Finanzas públicas

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ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO El Estado debe cumplir funciones complejas para la realización de sus fines, tanto en lo referente a la selección de los objetivos, a las erogaciones, a la obtención de los medios para atenderlas y a la gestión y manejo de ellos, cuyo conjunto constituye la actividad financiera. Constituyen manifestaciones de esta actividad financiera los ingresos, los gastos y la conservación de los bienes o gestión de los dineros públicos.

Teorías sobre la actividad financiera Las doctrinas se agrupan en tres categorías: teorías económicas, teorías políticas y teorías sociológicas. Aunque muchos autores ocupan posiciones intermedias, lo cual hace que la clasificación no sea absoluta. –

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Teorías económicas: este tipo de explicaciones no son uniformes, ya que la escuela inglesa considera que la acción del Estado se traduce en un consumo improductivo, pués al intensificar la presión tributaria sustrae a los particulares una porción de la renta que podría utilizarse en nueva producción de bienes; otros autores ven una serie de actos de cambio o de equivalencia entre los servicios públicos y las prestaciones de los particulares, que constituirían su precio. Teorías políticas: dicen que siendo políticos el sujeto de la actividad financiera, los medios y los fines perseguidos, tal actividad debe ser necesariamente política.

Fines de la actividad financiera Existen dos corrientes opuestas, el nuetralismo y el intervencionismo de las finanzas públicas; o como también se dice, si ellas deben proponerse exclusivamente la obtención de recursos (fines fiscales) o si, además, les corresponde perseguir finalidades de naturaleza económica y social (fines extrafiscales). El asunto tiene origen en la misión que se le atribuya al Estado: ¿debe ser un mero espectador de los problemas que se plantean en materia

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económica y social, o debe actuar positivamente en ellos con el fin predeterminado de encauzarlos? A partir del siglo XIX, se han planteado marcadamente diferencias en las ideas acerca de la misión del Estado, que se pueden separar en tres sistemas: a) Liberalismo: el estado gendarme. Hasta la primera guerra mundial predomina la influencia de la escuela liberal inglesa, que privilegia la iniciativa privada, reduciendo la acción del Estado a sus funciones más esenciales. Sus principios son: limitación extrema de los gastos, equilibrio presupuestario, los impuestos son gastos improductivos, el empréstito es un recurso excepcional y se condena la inflación monetaria. b) Intervencionismo: el estado providencia. Entre 1914 y 1918 se desarrolla el capitalismo y la libre competencia es reemplazada por monopolios ejercidos por las concentraciones industriales. Se acentúan los desequilibrios económicos y sociales, viéndose el Estado obligado a intervenir para evitar abusos y aplacar la inquietud social, estimulada por el triunfo del comunismo en Rusia. Se acentuaron los tributos con fines extrafiscales, se produce un incremento en el gasto social. c) Dirigismo: el estado fáustico. Con posterioridad a la segunda guerra mundial accionan paralelamente un capitalismo poderoso y una clase social homogénea e influyente social y políticamente, se afirma la prosperidad social como finalidad del Estado nuevo. El Estado debe satisfacer las necesidades sociales, debe propender al desarrollo económico del país y realizar redistribución social y económica de la renta nacional para aumentar el nivel de vida de la población.

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EL PRESUPUESTO NACIONAL El Presupuesto Nacional es un resumen anual y sistemático que establece las previsiones del gasto público y de los recursos necesarios para cubrirlas. La Ley de Presupuesto evidencia cuáles son las líneas de acción de gobierno, es decir, establece cuáles son las prioridades del gasto y estima los recursos con los que se financiará el mismo. En su formulación, y siguiendo lo establecido en la Constitución Nacional, deben privilegiarse los criterios de equidad, igualdad de oportunidades y bienestar para el conjunto de la sociedad. Por otra parte, resulta central que el Presupuesto, en tanto constituye un acto de gobierno, se de a conocer a la sociedad por todos los medios que el Estado tiene a su alcance, propiciando un ejercicio de transparencia de la gestión publica y una contribución a la participación ciudadana en torno de la asignación, destino y control sobre la ejecución presupuestaria.

Instancias del Presupuesto Preparación del Proyecto La elaboración del Proyecto de Ley está a cargo del Poder Ejecutivo que lo presentará al Congreso antes del 15 de septiembre de cada año. En esta etapa no sólo se tiene en cuenta los gastos y recursos sino que se realiza un análisis minucioso de la realidad socio-económica del país. Este hecho marca la íntima relación entre el Presupuesto y todos los programas gubernamentales. Prácticamente, el Proyecto del Presupuesto general es preparado por la Secretaría de Hacienda, sobre la base de cálculos suministrados por los organismos del Estado. Estos Prof. María Laura Ros

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Teoría y técnica tributaria datos son analizados junto con los planes de gobierno y con las estimaciones de los recursos públicos. El Proyecto así elaborado es enviado a presidencia donde se discute, corrige y aprueba. Finalmente debe enviarlo al Congreso junto a un documento explicativo de cada uno de los rubros. Aprobación de la Ley Este proceso no difiere al que es común a todas las leyes aunque pueden citarse ciertas particularidades. Sin embargo, cabe destacar la importancia de cuatro tópicos: Cámara Legislativa de Origen: Si bien la Constitución Nacional no especifica a cuál de las dos Cámaras le corresponde iniciar el análisis del Presupuesto Anual, pero la Cámara de Diputados siempre fue reconocida como Cámara de Origen para su consideración. La Comisión de Presupuesto de Diputados emite un dictamen que puede plantear modificaciones al proyecto. La aprobación se realiza en Sesión Extraordinaria de Diputados quienes votan su aprobación y vuelve a la Cámara de Senadores. Esta Cámara discute el proyecto y si hubiere modificaciones, vuelve a la Cámara de Diputados para que discutan los cambios y voten durante los próximos diez días. Si no hubiera modificaciones, se envía al Poder Ejecutivo, quien puede ejercer la facultad de veto. El plazo para la aprobación de la Ley de Presupuesto vence el 31 de Diciembre. Facultades legislativas: En nuestro país el Congreso puede aumentar o disminuir las distintas partidas de gasto público e incluir otras no previstas por el proyecto original. Veto de la Ley: Luego que el Proyecto de Ley fue discutido y aprobado por ambas Cámaras, pasa al Poder Ejecutivo para su examen y posterior promulgación como Ley. Si el Poder Ejecutivo tuviera objeciones, cuenta con diez días hábiles para devolverlo a la Cámara de Diputados. Dentro de esos diez días, el Poder Ejecutivo puede ejercer la facultad de veto, es decir que puede desechar todo o parte del Proyecto de Ley de Presupuesto. Falta de sanción en tiempo oportuno: Si la sanción del Presupuesto no se hubiera realizado en tiempo y forma, la Ley de contabilidad pública dispone para suplirlo, que rija el del año anterior, "a los fines de la continuidad de los servicios". Ejecución La ejecución del Presupuesto consiste en realizar un conjunto de operaciones o de actos reglamentados, que tienen como objeto recaudar los distintos recursos públicos y realizar los gastos públicos o inversiones previstas por aquel. Control Presupuestario En esta etapa se comprueba si se cumplieron las gestiones y si existió un correcto manejo de los fondos públicos. La población puede ejercer el control del cumplimiento del Presupuesto a través de sus representantes en el Congreso Nacional. Es importante destacar que uno de los principios básicos para conformar el Presupuesto Nacional es el principio de publicidad. Prof. María Laura Ros

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Teoría y técnica tributaria Es decir que cada una de las etapas del proceso de elaboración y cumplimiento del Presupuesto deben ser dadas a conocer a la población a través, por ejemplo, de los medios de difusión masivos. Los sistemas de control pueden clasificarse según la oportunidad en que se realizan en: –

preventivos: cuando se efectúan antes de la ejecución del Presupuesto

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concomitantes: cuando se efectúan durante la ejecución del Presupuesto (los realizan la SIGeN y el Poder Legislativo)

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definitivos o críticos: cuando se practican al finalizar la etapa de ejecución.

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Coparticipación federal Desde la Constitución de 1853, la Argentina adopta el sistema Federal de Gobierno, lo que implica la existencia de tres niveles: Nacional, Provincial y Municipal. Junto con la distribución de funciones, el régimen federal estatal, configura un sistema de distribución de recursos entre dichas unidades jurisdiccionales del Estado. En nuestro país esa distribución de los recursos se lleva a cabo fundamentalmente, aunque no exclusivamente, por medio del SISTEMA DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS. La Coparticipación Federal de los recursos estatales constituye un sistema concreto de distribución de una parte de los ingresos de la administración pública del país. En tal sentido, ciertos tributos son recaudados por la Nación y se distribuyen entre ésta y las administraciones provinciales de acuerdo a distintos regímenes que han ido cambiando con el tiempo. Podemos asegurar que es un sistema porque está constituido por un conjunto general de normas y procedimientos que, más allá de los cambios, mantiene un principio fundamental que desde un comienzo se llamó de "unificación y coparticipación" de impuestos. Este sistema define principalmente tres aspectos fundamentales: qué impuestos se coparticipan qué proporción se distribuye entre la Nación y las provincias qué proporción se distribuye entre las provincias Es importante aclarar que la distribución primaria hace referencia a todos los recursos coparticipables que el Gobierno Nacional transfiere a las Provincias en su conjunto y, la distribución secundaria se refiere a la manera en que se reparten los recursos disponibles para las provincias entre ellas. Así, desde la iniciación del sistema en 1935 hasta la actualidad, las provincias, más allá de sus diferencias con el Estado Nacional respecto del sistema de coparticipación, han permanecido dentro del régimen, tratando de mejorar la parte que pudiera corresponderles.

Breve historia del régimen de Coparticipación Federal de Impuestos En la década de 1930, la grave crisis económica mundial produjo un retracción general de los flujos comerciales internacionales. En Argentina, cuyo régimen tributario estaba centrado en los impuestos al comercio exterior, la Nación empezó a quedarse sin recursos. En esa situación, se unificaron todos los impuestos internos y se estableció un sistema de distribución. En 1935 se implementó el primer sistema de coparticipación de impuestos. En ese momento, la distribución primaria establecía que la Nación se quedaba con el 82% de los recursos y las provincias con el 17,5%. La distribución secundaria, que definía el reparto entre las provincias, se realizaba de acuerdo a varios Prof. María Laura Ros

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Teoría y técnica tributaria criterios: un 30% se distribuía de acuerdo a la población, un 30% de acuerdo al gasto, un 30% de acuerdo a los recursos totales de la provincia (antes de la implementación del sistema), y un 10% por partes iguales entre todas las provincias. A partir de entonces, la parte que les correspondía a las provincias en la distribución primaria fue aumentando progresivamente. En 1946 pasó a corresponderles un 21%, y ya en 1951 el 48,8% de lo recaudado se destinaba a Nación, mientras que el 51,2% restante quedaba en manos de las provincias. En 1954, Nación contaba con el 68,8%, porcentaje que se vio reducido por la nueva ley de coparticipación, al 54% en 1958. En 1963, luego de otra reforma, se fijó el 58% para Nación y el 36% para provincias, quedando el 6% restante para Capital Federal. El porcentaje otorgado a los gobiernos provinciales siguió incrementándose hasta 1966, año en que llegó al 46%. Como consecuencia de los distintos recortes efectuados por la dictadura de Onganía, la cifra descendió hasta 39,2% en 1968. En 1970, debido a la difícil situación financiera el gobierno nacional implementó una ayuda extra para los estados provinciales. Surgieron así las ATN (Adelantos del Tesoro Nacional), que consiste en una bolsa que gestiona el Ministerio del Interior para destinar recursos discrecionalmente ante situaciones imprevistas. En 1973 se planteó la necesidad de ofrecer un tratamiento diferencial para cada provincia, especialmente para aquellas con menos recursos. La ley 20.221 definía en la distribución primaria un 50% para la Nación y un 50% para las provincias; la distribución secundaria se establecía de acuerdo a tres criterios: un 65% de acuerdo a la población, un 25% de acuerdo a la brecha en el desarrollo de las provincias, y un 10% de acuerdo a la dispersión poblacional. El segundo criterio tendía a compensar a las provincias más atrasadas, cuya medida se calculaba de acuerdo a un índice que incorporaba la calidad de la vivienda, la educación y la cantidad de automóviles por habitante. El tercer criterio garantizaba mayores transferencias cuanto mayor fuese la dispersión poblacional, fundamentándose en el mayor costo de los servicios prestados por la administración provincial. La ley 23.548, de 1988 – que define el sistema de coparticipación que rige en la actualidad -, estableció una distribución primaria del 42,34% para la Nación y del 54,36% para las provincias, apartando un 2% para la recuperación del nivel relativo de desarrollo de las provincias más atrasadas, y 1% al fondo de Adelantos del Tesoro Nacional (ATN). La distribución secundaria se realiza a partir de entonces de acuerdo a tasas fijas por provincias (19% para Buenos Aires, 9% para Córdoba, 2% para La Rioja), sin que haya mediado un criterio más que las demandas contrapuestas de las gobernaciones provinciales. Durante la década de 1990 hubo pactos que tuvieron cierta influencia en la asignación de recursos. En 1992 se establecieron fondos pre-coparticipables, que permiten a la Nación quedarse con un 15% de la masa de recursos antes de la distribución primaria, para asignarlos discrecionalmente. Paralelamente, a las provincias se les garantizó un piso mínimo de recursos de la coparticipación, independiente de la recaudación. En 1993, el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento elevó el piso Prof. María Laura Ros

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Teoría y técnica tributaria mínimo y dispuso que el excedente de recursos tuviese una proporción destinada a la cancelación de deudas y el financiamiento de la reforma del Estado. La Constitución reformada en 1994 exigió que el Congreso dicte en un período no mayor a un año una nueva ley de Coparticipación Federal de Impuestos. Sin embargo, diez años después no se han logrado los consensos necesario para formular un acuerdo.

EL GASTO PÚBLICO Los gastos que efectúa un Estado son las transacciones que realiza para: • Adquirir los insumos necesarios para la producción de bienes y servicios. • Transferir los recursos a diferentes entidades públicas o privadas. Algunos economistas disienten con la posibilidad de conceptualizar a la utilización de lo recaudado por un Estado como “gasto”. Alegan que destinar los fondos a la educación o la salud no es un gasto sino una inversión, ya que ambos destinos permiten superar la desigualdad social y por lo tanto existe la presunción de que dichos recursos permiten aumento en la capacidad productiva futura de la economía. Sin embargo, la utilización del término “gasto” remite a la distinción que se hace al planificar las acciones mediante la Ley de Presupuesto: Por un lado, se estiman los ingresos de dinero y por el otro, los egresos.

Criterios para emprender el gasto Para ordenar y brindar mayor información acerca de los egresos planificados en el Presupuesto, los gastos se pueden clasificar con distintos criterios. Los principales son: De acuerdo con: – – – –

su finalidad el carácter económico su fuente de financiamiento la institución

Gasto público por finalidad Presenta los gastos que realiza el Estado según el tipo de servicios que las instituciones públicas brindan a la comunidad. Permite determinar los objetivos generales y las acciones a través de las cuales se programa alcanzarlos. Este criterio de análisis del gasto suele ser el más utilizado ya que constituye tanto un instrumento para la toma de Prof. María Laura Ros

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Teoría y técnica tributaria decisiones por el poder político, como una herramienta ciudadana para conocer claramente el destino del dinero recaudado.

Las diferentes categorías de la clasificación por finalidad son: Servicios sociales: Comprende las acciones para las prestaciones de salud, promoción y asistencia social, seguridad social, educación, cultura, ciencia y técnica, trabajo, vivienda, agua potable, alcantarillado y otros servicios urbanos. Es la categoría que recibe el mayor monto asignado. •Salud: Asegurar el óptimo estado sanitario de la comunidad. • Promoción y asistencia social: Protección y ayuda directa a personas necesitadas, brindándole aportes tanto financieros como materiales y las destinadas a la reeducación y resocialización del individuo. • Seguridad social: Cobertura financiera de la población que ha dejado de contribuir al proceso productivo, mediante pensiones, retiros y jubilaciones. Incluye atender el seguro de desempleo y otras prestaciones similares a personal en actividad. • Educación y cultura: Desarrollar o perfeccionar las facultades intelectuales y morales del niño o del joven y a la difusión y enseñanza de todos los aspectos del saber humano dirigidos a satisfacer necesidades del individuo. Incluye: Manifestaciones intelectuales, espirituales, deportivas y religiosas; espectáculos públicos culturales, museos, bibliotecas, monumentos y lugares históricos, como así también las demás acciones destinadas a brindar recreación y esparcimiento a la población. • Ciencia y técnica: Obtención de nuevos conocimientos e investigación de sus aplicaciones. Incluye investigación y desarrollo, transferencia de tecnología, educación de posgrado para formación de investigadores y promoción de las actividades científicas y técnicas. • Trabajo: Conciliación, armonía y equilibrio del capital y trabajo. Promoción de las relaciones laborales. Normatización y supervisión de la legislación laboral, higiene y seguridad en el trabajo, asistencia y funcionamiento de obra a los efectos de la planificación del desarrollo económico y social. • Vivienda y urbanismo: Desarrollo habitacional con el fin de posibilitar a los integrantes de la comunidad el acceso a unidades de vivienda. Acciones destinadas a procurar una adecuada infraestructura urbanística. • Agua potable y alcantarillado: Ingeniería sanitaria, provisión de agua potable y sistemas de eliminación de excretas. • Otros servicios urbanos: Distintos servicios urbanos tales como cementerios, mercados, parques, alumbrado y limpieza urbana.

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Teoría y técnica tributaria Deuda pública: Comprende los gastos destinados a saldar los intereses de la deuda interna y externa de préstamos o empréstitos que recibe la Nación. • Deuda pública | intereses y gastos: Gastos destinados a atender los intereses y los gastos de la deuda pública interna y externa. Administración gubernamental: Comprende las acciones propias del Estado destinadas al cumplimiento de funciones tales como la legislativa, judicial, relaciones interiores y exteriores, recaudación tributaria, control de la gestión pública e información estadística básica. •Legislativa: Ejercicio de potestades legislativas (Diputados, Senadores). Investigan, analizan y promulgan las leyes necesarias (incluyendo los impuestos). •Judicial: Ejercicio de potestades judiciales y las acciones relacionadas con aquellas. • Dirección superior ejecutiva: Acciones de administración general a cargo del Presidente de la República, de los Gobernadores de Provincia e Intendentes, en sus respectivos ámbitos, a través de la supervisión sobre la administración centralizada. •Relaciones Exteriores: Acciones inherentes a la política exterior y del servicio consular del país. Acciones de información, radiodifusión y de otro carácter destinadas a países extranjeros y atención de misiones diplomáticas extranjeras en el país. • Relaciones Interiores: Acciones inherentes a las relaciones con los gobiernos provinciales y municipales. •Administración Fiscal: Acciones inherentes a la programación, recaudación y fiscalización de los ingresos públicos. Programación e inversión de los fondos del Estado. Custodia de los bienes y del patrimonio estatal. • Control de la Gestión Pública: Acciones inherentes al control interno y externo de la hacienda pública y al manejo de los bienes y recursos. •Información y Estadística Básica: Acciones inherentes a la producción de informaciones y del sistema estadístico básicas para el interés general de los agentes económicos y sociales. Servicio de defensa y seguridad: Comprende las acciones inherentes a la defensa nacional y al mantenimiento del orden público interno, fronterizo, costero aéreo y el sistema penitenciario. •Defensa: Acciones inherentes a la defensa nacional, con exclusión de las efectuadas por fábricas militares en su producción industrial y las de cartografía terrestre y marítima. •Seguridad interior: Acciones inherentes a preservar la seguridad de la población y de sus bienes. Atender la vigilancia de los límites fronterizos terrestres, costas marítimas y fluviales y el espacio aéreo. •Sistema penal: Acciones inherentes a la reclusión de personas en cumplimiento de órdenes preventiva o de condena. Prof. María Laura Ros

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Teoría y técnica tributaria Servicios económicos: Comprende las acciones inherentes a bienes y servicios significativos para el desarrollo económico e incluye la producción, fomento, regulación y control de los sectores privado y público. Incluye energía, combustible, minería, comunicaciones, transporte, ecología y medio ambiente, agricultura, industria, comercio y turismo. •Energía, combustible y minería: Acciones inherentes a la producción, transporte y suministro de energía eléctrica, adquisición, construcción, equipamiento y operación de embalses, usinas y sistemas para la producción, transporte y distribución de energía; explotación, extracción, adquisición, procesamiento y suministro de petróleo y sus derivados y de carbón mineral y su procesamiento ulterior; explotación, extracción, adquisición, procesamiento, manufactura y suministro de gas combustible y sus derivados; acciones vinculadas con la energía atómica y los combustibles vegetales. Explotación y extracción de arenas, piedras y otros minerales no combustibles. • Comunicaciones: Acciones inherentes a la prestación de servicios públicos de comunicaciones, acciones de medios masivos de comunicación y control técnico de las tele y radiotransmisoras. • Transporte: Acciones inherentes al servicio público de transporte ferroviario, vial, por agua y aéreo. Incluye la construcción, conservación, señalización y servicios de vigilancia del tránsito en caminos, carreteras, rutas, túneles, puentes, balsas, ríos o cursos de agua. Comprende, asimismo, la infraestructura correspondiente a estaciones terminales, puertos, aeropuertos e hidropuertos y sus servicios complementarios. •Ecología y medio ambiente: Acciones inherentes a controlar y explotar los recursos naturales (bosques naturales, parques naturales, etc.), el medio físico, biológico y social del hombre y el equilibrio ecológico. Incluye el tratamiento de residuos industriales, desechos, contaminación de aire, agua y suelo. •Agricultura: Acciones inherentes a la promoción, regulación y control de la producción agrícola, ganadera, avícola y aplicole, de la caza comercial, protección de la fauna, suministro de semillas y erradicación de plagas; explotación ictícola comercial y protección e incremento de ésta. Incluye acciones para un mejor aprovechamiento de las tierras para explotaciones agropecuarias, por medios tales como la defensa contra la erosión eólica e hídrica y contra las inundaciones, como así también el riego de zonas áridas y el drenaje de las anegadizas. • Industria: Acciones inherentes a todas las ramas de la producción industrial a cargo del sector público. Incluye acciones relacionadas con la actividad industrial del sector privado. • Comercio, turismo y otros servicios: Acciones inherentes a las actividades comerciales, servicio de depósito o almacenaje de bienes; acciones encaminadas a la promoción del turismo a través de la divulgación, promoción y conocimiento de zonas del país. • Seguros y finanzas: Acciones inherentes a la actividad de seguros y reaseguros en general y todas aquellas actividades relacionadas con las finanzas, incluyendo los servicios bancarios.

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Gasto público por carácter económico Esta clasificación permite identificar la naturaleza económica de las transacciones que realiza el Estado. Las diferentes categorías de la clasificación por carácter económico son: •Transferencias con fines corrientes: Permite conocer cuánto se paga por los diferentes factores que intervienen en la producción de bienes y servicios que genera el Estado y los gastos que realiza sin recibir una contraprestación. Ejemplos, gastos de consumo (bienes y servicios), intereses de la deuda pública y subsidios (transferencias). •Transferencias de capital: Muestran la inversión que realiza el Gobierno Nacional y la contribución al incremento de la capacidad instalada de producción. Ejemplo: Construcciones, transferencias de capital al sector privado. •Aplicaciones financieras: Este tipo de gasto exhibe los montos destinados a cancelar compromisos financieros. Por ejemplo, amortización de la deuda externa e interna, disminución de otros pasivos.

Gasto por fuente de financiamiento La visualización del gasto por fuente de financiamiento presenta los gastos públicos según el origen de recursos empleados para su financiamiento, es decir, identifica el gasto según la naturaleza de los ingresos. La importancia de esta clasificación radica en la vinculación entre recursos y gastos. Así es conveniente que recursos permanentes financien gastos permanentes; recursos transitorios financien gastos transitorios, recursos obtenidos por única vez financien gastos realizados por única vez.

Gasto público por institución Esta clasificación ordena los gastos de acuerdo con la estructura de la Administración Pública Nacional y refleja las instituciones a las que se asigna el presupuesto para poder encarar las acciones de gobierno. De esta forma, puede analizarse cuánto recibe cada Ministerio, el Poder Judicial y el Poder Legislativo y cuánto se destina a la cancelación de la deuda pública. Una cuestión de características particulares dentro de estos gastos son las Obligaciones a cargo del Tesoro que comprenden la atención de gastos no destinados específicamente a ninguna de las instituciones. Ejemplo, contribuciones a provincias (ATN), empresas públicas, etc.

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