Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de Políticas - Majone

Traducci6n de L. SUAREZ

EDUARDO

Revisi6n tecnica de ADOLFO DERAS QUINONES

GIANDOMENICO MAIONE

Evidencia, argumentacion ypersuasion en la formulacion de politicas Estudio introductorio de LUIS

F. AGUILAR VILLANUEVA

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COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLtTICAS '

Y ADMINISTRACI6N POBLlCA, A. C.

FONDO DE CULTURA ECON6MICA

MEXICO

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Primera edicion en ingles, 1989 Primera edicion en espanol, 1997 Segunda reirnpresion, 2005

Majone, Giandomenico Evidencia, argumentacion y persuasion en la formu­ laci6n de politicas I Giandomenico Majone; est. introd. de Luis F, Aguilar Villanueva; trad. de Eduardo L. Sua­ rez; rev. de Adolfo Deras Quinones. - Mexico: FCE, CNCPAP, 1997 240 p.; 21 x 14 em - (Colee, Adrninistracion publica) Titulo original Evidence, Argument & Persuasion in the Policy Process ISBN 968-16-4925-7

1. Teoria politica - Analisis I. Aguilar Villanueva, Luis F., intro, II. Suarez, Eduardo L., tr. III. Deras Qui­ nones, Adolfo, rev. IV, Ser V. t LC H97 M3718

Dewey 320.01 M323e

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Titulo original:

Evidence, Argument & Persuasion inn the Policy Process

Derechos reservados © 1989, Yale University Press

ISBN 0-300-04159-4 (tela)

ISBN 0-300-05259-6 (rustica)

D. R. © 1997, FONDO DE CULTURA ECONOMICA Carretera Picacho-Ajusco 227; 14200 Mexico, D. F. Se prohtbe la reproduccion total 0 parcial de esta obra -incluido el diseno tipografico y de portada-, sea cual fuere el medio, electronico 0 rnecanico, sin el consentimiento por escrito del editor.

ISBN 968-16-4925-7 Irnpreso en Mexico • Printed in Mexico

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INTRODUCCI6N

namental encontraran en ellibro buenos argumentos para, sin renunciar a la exigencia de un gobiemo racional y cuidado­ so de los recursos publicos, aceptar que se pueden modelar otras opciones de acci6n efectiva y viable. Hallaran sobre todo que en el centro de la polftica y la acci6n del gobiemo estan presentes e influyen las informaciones, los razonamientos, las demandas y expectativas de ciudadanos y organizaciones, a las cuales hay que dar respuesta y explicar convincentemente por que se considera que la respuesta del gobiemo es la mas adecuada. La gran lecci6n consiste en reconocer que en las republicas democraticas, en las que gobiemo, sociedad polfti­ ca y civil no renuncian al "espiritu publico" de buscar incansa­ blemente el maximo beneficio colectivo y la maxima solida­ ridad con los conciudadanos mas debiles y desplazados, las razones tecnicas y valorativas que motivaron la decisi6n de gobiemo deben exponerse con honradez, objetividad y con­ vicci6n al conjunto de la sociedad, en busca del apoyo y acaso el consenso de los diversos sectores y grupos. El dialogo racional entre gobierno y sociedad, con sus evi­ dencias empiricas y argumentaciones valorativas, puede sus­ citar la aceptaci6n y el consenso politico a traves del largo y sinuoso itinerario del debate entre posiciones y refutaciones, malentendidos y aclaraciones. Y el dialogo racional es tan im­ portante como la raz6n tecnica de autoridades, funcionarios y consultores que buscan maxi mizar la asignaci6n de los re­ cursos publicos escasos que provienen de los contribuyentes. En esta 6ptica, los debates acerca de polftica y administraci6n, democracia y burocracia, pueden encontrar un nuevo plan­ teamiento y nivel, revisando la debatible y socorr'ida idea de que la eficiencia administrativa esta refiida con la participa­ ci6n ciudadana y que las razones tecnicas de los expertos del gobierno mal se acomodan a las opiniones y razones parcia­ les, inmediatas e interesadas de los ciudadanos. En verdad, la condici6n para que se despliegue la maxima eficacia y eficien­ cia del gobiemo y de la administraci6n publica descansa en el entendimiento, la aceptaci6n y el apoyo que puedan brindar los ciudadanos organizados a sus decisiones, planes, progra­ mas y regulaciones. En esto consiste la naturaleza y aspiraci6n publica del gobierno y su administraci6n.

1. ANALISIS DE LAS POLITICAS

Y DELIBERACION PUBLICA COMO 10 saben muy bien los politicos -y como los cientfficos sociales olvidan con demasiada frecuencia-, la polftica pu­ blica esta hecha de palabras. En forma escrita u oral, la argu­ mentaci6n es esencial en todas las etapas del proceso de for­ mulaci6n de polfticas. Hay discusi6n en toda organizaci6n, privada 0 publica, y en todo sistema politico, incluso en una dictadura; pero se encuentra tanto en la base de la polftica y de la politica democratica, que se ha llamado a la democracia un sistema de gobierno mediante la discusi6n. Los partidos politicos, el electorado, la legislatura, el ejecutivo, los tribuna­ les, los medios de difusion, los grupos de interes y los exper­ tos independientes intervienen en un proceso continuo de debate y mutua persuasi6n. Este proceso, tal como 10 han descrito los te6ricos liberales desde John Stuart Mill y Walter Bagehot hasta lord Lindsay y Ernest Barker, se inicia con la expresi6n de preocupaciones generales y termina en decisiones concretas. Cada etapa de la deliberaci6n tiene su propia funci6n y su propio 6rgano. Las partes exponen problemas y formulan soluciones; el electora­ do analiza programas y candidatos, y se expresa mayoritaria­ mente en favor de uno de ellos; la mayoria legislativa traduce los programas en leyes, en un debate constante con la oposi­ ci6n; por ultimo, la discusi6n se traslada al jefe del ejecutivo y el gabinete, donde se traduce en polfticas especfficas. Cada una de las etapas y cada uno de los 6rganos de la deliberaci6n publica es independiente, pero s610 dentro de los limites del proceso y como parte deeste: "10 que es libre y soberano es todo el proceso de discusion".' Este es un modelo idealizado de la elaboraci6n dernocrati­ ca de las politicas que no tiene en cuenta la acci6n del poder y I Ernest Barker, Reflections Nueva York, 1958, p. 37.

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Government, Oxford University Press, 35

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la influencia, la distribucion desigual del conocimiento, el bajo nivel de participacion ciudadana activa y muchos otros factores que figuran prominentemente en las teorias moder­ nas de la politica publica. Sin embargo, este modele pone de relieve algo que dichas teortas han pasado por alto: el extraor­ dinario potencial de la persuasion y la centralidad de la dis­ cusion bilateral para la democracia.s Todo politico entiende que se requieren argumentos no solo para aclarar su posicion respecto de un problema, sino tam­ bien para atraer mas simpatizantes. Aun cuando una politica se explique mejor por las acciones de grupos que persiguen fines egofstas, quienes traten de justificarla deberan apelar al interes publico y los meritos intelectuales del caso.> Es posi­ ble que se trate de meras racionalizaciones, pero incluso las racionalizaciones son importantes porque pasan a formal' parte del discurso politico. Estaremos en gran desventaja si, olvidando el debate y la argumentacion, tratamos de entender la elaboracion de polfticas solo en terminos del po del', la in­ fluencia y el regateo. La argumentacion es el proceso fundamental que siguen los ciudadanos y los gobemantes para llegar a juicios morales y a la eleccion de politicas. La discusion publica moviliza el conocimiento, la experiencia y el interes de muchas personas que centran su atencion en un numero limitado de proble­ mas. Cada uno de los participantes se siente alentado para ajustar su vision de la realidad, e incluso para cambiar sus va­ .lores, como resultado del proceso de la persuasion reciproca. En esta forma, la discusion puede producir resultados que estan mas alla de los rnetodos autoritarios 0 tecnocraticos de elaboracion de politicas.

INSTITUCIONALIZAR LA DISCUSION

Sin embargo, este potencial extraordinario solo puede aprove­ charse con el auxilio de reglas y procedimientos apropiados. Charles E.Lindblom, Politics and Markets. Basic Books, Nueva York, 1977. John W. Kingdon. Agendas, Alternatives, and Public Policies, Little, Brown. Boston, 1984, pp. 131-134. Z

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El debate sin regulacion conduce con facilidad a la discusion interminable e incluso a la violencia. Un organismo deliberan­ te que carece de organizacion puede padecer diversas pertur­ baciones, tales como el obstruccionismo. A fin de evitar 0 reducir estos peligros, en todos los regime­ nes dernocraticos modernos se ha institucionalizado cuida­ dosamente la deliberacion publica. Los refinados codigos procesales de la actualidad en los campos legislativo, electo­ ral, administrativo y judicial son el fruto de siglos de experien­ cia de lidiar con los problemas practices de la deliberacion publica. El propos ito general de estos procedimientos es asegurar la exposicion de un gran numero de opiniones sin obstruir el arribo a una conclusion. Su importancia es tal, que la historia del gobiemo democratico, en un sentido real, es la historia de los diversos procedimientos disefiados para insti­ tucionalizar y regular la deliberacion publica. Aunque las reglas del debate se han vuelto institucionales en los foros tradicionales de deliberacion publica, en los nue­ vos temas presentes en la arena de la discusion, como la se­ guridad nuclear, la evaluacion de la tecnologfa y la regulacion ambiental y sanitaria, todavfa no se establecen normas y pro­ cedimientos apropiados para la argumentacion, Una de las razones de la dificultad para institucionalizar el debate en estas y otras areas de la elaboracion de politicas es que los problemas discutidos raras veces son puramente tecnicos 0 puramente politicos. Con frecuencia son de un tipo que Alvin Weinberg ha llamado "transcientffico": cuestiones de hecho que pueden enunciarse en ellenguaje de la ciencia pero que, en principio 0 en la practica, es imposible que esta los resuelva.s Un ejemplo upico de 10 anterior es la determinacion de los efectos de la radiacion de bajo nivel sobre la salud. Se ha calcu­ lade que se requieren cerca de ocho mil millones de ratones para establecer, mediante una experimentacion directa al ni­ vel de confianza de 95%, si una dosis de radiacion de rayos X de 150 milirrems aumentarfa en 0.5% la mutaciori espon­ tanea en los ratones. Las limitaciones de tiernpo y recursos vuelven practicarnente imposible tal experimento. De igual 4 Alvin Weinberg, "Science and Trans-Science", en Minerva, 10, num. 2 (abril de 1972), pp. 209-222.

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modo, la elecci6n de una funci6n de respuesta a la dosis para detenninar la cantidad "virtualmente segura" de una sustancia t6xica debe considerarse por ahora como una cuesti6n trans­ cientffica. Existen literalmente miles de funciones materna­ ticas que se ajustan igualmente bien a los datos experimen­ tales, pero no hay todavia ninguna base cientffica firme para escoger entre las diferentes posibilidades. Sin embargo, la elecci6n de una funci6n particular tendra un efecto sustancial sobre las decisiones reguladoras. Cuando se intersecan la ciencia, la tecnologfa y la polltica entran en grave conflicto diferentes actitudes, perspectivas y reglas de la argumentaci6n. Los criterios cientfficos de ver­ dad chocan con las normas legales de las evidencias y con las nociones poltticas de 10 que constituye una base suficiente para la acci6n. Las conclusiones facticas no se pueden sepa­ rar facilmente de consideraciones sobre la factibilidad de los supuestos del oponente y de su selecci6n de evidencias 0 de metodologfa. Y en virtud de que no parece existir ningun pro­ cedimiento objetivo para verificar las conclusiones del anali­ sis, la credibilidad del experto se vuelve tan importante como su capacidad. Cada vez en mayor medida, el debate publico acerca de las decisiones reguladoras, la seguridad nuclear, la evaluaci6n de la tecnologta y otros problemas transcientfficos similares tiende a asemejarse a los procedimientos litigiosos de un tri­ bunal, pero con una diferencia importante: no existen reglas procesales generalmente aceptadas. Algunos participantes pueden aprovechar la relativa informalidad del proceso, pero los cientfficos consideran que incluso los procedimientos liti­ giosos codificados son inadecuados y ajenos a su tradici6n. En la ciencia no se considera la credibilidad de un testigo, sino su competencia especifica -su capacidad para establecer la verdad cientffica-, algo que no se puede fincar confiablemen­ te mediante un litigio. Es por ella que existen divers as pro­ puestas para resolver disputas acerca de problemas cientf­ ficos que tienen implicaciones en las politicas, mediante la cuidadosa disecci6n de un problema en sus componentes pu­ ramente tecnicos y los puramente politicos. Los expertos deberian considerar s610 los aspectos tecnicos y entregar sus

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evaluaciones al proceso politico para que en el se determine la respuesta politica apropiada. Por ejemplo, el "tribunal cientffico" propuesto por Arthur Kantrowitz examinarfa y decidirfa s610 las cuestiones del hecho cientifico. Una vez que las evidencias hayan side presen­ tadas, cuestionadas y defendidas, el colegio de jueces (exper­ tos reputados en areas adyacentes al hecho en discusi6n) elaborarfa un informe en el que se destaquen los puntos de acuerdo alcanzados por sus integrantes. El informe podrfa sugerir tambien algunos proyectos especfficos de investi­ gaci6n para aclarar los puntos en los que no se haya logrado el acuerdo.> i Pero c6mo se pueden separar los componentes politicos y los valorativos de los problemas que incluyan ambos? Y si las cuestiones transcientfficas no se ponen a consideraci6n del tribunal cientlfico, wara que utilizar un procedimiento semi­ judicial? Si la cuesti6n es indudablemente cientlfica, debe­ rtan utilizarse los procedimientos de la ciencia antes que los semilegales. Cuando las controversias no pueden resolverse mediante el conocimiento cientffico ni con una investigaci6n que pueda realizarse con una rapidez y a un costa razonables, las respuestas no podran dejar de ser transcientfficas, en cuyo caso la mejor altemativa parece ser un procedimiento litigio­ so que incluya a expertos y generalistas.f La confrontaci6n dialectica entre generalistas y expertos frecuentemente logra revelar la existencia de supuestos implf­ citos, interpretaciones encontradas de los hechos y riesgos de los nuevos proyectos. Los expertos tecnicos muestran una natural parcialidad en la evaluaci6n de sus propuestas, y tien­ den a mostrarse escepticos sobre todas las evidencias de posi­ bles efectos negativos en mayor medida que alguien menos comprometido con ese proyecto particular. El supuesto ini­ cial es que la innovaci6n es 10 que el innovador espera, sin consecuencias negativas que reduzcan el atractivo de su eje­ cuci6n practica. Por ejemplo, la toma de conciencia acerca de los peligros inherentes a la ingenierfa nuclear en los Estados 5 Arthur Kantrowitz, "Proposal for an Institution for Scientific Judgement", en Science, 156, num. 3776 (12 de mayo de 1967), pp. 763-764. 6 A. Weinberg, op. cit., pp. 214-216.

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Unidos y Europa occidental en gran medida es efecto del de­ bate publico. Cuando se ha permitido el desarrollo de la tee­ nologfa nuclear de acuerdo con su propia logica, sin la res­ tricci6n de la crttica y la preocupaci6n publicas, como ha ocurrido en la Uni6n Sovietica, se han establecido pocos de los elementos de seguridad (como los contenedores de los reactores de agua presurizada) que son ahora comunes en Occidente. Asf pues, no debe esperarse que los conocimientos tecnol6­ gicos conduzcan al descubrimiento de los riesgos inherentes y las implicaciones sociales de las nuevas tecnologfas. Existe ahora una gran necesidad de mejorar los metodos y las condi­ ciones del debate crftico y de institucionalizarlo a todos los niveles de la elaboraci6n de polfticas. En efecto, el deseo de elaborar metodos de investigaci6n critica, adaptados al proceso de deliberaci6n publica, esta ligado al origen de la democracia. A partir de la practica de gobierno mediante la discusi6n en la ciudad-Estado, los griegos desarrollaron una tecnica ge­ neral del discurso crttico que llamaron dialectica, Este es un metodo de argumentaci6n que no se caracteriza tanto por la forma de razonamiento (aunque la discusi6n mediante pre­ guntas y respuestas lleg6 a considerarse como su forma para­ digmatica) como por la naturaleza de sus premisas y el con­ texto social de sus aplicaciones. La 16gica y las matematicas parten de axiomas 0 de proposiciones deducidas de axiomas, mientras que las premisas de la dialectica son s610 razonables. El punto de partida de un argumento dialectico no es un con­ junto de supuestos abstractos, sino de puntos de vista ya existentes en la comunidad; su conclusi6n no es una prueba formal, sino el entendimiento compartido del asunto en discu­ si6n; y mientras que las disciplinas cientfficas son formas especializadas del conocimiento s610 al alcance de los exper­ tos, todos pueden utilizar la dialectica porque -Como dijera Arist6teles- todos tenemos ocasi6n de criticar 0 defender un argumento. Para los griegos, la dialectica tiene tres usos principales. Pri­ mero, como metodo de examen crftico de los fundamentos y los supuestos de las diversas disciplinas especializadas. Se­ gundo, como tecnica para defender las opiniones propias y

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procedimiento para aclarar las cuestiones polemicas. POl' ulti­ mo, como proceso educativo que transforma al hombre comun en un ciudadano informado y al especialista en una persona capaz de comunicarse con sus conciudadanos. Esta antigua noci6n de la dialectica es muy importante para nuestro examen del papel del analisis en la deliberaci6n publica. En efecto, parece captar los elementos esenciales de ese papel mucho mejor que los acostumbrados libros de tex­

to, los cuales nos presentan una caracterizaci6n estereotipada del analisis de las polfticas. Como la dialectica, este analisis

parte de ordinario de premisas razonables, con puntos de vista refutables y cambiantes, no de principios indiscutibles o hechos evidentes. Como la dialectica, no produce pruebas formales, sino s610 argumentos persuasivos. El problema fun­ damental de dialecticos y analistas es el de basar las inferen­

cias razonables en val ores u opiniones cuando no se dispone de hechos evidentes. Por ultimo, el analisis de polfticas -como

la dialectica-> contribuye a la deliberaci6n publica mediante la critica, la defensa y la educaci6n. Un buen analisis de pohti­ cas es algo mas que el mero examen de datos 0 un ejercicio de modelaci6n; tambien provee normas para la argumenta­ ci6n y una estructura intelectual para el discurso publico.

Aun cuando no se acepten sus conclusiones, sus categorfas y su lenguaje, su crftica de los enfoques tradicionales y su de­

fensa de ideas nuevas afectan -e incluso condicionan- el debate de politicas.

LA FUNCI6N ARGUMENTATIVA DEL ANALISIS DE LAS POLfTICAS

El prop6sito de este libro es descubrir las implicaciones prin­ cipales de una concepci6n dialectica del analisis de politicas. Deseo desarrollar una sola idea: la noci6n de que, en un sis­ tema de gobierno que se gura por la deliberaci6n publica, el analisis -aun el analisis profesional- tiene menos que vel'

con las tecnicas formales de soluci6n de problemas que con el proceso de argumentaci6n.

La tarea de los analistas consiste, en gran parte, en la produc­ ci6n de evidencias y argumentos para el debate publico. Su

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aspecto argumentativo fundamental es 10 que distingue al analisis de polfticas de las ciencias sociales academicas, por una parte, y de las metodologfas para la soluci6n de proble­ mas, tales como la investigaci6n de operaciones, por otra. Los argumentos de los analistas pueden ser mas 0 menos tecnicos, mas 0 menos refinados, pero deben persuadir para que sean tornados en serio en los foros de deliberaci6n. Es por ello que los analistas -como los abogados, los politicos y otras perso­ nas que hacen un uso funcional del lenguaje- deben estar familiarizados con todos los problemas tecnicos dellenguaje, incluidos los retoricos.? La ret6rica es el arte de la persuasi6n, el estudio de todas las formas de hacer cosas con palabras. Los atenienses soltan hacer sacrificios anuales ala diosa de la persuasi6n (Peito) como reconocimiento del poder extraordinario dellenguaje. En nuestros dias se considera a menudo la persuasi6n como uri uso meramente "racionalizador" 0 aun deshonesto de los argumentos; es propaganda, lavado de cerebro, manipulaci6n de la opini6n publica. En efecto, la persuasi6n puede usarse en esas formas. Pero en el debate libre la persuasi6n es un in­ tercambio bilateral, un metodo de aprendizaje mutuo mediante el discurso. El verdadero debate no s610 permite que los par­ ticipantes defiendan sus intereses y opiniones, sino que tam­ bien, como consecuencia del proceso, los alienta a ajustar su visi6n de la realidad y aun a cambial' sus valores. Un argumento persuasivo no es una demostraci6n logica, pero no POl' ella se vuelve irracional 0 una mera racionaliza­ cion. La mayorfa de los juicios de valor se forman en el inter­ cambio persuasivo. Como 10 ha serialado Wayne C. Booth, el hecho de reducir la raz6n al calculo y la prueba lcgica acerca de cualquier cosa que no sea suficientemente importante para comprometernos equivale a crear una imagen distorsiona­ da del mundo, con todos nuestros valores de un lado y todas nuestras facultades racionales del otro.f Dado que se requie­ ren juicios de valor para decir cualquier cosa importante en la 7 Northrop Frye, Anatomy of Criticism, Princeton University Press, Princeton, 1957, p. 331. 8 Modern Dogma and the Rhetoric ofAssent, University of Chicago Press, Chicago. 1974, p. Il6.

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polttica publica, esta separaci6n artificial entre los val ores y la capacidad racional es una amenaza para todas las nociones de deliberaci6n publica y la elecci6n de polfticas defendibles. Como veremos en el capftulo siguiente, ni siquiera los ana­ listas tecnicos de pollticas pueden prescindir de la persuasi6n. Por una parte, los hechos y los valores estan tan entrelazados en la elaboraci6n de politicas, que los argumentos facticos no apoyados por la persuasi6n rara vez desempefian un papel sig­ nificativo en el debate publico. Por otra parte, se requiere la persuasi6n para aumentar la posibilidad de que el consejo (asesorfa) sea seguido asf como la disposici6n de actuar sobre pruebas que no sean concluyentes. Parte esencial de la tarea del analista consiste en explicar y defender un plan de acci6n razonable cuando el 6ptimo te6rico se desconoce 0 es practi­ camente inalcanzable. El analisis de factibilidad, que estudiaremos en el capitulo IV, es tal vez el mejor ejernplo de la interacci6n necesaria que existe entre los argumentos empfricos y los persuasivos. El que se llegue a un entendimiento mutuo es probablemente la contribuci6n mas importante que los analistas pueden hacer al debate publico. Sin embargo, el calculo de soluciones opti­ mas 0 mejores dentro de las restricciones dadas es s610 la parte estatica del analisis de factibilidad; la parte dinamica y mas importante es el descubrimiento de instrumentos para expandir las fronteras de 10 posible. Esto requiere tanto el analisis objetivo como la persuasi6n: 10 posible depende a menudo de 10 que el sistema politico considere justa 0 acep­ table. Muchas restricciones de las polfticas s610 pueden flexi­ bilizarse cambiando las actitudes y los valores; como antes vimos, esto involucra siempre cierto grado de persuasi6n.

ARGUMENTACI6N Y EVALUACI6N

Los argumentos persuasivos desempefian un papel aun mas importante en el discurso evaluativo. Siempre que se conside­ ren nuevos criterios de evaluaci6n 0 una reforma de los anti­ guos, cada quien podra proponer nuevos criterios y recurrir ala persuasi6n para influir sobre los demas para que los acepten.

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La dificultad caracteristica de la evaluacion de las polfticas es precisamente la diversidad de las normas admisibles. Los ciudadanos, los legisladores, los administradores, los jueces, los expertos y los medios de difusion aportan sus perspectivas y sus criterios particulares. Esta diversidad de puntos de vista es inevitable en una sociedad plural, perc tambien es necesa­ ria para la vitalidad de un sistema de gobiemo que se rige por la discusion. Sin embargo, como ha observado Northrop Frye en el contexte de la crftica literaria, no parece haber ninguna raz6n para que el mayor entendimiento de la polftica al que contribuyen estas perspectivas separadas siga siendo perma­ nentemente invisible para los diferentes evaluadores, como 10 es el atolon de coral para el p6lipo. Tarnbien deberfa ser posible una evaluacion multiple de las politicas, Se reconocerfa asf la legitimidad de las diferentes perspectivas, perc tarnbien se trataria de alcanzar -hacien­ do que cada una de estas perspectivas cobre conciencia de las otras- un nivel de entendimiento y apreciacion que sea algo mas que la suma de las evaluaciones separadas. No se trata de construir un gran modelo que combine todas las perspecti­ vas parciales en un criterio general de 10 que constituye una buena politica -un "promedio ponderado", por decirlo asi, de la equidad, la eficacia, la legalidad y cualquier otro criterio im­ portante-, sino de contribuir a un entendimiento cornun de las diversas perspectivas. En el capitulo VIII analizaremos en detalle Ia evaluacion. Aquf solo mencionare un aspecto: la evaluaci6n del analisis y otros tipos de la investigacion relacionados con las politicas. La evaluacion de los argumentos de pollticas, como la de los argumentos cientfficos 0 legales, supone ciertas formalidades. Cuando los problemas que se discuten requieren patrones de razonamiento cornplejos y grandes cantidades de informa­ cion cuya confiabilidad y relevancia es dudosa, cobra particu­ lar importancia un sistema de reglas explicitas sobre las prue­ bas. Un buen ejernplo es el derecho procesal aplicable a las pruebas, con sus precisas distinciones entre las pruebas de hechos, testimonios, declaraciones de oidas, presunciones, interpretaciones y otras Fuentes de informacion. En el capitulo III estableceremos varias distinciones (pOI'

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ejemplo, entre datos, informacion y evidencias) para facilitar la evaluacion de los argumentos sobre las pohticas. Podemos ilustrar la importancia de distinciones que suelen ser pasadas por alto en los analisis convencionales de las pollticas si nos referimos a las categorfas de "evidencia" y "argumentos". EI argumento es la conexion de los datos y la informacion con las conclusiones del estudio, y su estructura tipica sera una

mezcla compleja de afirmaciones de hechos y evaluaciones subjetivas. Junto con deducciones matematicas y logicas, ha­

bra tarnbien inferencias estadisticas, empfricas y analogicas, referencias a opiniones de expertos, estimaciones de benefi­ cios y costos y aclaraciones de diversas clases. Esta inevitable complejidad vuelve imposible toda verificacion directa, sen­ cilla, del argumento: esta debera recurrir a diversos criterios

que dependeran de los metodos analiticos empleados, de la credibilidad y robustez de las conclusiones y de ciertas con­

venciones sobre la adecuacion y la eficacia. La naturaleza de la evidencia resulta crucial en esta clase de verificacion, ya que una evaluaci6n incorrecta de su vigor y pertinencia podrfa conducir a conclusiones erroneas. La evidencia no es 10 mismo que los datos 0 la informacion. Es una informacion seleccionada de entre el conjunto disponible e introducida en cierto punto del argumento para persuadir a un auditorio particular de la verdad 0 falsedad de una afirma­

cion. La seleccion de datos 0 modelos poco apropiados, su introduccion en un punto inadecuado del argumento 0 la elec­

cion de un estilo de presentacion que no sea adecuado para el auditorio al que se destina podrfa destruir la eficacia de la in­ formacion utilizada como prueba, cualquiera que sea su valor cognoscitivo intrinseco. POI' tanto, los criterios utilizados en la evaluacion de Ia evidencia difieren de los utilizados en la evaluacion de los hechos. Los hechos pueden evaluarse en terrninos de canones mas 0 menos objetivos, perc la eviden­ cia debe serlo de acuerdo con diversos facto res peculiares de una situacion dada, tales como la naturaleza especffica del caso, el tipo de auditorio, las reglas establecidas para el efecto y la credibilidad del analista. Disciplinas como la historia y el derecho, que dependen de una informacion que no puede considerarse automaticarnente

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confiable 0 relevante, reconocen de manera explicita que las evidencias son una categoria conceptual autonoma. Tambien el analisis de pollticas abarca a menudo grandes cantidades de datos de confiabilidad e importancia dudosas, pero los proble­ mas de la evidencia no han recibido aquf la misma atenci6n. Por ejemplo, de acuerdo con una idea muy difundida entre los analistas, un buen modele de polfticas debe asemejarse en la mayor medida posible a los modelos formalizados de las ciencias "duras" mas exitosas. En consecuencia, hay una peli­ grosa tendencia a considerar como hechos los productos de los modelos antes que como evidencias que habran de usarse en un argumento junto con otros datos e informacion. Por esto, la documentacion de los modelos y las fuentes de datos se encuen­ tra en un estado increiblemente primitivo [... J. La mala documen­ tacion hace imposible para cualquiera que no sea el autor del mo­ delo, Ia reproduccion de sus resultados y la verificacion de los efectos de ciertos cambios en cl modelo. A veces, el constructor de un modelo 10 patenta por razoncs comerciales. EI cliente solo po­ dra ver los resultados, no los supuestos.?

Tan burda omision de las reglas mas elementales de la evi­ dencia es consecuencia directa de no reconocer el crucial aspecto argumentativo del analisis de politicas. Esta ornision puede explicarse a su vez por la adhesion de la mayorfa de los analistas a una metodologia mas preocupada por las deci­ siones que se tomen que por la forma como se tomen, 0 por su justificacion en los foros de deliberaci6n publica.

EL "DECISIONISMO"

Se ha Hamado decisionismo a la imagen que se encuentra detras de esta metodologfa, 0 sea, la "vision de un numero limitado de actores politicos que tratan de hacer elecciones calculadas en­ tre alternativas claramente concebidas".l0 Las elecciones de 9 Martin Greenberger, Matthew A. Crenson y Brian L. Crissey, Models in the Policy Process, Russell Sage Foundation, Nueva York, 1976, p. 338. 10 Judith Shklar, "Decisionism", en C. J. Friedrich (cornp.), Nomos, vol. 7, Rational Decision, Atherton, Nueva York, 1964, pp. 3-17.

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un actor se consideraran racionales si pueden explicarse como la seleccion del instrumento mas eficaz para alcanzar ciertos objetivos, Segun esta concepci6n, el modele econ6mico de elecci6n es el paradigma apropiado para todos los problemas de polfticas. Por ejernplo, un conocido libro de texto sobre analisis de politicas advierte: "La forma como deben hacerse las elec­ ciones -es decir, el problema de la distribucion de recursos escasos entre distintos fines- es el meollo de la ciencia eco­ nomica y el tema de este libro"."! Pueden encontrarse afirma­ ciones similares en las obras de autores influyentes como ' Hitch, McKean, Enthoven y Quade. I l A fin de decidir racionalmente, el disenador de politicas debe especificar sus objetivos, establecer los distintos medios por los que pueden alcanzarse, evaluar las consecuencias de cada alternativa y seleccionar la accion que maximice los be­ neficios netos. Si esta receta nos parece familiar es porque la estructura logica de las decisiones de asignacion de recursos es la misma independientemente de que quienes tomen las de­ cisiones sean los consumidores individuales, los ernpresarios privados 0 los administradores y creadores de politicas publi­ cas. Asf se explica el atractivo de una logica de eleccion gene­ ralizada que los decisionistas encuentran a la mana en la mi­ croeconomfa y la teorfa de decisiones. Ademas, en virtud de que la logica de la elecci6n ha sido mas estudiada en el con­ texto de las transacciones del mercado, algunos autores han sostenido que e] objetivo principal del analisis de politicas, si no es que el unico, es llevar los principios de la eleccion racio­ nal de la esfera de las transacciones econornicas privadas a la de la elaboracion de polfticas. En efecto, la elaboracion racio­ nal de politicas, la toma de decisiones, la solucion de proble­ mas y el analisis de politicas se vuelven casi la misma cosa. Por ejemplo, la receta para maximizar los beneficios netos 11 Edith Stokey y Richard Zeckhauser, A Primer (or Policy Analysis, W. W. Norton, Nueva York, 1978, p. 22. 12 Charles J. Hitch y Roland McKean, The Economics ofDeiense in the Nuclear Age, Harvard University Press, Cambridge, 1962; Alain C. Enthoven y K. Wayne Smith, How Much is Enough>, Harper and Row, Nueva York, 1971; Y E. S. Quade, Analysis (or Public Decisions, 2" ed., North-Holland, Amsterdam, 1982.

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puede interpretarse como una descripcion de la elaboracion ideal de polfticas 0 como una receta para el analisis de politi­ cas. La nocion subyacente de racionalidad es la misma en am­ bos casos: la racionalidad es la sublimacion de algo, la eleccion del medio mas adecuado para un fin determinado. La concepcion del analisis de pohticas como una teoria de decisiones "agrandada" ejerce una atraccion intuitiva conside­ rable y provee un instrumento util para la formulacion de diversos problemas practicos: si se debe utilizar cierta vacu­ na para contener una epidemia, donde se debe construir una presa 0 como se puede agilizar el trabajo de los bomberos en una ciudad grande. No es sorprendente que estos ejemplos, u otros similares, sean los mas socorridos en los libros de texto convencionales. EI enfoque decisionista se desarrollo durante la segunda Guerra Mundial, y a principios del decenio de 1950 recibio el impulso y la presentacion formal de la Rand Corporation y otras instituciones de investigacion ocupadas en el estudio de las polfticas. Se trata de un "compuesto conceptual" que incIuye algunos elementos de investigacion de operaciones y ciencias adm inistrativas, microeconornta y teorta de las decisiones y un poco de las ciencias sociales y del comportamiento. Hay una evolucion continua que va de los estudios de tiempos de guerra en los campos de la operacion militar, la logistica y la tactica hasta las primeras aplicaciones industriales de los nue­ vos metodos cuantitativos, al analisis de sistemas y finalmen­ te al analisis de politicas. La eficiencia tecnica como meta 0 criterio de eleccion ha side sustituida por la eficiencia econo­ mica, la que a su vez ha side atemperada por consideraciones de equidad y viabilidad politica. Pero todavia puede recono­ cerse claramente el marco analitico original. Los primeros adeptos de este enfoque se decian capaces de idear consejos utiles mediante la aplicacion del metodo cien­ tffico de analisis a los datos reunidos en las operaciones reales. En efecto, las situaciones analizadas por los investigadores de operaciones durante la guerra encajaban bien en el paradig­ rna de las ciencias naturales. Las operaciones militares eran consideradas como muestra de una clase de situaciones re­ petitivas donde los modelos diseriados en respuesta a ejemplos

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anteriores podfan ponerse a prueba en relacion con ejernplos posteriores, registrando los resultados obtenidos mientras se ponian en practica las propuestas sugeridas para el mejora­ miento de las acciones y utilizando tales resultados para de­ tectar la declinacion de la validez del modelo a medida que cambiaba la situacion.P Una caracterfstica importante de los primeros estudios de las operaciones militares e industriales era una razonable

cIaridad en la definicion del papel de los analistas y los toma­ dores de decisiones. A causa del secrete militar 0 industrial,

el analisis se hacia primordial 0 incluso excIusivamente para

oficiales militares 0 administradores de alto nivel. EI analista no tenia que dirigirse a ningun auditorio fuera de aquella per­ sona 0 pequefio grupo de personas que, encargadas de tomar

las decisiones, hubiesen ordenado el estudio. Podia suponer­

se sin dificultad que los problemas de cornunicacion y apli­ caci6n correspondian a una autoridad jerarquica bien defini­

da, la cual aseguraria la legitimidad y proveeria los criterios de calidad y eficacia. Sin embargo, para los afios sesenta habra cambiado radi­ calmente la naturaleza de los problemas que estaban investi­ gando los analistas, asf como el contexte organizacional y po­

litico en el que operaban. Los problemas que recIamaban una atenci6n analitica se estaban volviendo mas grandes y com­

plejos. Cada vez eran mas importantes los aspectos estrate­

gicos que los tacticos, mientras que la incertidumbre subjeti­ va se consideraba de mas trascendencia que las regularidades

estadisticas postuladas en los modelos anteriores. Al mismo tiempo, el creciente papel del analisis en el debate publico sig­ nificaba que los analistas -que ya no eran discretos conse­ jeros del prfncipe, sino actores en un proceso politico donde no podfan separarse claramente la defensa y la persuasion del analisis objetivo- debian prestar atencion a las cuestiones de equidad y factibilidad politica. A principios de los setenta, la actividad profesional de los analistas ocupados de problemas publicos dejo de llamarse andlisis de sistemas y ernpezo a ser conocido como andlisis de 13 Hylton Boothroyd. Articulate Intervention, Taylor and Francis. Londres,

1978, p. 113.

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politicas. Este cambio trataba de sugerir una sfntesis entre las logicas encontradas de la racionalidad econ6mica y la racio­ nalidad polftica. En la practica, dado que la politologfa pare­ cia incapaz de proveer un conjunto de conceptos y tecnicas analfticos comparable a la fuerte estructura normativa de la microeconomfa, la mayoria de los analistas de politicas per­ manecieron firmemente leales a una metodologia decisionista.

LAS LIMITACIONES DEL DECISIONISMO

Es posible que las limitaciones y los sesgos del enfoque deci­ sionista sean menos evidentes que sus meritos, pero afectan casi todos los aspectos de la ensefianza y la practica del anali­ sis de polfticas. Sin embargo, limitare mis observaciones crf­ ticas a unos cuantos puntos particularmente relevantes para la discusi6n subsecuente. Con ello tratare de ilustrar la clase de problemas y argumentos que este enfoque tiende a excluir del analisis. Por principio de cuentas, el enfoque decisionista supone la existencia de un unico tomador de decisiones 0 un grupo que actua como una unidad, y no puede aplicarse directamente a situaciones en donde hay dos 0 mas actores con objetivos di­ Ierentes. EI modele de elecci6n racional que se encuentra detras de este enfoque ha sido elaborado para un individuo que desea ser congruente y 10 prueba en la forma como orde­ na sus preferencias y evalua las probabilidades de los eventos inciertos. Cuando intervienen varios individuos, el modelo no requiere que se pongan de acuerdo sobre sus ordenamientos y evaluaciones; pueden ser racionales (es decir, congruentes) aunque sostengan opiniones divergentes. Si se requiere una decisi6n conjunta, tendran que resolver sus diferencias me­ diante procesos interactivos tales como la negociaci6n 0 la persuasi6n, acerca de los cuales el modele no dice nada. Con mayor razon, esta metodologfa olvida los conflictos que surgen entre los intereses y puntos de vista de diversas agencias gubemamentales. Pero siempre que existan tales con­ flictos, surgiran interrogantes importantes acerca de los su­ puestos apropiados para el comportarniento de otras agen­

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cias publicas en la forrnulaci6n de polfticas por parte de cual­ quier agencia en particular. Como veremos en el capitulo VI, todos los instrumentos de politicas estan en efecto limitados por consideraciones de gobierno y administraci6n. Por tanto, es importante que los formuladores de polfticas sepan cuales variables se encuentran efectivamente bajo su control y en que medida, y en este sentido no resulta muy util un modelo unitario de elaboraci6n de polfticas. Otro supuesto fundamental es el de la inexistencia de una distinci6n esencial entre las polfticas y las decisiones, de modo que todos los problemas sobre poltticas pueden ser analiza, dos en ellenguaje de la toma de decisiones. Pero, como ha sei'ialado Philip Selznick, "toma de decisiones" es una de esas expresiones de moda que pue­

den oscurecer mas de 10 que iluminan. Tiene un aire de importan­

cia, de referencia a acontecimientos significativos, y su mero uso

parece sugerir que se ha aislado cientificamente algo definido.

Pero las decisiones estan siempre con nosotros, en todos los nive­

les de la experiencia, en todos los organismos. Es posible que algun

dia se establezcan en forma convincente las caractertsticas ge­

nerales de todas las elecciones 0 de todas las elecciones sociales.

Pero todavia habria necesidad de distinguir 10 mas trivial de 10

menos trivial y, si hay algun orden en este fen6meno, tendran que

identificarse algunas clases de decisiones, relacionandolas con los

problemas 0 las situaciones especfficas de donde surgieron.t t

En realidad, contra 10 que suele creerse, la teoria de deci­ siones no se aplica a la toma de decisiones en general, sino s610 a un tipo especial de situaciones de elecci6n. La decisi6n de la teorfa de decisiones es una elecci6n que debe hacerse en la situaci6n inmediata que confronta el tomador de decisio­ nes, teniendo en cuenta las consecuencias probables de cada curso de acci6n posible en la situaci6n presente. Por ejemplo, los beneficios futuros deben definirse en terrninos de su eva­ luaci6n actual, aunque no exista ninguna raz6n para suponer que tal evaluaci6n coincidira con la evaluaci6n de los benefi­ cios en el futuro.t> 14 15

Leadership in Administration, Harper and Row, Nueva York, 1964, p. 56.

Amartya K. Sen, "Rational Fools: A Critique of the Behavioral Founda­

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Cuando confronta una disyuntiva, el tomador de decisiones de la teorfa de decisiones escoge como si los beneficios de una opci6n fuesen mayores (0 por 10 menos iguales) a los benefi­ cios de la otra en la situaci6n actual. Como observa John Tukey, esta elecci6n no dice nada acerca del estado real de las cosas ni acerca de las consecuencias de actual' en otras situa­ ciones como si la alternativa escogida fuese la mejor entre las disponibles. Las decisiones de actual' en esta forma son inten­ tos de actual' 10 mejor posible en situaciones espectficas, de escoger sensatamente entre las alternativas disponibles.ts Los te6ricos de la decisi6n gustan de citar a BIas Pascal: if [aut parier, il [aut choisir (es preciso apostar, es preciso escoger), y los problemas relacionados con los juegos de azar han provis­ to el paradigma original de la teorfa de las probabilidades y su producto modemo: la teorla de decisiones. En la vida privada, tanto como en el campo de los negocios y el del gobierno, surgen algunas situaciones donde los indi­ vi duos escogen efectivamente bajo las condiciones previstas en la teoria. Pero en muchas otras situaciones la teoria no es particularmente util, ya sea en terrninos prescriptivos 0 des­ criptivos. POl' tanto, las decisiones importantes de politicas son algo mas que simples esfuerzos por actual' de la mejor manera po­ sible en la situaci6n inmediata que afronta el elaborador de polfticas. Tales decisiones se toman luego de una deliberaci6n cuidadosa y se juzgan por sus efectos de largo plazo, antes que por sus consecuencias inmediatas. Una vez tornadas, las decisiones se mantienen durante algun tiempo, 10 que dota de direcci6n y consistencia a las diversas actividades guberna­ mentales. Como dice un antiguo asesor presidencial: "La rna­ yoria de las decisiones presidenciales son demasiado impor­ tantes y demasiado irrevocables como para que se tomen con apresuramiento cuando los hechos son inciertos, cuando las elecciones no estan claras 0 cuando Ias consecuencias de lar­ go alcance no son tan facilmente distinguibles como las reacLions of Economic TheOIY", en Philosophy Q/1d Public AfTairs, 6, num, 4 (vera­ no de 1977), pp. 317-344. 16 John W. Tukey, "Conclusions Versus Decisions", en Tecltnometrics, 2, num. 4 (noviernbre de 1960), pp. 423-433.

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ciones y los resultados inmediatos't.!? Lo que seiiala aquf Theodore Sorensen no son decisiones en el sentido de la teo­ ria de decisiones, sino juicios politicos que se discuten mas convenientemente en ellenguaje del discurso de los que des­ empeiian funciones de asesorfa. Una tercera Iimitaci6n del decisionismo es su preocupaci6n exclusiva pOl' los resultados y su falta de interes por los proce­ sos que los producen. En algunas situaciones se justifica esa falta de interes: si puede determinarse claramente 10 correcto o 10 equitativo del resultado, a menudo carece de importancia la forma como se tome la decisi6n; s610 los resultados cuen­ tan. Pero cuando las premisas facticas 0 valorativas son oscu­ ras, cuando no existen criterios generalmente aceptados de 10 justo, el procedimiento de toma de decisiones cobra una im­ portancia especial y no puede tratarsele como algo puramente instrumental. Incluso en el analisis de la decisi6n formal, el reconocimien­ to explicito de la incertidumbre impone un alejamiento sus­

tancial de una orientaci6n estricta hacia los resultados. En condiciones de incertidumbre, diferentes alternativas corres­

ponden a diferentes distribuciones probabilfsticas de las con­ secuencias, de modo que ya no se puede deterrninar inequf­

vocamente cual es la decisi6n 6ptima. Por 10 tanto, el criterio habitual de racionalidad -seglin el cual es racional una acci6n

si puede explicarse como la elecci6n del mejor medio para lograr un objetivo- es sustituido por una noci6n mas debil, la de la congruencia. EI tomador de decisiones racionales ya no es en sentido estricto aquel que busca Ia optimaci6n. Todo 10 que se requiere ahora, y to do 10 que garantiza el principio

de la maximizaci6n esperada, es que la elecci6n sea consis­ tente con las evaluaciones del tomador de decisiones en 10

tocante a Ia probabilidad y utilidad de las diversas consecuen­ cias. 18 Adviertase que la congruencia es un criterio procesal,

no un criterio sustantivo. La preocupaci6n exclusiva por los resultados es una limi­ 17 Theodore C. Sorensen, Decision-Making in the White House, Columbia University Press, Nueva York, 1963, p. 30. 18 Dennis W. Lindley, Making Decisions, Wiley-Intcrscience, Nueva York, 1971, p. 6.

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taci6n grave del decisionismo, porque los procesos sociales rara vez tienen s610 un valor instrumental para quienes par­ ticipan en elIos. En la mayorfa de las areas de actividad social, "los procesos y las reglas que constituyen la empresa y de­ finen los papeles de sus participantes importan independien­ temente de cualquier 'estado final' identificable que se genere en ultima instancia. En muchos casos, en efecto, es el proceso mismo 10 que importa mas para quienes en el participan'l.J? Por ejemplo, como observara en cierta ocasi6n John Dewey, 10 mas importante de la votaci6n popular y la regla de la mayo­ ria no es el resultado efectivo de la elecci6n del votante, sino el hecho de que el proceso electoral impone la utilizaci6n pre­ via de los metodos de discusion, consulta y persuasi6n, as! como la modificaci6n consiguiente de las opiniones para con­ ciliar el punto de vista de la minorta.tv De nuevo, el conocimiento de los resultados, aunque puedan medirse con precision, muchas veces no es el tipo de informa­ ci6n que los ciudadanos y los diseiiadores de poltticas en­ cuentran mas util. El mero conocimiento de que los resul­ tados son buenos 0 malos, sin conocer el proceso que los ha producido, no dice mucho a los tomadores de decisiones y a los criticos acerca de 10 que deben hacer. Como veremos en el capitulo VIII, el conocimiento del proceso es a menudo esen­ cial para la evaluaci6n y el aprendizaje, ya que provee una informaci6n que casi seguramente estara ausente en la medi­ ci6n de los resultados. La utilidad del enfoque decisionista para quien toma deci­ siones publicas se ve limitada mas aun por el hecho de que en la politica, como en el derecho (pero no en el mercado), las decisiones siempre deben justificarse. Los argumentos justificativos desempeiian un papel importante en el debate de las politicas, pero son ajenos al caracter del decisionismo. Esto se debe, en parte, al hecho de que las razones esgrimidas para justificar 0 explicar una decisi6n frecuentemente son diferentes de las motivaciones 0 las "preferencias reveladas" originales del tomador de decisiones, de modo que aparecen 19 Laurence H. Tribe, "Policy Science: Analysis or Ideology?", en Philosophy and Public Affairs, 2, num. 1 (orono de 1972), p. 83. 20 The Public and Its Problems, Holt, Nueva York, 1927, pp. 207-209.

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como meras racionalizaciones. Sin embargo, como veremos con mayor detalle en el capitulo siguiente, no es necesariamente deshonesto 0 una mera "racionallzacion" el uso de argumentos basados en consideraciones diferentes de los que condujeron a la adopci6n de cierta posici6n. No hay un procedimiento uni­ co para la construcci6n de un argumento: los datos y las prue­ bas pueden seleccionarse en diversas formas de entre la infor­ maci6n disponible, y existen diversos metodos para el analisis y ordenaci6n de los valores. No hay nada intrmsecamente cen­ surable en la selecci6n de la combinaci6n particular de datos, hechos, val ores y metodos analtticos que parezca mas apro­ piada para convencer a quienes tienen que aceptar 0 ejecutar la decisi6n. Si los analistas no quieren 0 no pueden proveer tales justificaciones 0 explicaciones posteriores a la decisi6n, quienes toman las decisiones no tendran mas remedio que buscar ayuda en otra parte. En virtud de que el decisionismo es una doctrina coherente, todas las limitaciones antes seiialadas -el supuesto de un uni­ co tomador de decisiones, la falta de interes pol' el proceso, la incapacidad para distinguir entre diversas clases de decisiones y para reconocer el papel del argumento y la persuasi6n en la toma de decisiones- estan estrechamente relacionadas. Su efecto combinado es la generaci6n de una versi6n demasiado intelectualizada del analisis de politicas, la cual destaca exce­ sivamente los aspectos mas tecnicos de un tema que en efecto deberfa ocuparse del proceso de las polfticas como un todo. Los decisionistas examinan los problemas de las politicas como si fuesen rompecabezas para los que siempre existen soluciones correctas si hay metas claras e informaci6n sufi­ ciente, y tales soluciones pueden encontrarse mediante ciertos calculos antes que por el ejercicio de la capacidad politica. Por tanto, el diseiio de polfticas puede ser inteligente 0 racional s610 si esta precedido por un analisis sistematico de las alter­ nativas con todas sus implicaciones. Segun esta concepci6n, la acci6n racional hace siempre dos cosas: elaborar un plan de acci6n y ponerlo en practica. Como dice Gilbert Ryle, se trata de hacer un poco de teorta y luego un poco de practica.U 21

The Concept of Mind. Barnes and Noble, Nueva York, 1949, p. 29.

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Pero no hay duda de que es posible que el plan se trace bien y luego se ejecute de manera estupida, Ademas, de acuerdo con el supuesto original, si se qui ere que tal proceso sea ra­ cional, el mismo proceso de planeaci6n tendria que ser prece­ dido por otro proceso de planeaci6n para planear. Esta regre­ si6n infinita lleva al absurdo el principio de que, para que una decisi6n 0 una politica sea inteligente, debe estar guiada por una operaci6n intelectual previa. Lo "inteligente" no pue­ de definirse en terminos de 10 "intelectual", ni el "saber como" en terrninos del "saber que".22 Quien no tenga conocimientos de medicina no podra ser un buen cirujano, pero la excelencia quirurgica no es 10 mismo que el conocimiento de la ciencia medica, ni es resultado di­ recto de tal conocimiento. Al igual que la cirugta, la elabora­ ci6n de politicas y el asesoramiento de las politicas son ejerci­ cios de capacidad, y no juzgamos la actuaci6n talentosa por la cantidad de informaci6n almacenada en la cabeza de quien actua, ni por la cantidad de planeacion formal. Mas bien, juz­ gamos la actuaci6n por criterios tales como la oportunidad y la atenci6n de los detalles, por la capacidad de reconocer los limites de 10 posible, para sacar provecho de las limitaciones y para aprender de los errores propios, no s610 por la capaci­ dad para mostrar 10 que debe hacerse, sino para persuadir a la gente de que haga 10 que el planeador sabe que debe hacerse. Es posible que la limitaci6n mas grave de la concepci6n de­ cisionista no 10 constituya el hecho de que sea erronea, sino . de que ha generado un desequilibrio en la forma como pen­ samos acerca del diserio de las politicas. En los capitulos si­ guientes trataremos de llegar a una concepci6n mas realista de los usos del conocimiento y el analisis en la deliberaci6n de politicas y en una mejor apreciaci6n de la capacidad necesaria para transformar las ideas en acciones.

22

Ibid., p. 32.

II. EL ANALISIS COMO ARGUMENTO Los ANALISTAS de pollticas de inclinaci6n decisionista desea­ dan proyectar la imagen de personas que resuelven proble­ mas tecnicos, no partidistas, y que plantean al gobernante las opciones disponibles y evahian sus consecuencias por medio de modelos matematicos u otras tecnicas objetivas de anali­ sis. Al analista solo le corresponde determinar el medio mas adecuado para alcanzar ciertas metas. Debe ser neutral en 10 tocante a los fines, porque la discusion de metas y valores es inevitablemente subjetiva y acientffica. EI analisis que aspire a ser objetivo y cientffico s610 debera ocuparse de enunciados facticos. Por tanto, debe trazarse una distinci6n clara entre el analisis profesional de las polfticas y la defensa 0 la delibera­ cion de las polfticas. EI analisis profesional de las pollticas co­

mienza solo despues de que se han estipulado los valores re­ levantes, ya sea por un gobernante autorizado 0 mediante la

suma de las preferencias ciudadanas en el proceso politico. Esta imagen del arte del anaIista es muy engafiosa. Quisiera sugerir una mas correcta. EI analista de pohticas es un pro­ ductor de argumentos de las politicas, mas semejante a un abogado -un especialista en argumentos legales- que a un ingeniero 0 un cientffico. Sus capacidades basicas no son algoritmicas, sino argumentativas: para examinar con espiritu critico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para conservar muchos hilos en la rnano, para buscar un argumento en muchas fuentes dispares, para comunicarse efectivamente. EI anaIista reconoce que se requieren juicios de valor para decir algo importante en materia de politica, juicios que deben ser expIicados y justificados, y esta dispuesto a aplicar sus capaci­ dades en cualquier tema de interes para la discusi6n publica. La imagen del analista como solucionador de problemas es engariosa porque las conclusiones del analisis de las polfticas casi nunca pueden probarse en forma rigurosa. S610 es posi­

ble una prueba demostrativa de que debe escogerse una aIter­ 57

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EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

nativa particular en una situaci6n particular si se restringe artificialmente el contexto del problema de polltica. Debemos suponer que no hay ningun desacuerdo en la formulaci6n del problema, ningun conflicto de valores e intereses, y que la so­ luci6n se ejecuta por sf sola de algun modo. El analista debe tener asimismo toda la informacion pertinente, inclusive un conocimiento completo de las preferencias actuales y futuras, asf como de todas las consecuencias de todas las opciones posibles, La imposibilidad de probar cual es la acci6n correcta en la mayorfa de las situaciones practicas debilita la credibilidad del analisis como soluci6n del problema, pero no implica que la informacion, la discusi6n y el argumento sean irrelevantes, Razonamos aun cuando no calculemos: fijando normas y for­ mulando problemas, presentando pruebas en pro y en contra de una propuesta, ofreciendo 0 rechazando crfticas. En todos estos casos, no demostramos: argumentamos. La argumentaci6n difiere de la demostraci6n formal en tres sentidos importantes. Primero, la demostraci6n es posible s610 dentro de un sistema formalizado de axiomas y reglas de infe­ rencia. La argumentaci6n no parte de axiomas, sino de opinio­ nes, valores 0 puntos de vista refutables; utiliza inferencias logicas pero no se agota en sistemas deductivos de enuncia­ dos formales. En segundo lugar, una demostraci6n trata de convencer a todos aquellos que cuentan con los conocimien­ tos tecnicos requeridos, mientras que la argumentaci6n se dirige siempre a un auditorio particular y trata de provocar 0 incremental' su adhesi6n a las tesis que se presentan para su consentimiento. POI' ultimo, la argumentaci6n no trata de obtener un acuerdo puramente intelectual, sino de incitar a la accion, 0 por 10 menos de crear una disposici6n para actual' en el momento apropiado.! Se advertira que las caracterfsticas distintivas de la argu­ mentaci6n son precisamente las que distinguen al razona­ miento dialectico y ret6rico. POI' tanto, cuando reconocemos que el analisis de las polfticas tiene menos que vel' con la eviI Chairn Perelman, The Realm of Rhetoric, University of Notre Dame Press, Notre Dame, 1982, pp. 4-7.

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

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dencia y el calculo que con el proceso de argumentacion, en­ tramos en contacto con una antigua tradici6n filos6fica que no define la racionalidad en terminos instrumentales, sino como la capacidad de proveer razones aceptables para nues­ tras elecciones y acciones. Al restringir el papel de la raz6n al descubrimiento de los medios apropiados para fines dados, la racionalidad instrumental relega los valores, criterios, juicios y opiniones al dominio de 10 irracional 0 10 puramente subjeti­ vo. El analisis como argumento sostiene que este estrecha­ miento del discurso va en contra del meollo de un sistema de gobiemo por la discusi6n. A fin de influir sobre la deliberaci6n publica en formas significativas, los analistas deben abrirse a un conjunto de argumentos mas amplio que el permitido por la metodologfa del decisionismo. Es cierto que los analistas de politicas recurren a menu do al discurso argumentativo: debaten valores, cuestionan obje­ tivos, aceptan 0 rechazan supuestos y defienden 0 justifican cursos de acci6n sobre la base de pruebas que no son conclu­ yentes. Lo problematico de estas acciones no es su contenido, sino el hecho de que no se exarninan, de modo que algunos aspectos cruciales del analisis escapan a la evaluaci6n critica. En este capitulo analizare algunos de los usos ret6ricos mas importantes del analisis de las polfticas.

EL ESTABLECIMIENTO DE NORMAS

En general, se supone que la deliberaci6n y la polftica publi­ cas se ocupan primordialmente del establecimiento de metas y de la determinaci6n de los medios necesarios para su logro. En efecto, la funci6n mas importante de la deliberaci6n publi­ ca y la elaboraci6n de poltticas es la definici6n de las normas que determinan cuando deberan considerarse ciertas con­ diciones como problemas de polftica. Las condiciones obje­ tivas rara vez son tan imperiosas y claras como para fijar la agenda de las pollticas 0 dictar la conceptuaci6n apropiada. En los afios cincuenta, el problema de la pobreza ocupaba un lugar secundario en la conciencia publica estadunidense. En los sesenta, aunque la distribuci6n del ingreso cambi6 poco,

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EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

se convirti6 en una parte significativa de las politicas pu­ blicas.s Lo que habra cambiado eran las actitudes y opiniones sobre la pobreza, asf como la creencia en la capacidad del gobierno para encontrar soluciones a los problemas sociales. Un ele­ mento nuevo, particularmente importante, era el surgimiento de un consenso intelectual acerca de las causas "estructura­ les" de la pobreza. Como dice Charles Murray: "El surgimien­ to de la concepci6n estructural del problema de la pobreza fue algo inesperado y rapido. A principios de 1962 nadie hablaba de la pobreza; para fines de 1963 era el tema de polftica inter­ na mas candente despues de los derechos civiles. Pero no se hablaba s610 de la 'pobreza', Ahora se debatfa la 'pobreza es­ tructural'" .3 Como vimos antes, en la concepci6n decisionista el analisis racional de las polfticas s610 puede iniciarse una vez que se han determinado los valores relevantes por la autoridad com­ petente. En efecto, estos valores no son dados 0 constantes, sino que dependen del proceso de elaboraci6n de politicas al que supuestamente deben guiar. Muchos de los problemas de los que se espera ahora que se ocupen los gobiernos democra­ ticos no eran considerados como problemas de politica hace un siglo, 0 ineluso hace pocos decenios. Han cambiado radi­ calmente las normas de tales problemas (como el del alivio de la pobreza extrema). Pero el proceso que ha generado estos cambios en las normas es el mismo proceso hist6rico que estas nonnas han guiado." Lejos de esperar en actitud pasiva la estipulaci6n de los va­ lores publicos a los que habran de servir, los analistas e inves­ tigadores de polfticas participan a menudo profundamente en el proceso de fijaci6n de las normas. Un ejemplo de ella es la "guerra" contra la pobreza del presidente Lyndon Johnson.> Otro ejemplo es la innovaci6n representada por las leyes para 2 Joseph R. Gusfield, Drinking-Driving and the Symbolic Order, University of Chicago Press, Chicago, 1981, p. 4. 3 Losing Ground, Basic Books, Nueva York, 1984, p. 27. 4 Geoffrey Vickers, The Art ofJudgment, Chapman and Hal!, Londres, 1965, pp. 120-135. 5 Henry J. Aaron, Politics and the Professor, Brookings Institution, Wash­ ington, 1978, cap. II.

EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

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el control de la contaminaci6n con metas y calendarios elaros

para su aplicaci6n, como la Ley de Aire Limpio de 1970 y la Ley Federal de Control de la Contaminaci6n Acuatica de 1972.

Esta legislaci6n se via significativarnente influida por una teo­ rfa de la "captura de agencias", segun la cual el vago lenguaje legal era una de las causas de que las empresas cooptaran a las agencias reguladoras. Para remediar este mal se proponian es­ tatutos que tuvieran metas elm-as, fijaran fechas precisas para su realizaci6n y facultaran a grupos ciudadanos para que de­ nunciaran ante los tribunales a las agendas negligentes. Estas ideas aparecieron en muchos libros de texto influyen­ tes y fueron finalmente adoptadas por el Congreso en la ver­

si6n popular elaborada por algunos miembros de la organi­ zaci6n de Ralph Nader y otros impulsores de estas poltticas.s

El resultado final de los esfuerzos combinados de investiga­

dores y activistas fue una revision a fondo de las normas de protecci6n del ambiente y la salud. De acuerdo con las nuevas

norrnas, la estructura tradicional de la regulaci6n -basada en una negociaci6n extraoficial con la industria, una debil apli­

caci6n por parte de las agencias gubernamentales y un alto grado de discrecionalidad administrativa- resultaba de pron­

to inadecuada y proclive a la corrupcion. La respuesta legis­

lativa consisti6 en cambial' la regulaci6n descentralizada y el cumplimiento voluntario por ordenamientos legales a nivel

nacional y de caracter obligatorio. Desde el punto de vista conceptual, puede distinguirse entre el establecimiento de normas y su usa, en la busqueda de so­ luciones que satisfagan la legislaci6n vigente. Esta distinci6n es analoga a la dicotomia tradicional entre politica y adminis­ traci6n, la cual se ha utilizado para apoyar la doctrina de que los lideres politicos fijan las poltticas, mientras que los admi­ nistradores y los expertos deben encontrar los medios apropia­ dos para su implantaci6n. Pero no es verdad que las politicas determinen todo hasta cierto punto, mientras que la adminis­ traci6n se encarga de todo a partir de ese punto: ambas interac­

tuan a 10 largo de todo el proceso de elaboraci6n de polfticas. 6 Alfred Marcus, "The Environmental Protection Agency", en James Q. Wilson (cornp.), The Politics of Regulation, Basic Books, Nueva York. 1980, pp.267-303.

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ELANALISIS COMO ARGUMENTO

En la practica resulta diftcil separar la elaboracion de poli­ ticas de la administraci6n, 0 el establecimiento de normas del uso de tales normas, en parte a causa del hecho de que los man­ datos legislativos son a menudo tan vagos, ambiguos 0 con­ tradictorios que no hay patrones claros para su aplicacion por parte de administradores y expertos. Aun cuando los es­ tatutos traten de definir las metas con gran precisi6n, como OCUlTi6 con la legislaci6n ambiental de principios de los afios setenta, los conocimientos tecnicos y cientificos disponibles pueden ser insuficientes para indicar procedimientos que con­ duzcan inequfvocarnente a las metas originales. En virtud de que la incertidumbre es tan generalizada en la elaboraci6n de politicas, cuentan mucho los valores de los administradores y expertos: y eso no se puede evitar. Por tanto, al trazar la distincion conceptual entre la elabora­ ci6n de normas 0 de politicas, por una parte, y el usa 0 admi­ nistraci6n de las normas, por la otra, debemos tener cuidado de evitar la idea de que las politicas y la administraci6n ocu­ pan dos esferas completamente separadas 0 que son respon­ sabilidades de dos grupos de personas completamente distin­ tos. El establecimiento de normas no es una prerrogativa de los gobemantes de alto nivel ni los administradores 0 los ex­ pertos se ocupan solo de los medios. En efecto, como observa Charles W. Anderson, es probable que el papel real de los profesionales de las pollticas en el gobierno contemporaneo sea mas prescriptivo que instru­ mental. EI profesionalismo signffica en gran parte la fijacion de norrnas para la buena practica. La mayorfa de las profesioncs de las politicas son tales precisamente porque proveen normas para la politica publica. En campos tan diversos como la silvicul­ tura, la salud publica, la nutrici6n y el bienestar, la funci6n esen­ cial del experto es a menudo la de fijar criterios para la definicion de objetivos publicos y la evaluaci6n de los programas publicos.? Los expertos pueden desempefiar un papel importante en el establecimiento de normas para la politica publica aunque parezcan estar ocupandose de cuestiones puramente facticas. 7 "ThePlaceof Principles in Policy Analysis", en The American Political Science Review, 73, nurn, 3 (septiernbre de 1979), p. 714.

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El ejemplo siguiente es ttpico de un amplio conjunto de situa­ ciones que surgen en la toma de decisiones de regulacion." En 1974, el Fondo de Defensa Ambiental pidi6 a la Agencia de Protecci6n Ambiental (Environmental Protection Agency, 0 EPA) que suspendiera y cancelara dos plaguicidas qufmicos: Aldrin y Dieldrin (A-D). Durante las audiencias de cancelaci6n se puso en claro que no habia acuerdo sobre las normas que debfan utilizarse para determinar su potencial de causar cancer. Los expertos de la Shell Chemical Company, el pro­ ductor de A-D, sostenian que debfan satisfacerse ciertos crite­ rios estrictos antes de que una sustancia pudiera considerarse carcin6gena. Los criterios defendidos por estos expertos in-' clufan criterios roxicologtcos tradicionales, tales como el des­ arrollo de tumores en dos 0 mas especies animales expuestas ala sustancia en ellaboratorio, una prueba de que los tumores se relacionaran con la sustancia y la disponibilidad de datos que probasen la existencia de par 10 menos un cancer humano. El argumento de la EPA en contra de A-D se basaba en criterios diferentes de la carcinogenesis. Segun los expertos de la agen­ cia, un carcin6geno es cualquier agente que incremente la in­ duccion de tumores en personas 0 animales, aunque sean be­ nignos: un agente carcinogeno puede identificarse mediante

el analisis de experimentos en ani males 0 sobre la base de es­

tudios epidemiologicos correctamente realizados, y toda sus­

tancia que produzca tumores en una especie animal en ensa­

yos correctamente realizados, debera considerarse como agente

de riesgo carcin6geno para el ser humano.

Ninguno de estos conjuntos de criterios podrfa descartarse

como poco razonable 0 contrario a las reglas de las pruebas

cientfficas. POl' tanto, la elecci6n tendria que hacerse sobre

bases no cientfficas. Al objetar el criterio de la Shell sobre des­

cubrir pOI' 10 menos un cancer humano inducido pOI' A-D, los

expertos de la EPA sostenfan que, dado que las pruebas con

animales eran suficientes para pronosticar un riesgo cance­

rfgeno, resultaba Hicamente injustificable esperar una de­ 8 Puede encontrarse un analisls amplio de estc ejernplo en Brendan Gillespie, Dave Eva y Ron Johnston, "Carcinogenic Risk Assesment in the United States and Great Britain: The Case of Aldrin/Dieldrin", en Social

Studies of Science, 9 (1979), pp. 265-302.

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EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

mostracion de dana humano. Tambien sostenian que una polftica prudente exigfa que las pruebas positivas de turnores en una especie animal debfan prevalecer sobre los resultados negativos en otras. Al defender criterios de prueba que se alejaban significa­ tivamente de los criterios toxicologicos mas ortodoxos, los expertos de la EPA estaban proponiendo en efecto norm as nuevas para la politica publica aplicable al riesgo relacionado con el cancer, inclusive ciertos criterios sobre 10 que debe cons­ tituir una prueba suficiente para las decisiones publicas. Es clara la ensefianza sugerida por este ejemplo y los anteriores. Los expertos -incluidos los analistas de politicas- se ocu­ pan a menudo de la fijacion de normas, en lugar de buscar soluciones que satisfagan las normas dadas. Los metodos empfricos no pueden ser atacados mientras no se Begue a un acuerdo sobre las norrnas, porque la naturaleza del problema depende de las normas que se adopten. POl' tanto, la argu­ mentacion y la persuasion desempefian el papel decisivo en la fijacion de normas y la definicion de problemas. Como veremos con mayor detalle en el capitulo VIII, se lle­ ga a conclusiones sirnilares en el caso de la evaluacion de las politicas, La importancia alcanzada en los ultimos afios pOl' la investigacion de la evaluacion revela que los analistas de las polfticas han llegado, finalmente, a entender que la presta­ cion eficaz de servicios publicos requiere algo mas que el des­ cubrimiento y la implantacion de un programa optimo desde un punto de vista teorico. Es mas importante aun entender .. como se comporta efectivamente el programa, si logra 10 que se busca y, en caso contrario, como puede mejorarse 0 can­ celarse. En general, se supone que estas son determinaciones pura­ mente ernpiricas en donde no hay elecciones de valores ni opiniones preconcebidas. En realidad, los valores y las opi­ niones cuentan mucho en la evaluacion, en parte por el hecho de que los resultados de la practica son intrinsecamente ambi­ guos en circunstancias normales. Los datos son a menudo deficientes y los instrumentos de medicion resultan poco con­ fiables; adernas, son numerosas las causas del exito y el fraca­ so, y por 10 general diferentes interesados tratan de destacar

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cierto subconjunto particular de causas. POl' tanto, la evalua­ cion de un resultado particular depende de los supuestos y los criterios adoptados por el evaluador. Como dice Donald Campbell.P la profunda ambiguedad de la praxis no puede eli­ minarse mejorando las tecnicas de rnedicion y verificacion, pero sf puede describirse y aclararse en la argumentacion y la persuasion reciproca.

EL DESCUBRIMIENTO Y LA JUSTIFICACION

Cuando se analizan las decisiones de pollticas, 0 los procesos de decision en general, conviene distinguir entre el procedi­ miento por el que se llega a una conclusion ---el proceso de des­ cubrimiento- y el procedimiento pOl' el que puede justificar­ se la conclusion, que es el proceso de justificacion. El proceso por el que se llega a una conclusion no aclara siempre si la conclusion es en efecto razonable 0 justificable. Por ejemplo, las motivaciones personales que guiaron al tomador de deci­ siones podrian ser inadecuadas para explicar su decision a otros 0 para persuadirlos de que la pongan en practica. Si lla­ mamos motivaciones a las consideraciones que llevan a una persona a actuar, y rezones a las consideraciones que pueden usarse en la comunicacion interpersonal, podriamos decir que no todas las motivaciones son necesariamente razones y no todas las razones funcionan como motivaciones.t? De igual modo, la forma como se descubre una solucion para un problema matematico 0 cientifico no es siempre-y ni siquiera de ordinario-la forma en que la soluci6n se pre­ senta, justifica 0 defiende ante la comunidad de especialistas. Incluso en la solucion de problemas cientlficos, al momenta privado de la intuicion debe seguir un proceso publico de jus­ tificacion y persuasion. La distincion entre motivaciones y razones, 0 entre des­ cubrimiento y justificacion, no es suficientemente apreciada 9 "Experiments as Arguments", en Knowledge: Creation, Diffusion, Utiliza­ tion, 3, num. 3 (mana de 1982), pp. 327-337. 10 David P. Gauthier, Practical Reasoning, Oxford University Press, Oxford. 1963, pp. 17-18.

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por los analistas y otros estudiosos de la elaboracion de polfti­ cas, perc su importancia ha side claramente reconocida por los juristas y los fil6sofos de la ciencia. Consideremos el caso de un juez que emite un fallo sobre la base de su nocion subje­ tiva de 10 justo, la intuicion de que cierta decision serfa correcta, al mismo tiempo que advierte que esta clase de consideracio­ nes no pueden justificar su determinacion. En consecuencia, el juez expresa su opinion con las categorfas objetivas de la argumentacion jurfdica, y todas las etapas posteriores del caso (una apelacion, por ejemplo) se basaran en la opini6n publica­ da, no en el proceso seguido efectivamente por el juez para lle­ gar a la conclusion. Tiene gran interes metodol6gico el hecho de que la mayorfa de los sistemas jurfdicos permitan que la opinion donde se expresan las razones de una decision ju­ dicial aparezca despues de esa decisi6n, no antes. De igual modo, diferentes jueces podrian estar de acuerdo sobre una decision, perc no sobre la mejor forma de justificarla; en el sistema estadunidense se permite que los jueces presenten sus posiciones en argumentaciones separadas. Tales reglas procesales pareceran absurdas a quien suponga que una opinion judicial es una descripcion fiel del proceso de decision seguido por eljuez para llegar a una conclusion. Pero si se toma la opinion como un informe de los procedi­ mientos justificativos empleados por el juez, no habra ninguna dificultad para entender el empleo de consideraciones jurfdi­ cas y logicas que quiza no hayan desempefiado ningun papel en el proceso real de la decision.U En efecto, la opinion del juez no es la premisa de un silogismo que concluye en la decision, sino un procedimiento para incrernentar la fuerza persuasiva de la decision y aplicar un control racional sobre conclu­ siones que podrfan haber sido sugeridas por consideraciones no juridicas. Contra 10 que pudiera hacernos creer el positivismo, los argumentos justificativos desernpefian tambien un papel importante en la ciencia. Ahora se reconoce que los argumen­ tos cientfficos pretenden volver muy razonable y convincente una teoria, pero no pueden probarse de modo concluyente 11 Richard A. Wasserstrom, The Judicial Decision, Stanford University Press, Stanford, 1961, p. 28.

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por las matematicas 0 procedimientos inductivos. Como dice el ffsico John Ziman, los informes cientfficos "no son diarios ni periodicos que nos digan exactamente 10 que ocurrio en cierto laboratorio en un dfa particular. Mas bien, presentan una version cuidadosamente espulgada de tales eventos y nos informan de 10 que debiera ocurrir si tratasemos de repetir el experimento en las condiciones prescritas.t- EI informe del cientffico a sus colegas no es una exposicion de 10 que ocurri6 al realizar ciertas operaciones; mas bien, es un esfuerzo para convencerlos de que el mundo se comporta tal como el lo ha concebido. Tras el momento privado del descubrimiento: "debe venir la demostracion publica, el proceso deliberado de la persuasion. Por ello afirmo que un buen experimento es una poderosa pieza retorica capaz de persuadir a la mente mas obstinada y esceptica de aceptar una idea nueva y, asf, hace una contribuci6n positiva al saber general". 13 Los argumentos justificativos desempefian un papel mas importante aun en la elaboracion d'e politicas. En polftica no basta nunca con la decision, aunque sea una decision correc­ tao Las decisiones deben ser legitirrradas, aceptadas y puestas en practica. Tras la elecci6n viene el proceso de justificacion, explicacion y persuasion. Tarnbien los gobernantes actuan a menudo impulsados por influencias externas 0 por la fuerza de sus convicciones personales. En tales casos se requieren argumentos posteriores a la decision para dotarla de una base conceptual, para demostrar que encaja en el marco de la po­ lftica existente, para aumentar el asentimiento, para descu­ brir nuevas implicaciones y para adelantarse a las crfticas 0 contestarlas. Ademas, dado que las polfticassubsisten durante cierto tiempo, su apoyo politico debe ser renovado de continuo, y constantemente se necesitan argumentos nuevos para dotar a sus diferentes componentes de la mayor coherencia intema posible y del ajuste mas precise a un ambiente siempre cam­ biante. El desarrollo de las politicas no consiste en tomar pri­ mero esta decision y luego esta otra, paso a paso. Mas bien, como veremos en el capitulo VII, el proceso de desarrollo de 12 13

Public Knowledge, Cambridge University Press, Cambridge, 1968. p. 35. Ibid., p. 36.

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las politicas se guia pOl' un proceso intelectual paralelo de refi­ namiento y desarrollo de alguna idea de politica original. Asf pues, los argumentos posteriores ala decisi6n son indis­ pensables en la elaboraci6n de politicas, pero siempre han sido descartados como intentos de "racionalizacion". En efec­ to, una de las criticas recurrentes del analisis es que provee "racionalizaciones seudocienttficas" para posiciones determi­ nadas en terrninos politicos 0 burocraticos. POl' ejernplo, se decfa que Robert McNamara, ex secretario de la Defensa de los Estados Unidos, utilizaba "estudios que mostraban que la defensa pasiva era mas eficaz en costos que la defensa acti­ va... como arma contra los congresistas que deseaban [el mi­ sil antibalfstico], aunque la oposici6n de McNamara al proyec­ to se basaba en otros factores't.H Independientemente de que este alegato particular sea cier­ to 0 no, no es por fuerza deshonesto 0 meramente "raciona­ lizador" el uso de argumentos basados en consideraciones diferentes de las que condujeron a la adopci6n de cierta posi­ ci6n. Hemos subrayado ya que los argumentos no son prue­ bas formales. Una prueba logica 0 maternatica puede ser ver­ dadera 0 falsa; si es verdadera, inmediatamente obtendra el asentimiento de cualquier persona capaz de entenderla. Se ha sefialado tam bien que no hay un procedimiento unico para la construcci6n de un argumento: los datos y las evidencias pueden seleccionarse en muy diversas formas de entre la in­ formaci6n disponible, y hay varios metodos alternativos de analisis y ordenamiento de valores. POl' tanto, no hay nada censurable en sf en la selecci6n de la combinaci6n particular de hechos, val ores y metodos que parezca mas apropiada para convencer a un auditorio en particular. La importancia de los argumentos posteriores a la decisi6n para racionalizar las acciones y oriental' el desarrollo de las politicas es particularmente clara en el caso de las polfticas econ6micas. POl' ejemplo, la politica del presidente Franklin D. Roosevelt de aumentar el gasto gubernamental para redu­ cir el desempleo y dejar arras la depresi6n, ha recibido el cali­ ficativo de keynesiana. Pero Roosevelt no tuvo que aprender 14 Charles A. Murdock, Defense Policy Formation, Syracuse University Press, Syracuse, N. Y. 1974, p. 95.

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de Keynes 10 referente al gasto gubernamental. La idea de que la influencia del economista britanico se encontraba detras de las poltticas del Nuevo Trato tom6 fuerza desde un prin­ cipio, pero es s610 una leyenda.I> Las teortas de Keynes s610 aportaron una justificaci6n refinada de 10 que Roosevelt esta­ ba haciendo de todos modos. Las respuestas de estas teorias a los interrogantes sobre las causas del desempleo prolongado y las razones de la eficacia del gasto publico no fueron in­ dispensables para la politica fiscal expansionista de Roosevelt. Pero en la medida que llegaron a dominar el pensamiento de economistas y politicos, ayudaron a hacer de la polltica fiscal expansionista la idea central de la politica econ6mica liberal durante varios decenios. Como dice Herbert Stein, antiguo director del Consejo de Asesores Econ6micos del Presidente: "Es posible que sin Keynes, y especialmente sin la interpre­ taci6n de Keynes por sus seguidores, la politica fiscal expan­ sionista hubiese seguido siendo una medida de emergencia adicional, en lugar de convertirse en una manera de vivir".16 Asf pues, es un error suponer que el unico fin legftimo del analisis es ayudar a que los gobernantes descubran una so­ luci6n para un problema. Los gobernantes necesitan el ana­ lis is retrospectivo (posterior a la decisi6n) POl'10 menos tanto como del prospectivo (anterior a la decisi6n), y probablemen­ te mas. El hecho de que sea rechazado POl' muchos analistas debe atribuirse al control que ejerce sobre sus mentes la meto­ dologia decisionista. Como vimos en el capitulo anterior, una grave limitaci6n de esta metodologia es precisamente su inca­ pacidad de apreciar la importancia de los aspectos retoricos de la elaboraci6n de polfticas: el papel de la justificaci6n, la co­ municaci6n y la persuasi6n en la formaci6n y el desarrollo de la polltica publica. Ahora esta clara la raz6n fundamental de la falta de apre­ ciaci6n de estos aspectos de la elaboraci6n de polfticas. Mien­ tras se defina la racionalidad como la elecci6n del mejor medio para un fin dado, es natural que se consideren los argumen­ tos justificativos en retrospectiva como algo que escapa al 15 Donald Winch, Economics ami Policy, Hodder and Stoughton, Londres, 1969, pp. 219-222. 16 Presidential Economics, Simon and Schuster, Nueva York, 1984, p. 39.

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analisis profesional: "mera retorica", propaganda 0 raciona­ lizaci6n. Sin embargo, esta concepci6n instrumental no es una caracterizaci6n adecuada del papel de la raz6n en los asuntos humanos. EI psicologo social Karl E. Weick 10 ha expresado en una forma particularmente convincente: La racionalidad da sentido a 10 que ha ocurrido, no a 10 que ocurri­ ra. Es un proceso de justificaci6n donde se hacen aparecer las acciones pasadas como algo que tiene sentido para el actor mismo y para otras personas ante las que se siente responsable. A una persona le sera diffcil ser racional si no sabe con precision que es aquello hacia 10 cual debe mostrarse racional. Puede crear racio­ nalidad s610 cuando dispone de un conjunto de acciones que pue­ den contemplarse en formas diversas. Los actores pueden hacer presentaciones refinadas, detalladas, de sus planes. Pero estare­ mos en un error si suponemos que estos planes controlaran luego su comportamiento. Si observamos con atenci6n, advertiremos que el cornportamiento se encuentra bajo el control de otros deter­ minantes adernas del plan enunciado explicitamente. Y cuando conc1uyan las acciones, jamas sera cierto que el plan enunciado al principio se ha ejecutado al pie de la letra. Pero algo se habra 10­ grado, y es este algo, y el sentido de este algo, 10 que constituye la racionalidad.t?

Asf pues, la teorfa psicol6gica moderna apela a la noci6n clasica de la racionalidad: una acci6n es racional si puede explicarse y defenderse con argumentos aceptables ante un auditorio sensato. En esta perspectiva antigua y nueva toda distinci6n tajante entre el discurso y la justificaci6n, 0 entre las razones y las realizaciones, parece artificial y poco realista.

LA DEFENSA

Igualmente artificial y diftcil de sostener en la practica es la distinci6n que se establece entre el analisis de las politicas y su defensa: entre la presentaci6n de las alternativas que pue­ den alcanzar una meta dada y la defensa de ciertos cambios 17 The Social Psychology of Organizing, Addison-Wesley, Reading, Mass., 1969, p. 38.

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en 10 que hacen los gobiernos. Los analistas de gran experien­ cia como asesores de quienes toman las decisiones en empre­ sas y gobiernos, afirman que estes desean y necesitan asesorfa acerca de los objetivos y de los mejores procedimientos para alcanzarlos. ' EI economista Carl Kaysen llega a sostener que, en su papel de asesor, el economista "funciona primordialmente como un propagandista de valores, no como un tecnico que provee da­ tos para las preferencias de los elaboradores de politicas [... J EI asesor se convierte, efectivamente, en un proveedor de argu­ mentos y resumenes que tratan de obtener un apoyo mas, amplio para los val ores politicos de los economistas'Uf Esta es una opini6n radical con la que estarfan de acuerdo pocos economistas u otros cientfficos sociales, perc es la compren­ sible reacci6n de un economista que practica su profesi6n y que se siente atrapado entre las demandas imposibles de una metodologfa anticuada y la renuencia generalizada a discutir abiertamente los aspectos ret6ricos de su arte. La metodologia positivista que domina las ciencias sociales hace hincapie en la separaci6n de hechos y valores, y premia la objetividad y la disposici6n a reportar hallazgos indepen­ dientemente de que coincidan 0 no con nuestras preferencias o expectativas. Pero como antes vimos, los valores y las prefe­ rencias se yen afectados por las experiencias; la elecci6n de los medios ayuda a alterar los criterios por los que debera juz­ garse 10 correcto de los medios. Aunque los individuos con­ sideran 10 que deben hacer antes de actuar, actuan a la luz de 10 que ya estan haciendo y de 10 que esta ocurriendo en el presente. El analista no puede detener el proceso de formu­ laci6n de politicas mientras se definen metas y se ac1aran valo­ res, para luego volver a poner todo en movimiento. Ademas, por 10 general las conc1usiones de las ciencias so­ ciales son susceptibles de divers as explicaciones e interpre­ taciones. Como ocurre con los problemas de la ciencia de la regulaci6n mencionados en el capitulo anterior, muchas de las cuestiones investigadas por los cientificos sociales son transcientfficas, en el sentido de que pueden enunciarse en el 18 "Model-Makers and Decision-Makers: Economists and the Policy Process", en Public Interest, 12 (verano de 1968), p. 83.

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EL ANALISIS COMO ARGUMENTO

lenguaje de la ciencia perc no pueden resolverse en terminos estrictamente cientfficos. Pocas de las teorfas propuestas por los cientfficos sociales pueden someterse a prueba por medio de experimentos controlados. Por 10 menos resultaria dema­ siado cara y prolongada la generaci6n de la clase de datos que se requieren para refutar las diversas teorfas propuestas sobre problemas como las causas y los posibles remedios de la de­ lincuencia y el analfabetismo, la relaci6n existente entre la educaci6n y el ingreso 0 entre el empleo y la inflaci6n. POl' tanto, cualquier conjunto particular de hechos sera consis­ tente con diversas teorfas e hipotesis.l? Dado que la metodo­ logfa oficial no provee ningun criterio objetivo para escoger en estas circunstancias, no puede censurarse a los analistas por seleccionar la explicaci6n que se ajuste mejor a sus opi­ niones 0 expectativas. El error no se encuentra en el uso de cri­ terios subjetivos, sino en la falta de examen de tales criterios. Ademas, el analista no s610 debe encontrar soluciones den­ tro de las restricciones dadas, sino tarnbien extender las fron­ teras de 10 posible en la politica. Los grandes avances de las pohticas se vuelven posibles s610 despues de que se ha per­ suadido a la opini6n publica de que acepte ideas nuevas. Pero las ideas nuevas afrontan poderosos obstaculos intelectuales e institucionales. Los intereses econ6micos, burocraticos y po­ liticos se combinan para limitar el numero de opciones que se someten a deliberaci6n publica 0 reciben una consideraci6n seria por parte de los expertos. Poria inercia intelectual e ins­ titucional, las ideas que concuerdan con las practicas en vigor y la doctrina aceptada suelen disfru tar de una considerable ventaja sobre las propuestas menos ortodoxas. Al mismo tiem­ po, las ideas nuevas generalmente carecen de suficiente apoyo empirico y te6rico. Se necesita tiempo para reunir pruebas favorables y obtener la ayuda de las teorfas auxiliares. POl' to­ das estas razones, el analisis objetivo, sin el auxilio de la defen­ sa y la persuasi6n, rara vez basta para hacer grandes innova­ ciones en el campo de las pollticas. En consecuencia, para ser eficaz, el analista debe ser a me­ nudo tambien un defensor. Pero es asimismo un firme ere­ 19

H. J. Aaron, OJJ. cit., pp. 164-167.

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yente de las virtudes del metoda cientifico, y esta fe se asocia por 10 general al rechazo de la defensa y la persuasi6n. Sin embargo, el conflicto entre la eficacia practica y la integri­ dad cienttfica no es tan agudo, como 10 prueba el que muchos cienttficos prominentes no han rechazado el uso de la per­ suasi6n cuando la situaci6n ha parecido requerirlo. Por ejem­ plo, algunos eminentes historiadores de la ciencia, como Duhem y Koyre, han comparado la obra de Galileo con la propaganda. Pero la propaganda de esta clase no es un asunto marginal que pueda agregarse 0 no a los medios de defensa que se suponen mas sustanciales, y que tal vez debiera evitar el "cientffico profesional­ mente honesto". En las circunstancias que estamos considerando ahora, la propaganda es esencial. Es esencial porque debe crearse un interes en un momenta en que las prescripciones metodologi­ cas habituales son inexpugnables, yen virtud de que este interes debe mantenerse, quiza durante siglos, hasta que surjan nuevas razones.s?

Como serfa de esperar, el papel de la persuasi6n es mas im­ portante aun en las ciencias sociales. Por ejemplo, al analizar los principios de la divisi6n del trabajo y ellibre intercambio de Adam Smith, los autores de un conocido libra de texto de economia escriben: Resulta interesante observar que ellibro de Smith no contenia una exposicion correcta desde un punto de vista logico: en cam­ bio, habia en el una enunciacion magistralmente persuasiva de los resultados dellibre intercambio. Fue Robert Torrens quien demos­ tro la validez logica de la idea cerca de 40 aiios despues de que la idea habia sido "vendida", Es posible que si Smith hubiese tratado de presentar una demostraci6n Iogicamente impecable, en lugar de una interpretacion sugerente, plausible, nunca habria logrado po­ pularizar su idea.U

George Stigler agrega a Jevons y Bohrn-Bawerk en la lista de economistas prominentes que "han empleado las tecnicas del NLD, Londres, 1975, p. 52. Arrnen A. Alchian y W. R. Allen, University Economics, Prentice-Hall International, Londres, 1974, p. 211. 20 21

Paul Feyerabend, Against Method,

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vendedor". Segun Stigler, los argumentos persuasivos han precedido y acompafiado la aceptaci6n a gran escala de casi cualquier idea de la teorfa econ6mica. 22 Si la defensa y la persuasi6n desernpenan un papel tan importante en el desarrollo de las ideas cienttficas, (podnin descartarlas los analistas de polfticas en nombre de una con­ cepci6n hist6ricamente err6nea del metoda cientffico? En el analisis de polfticas, como en la ciencia y en el razonamiento ordinario, pocos argumentos son puramente racionales 0 pu­ ramente persuasivos. Una mezcla cuidadosa de raz6n y per­ suasi6n es de ordinario mas eficaz que la utilizaci6n exclusiva de una u otra. El estilo, la elegancia de la expresi6n Y. los mo­ dos de comunicaci6n novedosos son a menudo medios impor­ tantes para obtener apoyo para una idea nueva y superar la hostilidad del prejuicio y la inercia institucional. Por tanto, la cuesti6n practica no consiste en saber si se debe usar la persuasi6n, sino en determinar la forma como debe usarse y el momento oportuno para hacerlo. En efecto, como veremos enseguida, hay algunas situaciones en que el uso de la persua­ si6n, lejos de violar el c6digo de comportamiento profesional del analista, es no s610 eficaz, sino tambien justificable desde el punta de vista racional y etico. LA ASESORfA Y LA PERSUASI6N

A fin de examinar con mayor detalle el papel de la persuasi6n en el analisis, consideremos el importante caso especial de la asesorfa en las polfticas. La asesorfa se busca y se otorga en situaciones diferentes, 10 que depende, entre otras cosas, de la claridad de objetivos del elaborador de polfticas, de su enten­ dimiento del problema y del conocimiento y la postura del asesor. Tres situaciones merecen destacarse para un examen especial.s? En la primera situaci6n, la tarea del asesor consiste en determinar el mejor, mas barato 0 mas eficaz procedimiento 22 Essays in the History of Economics, University of Chicago Press, Chicago, 1965, p. 5. 23 P. H. Nowell-Smith, Ethics. Penguin, Harmondsworth, Inglaterra, 1954, cap. XI.

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para alcanzar un objetivo que el elaborador de polfticas ya ha decidido buscar. Aquf el consejo asume la forma de "Si quie­ res A, entonces haz B", como ocurre en la prescripci6n del economista: "Si quieres maxirnizarlos beneficios, fija la pro­ ducci6n en el nivel donde el ingreso marginal se iguala al cos­ to marginal". El supuesto implfcito' en tales prescripciones es que el problema tiene una soluci6n definida y que existe un procedimiento bien determinado que, de seguirse, permitira que el asesorado alcance sus objetivos. En otras palabras, el asesorado tiene una meta clara, aunque el camino que condu­ ce a ella no 10 sea; la tarea del analista es encontrarlo. Las reco­ mendaciones formuladas en las situaciones de este tipo no son tanto consejos, sino instrucciones 0 prescripciones. Afrontamos una situaci6n diferente cuando el problema del elaborador de politicas es algo mas que la selecci6n de los medios mas apropiados para ellogro de un fin. Por ejemplo, es posible que se sienta inseguro acerca de la naturaleza del problema que debe resolverse; que piense que las cosas no son como debieran ser, pero no tiene una idea clara acerca de 10 que debe hacerse. Aun cuando el problema este razonablemen­ te bien definido, puede haber varias formulaciones alternati­ vas 0 varios metodos de solucion, en vez de un procedimiento unico. En tales circunstancias, que son muy frecuentes en la practica, se puede afirmar que el analista, como en el primer caso, otorga consejos antes que instrucciones 0 prescripciones. Por ultimo, podemos identificar un tercer tipo de situaci6n en el que el analista utiliza ellenguaje del consejo para reorien­ tar las actitudes, preferencias 0 creencias cognoscitivas del elaborador de polfticas. Por ejemplo, si el analista siente que este ha formulado el problema incorrectamente, podrfa sen­ tirse obligado a persuadirlo de que acepte la formulaci6n que el ha hecho. En tales casos, quiza debamos hablar de un con­ sejo persuasivo; se trata de saber en cuales circunstancias esta forma de consejo es justificable desde el punto de vista racio­ nal y moral. Adviertase que, cuando el analista utiliza la per­ suasion, esta actuando siempre, por 10 menos en parte, como un defensor antes que como un asesor desinteresado. La persuasi6n es a veces un paso preliminar necesario para ganar la atenci6n del elaborador de polfticas 0 del publico,

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para hacerlos que "escuchen la razon" cuando estan cegados por los estereotipos 0 los buenos deseos. Walter Heller, ex presi­ dente del Consejo de Asesores Economicos, da este ejemplo: En 1961, con mas de cinco millones de desempleados y una de­ ficiencia de producci6n de casi 50000 millones de dolares, el problema del asesor econ6mico no era 10 que deberia decir, sino c6mo hacer que la gente escuchara. Ni siquiera el presidente podia adoptar el consejo econ6mico moderno, por excelente que fuese, mientras que el Congreso y el publico "supieran" que era puro oropel. [ ... ] Habia necesidad de condicionar las mentes de los in­ dividuos para que aceptaran un nuevo pensamiento, nuevos sfrn­ bolos y conceptos nuevos y mas amplios del interes publico. 24

Como sugiere Heller, los gobemantes tienden a pensar segun categorias tradicionales, 0 en terminos de altemativas excesi­ vamente restringidas en relaci6n con sus propios objetivos. Se necesita la persuasion para inducirlos a considerar dife­ rentes formulaciones 0 enfoques para el problema que se dis­ cute, porque es posible que los efectos psico16gicos de los argumentos facticos no sean 10 bastante fuertes como para superar la inercia de patrones tradicionales de pensamiento. La experiencia ensefia tam bien que los hechos y las estadis­ ticas rara vez son suficientes para lograr que cambie el com­ portamiento, incluso despues de que ha quedado clara la ne­ cesidad de un cambio. POl' esta razon, las politicas publicas que tratan de inducir a los ciudadanos a que adopten estilos .de vida mas saludables tienden a de pender de la persuasion por 10 menos tanto como de la informacion objetiva. Consideremos enseguida el caso en que la motivaci6n para el ataque a un problema persistente, como la delincuencia 0 el analfabetismo, se adelanta al conocimiento requerido para su solucion. Es posible que no existan todavfa los instrumentos tecnicos necesarios para un tratamiento adecuado del proble­ ma, 0 que resulte dificil la obtencion de pruebas solidas sobre sus causas. En tales casos, los llamados populares y la persua­ sion, apoyados en cualquier conocimiento emptrico y teorico 24 New Dimensions of Political Economy, W. W. Norton, Nueva York, 1967, p.27.

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del que se disponga, podrfan estimular el interes en el proble­ ma y mantenerlo vivo hasta que se desarrollen metodos de solucion satisfactorios. Cuando es muy limitado el conocimiento de un problema, los expertos tienden a estar en desacuerdo acerca de sus cau­ sas y posibles soluciones, de modo que no pueden proveer un consejo definido. En esta situacion es de ordinario preferible que cada experto defienda abiertamente su posicion, sobre todo en un contexto litigioso bien estructurado, en lugar de tratar de obtener un consenso en nombre de la objetividad cientifica. Los procedimientos litigiosos se disenan especffi­ camente para revelar los supuestos implfcitos, las diferentes interpretaciones de los hechos y las fallas existentes en la 16­ gica 0 en las pruebas. Por tanto, aportan fuertes incentivos para que los adversarios presenten los argumentos mas soli­ dos en favor de sus respectivas posiciones. Gracias a estas ventajas, el procedimiento litigioso, en una forma llamada "defensa multiple", ha side recomendado como una manera de organizar el consejo experto en areas de poll­ tica como la seguridad nacional y la asunci6n de medidas eco­ n6micas en el nivel presidencial. El supuesto basico que se encuentra detras de la defensa multiple es que una competen­ cia de ideas y puntos de vista, antes que la utilizaci6n de los analisis y recomendaciones de los asesores que comparten la perspectiva del gobernante, es el mejor metodo para el desarro­ llo de las politicas. La defensa multiple es un proceso de deba­ te y persuasi6n que trata de exponer sistematicamente ante el gobernante los argumentos opuestos de cada defensor. Me­ diante los buenos oficios de un "interrnediario honesto", este proceso trata de asegurar que todas las partes interesadas se encuentren representadas en papeles genuinamente litigiosos y que el debate este estructurado y balanceado.s> En todos los casos que hemos visto aqu i, la persuasi6n es justificable por razones profesionales y eticas. Tambien es importante tener presente que, en virtud de que el analisis de 25 Roger B. Porter, Presidential Decision Making, Cambridge University Press, Cambridge, 1980; y Alexander L. George, "The Case of Multiple Advocacy in Making Public Policy", en American Political Science Review, 66 (septiembre de 1972), pp. 751-785.

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las pohticas no puede generar pruebas concluyentes, sino s610 argumentos mas 0 menos convincentes, la persuasi6n puede ayudar siempre a incrementar la aceptabilidad del con­ sejo y la inclinaci6n a actuar con pruebas incompletas. Por esta raz6n, algunos analistas experimentados sugieren que el analisis debe hacerse en dos etapas: la prirnera, para determi­ nar 10 que el analista desea recomendar, y una segunda para lograr que las recomendaciones sean convincentes incluso para un auditorio hostil e incredulo.t« Este es un consejo sen­ sato mientras no sugiera que la comunicaci6n y la persuasi6n son partes discretas y separables del analisis, antes que aspec­ tos generales del proceso analitico. A 10 largo de este capitulo he insistido en que, a fin de ser persuasivos, deberan escogerse las pruebas y los argumentos teniendo en mente un auditorio en particular: es posible que las mismas conclusiones tengan que justificarse de modo diferente en contextos distintos. Como sefiala Arnold Meltsner en un interesante ensayo sobre la comunicaci6n en el analisis de las polfticas, puede ser peligroso concentrarse en el cliente inmediato como si fuese el unico receptor de los consejos y la informacion.s? En una organizaci6n 0 un sistema politico complejos, el cliente inmediato es s610 uno de los numerosos actores que consti­ tuyen el auditorio del analista, y este puede equivocarse al concentrar su comunicaci6n en ese solo cliente. A menudo es tarnbien diffcil impedir la diseminaci6n de la informaci6n analitica mediante informes de prensa, debates publicos 0 fil­ traciones deliberadas. En principio, to do lector de un estudio de politicas podrfa considerarse miembro del auditorio del analista. Por ultimo, es posible que, para el momento en que se complete el analisis. el cliente original haya sido sustitui­ do, algunos funcionarios prominentes, elegidos 0 designados, hayan dejado su cargo,y que otros actores hayan pasado a ocuparse de problemas distintos. 26 Hermann Kahn e Igor Mann, Techniques of Systems Analysis, Rand Corporation, Santa M6nica, Calif., RM-1829, diciembre de 1956. 27 "Don't Slight Communication: Some Problems of Analytical Practice", en Giandomenico Majone y Edward S. Quade (comps.), Pitfalls of Analysis, Wiley, Nueva York, 1980, pp. 116-137.

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Por todas estas razones, la de auditorio -un termino con larga tradici6n en la ret6rica- es una denominaci6n mejor, mas flexible y neutral, del conjunto de receptores y usuarios efectivos 0 potenciales del analisis que terminos mas familia­ res como cliente 0 tomador de decisiones. Tarnbien nos recuer­ da que la justificacion principal de la defensa y la persuasi6n en la elaboraci6n de polfticas democraticas es su funci6n en un proceso continuo de aprendizaje recfproco mediante el discurso.

III. EL ANALISIS COMO ARTE EL MODELO argumentativo del analisis supone que los analis­ tas muy pocas veces pueden demostrar la correcci6n de sus conclusiones, de modo que s6lo producen pruebas mas 0 me­ nos persuasivas y argumentos razonables. Sin embargo, la creencia en la posibilidad de descubrir soluciones correctas para gran diversidad de problemas ha side importante, en el curso de la historia, para legitimar el uso del analisis en la elaboraci6n de politicas. En consecuencia, la admisi6n de que el analisis es falible plantea algunos interrogantes profesio­ nales y politicos. En primer lugar, i.podrian definirse criterios de calidad para el analisis de politicas si sus conclusiones son siempre tentativas y susceptibles de refutaci6n? 0, para expre­ sarlo en una forma ligeramente diferente: i.c6mo podrian tra­ zar los analistas un plan seguro entre el extremo de la certeza absoluta y el del anarquismo metodo16gico, la facil filosofia de que "todo esta permitido"? Por ultimo, i.c6mo podria justifi­ carse y legitimarse el analisis de politicas si se abandona la pretensi6n de certeza de las conclusiones? Este capitulo aportara algunas respuestas a tales interro­ gantes al examinar los aspectos artesanales del analisis, los .detalles del proceso de elaboraci6n de los argumentos aplica­ bles a las polfticas. Mi enfoque refleja los avances recientes en la filosoffa y sociologia de la ciencia. Pocos cientificos y fil6sofos de la ciencia creen todavia que el conocimiento cientifico es, 0 puede ser, un conocimiento probado. Si hay un punto aceptado ahora por todas las escue­ las de pensamiento, es que el conocimiento cientifico resulta siempre tentativo y susceptible de ser refutado. Y mientras que la historia antigua de la ciencia era poco mas que una cr6­ nica del irresistible avance de las diversas disciplinas, el his­ toriador conternporaneo trata de entender "como pueden tales ciencias desemperiar su misi6n explicativa actual a pesar de que, en cualquier momento dado, su contenido intelectual 80

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esta lleno de fallas logicas, incoherencias y contradicciones".! Incluso el conocimiento maternatico es falible, tentative y evo­ lutivo, como cualquier otra clase del conocimiento humano.? Dado que los esfuerzos de los cientificos son falibles, el sur­ gimiento de un cuerpo de conocimiento aceptado (provisio­ nalmente) debe explicarse en terminos de mecanismos sociales de evaluaci6n y control de calidad. "La naturaleza --escribe Je­ rome Ravetz- no es tan generosa como para otorgar siempre calificaciones de Cierto 0 Falso al trabajo cientffico, de modo que una comunidad cientifica se fija sus propios criterios."! Como hacen notar los epistem6logos contemporaneos, cier­ ta forma de convencionalismo es una consecuencia logica inevitable de la falibilidad. Si no hay una certeza demostrativa para las conclusiones de la ciencia, su "verdad", 0 por 10 menos su aceptabilidad como resultados cientificos, s6lo puede esta­ blecerse por convenci6n: mediante un consenso de los exper­ tos del campo y la satisfacci6n de ciertas normas metodo16gi­ cas y profesionales: las reglas del juego cientffico. Cuando el cientifico planea un experimento, evalua un con­ junto de datos 0 elige entre diversas estrategias de investiga­ ci6n, utiliza conocimientos y capacidades que no son en si mismos cientificos pero que se adquieren mediante la practi­ ca y la imitaci6n. Segun 10 dicho en el capitulo I, el proceso de la investigaci6n cientlfica (por oposici6n a los productos ter­ minados de la investigaci6n) depende mas del "saber como" que del "saber que"; es un arte, un proceso social, antes que una actividad puramente l6gica. Las habilidades artesanales del cientffico forman un reper­ torio de procedimientos y juicios que son en parte personales yen parte sociales e institucionales. Por tanto, al decidir si un conjunto de datos es de calidad aceptable, el cientffico apli­ ca criterios que se derivan de su propia experiencia perc tam­ bien reflejan las normas profesionales de profesores y coleI Stephen Toulmin, "The Structure of Scientific Theories", en Frederick Suppe (comp.), The Structure of Scientific Theories, 2" ed., University of Illinois Press, Urbana, 1977, p. 605. 2 Philip J. Davis y Reuben Hersh, The Mathematical Experience, Houghton, Mifflin, Boston, 1981, p. 406. 3 Scientific Knowledge and Its Social Problems. Penguin, Harmondsworth, Inglaterra, 1973, p. 82.

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gas, as! como ciertos criterios de adecuaci6n determinados en forma cultural e institucional. Los aspectos artesanales de la investigaci6n cientffica se han pasado por alto hasta hace poco tiempo, a causa de la concentraci6n de la antigua filoso­ fta de la ciencia en la logica del conocimiento cientffico alcan­ zado. Pero si no se aprecian tales aspectos, "no hay ninguna posibilidad de resolver la contradicci6n entre la actividad subjetiva, intensamente personal de la ciencia creativa, yel conocimiento objetivo, impersonal, que resulta de ella"." EL ANALISTA COMO ARTESANO

El conocimiento artesanal-menos general y explfcito que el conocimiento te6rico, pero no tan peculiar y especffico como la mera intuici6n- resulta esencial en cualquier clase de in­ vestigaci6n intelectual 0 actividad profesional disciplinada. Es especialmente importante en el analisis de poltticas, La estructura de un argumento analitico suele ser una mezcla compleja de proposiciones facticas, deducciones logicas, eva­ luaciones y recomendaciones. Junto con argumentos mate­ maticos y logicos, incluye inferencias estadfsticas, referencias a estudios previos y opiniones de expertos, juicios de valor y salvedades de diversas clases. Como sefialamos antes, esta complejidad inevitable elimina la posibilidad de toda verifica­ ci6n formal, de probar 0 refutar las conclusiones. Cualquier verificaci6n tendra que considerar diversos criterios deriva­ dos de la experiencia en el oficio, entre ellos las caracterfsti­ cas especiales del problema, la calidad de los datos, las limita­ ciones de las herramientas disponibles y los requerimientos del auditorio. S610 un examen detallado de los diversos com­ ponentes de la tarea del analista como artesano podra ayudar al productor 0 el usuario del analisis a trazar un camino entre los consejos inutiles de la perfecci6n y el anarquismo meto­ dol6gico. La noci6n de sentido comun del oficio incluye, como ele­ mentos basicos, un conjunto de habilidades que pueden em­ plearse para producir objetos utiles, una atenci6n cuidadosa 4

Ibid., p. 75.

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a la calidad del producto y un sentido de responsabilidad hacia los fines del cliente y los valores del gremio.f En vista de estas caracterfsticas, cuando comparamos al analista con el artesano no estamos usando simplemente una metafora: hay una semejanza real en su trabajo. En el analisis de politi­ cas, como en los oficios tradicionales, el exito depende mucho de un conocimiento profundo de materiales y herramientas, de una relaci6n muy personal entre el hombre y su tarea. No se puede producir mecanicamente un buen trabajo analftico, as! como no se pueden producir en masa las artesanfas. EI estilo puede desempefiar, en la determinacion del valor y la acepta­ bilidad del producto analitico, un papel tan importante como en el trabajo artesanal. Por supuesto, hay algunas diferencias obvias. EI artesano emplea materiales concretos para producir un objeto que ten­ ga una forma apropiada y desempefie una funci6n especffica. En cambio, el analista trabaja con conceptos, teorias, datos y herramientas tecnicas para producir argumentos y pruebas que apoyen ciertas conclusiones. A pesar de estas diferencias, la habilidad tecnica es un elemento esencial de toda opera­ ci6n competente. En efecto, el analisis aristotelico clasico del trabajo artesanal se ha aplicado felizmente a la investigaci6n cientfficas y, como veremos mas adelante, tambien importa al estudiar en detalle el trabajo del analista. EI analisis de Arist6teles considera cuatro elementos cons­ tituyentes (0 "causas") de la labor del artesano: el material, el eficiente, el formal y el final. Tales elementos se refieren, respectivamente, ala sustancia ffsica con la que se trabaja, las herramientas que emplea el artesano para moldearla, la forma adquirida por la sustancia y el prop6sito de la activi­ dad: la creaci6n de un objeto que cumpla ciertas funciones. A fin de adaptar este esquema al trabajo del analista, el com­ ponente material tendrfa que identificarse con los datos y la informaci6n que se emplean en la definici6n del problema. Las herramientas y las tecnicas son el componente eficiente 5 Howard S. Becker, "Arts and Crafts", en American Journal of Sociology, 83, nurn. 4 (1978), pp. 862-889, Y Robert T. Holt y John E. Turner, "The Scholar as Artisan", en Policy Sciences, 5 (1974), pp. 257-270. 6 J. Ravetz, Scientific Knowledge, cap. III.

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de la tarea del analista. La "forma" de la tarea es un argumento en el que se citan las pruebas y del que se obtiene una con­ clusi6n, mientras que el componente final es la conclusion rnis­ rna asf como la comunicacion y la implantaci6n subsecuentes. Esta caracterizacion de la tarea del analista de politicas tiene ciertas ventajas sobre otras mas familiares. Por ejemplo, las categorias sugeridas por el enfoque de la toma de decisiones (metas, alternativas, consecuencias, criterios de elecci6n) cen­ tran la atencion en un uso bastante estrecho del analisis en las situaciones de elecci6n. En cambio, el paradigma del arte­ sano provee categorias -datos, informacion, herramientas, pruebas, argumentos, conclusiones- aplicables a cualquier tipo y estilo de analisis, prospectivo 0 retrospective, descriptivo o prescriptivo, 0 defensivo. A su vez, estas categorias aclaran distinciones importantes, pero a menudo pasadas por alto, al tiempo que facilitan la evaluaci6n critica de las diferentes eta­ pas del proceso analitico.

DATOS, INFORMACI6N, EVIDENCIAS

A modo de ejemplo, y como una primera aplicacion del para­ digma del artesano, precisare la distincion presentada en el capitulo I entre datos, informacion y evidencias. Estos termi­ nos se emplean a menudo como sin6nimos, 10 que tiene con­ secuencias desafortunadas no solo en la claridad del discurso, . sino tarnbien -10 que es mas importante- en nuestra capaci­ dad para evaluar la calidad de los argumentos de polfticas. Los datos son, por decirlo asi, la materia prima de la inves­ tigaci6n de un problema, 0 quizas el resultado de su primer procesamiento. En el analisis de las politicas, los datos a me­ nudo se "encuentran", en lugar de ser "fabricados": es decir, los datos se obtienen mediante observaciones imprevistas (como en el caso de una serie de tiempo) antes que por experi­ mentos planeados. Como veremos en la secci6n siguiente, que se ocupa de los errores, este hecho requiere habilidades artesanales diferentes de las necesarias para el analisis de datos experirnentales, y en muchos sentidos mas diffciles de adqui­ rir que estas,

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Cuando se obtienen datos por muestreo, el proceso mues­ tral podria verse influido por el metodo empleado, la capaci­ dad del operador y muchos otros facto res que podrian con­ ducir a resultados muy poco representativos de la situacion general. De igual modo, habitualmente se recolectan datos de acuerdo con descripciones categoricas que rara vez se corres­ ponden con los prop6sitos de la investigaci6n. Aun cuando los experirnentos producen algunos datos, como en el caso de cier­ tos experimentos sociales a gran escala realizados en los Es­ tados Unidos, no hay ninguna garantia de que el mejor disefio experimental ofrezca una protecci6n suficiente contra los pe­ ligros y errores, de los cuales el "efecto de Hawthorne" -el que los individuos se comporten de manera distinta cuando saben que estan siendo observados- es solo uno de los ejemplos mas conocidos. En suma, ya que no puede haber perfeccion en los datos, los criterios de aceptacion tendran que basarse en juicios practices sobre que tan buenos son los datos para un proble­ ma en particular. Tales juicios dependen de criterios internos de la disciplina, y de criterios relacionados con la naturale­ za del problema: los criterios de adecuaci6n aplicables a los problemas de la polftica monetaria, por ejemplo, no son ne­ cesariamente relevantes para los problemas surgidos en los campos de la educaci6n 0 el bienestar. Asi pues, el juicio sim­ ple de la sensatez de los datos revela como en un microcos­ mos todos los juicios personales y la experiencia institucional acumulada que intervienen en el trabajo analltico. POl' 10 general, antes de ser empleados en un argumento, los datos deben refinarse en una forma mas uti! y confiable, pro­ ceso que requiere un nuevo conjunto de habilidades arte­ sanales, la aplicaci6n de nuevas herramientas (a menudo de naturaleza estadfstica 0 maternatica) y la elaboraci6n de un nuevo conjunto de juicios. Esta nueva fase del trabajo del analista, la produccion de informacion, puede ilustrarse con diversos ejemplos: el calculo de promedios y otros indicado­ res y parametres estadtsticos, el ajuste de una curva a un con­ junto de puntos 0 la reduccion de los datos de distintas varia­ bles por medio de alguna tecnica estadfstica, Las operaciones realizadas con los datos originales pueden ser complicadas 0

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muy simples, perc siempre representan un paso crucial. Me­ diante estas operaciones se transforman los datos originales en una nueva clase de material, y a partir de entonces se rea­ liza el analisis s610 en terminos de estas entidades nuevas. La evidencia, tal como se entiende aquf, no es sin6nimo de datos ni de informacion. Mas bien, es una informaci6n se­ leccionada de entre el acervo disponible e introducida en un punta especffico del argumento "a fin de persuadir a la mente de que una proposici6n factica dada es cierta 0 falsa".? Como se sefialo antes, una elecci6n poco apropiada de los datos, su colocaci6n en un punto equivocado del argumento y un estilo de presentaci6n inadecuado para el auditorio al que se dirige el argumento son factores que pueden destruir la eficacia de la informaci6n como evidencia, cualquiera que sea su contenido cognoscitivo intrfnseco. Por tanto, los criterios para la evalua­ ci6n de las evidencias son diferentes de los aplicables a los "hechos". Mientras que los hechos pueden evaluarse con ensa­ yos mas 0 menos objetivos, la aceptabilidad de las evidencias depende de las peculiaridades de la situacion, tales como la na­ turaleza del caso, el tipo de auditorio, las "reglas de prueba" prevalecientes e incluso la capacidad de persuasi6n del analista. De igual modo, la evaluaci6n de la consistencia y el ajuste de las evidencias es considerablemente mas complicada que los juicios acerca de la validez y confiabilidad de los datos. Por esta raz6n, a menudo se discute la aceptabilidad de las conclusiones de los estudios de polfticas, algo que no puede resolverse mediante un examen de los datos y la informaci6n o recurriendo a los criterios aceptados de adecuaci6n. Es inte­ resante la observaci6n que hicieran Frederick Mosteller y Da­ niel P. Moynihan acerca del Report on Equality ofEducation Oportunity de 1966 (elllamado Informe Coleman): "En el di­ sefio y analisis de la encuesta intervinieron juicios profesio­ nales que resultan discutibles. Esto no es siempre una cuesti6n de acierto 0 error, sino simplemente de la ausencia de con­ senso profesional sobre los puntos involucrados't.e 7 Vease, por ejemplo, "Evidence", en Encyclopaedia Britannica, 15" ed., Chicago, 1974, t. 8, p. 905. 8 Frederick Mosteller y Daniel P. Moynihan (comps.), On Equality of Educational Oportunity, Random House, Nueva York, 1972, p. 32.

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La especial importancia de las evidencias se reconoce sin dificultad en campos tales como el derecho y la historia, en cuyos problemas intervienen argumentos complejos y gran­ des masas de datos, perc donde no pueden evaluarse facil­ mente, con metodos convencionales, la confiabilidad y la per­ tinencia de la informaci6n. Por ejemplo, encontramos en la jurisprudencia un "derecho de la prueba" altamente desarro­ llado para la presentaci6n y verificaci6n de la informaci6n ofrecida como prueba en los tribunales. Se distingue cuida­ dosamente entre la noticia judicial, los hechos, los documen­ tos, las pruebas ffsicas, las pruebas testimoniales y los dichos de ofdas, y se someten estas pruebas a diferentes reglas pro-' cesales, que tratan de balancear el valor de la informaci6n con el costo de su obtenci6n. De igual modo, a los historiadores bisofios se les ensefia a distinguir entre los registros (transmisores intencionales de hechos) y los vestigios (transmisores no intencionales de he­ chos), entre el testimonio escrito y el oral, entre la prueba arqueol6gica y la lingufstica, etc. Ante cierta evidencia, el his­ toriador se pregunta: iEs genuino este objeto 0 documento? iQuien es su autor 0 productor? iC6mo se compara la decla­ raci6n con otras declaraciones sobre el mismo punto? iQue sabemos de manera independiente acerca del autor y su ere­ dibilidadj'? Los problemas de la evidencia son ampliamente estudiados en varios clasicos modemos de metodologfa de la historia. Libros como What Is History?, de E. H. Carr, Historian's Craft, de Marc Bloch, e Historian as Detective, de Robin Winks.t? abundan en ideas cuya rel evancia va mucho mas alla de la erudici6n hist6rica. Tales ideas son particularmente impor­ tantes para los analistas de polfticas, que tambien afrontan constantemente problemas de evidencia. Considerese, por ejemplo, el problema que plantea al analista el que los actores de las polfticas hagan a menudo narraciones diferentes de 9 Jacques Barzun y Henry F. Graff, The Modern Researcher, Harcourt, Brace, and World, Nueva York, 1957, pp. 131-153. 10 Edward Hallett Carr, What Is History», Random House, Nueva York, 1961; Marc Bloch, The Historian's Craft, Alfred A. Knopf, Nueva York, 1953, y Robin W. Winks (comp.), The Historian as Detective: Essays on Evidence, Harper and Row, Nueva York, 1970.

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cierto hecho crucial; tan diferentes, en efecto, que parece in­ concebible que todos esten hablando del mismo suceso.U (POl' que, entonces, la literatura sobre analisis de politicas ha olvidado practicamente los problemas de la evidencia, fuera de algunos analisis recientes sobre el uso de pruebas estadisticas en la elaboracion de politicasvt- En el capftulo I he indicado ya una razon: el sesgo intelectualista del decisionismo, con su hin­ capie en "saber que" antes que en "saber como", ha conducido a una ornision general de los aspectos artesanales del analisis de las polfticas, incluidas las habilidades necesarias para una evaluacion crftica de las evidencias. A su vez, este sesgo se re­ laciona con la tradici6n positivista de la filosofia de la ciencia. Esta escuela, que se ocupa principal mente de los problemas logicos y episternologicos del conocimiento adquirido, ha pres­ tado escasa atencion a los procesos reales de la producci6n del conocimiento cientffico. En este y otros casos,la aceptacion acrftica del "metodo cientffico" (0 10 que se piensa que es este) pasa por alto al­ gunas diferencias importantes entre las ciencias naturales y el analisis de las polfticas. Porque si bien es cierto que ni las ciencias naturales descriptivas ni las teoricas requieren gran­ des habilidades para la verificaci6n de las pruebas, fuera de las relacionadas con la producci6n de informacion, ella ocurre por buenas razones. En las ciencias naturales tenemos por 10 general un cuerpo de informacion rico y confiable con un argumento relativamente simple, 0 un argumento teorico com­ plejo que solo requiere pruebas en unos cuantos puntos.U Ta­ les situaciones son excepcionales en el analisis de polfticas, donde nos ocupamos habitualmente de grandes cantidades de datos de confiabilidad y relevancia dudosas. Es probable que la ausencia de reglas probatorias adecuadas haya con­ tribuido a intensificar la insatisfaccion con ciertas aplica­ ciones del analisis de polfticas. II Charles O. Jones, AI1 Introduction to the Study of Public Policy, 2" ed., Duxbury, N0l1h Scituate, Mass., 1977, pp. 1-13. 12 POl' ejemplo, Edward R. Tufte (comp.), The Quantitative Analysis of Social Problems, Addison-Wesley, Reading, Mass., 1970, y David C. Hoaglin, Richard J. Light, Bucknam McPeek, Frederick Mosteller y Michael A. Stoto, Data for Decisions, Abt, Cambridge, Mass., 1982. 13 J. Ravetz, op. cit., p. 122.

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En particular, los modelos grandes orientados hacia las politicas han sido fuertemente atacados en afios recientes. En varios ensayos de reseria y amplios estudios de casos particu­ lares se han presentado algunos ejemplos de los errores con­ ceptuales, tecnicos e institucionales que se cometen en la construcci6n y actualizacion de los modelos, 10 que ha llevado a algunos criticos a concluir que los modelos de gran enver­ gadura no son muy Miles en el analisis y evaluacion de politi­ cas.J? Lo que han mostrado estos estudios criticos es que la ruta que va del modele a las conclusiones es larga y com plica­ da y se halla erizada de dificultades de todas clases. Rara vez los modelos pueden dar respuestas cornpletas a los interro­ gantes de las polfticas. Lo que pueden hacer, si se elaboran y emplean con cuidado, es proveer pruebas que, junto con otras fuentes de informacion, podrian emplearse en argumentos de apoyo a cierta conclusion 0 recomendacion. Un buen modele es solo un tipo de prueba entre otros, no la terminaci6n del argumento ni mucho menos la autoridad final. Pero, a fin de emplearse como pruebas, los modelos deben satisfacer ciertos requisitos procesales que hagan posible su evaluacion: los modelos deben tener una "forma apropiada". No basta que un argumento eficaz tenga una forma particular, tal como las galas maternaticas de un modelo econornetrico. Despues de todo, un estilo de presentacion maternatico no es incompatible con un enfoque de "caja negra"; incluso puede fortalecerlo. Y se ha dicho con raz6n que los modelos de caja negra "jamas tendran un impacto sobre las politicas, excepto por la mistica, y entonces sera un impacto effmero y autodes­ tructivo" .15 14 Vease una pequena muestra de la bibliografia en D. B. Lee, Jr., "Re­ quiem for Large-scale Models", en Journal of the American Institute of Plan­ ners, 39, num. 3 (1973), pp. 163-178; W. Brian Arthur y Geoffrey McNicoll, "Large-scale Simulation Models in Population and Development: What Use to Planners?", en Population and Development Review, I, num, 2 (diciembre de 1975), pp. 251-265; Garry D. Brewer, Politicians, Bureaucrats, and the COIl­ sultant, Basic Books. Nueva York, 1973; B. A. Ackermann et al., The Uncertain Search for Environmental Quality, Free Press, Nueva York, 1974; Martin Greenberger, Matthew A. Crenson y Brian L. Crissey, Models ill the Policy Process, Russell Sage Foundation. Nueva York, 1976; y Martin Greenberger, Caught Unawares, Ballinger, Cambridge. Mass., 1983. 15 D. B. Lee, op. cit., p. 175.

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Un modele tendra la forma apropiada si los supuestos y las evidencias utilizados se presentan en una secuencia de pasos que se conforma a las reglas procesales basicas, similares a las que se utilizan cuando se debaten cuestiones legales ante los tribunales. Como vimos en el capftulo I, esta no es una practica convencional. POI' tanto, es importante que se insista, como 10 hacen los crtticos de los modelos de politicas a gran escala, en que los modelos sean claros y tan simples como sea posi­ ble, pero tarnbien hay necesidad de elaborar normas proce­ sales mas detalladas si se quiere que los modelos desemperien su papel util, aunque limitado, en el proceso de formulaci6n de polfticas. En efecto, resulta ir6nico que mientras la gene­ raci6n de datos absorbe gran parte del tiempo e ingenio del modelador, la transici6n de los datos a las conclusiones deba descansar a menudo en argumentos que no soportan un exa­ men profundo. Ningun grado de refinamiento tecnico puede compensar la falta de cuidado en la estructuraci6n de los argu­ mentos 0 en el establecimiento de las distinciones necesarias entre datos, informacion, evidencias y conclusiones.

TRAMPAS Y FALACIAS

Los aspectos artesanales del analisis de las politicas se revelan muy claramente en el concepto de las trampas. Una trampa es un error conceptual en que caen los individuos con frecuen­ cia y facilidad a causa de su razonabilidad engafiosa. Es la toma de una ruta logica falsa que puede conducir a conclusio­ nes absurdas a los desprevenidos. Una trampa es para los argumentos practices empleados en el analisis de las polfti­ cas, 10 que la falacia logica es al razonamiento deductivo. En ambos casos debemos estar siempre en guardia contra los errores ocultos que pueden destruir por completo la validez de una conclusi6n. Los logicos distinguen entre una falacia y una simple fal­ sedad. Una aseveraci6n puede ser falsa, perc 10 que es falaz es la transici6n de un conjunto de premisas a una conclusi6n. De igual modo, en el analisis de las polfticas no deben confun­ dirse las trampas con los errores 0 las fallas que pueden afec-

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tar, por ejernplo, el valor nurnerico de una soluci6n perc no la estructura baslca de la argumentaci6n que la apoya, En 16gica existe una larga tradici6n de estudio sistematico de las falacias que viene desde Arist6teles. Los tratados deci­ mon6nicos sobre 16gica siempre contenfan uno 0 mas capt­ tulos sobre las falacias. John Stuart Mill dedic6 el Libro v de A System of Logic a una relaci6n y una nueva clasificaci6n de las falacias. y A. DeMorgan rechazo los intentos previos de una descripci6n exhaustiva de todos los tipos de falacias, perc dedic6 un capitulo de su Formal Logic a un profundo anali­ sis de muchas de las trampas conocidas. , W. Stanley Jevons, uno de los padres de la economfa neo-' clasica, es autor de un libro delicioso sobre 16gica elemental; en el, siguiendo a Aristoteles, hace una distinci6n entre fala­ cias logicas (las que ocurren simplemente bajo la forma de una aseveracion, de modo que en principio podrfan descu­ brirse sin tener ningun conocimiento del tema al que se refiere el argumento) y falacias materiales(que por estar conectadas con el tema del argumento, s610 p,ueden ser detectadas por quienes estan familiarizados con ese campol.!" Entre las falacias materiales listadas por Jevons se encuen­ tran la falacia de accidente (argumentar a partir de una regIa general para llegar a un caso especial, donde cierta circunstan­ cia accidental vuelve inaplicable la regIa; 0 argumentar desde un caso especial para llegar a otro caso especial), la conclusi6n irrelevante (igl1oratio elenchi: argumentar para llegar a un punto equivocado), el petitio principi (dar por supuesta la con­ elusion), la falacia del consecuente (non sequitur) y la causa falsa (post hoc ergo propter hoc, 0 sea, la afirmaci6n de que una cosa es la causa de otra simplemente porque la precede 0 acompafia). Se encuentran contribuciones mas recientes, dedicadas sobre todo al estudio de las falacias del razona­ miento cotidiano, en las obras de Robert H. Thouless, How to Think Straight, y Susan Stebbing, Thinking to Some Purpose. I? 16 Elementary Lessons in Logic, 1870; reed. Macmillan, Londres, 1934, lee­ ciones xx y XXI. 17 Robert H. Thouless, How to Think Straight, Simon and Schuster, Nueva York, 1974, y Susan Stebbing, Thinking to Some Purpose, 1939; reed. Penguin, Harmondsworth, Inglaterra, 1959.

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Fuera de la 16gica y la filosofta. el grado de atenci6n dedi­ cado al tema de las trampas varia considerablemente en dife­ rentes disciplinas. Muy pocas ciencias naturales tienen una bibliografia basica sobre las posibles trampas de sus patrones de argumentaci6n caractertsticos. Esto no es sorprendente, porque en las ciencias naturales se pueden realizar con facili­ dad verificaciones practicas de las conclusiones te6ricas y se cuenta con mecanismos eficaces de control de calidad que ase­ guran la rapida eliminaci6n de las falacias gruesas. De igual modo, los cursos de laboratorio ayudan al estudiante a des­ arrollar una conciencia intuitiva de la posibilidad de que sur­ jan trampas en los procedimientos comunes que se emplean para verificar los resultados teoricos.Jf POl' otra parte, la literatura sobre estadistica, una disciplina directamente vinculada con la logica del razonamiento indue­ tivo y la ponderaci6n de las pruebas, contiene muchos analisis perspicaces, tanto en su nivel tecnico -quizas ejemplificado en su mejor momenta por los estudios publicados de la Real So­ ciedad Estadistica Britanica-i- como en los libros de texto y de divulgacion.I? Hasta cierto punto, esta tradici6n se ha extendi­ do al campo vecino de la econometrfa, perc no parece haber penetrado profundamente en la practica econometrica real.2 0 Una excelente compilaci6n de las trampas en la economia, que todo joven analista de polfticas debiera leer, se halla en Twenty-one Popular Economic Fallacies, de E. J. Mishan.s! Pero en terrninos generales, la literatura de las ciencias socia­ les revela apenas una leve conciencia de la importancia con­ , ceptual de las trampas; por ejemplo, el unico examen detalla­ 18 J. Ravetz, op. cit., pp. 94-101, Y E. Bright Wilson, Jr., An Introduction to Scientific Research, McGraw-Hill, Nueva York, 1952, passim. 19 W. Allen Wallace y Harry V. Roberts, Statistics: A New Approach, Free Press, Glencoe, Ill., 1956; David Freedman, Robert Pisani y Roger Purves, Statistics, W. W. Norton, Nueva York, 1978, y Darrell Huff, How to Lie with Sta­ tistics, Penguin, Hardmonsworth, Inglaterra. 1961. 20 J. S. Cramer, Empirical Econometrics, North-Holland, Amsterdam. 1969; Erich W. Streissler, Pitfalls in Econometric Forecasting, Institute of Economic Affairs. Londres, 1970, y Edward E. Leamer, "Let's Take the Con out of Econometrics", en American EC011OI11ic Review, 75, nUI11. 1 (rnarzo de 1983), pp. 31-43. 21 Twenty-one Popular Economic Fallacies, Penguin, Harmondsworth, Ingla terra, 1971.

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do del tema que se encuentra en la International Encyclopedia of the Social Sciences, de ocho tomos, es el sagaz articulo de I. J. Good sobre las falacias estadisticas. POl' esta falta general de interes por el peligro omnipresente de las trampas, apenas recientemente se han reconocido como falaces ciertos tipos de inferencia ampliamente utilizados en las ciencias sociales del pasado. Un buen ejemplo tornado de la literatura sociol6gica es el descubrimiento de la llamada falacia ecol6gica, realizado por W. S. Robinson. La trampa consiste en el empleo de correla­ ciones ecol6gicas (es decir, correlaciones estadisticas que in­ volucran ciertas propiedades de grupos de individuos) en vez de correlaciones individuales donde los correlatos son pro­ piedades de individuos: por ejemplo, las tasas per capita del consumo de cigarrillos 0 las tasas de mortalidad de cancer pulmonar en diversos paises. 0 la composici6n racial y las ta­ sas de alfabetismo en diversas zonas de un pais. Los coefi­ cientes de correlaci6n calculados en esta forma, a partir de promedios nacionales 0 regionales, pueden ser muy engafio­ sos porque la sustituci6n de cada pais 0 regi6n por valores medios elimina la dispersi6n alrededor de los promedios y asf produce la impresi6n equivocada de una gran concentraci6n. Robinson ha demostrado que las correlaciones individuales y las ecol6gicas son en general diferentes (pueden diferir inclu­ so en el signo), y que los valores de las correlaciones ecol6gi­ cas dependen en gran medida del tipo de agrupamiento que se emplee.s- Estas conclusiones despiertan fuertes dudas sobre la validez de varios estudios empiricos realizados en el pasado. Incluso Emile Durkheim, el gran sociologo frances, cay6 en esta trampa en su famoso estudio del suicidio. Partiendo de ciertos datos sobre los porcentajes de analfabetos y tasas de suicidio en cada una de las provincias de la Italia deci­ mon6nica, Durkheim calcul6 los promedios de tres grupos de provincias para obtener una correlaci6n cercana a 0.9. De aqui concluy6 que lila educaci6n popular y el suicidio se dis­ tribuyen exactamente en la misma forma" .23 En realidad, la 22 W. S. Robinson. "Ecological Correlations and the Behavior of Individuals", en American Sociological Review, 15 (1950), pp. 351-357. 23 Emile Durkheim, Le Suicide, PUF, Paris, 1960. p. 165.

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correlaci6n calculada a partir de promedios de cada provincia individual es igual a 0.6, y es probable que incluso este valor exagere el vigor de la relacton.sLAS TRAMPAS DEL ANAuSIS

Como ya senalamos, podemos descartar en gran medida los analisis detallados de diferentes clases de trampas en las cien­ cias naturales gracias al acervo de conocimiento practice que han acumulado los cientificos mediante una experiencia pro­ longada y exitosa. Pero en el analisis de las polfticas muy pocas veces es posible una verificaci6n directa de las conclusiones, mientras que los mecanismos profesionales de control de ca­ lidad de los analisis se encuentran todavfa en una etapa em­ brionaria: el enfoque es demasiado nuevo como para que se haya desarrollado una tradici6n de pensamiento crftico am­ pliamente compartida. De igual modo, los analistas de polfticas tienen diferentes antecedentes acaderriicos, mientras que los estudiantes que adquieren un adiestramiento especializado en programas de administraci6n publica en licenciatura y posgrado estan expuestos a programas academicos que varian de una escuela a otra y en los que participan en mayor 0 menor grado dife­ rentes tradiciones intelectuales. La mayorfa de las herramien­ tas tecnicas que debe obtener ahora el analista en ciemes se ha forjado en otras disciplinas, y el tratamiento de los libros de texto tiende a destacar s610 aquellos aspectos que parecen tener una utilidad practica inmediata. Pero los conceptos y las tecnicas separados de su matriz disciplinaria tienden a convertirse en estereotipos, y sus limitaciones no son percibi­ das facilmente por quienes s610 se interesan en las aplica­ ciones inmediatas. Tales son las rakes de algunas trampas comunes del analisis que B. O. Koopman ha llamado "lineali­ tis" (la creencia err6nea de que todo es lineal), "maximitis" (la creencia de que el prop6sito unico 0 principal del analisis es la maximizaci6n de algo) y "mecanitis" (la fe ciega en el poder de la computadora y otros auxiliares mecanicos). Por 24

D. Freedman et al., op. cit., pp. 141-143.

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las mismas razones, toda la sutileza del razonamiento esta­ dfstico se pierde a menudo en aplicaciones rituales y casi sin sentido de la verificaci6n de hip6tesis y los niveles de signifi­ caci6n. Por tanto, el estudio sistematico de las trampas deberia con­ vertirse en parte importante del adiestrarniento de los analis­ tas de polfticas y los administradores publicos. Como sostiene Jerry Ravetz, fil6sofo de la ciencia: Un reconocimiento y un uso sistematico del fen6meno de las

trampas podrfa ser muy eficaz en la ensefianza de las habilidades

artesanales simples, pero esenciales, que estan involucradas en el'

trabajo cientffico, academico 0 administrativo. Una exposici6n de

las tecnicas convencionales en terminos de las trampas que tratan

de superar, con ejemplos, podrfa ayudar mucho a volverlas en ten­

dibles y obviamente dignas de llegar a ser dominadas.sf

En efecto, varias obras conocidas de la primera literatura del analisis de sistemas y polfticas incluyen tratamientos bas­ tante extensos de las trampas, y algunos de estos analisis han alcanzado el nivel de clasicos menores de la disciplina. 26 Esta tradici6n continua en un libro editado por Edward ·S. Quade y yo, en el que varios analistas experimentados rastrean todo el campo de las posibles trampas del analisis, desde la formu­ lacion de problemas hasta la aplicaci6n practica.s? Aquf no podemos hacer mas que tratar de manera selectiva algunos de los tipos de trampas mas comunes. Convendra or­ ganizar su examen agrupandolos en cuatro rubros que corres­ ponden muy aproximadamente a los cuatro componentes del trabajo del analista que hemos identificado antes: datos e in­ formaci6n; herramientas y metodos: evidencia y argumento, y conclusiones. J. Ravetz, op. cit., p. 100. B. O. Koopman, "Fallacies in Operations Research", en Operations Research, 4, nurn. 4 (1956), pp. 422-426; Herman Kahn e Igor Mann, Ten Common Pitfalls, Rand Corporation, Santa M6nica, Calif., RM-1937, 1957; Charles J. Hitch y Ronald N. McKean, The Economics ofDefense in the Nuclear Age, Harvard University Press, Cambridge, 1960, y Edward S. Quade, "Pitfalls and Limitations", en E. S. Quade y W. 1. Boucher (cornps.), Systems Analysis and Policy Planning, American Elsevier, Nueva York, 1968, pp. 345-363. 27 Pitfalls ofAna~ysis, Wiley, Nueva York, 1980. 25 26

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Datos e informacion POl' 10 general, el analisis se inicia con algo menos estructura­ do que un problema, a saber: una situaci6n problematica. Esta es una conciencia de que las cosas no son como deben ser, pero sin tener una idea clara de la forma como deben corre­ girse. El planteamiento del problema es el proceso de conver­ til' una situaci6n problematica en un problema de politica real que enuncie las metas que se busca alcanzar y una estrategia para su realizaci6n. La cantidad de informaci6n detallada util en la etapa del planteamiento difiere de la que se requiere cuando se buscan soluciones dentro de una formulaci6n dada. De igual manera, el modo apropiado de investigaci6n sera diferente en las dos situaciones. Dado el caracter poco estructurado de una situa­ ci6n problernatica, la imaginacion, el criterio y el pensamien­ to anal6gico y asociativo desempefian en el planteamiento de los problemas un papel mayor que el del rigor y las habili­ dades tecnicas. Dado que las interrogantes formuladas y las decisiones metodol6gicas tomadas en esta etapa condicionan efectiva­ mente el analisis subsecuente, debemos tener siempre pre­ sente la posibilidad de una "preseleccion" de las conclusiones finales. POl' ejemplo, puede parecer natural que una agencia ambiental que se ocupe de un problema especffico de con­ taminaci6n considere s610 las alternativas que caigan bajo su jurisdicci6n. Incluso los competentes analistas del Estu­ dio Comprensivo del Estuario del Delaware (Delaware Estuary Comprehensive Study, 0 OECS), Bruce Ackermann y coau­ tores, limitaron su investigaci6n al estuario del Delaware, del que eran directamente responsables, en lugar de consi­ derar otras alternativas, tal vez rnejores, para la recreaci6n campirana.sf La siguiente tarea que enfrentaron los analistas del OECS fue la definici6n de la naturaleza del problema de la contami­ naci6n en el rio Delaware. POl' alios, la cantidad de oxigeno disuelto (00) en el agua ha servido a los ingenieros sanitarios 28

B. A. Ackermann et al., op, cit.

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como el indicador principal de la calidad del agua. POl' tanto, se entiende que los ingenieros del OECS recurrieran a tal indi­ cador. Pero esta decisi6n tecnica tuvo grandes consecuencias para las politicas. Una vez aceptado el 00 como indicador ba­ sico, se identific6 autornaticamente el tramo del rio que su­ frfa el problema de contaminaci6n mas severo y que requerfa con urgencia la acci6n publica: se trataba de la muy industria­ lizada regi6n ubicada entre Filadelfia y Wilmington, que pa­ decia la mas grave deficiencia de oxigeno. Aunque no habia ninguna raz6n para creer que el incremento del 00 a niveles satisfactorios en ese tramo crftico volveria al Delaware mas adecuado para usos recreativos y otros, esto se convirti6 en efecto en el centro de los analisis tecnicos. Yen virtud de que los economistas responsables de la parte del costo-beneficio del estudio aceptaron sin cuestionar la formulaci6n del pro­ blema planteado por los ingenieros, las politicas entre las que debia escoger la agencia se expresaron en terrninos de los di­ ferentes niveles del 00. POl' cierto, este instructivo ejemplo re­ vela otra trampa cuya importancia no se ha reconocido su­ ficientemente en la literatura. Se afirma a menudo que todo analista que acepte sin cuestionamiento la formulaci6n ini­ cial del problema hecha pOl' el cliente se dirige hacia el desas­ tre. El caso del OECS demuestra que es un error igualmente grave aceptar sin cuestionamiento las primeras formulacio­ nes del problema que hagan los expertos tecnicos. La obtenci6n e interpretaci6n de los datos conlleva dificul­ tades peculiares en la etapa del analisis que se ocupa del plan­ teamiento del problema. POl' ejemplo, la informaci6n obtenida mediante encuestas de opini6n 0 de actitud esta particular­ mente condicionada poria forma como se form ulan las pre­ guntas, 10 que depende a su vez de la forma como se concibe el problema. La distinci6n entre hechos y artificios, que siem­ pre es diftcil cuando estan involucrados datos sociales y eco­ nomicos, se vuelve mas diftcil aun cuando tratamos de des­ cubrir cual es el problema. Si decimos, por ejemplo, que 7% de la fuerza de trabajo esta desempleada, s610 estaremos dicien­ do que ese es el resultado de la aplicacion de ciertas opera­ ciones incorporadas en un cuestionario y en sus respuestas. Un cambio simple en una pregunta 0 definicion podria pro­

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ducir un cambio significativo en el resultado sobre el numero de desempleados.s? Una trampa relacionada con 10 anterior es la incapacidad de reconocer el gran margen de error que rodea a todas las estadfsticas socioecon6micas. Es probable que no se puedan conocer las estadfsticas del ingreso nacional con un margen de error menor de 10 a 15%, y existen incertidumbres cornpa­ rables en las estadfsticas de comercio exterior, precios, desem­ pleo y crecimiento economico.s? POI' tanto, el reporte de una baja de uno 0 dos puntos porcentuales en el producto nacio­ nal bruto de un pafs podria 0 no podrfa ser un indicador signi­ ficativo de que se requiere una acci6n gubernamental inme­ diata. De igual modo, diversos organismos gubernamentales y expertos acadernicos han identificado graves desviaciones en las estadfsticas de desempleo (a causa de, por ejemplo, dis­ tintos requerimientos de registro laboral para los receptores de subsidios de beneficencia), perc los gobernantes siguen basando sus decisiones en las poco confiables estadisticas dis­ ponibles.U En efecto, los indicadores sociales y econ6micos son pro­ ducto de definiciones y convenciones. Los calculos sobre in­ flaci6n, producci6n, educaci6n, salud 0 delincuencia deben interpretarse siempre en relaci6n con un contexto especffico antes de que adquieran un significado concreto; su utili dad depende por completo de un reconocimiento claro de su ca­ racter convencional. POI' 10 tanto, las estadfsticas econ6micas y sociales no pueden tratarse en la misma forma en que se tratan los "hechos" 0 las mediciones ffsicas obtenidas de una aprehensi6n directa de algun fen6meno natural. Como dice Allan Coddington, aunque tengamos buena vista, no podemos subirnos al bale6n de la Tesoreria y observar el nivel interne de la actividad econ6mica. Mas bien, 29 W. E. Deming, "Boundaries of Statistical Inference", en N. L. Johnson y H. Smith, Jr. (comps.), New Developments in Surve:y Sampling, Wiley-Interscience, Nueva York. 1969, p. 656. 30 Aquf la referencia clasica es Oskar Morgenstern. On the: Accuracy of Economic Observations, 2" ed.. Princeton University Press. Princeton. 1963. 31 Kenneth W. Clarkson y Roger E. Meiners. "Government Statistics as a Guide to Economic Policy: Food Stamps and the Spurious Increase in the Unemployment Rates", en Policy Review, 1, num, 1 (verano de 1977). pp. 27-47.

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las estadisticas econ6micas son resultado de la manipulaci6n burocratica de cantidades enormes de piezas de informacion frag­ mentarias y aun ambiguas: los componentes se obtienen como resultado (0 incluso como subproducto) de los procesos adminis­ trativos generales de la sociedad, de las declaraciones de impues­ tos, las encuestas muestrales, los censos, etc. Los componentes son reunidos y sumados por equipos de estadisticos que no son los que han recolectado la informacion. Y es vasta la cantidad de informa­ cion involucrada. Tal vez podamos aprender mas de las estadisti­ cas imperfectas que de la ausencia total de estadfsticas, siempre que se aprecie su base convencional y su grado de confiabilidad,32 '~,

La naturaleza peculiar de gran parte de la contabilidad so­ cial y econ6mica -el hecho de que los esquemas de clasifi­ caci6n utilizados en la recolecci6nde los datos sean dictados mas a menudo por la convenienc,ia (disponibilidad de da­ tos, viabilidad de ciertas estimaciones, procedimientos opera­ tivos convencionales para la organizacion de la recolecci6n de datos) que por consideraciones logicas 0 te6ricas- rara vez es publicitada por los recolectores de datos y puede ser ignorada por los usuarios de estos ultirnos. Erich Streissler, un distinguido economista austriaco, narra la historia del eco­ nometrista que en cierta ocasi6n hizo el descubrimiento sor­ prendente de que las utilidades aumentaron en Austria, du­ rante cierto periodo, exactamente lo mismo que los sueldos y salarios. Al parecer, el econometrista habia olvidado que en los primeros dfas de la contabilidad del ingreso nacional aus­ triaco se suponia -POl' falta de datos- [que las utilidades avanzaban en proporci6n a los sueldos y salariosl-­ El analista se encuentra a veces en la posibilidad afortuna­ da de recolectar los datos prirnarros, 0 por 10 menos de su­ gerir un disefio apropiado de la muestra. Incluso los datos originales estan por 10 comun dernasiado en bruto como para ser usados en un modele 0 en un argumento analftico; sin an­ tes ser refinados para darles una forma mas confiable y util. Tal refinamiento requiere habilidades artesanales que son algo diferentes de las empleadas en el planteamiento de pro­ blemas y la recolecci6n de datos. 32 33

"Are Statistics Vital?", en The: Listener (11 de diciembre de 1969). p. 823. E. W. Streissler, op. cit., p. 28 .

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La transformacion de los datos en informacion involucra tres juicios basicos, y todos ellos presentan el riesgo de caer en graves errores. El primero se refiere a la posible perdida de detalles importantes: dado que en la mayorta de los proble­ mas de politicas no existe una "estadtstica suficiente" que con­ tenga exactamente la misma cantidad de informacion que la muestra original, la reduccion de los datos podria llevar a una perdida de informacion demasiado grande en relacion con el problema de que se trate. El segundo es un juicio sobre la bondad del ajuste de un modele a los datos originales, un pro­ blema para el que se dispone de tecnicas estadfsticas estan­ darizadas. El tercer juicio basico es que esta transforrnacion particular de los datos, entre las muchas posibles, es la mas significativa. Quade cita un ejemplo divertido de una trampa con la ter­ cera clase de juicios: el uso, durante la primera Guerra Mun­ dial, de la media aritrnetica en lugar de la media arrnonica para computar la rotacion de tropas y barcos cargueros de ve­ locidades diferentes.P Desde luego, este es un error bastante trivial (aunque frecuente, como 10 revelan los examenes de los cursos de estadistica elemental), perc precisamente su caracter rudimentario revela cuan facil es caer en trampas incluso en la agregacion mas simple de los datos.

Herramientas y metodos 'Las herramientas del analisis de pollticas pueden clasificarse a grandes llneas de acuerdo con su funci6n en la conceptua­ cion, producci6n y manipulaci6n de los datos, y su interpre­ tacion. La categorta de las herramientas conceptuales e in­ terpretativas incluye disciplinas como las matematicas, la econornfa y las ciencias politicas y del cornportamiento, que el analista debe dominar en alguna medida si quiere hacer un trabajo competente. Ya he aludido ala posibilidad del surgimiento de trampas cuando se toman ciertos conceptos 0 rnetodos fuera de su 34 E. S. Quade. Analysis for Public Decisions, 2" ed., North-Holland, Amsterdam, 1982, pp. 319-320.

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contexto disciplinario. POl' ejemplo, para quienes no son eco­ nomistas, el "costo" significa de ordinario un costa historico o sernbrado, antes que un costo de oportunidad. Varias de las primeras aplicaciones de la investigacion de operaciones estan viciadas precisamente por este error conceptual. De igual modo, a menudo se entiende que "promedio" es la media arit­ metica 0 el promedio de la muestra, aun cuando otra medida sea mas apropiada, como en el citado ejemplo de la media armonica. Tambien los ingenieros, acostumbrados a trabajar con razones de insumo-producto, tienden a emplear razones de beneficio a costo como medidas de eficiencia, pasando por alto las magnitudes absolutas de beneficios y costos. El peligro de las trampas conceptuales se vuelve particular­ mente grave por efecto de la rnetafisica prevaleciente, segun la cual el caracter cientifico de un campo esta en proporcion directa con el grado de su formalizacion matematica. En con­ secuencia, el analista a veces se ve tentado a emplear herra­ mientas formales que exceden el nivel de su refinamiento maternatico 0 estadfstico, de modo que no puede evaluar el alcance de su aplicacion valida. En las disciplinas de antigua tradicion intelectual, la intro­ duccion de herramientas nuevas suele abrir campos de inves­ tigacion que antes eran inaccesibles. En cambio, en las disci­ plinas mas nuevas observamos con frecuencia el fenorneno del "nuevo herramentismo", una enfermedad a la que parecen particularmente predispuestos los analistas de politicas. Quie­ nes la contraen "se ven poseidos por las nuevas herramientas (diversas forrnas de programaci6n maternatica, grandes mode­ los de sirnulacion cibernetica de combates aereos, modelos de colas, etc.) y buscan afanosamente un problema al que pue­ dan aplicar una de elIas".35 En las paginas precedentes hemos visto cuan diftcil resulta la obtencion de informacion que sea a la vez confiable y perti­ nente. Las dificultades se agravan cuando se procesan los datos con tecnicas y modelos formales. POl' ejemplo, (son mas sensibles los resultados derivados de un modele particular a 35 Albert Wohlstetter, "Analysis and Design of Conflict Systems", en E. S. Quade (cornp.), Analysis for Military Decisions, North-Holland, Amsterdam, 1970, p. 106.

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los cambios ocurridos en el modele y en los metodos ernplea­ dos para estimar sus parametres, 0 a los cambios ocurridos en los datos? No parece existir una respuesta general a esta pregunta, y las pruebas disponibles son contradictorias. Por ejemplo, un estudio econometrica revela que la eleccion del procedimiento de estimaci6n afecta mas a las estimaciones parametricas que a la eleccion de los datos, mientras que otro estudio concluye que las variaciones de las estimaciones pa­ rarnetricas son general mente mucho mayores entre diferen­ tes conjuntos de datos que entre diferentes metodos de esti­ macion.w Los metodos de regresion se encuentran entre las herra­ mientas mas usuales de la investigaci6n social aplicada y el analisis de poltticas: sin embargo, a menudo se olvida que el significado de una ecuaci6n ajustada y = b o + b ix, + b 2X 2 + ... + b.x,

difiere segun que las x representen observaciones planeadas 0 no planeadas ("pasivas"). En ambos casos se realiza la misma manipulacion formal de los datos, perc en el caso de las obser­ vaciones pasivas (como ocurre en los estudios de correlacion de los niveles de ingreso y educacion, 0 de produccion indus­ trial y poblacion) serta muy engafiosa la interpretacion del coeficiente de b , como la medida del efecto de un cambio unitario de Xl sobre y. Tal interpretacion solo es justificable si las observaciones provienen de un experimento planeado. Como observa el estadfstico George Box, para saber 10 que ocurrira con un sistema cuando se interfiera con el, hay nece­ sidad de interferirlo, no solo observarlo pasivamente.t?

36 K. Holden, "The Effect of Revision of Data on Two Econometric Studies", en The Manchester School of Economics and Social Studies, marzo de 1969, pp. 23-37, cit. en J. Ravetz, op. cit., p. 84, Y F. J. Denton y J. Kuiper, "The Effect of Measurement Errors on Parameter Estimates and Forecasts", en Review of Economics and Statistics, 47 (1965), pp. 198-206. 37 "Use and Abuse of Regression", en Technometrics, 8, num. 4 (1966), p.629.

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Evidencia y argurnento El argumento es ellazo que vincula los datos y la informa­ cion con las conclusiones del analisis. Como antes vimos, la estructura del argumento sera por 10 general una mezcla compleja de enunciados facticos, interpretaciones, opiniones y evaluaciones. Por tanto, la verificacion se basara en diver­ sos criterios profesionales correspondientes a los diferentes metodos y teorias que se empleen; en la razonabilidad de los resultados y su fuerza en 10 tocante a la variacion que ocurra en los supuestos y especificaciones subyacentes; en los crite­ rios de adecuaci6n del cliente, 0 en las reglas de la argumen-' taci6n prevalecientes en el foro del debate relevante. La naturaleza de las evidencias desernpefia aquf un papel crucial, ya que una evaluaci6n err6nea de su vigor y pertinen­ cia antes de su inclusi6n en el argumento puede conducir a ciertas trampas en la elaboraci6n de las conclusiones. Incluso un estilo de presentacion poco apropiado para el auditorio al que se dirige la argurnentacion podrta destruir la eficacia de la informacion como prueba. Entre las trampas mas comunes relacionadas con las evi­ dencias y los argumentos hay tres que merecen una atenci6n especial. La primera se origina en la moda actual de emplear formalizaciones matematicas siempre que sea posible. Dos analistas experimentados observan que el analista adoma a menudo sus resultados y trata de manera cons­ ciente 0 inconsciente de ocultar algunas nociones muy elemen­ tales en un lenguaje extremadamente maternatico y tecnico, Aun­ que quiza no se puedan condensar los resultados mas esotericos de las matematicas y la ffsica moderna en ellenguaje comun de los periodicos, esto no es cierto para ninguno de los analisis de ope­ raciones que hemos visto,38

Debemos afiadir que un estilo de presentacion excesiva­ mente formalizado no s610 oscurece los problemas reales e impide evaluar la razonabilidad de las conclusiones, sino que tambien induce la tendencia a aceptar la informaci6n estadfs­ 38

H. Kahn e I. Mann, op. cit., p. 47.

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tica, 0 los resultados de calculos matematicos, como hechos mas que como pruebas. El segundo grupo de trampas aparece cuando se toma la informacion existente para emplearla en un argumento anali­ tico. Ocurre toda clase de distorsiones cuando una organiza­ cion recolecta datos para propositos ampliamente definidos y luego se usan para apoyar conclusiones especfficas. El que tal material tenga un vigor suficiente y se ajuste bien a su fun­ cion en el argumento dependera del modo como se obtuvo originalmente; el analista encuentra a menudo dificultades para evaluar tal modo y por 10 general no puede cambiarlo. POI' ultimo, los interrogantes referentes al grado de aproxi­ macion aceptable de los resultados numericos, 0 al nivel acep­ table de la precision de un conjunto de datos, cobran todo su sentido -POl' 10 menos para los analistas de politicas- en relacion con el empleo de las pruebas. En este contexto debe­ mos mencionar otras dos trampas: la creencia de que existe un patron absoluto de adecuacion y el rechazo de las piezas de informacion 0 de las opiniones que no cuentan con el con­ sensa de los expertos. La creencia en patrones absolutos olvi­ da que incluso las ciencias Iisicas emplean simultanearnente varios grados de niveles de precision aceptables para sus datos. POI' ejemplo, algunas constantes ffsicas se conocen con una precision de 10-14 , mientras que la edad de la Tierra solo pue­ de estimarse con un error de miles de millones de afios. Dada la diversidad de los datos empleados en un estudio analitico , tipico, es posible que los margenes de error aceptables sean .mayores que los que pueden aceptar realistamente el econo­ mista 0 el sociologo. Por supuesto, esto no significa que el analista no deba tener altos patrones de calidad para sus pruebas; la trampa consiste en fijar normas tan altas que se autodestruyan.

Conclusiones La conclusion de un estudio de polfticas puede ser un pronos­ tico, una recomendacion, una evaluacion de los programas vigentes, una propuesta nueva 0 una perspectiva diferente so­ bre un problema antiguo. Cualquiera que sea su naturaleza,

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una conclusion dependera siempre de varios supuestos y elec­ ciones metodologicas, Una conceptuacion diferente del proble­ ma, otras herramientas y otros modelos 0 unos cuantos juicios diferentes formulados en puntos cruciales del argumento po­ drian conducir a conclusiones enteramente diferentes. Asi pues, el contacto can el mundo extemo de la gente real y sus problemas es siempre indirecto y elusivo. Esto se aplica a toda clase de investigacion intelectual, incluida la ciencia natural. Pero en esta ultima pueden detectarse las trampas que surgen cuando una teoria entra en contacto con la reali­ dad, antes de que se cause mucho dana, mediante varios ins­ trumentos -entre ellos los experimentos controlados y la elaboracion de modelos- que reducen la dureza del impacto. (Como podremos entonces cerciorarnos de la validez de una conclusion, asegurarnos de que no es falaz? Hay que insistir en que los problemas de las polfticas no son ejercicios de libro de texto; no hay garantia de que siern­ pre habra soluciones correctas para verificar las conclusiones anallticas. Al reves de 10 ocurrido con los analisis de las opera­ ciones militares realizados durante la segunda Guerra Mun­ dial, y con algunas aplicaciones industriales y administrativas en pequena escala, resulta muy diftcil evaluar la utilidad de los estudios de politicas en gran escala en terrninos de los resultados efectivamente producidos. Esto se debe a varias razones: primero, ellargo tiempo que debe transcurrir entre la adopcion de una recomendacion de polftica y su aplicacion efectiva; segundo, la dificultad de determinar los efectos de una decision particular entre una multitud de factores con­ fusos, y tercero, y 10 mas irnportante, es el hecho de que en el curso del tiempo ha cambiado considerablemente el contexto institucional en el que se realizan los estudios de pollticas. En los primeros tiempos de la investigacion de operaciones y el analisis de sistemas era mucho mas clara y directa que ahora la relacion entre el productor y el usuario del analisis. Ahora es com un que la investigacion de polfticas sea patrocinada por una organizacion, realizada por otra, utilizada por una tercera y quizas evaluada por una mas (la que a su vez podrfa encar­ gar la evaluacion a un grupo de investigacion independiente). Es claro que los criterios de eficacia de los patrocinadores no

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son los mismos que los de los usuarios 0 los evaluadores. En consecuencia, los analistas deben satisfacer expectativas dife­ rentes, a veces contradictorias. Lo mejor que pueden hacer es alcanzar cierto nivel de adecuaci6n aceptable en cada una de las dimensiones; deben "satisfacer" en lugar de maximizar cualquier criterio particular.

CRlTERIOS DE ADECUACI6N

Hemos visto que el trabajo del analista esta guiado y contro­ lade por muchos juicios informales acerca de los diferentes aspectos del problema que investiga. Nunca pueden articular­ se por completo los preceptos de un oficio; pero a pesar de la ausencia de reglas explicitas, un conocedor no tiene dificul­ tades para distinguir la practica buena de la mala. Esto ocurre porque el verdadero conocedor tiene un dominio profundo de 10que podrfamos llamar la microestructura de estilo del artista. De igual modo, a fin de apreciar los aspectos artesanales del analisis y evaluar competentemente la calidad del producto terminado, debemos aprender a examinar la microestructura de los argumentos. Este fue el prop6sito de la fragmentaci6n de la tarea del analista en sus elementos componentes. Tal exa­ men detallado tendria s610 interes academico si se pudiera eva­ luar la calidad de un analisis de polfticas simplemente com­ parando su conclusi6n con los resultados de las polfticas. Un criterio sintetico singular bastaria en este caso: el analisis es bueno si la polftica tiene exito, y malo en caso contrario. Pero como hemos visto, en los problemas de polfticas no hay seguridad de que existan soluciones correctas con las que puedan compararse las conclusiones del analista. Las poltti­ cas suelen fracasar en algunos sentidos y triunfar en otros, y la relaci6n entre 10 que el analista hace 0 dice y el resultado final es siempre indirecta e incierta. Un tema recurrente en los li­ bros sobre evaluaci6n es la convocatoria a desarrollar meto­ dos que destaquen el resultado antes que el proceso. La evalua­ ci6n orientada hacia el resultado tiene una fuerte atracci6n intuitiva, pero en el caso del trabajo profesional no resulta muy util la dicotomfa resultado-proceso, Un conocido experto

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medico ha afirmado que "gran parte de 10 que hace el medi­ co, quiza la mayor parte, debe dosificarse como proceso, y ni siquiera como proceso que afectara al resultado" .39 En mayor o menor medida, 10 mismo se aplicaa todos los profesionales, incluidos los dedicados a las polfticas. Por tanto, los criterios de adecuaci6n orientados hacia el proceso son necesarios, aunque nosuficientes, para evaluar la cali dad del analisis. Un analisis de polfticas es adecuado si satisface los criterios particulares apropiados para la natu­ raleza, el contexte y las trampas caracteristicas del problema. Se aplican criterios diferentes a los diversos elementos del analisis, como se ejemplifica en el cuadro siguiente: Componente analitico

Criterios de adecuacion

Datos

Confiabilidad] reproducibilidad, credibilidad (para los datos ex6genos) Relevancia, suficiencia, bondad del ajuste, robustez Confiabilidad, admisibilidad, vigor Vigor, capacidad de persuasi6n, claridad Razonabilidad, viabilidad, aceptabilidad

Informaci6n Prueba Argumento Conclusi6n

Al inicio de este capitulo me pregunte c6mo es posible de­ finir los criterios de calidad para no caer en el anarquismo metodol6gico, una vez que se abandona la pretensi6n de cer­ teza de las conclusiones. La respuesta, 0 por 10 menos una parte de ella, son las pruebas de adecuaci6n orientadas hacia el proceso. EI analisis de las poltticas no se puede realizar competentemente, ni emplear conpropiedad, sin una apre­ ciaci6n de sus aspectos artesanales 0 arnsticos. Desde luego, evitan las trampas y otros criterios de ade­ cuaci6n s610 garantizan la existencia de normas minimas de calidad. No implican, ni pueden implicar, la originali dad, la profundidad ni ninguna otra de las calidades intelectuales que 39 Walsh McDennott, "Evaluating the Physician and His Technology", en John W. Knowles (comp.), Doing Belter and Feeling Worse, W. W. Norton, Nueva York, 1977, p. 138. '

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distinguen al estudio brillante del que es solo competente. Ta­ les criterios tampoco garantizan que el analisis sera util para quienes 10 pagan, 0 que influira sobre el debate publico. La cuestion de la utilizacion del conocimiento en el proceso de las politicas es considerablemente mas compleja, como vere­ mos mas adelante.