de la composición ha introducido una novedad, pues hasta ahora la presidencia del CE iba rotando cada 6 miembros (¿meses?). Esto llevo a que durante mucho tiempo las reuniones se hicieran en el país del presidente, y el tratado de Lisboa eliminó esta rotación por un presidente estable, elegido por los miembros del propio consejo que ejerce estas funciones de dirección de los trabajos, coordinación, seguimiento, etc. Por tanto se trata de una novedad encaminada a garantizar una mayor estabilidad

de la agenda europea, evitando que se vea muy mediatizada,

propulsando la continuidad, y en este caso, es renovable hasta los 5 años. Lo elige por mayoría cualificada, por dos años y medio. Las funciones del presidente del consejo europeo están reguladas en el art. 15 del TUE: El Presidente del Consejo Europeo: 

a) presidirá e impulsará los trabajos del Consejo Europeo;



b) velará por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo, en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales;



c) se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo;



d) al término de cada reunión del Consejo Europeo, presentará un informe al Parlamento Europeo.

El Presidente del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. El Presidente del Consejo Europeo no podrá ejercer mandato nacional alguno.

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Funcionamiento interno del CE Al convertirse en institución ha sido necesario aprobar un reglamento interno del CE, cosa que antes no había ocurrido nunca. El CE como no era una Constitución, en un primer momento no necesito un reglamento interno. Este fue aprobado con la entrada en vigor del TUE. Los tratados nos dicen que el CE al menos se reúne 4 veces al año, dos cada semestre. Lo tradicional es que siempre haya una reunión al final de cada semestre y a esas reuniones se le suman la de primavera y la de otoño. También puede ocurrir que se realicen reuniones extraordinarias. En cuanto al funcionamiento interno (235-236 TFUE), el CE en cuanto a su funcionamiento surge en la práctica de las cumbres y la idea siempre fue en que el formato no fuese muy rígido habiendo flexibilidad y por tanto durante mucho tiempo el consejo europeo tomaba sus decisiones por consenso y, no había un procedimiento específico, y por mayoría cualificada se aplican las normas relativas a esta en el seno de la UE. Funciones Hay que completarlas con las disposiciones de los tratados. Tradicionalmente la función básica del CE ha sido la de dar a la UE los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones políticas generales, es decir, apareció no como una institución para tomar decisiones concretas, sino como una especie de órgano encargado de dar esos impulsos y orientaciones al proceso de orientaciones. El CE mantiene esa función y al convertirse en institución se le añaden otras funciones, con una limitación, y es que el consejo europeo no ejerce funciones legislativas, no pudiendo salir normas generales. Cuando el consejo adopta decisiones de este tipo, estas gozan de todos los atributos de un acto jurídico. Esto no es impedimento para que el consejo continúe adoptando al término de cada una de las sesiones un documento en el que se recoge el debate y las decisiones que se han ido adoptando, este documento se denomina las conclusiones del consejo europeo y estas van acompañadas como anexos de declaraciones o resoluciones.

2. El Consejo. Composición, poderes y procedimientos de votación (art. 16 TUE y 237-243 TFUE) www.carrerafacil.com - 38

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Está regulado en el TUE, en su art. 16 junto con varios preceptos del TFUE, es la institución en la que están representados los intereses de los estados miembros tradicionalmente. Indica su composición: -El Consejo estará compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto (art. 16.2).

Esta fórmula trata de reflejar la posibilidad de que algún estado miembro se haga representar en el consejo por personas que no forman parte estrictamente por el gobierno del estado, sino que son parte de los gobiernos subestatales, como las comunidades en España. Si un estado miembro se hace representar por esa persona, a quién representa no es a la región, a la comunidad (belga) de cuyo gobierno forma parte, sino al estado miembro de la UE, pero conforme a los arreglos se permite que al abordar temas de competencias sub estatal. Esta primera definición dice que la composición del consejo a diferencia del CE no es una composición permanente y estable sino que cambia en función de las materias sobre las que tiene que pronunciarse y puede reunirse en distintas formaciones (hasta 10 formatos distintos). Dependiendo de las materias, lo hace un consejo u otro. Con la entrada en vigor del tratado de Lisboa fue necesario desdoblar en el Consejo de Asuntos exteriores, individualizado a partir de la entrada en vigor del TUE, frente a las funciones de coordinación del Consejo de asuntos generales. En el consejo de asuntos exteriores, tienen la figura de ministro de asuntos europeos. La decisión de en cuantas formaciones se puede reunir el consejo de la unión la toma el consejo europeo en la que aparecen recogidas las formaciones, pues el TUE solo alude a las formaciones de asuntos exteriores y asuntos generales. El papel de la presidencia en el Consejo asume unas funciones muy importantes en cuanto a la organización de los trabajos del consejo y sobre todo en relación con cuando se pasa a la votación en una reunión del consejo, siendo su papel muy relevante. En relación con este tema el TUE ha www.carrerafacil.com - 39

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introducido cambios, pues el sistema tradicional para el ejercicio de la presidencia consistió desde los orígenes del proceso en que la presidencia va rotando cada 6 meses entre los gobiernos de los estados miembros. Esto quiere decir que en todas las formaciones del consejo, durante la integración, se decía que le correspondía la presidencia de la UE, de todo el consejo, de todas las formaciones dentro del consejo. El TUE, ha modificado en ciertos aspectos este sistema tradicional de la rotación semestral, pero por lo que se refiere al consejo ha introducido modificaciones, y la más importante consiste en que con la entrada en vigor, el consejo de asuntos exteriores pasa a tener una presidencia permanente o estable, que corresponde al alto representante de la UE para asuntos exteriores y política de seguridad. La alta representante es una figura tan importante que el propio tratado de la UE le dedica un artículo, y el que se ponga a una persona al frente de este consejo, tiene que ver con la necesidad de que al frente de la diplomacia europea, haya una persona que garantice una mayor visibilidad y coherencia, continuidad en los trabajos, es decir, que no vaya cambiando la cara de la UE cada 6 meses, lo que ocurría con anterioridad. Resto de formaciones del consejo se sigue usando el sistema de rotación semestral. El tratado de Lisboa ha introducido un matiz que de hecho en la práctica se venía utilizando que consiste en los tríos de presidencia, es decir, que los estados que ejercen la presidencia de la UE intenten coordinarse para cubrir periodos más amplios, y esto empezó con la presidencia de España en 2010, junto con Bélgica y Hungría. Hay una formación del consejo que no aparece en la lista de formaciones que surgió con la práctica, junto con la implantación del euro. El tratado de Lisboa le dedica un protocolo al Eurogrupo, aquellos estados miembros que forman parte de los estados miembros, formado por sus ministros de economía. Dentro del Eurogrupo se elige a su presidente, dentro de los miembros del Eurogrupo para coordinar los trabajos. 3. La preparación de las tareas del Consejo: el COREPER El Comité de Representantes permanentes (COREPER), (arts. 16.7 TUE y 240 TFUE). www.carrerafacil.com - 40

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Existe en el seno del consejo un comité o un órgano, no siendo una institución, el COREPER. Este es un órgano dentro de la estructura del consejo con una importancia capital por una razón básica, y es que los miembros del consejo no están

permanentemente

en

Bruselas.

Forman

parte

del

mismo

los

representantes permanentes que son técnicamente los embajadores de cada estado de la UE. La representación permanente por ejemplo de España en Bruselas por el volumen de personas y medios materiales es la embajada más importante, porque sus funciones representativas son lo de menos, es decir, esa representación está incrustada en el sistema institucional a través de este órgano. La maquinaria fundamental del consejo es el COREPER, quien garantiza el funcionamiento de esto, quienes le cocinan las decisiones a los ministros son los miembros del COREPER. En la práctica el COREPER se reúne en dos formaciones distintas. El COREPER I, pese a la denominación con el I, participa el segundo de a bordo de la representación permanente, el adjunto, y se encarga de todos los temas de carácter técnico. Al COREPER II donde participan los jefes de la representación, van todos los asuntos de contenido político, cuestiones más sensibles políticamente para los gobiernos de los estados miembros. En la práctica, el COREPER que está por debajo de las reuniones de los ministros es la punta de una estructura mucho mayor, y para que los representantes puedan trabajar tienen que estar elaboradas las cuestiones por los grupos de trabajo, están integrados por técnicos y en cada grupo de trabajo hay un representante de cada uno de los estados miembros. En el orden del día del consejo de la UE, siempre se estructura en dos partes, puntos A, son los que se abordan en primer lugar, siendo cuestiones respecto de las que se ha alcanzado un acuerdo y lo único que tienen que hacer es ratificar ese acuerdo. Competencias del Consejo En relación con estas, al igual que ocurre con el resto de instituciones el TUE ha introducido una redacción mucho más transparente que la que existía con anterioridad. Todas las disposiciones relativas con cada una de las instituciones comienzan describiendo las competencias de la institución, y en este caso acudimos al art. 16 del TUE, es decir, son la función legislativa y presupuestaria. El Consejo siempre ha sido la institución básica de decisión en www.carrerafacil.com - 41

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el seno de la UE. Esto continua siendo así, lo que ocurre es que a medida que ha ido avanzando este proceso, el parlamento europeo ha ido acaparando mayores poderes y por lo tanto el consejo ha ido compartiendo ese poder general de decisión con el parlamento, por eso el art. 16 dice que el consejo ejerce junto al parlamento las funciones legislativas y presupuestarias. Esto no quiere decir que el consejo haya dejado de ser la institución en la que recae el peso de la UE, pero fuera de lo legislativo y lo presupuestario, las decisiones siguen cayendo sobre el consejo. En segundo lugar nos dice el art. 16 que dispone de un poder de coordinación de las políticas económicas de los estados. Al consejo, es la institución sobre la que recae la coordinación de las políticas económicas, porque en este caso no existe una única, sino que cada estado miembro tiene cierto margen de maniobra y para coordinarlas el consejo ejerce esa supervisión. Al consejo le corresponda cada vez que delega en la comisión, ejercer un control sobre la comisión cuando se le encomienda la ejecución de actos delegados. Lo esencial son el poder de decisión y la coordinación de políticas económicas. Procedimiento de toma de decisiones Mayoría simple, unanimidad y mayoría cualificada. El procedimiento general es el de la mayoría cualificada Los tratados siempre han sido muy claros estableciendo desde los orígenes 3 métodos para la adopción de decisiones en el consejo: -Mayoría simple: muy escasos supuestos, y normalmente para decisiones de poca importancia, en cierto modo de trámite o aplicación de otras normas o decisiones previamente adoptadas. En muy pocos tratados se adopta esta mayoría simple, como en situaciones muy concretas. -Unanimidad: pese a que se ha reducido mucho, todavía sigue siendo un procedimiento importante para la toma de decisiones del consejo de la UE. Esta se reserva para aquellas materias o supuestos que resultan muy sensibles para los estados miembros, como materias en las que los estados no están dispuestos a aceptar que quedando en minoría la decisión que se adopte sea www.carrerafacil.com - 42

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obligatoria. A medida que va avanzando el proceso de integración, los supuestos en los que se aplica han ido reduciéndose, significando que se adoptan decisiones con más agilidad, avanzando en el desarrollo de varias funciones, reduciéndose el número de supuestos en los que se exige esta unanimidad. -Mayoría cualificada: este procedimiento es el general para la toma de decisiones. En el art. 16 del TUE, dice que salvo que se indique lo contrario las decisiones del consejo se toman por mayoría cualificada. La mayoría de las decisiones del Consejo se adoptan por esta, siendo el rasgo distintivo del proceso de integración, ya que los estados ceden a la hora de las decisiones y aceptan que las decisiones se adoptan por ella. El hecho de que el tratado establezca como procedimiento general esta mayoría cualificada, no quiere decir que en todos los casos, se acabe votando en el seno del Consejo, siendo algo relativamente excepcional. ¿Para qué sirve? Es extremadamente eficaz porque en una materia en la cual los estados saben que hay una materia que debe decidirse por esta mayoría, cuando se sientan a la mesa de negociación lo hacen con una posición muy distinta, mucho más flexible. La cuestión fundamental viene de cómo se calcula esa mayoría cualificada, pues el umbral de la mayoría se coloca entre la mayoría simple y la unanimidad, pero puede haber mayoría absolutas muy dispares. En el marco del proceso de integración europea, desde los orígenes, se decidió ponderar el voto de cada estado, atribuyendo a cada estado un peso y establecer así el umbral de la mayoría cualificada. Desde los orígenes hasta finales de 2004 el sistema funcionó otorgando a cada estado miembro un voto, desde 10 votos a los estados más grandes hasta 2 a Luxemburgo. La mayoría cualificada suponía exigir un número de votos del 71% de los votos ponderados. En un principio se calculó atendiendo a la importancia y población de cada estado, pero también respetando el principio de que los estados más pequeños, pese a la reducción de su población tuvieran un cierto peso en la toma de decisiones de la UE.

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Pensando también en que en los años 50 con la creación de las comunidades europeas, había 3 estados grandes y 3 medianos y pequeños, habiendo que buscar un equilibrio, sin que los grandes pudieran imponer, y que los últimos no pudieran bloquear la toma de decisiones. A medida que se fueron incorporando nuevos estados, este sistema se fue proyectando hacia los nuevos estados. Desde los orígenes hasta 2004 a la UE se habían incorporado 9 estados miembros, y de ellos únicamente UK y España podían considerarse estados grandes, y el resto estados pequeños, habiendo una clara mayoría de estados medianos y pequeños. Con lo cual, a pesar de haberse dado los ajustes apropiados, se producía una sobre representación de los estados pequeños y medianos por encima de los grandes. En el tratado de Ámsterdam no fue posible encontrar una solución y a medida que se iba acercando la perspectiva de la ampliación hacia el este, en los 90 se produjo un problema, ya que se era consciente de que los países con este sistema del este y del centro, no podrían entrar en la UE. Por tanto, proyectando este sistema supondría una perversión del sistema, y lo que se ideó como un equilibrio, acabaría produciendo que el funcionamiento del consejo se volviera imposible. Este fue el tema más delicado de la reforma constitucional. Finalmente ante la perspectiva de que si no se conseguía reformar la ponderación, no había ampliación, y bajo esta presión en Niza en 2000, se consiguió un acuerdo para reformar el sistema de ponderación del voto, que no satisfizo a nadie, porque introdujo más complejidad, aunque permitió que se desbloquease la perspectiva de la ampliación. Hubo muchas propuestas, llegando a recurrir los estados a matemáticos para lograr fórmulas. Finalmente se optó por un sistema, que todos acabaron aceptando, consistiendo en elevar el número de votos asignado a cada estado. En el sistema en vigor hasta 2004 era relativamente pequeña, entonces la solución por la que finalmente se optó permitió matizar más. Ampliando la horquilla desde 3 votos, pero llevando el límite superior hasta 29 votos, y el peso de los estados grandes se multiplicaba por 3, mientras que el peso de los estados pequeños a penas se multiplicaba 0.5.

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El umbral de la mayoría cualificada se colocó en el entorno del 74. Tras la adhesión de Croacia, la mayoría cualificada se alcanza con 260. Hasta Niza el único criterio que se utilizaba era el del número de votos y con Niza se introducen dos condiciones para que se pueda considerar alcanzada esta mayoría, teniendo que haber una mayoría de estados miembros, porque si estos 260 no corresponden al menos a 15 estados miembros la decisión no podrá considerarse adoptada. En contra partida los estados miembros introdujeron otra cuestión, que detrás de ese número, haya representado como mínimo un 62% de población de la UE. En este sistema para evitar que una decisión se adopte por mayoría cualificada se puede alcanzar la minoría de bloqueo por 3 formas: -estados que sumen al menos 93 votos. -14 estados miembros aunque no sumen esos votos. -Estados que sin llegar a ese número, y sin sumar el número de 14, representasen un 38.05%. Esta fue la única solución que se alcanzó para reformar este sistema y hacer posible la ampliación. Este nuevo sistema comenzó a aplicarse a partir de 2004, siendo sólo aplicable a partir del cambio de legislatura (1 de noviembre de 2004). Es comprensible que nadie se sintiera muy satisfecho con esta reforma y por ello este tema volvió a plantearse en el marco de la convención sobre el futuro de europa, que elaboró el proyecto de tratado constitucional, sobre todo para hacer el sistema más transparente y sencillo y que no hubiera que sacar la calculadora para determinados momentos. El tratado constitución contenía una modificación de nuevo del sistema de ponderación, que ha pasado al tratado de Lisboa, y si se lee el art. 16, introduce un nuevo sistema de ponderación del voto, más sencillo y transparente. Este sistema que todavía no se está aplicando en la práctica, por primera vez en la historia, se prescinde de asignar un número concreto de votos a cada estado miembro y tener que hacer todo tipo de fórmulas para que reflejase el peso del estado. El sistema por el que se ha optado ahora es el sistema de la doble mayoría. El nuevo sistema para el cálculo de la mayoría cualificada maneja dos www.carrerafacil.com - 45

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magnitudes, intentando compaginar el hecho de que la UE es una organización internacional integrada por estados, y por ese simple hecho, te da un cierto peso en la toma de decisiones, y tan estado miembro es Malta como Alemania, y compatibilizarlo con el elemento más democrático de la población, siendo los estados más poblados los que tengan más peso en la decisión. Así una decisión se considerará adoptada si cuenta con el apoyo del 55% de los estados miembros y que representen a un 65% de la población. Si se dan ambas, la decisión se considera adoptada por mayoría cualificada. El hecho de que la población de los estados miembros evolucione, es importante a la hora de calcular la suma de cuantos estados pueden calcular el bloqueo de la toma de decisiones, bastando con que superen el 35%. Este sistema, que supone un avance, tiene una pequeña complicación, y es que se añadió a instancia de algunos estados miembros, como España, el que la minoría de bloqueo esté siempre compuesta por al menos 4 estados miembros. Es decir, no basta con que Alemania, Francia y UK, sumen más del 35%, necesiten otro socio que les acompañe en esa minoría del bloqueo. Este sistema es un sistema que no se ha aplicado inmediatamente pues cuando se negocio había que satisfacer a aquellos estados más reticentes a cambiar la ponderación del voto, el art. 16 dice que se aplicará a partid del 1 de noviembre de 2014, debido a las elecciones de la UE. Además, se dice que todavía hasta mediados del 31 de marzo de 2017, si un estado miembro lo solicita, podría seguir aplicándose el sistema actual (el anterior). La diferencia está en que tanto en el procedimiento de la mayoría simple, como en la de la unanimidad, requiriéndose que todos estén a favor, en ambos, todos los estados miembros tienen el mismo peso, digámoslo así que cada estado miembro tendría un voto. Obviamente somos conscientes de que si una decisión debe adoptarse por unanimidad y están todos los estados de acuerdo salvo, Malta y Chipre, y las posibilidades de que resistan en su posición, es complicado por el coste político. Pero sobre el papel es esa capacidad. Mientras en el supuesto de la mayoría cualificada es distinto porque el cálculo se realiza mediante la ponderación, asignándole un peso específico a la hora de tomar la decisión. www.carrerafacil.com - 46

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Tema V. La representación del interés de los ciudadanos: el Parlamento Europeo. 1. La elección mediante sufragio universal directo El parlamento europeo es la institución que directamente

estamos

representados en el sistema institucional de la UE. Por lo tanto, el parlamento europeo es la institución más se ha vinculado al principio democrático. En el artículo 10 se dice que uno de los rasgos democráticos de la UE es que los ciudadano elegimos directamente a los representantes del parlamento europeo. Es una institución compuesta por representantes directo. Esto es muy excepcional en el contexto de las OOII. Normalmente, los parlamentos de las OOII están compuestos por delegados de los estados miembros. De todas las instituciones de la UE, el parlamento es sin duda alguna la que más ha cambiado con el paso del tiempo. En los años 50, el parlamento europeo, donde se llamaba asamblea parlamentaria de las comunidades europeas. Esta tiene poco que ver con el actual, las funciones eran estrictamente consultivas, el consejo consultaba a la asamblea parlamentaria sin que esa opinión fuera vinculante para el Consejo. 2. Composición, organización interna y funcionamiento. -

Composición y (artículos 14 TUE y 223 ss. TFUE)

La composición del Parlamento comenzó a convertirse en un problema ya a medias de los años 90 del siglo pasado porque a medida que se iba incrementado el número de estados miembros, también se iba incrementando el número de representantes en el Parlamento. En el tratado de Ámsterdam, se acordó que el máximo número de 700 miembros. Ante la incapacidad de los estados para

contener ese número, en Niza se dijo que 700 eran poco y

quizás era mejor 750 miembros. Hasta que entro el Tratado de Lisboa, encontramos la lista de los eurodiputados de los estados miembros y el número de miembros del parlamento europeo que les correspondían. Finalmente se ha encontrado una fórmula para contener el número de los miembros del PE. www.carrerafacil.com - 48

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Se define cual es el sistema general para repartir los escaños del parlamento europeo de los estados miembros. El parlamento estará compuesto por 750 miembros más el Presidente, que se repartirán conforme a un sistema decrecientemente proporcional, con lo que cada estado asignara como mínimo a 6 eurodiputados para los estados más pequeños y 96 para los estados más grandes, nunca pudiendo superar los 750. Que sea proporcional quiere decir que: Tiene que estar proporcionalmente asociada al número de habitantes de los estados miembros. Para las elecciones del año que viene, el Consejo Europeo ya ha aceptado la decisión. Sabemos que en esa decisión aparecen repartidos los 751 miembros entre los estados miembros. Actualmente, Alemania tiene 99, España tiene 54 hasta los 6 que se eligen en Estonia, Luxemburgo, Chipre o Malta. -

Elección de los miembros:

Desde los orígenes del proceso de integración, se preveía que el PE, que en aquel entonces se llamaba asamblea parlamentaria de las comunidades europeas,

debía ser elegido por sufragio universal. Lo que ocurre es que

durante la etapa inicial, la asamblea parlamentaria estaba formada por delegados de los parlamentos nacionales. En 1979 se celebraron elecciones al parlamento europeo por sufragio universal, los ciudadanos eligieron a sus representantes en el PE. En 1976 se hizo una reforma de los tratados mediante la cual se hizo posible la elección del PE. Desde ese año, se han celebrado cada 5 años las elecciones. Esa decisión de 1976, estableció unas normas elementales. En los tratados, siempre se habló la conveniencia de adoptar un procedimiento común electoral. Con el paso del tiempo, se constató que era imposible de establecer un acuerdo por parte de los estados miembros. Por ello, se introdujo en los tratados, la posibilidad de que se adoptara un procedimiento basado en principios comunes y no un procedimiento común. Esto es lo que permitió que en el 2002 se aprobase una decisión que completa el acto electoral del 76 y en virtud de la cual se establecen esos principios comunes que rigen las elecciones al PE.

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En realidad, los principios comunes, son unos principios muy básicos. Algunos de ellos son: o Sufragio universal directo. o El sistema para el cómputo de cotos es un sistema proporcional. o Límite de votos que hay que obtenerse

para tener representación

parlamentaria. o Incompatibilidades de los eurodiputados. El sistema no es uniforme para todos los estados miembros. Por ejemplo: la mayoría de edad para poder votar en las elecciones al PE, no siempre es de 18 años. Que se utilicen listas abiertas o cerradas. A la hora de establecer las circunscripciones electorales, en España es única. El día de celebración de las elecciones, hay estados que tradicionalmente las elecciones se realizan en días laborales, mientras que en España se realizan el domingo. De este modo, en la UE, se dice que las elecciones se dan cada 5 años en una horquilla de 4 días, de jueves a domingo, con la limitación de que no se podían hacer públicos los resultados hasta que cierren los colegios electorales. -

Ciudadanía de la unión.

Es el derecho de sufragio activo y pasivo. Poder votar y poder ser candidato a las elecciones del PE. Conforme a las normas, es un derecho que está vinculado al estatuto de la ciudadanía de la Unión. Es un derecho que nos corresponde en cuanto a ciudadanos de la unión, nos podemos presentar para la elección al PE en el estado en el que residimos. Está regulado en una directiva del año 1993 que permite establecer ciertas condiciones en cuanto al número de años de residencia en otro estado miembro. Con relación a las elecciones del PE, podemos ver cómo ha ido evolucionando la participación al PE desde 1979. La participación ha ido cayendo ininterrumpidamente desde 1979. El cuadro nos refleja una realidad paradójica: quienes votan a las elecciones del 1979 votaban a un PE que no tenía poderes, mientras que quien voto al PE en 2009 se estaba votando a un PE con amplios poderes. Cuando votemos en 2014 estaremos votando a un PE aún más fuerte y con más competencias. www.carrerafacil.com - 50

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Organización interna En cuanto al análisis orgánico del parlamento: -La presidencia junto a los catorce vicepresidentes y cinco cuestores, el presidente es elegido por periodos de dos años y medio (se eligen dos mesas en cada legislatura). Existen también comisiones del seguimiento de cada una de las políticas del parlamento europeo. Una cuestión interesante también es la relativa a los grupos políticos, los eurodiputados que elegimos en cada estado miembro. Estos parlamentarios no forman grupos políticos nacionales, sino que se agrupan en función de su orientación política. Esto es importante porque si bien no existen partidos políticos europeos, como mucho existiendo asociaciones, pero dentro del parlamento si existen estos grupos políticos de los cuales forman parte todos los miembros de la institución con una determinada orientación y la cámara funciona con el trabajo de estos grupos políticos. Existen: -Grupo del partido popular europeo -Grupo de la alianza progresista de socialistas y demócratas. -Grupo de alianza de los demócratas y liberales de europa. -Grupo de los verdes/alianza libre europea. -Grupo de los conservadores y reformistas europeos. -Grupo confederal de la izquierda unitaria europea (países nórdicos) -Europa de la libertad y la democracia. El reglamento interno del parlamento europeo privilegia el que formen parte de los grupos políticos el mayor número posible de nacionalidades de la UE, no pudiendo haber grupos políticos integrados por un solo miembro. A la hora de formar grupo político en la UE, si solo forman parte de él, dos o tres estados, el requisito es tratar de privilegiar a los grupos políticos que sean más multinacionales posibles, con gran parte de estados miembros. 3. Los Poderes del Parlamento europeo: normativos, presupuestarios y de control político.

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El parlamento europeo es la institución que ha experimentado cambios más profundos a lo largo del proceso de integración, y estos no se refieren al número de miembros, sino a los poderes de este, ganando progresivamente nuevos poderes y nuevas competencias. De tal forma que en la actualidad si leemos la disposición básica que el tratado de la UE dedica al parlamento, veremos cómo comienza, “el parlamento europeo...” (Art. 14 TUE), por tanto podemos ver que son poderes o competencias de una importancia capital. Así el poder legislativo y ejecutivo se reparte en las dos ramas, entre el Consejo y el PE, pero no se refiere a la toma de cualquier decisión, sino legislativas o presupuestarias. Por tanto, en cierto modo, hay un modelo bicameral, algo parecido a lo que ocurre en Alemania, una cámara elegida por los ciudadanos, y otra en la que estén representados los miembros de la federación, o el ejemplo de USA. Esto es por lo que se refiere al ejercicio de poderes legislativos o presupuestarios. Comenzando por el poder político o democrático, el PE cuenta con los instrumentos clásicos con los que cuenta cualquier parlamento a la hora de controlar al ejecutivo, pero no podemos identificar solamente con la comisión, sino también con el consejo. Estos son: -preguntas e interpelaciones en el PE. Esta labor se ejerce sobre todo a la Comisión, pero no solo, ya que compadece también la presidencia de turno, el presidente del BCE… Junto a estos mecanismos cotidianos, existe el mecanismo más potente, la moción de censura, regulado en el 234 del TFUE, refiriéndose únicamente a la Comisión, presentándose en varias ocasiones aunque sin prosperar. A través de la intervención de los parlamentos en el procedimiento de los nombramientos, no solo del presidente, sino también de los comisarios, también es posible ejercer un control político antes de que asuman sus funciones. Por lo demás la relación entre la Comisión y el PE, es muy estrecha, pues la comisión debe informar regularmente de su actividad al PS y cuando se produce la actividad de la comisión, suscita un debate intenso en el parlamento.

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El poder más importante del que goza el PE es el poder legislativo, o la capacidad de intervenir en el procedimiento legislativo. Durante décadas, las funciones o los poderes del PE fueron sólo consultivos, es decir, cuando el consejo tenía que decidir adoptar actos, pedía el parecer al PE, pero esta decisión no vinculaba al Consejo, pudiendo tomar la decisión contraria. Hoy el poder de consulta básico sigue estando, aunque casi residual, porque el PE ha ido poco a poco asumiendo esa capacidad legislativa que actualmente comparte con el consejo y de ahí esa idea de la autoridad en el legislativo de la UE. En su versión actual, posterior al tratado de Lisboa, resulta más sencillo comprender qué significa el poder legislativo del PE, porque antes no se utilizaba en los tratados, aunque el PE había ganado ese poder legislativo, negándose varios estados a introducir esa mención del poder legislativo. Cuando uno se enfrenta a esta cuestión en los tratados, se comprueba cómo se habla de procedimiento legislativo ordinario, regulado en las disposiciones 289 y 294 del TFUE, o conforme al procedimiento legislativo especial. El primero es el más importante y el que más se usa. Cuando se trata de actos de carácter legislativo se recurre al denominado PLO. Este es un procedimiento que se desarrolla en dos lecturas sucesivas de la propuesta de la comisión, es decir, esta pone en marcha el procedimiento legislativo ordinario, enviando su propuesta al CE y al PE, simultáneamente. Y ahí se pone en marcha el procedimiento, siendo el PE el que realiza la primera lectura y su posición pasa al CE, y si este no se pone de acuerdo en esa primera lectura, lo pasa al PE, y realizar otra vez el mismo proceso para pasarse otra vez al CE, para ver si se llega al acuerdo. En estas dos lecturas se va pasando la pelota el uno al otro y la comisión se mantiene ahí porque es su propuesta. Si al término de estas dos lecturas no ha sido posible alcanzar un acuerdo, la regulación de este procedimiento dice que debe convocarse un comité de conciliación, sentándose el CE y el PE en la misma mesa para salvar las diferencias. Así, el PE designa a 28 parlamentarios, para que durante un periodo negocien directamente en el marco del comité de conciliación. En este sentido, desaparece un poco el papel de la comisión. Si el papel de la comisión no consigue llegar a un acuerdo, se considera que el procedimiento ha terminado y no hay acto administrativo. Pero www.carrerafacil.com - 53

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si en este comité se alcanza un acuerdo, se produce una tercera lectura, que supone simplemente, la ratificación por parte del CE y del PE, siendo un complemento del procedimiento. Ni el CE ni el PE pueden imponer sus puntos de vista a la otra institución, cosa que antes si ocurría por parte del CE al PE. El TFUE contempla también el que, para determinadas cuestiones, se aplique lo que se denomina procedimientos legislativos especiales (289.2 TFUE). Si hablamos de estos procedimientos especiales, vemos que ya no funciona esa lógica de equilibrios entre PE y CE. La especificidad consiste en que ese acto legislativo es adoptado por una de las dos instituciones con la intervención de la otra, siendo lo normal que en la mayoría del caos en los que se aplica, decide el consejo previa aprobación del PE. Aquí no hay realmente diálogo entre las dos instituciones, siendo el poder del PE negativo, aunque no puede negociar. En algunos casos ha sido al revés, pero siendo muy excepcional. En el campo de la acción exterior de la UE, es decir, cuando esta celebra acuerdos con terceros países o con otras organizaciones, el PE tienen una capacidad muy importante de participar, yendo más allá de la capacidad de los parlamentos nacionales en los estados. Esta disposición (218.6 del TFUE) es una disposición larga, que regula el procedimiento que se sigue para negociar acuerdos con terceros países, y en uno de sus apartados establece que quién decide si la UE negocia o no es el PE. Se trata de una capacidad de intervención en la UE nada desdeñable. Junto a este poder legislativo, el PE dispone de importantes poderes en el marco del denominado procedimiento presupuestario. En relación la aprobación del presupuesto anual, existe también un equilibrio entre el CE y el PE. Durante mucho tiempo existió una distinción entre gastos obligatorios y gastos no obligatorios, y desde que la comisión elabora el anteproyecto, se establece un dialogo entre el CE y el PE para la aprobación del presupuesto.

4. El defensor del pueblo europeo

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Esta, está vinculada al PE porque depende orgánicamente del PE, siendo este quién elige al inicio de cada legislatura al defensor del pueblo europeo. Esta figura no ha existido siempre, siendo una novedad que introdujo el TUE en su versión original, como un elemento para reforzar la dimensión política del proceso de integración en la UE. Hay referencias al defensor del pueblo en varios artículos de la parte inicial del TFUE (20 y 24) disposiciones que se corresponden con la ciudadanía europea. En todo caso donde tenemos la regulación específica sobre esta figura es en el art. 228 del TFUE, que es una de las disposiciones, que están dentro de las que se refieren al PE. De hecho basta con leer este artículo para conocer lo esencial del defensor del pueblo. Es elegido al inicio de la legislatura, siendo un cargo renovable y el PE no solo elige al defensor, sino que se encarga de establecer o definir las normas que regulan al defensor del pueblo, lo que se denomina el estatuto del defensor del pueblo. ¿Qué labor desempeña? Se explica en el art. 228 del TFUE, que consiste en tramitar las reclamaciones que reciba de los ciudadanos que consideren que se ha incurrido con ellos en supuestos de mala administración por parte de órganos u organismos de la UE. Debe tratar de dar una respuesta pertinente a este ciudadano que ha sido víctima de una mala administración. El ámbito de actuación se limita a los supuestos de mala administración por parte de organismos u órganos de la UE.

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Tema VI Otras instituciones y órganos de la Unión 1. El sistema institucional de la Unión Económica y Monetaria. Cuando se alude al BCE, también se alude al sistema europeo de bancos centrales, ya que el BCE es una institución de la UE y como tal aparece regulada en los tratados, pero un poco peculiar porque se integra en un sistema más amplio, ya que es la cabeza de un sistema del que forman parte los bancos centrales nacionales de los estados miembros. Aunque hay varias disposiciones del tratado de funcionamiento que aluden al papel del BCE, lo esencial de la regulación de este está en un protocolo anejo a los tratados que se denomina “Protocolo sobre los estatutos del BCE y del sistema de bancos centrales europeos”. Un objetivo fundamental de la UE es convertirse en una unión económica y europea (art. 3 TUE). Pero, ese objetivo de la unión económica y monetaria se presenta como un objetivo asimétrico, en el sentido de que los estados miembros no han cedido a la unión el ejercicio de las mismas competencias en materia monetaria que en materia económica. La unión económica y monetaria es una unión asimétrica porque en el ámbito monetario hay una cesión completa del ejercicio de competencia a la unión por parte de los estados miembros. Mientras de lo que hablamos de las políticas económicas, veíamos que el art. 2 decía que la UE dispondrá de una competencia para coordinar las políticas económicas de los estados miembros. Ni siquiera se considera competencia compartida sino que la UE tiene competencia efectiva, pero es una competencia que no es exclusiva, sino que tiene características especiales. Esta asimetría es lo que está en el origen de los problemas por los que atraviesa la UE con el motivo de la UE: unión monetaria, pero con políticas económicas no comunes. Al hablar del BCE y del sistema europeo de bancos centrales nos situamos en la vertiente monetaria. En un ámbito en el que un grupo importante de estados miembros han cedido a la UE con carácter exclusivo el ejercicio de sus competencias en materia monetaria, algo que queda muy claro con el euro.

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Estamos hablando de una institución muy importante pero cuyo sector se limita al ámbito monetario, aunque con implicaciones en el ámbito económico. El BCE apareció al mismo tiempo que el Euro. El BCE está integrado dentro de un sistema, el art. 282 TFUE (añadir). El objetivo de la unión monetaria es un objetivo para la UE en conjunto, por tanto todos los estados miembros están llamados a integrarse en la zona euro. Al mismo tiempo el art. 282 del TFUE dice que entre el banco central europeo y los bancos centrales nacionales constituirán el sistema europeo de bancos centrales. El banco central europeo y los bancos centrales nacionales de los estados miembros cuya moneda es el euro… Todo ello insertado en el SEBC con absolutamente todos los bancos centrales. Cuando se planteó todo el proyecto de la UEM, quién más tenía que perder era Alemania, porque disponía de la moneda más estable en el concierto europeo, hasta el punto de que en aquella época, el gobernador del banco de España tuvo que devaluar la peseta varias veces en un año, lo que nos empobreció a todos un 25%, lo que ahora no se puede hacer. El hecho de que en aquel momento los gobernadores de los bancos centrales, lo primero que hacían era ver qué decisiones había tomado el Bundestag, tomando las decisiones en función de las que se tomaban allí. Cuando se puso en marcha el proyecto, quién tenía que perder era Alemania con su moneda fuerte, y esto explica que el modelo de unión monetaria es un modelo muy próximo al alemán de política monetaria, modelo basado en que la autoridad monetaria tenía que ser dependiente del poder político. Y con este modelo se buscaba controlar los precios y la inflación. El rasgo fundamental desde el punto de vista institucional europeo, es su independencia, es decir, el BCE y sus integrantes deben ser independientes. Independencia no quiere decir que el BCE pueda actuar arbitrariamente, ya que tiene que rendir cuentas, pero el modelo se basa en la independencia de la autoridad monetaria. Se rinde cuentas a través de informaciones continuas de sus políticas monetarias, a través de ruedas de prensa mensuales del BCE, etc.

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Las funciones del euro sistema son las de cualquier autoridad monetaria pero no vamos a entrar en ellas, aunque obviamente lo más importante es definir y ejecutar la política monetaria. Quizás comentar el tema de la contribución a la supervisión prudencial y la estabilidad financiera, que supone la supervisión que ejerce la UE sobre los bancos, que su funcionamiento es razonable. Estas se han mantenido bajo la autoridad de los bancos centrales nacionales, y con la crisis el debate de la Unión bancaria significa atribuir más funciones de supervisión, al menos a todos los grandes bancos u operadores financieros en la zona euro. Los órganos rectores del BCE, y por extensión del sistema europeo de bancos centrales son 3: el consejo de gobierno, el comité ejecutivo y el consejo general, este último con menor importancia. El órgano decisorio fundamental es el consejo de gobierno, en el art. 283 del TFUE, está integrado por los miembros del comité ejecutivo y por los gobernadores de los bancos centrales cuya moneda es el euro, por tanto este órgano está formado por 23 personas. Seis que son los miembros del comité ejecutivo, entre ellos el presidente del BCE y los 17 gobernadores o presidentes de los bancos centrales de los países cuya moneda es el euro. Aquí no hay ponderación del voto, tomándose las decisiones por mayoría. Estos órganos se reúnen el primer jueves de cada mes, una vez al mes. Las funciones de este órgano son las de definir la política monetaria de la zona euro, entre ellas fijar los tipos de interés oficiales del BCE, la liquidez de los bancos de la zona. Muy relacionado con el consejo de gobierno está el comité ejecutivo, algo más restringido. Este ejecuta en el día a día y supervisa la ejecución por los bancos nacionales las decisiones del consejo de gobierno. Está integrado por 6 personas, lo cual no va a cambiar con el número de estados de la zona, sin estar representados todos los estados miembros. Todos ellos son elegidos por el consejo europeo, con un mandato de 8 años. La renovación no es completa aun así. La explicación es la independencia, que nadie pueda tener tentaciones a final de su mandato de dejarse influir políticamente por la reelección. El consejo general es un órgano menos relevante porque en el consejo general están los miembros del comité ejecutivo y los gobernadores de todos los www.carrerafacil.com - 58

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bancos centrales de los estados miembros. Está la idea por tanto, de que se busca como objetivo que todos los estados miembros terminen integrándose en la UE. De esta forma, tiene que haber un órgano en el que todos los estados estén representados. 2. La financiación de la UE y el Tribunal de cuentas Junto al BCE hay una séptima institución mencionada en el art. 13 del TUE. El TC es una institución mucho menos importante, cuyo papel solo puede entenderse hablando de la financiación de la UE. El TC no estaba originalmente propuesto en los tratados, surgiendo cuando a mediados de los 70 se modificó el sistema de financiación de la UE. Se estableció lo que se denomina el sistema de recursos propios, apareciendo el TC como un órgano auxiliar, que después se convirtió en institución. Ese sistema sirve para financiar el presupuesto anual de la UE, que es un presupuesto importante en términos absolutos. Además de la existencia de este presupuesto, los gobiernos de los estados miembros decidieron que se iba a instaurar un presupuesto plurianual, anteriormente anual, pero a partir de los 80 cambio. Esta es una de las negociaciones más duras y difíciles de la UE que se lleva a cabo en el consejo europeo. Que la UE se financie por un sistema de recursos propios significa que en lugar de un sistema clásico de financiación, en la UE funcionan de un sistema distinto habiendo fuentes de financiación que se denominan sistema de recursos propios de donde sale el presupuesto. -recursos propios tradicionales: creados en los 70, son una serie de aranceles que derivan de la propia actividad de la UE. En concreto en el ámbito de la política agraria hay un sistema a través el cual cuando los productores se pasan de ciertos cupos, deben pagar una cierta cantidad de dinero (exacciones reguladoras o derechos agrarios). Junto a ellos están los aranceles o derecho de aduana, que se da en el marco de su política exterior, ya que a finales de los 60 en las relaciones con el exterior aplicamos un arancel único. Es decir, cuando importamos de cualquier socio comercial, esas mercancías independientemente de por www.carrerafacil.com - 59

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qué punto entren de la UE se le aplican las mismas normas, los mismos gravámenes, pues la UE funciona como un bloque. Esto no da para mucho, es decir, lo que se recauda por estos conceptos cada vez es menos, pues la UE es un bloque comercial muy abierto en sus relaciones con el exterior, aunque ciertamente hay aspectos sobre todo agrícolas donde hay un cierto proteccionismo, pero sino, el gravamen es muy bajo. A partir de los 70 se añadió una serie de recursos propios de naturaleza fiscal o de equilibrio. -Recursos de naturaleza fiscal o de equilibrio: el primero fue un porcentaje del IVA armonizado, es decir, la fiscalidad indirecta en la UE está armonizada, aplicando todos los estados miembros un mismo sistema de imposición indirecta a través del impuesto sobre el valor añadido, pero los tipos no son exactamente los mismos en todos los estados miembros, no habiendo una única regulación uniforme. Como este es un sistema armonizado se decidió que un % bajo de lo que se recauda por IVA, iría al presupuesto de la UE, siendo en torno al 1%. Cuando comenzó a aplicarse este sistema empezando a recaer el IVA en la financiación de la UE, comenzaron a darse problemas pues es un impuesto al consumo, habiendo diferencias entre los estados más ricos y los menos ricos. En estos últimos, hay un porcentaje menor que se destina al consumo, mientras en los más ricos hay mayor capacidad de ahorro. Así, se introdujo a finales de los 80 el cuarto recurso o porcentaje uniforme del PNB de la comunidad. - “cuarto recurso” o porcentaje uniforme del PNB de la comunidad. Este consiste en que cada miembro aporte un % uniforme del PNB. Esto hace que los estados más ricos contribuyan por la vía de este recurso en mayor medida que en los menos prósperos. Esto se hizo porque se veía que los anteriores no promovían una financiación adecuada de la UE. Los recursos propios tradicionales permiten financiar poco más del 10% del presupuesto, los ingresos procedentes del IVA, apenas representan el 14%, y más de un 70% al cuarto recurso. En estos últimos años se ha hablado sobre la posibilidad de introducir nuevos recursos propios, barajándose la posibilidad de crear algún tipo de impuesto ecológico, o unificar la política medio ambiental, www.carrerafacil.com - 60

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con un impuesto a nivel europeo, que buscaría también participar en el presupuesto de la UE. ¿En qué gasta la UE ese presupuesto? Lo gasta en administración (5,5%), la conservación y gestión de los recursos naturales (44,4%), la libertad, seguridad y justicia (0,4%), la ciudadanía (0,5%), la unión europea como socio mundial (5,4%), las compensaciones (0,4%), la competitividad para el crecimiento y el empleo (7,4%) y la cohesión para el crecimiento y el empleo (35,9%). Principios del presupuesto de la UE: -Unidad: con alguna pequeña excepción como el Fondo Europeo de Desarrollo. Todo el gasto de la UE se financia a través de su presupuesto general, salvo el FED. La UE al margen de su presupuesto anual cuenta con un fondo por una cuestión histórica con los países ACP (África, Caribe y Pacífico), manteniendo relaciones de cooperación especialmente estrecha, creando a finales de los 50 este fondo, aportando recursos cada uno de los estados miembros conforme al reparto que se fija cada 5 años. -Universalidad: no hay afectación de ingresos a gastos determinados -Anualidad -Especificidad o especificación -Publicidad -Equilibrio -enunciación en euros -Buena gestión El Tribunal de Cuentas Es una institución cuya misión consiste fundamentalmente en controlar desde una perspectiva administrativa la ejecución del presupuesto anual de la UE. La institución encargada de ejecutar el presupuesto es la comisión, las distintas direcciones generales, más específicamente. Dentro de la comisión hay por ejemplo una oficina de lucha contra el fraude, pero esta cuando ejecuta el presupuesto de la UE, está expuesta a otros controles externos. Un control www.carrerafacil.com - 61

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político que ejerce el PE, que se extiende al ámbito presupuestario que hace que el acto final por el que se considera cerrado un ciclo presupuestario es que el PE conceda a la comisión el denominado descargo presupuestario. Pero además de este control político, la comisión en la ejecución presupuestaria está sometida a un control de naturaleza técnica, es decir, el TC es la institución de la UE que se ocupa de controlar desde una perspectiva técnica la ejecución del presupuesto de la UE. No es un tribunal en sentido estricto sino un órgano administrativo. El TC nació como órgano auxiliar de las comunidades europeas a mediados de los 70, porque este fue el momento de las reformas presupuestarias, introdujendose los recursos propios de financiación. Lo que ocurre es que con motivo de la reforma del tratado de Maastricht (92) los estados miembros decidieron que el TC pasase a ser una institución de la UE. No había ningún motivo específico para esto, no le dotó de nuevos poderes sino simplemente los gobiernos de los estados decidieron convertir a este órgano auxiliar en una institución. Además de esa referencia que se hace al TC, en el art. 13 del TUE, al margen de eso, se le dedican solo 3 artículos del TFUE (285-287). En cuanto a su composición es muy sencilla: -Nacional de cada uno de los estados miembros y normalmente suelen ser personas que han ejercido funciones similares en los estados miembros, normalmente el miembro antes ha sido presidente del TC nacional o ha formado parte de él. Son elegidos por el consejo previa consulta al PE. Su mandato es de 6 años renovable. Las personas que proponen los estados miembros deben contar con garantías de tipo técnico para garantizar su función. El tribunal de cuentas realiza su actividad básica a través de la elaboración de informes sobre la ejecución presupuestaria. Realiza un informe anual al cierre de cada ejercicio presupuestario, así como informes especiales sobre cuestiones concretas. Esto termina con una recomendación. 3. Órganos con funciones en el proceso legislativo de la Unión: el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones.

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Entre los órganos que podemos denominar auxiliares, hay dos con mayor relevancia, aunque en la UE existen luego muchos comités, pues bien, dentro de ese mundo de otros órganos, interesa destacar dos cuya composición es casi simétrica, siendo casi la misma, y que son órganos que participan en el proceso legislativo en la UE, no con funciones decisorias, pero que dentro de esa lógica del triángulo institucional son órganos que colaboran en la toma de decisión, consultándoles. Cuando el Consejo y el PE están implicados llevando a cabo el procedimiento legislativo, en determinados momentos, deben consultar a estos órganos. Lo importante es saber que existen y que otros intereses que no son gubernamentales pueden tener cabida en el sistema institucional sin ser instituciones, siendo órganos que colaboran, y a través de estos aparecen representados en la UE -Comité económico y Social: existe desde que se crearon las CEE en los años 50. Como su propio nombre indica, quienes están representados en la UE son los agentes económicos y sociales, es decir, las asociaciones empresariales y los

sindicatos

fundamentalmente.

Estos

350

miembros

proceden

de

asociaciones empresariales nacionales, de los sindicatos nacionales de tal forma que las asociaciones más representativas puedan tener presencia en este comité. España propone a 21 miembros y los estados más grandes a 24. -Comité de las Regiones: aunque el número de sus miembros sea el mismo que el comité económico y social, su creación es más reciente con el Tratado de Maastricht. La creación de este obedece a una reivindicación clásica en el marco de integración europea a las entidades subestatales de tener una cierta representación en la UE, sobre todo de aquellos estados en los que las regiones, los estados federados, las CCAA tienen poderes muy significativos. En la UE hay algunos estados que son federales, y por tanto el poder enteramente está repartido. Pero como la disparidad es grande, se dijo que en realidad en su seno se diera cabida no solo a las regiones, sino también a los entes locales, a las ciudades. Las funciones de estos órganos es una función meramente consultiva que se expresa a través de la emisión de dictámenes, es decir, los miembros de estos expresan su opinión, elaboran dictámenes sobre su parecer de los agentes económicos y sociales. Estos pueden ser de varios tipos, pero la característica www.carrerafacil.com - 63

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de todos ellos es que no son vinculantes, aunque se elevan al Consejo, al PE… pero no vinculan a estas instituciones, pudiendo tener en cuenta ese punto de vista, sin que condicionen en absoluto. Estos son de varios tipos: preceptivo (obligatorio pedirlo); dictámenes facultativos, los tratados no lo presentan pero sí que se piden para conocer el punto de vista; desde hace ya tiempo elaboran dictámenes por iniciativa propia porque pueden considerar que sobre un tema de actualidad relevante deben hacer público su punto de vista.

4. Otros órganos sin funciones en el proceso legislativo de la Unión: el Banco Europeo de Inversiones. De naturaleza financiera, sin estar vinculado al BCE. Es una entidad financiera pública y autónoma pero en un lenguaje más familiar el BEI es un bango regional de desarrollo. En los años 50, los gobiernos de los estados miembros, decidieron que se iba a crear vinculado al CEE una institución que era el BE, creada por los tratados de carácter público y regulado por estos (308-309 TFUE). Como los demás bancos de desarrollo es una entidad financiera pública cuyos accionistas son los estados miembros. Por tanto, el consejo de gobernadores que toma las decisiones está integrado por un representante de cada uno de los estados miembros. La misión del BEI es financiar actuaciones iniciativas de inversión mediante la concesión de créditos para inversiones que redunden en el desarrollo económico y social. Por tanto, un gobierno nacional o regional puede solicitar un crédito con estas finalidades, estableciéndose estos recursos con un carácter de crédito teniendo que devolverse el crédito con ciertos intereses. El BEI, además de esto, si emite bonos en los mercados financieros, para obtener más recursos. 5. ¿El papel de las Agencias?

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Tema VII. El ordenamiento jurídico de la Unión Europea 1. Caracteres del ordenamiento jurídico de la Unión La UE como cualquier otra organización internacional cuenta con un sistema jurídico propio, con un ordenamiento autónomo. En realidad, cuando un grupo de estados deciden crear una OI, en el fondo está asentando las bases para el nacimiento de un nuevo sistema jurídico porque toda OI da lugar al nacimiento de un sistema jurídico. Por tanto, dentro del DIP, hay muchos subsistemas, y el más avanzado dentro del ámbito general del DIP. En la base del ordenamiento jurídico de cualquier OI están sus tratados constitutivos, dando vida a esa OI, sentando las bases de ese nuevo ordenamiento jurídico. En el ámbito de la UE son los tratados constitutivos, como el TUE, y en el ámbito de naciones unidas su tratado fundacional, siendo la base del ordenamiento jurídico propio de NU. El convenio de Londres en virtud del cual se creó en 1949 el tratado constitutivo de la UE, donde se dio el tratado constitutivo. Por tanto, el nacimiento de cualquier OI da lugar a un nuevo ordenamiento jurídico. Lo que ocurre es que en el caso de la UE, este sistema jurídico propio de la UE ha adquirido características muy especiales, conociendo un desarrollo mucho más notables que los ordenamientos de otras OI, porque en la base de la UE, de las antiguas CEE, encontramos la cesión del ejercicio de competencias muy amplias por parte de los estados miembros a la UE. Esto determina la originalidad y el desarrollo mucho más intenso de la UE en relación con otras OI. En la base de la UE hay algo que no es sencillo que se dé, la cesión de soberanía, la cesión de competencias y por tanto no la simple cooperación entre estados, y esto determina que este sistema jurídico sea especial, y mucho más avanzado que los ordenamientos jurídicos de otras OI, por tanto, del que se desprende una relación muy intensa con los ordenamientos internos de cada uno de los estados. Se caracteriza por su originalidad, porque está la puesta en común de la soberanía, la cesión de competencias por parte de los estados miembros a las instituciones de la UE. Esto lo subrayaría el TJCE en la sentencia Van Gen en Loos (s. 5 de febrero de 1963) en el que el TJCE subrayó está originalidad del www.carrerafacil.com - 65

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ordenamiento jurídico creado en los tratados pero que presenta características particulares respecto a los ordenamientos de otras OI. Esta sentencia es relevante porque se formuló el principio de la eficacia directa. Y también se trata de un sistema jurídico bastante más complejo que el de otras OI, por muchas razones. Una de ellas, es porque en la configuración de este ordenamiento se han ido sucediendo una serie de tratados que se han modificado entre sí, dando lugar a un conglomerado de tratados en el que muchas veces es difícil situarse, y por tanto esta labor de yuxtaposición, de tratados sucesivos de reforma. El marco jurídico también ha sido complejo porque hay que recordar que durante bastante tiempo la UE fue una estructura en la que las CEE convivía con los pilares de cooperación gubernamental. Es decir, el ordenamiento jurídico de la UE por muchas razones, se generó un sistema muy complejo. Uno de los objetivos del tratado constitucional, consistía en tratar de simplificar ese marco jurídico y en parte lo consiguió, aunque sólo en parte, entre otras cosas porque desde que entró en vigor el tratado de Lisboa desapareció la vieja CE, ahora existiendo sólo la UE, con dos tratados básicos, el TUE, y el TFUE. En el ordenamiento jurídico de la UE, tenemos que trabajar con una distinción básica entre dos grandes categorías de normas: -Derecho originario o de rango constitucional (TUE, TFUE) -Derecho derivado, secundario o institucional El que están sean las dos categorías básicas, no quiere decir que no haya otro tipo de normas, de hecho, se destaca que junto a estos dos grandes bloques en el derecho de la UE hay una tercera categoría, el derecho surgido de las relaciones exteriores de la UE. Esta tiene una serie de políticas en el ámbito interno, pero también se proyecta hacia el exterior, y por lo tanto tiene capacidad para celebrar acuerdos con terceros países y con otras OI. Todos estos acuerdos que son muy importantes forman esta tercera categoría de normas que es el derecho surgido de las relaciones exteriores de la UE. El conjunto de normas de carácter convencional (acuerdos), que son tratados, lo que ocurre es que en el argot cuando nos referimos a los tratados que se www.carrerafacil.com - 66

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celebran con terceros países se prefiere utilizar el término acuerdo para no confundir con el derecho originario. En este ordenamiento jurídico también tienen una presencia muy importante los principios generales del derecho, siendo algo típico, porque no solo está integrado por normas, sino también por principios, que aplican los tribunales a la hora de resolver y aplicar las normas, y al igual que cualquier ordenamiento jurídico. 2. El Derecho originario o constitucional: los tratados constitutivos y sus mecanismos de revisión Este derecho originario está formado por aquellas normas convencionales, es decir, aquellos tratados que están en la base del proceso de integración europea y que son instrumentos jurídicos negociados y concluidos de acuerdo con las técnicas propias del DIP. Son tratados que sientan las bases del proceso de integración, de la existencia de la propia UE y de su funcionamiento. Mediante la negociación directa de representantes de los estados, gobiernos de los estados miembros de la UE. Estas normas se han ido complicando con el paso del tiempo y el tribunal de justicia con fecha especialmente reciente, con fecha en los 80, ha calificado al derecho originario, o a este primer bloque fundamental, como carta constitucional dijo en ese momento, de una unión de derecho, utilizando esto términos propios del estado de derecho. Por tanto este bloque podríamos denominarlo el bloque constitucional, en un sentido formal, no material, porque la UE no tiene una Constitución en el sentido de los estados. Es el derecho constitucional, en tanto en cuanto, funciona como una especie de constitución, es decir, establece las normas básicas de la UE. En este momento, el marco básico del derecho originario de la UE está integrado por los tratados con los que venimos trabajando: TUE, TFUE. A estos hay que añadir la carta de derechos fundamentales que no está incluida en los tratados, que nos dice que tiene el mismo valor que los tratados. Este sería el armazón básico del derecho originario de la UE. Pero en temas prácticos, el mundo de derecho originario es mucho más complejo porque a lo largo del tiempo se han ido sucediendo una serie de reformas de los tratados que han obedecido a una doble lógica. Por un lado al progresivo perfeccionamiento del sistema mediante www.carrerafacil.com - 67

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reformas a los tratados que se hay ido yuxtaponiendo uno a otro, y que con el Tratado de Lisboa, se han ido derogando el resto, y fruto de ellas, el derecho de la UE es bastante más complejo. Además hay que tener en cuenta que la UE ha experimentado reformas y cambios como consecuencia de las sucesivas ampliaciones de la UE. Cada vez que un nuevo estado miembro se incorpora a la UE esa operación jurídica que consiste en la incorporación, se articula mediante la celebración de un tratado, del tratado de adhesión de ese estado, el más reciente el de Croacia. Todos estos tratados a través de los cuales, celebran los estados miembros de la UE y los nuevos estados que se incorporan a la UE, siendo muy complejos, son parte del derecho originario de la UE. A través de ellos siempre hay que introducir modificaciones en los tratados ya firmados para acomodar al nuevo estado. Obviamente muchas de las disposiciones de esos tratados dejan de tener valor jurídico a partir de que va pasando el tiempo. En el tratado de España, por ejemplo, se regulaban los periodos transitorios de España para su incorporación, o cuestiones como el estatuto especial de Ceuta y melilla en relación con la UE. Este bloque de normas se sitúa en la cima de la jerarquía normativa de la UE, es decir, se trata del derecho constitucional y presiden el ordenamiento jurídico de la UE. Esto quiere decir que el derecho derivado tendrá que ser conforme a este y por tanto si las instituciones de la UE al adoptar normas de Derecho derivado es contraria a los tratados, el TJ respondería frente a la legalidad y a la validez de estas normas, porque en el fondo el derecho originario es el fundamento del derecho derivado. Ámbito de aplicación del derecho originario Desde tres puntos de vista es relativamente sencillo determinarlo: -Ámbito de aplicación material: viene determinado por las competencias que los estados miembros han atribuido a la UE (arts. 5.1 TUE y 3-6 TFUE). -Ámbito temporal: todos los tratados que conforman el derecho originario han sido celebrados por un periodo de tiempo indefinido. A esto se alude en los arts. 53 TUE y el 356 del TFUE, que debemos relacionar además con el art. 59 del TUE, que habla sobre la posibilidad de la retirada de la UE. www.carrerafacil.com - 68

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-Ámbito de aplicación territorial: art. 355 del TFUE. La norma general se recoge en el art. 52 del TUE. La aplicación es el territorio de los 28 estados miembros. Pero después la cosa es algo más complicada roque cuando los distintos estados miembros se fueron incorporando, algunos de ellos quisieron matizar la aplicación de los tratados en parte su territorio. El art. 355 del TFUE es una disposición mucho más detallada en la que se especifica por ejemplo que los tratados son aplicables a determinados terrenos de ultramar. Procedimiento de revisión o “reforma constitucional” (art. 48 TUE) Esta disposición distingue entre dos tipos de procedimientos de revisión, el procedimiento ordinario y los procedimientos simplificados. Lo primero que encontramos, es que en el propio tratado de la UE cuando se trata el tema de la revisión constitucional, el art. 48 distingue entre dos tipos de procedimientos. Por un lado nos habla de que existe el procedimiento ordinario o general de reforma de los tratados y que junto a él, se contempla también la posibilidad de llevar a cabo un procedimiento simplificado de revisión. Al ordinario se le dedican por tanto los apartados II a V del art. 48 y el simplificado en los VI y VII, del TUE. En el procedimiento ordinario podemos distinguir 3 etapas: -Fase inicial: consiste en una propuesta de cualquier Estado miembro, de la Comisión o del PE, dirigida al Consejo, que la remite al Consejo Europeo y a los Parlamentos Nacionales. Tras consultar a la Comisión y al PE, el Consejo Europeo puede decidir abrir el proceso pronunciándose por mayoría simple. Dentro de esta, lo primero es determinar quién tiene capacidad para proponer la reforma. El art. 48 dice que cualquier estado miembro, la Comisión o el PE pueden realizar propuestas de cara a una eventual reforma de los tratados. Estas se dirigen al Consejo de la Unión que las comunica a los Parlamentos Nacionales, y la eleva al PE. Se pueden realizar este tipo de propuestas que se elevan en última instancias al Consejo Europeo y este por mayoría simple, puede ponerlo en marcha. En alguna ocasión, como con el acta única, algún estado miembro (UK) se opuso a esta revisión de los tratados y finalmente UK dio su visto bueno. En esta fase inicial se nos dice que si en el Consejo Europeo hay una mayoría simple para que se inicie esa reforma, este www.carrerafacil.com - 69

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procedimiento se iniciará, y el primer paso consiste en que el presidente del Consejo Europeo convoque una convención.1 La Convención fue capaz de preparar un proyecto completo por el que se reformaba el Tratado Constitucional. Así cada vez que se lleve a cabo una idea de reforma de algún tratado, el presidente convocará una Convención, donde estén presidentes, parlamentarios nacionales, gobierno… Como función, este nuevo mecanismo se incorporará en el Tratado de Lisboa. A través de la convención se tratará de elaborar unos informes que no son vinculantes. En el propio art. 48 se contempla que el CE podrá decidir por mayoría simple previa aprobación del PE no convocar una convención cuando las consecuencias no lo determinen. Así, cuando las reformas que se quieran llevar a cabo pese a que se deban llevar a cabo por este procedimiento ordinario, que se convoque a este órgano, no tendría justificación, aunque debe ser el PE el que debe aprobar que se prescinda de la convención. Esta fase termina al emitir sus recomendaciones, aunque no se nos dice cómo deben articularse. En el caso del Tratado de Europa, se planteó un proyecto completo con todo su articulado. Hay una presencia muy importante de las distintas instituciones de la UE. -Conferencia intergubernamental: se constata el predominio de la negociación directa entre los gobiernos. El art. 8 dice que el presi del consejo convocará una conferencia de representantes […] Consiste simplemente en que sobre la base de las recomendaciones, los representantes de los estados miembros se ponen a negociar para ponerse de acuerdo sobre qué reformas considerarán aceptables para los tratados. Se trata de una negociación entre los estados miembros, y durante mucho tiempo eran negociaciones a puerta cerrada, y una vez que terminaban los gobiernos presentaban las reformas que pretendían introducir. En los últimos tiempos las conferencias intergubernamentales por la presión de la opinión pública y por los cambios de las sociedades pudiéramos ir sabiendo cosas y que trascendiesen propuestas y contrapropuestas. El resultado de la conferencia intergubernamental es un tratado de reforma de lo que ya existe. La cuestión es que como estamos pese a toda su originalidad y a todas sus características peculiares, hablamos de características peculiares, 1 Ver Consejo de Laeken? www.carrerafacil.com - 70

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y no basta simplemente con que los gobiernos se pongan de acuerdo sobre esas modificaciones, sino que entramos en una tercera fase que a veces puede complicar mucho la fase de decisión, que es la fase de ratificación. -Fase de ratificación: ya no hay ni presencia de instituciones, ni casi de los gobiernos, sino que es una fase que se desarrolla en el interior de cada estado y que consiste a que conforme a sus procedimientos constitucionales se apruebe esta reforma de los tratados. En estados como Dinamarca o Irlanda, la Constitución establece que para este tipo de tratados deben celebrarse referéndums a la ciudadanía para que ratifique. Esto puede llegar a complicar mucho el procedimiento. El art. 48 en su apartado V dice algo que puede parecer extraño, si pasados dos años […] el CE podrá entrar a considerar la situación, pero en el fondo es lo mismo, porque mientras no ratifiquen todos no puede entrar en vigor la reforma de los tratados. El método simplificado de los tratados se utiliza cuando se busca incidir en cuestiones o asuntos muy concretos, para introducir pequeñas reformas por un procedimiento más ligero. Dos procedimientos: -Procedimiento del apartado 6º: Permite introducir modificaciones en la III parta del TFUE y siempre que esas modificaciones no supongan ampliar las competencias de la UE. No se puede modificar el TUE por la vía de este procedimiento y dentro del TFUE lo que hemos dicho anteriormente. ¿En qué consiste la simplificación del procedimiento? En que la reforma se aprueba mediante decisión del consejo europeo, es decir, el procedimiento de reforma consiste en que el consejo adopte una decisión mediante la que se modifican los tratados. En lugar de que haya una negociación con todas sus fases, basta simplemente con que los máximos representantes políticos, que forman parte del Consejo europeo, se pongan de acuerdo por unanimidad en el marco de este consejo, y que adopte una decisión en la que introduzca reformas en los tratados. Además se añade en este apartado VI, que hace que no sea tan sencillo hacer una reforma por esta vía: “dicha decisión sólo entrará en vigor […]” debiendo conseguir la aprobación de todos los estados miembros. Aunque hace relativamente poco que entró en vigor el Tratado de Lisboa, ya tenemos www.carrerafacil.com - 71

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un ejemplo de este procedimiento, la Decisión 25.3-2011 por el que añadía el apartado 3º del art. 136 TFUE. El apartado VII del art. 48 del TUE, introduce un procedimiento más sencillo que el anterior, pero que sólo introduce un tipo de cambios muy concretos en el tratado, denominándosele procedimiento de pasarela porque permite pasar de una cosa a otra en los tratados. Permite que cuando el tratado prevé que en un ámbito se establece que el consejo debe pronunciarse por unanimidad, que el consejo se pronuncie por mayoría cualificada, cuando contempla que una norma se adopte por un procedimiento legislativo especial, pasar a un procedimiento legislativo ordinario. Se exige la aprobación del PE a una decisión también tomada por el Consejo Europeo por unanimidad y en este caso no se contempla un procedimiento de aprobación por los parlamentos nacionales, así cualquier iniciativa tomada por el CE […] El CE antes de adoptar esa decisión la transmitirá a los parlamento nacionales, si no hay negativa de ningún estado en 6 meses, se aprueba la decisión, si un estado miembro no está de acuerdo lo comunica en 6 meses y no se aprueba la decisión. 3. El Derecho derivado o institucional: actos típicos (reglamento, directiva y decisión) y atípicos. Es el conjunto de normas que forman parte del derecho de la unión y que forman parte de la actividad institucional de las instituciones de la UE creadas en virtud de los tratados, y en virtud de estos, la UE le ha dado un abanico de competencias, y para ejercerlas adoptan toda una serie de normas. A este conjunto amplísimo de normas y actos jurídicos que surgen de la actividad de las instituciones de la UE en el ejercicio de las competencias que le han sido atribuidas. Este derecho originario está sometido a los tratados. En el momento en el que se exceda una institución, puede presentar una demanda un estado ante el tribunal de Luxemburgo para que constate que se ha adoptado ultra vires. El art. 288 ha estado siempre desde los orígenes, tomándola como punto de partida para el análisis del derecho derivado. Esta disposición en el TFUE es la

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primera de un capítulo que se titula actos jurídicos de la Unión… Este artículo menciona 5 tipos de actos: -reglamentos -directivas -decisiones -recomendaciones -dictámenes Los tres primeros son vinculantes, mientras que los últimos dos

son

vinculantes, aunque esto no significa que no tengan cierta relevancia jurídica. Esta disposición o el hecho de que los tratados siempre hayan tenido esta disposición, ha llevado tradicionalmente a introducir un par de distinciones o clasificaciones básicas en cuanto a los derechos derivados, distinguiendo entre los actos típicos, actos atípicos y actos vinculantes o no vinculantes. Los actos atípicos son los que a veces adoptan las instituciones y no aparecen en el art. 288 del TFUE. Por ejemplo, una resolución en la que en el tratado no aparece tal denominación, es decir, en la práctica nos encontramos con actos que adopta y que no se corresponde con la terminología de los artículos 288 o los tratados. La tipología de los actos jurídicos fue un tema que se abordó en el tratado constitucional que nunca llegó a entrar en vigor, puesto que la tipología cambiaba y en lugar de hablar de reglamentos, se hablaba de leyes europeas y leyes marco europeas, para que fueran más comprensibles para los ciudadanos. No obstante, aunque no encontramos tras la reforma de Lisboa esa terminología, este tratado si ha mantenido algunos otros cambios que sirven para esclarecer un poquito más el sentido de los actos derivados. Estos otros cambios consisten en distinguir entre actos legislativos y actos no legislativos, es decir, además de esa distinción o esas distinciones básicas en las que siempre nos hemos encontrado, con el T. de Lisboa, con esta lógica de hacerlas más comprensibles, se añade una diferenciación de actos legislativos y actos no legislativos. Esto nos dice que serán actos legislativos los que se aprueben conforme al procedimiento legislativo ordinario o mediante un

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procedimiento legislativo especial, y al resto actos no legislativos (art. 289 TFUE) Además de esto, la reforma del tratado de Lisboa introduce que los actos no legislativos a su vez pueden ser actos delegados o actos de ejecución (actos normalmente de la comisión) (art. 290 TFUE). Estas disposiciones nos dicen que el acto deberá incluir los términos delegado o de ejecución. -Actos delegados: (art. 290 TFUE) derivados del ejercicio de competencias delegadas a la Comisión que se adjetivan como “delegados” es decir: “Reglamento delegado”, “directiva delegada”… -Actos de ejecución: (art. 291 TFUE) en el ejercicio de las competencias de ejecución conferidas a la Comisión o al Consejo en PESC que se adjetivarán de ejecución, así “Reglamento de Ejecución”…

Aspectos técnico-legislativos comunes (arts. 296-297 TFUE) En ambos se nos dan unas indicaciones generales sobre los actos del derecho derivado. Cada vez que las instituciones de la UE adoptan un acto jurídico, deben de verificar que tienen competencias para llevarlos a cabo. -Exigencia de motivación de todos los actos vinculantes, como requisito sustancial de forma que pueda determinar la invalidez del acto en caso de ser insuficiente. -régimen de publicidad (a través del Diario Oficial de la UE que se publica en todas las lenguas oficiales de la UE). Notificación (cuando el acto tienen unos destinatarios concretos) y vigencia (en la que determine el acto o a los 20 días de su publicación oficial). Art. 297, que especifica aquellas categorías de actos cuya publicación en el DOUE es obligatoria (en realidad, se da publicidad a muchos más…) La publicidad es un requisito formal, que afecta a la publicación aunque no a la validez del acto.

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Para terminar con el análisis de la cuestión, al no poder analizar detalladamente todos los actos de derecho derivado, nos centraremos en el análisis de los tres tipos básicos de normas de derecho derivado que aparecen en el art. 288 TFUE. Esos tres tipos básicos son los reglamentos, directivas y decisiones. Las recomendaciones y dictámenes, son actos no vinculantes como su propia denominación ya sugiere, es decir, su objetivo es que una institución manifieste su posición por ejemplo. Dependiendo de cómo ser articulen podrán ser vinculantes o actos típicos. 

Reglamentos: según el art. 288, el reglamento tendrá alcance general, será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable a todos los estados miembros. Esto nos da ideas ya de entrada que de los 3 tipos de actos, el reglamento es el más completo y eficaz de la gama de instrumentos normativos a través de las cuales puedan expresarse las instituciones de la UE. Normalmente cuando estas ejercen las competencias en virtud de los tratados, nos dicen que esta competencia es importante. Durante mucho tiempo se dijo que para intentar buscar apoyo en los reglamentos nacionales, que el reglamento sería equivalente a la ley en el ámbito nacional. Cuando las instituciones actúan adoptando reglamentos quiere decir que tienen una capacidad normativa muy intensa, es decir, cuando la competencia de la UE es de cooperación o de apoyo, no pueden adoptar reglamentos. En cuanto al alcance general, dice que no tienen destinatarios concretos, es decir, cuando las instituciones de la UE, como el parlamento, aprueban un parlamento en cualquier ámbito, lo que están haciendo en la mayoría de los casos es legislar en abstracto, no dirigiéndose a nadie en concreto, sino que afecten a todos, estados, entidades financieras, y nacionales. Es obligatorio en todos sus elementos, diferenciándolo de la directiva, queriendo decir que es una norma completa, una norma que establece no solo una obligación de resultado sino también de comportamiento. Esto con independencia de que puede haber reglamentos que tengan naturaleza legislativa y luego otros que sean reglamentos de ejecución. www.carrerafacil.com - 75

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Son directamente aplicables en los estados miembros, que también los distingue de la directiva. Esto quiere decir que el reglamento por sí mismo produce plenitud de efectos de forma inmediata en todo el territorio de la UE. Y por eso es absolutamente contrario al derecho de la UE el que por ejemplo un estado miembro pretenda condicionar la eficacia, por ejemplo con el hecho de que tenga que publicarse en el BOE, siendo publicado en el Diario Oficial de la UE, pasando 20 días, y convirtiéndose en derecho aplicable. Por tanto esto quiere decir que los particulares podrán invocarlos. 

Directivas: acto jurídicamente vinculante. Según el art. 288, obligará al estado o estados miembros en cuanto al resultado que deba conseguirse dejando sin embargo a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. Es un acto jurídico mucho más complejo que el reglamento, pues los efectos y eficacia es uno de los temas que más jurisprudencia ha dado en el TJUE, teniendo que esclarecer poco a poco su sentido. Lo esencial es que en primer lugar tienen como destinatarios a los estados miembros, no son actos de alcance general. Las directivas obligan a los destinatarios a alcanzar un resultado concreto, pero les deja libertad a la hora de decidir los medios para alcanzar ese resultado. Requieren siempre actos de transposición por parte de los estados miembros, con una técnica legislativa en dos tiempos. En primer lugar la intervención comunitaria que determina objetivos, y en segundo lugar unas actas nacionales de transposición. Un primer momento consiste en que las instituciones aprueben una directiva. La aprobación y la entrada en vigor, se abre el plazo de transposición, el plazo de los estados miembros para adoptar las medidas necesarias, con reglamentos internos, o las normas correspondientes, pero que todos los estados miembros deben haber aprobado antes de que termine este plazo de transposición. Así, cuando termine ese plazo la situación jurídica de todos los estados miembros sea homologable. La plenitud de efectos de la directiva no cubre lo mismo que el reglamento, pues en este caso es un acto jurídico que existe desde su entrada en vigor pero la plenitud de www.carrerafacil.com - 76

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sus efectos se traslada en el tiempo hasta que los estados adopten las medidas para llevarlas a cabo. Las directivas, sobre todo si tienen naturaleza legislativa, suelen utilizarse para legislar en aquellos ámbitos en los que la unión y los estados miembros comparten competencias. En principio los estados miembros gozan, en la medida en que la directiva solo impone obligación de resultado, de un margen de maniobra amplio a la hora de transponer las directivas al derecho interno. En la práctica ese margen de maniobra no es tan amplio, habiendo directivas muy detalladas, y porque el TJ en su jurisprudencia ha ido limitando ese margen de maniobra. Por ejemplo en la Sentencia 6.5.1980 Comisión c. Bélgica (recurso por incumplimiento) el TJ estableció frente a lo que pretendía el gobierno belga, que no se pueden transponer las directivas mediante simples prácticas administrativas, pues el estado miembro goza de un amplio margen por el que transpone la directiva a su ámbito interno, pero esta se debe realizar mediante actos que garanticen la seguridad jurídica. Es decir, un estado no puede decir que “lo que indica esta directiva en este ámbito concreto se da en la práctica o la costumbre de nuestra administración” siendo necesario la seguridad jurídica. Lo que sí es posible es que la transposición de las directivas en las que los estados miembros tienen una composición descentralizada, la adaptación de normas por parte de la administración no tiene que importar, sino que puede hacerse mediante la adopción de normas de entidades subestatales. Las autoridades nacionales de los estados miembros están obligadas a comunicar a la Comisión una vez expirado el plazo de transposición, las medidas que han adoptado para transponer la directiva a su derecho interno. Aunque las directivas son un acto jurídico cuya plenitud de efectos se pospone en el tiempo, pues hasta que no expira el periodo de transposición, la directiva existe desde su entrada en vigor, desde la adopción en las instituciones. Además, despliega determinados efectos jurídicos, bastante limitados. www.carrerafacil.com - 77

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En cierto modo parece que los redactores de los tratados hubieran redactado ambos como tipos de actos opuestos entre sí, don diferencias muy marcadas. 

Decisiones: el art. 288 nos dice que la decisión será obligatoria en todos sus elementos, cuando designe destinatarios sólo será obligatoria para ellos. Así, en principio han sido actos obligatorios de carácter individual. Tenían uno o varios destinatarios concretos. Por eso se han identificado como actos de carácter individual. Los destinatarios pueden ser estados miembros o particulares (físicas o jurídicas). Normalmente la decisión n su sentido clásico se han pronunciado para situaciones individuales de un estado miembro o un particular. En la práctica, sin embargo, es muy frecuente que adopten decisiones “sui generis” porque a veces los tratados decían que el Consejo decidirá en tal o cual cuestión, sin destinatarios concretos, y sin especificar el acto concreto que debía llevarse a cabo. El ejemplo más notable es el de actos atípicos.

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Tema VIII. El tribunal de Justicia de la Unión Europea 1. Organización y funcionamiento: Tribunal de Justicia, Tribunal General y tribunales especializados. Uno de los rasgos distintivos del derecho de la UE, uno de los rasgos que explica el éxito de la UE, tiene que ver con que desde los inicios del proceso de integración, los redactores de los tratados decidieron crear en el marco del derecho de la UE una autentica jurisdicción de carácter obligatorio y de carácter exclusivo

para resolver los litigios que pudiera suscitar la

interpretación de los tratados. Este es un rasgo que diferencia al derecho de la UE de otros subsistemas de justicia, como por ejemplo el TIJ, tan relevante, solamente conoce de los litigios o controversias que voluntariamente quieran someterle los estados, no estando obligados a hacerlo. El establecimiento de jurisdicciones internacionales es algo que ha ido avanzando, con su máxima expresión en la UE, sobre todo porque el ejercicio de los estados miembros han cedido parte de su soberanía a la UE. Al cabo de bastante tiempo, se ha conseguido que el Tribunal de Estrasburgo acepte el convenio europeo de derechos humanos y sus competencias, se limitan a observar la protección de los derechos fundamentales recogidos en el convenio de 1950. En la UE esta jurisdicción exclusiva existe desde que se crearon las CEE, afectando a todo el ámbito de aplicación de los tratados, siendo una novedad muy importante. En este sentido el TJUE es el garante del respeto del derecho de la interpretación y aplicación de los tratados, así como que la UE funcione como una comunidad de derecho, refiriéndose el estado del derecho, garantizando el imperio del derecho, y que por tanto que el comportamiento de todos los actores que se mueven en el ámbito de la UE pueda controlarse a la luz de ese derecho, ya sean los estados miembros, las instituciones de la UE, o los particulares. En la práctica el TJUE es una jurisdicción de carácter internacional, pero así mismo, en muchos aspectos cumple funciones propias de lo que serían jurisdicciones o tribunales internos sobre todo de estados con una estructura www.carrerafacil.com - 79

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judicial compleja, con funciones de jurisdicción constitucional, teniendo en su propia estructura órganos con perfiles muy variados (carácter de originalidad). A diferencia de lo que suele ser habitual en las jurisdicciones habituales el TJUE apenas ha conocido litigios que enfrentaran a dos estados miembros. En varios asuntos que ha conocido en 60 años de existencia no lleguen a 8 o 10 que ha sido un contencioso directo entre estados miembros, pues es algo totalmente excepcional en una jurisdicción, que pese a ello es una jurisdicción internacional. El tribunal de Luxemburgo (TJUE) al mismo tiempo que actúa como tal, es la cabeza visible o la cúspide de un sistema judicial mucho más complejo del que forman parte todos los jueces y tribunales de cada uno de los estados miembros, porque la aplicación judicial del DUE es descentralizada, que se realiza a través de autoridades nacionales de los estados miembros, por tanto están asociados al TJUE en la aplicación judicial del DUE. Esta relación que existe entre jueces nacionales y jueces del TJUE se articula a través del mecanismo de la cuestión prejudicial, es decir, el que permite a cualquier juez y tribunal de cualquiera de los 28 estados miembros, dirigirse al TJUE, y plantearse una cuestión “prejudicial”, ya que al juez nacional le surgen “dudas” sobre cómo aplicar ese derecho de la unión europea. El TUE, en su art. 19, se desarrolla en los arts. 251-281 del TFUE, regulando los procedimientos o vías procesales a través de los cuales el TJ ejerce su labor. Marco institucional del TJUE La institución denominada TJUE está integrada por tres órganos: -Tribunal de justicia -Tribunal general -Tribunales especializados Esto es algo relativamente novedoso, pues la institución del TJUE sólo contaba con un órgano anteriormente, y durante mucho tiempo su denominación fue el TJCEE. Esta situación cambio a finales de los 80, añadiéndose al tribunal de justicia de las CEE, un segundo órgano jurisdiccional al que se denominó www.carrerafacil.com - 80

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inicialmente tribunal de primera instancia, que es lo que hoy conocemos tras la reforma del Tratado de Lisboa como Tribunal General. La posibilidad de crear este segundo órgano, se introdujo en virtud del acta única europea, y está a mediados de los 80 fue la gran reforma de los tratados, y ente otras muchas cuestiones incorporó que si el consejo así lo afirmaba se pudiera añadir un segundo órgano al TJUE, procediéndose en 1988 un nuevo órgano para aliviar la carga de trabajo que en ese momento tenía el TJ, que empezaba a ser inmanejable. Así, al denominado órgano de primera instancia se le encargó que conociese en primera instancia toda una serie de recursos y que se pronunciase sobre ellos, y que si posteriormente no estaba de acuerdo entre las partes, se interpusiese un recurso al TJ. Con esta misma lógica en 2005 se ha añadido al TJUE un tercer órgano. En realidad la posibilidad de añadir más órganos jurisdiccionales lo introdujo el tratado de Niza en 2003, diciendo que se podrían introducir salas especializadas, aunque es más correcta la denominación de los tribunales especializados. Estos serán órganos jurisdiccionales de importancia menor cuyo trabajo se limitará a un sector

concreto del derecho de la UE. Esa

posibilidad de crear tribunales especializados ha dado lugar al Tribunal de la Función Pública, tratando de liberar carga al Tribunal General. Se creó mediante una decisión del consejo de 2004 y empezó a funcionar a finales de 2005. En los siguientes años podrían crearse más tribunales de este ámbito. 

El Tribunal de Justicia (arts. 251-253 TFUE) está integrado actualmente por un juez o magistrado de la nacionalidad de cada uno de los estados miembros, por tanto, actualmente lo componen 28 jueces a los cuales se suman un número determinado de lo que se denominan abogados generales que también son miembros de la institución que desempeñan unas funciones muy específicas dentro de la UE (9 actualmente, 11 en 2015). Son elegidos de común acuerdo por los gobiernos de los estados miembros, la indicación del tratado es que deben elegirse entre personas que reúnan las condiciones para ejercer las más altas funciones jurisdiccionales en el interior del estado de los que proceden. Hay una diferencia en cuanto al reparto de los puestos de juez y abogado general. En el primer caso, hay un juez de cada nacionalidad, sin haber www.carrerafacil.com - 81

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problemas, y aunque formalmente es un acuerdo común, cada estado presenta a su candidato. Y en el caso de abogados generales es más problemático, pues no hay un puesto para cada estado miembro, por tanto se reparte de la siguiente manera: los 5 estados más grandes proponían a uno de sus nacionales, y los 3 puestos restantes se repartían entre los demás estados miembros. El Tratado de Lisboa planteó la posibilidad de que a petición del propio tribunal se pudiera incrementar este número. El TJ lo solicitó el 25 de Junio de 2013, adoptando el Consejo una decisión por la que se aumenta el nº de abogados generales del TJUE. En realidad en una declaración anexa al Tratado de Lisboa se decía ya que el incremento de puestos de abogados generales consistiría en añadir 3 puestos y que estos se dividiría: 1) para la nacionalidad polaca (por ser un estado grande), y los otros 2) engrosarían ese paquete que va rotando. Actualmente son 9, y los otros dos puestos se completarán en 2015 cuando corresponde renovar parte de los miembros del TJ. Todos ellos son elegidos de común acuerdo por los gobiernos de los estados miembros. En cuanto al nombramiento, el Tratado de Lisboa introdujo una novedad que es, establecer un comité (regulado en el 255 TFUE) que examina la validez de los candidatos a jueces y abogados generales propuestos por los estados miembros, por tanto estas personas, deben ser examinadas por un comité que está integrado por antiguos miembros del TJ como una especie de garantía para ver si cumplen con las exigencias previstas en los tratados. Lo más relevante es distinguir la función de jueces y de los abogados generales. La función de los abogados generales son miembros de la institución, y en el art. 255 del TFUE nos da las indicaciones acerca del abogado general, “la función de este consistirá en presentar públicamente con toda imparcialidad e independencia conclusiones motivadas sobre asuntos que requieran su intervención”. Esta función no es muy común, pues antes de que el TJUE se pronuncie sobre un asunto concreto, tiene que conocer y explicar la opinión a través de las conclusiones del

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abogado general, presentándole una propuesta razonada de resolución que podrá seguir o no el TJUE. En el caso de los abogados generales es más problemático puesto que no hay tantos puestos como estados miembros. De hecho, hasta este año el número de abogados generales era de 8 en el TJ. Aquí se mantienen, en cuanto al reparto, el que los abogados generales se repartían de la siguiente manera: los 5 estados más grandes proponían uno, y los tres puestos restantes se repartían por rotación entre los demás miembros. El Tratado de Lisboa planteó una posibilidad de que a petición del propio TJ se pudiera incrementar el número de abogados generales. El TJ lo pidió, y el 25 de junio de 2013, el Consejo adoptó una decisión por la que se aumenta el número de abogados generales del TJ. En realidad, en una declaración aneja al Tratado de Lisboa se decía ya que el incremento del número de abogados era de +3 (1 para incorporar a Polonia como estado grande, mientras que los otros dos serían del paquete de rotación entre el resto). En la actualidad ya son 9 y los otros dos puestos se completarán en 2015 cuando corresponde renovar parte de los miembros del TJ. Todos ellos son elegidos de común acuerdo entre los gobiernos de los estados miembros. En cuanto al nombramiento, el Tratado de Lisboa introduce una novedad que es establecer un comité que examina la validez de los candidatos a jueces y abogados generales propuestos por los estados miembros. De forma, que antes de nombrarlos, el Comité del artículo 255 tiene que examinar los currículos de las propuestas de los estados, para estudiar que estos cumplen los criterios de los tratados. Lo más relevante aquí es que distinguimos la función de los jueces y de los abogados generales. Los jueces se encargarán de las funciones propiamente jurisdiccionales del TJ, mientras que los abogados generales (art. 252 TFUE) tienen como función presentar públicamente con independencia conclusiones motivadas sobre los asuntos que requieran su intervención. Es decir, que los abogados generales ejercen una función, que se da en ciertos estados pero que no es común,: antes de pronunciarse el tribunal, tiene que escuchar las conclusiones, u opinión, www.carrerafacil.com - 83

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del abogado general  propuesta razonada de conclusión. Sin embargo, esta conclusión no es vinculante para el juez. La intervención del abogado general no es necesaria en todos los casos. Anteriormente sí que lo fue. Ahora hay asuntos de menos importancia, donde ya hay una jurisprudencia asentada, donde no se usa. Pero donde no se da este supuesto, una vez que se ha dado la fase escrita y oral del procedimiento y antes de que el tribunal emita su sentencia, el abogado general le presenta al tribunal un documento con una propuesta motivada de resolución. Ese documento, esa propuesta, es lo que se denomina “las conclusiones del abogado general”. Es un documento, siendo elaborado por una única persona, con muchos argumentos jurídicos sobre los distintos supuestos. Por supuestos el tribunal no está obligado a seguir las conclusiones del abogado general. En la práctica, se constata que a veces el abogado general no acepta sus conclusiones, pero que con el tiempo sí que adoptan sus conclusiones. De esta forma, pueden influir en el proceso jurisdiccional. La única diferencia en cuanto a su estatuto entre los jueces y los abogados generales, es que los abogados generales no participan en la elección del presidente del TJ. El presidente es elegido por los jueces del Tribunal. El TJ es un órgano amplio y por tanto lo normal es que trabaje en salas. En el art. 251 TFUE ya se especifica que se trabajará en salas o en grandes salas, y que trabaje en pleno es algo muy excepcional, siendo lo normal que actúen en salas de tres jueces, o para asuntos más importantes salas especiales. 

Tribunal General (antiguo TPI; arts. 254 y 256) Comenzó a existir a finales de los 80 del siglo pasado. Este órgano en un futuro será en el que lleguen la mayor parte de los asuntos, quedando el TJ el que quede para asuntos más concretos y especiales. Antes se denominó tribunal de primera instancia, atribuyéndose asuntos concretos, y a partir de ahí se ha ido ampliando el tipo de asuntos de los que puede www.carrerafacil.com - 84

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conocer el TG y la tendencia es que se vaya ampliando todavía más, reservando asuntos muy importantes para el TJ. El TFUE nos dice que el TG estará integrado al menos por un juez de cada nacionalidad de cada estado. Esto quiere decir que en el futuro si continúa incrementándose al ritmo que se viene haciendo el contencioso, podría estar formado por más de 28 jueces. En este no existe la figura de los abogados generales pero si eventualmente si el presidente del TG puede considerar la posibilidad de pedir un abogado general del TJ para que participe en algún asunto, aunque no suele suceder. Las personas que pueden formar parte del TG deben ser personas que tengan garantías de independencia, y que tengan la capacidad de ejercer altas funciones jurisdiccionales (mientras que el TJ dic que debe ser las “más altas”). Esa lógica se expresa de forma más clara en el hecho de que las resoluciones o sentencias del TG son susceptibles de recurso en casación ante el TJ. En los recursos de casación lo único que se puede pedir al órgano superior es que revise la fundamentación jurídica sobre la base de la cual el tribunal inferior se fundamentó. Entre el TJ y el TG hay un cierto reparto de trabajo, pero no interesa demasiado entrar en detalles porque este reparto está en constante evolución, cambiando cada poco tiempo, con la idea de que el TJ se quede solamente para la jurisdicción más importante. 

El tribunal de la Función Pública (art. 257 TFUE) En el TFUE no se alude directamente a este órgano, sino lo que se dice es que dentro del TJUE se podrán crear tribunales especializados. Hasta la fecha sólo se ha creado este tribunal especializado, en virtud de una decisión del consejo del año 2005, por tanto lleva funcionando desde 2006. Como su propio nombre indica este se ocupa únicamente de un contencioso concreto, de los litigios que surgen como consecuencia de la relación laboral de los funcionarios y agentes que mantienen con estas instituciones y órganos para los que trabajan. www.carrerafacil.com - 85

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Para conocer los detalles de este tribunal tenemos que ir a la decisión del Consejo en el que se creó. El TFUE está integrado por 7 personas. En el futuro podrían crearse más tribunales especializados de este tipo. 2. Vías de acceso directo a la jurisdicción de la UE. Vamos a distinguir entre vías y procedimientos directos de acceso al tribunal y por otro lado la cuestión prejudicial, que no es una vía de acceso al tribunal, no habiendo partes que se enfrentan, sino que es un procedimiento no contencioso, habiendo un tribunal nacional planteado una cuestión prejudicial al tribunal de justicia. Hay que tener presente que sólo vamos a ver los tres procedimientos más importantes pero que no agotan el abanico de vías o procedimiento jurisdiccionales que se dan ante el tribunal de Justicia. Hay un sistema completo de procedimiento y recursos que permiten al tribunal ejercer esa función de garante del derecho de la UE. Procedimientos contenciosos: -Recurso por incumplimiento (art. 258-260 TFUE): regulado en estas disposiciones del TFUE. Como su propia denominación indica, el procedimiento por incumplimiento, es un procedimiento a través del cual el TJ enjuicia si los estados miembros cumplen con el derecho de la UE. En el marco de este procedimiento la parte demandada será siempre un estado miembro, normalmente suele ser uno, pero a veces hay recursos que se inician contra varios estados miembros. ¿Quién inicia el procedimiento? Tanto la comisión como los estados miembros pueden actuar como partes demandantes en este procedimiento, al leer estas disposiciones, aunque en la práctica es la comisión quien inicia este tipo de procedimientos. Esto es totalmente razonable a la luz de cuál es el reparto de funciones en el sistema institucional de la UE, ya que si recordamos al hablar de la comisión se dijo que era la más independiente, que vela por el interés general de la UE, por tanto es la que se encarga de perseguir a los estados miembros que no cumplen sus funciones. Es un rasgo distintivo en el sistema de la UE. Cuando se incumple un tratado, lo normal es que si se somete a un órgano jurisdiccional haya sido el estado afectado quién lo haya llevado. Mientras que www.carrerafacil.com - 86

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en la UE, no suele ser el caso, sino que es un órgano de la OI quien emprende la acción. Este procedimiento se desarrolla en dos fases: -Fases pre-contenciosas: no participa el TJ. En la que la Comisión se dirige al estado miembro de que trate. Primero mediante el escrito de requerimiento, y después, a través

del dictamen motivado (caracterización jurídica de la

infracción que se imputa). El dictamen motivado debe de realizarse de una forma mucho más cuidadosa porque determina el contenido de la futura demanda ante el TJ. -Fase contenciosa: participa el TJ. Con total discrecionalidad, la comisión puede interponer el recurso una vez agotada la fase anterior. La sentencia del Tribunal tiene un carácter meramente declarativo, aunque es obligatoria para el Estado afectado. Si la reacción al dictamen motivado del estado, continua siendo insatisfactoria, la Comisión puede abrir esta segunda fase. Pero el recurso por incumplimiento, solo se puede interponerse si se ha pasado antes la fase pre-contenciosa. La comisión dispone de una cierta discrecionalidad. El hecho de que se haya desarrollado la fase pre contenciosa, y no se hayan dado medidas no significa que deba acudir directamente ante el tribunal, dando paso a la fase contenciosa.

Si la comisión decide dar el paso los servicios jurídicos

interponen un escrito de demanda ante el TJ, a la que tendrá que contestar el estado, con un escrito que conteste y luego se desarrollará la fase ora. Todo ello termina con una sentencia que tiene carácter declarativo, el fallo de esta, siempre está redactado del mismo modo, constatando que el estado X ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de X, es decir, constata el incumplimiento. Y el estado miembro por tanto debe poner su conducta en conformidad con lo que ha establecido el tribunal. No obstante desde hace ya un tiempo a partir del tratado de Maastricht, para mejorar el cumplimiento con estas sentencias, se articuló el procedimiento sobre incumplimiento, que la comisión pudiera llevar de nuevo a ese estado tras el paso de que el EM no ha puesto remedio a la situación, pudiendo llegar a pedir la comisión que imponga una sanción económica. www.carrerafacil.com - 87

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-Recurso de anulación (arts. 263-264) Hay también un procedimiento de jurisdicción consultiva, son los que el tribunal emite a través de una vía específica que le ofrece el art. 218 del TFUE, en su apartado undécimo, aludiendo a un procedimiento en virtud del cual se puede solicitar al tribunal de justicia que se pronuncie sobre la compatibilidad de un acuerdo que la UE pretende realizar con otros países con los tratados. Lo que se suele denominar en el derecho interno el procedimiento de control constitucional de los acuerdos. Desde los inicios hasta ahora ha habido una treintena de procedimientos de este tipo. Este es sin duda alguna la segunda vía de acceso directo más relevante, de todas que prevén los tratados. En este caso se trata de controlar la acción de las instituciones de la UE, es decir, es un recurso a través del cual se busca controlar la legalidad de los actos de las instituciones, su comportamiento. Las instituciones de la UE se expresan a través de sus actos jurídicos, legislativos o no legislativos, por tanto el control se plantea como un control de legalidad, siendo los actos conformes a los tratados o a las normas. Este procedimiento ha sido importantísimo a lo largo de la historia y a través de él se han ventilado controversias de muy diversas naturalezas. Un ejemplo de las controversias que puede conocer es la constitucionalidad de los actos legislativos o también se ha articulado el contencioso o parte de él, relativo a la protección de los derechos fundamentales. Así, este procedimiento permite a un particular cuestionar la legalidad de un acto ante ese tribunal, de ver si respeta

los

derechos

fundamentales.

También

aborda

el

parlamento

interinstitucional, ver si considera que el Consejo ha adoptado una decisión contra el derecho de la UE, es decir, es un procedimiento polivalente con el control de legalidad como mismo objetivo. En definitiva si se lee el art. 263 lo que se busca es que cualquier acto de las instituciones que tenga un carácter obligatorio que tenga efectos a terceros, pueda estar sujeta al control del TJ, dango igual la denominación del acto. Legitimación activa

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Es uno de los aspectos más controvertidos de la configuración del recurso de anulación que ha experimentado diversas modificaciones a lo largo del tiempo. En la disposición 264 dice quiénes pueden interponer este recurso. Distinción básica entre: -Demandantes privilegiados: se trata de aquellos que pueden interponer recursos de anulación siempre que quieran, sin tener que justificar ningún interés específico, teniendo “abiertas las puertas de par en par las puertas” del procedimiento. Son cualquiera de los estados miembros, el PE, el Consejo y la Comisión. -Otros demandantes institucionales: otros demandantes que forman parte en sentido amplio del marco institucional de la UE, pero que a la hora de pretender que se declara un recurso ante el TJ deben cumplir varias condiciones. El BCE, el Tribunal de Cuentas y el Comité Regional pueden interponer un recurso en defensa de sus prerrogativas. Es un acceso mucho más restringido por tanto. -Demandantes no privilegiados: “los que lo tienen más difícil”. Son los particulares fundamentalmente, personas físicas y jurídicas, aunque también a estos efectos podría ser un ayuntamiento. “Toda persona física o jurídica podrá interponer… recurso contra los actos de los que sea destinada y que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afectan directamente y que no incluyan medidas de ejecución. Por tanto podemos acudir las personas si somos los destinatarios del acto que se quiere recurrir. Por tanto, si no somos destinatarios, ¿no podemos impugnarlo? Sólo podemos hacerlo, si somos capaces de demostrar ese acto del que no somos destinatarios, directa e individualmente. En cuanto a las causas de anulación, se establecen en los arts. 263 y 264. Así, el plazo para poder interponer el recurso es de 2 meses desde la adopción del acto. 3. La cooperación entre el TJUE y las jurisdicciones nacionales: el mecanismo de la cuestión prejudicial. Un mecanismo a través del cual se articula la colaboración entre los jueces de los estados miembros y el TJUE, y este mecanismo que siempre ha existido en los tratados, se denomina, el mecanismo de la cuestión prejudicial, regulado en www.carrerafacil.com - 89

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el art. 267 del TFUE. Para entender el sentido y la importancia de este, hay que partir de la constatación de que la aplicación judicial del DUE es eminentemente descentralizada. El TJUE es la cúspide del sistema judicial, pero de este también forman parte todos los jueces y tribunales de los estados miembros. Para garantizar que este sistema funcione efectivamente, es fundamental, que exista una vía de comunicación entre los jueces y tribunales nacionales y el Tribunal de Luxemburgo, y esta vía es el mecanismo de la cuestión prejudicial. Esto es algo que ocurre cotidianamente, y a lo largo del proceso de integración europea, han sido miles las cuestiones prejudiciales que se han expuesto al TJUE. La labor que el tribunal ejerce es claramente constitucional, porque a través de esta, vela porque el derecho de la unión se aplique de la misma forma en los distintos estados miembros. Esta vía ha permitido ir construyendo esos principios del ordenamiento jurídico de la UE. Si vemos el art. 267 del TFUE vemos como las cuestiones prejudiciales pueden ser de dos tipos: -En interpretación: la duda del juez nacional se refiere a una interpretación de una determinada norma de la UE, en relación con la situación de la que está conociendo. Se puede plantear en relación con cualquier norma del DUE, derecho originario o derivado. -En apreciación de validez: las dudas son relativas a la validez de la norma. Puede ocurrir que el TJ tenga que aplicar un artículo de un reglamento, y que se diga que es contrario a los tratados. Este es un mecanismo que permite al tribunal entrar a analizar la legalidad de un acto aunque hayan pasado los dos meses para poner el recurso de anulación. Se puede plantear a todo menos a la validez de las disposiciones de los tratados. En la práctica la inmensa mayoría, son cuestiones judiciales en interpretación. En principio, teóricamente, lo que hace el TJ a través de esta vía, es ofrecer una interpretación de la norma, no en decirle cómo debe resolver el litigio concreto que está conociendo. Así, a la luz de los hechos, del asunto principal, le ofrece al juez nacional una interpretación de la norma en abstracto, porque después será el juez nacional quien debe resolver la cuestión.

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En relación con este mecanismo de la cuestión prejudicial, el último aspecto relevante es el de quién puede plantear la cuestión. De la configuración que establece el art. 267 hay que señalar varias cuestiones. La primera de ellas es ¿qué debemos entender por órgano jurisdiccional de los estados miembros? El TJ en su jurisprudencia ha hecho una interpretación bastante amplia sobre qué debe entenderse por órgano jurisdiccional a efectos de la cuestión prejudicial. En ocasiones le ha llegado al TJ ciertas cuestiones prejudiciales de órganos de los que se dudaba si era un órgano jurisdiccional. Así, el TJ al establecer los requisitos por los cuales un órgano puede ser perteneciente al sistema jurisdiccional de un estado miembro, ha tratado de abordar la mayor variedad posible. El TJ ha establecido una noción propia en la que caben evidentemente todos los órganos que forman parte de los sistemas jurisdiccionales en sentido estricto y órganos que son cuasi jurisdiccionales, y aunque no formen parte del sistema, están cerca de ellos y cumplen determinados criterios. De la redacción del art. 267 es la diferenciación entre 2 categorías de órganos jurisdiccionales nacionales. Por un lado los órganos jurisdiccionales cuyas cuestiones son susceptibles de recurso en el orden interno, jueces y tribunales cuyas resoluciones pueden ser recurridas a un órgano superior en el Derecho interno. Y por otro lado, los órganos cuyas resoluciones no son susceptibles de ulterior recurso: puede identificarse con los tribunales de última instancia. En relación con la primera categoría, el mecanismo de la cuestión prejudicial aparece configurado como una facultad, teniendo la posibilidad de presentar una cuestión cuando le surjan dudas, aunque no están obligados a hacerlo, ya que lo que ellos digan se pueden recurrir ante órganos superiores. Es decir, el planteamiento de la cuestión prejudicial aparece como una facultad. Sin embargo en el caso de los órganos jurisdiccionales que no son susceptibles de ulterior recurso, si tiene dudas sobre alguna cuestión no puede eludir la cuestión prejudicial, estando obligado a plantearla, sin poder “escurrir el bulto”. En el plano teórico esto es “muy bonito” pero quién decide si tiene o no dudas es el propio tribunal y por eso el tribunal de Luxemburgo en su jurisprudencia ha tratado de limitar las discrecionalidad de las jurisdicciones de última www.carrerafacil.com - 91

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instancia de los estados miembros, diciéndoles cómo deben proceder para decidir si en un tema tienen conocimiento de cómo resolverlo, si tiene clara la interpretación de esa norma. Así no basta con su propia intuición, sino teniendo que seguir una comparación incluso en distintas versiones lingüísticas para ver si hay diferencias, examinar la jurisprudencia previa del tribunal, etc. De todos modos este es un terreno “pantanoso”, pues aun habiendo muchas cuestiones planteadas, hay otros muchos tribunales que no plantean esta cuestión.

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Tema IX. Los principios del Derecho de la Unión en sus relaciones con los ordenamientos internos de los estados miembros Trataremos de analizar las pautas y principios que rigen las relaciones entre el DU y los ordenamientos jurídicos de los estados miembros. Partiendo de que el DUE es un derecho propio, específico, que nace a partir de los tratados, y que después se va enriqueciendo mediante la actuación de las instituciones. Este derecho, estas normas, son normas que deben aplicarse en todas y cada uno de los estados miembros de la UE, siendo normas que están abocadas a existir con el derecho nacional de los estados miembros. Es decir, las normas de la UE, están condenadas a mezclarse con el derecho nacional de los estados miembros y en esa convivencia surgen esos problemas, todas esa serie de relaciones, en las que surgen dificultades, conflictos etc. Entonces debemos tener claros cuales son las pautas que nos ayudan a comprender las relaciones entre el DUE y las normas nacionales en cada uno de los estados miembros. Entre ambas existe una relación muy estrecha, como puede ser el caso de las directivas, que exigen normas nacionales de transposición. Por tanto es un mundo muy complejo en el que se pueden producir situaciones de muy diversa naturaleza y por lo tanto para poder resolver conflictos, problemas, poder articular de un modo razonable esa relación entre el DUE y el derecho de los estados miembros el tribunal ha ido definiendo una serie de principios básicos. Esos principios que el TJ, que se trata en todos los casos de origen jurisprudencial, sigue desarrollando en su jurisprudencia después de tantos años. Estos son 3: -Primacía -Eficacia Directa -Responsabilidad patrimonial de los estados por el incumplimiento del Derecho comunitario. Los dos primeros se formulan en los inicios del proceso de integración (asunto Van Gend & Loos, y la sentencia Costa c. ENEL). Junto a estos dos principios www.carrerafacil.com - 93

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que surgen con un año de diferencia, el principio de la responsabilidad patrimonial es algo posterior, que el tribunal formula a comienzos de los años 90. En realidad el principio de primacía y el principio de eficacia están también en el derecho internacional, denominándose normas que pueden por si mismas crear derechos y obligaciones para los particulares. Lo que ocurre es que el juego que dan estos principios es muy limitado, porque el DI no hay una jurisdicción obligatoria a la que puedan acudir los jueces nacionales cuando tienen que aplicar un tratado x de derecho y plantear una cuestión prejudicial, pero en el DUE si se puede hacer. Entonces la diferencia es un juego más rico en el ámbito europeo, que deriva de la cuestión prejudicial y de la propia naturaleza de los tratados, entre otros. 1. El principio de la autonomía. ¿? 2. El principio de la eficacia directa. Es la capacidad de la norma comunitaria de crear directamente de derechos y obligaciones para todos aquellos que puedan verse afectados por su ámbito de aplicación. Los particulares podrán por tanto, invocar esas normas ante las autoridades públicas nacionales, administrativas y judiciales, que estarán obligadas a salvaguardar esos derechos y obligaciones. Es por tanto una cualidad especial de las normas del derecho de la unión. En los tratados no tenemos referencias a este principio, tan sólo hay en el art. 288 del TFUE cuando se define qué es un reglamento, cuando se habla de normas directamente aplicables, haciendo referencia a esta eficacia directa, aunque también a otras muchas cosas. Pero más allá de esa referencia que aparece en el art. 288, no hay en los tratados otras alusiones a este principio. Se trata por tanto un principio que el TJ ha formulado y ha ido consolidando en su jurisprudencia. Este principio no tiene carácter absoluto, pues no todas y cada una de las normas de la UE tengan que ser de efecto directo. En todo caso el TJ desde el principio, desde el asunto Van Gend & Loos establece que aunque en algunos casos estas normas no tengan efecto directo, cualquier norma del derecho de la unión puede gozar de este derecho. www.carrerafacil.com - 94

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El punto de partida de la formulación del efecto directo es la sentencia del asunto Van Gend & Loos. El art. 12 del tratado que estaba redactado de una forma muy concreta, imponiendo una obligación de abstención de los tratados miembros (aranceles). Por eso en un contexto nada favorable cuando se trataba de aplicar una obligación, el TJ llega a la conclusión de que el art. 12 es una norma de eficacia directa, abriendo la vía para que en el futuro se pueda ir consolidando esta doctrina. Obviamente no cualquier norma tiene efecto directo, por tanto para que esta pudiera ser una norma con efecto directo debe cumplir dos condiciones básicas: -norma clara y precisa: el juez nacional pueda extraer de ella el concepto -el mandato recogido en esta norma sea incondicional. En la jurisprudencia posterior, va a distinguir entre la eficacia directa plena y la eficacia directa de carácter vertical. La primera será la que tengan aquellas normas que puedan ser invocadas por los jueces nacionales en el marco de carácter vertical y horizontal. Pero habrá otra normas de derecho de la unión con eficacia limitad, gozando sólo de efecto directo en el carácter vertical, sólo de particular a estado. Tipología de la eficacia directa En su doctrina sobre la eficacia directa, el tribunal distingue entre normas de derecho de la UE que gozan de plena eficacia directa, que pueden ser invocadas por los particulares en su relación frente al estado y también frente a otros particulares, desplegando sus efectos en el marco de carácter vertical y horizontal. Junto a ella hay normas con una eficacia directa más limitada, con un efecto directo sólo vertical. Solamente pueden ser exigidos en una relación vertical, del ciudadano al Estado. Esto tiene una razón de ser, que el tribunal ha expresado en su jurisprudencia, que genera consecuencias no del todo razonables, pero es la doctrina del tribunal. En la práctica se complica mucho, habiendo decenas de sentencias aclarando los recovecos que puede presentar este principio y en ocasiones, el tipo de relación que se plantea es una relación más compleja, que no se puede analizar en términos verticales u horizontales. Tenemos el caso por ejemplo de www.carrerafacil.com - 95

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dos empresas que compiten por la adjudicación de un contrato público (asunto de Fratelli Constanzo). En un esquema de este tipo la relación es más compleja porque la empresa a la que no se le adjudicó el contrato busca amparo en el derecho de la UE. Si el juez nacional le da la razón a esa empresa, ocasiona un perjuicio a la otra, pero no hay una relación de carácter horizontal, sino que es una relación triangular. La eficacia directa de las distintas categorías de las normas comunitarias Hay normas en el derecho de la UE que por su propia naturaleza se prestan fácilmente a desplegar estos efectos (eficacia). Esto ocurre muy claramente en el caso de los reglamentos, pues si recordamos el art. 288 del TFUE dice que son obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en los estados miembros. Así, se nos dice que en principio el contenido del reglamento fácilmente puede desplegar estos efectos, es decir, que será frecuente que en el articulado de un reglamento encontremos normas de rango directo. Esto no quiere decir que cualquier artículo de un reglamento tenga efecto directo, pero por su propia naturaleza sus disposiciones se prestan a despegar estos efectos. En relación con los tratados hay infinidad de disposiciones con efecto directo. A lo largo de estos 60 años el TJUE ha tenido oportunidad de hablar sobre todos las disposiciones de los tratados. Sin embargo, no es que sea fácil encontrar artículos que reconozcan derechos particulares, pero en las disposiciones generales de los tratados, no hay artículos que reconozcan derechos a los particulares. Si recordamos el asunto de Van Gen & Loos, el TJ hace derivar de un artículo de los tratados, que en un principio solo daba obligaciones, hace que resulten derechos para los particulares. Este tipo de argumentación hacen que muchas disposiciones de los tratados que establecen obligaciones para los estados miembros se consideren disposiciones con efecto directo, pues cuando los tratados imponen obligaciones a los estados miembros y de estas derivan obligaciones a los particulares, estos podrán ampararse en esos tratados para hacer valer sus derechos, como por ejemplo a la libertad de circulación de capitales, etc. www.carrerafacil.com - 96

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Aunque no están específicamente atribuyendo unos derechos, lo hacen indirectamente. Es cierto que como son disposiciones que imponen obligaciones a los estados, el efecto directo de las mismas será solamente vertical. Hay disposiciones abundantes de los tratados sobre los que el TJUE ya se ha pronunciado sobre el efecto directo. El TJUE también ha reconocido la eficacia directa a disposiciones recogidas en acuerdos celebrados por la UE con terceros países, la posibilidad de invocar derechos derivados de acuerdos que la UE haya celebrado con terceros países. Hay centenares de líneas jurisprudenciales muy asentadas sobre la eficacia directa sobre disposiciones en acuerdos de este ámbito. Un ejemplo es toda la jurisprudencia relativa a los derechos de los trabajadores turcos en Alemania. Aquello en lo que debemos centrarnos es en el efecto directo de las directivas, qué relación existe entre este principio y las directivas, encontrándose el TJ con mayores problemas, con una intervención jurisprudencial más intensa, que está sometida aún a ciertas críticas. Es fácil comprender que este principio pueda plantear problemas en relación con las directivas porque estas, de todas las normas que integran el derecho de la UE, son las que a simple vista plantean ya mayores problemas. Aparentemente las disposiciones de una directiva son incompatibles con el efecto directo. Toda directiva exige, que se debe llegar a los particulares a través de las normas nacionales de transposición. Tiene como destinatarios como los estados, imponiendo la obligación de resultado, y una vez inspirado el plazo de transposición, se deben haber adoptado en el ordenamiento jurídico nacional. Por tanto conforme a la naturaleza de las disposiciones, su contenido llegue a través de los particulares a través de las normas nacionales de transposición. Por definición no es incondicional, pues requiere este tipo de normas de transposición no casando con este principio, pero aun así desde mediados de los 70 empiezan a llegar al TJ cuestiones prejudiciales planteadas por jueces y tribunales de los estados miembros en la que estos plantean al TJ si eventualmente las disposiciones pudieran tener efecto directo. En un primer momento, cuando hace una pequeña incursión en el asunto Van Duy (libre www.carrerafacil.com - 97

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circulación de personas) el TJ no llega a pronunciarse, pero hace una alusión a que, bueno no cabría excluir sin más el que las disposiciones de una directiva pudieran tener efecto directo, diciéndolo en abstracto, porque estas al igual que el resto de normas tienen carácter obligatorio, por tanto excluir a priori el efecto de las directivas, sería debilitar el conjunto del derecho de la UE. Esto levanta ciertos temores por parte de los estados miembros, pues sería casi asimilarlas a los reglamentos, y ambas son cosas distintas. Por ello el TJ hubo que esperar para esclarecer qué quería decir con que en determinadas circunstancias una disposición de una directiva pudiera tener efecto directo, ocurriendo a finales de los 80 en varios asuntos, siendo muy interesante el asunto Ratti y Becker. Las respuestas que da el TJ al juez italiano que resuelve este caso, es que en el primer caso, la primera directiva, como la norma concreta que se invocaba era una norma precisa, el tribunal de Milán tenía que aceptar la pretensión de este señor y proteger su derecho. Pero en relación con la segunda directiva como el plazo de transposición no había expirado, no se puede aceptar el efecto directo de las directivas porque Italia no está en situación de incumplimiento. Lo que el TJ establece en esta primera aproximación sobre el efecto directo de las directivas consiste en afirmar que la eficacia directa sólo puede plantearse en un contexto anómalo o patológico, cuando habiendo expirado el plazo, no ha transpuesto la directiva, o que la haya transpuesto incorrectamente. Lo importante es que haya expirado el plazo de transposición y se dé por tanto un incumplimiento del estado, y sólo en este caso se puede aplicar la eficacia directa. Este es el punto de partida y el núcleo fundamental de la jurisprudencia del TJ sobre la eficacia directa. El efecto directo de los reglamentos es distinto al de los reglamentos, pues en este último caso sólo se plantea si se ha pasado el periodo de transposición, mientras que el reglamento desde el principio podría aplicar esa eficacia directa. Las cosas siguieron complicándose a medida que avanzó el tiempo y continuaron llegando cuestiones prejudiciales en las que se preguntaba al TJ qué ocurre si hay un supuesto X… y el tribunal se ve obligado a hacer avanzar su doctrina. Llegó a la cuestión de que si las disposiciones podrán tener efecto directo no solo frente a estados sino también en el plano www.carrerafacil.com - 98

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horizontal. Aquí el tribunal se encuentra con una barrera que no puede franquear, no sabe cómo afrontarlo y determina que la directiva no puede tener efecto directo en el plano horizontal (ejemplo del caso Marshall, una directiva no puede imponer obligaciones a los particulares). Si un particular invoca una directiva frente a otro particular que ha violado una directiva, no puede darse, puesto que la directiva tiene como destinarios a los estados miembros y una directiva no transpuesta no se pueden derivar obligaciones a otros particulares. Esta doctrina ha sido incluso criticada por sus propios abogados generales, pero pese a esto, el TJ mantiene esta jurisprudencia siendo consciente de que de esta jurisprudencia se pueden derivar consecuencias negativas para los particulares, aunque considera que no puede ir más allá porque en el tratado se configura la naturaleza de las directivas. El asunto Faccini Dori, cuestión prejudicial planteada por un tribunal italiano. Se ponía en juego el eventual efecto directo de artículos de dos directivas sobre protección de consumidores. La señora Faccini Dori incumple un contrato para adquirir un curso de inglés por correspondencia, habiendo cumplido la empresa enviándole los materiales y se le reclama el pago de las cantidades. En relación con este tema había una directiva controvertida relativa a la protección delos consumidores que se denomina “ relativa a la protección de los consumidores en aquellos supuestos celebrados fuera del puesto”, se considera que en estos supuestos somos vulnerables porque no tomamos la iniciativa. Y un artículo de esta directiva establece que en casos de contratos fuera del local comercial se puede rescindir el contrato en un plazo de 7 días, sin coste o consecuencia. En la legislación italiana no se contemplaba esa directiva pues no se había transpuesto en el ordenamiento nacional. El juez italiano plantea una cuestión prejudicial, diciendo que si se podía hacer valer en esta directiva, y el TJ le responde lo que ya había avanzado desde el asunto Marshall, y le dice que las disposiciones de una directiva no pueden tener efectos en una relación horizontal, pues tiene como destinatarios a los estados miembros, esa empresa no tiene por qué conocer la directiva sino mediante la norma de transposición. El TJ le pide que intente interpretar el derecho nacional a la luz del derecho de la UE, para ver si puede alcanzar el objetivo de la directiva. Y en caso de que no sea posible, siempre tendrá el particular la www.carrerafacil.com - 99

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posibilidad de reclamar frente al estado que con su incumplimiento del derecho de la UE le ha causado un perjuicio, solicitando una indemnización, haciendo uso de la responsabilidad patrimonial de los estados por el incumplimiento del derecho de la UE. Otro asunto similar es el asunto del Corte Inglés con una directiva diferente. La persona contrata un viaje, y aplaza el pago. Cuando un consumidor contrata un servicio o la prestación, y la propia empresa que contrata le ofrece esta financiación, aunque esta se realice mediante otra empresa del mismo grupo hay una directiva que protege esta situación, y que el consumidor pueda esgrimir la reclamación pertinente. Lo que ocurría es que la legislación española no se había adaptado al contenido de la directiva. Ante esto, el juez de Sevilla plantea la cuestión prejudicial similar a la otra. Esto conduce a veces a situaciones de discriminación. 3. La primacía del Derecho de la Unión. Es un principio bien conocido en el derecho internacional, es decir, este por su propia naturaleza debe primar sobre el derecho interno porque si no, no tendría sentido su existencia. Si un grupo de estados celebran un tratado internacional, aceptan obligarse, pero después toleran que normas internas puedan ser contrarias a ese tratado, este último no tiene sentido. Lo que ocurre en el caso del DUE al igual que la eficacia directa, la primacía despliega efectos muchos más intensos en el ámbito del DUE, que en el ámbito del DI, pues porque en el ámbito del DUE existe un tribunal con competencia general y de carácter obligatorio para resolver todas las controversias que surjan, haciendo valer las consecuencias que derivan de la primacía ante los tribunales nacionales y que si estos tienen dudas acudan al TJUE. Por tanto, es un sistema más avanzado y perfeccionado que el Di o que otros sistemas dentro del DI, pudiendo despegar efectos mucho más intensos. Esta es una doctrina que el TJ empieza a desarrollar a partir del asunto Costa contra Enel, sentencia del año 64. En esta, se desarrolla una argumentación muy parecida al del asunto Van Gend and Loos, diciendo que tiene primacía el derecho de la unión europea frente al derecho nacional. El sentido de la primacía es una condición existencial del DUE, y sin esta no existiría ni podría cumplir su misión. www.carrerafacil.com - 100

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Lo más importante con este principio son sus efectos prácticos, algo que el tribunal ha esclarecido varias veces en distintas sentencias, pero sobre todo en el asunto Simmenthal, y en la cual se explican los efectos de la primacía, es decir, el efecto básico de la primacía consiste en que los jueces nacionales cuando se vean confrontados a una situación en la que haya contradicción entre una norma de la UE y una norma nacional, la obligación que tiene todos los jueces y tribunales nacionales, por extensión las autoridades públicas, deben aplicar la norma comunitaria y dejar inaplicada la norma nacional contraria y ello sin tener que realizar ninguna consideración acerca de si la norma nacional es conforme o no al derecho interno, es decir, sin tener que esperar o plantear una cuestión de inconstitucionalidad a su tribunal constitucional. Los jueces y tribunales de los estados miembros deben aplicar el derecho de la unión con carácter prevalente frente a cualquier norma interna que sea válida, pero que sea contraria al derecho de la UE. Para un juez nacional no aplicar una norma de derecho interno que es válida y en vigor, sin preguntarle a su TC si esa norma es contraria a la constitución, nada de eso es relevante, no aplicar la norma y aplicar la norma de la UE es algo que hay que aceptar derivado de la primacía del derecho de la UE. Hacer valer este principio resulta más fácil cuando las normas tengan efecto directo, aunque no solamente en este caso, porque la primacía a diferencia del efecto directo es un principio de carácter absoluto, pues una norma no debe reunir unos requisitos para que sea así, sino que es así por este principio. En el asunto Bordessa, a principios de los 90, cuando todavía había controles físicos en las fronteras entre los estados miembros, esta persona fue sorprendida pasando a Francia con varias maletas llenas de dinero, y eso estaba prohibido (evasión de capital) a partir de ciertas cantidades sin comunicar. Entonces en este caso se trataba de un supuesto al final iba a Francia (aunque al final fuera a Suiza) y los tratados establecen la libre circulación de capitales, tanto en los tratados como en dispositivas anteriores. Que en la legislación de los estados miembros a efectos de control estadístico se puede establecer que cuando se saquen del país determinadas cantidades se haga una comunicación a efectos estadísticos, pero que debe primar el

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derecho de la unión, despenalizando a esta persona, siendo un ejemplo de que la primacía afecta a todas las normas nacionales. ¿Qué ocurre con las normas constitucionales? El hecho de que cualquiera de los estados miembros puedan serlo ,se debe a que esa posibilidad está contemplada en sus constituciones aunque no quiera decir que el fundamentos de la primacía esté en las constitucuones de los estados. Pero sería absurdo pensar que se impone sobre las constituciones porque el hecho de que cualquiera de los estados miembros haya podido adherirse, es posible porque en su constitución se contempla la posibilidad de adherirse, la posibilidad de que pueda producirse un cierto “vaciamiento” de la constitución como consecuencia de la adhesión a organismos de carácter supranacional. Hemos repetido varias veces que la UE se basa en la cesión de competencias por parte de los estados miembros a la UE, en una ejecución de las competencias de forma compartida, y esto se regula en su constitución nacional, siendo totalmente necesario. En el caso de España es el art. 93 de nuestra constitución. La relación que se establece entre derecho de la UE y derecho del estado, debe ser armónica, es decir, que las relaciones que se producen entre la UE y el estado tienen que ser armónicas, establecidas en su propia constitución. En relación con las materias cedidas, la norma superior son los tratados, y el análisis que se haga en materia de primacía se hace a través de los tratados, debiendo ceder la norma nacional a favor de los tratados. Entre la constitución y el derecho de la unión debe existir una relación armónica. 4. La tutela judicial efectiva y la tutela cautelar ante las jurisdicciones nacionales. La jurisprudencia del tribunal es una consecuencia del principio de la primacía combinado con el principio de la eficacia directa. Este principio a lo único que conduce o su sentido, es muy sencillo, es decir, todos los jueces y tribunales nacionales de los estados miembros deben garantizar plenamente la protección de los derechos que para los particulares resultan de la UE. Y en esta labor de www.carrerafacil.com - 102

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garantizar los derechos, los jueces nacionales pueden verse obligados a descartar las soluciones que ofrece el derecho nacional, incluso a crear vías específicas para garantizar la protección de esos derechos. Dicho de otro modo, a fin de garantizar este principio, derivan también consecuencias muy relevantes desde el punto de vista de la posición de los jueces y tribunales nacionales que tienen que hacer todo lo posible para garantizar los derechos de los particulares. Esto resulta de la combinación de la primacía con la eficacia directa. Hay muchas sentencias en las que el tribunal, como el asunto Marshall II ilustra esta idea. Otro ejemplo sería el asunto Johnston, de 1986. Trabajaba para un cuerpo policial en UK y la policía británica no va armada lo que ocurre es que afínales de los 70, trabajaba en Irlanda del norte y como consecuencia de la situación, el gobierno de UK en Irlanda del norte patrullase armada y como consecuencia el gobierno decidió que al convertirse en cuerpo armado, se iba a prescindir de aquellas mujeres que no pudieran cumplir tareas dentro de la policía que no supusieran patrullar por las calles etc, porque se suponía que las mujeres de la policía de UK no podían ir armadas. Esta señora reclamó porque consideraba que era una cuestión discriminatoria. La legislación británica no le ofrecia amparo, y su abogado evoca una de las primeras directivas en la igualdad entre hombres y mujeres. En este caso se planteó que conforme a la legislación de UK, si la autoridad correspondiente afirmaba que una medida determinada era necesaria para garantizar la seguridad nacional, esa medida no podría ser objeto de control judicial. Y en este supuesto una particularidad del derecho británico, debe ceder, no resulta aplicable cuando está en juego la protección de los derechos que derivan del ordenamiento de la UE. Los jueces británicos

no

podían

suspender

una

ley

por

considerar

que

fuera

inconstitucional en UK, y el TJ le dice que cuando lo que está en juego son los derechos derivados del ordenamiento jurídico de la UE, con ciertas circunstancias, pueden llegar a suspender cautelarmente una ley sobre la cual se tengan indicios claros de que va contra los principios del derecho de la UE. Es interesante porque se trata de proteger íntegramente los derechos que resultan del ordenamiento de la UE.

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5. El principio de la responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unión. El principio en virtud del cual si un estado miembro incumple con sus obligaciones en virtud del derecho de la UE puede verse confrontado a que los particulares le exijan la indemnización de los perjuicios que ha ocasionado con el incumplimiento del derecho de la UE. Este tiene tanta importancia como el anterior, pero a diferencia de ellos, este principio fue formulado por el TJ de forma mucho más tardía, de hecho, la sentencia, el equivalente a las otras sentencias, es el asunto Francovich, una sentencia de 1991. Este principio es como el propio TJ ha admitido es el principio con el que se pretende cerrar el sistema de derechos de la unión, como el complemento que faltaba respeto a los principios de eficacia directa y primacía, para que el sistema no tenga tantos puntos débiles. Hemos visto como la eficacia directa, la primacía, permiten a los particulares hacer valer sus derechos frente al incumplimiento de los estados. Puede haber supuestos en los que los anteriores principios no permitan corregir el incumplimiento, y por ello el TJ formula este tercer principio, para conseguir que en ese tipo de supuestos se pueda corregir, los estados se vean confrontados a las consecuencias de su incumplimiento del derecho de la unión y una forma de hacerlo es que la UE imponga el deber de indemnizar a aquellos perjudicados por su conducta. La motivación que lleva al tribunal a elaborar este principio es la misma. El asunto Francovich, es de unas señoras que habían sido despedidas por una empresa, y que pretendían que les pagaran las indemnizaciones ante la quiebra de la empresa. La directiva obliga a establecer una serie de mecanismos para establecer un fondo para subsanar esta situación. La cuestión que se plantea es que si esa directiva ¿tiene efecto directo en este caso? El problema aquí estaba en que una directiva de esas características no establecía con precisión el mecanismo para llevar a cabo estas medidas. Ante esta tesitura y teniendo en cuenta el planteamiento que llevaron a cabo los abogados, el TJ formula este principio y dice que un adecuado protección de los derechos de la UE, rija que si un estado miembro no cumple con sus compromisos asumidos

en

virtud

del

DUE

tenga

que

soportar

las

consecuencias de su incumplimiento y tenga que reparar las consecuencias. www.carrerafacil.com - 104

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Este principio por tanto existe y se justifica en esta sentencia, y en este caso concreto hay un perjuicio claro para las trabajadoras y que en este caso, el estado estaría obligado a pagar esos perjuicios. Este asunto deja abiertos muchos interrogantes porque el TJ no precisó excesivamente cuales eran los requisitos ara que los particulares pudieran solicitar la reparación de los daños derivados del incumplimiento. Por eso, en los años posteriores empezó a llegar una pequeña avalancha de casos de cuestiones prejudiciales sobre este tema. Y a mediados de los 90 hay muchas sentencias respondiendo a estas cuestiones y entre todas ellas, hay una que es sin duda la más importante donde el TJ consolida y desarrolla este principio y esta sentencia es Brasserie du pêcheur y Factortame III. Es una sentencia bastante larga donde esclarece el régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial. Los asuntos tienen que ver con incumplimientos previos ocurridos en Alemania y Francia. Lo más importante es que el TJ establece claramente cuáles son los requisitos que deben darse para que un estado esté obligado a indemnizar. En primer lugar, la vulneración de cualquier norma de derecho de la UE puede generar responsabilidad, pero no cualquier infracción genera automáticamente la obligación de reparar el daño causado. Así, este principio se aplica en cualquier caso, incluso aquellos en elos que la obligación incumplida esté en los tratados o en una disposición de un reglamento o la falta de transposición de una directiva. El TJ dic que da igual el órgano del estado que ha efectuado este incumplimiento. Pero, no toda infracción genera la obligación de reparar, no bastando que haya un incumplimiento para el derecho a la indemnización, siendo aquí donde entran en juego una serie de características o condiciones que deben darse: 

La norma comunitaria vulnerada debe atribuir derechos a los particulares, pero no quiere decir que sea una norma de efecto directo,



pues hay disposiciones de directivas que no puedan tener efecto directo. Debe existir una relación de causalidad entre la infracción del derecho



de la UE y el daño o perjuicio sufrido por los particulares. Debe tratarse de una “violación suficientemente caracterizada”, que sea una violación grave del derecho de la unión. www.carrerafacil.com - 105

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El TJ explica qué se entiende por violación suficientemente caracterizada a raíz de cuestiones prejudiciales. Es muy importante como elemento disuasorio para los estados, como control a los estados miembros. En el caso de que los intereses en juego sean millonarios, la vía para la protección patrimonial puede ser la apropiada.

Tema X El derecho de la UE y el derecho español Relaciones en el derecho de la UE y el derecho español rigen los principios del tema anterior. El derecho español no plantea particularidades específicas en las relaciones que mantiene con la UE. En la práctica a partir de la entrada en las CEE, hace más o menos 25 años, a partir de aquí los jueces y tribunales españoles fueron progresivamente asumiendo los principios de eficacia directa, primacía, responsabilidad patrimonial y en la jurisprudencia española encontramos una doctrina consolidada sobre estos principios. Obviamente en el proceso de afianzamiento se han planteado problemas como en otros estados miembros pues asumir estos principios no es fácil, estando confrontado a problemas y dificultades en todos los estados miembros. Dos cuestiones importantes: I) ¿Cómo se contempla en nuestra CE las relaciones entre el derecho de la UE y el derecho español? ¿Cuál es su regulación constitucional? La CE que data de 1978, y que sólo ha sido reformada en dos ocasiones en cuestiones muy puntuales, y ambas han venido motivadas por la participación de España en el proceso de integración europea. Ésta, contiene una disposición que se refiere específicamente, que se introdujo pensando en la adhesión de España en las CEE. Esta disposición, art. 93 de la CE, es una disposición que cuando se elaboró la CE se introdujo pensando en que España se incluiría en el proceso de integración rápidamente. Este artículo no alude específicamente a las CEE, cosa que si hacen otras constituciones. Este artículo se denomina la cláusula Europa, la cláusula a través de la cual se refieren las cuestiones de integración. El art. 93 no hace referencia explícita al proceso de integración europea, es relativamente sencilla con dos párrafos:

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1) mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados […] Lo que en este lugar hace es establecer el procedimiento que habrá de seguirse para articular jurídicamente la participación de España en el proceso de integración europeo, diciendo que mediante ley orgánica las Cortes, podrán autorizar la celebración de tratados, mediante los que se atribuya a instituciones u organizaciones el ejercicio de competencias derivadas de la adhesión. Por tanto esta disposición en este párrafo es una disposición que está correctamente redactada, hablándose de la atribución del ejercicio de competencias derivadas de la CE. Esto es importante porque las competencias que se regulan en la CE forman parte de la soberanía del estado y obviamente esta soberanía reside en el pueblo, por tanto esta no se transfiere, sino es el ejercicio de las competencias reguladas en la CE. El procedimiento que establece nuestra CE para llevar a cabo esta atribución, es un procedimiento no demasiado gravoso, ya que lo único que se dice es que el parlamento podrá autorizar al gobierno a establecer estos tipos de tratados mediante LO, en un sentido estrictamente procedimental. Nuestra CE no prevé la celebración de un referéndum a este respecto, pareciéndose al resto de estados de la UE, que normalmente no contemplan esta posibilidad a la hora de realizar este tipo de operaciones, sino que requieren una mayoría parlamentaria significativa. La LO mediante la que se aprobó en el parlamento la incorporación de España a las CEE, fue una ley que se votó en el congreso de los diputados por unanimidad. Esta LO es una ley muy sencilla que consta de dos artículos simplemente, puramente procedimental. Este procedimiento se ha vuelto a realizar cada vez que se han tenido que ratificar tratados, o cuando se adherían otros estados. 2) Este párrafo segundo no es tan riguroso. Aquí a lo que se alude no es a la entrada en proceso de integración, sino a la aplicación de las obligaciones que resultan de la condición de estado miembro de la UE, tanto

tratados y resoluciones, diciéndose que según los casos

corresponderá al Parlamento o al Gobierno. Las obligaciones que dimanan de la UE corresponden a todos los órganos e instituciones de los estados miembros. Por tanto el PE está obligado a cumplir, pero www.carrerafacil.com - 107

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también el gobierno estatal, los autonómicos, el poder judicial, están igualmente obligados a hacer efectivo ese respeto al derecho de la UE. Este artículo si bien se redactó este precepto pensando en facilitar la incorporación de España a las entonces CEE, no estaría mal que se actualizase un poco. En relación con este, su interpretación en base al Tribunal Constitucional fue posterior a la crítica que llevo a cabo la doctrina pidiéndole una “altura de miras” como se llevó a cabo finalmente en 2004. El art. 95 de la CE dice que el gobierno o cualquiera de las cámaras pueden requerir al TC para decir si hay contradicción entre un tratado y la CE. En dos ocasiones el gobierno ha pedido al TC que se pronuncie en esta vía, la primera en relación al tratado de Maastrich, y la segunda fue con motivo de la ratificación del tratado constitucional (que nunca se llevó a cabo). Esta declaración de diciembre de 2004 es la respuesta del TC a esa solicitud para que examinase si ciertas disposiciones del tratado constitucional que se había negociado, adoptado, y firmado, eran o no contrarias a la CE. El TC al contestar a esas preguntas, llegó a la conclusión de que no había contradicción entre el contenido y la CE, pero en el análisis que hace el TC interpreta o reinterpreta el sentido del art. 93 de la CE. Hasta entonces en cuanto al art. 93 se dijo que este artículo tenía un sentido orgánico procedimental, en el sentido de que se consideraba que la finalidad de este artículo consistía en prever el procedimiento que habría de seguirse para la incorporación de España en el proceso de integración de la UE. Esta concepción un tanto rígida o restrictiva había sido muy criticada, y en este pronunciamiento el TC cambia esa concepción. Primero recuerda que “se trata de una disposición orgánico procedimental, pero esto que hemos mantenido durante bastante tiempo, que dijimos en la declaración de 1992, aquella caracterización se incluía en unas coordenadas precisas. Sin embargo debemos insistir ahora en que este artículo tiene un sentido que va mucho más allá de este sentido orgánico procesal, pues articula permanentemente la relación entre nuestro sistema constitucional y el ordenamiento jurídico de la UE.” Todo esto lo dice para justificar que a la hora de autorizar la atribución del ejercicio de nuevas competencias a las instituciones de la UE basta con este artículo www.carrerafacil.com - 108

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y no es necesario reformar la CE, siendo una especie de bisagra que integra nuestro ordenamiento con el de la UE. Así, lo que aceptamos es que hay un vaciamiento, un transvase del ejercicio de las competencias ejercidas por los órganos españoles. Así, el art. 93 dice que no permitiría que por la vía de esta cesión de competencias se alterara la composición de los elementos básicos del estado. La virtualidad del art. 93 va más allá de ser una simple disposición que incluye un procedimiento, sino que es una bisagra por la cual interactúan nuestro sistema constitucional y el OJ de la UE. II) ¿Cómo se articula la participación de las CCAA españolas en el proceso de integración europea? Las CCAA españolas igual que las comunidades en Bélgica, o que cualquier otra comunidad, son parte de estados miembros de la UE y como tales no gozan de una subjetividad específica frente a la UE o a sus instituciones, pues la UE la forman ls estados, no entidades subestatales. Pero por otro lado es evidente que esta operación de la que se ha estado hablando antes que supone la participación en el proceso de la UE, la cesión del ejercicio de competencias, afecta a las CCAA en el sentido de que estas competencias que se atribuyen a las instituciones de la UE son competencias autonómicas, no estatales. El hecho de que España forme parte de la UE, y por tanto atribuya a las instituciones europeas el ejercicio de un buen número de competencias derivadas de la CE, afectan a las CCAA, pasando a ser ejercidas por las instituciones. ¿Cómo ser articula la participación? Cuando se habla de participación de las CCAA en el proceso de integración se suele distinguir entre: 

participación interna o indirecta: a lo que estamos aludiendo es a los mecanismos a través de los cuales las CCAA pueden participar en la formación de la voluntad del estado, la voluntad que el estado va a defender

en

las

instituciones

europeas,

distinguiéndose

entre

participación ascendente y descendente. En cuanto a la primera, se refiere a que cuando internamente el gobierno está fijando la posición www.carrerafacil.com - 109

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que va a mantener en el consejo de la unión o en el consejo europeo, pues que se tenga en cuenta se dé cabida a los puntos de vista de las CCAA. En cuanto a la segunda tiene que ver con los mecanismos a través de las que se coordinan entre el estado y las CCAA para cumplir el derecho de la UE. Deben existir mecanismos para que el modo de transponerse por ejemplo una directiva, sea conforme. El foro fundamental a través del cual se lleva a cabo este diálogo es la CARUE o conferencia de asuntos relacionados con la UE. Dentro del sistema constitucional español el dialogo entre gobierno y CCAA se articula a través de las conferencias sectoriales. 

participación externa o directa:

Hay ya un órgano, aunque con función consultiva, en el que hay presencia directa de las regiones y los municipios: comité de las regiones. También se puede hablar de las oficinas que los gobiernos autonómicos que mantienen en Bruselas ante las instituciones de la UE. No tienen funciones representativas, siendo oficinas de una dimensión mayor o menor que en determinados momentos, ahora ya no debido a los costes que representaban, si que estaban, como las del gobierno vasco. El TC se pronunció en función de varios motivos como el de la oficina del gobierno vasco, y dijo que siempre que estas no se extra limitasen en sus funciones, no afectando a la condición de política exterior del estado, eran perfectamente razonables como un mecanismo a través del cual los gobiernos autonómicos podían intentar captar información a través de forma directa. Es decir, que siempre que se mantuvieran en ese ámbito era perfectamente posible que mantuvieran esas oficinas en Bruselas. Es una presencia un tanto testimonial, pero no significa que participen en las instituciones, aunque intentarán entrevistarse con responsables que lleven a cabo temas que supongan el interés de esa CCAA. Cuando hablamos del Consejo de la UE, el art. 16 del tratado de la UE decía que el consejo estaría formado por representantes de carácter ministerial con capacidades para comprometer al Estado. Esto tiene que ver con el hecho de que si un estado miembro lo decidía podría hacerse representar por ministros regionales. www.carrerafacil.com - 110

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Las CCAA y el gobierno llegaron a un acuerdo en virtud del cual un representante autonómico participa en 4 formaciones del consejo. En la delegación española hay en esa delegación un representante de las CCAA que está dentro de la sede del consejo. Estas 4 son las que más afectan a las CCAA: -El consejo de Agricultura y pesca. -El consejo de medio ambiente. -El consejo de empleo política social sanidad y consumidores. -El consejo de educación, juventud y cultura.

Tema XI. Derechos fundamentales y ciudadanía de la Unión 1. Protección de los derechos fundamentales e integración europea: la Carta de los Derechos fundamentales de la Unión. La protección de los DF ha sido una cuestión importante a lo largo del proceso de integración, así como sensible porque todos los estados miembros de la UE deben ser democráticos que respeten los derechos fundamentales, recogido en el art. 2 TUE. Por tanto en la medida de que se exija que los estados respeten estos derechos, pues evidentemente el tema de hasta qué punto los DF gozan de protección en el marco de la UE debe ser un ámbito sensible. La evolución que se ha producido en cuanto a la protección de los DF ha consistido en pasar de un modelo de protección de los DF que ha regido en la mayor parte de la integración, en un modelo de protección basada en la acción judicial, llevándose a cabo por la labor del tribunal de justicia, poco a poco se ha ido evolucionando a un modelo que se basa en la existencia de un catálogo propio en materia de derechos fundamentales que además forma parte del derecho originario de la UE y que es la carta de los derechos fundamentales de la UE. Por tanto la evolución ha sido esta, poco a poco el tema de los DF se convirtió en un tema sensible, dándose respuesta mediante un modelo de protección basado en la vía judicial y posteriormente evoluciono a un modelo más acabado que descansa en la existencia de un texto propio.

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Es un texto reciente, pues en su versión original fue proclamada en el 2000 y sólo es jurídicamente vinculante cuando entró en vigor la modificación del Tratado de Lisboa. El punto de partida en materia de protección de DFUE, es muy sencillo, es decir, los tratados elaborados a mediados de los 50, se pusieron en marcha procesos de integración eminentemente económica, y en la medida en que sólo trataban este ámbito, no se incluyeron estos derechos fundamentales, porque lo que se estaba poniendo en marcha era un proceso de integración económica simplemente, aunque lo que si había eran las previsiones relativas al TJ a todas las vías de recurso que ya se han visto, y a la posibilidad de que jueces y tribunales nacionales junto con el TJ garantizan los procedimientos. No se pensó que de la acción de las instituciones de la UE pudieran derivarse infracciones de DF que debieran ser protegidas, aunque a finales de los 5 comienzan a llegar al tribunal de Luxemburgo algunos asuntos en los que se plantea la protección de los derechos fundamentales (sentencia de 4 de febrero de 1959, Stork, 1/58). Ante estos litigios en los que de una forma tangencial se presentaba esta protección de los DF, el TJ adoptó una aptitud inicialmente reticente a entrar en estas cuestiones, es decir, las trató de evitar porque en los tratados no se hacía referencia a los derechos fundamentales y el TJ no tenía una responsabilidad específica en relación con estos temas. En que en los 60 comenzasen a llegar más asuntos ante el TJ y este no entrase, e intentase escabullirse, suscitó preocupación en los estados miembros y sobre todo en los tribunales constitucionales de los mismos. Así, varios tribunales de los estados miembros mostraron su preocupación derivada de la actuación del TJ de estos temas, pues si mediante ellas se atentase contra los derechos fundamentales de los ciudadanos, no existiría un mecanismo de protección. Todo este proceso sería lo que llevaría al TJ a finales de los 60 en el asunto Stauder, siendo consciente de que debía pronunciarse sobre esta cuestión, en esta afirma que los DF aunque los tratados no hablen de ellos, forman parte del ordenamiento jurídico de la UE y que por tanto el TJ debe garantizar su protección. Como los tratados no dicen nada sobre la protección de los DF, el TJ afirma que los DF forman parte del ordenamiento jurídico de la UE en tanto que principios generales del derecho, es decir, en cualquier ordenamiento www.carrerafacil.com - 112

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jurídico hay unos principios generales del derecho, que los tribunales aplican a la hora de resolver los casos que se le plantean, principios no escritos que aplican en sus pronunciamientos. Manifiesta que el TJ se considera competente para controlar la acción de las instituciones en relación con la protección de los derechos fundamentales en virtud del asunto antes referido. Lo importante de este caso es que el TJ mediante esta primera sentencia se declara competente y a partir de aquí comienza a desarrollar su construcción jurisprudencial. El primer paso en esta construcción trató de determinar qué DF formarán parte del ordenamiento jurídico de la UE en tanto principios generales del derecho. El TJ desarrolla esta cuestión en la primera mitad de los 70, en sentencias como la de mayor del 74 en la que dice que el TJCE garantiza la protección de los derechos fundamentales en el ordenamiento comunitario en tanto que principios generales del derecho tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los estados miembros y del convenio europeo de derechos humanos. Mediante ello, establece las fuentes de inspiración, por un lado las tradiciones constitucionales comunes a los estados miembros, es decir, cuando se le planteen dudas a los estados miembros, se utilizarán las tradiciones comunes de los estados miembros para ver si es una fuente de derecho. La segunda fuente serán los convenios internaciones en materia de derechos humanos, habiendo uno especialmente relevante, el convenio del Consejo de Europa, del que existe un acervo jurisprudencial muy importante, ya que ha ido interpretando cada uno de los derechos. A principios de los 70 nos encontramos con que el TJ se ha declarado competente, ha determinado que los DF forman parte del derecho de la unión en tanto que principios generales y que a la hora de determinar si gozan de protección se inspirará en la tradición de los estados y en el convenio europeo de derechos humanos. Esto sin embargo tiene sus inconvenientes porque al no ser derechos escritos hay cierta incertidumbre porque no hay un catálogo como en las constituciones nacionales. Este es el método por el que se ha garantizado la protección de los derechos fundamentales en el marco del ordenamiento comunitario. Fue respaldado por el resto de instituciones que adoptaron una declaración solemne diciendo que iban a mostrarse respetuosos con los DF en tanto a www.carrerafacil.com - 113

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principios generales. Los propios estados miembros codificarían esta labor del TJ que se había declarado competente en el Tratado de Maastricht, en el que se decía (art. 6) que los derechos fundamentales gozan de protección en la UE en tanto que principios generales de derechos. Todo esto no paliaba los defectos de un sistema de protección basado en la acción judicial, es decir, el sistema seguía adoleciendo de defectos y problemas, como el problema de la inseguridad jurídica, el problema que supone que no exista una absoluta certeza acerca de cuáles son los derechos fundamentales en el ámbito de la unión. Para tratar de superar este defecto, se tomó consciencia de que existían 2 posibilidades para mejorar el sistema: -proceder directamente a la elaboración de un catálogo de derechos de la UE. -tomar como catalogo propio el convenio europeo de derechos humanos. Los estados miembros decidieron comenzar explorando la alternativa consistente en adherir la UE al convenio de derechos humanos. Como tenían dudas de si eso se podía hacer jurídicamente conforme a los tratados, lo que hicieron fue solicitar un dictamen al tribunal de Luxemburgo preguntándole a este si podría la UE adherirse al convenio de los derechos humanos sin violentar los tratados constitutivos. El TJ se pronuncia mediante su dictamen 2/94 en el 96 y lo que le dice al Consejo que “tal y como están redactados los tratados la UE no tiene competencia para adherirse al convenio europeo de derechos humanos, y que si quieren hacerlo tendrán que modificar los tratados”. Así, el TJ cierra temporalmente esa primera vía que consistía en la adhesión. Ante esta perspectiva los estados miembros cambian la estrategia y en los años posteriores va surgiendo en los estados miembros un cierto consenso en torno a la idea de elaborar un catálogo propio de derechos. Finalmente a mediados del 99, en el Consejo Europeo de Polonia, los jefes de gobierno toman la decisión política de proceder a la elaboración de un catálogo de derechos específicos en materia de DF. Esta decisión se toma en junio de 1999 y se decide que la elaboración de este texto se le va a encargar la redacción de esa carta de DF a un órgano al que se denomina convención. Esta convención no tiene que ver con la que elaboró el Tratado constitucional, pues era www.carrerafacil.com - 114

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eminentemente técnica, integrada por antiguos presidentes de tribunales constitucionales de los estados miembros, especialistas en los derechos fundamentales. Esa convención trabajó durante el año 2000 y presentó el resultado de sus trabajos al Consejo Europeo. Una vez realizado se preguntó ¿qué se hace con este texto? Lo lógico es incluir este texto al derecho constitucional de la UE, siendo el ámbito propicio pues en el año 2000 se desarrolló la conferencia intergubernamental de Niza y había una coyuntura propicia para aprovechando esta, incorporar la carta. Lo que ocurrió es que algunos gobiernos de los estados miembros se mostraban reticentes a incorporarlo al derecho originario. Finalmente se descartó incorporar la carta a los tratados, y se proclamó solemnemente que ese texto que había sido elaborado a petición del Consejo Europeo se convertía en la Carta de Derechos

Fundamentales

de

la

UE.

Esta

declaración

es

un

acto

eminentemente político y poco después se abrió el proceso de aprobación de la Constitución de la UE, planteándose incorporar a ese proyecto la carta de los derechos fundamentales, siendo aceptado por los estados miembros, pero este tratado nunca llegaría a entrar en vigor. Esto se ha remediado mediante la última de las reformas llevada a cabo por Lisboa, en virtud de la cual ahora encontramos en el art. 6 del TUE en su versión actual una referencia específica. Mediante esta referencia, la carta de DFUE ha pasado finalmente a formar parte del derecho originario o del derecho constitucional de la UE, no estando en los tratados, pero teniendo el mismo valor jurídico que los tratados, por tanto tiene el valor de derecho constitucional de la UE. Si continuamos leyendo el art. 6 el tratado de Lisboa no solo se confirma con elevar la carta a derecho constitucional sino que se establece un mandato directo para que la UE además de contar con una carta de derechos fundamentales, sometiéndose a la jurisdicción de Estrasburgo. A día de hoy esto aún no ha sucedido debido a que esta operación es jurídicamente muy compleja, comenzándose a negociar a partir de la entrada en Lisboa, modificándose. A parte de esto, en el apartado tercero se sigue diciendo que además de todo eso los DF siguen formando parte de los principios generales de derecho y que para determinarlos hay que tener en cuenta las tradiciones y el convenio. www.carrerafacil.com - 115

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Estructura de la Carta Tiene un preámbulo y 54 artículos en los que se recogen los derechos civiles y políticos, los derechos económicos sociales y culturales, así como los derechos de la ciudanía. Lo que hizo la convención fue llevar a cabo un procedimiento de esclarecimiento, cuáles serían los derechos fundamentales esenciales en este siglo y esclarecerlos en base a los estados miembros, siendo un proceso más bien de revelación. Los derechos aparecen agrupados en la carta en VII títulos. Esta carta va acompañada de un documento de explicaciones en el que se dice en relación a cada derecho en qué se han basado los redactores para indicar ese derecho como derecho fundamental. El art. 6 del TUE dice que la carta tiene el mismo valor jurídico que los tratados hace referencia a este documento para decirnos que estas explicaciones deben considerarse como la explicación auténtica. Desde que la carta es vinculante, el TJ aplica la carta de DF en su jurisprudencia y ha tenido ya ocasión de aplicar varias de sus disposiciones, una vez que se ha convertido en jurídicamente vinculante. Lo que no hay es una vía específica de acceso al tribunal para hacer valer estos derechos fundamentales. 2- La ciudadanía de la Unión: Significado y derechos protegidos. Aunque estos derechos aparezcan en la carta, han seguido un recorrido distinto al que hemos visto para la Carta de Derechos Fundamentales. En el texto de los tratados encontramos una referencia al estatuto de la ciudadanía desde el tratado de Maastricht. Por un lado tenemos el art. 9 del TUE, cuando hablamos del principio de igualdad democrática, pero luego donde se encuentran desarrollados son en el TFUE en los arts. 20-25. La aparición de esta noción y por tanto de una serie de derechos, se produce a principios de los años 90 del siglo pasado en concreto en el proceso de elaboración del tratado de Maastricht. En realidad desde los 80 se venía pensando en las instituciones de la unión en cómo se podría a través de qué medios se podría garantizar una vinculación más directa entre los ciudadanos y las instituciones de la Unión. Todo esto desemboca en que durante el proceso de negociación se plantea la incorporación en los tratados del concepto de www.carrerafacil.com - 116

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ciudadano de la unión y que por hecho de serlo disfrutamos de ciertos derechos que nos vienen de los tratados de la UE. Formalmente, una propuesta del gobierno español, con el tratado de Maastricht dio lugar a que se incorporaran a los tratados el estatuto de ciudadano de la unión y en consecuencia de la entrada en vigor, nace el estatuto de la ciudadanía de la unión y esos derechos vinculados a la ciudadanía. Desde entonces los derechos no han sufrido modificaciones relevantes pero el TJ a través de su jurisprudencia si ha llevado a cabo una labor de interpretación de esos derechos habiendo infinidad de sentencias sobre el sentido de la ciudadanía, adoptando una visión generosa, tratando de interpretar en un sentido amplio esos derechos de ciudadanía para poder beneficiarnos en la mayor medida. El TJUE siempre afirma en estas sentencias que la ciudadanía constituye el estatuto fundamental de los nacionales de los estados miembros. Esto, unido a la presión de los ciudadanos, ha llevado que más derechos se estén desarrollando con grandes implicaciones. Significado El estatuto de la ciudadanía, lo que se intenta a través de él, es hacer explícito el vínculo directo que existe no solo en términos económicos, sino más amplios, entre cualquier nacional de un estado miembro y la UE, es decir, que sintamos que entre cualquier a de nosotros y la UE existe un vínculo y que de este derivan ciertos derechos concretos que refuerzan nuestro estatuto personal. El estatuto de la ciudadanía trata de explicitar este vínculo, darle contenido. No hay que acudir a ninguna ventanilla de la UE para que le expidan la condición de ciudadano de la UE, y se nos dice que son ciudadanos de la UE los ciudadanos de los estados miembros. Esto ha planteado problemas por la concesión de la nacionalidad, que abordan determinados estados. Cuando esto se ha planteado ante el TJ diciendo que la atribución de la nacionalidad corresponde a cada estado y que si el estado considera a una persona ciudadano, este gozará de este estatuto de ciudadanía. Sin embargo, la ciudanía de la unión no sustituye a la nacionalidad de cada estado. www.carrerafacil.com - 117

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Los arts. 21 y ss., lo que hacen es formular esos derechos concretos de ciudadanía. 

Derecho de movilidad: libertad de circulación y residencia en las condiciones establecidas en los tratados. Ahora estos derechos se conciben como derechos de ciudadanía, no es necesario ejercer una

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actividad económica concreta. Derechos de participación política: tenemos derechos adicionales de participación política que se refieren en concreto a dos tipos de procesos electorales: las elecciones locales y las elecciones al parlamento

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europeo. Derecho de acogerse fuera de la UE a la asistencia de las autoridades diplomáticas o consulares de otro estado miembro cuando el estado del que se es ciudadano no tiene representación en ese estado (embajada y

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consulados). Derecho de petición, derecho de dirigirse al defensor del pueblo europeo, derecho de dirigirse a cualquiera de las instituciones u órganos de la UE en alguna de las lenguas oficiales y recibir respuesta.

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