Howard, Michael y W. Roger Louis eds._Historia Oxford del Siglo XX(2da. parte, capítulo 9)

Historia de Europa Oxford

Historia de Europa Oxford

Editor de la colección: T. C. W. Blanning

Editor de la colección: T. C. W. Blanning

PLAN DE LA OBRA:

La Grecia clásica (publicado)

Robin Osborne

Europa desde 1945

Los romanos (pub!. prevista: 2004) La alta Edad Media (pub!. prevista: 2004)

Rosamond McKitterick

Edición de Mary Fulbrook

El eenit de la Edad Media (publ. prevista: 2004) DavidPower La baja Edad Media (pub!. prevista: 2003)

Maleolm Vale El siglo

XVI

Traducción castellana de [oan L1uís Riera

(pub!. prevista: 2003)

Evan Cameron El siglo

XVII

(pub!. prevista: 2003)

Joseph Bergin El siglo XVIII (publ. prevista: 2002) T. C. W. Blanning El siglo XIX (publ. prevista: 2002) T. C. W. Blanning Europa 1900-1945 (pub!. prevista: 2002)

Julian[ackson Europa desde 1945 (publicado)

Mary Fulbrook

CRÍTICA Barcelona

ÜXFüRD VNIVERSITY PRESS

Prefacio del editor de la colección

Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorización escrita de los titulares del copyright, bajo las sanciones establecidas en las leyes,la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento informático, y la distribución de ejemplares de ella mediante alquiler o préstamo públicos. © Oxford University Press 2001

Europasince 1945 was originally published in Bnglish in 2001. This translation is published by arrangement with Oxford University Press. Europadesde 1945 se publicó originalmente en inglés en 2001. Esta traducción se publica por acuerdo con Oxford University Press. © 2002 de la traducción castellana para España y América: EDITORIAL CRITICA, S. L.

Provenlfa, 260 08008 Barcelona e-mail: editorialé'ed-critica.es http://www.ed-critica.es ISBN: 84-8432-308-0 Depósito legal: B. 3556-2002 Impreso en España 2002. _A & M Orafic, S. L., Santa Perpetua de Mogoda (Barcelona)

Escribir una historia general de Europa es una tarea que presenta muchos problemas, pero lo más dificil, sin duda, es conciliar la profundidad del análisis con la amplitud del enfoque. Todavía no ha nacido el historiador capaz de escribir con la misma autoridad sobre todas las regiones del continente y sobre todos sus variados aspectos. Hasta ahora, se ha tendido a adoptar una de las dos soluciones siguientes: o bien un único investigador ha intentado realizar la investigación en solitario, ofreciendo una perspectiva decididamente personal del periodo en cuestión, o bien se ha reunido a un equipo de expertos para que redacten lo que, en el fondo, es más bien una antología. La primera opción brinda una perspectiva coherente, pero su cobertura resulta desigual; en el segundo caso, se sacrifica la unidad en nombre de la especialización. Esta nueva serie parte de la convicción de que es este segundo camino el que presenta menos inconvenientes y que, además, sus defectos pueden ser contrarrestados, cuando menos en gran parte, mediante una estrecha cooperación entre los diversos colaboradores, así como la supervisión y encauzamiento del director del volumen. De esta forma, todos los colaboradores de cada uno de los volúmenes han leído el resto de capítulos, han analizado conjuntamente los posibles solapamientos u omisiones y han reescrito de nuevo sus aportaciones, en un ejercicio verdaderamente colectivo. Para reforzar aún más la coherencia general, el editor de cada volumen ha escrito una introducción y una conclusión, entrelazando los diferentes hilos para formar una sola trenza. En este ejercicio, la brevedad de todos los volúmenes ha representado una ventaja: la necesaria concisión ha obligado a centrarse en las cuestiones más relevantes de cada periodo. No se ha hecho el esfuerzo, por tanto, de cubrir todos los ángulos de cada uno de los temas en cada uno de los países; lo que sí les ofrecemos en este volumen es un camino para adentrarse, con brevedad, pero con rigor y profundidad, en los diferentes periodos de la historia de Europa y sus aspectos más esenciales. T. C. W. Blanning

Sidney SussexCollege Cambridge

2 Política Donald Sassoon

El éxito de las resoluciones bélicas generalmente exige la eliminación de las causas del conflicto. A la fuerza o voluntariamente, el bando vencido -suponiendo que sobreviva- es integrado en el sistema de valores de los vencedores, lo que excluye la posibilidad de una revancha. La gran guerra civil europea de 1914-45 no fue una excepción: el militarismo germánico, ya fuera en su forma nazi, ya en alguna de sus encarnaciones previas, fue arrasado junto a todos sus aliados ideológicos, bien de Roma, bien de Budapest o de Helsinki. Desde entonces, ningún partido manifiestamente pro-nazi ha conseguido un poder político significativo en ningún lugar de Europa. A un lado y otro de la línea divisoria que partió Europa a partir de 1947 había un consenso casi universal sobre al menos un aspecto del pasado reciente: el nazismo había pasado a verse como una fuerza barbárica y un mal absoluto. Esto fue así incluso en los regímenes supervivientes que mantuvieron características parecidas a las de las demolidas dictaduras fascistas: España y Portugal. Incluso en estos países, las simpatías pro-Hitler y pro-Mussolini expresadas durante la guerra fueron convenientemente matizadas y rápidamente arrumbadas. En cualquier caso, estos regímenes conservadores autoritarios no habían tomado parte en la guerra, no habían hecho ninguna reclamación política o territorial, y carecían de los medios o el proyecto dé dominio de otros regímenes. De modo parecido.Ia junta militar que gobernó en Grecia entre 1967 y 1974 rechazó toda conexión con el legado del fascismo y el nazismo y constantemente reiteró su lealtad con la Europa occidental. Así pues, el revanchismo, que había sido una de las principales fuerzas políticas durante los años veinte, no encontró partidarios de consideración enla Europa post-1945. Entre 1947 -cuando tuvieron lugar los inevitables reajustes de la posguerra- y el colapso del sistema comunista en 1989-91, no tuvieron lugar cambios fundamentales en las fronteras o

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en la integridad territorial de los estados europeos, como tampoco se produjo alteración substancial alguna en los regímenes internos de los estados europeos, con la excepción de España, Portugal y Grecia a mediados de los años setenta. Hasta la desintegración de Yugoslavia en los años noventa prevaleció entre todos los estados europeos un estado de paz. En comparación con las décadas pre-1950, no hubo conflictos civiles de importancia. El uso del terror de masas por parte del estado (purgas, deportaciones a gran escala) quedó circunscrito a la URSS, donde tampoco sobrevivió a la muerte de Stalin en 1953. Las bandas cuasi-oficiales de terror de los años veinte -los Freikorps en Alemania, los camisas negras en Italia, los Black and Tans en Irlanda- no reaparecieron. La policía militarizada fue utilizada por las autoridades para disipar manifestaciones y huelgas en Alemania Oriental, Polonia, Italia, España, Francia, Grecia, Yugoslavia (especiahnente en Kosovo en los años cincuenta), y en otros países en ciertos tiempos y por distintas causas. Este uso de la fuerza fue relativamente limitado, aunque la represión de manifestaciones en Berlín de la mano de fuerzas soviéticas el 17 de junio de 1953 se saldó con la muerte de al menos cincuenta y una personas.' En los países democráticos del Oeste el pico de violencia estatal se alcanzó probablemente en 1961, cuando más de 200 manifestantes argelinos encontraron la muerte de mano de la policía parisina a las órdenes de Maurice Papon y fueron arrojados al Sena. En la Europa Oriental y Central el número de personas asesinadas fue mucho mayor pero nunca alcanzó la escala de las masacres del pasado. La intervención de tropas respaldadas por los soviéticos en Hungría (1956) y Checoslovaquia (1968) no condujo a conflictos armados prolongados y, en comparación a las trágicas décadas precedentes de la historia europea, no causaron pérdidas masivas de vidas: en Hungría perdieron la vida 3.000 personas de la mano de las tropas soviéticas y 350 de la mano de los revolucionarios antisoviéticos húngaros; en Checoslovaquia fueron ejecutadas 229 personas, y otras noventa murieron a consecuencia de la intervención de las tropas pro-soviéticas." La ola de terrorismo que asoló algunos países europeos durante los años setenta y ochenta (principalmente España, Italia, Irlauda del Norte y Alemania Occidental) no provocó cambios políticos significativos. Hasta la caída del comunismo, la Europa de la posguerra ostentó una impresionante estabilidad. En los

1

Karel Bartosek, «Burope centrale et du Sud-Bst», en Stéphane Courtois (ed.), Le livre

noirdu communísme(París: Robert Laffont, 1977),477. 2

Ibid.478-81.

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casos en que sí se produjo cambio, fue casi invariablemente en dirección a la democracia parlamentaria (el sur de Europa en los años setenta y Europa Central y del Este en los noventa) y, por lo general, los cambios ocurrieron pacíficamente o con mínima violencia ...........-.con la importante excepción de la antigua Yugoslavia, donde el derramamiento de sangre se agravó durante los años noventa y condujo a la primera acción militar de la fuerza de la Alianza Atlántica. La Segunda Guerra Mundial, lejos de ser seguida por alguna forma de unión política, había llevado a una división del continente más amplia que nunca en el pasado. Pero el insólitamente largo período de paz europea descansó sobre un largo proceso de convergencia política y económica igualmente sin precedente. Al finalizar el siglo, los estados europeos se encontraban más cercanos entre sí que en cualquier otro tiempo en toda su historia. Una de las muchas paradojas de esta convergencia fue que vino acompañada de un pronunciado aumento del número de estados: los veintisiete estados de 1945 (entre ellos, las dos Alemanias, que se convertirían en dos estados separados en 1949) se habían convertido en treinta y siete unos cincuenta años más tarde. Si consideramos a Turquía y Chipre fuera de Europa, y no contamos Malta y los mini-estados como Liechtenstein y la República de San Marino, los estados que conformaban Europa hasta la caída del comunismo eran: Albania) Austria, Bélgica, Bulgarla, Checoslovaquia, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Gran Bretaña, Grecia, Hungría, Islandia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, República Federal de Alemania, República Democrática Alemana, Rumanía, Suecia, Suiza, la URSS y Yugoslavia. Tras el derrumbe del comunismo, con la reunificación de Alemania y la posterior desintegración de la URSS, Yugoslavia y Checoslovaquia, el número de estados ascendió a treinta y siete con la adición (junto a Rusia) de Lituania, Estonia, Latvia, la República Checa, Eslovaquia, Ucrania, Moldavia, Bielorrusia, Eslovenia, Croacia, Bosnia, Serbia-Montenegro (todavía conocido como Yugoslavia), y Macedonia. No puede descartarse una mayor fragmentación. La característica más obvia de la fractura de Europa tras la guerra fue la divisoria creada por la guerra fría entre un sistema de estados dominados por partidos comunistas en el este y centro de la masa continental y un sector «occidental» donde prevaleció el capitalismo. Éste último quedó a su vez dividido por líneas políticas. La democracia prevaleció en la mayoría de países, aunque en España y Portugal persistieron regímenes autoritarios anteriores a la guerra, mientras que Grecia, en pleno proceso

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de recuperación de una guerra civil (1946-9), estaba muy lejos de ser una democracia consolidada. El estado crucial de la Europa continental, Alemania, se dividió inicialmente en cuatro zonas, pero acabó en dos estados diferenciados. Algunas democracias occidentales -especialmente Irlanda, Suecia, Finlandia, Austria y Suiza- optaron por la neutralidad, mientras que la mayoría se alinearon con la Alianza Atlántica junto a Turquía, Portugal y Grecia, en tanto que España gozó de una relación especial con los Estados Unidos. La confrontación se ahondó con la formación de asociaciones occidentales de comercio -la Comunidad Económica Europea y la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC). La Europa Oriental parecía más monolítica, pero no fue nunca un bloque comunista indiferenciado: pronto Yugoslavia y más tarde Albania abandonaron el ámbito soviético, apostando por caminos diferentes hacia el socialismo. Rumanía acabó por adoptar una política exterior independiente. Polonia mantuvo un importante sector privado en la agricultura. Para 1980, Hungría había adquirido una floreciente economía de mercado, por bien que todavía poco desarrollada. El proceso de integración europea bajo el patrocinio de la CEE (posteriormente la Unión Europea) fue estimulado en la década de 1970 con la entrada en 1973 de Gran Bretaña, Irlanda y Dinamarca, socavando así la supervivencia del bloque de laAELC. La expansión de la Comunidad prosiguió tras el derrumbe de los sistemas autoritarios de Portugal, Grecia y España en 1974-5 y su lograda petición de unirse a la CEE. En 1985, cuando Mijail Gorbachov comenzó las reformas que habían de precipitar el fin de la URSS, todas las economías de mercado de Europa tenían un sistema parlamentario liberal-democrático parecido. El fin del comunismo trajo consigo la unificación de Alemania, la desintegración de Checoslovaquia y el retorno a la soberanía total de los tres estados Balcánicos. Casi todos los antiguos estados comunistas adoptaron el sistema económico y político de la Europa Occidental. Su alineación de partidos -un grupo de partidos de centro-izquierda enfrentado a uno de partidos de centro-derecha- era una réplica casi exacta de los del Oeste. Las excepciones están lejos de ser insignificantes: la Federación Rusa) Ucrania, Bielorrusia y Moldavia se mantienen política y económicamente inestables. La desintegración de Yugoslavia condujo a la formación de estados relativamente estables, como Eslovenia, Croacia y,posiblem~nte, Macedonia. En cambio, las fronteras de SerbÚtquedaron inestables) mientras Bosnia se convertía en una zona de batalla sin autoridad central fija -el primer caso de guerra sostenida en Europa desde 1945.

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En este momento es imposible pronosticar si durante los próximos años o décadas se conseguirá resolver satisfactoriamente estas cuestiones o si, por el contrario, conducirán a una nueva era de discordia y desintegración. Hace tiempo que la historia de Europa ha dejado de estar bajo el control exclusivo de los europeos, como había ocurrido desde el siglo xv. Su futuro es tan incierto como el del resto del planeta. El veredicto histórico de la segunda mitad del siglo xx sólo puede constatar que aquellos estados nacionales europeos que salieron de los grandes conflictos de la primera mitad con un sistema democrático de gobierno, una economía de mercado y un estado de bienestar se enfrentaron a crisis internas y externas, superaron todas las crisis y se convirtieron en el modelo al que el resto de estados Europeos acabaron por conformarse. Este gran éxito no fue único. En el resto del mundo, los paises democráticos con economías de mercado, como Australia y Nueva Zelanda, Canadá, Estados Unidos y Japón, también ofrecieron a las naciones menos afortunadas una visión de estabilidad, democracia y riqueza. El triunfalismo que proclamó el final del comunismo y que llevó a algunos a declarar, un tanto ahistóricamente, el «fin de la historia», tenía fundamento en la realidad.

La reestructuración de Europa después de 1945 Los sistemas políticos de aquellos países que se mantuvieron al margen permanecieron inalterados. En Suecia, Irlanda, Islandia y Portugal la política prosiguió con las mismas reglas y en las mismas condiciones que antes de la guerra. Lo mismo puede decirse de España, donde Franco aprovechó el periodo de guerra para consolidar su victoria de 1939 en la guerra civil mediante la matanza indiscriminada de sus oponentes: miles de leales a la vencida República fueron matados; muchos más fueron encarcelados.' Para 1945 su posición estaba afianzada, aunque la guerrilla se mantuvo activa hasta 1951.4 Varios estados de la Europa Occidental maJ Véase Gabriel Iackson, The Spanish Republic and the CivilWar, 1931-1939 (Princetan: Princeton University Press, 1965), apéndice. 4 Paul Prestan, The TriumphofDemocracy in Spain (Londres: Methuen, 1986),4.

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nifestaron asimismo una notable continuidad: Gran Bretaña, Noruega, Dinamarca, Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos. Todos ellos habían sido monarquías constitucionales antes de la guerra, y siguieron siéndolo después. También Francia retornó a su sistema político anterior a la guerra. Se intentó disfrazar este retorno como el principio de una nueva era mediante la redacción de una nueva constitución para la Cuarta República. En realidad, las diferencias entre la Cuarta y la Tercera Repúblicas eran insignificantes. Ambas se basaban en un ejecutivo débil, un presidente con pocas competencias y un parlamento poderoso dominado por partidos políticos enfrentados. La misma inestabilidad que había caracterizado a la Tercera República afligió a los gobiernos de la Cuarta República. Charles de Gaulle, que habia dirigido las fuerzas autifascistas durante la guerra, no consiguió establecer firmemente el sistema fuertemente presidencial que deseaba y abandonó la política, aunque temporalmente. En el resto de Europa los cambios fueron de más calado. Italia había pasado por un gobierno fascista durante todo el período de entreguerras, había sido el aliado más cercano de Alemania en 1940, y ya eul943 se había vuelto contra ésta. Un referéndum en 1946 estableció una república. Se redactó una nueva constitución que dio origen a un sistema político relativamente parecido al que había precedido al fascismo y auálogo al de la Cuarta República francesa. La dudosa declaración de Austria de su forzada alianza con Alemania jugó en ventaja suya: se evitó la división permanente y el país volvió al sistema parlamentario que había tenido en los años veinte. La URSS retiró sus tropas y Austria acató la principal condición que le fue impuesta -neutralidad permanente- una situación aceptada por los principales partidos y bien recibida por la opinión pública. Finlandia, que también había sido ocupada por las tropas soviéticas, siguió un camino parecido. Incluso en Alemania se produjo un retorno a un sistema político anterior -al menos en la sección que había caído en los poderes occidentales. Aunque las diferencias entre la Alemania de Weimar (1919-33) y la RFA no son desdeñables, las semejanzas constitucionales son notables si se tiene en cuenta que en el intervalo entre las dos hubo doce años de nazismo, seis de ellos de guerra total, con el resultado de la escisión del país. Hubo cierto grado de continuidad incluso en Grecia. Tras la derrota de los comunistas en la guerra civil (1949) la represión y un sistema elec-

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toral corrupto mantuvieron a los comunistas y sus aliados en los arrabales de la vida política. Si bien no se produjo un retorno a la dictadura de Metaxas, sí se reestableci6 la antigua escisión política entre los monárquicos tradicionales y los modernizadores liberales. S6lo tras el retorno de una democracia plena en 1974 se constituyó un auténtico partido socialista. Así pues) las instituciones políticas que predominaron en Europa Occidental tras la guerra ya habían sido probadas con anterioridad. No obstante, bajo la relativa continuidad de la política institucional y los acuerdos constitucionales se produjeron desarrollos significativos. El primero de éstos fue la consolidación de la democracia política: el sufragio universal se convirtió en la norma; las mujeres obtuvieron finalmente el derecho al voto en las mismas condiciones que los hombres en Francia (1944), Bélgica (1948), Italia (1946) y Grecia (1952). Suiza se mantuvo como una extraña excepción al sufragio universal hasta 1971. El segundo desarrollo importante fue el considerable avance de los partidos de la izquierda, como prueban sus notorias victorias en las primeras elecciones de después de la guerra. Las grandes divisiones políticas de épocas anteriores, como los centralistas contra los descentralistas o los anticlericales contra los clericales, pasaron a un plano secundario. La principal fractura ideológica -dentro de un consenso generalizado- fue la de la izquierda contra la derecha, es decir entre los partidos inspirados en el socialismo y los entregados a un capitalismo templado por los valores tradicionales. La República de Irlanda, donde la política estaba dominada por la cuestión nacional, fue la única excepción importante a la primada-de la divisoria izquierda-derecha en la Europa democrática. En Gran Bretaña, en 1945, el partido laborista ganó por primera vez en su historia la mayoría absoluta de escaños en la Cámara de los Comunes y el 48,3 por ciento de los votos. En Suecia, Noruega-y Austria los partidos socialistas ganaron más del4ü por ciento. Allí donde los partidos socialistas consiguieron menos votos -como en Finlandia, Francia e Italia, donde consiguieron el 20-25 por ciento-los partidos comunistas ganaron al menos el 20 por ciento o más. Los positivos resultados electorales de los partidos de la izquierda fueron un aspecto de la oleada de sentimientos anti-capitalistas que asolaron Europa después de la guerra. En la mayoría de los casos la derecha o el centro-derecha, lejos de estar dominados por partidos abiertamente pro-capitalistas, estaban dirigidas por partidos cristianos volcados en contener las fuerzas del mercado y en la defensa

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de los valores tradicionales frente al individualismo desbocado. Tal desarrollo fue especialmente evidente en Alemania, Austria, Italia, Bélgica y Holanda. Esto explica el amplio consenso político que impregnó a Europa Occidental. Un consenso que permitió que la reconstrucción de la posguerra fuera iniciada por una coalición de partidos que representaban la izquierda, el centro y aun el centro-derecha. Las dos excepciones importantes fueron Gran Bretaña, donde el partido Laborista gobernó solo hasta 1951, y la RFA, donde las primeras elecciones generales, que no tuvieron lugar hasta 1949 -cuando la oleada de izquierdas ya estaba pasando- se saldaron con la victoria de la conservadora Unión Democrática Cristiana (UDC) dentro de un gobierno de coalición. Llegados a este punto la mayoría de países de la Europa Occidental había echado las bases de sus sistemas de seguridad social. Los partidos de la izquierda fueron los principales proponentes de este desarrollo y veían en las reformas del estado de bienestar una forma de socialismo o un progreso hacia una sociedad socialista. No obstante, su evolución no fue seriamente discutida por sus oponentes conservadores, quienes podían legítimamente proclamar que los precursores históricos de las reformas hacia el estado de bienestar habían sido liberales «sociales» como Lloyd George, conservadores autoritarios como Bismarck, o social-cristianos. De hecho, la agenda para un sistema de seguridad social para después de la guerra había sido bosquejada durante la guerra por un liberal británico, William Beveridge. Este consenso extendido a todo el espectro político explica no sólo por qué se establecieron los estados de bienestar, sino también por qué sobrevivieron a los iniciales éxitos electorales de la izquierda. No obstante, fue en el país donde la izquierda ejercía más control en el parlamento, Gran Bretaña, donde se estableció el sistema público de sanidad más completo y donde se estableció un sistema complejo de protección social, desde las pensiones a los seguros de desempleo. Las naciones más prósperas, y sobre todas ellas, las naciones escandinavas, siguieron el mismo camino. El miedo a la vejez, la enfermedad y el desempleo no volvería a preocupar a los ciudadanos de Europa --o al menos eso se esperaba. La ampliación de la esfera del estado hacia el estado de bienestar-reemplazando en muchos casos las atenciones proporcionadas por organismos de caridad, sobre todo religiosos- fue acompañada de su extensión a la economía. En algunos casos, especialmente en Austria, Italia, Gran Bretaña y Francia, esto se consiguió directamente mediante la nacionali-

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zación O municipalización de algunos o todos los servicios de interés público (como el gas, el agua, los teléfonos y la electricidad) y de algunas de las industrias extractivas y de manufactura. La radio y posteriormente la televisión se mantuvieron total o parcialmente en manos del estado, incluso en las economías de mercado. No fue hasta los años ochenta que se produjo en Europa la expansión sistemática de capital privado a la radio y televisión. En todos los casos el estado, a través de políticas fiscales y monetarias, se impuso la tarea de supervisar el funcionamiento de la economía a escala macroeconómica. El objetivo era asegurar que el ciclo económico capitalista no llegara nunca más a salirse fuera de control, hundiendo a las economías europeas en una depresión devastadora de las proporciones de la de los años treinta. El estado, pues, se había hecho mucho más fuerte en toda la Europa Occidental, e incluso en aquellos estados, como la RFA,Austria y Suiza, que habían optado por una estructura menos centralista que, por ejemplo, Gran Bretaña, Suecia, Francia e Italia. El capitalismo de la Europa Occidental emergió de esta reconstrucción a un tiempo debilitado y robustecido. Debilitado, en el sentido que áreas enteras de la vida económica -por ejemplo, la sanidad, el transporte, el gas, la electricidad, el suministro de agua, la banca central y toda una serie de servicios públicos, desde la limpieza de las calles al correofueron retiradas o mantenidas fuera del mercado. Robustecida, porque la racionalización de las industrias mediante su nacionalización comportó una reducción de costes, y porque la socialización de los servicios públicos (sanidad, educación, pensiones, seguros) equivalió a una socialización de gastos que de otro modo habrían tenido que afrontar los individuos. Esto, a su vez, contuvo la presión por los aumentos de sueldo. De forma más general, el estado de bienestar hizo el capitalismo más aceptable al reducir la posibilidad de que fracasase el mercado en el suministro de los servicios críticos. El destino político seguido por los países de la Europa Central y Oriental contrasta fuertemente con el seguido por los países de la Europa Occidental. Esto no es de sorprender. Antes de la guerra todos, con la excepción de Checoslovaquia, habían estado sometidos a alguna forma de régimen autoritario. Todos fueron ocupados por Alemania. Todos (salvo Checoslovaquia) tenían un amplio sector agrícola. Todos sufrieron grandes pérdidas y devastación -mucho más que los países de la Europa Occidental salvo Alemania. Los reajustes de la posguerra estuvieron además complicados por la general «limpieza étnica» (la práctica precedió a la

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acuñación del término), especiahnente en Checoslovaquia, Hungría y Pode donde fueron expulsados millones de personas étnicamente germánicas. Para 1950 había 8 millones de los llamados Heimatvertriebene ((g;emteexpulsada de su patria») en la RFA. El tratado entre Checoslovay Hungria de 1946 condujo al intercambio de unos 50.000-60.000 eslovacos y húngaros (aunque más de 350.000 permanecieron en ChecosIovaquial.En Polonia persistieron luchas esporádicas, casi una guerra cihasta 1947. Todos los paises de la Europa del Este habían sido liberados del dominazi por el Ejército Rojo, salvo Albania y Yugoslavia. En consecuencia, toma de poder por los comunistas en estos dos países se aparta de lo se convirtió en el patrón establecido. El líder comunista yugoslavo (Josip Broz) rechazó las llamadas de Londres y Moscú para un gonacional de coalición con los monárquicos, y declaró una república 1943. A medida que la guerra llegaba a su fin, se volvió contra sus opocon métodos que incluyeron la destrucción de pueblos que, en su habían apoyado a los nacionalistas serbios y croatas. Cuando las soviéticas entraron en Yugoslavia, fue con la condición de que los oarusanos de Tito siguieran en el poder. En Albania, el partido comunisestableció rápidamente un control absoluto. Su líder, Hoxha, declaró república en 1945 con el respaldo de los Aliados, mientras que el apodiplomático de Stalin le permitió resistir los intentos de Tito de incorel país a Yugoslavia. Se forjó de.este modo un enlace entre el comunismo «nacional» albanés y el estalinismo que persistió tras la condena soviética de los crímenes de Stalin. En el resto de la Europa del Este, la reorganización de la vida política democrática ocurrió bajo la supervisión del poder soviético. La consecuencia fue que los partidos comunistas gozaron de considerables ventajas. En cualquier caso, inmediatamente después de la guerra los comunistas habían ganado en popularidad debido al papel desempeñado en la resistencia contra el nazismo y el prestigio de la URSS. Incluso entre aquellos que no estaban ideológicamente inclinados hacia el comunismo había quienes estaban tan desilusionados con el pasado que veían a los comunistas como representantes de la modernidad y de un futuro mejor. Se creía entonces que acabarían con la corrupción y el retraso. Es imposible medir con exactitud la magnitud de esta popularidad inicial, pero los resultados de las primeras elecciones (relativamente libres de interferencia) indican que el tamaño de su electorado era comparable al de los partidos comunistas más fuertes de la Europa Occidental. Su influencia real fue,

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por descontado, mucho más amplia que su apoyo electoral. El derecho autoritario había sido aniquilado, y sus líderes purgados. Los partidos políticos que re-emergieron se mostraron reacios a adoptar una línea anticomunista fuerte, pues ésta hubiera podido mancharlos con la brocha del fascismo. La presencia del Ejército Rojo y el peso de la URSS constituían' un fenomenal obstáculo a la libre expresión de puntos de vista anticomunistas. Los oportunistas políticos abarrotaron las filas de la izquierda como antes se habían unido a las de la derecha. Partidos comunistas que antes de la guerra no habían pasado de ser diminutas organizaciones crecieron exponencialmente -un fenómeno que también ocurrió en Italia, donde el Partido Comunista Italiano, el PCI, creció de 6.000 socios en 1943 a 2 millones en 1948. Los comunistas pugnaron en todos los países por la formación o continuación de gobiernos de unidad nacional. Aunque estos amplios gobiernos de coalición surgieron por casi toda Europa continental, en el Este los comunistas siempre jugaron con ventaja porque se beneficiaron de la ayuda financiera, logística y organizativa de la Unión Soviética. Ésta es la situación que predominó entre 1945 y 1947-S. La estrategia de coalición adoptada por todos los partidos comunistas daba por hecho que los gobiernos de unidad nacional supervisarían el período entero de reconstrucción de la posguerra. En el Este, donde gozaban de una situación privilegiada, la utilizaron para aferrarse firmemente al poder político. Inicialmente, no obstante, no existía el proyecto de una toma generalizada del poder. La política soviética, en la medida que había definido claramente sus principios, se dirigió a asegurar que todos los estados vecinos desarrollaran gobiernos amigos. Los comunistas, cautos y prudentes, buscaron el compromiso y evitaron una agenda excesivamente radical, centrándose en cambio en una reforma agraria y una limitada expansión del sector público. Esto explica por qué en Rumania los comunistas, dirigidos por el independiente Gheorghe Gheorgiu-Dej, permitieron que la monarquía sobreviviera a la guerra hasta 1947, apoyaron a un no-comunista «amistoso», Petru Groza, como primer ministro, incluyeron representantes de los liberales y del Partido Campesino Nacional en el gobierno (1946), y promulgaron una moderada reforma agraria que dejo intactas las tierras de la Iglesia. Pero en 1947 el Partido Campesino Nacional fue prohibido, los socialdemócratas fueron forzados a unirse a los comunistas, yel Rey Michael fue forzado a abdicar. La avasalladora victoria del nuevo Frente Democrático Popular -a todos los efectos el partido comunista- en las elecciones amañadas de marzo de 1948 aseguró la toma de poder absoluta.

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En Bulgaria la estrategia de la coalición también tuvo una corta vida. Mediante amplias purgas políticas se aseguró la eliminación de todas las posibles fuerzas anticomunistas, y el resto fue invitado a la fuerza a unirse al Frente Patrio, dominado por los comunistas, un proceso que no se completó hasta 1948 con la absorción forzada de los socialdemócratas. En Hungría los comunistas habían obtenido sólo el 17 por ciento de los votos en 1945, y sus rivales socialistas, poco más, mientras que el Partido de los Minifundistas, o KGP (también una coalición de pequeños grupos), ganó la mayoría absoluta; su líder, Ferenc Nágy, se convirtió en el primer ministro de un gobierno de coalición que incluía a los comunistas. Para 1947 las purgas de antiguos fascistas y sus colaboradores habían debilitado aún más las fuerzas anticomunistas. Pese a algunas irregularidades durante la campaña electoral de 1947, los comunistas húngaros obtuvieron sólo el 22 por ciento; no obstante, junto con sus aliados, que ahora incluían un KGP en franca desintegración, constituyeron un bloque con un 60 por ciento. Cuando en 1949 se convocaron nuevas elecciones, este bloque se había convertido en el Partido Húngaro de los Trabajadores, controlado por los comunistas y que ningún grupo se atrevía a oponer. El sistema de partido único quedaba así establecido. Un proceso parecido tuvo lugar en Checoslovaquia: primero la constitución de un gobierno de unidad nacional, seguido de la fusión de comunistas y socialistas y luego la expulsión de la derecha de la coalición y la toma del poder por los comunistas en 1948. En Polonia el genocidio nazi de los judíos, el desplazamiento de la fronteras unos 250 kilómetros hacia el oeste, y la limpieza étnica de alemanes habían dejado un país más étnica y religiosamente homogéneo que nunca en el pasado. Las primeras iniciativas del gobierno de unidad nacional-nacionalización y un plan trienal- se debieron al partido socialista PSP. La creación de un nuevo partido -el Partido Socialista Obrero Unificado- fue tanto, si no más, fruto del trabajo de los propios socialistas, que intentaban asegurarse su futuro, como de los comunistas." Se permitió la supervivencia de otros partidos, mientras que en el sector rural la fuerza de las asociaciones de campesinos y la necesidad de asegurar el apoyo de los agricultores para alimentar el país impidieron el desarrollo de una colectivización significativa. s Norman Davies, «Poland», en Martin McCauley (ed.), Communist Power in Europe 1944-1949 (Baslngstoke: Macmillan, 1977),48-50.

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En Alemania, según un punto de vista, los líderes soviéticos habrían pedido la desmilitarización de Alemania en lugar del establecimiento de un estado separado en el Este. Sólo cuando se dieron cuenta de que el Oeste no accedería a sus peticiones y tras la creación de la República Federal autorizaron la formación de la RDA.6 Ésta fue gobernada, hasta 1990, por el SED, el partido comunista de facto -resultado de la fusión con los socialdemócratas con la colaboración de su líder, Otto Grotewohl. Así se completó la toma de poder comunista de la Europa Central y Oriental. La expresión es técnicamente válida en el sentido que el gobierno comunista no fue nunca sancionado o puesto a prueba electoralmente. Pero es engañosa por cuanto puede dar a entender que existía un gran plan esbozado en algún rincón del Kremlin en lugar de la explicación más probable, bien que poco emocionante: todos los partidos reaccionaron ante los acontecimientos maximizando su poder y socavando por todos los medios el de sus oponentes. La idea de un gran plan se extendió a ambos lados tras la llegada al poder de los comunistas, durante la guerra fría, bien para confirmar el mito de una inteligencia política de gran alcance de los comunistas como poseedores de las claves de la Historia, capaces de amoldar los acontecimientos según sus designios, o para estigmatizados como sumamente diabólicos conspiradores contra los que siempre había que mostrarse vigilante. Estos acontecimientos no debieran ocultar el hecho que, inicialmente, las principales políticas económicas y.sociales favorecidas por los gobiernos de coalición dominados por los comunistas en la Europa Central y Oriental antes de 1947 no eran significativamente distintas de las propugnadas en la Europa Occidental por las fuerzas democráticas socialistas: reforma agraria y expansión del sector público por medio de nacionalizaciones. Más tarde el proceso de eliminación de la propiedad privada avanzó con rapidez, aunque irregularmente, en el Este, mientras que fue contenido en el Oeste. Así pues, para 1947-8 los gobiernos comunistas habían tomado el poder en la Europa Central y Oriental. En la Europa Occidental las «anornalías»políticas como la presencia de comunistas en los gobiernos de coalición de Italia y Francia (1947) fueron eliminadas por mayorías anticomunistas. Había nacido el nuevo orden europeo de la guerra fría. La responsa6 Véase Wilfred Loth, Stalin's Unwanted Child: The Soviet Unian, the German Question and the Founding of theGDR (Basingstoke: Macmillan, 1998), para una visión controverti-

da que propone que Stalin no deseaba un estado socialista alemán separado.

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bilidad de este estado de las cosas se ha atribuido en ocasiones a las conferencias de Yalta y Potsdam en 1945 o al acuerdo de «porcentaje» entre Churchill y Stalin de octubre de 1944. Como los límites del llamado Telón de Acero coincidieron casi exactamente con los territorios liberados por el Ejército Rojo, parece razonable concluir que ninguna conferencia internacional antes o después de 1945 podría haber modificado sustancialmente los resultados obtenidos en el campo de batalla. De hecho, los países comunistas que el Ejército Rojo no liberó-Yugoslavia y Albaniase habían librados ellos mismos del control soviético para 1950 y 1960, respectivamente, aunque siguieron siendo comunistas. La causa más importante de la toma del poder por los comunistas en la Europa Central y Oriental fue el deterioro de la situación internacional. La proclamación de la Doctrina de Truman en 1947 y el posterior anuncio del Plan Marshall fueron interpretados por la URSS-razonablementecomo una indicación clara de que los Estados Unidos intentaban socavar elpoder soviético en Europa Central y Oriental. Al principio esta interpretación no fue compartida por algunos de los líderes comunistas, en particular en Polonia y Checoslovaquia) quienes contemplaron la posibilidad de aceptar la oferta de los EE.UU. -c-un movimiento que no debe sorprender si se considera que el antiamericanismo todavía no se había convertido en una de las características principales de la política comunista, y que la miseria que todavía prevalecía en la mayor parte de Europa Central y Oriental hacía tentadora la oferta de la ayuda exterior. Esta respuesta inicial de los comunistas demuestra la seriedad con que habían tomado la idea de que las «democracias populares» eran una forma intermedia entre el comunismo de estilo soviético y el capitalismo occidental. Pero a la URSS esta opción ya no le parecía practicable. El dominio de los soviéticos se había intensificado. Los disidentes comunistas habían sido purgados, encarcelados o ejecutados, a veces tras juicios amañados, un recordatorio claro para los que habían quedado de que su capacidad de maniobra se había visto reducida. Así quedó manifiesto cuando la URSS restableció un organismo de coordinación -un sucesor menos centralizado del Comintern- conocido como Cominform (Agencia de Información Comunista) en 1947, cuyo ingreso quedaba restringido a todos los partidos comunistas en el poder además de los de Francia e Italia. La división de Europa se había conseguido con rapidez, pero la evolución política previa en las dos mitades de la mayor parte de la Europa continental no había sido marcadamente divergente. A ambos lados se habían formado amplias coaliciones en las que la izquierda y la derecha

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coexistían con dificultad. En ambos lados había un amplio consenso sobre la falta de futuro de! capitalismo liberal, sobre la necesidad de poner en práctica importantes reformas sociales, y sobre la necesidad de acabar con los restos del pasado, como los grandes latifundios, donde éstos existieran, por medio de reformas agrarias. Pese a todo ello, podernos atrevernos a conjeturar que, de no haber existido la URSS y el control que ésta ejercía, la mayoría de los países de la Europa Central y Oriental (con las probables excepciones de Yugoslavia y Albania) no habrfau acabado sometidos al poder comunista, sino que habrían sido gobernados por una izquierda radical dentro de una economía de mercado o, más probablemente, por regímenes conservadores tradicionales. En el Oeste, en cambio, incluso si los Estados Unidos hubieran vuelto al aislacionismo y se hubieran lavado las manos del destino de Europa, tampoco los comunistas hubieran podido arrebatar el poder -ni siquiera en aquellos paises donde tenían una fuerza relativa, corno Francia, Italia y Grecia.

Estabilidad y control: los aburridos años cincuenta Llegada la década de los cincuenta los sistemas políticos de los estados europeos se habían estabilizado. Permanecieron prácticamente inalterados hasta 1990 salvo en Grecia, Portugal y España. En la Europa Central y Oriental los regímenes comunistas estaban lo bastante afianzados corno para rechazar cualquier amenaza, ya fuera por recurso a la fuerza internamente, corno ocurrió en la RFA en 1953 y en Polonia en 1956, ya a través de la decisiva intervención del ejército soviético, como en Hungría en 1956 y en Checoslovaquia en 1968. En la Europa Occidental la oleada de radicalismo generada por la guerra se calmó rápidamente. El Partido Laborista británico perdió las elecciones en 1951, dando paso a trece años de gobierno conservador. En Italia e! PC1 y e! partido socialista, e! PSI, siguieron colaborando (un caso único en Europa Occidental), pero perdieron las elecciones de 1948 y se encontraron en la oposición. En la Alemania Federal los socialdemócratas se quedaron también en la oposición hasta 1966. En Austria los socialistas estuvieron en coalición prácticamente permanente con los conservadores cristianos del Partido del PuebloAustriaco (OVP). En 1960 la izquierda se encontraba todavía en e! poder solamente en Noruega y Suecia.

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La única característica común que unió a los dos bloques de Europa durallleestos años fue un crecimiento económico sin precedentes que fue especialmente rápido a finales de los años cincuenta y principios de los sesenta." La transformación social más importante de estos años fue el importante descenso del tamaño de la población rural. El proceso se desarrolló, en mayor o menor grado, en todas las sociedades europeas, independientemente de su sistema político. Un proceso de urbanización tan rápido se desarrolló, sin embargo, con pocas complicaciones. No generó inquietud generalizada ni resentimientos duraderos ni problemas sociales de difícil control. No trajo consigo ningún cambio político de consideración; ni siquiera el hundimiento de partidos políticos importantes o el nacimiento de nuevos partidos. El resultado de este proceso fue el establecimiento de una próspera sociedad de consumo en el Oeste y la industrialización de las partes más retrasadas del Este. La general mejora de las condiciones sociales fue uno de los pilares principales del consenso que sostenía los regímenes a ambos lados de la divisoria ideológica. Con todo, esta mejora fue también, como veremos, una importante causa de cambio político. En el Oeste, el impresionante crecimiento proporcionó tanto unos cimientos fiscales ideales para la expansión del sistema de seguridad social como el auténtico sostén de la sociedad de consumo y apoyo del capitalismo. Las tasas de crecimiento fueron, por supuesto, mucho más impresionantes en los países que tenían más camino por recorrer, como Italia o Alemania y, hasta cierto punto, Francia, que en Gran Bretaña, donde el pleno empleo se había alcanzado mucho antes que en Italia o Alemania. Las tasas de inflación, aunque bajas, no fueron las mismas en toda Europa. No obstante, la expectación de que las cosas no podían sino ir a mejor se vio estimulada por un sistema económico que proporcionaba empleo y el poder de compra necesario para equipar los hogares con una lista cada vez más larga de bienes de consumo. El hecho de que este desarrollo tuviera lugar bajo los auspicios de los Estados Unidos, la principal sociedad de consumo del mundo, no hizo sino reforzar los lazos políticos, ideológicos y militares entre la Europa Occidental y los EE.UU. En e! Este no se dio el mismo tipo de correspondencia. La URSS era el país políticamente hegemónico, capaz de imponer su propio modelo de sociedad. Sin embargo, aunque había iniciado la construcción del socialismo mucho antes que los otros, no se hallaba en la vanguardia según sus propios 7

Véanse los cuadros y comentarios del capítulo 4 de este volumen.

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criterios de progreso económico, a saber, el crecimiento industrial y las condiciones sociales: los ciudadanos de la RDA, Checoslovaquia y Hungría estaban mucho mejor que sus homólogos soviéticos ~como lo habían estado antes de que les fuera impuesto el sistema comunista. En el Oeste los productos de la cultura americana (música, películas, libros) se consumían con avidez, y cada vez más todos, salvo la intelectualidad, los consideraban más interesantes que la mayor parte de la cultura popular local. En el Este la cultura soviética no gozaba de la misma base popular y solía verse como una imposición. En el Oeste las elecciones periódicas forzaban a las elites políticas a competir y mantenerse en contacto constante con su electorado. En el Este no ocurría así, y el poder político -mucho más concentrado que en el Oeste- era culpado de cualquier penuria. La falta de un amplio apoyo popular (a diferencia de una generalizada aquiescencia) se vio agravada por las debilitadoras purgas que la mayoría de los partidos comunistas gobernantes iniciaron tras su llegada al poder. Juicios amañados, que a menudo culminaban en ejecuciones, habían acabado con aquellos líderes que habían tomado en serio la idea de una vía nacional hacia el socialismo que había predominado durante el período de 1945-7. Sólo Tito fue capaz de resistir y desligarse de la influencia de Moscú. Para intervenir en los asuntos internos de Yugoslavia Stalin requería apoyo local, al menos dentro del partido comunista. Pero el apoyo de que disponía era insuficiente y se vio forzado a desistir. En el resto de países de la esfera soviética los comunistas aceptaron su oferta sin discusión, y ataron a sus países a la URSS militarmente a través del Pacto de Varsovia y económicamente a través del Comecon. En la propia URSS la guerra, lejos de conducir a un enfoque más liberal de los problemas económicos y sociales, había traído consigo un endurecimiento interno de los controles, y nuevas purgas políticas, con deportaciones y trabajos forzados. Con toda seguridad, la ingente ruina y devastación causadas por la guerra hubieran conducido a una mayor centralización aun cuando no se hubiera generado el inaudito culto a la personalidad de Stalin, que alcanzó su cima con la celebración de su septuagésimo cumpleaños en diciembre de 1949: durante nueve meses, tres cuartas partes del espacio de Pravda, el diario del partido, se dedicaron a felicitaciones procedentes de todos los rincones del mundo." En los años cincuenta la estructura industrial de la URSS se había recuperado plenamente. Pero los campesinos 8

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Seweryn Bialer, Stalin's Successors (Cambridge: Cambridge University Press, 1982), 30.

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pagaban un alto precio: sólo conseguían subsistir gracias a sus parcelas . das. 9 pnva A su muerte en 1953, Stalin dejó un sistema institucional caracterizado por una identificación completa de estado y partido. Prácticamente todas las reformas importantes ocurridas con posterioridad dentro de la URSS o en cualquiera de los otros estados socialistas se produjeron desde el propio partido comunista, con las únicas excepciones de Polonia en los años setenta y ochenta. En ocasiones surgían iniciativas en las bases, pero topaban con una violenta represión si retaban los cimientos del poder comunista. El primer estallido de protesta popular tras la muerte de Stalin se produjo en la Alemania Oriental. Tomó la forma de un levantamiento de trabajadores e11? de junio de 1953 y condujo a transformar aún más el SED en un partido de leales comunistas. Cuando Nikita Khrushchev denunció a Stalin y sus crímenes en el Vigésimo Congreso del Partido Comunista Soviético en 1956, se produjeron demandas de cambios radicales en el Partido Comunista Polaco. Éstas condujeron a una amplia manifestación de trabajadores. Asustado, el partido solicitó la intervención de Waidyiaw Gomulka, una víctima de los anteriores conflictos intestinos, quien aseguró a Moscú que su primada no se vería amenazada en tanto que Polonia permaneciera libre de la interferencia soviética directa. Esto satisfizo el orgullo nacional polaco -un factor importante- y se contuvo la crisis. En Hungría se desarrolló una situación bastante más grave, aunque al principio siguiera el patrón polaco. Después de unos disturbios en Budapest el 23 de octubre, Imre Nágy, que había sido expulsado de! partido en 1955, fue llamado para formar un nuevo gobierno. lmre incluyó en éste varios miembros no comunistas, restableció un sistema multipartido, pidió la retirada de las tropas soviéticas y anunció que Hungría abandonaba del Pacto de Varsovia. Este paso resultó ser desastroso. El Oeste -atrapado en plena crisis de Suez- no se encontraba en posición de ayudar, y Nágy perdió el apoyo de Tito, quien le tenía tanto miedo al multipartidismo como Moscú. Las tropas soviéticas intervinieron militarmente para restablecer el orden comunista. Nágy fue arrestado y ejecutado. La lección aprendida fue que las reformas eran permisibles e incluso alentadas, pero sólo podían perseguirse dentro de los rigidos limites vigilados por Moscú: la lealtad a la URSS y la plena conformidad con e! sistema de gobierno unipartidista no podían cuestionarse. El líder de los comunistas hún9

Alee Nove, An Economic History vf the USSR (Harmondsworth: Penguin, 1978), 293, 300.

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gafos, Iános Kádár, comprendió esto a la perfección y procedió a reformar la sociedad húngara a paso de tortuga con mayor éxito que cualquier otro lugar de la Europa del Este. Pese a las diferencias internas, la Europa Central y Oriental parecía, para muchos observadores externos, un bloque monolítico. El Oeste parecía más diversificado. Dentro del marco de la democracia parlamentaria y de una economía mixta se encontraban opciones políticas diversas. Cada país podía elegir la mezcla adecuada de estado y mercado, sus acuerdos institucionales, y podían decidir unirse o no a la OTAN ola CEE. En Suecia las negociaciones entre el gobierno socialdemócrata, las asociaciones de empleados y los sindicatos condujeron, hacia finales de los años cincuenta, a la adopción de un sistema altamente centralizado de determinación de salarios y un mercado laboral sostenido por programas de formación bien financiados mediante subvenciones del estado. En Francia una serie de planes indicativos intentaron, con bastante éxito, modernizar lo que generalmente se percibía como una sistema capitalista arcaico. En Alemania los dominantes demócratas cristianos establecieron lo que se dio en llamar una «economía de mercado social» -una de las muchas etiquetas que desde entonces ha recibido el modelo europeo de capitalismos «gestionado». La contribución particular de Alemania a este modelo fue el desarrollo ~en industrias clave como las del carbón y el acero- de una limitada participación de los trabajadores en la gestión empresarial, la llamada Mitbestimmung o ca-determinación. Una asociación entre empresarios y sindicatos (conocida más tarde como corporativismo) prevaleció en casi todos los países del norte del Europa y en Austria, aunque no en el Reino Unido. La guerra fria permitió la rápida rehabilitación de la Alemania Occidental. Al fin y el cabo, se trataba de la principal avanzada occidental contra el comunismo. Mientras que la Alemania de Weimar había tenido que llevar la carga de las reparaciones de guerra, la Alemania Federal fue receptora de una generosa ayuda financiera. El único precio a pagar, y no demasiado gravoso, era su lealtad a Occidente. El canciller alemán Konrad Adenauer tenia su base politica en la católica Rhineland, mientras que sus aliados, la Unión Socialista Cristiana (CSU), controlaban la católica Baviera. Miraba, pues, hacia el Occidente, lejos de la Prusia protestante, y no tenia prisa alguna por reunificar Alemania. Los recuerdos de la guerra hadan el nacionalismo alemán desagradable para todos salvo unos pocos extremistas: esto tranquilizó a todos, especialmente a los franceses. La

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reconstrucción de la RFAy la generación de riqueza se convirtieron en la principal preocupación de los alemanes y sus elites políticas. En Italia la coalición dirigida por los Demócratas Cristianos (CD) tenía intereses parecidos. La entrada del país en la Comunidad Europea como uno de sus miembros fundadores aupó a los partidos gobernantes del centro porque tranquilizó a una población obsesionada con el temor de quedarse atrás y no formar parte de la nueva Europa. El CD utilizó su recién ganado apoyo popular para acabar con el desempleo, erigió un complejo sistema de clientelas, y promulgó la reforma agraria del subdesarrollado sur. Gracias a estas políticas consiguió mantener un cuidadoso equilibrio entre la conservación de los valores católicos tradicionales y la modernización del país. La debilidad de los países de la Europa Occidental en un mundo dominado por superpotencias nucleares era tan manifiesta que la politica exterior no era ni importante ni particularmente divisiva. Sólo había dos cuestiones a debatir: la pertenencia a la OTAN, y la pertenencia a la CEE. Una vez aceptada la entrada en la OTAN por los pocos partidos de la izquierda que inicialmente se oponían -el SPD en 1960 y los socialistas italianos en 1963-la cuestión dejó de tener gran relevancia. La entrada en la CEE fue mucho más controvertida. Por lo general, no obstante, una vez un país había entrado, los partidos en el poder ya nunca plantearon seriamente su posible salida, ni siquiera en Gran Bretaña. Sólo dos países de Europa, Francia e Italia, seguían soñando con ejercer influencia en todo el mundo. Estas aspiraciones los llevaron a enviar tropas a Egipto en 1956 para impedir la nacionalización del Canal de Suez y reafirmar su influencia en el Oriente Medio. El desastre que sobrevino les llevó a volverse a pensar su papel. Tras resolver, con un alto coste, la descolonización de Argelia, Francia volvió la mirada definitivamente hacia Europa reafirmando su especial relación con Alemania Occidental en un tratado de paz, el Tratado Franco-Alemán de Amistad (1963). Aquí nació el entente París-Bonn que ha dominado la Comunidad Europea desde entonces, resistiendo todos los cambios posteriores, entre ellos la expansión de la Comunidad, la caída del comunismo y la unificación de Alemania. Por contraste, la politica exterior británica permaneció en un estado de permanente indecisión, oscilando entre una «relación especial» con los Estados Unidos (sin ventajas aparentes) y el establecimiento de una presencia constructiva dentro de la Comunidad Europea. En general los países de Europa Occidental poseedores de grandes imperios consiguieron retirarse de sus colonias sin grandes conmociones

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internas. Algunas interpretaciones post-jacto atribuyeron esto a la previsión de sus líderes y al buen sentido de sus ciudadanos. En realidad la debilidad de los países europeos era tan manifiesta que la mayoría de las colonias se habían hecho innecesarias, pues la mayoría de los beneficios podían seguir obteniéndose sin necesidad de control directo. En algunas áreas, como Indonesia e Indochina, la descolonización se convirtió en una cuestión de la guerra fría porque el movimiento independentista era pro-comunista. Son únicamente dos los cambios de régimen que se pueden atribuir directamente a la pérdida de colonias. Uno fue la caída de la dictadura portuguesa en 1974; el otro fue el fin de la Cuarta República francesa. Esto ocurrió en 1958, a medio camino de la guerra de Argelia (1954-62), tras la revuelta de extremistas ultraderechistas argelinos. De Gaulle fue llamado de vuelta al poder y se formó un gobierno de unidad nacional (sin los comunistas). Se tardó unos cuatro años más en alcanzar un acuerdo de paz con el movimiento para la liberación de Argelia. La crisis comportó la reestructuración del sistema político francés hacia el presidencialismo: la Quinta República. Este cambio relativamente menor fue la única innovación política digna de mención en una democracia occidental desde el principio de la guerra fría. En el Este la estabilidad vino forzada por una mezcla de represión y concesiones.

Los radicales años sesenta Es tentador contraponer los radicales años sesenta a los conservadores años cincuenta. La evidencia, al menos en lo que se refiere a la Europa Occidental, es impresionante. De Helsinki a Roma, de Londres a Bonn, las fuerzas de la izquierda, que habían quedado excluidas del poder durante los años cincuenta, volvieron a escena. El fm de la ideología, anunciado a finales de los años cincuenta, resultó no haberse cumplido, al menos no todavía, cuando los jóvenes intelectuales redescubrían a Marx, Lenin, Trotsky, Mao y otros revolucionarios. El aburguesamiento de la clase trabajadora, objeto de muchos y bien financiados estudios, no impidió a los trabajadores realizar huelgas militantes en 1960-3 y, más comúnmente, hacia finales de la década de los sesenta. En Gran Bretaña, tras trece años de gobierno conservador, retornó el gobierno laborista en 1964, fue reelegido con una mayoría más abultada

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en 1966, y permaneció en el poder hasta 1970. En Italia se produjo en 1960 una resistencia popular a un tibio intento por parte de la rama más derechista del DC de buscar el apoyo parlamentario de los neofascistas. Esto aceleró la constitución en 1963 de una coalición de centro-izquierda entre el De y el PSI. En la RFA el Partido Democrático Social (PSD) finalmente accedió al poder. Esto ocurrió en dos fases: una grosse Koalition con el eDU en 1966, seguida de una coalición dirigida por el SPD con el Partido Liberal en 1969, que duró hasta a 1982. En Suecia la hegemonía de los socialdemócratas se vio nuevamente confirmada: permanecieron en el poder ininterrumpidamente hasta 1976. En Austria) Dinamarca y Noruega el patrón es menos claro) pero de todas formas la izquierda fue generalmente la fuerza gobernante durante los años sesenta. Si bien es cierto que el Partido Socialista de Austria (SpO) fue un partido menor en una coalición hasta que se vio en la oposición en 1966) volvió al poder en 1970 y entonces gobernó solo entre 1971 y 1983, en coalición con el Partido de la Libertad hasta 1987 (cuando este partido fue absorbido por la extrema derecha) y, después, de 1987 a 1990, con el Partido Popular (OVP, el partido católico). La izquierda danesa se mantuvo en el gobierno hasta 1968) cuando perdió el poder) pero retornó en 1971. En Noruega el Partido Laborista estuvo fuera del poder entre 1965 y 1971. En Finlandia los socialistas y los comunistas estuvieron en el poder entre 1966 y 1971. En Bélgica los socialistas fueron los socios menores de la mayoría de los gobiernos de coalición entre 1960 y 1973. En el resto de países durante los años sesenta la izquierda tuvo menos éxito. En los Países Bajos estuvo fuera del gobierno casi ininterrumpidamente. En Francia los socialistas y los comunistas estuvieron fuera del poder durante los años sesenta y setenta. Fue esta anómala situación lo que llevó a la izquierda francesa a enterrar sus diferencias y constituir un frente común contra el gobierno gaullista. Así pues, con la excepción de Francia y los Países Bajos, la izquierda consiguió resultados mucho mejores en los años sesenta que en los años cincuenta. Es como si los éxitos capitalistas -crecimiento económico acelerado y aumento de riqueza- hubieran conducido a una radicalización del clima político en lugar de lo contrario. Con todo, no debe exagerarse el énfasis en el giro hacia la izquierda. En primer lugar el electorado europeo exhibió una notable estabilidad. El porcentaje total de los votos que los partidos de la izquierda - socialistas) socialdemócratas y comunistas- consiguieron durante los años

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sesenta fue aproximadamente el mismo que el obtenido durante los años cincuenta, como muestra el Cuadro 2.1. El progreso de la izquierda hacia el gobierno no fue consecuencia de victorias electorales sino de su habilidad para encontrar socios de coalición. En Gran Bretaña, donde el sistema electoral hace difíciles los gobiernos de coalición, el Partido Laborista consiguió ganar las elecciones de 1964 y 1966 no porque hiciera las cosas mejor que en 1951, sino porque el Partido Conservador perdió votos al Partido Liberal. De hecho, los laboristas habían conseguido un mayor porcentaje de los votos en 1951 (cuando perdió) que nunca antes o después, incluido 1997. Los socialistas italianos, belgas, finlandeses, austriacos y alemanes llegaron al poder porque lograron formar gobiernos con partidos situados a su derecha. Las alianzas políticas habían cambiado mientras el electorado se mantenía inalterado. En segundo lugar el avance de la izquierda no se tradujo en reformas estructurales radicales. Esto decepcionó a muchos de sus seguidores más comprometidos, que esperaban cambios sustanciales en la política económica. En realidad, el espacio de maniobra de la izquierda era muy reducido. Sólo podía acceder al poder mediante coaliciones y/o evitando ahuyentar los votos marginales (como en el Reino Unido). Esto implicaba aceptar que no debía modificarse la estructura económica básica de la sociedad. El rápido crecimiento, que hada más próspera a la mayoría, aliviaba la presión por redistribuir la riqueza y el poder. Los socialistas hubieron de aceptar el orden capitalista. Algunos lo anunciaron así abiertamente, como el SPD en su congreso de Bad Godesberg en 1959; otros lo aceptaron tácitamente para no ofender a sus seguidores más entregados. Contra lo que se suele creer, los impuestos elevados no se correlacionaron con la presencia de socialistas en el poder. Si bien es cierto que eran

CUADRO

2.1 Proporciones promedio de votos a la izquierda (%, redondeado)

País

1950-9

1960-9

País

1950-9

1960-9

Austria Bélgica Dinamarca Finlandia Francia Italia

48 40 42 48 42 42

45 35 48 48 43 45

Noruega Países Bajos

52 35 31 46

51 29 39 46 53 43,87

RFA

Reino Unido Suecia Promedio para ladécada

so 43,27

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altos en la socialdemócrata Suecia, también lo eran en los conservadores Países Bajos. La entrada del PSI en el gobierno italiano no cambió para nada los bajísimos impuestos de Italia. En Bélgica,los impuestos (siempre en alza) no se vieron afectados por la presencia o ausencia de socialistas en el poder. El aumento de los impuestos en Austria tuvo lugar sobre todo durante el periodo de coalición entre el sro yel ove (cuando no podian ser castigados por el electorado). En Gran Bretaña los impuestos aumentaron durante el gobierno laborista de 1964-70, pero sólo hasta apenas el nivel en que habían estado con el gobierno conservador en 1957.10 Otra percepción común no respaldada por la evidencia es que la izquierda gasta pródigamente en servicios sociales al tiempo que reduce los gastos en defensa. En realidad, durante los años sesenta la proporción de gasto en defensa disminuyó en todos los países, al tiempo que aumentaba el porcentaje asignado a servicios sociales.Y esto es tan cierto de las socialdemócratas Suecia y Dinamarca como de las conservadoras Holanda y de la Francia gaullista." Dicho de otro modo, los años sesenta supusieron un giro hacia la izquierda en las políticas económicas y sociales en toda Europa Occidental: estabilización del estado del bienestar, pleno empleo, transferencia del gasto público de la defensa a los servicios sociales. Que esto lo lograran tanto las coaliciones de centro-derecha como las de centro-izquierda sugiere que los giros de política no dependen sencillamente de la ideologia política de los partidos en el poder, sino de amplias circunstancias sociales y económicas, como la riqueza y prosperidad de un país. Se ha atribuido un gran significado a las revueltas de estudiantes de los años sesenta como motores de amplios cambios políticos. Las revueltas en sí fueron bastante limitadas. Sólo fueron intensas en Francia en mayo de 1968 y sólo gracias a la huelga general que las siguió. No tuvo ningún efecto político inmediato salvoenla disolución del parlamento, la convocatoria de elecciones y el retorno del gobierno anterior con una mayoría enormemente aumentada. Cierto es que un año más tarde De Gaulle se vio forzado a dimitir tras perder un referéndum sobre la reforma institucional. No obstante, el gaullismo resultó ser más duradero que su fundador. El movimiento de los estudiantes y de los trabajadores había debilitado al viejo general y había demostrado que no era políticamente invencible, pero había fracasado a la hora de modificar de una manera u 10 Véanse los datospresentados en P. Flora(ed.), State, Economyand Societyin Wesl'ern Burope 1815-1975: A Data Handbook (Londres: Macmillan, 1983), i. 262. 11

Ibid., cap.8.

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otra las estructuras de la Quinta República. En el resto de Europa, el movimiento fue mucho más débil (Alemania) o prácticamente inexistente (Gran Bretaña). En Italia) sin embargo) el movimiento estudiantil fue el catalizador de la más grande oleada de militancia proletaria registrada en la Europa postbélica: el Otoño Caliente de 1969. Éste contribuyó a que se realizaran reformas sociales e institucionales que los gobiernos de centro-izquierda de los años sesenta habían sido incapaces de llevar a cabo. A principios de los años setenta el poder en Italia fue devuelto a las regiones)se instauró un sistema altamente redistributivo de vinculación de salarios (lascala mobile), al tiempo que unos estatutos de los trabajadores (statuto dei lavoratori) consolidaban unos derechos sin precedentes en el lugar de trabajo; el divorcio fue legalizado y se modernizó la legislación sobre la familia. Las consecuencias a largo plazo del movimiento estudiantil en Europa probablemente hayan tenido más alcance que sus efectos políticos inmediatos. Algunos de los grupos de estudiantes degeneraron en organizaciones terroristas de extrema izquierda) aunque fueron de poca importancia salvo quizá en Alemania (la banda Baader-Meinhof) y,sobre todo) en Italia (la Brigada Roja). A mediados de los años ochenta todas habían sido derrotadas. Por lo demás, el terrorismo siguió siendo prerrogativa de la extrema derecha, como en Italia) o expresión de un nacionalismo extremista -como en Irlanda del Norte o el País Vasco.Resulta más fructífero considerar el movimiento estudiantil no corno la causa de transformaciones posteriores) sino como parte de un cambio más amplio de valores que tuvo lugar de mediados a finales de los años sesenta) cuando la generación de la posguerra alcanzaba la edad adulta. Estas nuevas cohortes eran claramente distintas de las de sus padres y abuelos. Eran más numerosas, gracias al baby boom de finales de los años cuarenta. Eran más prósperas, gracias al crecimiento capitalista de finales de los años cincuenta y principios de los sesenta. Eran culturalmente más autónomas) llegando a formar el primer gran mercado de adolescentes consumidores de la historia. Eran mejor educadas) gracias a la formidable expansión de la educación. Estaban menos preocupadas por su futuro) gracias al largo periodo de paz y al pleno empleo. Se sentían sexualmente más libres porque sus propios padres habían experimentado, durante la guerra, una fragmentación de los valores tradicionales y porque los anticonceptivos para las mujeres, especialmente la píldora, eran muy comunes. En la Europa Central y del Este) en cambio) existían pocas de las condiciones que podían favorecer el descontento de la juventud: una socie-

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dad consumidora capaz de generar un mercado de adolescentes sólo existía en forma rudimentaria (Hungría, Checoslovaquia y RDA) o no existía. La patente represión hacía difícil) si no imposible, organizarse a espaldas del control ejercido por el partido. En Praga sí emergió un movimiento estudiantil en 1968)pero) a diferencia de sus contrapartidas occidentales, apoyó enteramente a los nuevos comunistas reformadores dirigidos por Alexander Dubéek, quien había arrebatado el liderazgo del Partido Comunista Checo de las manos del grupo pro-soviético de Antonín Novotny. Su nuevo Programa de Acción del S de abril de 1968 criticaba a los gobernantes previos y proponía importantes reformas: un mayor ámbito para las relaciones de mercado, más instituciones políticas representativas, y mayor tolerancia hacia la disensión. El partido prudentemente reafirmó su lealtad con la URSSy su compromiso con el Pacto de Varsovia. Pese a estas precauciones, dirigidas a evitar la repetición de los acontecimientos acaecidos en Hungría en 1956, las tropas soviéticas entraron en Checoslovaquia el 20 de agosto y volvieron a establecer una administración prosoviética. Esto destruyó la posibilidad de un «socialismo con faz humana». Cualquier reforma significativa del comunismo ya sólo podía originarse en el seno de la Unión Soviética -que es precisamente lo que intentó Gorbachov en los años ochenta, aunque ya demasiado tarde para salvar el sistema. Algunas de las reformas económicas propuestas por Dubóek estaban parcialmente inspiradas en los planes soviéticos esbozados a finales de los años cincuenta y principios de los sesenta. Estos estaban dirigidos a introducir algunos elementos de mecanismos de mercado en la fijación de los precios y al mismo tiempo dar a los empresarios más libertad de decisión. La destitución de Khrushchev en 1964 y su reemplazo por el liderazgo mucho menos innovador de Leonid Brezhnev puso fin a este experimento. Lo que los propios rusos más tarde llamaron «el período de estancamiento» aspiraba a congelar a toda la Europa Central y Oriental.

La convergencia de la Europa Occidental: 1970-1991 Los años setenta y ochenta vieron, en comparación con las dos décadas previas, los cambios más extensos de la Europa post-bélica. El sistema de estado resultante presentaba un sorprendente grado de convergencia, sin

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paralelo en la historia: para 1991 la democracia liberal y la economía mixta se habían convertido en la norma en casi toda Europa. Las características más sobresalientes de este período pueden compendiarse en el con-

cepto de clausura, de «fin de una era». Fue el fin del sistema de Bretton Woods (1971-3). Fue el fin de las dictaduras de derecha en Grecia, España y Portugal (1974-6). Fue el fin de la dominancia de la suposición keynesiana de que las políticas nacionales de gestión macroeconómica pueden salvaguardar a las naciones estado de las recesiones prolongadas y el desempleo excesivo. Sobre todo, fue el fin del comunismo en Europa, y de la guerra fría (1989-91). Por último, pero no menos importante, Europa fue barrida por un conjunto de nuevos valores: en los quince años, más o menos, transcurridos desde finales de los años sesenta hasta principios de los ochenta se legalizaron el divorcio y el aborto, se abolió la pena de muerte, la homosexualidad dejó de considerarse una ofensa, las barreras de la censura se rebajaron considerablemente y la discriminación contra la mujer se hizo ilegal. La convergencia europea no se produjo simplemente por eliminación de impedimentos económicos al comercio o por implantación de nuevas instituciones políticas. Se produjo gracias a un impulso, en buena medida no planeado, hacia la armonización de los derechos y valores sociales. Surgió una definición común de modernidad según la cual la sociedad civilizada es aquella en la que la expresión personal, incluida la sexual, es un derecho individual importante y en la que la mujer no debe estar incuestionab1emente subordinada al hombre. Esto ayudó a salvar las diferencias culturales que separaban a países como Portugal, Grecia y España de las democracias bien establecidas del norte. Las autoridades religiosas se vieron obligadas a ceder ante las ideas modernas, como había venido ocurriendo durante más de cien años. La resistencia que plantaron fue tímida: se encontraban en medio de una importante redefinición de su papel en el mundo moderno. Uno a uno cayeron los pilares que habían sostenido el crecimiento post-bélico. La conversión fija entre el dólar y el oro -piedra angular del sistema de Bretton Woods-- se desintegró el 15 de agosto de 1971. Luego, en diciembre de ese mismo año, el dólar fue devaluado, y el 19 de marzo de 1973 se decidió que las tasas de cambio fluctuaran, dando fin deJacta al sistema de Bretton Woods. Esto coincidió con el fin de otro de los pilares del largo período de crecimiento: el bajo precio del petróleo. El aumento del precio del petróleo fue tan drástico y dramático (coincidió con la guerra de Yom Kippur en-

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tre Egipto e Israel en 1973) que en la imaginación pública la gran espiral inflacionaria de los años setenta se veía como una consecuencia directa de la decisión de la OPEP de subir el precio del petróleo. De hecho la duración de la recesión hace pensar que, como mucho, la crisis de la OPEP fue el disparador o catalizador de una crisis más amplia. La subida de los precios del petróleo creó dificultades en todos los países de la Europa Occidental pero especialmente en Grecia, España y Portugal, lo mismo que la disminución del poder de los EE.UD. tras la derrota en Vietnam y la dimisión de Nixon tras el escándalo Watergate. Cada una de las dictaduras había seguido una historia diferente, pero todas se derrumbaron a mediados de los años setenta. La primera en caer fue la portuguesa, en 1974, que era el régimen más antiguo (1926). Más tarde, ese mismo año, le tocó el turno a los coroneles griegos, que habían tomado el poder en 1967. La última en caer fue la dictadura de Francisco Franco, quien se había mantenido en el poder desde su victoria en 1939. Las tras dictaduras habían vivido bajo una presión cada vez mayor por modernizar, reformar y liberalizar, no sólo por parte de una intelectualidad cada vez más descontenta, sino por la propia burguesía, ansiosa de verse en la Comunidad Europea. En España el catalizador del cambio fue la muerte de Franco y la decisión de su sucesor designado, el Rey Juan Carlos, de convertirse en el garante y promotor de una transición pacífica hacia un gobierno democrático. En Portugal el fID del régimen se consiguió gracias a un golpe de estado dirigido por oficiales de izquierda radicalizados por una guerra inacabable e imposible de ganar en las colonias que este país tenía en África. En Grecia una fracasada aventura en el extranjero, el caso de Chipre del verano de 1974, precipitó la caída de los coroneles. En los tres casos hubo una figura política mediadora procedente del viejo orden que sirvió para garantizar un cambio relativamente suave: el General António de Spínola en Portugal, el Rey Juan Carlos y el primer ministro Adolfo Suárez en España, y Kostantinos Karamanlis en Grecia. Los socialistas, a diferencia de los comunistas, habían desempeñado un papel menor en la lucha clandestina contra la dictadura en Portugal y en España (después de la guerra civil). En Grecia prácticamente no habían existido antes del golpe militar. En todos estos países los partidos socialistas se convirtieron en la fuerza política dominante, desplazando fácilmente a los comunistas. Los tres políticos socialistas asociados con este incuestionable éxito -Mário Soares en Portugal, Andreas Papandreou en Grecia, y Felipe Gonzá1ez en España- o bien se encontraban entre los fundadores del partido (Papandreou y Soares) o bien habían tomado la

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cúpula del partido poco antes del final del régimen (González). Estos «nuevos» hombres fueron los grandes vencedores de la transición, los representantes de una nueva forma de socialismo mediterráneo que surgió precisamente cuando algunos de los partidos bien establecidos en Gran Bretaña y Alemania entraban en un largo período en la oposición. Los comunistas del sur también estaban de cambio. El Partido Comunista Italiano, el PCl -con mucho el mayor de Europa- había expresado durante años su insatisfacción con el tutelaje soviético y había condenado la intervención de Moscú en Checoslovaquia. Bajo el liderazgo de Enrico Berliguer habían intentado conseguir la legitimidad internacional y nacional que durante tanto tiempo les había cerrado el acceso al poder. Su nueva estrategia curiosamente seguía los pasos dados anteriormente por los socialdemócratas alemanes. El SPD había aceptado la OTAN en 1960. Berlinguer hizo lo propio en 1976. El SPD accedió por primera vez al gobierno como miembro menor de una coalición con los democristianos. Berlinguer se ofreció a lo mismo, proponiendo, en 1973, un «compromiso histórico» con el partido De. Las importantes victorias electorales de 1975 y 1976, junto a una mayor flexibilidad por parte del DC, parecian (equivocadamente, como después se vio) abrir el camino para un retorno al poder de la coalición tripartita que había sucumbido en 1947. La izquierda parecía avanzar durante los años setenta. Se aceptaba ampliamente entonces que la inflación imperante en aquel tiempo podía controlarse sólo con la ayuda de los sindicatos, cuya cooperación podían obtener más fácilmente los partidos de la izquierda. Los países con sindicatos moderados y poderosos partidos socialdemócratas, como Alemania, Austria y Suecia, tenían niveles de inflación relativamente bajos, si bien también ocurría así en Bélgica y los Países Bajos, donde los socialdemócratas no eran particularmente fuertes. La opinión más extendida entre los analistas políticos era que la mejor manera de gestionar las modernas economías de mercado era por medio de negociaciones regulares entre asociaciones patronales, sindicatos y gobierno. Durante los años setenta tanto los conservadores como los socialistas seguían viendo en el paro una amenaza mayor para la estabilidad social que la creciente inflación. El gobierno conservador británico liderado por Edward Heath, elegido en 1970, fue el primero en adoptar la idea según la cual si el estado se retirara de la economía las fuerzas del mercado se podrían desarrollar vigorosamente. Pronto volvió al redil, alarmado ante el imparable crecimiento del desempleo. Pero no consiguió asegurar la cooperación de los sindicatos, y en las elecciones de 1974, lidiadas durante

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una prolongada huelga de mineros, perdió por una estrecho margen ante los laboristas. Esto parecía confirmar la concepción ampliamente aceptada de que las economías de la Europa Occidental no podían gobernarse con éxito sin el concurso de los sindicatos. La existencia de poderosos factores sociales y económicos que reducían las diferencias entre la derecha y la izquierda se confirmó una vez más en 1976, cuando una coalición de partidos «burgueses» llegó al poder en Suecia por primera vez en el período post-bélico. Lejos de señalar una desviación de la política económica, pronto demostraron ser tan entusiastas por conservar el modelo sueco de pleno empleo como sus vencidos oponentes socialdemócratas. Fue en la Alemania Occidental, sobre todo, donde la hegemonía de la democracia social de los setenta parecía inalterable. En 1972 el SPD ganaba en votos por primera vez en la historia post-bélica al CDU. La potente maquinaria económica de Alemania permitió al gobierno soportar algunos de los efectos negativos de su propia interdependencia con la economía global, y logró superar a sus principales competidores en cuanto a tasas de inflación y balanza de pagos. Comprensiblemente, el SPD afirmó hallarse en posesión del secreto de la gestión económica. El lema de la Modell Deutschland había nacido. Este modelo poseía tres caracteres distintivos: una política industrial dirigida a la gestión de la vieja industria, en declive, y a la promoción de las nuevas industrias de alta tecnología basadas en el conocimiento; una política social dirigida a garantizar que esta transición no tuviera efectos sociales negativos; y una política corporativista dirigida a conseguir una perspectiva consensuada entre empresarios . diicatos, 12 E1 contraste con Gran Bretaña, tan propensa a las huelgas, Y SIn no podía ser más marcado. Entre 1973 y 1979 la inflación en Alemania se mantuvo en promedio alrededor del 4,7 por ciento, menos de la mitad de la media de Europa-OCDE (11,9 por ciento), mientras qne la de Gran Bretaña alcanzaba un espectacular 15,5 por ciento. Mientras los socialdemócratas alemanes se regocijaban, en Gran Bretaña el gobierno laborista parecía presidir el declive final de la economía británica al tiempo que su especial relación con los sindicatos (el «contrato social») se derrumbaba bajo la oleada de huelgas del invierno de 1978-79, preparando el terreno para la victoria del Partido Conservador con Margaret Thatcher. l~ losef Esser y Wolfgang Pach, «"Social Market" and Modemlzatíon Pollcy: West Oermany», en Kenneth Dyson y Stepben Wilks (eds.), Industrial Crisis (Oxford: Blackwell, 1983),103.

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Pese a sus indudables logros en capear la primera tormenta del petróleo, el SPD fue incapaz de resistir a la segunda (1979). El desempleo aumentó, mientras el Bundesbank ponía en práctica su propia política restrictiva, que acabó de agravar el problema. En 1982 los aliados del SPD, los Demócratas Libres (FDP) mudaron de lado, lo que permitió la vuelta del CDU al poder, y ahí se quedaron durante dieciséis años. Llegados los años ochenta la izquierda se hallaba en retirada en Alemania y Gran Bretaña. En el sur de Europa tuvo más éxito. Por primera vez durante el período post-bélico la izquierda francesa consiguió unirse y alcanzar el poder. La supremacía histórica de los comunistas dentro de la izquierda francesa se había revocado. El candidato de los socialistas, Prancois Mitterrand, alcanzó la presidencia en 1981. Se mantuvo en el poder durante catorce años (fue reelegido en 1988), más que ningún otro en la historia de la Francia republicana. El Partido Socialista (PS) logró una mayoría absoluta y permaneció en el poder hasta 1993 salvo por un corto periodo (1986-8), cuando un presidente socialista (Mitterrand) compartió el poder (la cohabitation) con un primer ministro gaullista (Jacques Chirac). Los socialistas iniciaron su periodo en el poder con un golpe: nacionalizaron amplios sectores de las finanzas y de la industria) efectuaron la reflación de la economía y descentralizaron el poder. No obstante, la inflación que siguió y el deficiente balance de poder les forzaron a cambiar de táctica. El hecho de que una economía fuerte como la de Francia hallara su independencia seriamente restringida por limitaciones internacionales ayuda a explicar por qué los gobiernos socialistas de González en España y de Papandreou en Grecia decepcionaron a sus seguidores más radicales. Con todo) los tres países) y en particular España, cerraron en buena medida la fractura económica y social que los separaba de los países más ricos del norte. En Italia los comunistas se vieron forzados a abandonar la estrategia del «compromiso histórico». Sus rivales menores, los socialistas, prefirieron reforzar su propia alianza con la democracia cristiana) manteniendo así a los comunistas permanentemente en la oposición. Su líder) Bettino Craxi, fue primer ministro desde agosto de 1983 hasta marzo de 1987 -para la política italiana, un largo periodo. No obstante, poco consiguieron los socialistas italianos más allá de su contribución al aumento de la corrupción. Dejando de banda las peculiaridades nacionales) la Europa Occidental siguió convergiendo, un proceso que se vio facilitado por el desarrollo de una nueva perspectiva post-socialdemócrata. Del mismo modo que los pioneros ideológicos de la socialdemocracia post-bélica habían sido

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los gobiernos laboristas británicos de 1945-51) los pioneros del renacimiento del neoliberalismo fueron los gobiernos conservadores británicos dirigidos por Margaret Thatcher (1979-90) y su menos carismático sucesor Iohn Major (1990-7). Raramente puede encontrarse coherencia ideológica en los partidos gobernantes. El peso de las tradiciones, los requerimientos de la política electoral y las presiones externas fuerzan a los más acérrimos ideólogos a aguar su vino. El thatcherismo no se escapó a la norma. Su abierto compromiso con las fuerzas del mercado convivió con una apasionada defensa de los valores tradicionales. No obstante, la Gran Bretaña de Thatcher estableció en una forma un tanto extrema los principios operativos básicos del neoliberalismo práctico: la lucha contra la inflación se convirtió en la prioridad global de la política económica; el desempleo comenzó a verse como un mal tolerable -de hecho) algunos llegaron a verlo como un aliado para contener el poder de los sindicatos y en la lucha contra la inflación; el crecimiento del gasto público debía reducirse y, de ser posible) pararse; los impuestos directos debían reducirse aunque esto implicara el aumento de los impuestos indirectos; era necesario privatizar las compañías del sector público siempre que fuera posible; el estado del bienestar debía reformarse para contener los costes; debía facilitarse el desarrollo de las fuerzas del mercado haciendo los mercados más flexibles -lo que a menudo no pasó de eufemismo para eliminar la legislación de protección del empleo. Hacia principios de los años noventa este nuevo Zeitgist estaba bien implantado en toda Europa Occidental. Los socialdemócratas, los democristianos y los conservadores «nacionalistas» como los gaullistas franceses, por bien que reacios e incapaces de igualar la retórica del mercado libre del thatcherismo más puro, habían aceptado partes de la plataforma del neoliberalismo. Los socialistas se desplazaron rápidamente hacia el centro; muchos nunca lo habían abandonado. Mientras la socialdemocracia tradicional se encontraba bajo ataque en occidente, en la Europa del Este tenían lugar cambios más trascendentales.

El fin del comunismo en Europa El nombramiento de Mijail Gorbachov como secretario general del Partido Comunista de la URSS (PCUS) en 1985 dio inicio a cinco años de reformas sin precedentes que llevaron al desmantelamiento y derrumbe del

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comunismo en toda la Europa Central y del Este. Gorbachov tenía un aspecto muy diferente al de los hombres grises que lo habían precedido, aunque la necesidad de cambios radicales llevaba mucho tiempo discutiéndose en el establishment soviético. Paradójicamente fue la enormidad del cambio requerido lo que impidió su implantación antes de finales de los años ochenta. Las elites políticas siempre son cautas y sólo se muestran dispuestas a innovar cuando creen que pueden controlar las consecuencias de las nuevas políticas. Ya a mediados de los años sesenta estaba claro para muchos que la economía estaba en declive. La calidad de la vivienda, los servicios y la producción de materiales, en lugar aumentar, como la población esperaba y la propaganda oficial anunciaba inútilmente, caían sin remedio. u La productividad laboral se mantenia baja, la esperanza de vida caía -algo inaudito en un país industrializado. La corrupción se hizo general, especialmente en las repúblicas asiáticas de la URSS. El gasto militar se hizo cada vez menos sostenible mientras el país intentaba desesperadamente igualar la maquinaria militar de los EE.UU. Las otras economías comunistas, con la excepción de Hungría, no iban mucho mejor. La abierta oposición al régimen quedaba confinada a círculos relativamente pequeños de intelectuales disidentes, bien conocidos en el Oeste, pero poco efectivos en el Este. Paradójicamente los cambios que condujeron al final del comunismo fueron iniciados por las mismas fuerzas que la propia ideología había glorificado: la clase obrera organizada (como en Polonia) y el partido de vanguardia del pais de vanguardia: el peus. Para 1985 prácticamente la totalidad del establishmentpolitico soviético reconocía la superioridad del capitalismo de mercado occidental frente a las economías planificadas del Este. El nobramiento de Gorbachov fue, en algunos aspectos, la «venganza ideológica de la generación de los sesenta» y del «comunismo liberal» de la era de Krushchev." Opiniones parecidas se habían hecho comunes en el resto de los países del bloque desde la primavera de Praga, sobre todo en Polonia, que había contraído con' los países occidentales una deuda de tal magnitud que apenas podía cumplir con sus obligaciones. Amplios sectores de la industria polaca se habían hecho dependientes de suministros occidentales. Se ha13 Z. A. B. Zeman, The Making and Breaking 01CommunistBurope (Oxford: Blackwell, 1991),267 Ysiguientes. H Boris Kagarlisky, «The Importance of Being Marxist», New Left Review, 178 (NovDic. 1989),29.

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bía desarrollado una economía paralela en dólares. Una administración comunista cada vez más cercana a la bancarrota se vio obligada a aumentar el precio de la carne en 1976, pero la amplia agitación popular que provocó le obligó a ceder. La pérdida de legitimidad del gobierno acabó de confirmarse en 1979, cuando el recién elegido Papa polaco (Karol Wojtyla), visitó el país, atrayendo a muchedumbres entusiastas. En julio de 1980 el gobierno, ya a la desesperada, intentó una vez más imponer una subida de precios. Esto desencadenó huelgas masivas en agosto de 1980. La patente debilidad del régimen permitió la creación de un nuevo movimiento sindicalista, Solidaridad. Dirigido por Lech Walesa, se extendió rápidamente desde los astilleros Lenin de Gdarisk. Para septiembre de 1989, según los propios sindicatos, el número de afiliados había alcanzado 3 millones. En octubre de 1981 ya alcanzaba 9,4 millones de una población activa de 12,5 millones en el sector nacionalizado de la economía." En la práctica el monopolio de poder del partido se había roto. Era obvio para el Politburó Soviético que la «infección» pronto se extendería. Solidaridad no amenazaba únicamente el poder soviético sino también el de los líderes comunistas del resto del bloque del Este, especialmente en la RFA y en Checoslovaquia. Los comunistas polacos alcanzaron un compromiso temporal con Solidaridad que condujo al reconocimiento formal de éste como sindicato «registrado» (noviembre de 1980). Pero el sindicato continuó retando al gobierno comunista hasta que, quizá por miedo a una intervención directa Soviética, el gobierno declaró la ley marcial, arrestó a Walesa e ilegalizó Solidaridad. Los acontecimientos de Polonia fueron el síntoma más agudo de la amplia crisis que afrontaba el bloque soviético y, en particular, la URSS. La subida de Gorbachov al poder debe verse como un intento a la desesperada de resolver problemas que llevaban muchos años acumulándose. Al principio se creyó que la esencia socialista del sistema se podía conservar mediante la introducción de elementos de democracia y apertura (glasnost) que permitieran un mayor espacio de maniobra para las fuerzas del mercado, y combatiendo la corrupción (perestroika). Las exhortaciones de Gorbachov no hallaron amplio eco en una población insegura. Para junio de 1988 había llegado a la conclusión de que sólo una radical redefinición de la democracia soviética podía despabilar el sistema. Anunció elecciones libres a un renovado parlamento. Esta decisión selló el destino de la pe-

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Oliver MacDonald, «The Polish vortex», New LeftReview, 139 (Mayo-Julio 1983), 17.

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restroika. El sistema ya no podía ser reformado. Las elecciones de marzo de 1989 dieron como resultado una multiplicidad de centros de poder, tanto en la propia Rusia, donde Boris Yeltsin se erigió como principal rival de Gorbachov, como en el resto de repúblicas soviéticas, donde antiguos comunistas se reciclaron como demócratas y/o nacionalistas. Gorbachov había perdido e! control. En verano de 1991 un torpe intento por parte de los conservadores de recuperar el poder llevó a Boris Yeltsin, para entonpresidente de la República Rusa, a declarar la independencia de Rusia. En la práctica la URSS había dejado de existir. Para entonces el comunismo se había derrumbado en casi toda Europa Central y de! Este. En Hungría se legalizaron los partidos políticos en enero de 1989. En abril le tocó e! turno a Solidaridad, que ganó todos los escaños menos uno en el nuevo senado polaco (aunque con muy poca participación). En mayo el escritor disidente checho Václav Have! fue liberado; más tarde se convirtió en el primer presidente post-comunista. En septiembre se abrió la frontera entre Hungría y Austria) lo que permitió a los alemanes del este alcanzar la Alemania Occidental a través de Austria. No siendo ya una barrera efectiva, el Muro de Berlín cayó en noviembre, abriendo camino a la reunificación de Alemania en noviembre de 1990.Para finales de 1989 e!llamado Telón de Acero habla sido demolido. Era e!fin del poder comunista. La Europa Occidental observaba perpleja el desarrollo de los acontecimientos. La «guerra» entre el Este y el Oeste se había mantenido siempre «fría»; Occidente la había ganado sin disparar un solo tiro. Alemania emergió como el país dominante de la nueva Europa gracias a su tamaño) riqueza y posición geográfica. El canciller alemán, Helmut Kohl, se apresuró a tranquilizar a sus aliados occidentales. Alemania no se aprovecharía de su nuevo poder. No marcharía sola. El destino del país estaba indisolublemente unido al de la Comunidad Europea. La integración se desarrolló entonces con un nuevo sentido de urgencia. Los países miembros firman e! 7 de febrero de 1992 e! Tratado de Maastricht, cuyo objeto era la cohesión económica y social por medio del establecimiento de una unión económica y monetaria. Los quince miembros de la Comunidad) ahora llamada Unión Europea) eran los países más ricos de Europa (aparte de Islandia, Noruega y Suiza, todavía fuera de la UE). Constituía el mayor mercado único del mundo. Sus problemas sociales -desempleo, reforma del sistema de seguridad social, creciente pobreza, exclusión social- aunque objeto de inacabables discusiones por parte de los partidos políticos occidentales

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que luchaban por el poder) eran percibidos en los países ex-comunistas como males menores en comparación a su propia lamentable condición. No debe entonces sorprender que supusieran que una rápida transición hacia una economía de mercado basada en los principios neoliberales entonces dominantes en el Oeste debía resultar en la próspera sociedad de consumo que tan ardientemente deseaban. Iban camino de la decepción. De 1989 a 1997 e! producto interior bruto real disminuyó en el antiguo bloque comunista. En Rusia y en la antigua Yugoslavia prácticamente se redujo a la mitad. Durante el mismo período el número de crímenes se duplicó en Rusia y Hungría, se triplicó en la República Checa y aumentó seis veces en Bulgaria y Rumanía." Los salarios disminuyeron en todos los países salvo la República Checa. En buena parte, esto se debía al colapso de! Comecon y el peso del pago de la deuda externa. Además, se encontraron con barreras para el comercio con la VE. Lo que producían los antiguos países comunistas era de poco interés en los países occidentales; lo que deseaban importar de éstos estaba fuera de su alcance. Su principal recurso era la mano de obra barata, de manera que se hicieron dependientes de las inversiones occidentales en sus países. No obstante) para conseguirlas era necesario que acabaran con los rígidos mercados laborales y el sistema de fuerte protección social que habían heredado de sus antiguos regímenes comunistas. Era una receta para la inestabilidad. Los antiguos partidos comunistas se habían reciclado en nuevos partidos socialdemócratas tras aceptar muchos de los principios de la socialdemocracia occidental. En Polonia, Hungría, Eslovaquia) Rumanía y Bulgaria (pero no en la República Checa después de 1996) se convirtieron en los principales partidos de la izquierda en la primera oleada de elecciones democráticas. Esto sugiere que el comunismo realmente tenía una base popular) aunque fuera minoritaria, en la mayoría de los antiguos países del bloque del Este)a diferencia de los seguidores de antiguos regímenes de derecha de España, Portugal y Grecia) que fueron electoralmente pulverizados en todas las elecciones posteriores."

16 Michael Haynes y Ruroy Husan, «The State and Market in the Transition Economies: Critical Remarks in the Light oí Past History and the Current Bxperience», Journal ofEuropean BconomícHistary, 27/3 (Invierno 1998),637-9. 17 Véase Peter Gowan, «The Post Commnunist Socialists in Eastern and Central Europe», en Donald Sassoon (ed.}, LookingLeft:European Socialism after the Cold War (Londres: 'Iaurls. 1997), 143-76.

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Al acabar el siglo los nuevos sistemas políticos surgidos en los antiguos países comunistas se parecían a los de la Europa Occidental: un bloque de partidos de centro-izquierda frente a un bloque de partidos de centro-derecha, un sistema electoral cono un elemento de proporcionalidad) una constitución escrita y un sector privado en crecimiento. Sus políticas exteriores compartían un objetivo central: la integración más o menos rápida en la DE y en la Alianza Atlántica. En 1998, Polonia, Hungría y la República Checa ya habían sido aceptadas en la Alianza Atlántica. La entrada en la VE probablemente sea un proceso más complejo y prolongado.

Nubarrones sobre el futuro de Europa La caída del Muro de Berlín y la transición pacífica hacia el post-comunismo parecían presagiar un futuro optimista para Europa. Parecía que la alineación de las sociedades post-comunistas con el modelo social y económico de occidente era sólo una cuestión de tiempo. Pero los países occidentales tenían sus propios problemas de peso. En primer lugar su modelo de cohesión social se veía amenazado en parte por causa de los elevados niveles de desempleo y en parte porque la aparente aversión de la población al pago de impuestos había llevado a los. principales partidos políticos a competir por ser el más entusiasta ejecutor de recortes en los impuestos. Al mismo tiempo, los paises occidentales se hallaban bajo considerable presión para alinearse con el modelo norteamericano, con su bajo nivel de desempleo pero grandes desigualdades e inquietantes problemas sociales. Probablemente haya sido la amplia percepción de esta amenaza a la sociedad del bienestar que durante tanto tiempo les había dado protección lo que llevó a los electorados de la mayoría de los países de la Europa Occidental a decantarse por los partidos de la izquierda. Al acabar el siglo casi todos los estados miembros de la VE teman gobiernos de centro-izquierda y primeros ministros socialistas, entre ellos, por primera vez en la historia, los cuatro países más grandes: Alemania, Gran Bretaña, Francia e Italia. En segundo lugar, las empresas y negocios se habían hecho más populares que nunca. Se aceptaba ya que no había nada que reprochar al afán desinhibido de ganar dinero (una preconcepción compartida por la izquierda y la derecha tradicionales). Pero el giro hacia una forma más robusta de capitalismo había venido acompañado de un notorio aumento

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de la corrupción política. Los países donde ésta había sido relativamente rara en el pasado reciente, como Gran Bretaña, se vieron forzados a implantar mecanismos para combatirla. Italia, donde la corrupción política era endémica, experimentó una escalada de la corrupción de tal magnitud que la inaudita oleada de escándalos que siguieron provocaron el derrumbe de la mayoría de los partidos políticos que habían dominado el país desde la guerra (1992-4). La «política del trapicheo» se había infiltrado también en la Comisión Europea, que se vio obligada a dimitir en masa en 1999. En tercer lugar, mientras que los partidos políticos de la Europa Occidental se mantuvieron firmemente comprometidos con el sostenimiento y protección del gobierno democrático en todos sus aspectos, se produjo un sustancial aumento del apoyo electoral a partidos xenófobos de la extrema derecha. Protegida por su sistema electoral, Gran Bretaña evitó esta tendencia, pero no sin pagar el precio de presenciar el desarrollo del nacionalismo de Little England en el seno del Partido Conservador. En Italia la post-fascista Alleanza Nazionale, un partido pario hasta principios de los noventa, llegó incluso a entrar en el gobierno de Silvio Berlusconi de 1994-6, aunque reprimió su abierta xenofobia. Otros no se intimidaron, en particular los dos partidos de extrema derecha más importantes de Europa: el Partido Libertario Austriaco dirigido por Iorg Haider y el Frente Nacional Francés dirigido por Iean-Marie Le Peno En cuarto lugar, se produjo un recrudecimiento de los movimientos nacionalistas y regionalistas que amenazó la existencia de naciones estado hasta entonces estables. En Gran Bretaña, el nacionalismo escocés y, en menor medida, el galés, habían forzado al Partido Laborista (en el poder desde 1997) a dar su apoyo a la devolución y a un cierto grado de autonomía. En España, el nacionalismo catalán fue apaciguado de forma parecida (con, por añadidura, algunas generosas disposiciones fiscales). En Bélgica, Flandes y Valonia llegaron a ser entidades separadas en lo concerniente a la mayoría de asuntos políticos internos. En Italia el crecimiento de un populista movimiento en el norte del país, la Lega Nord, forzó a todos los partidos políticos a prometer la cesión de más poder a las regiones. Tales desarrollos tendieron a romper la solidaridad nacional, pues los ciudadanos de las áreas más prósperas (Flandes, Cataluña, norte de Italia) se mostraban cada vez más reacios alas transferencias de recursos hacia regiones más pobres. Estos problemas eran mucho más graves en la Europa del Este donde el nacionalismo, ya no contenido por las aspiraciones o pretensiones

62

EUROPA DESDE 1945

universalistas del comunismo, resurgió con fuerza. Importantes minorías se sintieron amenazadas. Parecía que la defensa de los derechos de los ruso-parlantes en algunas de las repúblicas bálticas y en Ucrania había de convertirse en grito de arenga para los nacionalistas rusos. En Hungría el 10 por ciento de la población no era magiar, en tanto que en otros países formaban minorías unos 4 millones de húngaros. Esta mezcla potencialmente explosiva coexistió con un fuerte deseo de ser admitidos en el orden capitalista de los países desarrollados, de «unirse a occidente», para disfrutar así de la seguridad ofrecida por un nivel de vida más alto y derechos democráticos. En ningún lugar era esto tan evidente como en la antigua Yugoslavia. Yugoslavia fue el menos «comunista» de los países socialistas. Gracias al turismo, la emigración y los préstamos obtenidos por el gobierno de la comunidad financiera internacional, su población estaba bien familiarizada con el estilo de vida occidentaL A principios de los noventa las áreas más prósperas, Eslovenia y Croacia, comenzaron a moverse hacia la separación, animados por los países occidentales y por la demagogia nacionalista del líder serbio Slovodan Míloéovic. Resurgió la doctrina de un estado étnico. En consecuencia, todos los miembros de minorías étnicas podían convertirse en ciudadanos de segunda clase de un día para otro. Surgió así una pauta de limpieza étnica. Ésta fue bastante fácil en Eslovenia, que tenía una población bastante homogénea. Fue mucho más compleja en Croacia, que llegó a expulsar a su minoría serbia. Y fue casi imposible en Bosnia, que se convirtió en una zona de guerra entre croatas) serbios y bosnios musulmanes. Una vez Croacia y Bslovenia se independizaron en 1991 con el apoyo de los países occidentales, Bosnia no podía arriesgarse a seguir siendo parte de una Yugoslavia dominada por Serbia, pero su independencia topó con la oposición de su propia minoría serbia, que pretendía dominar tanto territorio como fuera posible - animada por Serbia. En Kosovo, una provincia autónoma de Serbia hasta 1989) cuando Milosovié revocó su estatuto especial, la minoría albanesa comenzó a alarmarse. El miedo a convertirse en una minoría en un país donde el carácter étnico se había convertido en la principal forma de identídad ayuda a explicar la extraordinaria violencia que se extendió por una región que desde 1945 había vivido en paz. Europa Occidental) en forma de la OTAN) se vio arrastrada al conflicto sin una estrategia globaL La Alianza Atlántica, inicialmente diseñada para contener el poder soviético, se veía de repente obligada a ejercer de policía entre los escombros del vencido imperio. Durante cincuenta años

pOLíTICA

no había disparado una sola bala contra el comunismo. Ahora se veía involucrada en acciones de mantenimiento del orden) misiones de paz, e incluso en combate armado (como ocurrió en Kosovo en 1999), sin llegar a averiguar si la crisis de los Balcanes podía resolverse de forma rápida y definitiva sin desestabilizar la región entera. El creciente nacionalismo no es la única amenaza que se cierne sobre la prosperidad y estabilidad de Europa. Si no se consigue frenar la continua degeneración económica y política de la Federación Rusa, ésta podría llegar a convertirse en un peligro aún mayor de lo que nunca fuera la URSS. La solucíón a la cuestión rusa sigue siendo la tarea más importante a la que se enfrenta Europa en el siglo XXI. En la segunda mitad del siglo xx los Estados Unidos de América y Europa Occidental consiguieron resolver la cuestión alemana contribuyendo a su plena recuperación económica. La estabilidad política de Alemania se convirtió en la garantía de una paz duradera. Si no se halla una solución para Rusia que haga que su población se sienta segura y próspera, es dudoso que el resto de Europa pueda asomarse a un futuro libre de malos presagios

ECONOMÍA

Economía Barry Eichengreen

La segunda mitad del siglo :xx fue un periodo de crecimiento sin paralelo en Europa que transformó las vidas de sus gentes en grado sumo. En 1950 muchos europeos calentaban sus viviendas con carbón, refrigeraban los alimentos con hielo, y dependían de lo que eufemísticamente podemos llamar formas rudimentarias de fontanería de interior. Hoy sus vidas han mejorado con hornos de gas natural, microondas y un deslumbrante sinfín de artilugios electrónicos. Durante los años transcurridos el producto interior bruto por cápita real (el poder adquisitivo de un europeo medio) se ha más que triplicado en los países del oeste del continente y se han doblado en los países del este. La calidad de vida ha mejorado aún más de lo que estas simples medidas harían pensar. El número de horas de trabajo por año ha descendido en más de un tercio, con el consiguiente aumento del tiempo de ocio. La esperanza de vida ha aumentado, lo que refleja la mejora de las condiciones de vida y el progreso de la tecnología médica. Por supuesto que no todo ha sido fácil y sencillo. Durante el mismo período ha aumentado el paro, y con él los sentimientos de alienación e inseguridad. La carga impositiva se ha disparado hasta el punto de llevar a muchos europeos a pensar que están sosteniendo programas gubernamentales de los que reciben muy poco beneficio. Pero según cualquier estándar objetivo, debemos concluir que en conjunto los europeos de hoy viven mejor que los de hace medio siglo. Por supuesto, no todas las partes de Europa se han llevado la misma tajada del pastel de la prosperidad, como tampoco todas las etapas de este medio siglo han estado marcadas por un crecimiento igualmente rápido. El sur de Europa creció más rápido que el norte de Europa, y la Europa del Oeste más rápido que la Europa del Este. El crecimiento fue más rápido en las dos décadas anteriores a 1973 que en las dos posteriores. Este deterioro fue más drástico en el Este, donde culminó en la crisis de la planifi-

109

cación central y el derrumbe del bloque soviético. Pero a pesar de esta diversidad, el período de posguerra se considera, y con razón, una edad de oro del crecimiento económico. Dos son las condiciones que estimularon el crecimiento en todo el continente en la segunda mitad del siglo xx. Una fue la enorme reserva de conocimiento tecnológico y organizativo acumulado al principio del período. Las décadas entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial fueron un período de inestabilidad económica y crisis, pero fueron también décadas de considerable progreso tecnológico. Aunque la recesión económica de los años treinta no era precisamente un ambiente propicio para la comercialización de estos avances, los nuevos conocimientos se podían acumular para su uso futuro. La Segunda Guerra Mundial fue un invernadero para el progreso tecnológico, puesto que los ejércitos tenían que innovar para sobrevivir; produjo avances en motores de reacción, radar y computadoras, por citar tres ejemplos. Después de 1945 estos desarrollos pudieron aplicarse a usos pacíficos. El otro factor que condicionó el crecimiento económico en todo el continente fue el gran conflicto de poder. La forma en que las sociedades europeas organizaron sus economías fue el principal determinante de su posterior desarrollo económico. La guerra fría tuvo un impacto decisivo sobre esta elección: movió a la Europa Occidental hacia el capitalismo de mercado y a la Europa del Este hacia el socialismo de estado. Las principales características del medio económico internacional-el Plan Marshall, el sistema monetario internacional de Bretton Woods, y el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio- vinieron fuertemente condicionadas por el conflicto entre la unión Soviética y los Estados Unidos. Conjuntamente, la acumulación tecnológica y la guerra fría impulsaron el crecimiento económico europeo durante la segunda mitad del siglo xx. Contra estas dos acciones se dieron dos reacciones -c-dos formas en que Europa respondió a estos estímulos externos. Uno fue la transición del crecimiento extensivo al crecimiento intensivo. Por crecimiento extensivo los economistas entienden el crecimiento basado en las tecnologías conocidas -aumentar la producción poniendo más personal en trabajos familiares, y aumentar la productividad laboral mediante la construcción de más fábricas al estilo de las existentes. El crecimiento intensivo se refiere, en cambio, al crecimiento por innovación. Europa dependía más del crecimiento extensivo antes de 1973, y desde entonces ha pasado a depender más del crecimiento intensivo. La acumulación tecnológica favoreció en un principio el crecimiento extensivo) puesto

no

EUROPA DESDE 1945

ECONOMÍA

111

que era menos importante innovar en tanto hubiera tecnologías conocidas todavía por adquirir y comercializar.' El crecimiento extensivo era fácil mientras hubiera una oferta elástica de mano de obra -refugiados del Este, repatriados de las colonias, y subempleo de trabajadores en la periferia agrícola- susceptible de ser añadida a la mano de obra industrial sin aumentar la presión sobre los salarios. De modo parecido, el crecimiento extensivo era lo que las economías planificadas organizadas según líneas soviéticas hadan mejor. El gobierno decidía cuántas fábricas era necesario construir, dirigía a los bancos para movilizar los recursos y limitaba el consumo a lo que sobraba. Decidía qué tecnologías extranjeras convenía adquirir, ya fuera por compra de licencias o por espionaje. No debe sorprender, pues, que las economías planificadas de la Europa del Este funcionaran mejor en la época del crecimiento extensivo. Cuanto mayor era el éxito con que los países europeos seguían este modelo de crecimiento extensivo, más rápidamente se agotaba la reserva de conocimiento tecnológico y organizativo. Y al ir agotándose esta reserva, se veían obligados a cambiar a un modelo de crecimiento intensivo, basado en la innovación. Las economías de planificación central estaban menos avezadas a la innovación, pues normalmente el nuevo conocimiento burbujeaba desde abajo en vez de llover desde arriba. Más que cualquier otra actividad, la innovación responde a incentivos, un bien que en las economías planificadas era verdaderamente escaso. Esta debilidad se les tornó en contra en cuanto la despensa tecnológica quedó vada y la innovación pasó a estar a la orden del día. La segunda respuesta de Europa fue la integración. Por bien que relacionado con el proceso más general de «globalización», la manifestación particular de esta tendencia fue diferente en Europa. Integración ha significado integración regional, y este proceso ha estado impulsado más por la política y menos por la tecnología que en otras regiones. La integración europea reflejaba el gran conflicto de poder: los Estados Unidos animaban a sus aliados de la Europa Occidental a cultivar lazos políticos

Región

1820-70

1870-1913

1913-50

1950-73

1973-92

1820-1992

Europa del Este Europa Occidental" Europa Meridional' Mundo

1,6 1,7 1,0 1,0

2,4 2,1 1,5 2,1

1,6 1,4 1,3 1,9

4,7 4,7 6,3 4,9

-0,4 2,2 3,1 3,0

2,0 2,2 2,1 2,2

Aunque existe la tentación de asociar el crecimiento intensivo al crecimiento de la productividad de factores totales (productividad no asociada a aumentos en las entradas de capital y mano de obra), y el crecimiento extensivo al crecimiento de las entradas de capital y mano de obra, esto no sería correcto para nuestro período. El crecimiento extensivo en Europa después de la Segunda Guerra Mundial tuvo lugar en parte por adquisición y comercialización de nuevas tecnologías, como se explica en el texto. Esto significa que estaba asociada a aumentos significativos de la productividad de factores totales.

Notas • Europa del Este, en esta definición, incluye Bulgaria, Checoslovaquia, Hungría, Polonia, Rumania, Yugoslavia y la URSS. b Europa Occidental incluye Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Franda, Alemania, Italia, los Paises Bajos, Noruega, Suecia, Suiza y el Reino Unido. Este grupo podría llamarse también Europa Septentrional o del Norte, salvo por la inclusión de Italia. o Europa Meridional se define aquí como Grecia, España, Portugal, Turquía y (no es una errata) Irlanda. Fuente: Angus Maddison, Monitoring the World Bconomy 1820-1992 (París: üBCn, 1995).

1

más estrechos, mientras que la Unión Soviética prohibía la participación de los países del Este que pudieran estar tentados a participar en las iniciativas de integración occidentales. Era reflejo asimismo de la transición del crecimiento extensivo al crecimiento intensivo en la medida que el Acta Única Europea de 1986 y el Tratado de Maastricht de 1991 fueron pensados como remedios para el aumento del desempleo y el crecimiento lento. El resto de este capítulo desarrolla estos temas. La primera sección proporciona una visión detallada de las tendencias económicas de la posguerra. La siguiente describe las condiciones iniciales: el estado de Europa después de la Segunda Guerra Mundial. Las dos secciones que siguen ofrecen un contraste entre los períodos de crecimiento extensivo e intensivo. La última, a modo de conclusión, ofrece un breve reconocimiento del estado de la economía europea.

Tendencias económicas de la posguerra El cuadro.4.1 ofrece un resumen detallado del crecimiento europeo desde 1950. Contiene cifras de la tasa de crecimiento del producto interior bruto (PIB) para varios subperiodos. Entre 1950 y 1973 las doce economías de Europa Occidental para las que se dispone de datos fiables y con-

CUADRO 4.1 Fases de crecimiento del PIB en lasdistintasregiones de Europa, 1820-1992 (tasa media de crecimiento compuesto anual)

112

EUROPA DESDE 1945

tinuos crecieron con una tasa más de dos veces superior ala del más de siglo y medio transcurrido desde 1820. Así pues.lo que en la introducción hemos llamado la edad de oro del crecimiento económico se manifiesta con gran claridad. En cambio, el siguiente subperíodo, de 1973 a 1992, es bastante típico: la economía de Europa Occidental creció en promedio un 2,2 por ciento anual durante este subperíodo, igual que durante el período completo de 172 años desde 1820. Las mismas fluctuaciones son evidentes en la Europa Meridional y en Irlanda, aunque el patrón de aceleración y deceleración fue si cabe más pronunciado. Mientras que durante el período completo desde 1820 el crecimiento fue esencialmente el mismo que en Europa Occidental, la aceleración de la posguerra fue más fuerte. El crecimiento fue tres veces más rápido en 1950-73 que durante el período más largo. Y aunque la Europa Meridional sufrió una deceleración del crecimiento después de 1973 al igual que el resto de Europa, el crecimiento se mantuvo un 50 por ciento más rápido en 1973-92 que la media europea para el mismo período. Por tanto, la segunda mitad del siglo XX sobresale aquí aún más claramente que en la Europa Occidental. Los datos para Europa del Este también muestran una aceleración del crecimiento después de 1950 y una deceleración después de 1973. La producción aumentó al mismo ritmo que en Europa Occidental durante los años de crecimiento extensivo (4,7 por ciento anual), pero el aumento absoluto relativo al promedio del período fue más rápido, lo que refleja la tendencia de la Europa del Este a ir por detrás de la Europa Occidental durante el siglo XIX. El crecimiento se deceleró después de 1973 -de hecho, se hizo negativo, un giro que no ocurrió en ninguna otra región. De las doce economías de Europa Occidental, el crecimiento extensivo fue más rápido en Alemania, Austria e Italia (Cuadro 4.2), lo que refleja el milagro económico (Wirtschaftswunder) de la posguerra en Alemania, la proximidad geográfica y económica y el parecido estructural de Austria respecto a su vecino mayor, y el éxito de Italia -especialmente el norte del Italia- en alcanzar a las regiones más ricas del continente. Fue más lento en el Reino Unido, un problema que en los años setenta había dado origen a una extensa bibliografía acerca del fracaso económico del país. En cuanto al sur de Europa, la edad dorada fue especialmente brillante en Grecia y en la Península Ibérica, y menos en Turquía y en Irlanda (la Isla Esmeralda suele entrarse como miembro honorario en este grupo). Más sorprendente es el hecho de que las economías de Irlanda y Turquía fueron las que funcionaron mejor en el período de crecimiento intensivo.

ECONOMíA

113

El crecimiento de la producción per cápita fue marcadamente uniforme en la Europa del Este, un reflejo del fuerte control ejercido por la planificación. Durante los años de crecimiento extensivo, éste fue más lento en aquellos países que comenzaron con un nivel más alto de producción

CUADRO 4.2

Crecimiento delPIE realper cápitaen veinticuatro paises, 1820-1992

(tasa media de crecimiento compuesto anual)

País Europa del Este Bulgaria Checoslovaquia Hungría Polonia Rumania URSS Yugoslavia Media aritmética Europa Meridional España Grecia Irlanda Portugal Turquía Media aritmética Europa Occidental Alemania Austria

Bélgica Dinamarca Finlandia Francia Italia Noruega Países Bajos Reino Unido Suecia Suiza Media aritmética

1820-70

1870-1913

1913-50

1950-73

1973-92

n.d. 0,6

n.d.

0,3 1,4 0,5

-1,4 -0,1 0,0 -0,6 -1,6

n.d.

1,8 1,0

5,2 3,1 3,6 3,4 4,8 3,4 4,4

1,2

1,0

4,0

-0,8

0,5

1,2

n.d.

n.d.

1,2 n.d. n.d.

1,0 0,5

n.d.

0,2 0,5 0,7 1,2 0,8

5,8 6,2 3,1 5,7 3,3

1,9 1,5 2,7 2,1 2,6

n.d.

0,9

0,7

4,8

2,2

1,1 0,7 1,4 0,9 0,8 0,8 0,6 0,5 1,1 1,2 0,7

n.d.

1,6 1,5 1,0 1,6 1,4 1,5 1,3 1,3 0,9 1,0 1,5 1,5

0,3 0,2 0,7 1,6 1,9 1,1 0,8 2,1 1,1 0,8 2,1 2,1

5,0 4,9 3,5 3,1 4,3 4,0 5,0 3,2 3,4 2,5 3,1 3,1

2,1 2,2 1,9 1,6 1,6 1,7 2,4 2,9 1,4 1,4 1,2 0,8

0,9

1,3

1,2

3,8

1,8

n.d. n.d. n.d. 0,6

n.d. n.d.

1,4 1,2 n.d.

n.d. 0,9

n.d. n.d.

Nota: n.d. no disponible Fuente: Maddison, Monitoring the World Economy 1820-1992.

-0,4

-0,5

114

ECONOMíA

EUROPA DESDE 1945

por cépita (Checoslovaquia y URSS), y más rápido allí donde la producción per cápita era más baja (Bulgaria, Rumanía y Yugoslavia). Esto sugiere que la planificación central y el comercio estatal funcionaron como potentes motores -de convergencia económica y' organizativa. La fuerte uniformidad es evidente también después de 1973 pese a los programas de reformas divergentes adoptados por las distintas economías planificadas. No sólo fue la deceleración del crecimiento pronunciada, sino que el estancamiento afectó a la región entera. Estos son, pues, los hechos que hay que explicar. La explicación necesariamente debe comenzar por el principio, el final de la Segunda Guerra Mundial.

Las condiciones generales La Segunda Guerra Mundial fue extraordinariamente destructiva. No sólo destruyó la capacidad económica -al tiempo que morían las personas, se bombardeaban fábricas y granjas y se destruían puentes y carreteras- sino también las relaciones económicas.

La tarea de reconstrucción lean Lecerf proporciona el siguiente inventario de daños de la guerra para Francia: 115 estaciones de ferrocarril dañadas o destruidas; 9.000 de las 12.000 locomotoras inutilizadas; todos los principales canales, vías fluviales y puertos, no navegables; nueve de cada diez vehículos de motor fuera de servicio.' Pero aunque esta destrucción fue grave, todo pudo repararse en poco tiempo. Se repararon las vías férreas y las carreteras. Los resultados no fueron siempre estéticos, pero sí funcionales; la velocidad con que se repararon los daños físicos fue una lección de la experiencia aliada con los bombardeos estratégicos, cuyo impacto sobre Alemania no había sido anticipado. Lo mismo puede decirse de carreteras, puertos e incluso fábricas; los daños críticos pudieron repararse con gran rapidez. Aunque reconstruir las viviendas llevó más tiempo, en cierto modo eran menos esenciales para reanudar la producción. 2

J.Lecerf, LaPercée de teconomiejrancaise (París: Arthaud, 1963).

115

Menos aparente pero de efectos fundamentalmente más destructivos fue la interrupción de los modos normales de organización económica. El mecanismo de precios que tradicionalmente había guiado la asignación de recursos había sido suplantado por un sistema de controles y racionamiento. En el ambiente de escasez de la posguerra se retuvieron estos controles, que sirvieron para dirigir la mano de obra y las materias primas con el fin de mantener la producción de artículos esenciales. Se congelaron los salarios y a los trabajadores se les permitió solamente acceder a las plazas anunciadas por las oficinas oficiales de empleo a fin de guiar la fuerza laboral hacia los usos prioritarios. Los gobiernos congelaron los precios de los bienes de consumo esenciales como los alimentos, el combustible y la ropa, y racionaron las compras. Regularon también los préstamos bancarios y forzaron a los bancos a absorber las emisiones de deuda del sector público. Para evitar que el sobrante de liquidez se dedicara a la importación de artículos de lujo, agotando las reservas de divisas fuertes de los bancos centrales, se establecieron rígidos controles sobre la importación de artículos y la exportación de capitales. Al cese de las hostilidades la producción industrial no superaba el 40 por ciento de los niveles de preguerra en Bélgica, Francia y los Paises Bajos, y era inferior al 20 por ciento en Alemania e Italia. A partir de esta difícil posición inicial fue posible incentivar la producción rápidamente mediante la restauración de las infraestructuras esenciales y la liberación de recursos para usos pacíficos. La producción industrial aumentó muy rápidamente, y ya en 1947 había alcanzado el87 por ciento de los niveles de 1938 (Cuadro 4.3). La producción agrícola, aunque de recuperación más lenta, alcanzó el 80 por ciento de los niveles de preguerra en 1947-8.

La transición hacia un crecimiento sostenido Reparar los daños más obvios causados por la guerra y poner a trabajar de nuevo los recursos parados fue la parte fácil. La tarea más difícil era sostener la expansión. Para ello había que salvar tres obstáculos: programas de inversión pública ambiciosos (algunos dirían que demasiado ambiciosos) controles sobre los precios e incertidumbre política. Una de las lecciones más ampliamente aprendidas de la guerra fue la importancia de la inversión, y en particular de la inversión industrial. Los aliados y los nazis habían entrado en una mortal carrera industrial en la que el éxito se medía en toneladas de hierro y acero y miles de tanques,

116

ECONOMÍA

EUROPA DESDE 1945

CUADRO 4.3

Producción en Europa Occidental (1938 = 100)

Pais

1947

1948

Alemania (República Federeal) Austria

34 55 106 119 99 69 120 93

50 85 122

1949

1950

1951

Porcentaje deaumento en 1951 respecto a 1947

72

106 148 143 160 138 130 176 143 168 153 147 145 In 163

312 269 33 35 39 88 46 54

94 110 142 153

135 III 76 135 99 132 125 114 120 149 154

127 129 157 162

91 134 124 159 123 114 170 125 139 146 140 140 164 165

Todos lospaíses participantes

87

99

112

124

135

155

Todos lospaíses participantes menos Alemania (República Federal)

105

119

130

138

145

37

Bélgica Dinamarca Francia Grecia

Irlanda Italia Luxemburgo Noruega Países Bajos Reino Unido Suecia Turquía

Il5

114 122 143 122 90 154 109 132 135

33 56 32 21

7

Fuente: US President, FirstReport fa Congress on theMutual SecurityProgram (3I Dic. 1951), 75; extraído de W. A. Brown y R. Opie, American Foreign Assistance (Washington, DC: Brookings Institutions, .1953), 249.

buques de guerra y aviones. Al final los Estados Unidos, con su formidable capacidad industrial, decidieron el resultado. Por consiguiente, la restauración de la vitalidad económica tras la guerra pasó a verse corno la tarea de reparar la capacidad industrial y la competitividad industrial. «La psicología de 1945)}, como Adams" se refirió a este estado mental, daba prioridad al crecimiento, y en particular al crecimiento industrial. La recuperación vino impulsada, pues, por el gasto público en la reparación y expansión de la capacidad industrial. Por razones tanto de competitividad como de seguridad nacional, se dio prioridad a las industrias pesadas como la siderurgia. Así, el Plan Monnet, el programa de moder3 William James Adame, Resuucturingthe French Economy(Washington, De: Brookings Institution, 1989).

117

nización desvelado por el gobierno francés en 1947, hacía hincapié en la inversión en transporte, energía, y hierro y acero. El problema era que Europa producía sólo cantidades limitadas de los bienes de producción usados por estos procesos. Esto era así especialmente en tanto que las fuerzas de ocupación limitaran la producción industrial de Alemania, puesto que este país había sido el principal productor y exportador de bienes de producción. Las materias primas y los equipos de producción podían adquirirse en los Estados Unidos, pero sólo a cambio de divisas fuertes. Y para 1947 las reservas de dólares de Europa estaban prácticamente agotadas. La exportación de mercandas sólo podía usarse para la adquisición de materias primas y bienes de producción hasta cierto punto, puesto que para ello era preciso importar primero las materias primas necesarias para la producción industrial. Pedir préstamos a otros países era impracticable, dada la incertidumbre política y el desastroso legado de los préstamos de entreguerras. El segundo obstáculo para el crecimiento sostenido eran los propios controles sobre los precios. Mientras los precios de los bienes de consumo se mantuvieran congelados por debajo de los niveles del mercado libre, los productores tenían pocos incentivos para llevar sus productos al mercado. Los agricultores almacenaban el grano en lugar de venderlo. Engordaban los cerdos en lugar de sacrificarlos. Incapaces de comprar bienes de consumo, los trabajadores pasaban su tiempo no en la fábrica, sino cultivando sus huertos o buscando comida en las zonas rurales. El problema se fue agravando a medida que los gobiernos aumentaban su déficit e imprimían dinero, para conseguir sólo aumentar la disparidad entre los precios del mercado negro y los precios controlados. Los gobiernos recurrieron a las amenazas contra los acusados de acumular mercandas. El gobierno Ramadier en Francia atacó a los especuladores, la tradicional bestia negra francesa, por retener mercancías, pero sin éxito. La solución -eliminar los controles sobre los precios y permitir que operaran las fuerzas del mercado- era fácil en la teoría pero difícil en la práctica. Mientras los presupuestos se mantuvieran en déficit y los gobiernos imprimieran dinero para tapar el agujero de los ingresos, eliminar los controles equivaldría a inflación. Esto hada de la subida de los impuestos y la reducción del gasto una precondición para la eliminación de los controles sobre los precios. Y en el encrespado ambiente político de la posguerra se hacía difícil el consenso acerca de la composición de los reajustes necesarios.

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EUROPA DESDE 1945

Esto nos lleva al tercer obstáculo para el crecimiento sostenido) la incertidumbre política. Los comunistas ocupaban posiciones importantes en los primeros gobiernos de posguerra de Italia y Francia. En Dinamarca el Partido Comunista había sido iguahnente popular en las primeras elecciones de la posguerra, lo que condujo a la formación de un débil gobierno de minoría incapaz de poner en práctica medidas estabilizadoras. El gobierno británico, que incluía Laboristas de inclinación radical, se había embarcado en un ambicioso programa de nacionalización industrial. En Alemania la incertidumbre emanaba de las políticas de la ocupación aliada, entre cuyos objetivos se incluía limitar la producción industrial, desmantelar fábricas, y romper carteles y grandes empresas. El mayor partido político, el SPD, abogaba por la socialización de la industria y e! mantenimiento de los controles. No estaba claro que los gobiernos de ninguno de estos países fueran a respetar la propiedad privada, resistir la tentación de establecer impuestos confiscatorios y dejar que funcionara el sistema del mercado libre. Esta incertidumbre aumentó el valor de la espera. Los empresarios esperaban a invertir hasta saber algo más sobre la consideración otorgada a la propiedad privada. Los inversores dudaban en comprar valores ·antes de saber si perderían sus dividendos en impuestos. Los bancos dudaban en hacer préstamos sin saber si su capital habría de perder valor por inflación.

El papel del Plan Marshall El Plan Marshall, anunciado por los Estados Unidos en 1947, eliminó estos tres obstáculos simultáneamente. Al proporcionar subvenciones y ayudas gubernamentales por valor de 13.000 millones de dólares durante un período de cuatro años, relajó las restricciones que la balanza de pagos imponía sobre el crecimiento. Se pudo así deshacer el nudo gordiano que suponía tener que exportar primero para importar después, pero no poder exportar sin importar primero. Se sostenía así la estrategia europea de crecimiento impulsado por la inversión. Además, el Plan Marshall proporcionó incentivos para que los gobiernos abrazaran la idea del mercado. Los países que aceptaron la ayuda estadounidense hubieron de firmar pactos bilaterales que los comprometían a eliminar los controles sobre los precios, estabilizar sus tipos de cambio y equilibrar la balanza de sus presupuestos. En otras palabras, hu-

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bieron de implantar los prerrequisitos de una economía de mercado operativa. Los Estados Unidos pusieron como condición para el desembolso de la ayuda de! Plan Marshall que se avanzara hacia estos objetivos. De este modo el plan ayudó a resolver la incertidumbre política al inclinar la balanza del poder político hacia los partidos centristas. Estados Unidos dejó bien clara su renuencia a favorecer con su ayuda a los partidos de extrema izquierda. Esto dio fuerza a los políticos de los partidos dominantes, que podían señalar a la pérdida de las ayudas americanas como coste adicional de la oposición a sus programas políticos. Tanto en Francia como en Italia el anuncio del Plan Marshall vino acompañado de la salida de ministros comunistas de la coalición gobernante. En Dinamarca fue seguida de un marcado retroceso de los comunistas en las elecciones de octubre de 1947. En cierto sentido e! Plan Marshall definió el conflicto entre el Este y e! Oeste como una elección entre plan y mercado. La Unión Soviética fue invitada a participar (aunque algunos historiadores han cuestionado la sinceridad de la oferta estadounidense). Moscú rehusó participar argumentando que ningún poder extranjero podía decirles cómo dirigir su economía. Checoslovaquia y Polonia intentaron aceptar la invitación de los EE.UU., pero su intentó fue ahogado por Stalin, que aprovechó la ocasión para situar sus economías firmemente bajo su mano. En Europa Occidental la respuesta a la eliminación de los controles sobre los precios fue inmediata. Tiendas que un día estaban vacías rebosaban al día siguiente de artículos procedentes de los almacenes de los especuladores. Ahora que los trabajadores podían comprar bienes, el absentismo del trabajo disminuyó. El suministro de materias primas de las minas y granjas proporcionó a las industrias los insumos necesarios para aumentar la producción. A medida que se recortaban los déficit presupuestarios y las imprentas de dinero reducían su actividad, se redujeron los desequilibrios externos. Fue por fin posible comenzar a levantar las restricciones sobre la importación y que las naciones europeas pudieran explotar más plenamente su ventaja comparativa en los mercados internacionales. Un último efecto del Plan Marshall fue como estímulo para la integración europea. La oferta de los EE.UD. dependía de la voluntad de sus destinatarios para concebir una estrategia colectiva de utilización de los fondos. En sus momentos más idealistas los artífices del Plan Marshall veían en su iniciativa un estímulo para la formación de unos «Estados Unidos de Europa», en los cuales la integración económica y política hi-

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ciera la guerra inconcebible. Más concretamente, la integración europea era una forma de reconciliar a otros países, Francia en particular, con unos niveles de producción más altos en Alemania, y de desarmar a quienes insistían en «pastoralizar» la economía alemana. Al engranar la economía alemana dentro de la Europea y promover el desarrollo de instituciones de gobernación transnacional, el Plan Marshall permitió que París aceptara la anulación de los límites impuestos sobre la producción industrial de Alemania. La ayuda americana animó también a los franceses a desistir de su reclamación de reparaciones por parte de Alemania. Estas concesiones fueron esenciales para el éxito de la reforma monetaria alemana de 1948, con la cual se consiguió eliminar el excedente monetario, se cancelaron las deudas y los bienes de consumo volvieron a inundar los mer-. cados. Si los límites de producción y las reparaciones se hubieran mantenido, estas medidas no hubieran bastado para restablecer los incentivos de producción y dar la salida a un espectacular aumento de la producción. Pero sin estos obstáculos, el milagro económico alemán, o Wirtschaftswunder, pudo ponerse en marcha. Alemania se encontraba en el corazón de la economía europea, y este corazón podía ahora latir con fuerza. La amenaza geopolítica del Este podía repelerse ahora con un retorno de la prosperidad.

La era del crecimiento extensivo El énfasis que los artífices del Plan Marshall pusieron en la integración europea tenía una lógica tanto económica como política, como medio para estimular el comercio en Europa. Antes de 1950 las economías de Europa Occidental estaban ahogadas bajo la sofocante capa de las restricciones al comercio. Para conservar sus preciadas divisas fuertes para realizar compras en el área del dólar, cada país procuraba limitar sus importaciones de otros países al valor de los recibos en su propia moneda. Varios gobiernos europeos confeccionaron bilateralmente listas de bienes para los que emitirían licencias de importación hasta los contingentes acordados. Con estos restrictivos acuerdos el comercio entre países europeos se mantenía apenas a dos tercios de los niveles de la preguerra en la primera mitad de 1948, para cuando el volumen de exportaciones de Europa a otros continentes había superado ya los volúmenes de 1938.

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Por supuesto, algo de comercio era mejor que nada. «En el periodo inmediatamente posterior a la guerra, los acuerdos bilaterales permitieron la rápida reconstrucción de las relaciones de comercio», en palabras de un equipo de expertos de las Naciones Unidas." Pero los acuerdos bilaterales, una vez implantados, dificultaron el siguiente paso, el de situar el comercio europeo en un contexto de libre mercado. Para esto era necesario permitir que los pagos se satisficieran multilateralmente (por ejemplo, usando las exportaciones de Gran Bretaña a Francia para financiar las compras a Bélgica). Pero ningún país podía dar este paso unilateralmente. Si un país se ofrecía a liberar su mercado pero los otros no lo seguían, se veria inundado de importaciones pero seguiría sin tener salida para sus exportaciones, una combinación de fatídicas consecuencias para la balanza de pagos. Como ilustración del problema, el intento fallido de hacer a la libra esterlina convertible para transacciones por cuenta corriente en 1947 (como se requería a los británicos según los términos de un préstamo de EE.UU. por valor de 3.750 millones de dólares) tuvo que ser revocado tras cinco semanas de desastrosas pérdidas de reservas. Antes de 1950 los esfuerzos por coordinar la transición hacia un comercio más libre entre países europeos fueron vanos. Con una inflación desbocada en Francia y Grecia y la posibilidad de inflación en Alemania y Austria una vez eliminadas las limitaciones sobre los precios, los países con excedentes dudaban en consentir en un mecanismo de compensación de déficit con créditos por miedo a que los participantes propensos a la inflación y el déficit absorbieran de inmediato cualesquiera créditos que fueran ofrecidos colectivamente. El bilateralismo no provocó una crisis mientras la ayuda del Plan Marchal! pudiera usarse para financiar los desequilibrios de la balanza de pagos entre países Europeos y con el área del dólar. Para 194:, sin embargo, comenzaba a verse el fin del Plan Marshall. Un nuevo sentímiento de urgencia provocó la reanudación de las negociaciones.

La Unión Europea de Pagos y los primeros pasos hacia la gobernación colectiva El resultado fue la Unión Europea de Pagos (UEP). La UEP fue inicialmente concebida como un acuerdo transitorio de dos años al final de los

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United Nations, Economic SurveyofEuropein 1948 (Ginebra: UN, 1950),98.

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cuales los países participantes restablecerían la convertibilidad para las transacciones por cuenta corriente (para el comercio de bienes y servicios). Lo que ocurrió fue que la transición resultó ser más difícil de lo esperado, y la EPU siguió siendo la estructura para el comercio entre países europeos durante casi una década. De acuerdo con sus disposiciones, los balances netos de cada país con cada uno de los otros países debían ser transmitidos al final de cada mes al Banco Internacional de Pagos, el agente fiscal de la UEP, que cancelaba las deudas compensadas. Los balances restantes se consolidaban, dejando a cada país con pasivos o demandas de pago no con algún país europeo en particular, sino con el conjunto de la VEP. Por consiguiente, a los gobiernos dejó de importarles con qué otro país europeo establecían comercio; lo único importante era el balance global de débitos y créditos. Además, ser miembro de la UEP autorizaba a los países participantes a obtener crédito de los países asociados para financiar temporalmente su déficit. Así pues, no sólo eliminó la UEP la necesidad de los paises de equilibrar su balanza de pagos con cada uno de los otros países, sino que les permitía contraer deudas temporales con el grupo en conjunto. Los Estados Unidos contribuyeron con 350 millones de dólares del Plan Marshall a la operación de la UEP. El problema de coordinar la transición a la convertibilidad de la cuenta corriente se solucionó requiriendo a los países miembros que aceptaran el Código de Liberalización de la Organización Europea de Cooperación Económica, un segundo acuerdo, simultáneo con el de la UEP, por el que acordaban derrumbar las barreras arancelarias a un ritmo predeterminado. Esta iniciativa hizo mucho para engrasar los ejes. El comercio intra-europeo aumentó de 10.000 millones de dólares en 1950 a 23.000 millones en 1959,significativamente más rápido que la producción. Se aceleró en 1950-1) coincidiendo con la creación de la UEP. Mientras que en buena medida esta subida reflejaba la experiencia de un sólo país, Alemania, también aquí el papel de la UEP fue esencial. Ligada como estaba al Plan Marshall, la UEP sirvió para asegurar a otros países que Alemania utilizaría su poder económico para la paz y que no renegaría de su compromiso con el comercio libre y abierto. Más concretamente, la UEP ayudó a Alemania a remontar Su crisis de balanza de pagos de 1950-1. El estallido de la guerra de Corea produjo una subida de los precios de los bienes primarios que Alemania importaba) agravando el déficit exterior del país y creando presión para revocar las recientes medidas de liberalización del comercio. El consejo de dirección de la UEP otorgó créditos extraordinarios para aliviar el desnivel y envió un par de expertos cuyas recomendaciones de aumento de tasas de

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descuento e impuestos temporales prestaron a aquellas políticas la necesaria legitimidad política nacional. Con estas medidas en marcha, las restricciones sobre las importaciones alemanas podían ser moderadas. Aún más importante fue la actuación de la UEP como trampolín hacia la gobernación colectiva. Los miembros de su consejo de dirección «sirvieron como individuos con una función colectiva más que como representantes de gobiernos»." La decisión de ofrecer créditos extraordinarios, por ejemplo, se tomó de forma colectiva. El siguiente paso hacia la gobernación colectiva, la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), fue si cabe más trascendental. La cuestión que motivó su fundación fue la misma -permitir que la industria alemana del hierro y del acero creciera sin suscitar el miedo a que el país reconstruyera su complejo militar-industrial. La solución fue una alta autoridad conjunta que realizara una supervisión transnacional de los planes nacionales de inversión para el carbón y el acero. «Para ser miembro era requisito transferir poderes soberanos a la nueva autoridad europem}, en palabras de un historiador de la Comunidad." Además de la alta autoridad, el tratado de fundación de la CECA preveia la constitución de una asamblea común que sirviera de foro de discusión y un tribunal supremo que representara a la alta autoridad con relación a los estados contratantes, que auguraban el Parlamento Europeo y el Tribunal Europeo de Justicia. En estas estructuras y no simplemente en el hecho de que los estados contratantes fueron los seis miembros fundadores de la CEE descansa el verdadero significado de esta iniciativa.

Inversiones y mercado laboral Para encontrar un uso comercial, las nuevas tecnologías tenían que encarnarse en plantas y equipos. Para ello se necesitan inversiones. Las inversiones brutas fueron en promedio un 22 por ciento de los ingresos de 1949 a 1958, un cuarto más altas que en los años de entreguerras." Los go5 [acob J. Kaplan y Gunther Schleiminger, The Buropean Payments Unían: Pinancial Diplomacy in tne 1950s (Oxford: Clarendon Press, 1989). 6 Iohn Gillingham, «The European Coal and Steel Community: An Object Lesson.», en Barry Eichengreen (ed.}, Europe's Postwar Recavery (Cambridge: Cmbridge University Press, 1995), 151. 7 Estas estimadones son para veintiún países europeos. Provienen de United Nations, Economic SurveyofEuropein 1961,parte 2: SomeFactors in Economic Growth in Europe du-

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biernos mantuvieron los tipos de interés bajos y regularon el sistema financiero para canalizar los recursos hacia la inversión. Pero los países variaban enormemente en su eficiencia de utilización de estos fondos. En Alemania, el desvío de 3 puntos porcentuales adicionales de los ingresos nacionales hacia la inversión generó un punto porcentual de crecimiento adicional, En Noruega, en cambio, un -punto adicional de crecimiento requería la dedicación de 9 puntos porcentuales adicionales de la producción a la inversión. Por supuesto, Alemania Occidental había iniciado tarde la reconstrucción de su sector industrial (debido en parte a los controles impuestos por los Aliados, tal como se ha descrito anteriormente), y experimentó una llegada masiva de inmigrantes de la Alemania Oriental (unos 3 millones desde 1950 hasta que finalmente se levantó el muro de Berlín en 1961); por ambas razones una pequeña inversión se traducía en una gran ganancia. Noruega, en cambio, dedicaba una parte desproporcionada de sus inversiones a proyectos como la electrificación del norte del país, una empresa más importante por razones políticas que comerciales y con pocos beneficios inmediatos en forma de crecimiento económico. De modo más general, todos los países con altos beneficios sobre las inversiones experimentaron un elevado crecimiento de la mano de obra (con la excepción de España y Portugal, que partieron de unos niveles de eficiencia industrial muy por debajo del nivel medio). A la inversa, los países con los beneficios más bajos sobre sus inversiones, en particular Irlanda, Noruega, Suecia, el Reino Unido y Finlandia, tenían la oferta laboral de más lento crecimiento. Así pues, el resultado de la inversión fue alto allí donde había un mercado laboral en expansión con el que poner a trabajar más capital. Un efecto adicional de una oferta laboral en crecimiento fue el de moderar la presión para la subida de los salarios, lo que permitió a las empresas reinvertir los beneficios adicionales. En parte el mecanismo era el clásico de la oferta y la demanda. Allí donde la oferta laboral era más elástica, la presión para el aumento de los salarios era menor. En tanto los refugiados de la RDA invadieran la Ale-

ringthe 1950s (Ginebra: UN, 1964), como todas las estadísticas presentadas a continuación sobre crecimiento durante los años cincuenta (salvo donde se señale explícitamente otra fuente). Angus Maddison (elkxmomic Policy and Performance in Burope, 1913-1970), en Carlo M. Cipolla (ed.), The Fontana Economic History ofEurope,Vol. v, parte 2 (Glasgow: Fontana, 1976)) calcula tasas de inversión fija netas para Europa Occidental, que estima en 9,6% en 1928-38 y 16,8% en 1950-70.

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manía Occidental, habría una reserva de trabajadores susceptibles de ser empleados. En Alemania el desempleo se mantuvo en dos dígitos hasta que este flujo fue finalmente absorbido hacia el fin de los años cincuenta; no debe sorprender que la presión sobre los salarios fuera baja en estas circunstancias. El mismo mecanismo operaba en los Países Bajos con el retorno de colonos holandeses de las Indias Orientales (de los que 300.000 representaban un 7 por ciento de la mano de obra), y en Suiza con la importación de trabajadores del sur de la Europa Meridional. Funcionaba asimismo en Francia e Italia con la migración de mano de obra subempleada de la agricultura a la industria y los servicios, aliviando así la presión de la oferta sobre el sector terciario.

El contrato social de la posguerra Pero son más las razones que explican la moderación salarial de los años de posguerra. Las sociedades europeas desarrollaron estructuras corporativistas para contener el crecimiento de los salarios y asegurarse de que los beneficios se reinvertían. Los gobiernos de la posguerra pidieron a los sindicatos que moderaran sus demandas salariares para que los beneficios pudieran dedicarse a la modernización y expansión de la capacidad. El problema era garantizar que los empresarios invirtieran realmente los beneficios que consiguientemente recibirían. Escépticos de que su abnegación hubiera de reportar una mayor inversión, un crecimiento más rápido y, a la larga, una mejor calidad de vida, los trabajadores dudaban en hacer los sacrificios necesarios. El peligro era que los sindicatos buscaran una subida de los salarios, que la patronal pagara los beneficios como dividendos, y que la inversión y el crecimiento sufrieran, como en los años de entreguerras. La cooperación entre capital y mano de obra se cimentó mediante una serie de acuerdos institucionales, algunos informales, otros codificados en leyes. Un conjunto de instituciones supervisó el cumplimiento por las partes de sus acuerdos de intercambiar moderación salarial por reinversión de beneficios. La co-determinación alemana, que daba a los trabajadores poder de supervisión de las políticas de inversión de las empresas, permitió a los trabajadores comprobar el cumplimiento del compromiso de inversión contraído por la patronal. En las empresas pequeñas no cubiertas por la ley de co-deterrninación, unos consejos de trabajadores (requeridos en talleres con al menos cinco empleados) desempeñaban un

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papel similar de divulgación de la información. En los Países Bajos los representantes de los trabajadores, la patronal y el gobierno trabajaron conjuntamente en Publiek Rechtelijke Bedrijfsorganisatie (Consejos Públicos de Trabajos), hasta alcanzar acuerdos sobre la política de empleo e inversión de las empresas holandesas. Noruega estableció consejos de planificación y comités de producción para promover la participación de los trabajadores en las decisiones de la dirección. Representantes de sindicatos e industria se sentaron juntos en consejos de empresas industriales y financieras públicas y semi-públicas belgas según lo estipulado en la Ley de Organización de la Industria de 1948. Incluso en Francia, donde las relaciones laborales no eran precisamente sencillas, la ley exigió a todas las empresas con más de cincuenta empleados que establecieran comités de trabajadores y dirección. Los representantes tenían derecho a asistir a las reuniones de la junta de dirección y servían de vectores de información sobre la política de inversión de la empresa. Una Ley de 1946 exigia a la dirección de las empresas que informasen al comité y recibiesen su opinión antes de tomar decisiones definitivas de inversión y (en el caso de sociedades limitadas) y que informasen de los beneficios obtenidos por la empresa y le permitiesen auditar los libros. Los trabajadores conseguían así asegurarse de que el capital mantenía su parte del acuerdo de invertir los frutos de su moderación salarial. Un segundo grupo de instituciones creó «obligaciones» que se perderían en el caso de que alguna de las partes renegara de los términos de su acuerdo. En Austria se prometió a las empresas acceso a materias primas, productos intermedios y equipos a precios inferiores a los del mercado, producidos por empresas públicas, a cambio de seguir politicas cooperativas de inversión y dividendos. El gobierno sueco reguló el pago de dividendos por compañías públicas e invitó a las corporaciones a colocar hasta un 40 por ciento de sus beneficios en cuentas públicas cerradas. Para ayudar a cimentar los acuerdos corporatívistas, los bancos centrales siguieron políticas monetarias favorables a la inversión que animaron a las empresas a llevar a la práctica su compromiso de invertir. Un conjunto paralelo de programas gubernamentales vinculaba a los trabajadores. En Bélgica el primer gobierno de posguerra adoptó un sistema de seguridad social a cambio de la adhesión de los trabajadores al Pacto Social de 1944, que limitaba los aumentos salariales. El gobierno noruego ofreció legislación que instauraba las vacaciones pagadas y limitaba la duración de la semana laboral a cambio de la moderación salarial. El gobierno danés ofreció un sistema ampliado de bajas por enfermedad

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en 1956, cuando el acuerdo de vincular los aumentos salariales a la productividad que se había negociado durante la fase de reconstrucción comenzaba a dar señas de romperse. El gobierno alemán vinculó las pensiones de jubilación a la calidad de vida en la reforma de pensiones de 1957. El gobierno austriaco amplió concesiones en materia de impuestos y seguridad social a los trabajadores a cambio de moderación salarial. Un tercer grupo de instituciones coordinó los acuerdos entre firmas y sectores. La coordinación era necesaria para resolver problemas de acción colectiva en la medida que la moderación salarial en un sector aumentaba los beneficios disponibles para inversión en toda la economía. Cada vez más, los acuerdos eran centralizados en las manos de una federación de sindicatos y patronal, y los gobiernos intervenían para armonizar los términos de los acuerdos alcanzados por diferentes sindicatos y patronal. Los imperativos de la posguerra suscitaron esta respuesta debido a la existencia de poderosas predisposiciones colectivistas. La teología católico-romana del siglo XIX y la ideología demócrata-cristiana del siglo xx alentaban el establecimiento de instituciones que liberaran a los ciudadanos libres de Europa de la tiranía del mercado. Esto se convirtió en una

Contribución del trabajo, el capital, y elprogreso técnico al crecimiento delPNB en nuevepaísesde Europa Occidental, 1949-1959

CUADRO 4.4

País

Tasa decrecimiento porcentual anual compuesta

Contribución estimada alcrecimiento delPNB de:

Fuerza de Masa de Tendencia Trabajo Capital trabajo capital delPNB Alemania Occidental" Bélgica Francia Italia Noruega Países Bajos Reino Unido Suecia Yugoslavia

1,6 0,3 0,1 1,1 0,3 1,2 0,6 0,5 1,1

6,0,

2,6 3,4 ~,2

4,6 4,8 3,1 2,0 4,9

7,4 3,0 4,5 5,9 3,4 4,8 2,4 3,4 5,5

1,1 0,2 0,1 0,8 0,2 0,8 0,4 0,3 0,8

1,8 0,8 1,0 1,0 1,4 1,4 0,9 0,6 1,5

ICORb

Progreso técnico 4,5 2,0 3,4 4,1 1,8 2,6 1,1 2,5 3,2

2,6 2,8 2,9 2,1 8,5 4,0 3,7 4,1 2,5

" 1950-9, b ICOR (Incremental Captial-Output Ratio): Relación Marginal Capital-Producto. Fuente: Extracto de UnltedNations, Economic Survey01Europe in 1961, Part 2: Sorne[actore in Econornic Growth in Europe duringthe 19505.

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meta para los partidos sociales y de los trabajadores, cuya base electoral aumentó tras la Segunda Guerra Mundial. También los administradores del Plan Marshall alentaron esta respuesta, puesto que habían visto cómo su propia economía tomaba, bien que por un breve período, una dirección corporativista por la Ley de Recuperación de la Industria Nacional. y si alguna lección se había aprendido tras el derrumbe de la economía en los años treinta era la conveniencia de depender menos del mercado y más del gobierno y de la cooperación fuera del mercado.

cambio de empleo de una agricultura de baja productividad a una industria y servicios de alta productividad. El porcentaje de empleo en la agricultura cayó en más de 9 puntos porcentuales en Alemania, 8 puntos en Italia y 7 puntos en Noruega. Los agricultores conformaban un poderoso grupo de presión, y los gobiernos protegían sus intereses) pero aun así se permitió la reducción del sector agrícola en términos relativos, sino absolutos, como acompañante necesario del milagro de la productividad de la posguerra.

La aurora de la edad dorada

Europa del Este y la economía planificada

El cuadro 4.4 resume el comportamiento de las principales economías de Europa Occidental en los años cincuenta) descomponiendo el crecimiento en las contribuciones del capital, el trabajo y el progreso tecnológico." Los países están ordenados por su tasa de crecimiento de la producción. La posición de Alemania a la cabeza de la liga es el resultado de una tasa inusualmente elevada de crecimiento de los insumas o entradas (inputs), lo que refleja el crecimiento excepcionalmente rápido de la oferta laboral y de las altas tasas de inversión, pero también el excepcional crecimiento de la productividad en este país. El progreso tecnológico fue también marcadamente alto en Italia, lo que refleja el éxito de este país en alcanzar a sus vecinos más prósperos del norte. El pobre comportamiento de la economía británica refleja tanto las bajas tasas de inversión como un crecimiento decepcionante de la productividad. Francia sobresale por el estancamiento de su mano de obra. Mientras los políticos franceses se preocupaban por este «malthusianismo», el impresionante crecimiento de la productividad del pais (a la zaga tan sólo de Alemania e Italia) sostenía unas tasas globales de crecimiento más que respetables. El trabajador medio era tan sólo la mitad de productivo en la agricultura que en la industria. Las principales excepciones eran el Reino Unido, donde un siglo de mercado libre había forzado a los granjeros y agricultores a racionalizar sus operaciones, y los países de la Benelux, que habían especializado su industria agropecuaria en productos de alto valor añadido como los lácteos o las hortalizas. Parte de la explicación para el rápido crecimiento de la productividad en los años cincuenta fue, por tanto, el g Basado en una función de producción de Cobb-Douglas con un coeficiente de 0,7 para la fuerza de trabajo.

La Europa del Este era todavía más agrícola. Tan sólo un país, Alemania Oriental, tenía una proporción mayor de su población activa en el sector industrial que en el sector agrícola. Juntamente con la misma brecha de productividad entre industria y agricultura que se daba en Europa Occidental, esto explica la relativamente baja renta per cápita al principio del período. Las agencias de planificación nacional vieron en la expansión de la industria la manera más directa de aumentar la productividad del trabajo. En consecuencia, la agricultura de la Europa del Este no recibió un apoyo estatal comparable al que recibió la agricultura en la Europa Occidental. Al contrario: los planificadores establecieron unos precios artificialmente bajos para los bienes agrícolas, y artificialmente altos para los bienes manufacturados; junto a las diferencias en productividad por trabajador, esto provocó que la producción del trabajador industrial medio se valorara unas tres veces más que la del agricultor medio. Esta estructura sesgada de precios reflejaba el deseo de estimular la industria a expensas de la agricultura. En Hungría, Polonia y Bulgaria la totalidad del aumento de la oferta de trabajo durante la década de los cincuenta fue a sectores diferentes de la agricultura. En Alemania Oriental y en Checoslovaquia el cambio estructural fue aún más drástico, con un descenso del 20 por ciento del empleo agrícola. Los cálculos convencionales indican que el cambio estructural (el desvío de recursos de la agricultura hacia la industria y los servicios) explica una proporción aún mayor del crecimiento de la productividad en la Europa del Este que en Europa Occidental. Los gobiernos de la Europa del Este registraron unas impresionantes tasas de crecimiento de producto material neto durante los aftas cincuenta, del orden del 8 por ciento en Hungría y Polonia y delll por ciento en BuIgaria, más altas incluso que las tasas de crecimiento de la producción

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asociadas al Wirtschaftswunder de la Alemania Occidental. Por supuesto, no todo lo que se producía era de buena calidad. La estimación de la producción material neta estaba asimismo sujeta a un problema de valuación debido a las distorsiones de los precios descritas anteriormente. Por todo ello, conviene tomar estas estadísticas con cierta reserva. En lo que valen, estas estadísticas señalan a la inversión como motor del crecimiento. Las tasas de inversión no eran altas en comparación con las de Europa Occidental, pero la tasa de crecimiento de la masa de capital era rápida, lo que refleja su bajo valor de entrada. Aún más que en Europa Occidental, era el apogeo del crecimiento extensivo -el crecimiento empujado por la inversión. Se daba prioridad a las industrias pesadas y a la producción de bienes de capital, especialmente después de que aumentara la tensión entre Este y Oeste tras el estallido de la Guerra de Corea. En 1949la mayoría de las ramas importantes de industria y finanzas de la Europa del Este estaban en manos del estado, que se encargaba de su gestión. En 1949-51 se introdujeron los primeros planes quinquenales (aparte de Yugoslavia, que adoptó los suyos en 1947). Se construyeron más factorías a la imagen de las existentes, y se asignaron más trabajadores a las tareas establecidas. Se hacía hincapié en aplicar las tecnologías existentes y en replicar las instalaciones existentes, no en la innovación.

Logros y limitaciones de la planificación central Los resultados fueron superficialmente impresionantes, pero ya en los años cincuenta se vislumbraban problemas bajo la superficie. Si bien el capital humano de la región y la reserva de tecnologías probadas ofrecían un amplio espacio para aumentar la producción industrial, los imperativos de la guerra fría y la ideología estalinista condujo a los planificadores a llevar el proceso demasiado lejos. Europa Central y del Este habían sído tradicionalmente la reserva agraria del continente; la región estaba dotada de ricas tierras agrícolas, lo que invitaba, en buena lógica económica, a dejarlas que continuaran produciendo y exportando bienes agrícolas. No fue así, sino que la agricultura fue privada de recursos: Checoslovaquia, Polonia y Yugoslavia no lograron igualar los niveles de producción de grano de antes de la guerra hasta los últimos años de la década de los cincuenta. Problemas parecidos resultaron de desatender la industria ligera, como en Hungría, donde las producciones más artesanas se abolieron a fin de transferir recursos a la industria pesada.

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A diferencia del Oeste, donde los aumentos de producción se trasladaron en mejoras acordes de la calidad de vida, en la Europa del Este los niveles de calidad de vida quedaron congelados. También este aspecto refleja la sobre-concentración sobre la industria pesada; buena parte de lo que producía el sector industrial se utilizaba para satisfacer el apetito de bienes de producción del propio sector. Por miedo a no alcanzar los niveles de producción asignados, los gerentes hacían pedidos excesivos de materias primas, ampliaban en exceso la capacidad productiva y creaban puestos de trabajo superfluos; los planes dirigidos a objetivos de producción no eran en absoluto disuasorios del derroche de recursos. Los niveles atrasados de calidad de vida también reflejaban problemas con lo que se producía en el sector de bienes de consumo. Parte del aumento del bienestar en Europa Occidental fue el resultado de la creciente variedad de bienes de consumo generada por la economía de mercado; en las economías planificadas, las empresas sólo recibían objetivos en cuanto al volumen' de producción; no recibían ninguna recompensa por producir una mayor variedad de productos. No debe sorprender, pues, que la industria del calzado de Hungría produjera a principios de los años cincuenta únicamente dieciséis tipos de zapato. Y muchos de estos productos eran de una calidad que dejaba que desear, puesto que los objetivos de cantidad no ofrecían recompensa alguna por mejorar la calidad. Aunque la insatisfacción pública y, en Hungría, la franca revuelta, llevaran a cierta reasignación de recursos hacia los sectores de bienes de consumo y a algunos esfuerzos por motivar a los gerentes de las empresas mediante beneficios, el problema persistió. Estas limitadas reformas marcaron el carácter de los años sesenta. Tras la muerte de Stalin, Moscú insistió con menos ahínco en el mantenimiento de una planificación rígida al estilo soviético. El crecimiento se había decelerado entre la segunda mitad de los años cincuenta y la primera mitad de los sesenta, y los planificadores, por pura desesperación, comenzaron a experimentar con la descentralización de los mecanismos de planificación. Los gerentes de empresas fueron dotados de una mayor libertad y comenzaron a ser recompensados por economizar el uso de los recursos. Los precios, aunque administrados, comenzaron a utilizarse para guiar estas decisiones descentralizadas. El alcance de estas reformas fue variado: Alemania Oriental, Polonia y Rumanía fueron los menos ambiciosos, Hungría y Yugoslavia los más ambiciosos. Con todo, no deja de sorprender que tras apenas una década de experimentación con la economía planificada comenzaran ya a introducirse elementos del mercado.

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La descentralización no se extendió a la gestión de la innovación, el verdadero punto flaco de las economías planificadas. Alemania Oriental estableció centros de investigación a gran escala dentro de cada una de sus Kombinate (holdings industriales). En Checoslovaquia, donde los recursos dedicados a investigación y desarrollo habían sido asignados tanto a empresas grandes como pequeñas, se concentraron en las grandes con la esperanza de que desarrollaran innovaciones de amplia aplicabilidad. La Oficina Nacional para el Desarrollo Tecnológico de Hungría permitió que las actividades I+D se mantuvieran más descentralizadas pero intentó coordinar mejor las tareas de los distintos centros de investigación. La planificación nacional era incompatible con el comercio internacional. Los precios establecidos por los planificadores eran diferentes de los que el mercado establecía en el resto del mundo, y el mercado libre habría dado a los gerentes de las empresas incentivos conflictivos sobre qué reglas seguir. Pero la auto-suficiencia tampoco era deseable, puesto que distintos países tenían recursos y capacidades económicas distintos. La solución consistió en estimular el comercio entre los países del bloque comunista. Como respuesta al Plan Marshall, en 1949 se fundó el Consejo para la Asistencia Económica Mutua, o Comecon. A los miembros fundadores del Comecon, Bulgaria, Checoslovaquia, Hungría, Polonia y Rumania, además de la Unión Soviética, se les unió en 1950 Alemania Oriental. La idea de Moscú era que Checoslovaquia y Alemania Oriental se especializaran en bienes industriales mientras que países como Rumanía se centraran en la agricultura en una «división internacional socialista del trabajo», Sin embargo, ésta era incompatible con las aspiraciones de los líderes rumanos, entre otros. Los planificadores de cada uno de los países intentaban crear una economía en la que la industria representara la mitad de la producción y la agricultura una cuarta parte o menos. No obstante, el comercio dentro del bloque se amplió bajo la influencia del Comecon en la medida que las distintas economías comerciaron con sus productos ligeramente diferentes. La proporción de las importaciones de Europa del Este procedentes de países del mismo bloque era el doble en los años cincuenta que.a las puertas de la Segunda Guerra Mundial. Del resto del comercio de la región, la mayor parte correspondía al comercio con la Unión Soviética. El comercio con la Europa Occidental, donde históricamente había estado el principal mercado de las economías de la Europa del Este, había disminuido hasta niveles insignificantes.

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Integración regional en Europa Occidental El compromiso del bloque Este con el Comecon fue reforzado por la integración regional en el bloque occidental. La fundación de la Comunidad Económica Europea en 1958 y su creación de una área de libre mercado que englobaba Francia, Alemania, Italia y los países del Benelux en menos de diez años fue sin duda el desarrollo más profundo de los que afectaron el crecimiento en Europa Occidental durante los años sesenta. La progresiva eliminación de la diferencia con el dólar -es decir, el déficit estructural de Europa en relación con el de los Estados Unidos- había preparado el terreno para esta iniciativa. Ya se había avanzado considerablemente en esta dirección para cuando concluyó el Plan Marshall en 1951. El progresivo fortalecimiento de la posición de pagos de Europa permitió entonces proceder a la eliminación de los controles sobre las transacciones por cuenta corriente a mediados de los años cincuenta. Para 1958 los países de Europa Occidental estaban preparados para restablecer la plena convertibilidad de la cuenta corriente. Esto, a su vez, hizo posible el establecimiento de una zona de libre mercado. Un mercado más libre permitió que los países participantes se especializaran más en la producción de bienes en los que tuvieran una: ventaja comparativa y explotaran mejor las economías de escala y alcance. Minó el poder que sobre el mercado ejercían los monopolios y los carteles, forzando así a los productores protegidos a espabilarse o perder su participación en el mercado frente a las importaciones. El impacto fue más fuerte en países, como Francia, cuyas economías habían estado relativamente bien protegidas en los años cincuenta. Allí, el porcentaje del consumo nacional correspondiente a importaciones se duplicó del 8 por ciento en 1959 al 16 por ciento en 1969; entre 1959 y 1980 aumentó en más de 10 puntos porcentuales en treinta y una de un total de cuarenta y seis empresas." El porcentaje del comercio de Europa Occidental que permaneció en la región se multiplicó por cinco en respuesta a la eliminación de los controles bajo la VEP y, más tarde, el Mercado Común (Cuadro 4.5). El porcentaje de las exportaciones de los seis miembros de la CEE que permaneció en el bloque aumentó en un cincuenta por ciento durante este período (Cuadro 4.6). Los estudios empíricos generalmente concluyen que la CEE tendía más a crear mercado que a desviar mercado, que estimulaba el comercio adis Adarns, Restructuring the French Economy, 156-7.

134

ECONOMÍA

EUROPA DESDE 1945

CUADRO 4.5

Comercio interno comoporcentaje de lasexportaciones totales Productos

Región

AELC AELC {ercl. Reino Unido) CEE Europa Europa del Este Europa Occidental

Todos losbienes

Productos Primarios

1955

1969

1955

1969

manufacturados 1955 1969

18 14 33 61 61 56

24 21 48 73 61 66

31 8 44 81 64 72

30 15 63 82 48 79

14 18 29 54 60 49

23 22 45 70 68 63

Fuente: United Nations, Bconomic Surveyof Burope in 1971, Part I: The European Econorny [rom the 19505 to the 19705 (Nueva York; UN, 1972).

cicnal entre sus miembros en lugar de inducirlos a comerciar entre ellos a expensas del resto del mundo. El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) debe llevarse el mérito por este resultado; a las reducciones de aranceles aduaneros conseguidas durante la Ronda Kennedy de las negociaciones del GATT en 1964-7 se debe que un comercio más libre dentro de Europa complementara más que substituyera el comercio libre con el resto del mundo. Los miembros fundadores de la CEE estaban limitados a los seis miembros de la CECA. El Reino Unido declinó la invitación a unirse tras un debate que se saldó con el rechazo de la visión franco-alemana según la cual el área de libre mercado debía considerarse como un primer paso hacia una más profunda integración política (del mismo modo que había rechazado el Plan Schuman que instaba a la creación de la CECA). Aún así, los atractivos del comercio libre eran irresistibles; buscando al mismo tiempo liberalizar el mercado entre ellos y negociar un acceso favorable a la CEE, Gran Bretaña y otros seis países europeos (Austria, Dinamarca, Noruega, Portugal, Suecia y Suiza) respondieron con el establecimiento del Área Europea de Libre Comercio (o EFTA, en sus siglas inglesas) en 1959, una entidad de aspiraciones más modestas, como pone de manifiesto su nombre.

El punto álgido de la edad dorada En respuesta a estos estímulos, el crecimiento se aceleró. En Europa Occidental el crecimiento de la producción por persona empleada aumentó

135

del 3,6 por ciento anual en los años cincuenta a un si cabe más impresionante 4,2 por ciento en los sesenta (véase el Cuadro 4.6). La inversión se mantuvo a niveles altos, y la mayoría de los países europeos occidentales continuaron siendo importadores netos de capital financiero. La mayor parte de esta inversión externa procedía de los Estados Unidos y estaba asociada a la transferencia de tecnología en sectores como la industria química, la informática y los equipos de transporte. Los ratios de inversión aumentaron en comparación con el período anterior, aunque esto no bastó para acelerar aún más el crecimiento de la producción, porque ahora se necesitaba más inversión para compensar la depreciación de la masa de capital y porque estaba disminuyendo la proporción de la inversión dirigida a la industria (en reflejo de una mayor demanda de mejores viviendas y más bienes de consumo duraderos por parte de unos hogares ahora más ricos). Entretanto, el modelo de crecimiento extensivo se sostenía por el movimiento de trabajadores a las regiones industriales desde la Europa mediterránea y el norte de África. Sólo en Austria y Alemania Occidental, donde el crecimiento había sido más rápido, se produjo una clara desaceleración entre los años cincuenta y sesenta. En Bélgica, Dinamarca, Francia y Noruega se produjo una marcada aceleración. Noruega pudo por fin cosechar los beneficios de las costosas inversiones en infraestructura realizadas en años anteriores. Francia, que anteriormente había estado maniatada por controles y carteles, se benefició proporcionalmente más que otros países de la liberalización del comercio. Dinamarca, donde la liberalización del comercio en los años cincuenta había creado serios problemas para un sector industrial que había estado generosamente protegido desde los años treinta, logró por fin los beneficios de la racionalización de la industria. El crecimiento se aceleró hasta niveles aún más altos en el sur de Europa, con la apertura de Grecia, Portugal y España hacia Europa y el mundo. En España el evento crucial fue el establecimiento de nuevos aranceles aduaneros en 1960, echándose de este modo por tierra la mitad de las barreras contra las importaciones desde países de la OCDE. Para Portugal fue su adhesión a la EFTA. Grecia negoció un acuerdo de asociación con la CEE (como hizo también España). Que estos países se abrieran, en lugar de quedar relegados a una economía agraria estancada, se debió al rápido crecimiento de manufacturas con alta demanda de mano de obra. En España, por ejemplo, la producción industrial aumentó con una tasa anual del 10,2 por ciento, el sector de servicios, con un 6,7 por ciento, y la

136

ECONOMÍA

EUROPA DESDE 1945

CUADRO 4.6 Europa y Estados Unidos: producción económica total, empleoy productividad laboral (tasas porcentuales de crecimiento anual compuestas)

Producción por persona empleada

Producción (PlB alcoste delos factores de 1963)

Empleo

1950-2 a 1958-60

1958-60 a 1967-9

1950-2 a 1958-60

Rumania Unión Soviética

6,4 5,7 4,1 6,2 7,1 6,3 8,3

7,4 4,8 5,5 6,0 4,5 8,0 6,9

0,7 1,0 1,2 1,7 0,7 1,4 1,9

0,4 1,3 0,7 1,9 0,1 0,4 2,1

4,4 6,4 4,8 6,3

7,0 3,5 4,8 4,0 4,4 7,6 4,7

Estados Unidos

2,8

4,6

0,5

2,1

2,3

2,4

5,7 2,5 3,2 4,3 4,3 0,8 5,3 3,0 4,5 2,4 7,5 3,6 4,0

4,5 4,5 4,7 4,6 5,5 4,0 5,5 4,9 5,5 2,9 5,1 4,5 4,4

0,4 0,2 1,0 1,0 0,0 -1,6 0,7 0,0 1,1 0,5 0,2 1,4

-0,2 0,6 1,2 0,9 0,7 0,1 0,2 0,6 1,2 0,4 0,3 0,4 1,8

5,3 2,4 2,2 3,3 4,4 2,5 4,6 3,1 3,4 1,8 5,2 3,4 2,6

4,7 3,8 3,4 3,7 4,8 3,9 5,3 4,3 4,3 2,5 4,8 4.1 2,5

Europa Occidental Industrializada

4,5

4,7

0,8

0,5

3,6

4,2

España Grecia Portugal Turquía Yugoslavia

5,2 5,6 4,0 5,1 6,4

7,0 6,3 6,1 5,2 6,1

1,0 0,9 0,4

0,6 1,0 0,0

4,1 4,7 3,6

6,4 5,3 6,21

0,5

1,1

5,9

5,0

Europa Meridional

5.3

6,3

Europa Meridional salvo Turquía

5,4

6,6

0,8

0,7

4,6

4,8

País

Bulgaria Checoslovaquia Hungria Polonia

RDA

1958-60 a 1967-9

1950-2 1058-60 a a 1958-60 1960-9 5,7 4,7 ~9

Europa delEste Austria Bélgica Dinamarca Finlandia Francia Irlanda Italia Noruega Países Bajos Reino Unido

RFA Suecia Suiza

~2

Fuente: Uníted Nations, Ecollomic Survey ofEurope in 1971, Parte 1The Europeall &onomy[rom the 19505 to the 19705.

'37

agricultura con apenas 2,3 por ciento anual entre 1960 y 1973, gracias al progresivo cambio de una agricultura de baja productividad a una manufactura de alta productividad y a la importación de bienes capitales del extranjero. JO Era el retorno del crecimiento extensivo. Entre los países como Austria y Alemania, donde el crecimiento comenzaba a disminuir, Yestos países, que comenzaban a coger el ritmo, la expansión en un 4,5 por ciento anual, el doble de la media histórica, se convirtió en la norma en Europa. Gran Bretaña continuó siendo el enfermo de Europa, con un crecimiento anual de la producción por trabajador de apenas 2,5 por cientoo El pacto corporativista de moderación salarial a cambio de inversiones nunca llegó a echar raíces allí. La temprana industrialización había legado unas distinciones muy arraigadas entre diferentes ámbitos del comercio y un sistema fragmentado de relaciones industriales. Los empresarios se vieron forzados a negociar con una desconcertante diversidad de sindicatos asociados a distintos oficios que se resistian a sus esfuerzos por coordinar un pacto salarial que abarcara toda la economía. Mientras que los empresarios hicieron varios intentos por cooperar de forma más sistemática, les faltó un homólogo identificable del lado de los sindicatos. Esta inadecuada coordinación provocó una moderación salarial pobre y beneficios decepcionantes que debilitaron los incentivos para invertir. Las tasas de inversión en Gran Bretaña en la era del crecimiento extensivo (1950-69) fueron las más bajas de todos los

países de Europa Occidental.'! A fin de exprimir algo más de producción de una economía limitada en su capacidad productiva, el gobierno intentó forzarla con niveles altos de demanda. Esta demanda periódicamente rebosaba provocando inflación y déficit de la balaza de pagos, lo que forzaba a las autoridades a aumentar las tasas de interés para dar un frenazo. Esta política de «avance y frenada», juntamente con las inestables condiciones financieras a las que estaba asociada, mal podía estimular la inversión.

10 Ioseph Harrison, The Spanish Economyfrom theCiviiWarto theBuropean Community (Londres: Macmillan,1993),23. 11 United Nations, Economic Suryeyof Europe in 1971, parte 1: The Eurapean Economy from the 1950s to the 1970s, 14.Esta afirmacióndebe matizarse,pues es difícilcompilardatos coherentessobre inversiones en Irlanda durante los años cincuenta,cuando sus resultados económicosfueron igualmentepobres,

EUROPA DESDE 1945

ECONOMíA

'39

La balanza de pagos y otros problemas

La economía del crecimiento intensivo Tras una «recesión del crecimiento» a finales de los años cincuenta, la economía europea volvió a crecer firmemente hasta 1966. Este viraje al alza enmascaró varias tendencias preocupantes, entre ellas el crecimiento de la militancia sindicalista y una propensión a que los estímulos de la demanda se tradujeran en inflación en lugar de traducirse en empleo. Y con la presión inflacionaria vinieron los problemas en la balanza de pagos. La inflación hizo las exportaciones menos competitivas. El pacto social de la posguerra no consideraba reducciones de los salarios nominales; un grave deterioro de la posición competitiva de un país sólo podía invertirse mediante una devaluación de su moneda. Aunque el sistema monetario internacional de Bretton Woods permitía a los países modificar sus tasas de cambio frente al dólar de EE.UU. para afrontar un «desequilibrio fundamental», no los alentaba a hacerlo. Los gobiernos estaban obligados a solicitar la aprobación al Fondo Monetario Internacional, lo que los disuadía de ejercer esta opción por miedo a que sus intenciones se filtraran al mercado. Se podían realizar devaluaciones pequeñas y frecuentes sin necesidad de consentimiento previo, pero éstas podían minar la credibilidad del compromiso del gobierno con su paridad e incitar al desarrollo de flujos desestabilizadores de capital. Además, cada vez era más difícil coordinar una devaluación ordenada a causa del aumento de la movilidad internacional de capital, en reflejo de la recuperación de los mercados de capital de su estancamiento de posguerra. Los rumores de una inminente devaluación podían provocar flujos de capital masivos y desestabilizadores. Por ello, los gobiernos sólo estaban dispuestos a contemplar esta opción como último recurso. Las únicas devaluaciones importantes durante este período tuvieron lugar en Gran Bretaña en 1967 (que provocó devaluaciones compensatorias en Dinamarca, Finlandia, Irlanda y España) y en Francia en 1969. Puesto que los acuerdos de Bretton Woods animaban a los gobiernos a retrasar esta decisión, la devaluación inevitablemente tenía lugar en una atmósfera de crisis que no podía inspirar confianza. El fin del sistema de Bretton Woods en 1971-3 fue precipitado por acontecimientos fuera de Europa -en particular, la renuencia de Washington DC a moderar la inflación nacional o alterar la tasa de cambio del dólar- pero las crecientes dificultades con la balanza de pagos en Europa aumentaron estas tensiones.

Durante las décadas de los cincuenta y sesenta las economías de Europa Occidental fueron agotando gradualmente la reserva de conocimiento tecnológico. Cada vez resultaba más difícil sostener el crecimiento mediante la simple multiplicación de entradas de capital y mano de obra. El modelo fordista de gestión del proceso laboral (divide y vencerás) que había dominado durante el período de crecimiento extensivo dio paso a un modelo de producción flexible basado en las tecnologías del microchip y la maquinaria controlada numéricamente. El reto era ahora desarrollar nuevos productos y nuevos procesos. En esta carrera, los Estados Unidos llevaban ventaja. En 1963, aquel país dedicó un 3,5 por ciento de su PIE a gastos de I+D. Sólo en el Reino Unido era la proporción del producto interno dedicada a 1+D siquiera la mitad de alta que en Estados Unidos. Mientras que en los Estados Unidos el gobierno asignaba casi el8 por ciento de su presupuesto a I+D, en ningún país de Europa era este porcentaje siquiera la mitad de alto. Durante los años sesenta, los gobiernos europeos tomaron medidas para cerrar esa brecha. Los estados pequeños se centraron en la investigación aplicada relevante para su base industrial existente, en tanto que los más grandes, donde una parte mayor del gasto en I+D era público y una proporción menor de financiación privada, dedicaron una mayor tajada a los sectores modernos basados en la ciencia. Las economías europeas Sacaron buen partido de sus limitados recursos: con la excepción del Reino Unido, todos los países de Europa Occidental se las arreglaron para ampliar su proporción de exportaciones globales de bienes dependientes de investigación entre mediados de los cincuenta y mediados de los sesenta. Un estudio de la OCDE publicado en 1968 concluyó que la proporción de innovaciones importantes correspondiente a Europa coincidía casi exactamente con su proporción de producción dentro de la OCDE. 12 Mientras que los Estados Unidos seguía siendo el líder tecnológico, Europa Occidental estaba cada vez mejor situada para la transición hacia el crecimiento intensivo.

II Organízatíon for Bconom¡c Cooperation and Development, Gaps in Technology (París: OECD, 1968).

140

ECONOMÍA

EUROPA DESDE 1945

Presión inflacionaria y conflictos laborales El crecimiento intensivo requería inversión, si bien de un tipo diferente que en décadas anteriores. A su vez, esto requería mantener el pacto de moderación salarial de la posguerra a cambio de la reinversión de los beneficios. El aumento de la inflación a finales de los años sesenta hizo peligrar todo el proceso. Tras dos décadas durante las cuales los observadores contemplaron «el desvanecimiento de las huelgas», en 1968-9 estallaron por casi toda Europa paros laborales en apoyo de demandas salariares que amenazaban con enviar el pacto social de la posguerra al basurero de la historia. Varios factores se sumaron para agravar la fricción en el mercado laboral. Puesto que en todo el continente el empleo en la agricultura había caído a menos del 15 por ciento del empleo total, la oferta elástica de mano de obra subempleada procedente del sector agrario dejó de servir para limitar las demandas salariales de la industria. Las tasas de desempleo cayeron hasta niveles muy bajos. Además, la inflación de precios y salarios mostraba poca o ninguna tendencia a frenar incluso cuando el desempleo aumentó, como ocurrió durante la recesión de 1970-1, lo que apunta a la influencia de otros factores. De un lado, el recuerdo del desempleo se había ido difuminando a medida que la generación de mayor edad se retiraba. De otro lado, la voluntad de sacrificarse en bien de la reconstrucción de la posguerra había dado paso a demandas de gratificación inmediata, y la satisfacción de esas demandas no se podía posponer indefinidamente. Por último, la amenaza soviética había dejado de percibírse como algo inmediato, eliminándose así uno de los incentivos para que trabajadores y capital aunaran esfuerzos. Por si esto fuera poco, con el debilitamiento del sistema de Bretton Woods, las expectativas inflacionarias perdieron ancla. Mientras los países estaban comprometidos a defender sus tasas de cambio, no existía la posibilidad de que sucumbieran a políticas de inflación sostenida. Como los estallidos de inflación eran sólo temporales, los incentivos para que los trabajadores demandaran mejoras salariales compensatorias eran relativamente tibios. El sistema de Bretton Woods anclaba las expectativas, moderando el impacto de la inflación sobre los salarios. Pero una vez esa excepcional ancla comenzó a perder agarre, los sindicatos tuvieron razones para temer que la inflación, una vez puesta en marcha, persistiera. El estímulo keynesiano de la demanda provocó un aumento de las demandas salariales y se tradujo en más inflación, no en más producción y empleo.

'4'

De este modo, cada uno de los elementos que habían contribuido al anterior clima de moderación salarial se debilitó durante la segunda mitad de la década de los sesenta antes de derrumbarse sin remedio en los setenta. Los aumentos salariales conseguidos por huelguistas en 1968-9 fueron aproximadamente el doble que los conseguidos durante los tres años anteriores. Las remuneraciones crecieron más rápido en 1969-73 de lo que habían crecido en 1962-9 en cada uno de los nueve países europeos considerados por Planagan, Solstice y Ulman." Los salarios reales también crecieron más rápidamente. Y al tiempo que se aceleraba el crecimiento de los salarios, se frenaba el crecimiento de la producción. El resultado combinado fue una marcada caída en la partida de beneficios de la renta nacional entre 1965-9 y 1970-3. Los gobiernos hicieron lo que pudieron para contener la inflación. En el Reino Unido una congelación por ley (standstill) de los salarios y precios estuvo en efecto desde julio de 1966 hasta junio de 1967, un período de grave debilidad en la balanza de pagos británica. Las autoridades holandesas impusieron controles sobre los precios de 1961 a 1966, y los empresarios accedieron a una posterior extensión del programa. Otros gobiernos europeos impusieron medidas semejantes. Estas políticas se saldaron con «no mucho éxito», a decir de los autores de la autopsia definitiva de este asunto, Ulman y Planagan." Los productores buscaron excepciones amparándose en aumentos excepcionales de los costes. Los esfuerzos por conseguir el apoyo de federaciones de sindicatos en la campaña anti-inflacionaria encontraron resistencia. Un acuerdo- para moderar los salarios de parte de la federación sindical central podía no llegar a extenderse a la población de trabajadores no afiliados a sindicatos. Las negociaciones a nivel de la planta a menudo violaban los límites impuestos por el acuerdo nacional (un fenómeno conocido como deriva de salarios).

Las contradicciones del corporativismo Dada la limitada eficacia de los controles, los gobiernos intentaron fortalecer el pacto social. Los sindicatos recibieron promesas de subidas de los 13 Robert J. Flanagan, David W. Soskice y Lloyd Ulman, Unionism, Bcanomic StabílizaNon, and Incomes Poiicies: European Experience (Washington, DC: Brookings Institution),

cuadro 1-1. 14 Lloyd Ulman y Robert J. Flanagan, Wage Restraint: A Study oflncomes Policy in WesternEurope (Berkeley: University of California Press, 1971).

EUROPA DESDE 1945

pagos de sanidad y desempleo y un aumento de los estipendios de la ~e­ guridad social a cambio de moderación salarial. La financiación de estos programas era un asunto difícil. El gasto público, expresado como porcentaje del producto interior bruto, subió del 38 por ciento en 1967-9 al 46 por ciento en 1974-6. 15 Allí donde las instituciones del corporativismo eran más avanzadas (típicamente, en las democracias europeas menores), su fortalecimiento ayudó a limitar la subida de los costes de empleo y desempleo. Tras la explosión de salarios de 1974-5, los salarios aumentaron lentamente. El estímulo de la demanda (expansión fiscal y una.política monetaria acomodaticia) se combinó con acuerdos con los sindicatos de mantener los salarios por debajo de la inflación, y con aumentos en empleo público, de ser necesario, para contrarrestar el impacto de la primera subida del precio del petróleo por la OPEP sobre el desempleo. En Austria y Suecia, donde las instituciones en cuestión estaban altamente desarrolladas, la moderación salarial en combinación con un aumento del empleo público y un estímulo de la demanda mantuvieron el desempleo en un notablemente bajo 1,7 y2 por ciento de la población activa en 1973·9. En Alemania, donde los sindicatos también moderaron los salarios pero la política macroeconómica fue menos estimulante, el desempleo todavía se mantuvo en promedio por debajo del 3 por ciento durante el período. En Gran Bretaña, Italia y Francia, donde las instituciones corporativístas estaban menos desarrolladas y era más difícil fortalecerlas, las tasas de desempleo fueron de conformidad más altas (como se muestra en el Cuadro 4.7). El precio a pagar fue la inflación, que se aceleró hasta el5 por ciento en Alemania, 6 por ciento en Austria, y 11 por ciento en Suecia. La tasa media de inflación en Europa Occidental se duplicó del 5 por ciento en 1960·73 hasta un 10 por ciento en 1973·9, lo que puso una tensión adicional sobre el consenso que se inclinaba por la moderación salarial. A medida que los salarios comenzaron a subir más rápidamente fue preciso un mayor estímulo de la demanda inflacionaria para contener el desempleo. La inflación se aceleró y se hizo persistente. Incluso allí donde la moderación salarial y el estímulo keyuesiano de la demanda limitaron el aumento del desempleo, no consiguió mantener el crecimiento económico a las tasas históricas. Durante los picos de los ciclos económicos de 1973 y 1979 el producto nacional bruto de Europa Occidental creció sólo la mitad de rápido que durante los dos ciclos ante15

Flanagan et al., Unionism, Economic Stabitization, and incomes Policies.

ECONOMÍA

'43

riores. La producción disminuyó notablemente en 1974 antes de que se consiguiera la moderación de los salarios y comenzaran a sentirse los efectos del estímulo keynesiano; el resultado fue la más grave recesión europea en dos décadas. Las dudas sobre la capacidad de las autoridades de fortalecer el pacto social de la posguerra y responder con políticas contracíclicas hicieron que las expectativas no respondieran de forma estabilizadora; en consecuencia, la inversión cayó más rápidamente de lo que lo había hecho en cualquiera de las recesiones previas dentro de la posguerra." La disminución de la producción, junto con las políticas de las empresas para suavizar el empleo, comportaron un aumento de la productividad laboral más lento que durante el ciclo tipico de posguerra. Y con una producción en crecimiento tan lento, aun la mejorada moderación salarial de la segunda mitad de los años setenta fue insuficiente para producir el aumento de la inversión necesario para devolver el crecimiento de la productividad a los niveles anteriores. La aceleración de la inflación también tuvo como consecuencia que, cuando se produjo una nueva perturbación económica a finales de los

CUADRO

4.7 Desempleo y empleoen variaseconomías europeas,

1973·9 y 1979·198315

País

Austria Bélgica Francia Italia Japón Noruega Países Bajos Reino Unido

(tasa anual media dedesempleo) 1973-9

1979-85

1,7 5,8

3,0 11)6 8,0

4,3 6,5

1,8 1,8

RFA

4,5 1,7 2,9

Suecia Suiza

2,0 0,4

9,0 2,4 2,4

10,3 10,3

6,0 2,7 0,6

Fuente: Scharpf (1991).

16 Andrea Boltho (ed.), TheBuropean Econorny: Growth and Crisis (Oxford: Oxford Uníversity Press, 1982).

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EUROPA DESDE 1945

setenta a causa de la subida de los precios de! petróleo por la OPEP y luego la desinflación monetaria en los Estados Unidos, Reino Unido y Alemania, se hizo más difícil aplicar la misma y ya sobada fórmula. Después de haber mantenido los salarios por debajo de la inflación, los sindicatos se mostraban reacios a hacerlo nuevamente. Habiendo aumentado ya el empleo público significativamente como respuesta a la recesión anterior, las cargas presupuestarias habían crecido, dejando menos espacio para volver a realizar esta maniobra. La cooperación social demócrata-keynesiana que había contenido el desempleo en Europa durante los setenta resultó imposible de replicar. Con gobiernos incapaces de fortalecerlo, el modelo comenzó a resquebrajarse. Para mediados de los ochenta el corporativismo comenzaba su retirada, más o menos rápidamente según el país. Al no poseer un mercado laboral altamente descentralizado como los Estados Unidos ni acuerdos altamente concertados como en los años anteriores, a los países europeos les resultó cada vez más difícil erigir una respuesta coordinada para las presiones recesionistas. Entre 1973-9 y 1979-85 las tasas de desempleo en Europa aumentaron nuevamente en un 50 por ciento, y en algunos países, como en Alemania y los Países Bajos, llegaron a doblarse. Además, las dificultades que posteriormente atravesó el continente fueron creadas, o al menos agravadas, por estos esfuerzos por utilizar el estado del bienestar para reforzar el contrato social. Los costes laborales no salariales se dispararon a medida que los gobiernos desplazaron la carga de la financiación de los beneficios sociales hacia los empresarios, lo que hizo a las empresas reacias a contratar y socavó su posición competitiva internacional. La tendencia hacia sectores públicos congestionados se originó en este período. Los generosos subsidios por desempleo que protegieron a los parados de la presión de buscar empleo se originaron en estos años. Las políticas que permitían a los trabajadores reclamar subsidios por invalidez libremente y recibir una compensación, impuestos deducidos, del 90 por ciento de sus ingresos anteriores de forma casi indefinida fueron producto de esta década. La conjunción de estos factores dio como resultado un mercado laboral europeo menos flexible que en el pasado y menos flexible que el de sus competidores internacionales. Y los destinatarios de esta generosidad del gobierno pronto se convirtieron en formidables oponentes de quienquiera que buscara la reforma. Por último, el aumento del gasto público condujo a la acumulación de altos niveles de deuda pública. Para mediados de los ochenta los crecientes problemas de deuda condujeron a una reducción de gastos fiscales y a

ECONOMÍA

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la reforma radical del sector público en Dinamarca e Irlanda. En el resto de Europa condujo a una prolongada crisis fiscal con la que todavía luchan los gobiernos.

Retirada en el regionalismo La volatilidad de la economía global prestó un empuje adiciona! a! proceso de integración europea, ya que los gobiernos europeos procuraron crear para sí un oasis de estabilidad. Este deseo apuntaló el apoyo a la adhesión a la CEE en el Reino Unido, intensificando de paso la presión sobre Irlanda y Dinamarca para seguir el mismo camino. La primera ampliación de la Comunidad para englobar estos países se completó en 1973. El siguiente reto fue afrontar e! problema de la volatilidad de las tasas de cambio producida por el derrumbe de Bretton Woods. Las fluctuaciones de moneda amenazaban no sólo con excitar las expectativas inflacionarias sino también poner en peligro la Política Agraria Común (PAe) que proporcionaba e! cemento político para sostener la CEE. Conforme a las disposiciones del PAC se establecieron precios en apoyo de la moneda nacional para una serie de productos agrícolas en cada uno de los estados miembros. Las fluctuaciones de las tasas de cambio perturbaban la relación entre estos precios en diferentes países y de ahí el funcionamiento del programa. De forma más general, existía miedo a que unas fluctuaciones de las tasas de cambio dieran fuerza a las demandas de protección frente a las importaciones en países con monedas temporalmente sobrevaluadas, minando así el Mercado Común. La respuesta de Europa fue la «Serpiente monetaria», adoptada de resultas del Acuerdo Smithsoniano de diciembre de 1971, que permitía una gran ampliación de los márgenes de cambio de las monedas frente al dólar. Los países participantes en la Serpiente acordaron mantener sus tasas de cambio bilaterales dentro de unos estrechos márgenes y establecieron instrumentos de financiación a corto y muy corto plazo para la extensión de créditos entre dos países miembros. Desgraciadamente, su deseo de estabilidad de las tasas de cambio no vino acompañado de una convergencia significativa de sus políticas monetarias y fiscales. Esto no debe sorprender, dado el enormemente variable impacto que tuvieron las sacudidas de los precios del petróleo y de los artículos comerciales de mediados de los años setenta y las visiones divergentes sobre la adecuación de una política acomodaticia como respuesta. Los países que siguieron políticas relati-

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vamente inflacionarias se salieron repetidamente de la Serpiente. El Reino Unido fue el primero en salirse, el 23 de junio de 1972. Dinamarca se retiró una semana después para retornar en octubre. Italia se retiró en 1973. Francia se vio forzada a flotar en enero de 1974 antes de volver a unirse a mediados de 1975 y separarse de nuevo en marzo del año siguiente. Suecia se retiró en 1977, Noruega en 1978. Sólo Alemania y los países del Benelux se mantuvieron siempre asociados. Este desorden era desalentador. Además, un acuerdo que no lograba estabilizar el franco francés contra el marco alemán no parecía viable a largo plazo. Las economías alemana y francesa estaban en el centro de la Comunidad Europea. Y el deseo de unir los dos países políticamente además de económicamente seguía siendo una de las piezas centrales del proyecto integracionista. La respuesta del presidente francés Valéry Giscard D'Estaing y el canciller alemán Helmut Schmidt fue la propuesta de creación de una nueva estructura, que se materializó en 1979 como el Sistema Monetario Europeo (5ME). El 5ME era una versión mejor dotada de la Serpiente, que se hacía eco de las lecciones aprendidas durante el funcionamiento de su predecesor. Se ampliaron los instrumentos financieros a corto y muy corto plazo. Si bien los participantes seguían estando obligados a mantener sus monedas dentro de unos estrechos márgenes de fluctuación, se permitía ahora la devaluación y revaluación como mecanismo para evitar dificultades terminales como las que habían llevado a Francia a retirarse de la Serpiente. Además, se permitía a los gobiernos retener el control sobre los capitales para protegerse de flujos desestabilizadores de capital. Ninguno de los miembros fundadores del 5ME (ocho de los nueve países miembros de la CE, con la sola excepción del Reino Unido) se vio forzado a retirarse durante los años ochenta, en marcado contraste con la experiencia previa con la Serpiente. En parte esto reflejaba la generalidad de los controles, que se habían estrechado a fmales de los setenta y ahora ofrecían a países como Francia e Italia más espacio de maniobra. En parte reflejaba la voluntad de los gobiernos a los reajustes: hubo reajustes del 5ME en septiembre y noviembre de 1979, marzo y octubre de 1981, febrero Yjunio de 1982, y marzo de 1983. La elección de un gobierno socialista bajo el liderazgo de Prancois Mitterrand en 1981 llevó a Francia a adoptar políticas monetarias y fiscales expansionistas que aumentaron considerablemente las tensiones en el SME, pero las repercusiones quedaron limitadas a algunos reajustes en 1981, 1982 Y1983, Yno llevaron a la retirada de Francia del sistema.

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Con todo, la pobre coordinación de las políticas macroeconómicas ponía a prueba el SME. Además, las iniciativas monetarias y fiscales unilaterales como las de los socialistas franceses resultaron ser ineficaces a la hora de alcanzar su objetivo de aumentar el empleo, dada la insuficiencia de la moderación salarial y la fuga de capital que provocaban. Con el tiempo, esto nevó incluso a los gobiernos socialistas a abandonar las iniciativas unilaterales. Con ello, se consiguió una mejor armonización de la inflación y los tipos de interés. El recurso a los reajustes se hizo cada vez menos frecuente. Ahora podían relajarse los controles más restrictivos sobre el capital.

Aumento del desempleo y respuesta integracionista Por gratificante que fuera, el logro de la estabilidad monetaria no bastaba para remediar el problema del desempleo, que para mediados de los ochenta se extendía como una sombra por toda Europa. Después de subir a principios de los ochenta, las tasas de desempleo no daban muestra alguna de una tendencia a la baja. En la segunda mitad de la década el diagnóstico del problema parecía claro: salarios inadecuadamente flexibles, normativas laborales excesivamente rígidas y costes laborales no salariales demasiado altos. Para los empresarios el problema era cómo eliminar estas rigideces; para los sindicatos, cómo evitar el dumping social (recortes competitivos de los salarios y las normativas laborales destinados a importar puestos de trabajo y exportar desempleo a los vecinos europeos de cada uno), especialmente después de que el gobierno de Mrs Thatcher lograra recortar el poder de los sindicatos británicos y reformar el mercado laboral del país en línea con el estadounidense. Una generación atrás, cuando el conflicto era más nacional que de clases, los líderes políticos habían buscado la solución en la integración europea. La crisis del desempleo suscitaba ahora la misma respuesta. Una integración más profunda -que añadiera el libre movimiento de capital y mano de obra a la ya existente unión aduanera- podía crear una zona económica unificada tan grade como los Estados Unidos de América que permitiera a los productores explotar economías de escala y alcance y competir internacionalmente. La armonización de las estructuras regulativas simplificaría la práctica de los negocios. La eliminación de la excesiva regulación y de ayudas estatales y subsidios abusivos, que habría de conseguirse capacitando a la Comisión Europea para desautorizar los

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EUROPA DESDE 1945

obstáculos injustos a la competencia intraeuropea, serviría para reforzar la competitividad internacional de Europa. Para que este pacto fuera aceptado por los trabajadores, era necesario asociar a esta más profunda integración una «carta social europea» que instara a los países europeos a mantener unas condiciones laborales aceptables y a evitar el dumping social. Un paso importante en esta dirección fue el Acta Única Europea (AUE) de 1986, por la que los países signatarios acordaron la creación de un mercado único, libre de barreras internas al comercio, para no más tarde de 1992. El año 1986 trajo consigo también la segunda ampliación de la Comunidad, que pasó a incluir a Grecia, Portugal y España, un evento que se puede interpretar como una respuesta a los mismos imperativos. El Tratado de Maastricht, resultado de una serie de negociaciones intergubernamentales durante 1990-1 y ratificado por los estados miembros durante el año 1992, fue el siguiente paso en este proceso. El tratado contenía un «capítulo social» que garantizaba la protección laboral frente al dumping social; en cierto sentido, era la otra mitad del acuerdo que había permitido la adopción del AUE. Mrs Thatcher, que ya había reformado el mercado laboral del Reino Unido según el patrón norteamericano, obtuvo dispensa de esta condición. En el núcleo del tratado estaba el compromiso de la CE de alcanzar la unión monetaria (una política monetaria común, un Banco Central Europeo y una moneda única) antes de que finalizara la década. También este acuerdo nació del AUE. Un aspecto integral de la creación de un mercado interno integrado era la eliminación de los controles sobre el capital. Pero la eliminación de los controles dejaba el SME en una condición más frágil que antes. Los países quedaban expuestos de forma más directa a flujos de capital desestabilizadores. Los reajustes periódicos que habían aliviado la presión y restablecido el equilibrio en el SME eran ahora más difíciles de aplicar, puesto que la más mínima indicación de que se barajaba la idea de una devaluación podía provocar una salida masiva de capitales. Por consiguiente, a partir de 1987 dejaron de realizarse reajustes en las monedas del SME. Pero había buenas razones para dudar de la sostenibilidad de esta situación. Uno de los principios básicos de la economía internacional es la «profana trinidad», es decir, la incompatibilidad de tipos de cambio fijos, movilidad internacional de capitales e independencia monetaria. Ahora que se había restablecido la movilidad de capitales, los gobiernos europeos tenían que elegir entre tipos de cambio fijos y políticas monetarias independientes. Y la única manera creíble de renunciar a la independencia monetaria era dando el salto completo hacia la moneda única. Para los

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países europeos, fuera de Alemania, que ya se veían obligados a seguir al Bundesbank, cuyas credenciales anti-inflacionarias le permitían marcar el tono de la política monetaria de toda Europa, esta estrategia tenía la ventaja adicional de poder recuperar algo del control sobre sus destinos monetarios. La amenazadora alternativa era una volatilidad de las tasas de cambio tal que podía llegar a poner en peligro el apoyo para el mercado único. Los apóstoles de la integración tenían en mente un suave vuelo de planeo hacia la unión monetaria. No esperaban la turbulencia que pronto encontraron. En particular, no anticiparon el colapso de los sistemas económicos y políticos centralmente planificados y controlados de la Europa del Este y la Unión Soviética ni sus implicaciones para sus propias ambiciones integracionistas.

El crisol de la integración El país de Europa Occidental donde el impacto de los acontecimientos de la Europa del Este fue más profundo fue Alemania, donde ni la geografía ni las barreras artificiales como el Telón pudieron frenar la inmigracíón desde la República Democrática a la República Federal. El canciller de la Alemania Occidental, Helmut Kohl, nunca temeroso de dar un salto, respondió con la propuesta de la reunificación completa e inmediata de las dos Alemanias. La reunificación respondía a la creencia, profundamente enraizada en Alemania, de la artificialidad de la división del país -y de toda Europa- tras la guerra. La debilitada Unión Soviética, preocupada principalmente por obtener la aceptación de la OTAN de sus fronteras occidentales y desesperada por obtener ayuda internacional, no estaba en posición de objetar. La unificación de las dos Alemanias bajo la bandera de la República Federal-con una sola moneda (el marco alemán) y un único sistema político- no sanó automáticamente todos los males sociales y económicos. El desempleo y los fracasos empresariales aumentaron a medida que los bienes de consumo producidos en el Este eran desplazados de las estanterías de los comercios por las marcas occidentales. En 1991 el nuevo Lánder comprendía el 20 por ciento de la fuerza laboral combinada de la Alemania reunificada, pero menos del 7 por ciento de su PNB; la productividad laboral media computada de este modo era tres veces superior en la Alemania Occidental. Se mantuvo asimismo una fuerte incentivo para la

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emigración de este a oeste, un hecho mal recibido en los confortables recintos de la Alemania occidental. Además, la mano de obra barata del Este suponía una amenaza para los sindicatos, que temían un mezzogiorno de salarios bajos que redujera su poder de negociación. La respuesta del gobierno de Bonn fue aceptar las demandas sindicales de que su poder negociador fuera extendido a los nuevos estados del Este y que los salarios de los nuevos estados fueran aupados hasta los niveles de la Alemania Occidental. Proporcionó además transferencias fiscales a los nuevos estados para mantener a los residentes en sus hogares y para elevar la infraestructura física y social, así como la productividad, hasta los niveles occidentales. Las transferencias hacia el nuevo Lander alcanzaron casi dos tercios del PIB de estos estados en 1992 y 1993, unos niveles extraordinariamente altos bajo cualquier criterio. En cierto sentido, la política de salarios altos hizo estas transferencias inevitables en la medida que aumentó los costes laborales y agravó el problema del desempleo transicional. Las transferencias se tradujeron en déficit, dada la renuencia de los alemanes occidentales a pagar más impuestos. Los déficit se tradujeron en tipos de interés más altos, dada la renuencia del Bundesbank a ejercer una política monetaria acomodaticia, no sólo en Alemania sino en toda Europa (como los tipos de interés de los distintos países fluctuaban al unísono a caballo de los tipos de cambios fijos del SME, la presión al alza de los tipos de interés fue un fenómeno paneuropeo). Y estos niveles más altos de los tipos de interés no hicieron sino agravar el desempleo en todo el continente. Estas condiciones conforman el telón de fondo de la crisis que trastornó el progreso del proyecto de unión monetaria de Europa durante el verano de 1992. El Tratado de Maastricht requeria de los países que desearan reunir las condiciones para la unión monetaria que mantuvieran sus tipos de interés dentro de los estrechos márgenes del SME y que adoptaran políticas de austeridad presupuestaria. Pero cuanto más aumentaba el desempleo, más dudaban los gobiernos en soportar los costes de la austeridad en el presente a cambio de las recompensas de la unión monetaria en el futuro. Varios de los países interesados, entre los que destaca Italia, ya sufrían de una competitividad inadecuada, tras fracasar en sus intentos de rebajar sus tasas de inflación hasta los niveles alemanes. Ahora sus bancos centrales se veían forzados a subir gradualmente los tipos de interés para defender sus monedas contra los especuladores que apostaban por su devaluación. Y la subida de los tipos de interés agravaba el desempleo, lo que creaba nuevas dudas sobre si los gobiernos debían mante-

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nerse en curso, lo que requeriría unos tipos de interés aún más altos para protegerse de los especuladores. El rechazo por parte de Dinamarca del Tratado de Maastricht en un referéndum el 2 de junio de 1992 fue la chispa que encendió esta mezcla combustible. Planteó la posibilidad de que la unión monetaria no llegara a alcanzarse, en cuyo caso desaparecería el incentivo que llevaba a los gobiernos a perseguir unas rígidas políticas fiscales y monetarias antiinflacionarias. Ante la expectativa de que países como Italia o el Reino Unido respondieran rebajando los tipos de interés y permitiendo que se depreciaran sus monedas, los especuladores se abalanzaron. A mediados de septiembre Italia y el Reino Unido ya se habían salido del SME. España, Portugal e Irlanda se vieron forzados a devaluar, en algunos casos repetidamente. A medida que la crisis se prolongaba hasta la primavera y verano de 1993, incluso el franco francés, una de las monedas clave en el centro del SME, se vio atacada. La crisis se resolvió la última semana de julio. Durante el último fin de semana del mes, bajo intensa presión, los ministros y los bancos centrales acordaron ampliar las bandas del SME de 2 1/4 al15 por ciento. Ahora que los tipos de interés podían fluctuar más ampliamente, haciendo de la especulación monetaria una apuesta más incierta, los especuladores se retiraron a la sombra. Tras el escudo de las bandas anchas los mercados financieros europeos se normalizaron. Estimuladas por la recuperación de la economía de los EE.UU. tras su propia recesión post-guerra fría, las economías europeas comenzaron también a recuperarse. La unificación monetaria volvió a su cauce. Los gobiernos comenzaron a avanzar hacia el cumplimiento de los requisitos de Maastricht de recortar la deuda y déficit del sector público para acceder a la unión monetaria, si bien algunos países dieron pasos más creíbles que otros: los gobiernos de los PaísesBajos, Suecia, y Finlandia (los países escandinavos, junto con Austria, se habían unido a la Comunidad Europea, ahora Unión Europea, en la tercera ampliación, en 1995) hicieron serios esfuerzos por reducir el gasto público, mientras que Italia y Francia se limitaron a dar algunos pasos más superficiales. Entretanto el desempleo mostraba muy pocas tendencias a la baja. Todavía en 1997 las tasas de desempleo se mantenían por encima del 10 por ciento, un orden de magnitud más altas que en la edad de oro de los años sesenta y más del doble de las tasas de los Estados Unidos. Con el declive del corporativismo, la herencia de los sindicatos fuertes y los estados del bienestar altamente desarrollados pasaron a traducirse principalmente en

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costes salariales altos, normativas laborales rígidas y fuertes costes no salariales. Aunque los salarios altos proporcionaban a los sindicatos un buen incentivo para aumentar la productividad al ritmo de los costes, este proceso tenia límites. Con costes laborales bajos que estimulaban la demanda de trabajo en los Estados Unidos, la economía de este país añadía tantos puestos de trabajo en un mes como Europa en un año. Esto creaba una creciente conciencia de la necesidad de recortar los costes de contratación y despido para hacer el mercado laboral europeo más flexible. Pero si bien el recorte de los costes de despido permitía a las empresas despedir a los trabajadores superfluos, las empresas seguían mostrándose reacias a contratar mientras la reforma fuera incompleta. Aunque el recorte de los déficit presupuestarios redujo la carga sobre el sector privado, los tipos de interés no dieron muestras a la baja mientras la permanencia de estos recortes estuviera en duda, y en consecuencia el estímulo sobre el empleo fue modesto. Tras haberse desplazado a medio camino del mercado laboral y fiscal, los gobiernos europeos se encontraron atrapados entre las dos riberas del río, en peligro de ser arrastrados por la corriente. Alemania pidió la consolidación fiscal de sus socios potenciales en la unión monetaria basándose en la teoría de que los presupuestos equilibrados contenían las presiones inflacionarias. Pero la consolidación fiscal significaba dolorosos recortes del gasto público y) en la medida que se hacía a medias) hizo poco para inspirar confianza y reducir el desempleo. Por cada europeo para el que Maastricht significaba estabilidad política y financiera había otro que los asociaba con el desempleo.

El derrumbe de la planificación central Las últimas décadas del siglo xx no estuvieron marcadas por crecientes dificultades únicamente en Europa Occidental. Las contradicciones de la planificación central eran manifiestas desde hacía largo tiempo. El crecimiento de la producción material había bajado entre los años cincuenta y sesenta en respuesta más a una bajada de la tasa de crecimiento de la productividad que a una bajada de las tasas de crecimiento de las entradas. La estrategia del crecimiento extensivo consistente en arrojar más capital al problema topó con rendimientos decrecientes. Entre 1971-5 y 1975-80 la relación entre incremento de capital y producción (la fracción adicional de la renta nacional dedicada a inversión necesaria para producir un pun-

ECONOMÍA

153

to porcentual adicional de crecimiento) aumentó en todos y cada uno de los países de Europa del Este para los que disponemos de datos. Las economías de planificación central se quebrantaron por completo a finales de los ochenta. En lugar de crecer, la producción disminuyó. Con una economía incapaz de satisfacer la demanda de bienes) la aquiescencia política dio paso a la desafección y la revuelta) precipitando así el derrumbe del bloque soviético) la democratización y los primeros pasos tímidos hacia una reforma orientada al mercado en 1990. Las limitaciones de la planificación central hada tiempo que estaban claras, en especial la dificultad de formular un plan que tomara apropiadamente en cuenta la compleja funcionalidad interna de la moderna economía industrial y la dificultad de recabar esfuerzo en un sistema que proporcionaba pocos incentivos pecuniarios por los resultados económicos. Pero estas limitaciones se hicieron más patentes en los años setenta y ochenta a medida que las avanzadas economías occidentales evolucionaban desde la manufactura hacia los servicios) y desde las corporaciones controladas jerárquicamente y las cadenas de montaje al estilo Ford hacia la organización descentralizada y la especialización flexible que el desarrollo de las nuevas tecnologías de la información había hecho posible. Las tecnologías que facilitaban la libre circulación de información eran precisamente lo que los regímenes dictatoriales de la Europa del Este estaban especialmente incentivados para reprimir. Y el control jerárquico era todo lo que los planificadores sabían hacer. El misterio es por qué unas dificultades ya aparentes en Europa del Este de los años cincuenta y cada vez más patentes en los sesenta tardaron veinte años en culminar en unas condiciones de crisis. En otras palabras, ¿cómo se consiguió mantener el crecimiento durante los años setenta y hasta los ochenta si los rendimientos fáciles de la estrategia de crecimiento extensivo ya se habían agotado? Parte de la respuesta pudiera radicar en que buena parte del crecimiento registrado durante este período era en realidad un artefacto estadístico. Simplemente, los números estaban amañados. Además) los gobiernos de Europa del Este consumieron unos recursos irremplazables, a los que no dieron ningún valor, en la producción de bienes industriales y agrícolas. Las plantas químicas y siderúrgicas contaminaron el medio ambiente hasta niveles que nunca se habrían permitido en Europa Occidental) donde la democracia hacía responsables en último término a los líderes políticos. En el Este) entretanto, la producción venía empujada por unos niveles de contaminación que causaban graves problemas de salud en los residentes -un proceso que no podía prolongarse indefinidamente.

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EUROPA DESDE 1945

En la medida que persistía el crecimiento, la Europa del Este se lo debía a Occidente. Con la liberalización de los mercados financieros de la Europa Occidental y los Estados Unidos y la necesidad de reciclar petrodólares tras la primera sacudida de precios de la OPEP,los bancos de inversión occidentales buscaron nuevas salidas para su liquidez en el extranjero. Las encontraron en la Europa del Este. Los préstamos acumulados de la región ascendieron de 11.000 millones de dólares en 1972 a casi 70.000 millones de dólares a finales de los setenta. El capital extranjero era esencial para sostener la estrategia de crecimiento extensivo; sin él, el consumo habría quedado estrujado aún más gravemente, lo que habría hecho necesario reducir la inversión para sofocar los incipientes disturbios. La obtención de préstamos del extranjero tenía la ventaja adicional de proporcionar acceso a los equipos y tecnología occidentales. Las importaciones de bienes capitales y licencias de tecnología eran directamente proporcionales al volumen de préstamos extranjeros, puesto que los exportadores de Europa del Este tenían una capacidad bastante limitada para penetrar en los mercados occidentales y obtener beneficios adicionales. Se obtuvieron licencias de nuevas tecnologías desarrolladas en el Oeste para la producción siderúrgica y química, y algunos países permitieron la participación de compañías occidentales en el desarrollo de plantas de producción. La fracción de las importaciones de maquinaria desde el Oeste con respecto a las importaciones totales aumentó de menos del 30 por ciento a mediados de los sesenta a casi el 40 por ciento en la segnnda mitad de los años setenta. ¡, Allí donde la capacidad de producción de electricidad iba a la zaga del crecimiento de la producción industrial, los países importaron el equipo necesario para modernizar este sector. Los países que exportaban bienes agrícolas (como Hungría) importaron equipamiento agrícola-ganadero. Allí donde la producción de telas, confección y piel era importante, se importó maquinaria para estos sectores. No resulta difícil ver cómo estas formas de asistencia occidental ayudaron a sostener el sistema de Europa del Este, y cómo el recorte de los préstamos cuando llegó la crisis de la deuda a principios de los ochenta agravó tan seriamente las dificultades económicas del Este. El único misterio es por qué los bancos occidentales se mostraron tan entusiastas durante tanto tiempo. 17 Datos para el Comecon seis, de A. koves, The CMEA Coururies in the WorldEconomy (Budapest: Akademia¡ Kiado, 1985), 84, citado en Derek H. Aldcroft y Steven Morewood, Economic Change in Bastern Burope since 1918 (Londres: Routledge, 1995), 162.

ECONOMÍA

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La reanudación de las reformas graduales ayudó también a sostener la economía planificada mediante la eliminación de sus ineficiencias más evidentes. En contraste con las reformas anteriores, dirigidas principalmente a aumentar la eficiencia de la planificación, la reforma de los ochenta injertó en la economía de mando elementos del sistema de mercado. Así, se permitió que un número limitado de precios, especialmente en el sector agrario, respondieran al balance de oferta y demanda. En algunos casos, se permitió a miembros de cooperativas agrícolas gestionar sus propias granjas. En la Alemania Oriental los Kombinate recibieron una mayor autonomía. En países como Polonia y Hungría se permitió a los productores que se quedaran con parte de sus recibos en divisas para financiar importaciones de entradas intermedias y bienes capitales. En Hungría se eliminó el monopolio del banco central sobre los créditos y se autorizó a las empresas a concederse créditos comerciales entre sí y a individnos. En Europa Oriental, como en cualquier otro lugar, la libertad económica y la represión política resultaron ser a la larga incompatibles. No era factible ofrecer a los residentes una libertad cada vez mayor para decidir cómo y dónde trabajar y al mismo tiempo limitar severamente su libertad de expresión. A medida que los individuos tomaban cada vez más libremente decisiones sobre el lugar y la forma de producción, aumentaba la diseminación de materiales disidentes. Al tiempo que en la Unión Soviética se desplegaban la perestroika (reestructuración) y la glasnost (apertura), germinaba en el resto de Europa del Este la liberalización política a partir de la semilla de la liberalización económica. Con una Unión Soviética que no estaba en posición alguna de intervenir como lo había hecho en Hungría y Checoslovaquia en el pasado, no quedaba ninguna fuerza externa que impidiera que una cosa llevara a la otra. La consecuencia última de la liberalización política fue nada menos que el derrumbe de la planificación central. Mientras la Stasi fuera una presencia amenazadora en Alemania Oriental y la policía secreta fuera una fuerza a tener en cuenta en toda la región, todavía era posible forzar a los trabajadores por medio de la intimidación. Con el aumento de los desafíos a la represión política, la intimidación como fuerza motivadora desapareció, y la ausencia de incentivos positivos se tradujo en desastre. En Alemania Oriental, donde el gobierno dependía desde hacía tiempo de la intimidación de la policía secreta, 1987 fue un mal año para el crecimiento, pero 1988 fue peor, y 1989 fue un desastre, el peor en casi tres décadas. Tras la caída del Muro era poca la presencia policial efectiva que

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EUROPA DESDE 1945

impidiera a los trabajadores llevarse maquinaria y herramientas. Con la liberalización política la contradicción central del socialismo de estado se hizo evidente: la propiedad que oficialmente pertenecía a todos en la práctica no pertenecía a nadie. Nadie tenia el incentivo para protegerla.

ECONOMÍA

CUADRO 4.8

'57

Liberalización en paisespost-comunistas (índice del Banco Mundial,

salvo donde se indique) País y clasificación

Nivel

Añode reformas másintensas

previo

Cambio durante elañode másintensas reformas"

Cambio durantelos dosaños siguientes'

Nivel

1994

1995

1992 1991 1990 1991

0,24 0,16 0,24 0,16

0,42 0,63 0,44 0,63

0,04 0,07 0,14 0,11

0.70 0,86 0,86 0,90

2,6 3,4 3,4 3,6

1991 1990

0.19 0,34

0,43 0,23

0,04 0,21

0,70 0.86

2.6 3,6

1990

0.00

0,22

0,23

0,71

2,6

1990 1990

0,41 0,41

0,21 0,21

0,10 0,06

0,86 0,78

2.9 2,7

1990

0,41

0,21

0,16

0,82

3,3

Dificultades de la transición Nosocialistas

La transición de la Europa del Este hacia el mercado fue cualquier cosa menos suave. Entre 1990 y 1992 la producción cayó en picado. La caída del PIB varió de un país a otro, desde el 18 por ciento en Hungría y Polonia a más del 30 por ciento en Bulgaria y Rumanía. La transición de una economía planificada a una de mercado comportaba la reasignación de recursos de la producción de capital a los bienes de consumo. Comportaba desplazar los recursos de la industria a los servicios. A corto plazo resultaba más fácil recortar la producción de la industria pesada simplemente retirando los subsidios estatales que improvisar nuevas industrias de bienes de consumo y sectores de servicios. Por todas estas razones no puede sorprender que la producción cayera. La Europa Occidental había afrontado el mismo reto tras la Segunda Guerra Mundial -reducir la industria pesada y reasignar recursos a la producción de bienes de consumo y servicios- pero había conseguido superar la prueba sin pasar por una recesión de posguerra. Una de las diferencias, volviendo sobre nuestra anterior discusión, fue el Plan Marshall, que apuntaló la estabilidad política y la reforma económica en Europa Occidental y alentó la reconstrucción del mercado europeo. En los años noventa no existia un Plan Marchall para la Europa del Este. En lugar de ser reconstruido, el comercio en la Europa del Este se derrumbó con la desintegración del Comecon y de la Unión Soviética. Este último acontecimiento acabó con la última fuente residual de demanda de maquinaria militar y bienes producidos por la industria pesada de la región. Por encima de todo, una reforma que había sido concertada y completa en los años cuarenta era gradual y vacilante en los noventa. La eliminación de controles sobre unos precios pero no sobre otros implicaba que los sectores que producían bienes cuyos precios permanecían controlados no alcanzaban a comprar las materias y bienes de producción cada vez más caros del resto de la economía. El recorte de unos subsidios estatales pero no de otros (en particular los concedidos a la políticamente poderosa industria pesada) permitía a la economía continuar produciendo

Reformas radicales Albania Eslovaquia Polonia República Checa

Reforma gradual Bulgaria Hungría Ex-comunistas

Con democratización Rumanía

Antigua Yugoslavia Croacia Macedonia Otros Eslovenia

Notas: El índice del Banco Mundial es una media ponderada de cambio de O a 1 que toma en cuenta tres dimensiones: precios internos, mercados exteriores y entrada del sector privado; no incluye el nivelde inflación. El índice ÉBRDse utiliza únicamente en la última columna. • Diferenciaen los nivelesde los índices.

Fuente: Anders Aslund, Peter Boone y Simon Iohnson, How re Stabilize: Lessons from the Post-Communist Countries, BrookingsPaperson Economic Activity1 (Washington,De: BrookingsInstitution, 1996),217-314.

bienes cuyo coste en términos de recursos superaba a su valor de mercado, lo que se traducía en una sangría continua del presupuesto del gobierno. Por último, varias limitaciones políticas y técnicas impedían la rápida privatización de las empresas. La privatización requería planificación y ejecución, lo cual llevaba tiempo. (Ceder la propiedad de las

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EUROPA DESDE 1945

4.9 Descenso de laproducción en paises post-comunistas (índice del Banco Mundial, salvo donde se indique)

CUADRO

País yclasificación

Año de reformas más intensas

Cambio desde 1989 hasta elañode demás intensas reformas"

Cambio durante elaño demás intensas reformas"

Nivel dos años mástarde

1992 1991 1990 1991

-35,0 -2,5

-7,2 -14,5 -11,6 -14,2

1991 1990

-9,1

Nivel Afmales de1994

A finales de1995

72,1 74,3 84,3 78,6

72,1 77,9 91,9 80,7

77,7 81,4 97,4 83,8

-11,7 -3,5

72,3 82,5

73,3 83,5

74,8 84,2

1990

-5,6

75,7

78,6

81,9

1990 1990

-8,5

67,8

66,2

68,5

1990

-3,4

No socialistas

Reformas radicales Albania Eslovaquia Polonia República Checa

-1,0

Reforma gradual Bulgaria Hungría Ex-comunistas

Con democratización Rumanía

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rios, Y éstos a su vez en presión sobre el banco central por dinero para financiación e inflación, lo que desanimaba la inversión exterior. En la práctica, ningún país siguió una estrategia de «bigbang» de liberalización instantánea. En toda la Europa del Este la eliminación de los controles sobre los precios, la privatización de empresas y la consolidación fiscal se realizó de forma graduaL Aun así, se dio una considerable variación en la velocidad y el alcance de las reformas, siendo Polonia la más rápida y Bulgaria la más lenta. Allí donde los subsidios estatales se retiraron más rápidamente, no hubo manera de impedir que la producción se precipitara en caída libre. Pero la reforma rápida también estableció las precondiciones para una rápida recuperación. Para 1995 la producción prácticamente se había recuperado hasta los niveles de 1989 en Hungría, Polonia y Eslovenia, tres de las antiguas economías planificadas de Europa del Este donde la liberalización había sido más rápida." Económicamente, la reforma radical concentró los costes al principio (lo que adoptó la forma de una recesión particularmente virulenta), pero luego los países que la realizaron obtuvieron dividendos saneados (en forma de una recuperación singularmente rápida). La cuestión era si el baño frío de la transición radical, por muy tonificante que fuera para la economía, podía provocar una reacción popular contra las reformas y obligar a deshacer el camino andado.

Antigua Yugoslavia Croada Macedonia

Retrospectiva y perspectiva

Otros Eslovenia

88,5

92,9

Notas: La producción es un índice de GDP. 1989 = 100. o Cambio en los niveles de porcentaje.

Fuente: Aslund y cok, How to Stabilize: Lesson from Post-CommunistCountries.

empresas públicas a la gerencia y los trabajadores, como se había hecho en mayor medida en muchas antiguas repúblicas soviéticas, era más rápido, pero amenazaba con alentar el despojo de activos y crear una reacción populista contra la reforma.) Mientras una empresa siguiera siendo propiedad del estado, los administradores tenían pocos incentivos para obtener beneficios y evitar pérdidas. Esto se traducía en déficit presupuesta-

En prácticamente todos los sentidos económicos, la Europa de hoy no podía parecerse menos a la Europa de después de la Segunda Guerra Mundial. Tras la guerra su economía se basaba en la industria pesada, en fuertes entradas de inversión fija, y en una reserva de tecnología todavía no explotada. Hoy Europa es una economía de salarios altos que produce bienes y servicios tecnológica y organizativamente sofisticados utilizando productos y procesos de desarrollo propio. Tras la guerra la economía europea estaba dividida en economías nacionales cerradas y escindida por una fractura Este-Oeste. Hoy Europa ha dado un gran paso hacia el esta18 Según las medidas de Marthe de Melo, Cevdet Denízer y Alan Gelb,FromPlanto Market: Patterns o[ Transition, Policy Research Working Paper 1564 (Washington, DC: World

Bank,1996).

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blecimiento de un auténtico mercado único. Con el derrumbe del bloque soviético, la divisoria Este-Oeste ha desaparecido, y los países de Europa Central y del Este intentan emular los sistemas económicos de sus vecinos occidentales y persiguen la admisión en la Unión Europea. Tras la Segunda Guerra Mundial los gobiernos perseguían estrategias económicas nacionales que implicaban la manipulación de los mercados y la dependencia de una estrecha colaboración entre los sindicatos y las asociaciones patronales. Hoy el sistema de mercado se ha librado de las ataduras que lo aprisionaban a su salida de la guerra) rebajando la influencia tanto de los gobiernos como de los entes sociales. En un mundo de libres finanzas, donde la salida de capital es barata, a los países de Europa y de todo el mundo les resulta cada vez más difícil recurrir a la amplia regulación y a políticas keynesianas de estabilización para gestionar y manipular el mercado. El continente ha respondido adoptando políticas más condescendientes con el mercado como las de los Estados Unidos y del Reino Unido, pero al mismo tiempo confiriendo más autoridad a la VE con la esperanza de que una entidad transnacional más grande pueda recapturar algún control sobre el mercado. Como esta historia deja bien claro, un poderoso conjunto de dinámicas internas impulsó el desarrollo de una economía europea durante la segunda mitad del siglo xx. Por su naturaleza, el crecimiento extensivo no podía continuar indefinidamente. Llegados los años setenta, este proceso se había agotado tanto en Europa Occidental como Oriental, y surgieron incentivos para cambiar a un crecimiento intensivo. En Europa Occidental, donde ya existía una economía de mercado, esta transición se navegó con éxito, aunque no sin una disminución secular de las tasas de crecimiento. En el Este, donde no había incentivos, la incapacidad para responder a los imperativos del crecimiento intensivo condujo a nada menos que al derrumbe de la planificación central y a la reintegración de la región en la economía de Europa Occidental. Una segunda fuente de dinámica interna nació del convenio social de la posguerra por el cual los trabajadores accedieron a posponer aumentos salariales a cambio de que los empresarios reinvirtieran los beneficios en la empresa. A medida que los mercados laborales europeos se tornaban más tensos durante los años sesenta y setenta, se hada cada vez más difícil mantener la aquiescencia de los trabajadores. El aumento del consumo no podía posponerse indefinidamente. Más fundamental es el hecho de que cambiar sacrificios presentes por ganancias futuras sólo es atractivo en tanto que la moderación salarial y las inversiones altas prometan unos

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niveles de vida significativamente más altos en el futuro. A medida que se agotaba la acumulación de tecnología a finales de los sesenta y principios de los setenta y los rendimientos de las inversiones disminuían, los términos de este intercambio se hadan cada vez menos atractivos, lo que invitaba a los entes sociales a renegar de ellos. A fin de apuntalar el acuerdo, los gobiernos occidentales prometieron aumentar los gastos en sanidad y los subsidios de desempleo y aumentar los estipendios de seguridad social a cambio de la moderación salarial. Aunque estas políticas dieron resultado a corto plazo, a largo plazo dieron lugar a los elevados impuestos y los generosos beneficios sociales que explican en el actual problema de desempleo de Europa. La tercera fuente de dinámica fue la integración regional. Durante medio siglo fue la respuesta de los políticos y gobernantes europeos a cualesquiera de los problemas que afrontaran. El proceso se puso en marcha tras la Segunda Guerra Mundial gracias a una insólita coyuntura: el nacionalismo había quedado desacreditado, existía ya un hilo de pensamiento autóctono que favoreda la integración, y los Estados Unidos dieron su apoyo externo. La CECA creó una elite política transnacíonal, así como un conjunto de instituciones con la capacidad para impulsar y gestionar una unión arancelaria. Al aumentar el volumen de comercio intraeuropeo, el Mercado Común creó entonces una clientela potencial para el mercado único. y el mercado único, que requería la eliminación de controles sobre el capital, presionó para la creación de una moneda única. Esta dinámica interna empujó a Europa, bien que no sin interrupciones, hacia una integración progresivamente más profunda. En economía política, como en física, cada acción provoca una reacción. El rápido progreso de integración europea provoca una reacción negativa de parte que aquellos que sienten amenazada su autonomía por la ingente burocracia europea. El estado del bienestar que sostuvo el pacto sociaL de la posguerra durante los años setenta, y en algunos casos hasta más tarde, comienza a reducirse en su alcance con la esperanza de que un mercado laboral más flexibletraiga consigo una tasa más baja de desempleo. El optimismo sobre la capacidad innovadora de Europa ha vuelto a sucumbir ante las dudas sobre la capacidad del continente para igualar a los Estados Unidos en el desarrollo y aplicación de nuevas tecnologías de la información. Todo lo que puede decirse con plena confianza es que también esto pasará.

6 Relaciones internacionales y de seguridad en Europa Klaus Larres

Hasta 1989-90, la historia de Europa desde 1945 se caracterizó por la división del continente en dos bloques enfrentados dominados el uno por los Estados Unidos de América y el otro por la Unión Soviética. Muy pocos países europeos lograron mantenerse realmente neutrales. Durante estas cuatro décadas y media la historia de Europa Occidental se fue hilvanando con cuatro hilos diferentes pero fuertemente entrelazados: la guerra fría, el movimiento de integración europea, la relación transatlántica entre Europa Occidental y Estados Unidos, y el control autoritario ejercido por la URSS sobre la Europa del Este. Hasta el fin de la guerra fría y la disolución de la Unión Soviética en diciembre de 19911a5 naciones de Europa del Este no pudieron participar en el proceso de integración europea ni en las relaciones transatlánticas. Además, por lo que respecta a la guerra fria, casi nunca tuvieron otra elección que ser espectadores pasivos y leales partidarios de la URSS. También la relación entre los paises de Europa Occidental y los poderosos Estados Unidos de América tenía su parte de inquebrantable lealtad. Pero la posición hegemónica de Washington en Europa Occidental era de una naturaleza cualitativamente muy distinta de la del imperio ganado coercitivamente por Moscú en el Este del continente. El continente europeo tenía en común que todos sus países se vieron involuntariamente expuestos a ingentes sacrificios económicos, financieros y político-culturales que impusieron en el mundo la guerra fría en ge-

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neral y el conflicto entre superpotencias en particular. Sin duda fueron las naciones del Este las que soportaron el peso de los sacrificios más severos. Durante la guerra fría la calidad y cantidad de producción industrial y, por consiguiente, la calidad de vida se mantuvieron terriblemente bajas en naciones como Bulgaria, Rumanía y Albania, las más pobres de todas) pero también en Polonia, Checoslovaquia! y Hungría. Estos países no se encontraban en posición de competir con los milagros económicos que caracterizaron el desarrollo de los años cincuenta y sesenta en Alemania Occidental, países del Benelux, Francia, Gran Bretaña, Escandinavia e Italia. Además) en los años setenta y ochenta España, Portugal y Grecia, y más tarde Irlanda en los noventa, experimentaron también sus propios «milagros económicos». En particular, Alemania Occidental prosperó durante toda la era de posguerra y logró integrarse plenamente en el mundo occidental. La Alemania del Este tuvo que pagar por la solución temporal al problema alemán: la división del país realizada entre 1945 y 1949. Sólo desde la caída del Muro de Berlín en noviembre de 1989 se ha producido una cierta convergencia en el continente europeo. Los países de Europa Occidental y Oriental han comenzado a reconectarse gradualmente entre sí y a descubrir su herencia europea común. Este capítulo trata de las experiencias de la Europa Occidental y Oriental durante la guerra fría antes de pasar a analizar el desarrollo de una Europa cada vez más integrada desde 1990 que) paradójicamente, parece caracterizarse por un entusiasta multilateralismo y) al mismo tiempo) un deseo de unidad. El capítulo se organiza en varias secciones temáticas. Comienza con una breve mirada al papel de la ideología en la historia de Europa. Luego se presta atención al concepto de año cero y a la importancia del problema alemán en la Europa post-1945. Le síguen varias partes donde se analiza el desarrollo de la Europa Occidental y Oriental durante la guerra fria. La última sección se dedica al desarrollo de la integración europea y de las instituciones europeas comunes desde principios de los años cincuenta hasta finales de los noventa.

1 El1 de enero de 1993 la República Socialista Checoeslovaca (Checoslovaquia) se disolvió para ser reemplazada por dos estados soberanos (enlazados por una unión arancelaria y comercial): la República Eslovaca y la más próspera República Checa, con el antiguo escritor de teatro y disidente Vaclav Havel como presidente.

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Factores ideológicos de la historia de la Europa de posguerra Los cuatro factores que presidieron el desarrollo de buena parte del continente entre 1945 y 1990 (la guerra fria, la integración europea, las relaciones transatlánticas y el dominio político de la Unión Soviética sobre la Europa del Este) tenían dimensiones políticas, militares y económicas, además de ideológicas. Todas ellas, en un momento ti otro, dieron pie a graves disputas entre los países implicados y, a causa de una serie de acontecimientos y desarrollos únicos (generalmente económicos o militares), fueron causa de numerosas crisis políticas, bien que de intensidad muy variable. Un aspecto a menudo pasado por alto en el desarrollo de la Europa de la posguerra, el ideológico, es quizá el más polémico. Por ejemplo, durante la segunda mitad del siglo xx, visiones del mundo radicalmente diferentes tuvieron una gran influencia sobre los debates acerca de los propósitos y objetivos de la integración europea. Los países de Europa Occidental se hallaban marcadamente divididos entre federalistas (presentes en su mayor parte en Alemania, los países del Benelux, Italia y, hasta cierto punto, Francia), que abogaban por el desarrollo de una Europa cada vez más integrada tanto en términos económicos como políticos, y los funcionalistas, más euroescépticos y pragmáticos, que predominaban en Gran Bretaña y los países escandinavos. Los primeros se inclinaban por el desarrollo de instituciones supranacionales y por la pérdida gradual de soberanía de cada una de las naciones estado implicadas en el proceso. Los funcionalistas tendían a creer que la integración europea debía limitarse a la creación de un mercado económico único, sin las dimensiones políticas, de seguridad y monetarias. Así pues, veía en la integración algo deseable únicamente en relación con un número limitado de áreas claramente definidas (por ejemplo, las industrias del carbón y el acero en los años cincuenta, y la agricultura en décadas posteriores). En su opinión, mantener la soberanía nacional y la independencia era fundamental para el bienestar de cada una de las naciones estado europeas. La cuestión ideológica desempeñó asimismo un importante papel con respecto a la dimensión económica (libre comercio) de las relaciones transatlánticas. Durante buena parte del período post-1945, la política de muchos países europeos occidentales, en particular Italia, Francia y Ale-

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mania Occidental, estuvo presidida por fuertes creencias democristianas y socialdemocráticas en los valores de una economía de mercado social y regulada, en la economía keynesiana y en el estado del bienestar. Habían

de vérselas con una filosofía muy distinta en Estados Unidos, donde durante la mayor parte del período de posguerra predominó la doctrina del libre comercio, que contemplaba la eliminación de tarifas proteccionistas y restricciones monetarias y abogaba por el desarrollo de una economía de mercado libre de toda inhibición con un fuerte énfasis en la economía de oferta. Otro importante factor semi-ideológico de desacuerdo entre Washington y muchos países de Europa Occidental durante la era post-1945 tenía que ver con la OTAN, con la estrategia militar de la comunidad atlántica y con la exclusión de Europa de las decisiones sobre armamento nuclear. Lasestrategias de la OTAN estuvieron presididas por el pensamiento americano de «represalia en masa» y, posteriormente, por la no mucho más discreta política de «respuesta flexible». En Europa se tenía la impresión de que, detrás de estas estrategias se hallaban dos enojosas obsesiones americanas: las tentaciones de Washington de guarecerse en el aislacionismo con su continua consideración de una retirada o reducción sustancial de su presencia militar en el continente europeo, y la aparente disposición de Estados Unidos a recurrir a un primer uso de las armas nucleares en una guerra con la Unión Soviética sin consultar previamente a sus aliados europeos. Se temía, pues, que cualquier conflicto menor pudiera intensificarse rápidamente hasta convertirse en una contienda nuclear y, en el proceso, llevar a la destrucción de una buena parte de Europa. No obstante, esta tensión ideológica en las relaciones transatlánticas estuvo intercalada con preocupaciones político-económicas de naturaleza más pragmática. Los europeos dependían fuertemente de la protección que les ofrecía la seguridad nuclear americana. Además, por razones presupuestarias y con respecto a la opinión pública nacional, nunca estuvieron en posición de gastar tanto dinero en fuerzas convencionales como los expertos militares occidentales creían necesarios para rechazar cualquier ataque a Europa Occidental sin haber de recurrir a la guerra nuclear. Los políticos y los escritores sobre el tema nos han presentado a menudo la guerra fría como un enfrentamiento de poder político y corno una prueba de voluntad entre Este y Oeste. Este es el carácter que ha marcado los debates académicos entre ortodoxos, revisionistas y postrevisionistas sobre el origen de la guerra fría y las responsabilidades al

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respecto." Se solía restar importancia a la ideología en favor de la primacía del poder político y la seguridad, de acuerdo con lo promulgado por las teorías realistas y neorrealistas de las relaciones internacionales." Además, el mundo occidental sólo atribuía motivos ideológicos siniestros para la guerra fria al marxismo-leninismo de inspiración soviética y a su doctrina expansionista y su ambición por exportar el comunismo internacional al resto del mundo. Pero la Unión Soviética no era la única que se guiaba por un fuerte impulso doctrinario; también lo hacía Estados Unidos. De hecho, ambos países se esforzaron por ampliar sus mutuamente exclusivos sistemas nacionales. Pero los Estados Unidos sólo ejercieron su liderazgo hegemónico sobre los países de Europa Occidental con el consentimiento de éstos. El así llamado «imperio por invitación» se basaba en gran medida en los principios de la democracia participativa." Las frecuentes violaciones de estos principios, las demandas de los europeos occidentales de una mayor co-determinación, la «arrogancia de poden> de los Estados Unidos, la retórica recargada en favor del consumo público) y tantos otros problemas no llevaron a un cuestionamiento serio y duradero de la presencia americana en Europa Occidental. Prácticamente el único político notorio que renegó del liderazgo hegemónico americano en Europa Occidental fue el presidente francés Charles de Gaulle. Los europeos occidentales nunca hubieron de renunciar a su voz y voto en sus propios asuntos, por bien que en materia de seguridad algunos países (Italia, Alemania Occidental) estuvieron muy cerca. En cambio, parece que durante todo el período post-1945, Europa Occidental consiguió influir en la política americana, no sólo política y económica, sino incluso militar, en grado considerable." Además, desde un buen principio y de acuerdo con el modelo de su pro-

2 Véase G. Lundestad, «Moralism, Presentism, Bxceptionalism, Provincialism, and Other Extravagances in American Writings on the Early Cold War Years», Diplomatic History, 13 (1989), 527-45; M. P. Leffier, «New Approaches, Old Interpretations, and Prospective Reconfiguratíons», Diplomatic History, 19 (1995), 173-96. 3 Véase H. J. Morgenthau, Politics amongNations: 111e Struggle forPower andPeace, 6 a ed. (Nueva York:Knopf, 1985); R.O. Keohane (ed.),Neorealism and itsCritics (Nueva York:1986); R. O. Keohane y J. S. Nye, Power and Interdependence, z- ed. (Glenview, Ill., 1989). 4 G. Lundestad, «Empire by Invitatlon! The United States and Western Europe, 19451952»), Journal ofPeace Research, 23 (I986), 263-77. 5 J. G. Ikenberry, «Rethinkíng the Originsof American Hegemony», Political Science Quarterly, 104 (1989), 375-400; T. Risse-Kappen, Cooperation amongDemocracies: The European Infiuence on USForeign Policy (Princeton: Princeton University Press, 1995).

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pia experiencia nacional, los Estados Unidos se convirtieron en un entusiasta partidario de la creación de unos Estados Unidos de Europa caracterizados por una estabilidad política, por la construcción de unas sólidas fuerzas militares y por la creación de un ingente mercado común listo para absorber la producción americana." Aunque no se tratase de una empresa enteramente altruista, el imperio informal de los Estados Unidos sobre Europa Occidental fue cualitativamente muy distinto del imperio mucho más directamente controlado de la Unión Soviética en Europa del Este, más claramente empujado por fuertes motivaciones anti-occidentales de naturaleza tanto ideológica como política y de poder.

El año cero y la importancia del problema alemán A pesar del importante punto de inflexión en la política mundial que representa el fin de la Segunda Guerra Mundial y el lanzamiento de las bombas nucleares sobre Hiroshima y Nagasaki en agosto de 1945, no parece sensato considerar a 1945 como el año cero. Aunque la guerra fría, el domino de la Unión Soviética sobre Europa del Este, la integración europea y las relaciones transatlánticas comenzaron mayormente durante los años que siguieron al fin de la Segunda Guerra Mundial, todos estos hilos históricos independientes de la historia europea de posguerra estaban profundamente enraizados en el pasado de Europa. La guerra fría tuvo sus raíces en el conflicto Este-Oeste que comenzó con la revolución bolchevique de 1917 y la intervención aliada en la guerra civil rusa. Pese al acercamiento entre la OTAN y Rusia durante los años noventa (por ejemplo, el acuerdo de «Partnership for Peace» de 1995 y el convenio de cooperación política de 1997), los serios desacuerdos con Rusia y, sobre todo, con China, durante la guerra de Kosovo de 1999 (y después) indican que el conflicto Este-Oeste probablemente no haya llegado a su fin. Además, los rusos se sienten profundamente decepcionados por el fracaso del capitalismo occidental al estilo laissez-iaire a la hora de reformar drásticamente la economía de su país, y culpan de ello sobre todo a occidente. Tampoco se tomó bien Moscú la ampliación de la OTAN hacia el 6 G. Lundestad, (Empim' by Integration: The United States and European lntegration, 1945-1997 (Oxford: Oxford University Press, 1998).

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Este en abril de 1999 con la admisión de varios antiguos miembros del Pacto de Varsovia (Polonia, Hungría y República Checa). La intención de admitir antiguas partes de la Unión Soviética en la OTAN, como los estados Bálticos, el «extranjero cercano» de Rusia, se recibe como algo si cabe más humillante, amén de un grave riesgo potencial para la seguridad nacional de Rusia. El movimiento post-1945 para la integración europea se encarna sobre todo en los esfuerzos que tras la Primera Guerra Mundial realizó el primer ministro francés Aristide Briand por unificar Europa a fin de minimizar el peligro potencial que representaba Alemania y evitar otra guerra de gran envergadura. La integración se cimentaba intelectualmente en la Unión Pan-Europea del Conde Coudenhove-Kalergi y, durante la guerra, en la visión de Altiero Spinelli de una federación europea. Al acabar la Segunda Guerra Mundial estas ideas eran muy influyentes, conjuntamente con la exhortaciones del economista francés [ean Monnet y del político belga Paul- Henri Spaak al establecimiento de una unidad federal europea. Este era también el objetivo del trabajo de organizaciones como la Liga Europea del belga Paul van Zealand, la Unión de Europeos Federalistas, con base en Francia, y el Movimiento por una Europa Unida, fundado con la ayuda de Winston Churchill en 1947. De igual modo, las raíces de las relaciones transatlánticas crecieron al amparo de la participación americana en los asuntos europeos durante los años de entreguerras. Mientras que los tres gobiernos americanos de aquella década demostraron fuertes convicciones aislacionistas con respecto a su participación en la política y seguridad internacionales, no fue así con relación a la economía internacional. Por ejemplo, los bancos americanos proporcionaron créditos y préstamos a los necesitados países europeos (especialmente Alemania) para ayudarles a reconstruir sus economías. Además, en nombre del gobierno central de Washington, los banqueros americanos tuvieron una especial influencia como mediadores entre la República de Weimar y los Aliados de la Primera Guerra Mundial para alcanzar un acuerdo sobre las indemnizaciones alemanas (por ejemplo, los Planes de Dawes y de Young). La llamada «relación especial» anglo-americana, una parte integral de las relaciones transatlánticas contemporáneas, tuvo su origen en la decisiva participación americana en la Primera y, sobre todo en la Segunda Guerra Mundial y en la buena, bien que no siempre armoniosa, relación entre Franklin D. Roosevelt y Winston Churchill. Por consiguiente, no faltaban imágenes y recuerdos del pasado que pudieran influenciar fuertemente la política en la Europa post-1945. Hasta

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cierto punto, las percepciones subjetivas y las interpretaciones preferidas del pasado fueron responsables de la construcción de un cierto marco para el futuro del continente europeo y de las relaciones bilaterales y multilaterales dentro de Europa. Por ejemplo, no fue hasta los años ochenta y noventa que la fuerte creencia general en la importancia de respetar la plena soberanía de la nación estado comenzó a dar muestras de debilitarse en Europa Occidental, aunque no así en Europa del Este y en el mundo eslavo. En particular, durante el período inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial, les resultaba muy difícil a las autoridades decisorias salirse de los carninas trillados del pensamiento. Esto se aplicaba sobre todo a los muchos problemas que necesitaban ser resueltos con respecto al futuro de Alemania. Después de todo, los Aliados Occidentales siempre fueron conscientes del fracaso del tratado de paz de Versalles para la reintegración pacífica de Alemania en la comunidad de naciones tras la Primera Guerra Mundial. Tras el colapso del Reich de Hitler y la rendición incondicional de Alemania el 8 de mayo de 1945, los problemas de administración, gobierno y reconstrucción económica de este país centroeuropeo, junto con la desnazificación y reeducación del pueblo alemán eran algunas de las tareas más apremiantes. Además, era necesario abordar el problema de la tradicional enemistad entre Francia y Alemania, que tres humillantes invasiones alemanas de Francia en un plazo de setenta años no habían hecho más que alimentar. La influencia del comunismo sobre los estados inestables y económicamente devastados de la Europa continental (sobre todo Alemania, Francia, Italia y Grecia) además del llamado complejo Rapallo preocupaban también a los Aliados. Este último tenia sus raíces en el totalmente inesperado Tratado de Rapallo y en el comienzo de la cooperación anti-occidental entre Alemania y la Unión Soviética que culminó en el Pacto Hitler-Stalin de 1939.7 En la base de toda esta inquietud estaba la enormidad del territorio y la población de Alemania, así como su potencial económico e industrial, con sus centros tradicionales de producción de carbón y acero en los Valles del Ruhr y del Saar. Era esencial abordar la cuestión de la conveniencia (que defendieron con fuerza los franceses hasta 1947-8) de reducir el

7 K. Lacres, «Germany and the West: The «Rapallo Pactor» in German Foreign Poliey from the 1950s to the 1990s», en K. Iarres y P. Panayi (eds.), The Federal Republic of Germany since 1949; Poíitics, Society and Economy before and after Unification (Londres: Longmn, 1996).

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país a un tamaño más manejable e incluso convertirlo en un gran estado agrícola (como defendía el Plan Morgenthau firmado por Roosevelt y Churchill en 1944). Sin embargo, pronto se reconocieron las consecuencias económicas potencialmente negativas de estas políticas para los vecinos de Alemania. Existía asimismo un claro peligro de que el caos económico y el descontento nacional con la administración independiente de cuatro zonas de ocupación organizadas de forma muy distinta tuviera consecuencias desastrosas. Claramente, no podía descartarse que el país pudiera caer una vez más víctima de un movimiento político extremista, bien fuera desde la derecha, bien desde la izquierda, como parecía más probable dadas las actividades de Moscú. Al fin y al cabo, en 1945 el Ejército Rojo había ocupado Alemania, incluida la capital, Berlín, hasta el Elbe, y la ocupación soviética no 'daba muestras de querer establecer instituciones democráticas en Alemania Oriental y abandonar, llegado el momento, su zona de ocupación. El papel central de Alemania en el continente europeo la convertía en la única nación llamada a desempeñar un importante papel en los cuatro hilos con que se había de tejer el futuro de Europa: la guerra fría, la integración europea, las relaciones transatlánticas y la esfera de influencia del Kremlin en la Europa del Este y, en particular, su control de Alemania Oriental. Gran Bretaña, en cambio, se había quedado relegada a un papel de influencia en la guerra fría (especialmente durante los primeros diez o quince años) y en las relaciones transatlánticas (especialmente en los años sesenta) y en la integración europea. Francia y Alemania Occidental, juntamente con Italia y los países del Benelux, forman el núcleo de seis países que estableció la Comunidad Económica Europea (CEE) en 19571958. Las cuatro últimas naciones únicamente han tenido una influencia internacional destacable en el marco del proceso de integración europea. Lo mismo se aplica en buena medida a los países del sur y norte de Europa. No obstante, Portugal y España todavía tenían (y tienen) cierta influencia en América Latina y en sus antiguas colonias. G;ecia, con su turbulenta historia económica y política durante la posguerra (régimen militar de 1967 a 1974) y su participación en el conflicto de Chipre con Turquía, estuvo también fuera de la política dominante en Europa Occidental hasta 1974. Si bien Turquía (y Grecia) pasó en 1952 a ser miembro de la OTAN, sus graves violaciones de los derechos humanos (especialmente con respecto a la cuestión kurda en el norte) han mantenido en suspenso su solicitud de integración en la Comunidad Europea, que-este país presentó ya en 1964.

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La guerra fría y la seguridad europea Hasta cierto punto está justificado caracterizar la guerra fría y el mundo en gran medida bilateral de 1945-1990 como un período de «paz duradera»." Sin embargo, esta calificación hace oídos sordos a las numerosas guerras que tuvieron lugar (Corea, Vietnam y los muchos conflictos por poderes que se desarrollaron en países en vías de desarrollo). También parece restar importancia a los inmensos sacrificios humanos, económicos y socioculturales realizados por toda la comunidad internacional, y en particular por el mundo comunista y envías de desarrollo. Hablar de una «paz duradera» parece sólo apropiado para referirse a la guerra fria en Europa. Después de todo, la guerra no volvió al continente europeo hasta los largos conflictos de Bosnia (1992-5) y Kosovo (1999) en la antigua Yugoslavia.Aun así, incluso durante los años de la guerra fría, la paz en Europa se vio seriamente perturbada por las despiadadas intervenciones militares del Kremlin para atajar los levantamientos anti-soviéticos en Alemania del Este (1953), Hungría (1956) y Checoslovaquia (1969). Además, la imposición de la ley marcial en Polonia en diciembre de 1981 (hasta julio de 1983) posíblemente haya evitado otra aplicación de la Doctrina de Breznev por parte de Moscú según se articuló en 1968: la invasión por el Ejército Rojo de un país considerado como parte de la esfera de influencia de la URSS en Europa del Este. En lugar de una «paz duradera» quizás sea más adecuado hablar de una incómoda estabilidad forzada en el continente europeo durante la guerra fría. La guerra fría en Europa se puede dividir en tres fases: primero, el período de transición, ocupación y años iniciales de la guerra fría entre 1945 y 1953; segundo, los intentos de cooperación pacifica y la renovada guerra fría entre 1953, el año de la muerte de Stalin, y finales de los años sesenta; y, por último, el comienzo gradual de un período de distensión a principios de los setenta, un nuevo período de alta tensión a principios de los ochenta, y el fin de la guerra fría en 1990-1.

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J. L. Gaddis, TheLongPeace: Inquiries into theHistory af the Cold War (Nueva York: Ox-

ford University Press, 1987).

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Al acabar la Segunda Guerra Mundial, la reconstrucción del continente europeo y la esperanza en la cooperación continuada entre occidente y la Unión Soviética dominaron la política europea. Hubo también algunos fuertes movimientos de bases (especialmente en Italia, Bélgica y Países Bajos) orientados a conseguir una Europa federal unida a fin de impedir que se repitieran los horrores del pasado, en la creencia de que, si Europa continuaba estando dominada por estados hostiles y competitivos, tendría tendencia a sucumbir de nuevo en un gran conflicto. Sin embargo, ni la cooperación entre Este y Oeste ni la integración europea tuvieron inicialmente mucho éxito. En el período inmediatamente posterior al final de la Segunda Guerra Mundial el sueño de la creación de una Europa unida condujo únicamente a poner en práctica la ya de antiguo proyectada unión aduanera (desde 1944) entre Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo que entró en vigor en enero de 1948 (Benelux). Los países escandinavos establecieron un Consejo Nórdico de carácter consultivo en 1951, y tomaron en consideración la unión de sus aduanas en 1954. Otras actividades no trascendieron su naturaleza simbólica. Por ejemplo, la gran convención en La Haya en 1948, en la que participaron Churchill y otros grandes estadistas, no logró absolutamente nada, aunque atrajo una gran atención al abogar por unos Estados Unidos de Europa que contemplaran la reintegración de la derrotada Alemania en la comunidad de naciones. El establecimiento del Consejo de Europa en Estrasburgo en mayo de 1949 tampoco dio como resultado ningún paso hacia la integración económica o política de Europa. La Organización para la Cooperación Económica Europa (OCEE, renombrada OCDE en 1960) fue asimismo incapaz de contribuir a la unidad del continente europeo." La OCEE se estableció en 1949 en respuesta al anuncio del secretario de estado norteamericano George Marshall, en su discurso en la Universidad de Harvard en junio de 1947, del Programa de Recuperación Europea. Enormemente beneficioso para la reconstrucción económica de

Europa Occidental, fue también crucial para socavar la tentación de Italia, Grecia y la inestable Cuarta República Francesa de acercarse al dominio comunista. No obstante, e! Plan Marshal1 y la OCEE condujeron a una polarización política aún más acusada del continente europeo. De forma no completamente insospechada, en una conferencia de ministros de exteriores realizada en París a finales de junio y principios de julio de 1947 el ministro de asuntos exteriores soviético, Molotov, rechazó airadamente las condiciones económicas liberal-capitalistas impuestas por los Estados Unidos para la participación de los paises europeos en el Plan Marchan. Stalin prohibió estrictamente a Polonia y Checoslovaquia que persistieran en su gran interés por participar en la conferencia de dieciséis naciones que habia de tener lugar en París de julio a septiembre de 1947 y que había sido convocada para organizar el Programa de Recuperación Económica que generosamente financiaban los Estados Unidos. 10 En Europa del Este, se ventilaron en 1947-8 los planes para la unión entre Yugoslavia y Bulgaria y entre Yugoslavia y Albania, pero no hallaron el favor de Stalin. En su lugar, el dictador soviético centró sus esfuerzos en consolidar toda la Europa del Este bajo el tutelaje soviético por medio de la renovación o establecimiento de tratados de asistencia mutua entre Moscú y los estados de Europa de! Este. En enero de 1949 este desarrollo culminó en la creación de Consejo para la Asistencia Económica Mutua (Comecon) entre la URSS, Polonia, la República Checoeslovaca, Hungría, Bulgaria y Rumania. El conflicto entre Stalin y el independiente líder de Yugoslavia, Tito, llevó al boicot económico del país y a su no-inclusión en el Comecon. También se puso :fina los tratados bilaterales entre países del bloque del Este. Aunque Stalin había insistido en anexionar los estados bálticos y el este de Polonia durante la Segunda Guerra Mundial, después de 1945 no anexionó ningún otro estado vecino como Finlandia, que consiguió mantener su independencia en delicado equilibrio. En conjunto, la cooperación económica en la Europa del Este se inclinaba fuertemente hacia las necesidades de reforma agraria de la Unión Soviética y hacia el interés de Moscú en favorecer la industria pesada y de maquinaria y una economía centralmente planificada. Esto a menudo se saldó en desventaja para las naciones de Europa del Este. Se prestó muy

9 Los miembros eran Alemania Occidental, Austria, los países del Benelux, Dinamarca, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Noruega, Portugal, el Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía, desde octubre de 1949; los Estados Unidos y Canadá se convirtieron en miembros asociados en 1950.

to M. Hagan, TheMarshall Plan: America, Britain, and theReconstruction of El/TOpe (Cambridge: Cambridge University Press, 1987); A. Milward, The Reconstruction of Western Europe, 1945-1951 (Berkeley: University of California Press, 1984); véase también A. Milward, ~. En 1962-3, una vez De Gaulle hubo conseguido apaciguar su sangrienta guerra en el Norte de África retirándose y accediendo a la independencia de Argelia, y una vez hubo desarrollado la capacidad nuclear francesa, comenzó a defender activamente sus propios planes para Europa: una Europa liderada por los franceses que fuera independiente de los Estados Unidos y cimentada en acuerdos bilaterales con Alemania Occidental. De Gaulle estaba convencido de que si la Europa continental conseguía organizarse a sí misma y organizar cabalmente sus recursos, podía llegar a desafiar la hegemonía americana y soviética en el continente europeo y eventualmente superar el conflicto Este-Oeste. Esto explica por qué en enero de 1963 De Gaulle vetó la solicitud de entrada de Gran Bretaña en la CEE. No estaba dispuesto a permitir que Londres socavara su estrategia europea con su «relación especial» con los Estados Unidos. Veían en Gran Bretaña a un caballo de Troya americano y, en consecuencia, objetaba al ingreso de Gran Bretaña en la CEE. De Gaulle veía en el tratado bilateral franco-alemán de 1963 un paso adelante hacia una tercera vía, liderada por Francia, para la política mundial. Pero la decepción no tardó en llegar. No sólo insistió el parlamento de Alemania Occidental en añadir un preámbulo al tratado en el que se hacía hincapié en los estrechos vínculos que unían la RFA con los Estados Unidos y con la Alianza Atlántica, sino que el sucesor de Adenauer, Ludwig Erhard, era un atlantista convencido. Resultó imposible empujar a Bonn a escoger entre Washington y París en favor del último. Además, de Gaulle estaba cada vez más irritado con la cada vez más obvia preferencia de los americanos a tratar con la Unión Soviética bilateralmente y a desestimar a los europeos -incluso a los dos países europeos con armamento nuclear. La crisis de los misiles de Cuba, las negociaciones de las prohibiciones de pruebas nucleares, la nueva «estrategia de respuesta flexíble» que los Estados Unidos gradualmente desarrollaban e imponían a

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la OTAN/ 1 así como la desacertada política americana en Vietnam, fueron todas puestas en práctica sin consultar para nada con los europeos, lo que contribuyó no poco al resentimiento de De Gaulle.A mediados de los años sesenta, cuando ya se había dado cuenta de la futilidad de intentar alejar a Bonn de Washington, De Gaulle comenzó a desarrollar una nueva estrategia para aumentar la independencia de Francia en la política mundial. Ya entre 1960 y 1965 había comenzado a retirar unidades militares francesas de los ejercicios militares de la OTAN y, a mediados de 1966, el presidente francés decidió retirar completamente a su país del mando militar integrado de la OTAN, aislándolo así deliberadamente. Más importante, y estrechamente vinculada a su estrategia con la OTAN, fue la decisión de De Gaulle de emprender una Ostpolitik {epolítica para el Este»] a lafrancaise. Confiaba en que, a la larga, esta política condujera a un mundo menos bipolar, que fortaleciera a Francia económicamente y le propinara un papel de mediador en el conflicto entre Este y Oeste. A principios de 1964 Francia reconoció diplomáticamente a China. En 1965 el ministro de asuntos exteriores soviético Grornyko visitó París. En 1966 el mismísimo De Gaulle realizó una fructífera visita de estado a Moscú, que fue correspondida al año siguiente, cuando el jefe de estado soviético Kosygin vino a París. La Guerra de los Seis Días en Oriente Medio en junio de 1967 encontró a los franceses del lado de Europa del Este, Moscú y los estados árabes, mientras que la mayoría de los países europeos occidentales (ente ellos la RFA) y los Estados Unidos apoyaban a Israel. Para entonces De Gaulle había comenzado ya a firmar tratados comerciales con todos los países de Europa del Este con la excepción de la RDA. En vista de las sensibilidades de Alemania Occidental, De Gaulle rehusó reconocer la RDA. Continuó cortejando políticamente a Alemania Occidental cuado en Bonn gobernaba la Gran Coalición (1966-9). En ocasiones el presidente francés todavía confiaba en debilitar la estrecha relación entre Alemania Occidental y los Estados Unidos. Obviamente había subestimado hasta qué punto Bonn confiaba en su relación con Washington en lo concerniente a su seguridad exterior, su bienestar

21 Esto significaba, en esencia, que la OTAN utilizaría primero armamento convencional, luego armamento nuclear de alcance medio (las llamas armas nucleares de campo de batalla), antes de emprender una guerra nuclear total contra un ataque soviético a Europa Occidental. Para una sólida revisión del tema, puede consultarse B. Heuser, «The Development ofNATO's Nuclear Strategy», Contemporary European History, 4 (1995), 37-66.

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económico y la situación de Berlín. El presidente francés llegó incluso a declarar repetidas veces que su concepto de una «casa común europea» incluía la reunificación de Alemania con la conclició~ de que Bonn aceptara la línea Oder-Neisse y prometiera no obtener nunca armamento nuclear." Esta estrategia gozaba al parecer de dos ventajas para De Gaulle. Indicaba a la Alemania Occidental que si no defería a la política pan-europea de De Gaulle, éste podía reconocer a la RDA y con ello socavar definitivamente las aspiraciones de Bonn de unificación y su pretensión de hablar por la nación alemana entera. Asimismo, mantenía la política de Bonn con Europa del Este bajo control francés, ya que impedía cualquier acción que no hubiera sido consentida previamente por Francia. Al fm y al cabo, si Bonn emprendía su propia Ostpolitik podía esperarse que condujera a un aumento de la influencia política y económica de Alemania Occidental en Europa del Este. Además, las frecuentes declaraciones públicas de De Gaulle con referencia al derecho de los alemanes a reunificarse fijaban la atención de Europa del Este (y especialmente de Polonia) en las posibles aspiraciones revanchistas de Bonn. De este modo, se dirigirían a Francia para compensar las ambiciones de Alemania Occidental. París confiaba en que esto impidiera que surgieran vínculos independientes entre Alemania Occidental y las naciones de Europa del Este y, por ende, cualquier política que pudiera desafiar las aspiraciones francesas a liderar Europa. Sin embargo, cuando en 1968 tanto la administración americana como la Gran Coalición en Bonn emprendieron una política más activa con Europa del Este, la Ostpolitik francesa se paralizó. Había varias razones para ello. Tanto los Estados Unidos como Alemania Occidental eran, tanto económica como política y estratégicamente, consortes más interesantes para Moscú que París. Como remate, los acontecimientos casi revolucionarios acaecidos en París en mayo de 1968 socavaron fundamentalmente la reputación de De Gaulle y de sus estrategias políticas. La Doctrina Breznev y la invasión soviética de la República Checoeslovaca en agosto de 1968, así como la deposición del régimen comunista liberal dirigido por Alexander Dubéek, pusieron un fin abrupto a cualquier esperanza de que la Unión Soviética estuviera dispuesta a tolerar algún grado de independencia en Europa Oriental. Esto llevó a De Gaulle a cuestionar su propia Ostpolitik. Al fin y al cabo, el principal objetivo de su política en Europa del Este había sido la superación de la divisoria Este-Oeste y la creación de

Aunque en su conjunto la Ostpolitik de De Gaulle debe verse como un fracaso, al parecer su ejemplo tuvo un efecto estimulador sobre los políticos de Bonn, que se movía con mucha más cautela que la «Grand Nation». De mediados a finales de los años sesenta Alemania Occidental parecía inclinarse por la eliminación de la cada vez más anticuada Doctrina Hallstein. Bonn se fue dando cuenta de que los rígidos aspectos políticos y legales de la estrategia tradicional de Adenauer con Europa del Este, la «política de la fuerza», era contraproducente. Pero Bonn todavía no estaba preparada para seguir la declaración de los paises del Pacto de Varsovia de 1967 según la cual Alemania Occidental debía reconocer a la RDA antes de que se pudiera producir un acercamiento entre el Este y el Oeste. Sin embargo, algunos de los principales políticos de Alemania Occidental se dieron cuenta de que la unificación sólo era posible en el marco de un acuerdo de ámbito europeo. En este contexto Francia y los Estados Unidos habían de ser partícipes en la apertura de Alemania Occidental a Europa del Este. Por consiguiente, los politicos de Alemania Occidental no estaban en

22 De Gaulle no excluía la posibilidad de que Bonn pudiera participar en la decisión sobre el uso del armamento nuclear por las grandes potencias, Francia incluida.

23 A. Stent, Prom Embargo to Ostpolitik: The Political Economy ofWest' German-Soviet Reíations, 1955-1980 (Cambridge: Cambridge University Press, 1981), 155.

una Europa guiada por Francia y en gran medida libre de la influencia de las dos superpotencias. La invasión dejaba claro que, en Moscú, Francia y las estrategias de De Gaulle nunca se habían considerado tan importantes. Asimismo, desde la invasión soviética de Praga en 1968, la URSS se había mostrado más decidida que nunca a «llegar a un acuerdo con Occidente para el reconocimiento de la legitimidad de la influencia soviética en Europa del Este que minimizara la probabilidad de una nueva Checoslovaquia»." Esto, sin embargo, no se refería tanto a un acuerdo con Francia como con Washington y Bonn. En los últimos meses de su presidencia, De Gaulle comenzó a dar señales de estar dispuesto a considerar cierta coordinación de las fuerzas nucleares de Francia y de la OTAN, y a admitir la entrada de Gran Bretaña en la CEE. Esta política de acercamiento a Gran Bretaña con el fin de utilizar a este país como contrapeso a una Alemania Occidental cada día más segura de sí misma y económicamente más fuerte continuaría, aunque en un grado menor, con el sucesor de De Gaulle, Georges Pompidou.

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posición de elegir entre Paris y Washington, como De Gaulle les había instado a hacer. Comprendieron siempre que debían mantener buenas relaciones con estos dos países, así como con los otros países europeos.- El problema era que los políticos de Alemania Occidental tenían que hacerse más flexibles e independientes, pero evitando provocar con ello la sospecha en Estados Unidos y Europa Occidental de que Bonn estaba poniéndose de parte de Moscú y Europa del Este. A este respecto, los alemanes occidentales eran afortunados (e inspirados) por el hecho de que su Ostpolitik correspondiese con el inicio de un período general de distensión gradual de las superpotencias desde el advenimiento de la administración de Nixon en Washington a principios de 1969. La Ostpolitik fue seguida enérgicamente por el gobierno social-democrática-liberal del canciller Willy Brandt (1969-74), y condujo a la firma de tratados con la URSS (agosto 1970) y Polonia (diciembre 1970). Su política contribuyó asimismo al Acuerdo de Berlín entre las cuatro potencias aliadas (diciembre 1971-junio 1972) qne resolvió la situación de crisis permanente que rodeaba a Berlín. Clarificó la posición según la cual las potencias occidentales tenían derecho a retener sus fuerzas militares en el Berlín Occidental y que el Berlín Occidental estaba estrechamente vinculado a Alemania Occidental, aunque constitucionahnente se mantenía como una entidad separada. Por encima de todo, la Ostpolitik dio como fruto el Tratado Básico entre los dos estados alemanes (diciembre 1972).24 La importancia de los tratados con Moscú, Varsovia y Berlín Oriental consistía en que Alemania Occidental aceptaba ahora las fronteras de posguerra en Europa, entre ellas la frontera entre las dos Alemanias, así como la línea Oder- Naisse como frontera entre Alemania y Polonia. Con ello, Alemania Occidental renunciaba defacto (aunque no dejure, lo que habría de aguardar hasta 1990) a los territorios perdidos durante la Segunda Guerra Mundial. También aceptaba a la RDA como un segundo estado alemán legítimo y reconocía, por tanto, la división de Alemania, aunque manteniendo la ambición de lograr una unificación pacífica en el futuro." W. Brandt, My Lifein Politics (Nueva York: viking, 1992), 154-241, No obstante, la RFA no reconoció la soberanía del estado de Alemania Oriental con respecto a cuestiones como las fronteras de la RDA, la ciudadanía, la reunificación y la pertenencia a organizaciones internacionales. Bonn deseaba preservar la noción de una «relación especial» entre Bonn y Berlín Este y la existencia de «una nación alemana» pero dos estados alemanes. Por ello, Bono y Berlín Este no intercambiaron embajadores, sino representantes permanentes.

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Con estos drásticos cambios de política, el gobierno de Bonn siguió las necesidades de la cambiante situación internacional, así como los deseos de sus aliados occidentales y los países de Europa Oriental. Se creía que la resolución de la cuestión alemana y la aceptación de las fronteras europeas de la posguerra darian pie a una más intensa cooperación política y económica entre Europa Occidental y Oriental. Y, en efecto, los vinculas comerciales en Europa se expandieron enormemente desde principios de los años setenta. La serie de tratados bilaterales inspirados por la Ostpolitik concluyó cuando Bonn firmó un tratado de reconciliación con Checoslovaquia en diciembre de 1973. Desde entonces, la Ostpolitik pasó a estar integrada en el proceso general de distensión de las superpotencias y las negociaciones de desarme que habían comenzado tímidamente durante los años setenta. Su primer logro fue la firma del primer Tratado para la Limitación de Armas Estratégicas (SALT 1) el 26 de mayo de 1972, durante la visita a Moscú del presidente Nixon. En noviembre de ese mismo año comenzaron en firme las conversaciones para una conferencia sobre seguridad y cooperación en Europa (CSCE), que dieron como resultado una serie de reuniones entre 1973 y 1975 que concluyeron con la importante conferencia de Helsinki de julio-agosto de 1975. 26 Los Acuerdos de Helsinki fueron firmados el 1 de agosto de 1975 por treinta y cinco paises europeos además de los Estados Unidos y Canadá. Solamente Enver Hoxha, el líder comunista de línea dura y pro-maoista de Albania, rehusó firmar el tratado. A causa de la situación de pobreza y las inclinaciones pro-chinas de Albania, Hoxha había dejado el Comecon en 1961 yel Pacto de Varsovia en 1968. El establecimiento del CSCE fue un avance extremadamente importante. Hasta el fin de la guerra fría fue el único foro que reunía regularmente a todos los estados europeos, comunistas o capitalistas, además de los Estados Unidos y Canadá." En conjunto, los Acuerdos de Helsinki facilitaron una drástica disminución de las tensiones entre Este y Oeste. Por ello, fueron muy criticadas por muchas fuerzas ardientemente anti-comunistas tanto en los Estados Unidos corno en Europa Occidental. Después de todo, Moscú había obtenido

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26 Véase A. Heraclides, Security and Co-operatian in Butope: The Human Dimension, 1972-1992 (Londres: Frank Cass, 1993). 27 Belgrado 1977-8, Madrid 1980-3, Viena 1986-9 y Helsinki 1992, cuando la CSCE con sus cincuenta y tres miembros fue reformada y pasó a ser una agencia de las Naciones Unidas.

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aquello por lo que había luchado desde los años cincuenta: el reconocimiento de las fronteras de posguerra en Europa tal como resultaron de la Segunda Guerra Mundial y, con ello, la legitimación de su esfera de influencia en Europa del Este. A cambio, la Unión Soviética y todos sus países satélite se comprometieron a intensificar la cooperación entre Este y Oeste. Mediante la firma de la Cesta III de los Acnerdos de Berlín, acordaron también prestar una mayor atención al respeto de los derechos humanos en Europa del Este (incluido el derecho a viajar y la libertad de expresión política y religiosa). En el curso de los años setenta y ochenta, los Acuerdos de Berlín estimularon la constitución de un número cada vez mayor de movimientos disidentes en la URSS y en mnchos países de Europa del Este (especialmente en la RDA, Polonia, Hungría, y la República Checoeslovaca). Juntamente con el estancamiento económico en Europa del Este, la Ostpolitik y la CSCE contribuyeron a un ánimo general de descontento e insatisfacción con el status quo de la Europa Oriental. Todavía se discute en la bibliografía académica si Helsinkí y la Ostpolitik desempeñaron algún papel en el desencadenamiento de las llamadas «revoluciones de terciopelo» de Europa del Este de 1989-90 o si, en cambio, ayudaron a consolidar y por tanto prolongar el imperio de la Unión Soviética en Europa. Lo que sí parece claro es que la Ostpolitiky Helsinki tuvieron a la larga un considerable efecto indirecto sobre la auto-liberación de los países de Europa del Este; ayudaron al menos a acelerar los desarrollos que culminaron en los acontecimientos de 1989-90. A corto plazo, en cambio, los resultados fueron decepcionantes. Por ejemplo, grupos humanitarios como la Carta Checoslovaca 77 intentaron que el gobierno de Praga refrendara con hechos los Acuerdos de Helsinki, pero sus miembros fueron a menudo perseguidos y encarcelados por sus actividades. Lo mismo ocurrió en Polonia y en la RDA. En respuesta a las protestas de los países occidentales, la Unión Soviética insistió en que era ilegal que occidente interfiriera en los asuntos internos de Europa del Este. La disposición de Washington a principios de los años setenta de emprender un período de distensión con la Unión Soviética y de acceder, ante las peticiones de los europeos, a una relajación de la guerra fría, estuvo fuertemente influenciada por los problemas económicos y financieros de los Estados Unidos. Algunos comentaristas comenzaron a hablar de una relativa decadencia americana y del fin del siglo de América. Así quedó compendiado cuando Nixon puso fin en 1971 al sistema económico de Bretton Woods de 1944 con la repentina suspensión de la convertibili-

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dad del dólar con el oro, lo que tuvo como consecuencia el cambio libre de las monedas internacionales y la devaluación del dólar. Al mismo tiempo, el presidente impuso una tarifa protectora del diez por ciento sobre todos los bienes importados. Estas medidas fueron dictadas única y exclusivamente por las necesidades económicas nacionales de los Estados Unidos, sin tener en cuenta las posibles consecuencias económicas negativas para sus aliados europeos. Los problemas de América se debían en gran medida al coste de la Guerra de Vietnam, a la carga persistente de la financiación de los programas nacionales de la «gran sociedad» de los años sesenta, y a la relativa sobrevaluación del dólar, que ayudaba a las exportaciones europeas y japonesas. La imposición en la CE de contingentes, controles sobre el cambio y licencias de importación para los bienes procedentes de otros países, así como la proteccionista política agraria común (PAC) de la Comunidad, inaugurada en 1966, contribuyeron al creciente déficit presupuestario de los Estados Unidos. Este país no sólo había acumulado un considerable déficit de la balanza de pagos, sino que, desde 1971 y por primera vez desde 1883, tenía también un considerable déficit comercial además de problemas inflacionarios, aumento del desempleo y salarios casi congelados, y la posición del dólar, la principal moneda de reserva del mundo, se estaba debilitando. La situación no tardó en empeorar en el ominoso clima económico internacional que siguió a la Guerra Árabe-Israelí de octubre de 1973, que condujo a la imposición de un embargo del petróleo árabe en la mayoría de los países occidentales y, en consecuencia, a un aumento global del precio del petróleo. Washington y los europeos necesitaban adaptarse a la nueva situación, que debía incluir un grado mucho mayor de cooperación mutua en igualdad de condiciones. Pese a la competencia económica y la enorme ira que se desató, por ejemplo, tras la decisión del secretario de estado americano, Henry Kissinger, de declarar 1973 como Año de Europa sin haber consultado antes a los propios europeos, en conjunto Washington y Europa Occidental se las arreglaron, aunque no sin grandes dificultades, para resolver sus diferencias. En última instancia, los Estados Unidos no tuvieron más elección que aceptar la emancipación de Europa Occidental del tutelaje americano. Desde mediados a finales de los años setenta comenzó a notarse que los países de Europa Occidental y Oriental comenzaban a divergir gradual y cautamente de las politicas seguidas por sus patrones en Washington y Moscú. Con la perspectiva que no da la historia parece que las naciones europeas fueron recuperando gradualmente su identidad europea común

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y se hicieron más conscientes de sus intereses compartidos en los asuntos mundiales. De hecho, cuanto mayores eran sus respectivas dificultades con Washington y Moscú, más unidos estaban los países europeos. A mediados de los años setenta podían observarse graves problemas en la cooperación entre las superpotencias. Por ejemplo, las extensas conversaciones MBFR (Redncción Mutua y Equilibrada de Fuerzas) sobre control de armas que tuvieron lugar en Ginebra y Viena después de 1973 y las negociaciones del SALT II durante la administración Carter comportaron grandes dificultades para las relaciones Este-Oeste. Además, el fortalecimiento del movimiento neo-conservador americano en los años setenta parecía presagiar una nueva fase hostil en la guerra fria. La opinión pública europea y muchos políticos de Europa Occidental rehusaron cooperar. Pero el creciente consenso en los Estados Unidos de que la Unión Soviética estaba en realidad intentando conseguir una superioridad militar y nuclear a socapa de los acuerdos de reducción de armas comenzó gradualmente a preocupar también a algunos países europeos de la OTAN como Alemania Occidental y Gran Bretaña. Con el tiempo condujo a la decisión de la OTAN de rearme «a dos vías» de diciembre de 1979. Se trataba de un intento de negociar con Moscú para conseguir la reducción e incluso eliminación de los misiles SS-20 de alcance medio del Kremlin que apuntaban a Europa Occidental. Si esto resultara inviable, como en efecto ocurrió, se desplegaría armamento americano equivalente, misiles de crucero y misiles pershing, en territorio de Europa Occidental, sobre todo en Alemania Occidental. Pero la opinión pública europea criticó acremente esta decisión. En Bonn contribuyó a la caída del gobierno de Schmidt y a su sustitución por el gobierno de centro-derecha de Helmut Kohl de 1982. Causó también numerosas revueltas populares en Francia e Italia y condujo al rápido desarrollo de un movimiento pacifista europeo. Éste último benefició sobre todo a los nuevos partidos verdes pacifistas, ambientalistas e izquierdistas de Europa Occidental, que eran especialmente fuertes en la RFA, Francia y los países del Benelux. La creciente oleada de eurocomunismo que afectaba al sur de Europa (en particular a Italia, Francia y España) desde mediados de los años setenta preocupaba también a los Estados Unidos mucho más que a los europeos. A pesar de la independencia de Moscú de los eurocomunistas y de su ambición de democratizar sus estructuras de partido, Washington temía que la OTAN no pudiera sobrevivir a los desarrollos internacionales de los años setenta. Después de todo, Grecia se retiró de la OTAN en 1974 a la vista de la actitud ambigua de los paises occidentales frente a

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la invasión turca de la isla de Chipre tras el golpe de estado suscitado por Grecia. El régimen militar gobernante en Atenas confiaba en poder unir Chipre con Grecia y mejorar así su deteriorada popularidad nacional. Además, existía la posibilidad de que los comunistas lograran carteras de ministro en países como Italia, Francia, la España post-franquista, y el inestable y revolucionario Portugal. Hasta 1974 y 1975, estos dos últimos habían sido todavía estados autocráticos dominados por gobiernos fascistas. También podían observarse serios desacuerdos entre Washington y sus aliados acerca de la relajada actitud de los europeos occidentales hacia las diferencias en Estados Unidos y la Unión Soviética sobre las guerras civiles por poderes de Angola y Etiopía-Somalia de mediados de los años setenta. Lo mismo se aplicaba a la invasión soviética de Afganistán en diciembre de 1979, que preocupó a los europeos mucho menos que a los Estados Unidos. La elite política americana estaba embargada cada vez más por un ardiente anti-comunismo que culminó con la elección del presidente Reagan a finales de los ochenta. Reagan, como ya antes que él [immy Carter durante los dos últimos años de su presidencia, no dudó en volver a las recias actitudes de la guerra fría de los años cincuenta y principios de los sesenta, aunque Washington por regla general obvió consultar o incluso informar a sus aliados europeos. Los europeos occidentales juzgaron que eran ellos los que más tenían que perder con una vuelta a la guerra fría. Por ello, se propusieron continuar con la distensión en Europa. Para consternación de Washington, el presidente francés Giscard d'Estaing llegó incluso a visitar al envejecido Breznez en Moscú en mayo de 1980 para atemperar la crisis de Afganistan. Al mismo tiempo, cada vez con más frecuencia el gobierno polaco, guiado por los soviéticos, intentaba aplacar con mano dura las manifestaciones y huelgas convocadas por el sindicato Solidaridad con motivo de la falta de alimentos. También el gobierno de Alemania Oriental comenzó a aplicar mano dura contra la proliferación de movimientos disidentes en la RDA. Sin embargo, los cancilleres de Alemania Occidental Schmidt y Kohl estaban tremendamente interesados en seguir estrechando lazos políticos y comerciales con las elites gobernantes del Berlín Este y de Varsovia. A excepción de la primera ministra británica, Margaret Thatcher, muchos gobiernos de Europa Occidental rechazaron también el consejo americano de criticar abiertamente las violaciones de los derechos humanos en el bloque Este, acabar con acuerdos económicos como la ayuda para la construcción de un oleoducto y gasoducto de Siberia a Europa Occidental, y emprender programas de rearme.

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Estas diferencias de opinión entre la mayoría de países de Europa Occidental y Estados Unidos se fundamentaban sobre todo en visiones políticas del mundo muy distintas. Muchos políticos americanos creían en una más o menos burda estrategia de «percha y zanahoria», En Europa se creía que, pese a todas las actividades reprensibles de los gobiernos de Moscú y Europa del Este, no había más alternativa que mantener las conversaciones con estas administraciones a fin de mejorar al conjunto de gentes de Europa del Este a largo plazo. Por consiguiente, el boicot americano a los Juegos Olímpicos de 1980 en Moscú no halló eco más que en unos pocos países de Europa Occidental, entre ellos Alemania Occidental, que se sentía especialmente vulnerable a los disgustos americanos. De hecho, la fuerte tensión entre los países de Europa Occidental y los Estados Unidos con respecto a los sacrificios económicos y políticos que Washington esperaba para castigar las desviaciones de la Unión Soviética de la distensión y de Helsinki contribuyó al desarrollo de una identidad europea. De buen seguro contribuyó a dar nuevo aliento a los esfuerzos por construir una Europa Occidental cada vez más estrechamente integrada e independiente. En 1984 hubo intentos de revivir la moribunda UEO como brazo militar de un Europa unida. A mediados de los años ochenta parecía que Europa Occidental estaba cambiando de opinión respecto a la invitación que había ofrecido a los Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial de asumir el liderazgo de la mitad occidental del continente europeo. Asimismo, en Europa del Este se desarrolló durante los años ochenta una política un tanto más independiente. Los gobiernos de, sobre todo, Alemania Oriental, Hungría y Rumanía demostraron un deseo cada vez más ferviente de intensificar sus lazos económicos y comerciales con Europa Occidental. Esto no parecía necesario únicamente para rescatar las profundamente afectadas economías de estos países. Se pretendía también, especialmente en el caso de la RDA, apaciguar a los disidentes políticos, cada vez más abiertamente críticos, con más lazos culturales entre Este y Oeste. Sin embargo, la mayoría de las veces, los ciudadanos disidentes eran encarcelados o, en el caso de Alemania Oriental, «alentados» a emigrar a Alemania Occidental. La helada atmósfera de las relaciones Este-Oeste cambió gradualmente durante el segundo mandato de Reagan cuando Mijail Gorbachov, el último líder de la Unión Soviética, llegó al poder en 1985. No obstante, acontecimientos como las diversas cumbres entre Reagan y Gorbachov de 1986-8 que condujeron a drásticos tratados de reducción de armas fueron un asunto entre superpotencias. Los gobiernos europeos tanto del Este

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como del Oeste fueron poco más que espectadores pasivos. Además, no sólo Moscú, sino también Washington seguían demostrando una absoluta falta de interés por consultar con sus aliados en Europa. De hecho, hasta mediados-finales de 1989, los políticos de Europa Occidental como Margaret Thatcher en Londres y Helmut Kohl en Bonn estaban profundamente preocupados por los acuerdos americano-soviéticos de reducción de armas nucleares (como, por ejemplo, el acuerdo INF [Fuerzas Nucleares de Alcance Medio] de diciembre de 1987). Estos acuerdos pa· recían garantizar la seguridad del continente americano, pero ofrecían muchas menos ventajas para Europa. Además, hacía aún más cuestionable que hasta entonces la estrategia de «respuesta flexible» de la OTAN. Pese a la retirada voluntaria ordenada por Gorbachov de una parte de las tropas soviéticas destacadas en Hungría y otros países de Europa del Este en la primavera y verano de 1989, los europeos se encontraron todavía enfrentados a la abrumadora superioridad de fuerza militares convencionales de la Unión Soviética. No faltaban tampoco suspicacias en Europa del Este. Por ejemplo, durante un encuentro entre los líderes de los países del Pacto de Varsovia en Bucarest en julio de 1989, Gorbachov recibió fuertes críticas por no haber intervenido contra los regímenes reformistas de Polonia y Hungría. En particular, el líder de Alemania Oriental, Erich Honecker, el presidente Checolovaco Gustav Husak, el de Rumanía, Nicolae Ceausescu, y el presidente búlgaro Todor Zhivkov, no estaban preparados para adoptar un curso más liberal y reformista. En Hungría ya se había tomado este rumbo con el desarrollo de un sistema multipartidista de inspiración democrática en enero de 1989. A principios de mayo el país comenzó incluso a desmantelar los controles fronterizos con Austria, lo que permitió a un número aún mayor de alemanes orientales escapar a la RFAa través de Hungría, lo que socavaba gravemente el gobierno de Honecker. El gobierno polaco de laruzelski había iniciado conversaciones de mesa redonda con el líder de Solidaridad Lech Wale§a y con la iglesia católica en febrero de 1989. Llegado el mes de abril se habían acordado ya importantes reformas políticas y económicas, entre ellas la constitución de un sistema multipartidista. En agosto de 1989 las elecciones libres que habían tenido lugar en junio condujeron al nombramiento de un líder de Solidaridad, Tadeusz Mazowiecki, como primer ministro, la primera vez que este cargo era ocupado por un político no comunista en un país de la esfera de influencia soviética en Europa del Este. El énfasis de Gorbachov en una «casa común europea» y sus frecuentes comentarios de que veía a Europa como un continente con una

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identidad cultural e histórica unida fueron intentos de tranquilizar a los europeos acerca de la naturaleza pacífica de su política. No obstante, estas ideas y sus tremendamente populares visitas a Bonn, Berlín Este) Londres y París a mediados de 1989, durante las cuales defendió su visión europea) no lograron disolver las sospechas que embargaban a buena parte de Europa Occidental respecto a las intenciones de la Unión Soviética. La situación s6lo se aclaró cuando Moscú aceptó las revoluciones populares acaecidas en todos los países de Europa del Este en 1989 y principios de 1990. Tal como Gorbachov había prometido cuando rescindió públicamente la Doctrina Brezhnev en su discurso ante las Naciones Unidas de diciembre de 1988, no intervino militarmente para impedir la caída de los regímenes comunistas de Polonia, Hungría, la República Checoeslovaca, Bulgaria, Rumanía y Albania. Los estados que conformaban la URSS eran otra cuestión. Gorbachov envió tropas a Lituania en marzo de 1990 (aunque pronto las retiró de nuevo) para impedir la secesión del país de la URSS después de que tuvieran lugar las primeras elecciones libres de la historia de -la Unión Soviética, que se saldaron con la elección del presidente no comunista Vytautas Landsbergis. A principios de 1990, tras cierta oposición inicial, el Krernlin accedió incluso a renunciar al país que había sido una de sus posesiones más florecientes y apreciadas durante la guerra fría: Alemania Oriental. El acontecimiento decisivo, en gran parte por razones simbólicas, fue la repentina e inesperada apertura del Muro de Berlín el 9 de noviembre de 1989. Poco después, Gorbachov y el nuevo presidente americano Bush declararon el fin de la guerra fría durante una cumbre bilateral celebrada en la costa de Malta en diciembre de 1989. El año 1990 vio el establecimiento de gobiernos elegidos democráticamente en la mayoría de los países de Europa del Este. En octubre de 1990 Alemania fue reunificada, y para diciembre de 1991 ya se habla disuelto la Unión Soviética. En el Kremlin Gorbachov fue reemplazado por Boris Yeltsin corno Presidente de Rusia. Yeltsin dirigió también la débilmente organizada Comunidad de Estados Independientes (CE!) de antiguos estados soviéticos, la mayoría de los cuales eran ya naciones soberanas, entre ellas Ucrania, Azerbaijan, Armenia, Moldavia y Bielorrusia. Georgia y los tres estados bálticos (Estonia, Letonia y Lituania) se convirtieron en estados plenamente soberanos e independientes y no se unieron al CE!. No obstante, parecía claro que no habían sido los gobiernos europeos, sino las gentes europeas, los que habían desencadenados estos drásticos desarrollos. Solamente a lo largo de 1990-1 lograron los gobiernos europeos electos reafirmar su control de la política europea.

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La integración de Europa: del plan Schuman a los años noventa El deseo de integrar la Europa Occidental después de la Segunda Guerra Mundial estaba motivado principalmente por la necesidad de impedir otra guerra en Europa. Para esto era necesario incitar un acercamiento duradero e irreversible entre Francia y Alemania, los dos estados más grandes y económicamente potentes del continente. Un motivo secundario era facilitar una rápida recuperación económica de Europa de las devastadoras consecuencias de la Segunda Guerra Mundial. Además, en los años setenta y ochenta la rápida globalización de la producción y el comercio mundiales hacía imperativa una coordinación cada vez más estrecha de las políticas económicas, financieras y comerciales si las naciones europeas querían seguir siendo internacionalmente competitivas. Esto se aplicaba en particular a los estados europeos menores o económicamente más débiles, es decir, todos menos Alemania, el motor económico de la Comunidad Europea. Durante la mayor parte del período de posguerra la RFAfue la tercera nación en volumen de comercio después de los Estados Unidos. Aunque el país pronto se convirtió en el principal contribuyente neto a la economía de la CE, los alemanes occidentales recibían también considerables beneficios económicos de su pertenencia a la CE. Además, los gobiernos y las gentes de Alemania se mantenían unidos a la CE por razones políticas. El legado nazi del país aconsejaba que los gobiernos demostraran su honradez y fiabilidad mediante su lealtad a la CE (ya la OTAN). Sólo durante principios y mediados de los años noventa pudo notarse un cierto euroescepticismo en la Alemania unida. No obstante, esta actitud más crítica hacia la integración europea era compartida por la mayoría de los otros países europeos en los años noventa, lo que condujo, por ejemplo, a que la participación en las elecciones europeas de junio de 1999 fuera muy baja. No obstante, durante la mayor parte de la historia de la integración europea hubo siempre mucho escepticismo acerca de su valor inherente y de las perspectivas de éxito económico y politico de esta política. La primera organización europea común fue la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA) que, como el nombre indica, creó un mercado común para el carbón y el acero entre los países del Benelux, Italia, Francia y Alemania Occidental. La ambiciosa política fue anunciada por el ministro de asuntos exteriores francés Robert Schuman a principios

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de mayo 'de 1950. De acuerdo con Schuman, la CECA había de ser una organización supranacional gobernada por una alta autoridad cuyos miembros habían de ser independientes en relación con sus gobiernos nacionales y con las industrias del carbón y el acero de cada uno de los países. A instancias de los países del Benelux (especialmente los holandeses) existiría también un tribunal de apelaciones, una (bastante débil) asamblea parlamentaria y un consejo de ministros con una fuerte autoridad para controlar el proceso de toma de decisiones de la alta autoridad. Uno de los motivos que había detrás de la CECA era que los franceses anticipaban que pronto tendría lugar una inmensa expansión de la producción de las industrias alemanas del carbón y el acero que podía amenazar la recuperación de la propia industria francesa del carbón y el acero. Por tanto, la CECA se fundó por razones de competencia industrial pero, lo que es más importante, también para controlar la capacidad bélica de Alemania. Era necesario integrar la industria alemana del carbón yel acero -las industrias consideradas esenciales para sostener una guerra -a fin de impedir cualquier aumento de la producción alemana de carbón y acerode cara a un rearme. Además,la CECAtambién tenía la misión de coordinar precios, productividad, inversiones y relaciones industriales, y de tomar decisiones respecto a las tarifas externas de la Comunidad y a las políticas generales de cárteles y de competencia. Todas estas cuestiones eran al principio motivo de disputas, y al final fue la presión ejercida por los Estados Unidos lo que ayudó a resolver los graves conflictos entre los miembros de la CECA.Así, tras enconadas negociaciones, el Plan Schuman fue firmado en abril de 1951 y [ean Monnet se convirtió en su primer presidente (hasta 1955). En retrospectiva, la CECA fue el primer paso hacia una Europa federal y fue decisiva para el desarrollo de buenas relaciones franco-alemanas. Los británicos no participaron en la CECA. Con su floreciente y entonces muy productiva industria del carbón y el acero, Gran Bretaña no se vio inclinada a participar en una asociación con las mucho más débiles industrias de los países de la Europa continental. También fueron factores importantes las cuestiones de soberanía nacional, la importancia de la Commonwealth, y el escepticismo respecto al éxito potencial del Plan Schuman. Londres estaba especialmente enfurecido porque los franceses esperaban que Gran Bretaña firmara el principio de una alta autoridad supranacional antes de las negociaciones y no al acabar las conversaciones. Londres concluyó que los franceses no teman ningún deseo de que Gran Bretaña participara en la CECA. No obstante, en di-

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ciembre de 1954 Gran Bretaña se convirtió en un miembro asociado de la CECA. A pesar del revés que supuso para la integración europea el fracaso de la CED en agosto de 1954 (véase más arriba), sólo unos pocos meses más tarde surgieron dos nuevas propuestas para estimular el proceso de integración. La propuesta del ministro de asuntos exteriores holandés Beyen giraba en torno a una unión arancelaria con una sustancial reducción de las tarifas externas; deseaba evitar que simplemente se establecieran acuerdos bilaterales de comercio entre países europeos. La sugerencia del ministro de exteriores belga Spaak se basaba en realizar avances sectoriales hacia la integración europea centrándose primero en la energía atómica. En vista del agotamiento del petróleo, un recurso energético no renovable, anunciado para un futuro cercano, la energía nuclear se consideraba vital para asegurar el bienestar del mundo industrializado. Secretamente, Francia también confiaba en desarrollar armamento nuclear para aumentar así su influencia global. Las dos propuestas enfrentadas se sometieron a examen en la reunión del consejo de ministros de la CECA en Messina en junio de 1955.Pero los ministros estaban claramente divididos. Además, incluso dentro de cada uno de los gobiernos nacionales existían graves desacuerdos sobre qué camino seguir. Por consiguiente, los ministros decidieron deferir las cuestiones a un grupo de estudio presidido por Spaak que pronto destacó por las acres disputas entre sus delegados. Los británicos participaron en las discusiones del grupo de estudio, pero estaban representados únicamente por un oficial de poco rango. Una vez más, el Reino Unido no estaba dispuesto a ofrecer un firme compromiso con los resultados de las negociaciones. Gran Bretaña fracasó además a la hora de defender la alternativa de una área de libre comercio entre los estados miembros de la aCEE. En consecuencia, Londres no tardó en poner fin a su participación en las conversaciones, esencialmente por las mismas razones por las que se había sentido incapaz de participar en el Plan Schuman: una mezcla de anti-federalismo y de creencia en la soberanía y continuada influencia global de Gran Bretaña. En abril de 1956 se hizo público el Informe Spaak. Éste recomendaba la confección de un tratado Euratom para la investigación sobre los usos pacíficos de la energía nuclear y, con referencia al ejemplo de los Estados Unidos, una unión aduanera. El informe Spaak «estaba alentado por una visión de crecimiento e integración a través de la competencia»." Fue el ~8 P. M. R. Stirk, A History ofEuropean Integration since 1914 (Londres: 1996), 141.

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gobierno alemán el que insistió en vincular los dos tratados. Bonn temía que Francia perdiera todo interés en el tratado del mercado común si se firmaba antes el tratado Euratom. En junio de 1956 comenzaban las negociaciones. Pronto se hizo patente que la energía atómica, con su reducido papel en Europa, no era el asunto importante. Lo importante era el tratado del mercado único. Se topó con problemas relativos a la armonización de todos los aspectos del estado del bienestar, entre ellos los costes de la seguridad social y las condiciones de trabajo, que los franceses consideraban extremadamente importantes puesto que querían evitar cualquier tipo de desventaja para Francia en el mercado común. Era también necesario buscar soluciones de compromiso respecto a la estructura de toma de decisiones de la nueva organización con respecto a los territorios de ultramar de Bélgica y Francia. Los alemanes accedieron a contribuir notablemente a las inversiones necesarias para modernizar estos territoríos." Así quedó establecido el patrón por el cual Alemania pagaba sustancialmente más que los otros estados a cambio de concesiones políticas y respetabilidad internacional. Francia, Alemania Occidental, Italia y los países del Benelux firmaron los tratados en Roma el25 de marzo de 1957. Los tratados de Roma, ypor tanto Euratom y la Comunidad Económica Europea (CEE), entraron en vigor el l de enero de 1958. Existían entonces tres instituciones europeas distintas: la CECA, Euratom y la CEE. Las tres estaban asesoradas (y has. ta cierto punto supervisadas) por un parlamento común europeo con sedes en Bruselas y en Estrasburgo. También se instauró un consejo de ministros formado por ministros de los estados nacionales que tenían que acordar por unanimidad cada nuevo paso hacia la integración europea, así como una Comisión Europea con base en Bruselas. El cometido de esta última era fundamentalmente iniciar y luego supervisar la implantación de la legislación. Se instauró asimismo un tribunal europeo. Después de 1958 el progreso hacia la creación de una unión arancelaria, una tarifa externa común y una política comercial común fue rápido. Aunque era responsabilidad de la Comisión proponer legislación que sustituyera las políticas nacionales con políticas europeas comunes, la Comisión necesi-

29 Esta política fue desarrollada por medio de la Convención de Yaoundé de 1963 y la Convención de Lomé de 1975, que incluía las antiguas colonias de Gran Bretaña y fue renegociado en 1980 y 1985. Proporcionó ayuda económica europea a los países en vías de desarrollo, aunque, a causa de la PAC, sus oportunidades de comercio de productos agrícolas con Europa se vieron gravemente limitadas.

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taba la aprobación del consejo de ministros y, por tanto, de cada uno de los estados miembros, para poder proceder con la integración. Llegado el momento, el tribunal europeo decretó que las leyes europeas tenían prioridad sobre las leyes nacionales. Este decreto aumentó considerablemente el supranacionalismo y fue decisivo para el desarrollo posterior de la Comunidad. Yaen febrero de 1957 Gran Bretaña había propuesto una Área Europea de Libre Comercio y la eliminación de todas las tarifas sobre los bienes industriales (las tarifas sobre los productos alimentarios tuvieron que mantenerse a causa de los acuerdo de preferencia imperial de Gran Bretaña con los países de la Commonwealth). Se entró en negociaciones, pero en septiembre de 1958 Francia declaró públicamente que el proyecto briténico era inaceptable y Londres suspendió las conversaciones. Se dio cuenta que era poco probable que París mudara de opinión por temor a que la competencia económica pusiera en peligro la viabilidad del mercado común. No obstante, Londres pronto entabló negociaciones con los países escandinavos, cuyas conversaciones sobre una unión arancelaria de los países nórdicos también se habían estancado. En julio de 1959 estas negociaciones condujeron a un acuerdo sobre una área de libre comercio que se desarrolló dentro de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC). La AELC fue establecida en mayo de 1960 e incluía a Austria, Gran Bretaña, Dinamarca, Noruega, Suecia, Portugal y Suiza. Más tarde se les unirían Islandia (1970), Finlandia (1985) y Liechtenstein (1991), que está vinculado a Suiza por una unión monetaria y arancelaria. La organización estaba dominada por su consejo de ministros, que tendía a tomar decisiones por unanimidad y por tanto simbolizaba la naturaleza intergubernamental de la AELC. Por encima de todo, y a diferencia del Tratado de Roma, laAELC no contenía ningún compromiso de desarrollar una unión política más estrecha entre los estados miembros. Así pues, a finales de los años cincuenta Europa Occidental había quedado dividida económicamente en dos partes: los seis estados miembros de la CEE y los siete países de la AELC.Además, con la vuelta de Charles de Gaulle al poder a finales de mayo de 1958, los franceses habían comenzado a seguir una trayectoria política cada vez más nacionalista dirigida a devolver a su país la importancia global en competición con Washington y Londres (y más tarde con Bonn). Esto tuvo también importantes repercusiones en el desarrollo de la Comunidad Europea. Por ejemplo, de Gaulle rechazó en dos ocasiones la solicitud británica de entrada en la CEE (en 11963 y 1967). La Política Agraria Común (PAC) establecida en 1966,

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cara, de gran alcance y, pese a todos los intentos de reforma, cada vez más difícil de manejar, se mantuvo sin embargo sobre todo por la presión de Francia, que quería asegurar la base económica de su gran comunidad agrícola. De GaulIe no dudó en causar una enorme crisis boicoteando todos los actos de la CEE durante seis meses en 1965 (la estrategia de la «silla vacía») porque se oponía al Plan Hallstein para la financiación de la PACo Consideraba que este plan haría a la Comisión Europea más independiente a medida que la CEE obtuviera sus propios recursos de las recaudaciones de aranceles e impuestos agrícolas y aumentaría también los poderes presupuestarios del parlamento europeo. Además, De Gaulle se oponía firmemente a cualquier forma de dilución de la influencia individual de las naciones estado y a la ampliación de los poderes supranacionales de la CEE. Aspiraba a una «Europa de las patrias», no a unos Estados Unidos de Europa. Al fin el presidente francés accedió a un compromiso por el que se retiraba el Plan Hallstein, se limitaban los poderes de la Comisión, se establecía un nuevo marco para la PAC, y se confirmaba que para los principios importantes se mantendría la unanimidad en la toma de decisiones (el «compromiso de Luxemburgo»). Éste último ha sido el más controvertido y ha dificultado el proceso de toma de decisiones en la CE-UE hastahoy. El l de julio de 1967 las administraciones separadas de la CECA, Euratom y la CEE se unieron para formar la Comunidad Europea (CE). Tras la dimisión de De Gaulle en 1969, a principios de los setenta dieron inicio las negociaciones para la primera ampliación de la CE. Con el gobierno de Edward Heath el Reino Unido logró finalmente unirse a la CE el l de enero de 1973. Esto fue confirmado en junio de 1975 por un referéndum convocado por el gobierno laborista de Harold Wilson. Noruega retiró su solicitud de entrada después de que un referéndum dejara bien claro que los ciudadanos de su país no estaban a favor de la entrada en la CE. En cambio, Dinamarca y la República de Irlanda se convirtieron en miembros desde enero de 1973. Hacia principios de los años setenta las relaciones franco-alemanas, que habían sido el núcleo de la CEE, comenzaron inclinarse a favor de Alemania Occidental. No obstante, antes de las elecciones generales alemanas del 19 de noviembre de 1972 y la firma del Tratado Básico con la RDA en diciembre de 1972, Bonn intentó apaciguar las demandas francesas respecto a Europa a fin de obtener el respaldo francés a la Ostpolitik. Así, hasta finales de 1972, cuando la mayoría parlamentaria del canciller

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Brandt era muy justa y la Ostpolitik se encontraba todavía en fase de negociación, las necesidades nacionales y exteriores del gobierno de Alemania Occidental dieron a Francia ciertas ventajas con relación a las relaciones bilaterales franco-alemanas y la política de la CE. Tanto Brandt como el presidente francés Pompidou estaban muy interesados en desarrollar la CE. Los eslóganes de Pompidou eran «finalización», «profundización» y «ampliación». Se referian a la política agraria de la CE, a la reforma de las instituciones de la CE y, en particular, a una mayor coordinación monetaria, y al fuerte apoyo de Pompidou a la entrada de Gran Bretaña en la CE para contrarrestar la creciente influencia económica y política de una Alemania Occidental resurgente. Durante la importante cumbre de la CE de La Haya de diciembre de 1969 ambos políticos lograron regenerar la Comunidad Europea tras la constante atmósfera de crisis creada por la política de de Gaulle." Se alcanzó un compromiso en materia agraria y también en la introducción gradual de nuevas políticas económicas y monetarias que culminaron en la decisión de desarrollar una Unión Monetaria Europea (UME) que, como el Informe Werner pronto detallaria, se esperaba conseguir hacia 1980. Sin embargo, para irritación de Pompidou, el Informe Werner recomendaba una considerable transferencia de soberanía a la CE. Hubo además acuerdo en la introducción de cooperación política europea (CPE), el primer paso hacia la conversión de la CE de una organización puramente económica a una organización más política, tras persuadir a los estados miembros a que coordinaran su política exterior en el consejo de ministro. Los detalles de la cooperación política se pormenorizaron más tarde en el Informe Davignon. Los franceses en particular se mostraron muy interesados en la cooperación política porque el desarrollo de una clara identidad europea en el campo político reafirmaría la independencia europea en la política mundial y podría redundar en una mayor importancia de Francia en la escena global. Después de todo, al igual que De Gaulle, Pompidou albergaba la esperanza de que los franceses lideraran Europa. Su política se caracterizó por un igual por una honda aversión hacia los Estados Unidos y una fuerte rivalidad con este país. Además, Pompidou comenzó a inquietarse por la creciente independencia de la Ostpolitik de Alemania Occidental. Así se explica el acercamiento gradual de las relaciones entre Pompidou y el primer ministro so H. Simonian, Tf1e Privileged Partnership: Franco-German Relations in the European Community (Oxford: Clarendon Press, 1985).

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británico Heath que se pudo observar a principios de los años setenta. Pompidou confiaba en que un nuevo eje París-Londres pudiera contrarrestar la fuerza de una floreciente Alemania Occidental. A pesar de la fuerte oposición, tanto por parte de De Gaulle como de Pompidou, a que Alemania Occidental dominara la CE y tomara las riendas de la política europea oon Europa del Este, esto es precisamente lo que ocurrió a partir de 1973 -paradójicamente 1973 era el décimo aníversa-: rio del tratado franco-alemán de Adenauer y De Gaulle. Los acontecimientos demostraron que la entrada de Gran Bretaña en la CE no bastó para invertir esta tendencia y fortalecer las reivindicaciones francesas al liderazgo de Europa. También fracasaron los intentos franceses de excluir gradualmente a los Estados Unidos de todo papel sustancial en los asuntos europeos. La Declaración de Identidad Europea de 1973 alentaba a los miembros de la CE a utilizar el instrumento de la CPE para coordinar las posiciones de la politica exterior entre los países de la CE, algo que, no obstante, raramente se consiguió." Pese a la lograda gestión de la crisis económica y monetaria de Europa de mediados a finales de los años setenta de la mano, sobre todo, del canciller alemán Helmut Schmidt y del presidente francés Giscard d'Estaing, ambos antiguos ministros de finanzas, la mayoría de autores ven la década de los setenta como una «edad oscura» o «década de estancamiento" en la integración europea." Las dos crisis del petróleo y la recesión económica con alta inflación que las acompañó (Io que algunos autores han caracterizado como «estanflación») que afectaron sobre todo a Gran Bretaña e Italia, así como la ampliación de la CE de seis a nueve países en 1973, causó una grave y prolongada crisis de adaptación dentro de la Comunidad." En conjunto, este «desgobierno europeo>, benefició a Estados Unidos. Washington consiguió insistir en la importancia del marco atlántico y reconquistar su posición como «potencia líder entre países socios que sólo actuaban como una unidad bajo su dirección»." Pero los Estados 31 Véase D. Dinan, BverCloser Union? An Introduction to the European Community (Basingstoke: Macmillan, 994), 75-87. 32 J. Peterson, Europe and Americain the 1990s: The Prospeetsfor Partnerships (Aldershot: Edward Elgar, 1993),42; Keith Míddlemas, citado en Lundestad, «Empire» by Integracion, 109. 33 Véase D. W. Urwin, The Community of Europe: A Historyof European Integratíon since 1945, 2 a ed. (Londres: Longman, 1995), 157 Ysigs. 34 A. Grosser, The Western Alliance: Buropean-American Retatians since 1945 (Londres: Macmillan, 1980),281.

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Unidos prosiguieron con su tendencia a no consultar a los europeos sobre importantes cuestiones Este-Oeste. Como reacción a estos desarrollos, durante los años ochenta se produjo una fuerte tendencia hacia una más estrecha cooperación económica y política en Europa, impulsada sobre todo por el presidente francés Francois Mitterrand y por el canciller de Alemania Occidental Helmut Kohl con la fuerte oposición de la primera ministra británica Margaret Thatcher. En 1987 los esfuerzos de KoW y Miterrand llevaron a la implantación en 1986 del Acta Única Europea (AVE), que en esencia reformaba el Tratado de Roma de 1957. La AUE perseguía la creación de un auténtico Mercado Único y la eliminación de todas las barreras comerciales y aduaneras para enero de 1993. Además, reformaba los procedimientos de toma de decisiones de la CE. A fin de permitir nuevas ampliaciones de la CE después de la adhesión de Grecia en 1981 y de España y Portugal en 1986, se sustituyó el requisito de unanimidad por el de mayoría absoluta para las decisiones del consejo de ministro, lo que equivalía a tilla nueva dosis de supranacionalidad en lo que respecta a cuestiones del Mercado Único (que eran, sobre todo, el libre movimiento de trabajo, capital, servicios y productos dentro de Europa). También dio poderes legislativos al parlamento europeo. Además, se reorganizó la cooperación en política exterior entre los estados miembros; por bien que hasta el Tratado de Maastricht la política exterior no formó parte del marco legal de la CE.

Tras la guerra fría: la reunificación de Europa en los años noventa La conferencia intergubernamental de Maastricht de diciembre de 1991 fue un paso fundamental en el proceso de integración europea. Una conferencia intergubernamental es una negociación formal concerniente a la revisión de tratados entre los gobiernos (y no entre los gobiernos y la Comisión el parlamento) de los estados miembros de la UE. Traslas ampliaciones de los años setenta y ochenta, los acuerdos alcanzados en Maastricht condujeron a una decisiva «profundización» de la integración europea en cuanto a política económica y monetaria, pero también en otras áreas, como las cuestiones de justicia y asuntos de interior o la politica regio-

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nal y social. El Tratado de Maastricht entró en vigor elI de noviembre de 1993. La CE fue entonces reemplazada por la Unión Europea (UE). El tratado estableció los reglamentos y fechas límite para la VME, cimentada en el sistema monetario europeo (SME) establecido a finales de los años setenta. Una vez introducido el Mercado Único en 1993 y ampliada nuevamente la VE con la admisión de Austria, Finlandia y Suecia," se logró por fin realizar la VME, por bien que más tarde de lo esperado. Así pues, el Tratado de Maastricht condujo a un avance decisivo hacia la unión económica y la moneda única de Europa con la creación del banco central europeo. Aunque la mayoría de países de la VE había acordado sacrificar su soberanía financiera en Maastricht, los estados miembros retuvieron el derecho a no participar en la moneda común si así lo deseaban. El gobierno Conservador del Reino Unido, dirigido por el primer ministro Iohn Majar, firmó el Tratado de Maastricht, pero decidió renunciar a la moneda común. En Francia fue necesario un referéndum, y dos en Dinamarca, para lograr en 1992 una muy estrecha mayoría a favor del Tratado de Maastricht. La conferencia intergubernamental de Amsterdam de 1997 (que entró en vigor en mayo de 1999) confirmó las metas de Maastricht y produjo nuevos avances en el proceso de «profundización» de Europa. También alentó la formulación de una politica de exterior y de seguridad común (PESC) europea como ya preveía el Tratado de Maastricht. También habia designado ya a la UEO como el pilar de defensa europeo. Asimismo, el Tratado de Amsterdam elaboraba el Tratado de Maastricht con respecto a conferir más derechos al parlamento europeo. Por ejemplo, en Amsterdam el parlamento recibió una mayor capacidad de control sobre la Comisión a fin de resolver el muy criticado déficit democrático de la UE. Desde 1999,la introducción de una nueva Comisión Europea precisa también de la confirmación por el parlamento europeo, algo meridianamente necesario tras los escándalos de fraude sin precedente que forzaron la dimisión al completo de la Comisión Europea dirigida por el presidente de la Comisión Iacques Santer en la primavera de 1999. Se acordó también realizar más votaciones por mayoría en el consejo de ministros. En particular, el Tratado de Amsterdam creó «estrategias comunes». Ahora la aplicación de políticas ya acordadas por previos consensos sólo requerirá una mayoría de votos. as Como esto hubiera dejado a los pequeños paises Suiza, Liechtenstein y Islandia como únicos miembros de laAELC, esta organización se disolvió el l de enero de 1995.

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En 1998 los jefes de gobierno de la UE decidieron qué paises de la UE habían demostrado la capacidad de satisfacer los fuertes requisitos para la participar en la unión monetaria (a saber, baja inflación y bajo déficit presupuestario). Con la excepción de Grecia, los quince países de la UE cumplieron con los requisitos para la moneda común." Se habían albergado ciertas dudas acerca de la capacidad de Italia para cumplir los requisitos, pero el Primer Ministro Romano Prodi logró esta fenomenal tarea. Posteriormente, en el verano de 1999, Prodi fue nombrado sucesor de Jacques Santer, de Luxemburgo, como presidente de la Comisión Europea. Por razones políticas y económicas, el Reino Unido y Dinamarca decidieron no unirse a la zona euro. El euro fue introducido oficialmente como unídad oficial de pago europea elide enero de 1999. Al mismo tiempo, el Instituto Monetario Europeo, establecido en 1994, se convirtió en banco central de la UE, con sede en Frankfurt. En enero de 2002 se distribuirán monedas y billetes y, tras una corta fase de transición, el euro se convertirá en la única moneda de curso legal en los doce países de «eurolandia», Se fijó para el año 2000 la siguiente conferencia intergubernamental. Tras el éxito inicial de la «profundización» de la UE en 1993-9, su objetivo era preparar la VE para la prevista ampliación de la VE a principios del siglo XXI. No obstante, la creciente convergencia económica de Europa Occidental hace que la inclusión de paises como Polonia, Hungría y la República Checa sea muy difícil y económicamente costosa. Al cambio de milenio, Europa del Este se encontraba todavía a medio camino de un tortuoso proceso de reestructuración económica desde una economía de planificación central a una capitalista. Por lo tanto, la VE ha esbozado un marco financiero para los años 2000-6 que prevé profundas reformas fiscales destinadas a posibílítar la ampliación de la UE hacia el Este y a liberar sustanciales recursos financieros para lograrlo. Durante la cumbre de la UE de Berlín de marzo de 1999 el programa llamado Agenda 2000, así como los acuerdos para aplicar modestas reformas a la PAe y para concentrar los fondos estructurales de la VE en las regiones más necesitadas de asistencia financiera, se juzgaron esenciales si la UE había afrontar con éxito la difícil ampliación hacia el Este. Sin embargo, en 1999 la guerra de Kosovo en la antigua Yugoslavia desvió la atención dentro de la VE desde las a menudo exageradas diferencias de opinión sobre los costes presupuestarios y otros aspectos materiales 36

Greda adoptaría el euro a finales del 2000.

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entre los países de la DE hacia los valores fundamentales que subyacen a la integración europea: la creencia en un continente liberal-democrático y la necesidad de conservar la paz y la estabilidad en Europa. Así, en muchas capitales de la DE la guerra en Europa contribuyó a un mayor entendimiento de los valores más profundos de la cooperación política europea en el marco de la integración europea. Por encima de todo, la guerra en Kosovo condujo a un mayor esfuerzo de parte de Francia, Gran Bretaña, Alemania y otros países de la DE de desarrollar una estructura de defensa y una identidad europeas. Se había considerado ya una ampliación del Acuerdo Anglo-Francés de Saint Malo de diciembre de 1998 referente a una plataforma europea de defensa. Tanto Francia como Gran Bretaña, los dos únicos países europeos con un potencial militar notable, expresaron la intención de desarrollar una capacidad europea de defensa que pudiera actuar coordinadamente con la OTAN pero sin la necesaria participación de los Estados Unidos. Después de todo, las prioridades europeas a menudo distan mucho de los intereses americanos. Aunque siempre se había pensado en Saint Malo como el principio de una más amplia política europea de defensa que incluyera otros países de la VE (entre ellos Alemania), la Guerra de Kosovo aceleró drásticamente estos planes. Además, los franceses cambiaron de opinión acerca de la idea de convertir a la VEO en el principal elemento de una identidad europea común de defensa. Durante la cumbre franco-alemana de Toulouse de finales de mayo de 1999 ambos paises dejaron bien claro que la UE debía proveerse de unos medios independientes para afrontar crisis graves en Europa. Esto potencialmente podía llevar a la constitución de una fuerza europea de reacción rápida, posiblemente a partir de la brigada franco-alemana establecida en 1993, en la que participaban también Bélgica) Luxemburgo y España. La cumbre del Consejo Europeo de principios de junio de 1999 en Colonia vino a confirmar estas consideraciones. Se confirmó que la VEO se incorporaría plenamente en la UE. Esto incluía las llamadas «tareas de Petersburgo», que daban a la VE la responsabilidad de organizar intervenciones humanitarias y de mantenimiento de la paz. Además) durante la cumbre de Colonia se decidió unánimemente nombrar a Xavier Solana, el secretario-general saliente de la OTAN) representante de la VE en política exterior y de seguridad. De este modo se atribuía a Solana la responsabilidad de supervisar el desarrollo de una genuina política exterior europea. Aunque el desarrollo de una dimensión de política exterior en la UE ha sido objeto de mucha polémica durante toda la existencia de la CE-VE,

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