Finanzas Públicas

(21) FINANZAS PÚBLICAS Unidad I MARCO CONCEPTUAL 1a. La ciencia de las finanzas públicas y su campo de investigación Se entiende por finanzas el estudio del proceso ingreso-gasto de una cierta unidad económica. Así puede hablarse de las “finanzas familiares”, cuando la unidad económica es la familia, la cual debe tomar decisiones respecto a los ingresos a obtener, los gastos a efectuar y la forma de obtener una equiparación de ambos totales. Si la unidad económica es la empresa, se hablará de “finanzas de la empresa”. Si la unidad económica es el Estado, el proceso ingreso-gasto será estudiado por la Finanzas Públicas (cabe aclarar que las Finanzas Públicas no es la única disciplina que estudia el proceso ingreso-gasto, también realiza dicho estudio la Contabilidad Pública, pero desde el punto de vista de la adecuada registración y control de las operaciones). Particularmente, las Finanzas Públicas se ocupan de la actividad financiera, es decir, aquella llevada a cabo por el Estado cuando realiza erogaciones o gastos, al igual que cuando obtiene medios o recursos monetarios para atender aquellos. Así como las familias y las empresas se proponen alcanzar determinados fines -para lo cual necesitan efectuar ciertas erogaciones o desembolsos, lo cual a su vez, le plantea la necesidad de contar con recursos o entradas de un monto similar al total de erogaciones a enfrentar-, de la misma manera, el Estado también se propone alcanzar determinados fines (defensa nacional, salud, educación) para lo cual debe realizar determinadas erogaciones (en personal, en equipos de capital, en insumos) y las formas de financiar estas erogaciones serán a través de los recursos o ingresos que debe obtener. La consecución de la mayor parte de los fines del Estado requiere la realización de erogaciones monetarias, y por lo tanto, la obtención de recursos para hacer frente a ellas. La forma concreta en que el Estado determina el monto total y la composición de las erogaciones y de los recursos expresa la política fiscal adoptada. Esta política fiscal puede proponerse diversos objetivos. Los más relevantes son los siguientes: a) satisfacción de las necesidades sociales: ciertas necesidades sociales se satisfacen con bienes públicos que tienen características que los diferencian de los bienes privados. Mientras estos últimos pueden ser provistos por el sistema de mercado (productores privados que ofrecen consumidores privados que demandan), los bienes públicos (o sea, aquellos que satisfacen necesidades sociales) tienen características tales que el sistema de mercado no podría proveerlo. b) correcciones en la asignación de recursos: los bienes privados pueden ser provistos a través del mecanismo de mercado, pero debido a ciertas imperfecciones (monopolios, costos decrecientes, externalidades) el libre juego del mercado no producirá el óptimo económico. En estos casos, la intervención del Estado se propone, sea para modificar las señales precio, interferir en el juego de oferta-demanda, para acercar la economía a ese óptimo. c) redistribución del ingreso: el Estado puede proponerse modificar la distribución del ingreso entre los distintos grupos sociales o regiones que resultaría del funcionamiento espontáneo del sistema de mercado, en cuyo aso podría utilizar la política fiscal para dicho objetivo (por ejemplo, con impuestos progresivos que graven proporcionalmente más a contribuyentes de mayores ingresos para financiar gastos que beneficien en mayor medida a personas o familias de bajos ingresos). d) estabilización de la economía: este objetivo se expresa en forma de reducción de la desocupación y de la inflación. e) desarrollo económico: para los países que no han alcanzado el nivel económico de los países más avanzados, un objetivo importante es el de lograr una tasa de crecimiento económico sostenida a largo plazo más elevada que la que se registraría espontáneamente.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Estos, y especialmente los cuatro primeros, son los objetivos de la política fiscal más mencionados en los libros de texto de finanzas públicas, pero la lista se podría ampliar a otros posibles objetivos, como por ejemplo: f) independencia nacional: un país puede proponerse reforzar su independencia respecto de las decisiones tomadas por otros países, o reducir (dentro de lo que modernamente se puede en un mundo de creciente interdependencia) la dependencia unilateral respecto de los centros de decisión localizados fuera de su territorio nacional; y g) equilibrio territorial: un país territorialmente extenso puede proponerse reducir las disparidades de niveles económicos y de bienestar entre regiones que componen su territorio, integrar en un único mercado nacional las diversas economías regionales En base a todo esto, decimos que la actividad financiera representa un conjunto de operaciones que la doctrina denomina fenómenos financieros, y cuyo objetivo final es la satisfacción de las necesidades públicas. En consecuencia, definimos a las Finanzas Públicas como la disciplina que tiene por objeto de estudio a la actividad financiera del Estado, en sus aspectos políticos, económicos, sociales y administrativos. De esto se deduce que los campos de investigación de la ciencia de las finanzas públicas son: • La política financiera Se ocupa de investigar el aspecto o elemento político de la actividad financiera. Se refiere a los fines que se pretenden alcanzar, cuáles son las necesidades a satisfacer por vía del gasto público y cuáles son los recursos a emplear con ese objeto. Esta política se refleja en el presupuesto. Esta siempre íntimamente relacionada con los principios de la política económica y de la política social vigentes en un designado Estado y en determinado momento histórico. En lo que respecta al campo económico, es materia de la política financiera determinar y seleccionar los gastos públicos y, por otra parte, establecer un adecuado orden de prioridad entre tales gastos. Con respecto al campo social, la política financiera resulta ser la encargada de determinar las categorías o grupos sociales que se considera dignos de interés o de protección por parte del Estado. • La economía financiera Estudia y analiza los efectos económicos que se producen como consecuencia de la aplicación de una determinada política financiera. Tanto en lo que se refiere a los fines de ella, como también a los medios o recursos empleados para financiar aquellos, o sea, la repercusión que tienen en la actividad económica las detracciones de parte de riqueza que se producen a favor del Estado. • La sociología financiera Tiene como objeto de estudio el aspecto social del fenómeno financiero, o sea, las innegables implicancias sociológicas que tiene la actividad financiera del Estado. • La administración o técnica financiera Estudia, analiza y elabora normas técnicas aplicables al elemento administrativo de las operaciones financieras, es decir, tiene como objetivo la solución de los diversos problemas que se plantean durante la etapa ejecutiva de dichas operaciones. En términos generales, se ocupa de investigar los aspectos técnicos de la contabilización y control de la actividad financiera y, en particular, del estudio de la gestión administrativa tanto de las recaudaciones públicas como de las erogaciones públicas. Estas cuatro especialidades se complementan con el derecho financiero, rama o especialidad jurídica que tiene por objeto regular el aspecto normativo del fenómeno financiero. El derecho financiero halla la materia viva de todos sus postulados en los principios elaborados por la ciencia de las finanzas públicas. Al mismo tiempo, esta disciplina tiene por objeto de sus

(21) FINANZAS PÚBLICAS estudios a la actividad financiera del Estado, a la cual hoy sólo se la concibe bajo el gobierno de las normas elaboradas por aquel. Relación de las finanzas públicas con otras ciencias A pesar de que las finanzas públicas, como cualquier otra disciplina, están obviamente relacionadas con las demás ciencias, su elaboración depende, en gran medida, del concurso de aportes que le brindan siguientes ciencias: • Economía Existe una doble relación. En lo que se refiere a la relación histórica, los primeros estudios y análisis con respecto a la actividad financiera del Estado fueron realizados por los grandes economistas de la escuela clásica. Pero, además, y a medida que se acentúan los postulados de una política intervencionista por parte del Estado, la vinculación entre las finanzas públicas y la economía se transforma en una relación eminentemente funcional. En efecto: la actividad financiera del Estado moderno sirve para transferir riqueza, primero mediante la tributación y luego por medio de los gastos públicos, de un sector de la economía a otro. Además, el Estado interviene activamente en los procesos de producción y de cambio. Por todo ello, el Estado ha dejado de ser un mero partícipe de la actividad económica para convertirse en su planificador, en su principal modelador. La economía debe proporcionar a las finanzas públicas los resultados de sus análisis sobre inversión, consumo, producción, circulación monetaria, etc. para que las decisiones financieras no carezcan de racionalidad y, en general, para prevenir contra políticas financieras mal concebidas que causen serios daños en la actividad económica. • Política La intervención del Estado moderno no se limita a la esfera propia de la actividad económica, sino que puede hallársela, además, en los terrenos social, cultural e incluso familiar. En otras palabras, el Estado interviene no sólo en procura del desarrollo económico, sino buscando el desarrollo general de la comunidad. Todo eso trae aparejado un notable incremento de la actividad financiera. Además, esas medidas financieras son formas particulares de la autoridad pública, disposiciones especiales del poder del Estado, poder y autoridad que constituyen el objeto mismo de la ciencia política. • Derecho El derecho constitucional y el derecho político son dos ramas de las ciencias jurídicas que concurren con aportes tan valiosos, para las finanzas públicas, como lo son la estructura del Estado, la división de sus poderes y un conjunto de importantísimas normas positivas sobre la actividad financiera. Otro tanto ocurre con el derecho administrativo, materia que se elaboró en torno de la noción de servicio público. Además, se encargó de distinguir este concepto de los de función pública y monopolio estatal. Por otra parte, la ciencia de las finanzas públicas exige también la colaboración del derecho privado, desde el momento en que las relaciones originadas en la explotación, por parte del Estado, tanto de sus bienes patrimoniales como de sus empresas, están gobernadas, en la mayoría de los casos, por normas de dicha disciplina jurídica. • Estadística La mayor parte de las investigaciones de las finanzas públicas deben necesariamente estar fundamentadas en los datos numéricos proporcionados por la estadística. • Otras disciplinas Las finanzas públicas se relacionan con la psicología puesto que aquellas están en relación directa con el pueblo y muchos de sus problemas dependen de la conducta humana. Y con la sociología, ya que se observa la repercusión social que tiene la actividad del Estado. También se relacionan por la ética, por ejemplo, cuando nos preguntamos qué significan los términos “justicia” y “equidad”, tan frecuentemente empleados en la literatura sobre impuestos.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Por último, consideramos que uno de los más importantes y urgentes problemas que deben estudiar quienes se dedican a esta materia de las finanzas públicas consiste en establecer sus necesarios puntos de contacto con la moral.

1b. Evolución del pensamiento financiero •

Antes del siglo XVII

Múltiples instituciones financieras aparecieron en los pueblos de la antigüedad e incluso del medioevo. Se caracterizaron por no formar parte de un sistema concebido integralmente y aplicado conscientemente. Ellas formaron parte de un conglomerado de medidas destinadas a satisfacer las necesidades financieras de los gobiernos. Se puede decir que pertenecen a la prehistoria del pensamiento o de las teorías financieras. Además de la inexistencia de teorías financieras, encontramos una concepción del Estado muy distinta a la actual. El Estado, en términos generales, fue identificado con la persona que lo representaba o ejercía la jefatura del gobierno. En la mayoría de los Estados de la antigüedad, la actividad pública de tipo financiera era relativamente simple: 1) los gastos eran cubiertos con los ingresos personales de quien ejercía la jefatura del gobierno; 2) el gobernante procuraba la obtención de tales ingresos, principalmente, por medio de conquistas guerreras o mediante donativos o tributos que debían pagarle sus súbditos por imponer justicia o asegurar protección. El siguiente período histórico, es decir, el medioevo, no representó en lo que atañe a las instituciones financieras, ningún cambio significativo. Sí se produjeron importantes cambios en la estructura social (feudalismo). •

Los primero desarrollos en el siglo XVII

Surgió una nueva concepción del Estado como ente, máximo ostentador de poder. Coincidiendo con esas nuevas concepciones de soberanía del monarca, se desarrollaron formidablemente las poblaciones urbanas, en detrimento de las sociedades agrícolas del feudalismo, y creció el comercio con una fuerza hasta entonces desconocida, como consecuencia de las explotaciones y descubrimientos de navegantes. Todo ello dio lugar a la aparición del Estado-nación como centro de poder, lo cual originó la jerarquización de los reyes. Comenzaron a ser aplicados postulados o reglas económicas y financieras, que si bien no constituyeron la piedra fundamental de la ciencia económica ni de las finanzas públicas, sí tuvieron el mérito de hacer resaltar la importancia de la actividad pública financiera. Nos referimos al mercantilismo y el cameralismo. Conforme a tales principios, el principal objetivo de la política nacional debía ser la obtención de un excedente de las exportaciones sobre las importaciones. Ese período se caracterizó, además de la utilización de los derechos aduaneros a la importación y de los impuestos al consumo interno, por la monetización. Esta política tuvo como consecuencia directa un formidable crecimiento de las instituciones de crédito, e incluso la formación de un organizado mercado de capitales. Todo ello les facilitó a los Estados el uso del crédito público, o sea, de préstamos obtenidos por los monarcas para financiar las guerras sin necesidad de recurrir a medidas demasiado severas o confiscatorias sobre la riqueza y el ingreso privado. •

Las finanzas como parte de la economía en el siglo XVIII

El intervencionismo en las diversas actividades industriales y comerciales, que trajo aparejado el sistema mercantilista, provocó la reacción de diversos pensadores de los siglos XVII y VXIII. Dichos teóricos no creyeron en las enseñanzas dogmáticas de la Iglesia y debieron sustituirlas por algún sistema de ideas que les permitiera justificar su alzamiento contra el absolutismo.

(21) FINANZAS PÚBLICAS El sustituto de los dogmas de la Iglesia lo encontraron, paradójicamente, en su propia creencia en Dios. Y fue gracias a sus profundas investigaciones que se nos reveló que teníamos, en nuestro carácter de seres humanos, derechos individuales, inalienables e indestructibles. Tales derechos son inherentes a nuestra propia condición de hombres, es decir, son derechos naturales que no derivan del Estado, sino que éste, bien al contrario, debe reconocerlos y especialmente garantizarlos. Esas ideas fueron trasladadas a los terrenos económico y financiero, originando el ataque llevado a cabo por los fisiócratas contra el mercantilismo. La fisiocracia significaba un retorno a la vieja idea según la cual toda la riqueza provenía de la tierra, única capaz de devolverle al hombre más de lo que éste le daba. Por ello, el Estado debía abstenerse de intervenir o alentar los demás procesos productivos, y gravar sólo la tierra. Esta concepción, que nunca llegó a ser puesta en práctica integralmente, tuvo el mérito de servir de base a la primera exposición de la economía como ciencia. Hacia fines del siglo XVIII, las ideas expuestas por los filósofos del naturalismo se encarnaron en la vida política y económica de los pueblos; primero, mediante la revolución norteamericana y, posteriormente, mediante la Revolución Francesa. Esto implicó un cambio trascendental para todo el desarrollo del pensamiento financiero. En primer lugar, se describió al Estado como un ente totalmente distinto y nunca identificable con la persona del gobernante. Como consecuencia, los patrimonios del Estado propiamente dicho y del gobernante se separaron netamente, para no unirse más hasta nuestros días. En segundo término, por primera vez fueron expuestos y analizados sistemáticamente los principios que regían la actividad económica. No debe sorprendernos que Adam Smith haya iniciado su exposición de los postulados económicos acusando a los principios y la política del sistema mercantilista. En su criterio, la única fuente de riquezas era la producción, consecuencia del trabajo y de los medios disponibles, y no, como había sostenido el mercantilismo, el exceso de las exportaciones sobre las importaciones. En la obra de Smith, es una premisa fundamental que la riqueza de la nación se incrementará en proporción directa con la habilidad y eficiencia del trabajo y con el porcentaje de la población dedicada a esas tareas. El bienestar del individuo dependerá del ingreso real per cápita. Y dentro de esta postura, qué papel le correspondía desempeñar al Estado. Limitarse a garantizar los derechos que se les reconocía a los hombres y, para ello, nada mejor que un Estado que cumpliese con sus funciones esenciales: dispensar justicia, asegurar el orden interior y proveer a la defensa nacional. El Estado debía dejar de intervenir directamente en el proceso económico, lo cual también significaba restar toda importancia a los ingresos provenientes del dominio privado del Estado. Según el criterio de los clásicos, la actividad financiera del Estado no tenía entonces por qué ser objeto de una disciplina científica independiente. Las finanzas públicas estaban, en cierta forma, subordinadas a la actividad económica. La actividad financiera del Estado tenía que ajustarse a las siguientes normas: 1) no interferir con los procesos productivos. 2) no interferir con el proceso comercial. 3) no contraer empréstitos, salvo que la situación realmente lo justificase.

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La autonomía científica de las finanzas públicas del siglo XIX

Durante este siglo las teorías financieras se independizaron y adquirieron su rango de disciplina autónoma. Las diversas causas políticas son todas reducibles al proceso de despersonalización y racionalización que sufrió el concepto de Estado. Éste se consolidó como sujeto jurídico y se autolimitó por medio de las normas jurídicas que sólo él puede crear. Durante todo el siglo XIX, la mayoría de los diversos Estados occidentales, ajustaron su obrar a los principios del naturalismo filosófico y limitaron su actividad financiera a la imprescindible para asegurar los derechos individuales, inalienables e indestructibles de sus ciudadanos, es decir, a una actividad con finalidad primordialmente fiscal. A su vez, las causas de orden económico se identifican con el nacimiento y crecimiento del capitalismo industrial. Surgieron los monopolios empresariales y las organizaciones de obreros. Por último, la causa filosófica reside en la fascinante interpretación de la historia y en el concepto de Estado que produjo Hegel hacia comienzos del siglo XIX. El sistema filosófico

(21) FINANZAS PÚBLICAS hegeliano del idealismo absoluto, es la fuente generadora de la escuela histórica y de las más significativas doctrinas económicas y políticas que se alzaron contra el naturalismo de los clásico y reclamaron que el Estado realizara algo más que una mera protección de los derechos individuales, es decir, que se transformara en un agente activo de la cooperación social. Pero ocurre que sólo en la segunda mitad de dicho siglo, y después de haberse difundido las obras de algunos protestantes de la economía clásica, como Marx, Sismondi, Müller y List, se visualizó que las teorías financieras habían alcanzado su plenitud científica. Se empezó a considerar al Estado como una empresa productora de servicios, y surgió la teoría de la productividad y ética social. Así nació una nueva ciencia: la de las finanzas públicas. Tendencias contemporáneas en el estudio de las finanzas públicas El rol del Estado cambia en cuanto al manejo de las finanzas como consecuencia de las guerras, las crisis cíclicas y la desocupación. Se reelaboran los principios teóricos y las finanzas públicas van ampliando su objetivo de estudio. El Estado deja de ser neutral para ser intervencionista: acaparamiento de actividades, fiscalidad progresiva y redistribución fiscal. Luego de años de bonanzas, basados en proceso de redistribución sin una economía sólida, se convierte en factor de retroceso y con menos riqueza para distribuir. Concluye que debía haber previsiones a presupuestos desequilibrados, a balanzas de pagos deficitarias, a financiar gastos de funcionamiento con recursos espurios. Se valoró tomar empréstitos para situaciones de emergencia y producir bienes que el individuo por sí solo no puede producir. No se podía volver al Estado pasivo, sino que debía satisfacer necesidades públicas de creciente importancia. 1c. Finanzas públicas y finanzas privadas. Actividad financiera de mercado y no de mercado Las finanzas públicas están referidas a la actividad financiera del sector público, cuyos medios son obtenidos, principalmente, en forma coactiva mediante impuestos, tasas y contribuciones que el Estado impone a los ciudadanos contribuyentes. Coactiva porque el Estado tiende a satisfacer necesidades colectivas que el hombre no puede satisfacer por sí mismo, y dichas necesidades públicas le dan al Estado justificación ética para imponer los citados tributos. Las finanzas privadas, en cambio, están referidas a la actividad financiera del sector privado, cuyos medios surgen de transacciones realizadas en el mercado. En cuanto a la relación existente entre ambas, podemos decir que el mercado no puede funcionar sin el Estado y éste no puede funcionar sin aquel. La economía general se compone de dos sistemas económicos coexistentes e interdependientes: la economía del mercado y las finanzas públicas, lo que implica múltiples interrelaciones: a) La existencia de economías y deseconomías externas provocadas por la actividad financiera. b) La existencia del mercado como ámbito de aprovisionamiento de factores de producción y bienes intermedios para la economía del sector público. c) La modificación de la demanda y de la oferta de bienes y de los precios del mercado como consecuencia de los gastos y de los recursos públicos, incluyendo variaciones del tipo de salario, la tasa de interés, los consumos y los ahorros, como también de los incentivos al trabajo o al ocio o a la inversión y a la producción del sector privado. Existe como fenómeno principal y característico de las finanzas públicas, un proceso de creación de bienes y servicios para la satisfacción de necesidades, fuera del mecanismo de la economía del mercado. Además, la economía de mercado puede sufrir las consecuencias de intervenciones o acciones del Estado, pero de otra índole que las que son propias de la actividad financiera, aunque puede haber entre aquellas y éstas una estrecha coordinación.

(21) FINANZAS PÚBLICAS La existencia de la actividad financiera del Estado es una determinante de la distribución de la riqueza y de los ingresos, así como lo es del nivel de la demanda global y del nivel de precios y de empleo, sean o no objetivos intencionalmente adoptados por el sector público. La participación del Estado en las transacciones del mercado no es sólo un fenómeno de excepción, que tiene lugar cuando el Estado se coloca en un papel privado o cuasi-privado; sino que es el fenómeno general de toda la actividad del gasto público que no se diferencia del gasto del sector privado, salvo por su envergadura y su motivación, además de algunas características jurídicas que no son muy significativas a los efectos económicos. 1d. Naturaleza de la actividad financiera estatal Es el conjunto de operaciones del Estado, que tiene por objeto tanto la obtención de recursos como la realización de gastos públicos necesarios para movilizar las funciones y servicios que satisfagan las necesidades de la comunidad. Simplificando la cuestión, se desprende de lo anterior que la actividad financiera se traduce en una serie de entradas y salidas de dinero en la caja del Estado. Las entradas de dinero constituyen los ingresos públicos, que son transferencias monetarias (coactivas o voluntarias) realizadas a favor de los organismos públicos. Merced a estas transferencias, las entidades estatales pueden disponer de los medios de pago necesarios para realizar las funciones encomendadas. A su vez, la ejecución de estas funciones trae como consecuencia una serie de transferencias monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de dinero de las cajas públicas que constituyen los gastos públicos. Los elementos que la integran son los siguientes: • políticos: elección a priori de medios y fines. • económicos: los medios son de naturaleza económica (recursos y gastos). • jurídicos: la actividad financiera está regulada por normas jurídicas. • sociales: tiende a la satisfacción de las necesidades públicas. • administrativos: comprende las actividades que despliegan los organismos y las funciones para lograr los fines. La actividad financiera está constituida por tres momentos distintos: • la planificación o cálculo, tanto de los recursos como de los gastos públicos, que se materializa en el presupuesto. • el logro u obtención de los recursos públicos, lo que implica cómo, cuándo y de dónde obtenerlos, como así también un análisis sobre cuáles serán las consecuencias o efectos sobre la economía y el orden social. • la aplicación o inversión de tales recursos, la cual supone un análisis sobre los efectos que ella producirá en la economía y en el orden social. Se plantea la independencia de la actividad estatal respecto de la ciencia económica, en el sentido que si es parte de esta amplia disciplina o, por el contrario, tiene principios propios. Quienes sostienen que la actividad financiera del Estado no es otra cosa que una especie dentro del marco de las actividades económicas en general, lo plantean bajo el supuesto que en el estudio de todos los actos de elección de medios escasos a la aplicación de fines múltiples, no importa quién es el sujeto que realiza dicha elección. Este pensamiento tiene un origen histórico que surge en las primeras experiencias en materia de finanzas públicas realizadas por los economistas clásicos, como Adam Smith. Otra corriente, que le da entidad a esta disciplina sostiene que la ciencia de las finanzas es independiente del tratamiento económico, sin desconocer que ésta es materia propia de aquella, y al mismo tiempo igual a la que sirve de objeto de estudio de la ciencia económica. Estas tesis fueron desarrolladas principalmente por autores italianos y sostiene que la actividad financiera estatal se distingue de la económica por: a) el sujeto activo, que es el Estado, un ente investido con poder de coacción o poder de imperio. Ese poder propio del Estado es denominado, en la terminología de las finanzas públicas, poder financiero. b) los fines, que implican la satisfacción de las necesidades públicas.

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c) la riqueza, que se presupone en el caso de la actividad financiera, mientras que se produce o se crea mediante la actividad económica.

1e. El Estado como sujeto de la actividad financiera Estado es la persona jurídica de derecho público, constituida por la comunidad de los habitantes de un territorio determinado, organizada con arreglo a su Constitución para el cumplimiento de sus fines específicos. Esto lleva a que el Estado deba cumplir con una serie de deberes o cargas ineludibles: las funciones públicas La función pública se caracteriza: • por tener una naturaleza de carácter exclusiva e indelegable (por este motivo, funciones públicas tales como la administración de justicia, el dictado de las leyes, la defensa, la emisión de moneda, etc., sólo pueden ser cumplidas por el Estado, el cual no puede, por otra parte, delegarlas a particulares) • por ser ejercida por el Estado con todas las prerrogativas del poder público. • porque tiende a satisfacer el interés público, que debe ser entendido como el conjunto de todos aquellos intereses comunes y fundamentales a todos los miembros de la comunidad jurídicamente organizada. Cuando el Estado cumple con su cometido se dice que está prestando servicios públicos esenciales. Pero además de éstos, el Estado puede tomar a su cargo otros servicios que también atañen al interés público, sea por razones inherentes a una mejor convivencia (comunicaciones, transportes, instrucción pública, etc.) o por motivos que inducen al Estado a proteger o tutelar intereses particulares (vivienda, alimentación, etc.). Ambas clases de servicios son agrupados bajo la denominación de servicios públicos. En consecuencia, tantos los servicios públicos esenciales como los servicios públicos son atendidos por el Estado. La diferencia radica en que los primeros deben ser inexcusablemente prestados de manera directa por el Estado, mientras que los segundos pueden ser también atendidos en forma directa por aquel, o bien indirectamente mediante la intervención de particulares intermediarios o concesionarios, bajo el control del Estado. A su vez, los servicios públicos pueden dividirse en: • Servicios públicos divisibles: son aquellos servicios, que aun siendo útiles para la colectividad en general, se prestan concretamente a particulares que los requieren por determinadas circunstancias (por ejemplo, administración de justicia, instrucción pública, servicios postales, emisión de documentos de identidad) • Servicios públicos indivisibles: son los servicios cuya naturaleza es tal que, favoreciendo a numerosos componentes de la comunidad, existe la imposibilidad práctica de efectuar su particularización con respecto a personas determinadas (por ejemplo, defensa exterior, seguridad, control ciudadano) Si el servicio es divisible su costo puede repartirse de una manera más o menos precisa entre aquellos a quienes esa actividad beneficia, o incluso a quienes esa acción atañe, aun cuando no les proporcione beneficio. Si en cambio, el servicio es indivisible, generalmente se financia con cargas generales que deben ser soportadas por toda la comunidad. Los requisitos de eficiencia del servicio público son: • generalidad: significa que todos los habitantes tienen derecho a usar de los servicios públicos según las normas que los rigen.

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uniformidad o igualdad: implica que todos los habitantes tienen derecho a exigir y recibir el servicio en igualdad de condiciones, lo que quiere decir que en situaciones desiguales se justifica una prestación sujeta a normas o condiciones distintas. regularidad: quiere decir que el servicio debe ser prestado o realizado con sumisión o de conformidad a reglas, normas positivas o condiciones preestablecidas. continuidad: es la característica más importante y, en principio, implica que la actividad de que se trate debe funcionar sin detenciones. No obstante, debe advertirse que continuidad no quiere decir que la actividad sea ininterrumpida, sino tan sólo que satisfaga la necesidad pública cada vez que se presenta ella.

La actividad financiera tiene como sujeto activo al Estado. Cabe deducir que dicha actividad responde a los fines políticos del Estado, depende de sus decisiones y éstas a su vez dependen del tipo de Estado y de las fuerzas políticas y socio-económicas que ejercen el poder del Estado. El Estado para cumplir con sus fines requiere de la realización de actos administrativos y de gestión que infieren una actividad económica-financiera y, por tal razón, a cada Estado le corresponde una hacienda. La hacienda pública se origina en la necesidad de satisfacer necesidades colectivas. La hacienda pública es una coordinación activa de personas y de bienes económicos, establecida por los habitantes afincados en un territorio, con la finalidad de satisfacer las necesidades de orden colectivo o común que los individuos no podrían atender aisladamente. La hacienda pública debe producir bienes y servicios con los que se dará satisfacción a las necesidades públicas. Para el cumplimiento de esta finalidad, la hacienda pública requiere medios económicos que obtiene de dos maneras, una directa u originaria y otra derivada. La vía directa consiste en el usufructo de sus propios bienes, y la derivada, que es la más importante, resulta de su poder coactivo sobre los individuos y se manifiesta en la posibilidad de exigir contribuciones obligatorias a la población, ya sea en cargas o prestaciones personales, ya sea en dinero o en especie. Las características de la hacienda pública son: • por su duración, la hacienda del Estado es de existencia perdurable dada la naturaleza permanente del ente al cual pertenece y por la índole de las necesidades que satisface; • por la naturaleza del vínculo, la hacienda del Estado es coactiva o necesaria, porque no se puede escoger entre pertenecer o no a ella; • por su finalidad, la hacienda del Estado es tradicionalmente de erogación o consumo, porque busca obtener medios económicos para satisfacer necesidades colectivas. No obstante, la extensión de sus fines, han transformado la hacienda pública en hacienda compuesta; vale decir, actúa a la vez como hacienda de producción y de erogación, aunque la actividad esencial continúa siendo administrativa y no especulativa o de lucro; • por la condición jurídica del titular, la hacienda del Estado, en virtud del ente a quien pertenece, es pública; • por la integración de sus órganos, la hacienda del Estado es dependiente, porque los órganos volitivo (Poder Legislativo) y directivo o ejecutivo (poder administrador) están escindidos y asignados a personas distintas; • por la división del trabajo administrativo, la hacienda del Estado se ha transformado en las últimas épocas en una hacienda divisa, pues junto a la hacienda central funcionan haciendas menores anexas, dotadas de facultades para administrarse a sí mismas, aunque acatando los mandatos del núcleo central. La definición de las necesidades públicas son circunstancias fruto de decisiones políticas, y son de importancia fundamental para lograr el bien común, que es el compendio de las finalidades de la hacienda pública. La producción pública normalmente no se transa en el mercado, pero para lograrla se deben utilizar factores productivos que sí se obtienen en el mercado. La hacienda pública debe considerarse siempre de carácter productivo (porque la actividad del Estado agrega valor a la economía) y puede clasificarse en:

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erogativa (concepto clásico): se fundamenta en que el Estado aplica directamente a la satisfacción de las necesidades públicas, los bienes y servicios. de producción (concepto actual): gastando para ellos en remuneraciones al trabajo de personas o en adquisición de otros factores productivos y usando también los previamente adquiridos y acumulados a la espera de su utilización. La producción puede ser de bienes y servicios tangibles o intangibles, divisibles o no en unidades físicas; pero todos deben ser bienes, o sea, tener la aptitud de satisfacer necesidades públicas.

Bibliografía

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Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Desalma. Marzo de 1.985. Martín, José María. “CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA”. Editorial Contabilidad Moderna. Núñez Miñana, Horacio. “FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Macchi, 2da. Edición Unidad II ANÁLISIS DE LAS NECESIDADES HUMANAS, PÚBLICAS Y PRIVADAS

2a. Necesidades públicas, definición por el sector público Atento a que la actividad estatal tiende a satisfacer necesidades humanas, en doctrina se ha practicado una distinción de tales necesidades, estableciéndose así tres categorías: • Necesidades individuales o privadas Son aquellas que se identifican con la existencia misma de las personas. Son, por tanto, congénitas a todo individuo, como ocurre con la necesidad de alimentarse, de cubrirse o vestirse contra las inclemencias de la temperatura, etc. • Necesidades del grupo o colectivas Son aquellas que tienen su origen en la vida de sociedad que realiza el hombre. Nacen de la agrupación de los individuos en sociedad, por ejemplo, la educación, la comunicación, el transporte, etc. Las necesidades públicas son aquellas que nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante la actuación del Estado. Coinciden con el interés público, o sea, son necesidades comunes y fundamentales a todos los miembros de una comunidad jurídicamente organizada. Presuponen la existencia del Estado, no preexisten a él, al cual le compete satisfacerlas. Son consecuencia de la determinación de los fines del Estado, los cuales no son inmutables y permanentes, sino que responden a la relatividad histórica. Por ejemplo, la seguridad interior, la administración de justicia, la atención de los negocios públicos, etc. Las necesidades individuales privadas pueden ser indistintamente atendidas o satisfechas por el individuo, por el grupo o colectividad, e incluso por el Estado. De la misma manera, las necesidades colectivas también pueden ser atendidas no sólo por el grupo o por el Estado, sino incluso por el individuo. En cambio, con las necesidades públicas no siempre ocurre lo mismo, ya que pueden ser satisfechas indistintamente por el individuo, el grupo o el Estado. Estas últimas, a su vez, exigen una distinción: - Necesidades públicas primarias o absolutas Surgen como consecuencia de la existencia del Estado y se identifican con el cometido esencial de éste. Hacen a la existencia de la comunidad organizada y constituyen la razón propia de ser del Estado. Tal es el caso de la seguridad interior, de la justicia, de la defensa y representación exterior. Son la causa existencial de las funciones públicas y sólo pueden ser satisfechas por el Estado. - Necesidades públicas secundarias o relativas Tienen su origen en la propia existencia del grupo o en la del individuo. Son necesidades originalmente clasificables como colectivas o individuales que han sido elevadas al rango de

(21) FINANZAS PÚBLICAS necesidades públicas porque el Estado entiende que así lo reclama el interés público. Admiten ser indistintamente atendidas por el individuo, el grupo o el Estado. 2b. Crecimiento y diversificación de las necesidades públicas Dentro de la última categoría de necesidades públicas descripta en el punto anterior, tenemos necesidades cuya satisfacción se consideran, cada vez en mayor medida, de incumbencia estatal, por cuanto atañen a la adecuación de la vida comunitaria a los progresos emergentes de la civilización (educación, salud, transportes, comunicaciones, seguridad social, etc.). Así, con el paso del tiempo, las necesidades públicas se han multiplicado y diversificado. Para buscar la razón del encuadre de estas necesidades como nuevas necesidades públicas, debe indagarse en la evolución de las realidades comprobadas a través de los siglos. Se pasó del Estado liberal restringido en sus funciones, al Estado intervencionista con una decidida actuación en el campo económico y social. El fracaso del intervencionismo motivó el advenimiento de las ideas neoliberales, con su consecuencia, la globalización de la economía, cuyos excesos sufrimos en la actualidad. No siempre en la historia se tuvo plena conciencia de lo que realmente eran necesidades públicas, en contraposición a las necesidades privadas, y de allí la duda acerca de cuáles servicios debían ser satisfechos por los propios particulares en forma individual y cuáles por el Estado. 2c. Satisfacción de las necesidades públicas mediante la actividad productiva pública, tratando simultáneamente de contribuir al pleno empleo de los factores productivos, a la estabilidad, al desarrollo y a la equidad en la distribución del ingreso El Estado puede deliberadamente utilizar su actividad financiera para el logro de cierta redistribución de ingresos. La actividad financiera puede, también, proponerse el objetivo de contribuir, con el instrumento del gasto, del recurso o de ambos, a la estabilización de la economía, esto es, del nivel de precios y del empleo (plena ocupación) como también de la balanza de pagos. En los países subdesarrollados y en vía de desarrollo podrá la actividad financiera ser utilizada como instrumento de la política de desarrollo, o sea, de un crecimiento económico mayor de aquel que se obtendría sin la intervención del Estado. La posible y probable contrariedad entre los diferentes propósitos de la actividad financiera hace surgir algunas consecuencias: a) un mismo proceso recurso-gasto puede no ser adecuado para el logro simultáneo de todos los objetivos de la actividad financiera. b) si la actividad financiera quiere lograr al mismo tiempo todos los propósitos, deberá hacerlo con diferentes medidas, cada una de las cuales sea idónea para el logro de cada propósito. Aún así, ello no excluye que la superposición de medidas produzca la neutralización total o parcial de un determinado propósito de esa actividad. c) también puede ocurrir que la actividad financiera se halle en posición contradictoria con medidas de política económica diferentes de esa actividad, como ser: política monetaria y bancaria; política de precios en el mercado interno y de cambios en el mercado externo. 2d. El sector público como responsable de la satisfacción de las necesidades públicas mediante la producción de bienes y servicios públicos El Estado produce o hace producir los bienes materiales o inmateriales capaces de satisfacer las necesidades públicas. Tales bienes son llamados bienes públicos. En realidad, predominan entre ellos los bienes inmateriales a los que, en determinados casos, pueden acceder bienes materiales. Por ello, se habla preferentemente de servicios públicos. Estos bienes y servicios pueden ser adquiridos en el mercado y prestados en esas mismas condiciones por el Estado o bien ser producidos por el Estado a través de una verdadera transformación y combinación de bienes intermedios y factores productivos.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Cuando el Estado otorga a particulares la concesión de un servicio, éste sigue siendo público porque el Estado lo considera como propio, lo que se prueba por el hecho mismo de la concesión. Consecuentemente, también los bienes y servicios públicos son tales por ser considerados como propios por el Estado y por él producidos o concedidos a particulares y no son producidos por el Estado por ser públicos. Estos servicios públicos pueden ser divisibles o indivisibles, como ya vimos en la UNIDAD I, punto e). La característica de una gran parte de los servicios que el Estado presta, de no ser susceptibles de una demanda individual y, por lo tanto, de prestarse en igual forma y sin exclusión para todos los individuos, deriva del hecho que no hay una decisión individual que determine la prestación del servicio, sino una decisión por parte de los sujetos que gobiernan la organización estatal, en la que la voluntad individual puede influir en grados diversos, según la forma del Estado. Nunca, sin embargo, los servicios se prestan por las preferencias manifestadas por los individuos, sino por la decisión de los organismos competentes del propio Estado, sin perjuicio de la influencia que sobre ellos pueden ejercitar la opinión pública y la palabra escrita o no de personalidades políticas o científicas. La escala de preferencias de los individuos no entra en el cálculo económico de la actividad financiera de prestación de los servicios indivisibles, ni en los divisibles que el Estado preste gratuitamente o por la parte que no cubra con precios o tasas. Las preferencias individuales respecto de los servicios indivisibles no podrían, lógicamente, sumarse o compararse con las de otros bienes o servicios en el mercado, ya que la demanda de estos últimos es función del precio, mientras que aquella indicaría una simple preferencia en relación con otros bienes y servicios, pero independientemente de los precios. Esto se aplica también para admitir o no el análisis costo-beneficio en la producción de los bienes y servicios públicos. Este análisis es, tal vez, aplicable cuando se trate de bienes y servicios divisibles que tienen precios de mercado, aunque en un régimen de competencia imperfecta; pero es inaceptable respecto de los servicios indivisibles. Bibliografía

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Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Desalma. Marzo de 1.985. Martín, José María. “CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA”. Editorial Contabilidad Moderna. Unidad III DESCRIPCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

3a.

Composición e identificación del sector público. Niveles de gobierno. Gobierno general y empresas públicas

Por sector público se entiende el conjunto de organismos y unidades económicas que dependen directamente del Estado, sea porque se trata de organismos integrantes del propio Estado (por ejemplo ministerios) o haciendas productivas de bienes y servicios de propiedad, conducción y/o control del Estado. El resto de unidades económicas que no integran el sector público componen el sector privado de la economía. La distinción fundamental entre sector público y sector privado responde a la diferencia en la lógica del funcionamiento de ambos segmentos de la economía global. En el sector privado, el funcionamiento se basa en el sistema de mercado en que actúan las unidades económicas (familias y empresas); los resultados se determinan por la interacción de las diferentes decisiones individuales de cada unidad, y las herramientas de análisis son las de la Economía. En cambio, en el sector público aparece un elemento distintivo, derivado del poder del Estado, que en principio es una única unidad de decisión. Las herramientas de análisis son las de las Finanzas Públicas, ciencia para la cual el punto fundamental radica, más que en el

(21) FINANZAS PÚBLICAS análisis del sector público, en la interacción de las decisiones y efectos entre el sector público y el sector privado.

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Identificado el sector público, es importante tener en cuenta que el mismo no es una única unidad totalmente homogénea, sino que en el mundo moderno está compuesto por diferentes elementos. En un país como Argentina, es importante tener en cuenta el grado de complejidad respecto de la composición del sector público: • En primer término, se deben distinguir los distintos niveles de Gobierno: en un país de estructura federal, existen gobiernos con autonomía de base territorial (es decir, que son elegidos por los ciudadanos de un determinado territorio y que ejercen poderes limitados a dicho territorio). Según el tamaño geográfico de dicha base territorial, puede pensarse en distintos niveles - Nivel máximo: sería el Gobierno Nacional o Gobierno Federal, que cubre todo el país; Nivel menos extenso territorialmente: Gobiernos Provinciales o Estados; Nivel inferior: Gobiernos Municipales o comunales. • En segundo término, se puede distinguir dentro de cada uno de los niveles de gobierno señalados, dos grandes tipos de organismos: - Empresas Públicas: a igual que las Empresas Privadas, son unidades de producción que combinan factores productivos (trabajo, capital, recursos naturales, capacidad empresarial) para obtener bienes y servicios que venden en el mercado a los usuarios. La diferencia fundamental radica en la propiedad, dirección y control de las Empresas Públicas por parte del Estado, en tanto la propiedad, dirección y control de las Empresas Privadas está en manos de particulares. Gobierno General El tipo de bien que producen las Empresas Públicas -a igual que las Empresas Privadas- es el que en Finanzas Públicas se denomina como “bien privado” que, tiene tales características: • consumo individual o rivalidad en el consumo: significa la situación en que una unidad adicional consumida por una persona implica restar una unidad consumida por otra persona, por lo tanto, existe rivalidad en el consumo, ya que una persona se perjudica por el hecho de que otra consuma; • aplicación del principio de exclusión: significa que el productor puede en cada caso entregar o no entregar el bien a cada una de las personas usuarias en la medida que estén o no dispuestas a pagar un cierto precio; • divisibilidad de los beneficios: quiere decir que es posible separar el beneficio recibido por cada uno de los consumidores. Dichos bienes, debido a sus características, pueden funcionar en el sistema de mercado: existe oferta (de productores que a determinado precio están dispuestos a vender una determinada cantidad) y existe demanda (de usuarios que a determinado precio están dispuestos a comprar una determinada cantidad).

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En cambio, el tipo de bien (o servicio) que proveen los organismos agrupados en la categoría “Gobierno General” es el que en Finanzas Públicas se denomina como “bien público”. Sus características, que se detallan a continuación, impiden que para su producción funcione el sistema de mercado, ya que no existe oferta de empresas privadas • consumo conjunto o no rivalidad en el consumo: implica que una vez provisto el bien público, el mismo satisface las necesidades de varias personas, sin que la satisfacción de una de ellas disminuya la posibilidad de satisfacción de otra; • no aplicación del principio de exclusión: impide discriminar entre el usuario que paga el precio exigido y otras personas que no pagan dicho precio, por lo tanto, el empresario privado no podría cubrir sus costos de producción con la venta del producto debido a que nadie estaría dispuesto a pagar por el producto; divisibilidad de los beneficios El esquema de financiamiento de la provisión de bienes públicos es totalmente diverso al de la provisión de bienes privados. En el caso de los bienes privados, la empresa (sea pública

(21) FINANZAS PÚBLICAS o privada) cubre sus egresos mediante la venta de sus productos, cobrando un precio a cada uno de los usuarios. En el caso de los bienes públicos, el Gobierno General debe prestar el servicio por un lado, y por el otro lado arbitrar en forma coactiva los fondos requeridos para la provisión de ese servicio, ya que no puede obtenerlos por vía voluntaria de los usuarios, como en el caso de los bienes privados. Así, Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) cubre -en principio- sus erogaciones con la venta de sus productos a los usuarios, en competencia con empresas privadas de la misma actividad. En cambio, las erogaciones requeridas para la prestación del servicio de policía deben cubrirse a través de tributos pagados por los contribuyentes. Los usuarios pueden negarse a pagar el precio del bien privado producido por la empresa pública (quedándose sin el servicio), en tanto, el contribuyente no puede negarse a pagar el tributo, aún cuando manifiesta el deseo de que no se prestara el servicio. Con la sanción de la ley 24.156 de Administración Financiera y Control Gubernamental se inicia un profundo proceso de cambio de las estructuras administrativas financieras en el orden nacional. La importancia de dicha ley se puede resumir en dos aspectos relevantes: • ley marco: señala criterios generales que serán aplicados discrecionalmente en cada circunstancia; • ley de orden superior: dado que la restante legislación de competencia financiera debe supeditarse a ella, en función de que la administración financiera responde a principios de unidad y universalidad que no pueden violarse mediante una ley específica. El proyecto de reforma de administración financiera y de los sistemas de control se enmarca en los objetivos del denominado Programa de Reforma de la Administración Financiera Gubernamental, desarrollado por intermedio de la Secretaria de Hacienda del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación. La reforma a emprender procura el cumplimiento de los siguientes objetivos: • de racionalidad, en procura de que la gestión se realice con economicidad, eficiencia, eficacia, efectividad y oportunidad (las cinco E); • de transparencia operativa y legal con generación de información oportuna y confiable para la toma de decisiones; • de integralidad, interrelacionando los sistemas de administración financiera con los de control interno y externo, con la finalidad de facilitar su eficacia. El ámbito de aplicación de la ley 24.156 (artículo 8°) se extiende a la totalidad del Sector Público Nacional.

a) Administración Central 1.- Administración Nacional Con carácter obligatorio (artículo 80)

Con carácter facultativo (artículo 94)

Sector Público Nacional 2.- Empresas y Soc. del Estado

Provincias y Municipios

b) Organismos descentralizados (incluye instituciones de la seguridad social).

(21) FINANZAS PÚBLICAS

3b.

Composición del gobierno general: Administración central; organismos descentralizados; cuentas especiales. Organismos parafiscales. Finanzas fiscales y finanzas cuasi-fiscales

El Gobierno General está compuesto, a su vez, por organismos de diferentes categorías, según las facultades financieras asignadas a los responsables de cada uno de ellos. Así, se puede distinguir entre los organismos de Administración Central y los Organismos Descentralizados. Estos últimos (por ejemplo una universidad nacional) tienen cierto grado de manejo propio respecto a las erogaciones y a ciertos recursos, en tanto que en los primeros la autoridad en materia financiera está más centralizada en los niveles máximos (por ejemplo una oficina de la Secretaría de Agricultura). Los Organismos Parafiscales son aquellos que están dentro de la hacienda pública, son de carácter privado pero tienen funciones de carácter público y en parte se financian a través de Estado. Por ejemplo, los consejos profesionales. Las Finanzas Fiscales son las que tienen por objeto obtener ingresos para financiar gastos. Las Finanzas Cuasi-Fiscales, en cambio, tienen objetivos más amplios, como por ejemplo, favorecer determinada región a través de subsidios o extensiones impositivas, entre otras. La actividad financiera tiene finalidades propias, como podemos ver a continuación: • Fines fiscales: una característica fundamental de la actividad financiera con finalidad fiscal, es decir, la obtención de ingresos, es su instrumentalizad. En este aspecto, se distingue de todas las otras actividades del Estado en que no constituye un fin en sí misma, o sea, que no atiende directamente a la satisfacción de una necesidad de la colectividad, sino que se cumple el papel de un instrumento, porque su normal funcionamiento es condición indispensable para el desarrollo de las otras actividades. Se materializan con la obtención de recursos con los cuales se efectúan los gastos que irrogan las necesidades públicas. Las denominadas finanzas fiscales persiguen la satisfacción de los fines públicos indirectamente, porque consisten en la actividad de procurarse los recursos con los cuales se efectúan los gastos que cumplen los fines políticos. • Fines extrafiscales: aquí el gobierno no se propone exclusivamente el objetivo de cubrir los gastos percibiendo recursos, sino que además intenta llevar a cabo, mediante medidas financieras, finalidades públicas directas. La finalidad pública con finalidad extrafiscal procura atender el interés público en forma directa. Ello se logra materializando, por medio de la actividad financiera del Estado, una intervención en las distintas actividades desarrolladas por la comunidad. Tal intervención, como forma directa de satisfacción del interés público, es llevada a cabo no sólo mediante la política de gastos públicos, sino también por medio de los recursos públicos. Cuando el fin perseguido es extrafiscal, las medidas pueden ser de distinto tipo, por ejemplo: 1) pueden producirse medidas disuasivas con respecto a actividades que no se consideran convenientes, por lo cual se procede a desalentarlas mediante medios financieros, como es el incremento de alícuotas en los tributos, la creación de sobretasas, adicionales o recargos. 2) Por el contrario, el Estado puede decir realizar acciones alentadoras para atraer ciertas actividades económicas, científicas, culturales o de otro tipo, que estime necesarias y útiles para el país. En tal caso, despliega una serie de medidas que pueden consistir en exenciones de tributos, diferimientos, deducciones, reintegros, etc. 3) También se desarrolla finalidad extrafiscal por medios financieros cuando se resuelve percibir tributos de alto monto para debilitar ciertas posiciones patrimoniales y redituarias de los sujetos que se desea alcanzar, como manera de modificar la estructura en la distribución de los patrimonios y las rentas. • Fines mixtos: participan de las características de los dos anteriores. En el caso de los recursos públicos, este tipo de fines se manifiesta cuando se trata, por ejemplo, de un impuesto que se aplica no sólo para lograr medios financieros (fin fiscal) sino, además, para atender directamente el interés público, mediante exenciones o deducciones para

(21) FINANZAS PÚBLICAS determinados grupos sociales o la aplicación de alícuotas más elevadas a otra categoría, etc. (fin extrafiscal). 3c. Tamaño del sector público. Alternativas para la medición del tamaño del sector público El análisis del tamaño absoluto o relativo del sector público, de su composición y de la comparación entre países a lo largo del tiempo, exige precisar los métodos de medición de las magnitudes que alcanzan las operaciones financieras de los Estados. En el análisis es bastante habitual relacionar los montos absolutos del sector público con el tamaño de la economía global. Los siguientes coeficientes permitirían cuantificar el tamaño del sector público. Como indicación previa, es importante tener en cuenta que detrás de esta medición se trata de cuantificar la importancia relativa del sector público en comparación con el sector privado dentro de la economía global. Un criterio básico de consistencia en la medición, que como se verá no cumplen todos los coeficientes habitualmente utilizados, implica que la definición propuesta, y la suma de ambos coeficientes debería ser igual al 100%. a) Por el lado de las erogaciones Gasto Público PBI Este es el coeficiente más utilizado. Si comprende únicamente al Gobierno Nacional, el numerador registra el total de erogaciones, tanto corrientes como de capital. Se aconseja excluir del numerador los gastos de transferencias y, por lo tanto, trabajar únicamente con los llamados gastos exhaustivos, es decir, aquellos que tienen como contrapartida flujos de bienes o de factores productivos reales, y que por lo tanto al ser utilizados por el sector público dejan de estar a disposición del sector privado. Si se incluyen las Empresas Públicas, en el numerador es necesario adicionar todas las erogaciones (tanto corrientes como de capital) de las mismas. Si bien es el más utilizado, este coeficiente adolece de varios inconvenientes. El más importante consiste en la heterogeneidad conceptual entre el numerador y el denominador, que lleva a que el coeficiente no sea representativo de la participación del sector público en la economía global. Ello debido a que la aplicación de igual definición para medir el tamaño del sector privado arrojaría un coeficiente cuya suma con el del tamaño del sector público sería superior a la unidad: el gasto total (en el sector público y en el sector privado) es superior al PBI pues incluye transacciones intermedias que se cancelan con el cálculo del PBI. b) Por el lado de los bienes y servicios disponibles Consumo GG + Inversión GG + Inversión EP Bienes y Servicios Disponibles Este es el coeficiente basado en la distribución del flujo final de bienes anualmente a disposición de la economía. El denominador se obtiene restando al PBI el saldo de la balanza comercial, para arribar al total de bienes que pueden utilizar los residentes en el período. El numerador indica los bienes absorbidos por el sector público: en el caso del Gobierno General, tanto las erogaciones de consumo como las incorporaciones de bienes de capital, y en el caso de las empresas, solamente éstas últimas (ya que las empresas públicas, al igual que las privadas, no registran gastos de consumo sino utilización intermedia de bienes y pago de factores productivos). Este coeficiente satisface el criterio de consistencia ya enunciado, ya que calculando con igual procedimiento el tamaño del sector privado, se arriba a un coeficiente cuya suma con el recién definidos para el sector público, arroja un resultado igual a la unidad.

(21) FINANZAS PÚBLICAS c) Por el lado del valor agregado Valor agregado en el Sector Público PBI Este coeficiente también es consistente: el denominador se obtiene por la suma de los valores agregados (diferencia entre valor de producción de cada unidad económica y los insumos intermedios comprados a otras unidades económicas) de las unidades de producción (empresas, tanto privadas como públicas, y Gobierno General). El numerador consiste en el valor agregado por el Gobierno General y por las Empresas Públicas. Debe hacerse notar que en el caso del Gobierno General, dado que se rata de bienes públicos para los cuales no existen precios de mercado que permitan valuar la producción, el valor agregado se define operativamente (siguiendo la metodología tradicional de los expertos en contabilidad social) por el lado del pago de los factores productivos. Dada la dificultad de valuación del capital y de los recursos naturales que componen el patrimonio del Gobierno, en la práctica se toma únicamente la remuneración del factor trabajo como representativo del valor agregado por el Gobierno General. d) Por el lado de la utilización de factores productivos Personal ocupado en el Sector Público Personal ocupado en la Economía Global Menos usual, pero conceptualmente importante, es este enfoque de medición por el lado de los factores productivos utilizados. Dados los problemas de medición, en la práctica el único disponible se refiere al factor trabajo. Este coeficiente también es consistente. e) Presión tributaria Recaudaciones Tributarias PBI Si bien no es estrictamente una medición del tamaño del sector público, es un indicador suficientemente importante como para introducirlo aquí. Pese a su utilización, este coeficiente no es consistente. Su complemento a la unidad no es representativo del ingreso disponible para el sector privado (por ejemplo, la parte de recaudación tributaria, como el caso de los aportes de seguridad social, que tiene como destino los pagos de transferencias no afectan en términos netos el ingreso disponible del sector privado). 3d. Marco constitucional, niveles de gobierno. Poderes federales, provinciales, gobiernos municipales. El ciclo presupuestario La organización institucional argentina se fundamenta en el régimen federal de Gobierno (artículo 1° CN), que permite distinguir dos niveles de gobierno, cada uno de ellos con poderes fiscales (de erogaciones y de recursos). En primer lugar, el nivel federal o nacional, cuya actividad política se extiende a todo el territorio del país. Cuando hay una organización federal, esa autoridad se encuentra acotada de acuerdo con su régimen constitucional y legal. Los gobiernos centrales marcan las políticas fiscales, monetarias y económicas en general que afectan al conjunto de la población del país. En segundo término, el nivel provincial constituido actualmente por 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Este nivel cuenta con autoridad política para imponer tributos a sus residentes o a quienes realizan actividades económicas en su territorio, dentro del ámbito de su competencia. Estos estados poseen sus propios activos, recaudan fondos, tienen su propia administración de justicia, etc. Un tercer escalón, el del nivel de gobierno municipal, está previsto en el artículo 5to. CN como requisito para el reconocimiento de las autonomías provinciales, y figura establecido

(21) FINANZAS PÚBLICAS expresamente en cada una de las Constituciones Provinciales. La autoridad legislativa, administrativa y judicial se limita a las zonas geográficas más pequeñas en que puede dividirse un país con fines políticos o administrativos. Dependerá del sistema de organización política del país, sus atribuciones, en cuanto a su autonomía política y para establecer tributos, en general para llevar adelante su administración. En cuanto a la Municipalidad de Buenos Aires, se trata de un régimen ad-hoc, ya que en principio la legislación sobre el territorio de la Capital Federal es atribuida al Congreso Nacional. Una ley nacional, ha establecido el régimen de funcionamiento de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. En cuanto a los poderes federales, a nivel del Gobierno Federal o Nacional, la CN establece los principales poderes fiscales en relación a las erogaciones y a los recursos. Las erogaciones provienen de las funciones asignadas al Estado. En el caso del gobierno nacional, la nómina de funciones previstas para el Estado puede considerarse sumamente amplia, si se tiene en cuenta que la Constitución de 1853 fue sancionada dentro de un predominio ideológico y práctico del esquema liberal. - Art. 75 inc.18. (Corresponde al Congreso). Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo. - Art. 75 inc.19. (Corresponde al Congreso). Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento. Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al doblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincia y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen. Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales: que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales. Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras de autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales. Puede observarse que las funciones atribuidas son amplias, así como los instrumentos previstos para alcanzar los objetos señalados, especialmente los fiscales. En cuanto a los recursos del Estado Nacional, las fuentes están enumeradas en el siguiente artículo: - Art. 4. El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación; del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional; de la renta de Correos; de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso general, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación o para empresas de utilidad nacional. En tanto, que la CN también se refiere a los tributos y al uso del crédito público en los siguientes artículos: - Art. 16. (…). Todos sus habitantes son iguales ante la ley (…). La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas.

(21) FINANZAS PÚBLICAS - Art. 17. La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada. Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el art.4. (…) La confiscación de bienes queda borrada para siempre del Código Penal argentino. Ningún cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie. - Art. 52. A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas. - Art. 75 inc.2. (Corresponde al Congreso). Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables (…) - Art. 75 inc.4. (Corresponde al Congreso). Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación. En lo referente a los poderes provinciales, cada Gobierno Provincial aprueba autónomamente su propia Constitución. La estructura de erogaciones y recursos es similar a la establecida para el Gobierno Nacional. La CN trata sobre ellos en los siguientes artículos: - Art. 5. Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. - Art. 121. Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación. - Art. 122. Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernantes, sus legisladores y demás funcionarios de provincia, sin intervención del Gobierno federal. - Art. 123. Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5to. asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. Por último, en referencia a los gobiernos municipales, podemos decir que tienen su existencia asegurada a través de lo previsto en el artículo 5to. CN. Es decir, el respeto a la autarquía de los gobiernos municipales es requisito del funcionamiento de la autonomía de cada gobierno provincial. Las Constituciones Provinciales han articulado el régimen municipal de gobierno con distintas variantes, pero fundamentalmente mediante la asignación de fuentes (exclusivas o concurrentes) de recursos y ciertas pautas respecto a los servicios a prestar. Típicamente se diferencian los organismos deliberativos (Consejos Deliberantes) de la autoridad ejecutiva (Intendente), con funciones específicas en el ciclo presupuestario. La división de poderes en cada nivel de gobierno lleva a una asignación de responsabilidades en cada una de las etapas que recorre en el tiempo el presupuesto de recursos y erogaciones. Este ciclo presupuestario cuenta con cuatro etapas: a) Preparación del presupuesto El presupuesto es una ley, por lo tanto, sigue el mismo proceso que las demás leyes. - Art. 77. Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitución. (…)

(21) FINANZAS PÚBLICAS Dado que la CN no ha establecido con exactitud el procedimiento de preparación del proyecto de presupuesto, y debido a las dificultades técnicas implicadas, en la práctica ha sido el Poder Ejecutivo el encargado de esta tarea; el vacío ha sido llenado por la Ley de Contabilidad (Decreto-Ley 23.354/56) -derogada por la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (Ley 24.156/92)b) Sanción del presupuesto Como toda ley (art.75 inc.8 CN: corresponde al Congreso fijar anualmente el presupuesto de gastos de administración de la Nación), la aprobación del presupuesto sigue las normas de los artículos 78 a 84 de la CN. En el caso más simple: - Art. 78. Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para su discusión a la otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen; y si también obtiene su aprobación, lo promulga como ley. Los demás artículos reglan otras posibilidades alternativas: promulgación automática si el Poder Ejecutivo no lo veta dentro de los 10 días hábiles; aprobación por la Cámara revisora con adiciones o correcciones; y veto parcial o total del Poder Ejecutivo. Internamente, dentro de cada Cámara el proyecto es primero analizado por la respectiva Comisión permanente y luego sometido al plenario, con un informe habitualmente a cargo del Presidente de la Comisión. ¿Qué ocurre si no sanciona el presupuesto? Según el artículo 27 de la Ley de Administración Financiera, regirá el presupuesto que estuvo vigente el año anterior con ciertos ajustes. Se prorroga el presupuesto y se recalculan los créditos presupuestarios. c) Ejecución del presupuesto La ejecución del presupuesto está a cargo del Poder Ejecutivo, como lo estable la CN en el siguiente artículo: - Art. 99 inc.10. (El Presidente de la Nación tiene la atribución de) Supervisar el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales.

d) Control del presupuesto (según Núñez Miñana) Pueden distinguirse distintos niveles de control, según el grado de independencia del organismo controlante respecto al responsable de la ejecución.

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Control Interno (Sindicatura General de la Nación)

- artículo 96, Ley 24.156.- Créase la Sindicatura General de la Nación, órgano de control interno del Poder Ejecutivo Nacional.

- artículo 98, Ley 24.156.- Es materia de su competencia el Control Interno de las jurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo Nacional y los Organismos Descentralizados y Empresas y Sociedades del Estado que dependan del mismo, sus métodos y procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgánica

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Control Externo (Auditoria General de la Nación)

- artículo 116, Ley 24.156.- Créase la Auditoria General de la Nación, ente de control externo del Sector Público Nacional, dependiente del Congreso Nacional (…)

(21) FINANZAS PÚBLICAS

- artículo 117, Ley 24.156.- Es materia de su competencia el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal , así como el dictamen sobre los estados contables financieros de la administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos. •

Control Político (Congreso Nacional) - CN artículo 75 inc.8. (Corresponde al Congreso) (…) Aprobar o desechar la cuenta de inversión. - CN artículo 53. Sólo ella (la Cámara de Diputados) ejerce el derecho de acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones; o por crímenes comunes, después de haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la formación de causa por la mayoría de dos terceras partes de sus miembros presentes. - CN artículo 59. Al Senado corresponde juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto. Cuando el acusado sea el presidente de la Nación, el Senado será presidido por el presidente de la Corte Suprema. Ninguno será declarado culpable sino a mayoría de los dos tercios de los miembros presentes. Control del presupuesto (según apuntes de clase) Hay distintos niveles de control, según el grado de independencia del organismo controlante respecto al responsable de la ejecución (sistema sajón, sistema latino). • Control preventivo: el Poder Ejecutivo evalúa el programa de gobierno y cómo éste se inserta en las políticas financieras del país. • Control financiero: se realiza por distintas vías 1) Requerimiento, por escrito, de informes al Poder Ejecutivo; 2) Creación de comisiones investigadoras, formadas por diputados y/o senadores; 3) Jefe de gabinete obligado por la CN a ir a ambas cámaras para ver cómo evoluciona la política de gobierno; etc. • Control posterior: lo realiza el Congreso cuando aprueba o rechaza la Cuenta de Inversión. • Control Interno (Sindicatura General de la Nación): se lleva a cabo en interés del Poder Ejecutivo, esto quiere decir, tiene por objeto velar por que los funcionares en los que se delega la administración financiera, la realicen correctamente, para lo cual esta Sindicatura establece normas de control interno que todos los organismos deben respetar. • Control Externo (Auditoria General de la Nación): se lleva a cabo en interés del pueblo y tiene por objeto verificar que el Poder Ejecutivo cumpla con el mandato otorgado por sus representantes a través de la ley de presupuesto. - CN artículo 85. El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo. El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de la Nación. Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional (…) tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoria de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada (…). Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos. Bibliografía

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Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Desalma. Marzo de 1.985. Martín, José María. “CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA”. Editorial Contabilidad Moderna. Las Heras, José María. “EL ESTADO EFICIENTE”. Editorial Buyatti Unidad IV GASTO PÚBLICO

4a. Naturaleza y evolución del concepto de gasto público La denominación gasto público, es agrupada en una sola institución y se adecua a la empleada por los artículos 75, inciso 8°, y artículo 99, inciso 10° de la CN, y a la Ley de Administración Financiera (24156). Dicha denominación es genérica y comprende las dos grandes especies de gasto, o sea: a) las erogaciones públicas, que abarcan todos aquellos gastos derivados de los servicios públicos y del servicio de la deuda pública, y b) las inversiones públicas, las cuales incluyen la totalidad de los gastos relacionados con los incrementos patrimoniales del Estado. El Estado se moviliza para atender las necesidades de la población por medio de los servicios públicos, pero también puede satisfacerlas utilizando los efectos que “en sí mismos” los gastos públicos provocan en la economía nacional, atento a su importancia cuantitativa y cualitativa (por ejemplo, un incremento considerable en la cuantía del gasto público puede obrar como reactivador de una economía en recesión, con prescindencia del destino del gasto). Esto significa que la decisión sobre el gasto estatal presupone dos valoraciones previas de singular importancia: a) la selección de las necesidades de la colectividad que consideran públicas, aspecto variable y ligado a la concepción sobre el papel del Estado, y; b) la comparación entre la intensidad y la urgencia de tales necesidades y la posibilidad material de satisfacerlas.

1.

En la actualidad, quienes investigan sobre la ciencia de las finanzas públicas prestan preferente atención a la Teoría general del gasto público. Esta investiga no sólo los elementos constitutivos del egreso público, sino además los efectos que éste habrá de producir, sean económicos o sociales. Respecto a los elementos constitutivos del dispendio público, dicha teoría nos señala que toda erogación o inversión pública supone la satisfacción de necesidades públicas, y que ellas se materializan en atención al interés público. • El primer elemento constitutivo del gasto público es esencialmente político, o sea, la elección o empleo de un determinado criterio selectivo de necesidades. • El segundo elemento constitutivo reside en la circunstancia de que en todos los casos se trata del empleo, la aplicación o la utilización de una riqueza. Este elemento tiene una indiscutible naturaleza económica. • Un tercer elemento, esencial de toda gestión de un Estado de derecho, es su juridicidad, materia de estudio no sólo por parte del derecho financiero, sino además por el derecho constitucional y el derecho administrativo. En nuestro derecho nacional, este elemento tiene una triple manifestación: su régimen está regulado por la Ley de Administración Financiera, 24.156. 2. en el momento de la planificación o estimación del gasto que debe satisfacer una necesidad pública, interviene la ley anual de presupuesto general de la Nación. 3. finalmente, en el momento posterior a su ejecución o materialización, es decir, el momento de la verificación o control de la gestión, hay una tercera manifestación de juridicidad dada por la cuenta de inversión. Conforme a tales elementos, podemos definir al gasto público como las erogaciones dinerarias que realiza el Estado, en virtud de una ley, para cumplir con la satisfacción de las necesidades públicas.

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Analizando esta definición se puede reconocer ciertas características del gasto público: - la primera consiste en un empleo de riqueza. Tratándose de la utilización o aplicación de bienes, el concepto de gasto público excluye las prestaciones de servicios. - en segundo lugar, el egreso público se caracteriza y distingue por constituir un empleo de riqueza realizado por el Estado, o sea, el ente público que representa a la sociedad jurídicamente organizada. En consecuencia, son gastos públicos los empleos de riqueza realizados por el Estado nacional, las provincias y los municipios. Se reconoce que el citado es un concepto estrecho, por cuanto se limita a esa categoría de gastos, sin dar lugar a incluir en ella otras erogaciones o inversiones que, efectuadas por algunas empresas o consorcios pertenecientes al patrimonio del Estado, escapan a su ámbito. En efecto: las erogaciones o inversiones patrimoniales realizadas por empresas del Estado, no son clasificables, conforme a este criterio, como gastos públicos. Por otra parte, los gastos o desembolsos pecuniarios realizados por cualquier otra persona que no sea el Estado, también están excluidos del concepto de gasto público. - la tercera característica de todo gasto público reside en la circunstancia de que éste depende de una autorización legal. El desembolso pecuniario o la inversión dispuesta por el administrador público sin autorización legal previa, o realizada con fines distintos de los previstos por las normas legales, aún cuando satisfaga necesidades públicas, no constituye un gasto público propiamente dicho. - Finalmente, el cuarto rasgo propio de los gastos públicos consiste en que estos tienen como finalidad la satisfacción de necesidades públicas. No se toma como gasto público el derivado de empresas del Estado, independientemente que satisfaga necesidades públicas (por ejemplo, Aguas Argentinas). Las tres últimas características son propias del gasto público y, en consecuencia, lo distinguen del gasto privado. Las diferencias no impiden que entre ambas clases de gastos haya una relación de integración funcional, idéntica a la que conecta a las finanzas públicas con las privadas. De allí que los autores contemporáneos destaquen la importancia de tal relación e investiguen cómo los gastos públicos se complementan con los gastos privados en la satisfacción de las necesidades humanas. Evolución del concepto de gasto público El gasto público no sólo debe ser estudiado como causa de los ingresos requeridos para satisfacer las necesidades públicas. La evolución del concepto demuestra que el gasto público, por sí sólo y con prescindencia de la financiación de servicios públicos, significa un importante factor de redistribución del ingreso y del patrimonio nacional, de estabilización económica, de incremento de la renta nacional y que su influencia es decisiva sobre aspectos tan esenciales como la plena ocupación, el consumo, el ahorro y la inversión. Esta evolución del concepto está íntimamente ligada a la nueva concepción sobre la misión del Estado. a) Para los hacendistas clásicos, el Estado es un mero consumidor de bienes, los gastos públicos constituyen una absorción de una parte de esos bienes que están a disposición del país. Es cierto que ello es indispensable porque el Estado tiene importantes cometidos a cumplir (ejército, policía, justicia), pero eso no quita que económicamente sea una factor de empobrecimiento de la comunidad, la cual se ve privada de parte de sus riquezas. Estas caen a un “abismo sin fondo” del cual no retornan. De ahí, la expresión vulgarizada del “Estado pozo”. b) Para las concepciones modernas, el Estado no es un consumidor, sino un redistribuidor de riqueza. Ellas no desaparecen en un abismo sin fondo, sino que son devueltas íntegramente al circuito económico. Es decir, el conjunto de sumas repartidas a los particulares mediante el gasto público es equivalente al conjunto que le fue recabado mediante el recurso público.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Financiación de los gastos públicos Nuestra Constitución Nacional ha previsto, en su artículo 4°, que los gastos públicos sean financiados con los “fondos del Tesoro nacional”. En la actualidad, y como consecuencia directa de las nuevas actividades asignadas al Estado, los financistas contemporáneos han sistematizado los diversos tipos de ingresos con que cuenta el Estado dentro de una clasificación de naturaleza bien distinta de la prevista por nuestra Constitución, y que comprende otras especies de ingresos. La mayoría de los autores desconocen hoy la clasificación de los ingresos en ordinarios y extraordinarios y, al mismo tiempo, señalan como principales fuentes de financiación de todas las erogaciones estatales a los denominados recursos originarios, aquellos que el Estado obtiene de la explotación de sus bienes patrimoniales o desarrollando actividades industriales, comerciales, etc. por medio de las empresas estatales; y especialmente a los recursos derivados, o sea, aquellos que provienen del sector privado, de la economía. Derivan del sector privado básicamente a través de tributos (pagos coactivos) o del uso de crédito público (préstamos voluntarios efectuados por los particulares al Estado). VER UNIDAD 5, punto b) -“Clasificación de los recursos públicos”4b. Gasto público y gasto privado En primer lugar, la diferencia más importante consiste en que el sujeto del gasto público es el Estado, mientras que el del gasto privado es el particular. Esto es fundamental porque el Estado es perpetuo y el individuo perecedero. De ahí que los gastos del primero estén en relación tanto con el presente como con el porvenir, contrariamente a lo que sucede con el particular que, al realizar sus gastos, tiene en cuenta la limitación de su existencia. En segundo lugar, observamos que mientras el individuo satisface mediante sus gastos sus intereses particulares, el Estado persigue, con ellos, por lo menos idealmente, fines de interés general. De allí que los beneficios colectivos resultantes de los gastos públicos sean en gran medida inmateriales y no valuables monetariamente (por ej. los gastos en defensa exterior o para el orden interno), mientras que los gastos privados persiguen finalidades materiales y generalmente lucrativas (por ej. adquisición de bienes para consumo o para diversión). En tercer lugar, se advierte que el Estado gasta con recursos que en su mayor parte provienen de la coacción, mientras que los individuos carecen de ese instrumento como forma legal de procurarse ingresos. En cuarto lugar, se afirma que como el Estado debe satisfacer necesidades públicas, por lo general primero conoce el gasto que va a efectuar y sobre esa base se procura los recursos. El particular, al contrario, adecua sus gastos a los ingresos con que cuenta. Sin embargo, la premisa de que el Estado conoce antes sus gastos y adecua a ellos sus recursos es sumamente relativa. Con buenos argumentos, Gangemi demuestra que no es concebible el cálculo de los gastos que deban satisfacerse, sin que el Estado haya evaluado ya las posibilidades de obtener los medios precisos para ello. Es decir, que tanto los gastos como los ingresos encuentran un límite en la renta de la Nación. Ninguna finalidad seria tendría una selección de gastos si no se tuviese presente un cálculo por lo menos preventivo de los ingresos. En quinto lugar, el Estado se halla obligado a realizar los gastos necesarios para cumplir debidamente sus funciones, estando tales gastos previamente calculados y autorizados por la ley presupuestaria. El particular, en cambio, goza de amplia libertad tanto en lo que respecta a la cuantía como al destino de sus erogaciones. 4c. Clasificación de los gastos públicos. Crecimiento de los gastos públicos. La centralización y descentralización En la práctica, las erogaciones públicas se definen en relación al Presupuesto del Gobierno. Para el análisis fiscal interesa no solamente el monto total de las erogaciones públicas, sino también su composición. Para este fin se presentan distintas clasificaciones de las erogaciones públicas:

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CLASIFICACION INSTITUCIONAL (O JURISDICCIONAL, O ADMINISTRATIVA): permite distinguir

los montos de erogaciones efectuadas por los distintos organismos que integran el Estado. Las categorías concretas dependerán de la estructura del Estado del país al cual se refiere.

(21) FINANZAS PÚBLICAS En el caso argentino, y a nivel del Gobierno Nacional, la Constitución distingue tres poderes: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial. Dentro del Poder Ejecutivo puede distinguirse la Presidencia de la Nación y los distintos Ministerios, y a su vez, dentro de cada uno de ellos se pueden identificar sus organismos integrantes. Según el mayor o menor grado de desagregación en que se efectúe el análisis, se contará con un número más elevado o más reducido de unidades organizacionales (jurisdicciones).

Este tipo de clasificación resulta útil y necesaria para varias etapas del ciclo presupuestario: -

en la etapa de preparación del presupuesto, el responsable de cada organismo es el que está en mejores condiciones de preparar el proyecto de presupuesto del mismo, ya que se supone que es que tiene mejor experiencia y conocimiento de las tareas desarrolladas y de las necesidades enfrentadas. en la etapa de ejecución del presupuesto, el responsable de cada organismo es quien toma a su cargo dicha ejecución, y por lo tanto, necesita registrar los créditos autorizados, los montos gastados y los saldos sin ejecutar. en la etapa de control del presupuesto, lo que se juzgará será la responsabilidad de la autoridad máxima del organismo en cuanto a su gestión presupuestaria.

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CLASIFICACION ECONOMICA: es una clasificación útil para el análisis de los efectos de las erogaciones. La primera apertura distingue entre: -

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erogaciones corrientes: 1) se trata de la incorporación de bienes o servicios que se agotan en una única utilización (por ejemplo, papel para escribir). 2) Son gastos de tipo repetitivo y deben realizarse año a año (por ejemplo, el pago de sueldos de médicos de hospitales públicos de éste año no implica que el año próximo no deba repetirse). 3) No alteran el patrimonio (neto) de la entidad. 4) Figuran en la cuenta “Resultados del Ejercicio”. erogaciones no corrientes: 1) se trata de bienes que no se agotan con el primer uso (por ejemplo, una máquina de escribir). 2) Son gastos que no deben repetirse año a año (por ejemplo, una vez construido el hospital, el edificio podrá durar muchos años hasta que sea necesario construir uno nuevo en su lugar). 3) Aumentan el patrimonio de la entidad (al finalizar el ejercicio en el cual se incorporó un bien de capital, el patrimonio de Estado es superior al de comienzo del ejercicio). 4) Figuran en el “Activo”. Las erogaciones corrientes pueden a su vez ser clasificadas en: -

gastos de consumo: aquí el gobierno está agotando recursos reales de la economía provenientes del sector privado. gastos de transferencias: no tienen como contrapartida la absorción de recursos reales de la economía por parte del Estado, sino meros flujos monetarios que redistribuyen recursos dentro del sector privado de la economía.

Ejemplo I El sueldo pagado a un médico, que es gasto corriente, es un gasto de consumo, porque detrás de este gasto existe, como contrapartida, la obtención por parte del Estado de recursos reales (en este caso, el servicio del factor trabajo por las horashombre trabajadas). El Estado está detrayendo del sector privado recursos reales (servicios de factores productivos o bienes) que no quedan a disposición del sector privado de la economía (ese médico ocupado por el hospital público no puede simultáneamente trabajar en una clínica privada o en su consultorio particular). En cambio, el pago de una jubilación a un médico retirado es un gasto de transferencia, porque no hay contrapartida real de recursos, sino flujos financieros -en este caso serían aportes previsionales-. Los gastos de transferencias son parte de un esquema de redistribución de ingresos dentro del sector privado (en el caso previsional, el Estado toma recursos financieros de los trabajadores activos y los entrega a los trabajadores pasivos).

Ejemplo II Otro ejemplo podría ser el referido a la diferencia entre la compra de leche para dar a los niños de las escuelas (gasto de consumo) y el subsidio pagado a las empresas productoras de leche a fin que abaraten el precio de venta a los consumidores (gasto de transferencia). El primero significa una absorción por parte del Estado de recursos reales que quedan disminuidos para el sector privado -menos litros de leche- mientras que el segundo implica una mera redistribución dentro del sector privado -quienes pagan los impuestos que financian los subsidios disminuyen sus ingresos para favorecer el consumo de leche posibilitado por un precio de venta más reducido-.

Las erogaciones no corrientes, a su vez, permiten distinguir básicamente dos categorías diferentes: -

inversión real (o física) otras inversiones (en bs. preexistentes o en inversiones financieras)

Todos estos tipos de erogaciones aumentan el patrimonio del Estado, pero las “inversiones físicas” aumentan también el patrimonio nacional, mientras que las “otras inversiones” no lo hacen.

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Dentro de la inversión real (o física) se distingue entre: • bienes de capital (maquinarias y herramientas, medios de transporte, maquinas y muebles de oficina, etc.) y, • trabajo público (generalmente erogaciones destinadas a la construcción de obras y/o a la ampliación mejorativa de bienes ya existentes que permanecen con carácter de adherencia al suelo y formando parte de un todo indivisible, como por ejemplo, caminos).

Ejemplo En el caso de la inversión física o real, el Estado incorpora un nuevo bien de capital (construye un edificio, por ejemplo). Como ello no disminuye el patrimonio privado, el patrimonio nacional -igual al patrimonio del Estado más el patrimonio de los particulares- aumentan. En cambio, en el caso de la inversión de bienes preexistentes, el Estado compra un activo que estaba en poder de los particulares (compra una casa ya construida, por ejemplo). Como el aumento del patrimonio del Estado se compensa con una disminución del activo físico de los particulares, el patrimonio nacional permanece invariable.

Esta clasificación es importante y permite comparar las erogaciones públicas con las erogaciones privadas. Así tenemos que: Bienes y Servicios disponibles = Consumo (privado + público) + Inversión (privada + pública)

El consumo público consiste en los recién definidos gastos de consumo. No corresponde computar todos los gastos corrientes, porque en el caso de los gastos de transferencias se estaría incurriendo en duplicación contable con los gastos privados (por ejemplo, la jubilación que figuraría como gasto de consumo público, aparecerá una vez gastada por el jubilado como gasto de consumo privado). A su vez, la inversión pública se define por la inversión real o física: es necesario eliminar la compra de activos preexistentes y la inversión financiera también para evitar duplicación (en el caso de inversiones privadas con préstamos o aportes de capital del Estado, se registrarán como inversiones privadas).

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CLASIFICACION POR OBJETO DEL GASTO: en esta clasificación los gastos se diferencian según el tipo de bien o servicio que está comprando el Estado. Habitualmente se combina con la clasificación Económica. Así, podemos diferenciar: -

gastos en personal: consiste en la retribución de los servicios personales prestados en relación de dependencia para atender la operación de los entes estatales. Comprende también las contribuciones patronales al sistema de previsión social y los adicionales (título, ubicación geográfica, riesgo, etc.) gastos en bienes y servicios no personales: comprende los bienes de consumo (alimentos, textiles y confecciones, productos químicos y medicinales, etc.) y los servicios no personales (electricidad, agua y gas, transporte, comunicaciones, alquileres, impuestos, seguros, etc.)

La utilidad de esta clasificación consiste en que permite analizar microeconómicamente el impacto del gasto público sobre diferentes mercados.

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CLASIFICACION POR FINALIDAD Y FUNCION: esta clasificación es relativamente moderna y permite clasificar las erogaciones públicas según las finalidades perseguidas por la acción del Estado o las funciones cumplidas por el mismo.

Aumento de los gastos públicos Responde a distintos tipos de causas: • Aparentes Son las variaciones en el valor de la moneda, concretamente la depreciación de la mayoría de los signos monetarios observada en la generalidad de los países, y las nuevas técnicas de elaboración presupuestaria, dado que los presupuestos computan en la actualidad las cifras brutas de los gastos anticipados en lugar de cifras netas. • Relativas Aquellas que si bien no pueden ser clasificadas estrictamente como aparentes, tampoco son reales. Dentro de esta categoría se menciona el aumento de la población, de la producción o de la renta nacional, como también los casos especiales de extensión de las fronteras de una nación por anexión de territorio. •

Reales

(21) FINANZAS PÚBLICAS Aquí se agrupa el incremento de los gastos militares producido por las tensiones internacionales, el aumento internacional del costo de los bienes y servicios en los cuales ha influido el alto grado de progreso técnico alcanzado, la expansión de las actividades del Estado y la diariamente creciente burocracia. Si bien es cierto que la recién expuesta clasificación de causas ha alcanzado gran difusión, a criterio de José María Martín, no sirve para explicar el genuino aumento en los gastos públicos. En realidad, la causa-fuente de todos los aumentos observados en los últimos años en las erogaciones públicas coincide con una nueva concepción de la función del Estado. En efecto: en las últimas décadas hemos aceptado descargar la mayoría de nuestras necesidades insatisfechas en la protección estatal. Un Estado así concebido tiene necesariamente que incrementar sus erogaciones. El problema se reduce, entonces, al gran dilema de saber si con la experiencia adquirida estamos realmente satisfechos de la transferencia de responsabilidades que le hemos efectuado al Estado. Lo que realmente interesa, entonces, es examinar las auténticas causas (las reales) por las cuales los Estados en general han incrementado sus gastos públicos: a) gastos militares a causa de las guerras, no sólo los gastos de la contienda armada sino también los servicios y concesiones a los veteranos. b) prosperidad del sistema económico. A mayor nivel de producción, los recursos se encauzan menos a industrias primarias y secundarias, y más a los servicios. c) urbanización. El aumento de población en las ciudades lleva a tener que incrementar los gastos en funciones ciudadanas, tales como el aprovisionamiento de aguas y desagües cloacales, la protección policíaca, etc. d) desarrollo de la democracia. Esta forma de gobierno tiende a la liberalidad de los gastos, porque a veces no se puede prescindir de la presión de grupos o sectores con influencia política que satisfacen sus intereses particulares a costa del presupuesto del Estado, ni de gobernantes que realizan obras pensando sólo en los votos. e) ayuda a zonas subdesarrolladas dentro del propio país, y también auxiliar a los países indigentes. f) aumento de los costos de bienes y servicios y necesidad de aumentar gasto para seguir el progreso técnico. g) crecimiento de la burocracia administrativa. Centralización y descentralización de los gastos públicos En países como el nuestro, o como Estados Unidos, que han adoptado un régimen federal de gobierno, se ha discutido si conviene propender o llevar hacia delante la centralización o la descentralización de los gastos públicos. Quienes abogan por la centralización señalan que tal sistema acarrea innegables ventajas, tales como la importancia que los gastos públicos tienen con relación a la actividad económica general del país y la posibilidad de realizar, por medio de ellos, una coordinada política de inversiones en obras y trabajos públicos. Recíprocamente, quienes están a favor de la descentralización puntualizan que ésta permite una mayor participación en la elaboración de la política de gastos públicos por parte de los contribuyentes y, al mismo tiempo, reduce las deficiencias propias de toda burocracia central. En los últimos años se ha producido una notable tendencia a la centralización, la cual probablemente halle su mejor explicación en las causas que hemos descrito como ventajas de este sistema y, además, en motivaciones de orden político, que por tener este carácter cuentan también con un mayor peso que los argumentos expuestos a favor de los gobiernos locales. 4d. Efectos económicos de los gastos públicos, límite. Función de los gastos públicos en el ciclo económico Ninguna Nación puede disfrutar de más de lo que produce, lo cual nos lleva al problema de los límites. Parece imposible establecer límites a priori a los gastos públicos; ello se debe a que según la realidad demuestra, no se trata de un problema que pueda ser resuelto mediante análisis económico, porque en definitiva, se trata de una cuestión de naturaleza política. Si esto es así, resulta difícil fijar la real utilidad de fórmulas rígidas de limitación estableciendo, por ejemplo, determinada proporción del gasto en relación con la renta nacional

(21) FINANZAS PÚBLICAS o el producto bruto interno. No obstante, ése ha sido el método elegido en la Argentina por la ley 25.112 de “solvencia fiscal”, que debió ser reformulada a partir del primer período de su vigencia. Los autores modernos sostienen que los gastos públicos pueden llegar hasta a aquel límite en que la ventaja social que brindan se compensa con los inconvenientes de las amputaciones hechas al ingreso de los particulares. Se ha elaborado un concepto, que se ha dado en llamar de la utilidad social máxima y que puede enunciarse así: el Estado deberá ampliar sus gastos hasta el nivel en que la ventaja social de un aumento de dichas erogaciones se vea compensada por el inconveniente social de un aumento correspondiente de las exacciones públicas. Mediante su política de gastos públicos, el Estado puede actuar sobre la renta nacional, incrementar el consumo de la comunidad, alentar la inversión privada, asegurar el pleno empleo de los recursos disponibles, influir decididamente en los precios de las mercaderías, en las remuneraciones de los servicios y sobre las tasas de interés y, en términos generales, puede producir notables alteraciones en toda la actividad económica, con sus pertinentes efectos en el orden social. Dado que esos efectos o modificaciones no deben ser meros productos del azar o de la improvisación, sino que tienen que ser inducidos deliberadamente o provocados con reflexión por el Estado, esta materia es especialmente investigada por la política financiera. Esta rama de la ciencia de las finanzas públicas, también denominada política fiscal, tiene justamente por objeto determinar la elección de los gastos públicos a realizar, como también de los recursos públicos necesarios, conforme a las circunstancias particulares de cada economía y del estado en que ésta se halle. De los modernos estudios de la política financiera se desprende que para poder efectuar una correcta o adecuada elección de las erogaciones públicas es necesario tener en cuenta factores tan importantes como: 1) la estructura económica, 2) la etapa o coyuntura y 3) los medios o recursos con los cuales habrán de ser financiados tales gastos públicos. Teniendo presentes esas tres causas o factores podrá verse cuáles son las políticas de gastos adecuadas para producir los efectos deseados en la economía. Pero para realizar ese estudio resultará necesario, previamente, describir dos principios económicos:  Principio del multiplicador Este principio es la regla que efectivamente nos demuestra cómo o en qué términos se ha dado la relación existente entre los gastos públicos y los gastos de consumo de los particulares. Un egreso público se traduce siempre en un ingreso del mismo monto para quienes lo perciben. El efecto del gasto público sobre los ingresos depende, básicamente, de dos factores: 1) del monto o cuantía del gasto público y, 2) de la parte que se consuma de cada uno de los ingresos que se van produciendo, es decir, de la propensión marginal al consumo. Por supuesto, cuando se desee establecer el efecto de un gasto público sobre los ingresos, en un determinado período, a los dos factores antes señalados habrá que añadirles un tercero, la velocidad de las transacciones. El principio del multiplicador sirve, en resumidas cuentas, para establecer el incremento total de los consumos resultantes de un gasto público.  Principio del acelerador Esta segunda máxima está estrechamente relacionada con el principio del multiplicador, pues demuestra cómo la inversión en equipos, maquinarias y bienes de capital se halla, en gran parte, determinada por los aumentos de consumo. Este principio del acelerador puede ser explicado partiendo de la premisa de que cuando el consumo o demanda de un determinado artículo permanezca invariable o constante, las empresas productoras de él no precisarán nuevas inversiones. En tales circunstancias, sólo necesitarán invertir en la reposición normal de los equipos, maquinarias y bienes de capital empleados. Pero si la demanda o consumo de esos artículos se incrementa, las empresas que los producen necesitarán además una nueva inversión para la adquisición de más equipos, maquinarias y bienes de capital.

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Bibliografía

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Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Desalma. Marzo de 1.985. Villegas, Héctor. “CIENCIA DE LAS FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA”. Unidad V RECURSOS PUBLICOS

5a. Concepto y características, recursos derivados de la actividad fiscal y de la actividad extrafiscal Los mercantilistas, los fisiócratas y luego los clásicos asignaron una importancia fundamental a los ingresos públicos, relacionándolos con las distintas concepciones filosóficas del Estado. Una buena prueba de ello es que casi inmediatamente después de la declaración de la independencia de los Estados Unidos (1776), su primer secretario de Hacienda, o sea, Alexander Hamilton, sostuvo que “el dinero es el principio vital del cuerpo político, sostiene su vida y su acción y le permite llevar a cabo sus más esenciales funciones. Consecuentemente, un completo poder para procurar su suministro regular y adecuado de ser considerado indispensable. Normas deficientes traen aparejado uno de estos dos males: o el pueblo debe someterse a continuos despojos, o el gobierno naufraga en una atrofia fatal y, en un corto período, perece”. Actualmente, los ingresos públicos son obtenidos por el Estado de muy diversas maneras. En efecto el Estado puede hoy lograr sus recursos explotando sus propios bienes patrimoniales, empleando su poder coercitivo en el caso de los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales, haciendo uso de su crédito y contratando empréstitos, etc. En consecuencia, se hace necesario un nuevo concepto de recursos públicos, que aunque no sea tan preciso, resulte lo suficientemente amplio como para comprender en él los muy variados tipos de ingresos con que cuentan los tesoros de los Estados. En ese orden de ideas definimos a los recursos públicos como toda riqueza devengada a favor del Estado y acreditada como tal por su Tesorería, o bien, como todo caudal que afluye a una entidad pública, en virtud del ejercicio financiero de ésta, y que se destina a la realización de los fines de ella. El concepto de recursos públicos también ha evolucionado con el tiempo. Para los economistas de la escuela clásica, los recursos públicos debían tener siempre una exclusiva finalidad fiscal: la de servir sólo como medios para satisfacer los gastos que el Estado necesariamente debía realizar a fin de cumplir con sus funciones esenciales. De allí que los recursos públicos, al menos en principio, debían limitarse a ser sólo entradas al Tesoro para financiar tal tipo de gastos. Esta concepción teórica y limitada con respecto a la finalidad de los recursos públicos fue paulatinamente abandonada durante el curso de este siglo, como consecuencia directa de las nuevas funciones asignadas al Estado. Para las finanzas modernas, los recursos públicos cumplen una doble función, ya que a la par de la acción fiscal asignada por los clásicos se les encarga otra de trascendental importancia, la denominada finalidad extrafiscal, cual es la de actuar como medios intervinientes en el ordenamiento de las distintas actividades desarrolladas por el país. Esta idea de concebir los recursos públicos como instrumentos reguladores de la economía, tiene su antecedente en el sistema mercantilista que imperó hacia fines del siglo XVI y principios del siglo XVII. Sin embargo, esa idea fue en parte abandonada posteriormente a causa de la puesta en vigencia de los postulados de la economía liberal, la cual tenía como una de sus máximas la de menor intervención posible del Estado en las actividades económicas del país. Justamente por ello, durante el siglo XIX, se tendió a limitar los ingresos de los Estados a los recursos tributarios. En nuestro siglo XX, a la par de los recursos tributarios, se ha recomendado la utilización del crédito público. Además, la mayoría de los países han hecho resurgir vertiginosamente la importancia de los recursos de tipo patrimonial sin identificarlos, como ocurrió en otros tiempos,

(21) FINANZAS PÚBLICAS con los bienes inmuebles de propiedad del Estado. En nuestro mundo actual, no es la tierra pública la que tiene importancia, sino las empresas estatales, a las cuales se les confían actividades industriales, comerciales, financieras, de servicios, etc.

5b. Clasificación de los recursos públicos. Tributos, impuestos, tasas y contribuciones especiales •

Recursos ordinarios y extraordinarios

Recursos ordinarios son aquellos de generación regular, continua. Recursos extraordinarios son los ingresos irregulares, que se crean para atender erogaciones no previstas. Esta clasificación era de mucha importancia para los clásicos porque conectaban los ingresos con los gastos: los gastos ordinarios debían ser atendidos con ingresos ordinarios; las erogaciones extraordinarias, en cambio, debían ser atendidas con ingresos extraordinarias. En la actualidad se mantiene en la legislación, pero muchos autores (por ejemplo Dino Jarach) sostienen que se trata de una clasificación perimida, sobre todo a causa de la doctrina moderna, que ha refutado la correlatividad entre gastos y recursos ordinarios y gastos y recursos extraordinarios. •

Recursos originarios y derivados

Esta clasificación distingue: Recursos originarios: son aquellos obtenidos por el Estado a través del aprovechamiento de su propio patrimonio. Por ejemplo: 1. el producto de tierras de propiedad del Estado a través de su explotación directa o por arrendamiento o aparcería; 2. el resultado de la venta de tierras públicas, tanto rurales como urbanas o suburbanas; 3. el producto de bosques o florestas, tanto naturales como artificiales, por explotación directa o por concesión a particulares; 4. el producto de empresas del Estado o de sus entidades autárquicas, en la minería, la industria y el comercio, incluyendo empresas de transporte marítimo, terrestre o aéreo, de carga y de pasajeros, de entidades bancarias o financieras, de empresas de seguros y reaseguros, de capitalización y ahorro; 5. las explotaciones de juegos de azar (casinos, loterías, quinielas, apuestas en hipódromos y similares); 6. el producto de la explotación del patrimonio artístico y turístico (entradas en museos, templos e iglesias, monumentos y ruinas históricas, visitas a castillos, palacios, jardines, entradas para el acceso a lugares de particular belleza natural como parques nacionales, cascadas, volcanes, grutas, etc.); 7. los frutos de la participación estatal en empresas mixtas de capital privado y estatal y en sociedades de capital con mayoría privada. Económicamente, todos los recursos cuyas fuentes hemos ejemplificado, son precios. Recursos derivados: provienen del sector privado, de la economía. En éstos debe incluirse no sólo a los recursos tributarios (impuestos, tasas y contribuciones especiales), sino también a los procedentes del uso del crédito público (préstamos voluntarios efectuados por los particulares al Estado), porque el endeudamiento del Estado implica la creación de recursos tributarios para cubrir los servicios por intereses y amortizaciones. Es dudosa, en cambio, la inclusión en ésta o en la otra clase de recursos, de los que el Estado obtiene de la emisión de moneda-papel o de otras operaciones monetarias porque, por un lado, el régimen monetario es función típica del Estado que la cumple a través del B.C.R.A., por lo que los recursos obtenidos podrían asimilarse a los originarios; por otro lado, los efectos de la emisión sobre el nivel general de los precios y las consecuencias de la reducción del poder de compra de importantes sectores de la población, permitiría clasificar a estos recursos entre los derivados y, más precisamente, entre los tributarios.

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Recursos patrimoniales y tributarios

Es una clasificación muy similar a la anterior.

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Recursos regidos por el derecho privado y por el derecho público

Esta clasificación se realiza desde un punto de vista jurídico, y sólo en ciertos casos coincide con la de recursos originarios y derivados. En efecto, algunos recursos originarios pueden estar sujetos al derecho privado, cuando las actividades o los bienes que los producen son frutos de empresas privadas o estatales o autárquicas sometidas, voluntariamente, al derecho civil y comercial. Pero esto no se verifica siempre, ya que el régimen legal de muchas entidades estatales que producen recursos es netamente de derecho público. Por otra parte, no es impensable que algunas operaciones de crédito estén regidas por el derecho privado. •

Recursos corrientes y de capital

Se denomina recursos corrientes a aquellos que fluyen recurrentemente, siendo similares a los ordinarios. Mientras que son recursos de capital el uso del crédito y todo lo que genere variación en el patrimonio del Estado. •

Recursos provenientes de liberalidades (de particulares, otros Estados u organismos)

El ejemplo típico son las donaciones de los particulares. Pero también puede ser que un Estado envíe recursos no retornables a las provincias, o bien, que un Estado ayude con recursos a otro/s Estados/s. •

Sanciones patrimoniales (multas)

Si bien muchos autores los clasifican dentro de los recursos tributarios, Héctor Villegas los distingue de los tributos porque son ingresos anormales, cuyo fin es que no se cometan ilícitos. Por tanto, son ingresos extraordinarios, cuya recaudación el Estado no puede prever. Además, presentan naturaleza coercitiva. Diferentes géneros de recursos Los recursos del Estado son agrupables, según su naturaleza, en las categorías que se analizan a continuación:

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Recursos originarios o patrimoniales (analizada anteriormente)

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Recursos tributarios

Antes de formular un concepto de los tributos es necesario efectuar un reconocimiento de las características que los distinguen: 1) su rasgo distintivo es de carácter económico. En efecto, este tipo de recursos consiste, invariablemente, en un traspaso o una detracción de parte de la riqueza de los particulares a favor del Estado o del ente que éste designe. Esa detracción puede tener una finalidad fiscal, extrafiscal o, como generalmente ocurre, mixta. Igualmente, cabe afirmar que en la mayoría de los casos consiste en una detracción de dinero, y no de especie; 2) por otra parte, esas detracciones se caracterizan por no ser voluntarias, es decir, no se trata de liberalidades de los particulares a favor del Estado. El reclamo coactivo es formulado por el Estado y debe necesariamente ser aceptado por los particulares, porque no es sino una manifestación del poder de imperio de aquél o, conforme al lenguaje

(21) FINANZAS PÚBLICAS financiero, del poder tributario. Consecuentemente, esas detracciones son prestaciones exigidas coactivamente por el Estado en ejercicio de su poder tributario; 3) las detracciones de parte de la riqueza de los particulares que exige el Estado, sólo pueden tener lugar por mandatos legales. Es decir, esa prestación exigida por el Estado no es, para los particulares, sino una obligación ex lege concretamente de derecho público, dado que tiene como fundamento el poder de imperio de aquél. Esta tercera característica, de neto carácter jurídico, es muy importante, puesto que echa por tierra todas las viejas doctrinas privatistas; 4) Finalmente, desde el establecimiento del Estado de derecho los recursos tributarios tienen característica fundamental: la única y excluyente finalidad de promover el bienestar general. Este último rasgo los distingue también radicalmente de aquellas contribuciones exigidas, en otras épocas, en beneficio de una determinada clase o de quien ejercía el gobierno. Si no respondiesen a ese fin de interés público, en nuestro régimen republicano los tributos no sólo serían ilegítimos, sino que además caerían en el despojo. Ahora podemos definir a los tributos como recursos de tipo coactivo, es decir, que el Estado los obtiene a partir del sector privado no por vía contractual o voluntaria, sino ejerciendo el poder y estableciendo la relación obligatoria Fisco-Contribuyente. En la actualidad, la importancia de los recursos tributarios (los tributos forman parte de la tercera categoría de ingresos públicos, es decir, los denominados recursos derivados, y se caracterizan por el hecho de que configuran, en su conjunto, el más importante género de entradas con que cuentas las finanzas públicas contemporáneas) se manifiesta en un doble carácter: en primer término, podemos observarla en su especial significación cuantitativa, la cual se debe, simplemente, a la circunstancia de ser aquéllos el mayor rubro de ingresos de la mayoría de los tesoros públicos; en segundo lugar, y desde el punto de vista cualitativo, son también los recursos que más se distinguen, puesto que, por sobre todos los demás, los tributos cumplen una función especial como medios aptos para llevar a cabo la política económica y social de cualquier Estado. Diferenciación entre precios y tributos Su análisis es a través del desarrollo de la teoría gradualista llevada a cabo por Einaudi, donde se advierte que la diferencia es una cuestión de grado en el financiamiento de las necesidades públicas. Entonces se puede decir que: los precios son pagados por los usuarios o consumidores voluntariamente, en contraprestación de la recepción de los servicios o bienes prestados o producidos por el Estado; los tributos son recursos coactivamente establecidos por el Estado. El régimen jurídico del tributo está sujeto a la ley, mientras que en los precios prevalece el elemento contractual. El desarrollo de la teoría gradualista corresponde al siguiente esquema: 1) privado

1) tasa

2) cuasi privados Precios

2) impuesto Tributos

3) público

a) especiales 3) contribuciones b) de mejoras

4) político Cuando el precio corresponde a un sistema de mercado con empresas privadas, se trata de un precio privado. Este precio puede incorporar un cierto elemento tributario, si la actividad productora está de alguna forma gravada. Así el precio pagado por un paquete de cigarrillos

(21) FINANZAS PÚBLICAS puede tener incorporado un cierto componente tributario, dado que la empresa productora de cigarrillos deberá hacer frente a un impuesto (en el caso argentino, el impuesto equivale a aproximadamente dos tercios del precio pagado por el consumidor), pero el consumidor no esta “obligado” (jurídicamente) a comprar el paquete de cigarrillos. A diferencia del precio privado, los precios fijados por el Estado para los bienes que produce se pueden responder a diferentes criterios: a) los precios cuasi privados son fijados por el Estado en niveles muy similares a los que regirían en caso de que fueran provistos por empresas privadas. Así, si el Estado decide tener reservas forestales como forma de mantener a largo plazo ciertas riquezas naturales y como parte de sus tareas decide una cierta forma de explotación selectiva de dichos parques, podrá arrendar la explotación a valores similares a los de un dueño privado. Sin embargo, el hecho de que el Estado provea el servicio indicaría algún componente de beneficios social que excede el beneficio meramente privado, por lo que, en principio, los precios cuasi privados serán inferiores a los estrictamente privados; b) los precios públicos responden a la idea de que el Estado, en la provisión de bienes de tipo privado, no debería lucrar, por lo que dichos precios no tendrían que exceder los costos de producción de los mismos (incluyendo la recuperación del capital). Por lo tanto, los beneficios netos deberían ser nulos; c) en el caso de los precios políticos, el Estado estaría fijando el precio por debajo de los costos de producción del bien. Por ejemplo, con fines de fomento económico o de redistribución del ingreso, el Estado puede cobrar precios y tarifas por los servicios públicos a su cargo (electricidad, transporte, comunicaciones) por debajo de los costos. Tasas Son el medio de financiación de aquellos servicios públicos divisibles, de demanda presunta o coactiva, que satisfacen necesidades públicas o colectivas. Se materializa mediante un conjunto de prestaciones que a pesar de servir al interés público, benefician particularmente a aquellas personas que las solicitan o que deben requerirlas por exigencia de normas legales. Las tasas con que son cubiertos los gastos ocasionados por los referidos servicios públicos deben, pues, ser exigidas a quienes efectiva o potencialmente los utilizan y, por otra parte, estar afectadas al costo particular del servicio por el cual se las cobra. Las tasas más destacables en el orden nacional son: a) tasas por servicios portuarios: son las que recauda la administración aduanera en concepto de servicios de estadística, almacenaje, guinche y eslingaje; b) tasas por servicios sanitarios: comprenden las recaudadas por al administración de Obras Sanitarias de la Nación en concepto de servicios de provisión del agua corriente, y también las tasas retributivas de los servicios de desagües cloacales; c) tasas por servicios de registros: son aquellas que se debe pagar por los diferentes servicios prestados, por ejemplo, por el Registro de la Propiedad Inmueble, el Registro de Créditos Prendarios y el Registro de la Propiedad Automotor; d) tasas de escribanía de gobierno: se trata de las tasas recaudadas por esta entidad en virtud de la prestación de su servicios notarial; e) aranceles consulares: consisten en las tasas percibidas por las representaciones consulares de nuestro país por servicios relativos al estado civil de las personas, servicios notariales de certificación de documentos, etc.; f) tasas de migraciones: son las recaudadas en oportunidad de la realización de trámites relacionados con el ingreso o la salida de personas; g) tasas diversas: un gran número de tasas son recaudadas por diversos tipos de servicios, por ejemplo, los aeronáuticos, análisis practicados por la Oficina Química de la Nación, entrega o revalida de títulos, otorgamiento de diversos documentos, etc. A su vez, en el orden provincial, las principales tasas son las recaudadas por los servicios que prestan los distintos registros provinciales para diversos actos jurídicos. Igualmente, son de importancia las tasas de actuación ante los respectivos poderes judiciales provinciales. Por último, en el orden municipal, las tasas han constituido durante mucho tiempo el recurso tributario por excelencia. Desde luego, ha contribuido a tal circunstancia el hecho de que las municipalidades sólo tienen reconocido un poder delegado y no un poder tributario originario. En virtud de contar con un poder delegado, las municipalidades no pueden establecer tributos,

(21) FINANZAS PÚBLICAS salvo los casos especiales en que medie una expresa delegación en su favor por parte de la provincia respectiva y mediante la pertinente ley orgánica municipal. Entre las principales tasas municipales se puede mencionar las recaudadas por alumbrado, barrido y otros servicios sanitarios; por uso y ocupación de sitios públicos; por la concesión de sepulturas y el arrendamiento de nichos; por la habilitación y la inspección de hoteles, hospedajes, etc.; por la habilitación de edificios en general; por la realización de diversas actividades lucrativas; etc. Contribuciones especiales Son el medio de financiación de determinadas obras y servicios públicos divisibles de los cuales derivan ventajas especiales, de índole patrimonial, para determinados particulares. Esta especie de tributo comprende, a su vez, tres importantes categorías de contribuciones: a) la contribución de mejoras: es la más antigua de las contribuciones especiales. Esta clase de contribución ha sido especialmente aplicada en los casos de obras viales, gravando generalmente a los propietarios de caminos, conforme a una escala establecida en relación con la distancia desde la propiedad hasta dicha obra pública y las medidas o la superficie del inmueble. También en el caso de poblaciones urbanas se ha hecho uso de esta clase de contribución, exigiendo el pago de ella a los propietarios frentistas como compensación por el incremento en el valor de sus respectivos inmuebles gracias a las obras de pavimentación. La contribución de mejoras es un tributo compensatorio de un beneficio patrimonial individual y, por esa causa, distinta de los impuestos, de las tasas y sobre todo, de las cargas reales, se desprende de ello que dicho tipo de contribución goza de las tres características siguientes: 1. por tratarse de un instituto tributario, la contribución de mejoras debe necesariamente ser exigida mediante una norma legal; 2. por estar fundamentada en el concepto de compensación por el incremento del valor del inmueble logrado por el propietario en virtud de la realización de una obra pública, la contribución de mejoras debe necesariamente ser exigida con carácter único, sin que importe que ella sea pagada en una o en varias cuotas; 3. en lo que se refiere al monto o al quantum de la contribución de mejoras, esta cantidad no sólo debe ser determinada por ley, sino, además, no puede exceder el monto del incremento del valor venal de la propiedad producido por la obra pública. En ese sentido, es jurisprudencia de nuestra Corte Suprema que este tributo no es aplicable si incurre en confiscatoriedad, lo cual sucede, muy a menudo, cuando la contribución de mejoras supera la tercera parte del valor venal del inmueble. b) el peaje: se define como el tipo de contribución especial exigida a los usuarios de una obra vial por el beneficio o ventaja obtenida para su uso, y cuya exclusiva finalidad es amortizar los gastos de construcción, de mantenimiento y de servicios especiales de dicha obra. c) las contribuciones parafiscales: se denomina así a la prestación exigida coactivamente por el Estado a favor de un organismo público o semipúblico, con el objeto de asegurar la financiación automática de éste y cumplir con determinadas finalidades de carácter social o económico. En nuestro país, las contribuciones parafiscales aplicadas en los últimos años representan una creciente cantidad. Esa circunstancia queda confirmada con una mera enunciación, no completa, de tales contribuciones: 1) aportes y contribuciones jubilatorias; 2) aportes de subsidios familiares; 3) contribuciones a la Junta de Carnes, a la Junta de Granos, etc.; 4) contribuciones sindicales; 5) contribuciones al Fondo Algodonero Nacional, al Fondo de Emergencia Azucarero, al Fondo para la Vitivinicultura, al Fondo para la Industria del Té; 6) contribuciones al Fondo de Fomento Cinematográfico, etc. Según José María Martín, el gran incremento en el número de tipos de estas contribuciones responde a dos motivos principales: 1) el innegable intervencionismo del Estado moderno; 2) marcada tendencia registrada, en los últimos tiempos, hacia la descentralización de las gestiones de la Administración pública. Existen cuatro características comunes a todas ellas: a) no están incluidas en el presupuesto general del Estado; b) son percibidas por organismos descentralizados;

(21) FINANZAS PÚBLICAS c) no están afectadas a determinadas finalidades específicas; d) su obligatoriedad es legal. Impuestos El impuesto es el medio de financiación de servicios públicos indivisibles, de demanda presunta o coactiva, que satisfacen necesidades públicas, sean primarias o secundarias. Se trata de una obligación establecida por el Estado sobre cada contribuyente sin que exista ninguna contrapartida por parte del Estado respecto a los beneficios que reciba el contribuyente por los gastos públicos financiados con dichos impuestos. Los gastos benefician a la comunidad en su conjunto, sin distinguir entre contribuyentes y no contribuyentes. Estos tributos no tienen, por lo común, una afectación especial. Los impuestos ingresan, pues, al Tesoro público como recursos corrientes o rentas generales del Estado, y están primordialmente destinados a la atención de todas aquellas erogaciones que derivan del normal desenvolvimiento de los servicios. Clasificación de los impuestos Impuestos directos e indirectos La clasificación que, históricamente y aún en la actualidad, ha tenido y tiene la mayor importancia es quizá aquella que distingue los impuestos en directos e indirectos. Sin embargo, en la doctrina no ha sido uniforme el criterio para encasillar los diversos impuestos en una u otra clase. Un primer criterio de clasificación (criterio constitucional) consiste en considerar como impuestos directos aquellos que se recaudan periódicamente de contribuyentes registrados como tales, mientras que se consideran como impuestos indirectos aquellos que se recaudan accidentalmente de personas no registradas. Este criterio es el denominado administrativo, y se fundamenta exclusivamente en la práctica recaudatoria. Por ejemplo, el impuesto a las ganancias es calificable como directo porque es de recaudación periódica y existe una nómina de contribuyentes, mientras que otro típico gravamen, indiscutiblemente directo, como el impuesto sobre los beneficios eventuales, debería ser calificado como indirecto porque no se da ninguna de las circunstancias aludidas. Un segundo criterio de clasificación (criterio económico) consiste en considerar como impuestos directos a los que son soportados efectivamente por los contribuyentes designados como tales por la ley -o sea, que no se trasladan sobre otros sujetos-, y como impuestos indirectos los que, en cambio, se trasladan a sujetos distintos del contribuyente de jure. En los impuestos indirectos surge la figura del “contribuyente de facto”, o sea aquel que en definitiva soporta la carga del impuesto a término de todos los procesos de traslación. Salvo unos pocos casos, en que puede afirmarse que el impuesto es soportado verdaderamente por el contribuyente de jure (por ejemplo, impuestos a las sucesiones y donaciones), en todos los demás casos la “traslabilidad de los impuestos” depende de muchos factores, entre los que pueden mencionarse la naturaleza del impuesto, y otros, tales como: cuantía del gravamen, régimen de mercado, estructura de costos de la industria gravada, elasticidad de la demanda y de la oferta de los bienes gravados, coyuntura económica, rigidez o elasticidad de la oferta monetaria por el sistema bancario, consideración de plazo corto, mediano o largo, movilidad de los factores, etc. Un tercer criterio de clasificación (criterio financiero) agrupa como impuestos directos a los que gravan manifestaciones directas de la capacidad contributiva, o sea la renta y el patrimonio y como impuestos indirectos los que gravan manifestaciones indirectas, tales como el consumo, las transferencias de bienes, el volumen de los negocios. Este criterio adolece de un grave defecto: suponer que los impuestos a la renta o al patrimonio gravan manifestaciones directas de la capacidad contributiva importa admitir implícitamente la no traslabilidad. La clasificación de los impuestos en directos e indirectos es utilizada por la doctrina para los propósitos siguientes:

(21) FINANZAS PÚBLICAS h) atribuir a los directos una incidencia progresiva y a los indirectos una incidencia regresiva, en el sentido que los primeros afectarían en mayor medida a los contribuyentes con más altos ingresos y los segundos a los de ingresos más bajos; i) determinar la incidencia diferencial de los impuestos indirectos con respecto a los directos; j) determinar el ingreso nacional a valores de mercado, para lo cual se debe adicionar al ingreso nacional calculado al costo de los factores, los impuestos indirectos (trasladables) con la correspondiente detracción de los subsidios; k) determinar el carácter progresivo o regresivo del sistema tributario de un Estado en su conjunto, a través del cómputo de la incidencia global sobre los diversos sectores de ingresos; l) para la asignación de las potestades tributarias a la Nación y a las provincias en la Argentina. Impuestos reales y personales La doctrina ha adoptado para esta clasificación cuatro distintos criterios. Un primer criterio consiste en denominar personales a los impuestos en que el contribuyente colabora con el fisco mediante una actividad que se expresa en declaraciones juradas o inscripción en registros o padrones, siendo reales, en cambio, los impuestos que prescinden de esa colaboración administrativa. Un segundo criterio atañe a la técnica legislativa utilizada para determinar los aspectos subjetivos y objetivos de los hechos imponibles. Denomínanse personales a los impuestos cuyas leyes ponen en evidencia la persona del contribuyente al lado del aspecto objetivo del hecho imponible y reales aquellos otros en que la ley no enuncia ni define al sujeto pasivo, sino que éste emerge a través del carácter y concepto del hecho imponible objetivo. Por ejemplo, son personales tanto el impuesto a la renta de las personas físicas como el de las sociedades, porque en ambos el legislador establece normas expresas quién es el contribuyente; lo mismo ocurre en el impuesto sobre el capital de las sociedades comerciales. Por el contrario, son reales los impuestos cuyas leyes ponen de relieve es aspecto objetivo de los hechos imponibles, siendo obra del intérprete la determinación del sujeto pasivo o contribuyente. Esto ocurre, por ejemplo, en los derechos aduaneros, en los impuestos a la propiedad inmueble, impuestos a las ventas minoristas, varios gravámenes recaudados con el método del papel sellado o del timbre o del registro. Un tercer criterio define como reales a los impuestos cuyas obligaciones están provistas de una garantía real sobre los bienes comprendidos en el objeto de los hechos imponibles y como personales a los impuestos que carecen de esa garantía. Se trata de un criterio netamente jurídico, sin consecuencias de importancia en el aspecto económico. Finalmente, un cuarto criterio de indiscutible significación consiste en clasificar entre los impuestos personales, aquellos impuestos que buscan determinar la capacidad contributiva de las personas físicas, discriminando la cuantía del gravamen según las circunstancias económicas personales del contribuyente, tales como: conjunto de riqueza o de réditos de la persona, deducción para un mínimo de existencias y cargas de familia, con la consecuencia de la adopción de la progresión del impuesto. Por el contrario, se clasifican como impuestos reales a aquellos que eligen como hechos imponibles manifestaciones objetivas de la riqueza, prescindiendo de las circunstancias personales del contribuyente. Dichas manifestaciones pueden ser los réditos o productos de una fuente determinada, algún bien patrimonial (generalmente bienes de uso durable y de carácter de lujo, por ejemplo: casas destinadas a vivienda, o casas de verano o de fin de semana, moblaje de lujo, automóviles y carruajes). Impuestos generales y especiales Otra clasificación de los impuestos es la que los agrupa en las dos categorías de impuestos generales y especiales. Llámanse generales a los impuestos que gravan todas las manifestaciones de la riqueza de una determinada naturaleza, sea en forma personal o real. En cambio, se consideran especiales los impuestos que gravan sólo una determinada especie de

(21) FINANZAS PÚBLICAS manifestación de la riqueza, dejando libres de tributo a las demás especies de la misma naturaleza. Por ejemplo, son generales los impuestos sobre las ventas de bienes y servicios que se efectúan en la última etapa de negociación, o en todas las etapas con el método del impuesto al valor agregado. Lo es igualmente un impuesto sobre los beneficios de todas las empresas productivas. Dos advertencias importantes deben formularse al respecto: 1) en la práctica, es muy difícil conseguir un impuesto que sea verdaderamente general, por cuanto siempre se establecen algunas exenciones o hay algunas operaciones que quedan al margen de la imposición; 2) un impuesto para ser general debe ser también uniforme, o sea, no discriminar a favor o en contra de ninguna industria o comercio. La clasificación de los impuestos en las dos categorías analizadas tiene como propósito analizar la traslación e incidencia, llegándose, especialmente en los estudios de los últimos decenios, a la conclusión que los impuestos generales provocan la mínima carga excedente, como también a la conclusión clásica que los impuestos generales no se trasladan. Impuestos fijos, proporcionales y progresivos Esta clasificación tiene sólo en cuenta el tipo de alícuota que configura a aquellos. En atención a dicha circunstancia, se denomina impuestos fijos a aquellos que gravan con una medida o cantidad uniforme a todos los contribuyentes. Tienen generalmente en cuenta una manifestación de riqueza determinada, y sobre ella se hace tributar una cuantía invariable. Los impuestos proporcionales son aquellos que están estructurados con la aplicación de una alícuota constante y proporcional al crecimiento de la riqueza imponible. Casos concretos de esta categoría de impuestos son, por ejemplo, los ingresos brutos provinciales o el de sellos, tanto en el ámbito nacional como en el provincial. Se denomina impuestos progresivos a aquellos tributos que tienen en carácter por cuanto se los aplica: 1) por clases; 2) por escalas o; 3) por deducciones. Se hallan conformados por clases -también denominadas categorías- los impuestos en los cuales la progresión está dirigida y calificada conforme a determinados montos imponibles para cada categoría de contribuyentes. De ese modo, a cada categoría de sujetos pasivos se le aplica una única tasa proporcional y constante, pero creciente de clase en clase. Impuestos que aplicaban estos tipos de alícuotas eran por ejemplo, los que cada provincia argentina establecía para la transmisión gratuita de bienes. Por su parte, la progresividad de las alícuotas que conforman a los impuestos por escalas o por grados es establecida dividiendo la riqueza de cada contribuyente en escalones, por cada uno de los cuales se debe pagar una suma fija más un porcentaje adicional por el excedente del monto imponible. La aplicación de un régimen de este tipo está ejemplificada en el derecho argentino, por la ley del impuesto a las ganancias. Finalmente, el método de la progresividad por deducciones resulta de aplicar una tasa proporcional a los distintos montos imponibles, previa deducción de un mínimo no imponible para todas las categorías. Estructura de un impuesto El estudio de los impuestos puede dividirse en dos etapas: estructura del impuesto, donde se trata de determinar -según la legislación vigente o propuesta- si una unidad económica debe ser contribuyente, y en caso afirmativo, establecer el monto a tributar por la misma; análisis de los efectos económicos del impuesto, donde se trata de determinar -independientemente de los deseos del legislador-, las consecuencias de la operación de determinado impuesto en comparación con otros alternativos. Los elementos básicos de la estructura de un impuesto son los siguientes: a) materia imponible: el elemento material que el legislador elige como punto de impacto del tributo. Por ejemplo, bienes, factores, valor agregado, remuneraciones factoriales. Habitualmente, el mismo nombre del impuesto refleja la materia imponible. b) hecho generador: el legislador debe precisar la circunstancia concreta relacionada con la materia imponible que elige para hacer nacer la obligación tributaria, vinculando

(21) FINANZAS PÚBLICAS

c) d)

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el contribuyente con el Fisco. Por ejemplo, producción o consumo de bienes, tenencia de factores productivos, generación de valor agregado, pago o percepción de remuneraciones factoriales, exportación o importación de bienes, etc. unidad contribuyente: para precisar el nacimiento de la obligación tributaria, habitualmente se requiere determinar exactamente la unidad contribuyente (contribuyente de jure: responsable de dicha obligación); monto del impuesto: para la determinación del monto del impuesto debe fijarse la base imponible (cantidad física o valor) y las alícuotas (pesos por unidad o porcentajes del valor). Recursos del crédito

El uso de crédito público es fuente de recurso a través del préstamo voluntario del sector privado al Estado. Hay que distinguir entre “crédito público” y el “uso del crédito público”. El crédito público es la confianza que despierta el Estado en los posibles prestamistas, en cuanto a la devolución del capital tomado en préstamo y al pago prometido de los intereses, que depende de las expectativas de futuros recursos y del cumplimiento de las obligaciones contraídas con anterioridad. El uso del crédito público puede considerarse como un anticipo de tributos futuros: en lugar de que el Estado espere la recaudación futura de tributos, se anticipa y toma hoy esas sumas a través del uso del crédito, para posteriormente cancelar la deuda con impuestos adicionales. La diferencia fundamental entre el crédito público y el crédito privado está dada por especial situación del Estado como deudor, que puede echar mano a recursos -como la emisión de dinero o la creación de tributos- que no están disponibles para los deudores particulares. El mecanismo típico de uso del crédito público es la emisión de empréstitos públicos, que son títulos públicos ofrecidos en venta a los ahorristas. Al momento de la emisión son recursos, ya que el Estado recibe ingresos de particulares. Cuando se pagan los intereses sobre la deuda pública son gastos corrientes (gastos de transferencias) y cuando se pagan amortizaciones son gastos de capital (inversiones financieras, ya que aumentan el patrimonio del Estado por disminución de su pasivo, pero compensado con disminución de activos financieros en poder de los particulares. También pueden recurrir a instituciones del mercado financiero, nacionales e internacionales, y su uso, constituye lo que se denomina la “deuda pública” o “endeudamiento público”. •

Emisión monetaria

Su utilización como recurso fiscal, se trata, a diferencia del uso del crédito público, de un recurso no auténtico o no genuino para financiar el gasto público o déficit presupuestario. Esta fuente de ingresos se denomina ejercicio del “señoreaje”, que significa la facultad del Gobierno para obtener recursos mediante su derecho a crear dinero. Es una alternativa para el financiamiento del gasto público a través del Banco Central que pueden adquirir activos de distintos tipos (títulos, letras, bonos, etc.) del Estado y a la vez, efectúan emisión monetaria, poniendo en funcionamiento los mecanismos de creación del dinero bancario, con una diferencia importante con respecto a los tributos y al uso del crédito público, en que en éstos recursos hay una transferencia de medios de pagos del sector privado al sector público, en cambio, en la emisión monetaria, el Estado se provee directamente de dinero legal y con ello incrementa los medios de pago. Ahora bien, cuando el Gobierno financia el exceso del gasto público en relación al financiamiento auténtico (es decir a través de los tributos y del uso del crédito público) con emisión monetaria o dinero, lo que está logrando es una incremento en el nivel general de precios, con la consecuencia de la pérdida del poder adquisitivo del dinero de la población, es decir, lo que está haciendo el Estado es utilizar la inflación como impuesto.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Se quita poder de compra a los tenedores de activos monetarios como podría hacerse a través de un impuesto, pero la inflación como impuesto no corresponde a criterios económicos deseables ni de equidad como en general responden los tributos. Además, no sólo se crea dinero por préstamos al Gobierno, sino que también, cuando el Banco Central compra divisas (moneda extranjera) provenientes de las exportaciones del comercio exterior y también en el caso, de redescuentos de obligaciones del sistema bancario y financiero.

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También, este proceso de creación de moneda legal, no sólo procede como una necesidad de financiar el exceso del gasto público o como se lo denomina, la necesidad del financiamiento del los déficits presupuestarios, sino que se vincula primordialmente con la función primaria de regulación de la oferta monetaria de un país, esto es, la creación o absorción de medios de pago, cuestiones que escapan a las finanzas públicas y que son propias de la economía monetaria (política monetaria), lo que requiere de la autoridad política, la toma de decisiones de solución conjunta y combinada de la política fiscal y monetaria. La emisión monetaria tiene una significativa importancia desde dos puntos de vista: 1) como regulador económico: el Estado regula y controla directamente el intercambio de bienes y servicios a través de la correlación que debe existir entre el volumen de los medios de pago con el volumen de los bienes y servicios disponibles en la economía de un país. Esto se demuestra en las siguientes ecuaciones de cambio: de equilibrio: P x T = M x V de inflación: P x T < M x V de deflación: P x T > M x V Donde P x T representa el volumen de bienes y servicios ofrecidos y M x V representa el volumen de la capacidad adquisitiva 2) como recurso fiscal: el Estado utiliza la emisión monetaria como un medio para obtener ingresos para financiar sus déficits presupuestarios. Si la emisión no va acompañada del proporcional incremento de bienes y servicios se produce una presión inflacionaria, con los efectos similares a la de un impuesto, provoca una carga que debe soportar la población, logrando un incremento en el nivel general de precios y la consecuente pérdida del poder adquisitivo del dinero, y además, se perjudica el propio Estado, porque los aumentos de precios incrementan los gastos públicos que se realizan, lo que hace necesario obtener nuevos ingresos a través del incremento de la emisión monetaria, que ocasiona nuevos aumentos de precios y el consecuente aumento de los gastos públicos y así sucesivamente, conocida como la “espiral inflacionaria”. 5c. Uso del crédito interno, externo, directo e indirecto Las finanzas clásicas concebían el empréstito como un recurso extraordinario, al cual sólo debía recurrirse en circunstancias excepcionales (guerra, inundaciones, catástrofes). La teoría moderna se orienta hacia la idea de que el empréstito es un recurso de sumo riesgo pero no anormal, y que no puede estar limitado a circunstancias excepcionales. Los recursos provenientes del crédito público tienen, por supuesto, sus limitaciones (como cualquier recurso), los cuales dependen de razones de política financiera. Al respecto, se tendrá en cuenta la especial situación del país en el momento en que decide emitirse el empréstito, por cuanto es necesario que exista un ahorro nacional suficiente y la correspondiente propensión a prestarlo. Por otra parte, deberán tenerse en cuenta los especiales efectos económicos a que puede dar lugar el empréstito, atento a esa mencionada situación económica. De estas consideraciones se deriva que el recurso surgido del crédito público ha sido considerado un ingreso estatal y estudiado junto con los demás recursos del Estado, aunque su manejo requiere suma prudencia, por los peligros de su uso abusivo. Tanto el empréstito interno como externo están referidos ambos al lugar que escoge el Estado para su emisión. Por lógica, lo ideal es la emisión en el mercado interno, pues obtiene de éste parte de las rentas excedentes y resulta de consecuencias más previsibles para cubrir la carga de la deuda. Se emite y se cumple en el país, y su régimen está determinado por una legislación interior. En cambio, al empréstito externo llegamos cuando no existe ahorro

(21) FINANZAS PÚBLICAS disponible en el mercado interior o existe una necesidad de divisas que hace indispensable su contratación. 5d. Ingresos por ventas de mercaderías y servicios, precios y tarifas, venta de activos fijos, privatización de empresas y sociedades del Estado. Transferencias. Además de los recursos tributarios y los recursos provenientes del uso del crédito público, el Estado cuenta con otras fuentes de recursos que veremos a continuación.  Recursos patrimoniales propiamente dichos o de dominio Dentro de esta categoría se comprenden los ingresos que el Estado obtiene de:

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Bienes de dominio público. El Estado posee bienes destinados al disfrute de toda la comunidad, y que son utilizables por sus componentes en forma directa y general. Estos bienes surgen por causas naturales (ríos y sus riberas, arroyos, lagos, costas y playas de mares, mar territorial, lagos navegables, mares interiores, etc.) o artificiales (calles, puertos, carreteras, puentes, canales de riego, plazas, parques, museos, bibliotecas, jardines botánicos y zoológicos, en fin toda obra pública construida para utilidad o comodidad común). La utilización de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma de concesiones o autorizaciones de uso, permisos, derechos de acceso o visita, etc. Esta alteración de la gratuidad puede ser ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio. Estos recursos entran en las arcas estatales y corresponde su inclusión como ingresos del Estado. En Argentina, este ingreso es reducido en comparación con otros recursos.

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Bienes de dominio privado. El Estado posee, además, otros bienes que pueden satisfacer necesidades individuales o colectivas, pero que no se afectan al uso de todos los habitantes sino al de determinadas personas vinculadas a ellos por algún tipo de contratación. Entre los ingresos obtenibles de estos bienes, podemos mencionar: • las rentas o resultados provenientes de la explotación o de la venta de bienes patrimoniales (bienes de dominio privado); • las rentas de capitales mobiliarios del Estado, o sea, los dividendos e intereses percibidos por él como consecuencia de su participación en el mercado financiero o posesión de acciones y obligaciones de empresas particulares, ya sea por haber sido ellas privatizadas o por tratarse de acciones que el Estado decidió invertir en empresas privadas por estimar que producirían ganancias; • las rentas provenientes de la explotación directa, o mediante concesionarios. Por ejemplo, arrendamiento de tierras públicas o participaciones, regalías u otros ingresos pagados por particulares que explotan yacimientos, minas, bosques u otros bienes susceptibles de producir réditos; • las tarifas o precios cobrados por las empresas que prestan servicios públicos o desarrollan actividades industriales o comerciales. La existencia de estas empresas se observa en mayor medida en las provincias que no han adherido aún al proceso privatizador. No obstante, las utilidades en estos casos son generalmente nulas y productoras de egresos antes que de ingresos.  Recursos de las empresas estatales Las empresas públicas son unidades económicas de producción que desarrollan actividades de índole diversa, produciendo bienes o servicios con destino al mercado interno o al externo. En nuestro país, se ha llevado a cabo un importante proceso privatizador en el orden nacional, no así en el orden provincial. Las privatizaciones proporcionaron ingresos mediante el pago de los adquirentes, a lo cual se adicionan las siguientes ventajas:

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1.

Eliminación del gasto público. Desaparecen los aportes del Estado para cubrir déficit operativo y financiamiento de inversiones. 2. Nuevas inversiones. Los compradores, adjudicatarios o concesionarios debieron realizar inversiones para modernización y expansión. 3. Aumento de eficiencia. La mejoría se produjo por una más racional utilización del personal, por compras en insumos a más bajo precio y por un sistema más adecuado de decisiones empresariales. 4. Reducción de la deuda externa. Al utilizarse la capitalización de la deuda externa, ella se redujo sin ocasionar efecto inflacionario.

 Monopolios fiscales Con relación a ciertos productos, el Estado puede monopolizarlos y venderlos a precio más elevado que el de costo, incluyendo no sólo la ganancia comercial normal, sino un excedente que puede considerarse tributario (por eso estos recursos son concebidos por la doctrina extranjera como “recursos mixtos”). En nuestro país, en algún momento se han realizado tales actividades monopólicas, como fue por ejemplo, la prestación de ciertos servicios de comunicaciones y de correspondencia (ENTEL). Sólo podría ubicarse dentro de estos recursos, aunque con notorias diferencias, el producto de las actividades de los juegos de azar, que el Estado explota en forma de monopolio. Se trata de una actividad con fines de lucro, y que merece reparos éticos aunque proporciona discretos ingresos. En la República Argentina, las manifestaciones del juego monopolizado están diversificadas en hipódromos, casinos, loterías, quinielas y otros juegos similares.  Recursos gratuitos Puede también el Estado obtener ingresos en virtud de liberalidades, es decir, de la entrega no onerosa de bienes por parte de terceros. Éstos facilitan dichos bienes en forma voluntaria y sin que el Estado utilice su poder de imperio. Los ingresos de este tipo pueden provenir de particulares (por ej. legados, donaciones), de entes internacionales o de Estados extranjeros (por ej. ayudas internacionales para reconstrucción de daños bélicos). No incluimos, en cambio, la asistencia que los entes públicos de un mismo Estado se prestan entre sí (por ej. subvenciones del Estado nacional a provincias o municipios), por cuanto, desde el punto de vista general de los ingresos, concebimos al Estado como una unidad. Los ingresos derivados de los recursos gratuitos son de escasa importancia cuantitativa y de irregular percepción, no obedeciendo generalmente a regla alguna de oportunidad económica.  Recursos por sanciones patrimoniales Una de las misiones más trascendentales del Estado consiste en asegurar el orden jurídico normativo, castigando mediante sanciones o penalidades a quienes lo infringen. Entre esas sanciones están las de tipo patrimonial (por ejemplo multas), que son prestaciones pecuniarias coactivamente exigidas a los particulares para reprimir las acciones ilícitas, e intimidar a los potenciales transgresores. A pesar de que estas penalidades proporcionan algún ingreso (aunque reducido) al Estado, carecen de tal finalidad.  Recursos monetarios El manejo de la banca central y el derecho a emitir moneda que corresponde al Estado moderno, constituye también una forma de obtener ingresos. El emisionismo monetario puede ser visto desde dos puntos de vista: a) emisionismo como regulador económico. La existencia de medios de pago debe estar en correcta proporción al volumen de los bienes y servicios disponibles en una economía nacional. b) emisionismo como medio de obtener ingresos. Ello ocurre cuando el Estado cubre su déficit presupuestario con la emisión de papel moneda. Pero tal finalidad, en la medida

(21) FINANZAS PÚBLICAS en que no vaya acompañada del proporcional incremento de bienes y servicios a disposición de los consumidores, constituye un elemento de presión inflacionaria. Por ello, la emisión de moneda con fin fiscal sólo se justifica en casos extremos y si la necesidad pública lo requiere en forma absoluta. 5e. Análisis de las responsabilidades fiscales y la coordinación en un sistema federal de gobierno En los Estados de una organización unitaria existe, junto al gobierno central, un segundo nivel de gobiernos locales (departamentos, municipios) con cierta autarquía que se refleja en funciones fiscales diferenciadas. En los Estados organizados bajo la forma federal, la complejidad es mayor, ya que junto al gobierno federal existen los gobiernos provinciales (o estaduales) con autonomía, y además, gobiernos municipales. El tratamiento de las cuestiones fiscales que se plantean en esta organización institucional recibe en general el nombre de federalismo fiscal. Como acabamos de mencionar, en un país de estructura federal, existen distintos niveles de gobierno. En el caso específico de la República Argentina (nuestro país es una república ya que nadie, en el territorio nacional concentra todo el poder, sino que se procura repartirlo equilibradamente. Otra de las características por las cuales Argentina es una república se debe a que, según la CN “todos somos iguales ante la ley”, ya que no existen nobles -artículo 16- ni esclavos -artículo 15- ) se pueden distinguir los niveles siguientes: el Gobierno Nacional; los gobiernos de las Provincias; la Municipalidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; los Municipios de Provincias. Los dos primeros niveles de Gobierno cuentan con poderes reglados por las respectivas Constituciones (Nacional y Provinciales), en tanto que los otros dos niveles se estructuran por normas legales derivadas (la Municipalidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dentro de la esfera del Gobierno Nacional y los Municipios de Provincias dentro de las del respectivo Gobierno Provincial). Eficiencia en la asignación de los recursos El principal interés de los avances teóricos registrados en las últimas décadas del federalismo fiscal, se refiere a las condiciones para que la composición por niveles de gobierno del sector público en un país federal sea eficiente, vale decir, alcance el óptimo social desde el punto de vista de la asignación de recursos. El punto de partida para una justificación económica de una estructura federal con dos (o varios) niveles de gobierno radica en una definición de los bienes públicos. En el análisis tradicional, se planteaban los dos casos extremos: el bien privado, de consumo individual, y el bien público, de consumo conjunto por parte de toda la comunidad (nacional). En este último caso, los beneficios del bien público no son divisibles territorialmente (por ejemplo, defensa territorial) y por lo tanto, la única forma de organizar la provisión del bien público es a través de un único Gobierno Nacional. Sin embargo, en la práctica, gran parte de los bienes públicos (especialmente, los llamados bienes preferentes, tales como educación, salud, vivienda, etc.) tienen beneficios con una incidencia territorial delimitada. Ello implica, no sólo la posibilidad, sino la eficiencia de la prestación de dichos servicios por parte de gobiernos con jurisdicción territorial menos extensa que la totalidad del país. La introducción de bienes públicos regionales (para denominar a los bienes públicos cuyos beneficios tienen una incidencia territorial para un área menor al espacio nacional, por oposición a los bienes públicos nacionales) no significa automáticamente la necesidad de gobiernos locales que los presten. En un país unitario el Estado Nacional proveería dichos bienes financiados -aplicando el principio de beneficio- en proporción a los beneficios recibidos por cada contribuyente, por lo tanto, sería posible la aparición de diferentes niveles regionales de prestación de un cierto servicio, con una correlativa diferente presión tributaria entre las diversas regiones: la igualación (territorial) entre beneficio (regional) marginal y costo (regional)

(21) FINANZAS PÚBLICAS marginal aseguraría el nivel óptimo del gasto público en cada región, no existirían redistribuciones territoriales a través de estos bienes públicos regionales. Sin embargo, en esta situación, el arreglo federal aparece como una garantía de una completa operación del mecanismo recién indicado. La existencia de gobierno locales elegidos por (irresponsables ante) las respectivas comunidades provinciales, y la aplicación estricta de la restricción presupuestaria para cada gobierno local, permite asegurar la solución más eficiente a través del mecanismo federal. El paso siguiente del análisis se refiere al tamaño óptimo de las áreas servidas por cada gobierno local. Teóricamente la solución se deriva como caso especial de la llamada “teoría de los clubes” desarrollada por James Buchanan que identificaba los dos casos extremos, el bien privado puro y el bien público puro nacional, como dos situaciones muy específicas de tamaño óptimo del “club” (o del grupo a ser servido): el primero (bien privado puro) como aquel de tamaño óptimo igual a una unidad de consumo -familia-, y el segundo (bien público puro nacional) como el de tamaño óptimo infinitamente grande. En el modelo teórico mencionado, el tamaño óptimo del club (o grupo) depende de la interrelación de dos factores básicos, suponiendo para eliminar otras complicaciones, igualdad del ingreso per cápita y de los gustos de todos los consumidores y, adoptando por el momento, rendimientos constantes a escala. A mayor tamaño del grupo comienzan a aparecer reducciones en la utilidad que cada persona deriva de su consumo del bien. En ausencia de este último aspecto (menor utilidad de una persona cuanto mayor es el número de usuarios) todos los bienes públicos serían del tipo “nacional” porque la reducción de costos por usuario del servicio seguirá indefinidamente a medida que el tamaño del grupo aumentara, mientras que el beneficio recibido individualmente se mantendría invariable, pero en muchos casos los beneficios decrecientes con el tamaño del club tienden a poner un límite al tamaño óptimo del grupo. Esta tendencia se refuerza una vez que se levanta el supuesto de identidad de gustos: a través de la existencia de gobiernos locales, es posible ajustar mejor la oferta de bienes públicos a los diferentes gustos (decisión entre bienes públicos y bienes privados, y decisión entre las diferentes clases y cantidades de cada uno de los bienes públicos). Así, una comunidad que prefiere una mayor cantidad de bienes públicos (a expensas de una menor cantidad de bienes privados) podrá votar un presupuesto (erogaciones y tributos) más alto, en tanto otra comunidad con preferencia hacia bienes privados podrá votar un presupuesto más reducido (con menores gastos públicos pero también menor presión tributaria). La minoría que no está satisfecha con el resultado de la votación puede migrar -votar con los pies- a otra comunidad más afín con sus gustos. El resultado final será la organización de comunidades locales de gustos relativamente homogéneos, donde la mezcla bienes públicosbienes privados y la estructura de los bienes públicos provistos se adaptará mejor a las preferencias de los consumidores. La aplicación del principio de beneficio en el financiamiento del gasto (para mantener la misma distribución del ingreso) tendría dos consecuencias: a) tender a homogeneizar las comunidades territoriales en términos de ingreso per cápita, y; b) tender a estimular la migración desde comunidades pobres a comunidades ricas El modelo desarrollado hasta este momento presenta diversas dificultades, que por su importancia deben mencionarse tres aspectos: • Número de niveles y tamaño de gobiernos de un mismo nivel: aceptando los resultados expuestos, se concluiría en la eficiencia de una composición del sector público que abarcara un gran número de niveles de gobierno, cada uno de ellos con diferente tamaño de área de prestación, ya que en principio, el tamaño óptimo sería diferente para cada uno de los bienes públicos, y sólo por coincidencia un cierto tamaño sería común para varios servicios. Sin embargo, en la práctica el número de niveles de gobierno está limitado a unos pocos (a lo sumo cuatro), de forma que los sistemas efectivamente existentes no necesariamente se adecuan en su totalidad al óptimo descrito. Además, para un mismo nivel de gobierno (por ejemplo, gobiernos provinciales) el modelo requeriría similar tamaño, cuando en la realidad se encuentran dimensiones muy diferentes, debido a factores históricos e institucionales de difícil (por no decir imposible) modificación.

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Efectos de derrame: hasta aquí se supuso que era posible trazar los límites de cada gobierno local de forma de hacerlo coincidir con la zona en que terminan los beneficios del gasto (y la incidencia de los tributos). La delimitación de las provincias deviene de un hecho histórico en principio no modificable, de forma que en la práctica la situación actual no necesariamente permite cumplir este requisito. El resultado arrojaría una falta de eficiencia, pues un gobierno local tenderá a prestar un nivel de servicios inferior al óptimo social nacional, si parte de los beneficios del mismo se “derraman” sobre jurisdicciones territoriales vecinas, y a prestar a un nivel de servicios superior al óptimo social nacional si parte de la incidencia de los tributos provinciales es soportada por otra jurisdicción territorial. Existen, en principio, dos soluciones para eliminar este problema: 1) arreglos directos entre las jurisdicciones para las cuales se producen derrames (positivos y negativos) de forma de compensar pecuniariamente estas “externalidades” entre gobierno locales: esta solución si bien es posible, es institucionalmente dificultosa; 2) trasladar a un nivel de gobierno superior que abarque territorialmente, tanto las zonas que derraman beneficios (o incidencia) y las que reciben los derrames, de forma de “internalizar” en dicho nivel de gobierno las “externalidades” presentadas. • Economías de escala: la existencia de economías de escala en la prestación del servicio, tiende a favorecer la asignación del mismo a niveles más elevados de gobierno, ya que los costos serían inferiores organizando la prestación en una sola unidad (nacional) que fragmentándola en varias unidades (locales). Básicamente, el factor económico fundamental radica en la existencia de costos fijos, que pueden resultar unitariamente menores a mayor tamaño de prestación. Si bien la existencia de economías de escala es una condición necesaria para asignar un servicio al nivel más elevado de gobierno, no es condición suficiente. Es importante tener en cuenta los mayores costos de transportes asociados con la concentración territorial de la provisión de bienes, que pueden llegar a más que compensar las economías derivadas de la mayor escala. Asimismo, es necesario tener en cuenta que gran parte de los servicios prestados por el Gobierno son intensivos en mano de obra, por lo que resulta menos probable la existencia de significativas economías de escala. En cambio, la mayor cercanía de los usuarios contribuyentes al gobierno local implica la posibilidad de evitar costos innecesarios, o de adecuar el tamaño del servicio a las verdaderas necesidades. Si bien la mayor parte del análisis precedente se refiere a la prestación de servicios, también se puede aplicar al lado de la obtención de los recursos. Un problema importante surge cuando, por el lado de las erogaciones es conveniente una composición con fuerte peso en los niveles inferiores de gobierno, mientras que por el lado de los recursos (motivado en las economías de escala de recaudación, así como en los derrames territoriales de incidencia tributaria) es aconsejable una composición con mayor peso en los niveles superiores de gobierno. En tal caso, es necesario recurrir a un sistema de compensaciones financieras mediante transferencias de recursos de los niveles superiores de gobierno (por ejemplo, del gobierno nacional) a los niveles inferiores de gobierno (por ejemplo, gobiernos provinciales); una ventaja que en tal caso se pierde es la de la disciplina financiera, implícita en la decisión simultánea sobre le monto del gasto y de los tributos para financiar el gasto. Redistribución territorial de ingresos La redistribución territorial de ingresos puede ser visualizada: a) como una consecuencia implícita de la redistribución personal del ingreso; o b) como un objetivo implícito a alcanzar. En el primer caso, la existencia de un sistema tributario progresivo a nivel nacional con fines de redistribución de ingresos entre personas, automáticamente tiene efectos de redistribución de ingresos entre regiones: las regiones ricas estarán compuestas con una mayor proporción de personas de más altos ingresos, y por lo tanto, aportarán proporcionalmente más, en tanto las regiones pobres tendrán menor proporción de personas de altos ingresos, y por lo tanto, contribuirán proporcionalmente en menor medida. De la misma manera, programa de gastos de tipo redistributivo tendrán un impacto proporcionalmente mayor en regiones pobres, con mayor cantidad (proporcionalmente) de beneficiarios. En cambio, a nivel de gobiernos locales, el

(21) FINANZAS PÚBLICAS efecto de redistribución territorial entre regiones se bloquea, ya que cada gobierno local iguala recursos con gastos públicos. Las jurisdicciones de mayores niveles de ingreso tendrían un gasto per cápita mayor y/o presión tributaria menor que las jurisdicciones de menores niveles de ingreso. En definitiva, a mayor tamaño del sector público nacional, mayor efecto de redistribución territorial. En el segundo caso, se postula la necesidad de alcanzar una redistribución territorial sin ninguna vinculación con la redistribución personal del ingreso. Es evidente que, en tal caso sólo el nivel del gobierno nacional está en condiciones de llevar a cabo esta política a través de la distribución territorial entre Provincias de sus erogaciones y de la incidencia de sus tributos (la redistribución territorial dentro de una Provincia se podría llevar a cabo por el respectivo Gobierno Provincial). En definitiva, la doctrina arriba a la conclusión de que la función de redistribución del ingreso debe asignarse fundamentalmente al gobierno nacional. Estabilización económica La función fiscal de estabilización de la economía global también se atribuye preponderantemente al nivel del gobierno nacional. En primer lugar, este está en condiciones de financiar las medidas de política fiscal requeridas, a través de su compatibilización con la política monetaria y con la política de la deuda pública (interna y externa). En segundo lugar, las áreas territoriales que dependen de cada gobierno local pueden económicamente concebirse como áreas abiertas (o más abiertas) comparado con el país como un todo, por lo tanto, las filtraciones hacia el “exterior” de la política fiscal de un gobierno local son muy superiores a las que puede experimentar el gobierno nacional. De hecho, la necesidad de los gobiernos locales de equilibrar sus erogaciones recursos (por ausencia de la posibilidad de financiar déficit a través de la emisión de dinero o del endeudamiento) lleva a éstos a un comportamiento pro-cíclico, debiendo reducir sus erogaciones en períodos de recesión económica por a caída de sus recaudaciones propias, e incluso por la reducción de las coparticipaciones recibidas del Gobierno Nacional por la disminución de las recaudaciones brutas de los impuestos (nacionales coparticipados) y por el contrario a expandirlos en períodos de expansión económica. Distribución de los recursos La distribución entre gobiernos de distinto nivel de los recursos financieros disponibles para el sector público consolidado, conocido como “coordinación financiera”, admite en principio, numerosas posibilidades alternativas, pero sólo se expondrán cinco mecanismos puros de coordinación financiera entre niveles de gobierno, aunque en la práctica se encontrará para un país determinado una mezcla por el funcionamiento simultáneo de más de uno de ellos o modalidades cercanas a uno de los mecanismos puros pero con ciertas variables que lo aproximan en cierta manera a otro.

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Método de concurrencia de fuentes: es, tal vez, el más simple de todos. Consiste en no establecer restricción ni al uso por parte de cada nivel de gobierno de los distintos tipos de fuentes de recursos, ni al nivel de utilización efectiva de las mismas. Por lo tanto, cada nivel de gobierno utiliza las mismas fuentes y la recaudación que obtiene la aplica a la financiación independiente (fijando las bases imponibles, las alícuotas, etc. de cada tributo) y decide el tipo y nivel de prestación de cada servicio y el tipo y nivel de utilización de cada fuente de recurso. No se producen transferencias de fondos entre nivel de gobiernos.

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Método de separación de fuentes: por vía constitucional (o por acuerdo) se limita el acceso de cada uno de los niveles de gobierno a un conjunto determinado de tributos, no pudiendo un nivel de gobierno establecer los reservados en exclusividad a los otros niveles de gobierno. Cada gobierno decide, dentro de sus recursos exclusivos, el nivel efectivo de utilización de cada uno de ellos. Tampoco en este método hay transferencias de fondos entre niveles de gobierno.

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Método de cuotas adicionales: este método es una variante del método de concurrencia de fuentes, en el sentido de que cada nivel de gobierno tiene poder tributario sobre todos los recursos, pero el nivel inferior de gobierno ejerce el suyo a través de la fijación de alícuotas suplementarias al tributo legislado y recaudado por el nivel nacional. Puede el gobierno local recaudar directamente su propio tributo (con régimen legal unificado en cabeza del gobierno central en cuanto a la fijación de base imponible) o alternativamente, puede el gobierno central también recaudar el tributo local y distribuir lo producido en cada jurisdicción al respectivo gobierno (hay transferencias). En cuanto a la política fiscal, el gobierno local únicamente podría variar las alícuotas adicionales en cada tributo.

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Método de participación: en este método se unifica la recaudación de un tributo (o de un grupo de tributos: en este último caso la doctrina habla de una “unión tributaria”) en cabeza del gobierno central con participación de las recaudaciones obtenidas a los gobiernos locales. Esta participación puede distribuirse entre los gobiernos locales con el criterio de devolución, según los montos recaudados en cada jurisdicción, en cuyo caso se acerca al método de cuotas suplementarias o con otros criterios (por ejemplo, criterio redistributivo: el que tiene poca riqueza recibe más de lo que aporta).

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Método de las asignaciones: en este método la recaudación se unifica en cabeza del gobierno central del producido. El gobierno central puede destinar una parte a asignaciones de fondos a los gobiernos locales. Estas asignaciones pueden ser globales o pueden ser condicionales: en este último caso la condición puede referirse al destino que el gobierno local debe dar a los fondos o a ambos aspectos simultáneamente. El esquema hasta aquí explicado deja de lado otros posibles mecanismos de coordinación financiera entre niveles de gobierno, tales como: a) la deducción de tributos: cada nivel de gobierno, al establecer la base imponible de su tributo, puede excluir los montos efectivamente pagados de impuestos a otros niveles de gobierno (por ejemplo, permitir deducir el impuesto local o a los automotores en la determinación de la renta neta imponible); b) el crédito tributario: el gobierno federal puede computar (total o parcialmente) como pago a cuenta del tributo central, los montos efectivamente pagados por tributos locales. Este mecanismo permite, a igual carga tributaria del contribuyente, aumentar las alícuotas del tributo provincial, lo cual termina asemejándose de alguna manera al efecto del método de alícuotas suplementarias; c) el tratamiento tributario de las propiedades y actividades de cada nivel de gobierno por los otros niveles de gobierno: como caso importante, puede mencionarse el tratamiento tributario local de las empresas públicas nacionales, así como el de las propiedades inmobiliarias de organismos del gobierno nacional. Criterios de evaluación de los mecanismos alternativos de coordinación financiera Cada método de coordinación financiera puede resultar satisfactorio desde cierto punto de vista, y presentar inconvenientes desde otro punto de vista. Por ello podrían identificarse estos criterios de evaluación según los objetivos perseguidos: •

Autonomía fiscal de los gobiernos locales Un objetivo a alcanzar sería asegurar la máxima autonomía de los gobiernos locales en término de sus decisiones fiscales. El máximo de autonomía se alcanzaría cuando el gobierno local puede decidir, en forma totalmente independiente, los tipos de recursos y el grado de utilización de cada uno de ellos (base imponible, alícuotas) así como la composición del gasto realizado por el gobierno local. Las únicas restricciones serían: el tamaño de la economía y la utilización decidida por el gobierno central de sus recursos propios (exclusivos o concurrentes).

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Responsabilidad fiscal Por este concepto se entiende la circunstancia de que el mismo gobierno que decide el monto y composición de las erogaciones, simultáneamente deba afrontar las consecuencias

(21) FINANZAS PÚBLICAS políticas de dicha decisión a través de la fijación de tributos de la magnitud de las erogaciones aprobadas. •

Costo de recaudación Se trata de minimizar el costo de recaudación del conjunto de gobiernos, incluyendo: a) los costos de recaudación propiamente dicho incurridos por los fiscos (personal, edificios, instrumental, formularios, etc.), y; b) los costos incurridos por los contribuyentes para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias (incluyendo tiempo, asesoramiento, llenado de formularios, requerimientos contables especiales, etc.).

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Equidad territorial horizontal Dos contribuyentes, en iguales condiciones, deben ser tratados uniformemente aunque estén localizados en distintas provincias. Debe notarse que, en caso de distintos niveles de gasto, lo que debe igualarse es el “residuo fiscal”, o sea, la diferencia entre los beneficios del gasto público recibidos por cada residente de un área y las contribuciones aportadas por él. La falta de equidad territorial horizontal, además del problema político que origina, significa consecuencias indeseables desde el punto de vista económico: a) en el caso de personas, puede inducir a migraciones desde zonas de alta presión tributaria hacia “oasis fiscales”; b) en el caso de empresas, puede inducir a la relocalización de plantes productivas o a la adopción de cambios en los métodos de producción o de comercialización.

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Equidad territorial vertical Si se postula como deseable un sistema tributario progresivo para el conjunto de gobiernos, la tributación independiente por parte de los gobiernos locales puede debilitar la progresividad conjunta, debido a las dificultades técnicas y jurídicas de implementar tributos locales progresivos.

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Política fiscal conjunta Como se vio anteriormente, ciertas responsabilidades asignadas a la política fiscal (redistribución del ingreso, estabilización de la economía, crecimiento económico nacional, reducción de las disparidades económicas regionales) deben estar en manos del gobierno central y no pueden ser encomendadas al libre funcionamiento de las decisiones independientes de los gobiernos locales. Un mayor fortalecimiento de los recursos provinciales respecto de los recursos nacionales, puede debilitar la posibilidad de realización de estas políticas fiscales propias del gobierno central.

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Guerras tributarias entre gobiernos locales En el caso de ciertos tributos, la competencia interprovincial por la captación de actividades económicas, tal como la localización de plantas industriales, puede llevar a situaciones no deseables. La reducción de tributos locales por parte de algunos gobiernos puede llevar a los demás a imitar dicha conducta, con un resultado final nulo en cuanto al objetivo inicialmente perseguido y un costo fiscal grande para todos los gobiernos locales.

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Traslación territorial de la carga tributaria local En algunos tributos locales, la posibilidad de traslación de la carga a contribuyentes residentes en otras provincias puede inducir a una elevada utilización de dichos tributos, captando así recursos que en realidad corresponderían a otros gobiernos locales. Evaluación de cada esquema de coordinación financiera Respecto de la autonomía fiscal de los gobiernos locales, los dos primeros mecanismos son los que aseguran la autonomía fiscal más amplia, con algunos matices diferentes: el método de concurrencia de fuentes tendría como limitación el uso excesivo del tributo por parte del nivel central, que no dejaría opción práctica al gobierno local pese a su teórico derecho de utilización concurrente: el método de separación de fuentes. La autonomía fiscal de los gobiernos locales podría estar limitada por una definición demasiado restringida de las fuentes de recursos locales exclusivas (sea por la distribución inicial de fuentes, sea por los diferentes ritmos de crecimientos a lo largo del tiempo de las funciones locales en comparación con las

(21) FINANZAS PÚBLICAS centrales). El método de las cuotas adicionales condiciona la autonomía local, pues el gobierno local únicamente fija las alícuotas adicionales. En el método de participación, la autonomía fiscal queda restringida, ya que los recursos totales dependen de la política fiscal, si bien la distribución de los recursos entre gastos queda a decisión de los gobiernos locales. Finalmente, en el método de asignaciones, la autonomía fiscal es mínima, especialmente si las asignaciones son condicionadas. En este caso extremo las decisiones locales sobre la composición del gasto son mínimas, y los niveles locales más bien pueden visualizarse como organismos de ejecución descentralizados de decisiones tomadas a nivel del gobierno central. Con respecto al criterio de responsabilidad fiscal, puede decirse que es completa en los tres primeros métodos: cada gobierno local debe aprobar la totalidad de recursos requeridos para cubrir los gastos decididos. En los dos últimos métodos, en cambio, la posibilidad de falta de responsabilidad fiscal es mayor, al efectuar los gobiernos locales erogaciones que no tienen como contrapartida, recursos decididos explícitamente por cada uno de ellos. El costo de recaudación (tanto el propio de los Fiscos central y locales como los costos de cumplimiento por parte del contribuyente) es máximo en el caso del método de concurrencia de fuentes por la posible superposición (vertical entre niveles de gobierno, y horizontal entre gobiernos locales para un mismo contribuyente que actúa en más de una jurisdicción local). En cambio, en el método de separación de fuentes desaparece la superposición vertical (aunque puede darse la superposición horizontal). En el caso de las cuotas adicionales, la superposición es atenuada si la recaudación es independiente, y desaparece si la recaudación es unificada. Los dos últimos métodos (participación y asignaciones) tienen como ventaja la eliminación de superposiciones (vertical y horizontal). Respecto a la equidad territorial (tanto la horizontal como la vertical) en los tres primeros métodos puede faltar debido a los tributos locales diferenciales entre jurisdicciones menores, en cambio, en los dos últimos métodos no aparece este problema. La política fiscal conjunta (incluyendo la posibilidad de una política deliberada de redistribución regional y de promoción diferencial del crecimiento regional) se debilita en los dos primeros métodos de coordinación financiera, ya que el nivel central no maneja la totalidad de la política fiscal por la coexistencia de decisiones autónomas de los gobiernos locales. Las posibilidades se amplían en el método de cuotas adicionales (especialmente si se puede fijar topes máximos a las alícuotas locales) y en el de participación con criterio devolutivo. Son aún más amplias en el método de participación con criterio redistributivo y alcanzan su plenitud en el método de asignaciones. Los otros dos criterios utilizados arrojan resultados similares: tanto las guerras tributarias ante gobiernos locales como la traslación territorial de la carga tributaria local a otras jurisdicciones son posibles con los tres primeros métodos, y en cambio pueden evitarse con los dos últimos métodos. Sistema de Coparticipación Un tema que deberá ocupar un aspecto central en las futuras discusiones sobre el nuevo acuerdo federal, en material fiscal en general y tributaria en particular, está referida a los criterios de prorrateo de la masa coparticipable entre jurisdicciones a emplear en el nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos. La reforma de la Constitución Nacional de 1994 ha introducido cambios importantes en materia de acuerdo federal, al establecer la obligación de dictar un régimen de coparticipación de impuestos entre la Nación y la Provincias, incluyendo a la Capital Federal. A este fin, dos cuestiones esenciales son analizadas: a) lo normalizado en relación a la definición de la “masa coparticipable” y; b) los “criterios a emplear de reparto” Determinación de la masa coparticipable

(21) FINANZAS PÚBLICAS El artículo 75, inciso 2° CN (primer párrafo) señala que los recursos contemplados en la norma sobre “imponer contribuciones indirectas establecidas como facultad concurrente (atribución en que intervienen varios, en este caso, el Congreso nacional y las provincias) con las provincias. Imponer contribuciones directas por tiempo indeterminado…”, que establezca el Congreso de la Nación, son coparticipables, no exigiendo que ellos deban ser coparticipados. Esto significa que se estaría admitiendo la posibilidad de que algunos recursos “no lo fueran”. Incluso ello permitiría (o sería compatible con) incorporar otros métodos de distribución de las rentas fiscales, como ser la de separación de fuentes, de concurrencia, de alícuotas adicionales, etc. El segundo párrafo nos habla de una ley convenio sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, que instituirá regímenes de coparticipación de las contribuciones expuestas en el primer párrafo, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. El cuarto párrafo detalla que la ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias. El tercer párrafo expone como se va a efectuar la distribución. “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto. Será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. El quinto párrafo dispone: “No habrá transferencias de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso”. Por último, el sexto párrafo regla que un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso 2°, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición. Por otra parte, el inciso 3° del artículo 75 CN, permite que el Congreso de la Nación establezca impuestos con afectación específica, aunque por tiempo determinado, a recursos coparticipables. La disposición deja margen para admitir que ello está referido a afectar recursos a fines específicos con posibilidad al mismo tiempo de ser coparticipados; por ejemplo, para financiar regímenes previsionales de la Nación y de las provincias. Adicionalmente, el inciso 9° del artículo 75 CN establece la atribución al Congreso para otorgar subsidios a las provincias, sin quedar claro respecto a cómo debe ser el financiamiento de tales subsidios. En este sentido, la constitución no aclara si el financiamiento de estos subsidios debe provenir de recursos que corresponden a la Nación o de recursos coparticipables o los declarados con afectación específica a tal fin. Criterios de reparto de la masa coparticipable Corresponde ahora analizar los principios o criterios en base a los cuales el acuerdo sobre el reparto debe ser alcanzado.

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En relación directa a las competencias, servicios y funciones Esta disposición es realmente significativa. En primer lugar, la Constitución ha evitado introducir porcentajes fijos a la distribución primaria y en la secundaria. Tampoco aclara en esa parte del articulado respecto a las funciones o servicios que corresponden a la Nación y las Provincias. Y, en este punto, a excepción de las funciones de defensa y relaciones exteriores y culto, y probablemente, educación universitaria, la Constitución admite la concurrencia fiscal en materia de gasto. Se trata entonces de un principio teórico del cual se infiere: a) no es posible extraer una expresión cuantitativa única; b) ni tampoco una fórmula permanente. De aceptarse los segundo, es importante señalar que cualquiera pudiere ser la racionalidad presente o actual de la fórmula que se elija y el consenso logrado alrededor de la misma, y que ella cumplimente los otros criterios expuestos en el inciso 2°, la resolución del reparto de las rentas fiscales no admite rigidez ni perpetuidad alguna. Los recursos deben adecuarse a las

(21) FINANZAS PÚBLICAS necesidades de gasto de cada nivel de gobierno, según las competencias, servicios y funciones que deban cumplir. •

Criterios objetivos de reparto La Constitución establece la condicionalidad de que el acuerdo se construya sobre la base de determinada “objetividad” en el reparto de las rentas fiscales, circunstancia que lejos de convalidad situaciones de hecho en materia de gasto de los gobiernos exige elaborar indicadores o parámetros de referencia que impidan comportamientos oportunistas y arbitrarios de los partícipes del arreglo fiscal. De la conjunción del criterio anterior y este se concluye que: a) las necesidades de gasto debe adecuarse a estimaciones de necesidades genuinas de financiamiento, las que por tanto debe ajustarse a valores postulados o estimados como estándares consensuados para el cumplimiento de las funciones de gobierno; b) las porciones a recibir de la masa coparticipable por cada gobierno no puede basarse en la definición simple de porcentajes fijos, sino que deben ser la resultante de aplicar fórmulas específicamente diseñadas para definir los valores postulados o estándares consensuados.

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Equidad El criterio de equidad que exige la Constitución ha sido interpretado jurídicamente como justificando el carácter devolutivo, es decir, el reparto de la recaudación en función de la magnitud de los recursos que los contribuyentes de cada jurisdicción hubieren contribuido a generar. El principio de equidad, no deja de tener problemas importantes de implementación, debido a la distinta localización geográfica de los hechos y bases imponibles y de domicilio legal de los contribuyentes, al tiempo de no contemplar los problemas de traslación e incidencia tributaria. No obstante, la intencionalidad debería ser dimensionar el reparto de manera que el mismo contemple algún parámetro de potencial tributario jurisdiccional a nivel de percusión. También el punto podría resolverse dimensionando la necesidad fiscal relativa de los gobiernos, la que estará ligada en cierta medida al nivel de ingreso medio de la jurisdicción. Finalmente, la cuestión puede interpretarse como aludiendo simplemente al domicilio legal de los contribuyentes, en cuyo caso no interesaría donde está radicada la base imponible sustento de la recaudación. En este último caso, la única dificultad es establecer el momento del ejercicio fiscal en que debería constatarse o computarse tal domicilio legal.

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Solidaridad La Constitución establece que el acuerdo debe ser solidario. Este principio ha sido asimilado al criterio de redistribución territorial de los recursos, es decir, el criterio opuesto que exige el principio de equidad. Un punto importante que suele ser resaltado por los expertos de federalismo fiscal, es que el reparto territorial de las rentas fiscales no debe ligarse al objetivo de redistribución personal del ingreso. La redistribución territorial debe justificarse en los diferenciales de bases tributarias y recursos naturales disponibles en las jurisdicciones provinciales.

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Grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades Este requisito constituye el más ambicioso de los primeros establecidos por la Constitución, en tanto exige “efectividad” de la política fiscal en cuanto al “rendimiento social del gasto público”. Se puede también convenir, sin lugar a dudas, que los logros en materia de desarrollo económico, calidad de vida e igualdad de oportunidades, superan las posibilidades de la política fiscal como instrumento único y suficiente para alcanzarlos. En este sentido, otros instrumentos de la política económica y social pueden inclusive, no sólo complementarla, sino además, resultar superiores en efectividad. Por ejemplo, la reforma laboral, la reforma estructural de los servicios del Estado en el campo de la salud, la educación, las fuerzas armadas, la seguridad, etc. En el orden constitucional debe también tenerse presente las disposiciones del inciso 19 del artículo 75 que delega al Congreso Nacional la facultad de “proveer al crecimiento armónico…, promover políticas diferenciadas que atiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”; agregando la obligación de ser el Senado la cámara de origen. Lo importante en todo caso es tener en cuenta que el sistema de coparticipación deberá contemplar el direccionamiento de los recursos para financiar gasto ligado muy directamente a los objetivos enunciados. Así, por ejemplo, para el caso del objetivo del desarrollo regional, lo

(21) FINANZAS PÚBLICAS servicios económicos ligados a la infraestructura económica constituyen los medios más adecuados. En el caso de la calidad de vida, los servicios de salud, vivienda, asistencia social y educación básica, pueden considerarse los rubros más importantes para atender. Finalmente, el gasto en salud y educación en todos sus niveles de enseñanza, son medios efectivos para garantizar la igualdad de oportunidades. Lo que debe remarcarse es que no se trata simplemente de derivar fondos a las provincias “pobres” por la simple razón de ser pobres, se trata de canalizar recursos para coadyuvar a erradicar la pobreza, para lo cual deben preverse mecanismos de coparticipación adecuados al cumplimiento de tal fin. •

Uso del crédito El artículo 75 en los incisos 4, 6 y 7 dan atribuciones al Congresos de la Nación para legislar en materia de deuda pública interna y externa, así como la potestad de crear un banco federal con facultad de emitir dinero. Adicionalmente, el artículo 124 faculta a las provincias a “celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno Nacional o el crédito público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional. Finalmente, el inciso 19 del artículo 75 establece como atribución-deber del Congreso Nacional la de “proveer lo conducente…, a la defensa de la moneda…”. Las provincias están limitadas en forma absoluta a la potestad de crear dinero y en forma parcial o relativa en materia de endeudamiento, particularmente de obligaciones contraídas desde el exterior.

Coparticipación y sistemas de reparto. Un análisis conceptual Se discuten seguidamente los criterios y métodos alternativos ideados con la finalidad de cubrir las brechas entre las necesidades de gasto y recursos propios de los distintos niveles de gobierno en un esquema federal. Desde el punto de vista de la eficiencia, es deseable que el esquema de reparto de recursos tributarios permita el cumplimiento del principio de correspondencia. Esto es, la presión tributaria de cada jurisdicción local debe corresponder a la decisión de gasto local. Pero tal principio de correspondencia, se verá de alguna manera dificultada (o limitado) en su prosecución desde el punto de vista político o de la equidad, ante la presencia de importantes brechas verticales y/o de asimetrías regionales diferenciales en las bases tributarias de las provincias o estados subnacionales. En la mayoría de los ordenamientos federales, desde el ángulo constitucional o político, resulta común la postulación del principio de igualdad de oportunidades del ciudadano, independientemente de su decisión de localización regional, en cuyo caso el principio de correspondencia debe atenuarse con transferencias de igualación o nivelación territorial. De esta manera, se trata de igualar los “residuos fiscales” entre jurisdicciones, permitiendo que provincias con bases tributarias débiles registren un nivel de presión tributaria similar a las provincias con bases tributarias ricas, para un determinado patrón equivalente de provisión de bienes públicos per cápita. Así, en materia de transferencias verticales para cubrir las brechas de financiamiento de los gobiernos subnacionales, existen dos criterios polares de prorrateo de recursos “comunes” (masa coparticipable) alternativos. El principio de correspondencia estricto exige la aplicación de un criterio “devolutivo”, en cambio, desde el ángulo de la equidad fiscal, se impone el criterio de “redistribución territorial”. En el primer caso, se devuelve a la jurisdicción un monto proporcional (neto de la participación del nivel federal) a la recaudación que los contribuyentes de la misma han contribuido a generar. En el segundo caso, en cambio, los montos entregados a cada jurisdicción se habrán de diferenciar de aquellas sumas que proporcionalmente sus contribuyentes han contribuido a generar. Habrá entonces jurisdicciones que recibirán transferencias superiores a los montos ingresados por sus contribuyentes locales, luego de descontada la participación federal, en tanto que otras recibirán sumas superiores.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Los esquemas de reparto basados en el criterio devolutivo, en cierta manera, incentivan una mayor responsabilidad fiscal en las decisiones de gasto, en tanto la presión tributaria global queda expuesta en cuanto al origen o razón de ser de su existencia. Los métodos de redistribución territorial, en cambio, apuntan a resolver un problema de equidad distributiva territorial, que el criterio devolutivo no permite. Los métodos de determinación de las transferencias Si el criterio de coparticipación se basara exclusivamente en el criterio devolutivo, es claro que las sumas asignables a cada jurisdicción deben corresponder a los registros de ingresos efectivizados regionalmente. De no contarse con sistemas de información de la procedencia de las recaudaciones, será necesario establecer algún indicador o conjunto de indicadores que operen como “proxi” de la recaudación real. Esto significa que el criterio devolutivo necesariamente debe descansar en un “método de fórmulas”. Si en cambio, el criterio de coparticipación fuera el de redistribución territorial, pueden establecerse distintos métodos. •

Sumas fijas El prorrateo mediante sumas fijas, implica un método simple. Su ventaja es que la transferencia no tendría el contenido cíclico que generan los sistemas que las vinculan con la recaudación, que trasmiten las oscilaciones al financiamiento local. Sin embargo, los montos se determinarían mediante un mecanismo de negociación política, donde probablemente se convaliden situaciones de hecho, se de preponderancia al poder relativo de los gobiernos subnacionales en cuanto a su identidad política con el gobierno federal y no se explicite razón objetiva alguna de sus dimensionamiento. Los recursos totales asignables a los gobiernos subnacionales resultarían rígidos y ellos no coincidirían necesariamente con la sumatoria de los montos que los contribuyentes de las distintas jurisdicciones efectivamente hubieren tributado (neto de la participación federal). Si las necesidades de financiamiento varían en el mediano plazo, es probable que las sumas fijas deban renegociarse cuando se adviertan cambios importantes en las brechas fiscales de las distintas provincias. De igual manera, el mantenimiento de sumas fijas en las transferencias, puede resultar inconsistente con caídas importantes en la recaudación global y/o cambios en las necesidades de financiamiento del gasto público federal. El método, por lo tanto, ubica el “riesgo tributario” en cabeza del gobierno federal. Si los rendimientos tributarios superan las sumas pactadas, entonces los excedentes implicarán un relajamiento de la restricción financiera del gobierno federal. Por el contrario, ante caídas en los rendimientos tributarios, el gobierno federal se verá en una situación de fuerte restricción financiera. El gobierno federal, en estos casos, deberá decidir sobre cambios en la presión tributaria global o bien, recurrir al uso del crédito para nivelar las finanzas públicas.

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Porcentajes fijos El prorrateo en base a porcentajes fijos implica un esquema de asignación de fondos ligado a los rendimientos tributarios efectivos, circunstancia que no genera el problema de excedentes o faltantes en relación al total recaudado. El inconveniente es que, a igual que en el método de sumas fijas, se tenderá a convalidar situaciones de hecho, donde los gobiernos más austeros resultarán perdidosos. Sin embargo, la mayor crítica a este método es que los porcentajes fijos aplicados a una base cambiante, habrán de generar recursos en exceso o en defecto (dependiendo del ciclo económico) que no guardan relación con las necesidades genuinas de financiamiento del gasto público, tanto a nivel local o subnacional como a nivel federal. En todo caso, el método genera recursos en forma procíclica alentando a los distintos niveles de gobierno a dimensionar tamaños de gasto público también procíclicos.

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En base a fórmulas Este constituye probablemente el método más usual empleado en los sistemas de coparticipación impositiva. La definición de la fórmula constituye un método de múltiples posibles resultados, dependiendo del conjunto de indicadores o variables utilizadas en la misma. Cuando se define una fórmula de asignación de recursos, debe tenerse presente que naturalmente subyace en ella una cierta función objetivo (función de bienestar social).

(21) FINANZAS PÚBLICAS Dentro del esquema de fórmulas es posible diferenciar dos enfoques diferentes: a) el que se basa en la selección de un conjunto de indicadores, a los que se los combina mediante una ponderación ligada a la asignación de un determinado porcentaje de incidencia. A este esquema lo identificamos como la variante “normativa”, en tanto tales porcentajes son definidos políticamente, sin responder a un análisis positivo de la incidencia fiscal real de las variables escogidas; b) el que se basa en la determinación de las “necesidades fiscales” de cada gobierno, al que identificamos como la variante “positiva”, en tanto tales variables y sus ponderaciones se determinan a través de un análisis positivo de sus impactos fiscales relativos. Bibliografía

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Jarach, Dino. “FINANZAS PUBLICAS”. Editorial Cangallo • Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Desalma. Marzo de 1.985. • Núñez Miñana, Horacio. “FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Macchi, 2da. Edición. • Piffano, Horacio. “COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS: EL ENFOQUE

DE LAS “NECESIDADES FISCALES” COMO CRITERIO DE REPARTO COMPATIBLE CON LA REFORMA CONSTITUCIONAL”. Facultad de Cs. Económicas -UNLP-

Unidad VI EL SISTEMA TRIBUTARIO Y SUS EFECTOS 6a. Principios tributarios Son guías para la elaboración de una adecuada política tributaria. A continuación veremos los enunciados por Adam Smith:

1.

• Principio de igualdad o equidad Los particulares deben contribuir al mantenimiento del Estado, tanto como ello sea posible, en proporción a su respectiva capacidad económica. Es decir, deben pagar en proporción a los ingresos de que disfrutan bajo la protección del Estado. Smith lo describe pensando básicamente en dos conceptos: en proporción a su renta, lo que luego sería la teoría de la capacidad contributiva. 2. en proporción a la protección que el Estado les da a los contribuyentes y ellos gozan, lo que luego sería la teoría del beneficio. • Principio de certeza o legalidad El impuesto que cada persona está obligada a pagar debe ser cierto, y no arbitrario. La fecha y la forma de pago, como también la cantidad, deben ser claras y precisas tanto para el contribuyente como para cualquier otra persona, sin necesidad de pedir asesoramiento. • Principio de comodidad o conveniencia Los tributos deben ser recaudados en la forma y en la fecha que resulten más convenientes para el contribuyente. Se vincula particularmente con los vencimientos para el pago. • Principio de economicidad Los tributos deben ser recaudados en forma tal que siempre provoquen el mínimo costo de recaudación. Cuando Smith lo diseña estaba pensando en el costo de la burocracia. Principios tributarios en la Constitución Nacional Argentina • Principio de legalidad No hay tributo sin ley, así lo establecen el artículo 4° “…contribuciones que imponga el Congreso General…” y el artículo 17 “…Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4…”.

(21) FINANZAS PÚBLICAS También el artículo 99 -El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones-, inciso 2° “Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.” En el aspecto geográfico, la jurisprudencia brinda legalidad dentro de una zona determinada. No hay tributos sin representación del soberano. La potestad, poder o facultad reposa en el Poder Legislativo, nacional o provincial, y es indelegable al Poder Ejecutivo. La ley que diseña el tributo debe contener todos los elementos que definen el tributo: materia imponible, hecho (referido al momento donde nace la relación jurídica, el derecho de cobro y la obligación de pago; es un concepto distinto del vencimiento), sujetos (contribuyente obligado frente a un recaudador), y los valores imponibles, sean alícuotas (monto a pagar) o bases imponibles (porcentaje sobre una base determinada). Inicialmente se interpretaba la “literalidad”, hoy la “letra y espíritu”, es decir, no sólo lo que dice el legislador sino también lo que quiso decir. No se acepta la analogía (un tributo no se puede aplicar por analogía si no está claramente expresado). Además, se discute la irretroactividad y los incentivos tributarios. Por último, se tiene en cuenta la inderogabilidad, es decir, no se permite el acuerdo de partes que invalide o anule la ley, ya sea entre particulares o entre el Estado y un particular. • Principio de no confiscatoriedad El artículo 17 establece: “La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación (privación de una propiedad, para uso público y tras la indemnización correspondiente) por causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada. La confiscación (apropiación total o parcial por parte del Estado de los bienes en particular, sin motivo razonable ni indemnización) de bienes queda borrada para siempre del Código Penal Argentino. Ningún cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie.” El 33% es el límite más utilizado por los fallos, pero no es el único. El juez decide si hay confiscatoriedad pero no invalida todo el impuesto, sólo la parte confiscatoria, que es la parte a devolver al contribuyente. En gravámenes sobre el consumo no se puede plantear este principio porque son gravámenes incluidos en el precio. Además, se discute su planteo por acumulación de impuestos. • Principio de equidad Equitativo es sinónimo de justo. Está relacionado con el principio de igualdad. El artículo 4° habla de “contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General”. • Principio de proporcionalidad Se encuentra reflejado en la CN en el artículo 4° citado en el principio anterior. Establece que a mayor materia imponible, mayor tributo. En nuestro país, no ha sido traba para aplicar alícuotas progresivas. • Principio de igualdad En Europa es un simple enunciado. En Argentina, es un límite que puede llevar a que el Poder Judicial invalide el tributo. El artículo 16 establece: “…Todos sus habitantes son iguales ante la ley. La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas.” 6b. Teorías relacionadas con la tributación: del beneficio, de la capacidad económica y del sacrificio Uno de los problemas más arduos que ha debido enfrentar la ciencia de las finanzas públicas es el de determinar en qué grado o en qué medida cada persona debe contribuir, mediante el pago de tributos, al logro del bienestar social. Si este difícil interrogante le es planteado a cualquier ciudadano, la respuesta obligada será que cada persona debe contribuir, mediante el pago de tributos, en una proporción justa o equitativa. Esa contestación natural y lógica representa el consenso general y, por otra parte, está jurídicamente avalada por las normas constitucionales de prácticamente todos los países.

(21) FINANZAS PÚBLICAS El nudo del problema queda circunscrito, entonces, a conocer qué significado debe atribuírsele a los términos equidad o justicia tributaria. Sobre ellos no podemos enunciar juicios de existencia, sino juicios de valor, los cuales deben partir de ese consenso general, y ser interpretados tanto por quienes formulan las leyes positivas como por quienes tienen a su cargo la interpretación oficial de éstas, es decir, la jurisprudencia. La equidad tributaria ha sido interpretada no como igualdad matemática, sino que consiste en un trato igual para circunstancias iguales y en un trato desigual ante circunstancias desiguales. En materia impositiva, ese principio se cumple cuando en condiciones análogas se impone gravámenes iguales a los contribuyentes. Este concepto tiene su complemento en la posibilidad de establecer categorías o distingos que cumplan con el requisito de la razonabilidad. Al establecer la igualdad como base del impuesto, lo que estatuye aquella regla es la obligación de igualar a todas las personas o instituciones afectadas por un impuesto, dentro de la categoría, grupo o clasificación que les corresponde, evitando distinciones arbitrarias. Esas premisas son fuente de otros varios interrogantes. Se debe determinar cuándo hay circunstancias iguales y, análogamente, establecer una regla o norma que permita determinar con razonabilidad cuándo hay circunstancias desiguales. Estas cuestiones fundamentales han sido objeto de numerosos estudios, dentro de los cuales se han destacado:  Teoría del beneficio El naturalismo consideró que la respuesta correcta a los problemas planteados por la equidad tributaria residía en el beneficio recibido por cada contribuyente de parte del Estado. Según Montesquieu, las rentas del Estado son una porción que cada ciudadano da de sus bienes para tener la seguridad de disfrutar del resto de sus rentas tranquilamente. Por el motivo recién señalado, esta teoría ha recibido también las denominaciones de teoría de trueque, teoría de equivalencia, teoría de intereses o teoría de seguro. Conforme a esta teoría, el tributo constituye la retribución o el precio de los servicios prestados por el Estado. Con ello se adopta un criterio económico o comercial, según el cual los contribuyentes que reciben idéntico beneficios deberían pagar igual tributo. Respecto a las ventajas de esta teoría, la primera reside en el indiscutible precepto lógico según el cual quien se beneficia con el uso de los servicios producidos por el Estado, es quien debe pagarlos. La segunda consiste en que al aplicar esta teoría no se desalienta la iniciativa privada ni se castiga los éxitos. Por último, esta teoría también obliga al Estado a una producción más eficiente de bienes y servicios. No obstante, la principal crítica que recibe esta teoría consiste en que la actividad realizada por el Estado nunca puede ser equiparada a la de una empresa privada. Además, resulta simplemente imposible medir el beneficio que cada uno de los miembros de una comunidad recibe en el caso de los servicios públicos esenciales. Corresponde, por tanto, preguntarnos si esas objeciones a la teoría del beneficio le dan el carácter de inválida para el conjunto de recursos tributarios aplicados en un país: no necesariamente, si se tiene en cuenta que existen no sólo servicios públicos indivisibles, sino que juntamente con ellos hay servicios públicos divisibles.  Teoría de la capacidad contributiva o capacidad de pago En términos generales, se entiende por capacidad de pago o capacidad contributiva el nivel de vida o bienestar económico de cada persona, medida ésta aceptada por todos, básicamente, como la más equitativa para establecer el monto de la contribución particular para el logro del bienestar general. El nivel de vida puede ser medido por medio de: 1) rentas: se admite que existen una relación adecuada entre las rentas, réditos o utilidades obtenidas en determinado período y el nivel de vida. A mayores rentas, mejor nivel de vida, y viceversa. 2) patrimonio: por ser una fuente productora de rentas, es utilizado entre nosotros para la aplicación de tributos tales como el impuesto territorial, el impuesto a los automotores, etc. 3) consumos: la realización de una mayor cantidad de gastos o consumos presupone un mayor nivel de vida. Esta forma de medir la capacidad contributiva, es utilizada por

(21) FINANZAS PÚBLICAS nuestra legislación para la aplicación de tributos tales como el impuesto al valor agregado, los impuestos internos e incluso, parcialmente, el impuesto a las ganancias. Estos tres índices permites, sobre todo si se los utiliza complementándolos entre sí, establecer los diferentes niveles de vida o de bienestar económico de los individuos con un grado de razonabilidad generalmente aceptado.  Teoría del sacrificio Ya establecidos los distintos niveles de vida, queda todavía por determinar cuál es la justa proporción con que cada categoría debe contribuir al mantenimiento del Estado. Esta teoría está vinculada con los principios de equidad e igualdad. Se llama modelo marginalista. El modelo marginalista parte de los siguientes supuestos: a) la utilidad de cada persona es una magnitud medible cardinalmente: significa que no solamente es posible medir ordinalmente la utilidad de una persona (que una combinación de bienes sea indiferente a otra, sea preferida a otra, o sea menos preferida), sino también que es posible decir que un bien rinde al consumidor el doble de utilidad que otro bien, o la mitad. b) la utilidad marginal para cada persona es decreciente: se postula que la utilidad total crece menos que proporcionalmente que el ingreso y por lo tanto, que la utilidad marginal del ingreso se va reduciendo a medida que el ingreso de la persona aumenta. c) entre personas es posible comparar las utilidades: las funciones de utilidad de todas las personas son iguales. Dados estos supuestos, es posible obtener ciertos resultados respecto al monto de impuestos asignable a contribuyentes de distintos ingresos si se respeta alguno de los criterios de igual de sacrificios: • Sacrificio absoluto igual: puede demostrarse que para que el sacrificio absoluto sea igual es necesario poner un impuesto menor al contribuyente de ingresos bajos que al contribuyente de ingresos altos. Esto se observa en el gráfico siguiente. El impuesto de monto TA disminuye el ingreso disponible de la persona A desde YA hasta YA -TA. Como consecuencia, la utilidad total de A baja de U(YA) hasta U(YA – TA). El sacrificio para A del impuesto TA se mide por dicha reducción de utilidad. Para que el sacrificio absoluto de B sea igual al de A, es necesario que la reducción absoluta de utilidad de B por el impuesto TB, es decir, U(YB) – U(YB – TB), sea igual a la reducción absoluta de utilidad de A que fue U(YA) – U(YA – TA). Gráficamente, los dos segmentos indicados sobre el eje vertical deben ser iguales. Puede observarse también que el impuesto pagado por B debe ser en monto absoluto menor que impuesto pagado por A debido al supuesto de utilidad marginal decreciente. Sin embargo, no es posible demostrar que el impuesto debe necesariamente ser progresivo. Para que sea progresivo, TB/YB debe ser menor que TA/YA (B tiene menor ingreso que A). La demostración anterior concluye en que TB debe ser menor que TA, pero ello es compatible con TB/YB > TA/YA (impuesto regresivo).

• Sacrificio relativo igual: la aplicación del principio de sacrificio absoluto parecería no

ser totalmente equitativa, más equitativo sería exigir que el sacrificio sea proporcional a la situación inicial de cada contribuyente. En la figura siguiente, dado un cierto impuesto pagado por A (TA), se calcularía el impuesto pagado por B (TB) de forma que el sacrificio sea igual en sentido proporcional. U(YB) - U(YB – TB) U(YB)

=

U(YA) – U(YA – TA) U(YA)

(21) FINANZAS PÚBLICAS

Gráficamente, el segmento de reducción de utilidad de B no sería igual en términos absolutos al segmento de reducción de utilidad de A, sino proporcionalmente igual, y por lo tanto menor en términos absolutos. Por lo tanto, TB debería ser más reducido (con el criterio de sacrificio relativo igual) que lo que era con el criterio de sacrificio absoluto igual, pero esto tampoco es suficiente para demostrar que el impuesto debe ser progresivo.

• Sacrificio marginal igual: en este caso el resultado es totalmente diferente. Todo el

impuesto deberá recaer sobre el contribuyente de altos ingresos, ya que el sacrificio que tendría B de pagar $ 1 de impuesto sería mayor al sacrificio que para A tiene pagar el último $ 1 de impuesto. Recién cuando el monto de impuesto pagado por A sea tan alto como para que su ingreso al nivel de ingreso de B (Y A – TA = YB), allí el sacrificio de $ 1 adicional de impuesto aplicado a A se iguala al sacrificio de primer peso pagado por impuesto de B. La aplicación de este criterio llevaría a un sistema “progresivo” con alícuota marginal del 100%. El ingreso después del pago de impuesto de todos los contribuyentes quedaría completamente igualado; no obstante desde el punto de vista jurídico sería atacable por su carácter confiscatorio.

Los sociólogos y economistas modernos han cuestionado los fundamentos de las teorías del sacrificio, señalando que los análisis de la utilidad marginal de los ingresos no son siempre verificables. No siendo, pues, realmente medible la utilidad de los ingresos, todas las teorías del sacrifico resultan de relativo valor. Muy a pesar de tantos estudios y análisis financieros practicados hasta hoy, no se ha formulado todavía ninguna otra teoría que resuelva, según el consenso general, este crucial problema de la equidad tributaria. 6c. Imposición a la renta: concepto, distintas teorías y sistemas de imposición. Criterios de imputación de la renta No existe un concepto de renta a priori que obligue al Estado a ceñirse a él en el momento de crear un impuesto a la renta. Las doctrinas económico-financieras conocen diferentes conceptos de renta, mereciéndose señalarse las siguientes teorías: •

Teoría de las fuentes

Asimila el concepto de renta al producto neto periódico, por lo menos potencialmente, de una fuente permanente, deducidos los gastos necesarios para producirlo y para conservar intacta la fuente productiva. Ejemplificando, esta teoría distingue la renta del suelo (urbano o rural); la renta de inmuebles edificados; la renta de capitales y títulos valores; la renta de empresas industriales, comerciales, agropecuarias, mineras, etc.; la renta del trabajo personal autónomo o en relación de dependencia. Se suelen agrupar estas rentas en rentas de capital puro, renta de trabajo puro y rentas mixtas del capital y del trabajo. El fundamento de esta teoría está en considerar como reveladora de la capacidad contributiva de un sujeto a la renta que obtiene periódicamente. La crítica que se hace a esta teoría consiste en que no hay pretexto alguno, desde el punto de vista de la igualdad, en que esté sometido al impuesto el producto del trabajo y no lo esté la ganancia eventual u ocasional. El inconveniente es remediable, en todos los casos, admitiendo como base del impuesto en cada año no la renta neta del año, sino el promedio de las rentas de un período plurianual.

(21) FINANZAS PÚBLICAS

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Teoría del incremento patrimonial neto más el consumo

El concepto de renta según la teoría del incremento patrimonial neto comprende en su alcance, además de los productos periódicos de fuentes permanentes, todos los ingresos de ganancias ocasionales o eventuales, las llamadas ganancias de capital y las provenientes del juego. En ello reside el aspecto más importante de la diferencia entre el concepto de la teoría de las fuentes y el de esta teoría. Este concepto abarca también a los aumentos de patrimonio derivados de herencias, legados y donaciones. Sin embargo, a pesar de considerar exacta esta inclusión desde el punto de vista de su coherencia, se admite la posibilidad de mantener estos aumentos patrimoniales sometidos a un impuesto especial. •

Teoría de Irving Fisher

La esencia de esta teoría consiste en que el ingreso o renta se define como el flujo de servicios que los bienes de propiedad de una persona le proporcionan en un determinado período. Se trata, pues, de la utilidad directa que los bienes proporcionan a su poseedor, ya se trate de bienes anteriormente en su poder o adquiridos en el período con el dinero obtenido en remuneración de bienes vendidos y servicios prestados a terceros. De esta teoría surgen dos consecuencias fundamentales, que motivan sendas normas: - la primera consiste en que deben incluirse en el concepto de renta no sólo los ingresos monetarios, sino también el goce de los bienes en poder del contribuyente. - la segunda es que no se consideran como renta los montos ingresados y no destinados al consumo, sino al ahorro, ya sea para consumo futuro o para inversión. La inclusión del goce de servicios prestados por los bienes en poder del contribuyente elimina la desigualdad que surge entre el sujeto que posee, por ejemplo, una casa propia y el que, en cambio, debe tomar su vivienda en locación. En cuanto al concepto de renta como consumo, la consecuencia de la teoría de Fisher es que el ahorro no debe ser gravado, por lo menos con el impuesto anual a la renta, sin prejuicio de su inclusión, en el momento del fallecimiento, en el monto imponible del impuesto sucesorio. Esto permite al contribuyente incrementar la formación del capital, con apreciable ventaja para él y para la economía nacional, sin disminuir en su conjunto la recaudación de impuesto, sino aumentándola considerablemente. Respecto a los sistemas de imposición a la renta, podemos mencionar los siguientes: •

Sistema de impuestos reales o cedulares sobre las distintas clases de rentas

En este sistema, las diferentes rentas están sujetas cada una a un impuesto diferente, según lo establezca el legislador. Las características de este sistema son esencialmente las siguientes: 1) cada clase de rentas está sujeta a un impuesto por separado: no hay compensación entre rentas y pérdidas de diferentes categorías. 2) no cabe la aplicación de alícuotas progresivas, ya que ello equivaldría a una desigualdad manifiesta. 3) no caben las deducciones por mínimo de subsistencia, cargas de familia, gastos para la salud y la educación. 4) este sistema se presta a una adecuada administración por la precisa individualización de las rentas y de las deducciones pertinentes. 5) pueden quedar afuera de cualquier gravamen, rentas no clasificables en ninguna de las categorías definidas por la ley, como también pueden existir intereses y gastos no atribuibles a ninguna de las categorías, pero que disminuyen la renta del contribuyente, quien deberá someterse a una imposición excesiva con respecto a su capacidad contributiva global, por no poder efectuar la deducción correspondiente. 6) este sistema se presta a la realización del principio de discriminación de las rentas, o sea un tratamiento fiscal diferenciado para las rentas según el mayor o menor esfuerzo personal para su obtención.

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Sistema unitario y personal sobre la renta total de las personas físicas

Las características de este sistema son las siguientes: 1) hay un solo impuesto que grava la renta neta total de las personas físicas, compensándose los resultados positivos y negativos de diferentes fuentes o clases de rentas. 2) pueden practicarse las deducciones por mínimo de sustento, cargas de familia y por gasto de salud y educación. 3) puede aplicarse la progresión de alícuotas en forma racional. 4) la discriminación de renta no puede aplicarse en la misma forma que en el sistema de impuestos cedulares, pero es posible lograrla mediante la disminución del monto de la renta gravada en un porcentual o en sumas determinadas, cuando ella provenga total o parcialmente del trabajo personal; o bien, mediante la adopción de un impuesto ordinario sobre el patrimonio neto personal. 5) el impuesto unitario y personal exige para su coherencia, que se graven tanto las rentas obtenidas en el país donde se domicilia el contribuyente, como las de fuentes extranjeras. •

Sistemas mixtos

El primer tipo mixto, consiste en adoptar un sistema de impuestos cedulares sobre las rentas de diferentes fuentes, e integrarlo con un impuesto complementario personal sobre el conjunto global de las rentas. Para salvar los inconvenientes del sistema cedular (por ejemplo, rentas no gravadas y gastos e intereses no deducibles), el impuesto complementario deberá determinar el monto imponible en forma autónoma, sin limitarlo a la suma de las distintas rentas sometidas a los impuestos cedulares, aún cuando éstos constituyan una base importante para la determinación de la renta global. Este sistema mixto constituye, en realidad, un artificio de origen histórico más que racional, debido a la decisión política adoptada por algunos países de transitar de sus sistemas cedulares hacia el sistema de impuesto unitario personal y progresivo a la renta neta total de las personas físicas, sin desmantelar la organización administrativa ni anular los resultados de la larga experiencia de los impuestos cedulares que, como impuestos viejos, ya habían entrado en la conciencia común de los contribuyentes y que además, en ciertos casos (rentas de inmuebles, renta de capitales prestados y otros), pueden haber sido amortizadas por los actuales contribuyentes. Si se hubieran derogado los impuestos reales, para sustituirlos lisa y llanamente por el impuesto unitario personal, se habría originado una ganancia inmerecida a favor de dichos contribuyentes. Otra forma de sistema mixto reposa sobre otras bases históricas y doctrinales. A pesar de la adopción de un sistema de impuesto unitario, personal y progresivo sobre la renta neta global, las necesidades recaudatorias aconsejaron al legislador adoptar medidas tendientes a asegurar la retención del impuesto en la fuente de las rentas. Una primera razón de índole administrativa consiste en que, de esta manera, la administración fiscal pone a cargo de un solo sujeto el cobro de los impuestos correspondientes a muchos contribuyentes. Esto ocurre, por ejemplo, en el caso de empresas o empleadores a cuyo cargo se pone la obligación de retener y pagar al fisco los impuestos a las rentas de sus empleados u obreros. Una segunda motivación consiste en que, de este modo, se crea una responsabilidad de otros sujetos, que garantizan el pago del impuesto tanto en el caso de haber efectuado la retención como en el caso de haberla omitido. Una tercera motivación consiste en utilizar la retención en la fuente para asegurar el cobro de los impuestos en aquellos casos en que los contribuyentes, por domiciliarse en el exterior o por no ser fácilmente detectables por la administración fiscal, podrían eludir el pago. Por último, nos falta hacer mención de los criterios de imputación a la renta. Podemos considerar los siguientes: •

En relación al tiempo

(21) FINANZAS PÚBLICAS Para calcular o medir el flujo de la renta se toma un año. Se deben tener presentes los siguientes conceptos: - devengado: existe derecho a cobro desde el momento del devengamiento, este momento determina el hecho imponible. - percibido: efectivizado. - realizado: por ejemplo en la venta de un bien no se calcula nada y se difiere la gravabilidad hasta la realización. En ese momento elijo entre devengado o percibido para determinar el momento, el hecho imponible. Un caso típico de la renta no realizada es el inmueble que se amortiza año a año; es difícil y muy costoso gravar dicha renta. En cambio, por ej. los cereales, es fácil y no costoso establecer el valor de mercado de los bienes y, por lo tanto, se puede gravar la renta no realizada. El hecho de diferir las rentas no realizadas genera un problema de medición, un salto en el año en que se vende el bien, donde se produce una renta realizada y se grava la misma. Cómo hacer para reflejar y gravar las rentas no realizadas anteriormente? Una forma de hacerlo es mediante impuestos aparte, como por ej. el impuesto a beneficios eventuales. •

En relación al espacio

Se relaciona la obtención de la renta por el contribuyente con el domicilio del mismo, el lugar donde se realiza el hecho imponible y el lugar donde están radicados los bienes que la generan dicha renta. Hay dos criterios: renta mundial o gravar todas las rentas generadas en un territorio sin importar donde se domicilia o reside el contribuyente.

Teorías para las empresas •

Teoría del Balance

Según esta teoría la renta es igual a la utilidad final, incluye ganancias extraordinarias y no operativas. Se asimila a la teoría del incremento patrimonial neto más el consumo. Todo incremento patrimonial, si no es aporte de capital de los socios, es considerado una ganancia. •

Teoría de la cuenta de explotación

Según esta teoría, sólo son ganancias los resultados operativos, recurrentes. Se asimila a la teoría de las fuentes. En este caso, la fuente es la empresa en su conjunto. 6d. Imposición al Patrimonio: concepto, justificación y clasificaciones El patrimonio es otra manifestación de la capacidad contributiva y se trata de la titularidad o dominio sobre determinados bienes en un determinado momento. La medición del mismo puede hacerse a valores brutos (activos) o netos (activo bruto neto de deudas). También podemos hablar de patrimonio como acumulación de rentas no consumidas, ahorros o consumos diferidos (futuros). Cuando analizamos el patrimonio podemos hacerlo respecto a distintos sujetos: las personas físicas o las personas jurídicas. A su vez, podemos considerar uno o algunos bienes, o el conjunto total de bienes. Con el impuesto al patrimonio neto se inicia el examen de los diferentes impuestos que asumen como base de tributación no la renta neta, sino los valores patrimoniales, que pueden o no generar rentas. La base patrimonio no se busca ni se utiliza como equivalente de la base renta, por cuento la sustancia patrimonial queda sujeta al impuesto aún cuando no produzca, accidentalmente o en forma duradera, ninguna renta. La base patrimonio no es equivalente de la base renta, porque no se mide el impuesto correspondiente según la renta efectiva, sino según la renta potencial,

(21) FINANZAS PÚBLICAS cuya capitalización determina el valor de los bienes patrimoniales que podrían producirla con el concurso de los demás factores de la producción. Respecto a la naturaleza de este tributo, el impuesto sobre el patrimonio neto de las personas físicas se considera un impuesto personal cuya presencia en un sistema tributario contribuye a la progresividad del sistema. Es de la esencia del impuesto al patrimonio como impuesto personal, que se aplique sobre el patrimonio neto total, esto es, sin admitir exenciones de ciertos bienes por estar situados en el exterior o por constituir la base imponible de un impuesto sobre el patrimonio neto de las empresas en general o de las sociedades de capital en particular. En su estructura este impuesto tiene las mismas dificultades del impuesto a la renta, como ser: la indagación personal y familiar, a menudo por vía policial, de todos los bienes del contribuyente y su núcleo familiar y el control de sus deudas. Pero a ellas se agrega la dificultad de la valuación de los bienes, entre otras. En lo referente a sus efectos económicos, por su carácter general y personal y por no referirse a fenómenos de negocios en el mercado, el impuesto al patrimonio neto de las personas físicas, normalmente, no es trasladable. Además, en cuanto a los efectos que tiene sobre el consumo y el ahorro, sólo en las empresas individuales o familiares, este impuesto podrá influir sobre las decisiones de la empresa, por cuanto el patrimonio personal y la empresa tienden a confundirse. Por último, este impuesto tiene el efecto de desalentar las inversiones en forma creciente, cuanto más largo es el período de preparación o de actividad sin rentabilidad neta. Este impuesto puede recaer también en las personas jurídicas (empresas). No es sustitutivo parcialmente del impuesto personal al patrimonio neto de las personas físicas, cualquiera fuera la vinculación que el legislador establezca entre los dos gravámenes. Es decir, en cuanto a estructura, sujeto gravado, hechos y bases imponibles, función de medio de financiación de los gastos públicos, equidad, incidencia, aliciente para el consumo o para el ahorro, efecto de redistribución, estímulo para las inversiones, instrumento de estabilización y promoción del desarrollo económico, no hay sustitución funcional. El impuesto al patrimonio neto de las empresas está estructurado, donde existe, como un impuesto anual, normalmente con moderada alícuota proporcional. Grava el patrimonio neto resultante de la operación de restar de la suma de los valores del activo total (salvo exenciones y exclusiones) el total de las deudas hacia terceros o, si existen en el activo bienes exentos o excluidos, la parte del pasivo proporcional al activo gravado respecto del activo total. Los valores de los bienes del activo normalmente son los costos históricos. Cuando el sujeto pasible del impuesto es una empresa, dicho impuesto no se considera personal por varias razones: algunos lo cargan a la producción, al costo, trasladándolo a los clientes y, en fin, es pagado por los consumidores; otros lo trasladan a sus proveedores. Los impuestos que recaen sobre el patrimonio puede clasificarse, según su frecuencia, en: • impuestos periódicos (generalmente anuales) • impuestos extraordinarios, respecto del contribuyente o respecto de la legislación (generalmente son por única vez). ¿Cuál es la justificación del gravamen sobre el patrimonio? Se lo justifica como complemento de los impuestos que gravan la renta y el consumo. El patrimonio es considerado para definir, medir o calcular la renta así como el incremento patrimonial, pero adicionalmente genera nuevas rentas. En general, las alícuotas que recaen sobre el patrimonio son relativamente bajas para no “eliminarle” al contribuyente su renta anual, sino que pueda gozar de la misma y, a su vez, pagar el gravamen. Sin embargo, cuando se aplican impuestos extraordinarios, éstos suelen tener altas alícuotas justamente por la necesidad de cubrir gastos extraordinarios. Villegas y Núñez Miñana relacionan la tributación sobre el patrimonio con: - Transmisión gratuita de bienes: de recaudación provincial y no vigente hoy en Argentina. Fue sustituido por el Sustitutivo a la Transmisión Gratuita de Bienes, de recaudación nacional, cobrada a las empresas, con tasa proporcional sobre el patrimonio neto. Es el antecedente del Impuesto a los Capitales.

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- Renta normal potencial de la tierra: nunca llegó a regir en Argentina. Fue pensado para

-

gravar en función de la productividad de los campos. Grava la renta presunta. Hay dificultades para su implementación: presión de los posibles contribuyentes, dificultades técnicas (para organizar el CATASTRO), alto costo para el mantenimiento operativo. Contribución de mejoras: de pago único, extraordinarias para el contribuyente. Si se las cobra en cuotas puede suavizarse su efecto e impedir que sean una leva sobre el capital.

6e. Impuesto al consumo: concepto, caracterización Atento al carácter selectivo de los bienes a gravar con el impuesto, elegidos por su rendimiento fiscal amén de la equidad de su imposición por ser artículos de lujo o, por lo menos, prescindibles, el papel del impuesto general destinado a acompañar dichos impuestos queda asignado hoy al impuesto a las ventas, concebido como impuesto general a los consumos, inclusive en su última forma de impuesto al valor agregado. En cuanto a la selección de los artículos idóneos para la imposición particular de su consumo, el rendimiento fiscal es el móvil verdadero de su adopción, mientras que el carácter de lujo o simplemente prescindible de los bienes en cuestión, sirve para su justificación moral y la demostración del consentimiento de los consumidores que, con sólo abstenerse de adquirirlos, quedan exentos del gravamen. La definición de los impuestos al consumo encuentra una primera dificultad con respecto a su objeto y a su propósito, los que no siempre se corresponden. El propósito de los impuestos al consumo como se lo encuentra expresado a menudo en las propias leyes impositivas o en las exposiciones de motivos, consiste en gravar la demanda de bienes de consumo por los propios consumidores finales. Cuando el legislador adopta como método técnico para alcanzar ese propósito, el de crear un impuesto a la producción o a la fabricación de los artículos seleccionados, lo hace con la premisa implícita que los contribuyentes percutidos trasladen el impuesto hasta incidir sobre los consumidores. Este propósito puede ser fortalecido por disposiciones legales que obliguen o, por lo menos, induzcan a los contribuyentes de derecho a trasladar hacia el consumidor la carga del impuesto. Pero ello puede quedar frustrado por dos factores distintos: • el primero, técnicamente remediable sin esfuerzo excesivo de la imaginación, consiste en que el legislador no haya elegido como sujeto del impuesto un bien final de consumo, sino un bien intermedio, cuya compra sea efectuada por una empresa industrial que elaborará con ese bien uno o más bienes finales de consumo. En esta hipótesis el impuesto puede ser absorbido por diferentes empresas, sin que el gravamen alcance al consumidor final del bien gravado o, por lo menos, según el objeto indicado en la ley, que no será nunca, como tal, demandado por el consumidor final. • el segundo factor frustratorio del propósito legal consiste en la posibilidad que, a pesar del legislador y de sus claras intenciones, el impuesto no se traslade por la existencia de alguna traba al proceso de traslación, por la cual el contribuyente de derecho cargue con la incidencia o ésta recaiga sobre alguna empresa intermedia, pero no llegue al consumidor final.

a)

Los impuestos al consumo pueden asumir una de las siguientes formas: impuestos a la producción o fabricación de determinados artículos. b) impuestos al consumo establecidos en la última etapa de negociación de las mercaderías, o sea, en la venta al consumidor final. c) impuestos sobre la producción o la negociación de los artículos elegidos en alguna de las etapas de negociación del producto o en todas ellas sobre el valor de venta o sobre el valor agregado. d) derechos aduaneros, es decir, impuestos sobre mercaderías de importación o de exportación, recaudados al introducirse o abandonar el país, franqueando, bajo el control aduanero, las fronteras establecidas. e) impuestos a la importación y/o a la exportación establecidos, para su recaudación, sobre la base de tipos de cambio múltiples o variables, o análogamente

(21) FINANZAS PÚBLICAS mediante recargos sobre el tipo de cambio general para las importaciones y retenciones sobre el tipo de cambio general para las exportaciones. Desde otro punto de vista, los impuestos al consumo puede distinguirse en: 1. específicos: aquellos cuya base de medición consiste en número de unidades, peso, volumen u otra unidad de medida. 2. ad valorem: aquellos que tienen como base de medición el precio unitario multiplicado por el número de unidades vendidas o fabricadas. El interés de esta distinción consiste en que los impuestos ad valorem interfieren directamente sobre los precios del mercado, influyendo sobre la oferta. Se observa, especialmente en los países azotados por la inflación, una tendencia muy acentuada a transformar los impuestos específicos en otros ad valorem. Esto puede llevar a la equivalencia de un sistema de impuestos particulares sobre artículos seleccionados, que afecte a muchos productos y un sistema de impuestos general a las ventas, cualquiera fuere la forma que se elija, inclusive la del valor agregado, con o sin algunas exenciones particulares. 6f. Aspectos relacionados con Administración Fiscal, evasión, elusión, incentivos fiscales y la doble imposición Tal como menciona Núñez Migñana hay algunos aspectos de tipo operativo que deben ser tenidos en cuenta en el momento de análisis y de las decisiones de política fiscal, pues estos elementos pueden condicionar en forma importante la factibilidad de alternativas analizadas y la forma de implementar las decisiones adoptadas. Muchas veces lo que deseamos en teoría se dificulta en la práctica para un país en un momento determinado. Podemos diferenciar dos disciplinas: la política tributaria que se encarga del diseño del sistema impositivo en cuanto a estructura y la administración tributaria que gestiona concretamente la relación entre contribuyentes y el fisco. En otros términos, mientras la Subsecretaria de Ingresos Públicos se encarga de coordinar el diseño de un sistema impositivo aduanero, y de los recursos de la seguridad social, adecuando a las circunstancias de orden económico y social, asegurando además la correcta interpretación de las normas tributarias, la AFIP con sus organismos de DGI y Aduana tienen a su cargo las tareas de administración tributaria. A diferencia de otras áreas del Estado, la administración tributaria y sus integrantes están en contacto permanente y fluido con la realidad en la que operan: la administración tributaria es el nexo de vinculación de la realidad económica del sector privado (desde el más pequeño contribuyente hasta el más relevante grupo empresarial) con el Estado. En el caso de empresas con fines de lucro, la pérdida de mercado o del margen de contribución puede actuar como señales idóneas para advertir que algo debe replantearse. Los mercados competitivos tienen mecanismos casi automáticos que son útiles para identificar desajustes de precio, calidad o innovación. En las organizaciones no comerciales, frecuentemente resulta más difícil detectar a tiempo la existencia de problemas. En el caso específico de las administraciones tributarias, la definición de metas y objetivos cuantitativos realistas, en períodos definidos de tiempo, resulta más compleja. Es fácil sabe que existe incumplimiento fiscal y aún medirlo de alguna manera; mucho más complejo es saber en cuánto tiempo y a partir de qué variables la mejora puede producirse. El objetivo final de la administración tributaria consiste en generar los mecanismos necesarios para inducir mejoras permanentes en la conducta fiscal de la sociedad. Para ello debe absorber flexiblemente los cambios que se generan en el contexto en el que actúa y esto incluye, entender las decisiones políticas, la dinámica macroeconómica, las formas de comercio, los cambios tecnológicos, las características de los mercados y cualquier otro factor que influya en la realidad económica y social. Sin pretender efectuar una enumeración taxativa, existen datos objetivos que marcarán el contexto en los próximos años: • el elemento más definido parece ser la continuidad del proceso de globalización con altas posibilidades de una intensificación de la influencia de importantes países asiáticos como China e India;

(21) FINANZAS PÚBLICAS • la consolidación de un sistema financiero internacional altamente interrelacionado y dotado de instrumentos extremadamente sofisticados para administrar la liquidez y el flujo de capitales; • es previsible una economía mundial en constante crecimiento; • también parece evidente la influencia que la existencia de empresas globales tendrán en la difusión de esquemas de producción y comercialización más sofisticados y con fuerte influencia de nuevas tecnologías; • el envejecimiento de la población en los países más desarrollados y una amplia base social de jóvenes en los países de menor desarrollo relativo tendrán sin duda impacto no sólo en la tributación, sino también en los esquemas de administración de seguridad social; • la progresiva influencia de organizaciones no gubernamentales; • el riesgo de inestabilidades políticas y del terrorismo global marcan la agenda de los controles fronterizos. En muchas de nuestras sociedades se observa, por un lado, una marcada regresividad en la distribución del ingreso, y por otro, una fuerte disociación social producto de la convivencia en un mismo territorio de poblaciones sin acceso a las formas más simples de alfabetismo o de cultura y elites flexibles, altamente capacitadas y con acceso a cada vez mayor información que las transforman en nuevas formas de poder. Desconocer, por parte de la alta conducción, la existencia de algunas de las posibles características que previsiblemente tendrá el sistema mundial podría limitar el adecuado diseño que se puede dar a las visiones estratégicas de nuestras administraciones y, por ende, perder opciones para potenciar las oportunidades o neutralizar los posibles efectos e impactos adversos que puedan detectarse. Política fiscal versus Administración tributaria La política fiscal y la administración tributaria están bio-unívocamente relacionadas. La administración tributaria ejecuta lo diseñado por la política tributaria. A su vez, la administración tributaria limita las posibilidades de formulación de políticas tributarias. Una es la ley, la otra el orden. No obstante, mientras la política fiscal, como parte de la política económica, es responsabilidad del gobierno, es debatible y negociable. La administración tributaria, por el contrario, es responsabilidad de la sociedad en su conjunto, objetiva y no negociable. Los impuestos pueden ser vistos como el derecho que tiene la sociedad de cobrarse a sí misma -transferencias-. El ejercicio pleno de este derecho demanda que la sociedad se involucre en el control de su cumplimiento. Por tanto, la administración tributaria no puede ser responsabilidad del gobierno de turno, debe ser responsabilidad permanente de la sociedad en su conjunto. La administración tributaria puede caracterizarse como un subsistema dentro del sector público, a la cual se le encomienda el análisis del sistema tributario mediante la función tributaria, consistente en la gestión, inspección, liquidación, recaudación, sanción y tutela contradictoria frente a la reaclamación de los obligados tributarios. Otros autores distinguen tres funciones básicas de la administración fiscal: a) la recaudación: el fisco difunde las normas, evacua consultas de los contribuyentes o sus asesores, determina los momentos y procedimientos de determinación de la materia imponible, recibe los pagos impositivos, aduaneros y de la seguridad social. En esta etapa actúa en forma pasiva frente al contribuyente. b) la fiscalización: el fisco controla el cumplimiento de las distintas obligaciones formales y sustanciales. c) la cobranza: el fisco toma una actitud activa frente al contribuyente, demandando por diferentes procedimientos el ingreso de impuestos no pagados, sea por ocultamiento, por disminución de la base imponible, por métodos incorrectos en la determinación del impuesto o por mora en el pago. A su vez, para el cumplimiento de estas funciones requerirá el apoyo de otras funciones u áreas a saber: jurídicas, informáticas, administrativas, logísticas, etc. Aun cuando el grado de cumplimiento voluntario fuera perfecto, las administraciones tributarias incurren en costos o gastos así como los que deben desembolsar los contribuyentes, lo cual significa que ante incumplimientos elevados los costos de la

(21) FINANZAS PÚBLICAS administración son aún mayores. Por ello tanto la evasión fiscal como los costos de la recaudación son dos elementos importantes a analizar para las decisiones de la política tributaria. Realizando un resumen de lo dicho hasta acá, podemos ver que en un estado más o menos desarrollado existen necesidades a cubrir, las cuales serán más sofisticadas cuanto más desarrollado sea el estado. Para ello necesita de distintas fuentes de financiamiento: tributarios (derivados) y patrimoniales (no es tema de esta materia). El objetivo básico de la política tributaria en un Estado moderno es la distribución de la riqueza, lo cual lo realiza a través del instrumento denominado sistema tributario y según la forma en que esté estructurado ese sistema influye directamente sobre la posibilidad de recaudar los tributos y que los responsables cumplan voluntariamente, ya sea porque le es fácil o porque se los induce a través del control. Si nos ubicamos en la CN, en su artículo 4° determina los medios que forman el Tesoro Nacional, entre los que encontraremos los derechos de importación y exportación y las contribuciones que equitativa y proporcionalmente imponga el Congreso. El inciso 1° del artículo 75 le otorga al Congreso la facultad exclusiva para legislar en materia aduanera, como también lo habilita para establecer los derechos de importación y exportación. El inciso 2° del mismo artículo innova respecto al régimen anterior, ya que expresamente habilita al Congreso a imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Cuando se habla de contribuciones, en realidad estamos diciendo impuestos. De acuerdo al nuevo diseño constitucional, la instauración y percepción de impuestos directos quedará en manos de las provincias siempre que el Estado Federal no asuma esa atribución por tiempo determinado y en las condiciones de excepción dispuestas por la CN. Existen distintos tipos de política en un país: política general, política económica, política fiscal y política tributaria. La administración tributaria en nuestro país no participa de la política fiscal ni tributaria. El encargado como institución es el Ministerio de Economía, a través de la Secretaria de Ingresos Públicos. Todo proyecto tributario debe ingresar por la Cámara de Diputados (no por Senadores), obtiene media sanción y luego pasa a la Cámara de Senadores, como una ley común. Las leyes tributarias son importantes instrumentos de política fiscal y económica por cuanto inciden en la política económica en general y afecta a distintos sectores. La Secretaria de Ingresos Públicos tiene participación muy importante en la redacción de los proyectos de carácter tributario. No se puede perder de vista al momento de proyectar los principios de carácter tributario y en especial, el de especificidad: cuantitativo, cualitativo, temporal (todo gasto y recurso debe ejecutarse dentro del año presupuestado), como así también los principios económicos de los impuestos (adecuación, certeza, neutralidad, economía, equidad, no interferir actividades lícitas) y los constitucionales (igualdad, equidad y proporcionalidad, legalidad y no confiscatoriedad). Cualquier administración tributaria es un órgano complejo porque su temática es compleja, cambiante y dinámica. La administración tributaria es coercitiva y permanente. Se desarrolla en un contexto inestable (cambian las normas, cambia la política), en un contexto hostil (la sociedad es reacia al pago de los impuestos), en un contexto heterogéneo (compuestos por personas físicas, personas jurídicas, servicio aduanero). El sustento legal sobre el cual basa su accionar son: - leyes impositivas; - Decreto 618/97, el cual en su artículo 1° le determina la organización y competencia y crea el organismo AFIP (ente autárquico en el orden administrativo en lo que hace a su organización y funcionamiento, bajo la superintendencia general y control de legalidad que realizará el Ministerio de Economía); - Ley 11863 de procedimiento tributario y su DR 1397/79; - Ley 19549 de procedimiento administrativo; - Ley 24156 en lo relativo a la administración financiera y de los sistemas de control del sector público nacional.

(21) FINANZAS PÚBLICAS La AFIP es el ente de ejecución de la política tributaria y aduanera de la Nación. Entre las facultades otorgadas tenemos: - la aplicación, percepción y fiscalización de los tributos y accesorios dispuestos por normas legales; - control del tráfico internacional de mercaderías; - la clasificación arancelaria y valoración de las mercaderías; - podrá aplicar, percibir y fiscalizar gravámenes a cargo de otras reparticiones; - se la faculta para actuar como agente de percepción de impuestos provinciales que graven el consumo o la comercialización mayorista-minorista en las operaciones de importación definitiva de mercaderías. Puede además, celebrar convenios con las provincias a los fines de la aplicación, percepción y fiscalización de los tributos interiores, aduaneros y de la seguridad social. Para ello debe celebrar convenios. El objetivo primordial de las Administraciones tributarias es asegurar que los recursos previstos presupuestariamente se recauden en tiempo y forma, esto porque está en evidente relación con el presupuesto, el que debe prever la asignación de los fondos recaudados a la atención de gastos relacionados con la satisfacción de las necesidades públicas. Para ello debemos conocer la estructura de la organización, la relación cliente interno-comunicacionescliente externo. El segundo gran objetivo es lograr el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales (lo cual redunda en un menor esfuerzo recaudatorio y un aprovechamiento más eficiente de los recursos). Para alcanzar esos objetivos, así como el resto de las misiones encomendadas, las administraciones tributarias tiene dos funciones primordiales, que nacen con la propia ley (aplicación, percepción y fiscalización): función de recaudación y función de fiscalización a las que hay que sumar las funciones de apoyo, la función técnica jurídica y la función informática. Aunque en los estados modernos las administraciones tributarias atribuyen gran importancia a la forma en que se llega a la materialización de los mismos, para lo cual necesitan fortalecer y mejorar la relación con el contribuyente, lo que podría ser otra función a tener en cuenta. Puede tener un carácter pasivo si solamente se limita a registrar los contribuyentes y controlar el pago o un carácter activo si cobra compulsivamente la deuda. La evasión tributaria: causas y consecuencias Existen distintas formas por las cuales aparecen diferencias entre los montos a tributar como resultan de los esquemas teóricos y las cantidades que efectivamente terminan pagando los contribuyentes. A título de ejemplo, conviene distinguir tres tipos de situaciones, entre sí totalmente diferentes: a) en el caso de exención impositiva, la propia ley establece la diferencia entre la obligación resultante del criterio general y la que efectivamente se aplicará a un contribuyente determinado (exenciones subjetivas) o a operaciones especificadas (exenciones objetivas); la diferencia es perfectamente legal, incluso es fijada deliberadamente para estimular a determinados grupos (por ejemplo de bajos ingresos) o conductas (por ejemplo, inversión productiva); el monto resultante se puede cuantificar, tanto respecto a la discrepancia entre la norma general y el caso especial (por ejemplo, la alícuota pagada por alimentos en el IVA en relación a la alícuota general o el monto pagado por las cooperativas en relación a otras formas jurídicas empresariales), como en sus efectos sobre los montos totales a recaudar. b) en el caso de elusión, el contribuyente elude total o parcialmente el impuesto mediante alguna acción legalmente permitida, la cual puede ser precisamente la que el poder tributario desea incentivar (por ejemplo, reducir el consumo de bebidas alcohólicas, con lo cual se reduce el monto pagado del impuesto) o por el contrario puede resultar de maniobras lícitas pero no deseables dentro de la política tributaria (por ejemplo, un cambio de la forma jurídica de las sociedades integrando verticalmente un conjunto económico para ahorrar impuestos a los ingresos brutos “en cascada”). c) en el caso de evasión fiscal, se trata de conductas dirigidas deliberadamente a reducir o eliminar la carga tributaria, o a demorar los pagos debidos, apelando a formas lícitas.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Existen otras formas en que pueden aparecer discrepancias entre el monto teórico a pagar y el monto efectivamente pagado, tales como el error no doloso del contribuyente o los derivados de interpretaciones diferentes o puntos ambiguos en las normas legales. Todo ello explica el surgimiento de toda una disciplina, la “planificación tributaria”, que busca ayudar a tomar decisiones óptimas para el contribuyente apuntando a conjugar la rentabilidad de las distintas alternativas (productivas, comercializadoras, financieras, etc.) con las obligaciones impositivas, en monto y oportunidad resultantes. La diferencia sustancial entre todas estas formas y la evasión fiscal, radica en la legalidad de los procedimientos utilizados. Las modalidades de incumplimiento tributario han sido clasificadas en cuatro grandes grupos: a) ocultamiento de la base imponible, total (no presentar la declaración jurada) o parcial (presentarla en montos inferiores a los verdaderos); b) exageración de deducciones, exenciones y créditos por impuestos pagados respecto a los importes verdaderos, que incluso puede dar origen a reembolsos obtenidos del Fisco por encima de los importes a que legítimamente tenía derecho el contribuyente (por ejemplo, en el caso de reembolso del IVA para productos exportados); c) traslación de la base imponible, de Fiscos con alícuotas más altas a Fiscos con alícuotas más bajas, sea entre fiscos locales o entre fiscos nacionales; d) morosidad en el pago, sea por motivos reales (por ejemplo, dificultades financieras por recesión) o por motivos especulativos (por ejemplo, con alta inflación puede resultar más barato “endeudarse” con el Fisco demorando el pago de los impuestos y luego pagando los recargos relativamente bajos, en lugar de endeudarse con el sistema financiero o con los proveedores a un costo financiero más elevado). Doble imposición: interna e internacional En términos amplios se entiende por doble imposición la situación en la cual el contribuyente debe pagar más de una vez impuesto sobre el mismo hecho imponible. Un caso de largas discusiones fue el teorema de Stuart Mill donde sostenía que una persona paga impuesto a la renta soportando una doble carga por la característica del impuesto: primero en el período que efectuó el ahorro sobre la renta neta incluida la parte que separa para ahorrar y luego de invertido, deberá pagar periódicamente el impuesto a la renta sobre el rendimiento de su inversión. Podríamos hablar de doble imposición en la siguiente situación: dos fiscos de un mismo nivel establecen, cada uno, un impuesto sobre el mismo hecho imponible de modo tal que algunos contribuyentes pagan en conjunto más que otros que tienen el mismo hecho imponible. Esto puede darse porque cada fisco define la base imponible de diferente manera. La provincia A aplica el principio de destino y la provincia B el principio de origen. Una empresa que produce en la provincia B y vende en la provincia A tributa más que una empresa que produce y vende en la provincia B o la que produce y vende en la provincia A y una empresa que produce en la provincia A y vende en la provincia B no estaría gravada. Lo mismo sucede entre países si uno grava en función al criterio de nacionalidad y el otro de fuente. La solución a este problema sólo puede provenir e una armonización tributaria entre fiscos de igual nivel. Un ejemplo es el convenio multilateral para el impuesto a los ingresos brutos, solucionando así la tributación de empresas que efectúan operaciones en territorio de más de una jurisdicción. De la misma forma, los problemas de doble imposición internacional se han tratado de solucionar a través de los convenios bilaterales entre dos países, aunque últimamente se ha ampliado de regímenes multilaterales, especialmente por organismos internacionales en la búsqueda de soluciones para un mayor equilibrio entre países desarrollados exportadores de capital y países importadores de capital. Incentivos fiscales El concepto de incentivo es que anima a hacer o desear algo. En política económica es un estímulo creado por la autoridad para favorecer e incrementar la inversión, la contratación, la creación de puestos de trabajo.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Si lo analizamos desde el punto de vista fiscal es otorgar beneficios fiscales (exenciones, diferimientos, devoluciones, reintegros, etc.) para favorecer e incrementar la inversión, la contratación, la creación de puestos de trabajo. Así, están vigentes los regímenes que se detallan a continuación y que representan alrededor del 0,73% del PBI ($ 4.334 millones) en el presupuesto del 2006 conformando la partida de gastos tributarios: • promoción industrial, promoción no industrial, diferimiento de impuestos por promoción industrial y no industrial; • promoción por actividad minera; • promoción económica en Tierra del Fuego; • reembolso por exportación por puertos patagónicos; • reintegros por venta de bienes de capital -fabricación nacional-; • reintegros a las compras de autopartes de fabricación nacional; • regímenes de inversiones de bosques cultivados; • regímenes de fomento para educación técnica; • regímenes de importación de insumos, partes y piezas para construcción de buques; • regímenes de devolución de saldos técnicos de IVA por compra de bienes de capital; • reducción de contribuciones patronales por zona geográfica. En la actualidad, son grandes empresas las que se benefician con estos regímenes que ya han sido considerados en años anteriores, pero lo que no hay dudas es de que si ciertas actividades, firmas o sectores debieran ser promovidas, la prioridad la tendrían los sectores sociales, la obra pública y las pequeñas empresas que necesitan del respaldo estatal en todo momento. Bibliografía

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Martín, José María. “INTRODUCCION A LAS FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Desalma. Marzo de 1.985. Núñez Miñana, Horacio. “FINANZAS PÚBLICAS”. Editorial Macchi, 2da. Edición. Musgrave, R. y Musgrave, P. “HACIENDA PUBLICA TEORICA Y APLICADA”. Editorial Mc Graw Hill. Unidad VII CREDITO PÚBLICO

7a. Características, concepto clásico y moderno. Límites La palabra crédito deriva del latín creditum, y esta locución proviene a su vez del verbo credere, que significa “tener confianza o fe”, por ello la voz crédito denota la reputación de que goza una persona en cuanto a satisfacer sus compromisos. Por tanto, crédito público significa la opinión pública o fama de que goza un Estado en cuanto a cumplir con sus obligaciones generales y, de manera concreta, con los empréstitos que ha contraído. Haciendo referencia el término “público” a la persona de aquel (estado) que hace uso de la confianza en él depositada. En uno y otro caso, la idea de crédito se relaciona con: 1. la aptitud de la persona o del Estado que contrae una obligación, y 2. la capacidad económica, o sea, patrimonio y recursos, de que aquélla o éste dispone para cumplir con dicha obligación. En el caso particular del Estado, su aptitud se manifiesta por medio de un conjunto de fundamentales condiciones político-institucionales, entre las cuales cabe destacar la normalidad o estabilidad de sus instituciones, la plena vigencia de las garantías y derechos de los particulares y el mantenimiento del orden público. De igual modo, la capacidad económica de un Estado es juzgada o apreciada no sólo por la magnitud del valor de sus bienes patrimoniales, sino también por otros importantísimos factores económico-financieros, tales como la política de gastos y recursos públicos, la política monetaria y su balanza de pagos. Podemos definir, entonces, crédito público como la aptitud política, económica, jurídica y moral de un Estado para obtener dinero o bienes en préstamo, basada en la confianza de que goza su patrimonio, los recursos de que puede disponer y su conducta.

(21) FINANZAS PÚBLICAS

Desde el punto de vista de las finanzas públicas, cuando un Estado se vale de esa confianza que inspira, utiliza la técnica de emisión y colocación de títulos de un empréstito público, los cuales representan las obligaciones contraídas por el Estado a causa de préstamos monetarios recibidos de las economías de los particulares o de organismos públicos, incluso de carácter internacional. A su vez, la suma de todos los empréstitos públicos contraídos y adeudados por el Estado, en determinado momento, conforma la denominada deuda pública. El importe de ésta figura en el pasivo y su volumen constituye un importante elemento para el balance patrimonial del Estado. Por su parte, el servicio o la carga de la deuda está constituida por la cantidad de intereses que hay que pagar y por las sumas asignadas para reembolsos o amortizaciones, en determinado ejercicio financiero. Este último concepto importa al presupuesto del Estado. La evolución histórica del crédito público data de una época relativamente reciente. Ocurre que tanto para la concepción de la idea de crédito público como para su ulterior aplicación, era imprescindible que se dieran determinadas condiciones de índole económica, política y financiera. Entre las condiciones económicas cabe mencionar el surgimiento del monetarismo y la organización de mercado de capitales. Las condiciones políticas, que podríamos denominar también jurídicas, son diversas, aunque todas ellas derivan de la exacta caracterización del Estado que efectuaron los liberales del siglo XVIII, quienes lo conceptuaron como un ente totalmente distinto, nunca identificable ni confundible con la persona del gobernante, de lo cual se sigue que el patrimonio de aquél debe ser independiente del de este último. Esto llevó al desarrollo del constitucionalismo. Por último, las condiciones financieras pueden ser identificadas con la confianza que paulatinamente comenzó a inspirar el Estado. Los recursos y los gastos públicos tuvieron que ser aprobados por las asambleas representativas de la voluntad popular. Sólo cuando estuvieron presentes estos tres tipos de condiciones surgió la idea de crédito público. Pero a pesar de que esa idea o concepto de crédito público fue bien conocido desde fines de siglo XVIII, el desarrollo de su materialización se produjo lentamente durante el siglo XIX. El primer factor que dio impulso a los empréstitos y un marcado desarrollo a la deuda pública fue el creciente aumento de los gastos derivados de la guerra moderna. El segundo factor fueron los programas gubernamentales destinados a solucionar el problema de la desocupación, sobre todo en la década de los años 30. Los economistas clásicos establecían una neta separación entre los recursos tributarios, por una parte, y el uso del crédito público y las gestiones de la Tesorería, por la otra. Los primeros eran considerados genuinos recursos públicos, mientras que los demás eran excluidos por cuanto se sostenía que no constituían auténticos recursos públicos, sino ingresos que servían para efectuar una distribución de los recursos en el tiempo y adaptarlos a los gastos. Con respecto al uso del crédito público, la escuela clásica se basaba en un esquema de razonamiento análogo a los anteriores. Las únicas diferencias consistían en que en el caso del crédito público se trataba de una adaptación de los recursos durante plazos mayores, justificada por circunstancias excepcionales. Se consideraba que mediante el procedimiento de la emisión de empréstitos se podía distribuir, repartir o adaptar esa carga financiera entre varios presupuestos sucesivos. En consecuencia, para los clásicos el uso del crédito público no era un auténtico recurso público sino, más bien, un anticipo de recursos futuros. En contraposición a esa concepción clásica, un grupo de destacados financistas contemporáneos, como Pedersen, Hansen, Duverger y otros, planteó la idea de que los empréstitos no se diferencian de los impuestos ni de los demás recursos tributarios. Ante esta radical diferencia de postulados entre una y otra tesis, corresponde preguntarnos cuál es la verdadera. A criterio de José María Martín, el producto del uso del crédito público representa un típico caso de ingresos de capital. La emisión de empréstitos públicos produce ingresos de capital para el Estado, porque económicamente, en este caso, al igual que cuando el Estado enajena alguno de sus bienes patrimoniales, el resultado de dichas operaciones, si bien implica un ingreso para la Tesorería, también presupone una alteración o modificación en la composición

(21) FINANZAS PÚBLICAS del patrimonio estatal. Atento al carácter de ingresos de capital, corresponde destinarlos sólo a cubrir los gastos de capital o inversiones patrimoniales. A su vez, en lo que respecta al pago de la deuda pública resultante de la emisión de empréstitos, corresponde realizarlo con los denominados ingresos corrientes o rentas generales. En fin, hay una concepción clásica y una concepción moderna del crédito público. La primera es conservadora, y no lo considera como un verdadero recurso sino como anticipación de ingresos. La segunda sí lo considera un verdadero recurso, que se diferencia del impuesto por una cuestión de oportunidad. En cuanto a los límites de la deuda pública, en principio, toda la literatura financiera ha destacado que resulta imposible establecer a priori límites cuantitativos a dicho volumen. Esa correcta afirmación no excluye, sin embargo, la posibilidad de distinguir diversas circunstancias indicativas de que la deuda ha alcanzado su máximo monto razonable, más allá del cual aquélla no sólo puede ser perjudicial para la economía, sino incluso, comprometer toda la estructura financiera del Estado. Así, tratándose de deuda pública externa, la principal circunstancia indicativa estará constituida por los resultados esperados de la balanza de pagos durante los años o períodos en que se deba efectuar la amortización y el pago de intereses de aquélla. La cuestión se torna mucho más compleja cuando se trata de precisar los límites de la deuda pública interna, la cual trae aparejadas algunas consecuencias que deberían servir de límites: 1) la deuda pública origina una carga financiera en concepto de intereses. Ello significa que para la atención de esa carga, el presupuesto del Estado deberá contar con mayores ingresos corrientes o rentas generales. Esta circunstancia exige, por su parte, y como única solución adecuada, un incremento de los recursos tributarios, el cual puede tener perjudiciales efectos sobre la actividad económica. 2) en períodos de pleno empleo, la existencia de la deuda tiende a agravar las presiones inflacionarias. Ello es así en cuanto, por una parte, los individuos consideran los títulos de la deuda como una forma de su respectivo patrimonio personal, ignorando las cargas que aquéllos habrán de producirles en su calidad de contribuyentes. Así, al considerar incrementado su patrimonio personal, es probable que consuman más, o un mayor porcentaje de sus ingresos, que los que hubieran consumido de otro modo. Por otra parte, una gran deuda pública torna reacio al gobierno de cualquier Estado al empleo de una política monetaria antiinflacionaria. Sin embargo, el consecuente incremento en las tasas de interés a causa de la inflación conduce, a su vez, a una mayor carga por intereses de la deuda pública cuando vencen los empréstitos existentes y son rescatados con el producto de nuevos empréstitos. 3) finalmente, la deuda puede crecer más allá de las posibilidades financieras que tiene el Estado para hacer frente a sus obligaciones, haciéndole perder a éste el crédito público y, posiblemente, comprometiendo toda su estructura financiera. Estas distintas limitaciones sugieren que el crédito público, como fuente de ingresos, debe ser utilizado sólo cuando existe una verdadera justificación. El caso más obvio es una aguda depresión. En algunos estados se ha restringido constitucionalmente la capacidad del gobierno para hacer uso del crédito público. Pero esto no ocurre sino indirectamente en el caso de nuestro gobierno nacional. Sin embargo, el sistema de limitaciones constitucionales no ha demostrado ser el más eficaz. En lo referente a los elementos legales para la utilización del crédito público, usualmente la doctrina argentina puntualiza que el mismo puede ser utilizado por el Estado en dos distintos términos: 1) a plazo intermedio o largo, mediante empréstitos 2) a plazo corto, o menos de un año, mediante letras de Tesorería En el primer caso, estamos en precenso de un poder originario del Congreso, indelegable por naturaleza y que sólo puede manifestarse por medio de leyes. En cambio, en el segundo caso, basta con una autorización general del Poder Legislativo. 7b. Clasificación, régimen legal, amortización

(21) FINANZAS PÚBLICAS

Son conocidas muchas y muy diversas clasificaciones. Sin embargo, la más valiosa o útil es la que distingue la composición de la deuda pública. - Con juicio económico • Deuda pública interna: es la formada con los empréstitos emitidos en moneda nacional y colocada dentro del propio país. Corresponde a la clase “de deberos a nosotros mismo”. • Deuda pública externa: es la formada con los empréstitos emitidos en moneda extranjera y colocada en plazas extranjeras. Es decir, el dinero prestado proviene de economías foráneas. - Con juicio jurídico • Deuda pública interna: es la conformada con los empréstitos emitidos y pagaderos en el país, sometidos a las normas legales y a la jurisdicción de los tribunales de éste. • Deuda pública externa: es la contraída por empréstitos pagaderos en el exterior, para los cuales son aplicables normas legales extranjeras por tribunales extranjeros. Desde este punto de vista, deuda interna es aquella que se emite y se paga dentro del país, siendo aplicables, por lógica, las leyes nacionales y teniendo jurisdicción los tribunales nacionales. En base a lo mencionado anteriormente es indiferente que los prestamistas sean nacionales o extranjeros y que los fondos amortizados queden en el país o, en definitiva, vayan al exterior. Esta clasificación de la deuda pública es especialmente empleada para distinguir sus efectos sobre la economía nacional. Los modernos financistas sostienen que la deuda pública interna no debe ser considerada como genuina deuda, ni traspaso de cargas financieras a generaciones futuras, sino como redistribuciones del ingreso total del país. Sin embargo, las terminantes conclusiones de este grupo de doctrinarios no deben ser consideradas, al menos en nuestro criterio, como verdades absolutas. La deuda pública interna puede producir efectos tan diversos entre sí como un incremento o una disminución de la inversión y del consumo, dependiendo de: 1) las circunstancias especiales que caractericen a la coyuntura económica; 2) el empleo que se haga del producto de tales empréstitos; y 3) los medios utilizados para su amortización y el pago de intereses. La distinción entre deuda pública interna y externa resulta, también, particularmente útil para establecer límites razonables a esa última especie. Cuando es externa, la deuda pública presupone el empleo de moneda extranjera y una transferencia de riqueza a otras economías. Por ello, algunos destacados financistas sostienen que los efectos económicos de los empréstitos contraídos en el exterior pueden ser de dos tipos: • efectos transitorios: tienen lugar inmediatamente y se materializan en una mejora de la situación económica del país prestatario. • efectos duraderos o permanentes: cuando esa deuda comienza a devengar sus intereses y su correspondiente amortización. Entonces, la deuda externa hace sentir sus efectos en las cotizaciones de las monedas extranjeras, en las importaciones, en las exportaciones y, en general, en lo que se denomina balanza de pagos, la cual debe servir de instrumento de medición para establecer adecuadamente los límites que puede alcanzar el volumen de la deuda pública externa. Esto último significa que, a pesar de que la colocación de empréstitos públicos en el exterior equivale un alivio, más tarde exigirá superávit o resultados favorables de la balanza de pagos para su correspondiente cancelación. Por consiguiente, el producto de los empréstitos colocados en el exterior debe ser destinado, preferentemente, a inversiones públicas que estimulen el desarrollo económico, incrementen las exportaciones y contribuyan a disminuir las importaciones y otros pagos al exterior. Sólo así se justifica la colocación de empréstitos en el extranjero. CLASIFICACIÓN

EN FUNCIÓN DE LA MONEDA

PUNTO DE VISTA ECONÓMICO

PUNTO DE VISTA JURÍDICO

Se toma en el país y

(21) FINANZAS PÚBLICAS DEUDA INTERNA

DEUDA EXTERNA

En moneda nacional (pesos)

Acreedor situado dentro del país.

En moneda extranjera

Acreedor situado fuera del país.

se somete a la legislación y jurisdicción del país. Se aplican las reglas internacionales, sometido a arbitraje con organismos internacionales.

Hay otras clasificaciones de la deuda pública, entre las que podemos mencionar: • Deuda consolidada Es aquella proveniente de empréstitos cuyos títulos están expresados en documentos de deuda firmes y definitivos. Es permanente y atendida por un fondo que no requiere el voto anual de los recursos correspondientes. • Deuda flotante Es identificada con los títulos a corto plazo, letras de Tesorería, adelantos del Banco Central, etc. y en general con los documentos que debe otorgar el Tesoro Público cuando obtiene alguno de los ingresos que se ubican bajo el rótulo de “recursos provenientes de gestiones de la Tesorería”. Se contrae por breve período, para proveer a momentáneas necesidades de caja por gastos imprevistos o retraso en los ingresos ordinarios. La clasificación recién citada carece de importancia en la actualidad. Ahora se considera más ajustada la distinción de deuda a largo plazo, aproximadamente 30 años, y a mediano plazo, de 3 a 10 años, por oposición a la deuda a corto plazo, generalmente de 1 año. Las primeras constituyen empréstitos propiamente dichos, mientras que las últimas se denominan empréstitos de tesorería. • Deuda inscrita o no inscrita La doctrina financiera francesa hace esta distinción que atiende a la circunstancia de que los empréstitos estén o no registrados en el “libro mayor de la deuda pública”. Entre nosotros esta clasificación carece de importancia.

• Deuda perpetua Es la deuda que el Estado asume con la sola obligación del pago de intereses. El reembolso es sin compromiso, o con reserva de reembolso cuando él lo decida. • Deuda redimible o amortizable Es el caso de la deuda en que el Estado se obliga al reembolso y al pago de intereses, con diferencia en los términos de duración y planes de amortización. • Deuda lastre Es aquella en la cual se incurre como consecuencia de ciertas erogaciones públicas (como los gastos de guerra) que no aumentan la capacidad productiva de la comunidad y no implican un ingreso monetario ni una futura corriente de utilidades. • Deuda pasiva Es la resultante de gastos que aún cuando proporcionan utilidad y disfrute a la comunidad no producen, por sí mismos, ningún ingreso monetario ni aumentan la eficiencia del trabajo y el capital. • Deuda activa Es aquella en que se incurre como consecuencia de empresas estatales, o gastos que tiendan, directa o indirectamente, a aumentar la productividad de la comunidad, gastos en programas de salud o de educación pública. En cuanto al régimen legal:

(21) FINANZAS PÚBLICAS

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Constitución Nacional El artículo 4° establece que el Gobierno Federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional, entre los cuales se mencionan los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación o para empresas de utilidad Nacional. El artículo 75 inciso 4° establece que corresponde al Congreso contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación. Por último, el artículo 124 dice que las provincias podrán celebrar pactos y convenios en tanto que no afecten al crédito público de la Nación, entre otras condiciones.

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Ley de Administración Financiera (Ley 24156) Regula el sistema de crédito público, de contabilidad, de presupuestos, de control general, etc. Dentro del sistema de administración financiera, se encuentra el subsistema de crédito público. A continuación los artículos referidos al tema: - Artículo 23 inciso a). Excepción de ingresos específicos. - Artículo 56. Proyección normativa y no financiación de gastos corrientes. - Artículo 57. Denominación. - Artículo 60. Operaciones de crédito sólo en ley de presupuesto, emitida por el Congreso (los decretos de necesidad y urgencia también se consideran porque tienen fuerza de ley. Sin embargo, hoy por hoy la utilización de dichos decretos estás desvirtuadas) - Artículo 82. Emisión de letras por parte del Tesoro nacional El artículo 68 de esta ley establece que la Oficina Nacional de Crédito Público será el órgano rector del sistema de crédito público, con la misión de asegurar una eficiente programación, utilización y control de los medios de financiamiento que se obtengan mediante operaciones de crédito público.

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Constitución de la Provincia de La Pampa En La Pampa, los montos del crédito público son muy escasos, prácticamente no existen. De todas maneras, la constitución provincial trata el tema en los siguientes artículos: - Artículo 43. Fondos del Tesoro provincial - Artículo 45. Necesidad legal (mayoría 2/3 votos) - Artículo 46. Uso del crédito (obras públicas, colonización agraria o catástrofes públicas), siempre procurando que no produzca un déficit en el presupuesto. Las obligaciones contraídas por el Estado como consecuencia de un empréstito público pueden quedar extinguidas por amortización, conversión o consolidación. Algunos autores, en vista de la precaria situación financiera de algunos países, consideran un cuarto método: la amortización indirecta, que consiste en el pago de las obligaciones mediante emisiones monetarias. La amortización consiste en el pago, reembolso o devolución del capital prestado al Estado. Puede ser: • Obligatoria: es aquella que el Estado se compromete a efectuar en una o varias fechas prefijadas, sin adelantar tales pagos. Esta clase amortización que, por cierto, es la más usual, puede tener lugar por medio de anualidades terminales (el Estado paga en las fechas previstas el interés prometido más una fracción del capital, de modo que paulatinamente va reembolsando este último), sorteo (cada título es reembolsado íntegramente mediante un sorteo que abarca una fracción del total de la emisión) o por licitación (se llama a los tenedores para que hagan ofertas de rescates y son aceptadas las más reducidas). Estos sistemas pueden ser combinados. • Facultativa: cuando el Estado se reserva el derecho de reembolsar el empréstito antes de la fecha prevista obligatoriamente, caso que no es frecuente porque, en general, resulta preferible el rescate de los títulos en la bolsa. (Por ej. casos de deuda perpetua) La conversión consiste en una operación de cambio o canje de los títulos de un empréstito público por otros nuevos, los cuales, a pesar de que documentan el mismo capital que los

(21) FINANZAS PÚBLICAS anteriores, estipulan otras condiciones con respecto a las obligaciones del Estado hacia los tenedores de los referidos títulos. Usualmente, es puesto en práctica con la finalidad de disminuir la tasa de interés originariamente fijada. Tiene efectos análogos a la novación de las obligaciones privadas, es decir, quedan extinguidas las obligaciones del empréstito original y en su reemplazo aparecen los nuevos compromisos del empréstito transformado. Hay tres clases de conversiones: • Obligatoria: consiste en ofrecerles a los tenedores de los títulos de un empréstito la opción entre su reembolso o amortización anticipada y el canje de aquéllos por láminas de un nuevo empréstito, para el cual se ha establecido una tasa de interés menor. En la práctica, ésta ha sido la clase de conversión más utilizada. • Facultativa: estriba en la operación de cambio de títulos de un empréstito por nuevas láminas que estipulan otras condiciones, pero sujeta a la voluntad del poseedor de aquéllos. • Forzosa: tiene lugar cuando el Estado emisor de un empréstito impone el cambio de sus títulos por otros de un nuevo empréstito, sin alternativa alguna para los poseedores de aquéllos. Esta clase de conversión no sería legítima en nuestro país. La consolidación consiste en una variante del procedimiento de conversión. En efecto: se entiende que hay consolidación cuando la deuda flotante (obligaciones del Estado a corto plazo) resulta transformada en deuda consolidada (deuda a largo plazo o plazo superior a un año). En este caso, como en la conversión, hay que canjear las láminas, pero ese cambio es efectuado, primordialmente, con la finalidad de modificar el plazo de las obligaciones, aunque también pueda traer aparejada una variación en la tasa de interés. 7c. Empréstito, naturaleza jurídica. Técnica del empréstito, forma de emisión Los títulos de un empréstito público son entregados a los suscritores a tomadores de éste; documentan la obligación asumida por el Estado de devolver, dentro de un determinado plazo o al cabo de él, las sumas de dinero adeudadas a aquéllos, a las cuales se les adicionarán, generalmente, las cantidades correspondientes al porcentaje o tasa de interés compensatorio establecido por la ley que autoriza la emisión del empréstito. Dicho de otra manera es la operación mediante la cual el Estado recurre al mercado interno o externo de capitales en demanda de fondos y lograr cerrar trato con uno o varios acreedores que le prestan dinero, contra la promesa de rembolsar el capital, en la forma y condiciones acordadas, con sus intereses también convenidos. La doctrina financiera todavía discute la naturaleza jurídica del empréstito público, problema que surge, especialmente, en los casos de incumplimiento de las obligaciones contraídas por el Estado, y sobre el cual no hay una opinión unánime. La tesis según la cual el empréstito público es una obligación unilateral derivada de la soberanía del Estado (doctrina Drago) tiene su origen en la auténtica tradición argentina. Dicha tesis se fundamenta principalmente en que: 1. los títulos de un empréstito público son emitidos por el Estado en virtud de su soberanía; 2. documentando obligaciones que surgen de la ley que autoriza la emisión de empréstitos; 3. aquéllas consisten en pagarle indeterminadamente al portador de dichos títulos, 4. los títulos no son ejecutables judicialmente en caso de incumplimiento. Al contrario, la mayor parte de la doctrina jurídica, en especial la francesa, considera al empréstito público como un contrato, porque media un acuerdo de voluntades creador de una situación jurídica. Consideramos que esta segunda posición teórica es la correcta. En cuanto a los empréstitos forzosos, aquellos que los ciudadanos por mandato legal están obligados a suscribir, constituyen la excepción a todo régimen de empréstitos públicos. Sin embargo, no son argumento suficiente para desnaturalizar la clase de relación jurídica que se origina en los verdaderos empréstitos públicos. La circunstancia de haber agrupado los recursos provenientes del uso del crédito público dentro de la categoría de ingresos derivados no obliga, tampoco, a considerar los empréstitos como actos de soberanía del Estado y, consecuentemente, negarles su naturaleza contractual.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Además, el hecho de que el Estado fije unilateralmente las condiciones en que asume su carácter de prestatario no tiene relevancia alguna. Por último, no es absolutamente cierto que los títulos de un empréstito público no sean ejecutables judicialmente en caso de incumplimiento de las obligaciones del Estado que ellos documentan. El Estado puede ser demandado, y el hecho de que las sentencias judiciales condenatorias no sean ejecutables, no puede significar que los empréstitos públicos constituyan actos de soberanía. Conforme a lo recién expuesto, la mayoría de los autores reconocen un carácter contractual en la relación que surge entre el Estado y los tenedores de los títulos de un empréstito público. Sin embargo, algunos tratadistas niegan su naturaleza contractual y sostienen que el empréstito es un acto de soberanía. Los expositores de las finanzas públicas usualmente distinguen tres clases de empréstitos públicos: • Voluntarios: son aquellos que el Estado emite y logra colocar sin ejercer coacción alguna. Representan auténticos empleos del crédito público o confianza que inspira el Estado emisor. • Semiobligatorios o patrióticos: son lanzados mediante campañas publicitarias destinadas a demostrarles a los ciudadanos que tienen un verdadero deber moral de suscribirlos, apelando a los sentimientos patrióticos de la comunidad. Esta propaganda, generalmente unida a una verdadera presión social, tiende a restringir la libertad real del suscritor. Los casos en que más frecuentemente se utiliza esta modalidad son las guerras. • Forzosos u obligatorios: son aquellos que los particulares deben suscribir obligatoriamente y, por lo general, conforme a determinado porcentaje de sus respectivas rentas o patrimonios. Son emitidos cuando se carece de crédito público, los cual ocurre cuando las condiciones político-institucionales y económico-financieras del Estado no inspiran ninguna confianza en él. En lo referente a la emisión de los empréstitos públicos, antes de desarrollar el tema se debe hacer una consideración previa. El régimen jurídico de la emisión de empréstitos, al menos entre nosotros, depende del plazo. Así, es necesaria la sanción de una ley que disponga expresamente la emisión, la tasa de interés, así como también las formas y plazos de amortización. En primer lugar, es materia propia de la política financiera indicar cuándo está justificada la emisión de un empréstito público, bajo qué condiciones y con qué finalidades. Por su parte, la economía financiera debe determinar qué efectos producirá dicha emisión en las actividades económicas del país. Mientras que la sociología financiera hará lo propio con respecto a las consecuencias sociales que aquélla puede acarrear. A su vez, la técnica o administración financiera, considerando el monto de la deuda pública acumulada y las fechas de amortización o vencimiento de los diferentes empréstitos anteriormente emitidos, deberá establecer: 1. cuáles son las condiciones y beneficios más razonables para otorgarles a los suscritores del nuevo empréstito, y 2. qué procedimiento resulta más conveniente para la colocación de los títulos. En cuanto al régimen legal de los títulos, podemos empezar diciendo que las obligaciones asumidas por el Estado en virtud de un empréstito público son documentadas en los denominados títulos, bonos, obligaciones o valores. Estos documentos son cosas u objetos corporales susceptibles de tener un valor. Pueden ser objeto de los derechos reales de dominio, condominio, de usufructo y de prenda, como también de los contratos de compraventa, de permuta y de donación, o materia de legados. Por otra parte, estos títulos son también papeles de comercio, lo que implica que deban estar redactados, numerados e impresos con arreglo a la ley que autorice su emisión; deben transcribir al dorso la parte del texto legal que establezca las condiciones de pago, etc. Por tener tal carácter, la acción para su cobro prescribe en el término de tres años a partir del día del vencimiento de la obligación. A su vez, el Código Penal establece que los títulos de un empréstito público están equiparados a la moneda en lo que atañe al delito de falsificación.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Los títulos de un empréstito público pueden ser emitidos al portador o nominativos. En el primer caso, que ha predominado en la emisión de todos nuestros empréstitos públicos, la transferencia de los títulos queda formalizada con la simple entrega de ellos. Tratándose de títulos nominativos, su transmisión debe ser efectuada mediante un endoso. Por otro lado, es importante destacar que el principal beneficio que los suscritores obtienen de un empréstito público es el interés o renta del capital prestado al Estado. La tasa de interés es determinada en relación con el tipo de interés vigente en el mercado de capitales al momento de la emisión del empréstito. Algunos destacados economistas norteamericanos sostiene que, si con el objeto de colocar rápidamente un empréstito público, el Estado decide fijarle una tasa de interés superior a la vigente en ese momento en el mercado de capitales, esa mayor tasa tiene efectos deflacionistas o antiinflacionarios. Sin embargo, dicha apreciación debe ser interpretada dentro de la idea de una economía madura y donde el Estado se abstenga de practicar una política monetaria emisionista. Si estos dos presupuestos imprescindibles no se dan, la emisión de un empréstito con tasas de interés mayores que las vigentes sólo traerá aparejado un mayor estímulo de la especulación y, junto con ella, una menor producción y la consecuente alza de los precios. Hay otros beneficios otorgados a los suscritores, los cuales no son excluyentes entre sí, y se clasifican en: • Beneficios accesorios (las especies que se detallan a continuación no son las únicas, pero son las más conocidas y utilizadas en nuestro país). 1. Emisiones bajo la par: consisten en que los suscritores paguen por los títulos menos que su valor nominal, lo cual equivale también a una mayor tasa de interés. 2. Exenciones tributarias: implican que los intereses o utilidades obtenidas por los suscritores al vender sus títulos estén exentas del pago de todo impuesto. También se lo denomina privilegio fiscal. 3. Opción cancelatoria de deudas: implica poder cancelar obligaciones con dichos títulos de crédito. 4. Privilegios jurídicos: es el caso, por ej. de que los bonos no sean embargables.

•

Garantías contra posibles depreciaciones monetarias (tienen como característica común la relación que se establece entre la cantidad de dinero entregada al Estado y el valor de algún bien material que siga las fluctuaciones monetarias y proteja a los tenedores contra las depreciaciones de la moneda de pago). 1. Cláusula oro: consiste en vincular tanto los intereses como la amortización del empréstito con la cotización del oro durante determinado período inmediatamente anterior al pago de aquéllos. 2. Garantía de cambio: es prácticamente igual a la anterior, con la única diferencia de que está vinculada con la cotización de una moneda extranjera. 3. Indexación: consiste en vincular los montos de los intereses y las correspondientes amortizaciones con determinados índices o con el precio de ciertos productos. 4. Altas tasas de interés: a fin de que la tasa de interés real sea positiva. 5. Vinculación del valor del título a un bien material: por ej. a la valuación de bienes de consumo masivo para que el valor del título se vaya actualizando si varían los valores de dichos bienes. 6. Otras garantías reales.

Por último, hay diversos procedimientos para la colocación de los títulos, los cuales no son excluyentes entre sí:

1.

• Con participación de los bancos Admite dos modalidades: la toma en firme de parte o de toda la emisión de títulos, o 2.la actuación de estas entidades como intermediarias, contra el pago de determinada comisión.

(21) FINANZAS PÚBLICAS En el primer caso, los bancos adquieren los títulos del empréstito, entregándole al Estado el importe de éstos y asumiendo el riesgo de su posterior colocación entre el público. Esto tiene la ventaja de asegurar la colocación íntegra y rápida, y la desventaja de ser una venta por debajo del valor nominal de los títulos. La segunda modalidad, que es la más empleada en nuestro país, consiste en que los bancos tomen a su cargo el registro de quienes desean suscribir el empréstito, reciban el importe de los títulos, depositándolo luego en las cuentas del Estado, y entreguen éstos a sus respectivos suscritores. Esta modalidad es la más atractiva para las instituciones bancarias porque no sólo elimina el riesgo, sino también porque aquéllas usualmente acuerdan con los suscritores la custodia de los respectivos títulos y la posterior cobranza de intereses y amortizaciones, contra el pago de otra comisión. • Suscripción pública Este procedimiento se identifica, en cierta medida, con la segunda modalidad del procedimiento anterior, a la cual se le suele agregar la posibilidad de suscribir los títulos del empréstito en oficinas del correo u otras dependencias de la Administración pública. • Venta directa en las bolsas de comercio No hay suscripción previa de los títulos. Este procedimiento requiere una prudente y más costosa administración de esos títulos, para lograr su mejor colocación sin perturbar las cotizaciones. En contraposición, le ofrece al Estado la posibilidad de colocar los títulos a valores sobre la par, lo cual significa para aquél, más que una utilidad, una disminución de la tasa real de interés que habrá de pagar por ellos. 7d. Efectos económicos y monetarios de la deuda pública Dependen esencialmente de tres factores: 1. la estructura y coyuntura de la economía (madura o en desarrollo, en estado de expansión o depresión); 2. el empleo que se haga de los recursos provenientes de los empréstitos; y 3. los medios utilizados para su amortización y el pago de intereses. Las múltiples combinaciones de los elementos inherentes a cada uno de estos tres factores ponen de manifiesto la diversidad de efectos que la deuda pública puede tener sobre la economía. Si a ello agregamos la importancia que la tiene la composición de la deuda pública, resultará fácil comprender que ésta no produce un único efecto bienhechor sobre la economía, sino una serie de consecuencia que dependen de los factores señalados y que deben combinarse, para la elaboración de una adecuada política financiera, con las producidas por el sistema impositivo vigente, los gastos públicos y la política monetaria aplicada. A título de ejemplo, podemos mencionar los siguientes efectos:



o Económicos Deben analizarse una vez que esta ya existe: variación del patrimonio estatal  vinculación con el gasto público, es decir, deuda pública que tenga por objetivo atender dicho gasto  crecimiento del consumo, siendo que los tenedores de los títulos pueden considerar que ya tienen una parte de su patrimonio asegurado por estos títulos  estímulo a la inversión, siendo que los empresarios pueden optar por vender sus títulos para invertir en el proceso productivo en búsqueda de lograr una mayor productividad. o

Monetarios Se ha empleado el término monetizar cuyo significado es la conversión de los títulos o valores en dinero, por parte de sus poseedores. Este hecho puede tener importantes consecuencias tanto por sus efectos económicos como por sus causas. Al existir en el mercado grandes cantidades de títulos o valores de la deuda pública cotizables en Bolsa, si en determinado momento los poseedores deciden desprenderse de ellos, el Banco Central (como agente financiero del Estado) no puede permanecer inactivo y dejar que dichos títulos vayan perdiendo valor en su cotización a medida que

(21) FINANZAS PÚBLICAS se eleva la oferte de éstos. Sale a adquirirlos, entregando a cambio dinero proveniente de la emisión. El Estado tampoco permitirá que los títulos tengan una fuerte y constante baja en su cotización, ya que ello traería aparejada una pérdida de confianza en el Estado deudor. Los poseedores de títulos obtendrán dinero, aun cuando experimentan algunas pérdidas sin importancia, siempre que tengan un motivo o causa para así hacerlo. Ellos son fundamentalmente:

 especulación, si se toma la deuda pública en función de su rendimiento y se convierte en título especulativo en el mercado de valores.  precaución-liquidez, siendo que en general las personas prefieren la liquidez y no la posesión de títulos.  crecimiento del consumo, en este caso, por precaución.  estímulo a la inversión, siendo que si el Estado rescata esos empréstitos va a haber mayor dinero circulante que se va a destinar a la inversión. Unidad VIII PLANIFICACION 8a. Base de la planificación Concepto Nos referimos a la planificación como todo acto racional inherente al hombre como ser inteligente, que por estar dotado de una doble dimensión espacial y temporal es capaz de decidir la realización de determinadas acciones (con su correspondiente carga de esfuerzos físicos e intelectuales) para el logro de ciertos objetivos deseados, en función de los recursos disponibles. El planeamiento se refiere al proceso de enunciar anticipadamente lo que se debe hacer, cómo hacerlo, cuándo y quién ha de hacerlo. Es el medio que permite coordinar las actividades de la organización hacia los objetivos definidos y aceptados. Es la antítesis de la improvisación. Este proceso se refiere a establecer los objetivos de la organización, el modo mediante el cual se los alcanzará en un contexto futuro y que hoy es desconocido. La definición de los objetivos y la determinación de los medios para alcanzarlos es la esencia misma del planeamiento. El planear es un proceso continuo en la vida de las organizaciones, es un ciclo que se inicia con el plan, y continúa con la decisión y el control. La planeación es proyectar un futuro deseado y los medios efectivos para conseguirlo. Planear es inventar el futuro. No se trata de proyectar el presente solamente. Los modelos de planeamiento se trazan en el riesgo y la incertidumbre, de allí que los planes son modelos de acción. La asignación de recursos, cómo obtenerlos, sus costos y fuentes de financiamiento son los puntos claves en la planificación. Asimismo es fundamental evaluar cuál es la situación actual y luego evaluar donde la organización quiere estar y qué recursos necesita para conseguir los objetivos propuestos. Se trata entonces de diferenciar los recursos con los que cuenta actualmente la organización y los que necesita desde el momento que decida implementar los planes para concretar los objetivos propuestos. En el ámbito del sector público, dada la naturaleza de sus acciones y sus potestades en pos del bien común, la planificación implica un cierto grado de intervención en la sociedad formulando objetivos de naturaleza política, social y económica con la determinación de medidas idóneas para lograr su obtención ya sea exclusivamente por parte del propio Estado o con el sector privado en forma concurrente. En el ámbito específico de la administración financiera la planificación se identifica y relaciona con el principio fundamental de la economía de resolver el conflicto entre “recursos escasos y necesidades ilimitadas”. La utilidad de la planificación se deriva de una actitud racional y metódica en asignar recursos escasos para la obtención de resultados con el mayor grado de optimidad posible.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Todo plan debe procurar aprovechar al máximo los recursos y factores productivos insuficientes, en especial de capital en los “países en desarrollo”, “subdesarrollados” o “emergentes”. Valor de la Planificación en relación a la Administración La planificación es parte inherente de la administración, y en consecuencia, de cualquier sistema de gobierno. Esto significa que cada acto administrativo requiere de la planificación, la cual debe estar inseparablemente ligada a la administración. Por lo tanto, el proceso de planificación no puede aislarse de la gestión administrativa con organismos y procesos separados, ni es posible limitarla a los más altos escalones de jerarquía. Causa del fracaso de la planificación es la creación de estructuras alejadas de los centros efectivos de decisión y ejecución. La planificación desde un enfoque sistémico debe abarcar todas las fases de la administración y prever, hasta donde sea posible, todas las consecuencias. No debe olvidarse que toda medida gubernamental en el terreno económico tiene inevitablemente repercusiones en diversos aspectos sociales, culturales y políticos. Estructura y proceso de un sistema de planificación en general Un sistema nacional de planificación debe tender a una cobertura de todas las esferas de la acción planificadora en forma sistemática, comprensiva e integral, siendo capaz de responder a los requerimientos de la sociedad. Las etapas de la planificación pueden resumirse de la siguiente manera: I. toma de decisiones de dirección II. formulación de planes y estrategias III. gestión y programación de financiamiento y necesidades de cooperación internacional IV. organización e integración de operaciones V. evaluación y seguimiento De manera que las partes de un plan son: • los fines, la especificación de los objetivos y las metas • los medios, la selección de políticas, los programas, procedimientos y prácticas para conseguirlos. • la implementación. • el control. Estas ideas suponen la necesidad de anticiparse al futuro y tener en cuenta aquellos factores externos que seguramente influirán en el funcionamiento de la organización. El planeamiento es un sistema dinámico, complejo, formado por diferentes niveles y es una estructura de eventos cuya función es afectar el entorno y la organización misma. Entre las propiedades sistemáticas del planeamiento se encuentran: • disminuye la entropía • es un mecanismo de autorregulación y autoadaptación • equifinalidad, no es determinista y el flexible • es un sistema abierto, no causal, en los niveles normativo y estratégico • retroalimentación. Entre los problemas del planeamiento y siguiendo a Álvarez podemos mencionar: ¿Cuál es la situación actual? ¿Qué es lo que se quiere lograr? ¿Cuál es la diferencia entre la situación actual y la situación futura? ¿Quiénes son los responsables de llevar a cabo las actividades identificadas? Las bases de la planificación son las que se detallan a continuación:

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• • • • •

Propósito o misión: se tiene una finalidad general. Objetivo: es el logro a obtener en un espacio y tiempo dados. Estrategia: alternativas y recursos disponibles. Cuando se opta por una alternativa, se está optando por una política. Políticas: son decisiones estratégicas. Control: comprobar el logro de los objetivos.

8b. Principios sobre los que se asienta la planificación En principio se pueden mencionar los siguientes: - Enfoque sistémico Implica prever todas las consecuencias, teniendo en cuenta el interior y el exterior de la organización y verla como una organización en marcha. - Universalidad Implica ver a la organización como un sistema integral e integrado, teniendo en cuenta todos los aspectos y cómo se relacionan los mismos entre sí. - Economía Hace referencia a la utilización de recursos escasos, dirigiéndolos a satisfacer necesidades ilimitadas. - Racionalidad Actuar razonablemente en cada acto. Acciones razonables para buscar optimización. Por su parte, Solana cita tres principios rectores del planeamiento:

•

Principio participativo: implica el involucramiento de los responsables, a fin de que se identifiquen con los planes que ellos mismos contribuyen a formular, facilitando su puesta en práctica cuando deban convertirlos en acciones. La participación en el planeamiento capacita para adquirir una mejor comprensión de la organización y le permite a sus miembros servir con mayor efectividad a los fines organizacionales.

•

Principio de continuidad: implica la actualización y/o reformulación constante del plan. Permite perfeccionar el planeamiento. No obstante la modificación de los planes con mayor frecuencia que la necesaria suele perturbar la acción conjunta de los distintos sectores de la organización, desconcertándolos en cuanto al rumbo que habrán de seguir.

•

Principio holístico: tiene dos partes: 1. Principio de coordinación: establece que los planes correspondientes a los distintos sectores de un mismo nivel de la organización deben efectuarse en forma simultánea e interdependiente. 2. Principio de integración: prescribe que la interdependencia debe hacerse coextensiva al planeamiento en los distintos niveles de la organización.

Todos estos principios se deben tener en cuenta al momento de confeccionar un plan. Planificar implica una serie de etapas: Etapas de la planificación Planificar demanda una serie de pasos o etapas que no son solamente lineales o en serie. En muchos casos los procesos son recursivos o en paralelo. • Diagnóstico Toda decisión significa un conocimiento previo y general del fenómeno que se pretende encarar. Sin duda, el valor de la información es fundamental como sustento básico de toda decisión. Todo proceso decisional oportuno, estricto y fundamentado requiere de un buen

(21) FINANZAS PÚBLICAS sistema de información. Pero informarse no es una mera acumulación de datos sino que la apreciación, es decir, su evaluación permite presentar un realista cuadro de situación a fin de ordenar convenientemente la información y determinar la factibilidad de los objetivos. Dentro del Estado, el Poder Ejecutivo es el que tiene conocimiento previo de las distintas situaciones y, por ello, es el más indicado para llevar a cabo esta etapa. Un plan formulado sin conocimiento previo no sirve, se derrumba. • Formulación Decidir es propio de toda actividad humana. En las organizaciones complejas, la elección de los objetivos puede ser antagónica o concurrente. La expresión de sus diferentes variables y restricciones en un modelo operativo requiere la elaboración de un documento formal, denominado comúnmente plan. En otras palabras, la formulación constituye el plan propiamente dicho, es decir, la guía de los mecanismos a ejecutar para lograr los objetivos. La formulación de la planificación no debe ser interpretada como una receta rígida sino como una guía de los principales mecanismos a ejecutar para cumplimentar determinados objetivos. En este sentido, un plan debe mínimamente satisfacer los siguientes requisitos: a) Objetividad: mediante la definición de objetivos ciertos a desarrollar. b) Simplicidad: debe ser entendible para la totalidad de los estamentos del Estado, permitiendo el consenso y colaboración en su ejecución. También debe ser fácilmente comprensible para la propia sociedad (su destinatario final) con la finalidad de lograr también el apoyo en su ejecución y permitir el control social de los resultados. c) Estabilidad: sus objetivos deben determinarse con el mayor grado de precisión para cada uno de sus períodos, sin que sufran modificaciones sustanciales. No debe confundirse estabilidad con rigidez. d) Flexibilidad: en función del principio del realismo, surge la conveniencia (cuando no la necesidad) de efectuar revisiones periódicas del plan a efectos de analizar los avances producidos, sus desvíos y retrasos replanteando los objetivos a cumplir. Presentación y exposición La formulación del plan requiere de una adecuada presentación y exposición del contenido en materia de objetivos, acciones y recursos. Los objetivos previstos, suelen presentarse por áreas de acción homogéneas que facilitan la comprensión de la actividad gubernamental. A su vez, cada área se divide en sectores. Y a cada uno de ellos se reasignan estructuras institucionales, llamadas “unidades coordinadoras”, “unidades rectoras” o “unidades ejecutoras” según el respectivo grado de responsabilidades en el desarrollo del plan. Es importante en la exposición del plan, vincularlo a la clasificación “sectorial” del sistema de cuentas nacionales y a la clasificación por “finalidades y funciones” del presupuesto gubernamental. Objetivos de un plan Un sistema político que pretenda interpretar los deseos de la sociedad refleja en “objetivos estratégicos” el pensamiento fundamental y permanente del Gobierno en cada una de las áreas, en base a sus postulados filosóficos y las acciones propias de los organismos del Estado. Pero en forma periódica, para que estos grandes objetivos sean operativos, deben formularse “objetivos específicos” con una asignación de recursos humanos, técnicos y materiales para la consecución de las metas establecidas. En este punto la planificación se integra con la programación anual y el presupuesto. Asimismo también pueden establecerse “objetivos especiales” que surgen como consecuencia de demandas sociales tanto previsibles como no previsibles. • Ejecución Es la puesta en práctica y materialización de la planificación diseñada buscando siempre la optimización de recursos. En esta etapa es cuando se valora la importancia de la organización, la capacidad gerencial de sus funcionarios y de sus recursos humanos. •

Control

(21) FINANZAS PÚBLICAS Es la medición de los objetivos planificados con los resultados obtenidos. 8c. Los órganos de planificación En toda organización existen distintos niveles, en cada uno de los cuales se debe planificar. Dichos niveles se pueden dividir en:

• • •

Alta gerencia: lleva a cabo el planeamiento estratégico. En el Estado, este es el papel de los Ministerios. Gerencia media: lleva a cabo el planeamiento táctico. En el Sector Público, está a cargo de las Direcciones. Departamentos: llevan a cabo el planeamiento operativo. Las Jefaturas de áreas son las encargadas a nivel estatal. Tipo de plan Estratégico Directivo Operativo

Nivel Alta dirección Gerencias medias Mandos medios

Planeamiento estratégico: tiene en cuenta la relación de la organización con su entorno como así también considera el pensamiento participativo para definir la dirección de la organización. El objetivo es la competitividad (esto está más relacionado con la parte privada pero de todas maneras se aplica la competencia del Estado con sí mismo). Presenta la ventaja de permitir descubrir objetivos y le da cierta dirección a la organización. Planeamiento táctico o directivo: comprende los programas de acción que establecen los objetivos directivos o los objetivos intermedios, adecuando en el tiempo y en el espacio los medios y las acciones para su logro. Son los objetivos que deben llevar a cabo las diferentes áreas funcionales o divisiones. Planificación operativa: consiste en definir acciones específicas para llevar a la práctica los objetivos y las políticas establecidas en la planificación estratégica. Los objetivos operativos identifican resultados concretos, fijando las prioridades y definiendo las funciones y responsabilidades para lograrlos. Por lo tanto deben ser susceptibles de ser medidos y evaluados, siendo el insumo principal para la función de control. 8d. La fijación de metas, las políticas fiscales y sus efectos Clasificaciones de la Planificación La meta final del plan establecido como objetivo es elemento en cada decisión. En cada plan se fijan metas teniendo en cuenta distintos aspectos y estos se van a relacionar de acuerdo al tipo de plan en cuestión. De esta forma comienzan a surgir distintas clases de planes en función de las metas: a) Desde el punto de vista de su periodificación, podemos utilizar la clásica división temporal del ámbito económico, sabiendo de la relatividad de esta partición. Útil a los efectos metodológicos no puede dejar de tenerse en cuenta que cualquier división es relativa y que se encuentran siempre interrelacionadas.

• • •

Planificación de corto plazo: es generalmente cuando nos referimos a programas operativos anuales y al propio presupuesto. Planificación a mediano plazo: el plazo es superior a 1 año y no mayor a 5 años. Se trata de una planificación expresada en planes bianuales, trienales, cuatrienales y quinquenales. Planificación de largo plazo: son planes superiores a 5 años. Es cuando la planificación adquiere su más alto grado de perfil ideológico (dada la definición de los objetivos estratégicos). Estos planes abarcan a toda la economía de un país.

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b) Desde el punto de vista de su amplitud, la planificación puede ser: • •

Planificación Integral: comprende el conjunto de todas las actividades de la Nación. Planificación Parcial: se construye por etapas abarcando un sector de la economía o de la sociedad.

c) Desde el punto de vista de su finalidad, se puede hablar de: • • •

Planificación política-institucional: se da cuando nos referimos al desarrollo de las organizaciones. Desde el punto de vista de la macro planificación institucional de país está incluido en la Constitución Nacional. Planificación económica: cuando está ligada al proceso de desarrollo económico, por ej. cuando son planes apuntados al sector agropecuario, industrial, etc. Planificación social: cuando se relaciona con el desarrollo de la sociedad en materia de salud, educación, etc. Este tipo de planificación ha adquirido relevancia en el marco del Estado de Bienestar.

d) Desde el punto de vista territorial, la planificación actúa sobre un doble plano espaciotemporal:

• • •

Planificación nacional: cuando nos referimos al conjunto de las actividades de un país. Planificación provincial: cuando nos ubicamos en el contexto de cada uno de los estados que componen la república como federación. Planificación municipal: si la frontera son los conglomerados urbanos.

No obstante esta clasificación el proceso de integración entre naciones está generando un nuevo tipo de planificación denominada planificación supranacional como lo es la concurrente con las asociaciones económicas y aún políticas entre naciones ( MERCOSUR, Comunidad Europea). También adquiere importancia la planificación regional abarcativa (geoadministración), por sobre las divisiones políticas, de las interdependencias entre dos o más espacios territoriales (artículo 75 inciso 19 CN). También es parte de la planificación regional, la planificación de las áreas metropolitanas producidas por la yuxtaposición de funciones y responsabilidades de dos o más municipios. Planificación y sistemas políticos Toda sociedad o Estado requiere un plan que tenga el fundamento ideológico de un sistema político. En general se pueden mencionar dos grandes modelos de planificación desde el punto de vista de los sistemas políticos: a) Planificación en naciones sin existencia de una economía de mercado Es el caso de los sistemas marxistas y se caracteriza por la existencia de una planificación autoritaria o imperativa. De esta manera a partir de una autoridad máxima planificadora se coordina la asignación y disponibilidad de insumos que se han de procesar para satisfacer las diferentes necesidades “preestablecidas” de la economía por parte de la autoridad central.

b) Planificación en países de economías de mercado En el marco de los sistemas políticos capitalistas el grado de intervención estatal es muy disímil, pudiendo encontrarse desde países liberales con escasa intervención gubernamental hasta países de economía mixta cuando el grado de influencia estatal es mayor. Asimismo dentro de estos países de economía de mercado pueden observarse dos perfiles en materia de planificación: - Planificación concertada: basada en el acuerdo (o consenso) del sector privado, y el sector público, con la participación de las organizaciones de trabajadores y de

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-

consumidores. Es propio de los países en que la participación del Estado no se da solamente en su calidad de interventor sino también de productor. Constituye una forma de vincular y armonizar los intereses contrapuestos de la economía y la sociedad. Planificación indicativa: define el límite de la intervención del Estado en los países con gobiernos liberales. Sus planes consisten en fijar una frontera en la producción estatal y el modo de distribución de los bienes y de los servicios públicos. Promueve la creación de mecanismos de motivación para la empresa privada, orientados al incremento del proceso productivo, la generación de empleo, la diversificación de la producción. Para lograr estos resultados el Estado puede recurrir a un variado conjunto de mecanismos de protección aduanera, incentivos tributarios, promociones regionales, etc. La planificación indicativa es un dinámico instrumento de naturaleza coercitiva para el Estado y orientador para el sector privado.

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Unidad IX EL PRESUPUESTO PÚBLICO 9a.

Concepto de Presupuesto Público, como instrumento de previsión, institucional, de política fiscal, de la distribución de la riqueza, como eje central del control. Principios del presupuesto

Concepto La planificación de la actividad financiera del Estado es denominada presupuesto, el cual se distingue de cualquier otro programa de actividades gubernamentales porque: 1. tiene que ser aprobado obligatoriamente, al menos en los países democráticos, por un acto legislativo especial, la ley de presupuesto, y 2. abarca un período determinado, que por lo general es de un año. En consecuencia, el presupuesto es un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos y los gastos estatales, y se autorizan estos últimos para un periodo futuro determinado, que generalmente es de un año. Asimismo el presupuesto tiene por objeto determinar con anticipación los acontecimiento financieros que comprenden los gastos a realizar en un periodo dado tendiente a satisfacer las necesidades colectivas y los recursos que se calcula recaudar para atender dichos gastos. Otras definiciones (Jarach) Las actividades financieras del Estado se concretan en un documento llamado Presupuesto. El Presupuesto constituye una Ley cuyo contenido se divide en dos partes: autorización de gastos y previsión de recursos. (Terry) El presupuesto es el cálculo legal de lo que gastara el Estado en el año siguiente y de los recursos que podrá tener a su disposición para llenar esos gastos. (Bayetto) El presupuesto es un acto administrativo-legislativo por cuyo conducto, en correspondencia a un determinado lapso y con fuerza de ley, se fijan preventivamente los conceptos, y con relación a estos importes de los gastos que el poder administrador podrá y deberá poner a disposición del Tesoro Público, y se compara el monto global de ellos con el del producido presunto de los recursos a realizar en el periodo, por dicho poder con destino al

(21) FINANZAS PÚBLICAS mismo Tesoro, recursos que a su vez y a los efectos de fundar tal comparación, son señalados y valuados por ramos. El sistema presupuestario es un subsistema dentro del sistema de administración financiera. El objetivo del sistema presupuestario del Sector Público Nacional (en adelante SPSPN) consiste en elaborar el presupuesto general de la Administración Nacional, administrar su ejecución y supervisar la gestión presupuestaria de las empresas y sociedades del Estado. Las normas legales y técnicas que sustentan la elaboración del presupuesto general para la administración nacional son establecidas por la Sección I del Título II de la Ley 24.156: Art. 12. — Los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí. Mostrarán el resultado económico y financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en sus cuentas corrientes y de capital, así como 10 la producción de bienes y servicios que generarán las acciones previstas. Art. 13. — Los presupuestos de recursos contendrán la enumeración de los distintos rubros de ingresos y otras fuentes de financiamiento, incluyendo los montos estimados para cada uno de ellos en el ejercicio. Las denominaciones de los diferentes rubros de recursos deberán ser lo suficientemente específicas como para identificar las respectivas fuentes. Art. 14. — En los presupuestos de gastos se utilizarán las técnicas más adecuadas para demostrar el cumplimiento de las políticas, planes de acción y producción de bienes y servicios de los organismos del sector público nacional, así como la incidencia económica y financiera de la ejecución de los gastos y la vinculación de los mismos con sus fuentes de financiamiento. La reglamentación establecerá las técnicas de programación presupuestaria y los clasificadores de gastos y recursos que serán utilizados. Art. 15. — Cuando en los presupuestos de las jurisdicciones y entidades públicas se incluyan créditos para contratar obras o adquirir bienes y servicios, cuyo plazo de ejecución exceda al ejercicio financiero, se deber incluir en los mismos información sobre los recursos invertidos en años anteriores, los que se invertirán en el futuro y sobre el monto total del gasto, así como los respectivos cronogramas de ejecución física. La aprobación de los presupuestos que contengan esta información, por parte de la autoridad competente, implicará la autorización expresa para contratar las obras y/o adquirir los bienes y servicios hasta por su monto total, de acuerdo con las modalidades de contratación vigentes. Las autorizaciones para comprometer ejercicios futuros a que se refiere el presente artículo caducarán al cierre del ejercicio fiscal siguiente de aquel para el cual se hayan aprobado, en la medida que antes de esa fecha no se encuentre formalizada, mediante la documentación que corresponda, la contratación de las obras y/o la adquisición de los bienes y servicios autorizados.

El presupuesto público como instrumento La mayor parte de las finalidades públicas requieren la ejecución de acciones que derivan en transacciones económicas y financieras, las cuales son volcadas oportuna y sistemáticamente en el presupuesto, de aquí su importancia. De esta concepción surgió, en el pasado, la idea de que "el presupuesto es la expresión, en términos financieros, de lo que el gobierno pretende llevar a cabo en un período determinado, por regla general, un año". En su concepción moderna, el presupuesto adquiere carácter integral. Se constituye en un instrumento útil para la programación económica y social, al reflejar la política presupuestaria para el sector público. El presupuesto público es, básicamente, un instrumento de programación económica y social, de gobierno, de administración y necesariamente un acto legislativo. • El presupuesto como instrumento de programación económica y social El presupuesto público, hace posible materializar en el corto plazo el cumplimiento de las políticas en el ámbito de la provisión pública, a la vez que permite su compatibilización con las restantes políticas para la coyuntura. Le da, por lo tanto, carácter operativo a las orientaciones de la programación económica y social. Por otra parte, a través del presupuesto público el Estado define el nivel y composición de la provisión e inversión pública, la demanda de recursos reales que requiere de la economía, las formas y magnitudes del financiamiento de sus actividades y los efectos que, a través del binomio ingreso-gasto, pretende alcanzar en las macro variables del sistema económico.

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a)

• El presupuesto como instrumento de gobierno La función de gobernar contiene: la adopción de un programa de acción del Estado para un período dado; b) la formulación de una política global y políticas específicas para llevar adelante dicho programa y; c) la dirección de las actividades para la materialización de tales políticas y para el seguimiento y evaluación de su cumplimiento. Considerando que la mayor parte de las decisiones del gobierno conducen a acciones que se manifiestan en el presupuesto, éste se constituye en uno de los instrumentos más importantes para cumplir la función de gobierno. • El presupuesto como instrumento de administración El presupuesto tiene que formularse y expresarse en una forma tal que permita a cada una de las personas responsables del cumplimiento de los objetivos concretos y del conjunto orgánico de acciones correspondientes, encontrar en él una verdadera "guía de acción" que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas. Si el presupuesto sirve de base al cumplimiento de los requisitos señalados, no cabe duda que es uno de los instrumentos de mayor importancia para cumplir la función de administración de un programa de gobierno.

• El presupuesto como acto legislativo La participación activa y consciente de los ciudadanos en el diseño y ejecución de las decisiones que los afectan, no sólo es un derecho sino una obligación. En un sistema representativo, cuando del presupuesto público se trata, ese protagonismo se verifica por intermedio de los representantes de la comunidad, por lo que a ellos corresponderá juzgar la validez del programa de gobierno contenido en el mismo. Así, la aprobación del presupuesto constituye un acto legislativo indispensable. • El presupuesto como documento Se pueden señalar distintas formas de expresión del presupuesto: el analítico, el sintético y el presupuesto resumen. El presupuesto analítico se expresa a nivel nacional en la Decisión Administrativa que distribuye la Ley de Presupuesto, la cual refleja el mayor nivel de desagregación del programa anual de gobierno, posibilitando que el presupuesto sea un instrumento de administración. El presupuesto sintético es la versión agregada del analítico y se expresa en el Proyecto de Ley de Presupuesto. Se le utiliza en la etapa de discusión y aprobación legislativa. Por último, el presupuesto resumen es el documento que expresa, en forma extractada, el programa de gobierno, facilitando su difusión y conocimiento generalizado y se prepara una vez que la Ley de Presupuesto de la Administración Nacional ha sido ha sido sancionada por el Congreso Nacional. ¿Cuál es la importancia política, económica y social de un presupuesto? En primer lugar, el presupuesto tiene una innegable importancia política porque todas las actividades del Estado se hallan, en cierta medida, subordinadas a los recursos de que se puede disponer. Además, mediante su análisis podemos apreciar cuáles han sido las decisiones o elecciones del Estado con respecto a determinadas necesidades privadas o colectivas. En otros términos, el presupuesto de un Estado sirve como un espejo en el cual se reflejan los postulados políticos, más o menos intervencionistas, que prevalecen en el momento de su elaboración. En el aspecto económico, la importancia del presupuesto no es ciertamente menor. El presupuesto, por constituir una exposición cuantitativa y completa de los gastos y recursos públicos de todo un período, representa uno de los más destacados documentos oficiales en lo que atañe a la economía de la Nación. Asimismo, como planificación de los gastos y recursos del Estado debe estar coordinado con la política económica aplicada en el país, esto hace necesario un plan general que comprenda un presupuesto económico o nacional y un presupuesto financiero.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Por último, en lo que refiere al aspecto social, el presupuesto reviste igualmente una importancia esencial, lo cual puede ser comprobado revisando las distintas partidas de erogaciones públicas destinadas por ej. a salud, higiene, educación pública, etc. Además, aquél representa uno de los mejores indicadores del grado de solidaridad que hay entre las personas que integran la comunidad, dado que a partir de él se puede efectuar una apreciación cuantitativa de las detracciones de riqueza que soportan, en la forma de recursos tributarios, algunos sectores de la población en beneficio de otros de menores ingresos. Caracteres específicos de la Ley de Presupuestos

a) Es un acto administrativo-legislativo con fuerza de ley, por lo que su naturaleza jurídica

b) c) d)

e)

es mixta, por cuanto es un acto administrativo ya que en la elaboración y ejecución interviene el Poder Ejecutivo, y por otra parte es también un acto legislativo por cuanto emana de un pronunciamiento del Congreso (Ley de Presupuesto). Por lo que podemos decir que es una ley con características especiales. Es una autorización conferida por el Poder Legislativo al Poder Administrador para efectuar gastos por cuenta y cargo del Estado. El presupuesto es limitativo de los conceptos y montos a gastar, son límites máximos a gastar. Es una limitación tanto cuantitativa como cualitativa porque fija los montos a gastar y hasta que monto máximo. Es un acto periódico ya que el presupuesto tiene un periodo de vigencia y de ejecución denominado “ejercicio financiero”. Tradicionalmente la duración del presupuesto es anual. En nuestro país es anual (artículo 75 inciso 8 CN1). Finalizado el periodo caducan los créditos y es necesaria una nueva ley para abrirlos. Contiene una estimación de los recursos del ejercicio, se trata de un cálculo estimativo (no son limitativos) de ingresos tanto originarios como derivados que se producirán en el periodo. Cabe aclarar que la autorización para recaudar no emana del presupuesto, sino de las leyes impositivas que se sancionan con anterioridad a la ley de presupuesto, y además no hay límites máximos a recaudar como sucede en los gastos.

Naturaleza jurídica del presupuesto Un primer aspecto: hay dos corrientes de opiniones respecto de si la ley de presupuesto constituye una ley formal o una ley sustancial. Esta es una cuestión cuya solución debe buscarse en el marco del derecho positivo de los distintos países. - Hay por un lado quienes sostienen que se trata de una ley formal, de un mero acto administrativo (de previsión y de autorización consagrado por ley). - Otros consideran que se trata de una ley sustancial. Afirman que la ley de presupuesto tiene los mismos efectos jurídicos que cualquier ley, porque crea derechos y obligaciones, y además cuenta con la fuerza jurídica suficiente para innovar y modificar el derecho vigente. Con relación a nuestro país, concordamos con la corriente que asigna al presupuesto el carácter de ley formal. La ley 24.156 tiene establecido que ni el presupuesto ni sus disposiciones complementarias podrán contener normas de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos (artículo 20). Esta ley tiene el claro propósito de limitar el presupuesto a su función formal de acto gubernamental, cuyo objetivo es autorizar los egresos a realizar en el próximo año, y a calcular los recursos probables con que se solventaran esos gastos. Un segundo aspecto y quizás más importante que el anterior es un análisis a través del proceso político de la CN que emerge del articulo 1º referido a la forma representativa que adopta para su gobierno, y el artículo 22 que establece que “el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes”. 1

Artículo 75- “Corresponde al Congreso: (…) 8) Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este Artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión. (…)”

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Con respecto a los Gastos Públicos la ley de presupuesto es concebida como un mandato otorgado al Poder Ejecutivo por parte del Poder Legislativo. Por lo que podemos decir que respecto a la naturaleza jurídica participa de los matices de las reglas del Mandato donde el presupuesto es un acto preventivo y autorizativo de los gastos que el Estado ha de efectuar en un periodo. Por ello se dice que el presupuesto está ligado al desarrollo de principios democráticos y a la idea de soberanía popular, donde el pueblo, a través de sus representantes, tiene la facultad de aprobar a priori, los gastos que durante el ejercicio realizara el Estado. Podemos decir que el pueblo (mandante) mediante sus representantes (Poder Legislativo) autoriza al Poder Ejecutivo (mandatario) a realizar los gastos fijados por la ley de presupuesto (poder en el mandato). - En cuanto a los Recursos Públicos el Poder Legislativo crea a través de las leyes, los recursos (impuestos) independientemente de la ley de presupuesto y con distinta fecha de vigencia que este, por ello la significación del presupuesto está en los gastos, si bien el presupuesto es un acto anual y los créditos para gastar caducan al cierre del ejercicio financiero, las leyes impositivas son normas que generalmente tienen una vigencia que supera el año, y la facultad para recaudar no tiene el carácter limitativo ni surge de la ley de presupuesto sino de leyes especificas de creación de casa uno de los tributos. Como comentario podemos decir que las leyes impositivas (por ejemplo la ley de impuesto a las ganancias) son independientes de la ley de presupuesto, lo que hace, es incorporar en la ley de presupuesto esas leyes impositivas y se estima lo que se va a recaudar. Finalmente podemos decir que es presupuesto es de naturaleza política, de carácter financiero así como también es un instrumento de política económica. Principios presupuestarios Hay principios respecto a la confección y contenido del presupuesto que, íntimamente relacionados entre sí, tienen como objeto primordial establecer un manejo ordenado de las finanzas del Estado. - Principio de la unidad Implica que todos los gastos e ingresos públicos deben ser agrupados en un mismo documento y presentados conjuntamente para su correspondiente aprobación legislativa. Esta regla permite apreciar el presupuesto en su conjunto y volumen, ejercer el debido control y dificultar los intentos de disimular u ocultar gastos en presupuestos y “cuentas especiales”. Asimismo permite apreciar fácilmente si el presupuesto está equilibrado, conocer la magnitud de los recursos afectados a las erogaciones y tiende a facilitar el control legislativo. La Ley 24.156 estatuye este principio en el artículo 12 pero en su artículo 23 contempla las excepciones a la prohibición, al establecer algunos rubros en los que se admite el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos.

a)

- Principio de la universalidad Según este principio no puede haber compensación entre gastos y recursos, es decir, que tanto unos como otros deben figurar con su importe bruto, sin extraer saldos netos. La anterior Ley de Contabilidad Pública consagró esta regla en su artículo 2° donde disponía que los recursos y los gastos públicos debían figurar en el presupuesto “separadamente y por su importe íntegro, no debiendo en caso alguno compensarse entre sí”. La Ley 24.156 (artículo 12) adopta también el principio aunque con algunos agregados importantes, ya que no solo prohíbe las compensaciones sino que exige datos de los resultados obtenidos y también de la correlación de bienes y servicios con la gestión prometida, lo cual es un valioso aporte al principio de transparencia. Por otra parte, el artículo 23 establece que “No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos, con excepción de: los provenientes de operaciones de crédito público; b) los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado nacional, con destino específico;

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c) los que por leyes especiales tengan afectación especifica.” De esta manera, si bien la legislación nacional consagra el principio de universalidad, autoriza excepciones pues permite el funcionamiento de afectaciones especiales legalmente establecidas. Resulta importante incorporar ingresos y gastos sin compensaciones porque mediante las mismas se puede inducir a engaño al órgano de control externo de la hacienda, de modo que los gastos del Estado aparezcan muy inferiores a los reales. - Principio de especialidad Esta regla significa que la autorización parlamentaria no se da en forma global, sino que se concede específicamente para cada crédito. A favor de este principio se sostiene que si se dieran autorizaciones “en bloque” sería prácticamente imposible controlar que los gastos fueran a los destinos previstos. Para no caer en exageraciones obstaculizantes, la regla debe tener excepciones fundadas en la conveniencia de dar al poder administrador cierta libertad para gastar, dentro de las previsiones presupuestarias. La cuestión se salva mediante las partidas principales y las partidas parciales contenidas en el presupuesto. Estas últimas son enunciativas y sólo fijan el concepto del gasto, más no el importe a gastar. La Ley 24.156 no trae norma expresa que imponga la aplicación de esta regla. Sin embargo, de diversas cláusulas surge que el principio de especialidad fue tenido en cuenta por el legislador (por ejemplo artículo 13). - Principio de no afectación de recursos El objeto de este principio es que determinados recursos no se utilicen para la atención de gastos determinados, esto es, que no tengan una “afectación especial”, sino que ingresen en rentas generales, de modo tal que todos los ingresos entren en un fondo común y sirvan para financiar todas las erogaciones. El artículo 23 de la Ley 24.156 adopta este principio, aunque aclara que no rige para los ingresos provenientes de donaciones, legados o herencias a favor del Estado nacional y con destino específico. Tampoco rige el principio respecto de recursos que por leyes especiales tengan afectación específica (artículo 23). Las afectaciones especiales son perniciosas y atacan el principio de unidad ya que no se cumple la centralización de todos los ingresos en un solo fondo. La doctrina, en general, se inclina en contra de las mismas.

- Principio del equilibrio (regla de oro) Un presupuesto es equilibrado cuando, durante su vigencia, gastos y recursos totalizan sumas iguales; es deficitario cuando los gastos exceden a los recursos y tiene superávit cuando queda un remanente positivo, es decir, cuando los recursos son superiores a los gastos. Asimismo, el déficit es de caja cuando se produce en el transcurso de un mismo ejercicio financiero como consecuencia de momentáneas faltas de fondos en la Tesorería; es material cuando el presupuesto es sancionado de antemano con déficit y financiero es el que surge a posteriori, una vez cerrado el ejercicio. Para la escuela clásica, este principio era fundamental. La idea del déficit era rechazada pues podía conducir no sólo a la inflación, sino también a la bancarrota del Estado. Por su parte, tampoco era admisible un superávit porque tal situación denunciaba que el Estado había detraído, de la economía privada, una porción mayor de riqueza que la realmente necesaria para cumplir sus funciones y, lo que era peor, había restado posibilidades al natural desarrollo de aquélla. En resumen, el principio del equilibrio era la única garantía para anular los posibles efectos de la actividad financiera del Estado sobre la actividad económica. La tesis de los clásicos acerca de este tema fue, sin embargo, objeto de críticas por parte de muchos autores contemporáneos. Keynes adujo que el Estado podía desarrollar, mediante su actividad financiera, una acción compensadora de los desequilibrios que se produjesen en el sistema económico. Tal premisa conducía, a su vez, a la conclusión de que en determinadas circunstancias se justificaba que el Estado tuviese déficit presupuestarios si ellos servían como factores de equilibrio o compensadores de las tendencias depresivas.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Esta tesis keynesiana ha sido el fundamento de la reelaboración del principio del equilibrio presupuestario, el cual es entendido hoy en relación con el equilibrio de la economía nacional. Sin embargo, dicha reelaboración debe ser aplicada a los supuestos que sirvieron de premisas a la tesis de Keynes, es decir, desocupación, existencia de ahorro ocioso y falta de motivación para las inversiones privadas. No pocos teóricos adherentes al intervencionismo keynesiano intentaron demostrar que el déficit prolongado es conveniente, que los adictos al equilibrio han exagerado los peligros de este desfasaje y que su utilización puede resultar beneficiosa. Se sostiene que, tanto si se recurre al empréstito como a la emisión, si las sumas así obtenidas son empleadas en inversiones productivas que incrementan la producción general del país, se produce el “efecto multiplicador de la inversión”, que lleva a un crecimiento de la renta nacional. Los hechos hablaron por sí solos y el abuso de estas teorías provocó verdaderos desastres en la economía de muchos países, entre ellos Argentina. La complicada situación de default a que se llegó, confirmó los vaticinios según los cuales un presupuesto creciente y crónicamente deficitario es productor de daños irreparables. En Argentina, la sanción de la Ley 25.152, llamada “de solvencia fiscal”, intento llegar gradualmente al equilibrio en forma escalonada, pero ese propósito quedó frustrado. - Principio de procedencia Esta regla significa que la aprobación legislativa por el Congreso debe ser anterior al momento de iniciarse el ejercicio presupuestario. Dada la importancia del presupuesto como instrumento de cálculo y autorización de gastos, su inexistencia en tiempo oportuno desnaturaliza la esencia de la institución. De no darse solución al problema, cabría la posibilidad de paralizar las funciones y servicios públicos o llevar al Poder Ejecutivo a disponer pagos en forma ilegal. El artículo 27 de la ley 24.156 proporciona una solución en caso de que al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general: regirá el que estuvo en vigencia el año anterior, con ciertos ajustes que debe introducir el Poder Ejecutivo en cuanto a recursos y gastos. Mismo criterio se sigue en la provincia de La Pampa (artículo 68 inciso 13 CLP) donde se establece la prórroga del presupuesto que estuviere en vigencia en el periodo anterior. - Principio de la anualidad Fue un principio indiscutido de las finanzas clásicas. La anualidad designa el término o plazo de aplicación de un presupuesto. Este principio tuvo numerosas excepciones, aunque en algunos países todavía conserva su rango de precepto constitucional, como sucede en Argentina. El año financiero es el plazo de doce meses que dura la aplicación de un presupuesto, y no tiene por qué coincidir con el año calendario. Conforme al criterio clásico, el presupuesto debe ser anual, y no necesita ser votado más que una sola vez para todo el año financiero. Para ese periodo es que se calculan y autorizan los gastos y se estiman los recursos que los cubrirán. Cuando se habla de anualidad o de presupuesto anual (periodo de doce meses) esto no significa forzosamente que deba coincidir con el año calendario. La regla tiene diferente alcance, según se refiera a gastos o recursos. Generalmente, sólo tiene importancia para la renovación periódica de los gastos y no para los recursos, los cuales dependen de las leyes tributarias, de vigencia fijada por las propias leyes mientras no sean derogadas. Entre las excepciones a este principio tenemos: a) Créditos adicionales y duodécimos Los créditos adicionales son los votados en cualquier época del año para paliar o cubrir una insuficiencia de la dotación de recursos presupuestarios iniciales. Los duodécimos son los expedientes a los cuales se recurre cuando un proyecto de presupuesto no puede ser votado en el término debido. Tienen el carácter de sumas a cuenta y luego se los imputa al presupuesto definitivo.

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b) Reconducciones del presupuesto Se utilizan en algunos países, como Argentina, para soslayar los inconvenientes propios de la falta de sanción del presupuesto en debido término. Consisten en aplicar el presupuesto anterior hasta tanto se produzca la aprobación legislativa del proyecto en discusión. Según lo establece nuestra Ley de Contabilidad Pública en su artículo 13 dicha reconducción no alcanza a los créditos sancionados por una sola vez cuya finalidad hubiera sido satisfecha. c) Presupuestos plurianuales y cíclicos Se considera presupuesto plurianual al sancionado y aplicado por un período superior a los tradicionales doce meses. Los presupuestos cíclicos, por su parte, son los aprobados por más de un año con la finalidad de aplicar una política compensadora de los desequilibrios que se producen en la actividad económica como consecuencia de las distintas etapas coyunturales. Dejan de lado el principio de la unidad presupuestaria. - Principio de transparencia Consiste en dotar al presupuesto de adecuada publicidad sobre sus aspectos esenciales; esta información debe ser proporcionada en forma clara y comprensible, aún para personas de instrucción elemental. Las nuevas corrientes en materia presupuestaria, sistematizadas bajo el nombre común de “nueva administración pública”, tienen por objetivo prioritario suministrar a la población un informe adecuado sobre diversos aspectos del presupuesto. Se desea que el ciudadano juzgue, mediante su voto, lo que se prometió a la sociedad y lo que finalmente se logró. Este principio exige básicamente publicidad y claridad. Otros principios que se pueden mencionar son: - Principio de la Exactitud Responde a la veracidad que debe inspirar el presupuesto. Las partidas presupuestarias de gastos deben ser dadas con la mayor exactitud posible (ya que los recursos constituyen una estimación a priori). El tema no se refiere tanto a los posibles ajustes que deban hacerse por el efecto inflacionario, ni situaciones de emergencia, sino más bien a la posible astucia o mala fe de los hombres del gobierno que se burlen de la opinión pública. - Principio de Especificación Este principio se refiere a la clasificación y designación de las partidas (similar a las cuentas de la contabilidad general) donde los gastos deben estar convenientemente divididos y discriminados por conceptos. La exigencia no admite la aprobación parlamentaria de sumas globales libradas a la discrecionalidad de la administración, sino indicar los importes detallados por cada tipo de gastos. • Los créditos deben tener una asignación clara (cada concepto debe dejar en claro que incluye). • No deben llegar a un desmenuzamiento conceptual (es decir, no llegar al extremo de la discriminación). En nuestro país se adopta el sistema de distribuir las partidas principales en parciales. La fijación cuantitativa y cualitativa de las partidas principales las efectúa el Poder Legislativo, mientras que en las partidas parciales la fijación legal es puramente cualitativa, reservando al Poder Ejecutivo la fijación de los importes en las partidas parciales (cuantitativamente). Así, la suma de las partidas parciales no debe exceder de la partida principal que as incluye, es por ello que se adopta un Clasificador de Gastos Públicos (similar al Plan de Cuentas de la contabilidad comercial) que se utiliza para la ejecución, registro y exposición de las operaciones del sector público. - Continuidad Puede pensarse que al sostener la vigencia del principio de periodicidad se están preconizando verdaderos cortes en el tiempo, de tal suerte que cada presupuesto no tenga relación con los que lo antecedieron ni con los venideros. El carácter dinámico de las acciones presupuestarias hace necesario que la anualidad se conjugue con la continuidad.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Esta norma postula que todos y cada uno de los elementos del presupuesto anual, deben apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las expectativas de los ejercicios futuros. - Flexibilidad La aplicación de este principio conduce a que el presupuesto no tenga rigideces que le impidan constituirse en un eficaz instrumento de administración, de gobierno y de programación económica y social. La flexibilidad tiende al cumplimiento de los objetivos del Estado, para lo cual deben posibilitarse las modificaciones presupuestarias que sean necesarias para su consecución. - Exclusividad Es una característica del articulado (se refiere a los distintos artículos de una ley de presupuesto). Suele ocurrir que se incorporen normas sin vínculo estricto con el presupuesto, aprovechando que el mismo suele tener un tratamiento más rápido que otros proyectos. Esta norma se incumple con mucha frecuencia. - Factibilidad Con el cumplimiento de este principio, se tiende al establecimiento de objetivos posibles de alcanzar, altamente complementarios entre sí y considerados de la más alta prioridad. Es decir, debe programarse lo que es factible ejecutar Dinámica del presupuesto: Proceso Presupuestario Esquema de la participación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en las distintas etapas del proceso presupuestario: Etapa Preparación o elaboración Sanción Ejecución

Control

Actuación (le compete al…) P. Ejecutivo P. Legislativo P. Ejecutivo P. Ejecutivo (a través de las unidades de auditoria interna y de la Sindicatura General de la Nación). P. Legislativo (a través de la Auditoria General de la Nación y el control propio o directo de los legisladores)

Preparación La primera fase es la preparación del presupuesto, lo cual está a cargo del Poder Ejecutivo. Nuestro país tiene montadas oficinas técnicas especializadas en el tópico presupuestario; la Subsecretaria de Presupuesto, de la que depende la Oficina Nacional de Presupuesto, asume el carácter de órgano rector del sistema presupuestario del sector público nacional (artículo 16, Ley 24.156) “Art. 16. — La Oficina Nacional de Presupuesto será el órgano rector del sistema presupuestario del sector público nacional.”

En los artículos 11 a 28 de la Ley 24.156 se regula lo atinente a: organización del sistema, normas técnicas, estructura de la ley y formulación del presupuesto. Según el artículo 100 inciso 6 de la CN, el jefe de gabinete es quien envía al Congreso el proyecto de ley de presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete, y con la aprobación del Poder Ejecutivo. También tiene este funcionario la misión de hacer recaudar las rentas de la Nación y de ejecutar la ley de presupuesto nacional (artículo 100 inciso 7). Esta actividad del jefe de gabinete es supervisada por el presidente de la Nación (artículo 99 inciso 10)

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Aunque el jefe de gabinete tiene a cargo la ejecución del presupuesto, en realidad tal facultad corresponde al presidente de la Nación, como responsable político de la administración general del país y en función de lo dispuesto por el artículo 99 inciso 10 de la CN. En la práctica el peso principal de la elaboración recae en el Ministerio de Economía, que delega la misión en la Secretaria de Hacienda. En la misma se ha instituido la Oficina Nacional de Presupuesto, que entiende en forma permanente todo lo relativo al estudio, preparación y modificación del presupuesto (artículos 17 y 25, Ley 24.156). Según dispone el artículo 26 de la Ley 24.156, “el Poder Ejecutivo nacional presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de septiembre del año anterior al que regirá”. En nuestra provincia la Constitución Provincial (CLP) establece (artículo 81 inciso 6) que entre las atribuciones y deberes del Poder Ejecutivo Provincial se encuentra la de presentar a la Cámara de Diputados antes del 30 de Septiembre de cada año el proyecto de presupuesto para el ejercicio siguiente. De ello se desprende que la elaboración del proyecto de presupuesto le compete al Poder Ejecutivo Provincial. Por otra parte, la CLP también establece (artículo 68 inciso 13), entre las atribuciones del Poder Legislativo Provincial, que si el Poder Ejecutivo no remitiera el proyecto de presupuesto antes de la fecha señalada anteriormente la Cámara podrá iniciar su discusión tomando como base el presupuesto que está en ejercicio. Sanción y promulgación del presupuesto La sanción del presupuesto le corresponde al Poder Legislativo (artículo 77 a 84, CN). Nuestra CN no establece en cuál de las Cámaras que constituyen el Congreso debe iniciarse la consideración del proyecto, pero ello está resuelto por la Ley 24.256 cuyo artículo 26 dispone que el proyecto deba ser remitido a la Cámara de Diputados que actuará como Cámara de origen. Si el proyecto no se presenta en término el Poder Legislativo debe iniciar la labor de tratamiento por cualquiera de sus Cámaras, tomando como anteproyecto el vigente en el ejercicio o formulando su propio proyecto que permita el debate. La CN otorga amplias atribuciones al Poder Legislativo para modificar, reformar o cambiar el proyecto, es decir, que el Congreso tiene iniciativa en materia de gastos (artículo 75 inciso 8 CN). Sin embargo, las facultades parlamentarias deben restringirse tanto para el aumento de las partidas de gastos solicitadas por el Poder Ejecutivo como para la supresión o creación de fuentes de ingresos. Si no son restringidas las atribuciones del Poder Legislativo se cae en un manejo desprolijo de las finanzas públicas, cuya peor consecuencia es el crecimiento inmoderado del gasto público y el desequilibrio presupuestario. Promulgación y veto Como todas las leyes, y siguiendo el procedimiento establecido por la CN, el presupuesto sancionado por el Congreso pasa al Poder Ejecutivo para su aprobación y promulgación (artículo 78 CN). Si el presidente no observa la sanción dentro del término de diez días útiles, se la considera aprobada y adquiere fuerza obligatoria (artículo 80). El presidente de la Nación tiene derecho de veto, consistente en la facultad de desechar “en todo o en parte” el proyecto sancionado, devolviéndolo con sus objeciones a la Cámara de origen para nueva consideración (artículo 83). Sin embargo, el Congreso podrá poner en funcionamiento el mecanismo de insistencia, previsto en el artículo 83. Si se logran las mayorías de dos tercios de los votos en ambas Cámaras se convierte en ley el texto observado, sin que el Poder Ejecutivo pueda ejercer nuevamente su facultad de veto. Falta de sanción Ante la falta de sanción, regirá el presupuesto que estuvo en vigencia el año anterior con los ajustes que correspondan (artículo 27 Ley 24.156).

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En el caso de la provincia de La Pampa la CLP establece también que regirá el presupuesto que estuviere en vigencia el ejercicio anterior (artículo 68 inciso 13) Cierre de ejercicio (imputación de gastos y recursos) Existen dos sistemas para referir los gastos y recursos a determinado ejercicio presupuestario:

• Presupuesto de caja o de gestión: en este sistema se consideran únicamente los

ingresos y erogaciones efectivamente realizados durante el periodo presupuestario, con independencia del origen de las operaciones. Las cuentas se cierran indefectiblemente en el término del año financiero, de manera que el ejercicio financiero coincide con el año financiero.

• Presupuesto de competencia: en este sistema se computan los ingresos y gastos

originados en el periodo presupuestario con prescindencia del momento en que se hacen efectivos. De esta forma, las cuentas no cierran al finalizar el año, pues deben quedar pendientes hasta que se liquiden las operaciones comprometidas. En consecuencia el ejercicio financiero no coincide con el año financiero, ya que el primero es más extenso.

El régimen instaurado en el país por la Ley 24.156 contiene la sección denominada “Del cierre de cuentas” (artículos 41 a 43). El artículo 41, concordando con el artículo 10, establece la norma general según la cual las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cierran el 31 de diciembre de cada año. En cuanto a los recursos, después de la fecha de cierre, los ingresos que se recauden se consideran parte del presupuesto posteriori, con independencia de la fecha en que se hubiera originado la obligación de pago o su liquidación. En lo atinente a gastos, el artículo 41 establece que “con posterioridad al 31 de diciembre de cada año no podrán asumirse compromisos ni devengarse gastos con cargo al ejercicio que se cierra con esa fecha”. En este ítem la ley adhiere al sistema de competencia. Ejecución del presupuesto Esta etapa consiste en operaciones o actos reglamentados que tienen como objeto recaudar los distintos recursos públicos y realizar las erogaciones o inversiones previstas. Conforme ello, la ejecución del presupuesto comprendería dos tipos de operaciones: las relacionadas con la recaudación de los recursos y las vinculadas con la realización de los gastos. En materia de gastos: según la Ley 24.156 las etapas de la ejecución son las siguientes:

a) Orden de disposición de fondos: una vez en vigencia legal el presupuesto, el Poder

b)

Ejecutivo debe dictar una orden de disposición de fondos para cada jurisdicción, hasta el importe de los créditos otorgados a favor de los respectivos directores generales de administración o funcionarios que hagan sus veces. Mediante esta norma, el Poder Ejecutivo emite una sola orden de disposición a favor de los funcionarios correspondientes, quienes se quedan facultados para distribuir los fondos concedidos por el presupuesto a sus áreas de acción. Compromiso: una vez puestos los fondos a disposición de los jefes de los servicios administrativos, estos se hallan en condiciones de llevar a cabo las erogaciones previstas en el presupuesto, pero antes de realizar el gasto, éste debe comprometerse. El “compromiso” es el acto administrativo interno por el cual se afecta el gasto al crédito pertinente autorizado por el presupuesto, a fin de que no pueda utilizarse para objetivos distintos de los previstos.

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c) Devengamiento: (artículo 31 Ley 24.156). El concepto de gasto devengado implica la

d)

liquidación del gasto y la simultanea emisión de la respectiva orden de pago, que debe efectivizarse dentro de los tres días hábiles del cumplimiento de la recepción de conformidad con los bienes y servicios oportunamente contratados. Asimismo implica la afectación definitiva de los créditos presupuestarios correspondientes. Pago: la ley 24.156 no hace una separación entre las etapas del devengamiento y las del pago. De allí que el artículo 35 de dicha ley establece las características de la orden de pago y la competencia para librarla.

En materia de recursos: la diversidad de recursos del Estado y sus distintos regímenes de percepción hacen que los procedimientos de ejecución carezcan de la uniformidad que tienen los gastos. Control del presupuesto Este control tiene una finalidad técnico-legal, vinculada a la comprobación sistemática de la regularidad de cumplimiento de los actos de gestión y el adecuado manejo de los fondos públicos. Hay dos grandes sistemas de control: • Legislativo (ingles): el control del presupuesto lo realiza directamente el Parlamento, pero ello es solo en principio ya que la complejidad de tareas obliga a delegar la función en otros organismos. • Jurisdiccional (francés): se basa en una Corte de Cuentas, tribunal independiente del Poder Ejecutivo, con funciones jurisdiccionales, existiendo además organismos administrativos que practican el control interno. El régimen de control que rigió en nuestro país implico modificaciones significativas a los sistemas anteriores, al crear el Tribunal de Cuentas de la Nación y separar de manera tajante el control interno y externo de la actividad presupuestaria. Con respecto al sistema nacional (ya que en las provincias hay distintos métodos) esta regulado por la Ley 24.156. Según surge de sus disposiciones, el Tribunal de Cuentas en el orden nacional fue suprimido por el Poder Ejecutivo, que removió a sus integrantes. La tarea de fiscalización externa del sector público será atribución legislativa, ejercitada mediante la actuación y dictámenes de la Auditoria General de la Nación (artículo 85 CN). En relación al control presupuestario es posible realizar dos clasificaciones:

1. Según el sistema de control: • Control interno: se encuentra legislado en la Ley 24.156 (artículos 96 a 115). Este control está conformado por (artículo 100):

-

Unidades de Auditoria Interna: que habrá en cada una de las jurisdicciones y entidades del Poder Ejecutivo (en cada uno de los Ministerios y organismos descentralizados). Estas unidades dependerán, jerárquicamente, de la autoridad superior de cada organismo y actuarán coordinadas técnicamente por la Sindicatura General. Estarán cada una a cargo de un auditor interno. Sindicatura General de la Nación: (artículo 96 ley 24.156) Es una entidad con personería jurídica propia y autarquía administrativa y financiera, dependiente del presidente de la Nación (artículo 97) y cuyas funciones están detalladas en el artículo 104 de la Ley 24.156.

• Control externo: se encuentra legislado en la CN (artículo 85) que establece que el control externo es una atribución del Poder Legislativo y también en la Ley 24.156 (artículos 116 a 129).

(21) FINANZAS PÚBLICAS

-

-

Auditoria General de la Nación: Es una entidad con personería jurídica propia, y cuenta con independencia funcional y financiera. Realiza el control externo del sector público en aspectos patrimoniales, financieros y operativos. Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas: supervisa las actividades de la Auditoria General de la Nación, encomienda la realización de estudios, investigaciones y dictámenes, y requiere toda la información sobre las actividades realizadas por dicho ente. Control directo del propio Congreso: se refiere al control republicano que le compete al Congreso.

2. Según el órgano que lo realiza: •

Control parlamentario: se lo puede agrupar en:

-

Control preventivo: es el que realiza anualmente el Congreso con la fijación de las autorizaciones preventivas para gastar a través de la sanción periódica del presupuesto. Control concomitante: se divide en control externo delegado (es el que le compete a la Auditoria General de la Nación) y control directo (es el que realiza directamente el Congreso a través de los pedidos de informes). Control ulterior: se refiere a la Cuenta Inversión. Le corresponde al Congreso aprobar o desechar dicha cuenta (artículo 75 inciso 8) y la misma deberá contar con la intervención necesaria de la Auditoria General de la Nación (artículo 85 CN y artículo 95 Ley 24.156). La Cuenta Inversión debe ser preparada por la Contaduría General de la Nación (artículo 91 inciso h y artículo 43 Ley 24.156) y presentada al Congreso antes del 30 de junio del año siguiente al que corresponde (artículo 95 Ley 24.156).

-

•

Control administrativo: Es el que se realiza a través del registro de las operaciones económico-financieras y el propio control interno que realiza la Contaduría General y Tesorería General, así como los controles asignados a la Oficina Nacional e Presupuesto respecto de la evaluación de la ejecución del presupuesto. También incluye los controles efectuados por la Sindicatura General de la Nación y las Unidades de Auditoria Interna.

Análisis del Control en la provincia de La Pampa

1. Control externo: conforme a la CP este es ejercido por el Tribunal de Cuentas (artículo 102), el Fiscal de Estado (artículo 101) y el Fiscal de Investigaciones Administrativas (artículo 107). Con respecto al Tribunal de Cuentas su competencia está regulada por el Decreto-Ley 513/69.

2. Control interno: le compete al Contador General y al Tesorero General de la Provincia (artículos 105 y 106). La competencia de Contaduría y Tesorería está regulada por la Ley 3 de Contabilidad de la Provincia de La Pampa. Le corresponde a Contaduría el cierre de cuentas y la preparación de la cuenta inversión de acuerdo a la Ley 3 de Contabilidad (artículos 40 y 41). El gobernador de la provincia deberá presentar anualmente la Cuenta Inversión a la Cámara de Diputados antes del 30 de septiembre de cada año.

3. Control Parlamentario: la CP (artículo 68 inciso 8) establece que la Cámara de Diputados podrá interpretar y solicitar informes a los Ministros del Poder Ejecutivo, realizar investigaciones administrativas (inciso 11). También le asisten a la Cámara de Diputados la facultad preventiva de fijar anualmente, a propuesta del Poder Ejecutivo, el presupuesto de gastos (artículo 68 inciso 13 CLP). En cambio, nada dice la CLP de la facultad que le asiste con respecto al tratamiento de la Cuenta Inversión, solamente entre los deberes del Poder Ejecutivo (artículo 81 inciso 6) se menciona la de presentar

(21) FINANZAS PÚBLICAS a la Cámara de Diputados, antes del 30 de septiembre de cada año, la del ejercicio anterior. 9b. Presupuesto Nacional y cuentas nacionales Gastos e ingresos públicos dentro del sistema de cuentas nacionales La rama de las finanzas públicas dedicada a la estabilización de la economía global surge especialmente en la década de 1930 como aplicación al campo de las finanzas públicas de la “revolución keynesiana”. Para apreciar la importancia de esta rama es conveniente reseñar el planteo hasta entonces predominante, en lo que se han denominado las “finanzas clásicas”.

• Para las finanzas clásicas la política “sana” y “ortodoxa” consistía en el equilibrio del

•

presupuesto financiero del Estado, es decir, la igualación de las erogaciones publicas con los recursos “genuinos”. Se pensaba que la intervención del Estado era tanto inútil ya que la economía global tenía mecanismos propios que permitían alcanzar y mantener la ocupación plena de los factores productivos. Asimismo se pensaba que era contraproducente ya que se pensaba que lejos de contribuir a la estabilización de la economía, era la conducta desordenada del presupuesto fiscal (especialmente los déficits presupuestarios) la causa de desequilibrios profundos para la economía (inflación, desocupación). La aplicación de las doctrinas keynesianas a las finanzas publicas a través de las llamadas “finanzas funcionales” de Lerner o “hacienda compensatoria” de Hansen partió del diagnostico keynesiano de que las economías industriales modernas pueden presentar problemas en materia de estabilidad global, debido al deficiente funcionamiento de los mecanismos de ajuste del sistema de mercado. Dada la incapacidad del sistema de mercado para recuperar automáticamente la estabilidad global se justificaba la intervención del Estado. Entre las herramientas a que puede acudir el Estado en su intervención con fines estabilizadores ocupa un lugar preponderante la utilización del proceso de ingreso-gasto público.

En este nuevo enfoque es fundamental ubicar las variables estrictamente fiscales (erogaciones e ingresos públicos) dentro del circuito económico global, tal como es simplificadamente cuantificado en el sistema de cuentas nacionales. En este sistema pueden distinguirse cinco sectores: familias, empresas, gobierna, sector externo y cuenta ahorroinversión. Cada sector esta interrelacionado con los demás sectores a través de los flujos que aporta o que recibe. Las cuentas sociales permiten cuantificar a posteriori los flujos del Gobierno al resto de los sectores. Pero también es posible trazar el cuadro planificado a priori antes de la iniciación del ejercicio. En el caso del Gobierno se trata del presupuesto financiero que cuantifica los ingresos públicos y las erogaciones públicas previstos para el próximo ejercicio. En forma análoga, se pude pensar en la confección de un presupuesto económico nacional para toda la economía global donde se determinan para el próximo año los valores estimados (proyectados o deseados) de la demanda global (C+I+G) y de la oferta global; los valores deben tener consistencia interna (por ejemplo el consumo privado debe tener relación con el ingreso nacional). A diferencia del presupuesto financiero, que debe ser aprobado por ley, el presupuesto económico nacional tiene un valor meramente indicativo, como marco global de las metas a alcanzarse con la programación económica. 9c.

Estructura del presupuesto como expresión de la actividad productiva. Balance financiero preventivo y ejecución del ejercicio fiscal

Técnicas de planificación presupuestaria: Propuestas formuladas por la doctrina Objetivos Predomina en todas ellas el logro de objetivos verdaderamente sustanciales: a) Tender a identificar:

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• • •

el costo la utilidad la justificación de que ciertas actividades sean desempeñadas por el Estado Instituir mecanismos para la óptima asignación de los recursos públicos Acceder, en la actividad del Estado, a las tres “E”: • eficiencia • eficacia • economicidad

b) c)

Presupuesto por programas Inmediatamente después de la finalización de la segunda guerra mundial, tuvieron lugar notables cambios en la técnica de presentación presupuestaria. En primer término, se distinguió claramente, por una parte, los gastos públicos por operaciones normales y, por otra, los gastos que implicaban una colocación capitalizadora. Esta clasificación dio origen a los presupuestos ordinarios o de explotación y a los presupuestos de capital o de inversiones. En segundo término, se comenzó a divulgar y aplicar el criterio jurídico-administrativo de clasificación de los gastos públicos según su destino. El tercer cambio fundamental del proceso de depuración de la técnica presupuestaria residió en los denominados presupuestos por programas, funcionales o de realización. El procedimiento empleado en estos presupuestos consiste en autorizar, por medio de la ley respectiva, una cantidad máxima de gastos posibles a cada sección o departamento estatal. Dichas partidas están basadas en cálculos previos que atienden a las funciones, actividades y proyectos de cada departamento, poniendo especialmente de relieve el objeto o fines a que están destinadas. Con esta técnica se les adjudica mayor responsabilidad a los funcionarios encargados de llevar a cabo cada programa y, al mismo tiempo, se puede establecer, a la finalización del año financiero, la eficacia de la ejecución de las funciones u objetivos encomendados. Es una técnica moderna de presupuesto de carácter:

-

Integral: Porque tiene una visión sistémica.

-

Instrumental: Una de las mayores dificultades de una organización compleja es contar con herramientas homogéneas aplicables en todo el ámbito del sector público. Se debe evitar en el proceso de toma de decisiones por parte de los responsables gubernamentales la resolución de problemas bajo metodologías disímiles. El presupuesto por programas como instrumento financiero reúne múltiples características ventajosas como:  Facilitar el proceso de modernización de las estructuras administrativas y financieras. Se trata de un instrumento proactivo que dinamiza los cambios con el contexto constitucional y jurídico del Estado.  Permitir la participación en función de que los distintos niveles políticos, directivos y ejecutivos conforman múltiples eslabones recursivos necesarios para la definición de los objetivos concretos de la programación.  Provocar un conveniente grado de descentralización operativa y espacial en la administración garantizando el principio de “normatización centralizada y ejecución descentralizada”.  Facilitar el control de los actos de la administración. La programación presupuestaria permite definir los responsables de las acciones públicas hasta el menor nivel de la organización, detectar las causas en el cumplimiento de las metas e identificar oportunamente los desvíos.  Contribuir con el logro de la excelencia en la organización estatal en el uso de los recursos públicos medidos a través de la productividad y la eficiencia, el menor costo de las operaciones, el logro de resultados satisfechos temporalmente en forma

(21) FINANZAS PÚBLICAS oportuna. Asimismo la presupuestación programática contribuye con la simplificación de los procedimientos y la reducción de los tiempos.

-

Polifuncional: Sirve para múltiples usos o visiones de orden gerencial, administrativo, económico y productivo respondiendo a un múltiple espectro de preguntas: ¿Cómo lograr un objetivo con determinados recursos asegurando la eficiencia, economicidad, eficacia, efectividad y ejecutividad? ¿Cómo lograr un objetivo según los niveles de organización?

Visión gerencial Visión administrativa

¿Cómo repercute el logro de un objetivo sobre las variables macroeconómicas?

Visión económica

¿Cómo lograr un objetivo suministrando un producto? ¿Qué insumos y qué tecnologías requiero?

Visión productiva

-

Procesal: Porque está conformado por etapas o fases secuenciales e interdependientes, condicionadas por razones no solo técnicas sino legales que determinan en muchos casos no solo el contenido sino también los plazos de presentación del presupuesto. Estas fases están constituidas por: a) formulación: se elabora a partir de la definición de políticas y lineamientos básicos, y diversos anteproyectos previos a la formulación final. b) aprobación: por parte del Poder Legislativo que es responsable de discutir, analizar (e incluso modificar) el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo. c) ejecución: comprende su materialización en el transcurso del ejercicio de las previsiones de gastos y recursos definidas por parte de las distintas áreas del Poder Ejecutivo. d) control: comparación y evaluación de la ejecución realizada en relación con las previsiones aprobadas legalmente. e) reprogramación: siguiendo el principio de flexibilidad suele ser necesario efectuar modificaciones presupuestarias cuando el cumplimiento de las previsiones originales no sea posible, Presupuesto base cero La idea consiste en mejorar la decisión y control de la eficiencia interna a nivel de cada unidad dentro de la organización formulando su presupuesto en cada oportunidad a partir de cero, es decir, sin tomar como base el presupuesto del año anterior. Para cada unidad deben prepararse “paquetes de programas” con el orden de prioridad a juicio del responsable de la unidad y para diferentes niveles de gasto total de la unidad. Ello obliga a los niveles inferiores a plantearse alternativas de satisfacción de las necesidades a enfrentar bajo un monto fijo total y a proponer los cambios de cobertura que resulta de montos disponibles totales mayores o menores. A su vez, y esto es lo más interesante, permite a los niveles superiores conocer en detalle las prioridades asignadas por los responsables de las unidades inferiores y las consecuencias concretas de reducciones o de aumentos de presupuesto de cada unidad. Presupuesto participativo Siendo el presupuesto un instrumento que contiene las demandas públicas en materia de provisión de bienes y servicios existen recientes antecedentes tendientes a que en su elaboración participen los ciudadanos afectados. Institucionalmente significa relativizar la teoría de la representación por la cual el pueblo no gobierna sino por medio de sus representantes, dado que los ciudadanos pueden decidir directamente en relación al nivel del gasto. Los criterios que suelen seguirse es permitir que una proporción del gasto público sea discutido con los ciudadanos mediante audiencias públicas con la participación de los responsables de la conducción política del gobierno y los expertos presupuestarios. En ciertos

(21) FINANZAS PÚBLICAS casos las decisiones de los ciudadanos son de carácter vinculante, es decir, de cumplimiento obligatorio por parte del gobierno. No se trata en si de una técnica presupuestaria sino de un criterio para permitir la participación ciudadana. Un presupuesto participativo puede muy bien convivir con el presupuesto por programa 9d. Efectos económicos de la política presupuestaria Escuelas presupuestarias Las distintas corrientes en materia presupuestaria pueden resumirse con los siguientes contenidos: • Escuela Clásica o liberal: inherente a un Estado neutral, concibe al presupuesto como un mero instrumento de previsión de gastos para el cumplimiento de sus finalidades esenciales, financiables mediante un régimen tributario que no debe interferir mayormente sobre el resto de la actividad económica. Solo tolera el uso del crédito público destinado a financiar gastos de capital.

• Escuela Moderna o keynesiana: ligado a una concepción macroeconómica el Estado interventor, a través del presupuesto, debe actuar activamente evitando la recesión y la desocupación. Acepta déficits presupuestarios con el objetivo primordial de promover la reactivación económica.

• Escuela Contemporánea o productivista: inherente a la visión del Estado como una

corporación representativa de determinados intereses responsable en satisfacer sus necesidades con el mejor grado de productividad social, asegurando un cúmulo de bienes y servicios mayor a los recursos que detrae de ella el presupuesto debe expresar no solo las asignaciones financieras de gastos y la previsión de los recursos, sino también la producción estatal medida físicamente. Su enfoque es de naturaleza microeconómica. Rechaza el financiamiento vía emisión monetaria, aunque sostiene la posibilidad del uso del crédito público en una frontera más amplia que la señalada por la Escuela Clásica.

Ecuación presupuestaria fundamental El presupuesto como previsión (ex ante) de los flujos de gastos y recursos para un cierto periodo, es un balance preventivo que incidirá en el futuro -a través de su ejecución- sobre patrimonio y resultados de la organización estatal. Al balance preventivo lo denominaremos Ecuación Presupuestaria Fundamental. Dicha ecuación resulta de relacionar los Recursos Públicos con los Gastos Públicos, expresando, en términos monetarios, los siguientes resultados financieros: - Equilibrio: cuando los Recursos Públicos son iguales a los Gastos Públicos. - Superávit: cuando los Recursos Públicos son superiores a los Gastos Públicos - Déficit: cuando los Recursos Públicos son inferiores a los Gastos Públicos En la situación descripta de desequilibrio fiscal (superávit o déficit), en un análisis detallado se pueden observar distintos tipos de resultados a través del esquema de la “Cuenta AhorroInversión-Financiamiento”. Dicha cuenta consiste básicamente en relacionar las cuentas corrientes y de capital de los ingresos y de los gastos públicos, tanto en la etapa preventiva como en la de ejecución presupuestaria. Por otra parte, su determinación es requerida por el artículo 12 de la Ley 24.156 cuando se refiere al proceso presupuestario diciendo que, además de contener todos los recursos y gastos del ejercicio y sin compensaciones entre sí, indica que deberán mostrar el resultado económico y financiero a través de sus cuentas corrientes y de capital. “Art. 12. — Los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí. Mostrarán el

(21) FINANZAS PÚBLICAS resultado económico y financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en sus cuentas corrientes y de capital, así como la producción de bienes y servicios que generarán las acciones previstas.”

Posteriormente lo vuelve a reiterar en el artículo 25 de dicha ley, al referirse a la información mínima que debe contener el proyecto de ley de presupuesto que debe confeccionar la Oficina Nacional de Presupuesto. “Art. 25. — Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, la Oficina Nacional de Presupuesto confeccionará el proyecto de ley de presupuesto general. El proyecto de ley deberá contener, como mínimo, las siguientes informaciones: a) Presupuesto de recursos de la administración central y de cada uno de los organismos descentralizados, clasificados por rubros; b) Presupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismo descentralizado los que identificarán la producción y los créditos presupuestarios; c) Créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversión que se prevén ejecutar; d) Resultados de las cuentas corriente y de capital para la administración central, para cada organismo descentralizado y para el total de la administración nacional. El reglamento establecerá, en forma detallada, otras informaciones a ser presentadas al Congreso Nacional tanto para la administración central como para los organismos descentralizados.”

Resultados presupuestarios

1. De relacionar las Cuentas Corrientes obtenemos lo que se denomina el Resultado -

Económico: Ahorro: cuando los Ingresos Corrientes son mayores que los Gastos Corrientes. Desahorro: cuando los Ingresos Corrientes son menores que los Gastos Corrientes. El desahorro es un desequilibrio que muestra la incapacidad absoluta del gobierno en financiar sus gastos corrientes con sus ingresos corrientes, originados principalmente en la potestad tributaria del Estado.

2. De considerar también las Cuentas de Capital (excluido el uso del crédito), tenemos lo que se denomina Resultado Financiero: - Superávit Fiscal: cuando los Recursos Corrientes y de Capital son mayores que los Gastos Corrientes y de Capital. - Déficit Fiscal: cuando los Recursos Corrientes y de Capital son menores que los Gastos Corrientes y de Capital El déficit fiscal nos muestra, o mide la incapacidad gubernamental de financiar un determinado volumen de gastos con prescindencia de la utilización del crédito público de cualquier tipo que este sea. Por otro lado, el déficit fiscal se suele distinguir para su mejor análisis de si origen en: - Déficit Primario: es aquel que no incluye el pago en concepto de intereses de la deuda que vencen durante el periodo (anual) presupuestario. - Déficit Secundario: es la suma del Déficit Primario y los intereses de la deuda. Esta clasificación permite conocer la significatividad del gasto en concepto de pago de intereses de la deuda en el ejercicio presupuestario, y su incidencia en el déficit fiscal, y su posterior financiamiento con un nuevo endeudamiento (endeudarse algo mas). Necesidad de financiamiento Cuando se registra una situación preventiva de déficit fiscal surge la necesidad de adoptar una serie de medidas para obtener el financiamiento respectivo a través de distintas fuentes, conocidas en la clasificación presupuestaria de los Recursos Públicos con la denominación “Fuentes Financieras”.

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Los déficits fiscales pueden ser financiados a través de dos alternativas (son las dos formas más comunes), no obstante existe una tercera posibilidad poco frecuente (venta de activos financieros), que no solamente puede ser utilizada para financiar los déficits presupuestarios sino también para amortizar la deuda pública. De lo señalado, existen básicamente dos procedimientos para la financiación del déficit presupuestario:

1. Procedimiento genuino: con el endeudamiento a través del uso del crédito interno o externo, que pueden ser: • A largo plazo, mediante el uso del crédito público genuino, es decir, sin financiamiento por parte de la Banca Central. Es decir, no se hace uso de la emisión monetaria con sus consabidas consecuencias producto de la experiencia del impuesto inflacionario y la generación del déficit cuasi fiscal. • A corto plazo, si total o parcialmente no es factible cubrir el déficit con crédito público, la diferencia resultante constituirá un desequilibrio de tesorería. Su financiamiento podrá realizarse mediante la utilizaciones de variados instrumentos, ya sea colocando en el mercado financiero letras de tesorería, o documentando la deuda de proveedores y contratistas o directamente dejando impagas las acreencias (libramientos impagos). En todos estos casos se generará un costo financiero adicional producto de los intereses que deberán reconocerse.

2. Procedimiento no genuino: es el financiamiento de los desequilibrios de tesorería mediante la emisión monetaria, cuando el gobierno puede imponer esta decisión financiera no genuina a los responsables de la Banca Central. Este último tipo de “financiamiento” no se expresa jamás en el presupuesto anual. Ningún responsable de la cuestión financiera reconoce antes que hará uso de la emisión monetaria. En la práctica, cuando esto ocurre se expresa a través de los denominados déficit oculto o déficit cuasi fiscal. Se trata de un sistema por el cual el Banco Central gira fondos al Tesoro Nacional. Si lo hace sin compromiso de devolución y sin respaldo es una de las causas de inflación (se impulsa el uso del denominado “impuesto inflacionario”). Donde surgen las siguientes relaciones: • El crecimiento monetario es el resultado de los déficits presupuestarios del Gobierno • El crecimiento monetario se traduce en un aumento de la tasa de inflación • En consecuencia los déficits presupuestarios son una de las causas de la inflación. El interrogante que se formula es si es correcto decir que la inflación es un impuesto. Un análisis macroeconómico indica que no corresponde denominarla impuesto porque: - El impuesto es contractivo. Tiene como función reducir el gasto privado para aumentar el gasto público. - La financiación inflacionaria es expansiva, induce al gasto privado (porque crea dinero de la nada). Cabe señalar que en nuestro país a partir de la Ley de Convertibilidad (abril de 1991) de dio fin a la emisión monetaria, siendo el endeudamiento la única posibilidad para financiar el déficit fiscal, lo que constituye el motivo principal del incremento de la deuda pública, particularmente de la deuda externa. El déficit global, por su parte, surge de comparar el gasto público con los recursos genuinos, es decir excluyendo la emisión monetaria. Dicho déficit es equivalente a la llamada necesidad de financiamiento de tesorería (o desequilibrio de tesorería) entendida esta en un doble componente: el déficit propiamente fiscal y el gasto extra fiscal neto (o déficit cuasi fiscal) que también es déficit. Su importancia se demuestra a través de la correlación directa entre este concepto de déficit fiscal y la tasa anual de inflación, provocada principalmente vía emisión monetaria para el financiamiento del déficit del presupuesto gubernamental.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Cuando el presupuesto presenta déficit, la deuda pública aumenta, caso contrario cuando presenta superávit la deuda pública disminuye. En este caso puede utilizarse el exceso para amortizar la deuda. En definitiva, se puede decir que la deuda pública es el resultado de los déficits presupuestarios públicos en el pasado. Siempre que los gobiernos tienen déficit presupuestario y se endeudan para financiarlo, se habla de “efecto desplazamiento”, que tiene lugar en una política fiscal expansiva (es decir como déficit presupuestario), que hace que las tasas de interés aumenten, reduciéndose por ello el gasto privado y la inversión, donde su influencia en la demanda agregada amortiguan el efecto expansivo del incremento del gasto publico. Lo que hace necesario la aplicación conjunta de la política monetaria y la política fiscal, la combinación de políticas económicas, para determinar la magnitud del efecto desplazamiento, es decir, la cuantía del ajuste de la tasa de interés amortigua la expansión inducida por el incremento del gasto público. Por otro lado, si bien existen dos formas de financiamientos de los déficits fiscales los efectos económicos son distintos. De la comparación de algunas de las variables económicas analizadas se advierten las siguientes diferencias importantes, particularmente en un déficit presupuestario a corto plazo: Variables Económicas Tasa de interés Nivel de inversión Nivel de precios Demanda agregada

Consecuencias del financiamiento del déficit fiscal Con dinero Con deuda Provoca disminución Provoca aumento No reduce Reduce Sube mas Sube menos Produce un aumento mayor Provoca un aumento menor

RESULTADOS PRESUPUESTARIOS CUENTA AHORRO-INVERSION-FINANCIAMIENTO DE LA ADMINISTRACION NACIONAL CUENTA CORRIENTE Ingresos corriente Ingresos tributarios Contribuciones a la seguridad social Ingresos no tributarios Ventas de bienes y servicios de las administraciones publicas Ingresos de operación Rentas de la propiedad Transferencias corrientes TOTAL INGRESOS CORRIENTES Gastos corrientes Gastos de consumo Rentas de la propiedad Prestaciones de la seguridad social Impuestos directos Otras perdidas Transferencias corrientes TOTAL DE GASTOS CORRIENTES RESULTADO ECONOMICO: AHORRO/DESAHORRO CUENTA DE CAPITAL Recursos de capital Recursos propios de capital Transferencias del capital Disminución de la inversión financiera TOTAL RECURSOS DE CAPITAL Gastos de capital

(21) FINANZAS PÚBLICAS Inversión real directa Transferencias de capital Inversión financiera TOTAL GASTOS DE CAPITAL RESULTADO FINANCIERO: SUPERAVIT/DEFICIT FUENTES Y APLICACIONES FINANCIERAS CUENTA DE FINANCIAMIENTO I- DISMINUCION DE ACTIVOS FINANCIEROS Disminución de la inversión financiera II- INCREMENTO DE PASIVOS Endeudamiento público e incremento de otros pasivos III- INCREMENTO DEL PATRIMONIO Incremento del patrimonio IV- SUPERAVIT FINANCIERO TOTAL FUENTES DE FINANCIAMIENTO APLICACIONES FINANCIERAS I- INCREMENTO DE ACTIVOS FINANCIEROS Inversión financiera II- DISMINUCION DE PASIVOS Amortización de deuda y disminución de otros pasivos III- DISMINUCION DEL PATRIMONIO Disminución del patrimonio IV- DEFICIT FINANCIERO TOTAL APLICACIONES FINANCIERAS

Elementos característicos de la Ecuación Presupuestaria Fundamental Cada elemento reúne características distintivas. - En su fijación, tanto gastos como recursos, propios de toda estimación futura no son determinísticos sino caracterizados por un cierto grado de probabilidad, es decir preventivos. - En sus topes -y consustanciado con el principio de restricción en el uso de los recursos públicos- los gastos solo pueden ejecutarse hasta el nivel máximo de las respectivas asignaciones financieras, mientras que los recursos se ejecutaran en su percepción sin limitaciones ni techos (no se deja de recaudar aun cuando se haya llegado al nivel previsto originalmente). - En sus plazos, los gastos nacen y fenecen, en general, en el transcurso del año; los recursos en cambio son de continuidad temporal indefinida hasta su modificación o derogación de la norma que le otorga legalidad. - Desde el punto de vista de su legalidad los gastos se originan en la propia ley de presupuesto; en cambio en materia de recursos, las previsiones se realizan en función de la preexistencia de legislación ajena al presupuesto o derivada del ámbito propiamente tributario como las leyes de impuesto a las ganancias, al valor agregado, etc. 9e. Fondos fiduciarios y el presupuesto Problemática desde el control interno En el actual debate sobre la utilización de fondos fiduciarios por parte del Estado nacional existen algunos malentendidos que es necesario aclarar. En algunas personas se ha instalado la idea de que los fondos fiduciarios públicos constituyen la creación reciente, de un mecanismo poco transparente donde se eluden los controles del gasto, no existe información, ni responsables, ni contabilidad, no se rinden los fondos, no se conocen los montos recaudados, ni los beneficiarios de los subsidios, ni las obras que se ejecutan, cuando todo esto no es cierto. ¿Qué es un fideicomiso?

(21) FINANZAS PÚBLICAS El fideicomiso es una figura que tiene sus antecedentes en el derecho romano. Ha sido regulado en nuestra legislación por la Ley 24.441 y consiste en una operación de transferencia de un bien a la persona a la cual se adiciona un encargo o gestión vinculados con dicho bien, siendo el aspecto más importante de la operatoria el de reconocer un patrimonio separado adhoc, desafectado del patrimonio del transmisor de dicho bien (fiduciante) y del receptor mismo (fiduciario), siendo una unidad patrimonial autónoma afectada a la finalidad perseguida en el contrato en cuestión. Cuando el fiduciante es el Estado estamos ante un fideicomiso público. Por ejemplo el Estado (fiduciante) transfiere la recaudación de un impuesto o tasa al Banco Nación (fiduciario) con el objeto que este únicamente pague con los importes transferidos determinadas obras de infraestructura. El Estado se desapodera de la recaudación, que se constituye en un patrimonio separado, que pasa al Banco Nación manteniéndose separado, y el Banco lo único que puede hacer con estos fondos es pagar las obras que le fueron indicadas. El primer fideicomiso publico en la Argentina se creó en 1995, aunque en otros países se utiliza desde hace mucho tiempo (por ejemplo en México se comenzaron a utilizar en 1926). ¿Por qué se constituyen los fideicomisos públicos? En el sistema de administración financiera de nuestro país no existe la figura de presupuestos plurianuales, esto es presupuestos que pudieren votarse por un periodo mayor a un año, con sanción legislativa que los torne obligatorios. Los presupuestos plurianuales que se preparan se hacen como información complementaria y no recae sobre ellos sanción legislativa alguna. Los fondos fiduciarios sirven como una suerte de presupuesto garantizado por más de un año, para asegurar el financiamiento y estabilidad de un programa público. Estabilizan financieramente las políticas públicas al asegurar su financiamiento futuro. Se trata de apartar fondos del Tesoro Público para que únicamente puedan utilizarse para cumplir un fin determinado. Esto puede servir para: 1. Garantizar a los acreedores que estarán los fondos al vencimiento para pagar determinada deuda. 2. Asegurar al momento de decidir la construcción de una obra determinada que la obra no se paralizara por falta de presupuesto en los años sucesivos. 3. Responder que en los años sucesivos se contara con los fondos para el pago de los subsidios para mantener determinado servicio. La finalidad es que el Tesoro no se apropie de los fondos destinados al pago de una deuda, una obra o un subsidio, y los destine para otros fines. Quizá, si se hubiera constituido oportunamente un fondo fiduciario la Biblioteca Nacional no hubiera tardado veinte años (19711992) en construirse, ni el Edificio del Plata quince años (1947-1962) en inaugurarse y ya estaría funcionando Atucha II desde hace años. Impugnaciones a los fondos fiduciarios Tras examinar brevemente de qué se tratan los fondos fiduciarios públicos y cuál es el propósito de su creación podemos revisar las críticas que recaen sobre ellos. Algunos sostienen que: 1. no están bajo las disposiciones de la Ley de Administración Financiera. 2. carecen de regulación jurídica. 3. se crean a espaldas del Poder Legislativo. 4. no están alcanzados por las normas de control presupuestario. 5. se contabilidad no es transparente. 6. es un atajo para nombrar personal fuera del sistema público. 7. no se rinden cuentas de su movimiento. 8. eluden el control propio de los organismos públicos. 9. durante el gobierno del Presidente Kirchner se crearon la mayoría de los fondos fiduciarios públicos.

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¿Están incluidos dentro de la Ley de Administración Financiera? Si hubiera quedado alguna duda sobre la inclusión de los fondos fiduciarios públicos dentro del sistema de Administración Financiera del Sector Publico Nacional el artículo 70 de la Ley 25.565 (de Presupuesto del año 2002) los incluye expresamente en el artículo 8 de la Ley como inciso d. No obstante nunca existieron mayores dudas al respecto. La Ley de Solvencia Fiscal 25.152 (21 de Septiembre de 1999) establece la inclusión de los flujos de fondos en el Presupuesto General de la Administración. Ley 25.565 “Art 70. — Sustituyese el artículo 8º de la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, por el siguiente texto: Artículo 8º: Las disposiciones de esta Ley serán de aplicación en todo el Sector Público Nacional, el que a tal efecto está integrado por: a) Administración Nacional, conformada por la Administración Central y los Organismos Descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las Instituciones de Seguridad Social; b) Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado Nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias; c) Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional, que abarca a cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado Nacional tenga control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado Nacional tenga el control de las decisiones; d) Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado Nacional”

Por tanto, los fondos fiduciarios están incluidos expresamente en el sistema nacional de administración financiera y control. ¿Están regulados? En realidad en la Argentina se dio el mismo proceso evolutivo de los fondos fiduciarios que en los países que tipificaron en su legislación el fideicomiso (México, Colombia, Venezuela), se hizo público un instituto nacido en el derecho privado. A partir de la sanción de la Ley 24.441 se comenzaron a crear fideicomisos donde el Estado actúa como fiduciante y cuya utilización es creciente con el tiempo. Se trata de una evolución natural del derecho administrativo que ha sido receptado en el derecho positivo en disposiciones del Capítulo IX denominado “De los Fondos Fiduciarios” de la Ley 25.565 ya citada (artículos 48 al 53) y el mencionado artículo 70. ¿Puede crear fondos fiduciarios el Poder Ejecutivo sin intervención del Congreso? No. En su momento el artículo 48 de la Ley 25.565 modificó el inciso a del artículo 5 de la Ley 25.152 que actualmente dice: “a) Toda creación de organismo descentralizado, empresa pública de cualquier naturaleza y Fondo Fiduciario integrado total o parcialmente con bienes y/o fondos del Estado nacional requerirá el dictado de una Ley.” ¿Están fuera del control presupuestario? Desde el punto de vista presupuestario es el propio Congreso el que aprueba, en planilla anexa al presupuesto un detalle de los flujos financieros y uso de los fondos fiduciarios con un procedimiento que es más estricto que el utilizado para las empresas y sociedades del Estado. En efecto, en las empresas y sociedades del Estado los presupuestos los aprueba el Ministerio de Economía y luego son meramente informados al Congreso.

(21) FINANZAS PÚBLICAS El Congreso no sólo aprueba el total de los movimientos, sino que establece los grandes rubros de ingresos y gastos, el resultado económico y financiero, las inversiones, el eventual endeudamiento y aplicación de los flujos financieros, lo que permite un completo seguimiento de la gestión y los resultados. Por lo tanto el presupuesto de flujos de fondos es aprobado por el Congreso, aunque, dado que los fondos de los fideicomisos no se confunden con los del Tesoro Nacional, no se los consolidada con el presupuesto general de la administración (es decir no se suma a sus partidas de ingresos y egresos). Esto hace que los Fondos Fiduciarios no estén sujetos al sistema de cuotas de compromiso y devengado. Mediante el sistema de cuotas la Secretaría de Hacienda restringe lo que pueden gastar los organismos de la Administración Nacional a cuota- partes (de su presupuesto anual). Tiene por objeto regular la salida de los fondos del Tesoro Nacional a las posibilidades de la recaudación de éste. Dado que los recursos de los fondos fiduciarios están desvinculados del Tesoro Nacional, lógicamente no se encuentran sujetos a sus cuotas, aunque tal circunstancia no afecta para nada al control. Efectivamente, el que no se encuentren sujetos al sistema de cuotas, cuyo objetivo es únicamente regular el ingreso y salida de fondos del Tesoro, no significa que están exentos del cumplimiento de otras normativas propias del Sector Público tales como las que corresponden a contrataciones del Estado, rendición de cuentas, control interno y externo, etc. ¿Es transparente su contabilidad? Los fondos fiduciarios tienen una contabilidad semejante a la de los demás organismos del Estado. Sus normas de contabilidad son las propias del Sector Público, así por ejemplo el artículo 8 de la Disposición 45/2006 de la Contaduría General de la Nación estableció que los Servicios Administrativo Financieros de la Administración Central y Organismos Descentralizados, incluidas las Instituciones de la Seguridad Social, deberán elaborar y remitir información relativa a los Fondos Fiduciarios constituidos en el ámbito de su competencia que incluya tanto los datos de los fideicomisos y copia de sus contratos y documentos complementarios, como los cuadros denominados: • Cuadro 10.3 – “Cuenta Ahorro – Inversión – Financiamiento – Fondos Fiduciarios del Estado Nacional” • Cuadro 10.3.1 – “Transferencias Corrientes y de Capital – Fondos Fiduciarios del Estado Nacional” Además conjuntamente con dicha información deben presentar los siguientes Estados (con sus respectivas Notas y Anexos): a) Balance General b) Estado de Resultados c) Estado de Evolución del Patrimonio Neto d) Estado de Origen y Aplicación de Fondos (Estado de Flujo de Efectivo) Como puede verse la información contable es completa y la Contaduría General de la Nación la consolida en la Cuenta de Inversión que se remite al Honorable Congreso de la Nación, siendo sometida a dictamen previo de la Auditoria General de la Nación conforme las normas constitucionales vigentes. ¿Puede nombrarse personal fuera de las normas del empleo público? No. Específicamente se encuentra prohibido, ya que no pueden tener estructura de personal permanente ni temporario a su cargo, debiendo el personal de los mismos integrar las plantas de personal de las jurisdicciones y entidades de las cuales dependen los fondos. ¿No rinden cuentas? Ya se ha visto que llevan contabilidad, presentan balances a la Contaduría General de la Nación e información complementaria que se integra a la de la Cuenta de Inversión que audita la Auditoria General de la Nación previo dictamen para su consideración por el Congreso de la Nación.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Si bien se señala que sus estados contables no están auditados por un auditor independiente, vale decir que en general los estados contables de cualquiera de los organismos descentralizados del Estado nacional que se remiten a la Contaduría General de la Nación no se encuentran dictaminados por auditor externo, llevan la firma de los funcionarios responsables y son auditados por la propia Auditoria General de la Nación al realizar su dictamen al Congreso sobre la Cuenta de Inversión mediante un sistema de muestreo de organismos que permite auditar la totalidad de las jurisdicciones y entidades del Sector Público Nacional en un programa plurianual. Además de la rendición de cuentas formal y legal, pueden consultarse detalles de la operatoria (recaudación, egresos de fondos, destino, beneficiarios de los subsidios) a través de información brindada por los mismos entes. Por ejemplo en la página de la Unidad de Coordinación de Fideicomisos de Infraestructura (www.ucofin.gov.ar) se encuentra información sobre el Fondo Fiduciario de Infraestructura del Transporte y el Fondo Fiduciario de Infraestructura Hídrica donde puede conocerse al cierre de cada mes los movimientos de ingresos y egresos, el destino de los fondos y aún los beneficiarios de los pagos. ¿Eluden los controles? De ninguna manera. Al integrar el sistema de Administración Financiera del Sector Público Nacional están bajo el control de los organismos de control interno y externo que pueden actuar sin limitación alguna en sus funciones. Al respecto la Sindicatura General de la Nación ha podido relevar la totalidad de los fondos fiduciarios. Además, es necesario destacar que el sistema de control interno se encuentra descentralizado. La Sindicatura General de la Nación orienta un sistema basado en las 149 Unidades de Auditoria Interna en cada uno de los ministerios y organismos del Estado, que cuentan con 1332 agentes (el 87% de ellos profesionales universitarios) a las cuales orienta, aprueba su planeamiento y supervisa. La actividad de control no se agota por tanto con los informes elaborados por el personal de la propia SIGEN sino que integra estas unidades de control. Vale referir asimismo, que la auditoria de los Fondos Fiduciarios es precisamente más sencillo que con cualquiera de las otras figuras porque se trata de un movimiento que se refleja directamente en una cuenta bancaria donde queda registrado el paso de todo monto ingresado y erogado. Además, dado que es el fiduciario (en general un banco) quien realiza los pagos y debe corroborar que éstos se relacionen con el objeto especificado en la propia fiducia, existe un perfecto control por oposición de funciones que asegura el autocontrol en un régimen de responsabilidades perfectamente regulado por la norma de creación del fideicomiso y el contrato de fiducia. Facilita igualmente el control que el volumen de transacciones está muy concentrado en pocos fondos (con revisar dos fondos se alcanza el 70% del total de los ingresos de todos los fondos fiduciarios, con tres el 83%, mientras que auditando cuatro o cinco se llega al 91% o 96% respectivamente). ¿La mayoría de los Fondos Fiduciarios Públicos fueron creados por el Presidente Kirchner? En realidad no. La gran mayoría de los fondos fiduciarios públicos corresponden a decisiones de las administraciones anteriores. Unidad X REGLAS MACROFISCALES E INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS 10a. Déficit fiscal computando el endeudamiento neto consolidado como recurso del ejercicio. 10b. Déficit fiscal excluyendo el endeudamiento neto consolidado como recurso del ejercicio fiscal.

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10c. Fijación de límites al crecimiento del gasto. 10d. Transparencia de la gestión del presupuesto. Formación de un fondo anticiclico. Instituciones presupuestarias y reglas macro fiscales •

Instituciones presupuestarias

¿De dónde surge el interés de las instituciones presupuestarias (IP)? El interés se debe, en parte, al crecimiento del déficit en EEUU y en algunos países desarrollados. Ese crecimiento se debió a cambios en procedimientos legislativos, a la existencia de una gran variedad de experiencias fiscales entre países relativamente homogéneos y a la dificultad de explicar las diferencias en los déficits con variables puramente económicas. Esto llevó a varios autores a considerar factores políticos e institucionales. Actualmente, es aceptado que la legitimidad del Sector Publico, además de fundamentarse en los aspectos jurídicos (Constitución y Leyes) y en la prestación de servicios, debe también basarse en una alta calidad de gestión. Desde el punto de vista de las Finanzas Publicas se debe lograr que la actividad productiva del Estado, además de ser eficiente, deba contribuir a la estabilidad, al desarrollo económico, al pleno empleo de los factores productivos (en especial el trabajo) y a la equidad en las cargas y en los beneficios. Un instrumento para lograr esto son las IP y las reglas macro fiscales. Concepto de IP Definimos a las IP como el conjunto de reglas, procedimientos y prácticas acorde con las cuales los presupuestos son elaborados, aprobados e implementados; o expresado de otra manera que determinan el ciclo presupuestario. En la preparación de las reglas que deben ser aprobadas por el poder político interactúan, por un lado los gestores del ciclo presupuestario (Jurisdicciones y Entidades), y por el otro lado el responsable del equilibrio presupuestario y de la estabilidad (Ministerio de Economía). Hay dos características dentro del presupuesto público que hacen que las instituciones sean muy importantes: 1. mientras los beneficios de los programas públicos tienden a estar concentrados, ya sea geográficamente o en forma sectorial, los costos tienden a financiarse con un fondo de recursos comunes. Esto da lugar al nacimiento de las externalidades. 2. el presupuesto es el resultado de un proceso de decisión colectiva que involucra una variedad de agentes (legisladores, ministros, el ministro de economía, la burocracia, etc.) donde cada uno de ellos tienen sus propios incentivos. La combinación de estas características puede generar una sobreutilización de los recursos comunes y resultar en un gasto y un déficit excesivo. Importancia de las IP Las IP importan porque afectan las reglas de juego con que interactúan los agentes, ya sea imponiendo restricciones a todo el proceso presupuestario o distribuyendo el poder y las responsabilidades entre los diferentes agentes, afectando así los resultados fiscales en una u otra dirección. Tipos de Reglas presupuestarias Existen tres tipos de reglas presupuestarias: 1. Restricciones numéricas Ejemplo de ellas son las reglas de presupuesto equilibrado. Estas pueden tomar distintas formas de límites al déficit y limites al endeudamiento.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Una ventaja que introducen estas reglas es la disciplina fiscal, si se respetan, resolviendo problemas tales como el ciclo electoral o la inconsistencia inter-temporal, etc. Lo citado se debe a que los políticos tienden a descontar la carga de los programas públicos de hoy en generaciones futuras, o tratan de atarles las manos a los gobiernos futuros endeudándose en forma excesiva, para reducir la discrecionalidad de los próximos que quisieran gastar en programas de su preferencia. Una desventaja que introducen es que por lo general son demasiado inflexibles, lo que no permite un comportamiento anticiclico, de manera que este tipo de reglas no permitirá que se apliquen políticas donde ante una recesión se aumente el gasto y se disminuya en el auge (óptica keynesiana). Otra desventaja es que tienden a generar incentivos para eludirlas a través de mecanismos que conspiran contra la transparencia del proceso del presupuesto (Por ejemplo sacar gastos fuera del presupuesto, contabilizarlos de otra forma o realizarlo a costa de una reducción en la calidad del mismo, etc.). 2. Reglas de procedimiento Estas afectan las reglas de juego en la interacción entre los distintos agentes que participan del proceso presupuestario. Las mismas pueden clasificarse como jerárquicas y colegiadas: • las reglas jerárquicas concentran el poder en materia presupuestaria en el Ministerio de Economía al interior del gabinete y en el Ejecutivo vis a vis el Legislativo. • las reglas colegiadas tienden a repartir el poder entre todos los actores que participan en el proceso presupuestario en forma más equitativa. Durante la etapa de elaboración del proyecto: • una regla jerárquica podrían ser los topes presupuestarios que le asignan a los ministros al inicio del proceso de elaboración del proyecto. • una regla colegiada seria por el ejemplo que cada ministerio elabora su proyecto y luego negocia en forma conjunta en el gabinete y todos tienen el mismo peso en la negociación. Durante la etapa de aprobación: • una regla jerárquica podría estipular que el Congreso puede modificar la composición del gasto pero tiene limitaciones en cuanto a incrementar el déficit o el gasto total. • una regla colegiada seria que el Congreso no tiene ningún tipo de restricciones en cuanto al tipo de modificaciones que puede proponer sobre el proyecto. Durante la etapa de ejecución: • una regla jerárquica puede ser que el ejecutivo pueda recortar el gasto en forma unilateral si los recursos son menores a lo proyectado. • una regla colegiada puede ser que el Congreso tenga iniciativa para proponer el incremento en el presupuesto aun después de su aprobación. Una ventaja que introducen las reglas de procedimiento es que pueden lograr disciplina, concentrando el poder en aquellos agentes que tienen la responsabilidad de proveer la estabilidad macroeconómica y que pueden ser juzgados según si lo están logrando en forma efectiva. Otra ventaja es que si bien pueden no ser creíbles porque depende de la subjetividad, son flexibles y permiten responder a los ciclos económicos. Una desventaja es que no resuelven el problema de los ciclos electorales ya que podrían tener comportamientos estratégicos alrededor de las elecciones. Otra desventaja es que no resuelven los problemas de corto plazo de los políticos. 3. Reglas que afectan la transparencia del presupuesto Son aquellas que afectan en forma negativa la transparencia del presupuesto. Entre ellas podemos citar: la existencia de partidas extra-presupuestarias, el uso estratégico de las estimaciones macroeconómicas para la elaboración del presupuesto, la exclusión de deudas contingentes en el presupuesto y la contabilidad creativa.

(21) FINANZAS PÚBLICAS Efecto de las IP Existen IP más jerárquicas y restrictivas que conducen a menor déficit primario y por lo tanto a menor deuda. El índice que se construye tiene efectos económicos importantes y es estadísticamente muy significativo. Según sea la forma de construir el índice, la variabilidad de los componentes, la inclusión de variables que controlan los ciclos económicos, la edad de la población, el nivel de endeudamiento, entre otros factores, este será más sólido. Realizado un estudio sobre las IP en América Latina se pudo concluir que las el año 1990 Argentina estaba muy mal posicionada. A partir de 1991 sus IP mejoraron notoriamente lo que logró mejorar su índice. Cuando este no da un índice satisfactorio lo que se tratan de modificar son las IP, pese a que son bastante permanentes en el tiempo. Un ejemplo de Argentina fue la no aprobación del presupuesto en tiempo y forma durante casi 50 años, y fue difícil modificar esa costumbre. Otro dato que hace que a veces se cambien, es haber pasado por periodos inflacionarios importantes lo que lleva a analizar que hay que tocar fondo para que las IP se modifiquen. Reglas macro fiscales Concepto En un contexto macroeconómico se las define como restricciones permanentes de la política presupuestaria fiscal, habitualmente definidas mediante un indicador de los resultados fiscales globales. Forman parte de las IP, tienden a ser heterogéneas y más complejas que las reglas monetarias y varían de un país a otro, lo cual se debe a que difiere la variable elegida, la cobertura institucional y la realidad del país donde se aplican. Es primordial que todas las fuerzas políticas las consideren política de Estado. Asimismo para que sea creíble se debe mantener en un lapso prolongado de tiempo y por gobiernos sucesivos tanto en el ámbito nacional como en el provincial. Características •

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Requieren de una definición precisa, es decir, requieren del grado de rigurosidad, precisión y aplicación del instrumento legal. Una definición restringida exigiría el cumplimiento ex ante (aprobación del presupuesto) y ex post (ejecución de ejercicio) sujeta a penalidades tangibles por incumplimiento. Tienen efectos positivos respecto de la inflación, el endeudamiento externo y el desarrollo económico. Ponen límites a la acumulación de deuda que resultan cargas para generaciones futuras. Se tornan creíbles cuando se cumplen en lapsos prolongados. Se deben definir en un contexto institucional (Constitución, leyes, definición política). Llevan a la baja de la tasa de interés si los mercados perciben que las autoridades las aplican con apoyo ciudadano. Tienden a estabilizar y disminuir el coeficiente Deuda Pública/PBI.

Aspectos institucionales Los argumentos para establecer las reglas fiscales deben examinarse sobre todo teniendo en cuenta el deterioro de las finanzas públicas, asegurando una disciplina fiscal que contribuya a la estabilidad de precios y favorezca un crecimiento económico sostenido. Entre ellos podemos citar: • estabilidad macroeconómica

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apoyo de otras políticas financieras sostenibilidad de la política fiscal necesidad de evitar repercusiones negativas y reacciones adversas del mercado, especialmente dentro de una zona de moneda común credibilidad global de las políticas económicas.

Base jurídica Es el instrumento que se elige en un determinado país para el sustento jurídico de las reglas fiscales y que generalmente está determinado por las costumbres, los precedentes jurídicos o por convención. Entre ellos tenemos: • Constitución Nacional y Provincial • leyes • reglamentos • directrices de política • tratados internacionales Autoridad de control Cuando la regla es una restricción al financiamiento del déficit presupuestario por el B.C.R.A. habitualmente este es el encargado del control, como también suele serlo el encargado de la ejecución del presupuesto, bajo la autoridad del Ministerio de Economía. Cuando la regla está incorporada a la Constitución, la autoridad es la Corte Suprema de la jurisdicción que corresponda. Si bien pueden ser aplicadas por entidades cercanas al Poder Ejecutivo, es conveniente que exista un cierto grado de independencia del órgano supervisor para garantizar la adhesión. Cuanto más compleja es la regla más competente técnicamente debe ser la autoridad de control. Métodos de implementación Un aspecto fundamental que determina la implementación es si las reglas deben cumplirse ex ante, o sea al momento de aprobación del presupuesto, o también ex post, o sea en el curso de ejecución. La primera es condición ineludible y la segunda permite garantizar el cumplimiento. Si suponemos que los agregados principales (saldo presupuestario, financiamiento o niveles de gasto) del presupuesto aprobado son congruentes con las reglas, hay tres elementos esenciales en la implementación: • disponibilidad de medidas de contingencia automática o discrecionales en el curso de la ejecución presupuestaria • establecimiento de cláusulas de salvaguardia o de excepción • eficacia en la aplicación de sanciones por incumplimiento. El mecanismo para disuadir el incumplimiento consiste en un conjunto de sanciones financieras, judiciales y morales por inobservancia de la regla. Más allá de toda sanción financiera o judicial, habitualmente implica una pérdida de prestigio para el gobierno frente al electorado y a los mercados financieros. Para ser efectiva la regla debe: • estar claramente definida, sin ambigüedades • ser transparente • ser adecuada para sus fines • ser coherente, sencilla y flexible • ser exigible y estar respaldada por medidas fundamentales La regla fiscal debe estar bien definida en cuanto al indicador que se deberá limitar, la cobertura institucional y las cláusulas de excepción específicas para evitar ambigüedades y un aplicación ineficaz. Además es necesario definir de antemano y con la mayor precisión posible las circunstancias que deben imperar para invocar la excepción.

(21) FINANZAS PÚBLICAS La característica esencial de una regla es la transparencia en las operaciones del gobierno, incluido la contabilidad, los pronósticos y los mecanismos institucionales. La falta de transparencia, una contabilidad creativa o el ocultamiento de la verdadera magnitud y plazo de las obligaciones futuras conspiran contra la eficacia de la regla y contra el apoyo popular que la misma requiere. Las reglas deben ser sencillas para que sean aceptadas por el Poder Legislativo y la opinión pública. Se deben poder adaptar a las perturbaciones exógenas que escapan al control de las autoridades. Las reglas deben ser flexibles, los mecanismos institucionales y las sanciones varían de un país a otro sin que se pueda determinar cuál es más eficaz. Las sanciones deben acordarse con claridad y si bien algunos opinan que debe ser el gobierno quien controla, existen argumentos a favor de la designación de una autoridad independiente que tenga la responsabilidad de controlar tanto el cumplimiento como las normas de contabilidad y procedimiento. Si una regla no esta respaldada con mediadas de políticas eficientes, no dura mucho tiempo. Cuanto más flexible sea la regla menos sencilla será y en consecuencia tiende a la discrecionalidad. Beneficios de su aplicación De acuerdo a la experiencia de los países que aplicaron estas reglas, se pueden inferir importantes beneficios. La convergencia hacia la aplicación de las reglas trae aparejado la caída de las tasas de interés reales, a medida que los mercados financieros perciban que las autoridades adhieren a las reglas con convicción. Con la caída de las tasas de interés aumenta la inversión fija y el empleo, lo que conlleva a una alta y sostenible tasa de crecimiento económico. La relación Deuda Pública/PBI se estabiliza y eventualmente se reduce, mientras que la intermediación interna se profundiza. Esto reduce la vulnerabilidad de la economía a una posible crisis financiera y cambiaria. Sanciones por incumplimiento Sin perjuicio de otras que el Consejo pudiera fijar serán: • divulgación en páginas Web de todos los gobiernos, en un apartado especial • restricciones del derecho a voto en el Consejo • restricciones a nuevos beneficios impositivos nacionales destinados al sector privado en la jurisdicción del incumplimiento • limitación al otorgamiento de avales y garantías por parte de Nación • limitación de transferencias presupuestarias distintas de los impuestos co-participables. Reglas macro fiscales A. EQUILIBRIO: - Equilibrio entre ingresos y gastos. - Globales o limitación del déficit como % del PBI - Saldo corriente-regla de oro (admite financiamiento para gastos de capital) - A largo plazo saldo estructural y ajustado cíclicamente Ley 24.1562: Art. 34. — (…) El monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podrá ser superior al monto de los recursos recaudados durante éste. Art. 37. —(…) Quedarán reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como los cambios que impliquen incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y los que impliquen un cambio en la distribución de las finalidades.

Ley 25.5123: 2 3

Ley de Administración Financiera y de los sistemas de control del Sector Publico Nacional. Ley de Administración de los recursos públicos. Ley de Solvencia Fiscal (09/1999)

(21) FINANZAS PÚBLICAS Art. 2.- (…) b) El déficit fiscal, entendido como la diferencia de los gastos corrientes y de capital devengados menos los recursos corrientes y de capital del Sector Público Nacional No Financiero, no deberá superar en el año 1999 el uno con noventa por ciento (1,90%) del P.B.I. Reestimado dicho déficit, excluyendo todos los ingresos por venta de activos residuales de empresas privatizadas, privatizaciones y concesiones, se determinará el déficit base de los años siguientes hasta alcanzar el equilibrio en el año 2003. Este déficit deberá reducirse como mínimo un cero con cuarenta por ciento (0,40%) del P.B.I. en el año 2000, el cero con cincuenta por ciento (0,50%) del P.B.I. en el año 2001 y el cero con sesenta por ciento (0,60%) en el año 2002. A partir del año 2003 deberá asegurarse un resultado financiero equilibrado.

Ley 25.9174: Art. 11. — Los gastos incluidos en los Presupuestos del Gobierno nacional, de los gobiernos provinciales y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires constituyen autorizaciones máximas, estando sujeta la ejecución de los mismos a la efectiva percepción de los ingresos previstos en dichas normas. Art. 15. — El Poder Ejecutivo nacional, los Poderes Ejecutivos Provinciales y el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sólo podrán, durante la ejecución presupuestaria, aprobar mayores gastos de otros Poderes del Estado siempre que estuviera asegurado un financiamiento especialmente destinado a su atención. Asimismo, no podrán aprobar modificaciones presupuestarias que impliquen incrementos en los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras. Art. 19. — El Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deberán ejecutar sus presupuestos preservando el equilibrio financiero. Dicho equilibrio se medirá como la diferencia entre los recursos percibidos —incluyendo dentro de los mismos a los de naturaleza corriente y de capital— y los gastos devengados que incluirán los gastos corrientes netos de aquellos financiados con préstamos de organismos internacionales y los gastos de capital netos de aquellos destinados a infraestructura social básica necesaria para el desarrollo económico y social financiados con cualquier uso del crédito, sujeto a las restricciones dispuestas en los artículos 20 y 21 de la presente ley.

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Debe ser irrestricta, caso contrario da lugar a la contabilidad creativa que erosiona la credibilidad, la disciplina fiscal y la propia vigencia de las reglas. Requiere amplia difusión del ciclo presupuestario.

Ley 24.156: Art. 12. — Los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí. Mostrarán el resultado económico y financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en sus cuentas corrientes y de capital, así como la producción de bienes y servicios que generarán las acciones previstas.

Ley 25.152: Art. 7.- Una vez remitida al Honorable Congreso de la Nación la Cuenta de Inversión del Ejercicio anterior y en forma previa al envío del Proyecto de Ley de Presupuesto para el siguiente Ejercicio Fiscal, el Jefe de Gabinete de Ministros y el Ministro de Economía y Obras y Servicios Públicos concurrirán a una sesión conjunta de las comisiones de Presupuesto y Hacienda de las Honorables Cámaras de Diputados y Senadores, para presentar un informe global que contenga: a) La evaluación de cumplimiento del presupuesto del ejercicio anterior, comparado con el Presupuesto aprobado por el Congreso de la Nación y la ejecución informada en la Cuenta de Inversión, explicando las diferencias ocurridas en materia de ingresos, gastos y resultado financiero; b) La estimación de la ejecución del presupuesto para el año en curso, comparándolo con el Presupuesto aprobado por el Congreso de la Nación, y explicando las diferencias que estime ocurran en materia de ingresos, gastos y resultado financiero; c) Las medidas instrumentadas o a instrumentarse para compensar los eventuales desvíos que se hayan producido o se prevean en la ejecución respecto de lo establecido en el artículo 2º, incisos b), c), d) y f) de la presente ley; d) La evolución del Programa de Evaluación de Calidad del Gasto. Los temas referidos en el inciso b) precedente y los vinculados a la aplicación de los recursos del Fondo al que se refiere el artículo 9º serán además informados al Congreso de la Nación por el Jefe de Gabinete cada tres meses. El referido al comienzo de este inciso será informado con periodicidad semestral; 4

Régimen federal de Administración Fiscal (08/2004)

(21) FINANZAS PÚBLICAS e) La Secretaría de Hacienda tomará la intervención que le compete en cuanto a suministrar la información correspondiente, según lo dispuesto por la Ley 24.156, de Administración Financiera. Art. 8.- La documentación de carácter físico y financiero producida en el ámbito de la Administración Nacional y que se detalla a continuación, tendrá el carácter de información pública y será de libre acceso para cualquier institución o persona interesada en conocerla (…).

Ley 25.917: Art. 7 — Cada provincia, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Gobierno nacional publicarán en su página web el Presupuesto Anual —una vez aprobado, o en su defecto, el Presupuesto Prorrogado, hasta tanto se apruebe aquél— y las proyecciones del Presupuesto Plurianual, luego de presentadas a las legislaturas correspondientes. Con un rezago de un (1) trimestre, difundirán información trimestral de la ejecución presupuestaria (base devengado y base caja), del stock de la deuda pública, incluida la flotante como así también los programas bilaterales de financiamiento, y del pago de servicios, detallando en estos tres (3) últimos casos el tipo de acreedor. A tales efectos se utilizarán criterios metodológicos compatibles con los establecidos en la ley nº 24.156 y los clasificadores presupuestarios a los que se hiciera mención en el artículo 4º de la presente ley. Asimismo, se presentará información del nivel de ocupación del sector público al 31 de diciembre y al 30 de junio de cada año con un rezago de un (1) trimestre, consignando totales de la planta de personal permanente y transitoria y del personal contratado, incluido el de los proyectos financiados por Organismos Multilaterales de Crédito. El Ministerio de Economía y Producción deberá elaborar y publicar en su página web la información antes detallada y la Jefatura de Gabinete de Ministros deberá publicar en su página web la consolidación de la misma.

C. PLURIANUALIDAD - Se justifican porque porciones crecientes del gasto tiene efectos de mediano y largo plazo. Debido a la ampliación del campo de acciones del sector público, lo que implica mayor provisión de bienes y servicios, transformo la inversión pública en un segmento importante del gasto total lo que hizo crecer el horizonte temporal del planeamiento. Ley 25.152: Art 2.- (…) e) El Poder Ejecutivo elaborará un presupuesto plurianual de al menos tres (3) años, sujeto a las normas que instituye la presente ley y, en particular, a lo establecido en el artículo 6º de la misma;(…) Art. 6.- El Poder Ejecutivo nacional incorporará en el Mensaje de elevación del Presupuesto General de la Administración Nacional, en conjunto con el Programa Monetario y el Presupuesto de Divisas del Sector Público Nacional, un presupuesto plurianual de por lo menos tres (3) años. Dicho presupuesto contendrá, como mínimo, lo siguiente: a) Proyecciones de recursos por rubros; b) Proyecciones de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza económica; c) Programa de inversiones del período; d) Programación de operaciones de crédito provenientes de organismos multilaterales; e) Criterios generales de captación de otras fuentes de financiamiento; f) Acuerdos-programas celebrados y sus respectivos montos; g) Descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los resultados económicos y financieros previstos.

Ley 25.917: Art. 6 — Antes del 30 de noviembre de cada año, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, presentarán ante sus legislaturas las proyecciones de los Presupuestos Plurianuales para el trienio siguiente, las cuales contendrán como mínimo la siguiente información: a) Proyecciones de recursos por rubros. b) Proyecciones de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza económica. c) Programa de inversiones del período. d) Proyección de la coparticipación de impuestos a Municipios. e) Programación de operaciones de crédito provenientes de organismos multilaterales. f) Perfil de vencimientos de la deuda pública. g) Criterios generales de captación de otras fuentes de financiamiento. h) Descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los resultados económicos y financieros previstos.

(21) FINANZAS PÚBLICAS D. FINANCIAMIENTO - Prohibición de financiamiento en algunos países con fuentes internas, por el BCRA o limitado a un % del ingreso o del gasto del periodo anterior. Ley 25.917: Art. 10. — La tasa nominal de incremento del gasto público primario de los Presupuestos de la Administración Nacional, Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, entendido como la suma de los gastos corrientes y de capital, excluidos los intereses de la deuda pública, los gastos financiados con préstamos de organismos internacionales y los gastos de capital destinados a infraestructura social básica necesaria para el desarrollo económico social, financiados con cualquier uso del crédito, autorizado en el caso de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la presente, no podrá superar la tasa de aumento nominal del producto bruto interno prevista en el marco macrofiscal mencionado en el artículo 2º, inciso d) de la presente norma. Cuando la tasa nominal de variación del producto bruto interno sea negativa, el gasto primario podrá a lo sumo permanecer constante. Cuando no fuera necesario implementar las medidas previstas en el artículo 20 o en los casos en que el incremento nominal de los recursos supere el incremento nominal del producto bruto interno, esta limitación sólo regirá para el gasto corriente primario, sin perjuicio de lo dispuesto por la presente ley. Art. 24. — El Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires no podrán incluir en sus respectivos presupuestos como aplicación financiera (amortización de deuda) gastos corrientes y de capital que no se hayan devengado presupuestariamente en ejercicios anteriores. Exceptúase al pago de deudas no financieras que se esté efectuando al presente y que haya sido dispuesto por ley.

E. DEUDA - Limitación del total del pasivo bruto o neto como % del PBI y un adecuado nivel del PN Ley 24.156: Art. 56. — El crédito público se rige por las disposiciones de esta ley, su reglamento y por las leyes que aprueban las operaciones específicas. Se entenderá por crédito público la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos. Se prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos. Art. 65. — El Poder Ejecutivo nacional podrá realizar operaciones de crédito público para reestructurar la deuda pública mediante su consolidación, conversión o renegociación, en la medida que ello implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de las operaciones originales.

Ley 25.917: Art. 21. — Los gobiernos de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tomarán las medidas necesarias para que el nivel de endeudamiento de sus jurisdicciones sea tal que en cada ejercicio fiscal los servicios de la deuda instrumentada no superen el quince por ciento (15%) de los recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a municipios. (…) Art. 25. — Los gobiernos provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de los Municipios para acceder a operaciones de endeudamiento y otorgar garantías y avales, elevarán los antecedentes y la documentación correspondiente al Ministerio de Economía y Producción, el que efectuará un análisis a fin de autorizar tales operaciones conforme a los principios de la presente ley. Para el caso de endeudamiento de los municipios, las provincias coordinarán con el Gobierno nacional y con sus respectivos municipios las acciones destinadas a propiciar tales autorizaciones.

F. RESERVAS - Creación de fondos anticiclicos. Fijación de reservas de fondos extra presupuestarios de contingencia. Ley 25.152: Art. 2.- (…) d) Se destinará al fondo al que se refiere el artículo 9º de esta ley no menos del uno por ciento (1%) de los recursos del Tesoro nacional en el año 2000, el uno con cincuenta por ciento (1,50%) en el 2001 y el

(21) FINANZAS PÚBLICAS dos por ciento (2%) a partir del año 2002; los superávit fiscales y el cincuenta por ciento (50%) del producido de la venta de activos de cualquier naturaleza y cánones por concesiones del Estado Nacional. El restante cincuenta por ciento (50%) del producto de la venta de activos y cánones por concesiones no podrá destinarse a atender gastos corrientes del Sector Público Nacional No Financiero; (…) Art. 9.- Créase el Fondo Anticíclico Fiscal que se constituirá con el cincuenta por ciento (50%) de los recursos provenientes de las privatizaciones, concesiones, ventas de activos fijos y de acciones remanentes de las empresas públicas privatizadas de propiedad del Estado Nacional o de su prenda, a partir del 1º de enero de 1999 y con las únicas excepciones de las acciones del Banco Hipotecario S.A. y de lo dispuesto en los artículos 10 y 11 de la Ley 23.985, y 28 y 29 de la Ley 24.948 durante el plazo establecido en esta última; con los superávit financieros que se generen en cada ejercicio fiscal con no menos del uno por ciento (1%) de los recursos corrientes del Tesoro nacional en el año 2000, uno con cinco por ciento (1,5%) por el año 2001 y dos por ciento (2%) a partir del 2002; y con las rentas generadas por el propio fondo. El fondo será administrado por el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos siguiendo los mismos criterios que utiliza el Banco Central de la República Argentina para las reservas internacionales. Se integrará hasta alcanzar un monto equivalente al tres por ciento (3%) del P.B.I. y será utilizado cuando se verifique una reversión del ciclo económico, considerando el indicador anticipado del ciclo elaborado en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Tucumán u otro organismo estatal. Cuando los recursos alcancen en un ejercicio el referido monto máximo del tres por ciento (3%) del P.B.I., los excedentes acumulados durante ese ejercicio podrán aplicarse a la cancelación de deuda externa, inversión pública o gasto social. Los recursos asignados al Fondo se incluirán como aplicación financiera en los respectivos presupuestos anuales. Una vez verificada la circunstancia definida precedentemente para la utilización de los recursos del Fondo, ésta estará sujeta a las siguientes condiciones: a) Los recursos utilizados en un ejercicio no deberán exceder la diferencia entre los ingresos fiscales presupuestados y los efectivamente recaudados en dicho ejercicio; b) La utilización de recursos en un ejercicio no podrá exceder el cincuenta por ciento (50%) del monto total acumulado al inicio del ejercicio; c) Los recursos del Fondo no podrán destinarse a financiar aumentos permanentes del nivel de gastos primarios en ningún área de la Administración Pública Nacional ni de las administraciones de las jurisdicciones provinciales y municipales. Se autoriza al Poder Ejecutivo nacional a la utilización del Fondo, bajo las precedentes condiciones y sujeto a los informes al Congreso Nacional a los que se refiere el artículo 7º, inciso d), de la presente ley.

Ley 25.917: Art. 20. — (…) Asimismo el Gobierno nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires constituirán fondos anticiclicos fiscales a partir de la vigencia de la presente ley con el objeto de perfeccionar el cumplimiento de sus objetivos.

G. GENERALES - Limitación del gasto primario como % del PBI: Ley 25.152: Art. 2.- (…) c) La tasa real de incremento del gasto público primario, entendido como el resultado de sumar los gastos corrientes y de capital y de restar los intereses de la deuda pública, no podrá superar la tasa de aumento real del Producto Bruto Interno, salvo que se agreguen al presupuesto autorizaciones para gastar financiadas con recursos específicos o debidamente identificados. Cuando la tasa real de variación del P.B.I. sea negativa el gasto primario podrá a lo sumo permanecer constante en moneda corriente; (…)

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Afectación de ingresos a fines específicos:

Ley 25.917: Art. 13. — No podrán crearse fondos u organismos que impliquen gastos que no consoliden en el presupuesto general o no estén sometidos a las reglas generales de ejecución presupuestaria.

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Parámetros e indicadores homogéneos de gestión pública:

(21) FINANZAS PÚBLICAS Ley 25.917: Art. 8 — Los gobiernos provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Gobierno nacional, tomarán las medidas necesarias para calcular parámetros e indicadores homogéneos de gestión pública que midan la eficiencia y eficacia en materia de recaudación y eficiencia en materia de gasto público, a los efectos de que permitan realizar comparaciones interjurisdiccionales, a cuyos fines se solicitarán propuestas metodológicas al Foro Permanente de Direcciones de Presupuesto y Finanzas de la República Argentina. La propuesta deberá ser elaborada dentro de los ciento ochenta (180) días de la entrada en vigencia de la presente ley y su medición deberá ser publicada conforme lo establecido en el artículo 7º de la misma.

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Mantenimiento de una determinada composición del gasto:

Ley 25.917: Art. 3 — Las Leyes de Presupuesto General de las Administraciones Provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de la Administración Nacional contendrán la autorización de la totalidad de los gastos y la previsión de la totalidad de los recursos, de carácter ordinario y extraordinario, afectados o no, de todos los organismos centralizados, descentralizados y fondos fiduciarios. Asimismo, informarán sobre las previsiones correspondientes a todos los entes autárquicos, los institutos, las empresas y sociedades del Estado del Sector Público No Financiero. Los recursos y gastos figurarán por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí. Se realizarán las adecuaciones necesarias para incorporar al Presupuesto los fondos u organismos ya existentes que no consoliden en el Presupuesto General o no estén sometidos a las reglas generales de ejecución presupuestaria, en el plazo máximo de dos (2) ejercicios fiscales siguientes, contados a partir de la vigencia de la presente ley. Lo dispuesto en el presente artículo no implica alterar las leyes especiales en cuanto a sus mecanismos de distribución o intangibilidad, en cuyo caso no estarán sometidas a las reglas generales de ejecución presupuestaria.

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Criterios de administración presupuestaria:

Ley 25152: Art. 2.- La Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional estará sujeta a las siguientes reglas, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 24.156 y la Ley 24.629: a) Contendrá todos los gastos corrientes y de capital a ser financiados mediante impuestos, tasas y otras contribuciones obligatorias establecidas por legislación específica, endeudamiento público y tarifas por prestación de servicios fijadas por autoridades gubernamentales. Asimismo, incluirán los flujos financieros que se originen por la constitución y uso de los fondos fiduciarios; (…) Art. 4.- No podrán crearse fondos u organismos que impliquen gastos extrapresupuestarios. Art. 5.- Con la finalidad de avanzar en el proceso de reforma del Estado Nacional y aumentar la eficiencia y calidad de la gestión pública, se establece lo siguiente: a) Toda creación de organismo descentralizado y empresa pública financiera y no financiera, requerirá del dictado de la ley respectiva; b) Las jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional que tengan a su cargo la ejecución de programas clasificados en la finalidad Servicios Sociales, deberán estar sujetos a mecanismos de gestión y control comunitario antes del 31 de diciembre del año 2001 de acuerdo a la reglamentación del Poder Ejecutivo Nacional, sin perjuicio de los mecanismos de control previstos en la Ley 24.156; c) Autorízase al Jefe de Gabinete de Ministros a partir del año 2000 a celebrar acuerdos-programas con las unidades ejecutoras de programas presupuestarios, a efectos de lograr una mayor eficiencia, eficacia y calidad en su gestión. Dichos acuerdos tendrán una duración máxima de hasta cuatro (4) años y se convendrán en el marco de las siguientes pautas: I.- Compromiso de la unidad ejecutora en materia de cumplimientos de políticas, objetivos y metas debidamente cuantificadas. II.- Niveles de gastos a asignarse en cada uno de los años del acuerdo. III.- Se acordará un régimen especial para la aprobación de determinadas modificaciones presupuestarias. IV.- Se acordará un régimen especial para la contratación de bienes y servicios no personales. V.- Facultades para el establecimiento de premios por productividad al personal del respectivo programa, dentro del monto de la respectiva masa salarial que se establezca para cada uno de los años del acuerdo en el marco de las facultades del Estado empleador establecidas en la Ley 14.250 y sus modificatorias y/o la Ley 24.185 y sus reglamentarias. VI.- Atribución para modificar la estructura organizativa, eliminar cargos vacantes, modificar la estructura de cargos dentro de la respectiva masa salarial y reasignar personal dentro del programa. VII.- Atribución para establecer sanciones para las autoridades de los programas por incumplimiento de los compromisos asumidos, las que serán reglamentadas por el Poder Ejecutivo Nacional.

(21) FINANZAS PÚBLICAS d) Institúyese el Programa de Evaluación de Calidad del Gasto con el objeto de incrementar la calidad de los servicios a cargo del Estado mediante la evaluación sistemática de los costos de los mismos en relación a sus resultados, mejorar el desempeño gerencial de los funcionarios y aumentar la eficiencia de los organismos públicos, optimizando la utilización de recursos humanos en las distintas áreas del Estado. El programa se localizará en la Jefatura de Gabinete de Ministros con la participación de la Secretaría de Hacienda, en función de lo dispuesto por el Título II, Capítulo II, Sección V, de la Ley 24.156 de Administración Financiera y abarcará al conjunto de la Administración Central y Descentralizada.

H. Constitución provincial En La Pampa se aplican las reglas macro fiscales. La constitución consagra en los artículos 45 y 46 la regla macro fiscal de deuda y en el artículo 68 inciso 13 la de equilibrio. Art. 45.- Toda ley que autorice o ratifique empréstitos sobre el crédito provincial, deberá sancionarse con dos tercios de votos de los miembros que componen la Cámara de Diputados, especificando el objeto al que los fondos se destinan y los recursos asignados para su servicio, los que en ningún caso podrán exceder del 25 % de la renta ordinaria anual de la Provincia. Art. 46.- El uso del crédito en las formas establecidas podrá autorizarse únicamente cuando su producido sea destinado a la ejecución de obras públicas, para hacer efectivos planes de colonización agraria o para atender gastos originados por catástrofes, calamidades públicas u otras necesidades excepcionales o impostergables del Estado, calificadas por ley, sin poder aplicarse en ningún caso a enjugar déficit de administración. Articulo 68°.- Son atribuciones y deberes de la Cámara de Diputados: (...) 13) fijar anualmente, a propuesta del Poder Ejecutivo, el presupuesto general de gastos, en el que deberán figurar todos los servicios ordinarios y extraordinarios de la Administración provincial, aún cuando hayan sido autorizados por leyes especiales, que se tendrán por derogadas si no se consignan en dicho presupuesto las partidas correspondientes a su ejecución. En ningún caso la Cámara podrá votar aumentos de gastos que excedan el cálculo de recursos. Si el Poder Ejecutivo no remitiere el proyecto de presupuesto antes del 30 de septiembre, la Cámara podrá iniciar su discusión tomando por base el que está en ejercicio. Si no fuera sancionado ninguno, se considerará prorrogado el que se hallare en vigor; (…)

(21) FINANZAS PÚBLICAS

* Seminario sobre experiencia internacional con reglas macro fiscales – Lecciones para Argentina- Dr. George Kopits – Dr. Ernesto Stein