Guerreiro Ramos (1983). Administração e contexto brasileiro esboço de uma teoria geral da administração

}

Guerreiro Ramos 4DMINISTR4GÍO E CONTEXTO BR4SILEIRC BIBLIOTECA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA-12 MINISTRAÇAO E CONTEXTO BRASILEIRO irreiro Ramos

anteriormente com o titulo Administração e esdesenvolvimento — elementos de uma sociologia i administração, este livro é agora reeditado com onais que o atualizam frente ã evolução do proces)-social brasileiro.

r apresenta uma visão geral das teorias formuladas res estudiosos do assunto, voltando-se para a elauma doutrina vinculada às características da reali-

eira. Inicia, assim, o que seria uma sociologia espeinistração. iuerreiro Ramos, o administrador, além de outras

as, tem o relevante papel de agente de mudanças

o desenvolvimento. Esta obra constitui um reforço ímento dos que se dedicam à complexa arte de ad>ermeável às mais diversas influências. É estudo rangente, que enriquece a bibliografia especializaa geral da administração, abrindo espaço para noiões e formulações teóricas.

EDITORA DA FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

ISBN 85-225-0060-6

II

f

GUERREIRO RAMOS i

ADMINISTRAÇÃO E CONTEXTO BRASILEIRO ESBOÇO DE UMA TEORIA

GERAL DA ADMINISTRAÇÃO 2? edição

> í í

FGV — Instituto de Documentação Editora da Fundação Getulio Vargas Rio de Janeiro, RJ — 1983

^L

f ISBN 85-225-0060-6

Direitos reservados desta edição à Fundação Getulio Vargas Praia deBoiafojío. IOO_ ?2 2" CP. 9.052 = 20.ôü&

Rio de Janeiro — Brasil

Por força de convênio com a Fundação Ford

È vedada a reprodução total ou parcial desta obra Copyright © da Fundação Getulio Vargas 1? edição — 1966 2? edição — 1983

"Só lidando sem fim o homem se prova."

(Goethe. Fragmento de uma fala de Fausto) FGV — Instituto de Documentação Diretor: Benedicto Silva

Editora da Fundação Getulio Vargas Chefia: Mauro Gama

Coordenação editorial: Francisco de CastroAzevedo Supervisão de editoração: ErcfíiaLopes de Souza Supervisão gráfica: Hélio Lourenço Netto Capa: Rita Ivanissevich Composição: Compositora Helvética Lida.

Impressão: /. Di Ciorgio &Cia i.tda.

Ramos, Alberto Guerreiro, 1913-1982. Administração e contexto brasileiro : esboço de uma teoria geral da ad ministração / Guerreiro Ramos. — 2. ed. — Rio de Janeiro : Ed. da Funda ção Getulio Vargas, 1983. xxii, 350p.: il.

1. ed. 1966sob o titulo: Administração e estratégia do desenvolvimento: elementos de uma sociologia especial da administração. Inclui índice.

Bibliografia: p. 313-24. 1. Administração. 2. Administração e desenvolvimento econômico. 3.

Administração pública — Brasil. I. Fundação Getulio Vargas. CDD 658.001 CDU 6S8

1

APRESENTAÇÃO

1

Em março de 1964 a Fundação Getulio Vargas ea Fundação Ford firma ram um convênio para a execução de um programa de pesquisas sobre a admi nistração pública brasileira e sua apresentação sob a forma de livros, mono grafias ecasos. Pelo convênio, os recursos concedidos pela Fundação Ford se destinam à remuneração dos trabalhos de pesquisas e preparação de originais, cabendo à Fundação Getulio Vargas os encargos com a publicação das obras e com a infra-estrutura técnico-administrativa para a execução do acordo. Oobjetivo desse programa éo.enriquecimento de nossa bibliografia espe cializada, com trabalhos que espelhem a experiência brasileira e encerrem a re flexão dosestudiosos denossa problemática administrativa.

AEscola Brasileira deAdministração Pública, aoacrescentar esta série ao

respeitável acervo de publicações da Fundação Getulio Vargas sobre o tema, o faz com especial prazer por se tratar de trabalhos inteiramente voltados para a 1 I 1

nossa realidade e destinados a contribuir para a elaboração de uma doutrina e o desenvolvimento de uma literatura genuinamente brasileiras no campo da administração pública.

Acoordenação geral desta série está a cargo do Centro de Pesquisas Ad ministrativas daEBAP, cabendo acoordenação editorial à Editora daFGV. Beatriz M. de Souza Wahrlich

i

VII

A RESPEITO DO AUTOR Vf

A considerável bibliografia a crédito de Alberto Guerreiro Ramos e sua

contribuição como renovador dos estudos sociológicos no Brasil dispensam

praticamente sua apresentação ao público especializado brasileiro. No entanto não serádemais regisjtrar alguns fatos da vidae da intensa atividade intelectual do autor.

Éautor de várias obras de sociologia destacando-se entre elas: Aspectos

sociológicos da puericultura (1944); Sociologia do orçamento familiar (1950); Uma introdução aohistórico daorganização racional do trabalho; A Sociolo gia industrial (1952); Cartilha brasileira do aprendiz de sociólogo (1954); In trodução crítica àsociologia brasileira (1957); A Redução sociológica (1958);

OProblema nacional do Brasil (1960); A Crise do poder no Brasil (1961) eMi

to e verdade da revolução brasileira (1963). No México publicou: Relaciones

humanas dei trabajo (1954); Sociologia deIa mortalidad infantil (1955) e uma

edição emespanhol da Redução sociológica (1959). Como professor, ensinou a cadeira de Sociologia da Escola Brasileira de

Administração Pública daFundação Getulio Vargas, desde a criação daEsco

la, em 1952, tendo ensinado a mesma disciplina na Faculdade de Ciências da Universidade Rural e no Instituto Superior de Estudos Brasileiros. Em 1955

pronunciou um ciclo de conferências na Universidade de Paris, tendo feito igualmente conferências na Faculdade de Direito da Universidade da Bahia e na Faculdade de CiênciasEconômicasda Universidade de Minas Gerais.

Foi durante cerca de 20 anos técnico de administração do Dasp, tendo ainda exercido as funções de assessor do Conselho do Desenvolvimento, do ministro da Viação e Obras Públicas e da Casa Civil da Presidência da República.

Como delegado doBrasil à XVI Assemblêia-Geral daONU, participou da Comissão de Assuntos Econômicos, com a qual colaborou na elaboração de projetos que foram posteriormente adotados pela Assembléia-Geral das Nações Unidas.

Ingressando na política, foi eleito para a Câmara dos Deputados, órgão •- "-eDresentou na Conferência Latino-Americana preparatória da Conferên* ^o Comércio,

rei pela Faculdade de Direito do Rio de Janeiro e bacharel em tais pela Faculdade Nacional de Filosofia. IX

PREFÁCIO À 2? EDIÇÃO

I

Este livro continua sendo entre nós, 14 anos após sua publicação, o mais lúcido estudo de teoria geral da administração do ponto de vista do contexto brasileiro. Em sua primeira edição (1966) foi intitulado Administração e es tratégia do desenvolvimento — elementos de umasociologia especial da admi nistração. Ao escrevê-lo, na década de 60, o autor tinha de falar a linguagem da época; todavia, já percebia a precariedade daquela linguagem como instru mento para diagnosticar os problemas administrativos. Em particular, o livro

|

indicava o que havia de falacioso no uso então corrente de termos como racio

nalidade, modernização, desenvolvimento. O posicionamento crítico do autor em relação a esses e outros temas da teoria administrativa e da ciência social

em geral é o mesmo que o levou à elaboração da obra A Nova ciênciadas orga nizações — uma reconceituação da riqueza das nações. O autor resistiu, por vários anos, à proposta de reedição deste livro ale

gando que, embora não o renegue, considera-o um momento da progressão de sua pesquisa conceituai. Cedeu, porém, à argumentação do editor segundo a qual, à falta de melhor texto, o seu conservava intata a importância original, o que podia ser comprovado pela profusa circulação, em edições clandestinas, dentro e fora do País. Todavia, não se sentiu motivado para, ele mesmo, rever o livro, e assim incumbiu-mc de organizar a sua segunda edição, recomendan do que me limitasse a corrigir-lhe os senões formais e a acrescentar-lhe notas que o relacionassem com a temática e a problemática do presente; o texto, em

última análise, teria de ser o mesmo na sua essência para que fosse possível a crítica do seu conteúdo à luz do conhecimento atual. Exigiu, porém, que se lhe desse novo título, que certamente melhor exprime a natureza da obra. Penso ter cumprido à risca as recomendações do autor. As notas que jul guei oportuno incluir nesta segunda edição encontram-se devidamente caracte rizadas como de minha responsabilidade, nos seus devidos lugares. Wilson Pizza Júnior V»

I XI

f f

PREFÁCIO À 1f EDIÇÃO

f

í .»•

O presente livro é publicado num momento de encruzilhada na sociedade

e na cultura brasileiras. Quem não for insensível à ironia dos acontecimentos, decerto entenderá que o processo histórico-social, nos últimos anos e nos dias correntes, é ele próprio a demonstração empírica da inobjetividade de teses do

f

f í

minantes sobre a vida brasileira, até bem pouco acolhidas e propagadas por numerosas pessoas, em nome da ciência social. Ora, a condição de possibilida

de da ciência social é a hipótesede que o processo histórico-social é inteligente, ou seja, não consiste numa seqüência absurda de fatos. Portanto, a produção intelectual, no domínio de tal ciência, é testada à luz dessa inteligência que os acontecimentos vão revelando. A distinção, no caso,entreo cientista social e o leigo reside no fato de que aquele tem uma imaginaçãocientífica e tecninamen-

te treinada e, por isso, mais do que o cidadão comum, é capaz de predizer o curso do acontecer e indicar aos homens de ação, aos políticos em particular, o que se poderiachamar de faixas de tolerância da realidade social. Quem disto não for capaz, quem não for capaz de pensar em concreto não merece o título de cientista social.

Nenhum profissional carece mais do que oadministrador de disciplinar ajV sua imaginação afim de desempenhar oseu papel de agente ativo de mudanças j?

( c ?c

;c t

sociais, do desenvolvimento, em suma. Este livro é-lhe destinado. Pretende § servir para o trabalho de formação, em nível superior, de especialistas na arte e

na ciência de administrar. É aindaesquemáticò e exploratório, e seusenuncia dos deverão ser revistos, seja em edições posteriores, seja em outras obras fu

turas do autor. Se me fosse perguntado qual o seu principal propósito, diria f que consiste numa tentativa de formular as bases preliminares de uma ciência

administrativa fundada no que tenho chamado de redução sociológica. Em outras palavras, diria que consiste numa tentativa de delinear os rudimentos de uma sociologia especial da administração.

Registro e agradeço a ajuda material que me prestou a Fundação Ford, por intermédio da Fundação Getulio Vargas, e que tornou possível me dedi casse, durante mais de um ano, às pesquisas e leituras de que resultou este li

vro. Também a colaboração que me deram o engenheiro João Augusto Tarquínio de Souza, Maria Júlia Abreu de Souza, José Artur Denot Medeiros, SérgioGóes de Paula, Álvaro Gurgel de Alencar Netto, Gleisi Fernandes HeisIer, Sérgio Augusto de Abreu e Lima Florêncio Sobrinho, Rogélio Augusto Garcia, Nanei Valadares de Carvalho, no trabalho de levantamento bi bliográfico e de discussão e critica de vários textos de autores nacionais e es trangeiros. Ainda a valiosa e multiqualificada assistência de Wilson Pizza JuXIII

i i

i t

i

1)

nior que, inclusive, se incumbiu de datilografar o manuscrito. De muito pro-

p

veito paramim foram as criticas que, sobrediferentes partes deste livro, procederam os professores Márcio Rego Monteiro, Sérgio Paulo Rouanet, Fernan-

|. 9 1

do Bessa de Almeida, Aluizio Loureiro Pinto, José Teixeira Machado, MariaHce Pessoa e Frank Sherwood que, em oportuno momento, se dignou enviarmedos Estados Unidos inestimáveis indicações bibliográficas.

J

pervisionado pelo Centro de Pesquisas Administrativas (CPqA) da EBAP

9

(FGV), ao chefe desse setor, professor Diogo Lordello de Mello, deixo aqui consignado o meu reconhecimento pela maneira esclarecida de superintender a

SUMÁRIO

Tendo sido a elaboração deste livro item do programa de atividades su-

H " H

execução de nossa tarefa. Circunstâncias muito especiais, adversas àelaboração deste livro, não teriam sido neutralizadas, não fosse o apoio que me deram, generosamente, o

p

diretor-executivo da Fundação Getulio Vargas. Ao mencioná-los aqui, não

P

faço propriamente um agradecimento. Dou um testemunho. Ademais, é inexprimível minha imensa divida à prof? Beatriz Marques de Souza Wahrlich, di-

H ^

retora da EBAP, cujo estimulo constante me deu ânimo para vencer obstáculos de toda sorte que, por vezes, ameaçaram aexecução do projeto desta obra.

dr. Luiz Simões Lopes e o dr. Alim Pedro, respectivamente presidente e

i|

Finalmente, devo assinalar que, principalmente quanto àssuas lacunas, é

Apresentação VII A respeito do autor IX Prefácio à 2.'edição XI Prefácio à 1.* edição XIII

fíu)Notaintrodutória auma sociologia especial daadministração 1 1.1 1.2

inteiramente minha a responsabilidade do conteúdo e da forma do presente P

texto.

H

Guerreiro Ramos

^

Escola Brasileira de Administração Pública

%

Em 3 de janeiro de 1966

1.3

Temas fundamentais de uma sociologia especial da administração 2 Definição da sociologia especial da administração — Plano da presente obra Queé fato administrativo? 6 "Fato social" como termo da sociologia clássica — A tradição de Durkheim. Henderson e Parsons sobre o conceito de "fato" — Definição do "fato administrativo" — Análise da de finição Elementos do fato administrativo 8

Os elementos aestruturais: a) a morfologia material, b) a força de trabalho, c) as atitudes in dividuais e coletivas — Os elementos estruturais ou confígurativos: os elementos configurativos internos (estrutura organizacional, os grupos) — Os elementos confígurativos externos de primeiro grau (associação, sindicatos, classessociais), de segundo grau (a sociedade glo

Cidade do Rio de Janeiro

bal), e de terceiro grau (a sociedade mundial) — A decisão como elemento estruturante — O que se deve a Simon 1.4

A decisão e seus pressupostos sistemáticos: a eficácia, a comunicação e o tempo 13 Eficácia e eficiência — Nicolaidis e Simon sobre a função do administrador como um satisficer — A comunicação como referência sistemática da decisão — A temporalidade das deci sões administrativas

1.5

Um parêntese sobre o tempo social 15

Fatores sociais e culturais da percepção do tempo — Pontes de Miranda e Mario Lins sobre o tempo social — Lundberg, Gurvitch, Merton e Sorokin sobre o tempo social — A temporali dade brasileira — Tempo brasileiro e caráter nacional — Um estudo sobre desenvolvimento econômico e n achievement no Brasil 1.6

1.7

O fato administrativo é um fato social 24 Algumas observações sobre o fisicalismo — A coerção como atributo do fato social — O fato administrativo, fato coercitivo A administração como sistema 25

A recente utilização do conceito de sistema — As concepções sobre equilíbrio — O sistema político segundo David Easton — O sistema administrativo e sua representação gráfica 1.8

Conclusões 28

6> conceito de ação administrativa 36 2.1

Racionalidadefuncional e racionalidade substancial 37

Revalorização de um texto de Chester I. Barnard — As ações sociais segundo Max Weber — Ação racional no tocante a valores — Ação racional no tocante aos fins — Karl Mannheim e a reformulação do conceito weberiano de racionalidade — Racionalidade funcional e racio nalidade substancial — Industrialização e incremento da racionalidade funcional — O "homem-organizaçào", segundo Whyte

j XIV

-

V

XV