Evans Peter_Depreradores Desarrollistas y Otro_Teorias Del Desarrollo

H A C S U - Bíibioiaca Bíibioiaca

A lejandro lejand ro Porte Portess A. D ou glas Kincaid Kincaid Compiladores

teorías del

desarrollo nocional

EDITORIAL UNIVERSITARIA CENTROAMERICANA CENTROAM ERICANA

Prim era Edición Edición EDUCA, Cen troamérica, troamé rica, 1990 1990

Reservados Reservados todos to dos los Derechos Derechos Hecho Hecho dd d d Dep Depósito ósito de Ley Ley Edición: Edición: Alfredo Aguilar  Aguilar  330.1

P8 49 t

Po rtes, rtes, A lejandro. ejandro. Com p. Teorías de l desarrollo desarrollo n acion al / A lejandr ejandroo Po rtes: rtes: A. A. Doug las Kon cald.. cald... et. ai.— l.cd .S an Jo sé . C .R: EDUC EDUCA. A. 1991.  p.  p . 3 1 0 ISBN 99 77 -30-16 6-2 1. D esarrollo esarrollo económ económ ico y social soc ial.. 2. T eoría dell de sarrollo. I. K incaid. de incaid. A. D oug ouglas, las, com p. I. Titulo.

0 ÍOT'CA - FLACSO l-

© EDITORIAL E DITORIAL UNIVERSITARIA UNIVERSITARIA CENTROAMERICANA -EDUCA-EDUCAOrganismo de d e la Confederación Confederación Universitaria Universitaria Centroamericana Ce ntroamericana CSUCA CSUCA,, inte inte  grada por Universidad de San Carlos de Guatemala, Universidad de El Salvador Salvador,, Universidad Nadonal Autónoma de Honduras, Universidad Na Nadodonal Autónoma de d e Nicaragua, Universidad Nadonal Nado nal de Costa Ric Rica, a, Universi Universi  dadd de Costa Rica da Rica,, Universidad Universidad Nadonal Nado nal de d e Panamá. Panamá. Aparta Apa rtado do 64,2060 San José, José, Costa Rica Rica

Prim era Edición Edición EDUCA, Cen troamérica, troamé rica, 1990 1990

Reservados Reservados todos to dos los Derechos Derechos Hecho Hecho dd d d Dep Depósito ósito de Ley Ley Edición: Edición: Alfredo Aguilar  Aguilar  330.1

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Po rtes, rtes, A lejandro. ejandro. Com p. Teorías de l desarrollo desarrollo n acion al / A lejandr ejandroo Po rtes: rtes: A. A. Doug las Kon cald.. cald... et. ai.— l.cd .S an Jo sé . C .R: EDUC EDUCA. A. 1991.  p.  p . 3 1 0 ISBN 99 77 -30-16 6-2 1. D esarrollo esarrollo económ económ ico y social soc ial.. 2. T eoría dell de sarrollo. I. K incaid. de incaid. A. D oug ouglas, las, com p. I. Titulo.

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PRESENTACION

Este libro reúne una serie de innovadores artículos sobre la sociología del desarrollo, en una perspectiva comparativa y alrededor alrededor de 3 cuestiones cruciales para pa ra el desarrollo de nuestros países desta cados por los l os compiladores: compilad ores: los cambios tecnológic tecn ológicos os y los modos modos de  producción; el cambiante carácter de la dependencia; la problemática local y la emergencia de nuevos actores sociales. sociales. Escritos para p ara un número especial de la revista SOCIOLOG SOCIOLOGIC ICAL FORUM, órgano oficial de la Eastem Sociological Sociological Society, Society, conside ramos que serán de enorme utilidad para los investigadores y los  profesores de las ciencias sociales de Centroamérica, al constituir, los los trabajos que aquí se publican, la expresión de un nuevo enfoque sobre la teoría del desarrollo que se ha venido configurando a lo largo de los últimos aflos en los Estados Unidos, y que es poco conocido en nuestros países. Queremos agradecer a los compiladores la autorización para que este conjunto de artículos se publicara en la serie TEXTOS REGIONALES que estamos editando edit ando gracias al apoyo de la Funda ción Ford. Va nuestro reconocimiento, reconocimient o, también, al trabajo de traducción traducción hecho por Irene Solera, Alvaro Uribe, MaríaEug Marí aEugenia enia Trejos y Marian Marian Pérez, así como a Ruth Pacheco e Hilda Hernández por su colabora ción en la l a labor editorial. editorial. Mario Ma rio Lungo Lungo  Director  Programa Centroamericano Centroamericano de Apoyo Docente Docente

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4. DEPREDADORES, DESARROLLISTAS Y OTROS APARATOS ESTATALES. Una perspectiva comparativa político-económica sobre el Estado en el Tercer Mundo

 P e te r B. E va n s

Los estudiosos del desarrollo a menudo ventilan sus frustra ciones identificando a los culpables que frenan la buena marcha de sus teorías. Recientemente, un antiguo culpable volvió a ser introdu cido en la discusión con nueva vehemencia. En vez del campesino aferrado a valores tradicionales (como en los primeros trabajos nor mativamente orientados por sociólogos), o del director multinacional quien envía el sobrante a las oficinas centrales (como ocurría en  puntos de vista disidentes que sustituyeron a las 7 perspectivas más tempranas), el Estado burocrático, que estrangula a la gallina de los huevos de oro de los empresarios y llena sus bolsillos con rentas improductivas, se ha convertido nuevamente en el villano central. La desilución incluso de los estudiosos simpatizantes del Estado post-colonial ha ayudado a motivar este cambio, pero el instrumento intelectual ha sido aportado primordialmente por el re surgimiento de modelos "neo-utilitaristas". Tales modelos han expan dido rápidamente el dominio en el que a la lógica del intercambio de mercado se le otorga la pre-eminencia explicativa. La profundidad con el que este enfoque ha penetrado el pensamiento sobre el desa rrollo es impresionante, pero su éxito sin obstáculos provoca cierta desazón. Suficiente agua ha pasado bajo el puente como para consi derar que se puede perder una que otra cosa en este proceso. (Cf¡. Killick, 1986). Un examen crítico de los argumentos que hacen de la acción estatal el impedimento principal para el desarrollo constituye el inicio de este ensayo. Luego de examinar, aunque sea de una manera esquemática y resumida, la lógica de las descripciones neo-utilitaristas del Estado, 135

continúa para aún más brevemente, discutir algunas de las perspecti vas histórico-comparativas e institucionales que han argumentado que no solamente la actividad reguladora sino también la empresarial  por parte del Estado son parte necesaria de una transformación eco nómica. Esta revisión de perspectivas generales sirve de preludio para abordar el punto medular de este artículo cuyo objetivo es centrar el debate teórico en el contexto de evidencias histórico-comparativas sobre el rol del Estado en los países del Tercer Mundo1. Los Estados no son bienes estandarizados. Vienen en una gran cantidad de tamaños, formas y estilos. Que los funcionarios a veces utilicen el aparato de Estado para extraer y distribuir rentas no produc tivas es innegable. Que todos los Estados llevan a cabo ciertas funciones indispensables para la transformación económica también es cierto. Que ambas características estén distribuidas al azar en los diferentes Estados es muy poco probable, sin embargo sólo tenemos un vago sentido del espectro de esta variación, para no mencionar sus causas. Como punto de partida, podemos imaginar un conjunto de Estados definidos en términos de la manera en que afectan al desarro llo. Algunos de ellos extraen grandes cantidades de excedentes mientras invierten y proveen muy poco en "bienes colectivos” a cambio, impidiendo así la transformación económica. Parece razo nable llamar a estos Estados como "depredadores". Zaire puede considerarse un Estado arquetipo de tal clase. Quienes controlan el aparato del Estado parecen apropiarse de los bienes públicos sin consideración alguna para el bienéstar de los ciudadanos así como un depredador no tiene consideración hacia el bienestar de su presa.2 Otros Estados, sin embargo, han sido capaces de apoyar perspectivas empresariales de largo alcance de élites privadas al incrementar los incentivos para inversiones productivas y así bajar los riesgos invo lucrados en tales inversiones. Puede ser que no sean inmunes a la "búsqueda de ganancias" o a utilizar algo del excedente social para sus fines y los de sus amigos en vez de la ciudadanía como un todo,  pero, haciendo un balance, las consecuencias de sus acciones promue ven en vez de impedir la transformación. Estos son legítimamente considerados como "Estados desarrollistas" (Cf. Johnson, 1982;White y Wade, 1988). Los NÍCs de Asia del Este son citados usualmente como ejemplos de este tipo. Aquí nos centraremos en el "Primer NIC” (Japón), durante el periodo inicial de la industrialización posterior a la Segunda Guerra Mundial. La mayoría de los países del Tercer Mundo tienen "otros tipos de aparatos". El balance entre actividades 136

depredadoras y desarrollistas no está claramente delimitada, sino que varía con el tiempo y depende del tipo de actividades que se realicen. Brasil será un caso ilustrativo del tipo "intermedio". Pensar en los Estados como entes que van variando de depreda dores a desarrollistas es un recurso heurístico, no en un fin en sí mismo. Ayuda a enfocar la atención en la variación estructural. ¿Cómo es la organización de los Estados que lucran con sus sociedades? ¿Son más o menos burocráticos que los Estados desarrollistas? ¿Debemos de  pensar en ellos como "autónomos” o "cautivos"? ¿Cómo emergen históricamente los Estados desarrollistas? ¿Qué tipo de cambios serían necesarios para que Estados intermedios cuyo impacto desarrollista es más ambiguo puedan seguir un proceso más cercano al de los Estados desarrollistas? Es probable que tratar de contestar preguntas como estas sea mucho más fructífero, tanto teórica como prácticamente, que conde nar al "Estado" como una institución inherentemente anti-desarrollista. Sin embargo, los neo-utilitaristas han sentado términos sobre el debate contemporáneo y cualquier intento para llevarlo adelante debe empezar por considerar sus argumentos. EL ESTADO COMO UN NEXO DE INTERCAMBIO Los economistas neo-clásicos siempre han admitido que "la existencia del Estado es esencial para el crecimiento económico" (North, 1981:20), pero el Estado esencial es Estado mínimo, "restrin gido enormemente, sino completamente, a la protección de los dere chos individuales de las personas y de la propiedad, y para reforzar voluntariamente los contratos negociados de manera privada" (Buchanan et.al., 1980:9). En su mínima forma neo-clásica, el Estado  podría con seguridad considerarse exógeno, una "caja negra" cuyo funcionamiento interno no era un tema apropiado para el análisis económico. Los neo-utilitaristas, sin embargo, se han convencido que las consecuencias económicas negativas de la acción del Estado son demasiado importantes para dejar la caja negra cerrada. Y lo que es más importante, han decidido tratar de aplicar las "herramientas corrientes de la optimización individual" al análisis del Estado en sí mismo (Srinivasan, 1985:41). La teoría de la "escogencia pública" (public choice), ha gene rado, la versión más prominente y poderosa de la visión neo-utilita 137

rista del Estado (ver Buchanan et. al., 1980; Niskanen, 1971; Austen y Silver, 1979). La visión de la escogencia pública del Estado no hace aseveraciones peyorativas sobre la estupidez, las actitudes tradiciona les o la falta de experiencia dentro del aparato del Estado. Al contrario, asume solamente que los funcionarios públicos, tal y como todos los otros actores sociales, son maximizadores racionales. Los funcionarios públicos requieren el apoyo político para sobrevivir y éste a su vez debe ser provisto con lo suficientes incentivos para mantenerse. La relación de intercambio entre los funcionarios y los que los apoyan es la esencia del Estado. Los funcionarios públicos  pueden distribuir recursos directamente a estos últimos (subsidios,  préstamos baratos, empleos, contratos, presas, agua, etc.). Alternati vamente, pueden usar sus reglas para hacer sentir su autoridad para crear rentas, restringiendo la habilidad para que operen las fuerzas del mercado, racionalizando las importaciones, otorgando licencias a un número limitado de productores, prohibiendo la introducción de nuevos productos, etc. Los funcionarios pueden extraer una parte de la ganancia para ellos mismos. Lo que es más, se hipotetiza que "la competencia para entrar al servicio del gobierno es, en parte, una competencia por las ganancias" (Krueger, 1974:293). La relación simbiótica involucrada en la creación de éstas últimas se refuerza a sí misma. Aquellos que apoyan a los funciona rios públicos, cuyo poder económico original se deriva de actividades  productivas probablemente se volverán cada vez más dependientes de la ganancias y por lo tanto cada vez más entregados a la expansión de sus "beneficios". Por otro lado, ya que los resultados de la "economía que busca el excedente", son prioritariamente dirigidos hacia aquellos involucrados en la producción y el usufructo de la ganancia, el poder sobre los recursos y, por extensión, el poder político de aquellos involucrados en este sector, va a aumentar en relación con el de otros. Las implicaciones desarrollistas de este argumento son ob vias. Así como los Estados expanden su tamaño, la cantidad de sus funciones, y la cantidad de recursos que controlan, la proporción de la actividad económica que se incorpora a las economías rentables crecerá de manera correspondiente y la eficiencia económica y el dinamismo declinará. Inversamente, en la medida en que el poder económico y las prerrogativas del Estado puedan ser disminuidas, las  perspectivas para el crecimiento, la eficiencia y el bienestar se acre centarán. Por lo tanto, la esfera de acción del Estado debe ser reducida a un mínimo, y el control burocrático deberá ser reemplazado por los 138

mecanismos del mercado donde sea posible. El espectro de funciones del Estado consideradas susceptibles a ser "puestas en el mercado"

mecanismos del mercado donde sea posible. El espectro de funciones del Estado consideradas susceptibles a ser "puestas en el mercado" vana pero algunos autores llegan a especular con la posibilidad de utilizar "premios" y otros incentivos para inducir a la empresa privada  para que pueda atender, al menos parcialmente, la defensa nacional (Austcr y Silvcr, 1979:102). Sería tonto negar que la visión neo-utilitarista capta un aspecto significativo del funcionamiento de muchos Estados. Con certeza,  buscar la ganancia (conceptualizada más primitivamente como co rrupción), siempre ha sido una bien conocida faceta de cómo operan los Estados del Tercer Mundo. En algunos aspectos, el punto de vista neo-utilitarista es superior a la visión neo-clásica tradicional del Estado como árbitro neutral. Es más, la aseveración neo-utilitarista que las políticas de Estado "reflejan intereses absolutamente legitimizados en la sociedad" (Colander, 1984:2), parcialmente convierte algunos de los puntos de vista originales de Marx en prejuicios que  parecen caracterizar a la política estatal. Las perspectivas neo-utili taristas pueden también producir políticas útiles cuando son enfoca das sobre el problema de la susceptibilidad relativa de distintos tipos de actividades estatales distorsionadas por la búsqueda de ganancias. La sugerencia de Krueger (1974), de que las cuotas probablemente  puedan prestarse, más que las tarifas, a la formación de alianzas para obtener ganancias es un ejemplo. Como explicación de una faceta del comportamiento de los burócratas estatales, el pensamiento neo-utilitarista es una contribución importante. Como una teoría monocausal de TODOS los aspectos de la acción estatal, que es en lo que tiende a convertirse en manos de sus adherentes más convencidos, el neoutilitarismo es altamente problemático. Analizar el comportamiento de los funcionarios en el poder como si fueran individuos atomizados es un punto de partida dudoso. Hasta la más primitiva actividad del Estado (la coerción), requiere de un instrumento que actúe corporativamente no como una suma de individuos. Una protección de dudosa reputación cuyos responsables deshacen los tratos individualmente no dura mucho tiempo, y entre mayor sea el instrumento coercitivo involucrado, más difícil es el  problema. Sin la existencia de una lógica poderosa que motive para orientar obligatoriamente el comportamiento individual en dirección a las metas colectivas, el Estado no sería capaz de llevar a cabo ni siquiera su más mínimo rol, como por ejemplo hacer cumplir los contratos. Hasta el Estado más pequeño requiere que las personas que 139

ejercen posiciones de poder redefinan sus metas indivuales de manera que los motive a perseguir intenciones corporativas. Si asumimos que el aparato de Estado ha logrado conseguir suficiente coherencia corporativa para jugar su "mínimo rol" de eliminar fuerza y fraude en las relaciones de intercambio, otro proble ma teórico igualmente serio emerge. ¿Qué mantiene al Estado míni mo fuera de la obtención de ganancias? Dentro de la lógica de los argumentos neo-utilitaristas no hay razón para que aquellos que tienen el monopolio de la violencia se conformen a ser simplemente los vigilantes, y existen todas las razones para que ellos traten de expandir sus ganancias indefinidamente. Una adherencia estricta a su propia lógica que hace que el Estado, que es el SINE QUA NON de la vida económica de los neo-utilitaristas, se restrinja a aquellas acciones necesarias para sostener bilateralmente el intercambio vo luntario, es poco útil. El reconocimiento de este problema forza a los economistas que tienen más intereses históricos e institucionales a introducir principios complementarios motivacionales. La invoca ción de North sobre la ideología y sobre el concepto de "legitimidad" es un ejemplo. Sin embargo, atenerse a la ideología y a la legitimidad  puede no ser suficiente para resolver el problema, pero sí permite reconocer que una visión del Estado construida sobre un modelo de maximizadores individuales unidos por las relaciones de intercambio no es adecuada. Tomando en cuenta los problemas téoricos inherentes al punto de vista neo-utilitarista uno también puede preguntarse, "¿qué predic ciones hace esta perspectiva respecto a la eficiencia relativa de distintos tipos de estructura del Estado?" En principio, uno puede imaginarse una teoría neo-utilitarista de cómo el Estado desarrollista debería organizarse internamente y cómo debería ligarse a la socie dad. La preferencia por un espectro restringido de actividades esta tales no debería impedir que se lleven a cabo investigaciones sobre cómo sería mejor estructurar la implementación de estas actividades. En la práctica, como hemos visto, el enfoque neo-utilitarista sobre la maximización individual hace difícil contribuir a nuestra compren sión de las organizaciones corporativamente coherentes. El problema se complica por el hecho que los neo-utilitaristas ven cualquier tipo de intervención estatal a favor de la transformación económica como tendiente a tener un "efecto perverso" (CF. Hirschman, 1989) para impedir la transformación deseada. Están, como Levi (1988:24) dice, "obsesionados por demostrar el impacto negativo del gobierno en la 140

economía". Dada esta visión, ni siquiera es claro que una "eficiente" organización estatal sea superior a una tambaleante e inepta. Si lo menos es bueno y lo mínimo es lo mejor, cualquier cosa que disminuya la capacidad del Estado para actuar es algo bueno. Es difícil construir una teoría de la organización estatal que sea positiva si se parte de la actitud que "la única burocracia buena es la burocracia muerta". Los neo-utilitaristas también parecen no tener expectativas  positivas con relación a la relativa eficiencia para el desarrollo de los distintos tipos de engranajes existentes entre el Estado y la estructura social circundante. Según esta visión, los burócratas autónomos son capaces de ser tremendamente rapaces, pero los que llegan a posicio nes de poder y que dependen de los electores, apostarán a favor del interés general. Implícitamente entonces, la visión neo-utilitaria pa rece ser la que más se acerca a la de los "marxistas estructurales'^e.g. Poulantzas). El Estado debería ser "relativamente autónomo" en el sentido de estar limitado por los requerimientos de la acumulación de capital, sin estar completamente conectado o ser totalmente depen diente de élites privadas específicas. El punto de vista neo-utilitarista crea una idea general de que es probable que la acción del Estado esté asociada a resultados negativos para el desarrollo, pero sólo ofrece pistas vagas de cómo la estructura de los Estados desarrollistas se diferenciará de la estructura de los Estados depredadores. Para obtener una visión más completa de las expectativas que tienen que ver con las consecuencias de las variaciones en la estructura del Estado es necesario volver a una distinta concepción sobre el mismo.

PERSPECTIVAS HISTORICAS SOBRE LOS ESTADOS Y LOS MERCADOS Una larga tradición de estudiosos, que se remonta al menos hasta List (1885/1966) y que incluye a algunos de los teóricos más importantes de la industrialización temprana, y otros que estudiaron sus fases posteriores, se han centrado en el rol histórico del Estado en la industrialización. Sus filas cuentan con algunos de los ardientes defensores de la idea que un determinado y eficiente aparato de Estado es un ingrediente esencial para una exitosa industrialización. White y Wade (1988:1) argumentan, por ejemplo, que "el fenómeno del exitoso desarrollo tardío...debería entenderse...como un proceso en

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el que los Estados han jugado un rol estratégico en controlar las

el que los Estados han jugado un rol estratégico en controlar las  fuerzas de mercado domésticas e internacionales y articularlas a los intereses de la economía nacional." 

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Esta tradición también ha sido crítica de la proposición de que el intercambio es una actividad "natural" que requeriría sólo el míni mo apoyo institucional. Ilacc cuarenta años, Polanyi nos recordó que "la propensión natural hacia el intercambió de bienes" de Smith, no había sido suficiente para producir un alza en el mercado inglés. Al contrario, Polanyi argumentaba (1957:140), que "El camino al libre mercado se abrió y se mantuvo abierto por un enorme aumento en el intervensionismo controlado, continuo y organizado centralmente".

Desde el comienzo, según Polanyi, la vida del mercado se ha entre mezclado no solamente con todo tipo de vínculos sociales, sino que también con las formas y las políticas del Estado. Observando a las sociedades con mercados establecidos, Weber llevó esta línea de razonamiento aún más lejos argumentando que la operación de una empresa capitalista en gran escala dependía de la dispo nibilidad del tipo de orden que sólo un Estado burocrático moderno  podría proveer. Como lo enunciaba:(fnt.l4), "el capitalismo y la buro cracia se han encontrado el uno al otro y su lugar es el de estar íntimamente juntos". La afirmación de Weber en lo que se refiere a la relación íntima estaba, por supuesto, basada en una concepción del aparato burocrático del Estado que era la imagen .reflejada de la visión neo-utilitarista. Los burócratas de Weber estaban preocupados sola mente con llevar a cabo sus tareas y en contribuir a llenar las metas de los aparatos como un todo. El uso de las prerrogativas para maximizar el interés privado era, para Weber, una característica de las formas  pre-burocráticas más tempranas. Para Weber, el Estado es útil para aquellos que operaban en los mercados precisamente porque las acciones de los funcionarios que entran a sus puestos obedecen a una lógica bastante diferente de aquella del intercambio utilitario. La habilidad del Estado para apoyar a los mercados y a la acumulación capitalista depende de que la burocracia, sea una entidad corporativamente coherente en la que los individuos ven en la continuidad de las metas corporativas el mejor medio para maxi mizar sus propios intereses. La coherencia corporativa requiere que las  personas que entran a ocupar puestos de poder individualmente sean, hasta cierto grado, aislados de las demandas de la sociedad que los rodea. El aislamiento, a su vez, crece al conferir una posición distintiva y de  privilegio a los burócratas. La concentración de experiencia por medio 142

del reclutamiento por méritos y el proveer oportunidades para obtener  beneficios de una carrera a largo plazo, también es central para la eficiencia de la burocracia. En pocas palabras, Weber vio la construc ción de una aparataje sólido, autoritario, como un pre-requisito necesa rio para la operación de los mercados. El trabajo de Gerschenkron (1962),sobre el desarrollo tardío hace honor a Weber al centrarse en las contribuciones específicas del aparato del Estado para superar problemas creados por la separación entre la escala de la actividad económica requerida para el desarrollo y el espectro eficiente de las redes sociales existentes. Los industriales recientes, que se enfrentaron a las tecnologías de producción con menos capital excedente del que los mercados privados eran capaces de acu mular fueron obligados a confiar en el poder del Estado para movilizar los recursos que necesitaban. En vez de simplemente proveer un ambiente adecuado, como se dio en el modelo de Weber, el Estado organizaba activamente ahora un crucial aspecto del mercado. El argumento de Gerschenkron también introduce una nueva cuestión: el  problema de la toma de riesgos. La clave del problema que enfrentan los inversionistas recientes estriba en que las instituciones que permiten que se distribuyan los grandes riesgos a través de una extensa red de dueños de capital no existen, y los capitalistas individuales no son tampoco capaces, ni están interesaos, en tomarlos ni en cargar con ellos. Bajo estas circuns tancias, el Estado debe servir como empresario subrogante. Hirschman enfatiza en el espíritu empresarial como el ingre diente faltante para una concepción del desarrollo con mucho más detalle. Basado en sus observaciones sobre los "muy tardíos" desarrollistas del siglo XX en el Tercer Mundo, Hirschman argumenta que "el capital" en el sentido de un excedente potencial que puede ser invertido, no es el ingrediente principal que está faltando en los países en vías de desarrollo. Lo que hace falta es una actitud empresarial en el sentido de una disponibilidad para arriesgar el excedente con que se cuenta, inviertiéndolo en actividades productivas, o como lo dice Hirschman en sus propias palabras (1958:35) "la percepción de opor tunidades para invertir y la transformación en inversiones reales". Si "maximizar induce a la toma de decisiones" es la clave como lo asevera Hirscham (1958:44), entonces el rol del Estado involucra un alto nivel de respuesta al capital privado. Debe proveer incentivos "desequilibrantes" para inducir a los capitalistas privados a que in viertan y al mismo tiempo el estar listos para eliminar las trabas que crean obstáculos para la inversión. 143

Visto desde las perspectiva de Gerschenkron o, aún más cla ramente, desde la perspectiva de Hirschman, la habilidad para implementar reglas anticipadamente, por más necesarias que sean, no es suficiente. Una burocracia estilo prusiano bien podría ser eficiente en la prevención de la fuerza y del fraude, pero el tipo de modo empresarial del que habla Gerschenkron o el tipo de sutil tratamiento de la iniciativa privada que enfatiza Hirschman, demandaría más que un aparato administrativo corporativamente coherente y aislado. De manda una aguda inteligencia, inventiva, una activa iniciativa y respuestas sofisticadas para una realidad económica cambiante. La visión Gershenkroniana-Hirschmaniana hace que la rela ción entre la "capacidad" y el "aislamiento" del Estado (o "autono mía") sea más ambigua. Ya que la coherencia corporativa claramente requiere algún grado de aislamiento de la estructura social circundan te, la capacidad del Estado para actuar como una organización efi ciente depende hasta cierto grado de su autonomía. Los argumentos neo-marxistas de la necesidad de una "autonomía relativa del Estado" de las demandas particulares de los capitalistas individuales refuerzan la idea de una relación positiva entre la capacidad y la autonomía (Cf. Rueschemeyer y Evans, 1985). Sin embargo, para que el Estado autónomo sea eficiente, la naturaleza del proyecto de acumulación y los medios de su implementación deben ser rápidamente evidentes. En un escenario Gerschenkroniano o Hirschmaniano de transforma ción, la forma de un proyecto de acumulación debe ser descubierto, casi que inventado, y su implementación demanda conexiones cerca nas al capital privado. Mientras que las visiones históricas comparativas nos dan los elementos iniciales de una visión positiva de cómo un Estado eficiente  podría estar organizado internamente, son ambiguas en lo que se refiere a la naturaleza de las relaciones eficientes entre el Estado y la sociedad. Mientras que la visión de Weber es consistente con el tipo de autonomía Poulantziana que pareciera estar favorecida por una lógica neo-utilitarista, los argumentos Gerschenkronianos o Hirschmanianos demandan un Estado que está mucho más "enraizado" en la sociedad (Cf. Granovetter, 1985, para una discusión sobre "enraizamiento"). Los argumentos históricos neo-utilitaristas y comparativos sí tienen una cosa claramente en común, se aplican a un espectro similar de casos. A menos que un Estado esté lo suficientemente inmerso en el mundo moderno para hacer de la transformación económica una meta que no puede ignorar, muchas de las preguntas planteadas por  144

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ambas visiones quedan sin respuesta. Asimismo, a menos que los intereses privados y las fuerzas del mercado jueguen un rol significa tivo en el proceso de transformación (o en su ausencia), la resonancia y la tensión entre el Estado y el mercado, que son centrales para ambas  perspectivas, probablemente tomarán formas bastante distintas de aquellas esperadas por cualquiera de los dos enfoques. En pocas  palabras, la aplicación de estos argumentos a sociedades tradicionales o a Estados comunistas requeriría de una revisión y de una extensión substanciales. Finalmente, mientras que la mayoría de los argumen tos se aplican en principio tanto a los países avanzados industrialmen te como a los países en vías de desarrollo, se aplican más fuertemente a situaciones en los que la transformación estructural, como por ejemplo el paso de la agricultura a la industria, está a la orden del día. Por lo tanto, el debate probablemente avanzará mejor comparando a los Estados del Tercer Mundo, incluyendo a algunos evidentemente Estados ineficientes y a algunos relativamente eficientes. Empezare mos examinando un caso que parece ser el Estado depredador ejem  plar: Zaire bajo Mobutu. UN ESTADO DEPREDADOR: ZAIRE Desde que Joseph Mobutu Sese Seko obtuvo el control sobre Zaire en 1965, él y su séquito dentro del aparato de Estado han construido enormes fortunas personales con los ingresos generados al exportar la impresionante riqueza mineral del país. Durante las  primeras dos décadas del gobierno de Mobutu, el PIB per cápita de Zaire ha declinado anualmente en un 2.1% (Banco Mundial, 1988), conduciendo gradualmente al país hacia el fondo en la jerarquía mundial de naciones y dejando a su población en una miseria igual o  peor a como sufrían bajo el régimen colonial belga; Zaire es, resu miendo, un caso típico de Estado depredador que debiéramos esperar que prevaleciera si se mantuviera la lógica neo-utilitarista. La preo cupación de la clase política en la búsqueda de su beneficio ha convertido al resto de la sociedad en su presa. Lo que Zaire no demuestra, sin embargo, es que la excesiva  burocratización sea el centro del problema. Al contrario, la mayoría de las descripciones del Estado de Zaire parecen reivindicar a Weber. Callaghy (1984:32-79) enfatiza sus cualidades patrimoniales: la mezcla de tradicionalismo y arbitrariedad que argumentó Weber retardaban al 145

desarrollo capitalista. Fiel a la tradición patrimonial, el control del aparato del Esatdo está concentrado en un pequeño grupo de individuos

desarrollo capitalista. Fiel a la tradición patrimonial, el control del aparato del Esatdo está concentrado en un pequeño grupo de individuos  personalmente relacionados. En el pináculo del poder está la "camarilla  presidencial" que consiste en "50 individuos de la familia del Presiden te" que son los de su mayor confianza, y que ocupan las posiciones más lucrativas y sensitivas tales como el Consejo Judicial, la Policía Secreta, el Ministerio del Interior, la Oficina del Presidente, etc. (Gould, 1979:93). Le sigue la "Hermandad Presidencial" quienes no son parien tes, pero cuyas posiciones aún dependen de los contactos personales que mantengan con el presidente, su camarilla y entre ellos. Uno de los aspectos más sobresalientes del Estado de Zaire es el grado en el que "la invisible mano del mercado" domina el com  portamiento administrativo, una vez más, casi como una caricatura de la imagen neo-utilitaria de cómo los aparatos del Estado probablemente funcionen. Un Arzobispo de Zaire (citado en Callaghy, 1984:420) lo describe de la siguiente manera: "¿Por qué en nuestras cortes sólo se obtienen los derechos ciudadanos si se le paga al juez generosamente? ¿Por qué viven los prisioneros olvidados en sus prisiones? No tienen a nadie que pueda pagarle al juez que tiene sus expe dientes a mano. ¿Por qué en nuestras oficinas administrativas de los servicios públicos, se exige a la gente a que regrese día tras día para obtener lo que se les debe? Si no le pagan al contabilista, no se les atiende" 

El Presidente Mobutu caracterizó al sistema en una manera  bastante parecida cuando dijo: "Todo está a la venta, todo se compra en nuestro país. Y en este tráfico, tener una tajada del poder público constituye un verdadero instrumento de intercambio, que puede convertirse en una adquisición ilícita de dinero o de otros bienes" (citado en Lemarchand, 1979::248; en Young, 1978:172).

El predominio de estrictas éticas de mercado pueden al prin cipio parecer inconsistentes con lo que Callaghy (1984) llama un "Estado moderno tempranamente absolutista" pero en realidad es  bastante consistente con él. El personalismo y el robo en lo más alto del sistema, destruye cualquier posibilidad de reglas de conducta en 146

el gobierno en los más bajos niveles de la burocracia, dándole freno

el gobierno en los más bajos niveles de la burocracia, dándole freno libre al individualismo. Al mismo tiempo, sin embargo, el "merca deo" del aparato de Estado hace que el desarrollo de una burguesía orientada hacia inversiones a largo plazo, basada en las inversiones  productivas, sea casi una imposibilidad. Con una burocracia cuya consigna es "haga de la conquista de la riqueza y el dinero una obsesión" (Tshitenji-Nzembele, citados en Lamarchand, 1979:249), cualquiera que arriesgue una inversión a largo plazo debe considerar se más un tonto que un empresario. Mobutu al menos ha logrado construir un aparato represivo con el mínimo de coherencia corporativa necesaria para eliminar a ,competidora; potenciales, pero esto sólo ha sido posible apoyándose en la asistencia de otros Estados más eficientes. Como lo dice Gould (1979:93) francamente, "la burguesía burocrática debe su existencia al apoyo exterior, pasado y continuo". El Banco Mundial, al igual que la de las naciones del oeste le han ayudado, pero las tropas belgas y las francesas en los momentos críticos (e.g., en Shaba en 1978), han sido el SINE QUA NON de la permanencia en el poder de Mobutu (Hull, 1979). Así pues, Mobutu provee sólo una débil prueba de los límites  por lo cuales el individualismo puede permitirse gobernar sin socavar el aparato represivo necesario para la sobrevivencia del régimen.3 Zaire confirma nuestra sospecha inicial de que no es la buro cracia te que impide el desarrollo como la falta de capacidad de comportarse como tal, pero plantea algunos problemas para definicio nes adicionales sobre la autonomía del Estado. Por un lado, el Estado como entidad corporativa es incapaz de formular metas o de implementarlas. Ya que las decisiones son hechas eminentemente para vendérselas a élites privadas, el Estado no tiene autonomía. En esta óptica, el Estado de Zaire no está obligado por ningún conjunto de intereses sociales y en este sentido es muy autónomo. La combina ción de una organización internamente débil y de ataduras externas individualizadas produce una dominación absolutista incoherente que de ninguna manera apoya la capacidad transformadora del Estado.

LOS ESTADOS DESARROLLISTAS Mientras que Estados como el de Mobutu demuestran en la  práctica las perversiones previstas por las visiones neo-utilitaristas del Estado, un grupo distinto de "nuevas naciones", en otra parte del 147

mundo, estaban siguiendo un desarrollo histórico que era más proble mático desde el punto de vista de los neo-utilitaristas. A finales de los años 70s, el éxito económico de los mayores NICs del Asia del este (Taiwán y Corea), se explicaba cada vez más como dependiendo de manera importante del involucramiento activo del Estado. Amsden (1979) argumentaba que Taiwan no era el modelo para la econo mía de mercado que publicitaban sus consejeros americanos ni el ejemplo de dependencia que publicitaban sus detractores, sino un exitoso caso de estatismo. Hasta los observadores con una inclinación neo-clásica (e.g. Jones y Sakong, 1980) reconocieron el rol central del Estado en la rápida industrialización de Corea. El crédito para llamar aTaiwán y a Corea 'Estados desarrollistas", sin embargo, probablemente debería estar relacionado con los investigadores asociados al Instituto de Desarrollo de la Universidad de Sussex (ver a Wade y a White, 1984, revisado como White, 1988). Este grupo parece haber estado inspirado, al menos parcialmente, por el creciente interés a finales de los 70s en el Estado que servía, de distintas maneras, como modelo tanto para Taiwán como para Corea y Japón.  Ninguno de estos Estados son modelos de virtud. En ciertos  períodos sus regímenes han parecido ser más depredadores que desa rrollistas (e.g. la tierra continental del KMT, el régimen Rhee en Corea) y aún durante el disfrute de su éxito desarrollista con dificultad han sido inmunes a la corrupción. Adicionalmente, debe reconocerse que hay diferencias importantes entre ellos en términos tanto de estructuras internas como en las relaciones sociedad-Estado. Sin embargo, han  jugado, dentro de un balance, un rol desarrollista y el buscar caracterís ticas compartidas entre ellos es probablemente el mejor punto departida  para una comprensión inductiva de las características de organización y de estructuras sociales que permiten al Estado jugar un rol desarrollista. La descripción de Johnson del MITI (1982) provee uno de los  pocos cuadros detallados del "Estado desarrollista" en acción. Sin importar si su descripción exagera el relativo peso de la acción estatal que produjo los índices impresionantes de industrialización del Japón, ella es fascinante porque corresponde claramente a lo que sería una implementación sofisticada de las ideas de Gerschenkron y de Hirschman. En los años de escasez de capital que siguieron a la segunda guerra mundial, el Estado japonés actuó como un sustituto para el mercado que no tenía capital, mientras que al mismo tiempo trataba de "inducir" las decisiones de inversión productiva. Las instituciones del Estado, desde el Servicio Postal de Ahorro hasta el Banco de 148

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el gobierno en los más bajos niveles de la burocracia, dándole freno libre al individualismo. Al mismo tiempo, sin embargo, el "merca deo" del aparato de Estado hace que el desarrollo de una burguesía orientada hacia inversiones a largo plazo, basada en las inversiones  productivas, sea casi una imposibilidad. Con una burocracia cuya consigna es "haga de la conquista de la riqueza y el dinero una obsesión" (Tshitenji-Nzembele, citados en Lamarchand, 1979:249), cualquiera que arriesgue una inversión a largo plazo debe considerar se más un tonto que un empresario. Mobutu al menos ha logrado construir un aparato represivo con el mínimo de coherencia corporativa necesaria para eliminar a competidore: potenciales, pero esto sólo ha sido posible apoyándose en la asistencia de otros Estados más eficientes. Como lo dice Gould (1979:93) francamente, "la burguesía burocrática debe su existencia al apoyo exterior, pasado y continuo". El Banco Mundial, al igual que la de las naciones del oeste le han ayudado, pero las tropas belgas y las francesas en los momentos críticos (e.g., en Shaba en 1978), han sido el SINE QUA NON de la permanencia en el poder de Mobutu (Hull, 1979). Así pues, Mobutu provee sólo una débil prueba de los límites  por lo cuales el individualismo puede permitirse gobernar sin socavar el aparato represivo necesario para la sobrevivencia del régimen.3 Zaire confirma nuestra sospecha inicial de que no es la buro cracia la que impide el desarrollo como la falta de capacidad de comportarse como tal, pero.plantea algunos problemas para definicio nes adicionales sobre la autonomía del Estado. Por un lado, el Estado como entidad corporativa es incapaz de formular metas o de implementarlas. Ya que las decisiones son hechas eminentemente para vendérselas a élites privadas, el Estado no tiene autonomía. En esta óptica, el Estado de Zaire no está obligado por ningún conjunto de intereses sociales y en este sentido es muy autónomo. La combina ción de una organización internamente débil y de ataduras externas individualizadas produce una dominación absolutista incoherente que de ninguna manera apoya la capacidad transformadora del Estado.

LOS ESTADOS DESARROLLISTAS Mientras que Estados como el de Mobutu demuestran en la  práctica las perversiones previstas por las visiones neo-utilitaristas del Estado, un grupo distinto de "nuevas naciones", en otra parte del 147

mundo, estaban siguiendo un desarrollo histórico que era más proble mático desde el punto de vista de los neo-utilitaristas. A finales de los años 70s, el éxito económico de los mayores NICs del Asia del este (Taiwán y Corea), se explicaba cada vez más como dependiendo de manera importante del involucramiento activo del Estado. Amsden (1979) argumentaba que Taiwan no era el modelo para la ccono mía de mercado que publicitaban sus consejeros americanos ni el ejemplo de dependencia que publicitaban sus detractores, sino un exitoso caso de estatismo. Hasta los observadores con una inclinación neo-clásica (e.g. Jones y Sakong, 1980) reconocieron el rol central del Estado en la rápida industrialización de Corea. El crédito para llamar a Taiwáh y a Corea "Estados desarrollistas", sin embargo, probablemente debería estar relacionado con los investigadores asociados al Instituto de Desarrollo de la Universidad de Sussex (ver a Wade y a White, 1984, revisado como White, 1988). Este grupo parece haber estado inspirado, al menos parcialmente, por el creciente interés a finales de los 70s en el Estado que servía, de distintas maneras, como modelo tanto para Taiwán como para Corea y Japón.  Ninguno de estos Estados son modelos de virtud. En ciertos  períodos sus regímenes han parecido ser más depredadores que desa rrollistas (e.g. la tierra continental del KMT, el régimen Rhee en Corea) y aún durante el disfrute de su éxito desarrollféta con dificultad han sido inmunes a la corrupción. Adicionalmente, debe reconocerse que hay diferencias importantes entre ellos en términos tanto de estructuras internas como en las relaciones sociedad-Estadó. Sin embargo, han  jugado, dentro de un balance, un rol desairollista y el buscar caracterís ticas compartidas entre ellos es probablemente el mejor punto de partida  para una compensión inductiva de las características de organización y de estructuras sociales que permiten al Estado jugar un rol desairollista. La descripción de Johnson del M3TI (1982) provee uno de los  pocos cuadros detallados del "Estado desarrollista" en acción. Sin importar si su descripción exagera el relativo peso de la acción estatal que produjo los índices impresionantes de industrialización del Japón, ella es fascinante porque corresponde claramente a lo que sería una implementación sofisticada de las ideas de Gerschenkron y de Hirschman. En los años de escasez de capital que siguieron a la segunda guerra mundial, el Estado japonés actuó como un sustituto para el mercado que no tenía capital, mientras que al mismo tiempo trataba de "inducir" las decisiones de inversión productiva. Las instituciones del Estado, desde el Servicio Postal de Ahorro hasta el Banco de 148

Desarrollo Japonés fueron cruciales para conseguir el capital necesa rio de inversión para la industria. La voluntad de las instituciones estatales financieras de apoyar los porcentajes industriales de deudaequidad a niveles desconocidos en el occidente fue un ingrediente clave en la expansión de nuevas industrias. El centralismo de Estado para proveer nuevo capital también le  permitió implementar la "racionalización industrial" y la "política de la estructura industrial" (Johnson, 1982:27-28). El MUI, dado su rol al aprobar préstamos para la inversión por parte del Banco Japonés para el Desarrollo; su autoridad sobre distribuciones de moneda extranjera para asuntos industriales y para otorgar licencias para importar tecnología extranjera; su habilidad para proveer disminuciones en los impuestos; y su capacidad para articular "carteles administrativos" que regularían la competencia en una industria, tenía una posición perfecta para "maximizar la toma de decisiones inducida" (Ver Johnson, 1982:236). El aparato administrativo que supervisó la transformación industrial del Japón fue tan impresionante como la transformación misma. Algunos pueden considerar la caracterización de Johnson (1982:26) del MITI como "sin duda la mayor concentración de cerebros en Japón" como una exageración, pero pocos negarían si hecho que el crecimiento económico extraordinario del Japón después de la guerra ocurrió con presencia de "una burocracia poderosa, talentosa y llena de prestigio económico". Tampoco es controversial afirmar que, al menos hasta el pasado reciente, "las agencias oficiales atrajeron a los más talentosos graduados de las mejores universidades del país, y que las posiciones de oficiales del más alto rango en estos ministerios han sido y son aún las más prestigiosas en el país" (Johnson, 1982:20). La complejidad del examen de más alto rango del servicio civil para que pasen solamente los graduados más brillan tes de las mejores universidades se evidencia en la proporción de fracasos que se dan. Sólo un 2% o un 3% de los que toman el examen en un año dado logran pasarlo (Johnson, 1982:57). Hay claramente un aspecto weberiano en el Estado desarrollista japonés. Los oficiales tienen un status especial que Weber creyó esencial para que se diera una verdadera burocracia. Siguen carreras de largo plazo dentro de la burocracia y generalmente operan de acuerdo con las reglas y con las normas establecidas. En general, la maximización individual debe llevarse a cabo por vía de la confbrmidad a las reglas burocráticas en vez de por la vía de la explotación de oportunidades presentadas por una mano invisible. 149

Los pronunciamientos weberianos con relación a la necesidad de una burocracia coherente, meritocrática están confirmadas, pero el caso japonés también indica la necesidad de ir más allá de ellos. Todas las descripciones del Estado japonés enfatizan el carácter indispensable de la existencia de redes informales, tanto internas como extemas, para el funcionamiento del Estado. Las redes internas son cruciales para la coherencia de la burocracia. Johnson (1982:59) . enfatiza la centralidad del GAKUB ATSU, los lazos entre los compa ñeros de clase de las universidades élite de donde se reclutan a los oficiales, y particularmente el "BATSU de todos los BATSU", que aglutina a los graduados de la Escuela de Leyes de la Universidad de Tokio, que proporcionó un increíble 73% de los altos puestos buro cráticos en 1965.  y Las redes informales le dan a la burocracia una coherencia interna y una identidad corporativa que la meritocracia sola no podría  proveer, pero el carácter y las consecuencias de estas redes dependen fundamentalmente del proceso de estricta selección por el cual los servidores civiles son escogidos. El hecho de que la compentencia formal, en vez de las relaciones clientelistas o las lealtades tradicio nales sea el requerimiento primordial para la entrada en la red, hace mucho más probable que una ejecución eficiente sea un atributo valorado dentro de los miembros leales de los distintos BATSU. El resultado global es una especie de "weberianismo reforzado", en el que los "elementos no burocráticos de la burocracia" refuerzan la estructura de la organización formal de la misma forma en que "los elementos no-contractuales de contratro" de Durkheim refuerzan el mercado (cf. Rueschemeyer y Evans, 1985). Las redes extemas que conectan a las élites corporativas  privadas y del Estado son aún más importantes. Como lo dice  Nakane, "la red administrativa/estatal se teje de manera más completa dentro de la sociedad japonesa que probablemente en ninguna otra en el mundo" (citado en Okimoto, 1989:170). La política industrial del Japón depende fundamentalmente del laberinto de lazos que conec tan al MITI y a los industriales más importantes. Según Okimoto, (1989:157) el director representativo de la oficina sectorial del MITI  puede pasar la mayor parte de su tiempo con el personal clave de su , corporación. Las vinculaciones entre la burocracia y los que ostentan el poder de manera privada es reforzada por el rol permeante de los alumnos del MITI, quienes a través de AMAKUDARI, (el "bajar del cielo" del retiro temprano) terminan ocupando posiciones clave no 150

sólo en corporaciones individuales sino que también en asociaciones industriales y para-gubemamentales que integran "el laberinto de organizaciones intermedias y de redes informales de política, donde se lleva a cabo gran parte del trabajo que consume el tiempo para la formación del consenso" (Okimoto, 1989:155). La centralidad de los lazos extemos ha llevado a algunos a argumentar que la eficiencia del Estado emerge "no de su propia e inherente capacidad sino de su complejidad y de la estabilidad de su interacción con los jugadores del mercado" (Samuels, 1987:262). Este  punto de vista puede ser un complemento crítico útil para algunas descripciones, como la de Johnson, que tiende a sobreenfatizar la habilidad del MITI para actuar de manera autoritaria en vez de construir un consenso, aunque colocan las redes externas y la coherencia corpora tiva interna como explicaciones opuestas debilita este punto de vista. Si el MITI no fuera una organización excepcionalmente com  petente y cohesionada, no podría participar en las redes externas de la manera en qivo lo hace. Si el MITI no fuera autónoma en el sentido de ser capaz de formular independientemente sus metas y de ser capaz de poder depender de quienes trabajan dentro de ella para garantizar que se implementen estas metas como una cuestión importante para sus carreras individuales, tendría poco que ofrecerle al sector privado. La relativa autonomía del MITI es lo que le permite dirigirse a los  problemas de acción colectiva del capital privado, ayudando a éste como un todo a alcanzar soluciones que serían difíciles de lograr de otro modo, aún dentro del altamente organizado sistema industrial  japonés. Esta "autonomía enraizada", que es precisamente la viva imagen de la "dominación absolutista incoherente" del Estado deprer datorio, es la clave de la eficiencia del Estado desarrollista. Dependen de la habilidad de construir una aparentemente contradictoria combi nación de la autonomía burocrática weberiana con una profunda inserción en la estructura social circundante.

LAS DINAMICAS DE LOS ESTADOS DESARROLLISTAS Una exposición completa del Estado desarrollista requeriría de una exploración de las variaciones sustanciales del modelo japonés que se encuentran en Corea y Taiwan.4 Tal examen comparativo, que desafortunadamente no puede hacerse aquí, produciría un número de revisiones y de refinamientos importantes en el cuadro dibujado hasta 151

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aquí. Hay, sin embargo, un punto demasiado importante para dejarlo de lado. La imagen estática del Estado desarrollista debe reemplazar

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aquí. Hay, sin embargo, un punto demasiado importante para dejarlo de lado. La imagen estática del Estado desarrollista debe reemplazar se por una más dinámica. La idea de que los Estados del Asia del este son desarrollistas es reciente. El régimen Rhee en Corea y el KMT en la tierra conti nental ciertamente parecían más depredatorios que- desarrollistas. SLi embargo, su herencia histórica contenía fundamentos para sus éxitos siguientes. Todos comenzaron el período después de la Segunda Guerra Mundial con largas tradiciones burocráticas y con una con siderable experiencia (aunque algunas de ellas hayan sido desastrosas, en la intervención económica directa. La Segunda Guerra Mundial y sus consecuencias produjo a todos ellos contextos sociales altamente inusuales. Las élites tradicionalmente agrarias fueron diseminadas, los grupos industriales fueron desorganizados y subcapitalizados, y el capital extnanjero fue canalizado a través del aparato del Estado. Así, lo que fueron, en términos de la dinámica doméstica en gran medida eventos exógenos, cualitativamente aumentaron la autonomía del Estado. La combinación de la capacidad burocrática históricamente acumulada y la autonomía coyunturalmente generada colocaron a estos aparatos de Estado en una posición muy excepcional. Al mismo tiempo, esta autonomía estaba limitada por el con texto internacional, tanto geopolítico y económico, que conducía a crear la convicción primero que una rápida industrialización era necesaria para la supervivencia del régimen, y luego que la competitividad en las exportaciones era esencial para la industrialización. El objetivo de industrialización motivó ensayos para promover el creci miento del capital industrial local. Esta autonomía excepcional per mitía al Estado controlar (al menos inicialmente) la formación de los vínculos que ataban al capital con el Estado. Esta coyuntura hacía  posible la implantación de una fuerte autonomía que caracterizó a estos Estados durante los períodos más impresionantes de su creci miento industrial. Una autonomía fuertemente implantada depende de la existencia de un proyeta compartido por un aparato burocrático altamente desa rrollado con capacidad de intervención basada en la experiencia histórica y un conjuntode actores privados relativamente organizados quienes pueden proveer inteligencia útil y la posibilidad de una implementación descentralizada. Al contrario de la dominación absolutisia incoherente del Estado depredador, que parece reforzarse a sí misma, la autonomía ha sido, hasta un grado sorprendente, su propio 152

enterrador. Su éxito como engranaje para estructurar la acumulación de capital industrial ha cambiado la naturaleza de las relaciones entre el capital y el Estado. El capital privado se ha convertido en menos dependiente de los recursos que provee el Estado y el dominio relativo de éste ha disminuido. Hasta la capacidad del aparato del Estado para atraer las lealtades de los "graduados más talentosos de las mejores universidades" empezó a cambiar una vez que las carreras privadas daban más recompensas. Paralelamente, el crecimiento económico fue acompañado por el resurgimiento de demandas de distribución, tanto políticas como económicas, y las redes de la élite y las estruc turas burocráticas que con éxito habían apoyado la acumulación industrial no estaban necesariamente bien adaptadas para ponerse de acuerdo en tomo a ellas. Para los actores sociales no pertenecientes a la élite que hacían nuevas demandas al Estado, la existencia de ambas y el aislamiento de la burocracia eran probablemente vistas como desventajas en lugar de ventajas.  No hay, resumiendo, razón alguna para presumir que el Estado desarrollista persistirá en la forma que ha sido descrito aquí o que si  persiste podrá satisfacer las necesidades sociales futuras. Ha probado ser un instrumento formidable para impulsar la acumulación de capi tal industrial, pero tendrá que ser transformado para que pueda lidiar con los problemas y con las oportunidades creadas por el éxito del  proyecto inicial.5 La pregunta sobre el futuro del Estado desarrollista es funda mental para Asia del este, pero para países con "otro tipo de aparato" el carácter históricamente, contingente del Es tado desarrollista plantea distintas cuestiones. ¿Tienen sus tradiciones y las redes sociedad-Estado burocráticas el potencial para generar la misma clase de capaci dad transformadora de la que han disfrutado el Japón y los NICs del Asia del este, o, son las diferencias demasiados grandes? UN CASO INTERMEDIO: BRASIL La mayoría de los Estados desarrollistas ofrecen combinacio nes del "clepto-patrimonialismo" de Zaire y de la "autonomía" de los  países del Asia del este. El balance varía no sólo con el transcurso del tiempo sino también de organización a organización dentro del aparato de Estado en sí mismo. Nos centraremos en un Estado, Brasil, con la esperanza de poder deducir algunas pistas de cómo su estructura 153

interna y sus vinculaciones extemas se distinguen dé las del tipo ideal del Estado desarrollista. El carácter del aparato de Estado brasileño, ha sido estudiado  por una serie de estudios de campo y por análisis interpretativos'6 Las diferencias entre el aparato que describen y el típico ideal del "Estado desarrollista" comienzan con la sencilla pregunta de cómo las personas consiguen trabajo dentro del Estado. Las crónicas de Geddes (1986) cuentan de la dificultad que ha experimentado el Brasil para instituir  procedimientos meritocráticos de reclutamiento que se aproximen al modelo japonés o al coreano, aún en el período contemporáneo. Inu sualmente los extensos poderes de los nombramientos políticos son el complemento necesario de la falta de un reclutamiento meritocrático generalizado. Extendiendo la comparación de Johnson (1982:52) sobre el Japón y los EEUU, Schneider (1987a:5,212,644) señala que mientras que los primeros ministros japoneses nombran sólo docenas de oficiales y los presidentes norteamericanos nombran cientos, los presidentes del Brasil nombran miles (15 a 100 mil según el estimado de Schneider).  No es de extrañarse que al Estado brasileño se le conozca como una masiva CABIDE DE EMPREGO (fuente de trabajo), ocupada en  base de relaciones políticas en lugar de competencia y, por lo tanto, inepto en sus esfuerzos desarrollistas. Al no ser capaz de transformar a la burocracia como un todo, los líderes políticos tratan de crear "bolsas de eficiencia” (BOLSOES DE EFICIENCIA), dentro de la burocracia (Geddes, 1986:105), y así modernizar el aparato del Estado añadiendo cosas en vez de transfor marlas (verSchmitter, 1971; Schneider, 1987a:45).El BNDE (Banco  Nacional de Desarrollo), favorecido especialmente por Kubitschek como un instrumento de su desarrollismo de los cincuentas, era, al menos hasta hace poco, un buen ejemplo de una "bolsa de eficiencia" (ver Martins, 1985; Willis, 1986). Como excepción de la burocracia general del Brasil, el BNDE ofrecía "un camino claro para hacer carrera, deberes de desarrollo y una ética de servicio público" (Schnei der, 1987a:633). Al comienzo de su vida institucional (1956) el BNDE comenzó un sistema de exámenes públicos por reclutamien to. Aumentaron normas contra la anulación arbitraria de los juicios del personal técnico del Banco (OPINIAO DO TECNICO) por parte de los superiores. Una sólida mayoría de los directores se reclutaban internamente, y un claro espíritu de equipo se desarrolló dentro del  banco (Willis, 1986:96-126). Las agencias como el BNDE son, y no hay que sorprenderse, 154

más eficientes en lo que a desarrollo se refiere que las partes más tradicionales de la burocracia brasileña. Según Geddes (1986:116) aquellos proyectos en el Plan de Metas de Kubitschek, que estaban  bajo la jurisdicción de los Grupos Ejecutivos y de los Grupos de Trabajo y de la rama financiera del BNDE llenaba 102% de sus metas, mientras que aquellos proyectos que estaban bajo la responsabilidad de la burocracia tradicional alcanzaban solamente el 32%. Dado que el BNDE fue una fuente mayor de préstamos a largo plazo7, su  profesionalismo fue un estímulo para mejorar el rendimiento en otros sectores. Tendler (1968) nota, por ejemplo, que la necesidad de competir por fondos de préstamo entre ellos fue un estímulo impor tante para la elaboración de mejores propuestas por las compañías eléctricas del Brasil (Ver Schneider, 1987:143). Desafortunadamente, la estrategia de las bolsas de eficiencia tiene un número de desventajas. Mientras estas "bolsas de eficiencia estén rodeadas por un mar de normas de clientelismo tradicional, dependen de la protección personal de presidentes individuales. Geddes (1986:97) examina el destino de la DASP (el Departamento de Servicios Administrativos establecido por Vargas) una vez que la  protección del patrón ya no estaba disponible. Willis (1986) enfatiza la dependencia del BNDE en el apoyo presidencial, tanto en términos de la definición de su misión y en los términos de su habilidad para mantener la integración institucional. Tratar de modernizar gradualmente también tiene sus desventa  jas en términos de la coherencia de organización del aparato del Estado como un todo. En la medida en que se añaden los pedazos, una mayor y aún más barroca estructura emerge. Habiendo entrado al poder con la esperanza de reducir al Üstado en 200.000 puestos, los militares  brasileños terminaron creando "cientos de nuevas, a veces redundantes, agencias y empresas", haciendo la burocracia, federal crecer de 700.000 a 1.6 millones (Schneider, 1987a:109,575,44). El aparato resultante ha sido caracterizado como "segmentado" (Berzelay, 1986), "dividido" (Abranches, 1978) o "fragmentado" (Schneider, 1987a). Es una estruc tura que no sólo hace la coordinación de la política difícil, sino que alienta el buscar soluciones personalistas. Como lo dice Schneider (1987a:27), "el personalismo...se hace ahora indispensable por la frag mentación burocrática". La fragmentación de la estructura está complementada a su vez  por el carácter de las carreras que se realizan dentro de la misma. En vez de estar sintonizadas con las compensaciones a largo plazo que 155

 pueden ganarse a través de una serie de promociones basadas en un rendimiento relevante, las carreras en la burocracia brasileña están,

 pueden ganarse a través de una serie de promociones basadas en un rendimiento relevante, las carreras en la burocracia brasileña están, marcadas por los ritmos en los cambios del liderazgo político y por el nacimiento periódico de nuevas organizaciones. Los burócratas bra sileños cambian de agencias cada cuatro o cinco años (Schneider, 1987a). Dado que las primeras cuatro o cinco capas superiores de casi todas las organizaciones se nombran desde fuera de la agencia en sí, las promesas a largo plazo de la experiencia adquirida en la agencia tienen solamente un retomo limitado y la construcción de un ethos que puede actuar de manera eficiente para restringir las estrategias orientadas hacia las ganancias individuales resulta difícil. Así como la estructura interna del aparato del Estado brasileño limita su capacidad para reproducir el rendimiento de los Estados desarrollistas del Asia del este, el carácter del mismo hace más difícil construir un proyecto de transformación industrial conjuntamente con las élites industriales. Así como en el caso de los Estados desarrollistas de Asia del este, este carácter debe ser analizado en términos históricos. Mientras el Estado brasileño ha tenido una poderosa e ininte rrumpida presencia en el desarrollo social y económico del país desde tiempos coloniales, es importante mantener en mente que, como Fer nando Uricoechea (1980), José Murilo de Carvalho (1974) y otros han enfatizado, "la eficiencia del gobierno...ha sido dependiente...de la cooperación de la oligarquía terrateniente" (Uricoechea, 1980:52). A través del tiempo, el Estado se ha convertido en un ente menos depen diente del apoyo político de las élites reaccionarias rurales, pero ellas nunca han sido totalmente eliminadas del escenario como en el caso de los países del Asia del este (ver Hagopian, 1986). Así, en vez de ser capaz de concentrarse en su relación con el capital industrial, el Estado siempre ha tenido que tratar simultáneamente con las élites tradicionales amenazadas por la transformación conflictiva de las relaciones de clase en el campo'. Al mismo tiempo las relaciones con el capital industrial han sido más complicadas que las existentes en Asia del este por la temprana y masiva presencia de capital transnacional manufacturero en el mercado doméstico (ver Evans, 1987; Stallings, por salir). Forzar al capital doméstico a enfrentarse a los rigores de un mercado competitivo es mucho más difícil en un ambiente donde el capital transnacional es  probablemente un beneficiario de cualquier "tormenta de destrucción creativa" (Cf. Evans, 1982). El carácter del Estado en sí mismo reforzó los problemas  propios de la estructura social. La falta de una estructura burocrá 156

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tica estable hace más difícil establecer lazos regulares con el sector  privado del tipo "guía administrativo", y empuja a la interacción  publica-privada dentro de canales individualizados. Aún el régi men militar, que tenía el mayor potencial de "autonomía" frente a las presiones clientelistas, probó ser incapaz de construir, en gene ral, un tipo de relación "guía administrativo" con la élite local industrial. El régimen era "altamente ligítimo a los ojos de la  burguesía local, sin embargo no estaba vinculado a él por un sistema de engranajes bien-institucionalizado" (Evans, 1982:S221). En vez de volverse institucionalizadas, las relaciones se volvieron indivi dualizadas, tomando la forma de lo que Cardoso (1975) llama "anillos burocráticos" que son pequeños grupos de industriales individuales conectados a un igualmente pequeño grupo de buró cratas individuales, .usualmente a través de algún funcionario de  peso. Como Schneider (1987b:230-231) señala, el carácter ad hoc,  personalizado, de estos engranajes los hace no dependientes desde el punto de vista de los industríales y arbitrarios en términos de sus resultados. Son, en pocas palabras, lo opuesto del tipo de engrana  jes sociedad-Estados descrito por Samuels y otros en sus discusio nes sobre el Estado desarrollista. Resumiendo, esta lectura de las vinculaciones de la estructura interna y externa del Estado brasileño es coincidente con la queja de Schneider (1987:4) que "la estructura y operación del Estado brasile ño debería impedirle llenar hasta las mínimas funciones de gobierno",  pero obviamente el cuadro ha sido exagerado para afilar el contraste con el modelo del Estado desarrollista. Es importante mantener en mente que el Estado brasileño ha sido, de hecho, empresarialmente eficiente en una variedad de áreas industriales, que van desde la creación de infraestructura hasta la instalación de la industria automotriz. En la creación de la capacidad generadora del poder eléctrico, el Estado no sólo estaba dispuesto a invertir masivamente, sino que también tuvo éxito en la creación de firmas relativamente eficientes (verTendler, 1968). Fumas, por ejemplo, tiene reputación de emplear a menos trabajadores por hora-gigawatt de electricidad que la TVA o que las mayores compañías eléctricas europeas (Schneider, 1987a:87). El análisis desapasionado y completo de Shapiro (1988) sobre la implantación de la industria automovilística concluye que como un todo, "la estrategia brasileña fue un éxito" (1985:57) y que la capacidad de planeamiento y de subsidios proveídos por el Estado fueron cruciales para inducir las inversiones requeridas. Trebat 157

(1983) concluye que las inversiones realizadas por el Estado en la industria petroquímica no solamente garantizaron el intercambio ex tranjero sino también fueron económicamente razonables dados los costos de oportunidades prevalecientes de capital, a pesar de la aparente irracionalidad de los proyectos en sus comienzos (ver Evans, 1981). Las compañías de acero de las que Brasil es dueño, no sólo han aumentado su capacidad local siete veces en el curso de los últimos 20 años sino también han producido acero a costos intemacionalmente competitivos y han permitido al país convertirse en exportador neto (Baer, 1969; Trebat, 1983; Schneider, 1987a). Estos éxitos pueden ser, como nosotros lo esperaríamos, encon trados en áreas donde las organizaciones inmediatamente involucra das con el Estado tenían una excepcional coherencia y capacidad. En áreas de éxito, una mayor coherencia en la organización estatal también  permitió una más eficiente red de engranajes con el sector privado con resultados algo similares a la autonomía del Estado desarrollista. La discusión de Shapiro (1988) sobre el rol del GEIA (Grupo Executivo para Industria Automovilística), en la implantación de la industria automovilística del Brasil a fines de los años cincuentas y  principio de los sesentas es un buen ejemplo. El GEIA sirvió como una especie de "agencia minipiloto" sectorialmente específica, ya que combinaba la representación de todas las diferentes agencias que necesitaban pactar sobre los planes, mientras "podía implementar su  programa independientemente de la fragmentada autoridad en cuanto a hacer políticas se refiere" que plagaba al gobierno como un todo (Shapiro, 1988:111). Su habilidad para proveer desiciones predeci  bles y a tiempo fue "crítica para la reducción del riesgo" en cuanto a lo que se refiere a los TNCs, a quienes se les pedía invertir. Lo que es más, otra vez como el MITI o como el IDB, "jugó un rol de coordinación crítico entre los ensambladores y los productores de las  partes" (Shapiro, 1988:58). El desarrollo más tardío de la industria petroquímica exhibió aún una mayor autonomía (ver Evans, 1979, 1981, 1982, 1987). En el centro de la iniciativa estaba Petrobras, la organización más autó noma y corporativamente coherente dentro del sistema de Estado empresario. Igualmente crucial para el explosivo crecimiento de la capacidad petroquímica del Brasil en los 70s, estaba, sin embargo, la densa red que se construyó para ligar el sistema de Petrobras al capital  privado, tanto doméstico como tránsnacional. ¿Cómo podemos resumir las diferencias entre los casos inter 158

medios y los tipos ideales extremos? La principal diferencia entre el Estado brasileño y el Estado desarrollista arquetípico es que la auto nomía profundamente enraizada es un atributo parcial en vez de ser global en el caso brasileño. La imposibilidad de construir una auto nomía global enraizada está, a la vez, basada en la falta de capacidad interna de organización y en el reto que plantea la estructura compleja y contenciosa de la élite del Brasil. Internamente, la burocracia no es una caricatura uniformemen te patrimonial de la estructura weberiana como en el caso depredador,  pero aún carece de coherencia corporativa del tipo desarrollista ideal. Los escalones de las carreras que consistentemente unen las metas individuales con las metas corporativas a la vez que le permiten simultáneamente a él o a ella que adquieran la experiencia necesaria  para actuar eficientemente no están bien institucionalizadas. No sólo el nivel de capacidad burocrática es más bajo, sino que las demandas que se le hacen al aparato son mucho mayores. El Estado enfrenta mayores complejidades estructurales y sociales y es menos selectivo en su intervención. La habilidad para hacerle frente a la tarea de industrialización es específicamente complicada por el poder social continuo de las élites agrarias. La menor capacidad de la burocracia y el contexto más difícil se combinan para hacer que la autonomía enraizada del tipo que caracteriza al Estado desarrollista sea imposible de lograr. El Estado intermedio no domina a sus sociedades de la manera en que lo hace el verdadero Estado depredador, pero tampoco  puede construir proyectos comunes de acumulación de la manera en que lo hacen los Estados desarrollistas. En su organización no es homogénea ni en su evolución temporal ni en lo referente a las tareas que ejecuta; a veces es capaz de apoyar las transformaciones, a veces amenaza con caer de nuevo en el patrimonialismo depredador.

CONCLUSIONES COMPARATIVAS Y AGENDAS FUTURAS Las conclusiones de este análisis comparativo soa claras. Los diferentes niveles de eficiencia en los Estados del Tercer Mundo como agentes de la transformación industrial pueden de hecho, estar conec tados con las diferencias en sus estructuras internas y en sus vincula ciones externas. Los Estados más eficientes se caracterizan por su 159

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nivel de autonomía enraizada, que se une a la organización burocrática interna bien desarrollada, con vinculaciones públicas y privadas den En los Estado eficientes, la viva imagen de la "domina

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nivel de autonomía enraizada, que se une a la organización burocrática interna bien desarrollada, con vinculaciones públicas y privadas den sas. En los Estados menos eficientes, la viva imagen de la "domina ción incoherente absolutista", combina estructuras in'ernas indiscisplinadas con relaciones externas manejadas por la "mano invisible". Los Estados intermedios ocasionalmente alcanzan impor tantes niveles de autonomía, pero no lo suficiente como para darles la capacidad que tienen los Estados desarrollistas. Los casos aquí analizados confirman muchas de las conclusio nes a las que se ha llegado en anteriores análisis comparativos sobre el Estado. Los Estados desarrollistas han seguido caminos Gerschenkronianos-Hirschmanianos en sus estrategias a un grado sorpren dente. Las ideas más tempranas de Weber sobre la utilidad de la estuctura burocrática ideal para el desaiTollo capitalista se confirman igualmente, pero la burocracia weberiana es insuficiente por sí misma. Las bases no-burocráticas de solidaridad interna son necesarias para reforzar la coherencia de las estructuras burocráticas formales. Aún más importante es que una burocracia sin una red organizada de relaciones ex lemas no puede eficientemente promover la transforma ción industrial. v La idea de que un Estado capitalista eficiente se caracteriza por una autonomía bien implantada tiene implicaciones interesantes para las nociones marxistas de Estado, al igual que para las weberianas. El viejo aforismo sobre el Estado capitalista como ún "comité ejecutivo de la burguesía" puede haber sido abandonado por nociones más abstractas demasiado rápido. Es cierto que el Estado capitalista eficiente no es simplemente un registro pasivo para los intereses privados, pero es igualmente claro que la guía que le dan las exigencias genéricas de la acumulación de capital es insuficiente para permitir al Estado que construya un proyecto de transformación industrial. Si se asume que un "comité ejecutivo" normalmente requiere un equipo de expertos y la suficiente independencia de sus electores para evitar tener que atender los intereses particulares, esta puede ser una mejor analogía para enten der el Estado desarrollista que las antiguas visiones hegelianas conjura das por los marxistas estructuralistas. La evidencia comparativa también ha confirmado las dudas iniciales con respecto a la utilidad de la imagen neo-utilitarista del Estado del Tercer Mundo. Los neo-utilitaristas sostienen que un Estado manejado por un grupo indisciplinado de empleados públicos que maximizan individualmente, tenderá a convertirse en un mons 160

truo depredador y ésto es posible que suceda, pero es evidentemente falso que alguna ley de comportamiento humano dicte que los Estados necesariamente estén construidos sobre esa base. Con esto no se quiere decir que las orientaciones que suijen del  paradigma neo-utilitarista sean uniformemente perversas. En un punto importante el análisis coincide con las admoniciones de los neo-utilitaristas. La selectividad estratégica sí parece ser crucial para lograr una intervención desarrollista efectiva. En muchos contextos sociales, el Estado ha tratado de llevar a cabo un conjunto de tareas que van más allá de las que las existentes y probables futuras burocracias pueden eficientemente manejar. India y Brasil, nuestros casos intermedios, son  buenos ejemplos. En tales casos, una respuesta positiva a las demandas neo-utilitaristas de "disminuyan al Estado" puede ser un pre-requisito  para la construcción de un eficiente aparato estatal. Es del lado de la "capacidad" que el análisis comparativo contradice las orientaciones neo-utilitaristas. La demanda de ellas para que se "minimice el Estado" se interpreta generalmente como queriendo decir que se imponga una reducción general en los recursos distribuidos a la burocracia. Si el aparato burocrático es considerado genéricamente depredador, poco se  pierde con desmantelarlo. Una mirada diferenciada del Estado del Tercer Mundo sugiere, al contrario, que la construcción de un "verda dero" aparato burocrático (en oposición al aparato patrimonial pseudo burocrático), es una tarea crucial para el desarrollo. Para llevarla a cabo, la institucionalización de patrones de reclutamiento meritocráticos y de caminos predecibles en carreras del personal burocrático, deben ir acompañados por la dotación de los recursos suficientes para hacer a las carreras del Estado competitivas con las carreras del sector privado. Las exhortaciones neo-utilitaristas pueden ser útiles para ubicar las iniciati vas del Estado en el campo de lo factible, pero es probable que tengan consecuencias contraproducentes para dotarlo de eficiencia. Los aparatos de Estado intermedios son más vulnerables a las consecuencias negativas de las políticas neo-utilitaristas. Los cortes severos en los salarios reales y la reducción de recursos para entrenar  personal peijudicará a las "islas de eficiencia" que todavía existen en estas burocracias, minando cualquier posibilidad de convertirse en Estados promotores del desarrollo y empujando a aquellos que quedan atrapados en la burocracia a convertirse en depredadores para poder mantener su nivel de vida. Mientras que únicamente los Estados con una autonomía considerable sean los que probablemente puedan forzar a las compañías a enfrentar la disciplina del mercado, los 161

resultados de las orientaciones neo-utilitaristas probablemente sean doblemente perversas. Ayudarán a apoyar precisamente al tipo de Estados depredadores que los neo-utilitaristas consideran detestables y debilitan el tipo de procesos de destrucción creativa inducidos por el mercado que ellos más desean9 Una visión diferenciada de los Estados sugiere que la política debería tener dos objetivos/que apunten tanto hacia el incremento de la selectividad en las tareas que asumen los aparatos del Estado, mientras dan igual atención a las reformas que ayudarán a recons truirse por sí mismos, a estos aparatos . Es esta última tarea la que es más difícil y la que demanda mayor imaginación intelectual. Los ejemplos existentes en Estados desarroilistas pueden dar pistas útiles,  pero no soluciones. Son instituciones estructuralmente enraizadas tanto histórica como socialmente. Ni las tradiciones históricas ni las configuraciones especiales de clases, fuera de aquellas de las que ellas originan pueden reproducirse por selecciones políticas. La tarea de la reconstrucción se hace doblemente difícil por la naturaleza rudi mentaria de nuestra comprensión teórica sobre el Estado. Las inves tigaciones inspiradas por la visión neo-utilitarista se dedicaron asiduamente a demostrar el carácter depredador de las organizaciones  públicas, tratando de demoler la evidencia conocida de la eficiencia  pública, y a exaltar las virtudes de las soluciones del mercado. La investigación en la "administración pública" se ha mantenido gene ralmente pedestre, sin proveer un Contrapeso intelectual. El creci miento comparativo de literatura sobre los Estados y sobre las estructuras sociales contiene una variedad de útiles estudios de casos y de conceptos prometedores, pero se encuentra todavía en proceso. La idea de una autonomía implantada da una buena ilustración. Creció del trabajo previo sobre los conceptos de autonomía y capaci dad, y sobre varios estudios excelentes del contextos social del Estado desarrollista en el Japón. Parecía ayudar a resumir las diferencias entre los casos de los Estados desarroilistas y los casos intermedios como el Brasil y la India. Llama la atención de otros que estaban concentrados en investigaciones comparativas sobre la posibilidad que la capacidad burocrática y la asociación social se puedan reforzar mutuamente en vez de estar en oposición. Sigue siendo, sin embargo,  primitiva. Las obligaciones que tienen el inevitable clientelismo y la corrupción de ir más allá de la utilidad en las relaciones con el capital  privado todavía no están bien definidas. Tampoco están aquellas que no permiten a la solidaridad interna "tipo batsu" bajar el rendimiento 162

 basado en criterios dentro de la jerarquía burocrática. No tenemos ni siquiera un cuadro claro de cómo el flujo de la información del sector  privado al aparato de Estado y viceversa puedan cambiar las políticas  públicas y las estrategias privadas. La tarea de construir una economía política válida del Estado del Tercer Mundo apenas comienza. Tratar de llevarla hacia adelante es probable que resulte oneroso y frustrante, pero tales esfuerzos son cruciales si algún día vamos a descubrir cómo ellos podrían alguna vez convertirse menos en el problema y más en parte de la solución.

163

 NOTAS 1

El concepto de Estado utilizado aquí es una versión Weberiana modificada (como en Rueschnmeyer y Evans, 1958:46-48).

2.

Es importante notar que el uso de depredador   difiere de aquel que utilizan otros seguidores del término (e.g., Lalt. 1988, y Levi, 1988), quienes definen los dividendos de los Estados maximizadores como depredadores.

3.

Obviamente, un análisis completo tanto del carácter original del régimen y de su persistencia, requeriría una atención más cuidadosa de la naturaleza de la estructura social del Estado de Zaire. (Para una aproximación general de la cuestión del Estado y del desarrollo que comienza con un análisis de la estructura social. Ver Migdal, 1988).

4.

Para algunas discusiones recientes del rol del Estado coreano en la industrialización, ver Chen (1987), Choi, (1987), B.K.Kim (1987), E.M. Kim(1987), K.W. Kim (1987), M.S. Kim (1987), y Woo (1988). Sobre el Estado deT aiwan, ver Amsed, (1979,1985), Cheng (1987), Gold (1986), Pang (1987), y Wade, (por publicarse). Para argumentos comparativos ver Deyo, (1987) y especialmente Cumings (1987).

5.

El concepto de Autonomía enraizada podría también ser usado para caracterizar a los pequeños Estados del noroeste de Europa tal y como son descritos por Katzanstein (1984, 1985). La comparación entre estos Estados y los del noroeste de Europa incluye la representación organizada del trabajo al igual que la del capital industrial.

6.

Dentro de los estudios históricos, aquellos hechos por Murillo de Carvalho (1974) y por Uricoechea (1980), son particularmente rele vantes para esta discusión. Los estudios contemporáneos recientes 'incluyen a Abranches (1978), Barzelay (1986), Hagopian (1987), Geddes (1986), Raw (1985),Schneider (1987a), Shapiro (1988) y Willis (1986). La discusión que sigue enfoca especial atención sobre Schneider.

7.

Según Willis (1986:4) el banco ha virtualmente monopolizado la  provisión de crédito a largo plazo en Brasil, contribuyendo a menudo hasta con un 10% de la form ació n de capital doméstico.

8.

164

Este problema es aún más severo en otros Estados intermedios como el de la India en el que el área rural pesa más tanto en la política como en la economía. (Ver Bardhan, 1984: Rudolf y Rudolf, 1987).

fLACSO 9.

■ib¡>'lüca

La confirmación de estas hipótesis tendría el efecto irónico de confir mar la vulnerabilidad de los neo-utilitaristas a la misma tesis de efecto  perverso  que han usado tantas veces contra otros en el pasado (ver Hirschman, 1989).

165

Agradecimientos i «

Quiero agradecer el apoyo de las becas Guggenheim y del Centro para Estudios Avanzados en las Ciencias del Comportamiento (NSF Grant N° BNS 8700864), sin las cuales este artículo no hubiera  podido ser escrito. Estoy también muy agradecido con Kathleen Much  por su ayuda editorial, y con Pranab Bardhan, Robert Bates, Jeff Frieden, Mark Granovetter, Albert Hirschman, Atul Kohli, Kathleen Much, Ben Schneider, Helen Shapiro, Ian Shapiro, Barbara Stallinge, Evlyn Huber Stephens, John Stephens, Charles Tilly, Steven Topik, Robert Wade y John Waterbury los editores de este libro, y con dos lectores anónimos por haber hecho comentarios útiles, de fondo, a un  borrador anterior.

166

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