Hacienda Publica

HACIENDA PUBLICA

LA FINANCIACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO Y LOS MODELOS TRIBUTARIOS. FINANCIACIÓN DEL ESTADO Y LOS RECURSOS PÚBLICOS. CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS. LA FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL, LAS COTIZACIONES A LOS SEGUROS PÚBLICOS Y SUS RASGOS TRIBUTARIOS. LA FINANCIACIÓN DEL SECTOR PARA-PÚBLICO, RASGOS Y CONTENIDO TRIBUTARIO. EL TRIBUTO, LAS DIFERENTES CLASES DE TRIBUTOS  Efectos económicos de los sistemas tributarios analizando en qué medida los impuestos que los conforman afectan a la eficiencia, equidad, simplicidad o suficiencia del propio sistema. Especial importancia se concede al análisis de la llamada incidencia o distribución de la carga impositiva que sirve para determinar quién es el que realmente soporta, más allá de lo que se pueda establecer en la correspondiente norma reguladora del impuesto, la referida carga de aquél  Concepto de sistema fiscal y de los principales elementos que lo componen, destacando las posibles figuras impositivas que normalmente conforman la estructura tributaria de un sistema fiscal  Los principios de capacidad de pago y de beneficio como formas alternativas de dar cumplimiento al principio más amplio y fundamental de justicia o equidad .

 Principios de la imposición, es decir cuáles serán los criterios por los que se habrá de regir el establecimiento de los diferentes impuestos y, en definitiva, el de un sistema impositivo que se podría calificar en su conjunto de ideal.  Teoría de la imposición. Para ello se parte de la consideración básica de que entre las funciones que realiza el Sector Público se encuentra la de detraer recursos de la economía con la finalidad de financiar las actividades que el mismo lleva a cabo

 LA TRIBUTACIÓN Y SUS EFECTOS IMPOSICIÓN Y EQUIDAD. LA INCIDENCIA IMPOSITIVA Efectos microeconómicos relacionados con incentivos y desincentivos que provocan cambios en el comportamiento de los sujetos. El establecimiento de cualquier impuesto supone para quien lo paga una disminución de su renta disponible y, por lo tanto, disminuye su capacidad de consumo en el periodo corriente o en periodos sucesivos. Este cambio provoca alteraciones en la conducta del sujeto que se muestra diferente al que hubieran realizado en ausencia de impuestos y que puede producir distintas implicaciones sobre las variables económicas (producción, empleo, etc.). Para evaluar correctamente los efectos económicos de los impuestos resulta necesario analizar las

consecuencias de esas alteraciones en la conducta de los individuos provocadas al introducir o modificar alguna figura tributaria. El efecto sobre la conducta de los individuos es diferente para los distintos individuos y para cada clase de impuesto y, por lo tanto, debe ser analizado cuando se estudie la teoría especial de los impuestos. ( Ver Módulo 2 de esta Maestría). Efectos microeconómicos relacionados con las distorsiones impositivas provocadas por los impuestos. Junto a la pérdida de utilidad que los agentes tienen al disminuir su renta por el pago de impuestos, el establecimiento de los mismos introduce en el sistema económico otro tipo de costes. Entre ellos están los costes de eficiencia derivados de las distorsiones que los impuestos provocan en el comportamiento optimizador que los agentes desarrollan en economía. Efectos microeconómicos relacionados con la incidencia real de la carga tributaria. Normalmente el sistema tributario establece unos criterios para determinar como debe ser la distribución de la carga tributaria entre los ciudadanos (principio de beneficio/principio de la capacidad de pago). Sin embargo esta distribución dependerá, en última instancia, del comportamiento de los agentes económicos y de los mercados sobre los que el sistema tributario ejerce su influencia, determinando estructuras de incentivos y comportamientos que pueden coincidir o no con los previstos por el legislador. Resulta necesario, por lo tanto, analizar los efectos económicos que se

producen en el sistema de precios para conocer quién termina pagando el impuesto. Esta cuestión se analiza a través del estudio de la incidencia impositiva. Efectos macroeconómicos de los impuestos. Desde esta perspectiva los efectos del sistema fiscal no se analizan de forma individualizada sino que es necesario desarrollar un análisis conjunto de la recaudación de impuestos producida y del gasto público financiado con estos impuestos. Se trataría de observar como la combinación de ambas perspectivas puede afectar a los distintos objetivos macroeconómicos perseguidos por la política fiscal. Este tipo de análisis es objeto de tratamiento con mayor profundidad en el tema 4 de este módulo. Este análisis conjunto sobre las implicaciones macroeconómicas puede desarrollarse desde distintas orientaciones. Por un lado, desde una perspectiva de presupuesto equilibrado y suficiencia del sistema, se pueden analizar cómo cambios en los impuestos afectan al volumen de gastos públicos o a la forma de financiar los mismos (variaciones en otros impuestos o en los niveles de endeudamiento). Por otro lado, también se puede analizar los efectos macroeconómicos producidos por la sustitución de un impuesto por otro de igual recaudación, de manera que no se altere el volumen global de ingresos y gastos y, por lo tanto el nivel de demanda agregada. Por último se puede analizar los efectos macroeconómicos de variaciones en un impuesto sin que existan cambios en otros impuestos o en los niveles de gasto público. El

efecto de los impuestos sobre los aspectos macroeconómicos ya se estudió con anterioridad, pues al ser los impuestos, en su vertiente se han analizado sus efectos económicos junto a las demás partidas del presupuesto. Los impuestos producen consecuencias sobre el funcionamiento de una economía. Estos efectos o consecuencias afectan al logro de los principios tributarios que se han señalado como valores de referencia en todo sistema fiscal (simplicidad, suficiencia, equidad, neutralidad y flexibilidad) y también a la consecución de los objetivos macroeconómicos señalados para la política económica (crecimiento, estabilidad de precios, pleno empleo, distribución de la renta, etc.).

LA EVASIÓN Y ELUSIÓN FISCAL COMO ELEMENTOS CONDICIONANTES DE LOS EFECTOS TRIBUTARIOS. EFECTOS ECONÓMICOS DE LOS IMPUESTOS SOBRE LAS DISTINTAS FIGURAS TRIBUTARIAS. IMPOSICIÓN Y SIMPLICIDAD. OTROS COSTES IMPOSITIVOS. IMPOSICIÓN Y EFICIENCIA. LOS COSTES DE EFICIENCIA Y LAS DISTORSIONES TRIBUTARIAS.  PRINCIPIOS GENERALES DE LA IMPOSICIÓN PRINCIPIOS ORIENTADOS AL LOGRO DE LOS OBJETIVOS TÉCNICOS DE EFICIENCIA Y SUFICIENCIA.

PRINCIPIOS ENCAMINADOS A CONSEGUIR EL OBJETIVO ECONÓMICO DE LA ESTABILIDAD ECONÓMICA. PRINCIPIOS QUE BUSCAN EL OBJETIVO ECONÓMICO DE LA ASIGNACIÓN ÓPTIMA DE LOS RECURSOS. PRINCIPIO IMPOSITIVO DE LA BÚSQUEDA DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO. PRINCIPIOSTENDENTES A CONSEGUIR LA JUSTICIA EN LA DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA Y DE LA RIQUEZA. OBJETIVOS Y PRINCIPIOS IMPOSITIVOS. LA COMPATIBILIDAD ENTRE LOS DIFERENTES PRINCIPIOS IMPOSITIVOS.  LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS LA ESTRUCTURA DEL SISTEMA TRIBUTARIO. POSIBLES FIGURAS IMPOSITIVAS FACTORES CONDICIONANTES DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA DE UN ESTADO Elementos institucionales. Bajo la denominación de Administración Tributaria se encuentra el conjunto de medios materiales y humanos que aporta el propio Sector Publico y cuyo concurso resulta imprescindible para hacer efectivo el cumplimiento de las obligaciones tributarias. El análisis pormenorizado de la Administración Tributaria es objeto de estudio en los módulos IV ,V y VI de esta Maestría. Cuerpo de disposiciones legales. Es un conjunto sistemático de normas legales de diferente rango y contenido que jurídicamente disciplinan y regulan la

elaboración, aplicación, gestión y recaudación de los diferentes tributos de un sistema fiscal. Este conjunto de normas, su aplicación y sus efectos se analizan con profundidad en el Tema 5. Estructura tributaria. Constituye el conjunto de tributos y relaciones de interdependencia, técnicas e institucionales, de éstos con los demás elementos del sistema fiscal que, con cierto grado de permanencia, caracterizan y posibilitan el desarrollo de sus actividades. Principios impositivos. Los principios impositivos son los postulados básicos que constituyen el fundamento normativo de la vertiente tributaria del sistema fiscal, los cuales permiten valorar la utilidad del sistema en orden a la consecución de determinados objetivos. Dichos principios tienen como punto de partida los planteamientos ideológicos, éticos y morales de sus formuladores, pudiendo encontrarse a lo largo de la historia del pensamiento financiero tantos enunciados e intentos de sistematización de los mismos como posiciones doctrinales han tenido lugar. En un contexto simplificador, teniendo en cuenta que esta cuestión ha sido objeto de un tratamiento más pormenorizado en un epígrafe anterior de este tema, se pueden sintetizar como principios impositivos más destacados los de Simplicidad, Suficiencia, Equidad, Neutralidad y Flexibilidad. El Sistema Tributario o Sistema Fiscal como “un conjunto de instituciones, principios y relaciones de interdependencia de carácter jurídico y económico, que caracterizan con cierta permanencia la

organización y el funcionamiento de la actividad financiera del Sector Publico de un país o conjunto de países, y están orientadas a la consecución de determinados fines u objetivos”. El conocimiento de los sistemas fiscales y de los elementos que lo integran presenta gran interés para conocer la evolución de la realidad socioeconómica de cualquier país, por los importantes efectos que pueden generar las diferentes alternativas de gravamen y su concreción en propuestas de reforma fiscal, parcial o general. El sistema fiscal de un país o un ámbito determinado es siempre producto de la evolución histórica de éste y presenta un significativo carácter dinámico a lo largo del tiempo. Por ello, tanto la explicación de los objetivos a alcanzar como el enunciado de los principios normativos que regulan dicho sistema habrán de estar referenciados a un ámbito temporal claramente definido.  PRINCIPIO DE CAPACIDAD CONTRIBUTIVA VERSUS PRINCIPIO DE BENEFICIO LA PROGRESIVIDAD IMPOSITIVA Y EL PRINCIPIO DE CAPACIDAD DE PAGO. EL PRINCIPIO DE BENEFICIO. CONTENIDOS Y CARACTERÍSTICAS. EL PRINCIPIO DE CAPACIDAD ECONÓMICA Y SU DESARROLLO. De acuerdo con lo que ha expuesto en apartados anteriores de este tema, los principios de capacidad económica y de beneficio en el pago de los impuestos son la concreción de los llamados principios de igualdad y de proporcionalidad que,

junto a los de generalidad y redistribución, conforman el más amplio de justicia o equidad. Como se puede colegir de lo antes expuesto, los principios de capacidad y de beneficio son contrapuestos, es decir responden a dos posiciones enfrentadas en la forma de entender la equidad fiscal. justificación, funciones y delimitación del sector público, los elementos característicos de la actividad económica y de los instrumentos que se utilizan para su medición, los cuales a su vez permiten comparar diferentes realidades así como el grado en que en las mismas se consiguen satisfacer las necesidades económicas. EL ACTUAL MARCO ECONÓMICO INTERNACIONAL: COMERCIO INTERNACIONAL E INTEGRACIÓN ECONÓMICA. ORGANISMOS INTERNACIONALES Y DESARROLLO MERCADOS FINANCIEROS INTERNACIONALES SEGMENTOS DE LOS EUROMERCADOS LOS EUROMERCADOS En sus operaciones internacionales requieren moneda distinta de la de su país de residencia. La necesidad de recursos financieros para consumir o invertir. La necesidad de aportar capital a una determinada empresa. La cobertura de determinados riesgos. EL PAPEL INTEGRADOR DE LOS MERCADOS DE CAPITAL TIPOS DE CAMBIO Y VOLATILIDAD: ALGUNAS CUESTIONES BÁSICAS

MERCADOS DE DIVISAS Variaciones del tipo de cambio, y la dificultad de prever tales variaciones, son fuente de beneficios y pérdidas continuas que otorgan a los mercados donde se compran y venden las monedas, los mercados de divisas, una importancia extraordinaria, ya que su evolución determina los precios relativos de bienes, servicios y activos financieros e influye, por tanto, sobre el comercio y los movimientos de capital internacionales. Tipo de cambio al precio de una moneda en términos de otras monedas, teniendo en cuenta la siguiente diferencia: El tipo de cambio contado es el precio correspondiente a la entrega a dos días. El tipo de cambio futuro es el precio correspondiente a la entrega a un plazo predeterminado, generalmente de un mes a un año  BALANZA DE PAGOS ANÁLISIS DE LA BALANZA DE PAGOS ESTRUCTURA DE LA BALANZA DE PAGOS Criterio empleado para considerar la operación susceptible de registro contable en la Balanza de Pagos es el de residencia, basado en el centro de interés económico de la unidad que interviene en la transacción, independientemente de su nacionalidad. Balanza de Pagos siempre está equilibrada, su saldo es cero o, si se prefiere, la suma de la columna de ingresos es igual a la suma de la columna de pagos. Supuesto el equilibrio contable, es frecuente que se

agrupen distintas operaciones al objeto de analizar el comportamiento de determinados saldos. Documento contable en el que se registran sistemáticamente, siguiendo la técnica de la partida doble, todos los intercambios realizados entre residentes y no residentes en un período de tiempo que es, normalmente, un año natural. COMERCIO INTERNACIONAL RAZONES EXPLICATIVAS DEL CRECIMIENTO DEL COMERCIO INTERNACIONAL Características del comercio mundial En la actualidad, cerca del 40% de las exportaciones de los países en vías de desarrollo corresponden a productos manufacturados, una tendencia que debe contemplarse dentro del proceso de globalización de las decisiones económicas, y de localización de las industrias manufactureras en aquellos países con menores costes salariales. Países industrializados los principales productores de manufacturas, explica que sean éstos los primeros exportadores de este tipo de bienes, al tiempo que a los países en vías de desarrollo (o menos industrializados) les corresponde la exportación de los bienes primarios. Segunda mitad del siglo XX donde se sitúa el crecimiento más significativo del comercio internacional, un periodo en el que se observa una expansión que ha servido a su vez para que las posibilidades de intercambio entre naciones impulsaran los niveles de producción.

 Aprender los fundamentos del comercio internacional y de su importante evolución en las últimas décadas. Conocer los elementos que caracterizan los procesos de integración económica. Saber cuáles son los instrumentos que permiten medir las relaciones económicas entre los diferentes países. Conocer los rasgos fundamentales de los mercados internacionales financieros. Conocer el papel de los Organismos Internacionales en el desarrollo económico.  EL PAPEL DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES EN LOS PROBLEMAS DE DESARROLLO PAPEL DEL FMI Y EL BANCO MUNDIAL EN LA LUCHA CONTRA LA POBREZA EL NUEVO ENFOQUE: CENTRARSE EN LAS NECESIDADES DE LOS POBRES EL GRUPO DEL BANCO MUNDIAL EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (FMI)  FUNDAMENTOS DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA Objetivo político claro que emana de todo proceso de integración: aumentar el peso político internacional del espacio integrado que termina por superar al de los países miembros por separado

EFECTOS DE LA INTEGRACIÓN INCONVENIENTES DE LA INTEGRACIÓN. FORMAS DE INTEGRACIÓN. CARACTERIZACIÓN DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN. Integración económica no es un fenómeno nuevo: varios países europeos se construyeron a partir de un proceso integrador que eliminó las barreras que separaban distintos mercados regionales. LA ADOPCIÓN DE LAS DECISIONES PÚBLICAS. ALTERNATIVAS DE ORGANIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO Cómo se transforman las necesidades individuales en colectivas, pasando a integrar la agenda de los políticos y el contenido de sus políticas y programas, es necesario profundizar en el funcionamiento de los sistemas de votación. LOS PROCESOS DE VOTACIÓN: DEMOCRACIA DIRECTA, DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y SISTEMAS DE VOTACIÓN LOS SISTEMAS DE VOTACIÓN Cómo se transforman las necesidades individuales en colectivas, pasando a integrar la agenda de los políticos y el contenido de sus políticas y programas, es necesario profundizar en el funcionamiento de los sistemas de votación. Consecuencias derivadas de los procesos de votación y ver cómo afecta el comportamiento de los diferentes agentes implicados en él a la acción pública. Ambos problemas constituyen, como ya se

ha señalado, una de las preocupaciones fundamentales de la escuela de la elección social. Elementos de los procesos de votación son: el marco normativo que los regula, los propios sistemas de votación y los agentes que participan en la acción pública. Bienes públicos, es necesario comprender y analizar cómo se lleva a cabo el proceso de pasar de decisiones individuales a decisiones colectivas, para lo cual hay que conocer cómo se agregan aquéllas mediante procesos que permitan que los ciudadanos puedan manifestar sus preferencias y además puedan controlar la actuación de sus gobernantes. LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y SUS PROTAGONISTAS PROBLEMAS DE LOS SISTEMAS DE VOTACIÓN Los Grupos de Presión Los Burócratas Los Políticos LA ELECCIÓN SOCIAL Y LAS PREFERENCIAS INDIVIDUALES ¿Es igual la demanda cuando los bienes son públicos o privados? ¿Por qué existe el Estado? Escuela de la Elección Social la que estudia los comportamientos del sector público relativos a la existencia misma del Estado, el porqué de las mayorías cualificadas, el comportamiento de los diferentes agentes que intervienen en la acción pública (votantes, políticos, burócratas y grupos de presión), así como las consecuencias que se derivan de la forma en que se realizan las votaciones

 Analizar las reglas de agregación de las preferencias en el caso de los bienes públicos y de los bienes privados. Conocer las características y las debilidades de los diferentes sistemas de adopción de decisiones colectivas, es decir, de la democracia directa y de la representativa. Profundizar en el estudio de las variables económicas que determinan el comportamiento de los diferentes agentes que participan en los procesos de adopción de las decisiones colectivas: votantes, políticos, burócratas y grupos de presión. Analizar, desde el punto de vista de la eficiencia económica, los niveles que se consideran óptimos para la gestión y la financiación de las acciones públicas de cara a poder atender las necesidades de los ciudadanos. Complejidad creciente de las organizaciones políticas para atender las necesidades económicas de los ciudadanos ha obligado a una continua reflexión sobre cuáles son los niveles de gestión o de gobierno -así como de financiación de éstos- más adecuados para la toma de decisiones por el sector público, todo ello encaminado a conseguir que éste actúe del modo más eficiente posible. Actividad del sector público y conexiona el campo de la economía con el de la ciencia política. Dicho de otro modo, al no poderse utilizar el mercado como forma de manifestar los individuos sus preferencias económicas, es

necesario buscar sistemas alternativos que permitan revelar dichas preferencias a las autoridades de tal manera que las decisiones económicas que sean adoptadas por éstas se correspondan con las que realmente desean los individuos que conforman el grupo. Adopción de esas decisiones podía llevarse a cabo de formas diferentes: mediante los mecanismos de mercado, es decir, a través del libre juego de la oferta, de la demanda y del sistema de precios; o mediante el ejercicio de la autoridad que, en las sociedades democráticas, es desarrollado por los poderes públicos legitimados a través de procesos de elección democrática LA HACIENDA PÚBLICA MULTINIVEL COMO FORMA DE ORGANIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO. LA FINANCIACIÓN DE LAS HACIENDAS MULTINIVEL. LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y LAS HACIENDAS SUPRANACIONALES. MODELOS ALTERNATIVOS DE FEDERALISMO FISCAL. CONCEPTO Y JUSTIFICACIÓN DEL FEDERALISMO FISCAL. La descentralización política en sus diferentes modelos (federales, regionales, autonómicos) obliga a que tenga que existir una hacienda pública descentralizada.

El Estado moderno, políticamente descentralizado, desarrolla su actividad pública a través de diferentes niveles. Normalmente dicha descentralización no sólo implica una división de poder político desde el punto de vista funcional, sino, también, desde el territorial. La pluralidad de poderes que ello comporta hace que tengan que coexistir diversos gobiernos con diferentes capacidades de decisión en los amplios aspectos que conforman la actividad pública. Uno de esos aspectos, por otra parte fundamental, es el relacionado con la hacienda pública. Se analizará qué es lo que justifica que el sector público participe en la economía, cuáles son las funciones principales que desarrolla en ella así como cuáles son los instrumentos y ratios que se utilizan para conocer el nivel de su participación e importancia en las economías de los diferentes países. Se describirán los tipos de economías se quedan en la realidad y cuáles son sus elementos identificadores. Se estudiará cómo se pueden medir y comparar las mencionadas realidades económicas y en definitiva el nivel de satisfacción de las necesidades económicas. Se determinará qué es lo que caracteriza al conjunto de saberes y realidades que se califican de económicos diferenciándolos de los que no lo son. MARCO REGULADOR BÁSICO

Resaltarse que en Derecho Positivo español la realización de las obligaciones financieras de carácter público dispone de un marco constitucional primordial, en cierto modo paralelo y a la vez vinculado con el del propio del sistema tributario que compone el núcleo esencial de la otra faceta patrimonial de la actividad financiera (los derechos económicos o ingresos públicos): En primer lugar, los principios constitucionales del gasto público (que a estos efectos y sin entrar ahora en mayores profundidades es la materialización financiera de las obligaciones) que contienen en la propia Constitución “el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía” al establecer los principios de la Administración Pública “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”. Principio de legalidad: Se indica que las Administraciones Públicas “solo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes”y que ha sido interpretado por la doctrina como la afirmación en este terreno del principio de legalidad. En este contexto ha de situarse también la exigencia de “previa autorización requiere para

efectuar convenios o tratados internacionales que “impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública”. Este principio de legalidad requiere pues que la realización, en un sentido amplio, de las obligaciones públicas encuentre su soporte y fundamento jurídico en una norma con rango de Ley, es decir, aprobada por el Parlamento. A los principios anteriores habrían de añadirse los principios de presupuesto anual y de universalidad presupuestaria contenidos en el artículo 134.20 “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”) y que como veremos reiteradamente adquieren una especial trascendencia en la realización de las obligaciones financieras públicas. DELIMITACIÓN SUBJETIVA, CONCEPTO HACIENDA PÚBLICA Como veremos inmediatamente la indicación inicial al “Estado” que venimos efectuando, no es tan simple como podría parecer (si vemos los preceptos constitucionales transcritos nos han hablado también y sucesivamente de “administraciones públicas” y de “sector público estatal”) y así en principio, dentro de dicha denominación podríamos comenzar diferenciado dos grandes bloques de “sujetos”: los que mantienen de algún modo las

características esenciales del Estado propiamente dicho, con sus prerrogativas y también limitaciones de gestión (que podríamos denominar como sujetos “públicos” de Derecho Público) y los que, aún formando parte del Estado, actúan prácticamente igual (aunque en la realidad nunca existirá una identificación total) que un sujeto privado (sujetos públicos de “Derecho Privado”). En la legislación española, el primero de los grupos, que es al que nosotros fundamentalmente nos vamos a referir, se concreta o recoge en la denominación “Hacienda Pública”. Hacienda Pública “estatal”, desde un punto de vista material y subjetivo como el “conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado (AGE) y a sus organismos autónomos”. La referencia “estatal” se efectúa para recordar la existencia de las Haciendas de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, (Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales), con “autonomía financiera y de gestión” garantizada por la Constitución. La LGP se circunscribe exclusivamente al Estado “central” y es a lo que nosotros vamos a referirnos, si bien debe decirse que su regulación se reproduce, en lo esencial, de forma bastante parecida en las Leyes, normalmente llamadas “de Hacienda”, propias de cada Comunidad Autónoma y en la Ley reguladora de las Haciendas Locales.

Vemos pues que, la LGP circunscribe subjetivamente la noción de Hacienda Pública al Estado y sus Organismos Autónomos. El concepto de Hacienda Pública, que en su momento constituyó a su vez la identificación casi total del objeto propio de las Leyes reguladoras de estas materias (Leyes de Contabilidad y Administración de la Hacienda Pública de 1850, 1870 y 1911), ha ido evolucionando en lo que se refiere a su alcance, (sin entrar ahora en las causas políticas, sociales y económicas de este proceso) hasta el punto de que, de identificarse prácticamente con el “Estado” en sentido amplio ha pasado a considerarse hoy en día (ya ocurría desde el antecedente inmediato de 1977 de la actual LGP) un concepto limitado y restringido dentro del más amplio del “sector público”. De hecho, en definitiva el concepto de Hacienda Pública debemos circunscribirlo a dos de los sujetos de entre el conjunto de los que el artículo 2 de la propia LGP considera integrantes del “sector público estatal” y, en un sentido más concreto, al denominado en el posterior artículo ~.1., sector público “administrativo”, contrapuesto al “empresarial” (Entidades públicas empresariales y sociedades mercantiles) y al “fundacional”, y del que forman parte “automáticamente” AGE y Organismos Autónomos, así como la Seguridad Social, y otras entidades estatales de derecho público y consorcios que, según la propia LGP, reunirían las siguientes características (que en definitiva serían las propias

de este “sector administrativo” desde un punto de vista económico-financiero): Su actividad principal no consiste en la producción en régimen de mercado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin ánimo de lucro. Que no se financian mayoritariamente con ingresos comerciales, entendiéndose como tales a los efectos de esta ley, los ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida de la entregas de bienes o prestaciones de servicios (es decir que se financian mayoritariamente con ingresos tributarios o cotizaciones sociales en el caso de la Seguridad Social). Desde otro punto de vista, podemos considerar que la Hacienda Pública es el ámbito donde rige el Derecho Administrativo o el Derecho Público, o en otras palabras, el ámbito de las Entidades de Derecho Público, aunque esta afirmación tampoco puede entenderse de forma absoluta pues como acabamos de ver en la ordenación española de agentes públicos existen también una serie de Entidades públicas que, reuniendo tal carácter no son, ni AGE ni Organismos autónomos: “las entidades estatales de derecho público’, que no entrarían pues dentro del concepto estricto de Hacienda Pública, aunque a nuestros efectos tienen un carácter puramente residual.

Así pues la LGP no es en absoluto, ni siquiera seguramente en su mayor parte, una Ley reguladora sólo de la Hacienda Pública sino más bien del “sector público estatal. No obstante la Hacienda Pública (directamente o a través de la mención de sus sujetos integrantes, AGE y Organismos Autónomos) es referencia permanentemente en la Ley al efectuar la regulación de las diferentes instituciones económico-financieras a que se refiere (régimen presupuestario, de tesorería, de contabilidad y de control) para concretar dentro de cada una un régimen o marco regulador de la Hacienda Pública, si no exclusivo (en la mayoría de los casos común con el de la Seguridad Social y en ocasiones con el resto de sujetos del “sector público administrativo’) sí propio o específico. Efectuaremos en este punto una visión general de los diferentes institutos económico-financieros. Régimen presupuestario La importancia del Presupuesto como soporte y respaldo legal y financiero de toda la actualidad de la Hacienda Pública generadora de las obligaciones ha quedado puesta de relieve en los indicados principios constitucionales de anualidad y universalidad presupuestaria. Este doble fundamento legal que impone la Constitución y que requiere, de una parte, una Ley o Leyes, intemporales, reguladoras de los procesos de contracción de obligaciones y además una Ley

periódica y anual, la Ley de Presupuestos, que otorga la cobertura financiera para asumir obligaciones dentro del ejercicio determinado, entronca, como se ha señalado, con los orígenes mismos de la institución parlamentaria. Como es sabido, la desconexión del mecanismo de aprobación y aplicación de los tributos respecto de la aprobación de la Ley de presupuestos, tuvo como consecuencia fundamental la pérdida de gran parte de la significación jurídica del estado de ingresos del Presupuesto, pasando de ser una autorización a convertirse en una mera estimación o cálculo, comenzando, de este modo, el sistema tributario a configurarse y estructurarse en torno a Leyes Tributarias de vigencia incondicionada y permanente, circunstancia que en la legislación española encuentra una positiva expresión no sólo en las leyes ordinarias establece que “las normas tributarias …se aplicarán por plazo indefinido, salvo que se fije un plazo determinado”) sino en la propia Constitución que prohíbe expresamente que la Ley anual de Presupuestos “cree tributos” . Así pues, el sistema tributario es de carácter permanente y no rige el principio de anualidad de los tributos, con lo que la fuerza normativa del Presupuesto como institución jurídica se concreta de forma esencial en la otra gran faceta de la actividad financiera: el gasto público.

Así pues no solo la Hacienda Pública se enmarca en este esquema presupuestario pero sí podemos afirmar que es a ella a la que con carácter pleno se aplican la totalidad de las exigencias clásicas del llamado presupuesto limitativo o administrativo y que como se acaba de indicar guardan relación directa con la naturaleza legislativa, vinculante y “democrática” del Presupuesto en su vertiente del gasto público. Esta especial conexión con el régimen presupuestario tendrá igualmente una influencia jurídica directa en la regulación de las obligaciones de la Hacienda Pública y por ello deberemos efectuar constantes referencias al mismo. Régimen de Tesorería Constituyen el Tesoro Público todos los recursos financieros, sean dinero valores o créditos de la Administración General del Estado, y sus organismos autónomos, las agencias estatales y el resto de entidades del sector público administrativo estatal con exclusión de los sujetos contemplados lasr operaciones presupuestarias como no presupuestarias”. Así pues la totalidad de las disponibilidades financieras de las entidades integrantes de la Hacienda Pública, se agrupan en un “concepto” o categoría común, que en definitiva va a implicar su sujeción a una dirección y administración centralizadas desde un órgano específico (con la misma denominación que el concepto “funcional”)

del Ministerio de Economía y Hacienda. La actual redacción del precepto se ha dado por la Ley 2/2008 de Presupuestos generales para 2009 pues el precepto anterior se circunscribía sólo a Estado y Organismos Autónomos, (es decir a la Hacienda Pública) y ahora como vemos se amplía al sector público administrativo. Régimen de Contabilidad Las entidades que integran el sector público administrativo “deberán aplicar los principios contables públicos previstos en el artículo siguiente, así como el desarrollo de los principios y las normas establecidas en el Plan General de Contabilidad Pública y sus normas de desarrollo” (por contraposición a los Planes de Contabilidad, de la Empresa Privada y de Entidades sin fines de lucro que han de aplicar los sujetos integrantes del sector público “empresarial” y “fundacional”). Responsabilidad contable Conviene finalmente señalar que la LGP somete la gestión del “sector Público estatal” (no sólo pues de la Hacienda Pública) a un especial régimen de responsabilidad (la denominada responsabilidad contable) en que puedan incurrir los que realicen actos con infracción de las disposiciones de la LGP y originen daños y perjuicios a la Hacienda Pública estatal o al patrimonio de cualquier ente del sector público estatal, por dolo o culpa graves.

La responsabilidad contable se dilucida tras un procedimiento, bien administrativo (ante el Ministro de Economía y Hacienda) bien jurisdiccional (ante el Tribunal de Cuentas) y se concreta en la obligación de indemnizar los perjuicios económicos causados. Puede extenderse igualmente a los interventores en el ejercicio de la función interventora y a los ordenadores del pago. Para concluir este primer apartado en el cuadro siguiente se intenta efectuar una presentación del conjunto de agentes del sector público estatal y su importancia cuantitativa y cualitativa (en “sombreado” el campo de aplicación básica de las cuestiones que analizaremos).

------------------------------------------------------------------------------GASTO, OBLIGACIÓN Y PAGO PRECISIONES CONCEPTUALES A la vista del concepto del artículo 5 de la LGP que antes vimos, forman parte de la Hacienda Pública las obligaciones de “contenido económico” no de otro carácter. Sobre esta base y recogiendo la teoría general de las obligaciones podemos definir obligación de la Hacienda Pública como el deber jurídico de la AGE o de un Organismo Autónomo de satisfacer en favor de otro sujeto, público o privado, una prestación de carácter patrimonial concretada en la entrega de una suma de dinero, para atender,

como corresponde a su naturaleza, un interés o función de carácter público. En este terreno general de las delimitaciones terminológicas debe hacerse una referencia a la diferenciación entre las nociones, íntimamente ligadas pero conceptualmente distintas, de obligación y gasto. Sin entrar en un análisis de las diferentes opiniones sobre ello, el gasto podemos caracterizarlo como el efecto directo que para el patrimonio del sujeto considerado deriva de las acciones que para atender sus intereses le comprometen a una salida de fondos que le pertenecen en favor de otro; la obligación sería el cauce o elemento jurídico que en su gran mayor parte genera o hace surgir el deber de efectuar esa entrega patrimonial. Como tendremos ocasión de reiterar, una característica esencial del gasto público (aunque también común a cualquier agente económico con una mínima complejidad) es la de su “previsibilidad”, la necesidad de que, como elemento de ordenación económica, la realización del gasto se prevea (“presupuesto”) y se acomode a esa previsión. En este sentido el gasto será el consumo efectivo y definitivo de las disponibilidades presupuestarias previstas. También deben diferenciarse las nociones de gasto y pago, esta vez fundamentalmente desde el punto de vista presupuestario, pues por gasto se entiende el momento concreto en el que resulta efectiva, “exigible”, esa pérdida patrimonial, mientras que el “pago” es el hecho material de la salida/entrega de

tesorería, de fondos para cumplir y extinguir definitivamente la obligación. Ello es importante a nuestros efectos pues hay que tener en cuenta ya desde ahora que el régimen presupuestario se despliega en el ámbito del gasto, no en el del pago; en definitiva, las obligaciones exigibles y “reconocidas” (que propiamente es el momento del gasto público en cuanto consumo efectivo del crédito presupuestario) quedan “a cargo del Tesoro Público” para su pago, en expresión tradicional de nuestra regulación hacendística (v.g. art. 83.2. de la LGP de 1977) (así ocurre en el régimen español, aunque existen otros sistemas, por ejemplo el de la Unión Europea, en el que el Presupuesto también tiene un efecto directo respecto de los pagos, a través de la figura de los “créditos de pago”). Finalmente encontraremos también ejemplos de “gastos presupuestarios” que implicando ese consumo efectivo de crédito no se efectúan para atender directamente el cumplimiento de obligaciones jurídicas (v.g. el gasto que se efectúa para realizar “pagos a justificar” o el pago de la nómina mensual al habilitado correspondiente para que éste a su vez abone las retribuciones que corresponden a cada empleado público).