Esquemas de Derecho Constitucional

ESQUEMAS DE DERECHO CONSTITUCIONAL

TOMO XXII

TOMO XXII

ESQUEMAS DE DERECHO CONSTITUCIONAL 3ª EDICIÓN COORDINADORA

Itziar Gómez Fernández

AUTORES

María Díaz Crego Ignacio García Vitoria Ignacio González García Emilio Pajares Montolío Miguel Pérez-Moneo Argelia Queralt Jiménez

TOMO XXII

ESQUEMAS DE DERECHO CONSTITUCIONAL 3ª Edición Coordinadora:

Itziar Gómez Fernández Autores:

María Díaz Crego

Emilio Pajares Montolío

Ignacio García Vitoria Universidad Complutense de Madrid

Miguel Pérez-Moneo

Ignacio González García

Argelia Queralt Jiménez

Universidad de Alcalá

Universidad Carlos III de Madrid Universidad de Barcelona

Universidad de Murcia

Universidad de Barcelona

Valencia, 2012

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María Díaz Crego Ignacio García Vitoria Itziar Gómez Fernández Ignacio González García Emilio Pajares Montolío Miguel Pérez-Moneo Argelia Queralt Jiménez

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Índice 1

Estructura y contenido básico de la Constitución Española de 1978

1.1. Constituciones históricas........................................................................................................................................... Esquema 1.1. Caracteres básicos de las constituciones históricas españolas........................................................................ 1.2. El proceso de transición política................................................................................................................................ Esquema 1.2.1. El final del régimen franquista. ............................................................................................................. Esquema 1.2.2. La restauración de la monarquía y el Gobierno de Adolfo Suárez................................................................ Esquema 1.2.2. La restauración de la monarquía y el Gobierno de Adolfo Suárez (continuación)........................................... 1.3. La elaboración de la Constitución............................................................................................................................ Esquema 1.3.1. Las elecciones de 15 de junio de 1977................................................................................................... Esquema 1.3.1. Las elecciones de 15 de junio de 1977 (continuación).............................................................................. Esquema 1.3.2. El proceso constituyente (I).................................................................................................................. Esquema 1.3.3. El proceso constituyente (II)................................................................................................................. 1.4. La estructura de la Constitución Española de 1978................................................................................................. Esquema 1.4.1. La estructura de la Constitución Española de 1978 (I- Parte Orgánica y Parte Dogmática) ............................. Esquema 1.4.2. La estructura de la Constitución Española de 1978 (II- parte final)............................................................... 1.5. Las opciones Políticas Fundamentales de la Constitución de 1978....................................................................... Esquema 1.5.1. Estado Social y Democrático de Derecho................................................................................................ Esquema 1.5.1. Estado Social y Democrático de Derecho (continuación)........................................................................... Esquema 1.5.2. La Monarquía Parlamentaria................................................................................................................ Esquema 1.5.3. El Estado de las Autonomías................................................................................................................ Esquema 1.5.3. El Estado de las Autonomías (continuación)............................................................................................ Esquema 1.5.3. El Estado de las Autonomías (continuación)............................................................................................ Esquema 1.5.4. Otras Proclamaciones del Título Preliminar............................................................................................. Esquema 1.5.5. La apertura internacional de la Constitución...........................................................................................

2 La Constitución como fuente del derecho

2.1. Las características de la Constitución.........................................................................................................................

41 41 42 42 43 44 45 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60

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ÍNDICE

Esquema 2.1.1. Características de la Constitución (I – Naturaleza Normativa).................................................................... Esquema 2.1.2. Características de la Constitución (II – Plena eficacia derogatoria).............................................................. Esquema 2.1.3. Características de la Constitución (III - Norma de normas y supremacía)....................................................... 2.2. La Interpretación de la Constitución y la interpretación conforme a la Constitución.................................. Esquema 2.2. La interpretación de la Constitución y la interpretación conforme a la Constitución.......................................... 2.3. La Reforma Constitucional.......................................................................................................................................... Esquema 2.3.1. La reforma Constitucional en la Constitución de 1978 (I - Límites e iniciativa de reforma)................................. Esquema 2.3.2. La reforma constitucional en la Constitución de 1978 (II. Procedimientos de reforma).................................... 2.4. Los Principios Constitucionales del Ordenamiento Español.................................................................................. Esquema 2.4.1 Los principios del ordenamiento español (I- Seguridad jurídica y principios sobre la estructura del ordenamiento)...... Esquema 2.4.2 Los principios del ordenamiento español (II- principios sobre la eficacia del ordenamiento).................................... Esquema 2.4.2 Los principios del ordenamiento español (II- principios sobre la eficacia del ordenamiento. cont.).......................... Esquema 2.4.3 Los principios del ordenamiento español (III- principios sobre la actuación de los poderes Públicos)........................

3 Las normas con rango de ley de ámbito estatal

3.1. La ley orgánica.............................................................................................................................................................. Esquema 3.1.1. La ley orgánica. Caracteres formales y caracteres materiales....................................................................... Esquema 3.1.2. La ley orgánica. Posición y relaciones en el ordenamiento......................................................................... Esquema 3.1.3. La ley orgánica. Control. ................................................................................................................... 3.2. La ley................................................................................................................................................................................. Esquema 3.2. La ley.................................................................................................................................................. 3.3. Los Reglamentos Parlamentarios................................................................................................................................ Esquema 3.3 Reglamentos Parlamentarios..................................................................................................................... 3.4. El decreto ley.................................................................................................................................................................. Esquema 3.4. El decreto ley. ...................................................................................................................................... Esquema 3.4. El decreto ley (continuación)................................................................................................................... 3.5. El decreto legislativo..................................................................................................................................................... Esquema 3.5. El decreto legislativo o la legislación delegada............................................................................................ Esquema 3.5. El decreto legislativo o la legislación delegada (Continuación)......................................................................

63 64 65 66 66 67 68 69 70 71 72 73 74

77 77 78 78 79 79 80 81 82 82 83 84 84 85

ÍNDICE

4 Las normas con rango de ley de ámbito autonómico

4.1. los estatutos de autonomía........................................................................................................................................ Esquema 4.1.1. Estatuto de autonomía: Definición y contenido........................................................................................ Esquema 4.1.1. Estatuto de autonomía: Definición y contenido (continuación)................................................................... Esquema 4.1.2. Estatuto de autonomía: elaboración. ..................................................................................................... Esquema 4.1.3. Estatuto de Autonomía: reforma y control............................................................................................. 4.2. Las leyes del art. 150 CE.................................................................................................................................................. Esquema 4.2.1. Leyes del art. 150 CE: definición........................................................................................................... Esquema 4.2.2. Leyes del art. 150 CE: procedimiento de elaboración y control................................................................... 4.3. Las leyes autonómicas.................................................................................................................................................. Esquema 4.3.1. Leyes autonómicas: definición, contenido y procedimiento de elaboración. .................................................... Esquema 4.3.2. Leyes autonómicas: control................................................................................................................. 4.4. Decretos legislativos autonómicos........................................................................................................................... Esquema 4.4.1. Decretos legislativos autonómicos: definición, contenido y límites............................................................... Esquema 4.4.2. Decretos legislativos autonómicos: control............................................................................................ 4.5. Decretos leyes autonómicos....................................................................................................................................... Esquema 4.5. Decretos leyes autonómicos: definición, contenido y límites........................................................................... 4.6. Relaciones entre el derecho de las ccaa y el derecho del estado......................................................................... Esquema 4.6. Relaciones entre el derecho de las CCAA y el Derecho del Estado. .................................................................

9 88 88 89 90 91 92 92 93 94 94 95 96 96 97 98 98 99 99

5 Las normas de origen externo: derecho internacional y derecho de la unión europea

5.1. Las relaciones internacionales de cooperación y los sistemas de integración supranacional: dos modelos básicos que configuran dos sistemas de fuentes diversas............................................................................. Esquema 5.1.1. Características de los modelos de gestión de las relaciones internacionales................................................... 5.2. Los tratados internacionales: tipología y fuerza normativa en el ordenamiento interno............................. Esquema 5.2.1. Fases de elaboración de los tratados internacionales................................................................................. Esquema 5.2.2. La fase nacional de elaboración de los tratados internacionales.................................................................. Esquema 5.2.2. La fase nacional de elaboración de los tratados internacionales (Continuación)............................................ Esquema 5.2.3. La posición de los tratados en el ordenamiento jurídico español................................................................... 5.3. El Derecho de la Unión Europea...................................................................................................................................

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ÍNDICE

Esquema 5.3.1. Derecho comunitario originario............................................................................................................ Esquema 5.3.2. Derecho comunitario derivado. ............................................................................................................. Esquema 5.3.3 Las relaciones entre el ordenamiento comunitario y los ordenamientos nacionales...........................................

6 Las normas de rango reglamentario del gobierno

6.1. Características de la potestad reglamentaria........................................................................................................... Esquema 6.1.1. Características de la Potestad Reglamentaria............................................................................................ 6.2. Tipos de reglamentos.................................................................................................................................................... Esquema 6.2.1. Tipos de Reglamentos según su relación con la Ley................................................................................... Esquema 6.2.2. Tipos de Reglamentos según su Eficacia.................................................................................................. 6.3. La Potestad Reglamentaria del Gobierno.................................................................................................................... Esquema 6.3.1. Titularidad de la Potestad Reglamentaria.................................................................................................. Esquema 6.3.2. Jerarquía de los Reglamentos del Ejecutivo.............................................................................................. Esquema 6.3.3.Procedimiento de Elaboración de Reglamentos.......................................................................................... 6.4. Otros Titulares de la Potestad Reglamentaria............................................................................................................ Esquema 6.4.1. Otros Titulares de la Potestad Reglamentaria. .......................................................................................... 6.5. Control de Los Reglamentos....................................................................................................................................... Esquema 6.5.1. Control de la Potestad Reglamentaria....................................................................................................

7 El principio democrático como fundamento de la organización constitucional del Estado

7.1. El régimen jurídico de las elecciones.......................................................................................................................... Esquema 7.1.1. Derecho de sufragio........................................................................................................................... Esquema 7.1.2. Administración electoral...................................................................................................................... Esquema 7.1.3. Procedimiento electoral (I).................................................................................................................... Esquema 7.1.4. Procedimiento electoral (II)................................................................................................................... Esquema 7.1.5. Recursos electorales........................................................................................................................... Esquema 7.1.6. Financiación electoral........................................................................................................................ 7.2. Los partidos políticos.................................................................................................................................................... Esquema 7.2. Partidos políticos. ................................................................................................................................. 7.3. Las instituciones de democracia directa....................................................................................................................

110 111 112

114 114 115 115 116 117 117 118 119 120 120 121 121

125 125 126 127 129 130 131 132 132 133

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ÍNDICE

Esquema 7.3.1. Referéndum. ...................................................................................................................................... Esquema 7.3.2. Concejo abierto.................................................................................................................................

133 134

8.1. La Monarquía Parlamentaria........................................................................................................................................... 8.2. La sucesión en la Corona............................................................................................................................................ Esquema 8.2. La sucesión en la Corona. ..................................................................................................................... 8.3. Regencia y tutela del Rey menor.................................................................................................................................. Esquema 8.3.1. Regencia. ......................................................................................................................................... Esquema 8.3.2. Tutela del Rey menor........................................................................................................................... 8.4. El estatuto personal del Rey: inviolabilidad e irresponsabilidad de la persona del Rey........................................ Esquema 8.4. Estatuto personal del Rey........................................................................................................................ 8.5. El refrendo...................................................................................................................................................................... Esquema 8.5. El refrendo.......................................................................................................................................... 8.6. Funciones del Rey........................................................................................................................................................... Esquema 8.6.1. Funciones del Rey (I)........................................................................................................................... Esquema 8.6.2. Funciones del Rey (II)........................................................................................................................... Esquema 8.6.3. Funciones del Rey (III)..........................................................................................................................

135 136 136 137 137 138 139 140 141 141 142 143 144 145

8 La Corona

9 Las Cortes Generales (I): Composición y organización

9.1. Naturaleza y características generales..................................................................................................................... Esquema 9.1.1. Caracteres generales. ......................................................................................................................... Esquema 9.1.2. La estructura bicameral de las Cortes Generales. ...................................................................................... 9.2. La composición de las cámaras.................................................................................................................................. Esquema 9.2.1. El sistema electoral del Congreso de los Diputados................................................................................... Esquema 9.2.2. El sistema electoral del Senado. ............................................................................................................ 9.3. Los sujetos parlamentarios.......................................................................................................................................... 9.3.1. Los miembros del Congreso de los Diputados y del Senado.......................................................................................... Esquema 9.3.1.1 Mandato parlamentario..................................................................................................................... Esquema 9.3.1.2. Incompatibilidades. ...........................................................................................................................

149 149 150 151 151 152 153 153 153 154

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ÍNDICE

Esquema 9.3.1.3. Prerrogativas individuales de los parlamentarios...................................................................................... Los grupos parlamentarios........................................................................................................................................ Esquema 9.3.2. Grupos parlamentarios. ....................................................................................................................... 9.4. La organización interna de las cámaras.................................................................................................................. Esquema 9.4. Órganos de las cámaras........................................................................................................................ Esquema 9.4. Órganos de las cámaras (continuación).................................................................................................... 9.5. La ordenación del trabajo parlamentario y los requisitos de validez de los actos parlamentarios............... Esquema 9.5.1. Reuniones de las cámaras. ................................................................................................................... Esquema 9.5.2. Adopción de acuerdos. ....................................................................................................................... 9.3.2.

10 Las Cortes Generales (II): Funciones

10.1. La función legislativa.................................................................................................................................................... Esquema 10.1.1. Fases del procedimiento legislativo ordinario de las Cortes Generales: inicial o de iniciativa. ............................ Esquema 10.1.2. Fases del procedimiento legislativo ordinario de las Cortes Generales: central, de deliberación o constitutiva. .... Esquema 10.1.3. Fases del procedimiento legislativo ordinario de las Cortes Generales: final, de perfección o integradora de la eficacia................................................................................................................................................................... Esquema 10.1.4. Procedimientos legislativos especiales de las Cortes Generales.................................................................... 10.2. Las funciones financiera y presupuestaria.................................................................................................................. Esquema 10.2.1. Función financiera y presupuestaria...................................................................................................... 10.3. Las funciones en relación con el Gobierno y otros órganos: impulso y dirección política......................... Esquema 10.3.1. Función de impulso y dirección política.................................................................................................

11 El Gobierno y la Administración

11.1. Composición del gobierno y estatuto de sus miembros.......................................................................................... Esquema 11.1.1. Órganos del Gobierno..................................................................................................................... Esquema 11.1.2. Estatuto de los miembros del Gobierno. ................................................................................................ Esquema 11.1.3. Órganos de colaboración y apoyo del Gobierno................................................................................... 11.2. Nombramiento y cese.................................................................................................................................................... Esquema 11.2.1. El voto de investidura........................................................................................................................ Esquema 11.2.2. Cese del Gobierno............................................................................................................................

155 156 156 157 157 158 159 159 160

163 163 164 165 166 167 167 168 168

171 171 172 173 174 174 175

ÍNDICE

Esquema 11.2.3. El Gobierno en funciones.................................................................................................................. 11.3. Funciones....................................................................................................................................................................... Esquema 11.3.1. Funciones del Gobierno: dirección política............................................................................................ Esquema 11.3.2. Funciones del Gobierno: dirección de la Administración, potestad reglamentaria y función ejecutiva................. 11.4. Funcionamiento del Gobierno.................................................................................................................................... Esquema 11.4.1. Principio de dirección presidencial, colegialidad y responsabilidad departamental. ............................................ Esquema 11.4.2. El control del Gobierno.................................................................................................................... 11.5. La Administración.......................................................................................................................................................... Esquema 11.5.1. Principios constitucionales................................................................................................................. Esquema 11.5.2. La participación del ciudadano en la Administración................................................................................ Esquema 11.5.3. Estatuto de los funcionarios públicos: reserva de ley................................................................................ Esquema 11.5.4. Las fuerzas y cuerpos de seguridad: función y reserva de ley orgánica......................................................... Esquema 11.5.5. El Consejo de Estado. ......................................................................................................................

12 Las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno

12.1. Los instrumentos de control parlamentario............................................................................................................ Esquema 12.1.1. Preguntas, interpelaciones y mociones, comparecencias. .......................................................................... Esquema 12.1.2. Las comisiones parlamentarias de investigación....................................................................................... 12.2. La demanda de responsabilidad política al Gobierno............................................................................................... Esquema 12.2.1. Moción de censura.......................................................................................................................... Esquema 12.2.2. Cuestión de confianza...................................................................................................................... 12.3. La disolución de las cámaras...................................................................................................................................... Esquema 12.3. Disolución de las cámaras. ...................................................................................................................

13 El Poder Judicial y el Ministerio Fiscal

13.1. Función jurisdiccional................................................................................................................................................. Esquema 13.1.1. Definición constitucional de la función jurisdiccional............................................................................. 13.2. Principios constitucionales (art. 117.1 CE)................................................................................................................. Esquema 13.2.1. Principios Constitucionales en relación con el Poder Judicial. (I) Principios Estructurales. .............................. Esquema 13.2.1. Principios Constitucionales en relación con el Poder Judicial. (I) Principios Estructurales (continuación)...........

13 176 177 177 178 179 179 180 181 181 182 183 184 185

189 189 190 191 191 192 193 193

196 196 197 197 198

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Esquema 13.2.1. Principios Constitucionales en relación con el Poder Judicial. (II) Principios Funcionales................................ 13.3. Estatuto del juzgador................................................................................................................................................... Esquema 13.3.1 Estatuto del Juzgador. ....................................................................................................................... Esquema 13.3.1 Estatuto del Juzgador (continuación).................................................................................................... 13.4. Administración de la Administración de Justicia....................................................................................................... Esquema 13.4.1. Administración de la Administración de Justicia...................................................................................... 13.5. Organización del poder judicial................................................................................................................................. Esquema 13.5.1 Organización del Poder judicial........................................................................................................... Esquema 13.5.2. Planta judicial.................................................................................................................................. 13.6. Consejo General del Poder Judicial.............................................................................................................................. Esquema 13.6.1. Gobierno del Poder Judicial. Cuestiones generales.................................................................................. Esquema 13.6.2. Gobierno del Poder Judicial. Funciones. ............................................................................................... 13.7. Ministerio Fiscal.............................................................................................................................................................. Esquema 13.7.1. Ministerio Fiscal. Cuestiones generales................................................................................................. Esquema 13.7.2. Organización del Ministerio Fiscal......................................................................................................

14 La organización territorial del Estado

14.1. La autonomía de nacionalidades y regiones........................................................................................................... Esquema 14.1.1. La autonomía de nacionalidades y regiones: base normativa y titularidad. .................................................... La autonomía de nacionalidades y regiones: base normativa y titularidad.............................................................................. Esquema 14.1.2. La autonomía de nacionalidades y regiones: contenido, límites y garantías.................................................. Esquema 14.1.3. Acceso a la autonomía: condiciones y procedimientos............................................................................ Acceso a la autonomía: condiciones y procedimientos..................................................................................................... Esquema 14.1.4. Desarrollo del Estado autonómico...................................................................................................... 14.2. Principios constitucionales del estado autonómico............................................................................................. Esquema 14.2.1. Principio de unidad............................................................................................................................ Esquema 14.2.2. Principios de igualdad y solidaridad. ..................................................................................................... 14.3. La autonomía local....................................................................................................................................................... Esquema 14.3.1. Concepto....................................................................................................................................... Esquema 14.3.2. Tipos de entes locales........................................................................................................................

199 200 200 201 202 202 203 203 204 205 205 206 207 207 208

210 210 210 211 212 212 213 214 214 215 216 216 217

15

ÍNDICE

Esquema Esquema Esquema Esquema Esquema

14.3.3. 14.3.4. 14.3.5. 14.3.6. 14.3.7.

Los municipios.................................................................................................................................. El sistema de gobierno municipal: régimen general. .................................................................................. El sistema de gobierno municipal: regímenes especiales............................................................................... La provincia. ................................................................................................................................... Las haciendas locales........................................................................................................................

15 Las Comunidades Autónomas: organización interna y competencias

15.1. Organización institucional........................................................................................................................................ Esquema 15.1.1. Organización institucional: principios constitucionales........................................................................... Esquema 15.1.2. Organización institucional: estatuto de autonomía y desarrollo legislativo. ................................................ 15.1.1. Las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas........................................................................................... Esquema 15.1.1.1. Las asambleas legislativas de las CCAA: elecciones y estatuto de los parlamentarios.................................... Esquema 15.1.1.2. Las asambleas legislativas de las CCAA: organización, funciones y disolución.......................................... 15.1.2. La presidencia de la Comunidad Autónoma................................................................................................................. Esquema 15.1.2.1. La presidencia de la Comunidad Autónoma: investidura y estatuto personal............................................... Esquema 15.1.2.2. La presidencia de la Comunidad Autónoma: atribuciones y cese............................................................... 15.1.3. El gobierno de la Comunidad Autónoma................................................................................................................... Esquema 15.1.3.1. El gobierno de la Comunidad Autónoma: órganos unipersonales........................................................... Esquema 15.1.3.2. El Gobierno de la Comunidad Autónoma: el consejo de gobierno.......................................................... 15.1.4. Las relaciones entre la asamblea y el ejecutivo............................................................................................................. Esquema 15.1.4.1. Las relaciones entre la asamblea y el ejecutivo. .................................................................................... 15.2. El Poder Judicial en las Comunidades Autónomas................................................................................................... Esquema 15.2. El Poder Judicial en las CCAA............................................................................................................... Esquema 15.2. El Poder Judicial en las CCAA (continuación).......................................................................................... 15.3. La organización territorial de las CCAA en los Estatutos de Autonomía........................................................... Esquema 15.3. La organización territorial de las CCAA en los Estatutos de Autonomía....................................................... 15.4. Distribución de competencias...................................................................................................................................... Esquema 15.4.1 Bloque de la constitucionalidad........................................................................................................... Esquema 15.4.2. Distribución de competencia: formas de atribución competencial y materias................................................... Esquema 15.4.3. Tipología de las competencias..............................................................................................................

218 219 220 221 222

225 225 226 227 227 228 229 229 230 231 231 232 233 233 234 234 235 236 236 237 237 238 239

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15.5. Las relaciones entre el Estado y las CCAA.................................................................................................................. Esquema 15.5.1. Colaboración y cooperación............................................................................................................. Esquema 15.5.2. Coordinación, control y conflicto..................................................................................................... 15.6. Participación de las CCAA en la Unión Europea........................................................................................................ Esquema 15.6.1. Participación de las CCAA en la unión Europea..................................................................................... Esquema 15.6.2. Participación de los parlamentos autonómicos en el sistema de alerta temprana. ............................................ 15.7. Financiación autonómica........................................................................................................................................... Esquema 15.7.1. Financiación autonómica: sistema de fuentes......................................................................................... Esquema 15.7.2. Financiación autonómica: principios generales.......................................................................................

16 Régimen jurídico de los derechos y libertades en la Constitución Española

16.1. Evolución histórica de los derechos y libertades constitucionales.................................................................... 16.1.1. Evolución histórica de los derechos y libertades en Estados Unidos y Europa.................................................................. Esquema 16. 1. 1. 1. Evolución histórica de los derechos y libertades en Estados Unidos y Europa: El constitucionalismo liberal.. Esquema 16.1.1.2. Evolución histórica de los derechos y libertades en Europa: El constitucionalismo democrático y social. ........ 16.1.2. Evolución histórica de los derechos y libertades en el Constitucionalismo Español........................................................... Esquema 16.1.2. Evolución histórica de los derechos y libertades en el Constitucionalismo Español. ....................................... 16.2. Internacionalización de los Derechos y Libertades................................................................................................. Esquema 16.2.1. La Organización de las Naciones Unidas............................................................................................. Esquema 16.2.2. El Consejo de Europa. ...................................................................................................................... 16.3. Los derechos fundamentales en la Unión Europea.................................................................................................. Esquema 16.3.1. Los derechos fundamentales en la Unión Europea (I): Desde la creación de las Comunidades Europeas hasta la aprobación de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea............................................................................. Esquema 16.3.2. Los derechos fundamentales en la Unión Europea (II): Desde la aprobación de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea hasta hoy. .................................................................................................................................. 16.4. Los derechos en la constitución española de 1978................................................................................................ 16.4.1. La sistemática de los derechos en la constitución española de 1978............................................................................. Esquema 16.4.1. La sistemática de los derechos en la constitución española de 1978........................................................... 16.4.2. Elementos configuradores de los derechos y libertades constitucionales......................................................................... Esquema 16.4.2. Elementos configuradores de los derechos y libertades constitucionales...................................................... 16.4.3. Titularidad y condiciones de ejercicio de los derechos y libertades constitucionales.........................................................

240 240 241 242 242 243 244 244 245

248 248 248 249 250 250 251 251 252 253 253 254 255 255 255 256 256 257

ÍNDICE

Esquema 16.4.3.1. Titularidad y ejercicio de los derechos y las libertades: dos cuestiones diversas............................................ Esquema 16.4.3.2. Titularidad y ejercicio de los derechos y las libertades constitucionales: Bases del régimen de nacionalidad y extranjería............................................................................................................................................................... Esquema 16.4.3.3. Titularidad y ejercicio de los derechos y las libertades constitucionales: Extranjeros no comunitarios. ............ Esquema 16.4.3.4. Titularidad y ejercicio de los derechos y las libertades constitucionales: derechos de la ciudadanía europea....... Esquema 16.4.3.5. Titularidad y ejercicio de los derechos y las libertades constitucionales: Derecho de asilo y extradición............ 16.5. Interpretación de los derechos fundamentales....................................................................................................... Esquema 16.5. Interpretación de los Derechos Fundamentales........................................................................................... 16.6. La suspensión de los derechos y libertades del Capítulo II del Título I.................................................................... Esquema 16.6. La suspensión de los Derechos y Libertades del Capítulo II del Título I..............................................................

17 Garantías de los derechos y libertades

17.1. Garantías no jurisdiccionales.................................................................................................................................... Esquema 17.1.1. Las garantías no jurisdiccionales de los derechos fundamentales (I): las garantías normativas......................... Esquema 17.1.2. Las garantías no jurisdiccionales de los derechos fundamentales (II): El Defensor del Pueblo........................... Esquema 17.1.3. Las garantías normativas de los principios rectores de la política social y económica...................................... 17.2. Garantías Jurisdiccionales........................................................................................................................................... 17.2.1. La tutela de los derechos por los tribunales ordinarios.................................................................................................. Esquema 17.2.1.1. La tutela de los derechos por los tribunales ordinarios: la protección ordinaria......................................... Esquema 17.2.1.2. La tutela de los derechos fundamentales por los tribunales ordinarios: el procedimiento preferente y sumario (amparo ordinario).................................................................................................................................................... 17.2.2. El recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (amparo constitucional)................................................................. Esquema 17. 2. 2. 1. Elementos configuradores del recurso de amparo.............................................................................. 17.2.3. Garantías jurisdiccionales: la demanda ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (amparo internacional)................ Esquema 17.2.3.1. El sistema europeo de garantía (I): bases de su existencia y organización................................................... Esquema 17.2.3.2. El sistema europeo de garantía (II): El procedimiento ante el TEDH........................................................... Esquema 17.2.3.3. El sistema europeo de garantía (III): Las sentencias del TEDH..................................................................

18 Igualdad

18.1. El Derecho General De Igualdad..................................................................................................................................

17 257 258 259 260 261 263 263 264 264

266 266 267 268 269 269 269 270 271 271 272 272 273 274

277

18

ÍNDICE

Esquema 18.1. El Derecho General de Igualdad............................................................................................................. 18.2. La igualdad en el art. 14 CE........................................................................................................................................... Esquema 18. 2.1. La igualdad ante la ley y la igualdad en la ley........................................................................................ Esquema 18.2.2. La igualdad en la ley: Igualdad material y discriminación positiva................................................................. 18.3. Igualdad en la aplicación de la ley............................................................................................................................. Esquema 18.3.1. Igualdad en la aplicación de la ley. ......................................................................................................

19 Derecho a la vida, y a la integridad física y moral. Libertades ideológica y religiosa (arts. 15 y 16 CE)

19.1. Derecho a la vida y a la integridad física y moral (art. 15 CE)................................................................................ 19.1.1. Derecho a la vida................................................................................................................................................... Esquema 19.1.1.1. Cuestiones constitucionales relativas al derecho a la vida...................................................................... Esquema 19.1.1.2. La doble dimensión del derecho a la vida (I): la dimensión subjetiva del derecho........................................... Esquema 19.1.1.3. Cuestiones constitucionales relativas al derecho a la vida (II): la dimensión objetiva del derecho.................... 19.1.2. Derecho a la integridad física y moral, sin que, en ningún caso, puedan ser sometidos a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes................................................................................................................................................... Esquema 19.1.2.1. Derecho a la integridad física y moral. Base normativa. Elementos subjetivos y garantías............................. Esquema 19.1.2.2. Derecho a la integridad física y moral. Elementos objetivos.................................................................... Esquema 19.1.2.3. Derecho a no ser sometido a torturas ni a penas o tratos inhumanos y degradantes.................................. Esquema 19.1.2.3. Derecho a no ser sometido a torturas ni a penas o tratos inhumanos y degradantes (continuación).............. 19.1.3. Prohibición de la pena de muerte.............................................................................................................................. Esquema 19.1.3. Prohibición de la pena de muerte.......................................................................................................... 19.2. Libertad ideológica y libertad religiosa (art. 16 CE).................................................................................................... Esquema 19.2.1. Libertad ideológica y libertad religiosa (I)................................................................................................ Esquema 19.2.2. Libertad ideológica y libertad religiosa (II)............................................................................................... Esquema 19.2.3. Libertad ideológica y libertad religiosa (III): Límites, titularidad y garantías.....................................................

20 Derecho a la libertad y la seguridad y derecho a residir y circular libremente por el territorio nacional (arts. 17 y 19 CE) 20.1. Derecho a la libertad y a la seguridad (art. 17 CE)..................................................................................................... Esquema 20.1.1. Derecho a la libertad y a la seguridad: Base normativa y elementos objetivos.................................................

277 278 278 279 280 280

283 283 283 284 285 286 286 287 288 289 290 290 291 291 292 293

296 296

ÍNDICE

Esquema 20.1.2. Derecho a la libertad y a la seguridad: Elementos subjetivos....................................................................... Esquema 20.1.2. Derecho a la libertad y a la seguridad: Elementos subjetivos (continuación).................................................. Esquema 20.1.3. Derecho a la libertad y a la seguridad: Límites. ........................................................................................ Esquema 20.1.3. Derecho a la libertad y a la seguridad: Límites (continuación)..................................................................... Esquema 20.1.4. Derecho a la libertad y a la seguridad: Garantías.................................................................................... Esquema 20.1.5. Derechos de los detenidos. Base normativa y elementos subjetivos............................................................... Esquema 20.1.6. Derechos de los detenidos. Elementos objetivos...................................................................................... Esquema 20.1.7. Derechos de los detenidos. Límites y garantías........................................................................................ Esquema 20.1.8. Derecho a la libertad y a la seguridad: el Habeas Corpus como garantía específica de la libertad personal........... Esquema 20.1.9. Derecho a la libertad y a la seguridad: el Habeas Corpus como garantía específica de la libertad personal (continuación)................................................................................................................................................................. 20.2. Derecho a circular y residir libremente en el territorio nacional (art. 19 CE)...................................................... Esquema 20.2.1. Derecho a circular y residir libremente en el territorio nacional y a entrar y salir libremente de España: Base normativa y elementos objetivos........................................................................................................................................ Esquema 20.2.2. Derecho a circular y residir libremente en el territorio nacional y a entrar y salir libremente de España: elementos subjetivos, Límites y Garantías......................................................................................................................................

21 Derechos a la privacidad y a la comunicación (arts. 18 y 20 CE)

21.1. Derechos al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen (art. 18.1 CE)................................. 21.1.1. Derecho al honor...................................................................................................................................................... Esquema 21.1.1.1. Derecho al honor. Base normativa y elementos objetivos....................................................................... Esquema 21.1.1.2. Derecho al honor. Elementos subjetivos. ........................................................................................... Esquema 21.1.1.3. Derecho al honor. Límites y garantías............................................................................................... 21.1.2. Derecho a la intimidad personal y familiar................................................................................................................. Esquema 21.1.2.1. Derecho a la intimidad personal y familiar. Base normativa y elementos objetivos......................................... Esquema 21.1.2.1. Derecho a la intimidad personal y familiar. Base normativa y elementos objetivos (continuación).................... Esquema 21.1.2.2. Derecho a la intimidad personal y familiar. Elementos subjetivos. ............................................................. Esquema 21.1.2.3. Derecho a la intimidad personal y familiar. Límites y garantías................................................................. 21.1.3. Derecho a la propia imagen..................................................................................................................................... Esquema 21.1.3.1 Derecho a la propia imagen. Base normativa, elementos objetivos y subjetivos.............................................. Esquema 21.1.3.2. Derecho a la propia imagen. Límites y garantías. ..................................................................................

19 297 298 299 300 301 302 303 304 305 306 307 307 308

310 310 310 311 312 313 313 314 315 316 317 317 318

20

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21.2. Derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE)............................................................................................. Esquema 21.2.1. Derecho a la inviolabilidad del domicilio. Base normativa y elementos objetivos.............................................. Esquema 21.2.2. Derecho a la inviolabilidad del domicilio. Elementos subjetivos, límites y garantías.......................................... 21.3. Derecho al secreto de las comunicaciones (art. 18.3 CE)....................................................................................... Esquema 21.3.1. Derecho al secreto de las comunicaciones. Base normativa y elementos objetivos.......................................... Esquema 21.3.2. Derecho al secreto de las comunicaciones. Elementos subjetivos, límites y garantías...................................... 21.4. Derecho a la protección de datos de carácter personal (art. 18.4 CE)................................................................. Esquema 21.4.1. Derecho a la protección de datos de carácter personal Base normativa y elementos objetivos. ......................... Esquema 21.4.2. Derecho a la protección de datos de carácter personal. Elementos subjetivos, límites y garantías...................... Esquema 21.4.2. Derecho a la protección de datos de carácter personal. Elementos subjetivos, límites y garantías (continuación). 21.5. Libertades de expresión e información (art. 20 CE)..................................................................................................... 21.5.1. Libertad de expresión................................................................................................................................................ Esquema 21.5.1.1 Libertad de expresión. Base normativa y elementos objetivos...................................................................... Esquema 21.5.1.2 Libertad de expresión. Elementos subjetivos............................................................................................ Esquema 21.5.1.3 Libertad de expresión. Límites.............................................................................................................. Esquema 21.5.1.4. Libertad de expresión. Garantías........................................................................................................ 21.5.2. Libertad de información........................................................................................................................................... Esquema 21.5.2.1. Libertad de información. Base normativa y elementos objetivos................................................................ Esquema 21.5.2.2. Libertad de información. Elementos subjetivos, límites y garantías. ........................................................... Esquema 21.5.2.2. Libertad de información. Elementos subjetivos, límites y garantías (continuación)........................................ 21.6. Libertad de producción y creación literaria, artística, científica y técnica (art. 20.1.b) CE)............................... Esquema 21.6.1. Libertad de producción y creación literaria, artística, científica y técnica...................................................... Esquema 21.6.1. Libertad de producción y creación literaria, artística, científica y técnica (continuación).................................

22 Derechos de reunión, manifestación y asociación (arts. 21 y 22 CE)

22.1. Derecho de reunión y manifestación (art. 21 CE)...................................................................................................... Esquema 22.1.1. Derecho de reunión y manifestación. Base normativa y elementos objetivos.................................................. Esquema 22.1.2. Derecho de reunión y manifestación. Elementos subjetivos........................................................................

319 319 320 321 321 322 323 323 324 325 326 326 326 327 328 329 330 330 331 332 333 333 334

337 337 338

ÍNDICE

Esquema 22.1.2. Derecho de reunión y manifestación. Elementos subjetivos (continuación) ........................................................................................ Esquema 22.1.3. Derecho de reunión y manifestación. Límites y garantías........................................................................... 22.2. Derecho de asociación (Art. 22 CE)............................................................................................................................. Esquema 22.2.1. Derecho de asociación. Base normativa................................................................................................ Esquema 22.2.2. Derecho de asociación. Elementos objetivos.......................................................................................... Esquema 22.2.2. Derecho de asociación. Elementos objetivos (continuación)..................................................................... Esquema 22.2.3. Derecho de asociación. Elementos subjetivos......................................................................................... Esquema 22.2.4. Derecho de asociación. Límites............................................................................................................ Esquema 22.2.5. Derecho de asociación. Garantías...................................................................................................... 22.3. Derecho de asociación: los partidos políticos........................................................................................................ Esquema 22.3.1. Derecho de asociación: Partidos políticos. Base normativa....................................................................... Esquema 22.3.2. Derecho de asociación: Partidos políticos. Elementos objetivos................................................................. Esquema 22.3.3. Derecho de asociación: Partidos políticos. Elementos subjetivos, límites y garantías....................................... Esquema 22.3.3. Derecho de asociación: Partidos políticos. Elementos subjetivos, límites y garantías (continuación)..................

23 Los derechos de participación política y petición (arts. 23 y 29)

23.1. Derecho de participación política y acceso a los cargos públicos...................................................................... Esquema 23.1. Derecho de participación política............................................................................................................. 23.2. Derecho de acceso a las funciones públicas............................................................................................................ Esquema 23.2. Derecho de acceso a las funciones públicas.............................................................................................. 23.3. Derecho de petición....................................................................................................................................................... Esquema 23.3. Derecho de petición. ............................................................................................................................

24 Garantías procesales y principio de legalidad penal

24.1. Derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE)......................................................................... Esquema 24.1.1. Derecho a la tutela judicial efectiva. Base normativa, elementos subjetivos y garantías. ................................... Esquema 24.1.2. Derecho a la tutela judicial efectiva. Elementos objetivos (I)....................................................................... Esquema 24.1.3. Derecho a la tutela judicial efectiva. Elementos objetivos (II)...................................................................... 24.2. Derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE).............................................................................. Esquema 24.2.1. Derecho a un proceso con todas las garantías. Base normativa, elementos subjetivos y garantías....................

21 339

340 341 341 342 343 344 345 346 347 347 348 349 350

353 353 354 354 355 355

359 359 360 361 362 362

22

ÍNDICE

Esquema 24.2.2. Derecho a un proceso con todas las garantías. Elementos objetivos (I – Garantías de todos los procesos)....... Esquema 24.2.2. Derecho a un proceso con todas las garantías. Elementos objetivos (I – Garantías de todos los procesos) (continuación)............................................................................................................................................................... Esquema 24.2.3. Derecho a un proceso con todas las garantías. Elementos objetivos (II – Garantías del proceso penal)............. 24.3. Principio de legalidad penal (art. 25.1 CE).................................................................................................................... Esquema 24.3.1. Principio de legalidad penal. Base normativa y elementos objetivos............................................................... Esquema 24.3.1. Principios de legalidad penal. Base normativa y elementos objetivos (continuación)......................................... Esquema 24.3.2. Principio de legalidad penal. Elementos subjetivos y garantías. ................................................................... 24.4. Orientación de las penas privativas de libertad y derechos de los condenados (art. 25.2 CE)........................... Esquema 24.4.1.Orientación de las penas privativas de libertad y derechos de los condenados................................................. Esquema 24.4.1. Orientación de las penas privativas de libertad y derechos de los condenados (continuación)........................... 24.5. Prohibición de tribunales de honor (art. 26 CE)........................................................................................................ Esquema 24.5.1.Tribunales de honor...........................................................................................................................

25 Los derechos del ámbito educativo

363 364 365 366 366 367 368 369 369 370 371 371

25.1. El derecho a la educación........................................................................................................................................... Esquema 25.1.1. El derecho a la educación (I): Base normativa, elementos subjetivos y garantías............................................ Esquema 25.1.2. El derecho a la educación (II): Elementos objetivos. ................................................................................ Esquema 25.1.2. El derecho a la educación (II): Elementos objetivos (continuación)............................................................. 25.2. El Derecho a crear centros educativos..................................................................................................................... Esquema 25.2. El derecho a crear centros educativos..................................................................................................... Esquema 25.2. El derecho a crear centros educativos (continuación)................................................................................ 25.3. Libertad de cátedra......................................................................................................................................................... Esquema 25.3. Libertad de cátedra............................................................................................................................... 25.4. Autonomía universitaria............................................................................................................................................... Esquema 25.4: La autonomía universitaria.....................................................................................................................

375 375 376 377 378 378 379 380 380 381 381

26.1. El derecho al trabajo y la libre elección de profesión u oficio............................................................................. Esquema 26.1.1. El derecho al trabajo y la libre elección de profesión u oficio. Base legal y garantías..................................... Esquema 26.1.2. Derecho a libre elección de profesión u oficio........................................................................................

385 385 386

26 Los derechos de los trabajadores

ÍNDICE

Esquema 26.1.3. Derecho al trabajo........................................................................................................................... 26.2. Derecho de sindicación................................................................................................................................................ Esquema 16.2.1. Derecho de sindicación. Base legal...................................................................................................... Esquema 26.2.2. Derecho de sindicación. Elementos objetivos.......................................................................................... Esquema 26.2.3. Derecho de sindicación. Elementos subjetivos. Aspectos Generales............................................................. Esquema 26.2.4. Derecho de sindicación. Elementos subjetivos. La cuestión de la mayor representatividad.................................. Esquema 26.2.5. Derecho de sindicación. Sistema de garantías. ....................................................................................... Esquema 26.2.5. Derecho de sindicación. Sistema de garantías (continuación).................................................................... Esquema 26.2.5. Derecho de sindicación. Sistema de garantías (continuación).................................................................... 26.3. Derecho a la negociación colectiva y a adoptar medidas de conflicto colectivo.......................................... Esquema 26.3.1 Derechos a la negociación colectiva y a adoptar medidas de conflicto colectivo........................................... Esquema 26.3.1 Derechos a la negociación colectiva y a adoptar medidas de conflicto colectivo (continuación)....................... Esquema 26.3.1. Derechos a la negociación colectiva y a adoptar medidas de conflicto colectivo (continuación)...................... Esquema 26.3.1. Derechos a la negociación colectiva y a adoptar medidas de conflicto colectivo (continuación)...................... 26.4. Derecho de Huelga......................................................................................................................................................... Esquema 26.4.1. Derecho de Huelga. Base legal y elementos subjetivos.............................................................................. Esquema 26.4.2. Derecho de Huelga. Elementos objetivos (I)............................................................................................ Esquema 26.4.3. Derecho de Huelga. Elementos objetivos (II)........................................................................................... Esquema 26.4.3. Derecho de Huelga. Elementos objetivos (II) (continuación)...................................................................... Esquema 26.4.4. Derecho de Huelga. Límites y garantías................................................................................................. Esquema 26.4.4. Derecho de Huelga. Límites y garantías (continuación).............................................................................

27 Los derechos económicos y sociales

27.1. El derecho a la propiedad (art. 33 CE).......................................................................................................................... Esquema 27.1.1. Derecho a la propiedad...................................................................................................................... Esquema 27.1.2. Garantía expropiatoria....................................................................................................................... 27.2. La libertad de empresa (art. 38 CE).................................................................................................................................. Esquema 27.2. Libertad de empresa............................................................................................................................... 27.3. La protección de la familia (art. 39.1-3 CE)................................................................................................................... Esquema 27.3. Protección de la familia........................................................................................................................

23 387 388 388 389 390 391 392 393 394 395 395 396 397 398 399 399 400 401 402 403 404

406 406 407 408 408 409 409

24

ÍNDICE

27.4. La protección de los menores (art. 39.4 CE)............................................................................................................... Esquema 27.4. Protección de los menores.................................................................................................................... 27.5. Seguridad social (art. 41 CE)......................................................................................................................................... Esquema 27.5. Seguridad y asistencia social. ................................................................................................................ 27.6. El derecho a la protección de la salud (art. 43 CE)................................................................................................... Esquema 27.6. Protección de la salud. ........................................................................................................................ 27.7. El derecho de acceso a la cultura (art. 44 CE)........................................................................................................... Esquema 27.7. La protección de la cultura.................................................................................................................... 27.8. El derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado (art. 45 CE)...................................................................... Esquema 27.8. El derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado................................................................................. 27.9. El derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE)................................................................... Esquema 27.9. El derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.............................................................................. 27.10. La protección de las personas con minusvalías (art. 49 CE)................................................................................... Esquema 27.10. Protección de las personas con minusvalías............................................................................................ 27.11. La protección de las personas de la tercera edad (art. 50 CE)................................................................................ Esquema 27.11. Protección de las personas de la tercera edad......................................................................................... 27.12. La protección de los consumidores (art. 51 CE)........................................................................................................ Esquema 27.12. La protección de los consumidores.......................................................................................................

28 Deberes constitucionales

28.1. El derecho-deber de defender a españa....................................................................................................................... Esquema 28.1. 1. El Derecho-deber de defender a España. Base normativa........................................................................... Esquema 28.1.2. El Derecho-deber de defender a España. Contenido: Elementos objetivos...................................................... Esquema 28.1. 3. El Derecho-deber de defender a España. Contenido: límites (la objeción de conciencia)................................... 28.2. Los Deberes tributarios................................................................................................................................................... Esquema 28.2.1. Los deberes tributarios. Base normativa y tipología de los tributos............................................................... Esquema 28.2.2. Los principios constitucionales ligados a los deberes tributarios. ................................................................ 28.3. Otros deberes constitucionales o los deberes constitucionales impropios....................................................... Esquema 28.3. Los deberes constitucionales impropios.....................................................................................................

410 410 411 411 412 412 413 413 414 414 415 415 416 416 417 417 418 418

420 420 421 422 423 423 424 425 425

ÍNDICE

29 Economía y Hacienda

29.1. Intervención pública en la economía........................................................................................................................ Esquema 29.1.1. Intervención pública en la economía: principios....................................................................................... Esquema 29.1.2. Intervención pública en la economía: reservas de ley................................................................................ Esquema 29.1.3. Intervención pública en la economía: normas habilitantes......................................................................... Esquema 29.1.4. Intervención pública en la economía: mandatos a los poderes públicos........................................................ 29.2. Financiación pública..................................................................................................................................................... Esquema 29.2.1. Potestad tributaria. ........................................................................................................................... Esquema 29.2.2. Potestad presupuestaria....................................................................................................................... Esquema 29.2.3. Principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera................................................................. Esquema 29.2.4. Poderes de coordinación y control del Gobierno en la aplicación del principio de estabilidad presupuestaria. ....... 29.3. Tribunal de Cuentas........................................................................................................................................................ Esquema 29.3.1. El Tribunal de Cuentas.......................................................................................................................

30 El Tribunal Constitucional: composición y organización

30.1. Composición y Estatuto Jurídico de sus miembros................................................................................................... 30.1.1. Composición.......................................................................................................................................................... Esquema 30.1.1. Propuesta de selección de los 12 Magistrados....................................................................................... 30.1.2. Estatuto jurídico de los Magistrados........................................................................................................................... Esquema 30.1.2. Notas esenciales de su estatuto jurídico. ............................................................................................... 30.2. Organización del Tribunal........................................................................................................................................... Esquema 30.2.1. Órganos de Gobierno: Presidente y Vicepresidente.................................................................................. Esquema 30.2.2. Órganos de funcionamiento: El Pleno, las Salas y las Secciones.............................................................. Esquema 30.2.3. Otro personal al servicio del Tribunal Constitucional. ............................................................................

31 Procesos Constitucionales

31.1. El control de constitucionalidad de las normas con rango de ley................................................................... 31.1.1. El recurso de inconstitucionalidad.............................................................................................................................. Esquema 31.1.1: El recurso de inconstitucionalidad....................................................................................................... Esquema 31.1.1: El recurso de inconstitucionalidad (continuación)..................................................................................

25 428 428 429 430 431 432 432 433 434 435 436 436

438 438 439 440 441 442 442 443 444

446 447 447 448

26

ÍNDICE

31.1.2. La cuestión de inconstitucionalidad:........................................................................................................................... Esquema 31.1.2: La cuestión de inconstitucionalidad. .................................................................................................... 31.1.3. Controles de constitucionalidad derivados de otros procesos (AUTOCUESTIÓN)............................................................ Esquema 31.1.3: La autocuestión............................................................................................................................... 31.2. El control preventivo de los Tratados internacionales......................................................................................... Esquema 31.2: El control previo de los Tratados internacionales...................................................................................... 31.3. La garantía de los derechos fundamentales y libertades públicas: el recurso de amparo................................. Esquema 31.3.1: El recurso de amparo (I)..................................................................................................................... Esquema 31.3.2: El recurso de amparo (II). Procedimiento. .............................................................................................. Esquema 31.3.2: El recurso de amparo (II). Procedimiento (continuación)........................................................................... 31.4. Los conflictos de base territorial............................................................................................................................... Esquema 31.4.1: Conflictos de competencia Estado-CCAA o de éstas entre sí..................................................................... Esquema 31.4.2: Conflictos en defensa de la autonomía local. ....................................................................................... Esquema 31.4.3: Las impugnaciones ex artículo 161.2 CE.............................................................................................. 31.5. Otros procedimientos................................................................................................................................................... 31.5.1. Los conflictos de atribuciones.................................................................................................................................... Esquema 31.5.1: Los Conflictos (positivos) de Atribuciones.............................................................................................

449 449 450 450 451 452 453 454 455 456 457 458 459 460 461 461 462

Prólogo Es ya un lugar común la afirmación de que en los últimos treinta años, año más año menos, nuestro Derecho Constitucional, y con él todas las ramas del Derecho, han sufrido una profunda transformación en España. Esa transformación, como es lógico, tiene su causa básica en la aprobación de la Constitución en 1978. En el caso de nuestro país, como también es obvio, la nueva Constitución no sólo supuso un cambio más o menos formal en la cúspide del ordenamiento, y por tanto, de todo éste; la Constitución de 1978 representó una modificación de las propias bases ideológicas de la organización del Estado: atrás quedaba la Dictadura y se entraba de nuevo en la senda constitucional, que, aunque inestable en nuestra historia, existió, y nos incorporaba a la realidad cultural y política del entorno europeo. Desde el punto de vista estrictamente atinente a la disciplina es bien sabido que ello comportó una transformación del objeto de ésta, del que siguen dejando huella los proyectos docentes e investigadores de los profesores de Derecho Constitucional. La separación, sobre todo, de la Ciencia Política reflejada en la aparición en 1981 de dos áreas de conocimiento distintas que impuso la obligación de optar entre una y otra a los profesores del viejo “Derecho Político”, comportó un debate que, aunque parece que definitivamente cerrado, sigue reflejándose en sectores de la academia, que añoran aún el “Derecho Político” en el que hubo que refugiarse en los decenios de falta de libertad. Dejando al margen esos residuos “románticos”, pero que generan algún daño a parte de nuestros estudiantes que concluyen su Licenciatura con un vacío so-

bre lo que la Constitución es y significa, ésta modificó el ámbito de conocimiento de la disciplina especialmente en cuanto a su objeto. Como también es lógico, ese cambio de contenidos comportó un cambio de metodología en la tarea del investigador, haciendo que los modos de trabajo del académico sean distintos. Una mayor profundización en lo que esto significa conduciría este prólogo más allá de los límites de lo que debe ser y, seguramente, en una tarea un poco estéril. Lo que pretendo destacar es sencillamente la dimensión tanto docente como investigadora que la Constitución ha traído consigo. Baste una simple ojeada por las monografías y por los artículos de las revistas especializadas para que ello quede confirmado. Centrándonos en la labor meramente docente, el reflejo del cambio, como era natural, tenía que llegar a uno de los instrumentos básicos de la docencia y el estudio: los manuales. También en estos últimos treinta años han ido apareciendo manuales, ahora sí, de “Derecho Constitucional”, que, con mayor o menor calidad, sirven de guía para que el estudiante se acerque al mundo jurídicoconstitucional, para aprender cuáles son las bases jurídico-políticas del ordenamiento español, y al profesor para intentar ordenar y sistematizar la transmisión de esas bases. Sin embargo, ese cambio en los contenidos y en la forma de transmitirlos, se ha hecho apoyándose en los instrumentos tradicionales de la enseñanza jurídica: la llamada clase magistral (casi nunca “magistral”), el manual y los apuntes. Esta forma de enseñar

28 condiciona, como es lógico, la forma estudiar y de aprender. También los resultados a que conduce pueden discutirse, pero hay una cierta tendencia a criticarlos por su anclaje en una cultura decimonónica del Derecho, apegada a viejas categorías, a ordenamientos estatales muy cerrados, donde se primaba el conocimiento teórico y memorístico sobre otros posibles enfoques. Es verdad que esa dinámica ha ido rompiéndose, en parte, por buena parte del profesorado y por los nuevos planes de estudio generados a raíz del Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, por el que se establecen directrices generales comunes de los planes de estudios de los títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, aunque no deja de ser significativo que, con clara vulneración del propio Derecho, haya algunas Universidades que se han negado a seguir el mandato impuesto para anclarse de forma tozuda en el viejo plan de estudios de 1953, seguramente valioso durante décadas pero, además de ilegal, alejado de las nuevas realidades. Afortunadamente, la nueva regulación establecida por Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, en la disposición adicional primera, prevé un mecanismo de respuesta a posibles “rebeliones” como las habidas en relación con el RD 1497/1987. Pero al margen de este penoso episodio, es lo cierto que las horas de clases prácticas, tutorías, y otros mecanismos de enseñar y de aprender han ido creciendo durante los últimos tiempos. En estos momentos, y en los próximos años, la nueva regulación contenida en el RD 1393/2007, consecuencia del conocido como Plan Bolonia, va a dar otra vuelta de tuerca en esa línea, aunque también lo es que quizá mediante mecanismos demasiado alejados del mundo de las ciencias sociales, y por tanto del Derecho, y muy anclados en las ciencias llamadas “puras”.

Pablo pérez tremps

Otra de las consecuencias que toda esta transformación de contenidos ha traído consigo, además de esos nuevos manuales y de las pequeñas, casi experimentales, transformaciones docentes ha sido la elaboración de trabajos que intentan adaptarse a otra visión de la docencia: libros de trabajos prácticos, recopilaciones de jurisprudencia para los alumnos, programas comentados, son algunas de las manifestaciones de esa incipiente, pero viva, búsqueda de instrumentos auxiliares para la docencia y el aprendizaje del Derecho Constitucional. Y es en esta línea en la que se inscribe la obra que me corresponde presentar. Ésta ha optado por una técnica, la de los esquemas, que aunque conocida y aplicada en el mundo del Derecho, resulta muy novedosa en el mundo más reducido del Derecho Constitucional, siendo, pues este carácter novedoso la primera nota a destacar. Una segunda nota digna de reseñar es la amplitud. En efecto, estos esquemas cubren la totalidad del Derecho Constitucional español, lo que fortalece su utilidad para profesor y estudiante. Puede ser más o menos sencillo “esquematizar” algunas partes de la disciplina (instituciones, por ejemplo), pero otras presentan una mayor complejidad (derechos fundamentales, verbigracia). Su valor, pues, para profesores y alumnos es, aún mayor. La tercera característica que me gustaría poner de relieve es la de la juventud de los autores. Podría pensarse que un trabajo de este tipo debería hacerse por profesores maduros, que, por su experiencia, pueden realizar de mejor forma la labor de síntesis que comporta. Pero, siendo realistas, es posible que el profesor maduro ande con ganas de hacer otras cosas porque, salvo excepciones, ha perdido el ímpetu que la juventud lleva también en la docencia. Además, y conectando con lo anteriormente expuesto, son los jóve-

prólogo

nes en buena medida, por el hecho de serlo, quienes se encuentran más cercanos a la necesidad de renovar las técnicas de enseñanza y quienes, en cierto sentido al menos, mejor pueden entender las nuevas exigencias que esos retos lanzan al profesor. Otro dato destacable de este trabajo es que ha sido preparado por profesores de distintas Universidades. Tampoco está entre las características de las formas de trabajo de los universitarios españoles, y muy en especial entre los juristas, la coordinación interuniversitaria. Es verdad que no es algo totalmente insólito, en especial en los últimos años, pero aún el “localismo” pesa demasiado en nuestra asignatura aunque las últimas generaciones llevan algunos años superándolo, y con muy buenos frutos. Este trabajo es una nueva prueba porque son cinco Universidades las de procedencia de las autoras y autores. Por último, aunque desde el punto de vista académico debe ser lo primero, el trabajo no sólo es moderno, amplio en su objeto, “juvenil”, original e interuniversitario, sino bueno, en términos de calidad. Este grupo de jóvenes profesores ha llevado a cabo una tarea minuciosa, rigurosa y con una dificultad mucho mayor de la

29 que, en un primer golpe de vista, podría pensarse que tiene un trabajo de estas características. En efecto, no es fácil reducir a esquema todo el contenido de una disciplina y de una disciplina como el Derecho Constitucional en la que, como en la mayor parte de las disciplinas jurídicas, hay que manejar un conjunto de fuentes dispares: legislación, jurisprudencia, doctrina científica… Pues nuestros jóvenes profesores lo han conseguido, poniendo así de manifiesto no sólo su calidad académica personal sino la calidad intelectual de las nuevas generaciones de profesores que trabajan, por lo demás, en unas condiciones de estabilidad y remuneración no precisamente envidiables. En resumen, estamos frente a un trabajo muy útil, que ayudará de manera muy significativa a docentes y estudiantes a cumplir con dos de las funciones básicas de la Universidad: enseñar y aprender.

Pablo Pérez Tremps

Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Carlos III Magistrado del Tribunal Constitucional Madrid, septiembre 2008

Introducción La colección de esquemas de la editorial Tirant lo Blanch se adentra, con el trabajo que el lector tiene en sus manos, en el área del Derecho Constitucional, o mejor, en el área de estudio de la Constitución española. Esta precisión viene al caso porque seguramente sea posible estar de acuerdo respecto de la idea de que, más de treinta años después de la aprobación de la Constitución de 1978, el Derecho Constitucional español no se limita al mero estudio del ordenamiento jurídico constitucional, es decir, de la Constitución y de la jurisprudencia constitucional. Hoy el Derecho Constitucional abarca ámbitos de estudio que van más lejos de las líneas que demarcan los esquemas aquí recogidos, sin perjuicio de que trata también todas las cuestiones aquí contempladas. Por eso preferimos decir que este libro de esquemas se centra en el estudio de la Constitución española, y no del Derecho Constitucional. Así, los esquemas que aquí se contienen analizan de forma clara, minuciosa y al tiempo sintética los preceptos contenidos en nuestra Norma Fundamental, pasando por los tres ejes que, eso no podemos negarlo, constituyen los temas clásicos de estudio del Derecho Constitucional, es decir el examen del sistema normativo (del sistema de fuentes) que se trabaja en los temas 1 al 6; el análisis de las formas en que el poder se adquiere, ejerce, organiza y transmite, que se analiza en los temas relativos a los poderes del Estado y a la distribución territorial del poder (temas 7 a 15); y el estudio del contenido y mecanismos de garantía de los derechos y deberes constitucionales, analizados en los temas 16 a 28. A estos grandes

ejes temáticos viene a unirse el estudio del Título VII de la Constitución, relativo a la “Economía y Hacienda”, cuestión en general poco abordada en los manuales de Derecho Constitucional (tema 29), y, por supuesto el análisis de la posición y funciones del garante principal de todo el sistema constitucional previamente descrito: el Tribunal Constitucional (temas 30 y 31). El objetivo del equipo de trabajo ha sido presentar los contenidos de la Constitución y de las leyes principales de desarrollo de nuestra carta magna de forma didáctica y completa. Por eso no hemos permanecido en el nivel de las disposiciones de rango constitucional sino que, cuando ha sido preciso, hemos llevado también a los esquemas los contenidos de las normas con rango de ley interesantes al ámbito material que estábamos tratando, y por supuesto la jurisprudencia constitucional o supranacional precisa para mejor interpretar las disposiciones normativas en cuestión. Ese esfuerzo muestra, o al menos eso hemos querido, la conexión intensa que existe entre el plano de la constitucionalidad y el de la legalidad, esos dos niveles teóricamente diferenciables y perfectamente integrados en la práctica jurídica ordinaria. Con más o menos exhaustividad, según los temas, hemos procurado dar una visión completa y útil de lo que el ordenamiento y los jueces (principalmente el juez constitucional) dicen sobre las opciones constitucionales en torno a la organización del sistema de fuentes, a la organización del poder, y a la organización de las relaciones entre los individuos y el Estado a través del reconocimiento de sus derechos fundamentales.

32 Esa visión útil a la que nos referimos adquiere dos dimensiones que nos interesa destacar. Por un lado este libro puede ser una herramienta muy valiosa para quienes se enfrentan al estudio de una oposición. Pocos son los concursos de acceso a las distintas Administraciones Públicas que no cuentan con algún tema de Derecho Constitucional, y en especial este es contenido imprescindible de cualquier prueba destinada a seleccionar profesionales con un perfil jurídico. Acercarse al estudio del texto constitucional a través de este compendio de esquemas facilita la visión de conjunto de dicho texto, ofrece una panorámica completa de los contenidos esenciales del mismo, y da las claves para profundizar en la materia, si ello fuera preciso, a través del análisis de la normativa infraconstitucional. Por otro lado creemos que este libro también puede ser interesante en el ámbito académico. No ha sido intención de los autores de este trabajo elaborar un manual de Derecho Constitucional al uso, ni muchísimo menos. De hecho hemos procurado (no se si conseguido) permanecer al margen de polémicas doctrinales y discusiones académicas. En principio no tratamos de dar “nuestra visión” sobre los problemas constitucionales. Nuestro objeto era la descripción de lo que dice el ordenamiento constitucional e infraconstitucional sobre los ejes sustantivos a los que se ha hecho referencia más arriba de la forma más neutral posible, pese a estar convencidos, al tiempo, que la neutralidad total es imposible y que la sola elección de los contenidos tratados y de la atención otorgada a los mismos es ya un signo —nuestro signo— de identidad. A pesar de ese acentuado sesgo descriptivo —con los matices apuntados— consideramos que el trabajo puede ser una buena herramienta en manos de profesores y alumnos de Derecho Constitucional, para realizar una aproxima-

itziar gómez fernández

ción básica al mismo. En un contexto universitario marcado por la adaptación al “Espacio Europeo de Educación Superior”, de introducción de nuevos planes de estudios en las universidades españolas, de reorganización de los planes docentes en el sentido de modificar el método pedagógico para rebajar el tiempo de trabajo presencial en el aula y acrecentar el tiempo de trabajo personal del alumno, una labor de esquematización de los contenidos a “impartir” por el profesor en el aula es imprescindible. El nuevo método de trabajo asociado a los créditos ECTS exigirá del profesorado universitario “explicar” menos cosas a sus alumnos (sólo las esenciales, o sólo las problemáticas), para dejar que aquéllos descubran después, por si solos y a través de distintos tipos de actividades alejadas del modelo de “clase magistral”, los matices que encierra la disciplina objeto de estudio. Pues bien, ante esta exigencia de adaptación de los métodos de trabajo docente universitario, este libro también puede resultar atractivo, puesto que refleja ese esfuerzo de esquematización, de sistematización y síntesis del contenido de la Constitución. Como coordinadora de este libro no quiero dejar de poner de relieve el trabajo de todos mis compañeros. Mi elección del equipo fue muy consciente tanto en la primera composición del mismo (que contó con la colaboración de la doctora en Derecho Constitucional Rosa Velázquez Álvarez) como en la segunda y la tercera (en las que el profesor Miguel Pérez Moneo sustituyó a Rosa Velázquez). Este equipo, fantástico en lo profesional y en lo personal, está integrado por profesores de Derecho Constitucional de distintas universidades españolas (Universidad Complutense de Madrid, Universidad de Alcalá de Henares, Universidad de Barcelona, Universidad Carlos III de Madrid y Universidad de Murcia), en un intento claro de crear grupos de trabajo

introducción

interuniversitarios, como único método válido de trabajo en una Universidad que se precie de ello. Como regla general (que ha admitido forzosas —o más bien forzadas— excepciones) cada uno ha trabajado el tema que le resultaba más próximo en virtud de las líneas de investigación que venía desarrollando y por esa razón creo que la calidad de los temas es indiscutible. Así, los mismos se han distribuido del modo siguiente: ❑ María Díaz Crego (Universidad de Alcalá-UAH): temas 8, 20, 21, 22 y 24. ❑ Ignacio García Vitoria (Universidad Complutense de MadridUCM): temas 4, 11, 14, 15, 27 y 29 ❑ Itziar Gómez Fernández (Universidad Carlos III de MadridUCIIIM): temas 1 (puntos 1.1, 1.4 y 1.5), 2, 3, 5, 26 y 28 ❑ Ignacio González García (Universidad de Murcia-UM): temas 25, 30 y 31. ❑ Emilio Pajares Montolío (UCIIIM): temas 1 (puntos 1.2, 1.3), 7, 9, 10, 12 y 23 ❑ Miguel Pérez-Moneo (Universidad de Barcelona-UB): temas 6 y 13. ❑ Argelia Queralt Jiménez (UB): temas 16, 17, 18, y 19 Todo el equipo tiene una amplia experiencia docente, con lo cual en el libro se presentan los contenidos que cada uno de nosotros explica en sus clases, en el modo y con la extensión que nos han parecido más adecuados para, sin olvidar nada importante, no resultar excesivamente prolijos Insisto en que este no es un manual al uso, es un instrumento, solvente y documentado, para ayudar a la docencia y al estudio del derecho constitucional. Esto no significa que no sea un libro reflexionado y sustentando a la vez en la experiencia inves-

33 tigadora de todos y cada uno de los miembros del equipo. Significa, sencillamente, que no es un tratado de Derecho Constitucional. Por lo demás esta que el lector tiene en sus manos es la tercera edición de este libro. La razón que nos impulsó a elaborar una segunda edición, en el año 2010, fue la experiencia práctica de uso del texto. El trabajo con él en las aulas durante los cursos académicos 2008/2009 y 2009/2010 nos hicieron ver los errores expositivos cometidos en la primera versión (la del año 2008). Para corregirlos y para mejorar el conjunto del trabajo y actualizar el texto a las novedades legislativas y jurisprudenciales aparecidas en aquel bienio se revisó por primera vez el texto originario. En esta ocasión, sin perjuicio de que hemos aprovechado también para corregir erratas y actualizar de nuevo referencias normativas y jurisprudenciales, la razón de elaborar una tercera edición ha sido fundamentalmente incorporar lo relativo a la reforma constitucional del año 2011, centrada en la modificación del art. 135 de la Constitución española. Es a todas luces evidente la importancia que esta reforma tiene para nuestro ordenamiento constitucional, no sólo por el hecho de ser apenas la segunda que afecta al texto de la constitución formal en más de tres décadas de vigencia del mismo, sino también por le significado político que tal reforma ha tenido en el contexto de crisis económica, y en el contexto de crisis institucional de la Unión Europea. Aunque sería interesantísimo profundizar en estas cuestiones dejamos solo apuntada la idea. El lector juzgará con los datos asépticos que se le ofrecen aquí (particularmente en el tema 29), cual es la trascendencia de la reforma. En la presentación a la primera edición del libro afirmaba que el texto estaría permanentemente en evolución. Sin duda alguna lo ha estado durante estos cuatro años, y lo seguirá estando, con o sin reformas constitucionales de por medio.

34 Como en cada ocasión, también en esta tercera edición nos queda la sensación de que se podría explicar de un modo más claro uno u otro aspecto de los tratados. Siempre es posible sintetizar más, o explicar más. Siempre queda una sentencia importante en el tintero. Por eso seguiremos trabajando para perfeccionar el resultado de nuestras reflexiones. Nosotros hemos aprendido mucho (y no es un tópico aunque pudiera parecerlo) con el esfuerzo de esquematizar nuestros conocimientos sobre la Constitución española. Confiamos en haber sido capaces de transmitir esos conocimientos de forma clara. Confiamos en que este libro le sea útil para mejorar sus propios conocimientos sobre nuestra Norma Fundamental. Y confiamos también en que trabajos como este se puedan seguir realizando del modo en que este ha sido realizado: desde el esfuerzo serio y constante; desde la reflexión conjunta de equipos intelectuales solventes; desde la convicción de que el trabajo universitario es importante, porque forma a las generaciones futuras y porque tiene una innegable dimensión de servicio público. La situación de crisis económica y del mercado laboral y la reducción del déficit como

itziar gómez fernández

objetivo prioritario de las políticas públicas no nos permiten ser optimistas sobre el futuro de la Universidad española a corto plazo, y al tiempo nos impulsan a seguir trabajando por ella como nosotros podemos, demostrando que el trabajo bien hecho es útil a la sociedad, desde cualquier punto de vista, demostrando que los profesores universitarios, los investigadores formamos a los profesionales futuros, y que sólo el capital humano y el esfuerzo que hagamos en educación, en formación, nos permitirá salir de esta situación y de otras que, como esta, se presentarán sin duda en el futuro. Creemos en ello, como profesores, como servidores públicos y como constitucionalistas.

Itziar Gómez Fernández

Coordinadora Profesora Titular de Derecho Constitucional en la Universidad Carlos III de Madrid Letrada del Tribunal Constitucional Madrid, enero 2012

Sobre los autores María Díaz Crego es Profesora de Derecho Constitucional en la Universidad de Alcalá desde el año 2006, aunque también ha impartido docencia en programas oficiales en la Universidad Carlos III de Madrid y en la Universitá degli Studi di Verona. Está acreditada como Profesora Contratada Doctora por la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación. Se doctoró en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid, recibiendo uno de los Premios Extraordinarios de Doctorado 2006/07. Ha participado en varios proyectos de investigación competitivos de ámbito nacional y en varios contratos de investigación y ha realizado diversas estancias de investigación en centros europeos y americanos. Entre sus publicaciones más relevantes destacan las monografías Protección de los derechos fundamentales en la Unión Europea y sus Estados miembros (2009), y El sufragio de los extranjeros. Un estudio de Derecho comparado (2008), publicada junto al Prof. Pablo Santolaya Machetti. Ignacio García Vitoria es profesor Contratado Doctor de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid. Doctor en Derecho por la Universidad de Valladolid (2007) y Diploma de especialización en Derecho Constitucional y Ciencia Política del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (2001). Autor de las monografías Prohibiciones ambientales y libertad de empresa, Lex Nova, 2004; y La libertad de empresa: ¿un terrible derecho?, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2008.

Itziar Gómez Fernández (Coord.) es Doctora en Derecho por la Universidad Carlos III de Madrid y por la Universitá degli Studi di Pisa, y profesora titular de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid. Actualmente presta servicio como Letrada en el Tribunal Constitucional; es autora, entre otros trabajos, de la monografía Conflicto y cooperación entre la Constitución y el Derecho Internacional (2004), habiendo realizado varias compilaciones normativas y jurisprudenciales comentadas, como el trabajo Convenio Europeo de Derechos Humanos (2010), Tribunal Constitucional. Normativa Procesal Constitucional (2010), La acción legislativa para erradicar la violencia de género en Iberoamérica (2008), Las decisiones básicas del Tribunal Constitucional (2006). Ignacio González García, Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad de Murcia, Profesor Contratado Doctor. Sus dos publicaciones más relevantes son: Convenios de Cooperación entre CCAA. Una pieza disfuncional de nuestro Estado de las Autonomías (Premio Manuel Giménez Abad 2004) y Parlamento y Convenios de Cooperación (Premio Nicolás Pérez Serrano 2008/09) Emilio Pajares Montolío es profesor titular de Derecho Constitucional en la Universidad Carlos III de Madrid. Ha publicado diversos trabajos relacionados con cuestiones electorales (entre otros, La financiación de las elecciones, Congreso de los Diputados, 1998) y coordinado volúmenes sobre derechos y garantías (La protección judicial de los derechos fundamentales en Brasil, Colombia y España), justicia constitucional (50 años de Corte Constitucional

36 italiana 25 años de Tribunal Constitucional español) comunidades autónomas (La organización territorial en España y Latinoamérica) y participación política (La reforma del régimen electoral) Miguel Pérez-Moneo, Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid, es actualmente profesor de Derecho Constitucional en la Universitat de Barcelona. Especializado en partidos políticos, ha publicado La disolución de partidos políticos por actividades antidemocráticas (2007), así como otros trabajos sobre la anulación de las candidaturas presentadas por agrupaciones de electores. Actualmente trabaja en la publicación de La selección de

sobre los autores

candidatos electorales por los partidos políticos (Premio Nicolás Pérez Serrano, 2011). Argelia Queralt Jiménez es doctora en Derecho y profesora de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona. Sus principales líneas de investigación son la protección de los derechos fundamentales y los procesos de integración política. Es autora de distintas publicaciones, entre las cuales se cuentan dos monografías: El Tribunal de Estrasburgo: una jurisdicción internacional de protección de los derecho humanos (2003) y La interpretación de los derechos: del Tribunal de Estrasburgo al Tribunal Constitucional (2008).

Abreviaturas BOE CC CCAA CCEE CDFUE CE CEDH CGPJ CI CIG CP DA DD DDHH DF DOCE DOUE DT DTC DUDH EAND EARA EAST ECAN ECAT ECLM ECYL EEMM

Boletín Oficial del Estado Código Civil Comunidades autónomas Comunidades europeas Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea Constitución española Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales Consejo General del Poder Judicial Cuestión de inconstitucionalidad Conferencia Intergubernamental (UE) Código Penal Disposición adicional Disposición derogatoria Derechos humanos Disposición final Diario Oficial de las Comunidades Europeas Diario Oficial de la Unión Europea Disposición transitoria Declaración del Tribunal Constitucional Declaración Universal de Derechos Humanos Estatuto de Autonomía de Andalucía Estatuto de Autonomía de Aragón Estatuto de Autonomía de Asturias Estatuto de Autonomía de Cantabria Estatuto de Autonomía de Cataluña Estatuto de Autonomía de Castilla la Mancha Estatuto de Autonomía de Castilla y León Estados miembros

EEXT EGAL EIB EIC EMAD EMUR EOMF EPV ERIO ET EVAL FJ GGB LBRL LCP LEC LECrim LFB LO LOCFSE LODA LODLE LODR LOFCA

Estatuto de Autonomía de Extremadura Estatuto de Autonomía de Galicia Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares Estatuto de Autonomía de las Islas Canarias Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal Estatuto de Autonomía del País Vasco Estatuto de Autonomía de La Rioja Estatuto de los trabajadores Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana Fundamento jurídico Constitución alemana Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local Ley 2/1974, sobre Colegios Profesionales Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil Ley de Enjuiciamiento Criminal Ley Fundamental de Bonn Ley orgánica Ley 2/1986 de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado Ley Orgánica 1/2002, reguladora del derecho de asociación Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social Ley Orgánica 9/1983, reguladora del derecho de reunión LO 8/1980, de financiación de las CCAA

38 LOFPP LOGP LOLS LOPCDHIPI LOPDCP LOPE LOPHC LOPJ LOPJM LOPM LOPP LOPSC LORAFNA LORCC LORDFFAA LORDGC LORDR LOREG LORPM

abreviaturas

Ley Orgánica 8/2007, sobre financiación de los partidos políticos Ley Orgánica 1/1979, General Penitenciaria Ley Orgánica 11/1985, de libertad sindical Ley Orgánica 1/1982, de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen Ley Orgánica 15/1999, de protección de datos de carácter personal Ley orgánica 13/1985, Penal Militar Ley Orgánica 6/1984, reguladora del procedimiento de habeas corpus Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial Ley Orgánica 1/1996, de protección jurídica del menor Ley Orgánica 2/1989, Procesal Militar Ley Orgánica 6/2002, de partidos políticos Ley Orgánica 1/1992, sobre protección de la seguridad ciudadana Ley Orgánica 13/1982, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra Ley Orgánica 2/1997, reguladora de la cláusula de conciencia de los profesionales de la información Ley Orgánica 8/1998, de régimen disciplinario de las Fuerzas Armadas Ley Orgánica 12/2007, del régimen disciplinario de la Guardia Civil Ley Orgánica 2/1984, reguladora del derecho de rectificación Ley Orgánica 5/1985, de Régimen Electoral General Ley Orgánica 5/2000, reguladora de la responsabilidad penal de los menores

LOTC LOTCu LOTJ LJS LRJCA LRJyPAC LODFFAA PIDCP PIDESC RA RCD RI RS STC STJUE TC TEURATOM TEDH TFUE TJUE TS TSJ TUE

Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas Ley Orgánica 5/1995, del Tribunal del Jurado Ley 36/2011, reguladora de la jurisdicción social Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa Ley 30/1992, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común Ley Orgánica 9/2011 de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Recurso de amparo Reglamento del Congreso de los Diputados Recurso de inconstitucionalidad Reglamento del Senado Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal de Justicia de Unión Europea Tribunal Constitucional Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la energía atómica Tribunal Europeo de Derechos Humanos Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Tribunal de Justicia de la Unión Europea Tribunal Supremo Tribunal Superior de Justicia Tratado de la Unión Europea

1



Estructura y contenido básico de la Constitución Española de 1978

La acepción jurídica de la palabra Constitución califica la misma como la “Ley fundamental de un Estado que define el régimen básico de los derechos y libertades de los ciudadanos y los poderes e instituciones de la organización política” (Diccionario de la RAE). Más allá de esta definición que nuestro diccionario facilita con la pretensión de neutralidad ideológica, son muchos los conceptos que pueden encontrarse y elaborarse para definir la Constitución, conceptos que dependen de las posiciones políticas e ideológicas que se adopten para elaborarlos. No es nuestra intención entrar aquí en disquisiciones doctrinales sobre este tema. Nuestra intención es, al contrario, realizar una aproximación descriptiva a la estructura de la Constitución española vigente y a las opciones políticas básicas que contiene. Cuando hablamos de opciones políticas básicas nos referimos a las preferencias del poder constituyente [en el caso de la Constitución Española de 1978 las Cortes Generales que surgen de la convocatoria electoral de 15 de junio de 1977 y el pueblo convocado en referéndum el 6 de diciembre de 1978] relacionadas con: la forma de estructuración y organización del Estado, la forma de gobierno, el modelo de garantía de la Constitución y su mecanismo de reforma, el sistema de reconocimiento y protección de los derechos fundamentales, y la relación del Estado con la sociedad internacional. Buena parte de la definición esencial de esas opciones políticas

fundamentales se contiene en el Título Preliminar de la Constitución, cuya lectura nos permite conocer que en España la soberanía nacional reside en el pueblo, que en el país existen nacionalidades y regiones a las cuales se reconoce autonomía, que la forma de gobierno es la monarquía parlamentaria, etc… al contenido de todas estas opciones se hace referencia en los esquemas de este capítulo. Para entender mejor cual es el alcance de las “opciones políticas fundamentales” contenidas en nuestro texto constitucional resulta interesante leer el preámbulo del mismo. En repetidas ocasiones ha asegurado el Tribunal Constitucional que los preámbulos o exposiciones de motivos de las normas no generan obligaciones para los particulares o los poderes públicos, ni su contravención provocará reacción jurídica alguna. Pero al mismo tiempo estos documentos resultan ser un recurso interpretativo válido para llegar, en la exégesis de los textos, a una mejor comprensión de la finalidad de los mismos. Así el preámbulo del texto constitucional de 1978 (Tol 121530) establece que: La Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía, proclama su voluntad de: ❑ Garantizar la convivencia democrática dentro de la Constitución y de las leyes conforme a un orden económico y social justo.

40

itziar gómez fernández y emilio pajares montolío

❑ Consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular. ❑ Proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones.

❑ Promover el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida. ❑ Establecer una sociedad democrática avanzada, y ❑ Colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra.

41

estructura y contenido básico de la constitución española de 1978

1.1. Constituciones históricas Esquema 1.1. Caracteres

básicos de las constituciones históricas españolas

Precedentes históricos TITULARIDAD DE LA SOBERANÍA Constitución 1812 Estatuto Real 1834 Constitución 1837 Constitución 1845 Constitución 1869 Proyecto 1873

Soberanía nacional Soberanía compartida (rey+cortes) Soberanía nacional Soberanía compartida (rey+cortes) Soberanía nacional Soberanía popular

Constitución 1876

Soberanía compartida (rey+cortes)

Constitución 1931

Soberanía popular

SUFRAGIO Censitario Censitario Censitario Censitario Universal Universal Censitario (universal a partir 1890) Universal (incluye sufragio femenino)

FORMA DE GOBIERNO Monarquía Monarquía Monarquía Monarquía Monarquía República

Unicameral Bicameral Bicameral Bicameral Bicameral Bicameral

FORMA TERRITORIAL DEL ESTADO Unitario Unitario Unitario Unitario Unitario Estado federal

Monarquía

Bicameral

Unitario

República

Unicameral

Estado integral

CORTES

42

itziar gómez fernández y emilio pajares montolío

1.2. El proceso de transición política Esquema 1.2.1. El

El

régimen

franquista: una dictadura soberana

Las Leyes fundamentales

(LLFF):

la

expresión jurídica del régimen

final del régimen franquista

Concentración del poder en el general Franco, que ostentó de manera vitalicia: ❑ la Jefatura del Estado (y hasta los años setenta, también la Presidencia del Gobierno) ❑ el mando de los Ejércitos (ostentaba el grado de Generalísimo) ❑ la jefatura del partido único (Falange Española Tradicionalista y de las Juntas de Ofensiva Nacional Sindicalista, organizada en el Movimiento Nacional) Carencia de garantías efectivas para derechos y libertades Irrelevancia de la participación popular ❑ no se reconocía de manera universal ❑ no afectaba a todos los componentes del parlamento o los ayuntamientos ❑ no permitía el libre juego de las diversas opciones partidistas Basadas en la unidad de poderes en la persona del jefe del Estado, con coordinación de funciones, fueron elaboradas en un lapso de tiempo bastante dilatado y sólo tardíamente se intentan sistematizar: ❑ Por Decreto de la Junta de Defensa Nacional 138/1936, de 29 de septiembre, se nombra a Franco «Jefe del Gobierno del Estado español», que asume así todos los poderes en tiempo de guerra ❑ La Ley de 30 de enero de 1938 concede el poder legislativo al Jefe del Estado ❑ Acabada la guerra, la Ley de 8 de agosto de 1939 confirma esta absorción del poder legislativo e incluso le otorga la facultad de dictarlas sin discusión previa por el Consejo de Ministros ❑ La posterior institucionalización del régimen como una «monarquía tradicional» bajo la forma de «democracia orgánica» no va a suprimir estas prerrogativas especiales: al contrario, varias de estas Leyes fundamentales las confirmarán: • Ley de principios fundamentales del Movimiento, de 17 de mayo de 1958 • Fuero de los españoles, de 17 de julio de 1945 • Fuero del trabajo, de 19 de marzo de 1938 • Ley orgánica del Estado, de 1 de enero de 1967 (LOE), que refunde y ordena las demás sistemáticamente (tal como se citan aquí) • Ley constitutiva de las Cortes, de 17 de julio de 1942 • Ley de sucesión a la jefatura del Estado, de 26 de julio de 1947 (LSJE) • Ley de referéndum, de 22 de octubre de 1945

estructura y contenido básico de la constitución española de 1978

Esquema 1.2.2. La

La la

sucesión en

Jefatura Estado

del

El Gobierno de Adolfo Suárez

restauración de la monarquía y el

Gobierno

de

43

Adolfo Suárez

Muerto Franco el 20 de noviembre de 1975 le sucede, a título de Rey, D. Juan Carlos de Borbón: en 1969, de acuerdo con la LSJE, Franco le había designado como sucesor en la Jefatura del Estado con título de Príncipe de España ❑ En la ceremonia de su coronación (22 de noviembre) pronunció una alocución ante las Cortes Españolas en la que anuncia su voluntad de ser el Rey de todos los españoles y el comienzo de una nueva etapa basada en la concordia ❑ Mantiene en su cargo al último presidente del Gobierno de Franco, Carlos Arias Navarro, que forma un Gobierno con algunos ministros aperturistas pero promueve cambios mínimos (por ejemplo, la Ley 21/1976, de 14 de junio, reguladora del derecho de asociación política, que no permitía que salieran de la clandestinidad las fuerzas de la oposición democrática, cuya presencia política cada vez es mayor) Tras la dimisión de Arias y de conformidad con las previsiones de la LOE, el Rey nombra a Adolfo Suárez presidente del Gobierno. Este se propone instaurar un régimen democrático respetando la legalidad formal vigente: conjugando reforma y ruptura, superará la resistencia de las posiciones continuistas e incorporará paulatinamente a la oposición democrática al proceso, mediante la negociación de algunos puntos de ese proceso Instrumento principal de la reforma, puesto que permite ese cambio de régimen “de la ley a la ley” Elaboración: va a seguir todos los trámites previstos en las LLFF para su modificación: ❑ Aprobación por el Consejo Nacional del Movimiento, con algunos cambios (desaparición de la exposición de motivos, que afirmaba muy explícitamente la democracia) Ley para la ❑ Aprobación por las Cortes Españolas, de carácter orgánico (representación de corporaciones públicas y privadas, no elereforma política, gidas democráticamente), con la mayoría requerida para tramitar una reforma de las LLFF (dos tercios de los procuradores: de 4 de enero de votaron a favor 425, en contra 59 y se abstuvieron 13) 1977 (LRP) ❑ Ratificación en referéndum nacional (15 de diciembre de 1976), con un 94% de los votos favorables (la participación fue del 77% del censo, a pesar de que los partidos de la oposición, aún semiclandestinos, propugnaron la abstención) Rango: formalmente es una reforma de las LLFF, aunque su contenido resulta claramente incompatible; en todo caso, deroga buena parte de su contenido (tácitamente: no se mencionaban expresamente las normas derogadas)

44

itziar gómez fernández y emilio pajares montolío

Esquema 1.2.2. La

El Gobierno de Adolfo Suárez (cont.)

restauración de la monarquía y el

Gobierno

de

Adolfo Suárez (continuación)

Contenido: texto breve (cinco artículos, tres disposiciones transitorias y una final): ❑ Enumeración de unos principios radicalmente distintos a los del régimen franquista: soberanía popular, democracia, supreLey para la macía de la ley y derechos fundamentales inviolables, que vinculan al Estado (artículo 1.1) reforma política, ❑ Estructura orgánica: se limitaba al papel de las Cortes, de carácter bicameral, al estar formadas por el Congreso de los de 4 de enero de Diputados y el Senado (con clara preponderancia del primero), cuyos miembros eran elegidos por sufragio universal, directo 1977 (LRP) y secreto, de acuerdo a un sistema electoral mínimamente esbozado y que tenía que ser desarrollado por decreto-ley, salvo (cont.) 41 senadores (una quinta parte), designados por el Rey (artículo 2.2 y 3) ❑ Se establece un procedimiento de reforma constitucional, que exige mayoría absoluta de ambas cámaras para su aprobación, con posterior ratificación mediante referéndum (artículo 3) Participación: Real decreto-ley 12/1977 (8-II, asociaciones políticas), Real decreto-ley 20/1977 (18-III, normas electorales), Otras normas Real decreto-ley 23/1977 (1-IV, supresión Secretaría General del Movimiento) complementarias Reconocimiento de derechos: Real decreto-ley 2/1977 (4-I, supresión del Tribunal de Orden Público), Real decreto-ley 17/1977 (básicamente, (14-III, huelga), Ley 19/1977 (1-IV, libertad sindical), Real decreto-ley 24/1977 (1-IV, libertad de expresión) adoptadas por el Reconciliación: Real decreto-ley 10/1976 (30-VII, amnistía), Real decreto-ley 20/1976 (30-X, devolución foral), Real decreto-ley Gobierno) 18/1977 (14-III, devolución foral), Real decreto-ley 19/1977 (14-III, amnistía)

estructura y contenido básico de la constitución española de 1978

45

1.3. La elaboración de la Constitución Esquema 1.3.1. Las Condiciones

de

celebración

Reglas

de reparto

de escaños

Resultados

elecciones de

15

de junio de

1977

En un marco de libertades auspiciado por las normas citadas (incipientes por tanto), fue posible que la manifestación de la voluntad popular se produjera, no en condiciones ideales (sobre todo en relación a la campaña y al uso de medios de comunicación públicos), pero desde luego sin falseamientos o manipulación: los resultados no fueron discutidos Trataban de combinar la existencia de un pluralismo moderado con el reforzamiento de los principales partidos: ❑ En el Congreso de los Diputados se aplica una fórmula proporcional, con adjudicación de escaños mediante el sistema D’Hondt, pero sujeta a correcciones (elevado número de circunscripciones, número de escaños no muy alto, barrera electoral, en cada circunscripción, del 3% de los votos) y voto único, mediante listas cerradas y bloqueadas ❑ En el Senado se aplica un sistema mayoritario plurinominal, con voto limitado, para los senadores electivos; el Rey designó 41 entre personalidades políticas (miembros del Gobierno, militares…), culturales (académicos, editores…) y sociales (empresarios, financieros…) Se registró una considerable participación, pues quedó algo por debajo del 79% del censo Predominan las fuerzas partidarias del cambio institucional, sin que ninguna de ellas cuente por sí misma con el número de escaños suficiente para decidir en solitario el sentido de esas modificaciones constitucionales: UCD, 165 escaños PSOE, 118 escaños PCE, 20 escaños AP, 16 escaños PSP, 6 escaños Composición de Congreso de los Diputados (350 escaños) PDC, 11 escaños las cámaras PNV, 8 escaños UCDCC, 2 escaños EC, 1 escaños EE, 1 escaños Independientes, 2 escaños

46

itziar gómez fernández y emilio pajares montolío

Esquema 1.3.1. Las

Resultados (cont.)

elecciones de

Composición de las cámaras (cont.)

15

de junio de

1977 (continuación)

UCD, 116 (7) escaños Socialista, 49 escaños Progresistas y Socialistas Independientes, 21 escaños Senado (por grupos parlamentarios; entre paréntesis se indican Entesa dels Catalans, 16 (2) escaños los senadores designados por el Rey que se integraron en cada Agrupación Independiente, 13 (13) escaños uno) Independiente, 10 (10) escaños Senadores Vascos, 10 (1) escaños Mixto, 14 (8) escaños

estructura y contenido básico de la constitución española de 1978

Esquema 1.3.2. El

Fases

proceso constituyente

47

(I)

Muy tempranamente el Congreso de los Diputados decide crear una Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas (26 de julio) compuesta por 36 diputados (17 de UCD, 13 del PSOE, 2 del PCE, 2 de AP y 2 de la Minoría Vasco-Catalana) y presidida por Emilio Attard (UCD). En el seno de esta Comisión se creó (1 de agosto) una ponencia con el objeto de que redactara un anteproyecto de constitución ❑ Se rechazaba así que el texto fuera elaborado por expertos o por el Gobierno ❑ Su composición era plural, pero no estrictamente proporcional al número de diputados de cada grupo: 3 de UCD (Miguel Herrero Rodríguez de Miñón, Gabriel Cisneros y José Pedro Pérez Llorca), 1 del PSOE (Gregorio Peces-Barba), 1 del PCE (Jordi Solé Tura), 1 de AP (Manuel Fraga) y 1 de la Minoría Catalana (Miquel Roca) ❑ Comenzó sus trabajos el 22 de agosto, bajo la regla de la confidencialidad, con algún desacuerdo importante y por un tiempo bastante extenso: no se publicó el anteproyecto hasta el 5 de enero de 1978. Tras el estudio de las más de 1.000 enmiendas presentadas, el 17 de abril emitió su Informe definitivo El debate parlamentario, ya con la publicidad propia de su labor, comenzó en la Comisión del Congreso de los Diputados (5 de mayo) ❑ Tras un momento inicial en que los artículos más discutidos se aprobaban sólo mediante la suma de los votos de UCD y AP, se empezaron a alcanzar acuerdos entre la práctica totalidad de los partidos, que permiten acelerar el ritmo de la discusión y despejar los problemas fundamentales (forma de Estado y de gobierno) hasta concluir sus trabajos el 20 de junio ❑ El debate por el Pleno comenzó el 4 de julio, tras el cual se aprueba un texto muy semejante al que finalmente se fijó de manera definitiva (21 de julio) ❑ La discusión en el Senado (del 18 de agosto al 5 de octubre) sigue los mismos cauces (Comisión y Pleno) que en el Congreso de los Diputados ❑ Al haber introducido el Senado algunas modificaciones, se reúne la Comisión Mixta Congreso-Senado prevista en la LRP, cuyo presidente era el de las Cortes, Antonio Hernández Gil, compuesta por los presidentes de ambas cámaras (ambos de UCD), cuatro diputados (1 de UCD, 1 del PSOE, 1 del PCE y 1 de la MC) y cuatro senadores (2 de UCD y 2 del PSOE) que entre el 16 y el 25 de octubre pusieron en común estas diferencias ❑ El texto resultante es aprobado, en sesiones separadas, por los Plenos de ambas cámaras el 31 de octubre. En las dos votaciones se registran amplias mayorías: 325 votos favorables, 6 en contra y 14 abstenciones, en el Congreso de los Diputados; 226, 5 y 8 en el Senado Tras la aprobación parlamentaria, se somete a referéndum popular el 6 de diciembre de 1978. Tras ser aprobado por el electorado (88% de votos favorables con una participación del 67%), es sancionado por el Rey ante las Cortes el 27 y publicado en el Boletín Oficial del Estado el 29 del mismo mes y año en las cuatro lenguas españolas, fecha en la que entra en vigor

48

itziar gómez fernández y emilio pajares montolío

Esquema 1.3.3. El

Características

El

consenso

proceso constituyente

(II)

❑ No era explícita ni formalmente constituyente: no surge de una convocatoria electoral extraordinaria, ni el parlamento se dedicó en exclusiva a esta tarea (aunque sí fue disuelto concluida su labor), ya que actuó también como legislador ordinario; el Gobierno era ordinario, formado a partir de un apoyo no mayoritario del partido vencedor, liderado también por el presidente Suárez ❑ No se configuró como un poder ilimitado e incondicionado: no se rompió la continuidad con el ordenamiento anterior, no hubo una declaración de ruptura formal con las normas franquistas, si bien la ausencia de límites expresos a la reforma y aún más la imposibilidad de controlar eventuales excesos en esta actividad posibilitaron que se debatiera de cualquier aspecto material, dando lugar en todo caso a un régimen con unos principios y un contenido radicalmente distintos ❑ Se atuvo a lo dispuesto en la LRP (y, en aspectos más puntuales, a las normas reglamentarias de carácter provisional aprobadas por las Cortes): se sometieron por tanto a un procedimiento preestablecido ❑ De resultados satisfactorios: alcanzó la legitimidad propia de las normas constitucionales que se deriva de ser expresión de la voluntad popular Compromiso entre las diversas fuerzas políticas utilizado para redactarla, lógico si se quiere asegurar su permanencia (sólo será posible si bajo ella pueden convivir las más diversas opciones políticas con voluntad de hacerlo): ❑ se presentó como algo relativamente nuevo en el constitucionalismo histórico español, en tanto se concebía éste como una constante oscilación, una sucesión de textos que se iban imponiendo facciones conservadoras y progresistas ❑ pone de manifiesto una clara vocación integradora, plasmada en acuerdos que resultaban obligados por otra parte, al no configurar los resultados electorales una mayoría clara y suficiente que pudiera imponer sus criterios ❑ supone renunciar a decidir por la mera fuerza de los votos las cuestiones que las minorías consideraban de principio o reguladas en términos gravemente lesivos; entre esos acuerdos, obtenidos con técnicas muy diferentes (formulación de un término medio entre las posturas contrapuestas, inclusión de elementos de orientación diferente en la regulación de una institución, uso de cláusulas abiertas o imprecisas, remisión a una norma posterior, en su caso con mayorías especiales…), cabe destacar los relativos a: • la forma monárquica (si bien el PSOE mantuvo la opción republicana durante el debate en el Congreso de los Diputados), sin que el asunto en todo caso se planteara ni mucho menos como la cuestión principal de este proceso • la autonomía de nacionalidades y regiones y la declaración de unidad indisoluble de la Nación española, en un modelo de organización territorial que por lo demás dista mucho de estar definido con precisión en la CE • un sistema de economía de mercado, con un sector público y otro privado, con posibilidades de intervención estatal y reconocimiento de derechos de diferente signo y diverso grado de protección • un sistema de gobierno parlamentario que tiende a garantizar la estabilidad del Gobierno, en menoscabo de la primacía parlamentaria • el pluralismo como valor superior del ordenamiento (artículo 1) y en relación a los partidos (artículo 6), las organizaciones sindicales y empresariales (artículo 7), las lenguas de España (artículo 3), las realidades nacionales y regionales (artículo 2), los símbolos nacionales y regionales (artículo 4), las religiones (artículo 16)…

estructura y contenido básico de la constitución española de 1978

49

1.4. La estructura de la Constitución Española de 1978 Tras el Preámbulo, la Constitución española tiene 169 artículos organizados en 11 Títulos. A éstos se unen cuatro disposiciones adicionales, nueve disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y una disposición final1. Todo este complejo normativo se organiza tradicionalmente dividiéndolo en dos partes: la parte orgánica y la parte dogmática de

la Constitución, una división fundamentalmente adoptada a efectos pedagógicos, porque tanto en la parte orgánica como en la parte dogmática se pueden encontrar disposiciones con características de la otra.

1

1

Como referencia en este caso, y para todo este tema, acúdase a (Tol 173304), documento que recoge la totalidad del texto de la Constitución Española.

50

itziar gómez fernández y emilio pajares montolío

Esquema 1.4.1. La

Parte

Parte

dogmática

orgánica

estructura de la

Constitución Española

de

1978 (I- Parte Orgánica

y

Parte Dogmática)

Definición Contenidos correspondientes de la Constitución Española Es la parte que contiene: ❑ Preámbulo ❑ La declaración de principios que recoge: ❑ Título Preliminar (arts. 1 al 9) – los valores propios de la sociedad en que se pro- ❑ Título Primero. De los derechos y deberes fundamentales (arts. 11 a 55) mulga la Constitución – Capítulo Primero. De los españoles y los extranjeros (arts. 11 a 13) – la configuración esencial del Estado – Capítulo Segundo. Derechos y libertades (arts. 14 a 38) – las señas de identidad del Estado • Sección Primera. De los derechos fundamentales y de las libertades públicas (arts. ❑ Los derechos y libertades fundamentales de los indi15 a 29) viduos que integran la sociedad en que se promul• Sección Segunda. De los derechos y deberes de los ciudadanos (arts. 30 a 38) ga la Constitución – Capítulo Tercero. De los principios rectores de la política social y económica (arts. 39 a 52) – Capítulo Cuarto. De las garantías de las libertades y derechos fundamentales (arts. 53 y 54) – Capítulo Quinto. De la suspensión de los derechos y libertades (art. 55) En esta parte se define la composición, organización y ❑ Título II. De la Corona (arts. 56 a 65) funciones de los órganos del poder público que articu- ❑ Título III. De las Cortes Generales (arts. 66 a 96) lan los poderes del Estado. Asimismo suelen describirse – Capítulo Primero. De las Cámaras (arts. 66 a 80) en esta parte los mecanismos de reforma constitucional – Capítulo Segundo. De la elaboración de las leyes (arts. 81 a 92) y de garantía de la supremacía constitucional. – Capítulo Tercero. De los tratados internacionales (arts. 93 a 96) En España la articulación de los poderes del Estado ❑ Título IV. Del Gobierno y de la Administración (arts. 97 a 107) es: ❑ Título V. De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales (arts. 108 a 116) ❑ Título VI. Del poder judicial (arts. 117 a 127) Horizontal: Vertical: ❑ Título VII. Economía y hacienda (arts. 128 a 136) En ella se contempla la En ella se contempla el ❑ Título VIII. De la organización territorial del Estado (arts. 137 a 158) organización los poderes reparto de funciones/ – Capítulo Primero. Principios generales (arts. 137 a 139) – Legislativo competencias entre el – Capítulo Segundo. De la Administración local (arts. 140 a 142) – Ejecutivo Estado central y los entes – Capítulo Tercero. De las Comunidades Autónomas (arts. 143 a 158) – Judicial dotados de autonomía ❑ Título IX. Del Tribunal Constitucional (arts. 159 a 165) política (comunidades au❑ Título X. De la reforma constitucional (arts. 166 a 169) tónomas)

estructura y contenido básico de la constitución española de 1978

Esquema 1.4.2. La

estructura de la

Constitución Española

de

1978 (II-

51

parte final)

Las mismas contienen mandatos o previsiones que no fue posible integrar ni en la parte orgánica, ni en la parte dogmática de la Constitución, por su contenido particularísimo. El contenido de las mismas es el siguiente: Primera Disposiciones Adicionales

Segunda Tercera Cuarta

Parte final (Disposiciones)

Disposiciones Transitorias

Disposición derogatoria

Disposición Final

La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los estatutos de autonomía. La declaración de mayoría de edad contenida en el artículo 12 de esta Constitución no perjudica las situaciones amparadas por los derechos forales en el ámbito del derecho privado. La modificación del régimen económico y fiscal del archipiélago canario requerirá informe previo de la Comunidad Autónoma o, en su caso, del órgano provisional autonómico. En las comunidades autónomas donde tengan su sede más de una Audiencia Territorial, los estatutos de autonomía respectivos podrán mantener las existentes, distribuyendo las competencias entre ellas, siempre de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial y dentro de la unidad e independencia de este.

Establece un régimen de aplicación transitoria (temporalmente limitado) que estará en vigor inmediatamente después de la entrada en vigor de la Constitución y hasta que sea posible aplicar plenamente las disposiciones de la misma. Este régimen tiene que ver: ❑ Con el acceso a la autonomía de nacionalidades y regiones (DT 1ª, 2ª, 3ª, 4ª, 5ª, 6ª y 7ª) [véase infra tema 14] • Disposiciones relacionadas con el ejercicio de la iniciativa autonómica prevista en el art. 143.2 CE: DT 1ª y 3ª. • Disposiciones relacionadas con el ejercicio de la iniciativa autonómica en el caso de territorios que durante la II República plebiscitaron afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía (Cataluña, País Vasco y Galicia): DT 2ª. • Incorporación de Navarra al Consejo General Vasco o al régimen autonómico vasco: DT 4ª. • Acceso a la autonomía de Ceuta y Melilla: DT 5ª. • Orden de tramitación de los proyectos de Estatuto en la Comisión Constitucional del Congreso: DT 6ª. • Disolución de los organismos provisionales autonómicos: DT 7ª: ❑ Con las Cortes Constituyentes y su función posterior a la aprobación de la Constitución y hasta la elección de nuevas Cortes (D.T. 8ª) ❑ Con la elección de miembros del Tribunal Constitucional (DT 9ª) Relativa a las normas que quedan derogadas tras la entrada en vigor del texto constitucional [Véase infra tema 2] Relativa a su publicación (en el BOE y en todas las lenguas de España) y al momento de entrada en vigor de la Constitución (el mismo día de la publicación de su texto oficial en el BOE)

52

itziar gómez fernández y emilio pajares montolío

1.5. Las opciones Políticas Fundamentales de la Constitución de 1978 La definición sobre cuáles sean los elementos esenciales o las opciones políticas básicas adoptadas por nuestra Constitución es una construcción puramente doctrinal. La Constitución no delimita ella misma cuales son esas opciones, y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional tampoco lo hace de forma general, aunque sí se ha llegado a referir a un cierto núcleo básico o núcleo absoluto en algunas sentencias, un núcleo básico que no define ni delimita plenamente, aunque sí incluye en el mismo, cuando menos, a los derechos fundamentales [STC 91/2000 (Tol 24513)]. En esta determinación de los elementos esenciales de la Constitución se puede optar por una concepción formalista que identifique el núcleo básico de la Constitución con las materias incluidas en el procedimiento agravado de reforma previsto en el art. 168 CE (Tol 121697), o con una concepción puramente material, que identifique los elementos esenciales de la Constitución con determinados principios y valores constitucionales, independientemente de la sección del texto constitucional en el que se sitúen. Adoptando esta segunda posición podríamos establecer que son elementos esenciales de la Constitución los siguientes: ❑ La definición de España como estado social y democrático de derecho [artículo 1.1. CE (Tol 5049)]. Esta definición se desarrolla en el esquema 1.3.1.

❑ La afirmación de que la soberanía nacional reside en el pueblo, de quien emanan todos los poderes del Estado [art. 1.2 CE (Tol 5050)]. ❑ La opción a favor de que la forma política del Estado sea la monarquía parlamentaria [art. 1.3. CE (Tol 5051)]. ❑ La proclamación de España como Estado de autonomías territoriales [art. 2 CE (Tol 5052)]. ❑ La definición de un modelo garantista de reconocimiento y protección de los derechos fundamentales (véase infra, tema 16). ❑ La apertura internacional de la Constitución. ❑ Y la determinación del valor normativo de la Constitución, de su supremacía y de la necesidad de establecer mecanismos de defensa de la Constitución (modelo de justicia constitucional concentrado), y de reforma lo suficientemente formalizados como para que actúen en pro de la garantía de la posición otorgada a la Constitución.

53

estructura y contenido básico de la constitución española de 1978

Esquema 1.5.1. Estado Social Proclamación constitucional

y

Democrático

de

Derecho

España se constituye en un Estado social y democrático de derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. Elementos básicos

Estado de Derecho

Art. 1.1 CE (Tol 5049)

Estado Democrático de Derecho

Manifestaciones en la Constitución Española de 1978

– Separación de poderes – Principio de constitucionalidad → art. 9.1 CE (Tol 5063) – Imperio de la ley → Principio de legalidad → – Principio de legalidad → art. 9.3 CE (Tol 5065) En el Estado de derecho los poderes públicos – Proclamación de los principios que articulan el ordenamiento jurídico y el funcionay los ciudadanos se sujetan en su actuación miento de la administración pública → art. 9.3 CE (Tol 5065): a las normas procedentes de la voluntad ge❑ la jerarquía normativa ❑ la publicidad de las normas neral (leyes). ❑ la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas – Principio de constitucionalidad → Además la constitución se impone en la actuación de de derechos individuales ciudadanos y poderes públicos. ❑ la seguridad jurídica ❑ la responsabilidad – Reconocimiento de los derechos fundamenta❑ la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos les y las libertades públicas. – Reconocimiento de derechos y libertades → Título I CE – Proclamación de que “la soberanía nacional – La soberanía nacional reside en el pueblo español, de quien emanan todos los poderes del Estado → art. 1.2 CE (Tol 5050) reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”. – Proclamación del pluralismo político y social como valor supremo de convivencia → art. 1.1 CE (Tol 5049) – Articulación de los mecanismos necesarios para dar efectividad a esa proclamación, de – La participación de los ciudadanos en los procesos de toda de decisiones se ponen manera que se garantice la participación de de manifiesto en: la ciudadanía en la toma de decisiones. ❑ Reconocimiento del derecho al sufragio activo y pasivo, y del derecho a partici❑ De forma directa: democracia directa par en asuntos públicos → art. 23 CE (Tol 121552) ❑ A través de los representantes por ella ❑ Reconocimiento de la labor de partidos y sindicatos en el seno de una sociedad elegidos: democracia representativa democrática → arts. 6 y 7 CE (Tol 5059 y Tol 5060) – Proclamación del pluralismo político como ❑ Participación directa en la toma de decisiones públicas a través de los instrumenbase del funcionamiento del Estado tos propios de la democracia directa: • Iniciativa legislativa popular • Referéndum • Jurado popular • Concejo abierto • Derecho de petición

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itziar gómez fernández y emilio pajares montolío

Esquema 1.5.1. Estado Social

Art. 1.1 CE (Tol 5049)

Estado social

y

Democrático

de

Derecho (continuación) Elementos básicos

Manifestaciones en la Constitución Española de 1978

– El Estado interviene en la economía nacional – Se reconocen los derechos sociales – Se busca la evolución desde un concepto de igualdad formal (igualdad ante la ley y en la aplicación de la ley) a un concepto de igualdad material (igualdad real) – Superación de la rígida separación entre el Estado y la sociedad, permitiendo que fines y funciones públicas sean asumidas por entidades, ordenadas por el Estado, pero en las que participan los propios afectados.

– Cláusula de igualdad formal [art. 14 CE (Tol 5076)] y de igualdad material [art. 9.2 CE (Tol 5064)] – Reconocimiento de los derechos de los trabajadores (véaser infra tema 26) – Proclamación de la función social del derecho de propiedad [art. 33.2 CE (Tol 5022)] y subordinación de la riqueza al interés general [art. 128.1 CE (Tol 55812)] – Reconocimiento de los principios rectores de la política social y económica → Capítulo II del Título I de la CE – Introducción de elementos vinculados a la participación del Estado en la economía → Título VII CE

estructura y contenido básico de la constitución española de 1978

55

Esquema 1.5.2. La Monarquía Parlamentaria Proclamación Constitucional

La forma política del Estado español es la Monarquía Parlamentaria. Noción

Art. 1.3 CE (Tol 5051)

básica

Características

Esta proclamación hace referencia a la organización de los Poderes del Estado, en particular a la relación entre la Corona, las Cortes Generales y el Gobierno. Implica la separación del Rey de la función gubernamental y la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento. – La jefatura del Estado tiene un carácter hereditario y vitalicio Forma de gobier- – Despojada de poderes efectivos: es símbolo de la «unidad y permanencia» del Estado [art. 56.1 CE (Tol no monárquica 23777)]. – Sus funciones tienen un sentido simbólico, moderador Configura el papel de los órganos del Estado de acuerdo a los presupuestos del parlamentarismo racionalizado, ❑ Investidura del presidente del Gobierno por el Congreso de los Diputados → art. 99 CE (Tol 121628) Se basa en la rela❑ Moción de censura al Gobierno que puede aprobar el Congreso de los Diputados → Sistema de Goción de confianza art. 113 CE (Tol 121642) bierno parlameny la exigencia de ❑ Cuestión de confianza que puede solicitar el presidente del Gobierno al Congreso tario responsabilidad de los Diputados → art. 112 CE (Tol 24523) política por parte ❑ Instrumentos de control parlamentario que pueden actuar tanto el Congreso de los de las Cortes al Diputados como el Senado → arts. 109 a 111 CE (Tol 24518, Tol 121639, Tol Gobierno. 121640) ❑ Disolución de las cámaras por el presidente del Gobierno [art. 115 ce (Tol 121644)]

56

itziar gómez fernández y emilio pajares montolío

Esquema 1.5.3. El Estado Proclamación Constitucional

Art. 2 CE (Tol 5052)

de las

Autonomías

La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. La Constitución establece un sistema de organización territorial pero no lo define → no existió consenso político para definir el ¿Forma del Estado modelo. español? A posteriori este sistema se ha denominado Estado Autonómico, que puede definirse como un tipo de Estado descentralizado – La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado [art. 1.2 CE Principio de uni(Tol 5050)] dad – Unidad del ordenamiento jurídico – Unidad económica – La Constitución “refleja una concepción amplia y compleja del Estado, compuesto por una pluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía” [STC 4/1981 (Tol 518779)]. Derecho a la auto– Contenido político: autonomía para la gestión de sus respectivos intereses [Art. 137.1 CE (Tol 55840)]. Proclamaciones nomía de naciona– Carácter limitado de la autonomía: “autonomía no es soberanía —y aún este poder tiene sus límites—, constitucionales en lidades y regiones y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el torno a la forma principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde del Estado (art. 2 alcanza su verdadero sentido” [STC 4/1981 (Tol 518779)]. CE) – El Estado debe velar por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular [Art. 138.1 CE (Tol 55841)]. Principio de soli– El principio de solidaridad informa el sistema de financiación: delimita la autonomía financiera de las daridad CCAA [art. 156.1 CE (Tol 55938)] y la asignación financiera del Estado a las CCAA [fondo de compensación interterritorial del art. 158.2 CE (Tol 55944)]. – El principio de solidaridad como principio que ordena la actuación del Estado y de las CCAA: deber de auxilio recíproco, deber de apoyo y lealtad constitucional [STC 64/1990 (Tol 80356)].

57

estructura y contenido básico de la constitución española de 1978

Esquema 1.5.3. El Estado

de las

Autonomías (continuación) El título VIII establece, sobre todo, el conjunto de reglas para acceder al autogobierno, pero sin perfilar el contenido. No se establece cuales son las comunidades autónomas ni tampoco sus competencias. Se contempla el sistema desde un acentuado principio dispositivo: ❑ No es obligatorio acceder a la autonomía, pero si existiera esa voluntad es necesario cumplir una serie de condiciones para constituirse en comunidad mediante la elaboración del correspondiente estatuto de autonomía ❑ No figuran en la CE las competencias de estas comunidades, sino que se asumen en el mismo estatuto de autonomía

Art. 2 CE (Tol 5052) (continuación)

Proclamaciones constitucionales en torno a la forma del Estado (continuación)

Descripción de un proceso → Título VIII y Disposiciones Transitorias primera a séptima Primera Fase- se disCE tinguen dos niveles de autogobierno, que se distingue por el número de materias sobre el que la Comunidad Autónoma puede asumir competencia legislativa.

Evolución del Estado Autonómico Se accedía a este nivel: – Si se superaban los complejos requisitos del art. 151 CE (Tol 121680) Comunidades de vía rá- – Si se trataba de terripida o de primer grado torios que hubieran plebiscitado en el pasado un estatuto de autonomía [Disposición Transitoria 2ª (Tol 24544)]. Se accedía a este nivel Comunidades de vía len- cumpliendo con las forta o de segundo grado. malidades del art. 143 CE (Tol 121672).

– País Vasco – Cataluña – Galicia – Andalucía

– Resto de CCAA

58

itziar gómez fernández y emilio pajares montolío

Esquema 1.5.3. El Estado

de las

Autonomías (continuación) Evolución del Estado Autonómico (continuación) Régimen general

Art. 2 CE (Tol 5052) (continuación)

Proclamaciones constitucionales en torno a la forma del Estado (continuación)

Régimen especial

Segunda Fase

Transcurridos cinco años ❑ Canarias y la Comunidad Valenciana → favorecidas por la cesión de competencias del Estado antes de reformar su Estatuto desde su aprobación, los espor la vía de la aprobación de sendas leyes de transferencias tatutos de autonomía podrían reformarse para que las comu[Art. 150.2 CE (Tol 55923)] nidades que hubieran seguido ❑ Navarra → se respetó la condición foral de la que había disla vía prevista en ese artículo puesto hasta ese momento pudieran ampliar sus competencias. Estas reformas se iniciaron a partir de 1994.

Tercera Fase

❑ Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana → Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril (Tol 861072). Al respecto son de interés las SSTC 247/2007 (Tol 1224508) y 249/2007 (Tol 1224510) ❑ Estatuto de Autonomía de Cataluña → Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio (Tol 962780), reinterpretada y en algunos artículos declarada inconstitucional por la STC 31/2010 (Tol 1880189) ❑ Estatuto de Autonomía de las Illes Balears → Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero (Tol 1036754) Protagonizada por la oleada de reforma de los Estatutos de ❑ Estatuto de Autonomía de Andalucía → Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo (Tol 1042294).Al respecto resulta de interés la Autonomía iniciada en la VIII STC 30/2011 (Tol 2071352) Legislatura ❑ Estatuto de Autonomía de Aragón → Ley Orgánica 5/2007, de (Véase esquema 14.1.4) 20 de abril (Tol 1052150). ❑ Estatuto de Autonomía de Castilla y León → Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre (Tol 1279124). ❑ Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra → Ley Orgánica 7/2010, de 27 de octubre (Tol 1965390). ❑ Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura → Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero (Tol 2016083)

Descripción de un proceso → Título VIII y Disposiciones Transitorias primera a séptima CE (continuación)

estructura y contenido básico de la constitución española de 1978

Esquema 1.5.4. Otras Proclamaciones

Título Preliminar

del

59

Título Preliminar

1. El castellano es la lengua española oficial del Estado. Todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla. Lengua → Art. 3 CE 2. Las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus (Tol 121532) Estatutos. 3. La riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección. 1. La bandera de España está formada por tres franjas horizontales, roja, amarilla y roja, siendo la amarilla de doble Símbolos → Art. 4 CE anchura que cada una de las rojas. (Tol 121533) 2. Los Estatutos podrán reconocer banderas y enseñas propias de las Comunidades Autónomas. Estas se utilizarán junto a la bandera de España en sus edificios públicos y en sus actos oficiales. La capital del Estado es la Villa de Madrid. Capitalidad → Art. 5 CE Este precepto constitucional es desarrollado por la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial (Tol 5058) de Madrid (Tol 955037) Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestaPartidos Políticos → Art. ción de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su 6 CE. (Tol 5059) creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos (Véase infra apartados 7.2 y 22.3). Los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y Instituciones Sindicatos → Art. 7 CE. promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios. Su creación y el ejer(Tol 5060) cicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos (Véase infra apartado 26.2). Ejército → Art. 8 CE. (Tol Las Fuerzas Armadas, constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, 121537) tienen como misión garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional.

60

itziar gómez fernández y emilio pajares montolío

Esquema 1.5.5. La

apertura internacional de la

Contenido

Constitución

del

Dicción

precepto

Art. 10.2 CE (Tol 5067) Art. 93 CE (Tol 23884)

Cláusula de interpretación de los derechos fundamentales Cláusula de apertura a las organizaciones de integración supranacional

Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España. Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución.

Fórmulas de incorporación → Art. 94 CE (Tol 121623)

Arts. 94

a

96

literal

Previsiones sobre las fórmulas de incorporación de tratados (excepto la incorporación de tratados de integración) y su relación con el resto de normas del ordenamiento jurídico Relación con el resto de fuentes del ordenamiento (véase Infra esquema 5.2.3)

1. La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales, en los siguientes casos: a. Tratados de carácter político. b. Tratados o convenios de carácter militar. c. Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título primero. d. Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la hacienda pública. e. Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución. 2. El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios 1. La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a Con la Constitula Constitución exigirá la previa revisión constitucional. ción → art. 95 2. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional CE (Tol 121624) para que declare si existe o no esa contradicción. 1. Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente Con las normas en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones solo podrán ser con rango de ley derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de → art. 96 CE (Tol acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional. 121625) 2. Para la denuncia de los tratados y convenios internacionales se utilizará el mismo procedimiento previsto para su aprobación en el artículo 94.

2



La Constitución como fuente del derecho

2.1. Las características de la Constitución A diferencia de las constituciones aprobadas en el siglo XIX, de carácter programático, la Constitución de 1978 tiene naturaleza normativa [STC 1/81 (Tol 7855)]. La Constitución contiene normas jurídicas que han de ser aplicadas por los poderes públicos. Como señala el art. 9.1 CE (Tol 5063): “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. El carácter normativo de la Constitución se manifiesta también en la Disposición Derogatoria, que declara derogadas “cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución” [apartado 3º (Tol 24552)]. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico. La Constitución emana directamente del poder constituyente y recoge el sistema de valores y opciones políticas fundamentales. La supremacía de la Constitución se garantiza a través del establecimiento de sistemas jurisdiccionales de control de la constitucionalidad del resto de normas que forman parte del ordenamiento jurídico. En conclusión, la Constitución de 1978 se caracteriza, se presenta y se autoproclama como una verdadera norma jurídica, como fuente del derecho, y no sólo como texto de alto contenido político, que también lo tiene. Por esta naturaleza compleja, unida a otras

razones, la Constitución puede ser caracterizada como norma sui generis [STC 4/81 (Tol 518779)]. La supremacía de la Constitución se manifiesta en que el resto de normas jurídicas encuentra en ella su fundamento y el límite a su validez. La Constitución española se caracteriza por ser fuente del derecho y al mismo tiempo norma normarum, es decir, disposición que regula la creación del resto de las fuentes del ordenamiento jurídico y su interrelación. La aprobación de la Constitución de 1978 vino a completar el tradicional elenco de fuentes recogido en el Código Civil, integrado por la ley, la costumbre, los principios generales del derecho [art. 1.1 CC (Tol 13365)], y la jurisprudencia que complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho [art. 1.6 CC (Tol 13365)]. En este libro nos ocupamos del análisis de las fuentes que tienen reflejo constitucional, fundamentalmente las normas con rango de ley y los reglamentos. Dejamos, pues, conscientemente de lado, el examen de la costumbre y la jurisprudencia como fuentes jurídicas, puesto que consideramos que su análisis es más propio de otras ramas del derecho pero, sobre todo, por la ausencia de referencia constitu-

62 cional expresa a las mismas como fuentes del sistema. Del mismo modo también se ha optado por no referirse a otras fuentes como los convenios colectivos, de indudable fuerza como generadores de derechos y obligaciones subjetivas, pero que cuya dimensión como fuente del derecho, y no como materialización del derecho a la negociación colectiva, también excede el propósito de este trabajo. Con la Constitución no sólo se produce la integración de ella misma en el conjunto de las fuentes, sino que se modifican las fuentes a las que hace referencia el Código Civil. Así, por ejemplo, se fragmenta la noción civilista de ley, al establecer diferentes tipos: las leyes ordinarias y orgánicas, los decretos leyes, los decretos legislativos, las leyes autonómicas, los reglamentos parlamentarios, etc…

itziar gómez fernández

En síntesis, los caracteres más destacables de la Constitución —entendida como norma jurídica— son: – La eficacia directa y el carácter normativo de la Constitución – La eficacia derogatoria del texto constitucional – El carácter de la Constitución como norma de normas – La supremacía constitucional A todos estos caracteres se hace referencia en los siguientes esquemas, siguiendo fundamentalmente para desarrollar tal caracterización, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

63

la constitución como fuente del derecho

Esquema 2.1.1. Características Características

de la

Constitución (I – Naturaleza Normativa) Definición

Definición

Naturaleza normativa

Contenido

y

Contenido

Característica que hace susceptible a la norma de que se predica, de ser di- Art. 9.1 CE rectamente aplicada no sólo por parte del legislador en su tarea de creador (Tol 5063) de normas [STC 76/83 (Tol 100395)], sino también por los jueces y por las administraciones públicas [SSTC 4/81 (Tol 518779), 9/81 (Tol 109403), Art. 53.1 CE 11/81 (Tol 109335), 16/82 (Tol 78990) y 80/82 (Tol 8784)]. (Tol 23771) ❑ VINCULATORIEDAD: Todas las normas de la Constitución vinculan a todos los sujetos de derecho (poderes públicos y ciudadanos) Precisión al principio de vinculatoriedad: – No todos los preceptos constitucionales vinculan del mismo modo ni a todos los sujetos por igual. • Ejemplo: los mandatos referidos a la forma de elaboración de un tipo normativo determinado vinculan esencialmente al legislador, y no a los ciudadanos. ❑ EFICACIA DIRECTA: Supone la eficacia directa de la Constitución. No se precisa interposición del legislador para entender aplicable la Norma Art. 5 LOPJ Fundamental. (Tol 118339) Sus preceptos son alegables ante los Tribunales Excepción al principio de eficacia directa: – Los casos en que así lo imponga la propia Constitución– Los casos en que la naturaleza de la norma impida considerarla inmediatamente aplicable [STC 15/82 (Tol 78989)] → Es el caso de los principios rectores de la política social y económica del Cap. III, Tít. I CE, cuyo «reconocimiento, respeto y protección» informarán «la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos» [art. 53.3 CE (Tol 23773)].

Enlace Normativo

Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución. Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos.

1. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos. (…)

64

itziar gómez fernández

Esquema 2.1.2. Características Características

de la

Constitución (II – Plena Definición

eficacia derogatoria)

y contenido

Enlace

normativo

Definición

Quedan derogadas – Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma política. – La Ley de Principios Fundamentales del MoviEs la capacidad de una norma para dejar sin efecto (condicionar a su entrada en vigor la miento de 17 de mayo de 1958. eficacia de) normas anteriores en el tiempo. – El Fuero de los Españoles de 17 de julio de Las cláusulas derogatorias pueden ser: 1945. DD párrafo – Expresas – Suponen la mención expresa de las disposiciones normativas previas que – El Fuero del Trabajo de 9 de marzo de 1938. 1º quedan derogadas (anuladas) con la entrada en vigor de la disposición derogatoria, y – La Ley Constitutiva de las Cortes de 17 de julio (Tol 24552) por tanto de la norma que la contiene. de 1942. – Tácitas- Suponen que la nueva disposición normativa sustituye las anteriores que pudieran – La Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado de oponerse a lo dispuesto en aquella. 26 de julio de 1947. – La Ley Orgánica del Estado de 10 de enero de 1967. – La Ley de Referéndum Nacional de 22 de octubre de 1945.

Contenido

❑ La Plena eficacia derogatoria de la Constitución se deriva de la Disposición Derogatoria apartado 3º, que establece un mecanismo de derogación tácita [SSTC 4/81 (Tol 518779), 77/82 (Tol 78989), 80/82 (Tol 8784), 8/83 (Tol 79176) y 176/89 (Tol 81750)]. ❑ En lo que hace a la Constitución, la eficacia derogatoria plena genera algunos problemas relativos al control de constitucionalidad de las normas preconstitucionales. ❑ El control de Constitucionalidad es monopolio del Tribunal Constitucional. Ahora bien, si se duda sobre el ajuste entre una norma preconstitucional y el texto de la Constitución la regla general se altera y el examen de la inconstitucionalidad sobrevenida se convierte en competencia compartida entre el propio Tribunal Constitucional y la jurisdicción ordinaria. ❑ Los jueces ordinarios podrán, por sí mismos, someter a juicio de constitucionalidad todas las normas preconstitucionales y, en caso de concluir que contradicen la carta magna, están legitimados para «inaplicarlas», con efectos ad casum, amparándose en la Disposición Derogatoria 3ª. ❑ El juez ordinario también podrá elevar cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional en relación con una norma preconstitucional «si (…) estima que no puede hacer uso de la disposición derogatoria de la Constitución y del mecanismo de derogación tácita en ella contenida» [STC 105/88 (Tol 109337)].

Plena Eficacia

Derogatoria

En tanto en cuanto pudiera conservar alguna vigencia, se considera definitivamente derogado el Real DD párrafo Decreto de 25 de octubre de 1839 en lo que pu2º diera afectar a las provincias de Álava, Guipúzcoa (Tol 24552) y Vizcaya. En los mismos términos se considera definitivamente derogada la Ley de 21 de julio de 1876.

DD párrafo Asimismo quedan derogadas cuantas disposiciones 3º se opongan a lo establecido en esta Constitución. (Tol 24552)

65

la constitución como fuente del derecho

Esquema 2.1.3. Características Características

Definición

Norma

de

de la

Constitución (III - Norma

de normas y supremacía)

Definición y contenido Supone que la Constitución es la norma que contiene las condiciones de validez y eficacia del resto de normas que integrarán el ordenamiento jurídico. El único matiz aplicable a esta definición tiene que ver con los tratados internacionales, respecto de los cuales la Constitución no contiene la totalidad de las condiciones de validez, ni la totalidad de las condiciones de eficacia.

normas

Contenido

Definición

Supremacía Contenido

Implica que el texto constitucional contiene: → El diseño de los poderes normativos → El diseño de los procedimientos normativos → Los límites materiales a la elaboración de normas jurídicas La supremacía se sustenta en el carácter jerárquico superior de una norma y, por ello, es fuente de validez de las que le están infraordenadas. La consecuencia es la invalidez de las normas que contravengan lo dispuesto en la Constitución [DTC 1/2004, FJ 4º (Tol 518971)]. Son garantías de la supremacía Constitucional a) El sistema de control de constitucionalidad. En el ordenamiento Español el sistema es concentrado, es decir que es competencia exclusiva del Tribunal Constitucional (Título IX de la Constitución) b) Los mecanismos de reforma Constitucional (Tïtulo X de la Constitución)

Enlace normativo El carácter de norma normarum se concreta en el reconocimiento de: a) La potestad legislativa, atribuida a las Cortes Generales → art. 66.2 CE (Tol 23812) b) La potestad de dictar decretos-leyes, atribuida al Gobierno → art. 86 CE (Tol 121615) c) La potestad de dictar decretos legislativos, atribuida al Gobierno previa intervención de las Cortes Generales → del arts. 82 a 85 CE (Tol 121611, Tol 23864, Tol 23865, Tol 23866) d) La potestad reglamentaria, atribuida al Gobierno → art. 97 CE (Tol 24329) e) La potestad de las Cámaras legislativas para dictar sus reglamentos internos → art. 72 CE (Tol 121601) f) La potestad reglamentaria interna de otros órganos o instituciones contemplados por la propia Constitución.

La supremacía no se proclama expresamente en ninguno de sus preceptos, pero se deriva sin duda del enunciado de muchos de ellos [DTC 1/2004 (FJ 4º)], entre otros de sus arts. 1.2 (Tol 5050), 9.1 (Tol 5063), 95 (Tol 121624), 161 (Tol 121690), 163 (Tol 26038), 167 (Tol 121696), 168 (Tol 121697) y DD (Tol 24552).

66

itziar gómez fernández

2.2. La Interpretación de la Constitución y la interpretación conforme a la Constitución Esquema 2.2. La

Interpretación de la

Constitución

Interpretación conforme a la

Constitución

interpretación de la

Constitución

y la interpretación conforme a la

Constitución

Noción Mecanismos o criterios de interpretación Intérpretes Específicos de la Constitución ❑ Jueces y tribunales Mediante la interpretación se Generales (todas las normas) completa/reconstruye del sig- Artículo 3 CC (Tol 113586) Art. 10.2 CE (Tol 5067) → Las ❑ Tribunal Constitucional como intérprete supremo pero no único nificado o significados de los 1. Las normas se interpretarán según el normas relativas a los derechos preceptos constitucionales. → singular valor de la jurisprusentido propio de sus palabras (criterio fundamentales y a las libertades Este tipo de exégesis jurídica literal), en relación con el contexto (cri- que la Constitución reconoce se indencia constitucional es particular por razón de su terio lógico-sistemático), los antece- terpretarán de conformidad con la ❑ Cualesquiera otros sujetos jurídicos interpretan también la Consobjeto: dentes históricos y legislativos (criterio Declaración Universal de Derechos titución al realizarla, al cumplirla – Porque la Constitución es histórico), y la realidad social del tiem- Humanos y los tratados y acuerdos una norma abierta y deli- po en que han de ser aplicadas (criterio internacionales sobre las mismas y al hacerla cumplir. ❑ El legislador: porque toda creaberadamente ambigua en evolutivo), atendiendo fundamental- materias ratificados por España. ción normativa entraña un entenmuchos puntos mente al espíritu y finalidad de aquellas dimiento de lo que la Constitu– Porque en muchos casos (criterio teleológico o finalista) los enunciados constitucio- 2. La equidad habrá de ponderarse en la ción demanda, permite o impone → no obstante no caben las leyes nales pueden llegar a ser aplicación de las normas, si bien las remeramente interpretativas de la contradictorios (art. 14 y soluciones de los Tribunales sólo podrán art. 57.1, sucesión a la descansar de manera exclusiva en ella Constitución. Corona con preferencia cuando la ley expresamente lo permita. del varón sobre la mujer) En este caso, a diferencia del concepto anterior (interpretación de la Constitución) la Constitución no es el texto interpretado, sino que funciona como criterio de interpretación. Esta noción, a su vez tiene dos contenidos fundamentales: ❑ Principio hermenéutico que exige la elección —entre los varios sentidos que se le puedan dar a una disposición jurídica— de aquel que mejor se acomode a la Constitución → el art. 5.1 de la LOPJ (Tol 118339) dispone que los jueces y tribunales “interpretarán y aplicarán las Leyes y los reglamentos según los preceptos y principios Constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional”. ❑ Obligación de buscar, antes de declarar la inconstitucionalidad de una norma, una interpretación de la norma que es objeto de control que se acomode a la norma constitucional → el art. 5.3 de la LOPJ (Tol 118341) dispone que “procederá el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional”

la constitución como fuente del derecho

67

2.3. La Reforma Constitucional El mecanismo de reforma de la Constitución está contenido en el propio texto constitucional, más exactamente en su Título X (arts. 166-169). Ese mecanismo de reforma incluye dos procedimientos, que están sujetos a los mismos límites y que pueden ser iniciados por los mismos titulares de la iniciativa de reforma. El procedimiento del art. 167 CE (Tol 121696) suele calificarse como ordinario, en cuanto se aplica con carácter general, mientras que el procedimiento del art. 168 CE (Tol 121697) se reserva para una revisión total de la Constitución o para las reformas que afecten a determinados aspectos esenciales del sistema (Título Preliminar, derechos fundamentales, Corona). Ambos procedimientos (el ordinario y el agravado) determinan la “rigidez” de la norma constitucional, puesto que la modificación de la Constitución sólo puede hacerse a través del procedimiento específico de reforma, mucho más complejo que el previsto para la aprobación o la reforma de las leyes. En la práctica, y en las tres décadas y media de vigencia de nuestra Constitución, se han producido apenas dos reformas constitu-

cionales, ambas realizadas por el procedimiento ordinario ex art. 167 CE. La primera fechada el 27 de agosto de 1992 se centró en el art. 13.2 CE, y su objetivo fue hacer de los extranjeros titulares potenciales del derecho de sufragio pasivo (antes no incluído entre el haz de derechos de los no nacionales). Esta primera reforma fue el resultado más evidente del pronunciamiento del Tribunal Constitucional contenido en la Declaración 1/1992, ya que el mismo implicaba que, para poder ratificar el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht) era preciso modificar la Constitución en este precepto, abiertamente contrario en su redacción previa, a las previsiones del TUE respecto del derecho de sufragio de los ciudadanos comunitarios en las elecciones locales de todos los países de la Unión. La segunda reforma se centró en el art. 135 CE (Tol 2231263) y data del 27 de septiembre de 2011 y ha perseguido, tal y como se contempla en la exposición de motivos, “garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país”.

68

itziar gómez fernández

Esquema 2.3.1. La

reforma

Constitucional

en la

Constitución

de

1978 (I - Límites

e iniciativa de reforma)

Ausencia de límites materiales → no hay ningún precepto de la Constitución que no se pueda modificar (no existen cláusulas de intangibilidad) 1. La reforma no puede iniciarse “en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el art. 116” Límites (art. 169 CE) → Los estados excepcionales se refieren a los estados de alarma, excepción y sitio Temporales 2. No se impide tramitación de la reforma en estos casos, sólo su inicio. Art. 169 CE 3. Tampoco se podrá celebrar referéndum asociado a la reforma constitucional (como no lo podrá ser ningún otro) (Tol 26049) estando vigentes los estados de excepción y sitio o en los noventa días posteriores a su levantamiento → art. 4.1 de la LO 2/80, de 18 de enero, sobre distintas modalidades de referéndum (Tol 5918) Límites Formales Los que vienen dados por los procedimientos de reforma ¿A quien se concede? → El art. 166 CE (Tol 26042) remite expresamente al art. 87 (titulares de la iniciativa legislativa), apartados 1 y 2 (excluye el 3) – Art. 87. 1 CE (Tol 23871) → Cortes Generales y Gobierno – Art. 87.2 CE (Tol 23872) → Asambleas de las comunidades autónomas – Se excluye a los titulares de la iniciativa legislativa popular como titulares de la iniciativa de reforma constitucional (art. 87.3 CE (Tol 23873)] Límites Materiales

Los

límites a la reforma

Iniciativa

Gobierno Cámaras

de

reforma

Art. 166 CE (Tol 26042) Asambleas de Comunidades Autónomas

las

Envía el PROYECTO DE REFORMA al Congreso para su posterior tramitación por las Cámaras La iniciativa es de la Cámara y no de los diputados o senadores a título individual ❑ Reglamento del Congreso (Tol 5914): las PROPOSICIONES de reforma deben ir suscritas por dos grupos parlamentarios o por 1/5 de los diputados (art. 146.1). ❑ Reglamento del Senado (Tol 5915): las PROPOSICIONES pueden ser presentadas por 50 senadores que no pertenezcan a un único grupo parlamentario (ART. 152). Su legitimidad es para presentar una PROPUESTA a los otros dos legitimados: ❑ Al Gobierno para que adopte un proyecto de Reforma ❑ Al Congreso → remitida a la Mesa la proposición se puede nombra una Comisión de hasta tres miembros que defienda la propuesta en la votación de “toma en consideración” del Congreso [véase tema 10]

69

la constitución como fuente del derecho

Esquema 2.3.2. La

reforma constitucional en la

Constitución

Procedimiento Ordinario →

Cuando

se utiliza

de

reforma

Procedimiento completo

1978 (II. Procedimientos

art.

de reforma)

Procedimiento

167 CE (Tol 121696)

Se acometerá en los casos en que se pretendan reformar preceptos no reservados a la reforma agravada: “En efecto, el texto constitucional establece de manera precisa la finalidad de las dos vías de reforma que prevé, en función de los objetos sobre los que se puede proyectar, de tal modo que admitir la pretensión de los recurrentes alteraría el equilibrio buscado por el constituyente, corriendo el riesgo de dejar a la discreción del órgano rector de la Cámara la determinación del procedimiento de reforma constitucional”→ ATC 9/2012 (Tol 2433289) El procedimiento ordinario de reforma, en el seno de la tramitación parlamentaria, guarda similitudes claras con el procedimiento legislativo→ ATC 9/2012 (Tol 2433289) Modalidad Básica

Procedimientos

de

1. Presentación del proyecto o proposición de reforma 2. Aprobación → 3/5 en cada Cámara 3. Si el texto aprobado en el Congreso y el texto aprobado en el Senado son distintos → Comisión Mixta de composición paritaria 4. Aprobación (texto de la Comisión) → 3/5 en cada Cámara. 5. Fracasa el proyecto de reforma si: – El texto es rechazado en alguna de las Cámaras – La Comisión no llega a un acuerdo sobre el texto.

Variante 1 → texto sometido a votación alcanza en el Senado mayoría absoluta

El texto puede regresar desde el Senado al Congreso que podría aprobar la reforma con una mayoría de 2/3.

→ 121696)

agravado

art.

168 CE (Tol

❑ Revisión total de la Constitución ❑ Reforma del Título Preliminar → arts. 1 a 9 ❑ Reforma de la Sección Primera del Capítulo II del Título I (Los Derechos Fundamentales y las Libertades Públicas) → arts. 14 a 29 CE ❑ Reforma del Título II → arts. 56 a 65 CE (Corona)

Variante 2 → solicitud de referéndum

Aprobada la reforma por las Cámaras 1/10 de los diputados o de los senadores puede pedir la convocatoria de referéndum en el plazo de los 15 días posteriores a la aprobación.

1. Debate de totalidad sobre la decisión de efectuar la reforma 2. Ha de ser aprobado en ambas Cámaras por 2/3 3. Disolución de las Cámaras y convocatoria de elecciones para elegir Cortes Constituyentes. 4. Debate de totalidad sobre la decisión de efectuar la reforma por las nuevas Cámaras (no se exige mayoría cualificada) 5. Estudio del texto de reforma por las Cámaras → Aprobación por 2/3 en ambas Cámaras. 6. REFERÉNDUM PRECEPTIVO para la ratificación de la reforma.

70

itziar gómez fernández

2.4. Los Principios Constitucionales del Ordenamiento Español El art. 9.3 (Tol 5065) de la Constitución establece que “la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”. Los principios aquí recogidos son parte de los principios generales del derecho e intervienen con ellos en la interpretación de todo el ordenamiento [STC 4/81 (Tol 518779)]. Además han de entenderse como complementarios de los contenidos en el Título Preliminar del Código Civil. A unos y otros se hará referencia en los esquemas que siguen. Tanto los contenidos en el Código Civil como los expresados en la Constitución tienen la misma finalidad última: garantizar la posición jurídica de los in-

dividuos frente a los poderes públicos. Los principios marcan unas pautas de actuación frente al derecho de esos poderes que garantiza una cierta seguridad jurídica al ciudadano, en quien se generan unas expectativas de “comportamiento de las normas” que normalmente han de ser atendidas por los poderes públicos. De hecho el principio de seguridad jurídica recogido en el art. 9.3 CE (Tol 5065) viene a ser una síntesis del resto de los contenidos en este precepto. Estos principios permiten: – Saber cómo se van a aplicar las normas. – Resolver antinomias internormativas, es decir, contradicciones que puedan darse entre dos o más normas del mismo ordenamiento jurídico.

71

la constitución como fuente del derecho

Esquema 2.4.1 Los Principio

Seguridad Jurídica

Principios

sobre

la estructura del ordenamiento

principios del ordenamiento español

(I- Seguridad

jurídica y principios sobre la estructura del ordenamiento)

Recogido en el art. 9.3 CE Conformidad a Derecho y previsibilidad de la actuación de los poderes públicos (especialmente en materia de interpretación y aplicación del derecho). Según las SSTC 27/81 (Tol 110830), 147/86 (Tol 79693), 227/88 (Tol 80074), 46/90 (Tol 600513), 150/90 (Tol 80402), 173/96 (Tol 83102), 104/00 (Tol 359928) y 234/01 (Tol 81620), viene a ser la suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de la norma no favorable e interdicción de la arbitrariedad, combinadas entre sí para lograr la justicia y la igualdad en el ordenamiento jurídico. Excluye: ❑ La arbitrariedad ❑ La modificación inmotivada de situaciones jurídicas preexistentes. Recogido en el art. 9.3 CE Sin reflejo constitucional A cada tipo normativo se le asigna un rango difeDe construcción doctrinal, corrige en horizontal la esrente en el sistema de fuentes según la forma que adopte, lo que permite jerarquizar, ordenar en funtructuración vertical del sistema de fuentes: supone que a distintos tipos normativos les corresponden distintos ción del rango, las normas según el tipo al que se recurra. El Código Civil se refiere a este principio contenidos, en virtud de diferentes criterios: diciendo que “carecerán de validez las disposicio❑ orgánico/procedimental: sólo un determinado nes que contradigan otra de rango superior” [art. órgano a través de determinado procedimiento 1.2 CC (Tol 13365)]. puede regular una determinada materia (reserva); puede formularse en sentido negativo: un órgano, ❑ las normas jerárquicamente supraordenadas Competencia (o Jerarquía prevalecen sobre las de rango inferior porque distribución de a través de un determinado procedimiento, no puenormativa despliegan frente a ellas fuerza activa (capacimaterias) de regular una determinada materia dad de derogar) y fuerza pasiva (resistencia a su ❑ territorial: sólo un determinado ente territorial (Esderogación) tado o comunidad autónoma) puede regular una ❑ las normas inferiores no pueden derogar las de materia rango superior (vicio que genera su nulidad) ni Para resolver un conflicto entre dos normas no sólo se resisten a ser derogadas por ellas interesa cuál es su rango jerárquico, sino también ❑ entre normas con el mismo rango, se dan relaciosi respetan o no el criterio de competencia que sea nes de fuerza activa, pero no pasiva (sucesión en oportuno aplicar el tiempo)

72

itziar gómez fernández

Esquema 2.4.2 Los

principios del ordenamiento español

Recogido Especialidad

Publicidad

de las

normas

en el art.

(II-

9.3 CE

principios sobre la eficacia del ordenamiento)

Sin reflejo constitucional Lex especialis → Prevalece la aplicación de la ley especial sobre la general. Art. 6.1. CC (Tol 13675): → La ignorancia de las leyes no excusa Efectos de la aplicación del principio de su cumplimiento. de publicidad → El error de derecho producirá únicamente aquellos efectos que las leyes determinen.

❑ Exige dar a conocer públicamente todas las normas (no significa exclusivamente publicación) ❑ Es condición indispensable para garantizar el de seguridad jurídica, pues sólo podrán asegurarse las posiciones jurídicas de los ciudadanos, la posibilidad de éstos de ejercer sus derechos, y la efectiva sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos al ordenamiento jurídico si los destinatarios de las normas tienen una efectiva oportunidad de conocerlas en cuanto tales normas [STC 179/89 (Tol 81753)]. ❑ Para las normas escritas, la publicidad se logra mediante la publicación en: • Diario Oficial de la Unión Europea para las normas comu- Entrada en vigor de las leyes nitarias • Boletín Oficial del Estado • Boletín o diario oficial de las comunidades autónomas para las disposiciones autonómicas.

Art. 2.1. CC (Tol 13475) → Las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado, si en ellas no se dispone otra cosa.

73

la constitución como fuente del derecho

Esquema 2.4.2 Los

principios del ordenamiento español

Sin

reflejo

constitucional

Sucesión

de normas

en el tiempo

Principio derogatorio o principio de sucesión de normas en el tiempo (lex posterior derogat legem prioriem): art. 2.2. CC (Tol 13475): • Las leyes sólo se derogan por otras posteriores • La derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior • Por la simple derogación de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado

(II-

principios sobre la eficacia del ordenamiento)

Recogido

en el art.

(continuación)

9.3 CE

Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos: → Se refiere a todo tipo de disposiciones sancionadoras • De derecho penal • De derecho administrativo sancionador → Se aplica a toda normativa que disponga restricciones de derechos individuales y de libertades públicas [STC 42/86 (Tol 79589)], en cuanto tal restricción sea equiparable a la idea de sanción [SSTC 104/00 (Tol 359928) y 131/01 (Tol 100401)]. A sensu contrario → se entiende que se impone un mandato de aplicación retroactiva de la disposición sancionadora más favorable, es decir, una retroactividad in bonus, tanto en lo que se refiere a sanciones penales como a sanciones administrativas [SSTC 8/81 (Tol 109402), 15/81 (Tol 109395), 51/85 (Tol 79466) y 99/00 (Tol 81302)]. → Este principio no concede un derecho de carácter constitucional susceptible de amparo [SSTC 8/81 (Tol 109402), 15/81 (Tol 109395), 131/86 (Tol 79677) y 159/86 (Tol 79705)] → Tampoco permite la aplicación fragmentaria de las leyes. Supone la aplicación íntegra de la ley más beneficiosa, incluidas aquéllas de sus normas parciales que puedan resultar perjudiciales en relación con la ley anterior que se desplaza en virtud de dicho principio, siempre que el resultado final, como es obvio, suponga beneficio para el reo [STC 21/93 (Tol 82044)] → No existe una prohibición constitucional de legislación tributaria retroactiva → ❑ La legitimidad de la norma tributaria retroactiva puede ser cuestionada cuando entre en colisión con otros principios constitucionales: capacidad contributiva, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad [STC 126/87 (Tol 79866)] ❑ Debe distinguirse entre una retroactividad “auténtica”, donde la prohibición de retroactividad operaría plenamente y sólo cualificadas excepciones podrían oponerse a tal principio, y otra irretroactividad “impropia”, donde la licitud o ilicitud de la medida retroactiva dependería de una ponderación de bienes que tuviese en cuenta ciertamente la seguridad jurídica, pero también las circunstancias del supuesto, el grado de retroactividad de la norma cuestionada, etc. Habría retroactividad auténtica cuando se pretendiesen anudar efectos jurídicos a situaciones de hecho producidas con anterioridad a la Ley y ya consumadas, mientras existiría una retroactividad impropia, cuando se afectasen situaciones jurídicas actuales y aún no concluidas. [STC 197/92 (Tol 81977)]. “Así, en el primer supuesto —retroactividad auténtica—, la prohibición de la retroactividad operaría plenamente y sólo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio, mientras que en el segundo —retroactividad impropia—, la licitud o ilicitud de la disposición resultaría de una ponderación de bienes llevada a cabo caso por caso teniendo en cuenta, de una parte, la seguridad jurídica y, de otra, los diversos imperativos que pueden conducir a una modificación del ordenamiento jurídico-tributario, así como las circunstancias concretas que concurren en el caso” [ por todas STC 116/2009, FJ 3 (Tol 1523198)]. Posibilidad de efectos retroactivos, con carácter general: Art. 2.3 CC (Tol 13675) → Las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario (e incluso ultra-actividad, esto es, eficacia más allá de su derogación)

74

itziar gómez fernández

Esquema 2.4.3 Los

principios del ordenamiento español

Legalidad

Principios

sobre

la actuación

Interdicción

de

de los poderes

la arbitrariedad

públicos

de los poderes públicos

Responsabilidad de los poderes públicos

(III-

principios sobre la actuación de los poderes

Públicos)

Los poderes públicos han de someterse a la ley. El principio de legalidad supone la reserva de ley en algunos sectores del ordenamiento → La reserva de ley implica que sólo por ley se regularán determinadas materias. Tipos de reserva de ley constitucionalmente previstos → Reserva de ley orgánica → es una reserva de ley específica, recogida en el art. 81 CE (Tol 121610) → Reserva de ley → se refiere a la reserva de ley genérica, lo cual implica que queda satisfecha con cualquier tipo de norma con rango de ley [Ej.: art. 53.1 CE (Tol 23771)]. Sectores específicos en que se exige la reserva de ley – Materia tributaria → Art. 31.3 CE (Tol 5128) – Materia penal → Art. 25.1 CE (Tol 5048) Implica la existencia de una justificación objetiva desde la perspectiva del interés general. Se aplica a todos los poderes públicos: Legislativo, Gobierno y Administración, Poder Judicial. El TC ha señalado que debe matizarse la noción de arbitrariedad acuñada por el Derecho Administrativo para poder ser aplicada al legislador, debido a que el legislador goza de una amplia libertad de configuración normativa: la ley puede ser declarada arbitraria cuando el fin perseguido por la ley es constitucionalmente ilícito, o constitucionalmente inadecuado, o cuando hay una desproporción entre el fin que se persigue y los medios establecidos para alcanzarlo → SSTC 66/85 (Tol 79480), 108/86 (Tol 79654), 227/88 (Tol 80074). Implica que el incumplimiento de la ley y de la Constitución llevará aparejadas consecuencias jurídicas: – Responsabilidad civil- Consecuencias indemnizatorias para quien haya sufrido el perjuicio del incumplimiento. Exigible ante el juez civil. – Responsabilidad penal- Responsabilidad personal exigida a quien haya incumplido. Exigible ante el juez penal Se especifica: – Responsabilidad del poder ejecutivo: Art. 106.3 CE (Tol 121635) + Título X de la LRJyPAC [Ley 30/1992 (Tol 25544)] – Responsabilidad del poder judicial: Art. 121 CE (Tol 55798) + Título III del Libro IV LOPJ y Título V del Libro III LOPJ (Tol 28267)

3



Las normas con rango de ley de ámbito estatal

Desde su aprobación, en 1978, la Constitución es la norma que regula el sistema de fuentes español. Frente a lo dispuesto en el Código Civil, norma que antes de la entrada en vigor de la Constitución se entendía regulaba ese sistema de fuentes incluyendo en el mismo la ley, la costumbre y los principios generales del derecho, el texto constitucional se limita a establecer que la ley integra el sistema de fuentes. Hoy es evidente que no podemos interpretar que se trata de una referencia a la ley en sentido formal y estricto, es decir no se puede interpretar que como fuente del ordenamiento español ha de tenerse en cuenta exclusivamente a la norma aprobada bajo la forma de ley y con el procedimiento legislativo ordinario correspondiente. Al contrario, se impone una interpretación amplia que nos permita considerar incluidas en esta noción todas las disposiciones normativas que encuentran manifestación escrita y cuyo procedimiento de elaboración responde a reglas formalizadas que se articulan para que sea factible la expresión de la voluntad popular. Adoptada esta conformación del contenido de la ley, es preciso hablar de la noción de normas con rango de ley, refiriéndonos por tales a las disposiciones escritas que ocupan una determinada posición en el ordenamiento jurídico en relación con la Constitución, posición que se define fundamentalmente por la subordinación directa de este tipo de normas al texto constitucional. Cuando la ordenación de una determinada materia queda reservada, por la Constitución, a una norma de este tipo, es decir, a una norma con rango de ley, deci-

mos que la Constitución hace una “reserva de ley”, lo cual garantiza que sólo el legislador (Congreso, Senado o Asambleas Parlamentarias de las comunidades autónomas) puede elaborar esas disposiciones, por tratarse de cuestiones de especial trascendencia respecto de las cuales la discusión en sede parlamentaria resulta primordial, no apareciendo conveniente su exclusiva regulación por el ejecutivo, a través de su potestad reglamentaria. Cuando introducimos además la variable que da lugar al título de este capítulo, es decir el ámbito estatal de las normas con rango de ley, nos referimos a aquellas disposiciones escritas, subordinadas directamente a la Constitución, supraordenadas a las disposiciones de rango reglamentario y elaboradas por los poderes centrales del Estado, ya se trate del Parlamento Estatal (ley orgánica —art. 81 CE1—, ley, reglamento parlamentario —art. 72.1 CE2—), del gobierno central (decreto legislativo —arts. 82-85 CE3—, decreto ley —art. 86 CE4—), o de ambos en colaboración (tratados internacionales). Además, las normas con rango de ley de ámbito estatal se elaboran con la vocación de verse aplicadas en todo el territorio nacional o en la mayor parte del mismo (salvo en aquellas zonas 1 2 3 4

(Tol 121610) (Tol 23835) (Tol 121611, Tol 23864, Tol 23865 y Tol 23866) (Tol 121615)

76 que, eventualmente hayan adquirido competencias normativas plenas en el ámbito material al que se refiere la ley —véase infra, temas 4 y 14—). En los esquemas que integran este tema se detallarán las características formales y materiales que definen cada tipo de norma con rango de ley, así como el procedimiento de control previsto para

itziar gómez fernández

garantizar que tal disposición respete los dictados constitucionales a ella referidos o los límites que enmarcan su propia consideración como determinado tipo normativo.

las normas con rango de ley de ámbito estatal

77

3.1. La ley orgánica Esquema 3.1.1. La Base

normativa

Caracteres formales

Art. 81.2 CE

Caracteres materiales

Art. 81.1 CE

ley orgánica.

Caracteres

formales y caracteres materiales

Constitucional Art. 81 CE Reglamentos Parlamentarios Arts. 130 a 132 RCD (Tol 5914) Requisito adicional: Prohibición expresa: Regular materia de ley orgánica mediante ❑ Aprobación por mayoría absoluta en el Congreso (mitad+1 del total Aprobación, ❑ Leyes de Comisión (leyes elaboradas exclusivamente por las Comide los miembros) modificación o siones Parlamentarias, sin pasar por los Plenos de las Cámaras) → ❑ En una votación final sobre el conjunto del proyecto (antes de su derogación: por art. 75 CE (Tol 121604). remisión al Senado, y de nuevo tras la votación en el Senado si éste las Cortes Generales ❑ Delegación legislativa → Art. 82 CE (Tol 121611) modificó el texto remitido por el Congreso). (Congreso + Senado) ❑ Propuestas procedentes de la Iniciativa Legislativa Popular → Art. ❑ Estatutos de Autonomía: Los Estatutos de Autonomía se contemplan 87 CE (Tol 121616). además requisitos adicionales (vide tema 4.1) Al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas → Se refiere a la sección 1ª, capítulo 2º, título 1º de la Constitución: arts. 15 al 29 CE → SSTC 76/83 (Tol 100395), 67/85 (Tol 79482) y 160/87 (Tol 79899). Reserva positiva: ma- → No incluye las garantías institucionales → STC 6/81 (Tol 109401). terias reservadas a la → Ese desarrollo debe respetar el “contenido esencial del Derecho” [STC 11/81 (Tol 109335)], y se refiere al desarrollo legislativo directo [STC 6/82 (Tol 121761)] ley orgánica son las A la aprobación de estatutos de autonomía [vide infra tema 4]] relativas … Al régimen electoral general → «está compuesto por las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de las Entidades territoriales en que se organiza a tenor del artículo 137 de CE» → STC 38/83 (Tol 100387). Las demás previstas en la Constitución: Arts. 8, 54, 55.2, 57.5, 87.3, 92.3, 93, 104.2, 107, 116, 122, 141.1, 144, 148.1.2ª, 149.1.29ª, 151.1, 157.3, 165. → Regla General: «No puede atribuirse carácter orgánico a los preceptos de una Ley que versan sobre materias no comprendidas, expresamente o por remisión, en el art. 81.1 de la Constitución» [STC 76/83 (Tol 100395)]. → Materias conexas: • Es posible incluir en la ley orgánica materias «conexas», es decir las que “afectan” a la materia reservada pero no constituyen su deReserva negativa sarrollo directo → quedarán sometidas al principio de congelación de rango (es decir, para reformar en lo sucesivo esas disposiciones habrá que utilizar el mismo procedimiento utilizado para aprobarlas, por tanto el procedimiento de ley orgánica, de cuyo “rango” se “contagian” → [SSTC 5/81 (Tol 109400) y 76/83 (Tol 100395)]. • Excepción: ❑ Que la propia ley orgánica indique cuáles de sus preceptos contienen sólo materias conexas y pueden ser alteradas mediante ley ❑ Que lo declare en este sentido el Tribunal Constitucional

78

itziar gómez fernández

Esquema 3.1.2. La

ley orgánica.

Posición

y relaciones en el ordenamiento

Posición → La ley orgánica: → Tiene especial vinculación con la voluntad del constituyente que las previó de forma expresa y las dotó de un carácter excepcional. Por eso deben ser interpretadas restrictivamente en todos sus aspectos [STC 5/81 (Tol 109400)]. → Sólo debe darse allí donde el constituyente expresamente la previó [SSTC 6/82 (Tol 121761) y 76/83 (Tol 100395)]. → Se mueve en torno a una concepción jurisprudencial material → La ley orgánica posee un compartimiento estanco establecido con arreglo al criterio de competencia, de modo que está reservada para determinadas materias (con la salvedad de lo establecido respecto de las materias conexas) que, a su vez, sólo pueden ser reguladas mediante ley orgánica [SSTC 5/81 (Tol 109400), 6/82 (Tol 121761) y 76/83 (Tol 100395)]. Posición

y

relaciones en el ordenamiento

Relaciones con la ley: ❑ Problema: el solapamiento entre ley orgánica y ley: en ocasiones puede darse el caso de que se incluyen materias propias de ley en leyes aprobadas con la forma de ley orgánica, o que una ley incida sobre materias previamente recogidas en una ley orgánica. ❑ Solución del TC: • «La Ley orgánica sólo puede incluir preceptos que excedan del ámbito estricto de la reserva cuando su contenido desarrolle el núcleo orgánico y siempre que constituyan un complemento necesario para su mejor inteligencia, debiendo, en todo caso, el legislador concretar los preceptos que tienen tal carácter» [STC 76/83 (Tol 100395)]. • La inclusión de una norma, independientemente de su contenido material, en una ley orgánica dota a ésta de una especial rigidez, produciéndose la denominada «congelación de rango», y vedando el conocimiento futuro de tales materias al legislador ordinario. • La reforma de una ley aprobada bajo la forma de ley orgánica sólo procede cuando concurre una mayoría absoluta, en virtud del artículo 81.2 CE [STC 5/81 (Tol 109400)] • La norma sin carácter de ley orgánica que regula materias previamente contenidas en una ley orgánica, podrá ser declarada inconstitucional por infracción del artículo 81 CE, tal y como afirma el artículo 28.2 LOTC (Tol 15784). Aunque el contenido de la ley orgánica no responda a las materias reservadas a ley orgánica

Esquema 3.1.3. La

Control

ley orgánica.

Control

Órgano de control Tipo de Control

Tribunal Constitucional Jurisdiccional

Procedimientos de Control (véase infra tema 31)

❑ Recurso de inconstitucionalidad (RI) ❑ Cuestión de inconstitucionalidad (CI)

79

las normas con rango de ley de ámbito estatal

3.2. La ley Esquema 3.2. La

ley

Posición en el Ordenamiento

Caracteres Formales

Caracteres Materiales

La Ley es un acto de las Cortes Generales elaborado en virtud de un determinado procedimiento legislativo. La Constitución no ofrece una definición de ley. Se limita a establecer: – Artículo 66. 2 → “las Cortes ejercen la potestad legislativa del Estado” – Título III (“De las Cortes Generales”), Capítulo III la “Elaboración de las Leyes” → determinación de los procedimientos de elaboración de la ley y algunas otras normas con rango de ley (ley orgánica, decreto legislativo, decreto ley, tratados internacionales) Aprobada: por las Cortes Generales Procedimiento de elaboración: Véase tema 10

Se emplea ley – Donde haya reserva de ley no orgánica → significa que las materias reservadas a la ley no pueden ser reguladas más que por normas de rango legal (no supone la exigencia absoluta de que se aplique la reserva mediante leyes). Ej: art. 53.1 CE. – Donde lo considere oportuno el legislador (al no existir reserva de reglamento) Se caracteriza por las notas de generalidad y abstracción (excepción hecha de las leyes singulares).

Una ley especial → la ley de presupuestos → caracteres formales: Art. 134 CE (Tol 121663). (véase tema 10) – Iniciativa: corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado (art. 134.1 CE). – El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior (art. 134.3 CE). – Examen, enmienda y aprobación: corresponde a las Cortes Generales (art. 134.1 CE). – Límites a la enmienda: toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación (art. 134.6 CE). – Prórroga: si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se consideraran automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos (art. 134.4 CE). – Modificación: Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, solo el Gobierno podrá presentar proyectos de Ley que impliquen aumento del gasto publico o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario (art. 134.5 CE).

Una ley especial → la ley de presupuestos → caracteres materiales: – Carácter anual (art. 134.2 CE) – Contenido necesario: los Presupuestos Generales del Estado, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignara el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado (art. 134.2 CE). – Contenido prohibido: La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea (art. 134.7 CE). – Contenido posible: materias conexas [STC 76/1992 (Tol 80688)]. Dos requisitos: 1) Relación directa con las previsiones de ingresos y las habilitaciones de gastos o con los criterios de política económica general de los que el Presupuesto es instrumento. 2) Justificación de la inclusión de la materia conexa en la Ley de Presupuestos: la materia debe ser un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno

Ocupa rango inferior a la Constitución y superior a las normas con rango reglamentario

Control Órgano de control: Tribunal Constitucional Tipo de Control: Jurisdiccional

Procedimientos de Control (Véase infra tema 31): ❑ RI ❑ CI

80

itziar gómez fernández

3.3. Los Reglamentos Parlamentarios Aunque aquí sólo nos referiremos a los Reglamentos Parlamentarios, es preciso apuntar que no son las Cámaras Legislativas los únicos órganos con autonomía reglamentaria. Están en el mismo supuesto el Consejo General del Poder Judicial y el Tribunal Constitucional, entre otros órganos. En cada uno de los casos citados la autonomía reglamentaria permite a estos órganos dotarse de normas de organización y funcionamiento internos, normas que, en

principio tienen una proyección fundamentalmente hacia el interior del órgano. La gran diferencia entre los Reglamentos Parlamentarios y los Reglamentos del resto de órganos constitucionales es que aquellos poseen rango de ley, mientras que los demás están subordinados a la ley reguladora de cada órgano. Por esa razón, y tras este apunte, nos centraremos exclusivamente en los Reglamentos Parlamentarios.

81

las normas con rango de ley de ámbito estatal

Esquema 3.3 Reglamentos Parlamentarios Regulación Constitucional: Art. 72.1 CE Caracteres Formales

Caracteres Materiales

Posición

en el

Ordenamiento

– Aprobado: por cada una de las Cá- ❑ Organización interna de cada una – No se da subordinación a la ley. La subordinación a la Constitución es dimaras (cada una de ellas aprueba su de las Cámaras (estatuto de la Cárecta propio Reglamento) mara y de sus miembros, funciones, – Requisito adicional: Por mayoría organización) sin más límites que los – Ocupan una posición, en ese sentido, análoga a la de la ley [STC 118/88 absoluta en una votación final sobre preceptos constitucionales. (Tol 109340)] la totalidad del texto. ❑ Se completan con: las Resoluciones Presidenciales de carácter general – Forman parte del bloque de la constitucionalidad dirigidas a interpretarlos en caso de duda y suplirlos en los de omisión. – Jurisprudencia inicial TC: asimilación plena al Reglamento [STC 118/88 (Tol 109340)] – Jurisprudencia posterior: renuncia a la plena asimilación: « (Las Resoluciones) son susceptibles de impugnación a través del recurso de amparo constitucional, por lo que, cabe añadir, que el recurso de inconstitucionalidad queda reservado únicamente para el eventual control de constitucionalidad de los Reglamentos de las Asambleas…» [STS 44/95 (Tol 82784)].

Control

– Órgano de control: Tribunal Constitucional – Tipo de Control: Jurisdiccional Procedimientos de Control (vide tema 31) → Recurso de inconstitucionalidad [SSTC 101/83 (Tol 79266), 118/88 (Tol 109340) y 161/88 (Tol 80010)] (En este caso no se incluye la Cuestión porque la dimensión de aplicación ad intra del Reglamento hace difícil imaginar la eventualidad de que un juez deba aplicar el mismo para resolver un caso concreto)

82

itziar gómez fernández

3.4. El decreto ley Esquema 3.4. El Regulación Constitucional

Caracteres Formales

Caracteres Materiales

decreto ley

Art. 86 CE. ¿Quién lo dicta?: el Gobierno ¿En qué casos?: Cuando concurre presupuesto habilitante: EXTRAORDINARIA Y URGENTE NECESIDAD. ❑ La apreciación de la «extraordinaria y urgente necesidad»: • Es un criterio político → discrecional por parte del Gobierno, sin perjuicio de la posibilidad de someter tal valoración a controles parlamentarios • El TC en último término controlará los supuestos de uso abusivo y arbitrario del decreto-ley [SSTC 29/82 (Tol 79002), 6/83 (Tol 79174), 41/83 (Tol 79208), 51/83 (Tol 79218), 111/83 (Tol 79276) y 68/2007 (Tol 1043980)] ❑ La definición de qué sea extraordinaria y urgente necesidad es realizada “en negativo”, por el TC: «La necesidad justificadora de los decretosleyes no se puede entender como una necesidad absoluta que suponga un peligro grave para el sistema constitucional o para el orden público entendido como normal ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas y normal funcionamiento de los servicios públicos, sino que hay que entenderlo con mayor amplitud como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos gubernamentales, que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» [STC 6/83 (Tol 79174)]. Materia que no afecte: ❑ Al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado → El límite hace referencia a los elementos estructurales, esenciales o generales de la organización y funcionamiento de las instituciones estatales básicas, pero no a cualquier otro aspecto accidental o singular de las mismas [STC 60/86 (Tol 79606)]. ❑ A los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos (Título I) → Este límite “no se puede interpretar en un sentido tan amplio que lleve a excluir cualquier regulación que tenga alguna incidencia en cualquier aspecto relativo a los derechos fundamentales [SSTC 6/83 (Tol 79174), 111/83 (Tol 79276) y 3/88 (Tol 80114)]”, haciendo perder toda operatividad al decreto-ley ❑ Régimen de CCAA → el decreto ley no podrá afectar a su régimen jurídico-constitucional, ni a la posición institucional que les otorga la CE y tampoco podrá regular el objeto propio de las leyes que delimitan las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas o armonizan el ejercicio de las competencias de éstas [STC 29/86 (Tol 79576)]. ❑ Derecho electoral general

las normas con rango de ley de ámbito estatal

Esquema 3.4. El

decreto ley

83

(continuación) Procedimiento de Control: – Es “obligatorio” → Todos los decretos leyes → se someterán a debate y votación de totalidad en el Congreso – En un plazo de 30 días desde su aprobación – En este Plazo el Congreso podrá:

Control

Tipo de control: Es un control político sobre la conÓrgano de con- veniencia o no de trol: El Congreso prorrogar la vigende los Diputados cia temporal del decreto ley, norma definida como norma provisional

Órgano control: TC

Derogar el decreto ley→ El decreto ley habrá estado vigente desde su publicación a su derogación Convalidar el decreto ley→ El decreto ley continúa vigente como decreto ley. El decreto ley convalidado puede ser sometido a control de constitucionalidad → La convalidación se limita a terminar con su provisionalidad, pero ni transforma su naturaleza convirtiéndolo en una ley [STC 29/82 (Tol 79002)], ni sana los vicios en que el decreto se hallara incurso. Tramitar el Decreto como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia – En este caso el Decreto-Ley estará vigente hasta que sea sustituido por la ley. – El Tribunal Constitucional no se ha manifestado de manera unívoca acerca de la retroactividad o irretroactividad de la ley así aprobada respecto del decreto [STC 111/83 (Tol 79276)], pero si ha dejado claro que la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra un decreto-ley no implica necesariamente la impugnación de la ley que viene a sustituirlo en el ordenamiento, ni dicha aprobación priva de objeto al recurso contra el decreto, de lo que se deduce que se trata de dos normas independientes [STC 111/83 (Tol 79276)], a pesar de la doctrina general, esta sentencia recoge un voto particular en el que se discute esta afirmación)

de Tipo de Control: Procedimientos de Control (Véase Tema 31) → RI y CI Jurisdiccional

84

itziar gómez fernández

3.5. El decreto legislativo Esquema 3.5. El

decreto legislativo o la legislación delegada

Regulación Constitucional: Arts. 82 a 85 CE Aprobado: por el Gobierno, previa delegación de las Cortes (art. 82.4 CE) ❑ expresa para materia concreta ❑ con fijación del plazo para su ejercicio ❑ que se agotará con el uso que de ella haga el Gobierno con la publicación del decreto legislativo ❑ no cabrá concederla de modo implícito ni por tiempo indeterminado ❑ no cabe subdelegación Y la delegación será realizada por medio de una: Caracteres Formales

Caracteres Materiales

Caracteres – delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación, y los principios y criterios que regirán su ejercicio. Ley de bases – No podrán: (Art. 83.2 CE) a) autorizar la modificación de la ley de bases b) facultar el dictado de normas retroactivas Determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera Ley (Art. 82.5 CE) formulación de un texto único o si se incluye la tarea de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. Art. 82.1 CE → materias determinadas no sujeta a reserva de ley orgánica

Permitirá elaboración de: Texto articulado (decreto legislativo)→ texto que innova el ordenamiento jurídico

Texto refundido (decreto legislativo)→ texto que unifica y refunde disposiciones preexistentes.

85

las normas con rango de ley de ámbito estatal

Esquema 3.5. El

decreto legislativo o la legislación delegada

Órgano control: mento

Control

(continuación)

de Tipo de Control: ParlaMediante las fórmulas adicionales de control que establezca la propia ley de delegación Político

Órgano de control: Tribunal Constitucional y Jueces Ordinarios

Ordinario: Por los jueces y tribunales ordinarios → cuando el decreto legislativo incurra en ULTRA VIRES y en la parte afectada por el ejercicio en exceso de delegación. Según el TC: Los excesos de la delegación legislativa achacables a los decretos legislativos, pueden ser conocidos por la jurisdicción ordinaria Tipo de Control: [SSTC 47/84 (Tol 79337) y 159/01 (Tol 12994)], por lo que Jurisdiccional correspondería al juez ordinario inaplicar los decretos legislativos en aquellos puntos en que la delegación hubiera sido excedida El juez ordinario no debería conceder “al exceso” valor de ley, sino de reglamento, con lo cual podría entrar a valorarlo [ATC 69/83 (Tol 79234)], y proceder a su inaplicación, conforme al artículo 6 LOPJ (Tol 118343)

Constitucional (Véase Tema 31): Cuando los decretos legislativos incurren en excesos en el ejercicio de la potestad delegada (los denominados ultra vires), o en cualquier otro vicio, están vulnerando la CE, en cuyo caso el TC es el competente para enjuiciar con tal criterio dichos decretos, en aplicación de los artículos 163 de la Constitución y 27.2.b) de la LOTC (SSTC 51/82 (Tol 79024) y 159/01 (Tol 12994). ❑ RI ❑ CI

86

itziar gómez fernández

4



Las normas con rango de ley de ámbito autonómico

La organización territorial del Estado (vide. Temas 14 y 15) tiene consecuencias importantes para el sistema de fuentes del Derecho. En primer lugar, la Constitución atribuye a los estatutos de autonomía una posición especial dentro del ordenamiento jurídico1. Los estatutos son calificados en el art. 147.1 CE como la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma. La Constitución añade que “el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”.

1

A lo largo del tema se hace referencia a los Estatutos de Autonomía: Estatuto de Autonomía de Andalucía (Tol 1042294); Estatuto de Autonomía de Aragón (Tol 1052150); Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias (Tol 6661); Estatuto de Autonomía de Cantabria (Tol 8172); Estatuto de Autonomía de Cataluña (Tol 8174); Estatuto de Autonomía de Castilla La Mancha (Tol 8173); Estatuto de Autonomía de Castilla y León (Tol 14636); Estatuto de Autonomía de Extremadura (Tol 8175); Estatuto de Autonomía de Galicia (Tol 8176); Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares (Tol 1036754); Estatuto de Autonomía de las Islas Canarias (Tol 6663); Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (Tol 8177); Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia (Tol 24158); Estatuto de Autonomía del País Vasco (Tol 14638); Estatuto de Autonomía de La Rioja (Tol 14635); Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (Tol 14639); Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (Tol 14637).

Por otra parte, el art. 150 CE contempla tres tipos de leyes del Estado que tienen como función completar la delimitación de las competencias autonómicas: ley marco (apartado 1º), ley de transferencia o delegación (apartado 2º) y ley de armonización (apartado 3º). La atribución a las CCAA de la potestad legislativa por parte de la Constitución conlleva la aparición, dentro del ordenamiento jurídico general, de subordenamientos de alcance territorial limitado. Las Comunidades Autónomas pueden dictar normas con el mismo rango y fuerza que las leyes del Estado. Las leyes autonómicas son aprobadas por las asambleas legislativas, elegidas por sufragio universal, y a través de un procedimiento caracterizado por las notas de discusión y publicidad. En consecuencia, el TC ha señalado que las leyes autonómicas pueden satisfacer las reservas materiales de ley que la Constitución contiene [STC 37/1981 (Tol 110839)]. La mayoría de los estatutos de autonomía contemplan la posibilidad de que el ejecutivo autonómico dicte legislación delegada y aquellos que han sido reformados más recientemente habilitan al ejecutivo autonómico para dictar legislación de urgencia. Abordaremos, por último, los principios que ordenan la relación entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos autonómicos: principios de competencia, prevalencia y supletoriedad.

88

ignacio garcía vitoria

4.1. los estatutos de autonomía Esquema 4.1.1. Estatuto

Definición (Art. 147.1 ce)

Contenido

mínimo

o necesario

de autonomía:

Definición

y contenido

Estatuto de autonomía: definición y contenido ❑ Norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE): √ Norma fundacional de la Comunidad Autónoma [STC 76/1988 (Tol 80187)]. √ Expresa el acervo institucional y competencial. √ Norma de cabecera del ordenamiento autonómico: posición de primacía frente al respectivo ordenamiento autonómico. ❑ Parte integrante del ordenamiento jurídico del Estado (arts.81.1 y 147.1 CE) √ El estatuto está sometido a la Constitución [STC 99/1986 (Tol 79645): el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una disposición incluida en un estatuto de autonomía es la propia Constitución]. √ Según el art. 81.1 CE, las normas que aprueban los estatutos de autonomía son leyes orgánicas. √ La reforma del estatuto requiere la aprobación por las Cortes Generales como ley orgánica. ❑ Funciones constitucionales: √ Diversificación del ordenamiento mediante la creación de sistemas normativos autonómicos √ Forma parte del “bloque de la constitucionalidad”: sirve de parámetro para medir la constitucionalidad de las demás leyes (art. 28.1 LOTC). √ Atribución de competencias a la Comunidad Autónoma. El Estatuto no es una norma atributiva de competencias al Estado, únicamente las determina en el si y en el quantum [STC 31/2010 (Tol 1880189)]. ❑ Contenidos enunciado en el art. 147.2 CE: √ Denominación. √ Delimitación del territorio. √ Denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias [STC 89/1984 (Tol 79378): no existe una reserva estatutaria absoluta]. √ Competencias y bases para el traspaso de los servicios. ❑ Procedimiento de reforma del propio estatuto (art. 147.3 CE). ❑ Remisiones que la Constitución realiza a los Estatutos en otros preceptos: √ Lenguas cooficiales (art. 3.2.c CE). √ Banderas y enseñas propias de las Comunidades Autónomas (art. 4.2 CE) √ Senadores designados por las CCAA (art. 69.5 CE). √ Requisitos para la celebración de convenios de cooperación entre CCAA (art. 145.2 CE) √ Formas de participación de las CCAA en la organización de las demarcaciones judiciales (art. 152.1 CE). √ Circunscripciones territoriales propias mediante la agrupación de municipios limítrofes (art. 152.3 CE).

89

las normas con rango de ley de ámbito autonómico

Esquema 4.1.1. Estatuto

Contenido adicional

de autonomía:

Definición

y contenido

(continuación)

❑ Contenido implícito e inherente a la condición del Estatuto como norma institucional básica: referencias que sean un “complemento adecuado” por su conexión con la “regulación funcional, institucional y competencial de cada Comunidad Autónoma”: √ Derechos que inciden en la organización de las instituciones autónomas propias (conexos al art. 147.2.c CE): derechos de participación y acceso a los cargos públicos autonómicos. √ Derechos relacionados con la atribución de competencias a la Comunidad Autónoma (conexos al art. 147.2.d CE): han de entenderse como “mandatos al legislador y al resto de poderes públicos de la Comunidad Autónoma” [STC 247/2007 (Tol 1224508)]. ❑ Límite: las reservas establecidas en la Constitución en favor de leyes específicas o para la disciplina de “materia orgánica no estatutaria” [STC 31/2010 (Tol 1880189)]

90

ignacio garcía vitoria

Esquema 4.1.2. Estatuto

de autonomía: elaboración

Estatuto

de autonomía: elaboración

Comunidades vía rápida (art. 151.2 CE) Elaboración del proyecto: Asamblea compuesta Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones afectadas. Adoptan el proyecto por mayoría absoluta Comunidades vía lenta (art. 146 CE)

Ordinarios Procedimiento

de

Elaboración del proyecto: Asamblea compuesta por los miembros de la diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas Tramitación y aprobación Cortes Generales a través del procedimiento legislativo (aprobación como ley orgánica)

elaboración

Especiales

Examen Comisicón Constitucional del Congreso examina el proyecto dentro del plazo de 2 meses con la asistencia de una delegación de la Asamblea proponente. El texto definitivo debe ser determinado de común acuerdo entre la Comisión Constitucional y la delegación de la Asamblea proponente.

Si hay acuerdo: Referéndum Debe ser aprobado en cada provincial por la mayoría de los votos válidamente emitidos

No hay acuerdo: Tramitación y aprobación Cortes Generales como proyecto de ley

Voto de ratificación Los plenos de ambas Cámaras decidirán sobre el texto

Referéndum Debe ser aprobado en cada provincia por la mayoría de los votos válidamente emitidos

❑ Art. 144.b) CE: habilita a la Cortes para “autorizar o acordar” un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial (Ceuta y Melilla). ❑ Disposición Adicional 1ª CE: “la actualización general del régimen foral” se llevará a cabo en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía (Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Fuero de Navarra de 10 agosto 1982)

las normas con rango de ley de ámbito autonómico

Esquema 4.1.3. Estatuto

Procedimiento

de

reforma

(arts. 147.3 152.2 ce)

Control

y

de

Autonomía:

91

reforma y control

Estatuto de Autonomía: reforma y control ❑ Procedimiento establecido en los propios estatutos de autonomía √ La iniciativa para emprender la reforma corresponde a las instituciones autonómicas. √ Se exige la aprobación por parte de la asamblea de la comunidad autónoma. √ Los estatutos de autonomía suelen establecer, junto al procedimiento ordinario de reforma, algunos procedimientos especiales para la ampliación de competencias, la modificación de los impuestos cedidos o la alteración del territorio. ❑ Aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica. √ Desarrollo: reglamentos parlamentarios y resoluciones de la presidencia del Congreso de los Diputados y del Senado de 16 marzo y 30 septiembre 1993 sobre el procedimiento a seguir para la tramitación de la reforma de los estatutos de autonomía. ❑ Referéndum: preceptivo en el caso de estatutos de autonomía elaborados siguiendo el procedimiento del art. 151.2 (art. 152.2 CE). ❑ Impugnación ante el TC a través del recurso o la cuestión de inconstitucionalidad.

92

ignacio garcía vitoria

4.2. Las leyes del art. 150 CE Esquema 4.2.1. Leyes

del art.

150 CE:

definición

Leyes

del art.

150 CE:

definición

❑ Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Leyes marco (art. 150.1 CE)

Función ❑ Atribuir a las CCAA la facultad de dictar para sí normas legislativas Materias ❑ Materias de competencia estatal

Leyes

Contenido ❑ El contenido de la Ley marco está formado por “principios, bases y directrices”, que delimitan el ejercicio de la potestad legislativa por parte de la Comunidad Autónoma. ❑ En cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre las normas legislativas de las Comunidades Autónomas.

❑ El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. Debe advertirse de que ni el legislador ni la jurisprudencia constitucional han establecido una distinción entre la transferencia y la delegación. de

transferencia o delegación

(art. 150.2 CE)

Función

Contenido

❑ Transferir o delegar facultades a las CCAA. Materias ❑ Materias de competencia estatal ❑ Deben ser materias “que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación”.

❑ La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.

❑ El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Leyes

de

armonización

(art. 150.3 CE)

Función ❑ Armonizar las disposiciones normativas de las CCAA Materias ❑ Materias atribuidas a la competencia de las CCAA

Contenido ❑ Fijación de los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA. Presupuesto habilitante ❑ Debe concurrir una exigencia de interés general. Esta causa justificativa tiene que ser apreciada por mayoría absoluta de cada cámara.

93

las normas con rango de ley de ámbito autonómico

Esquema 4.2.2. Leyes

del art.

150 CE:

procedimiento de elaboración y control

Leyes

del art.

150 CE:

procedimiento de elaboración

Órgano

Procedimiento

Leyes marco Cortes Generales ❑ Ley ordinaria (art. 150.1 CE)

Leyes

de

transferencia o delegación

Cortes Generales ❑ Ley orgánica

(art. 150.2 CE)

❑ Congreso y Senado, por mayoría absoluta de cada Cámara, deben apreLeyes de ciar la concurrencia de una exigencia armonización Cortes Generales de interés general. (art. 150.3 CE) ❑ Posteriormente, se tramita como Ley ordinaria.

procedimiento de elaboración y control control político

control jurídico

❑ En cada ley marco se establecerá la ❑ La ley marco y las leyes autonómicas modalidad del control de las Cortes que desarrollen la ley marco pueden Generales sobre las normas legislatiser impugnadas ante el TC a través del vas de las Comunidades Autónomas recurso o la cuestión de inconstitucioque desarrollen la ley marco. nalidad. ❑ La ley de transferencia puede establecer formas de control del Estado sobre el ejercicio de las facultades transferi- ❑ La ley de transferencia puede ser imdas o delegadas. pugnada ante el TC a través del re❑ El gobierno controla el ejercicio de curso o la cuestión de inconstitucionafunciones delegadas, previo dictamen lidad. del Consejo de Estado (art. 153 b CE) ❑ La ley de armonización puede ser impugnada ante el TC a través del recurso o la cuestión de inconstitucionalidad.

94

ignacio garcía vitoria

4.3. Las leyes autonómicas Esquema 4.3.1. Leyes

Definición Contenido

Procedimiento elaboración

de

autonómicas: definición, contenido y procedimiento de elaboración

Leyes autonómicas: definición, contenido y procedimiento de elaboración ❑ Normas que emanan de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas. ❑ Equiparación en rango, fuerza y valor a las leyes que aprueban las Cortes Generales. ❑ Circunscrito a la regulación de los ámbitos sobre los que tenga la Comunidad Autónoma competencia exclusiva o de desarrollo legislativo. ❑ Iniciativa legislativa: √ Gobierno autonómico. √ Parlamentarios autonómicos. √ Iniciativa legislativa popular: remisión a la ley para la fijación de sus requisitos. √ Entes territoriales inferiores: formulaciones diversas en las CCAA y remisión a la legislación de desarrollo. – Ayuntamientos (art. 111.2 EAND, art. 25.2 ECYL, art. 31 EAST, art. 15.2 EMAD). – Consejos insulares (art. 47.2 EIB)/Cabildos insulares (art. 12.5 EIC) – Órganos representativos de los entes supramunicipales de carácter territorial (art. 62.1 ECAT) – Órganos forales de los Territorios Históricos (art. 27.4 EPV). ❑ Tramitación parlamentaria: regulado por los estatutos de autonomía y los reglamentos de las asambleas autonómicas. √ Algunos estatutos de autonomía prevén procedimientos especiales (exigencia de una mayoría absoluta o cualificada) para desarrollar el régimen electoral autonómico, la organización institucional y territorial, los derechos estatutarios u otras cuestiones relacionadas con el desarrollo del estatuto de autonomía. El art. 62.2 ECAT las denomina “leyes de desarrollo básico del estatuto”. ❑ Fase final, de perfección o integradora de la eficacia, √ No existe el instituto de la sanción. √ Se promulgan, en nombre del Rey, por orden del presidente de la Comunidad Autónoma. √ Doble publicación oficial: en el BOE y en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma. Diversidad de soluciones para determinar la entrada en vigor: – Regla general: publicación en boletín autonómico (art. 45 EARA, art. 116 EAND, art. 48.2 EIB, art. 65 ECAT, art. 25.5 EVAL, art. 40.1 EMAD, art. 15.2 ECAN, art. 27.5 EPV). – Excepción: primera fecha de publicación (art. 25.5 ECYL).

las normas con rango de ley de ámbito autonómico

Esquema 4.3.2. Leyes

Control

95

autonómicas: control

Leyes autonómicas: control ❑ Impugnación ante el TC a través del recurso o la cuestión de inconstitucionalidad. √ Legitimación para recurso de inconstitucionalidad: – La ley autonómica no puede ser recurrida por otra Comunidad Autónoma. – El consejo de gobierno y la oposición en la asamblea autonómica carecen de legitimación para interponer un recurso de inconstitucionalidad contra una ley de la propia Comunidad Autónoma (art. 32.2 LOTC). √ Se puede aplicar el privilegio procesal del gobierno para suspender las disposiciones de las Comunidades Autónomas (arts. 161.2 CE y 30 LOTC).

96

ignacio garcía vitoria

4.4. Decretos legislativos autonómicos Esquema 4.4.1. Decretos

Definición

Contenido

Límites

legislativos autonómicos: definición, contenido y límites

Decretos legislativos autonómicos: definición, contenido y límites ❑ Actividad normativa que ejercita el gobierno dentro del marco de una habilitación parlamentaria. ❑ Fundamento: √ Estatuto de Autonomía: art. 44 EVAL, art. 63 ECAT, art. 109 EAND, art. 43 EARA, art. 25.3 ECYL, art. 48.1 EIB, art. 24bis EAST, art. 19.2.j) EAEXT, art. 30.3.b) ECLM, art. 9.1 ECANT, art. 19.3 ERIO. √ Ley del gobierno y la Administración: País Vasco [art. 52 Ley 7/1981 (Tol 60890)], Murcia [arts. 47-51 Ley 6/2004 (Tol 573586), Madrid [art. 21.e Ley 1/1983 (Tol 57100)] y Canarias [art. 21.b Ley 1/1983 (Tol 24155)]. ❑ Formación de textos articulados: las leyes de delegación fijarán con precisión las bases y criterios a las que debe ajustarse el Gobierno en el ejercicio de la delegación legislativa. ❑ Refundir varios textos legales en uno solo: la ley habilitante determinará el alcance y los criterios de la refundición. ❑ Las CCAA tienden a reproducir la configuración de los Decretos legislativos que realiza la Constitución (arts. 82-85 CE). ❑ Incluso, algunos Estatutos de Autonomía han recurrido a la técnica del renvío para fijar los límites a la delegación legislativa, señalando que la Asamblea podrá delegar en el Gobierno de la Comunidad Autónoma la potestad de dictar normas con rango de ley, “en los mismos términos” establecidos en la Constitución Española (art. 44 EVAL, art. 48.1 EIB, art. 9.1 ECAN, art. 9.2.a) ECLM, art. 19.3 ERIO). Materiales Formales ❑ La delegación deberá otorgarse de forma expresa y para materia concreta. ❑ Materias vedadas (contenidos diversos en función de cada estatuto): √ las leyes de presupuestos ❑ La ley de delegación debe fijar el plazo para su ejercicio. √ establecer tributos ❑ No puede hacerse uso de la delegación cuando el gobierno se √ las leyes relativas al desarrollo de los derechos y deberes regulados en encuentra en funciones (previsto de forma expresa en art. 43.3 el estatuto. EARA y art. 63.2 ECAT) √ el desarrollo básico de las instituciones √ el régimen electoral. √ las leyes que requieran mayoría cualificada del parlamento,

las normas con rango de ley de ámbito autonómico

Esquema 4.4.2. Decretos

Control

97

legislativos autonómicos: control

Político

Jurídico

Decretos legislativos autonómicos: control ❑ Las leyes de delegación y el reglamento parlamentario podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control parlamentario. √ Art. 19.2.j) EEXT: a requerimiento de dos grupos parlamentarios o el 15 por 100 de los Diputados, deberá someterse a debate o votación de totalidad el ejercicio de la delegación dentro de los treinta días siguientes a la publicación del decreto legislativo. ❑ Impugnación ante el TC a través del recurso o la cuestión de inconstitucionalidad.

98

ignacio garcía vitoria

4.5. Decretos leyes autonómicos Esquema 4.5. Decretos

Definición

Límites Materiales

Presupuesto habilitante

Control

leyes autonómicos: definición, contenido y límites

Decretos Leyes Autonómicos ❑ Disposiciones normativas dictadas por los ejecutivos autonómicos en casos de extraordinaria y urgente necesidad. ❑ Fundamento: Estatuto de Autonomía (Art. 44.4 EVAL, art. 64 ECAT, art. 110 EAND, art. 44 EARA art. 25.4 ECYL, art. 49 EIB). ❑ La regulación de los Decretos-leyes en el ámbito autonómico no innova respecto del art. 86 CE. Incluso, el art. 44.4 EVAL se limita a habilitar al Consell para dictar este tipo de normas “atendiendo a lo que preceptúa el artículo 86 CE para los decretos-leyes que pueda dictar el Gobierno de España” (vide. 3.4. El decreto ley). ❑ Materias vedadas √ Andalucía: no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía. √ Aragón: desarrollo de los derechos, deberes y libertades de los aragoneses y de las instituciones reguladas en el título II, el régimen electoral, los tributos y el presupuesto de la Comunidad Autónoma. √ Baleares: no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, a las materias objeto de leyes de desarrollo básico del Estatuto de Autonomía, a los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma, a la reforma del Estatuto, al régimen electoral ni al ordenamiento de las instituciones básicas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears √ Castilla y León: no podrán afectar a la reforma del estatuto, a la regulación y fijación de la sede o sedes de las instituciones básicas de la Comunidad, al régimen electoral, al presupuestario, al tributario y al de los derechos previstos en el presente estatuto. Tampoco podrá utilizarse el decreto-ley para la regulación de materias para las que el presente estatuto exija expresamente la aprobación de una ley de Cortes. √ Cataluña: las materias objeto de leyes de desarrollo básico, la regulación esencial y el desarrollo directo de los derechos reconocidos por el estatuto y por la Carta de los derechos y deberes de los ciudadanos de Cataluña y el presupuesto de la Generalitat. ❑ Extraordinaria y urgente necesidad (vide. 3.4. El Decreto Ley) ❑ Convalidación parlamentaria: plazo improrrogable de treinta días. √ Las Asambleas autonómicas podrán acordar tramitar los decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. ❑ Impugnación ante el TC a través del recurso o la cuestión de inconstitucionalidad.

99

las normas con rango de ley de ámbito autonómico

4.6. Relaciones entre el derecho de las ccaa y el derecho del estado Esquema 4.6. Relaciones

entre el derecho de las

CCAA

y el

Derecho

Relaciones

Competencia

Prevalencia (art. 149.3 ce)

Supletoriedad (art. 149.3 ce)

del

entre el

Estado

Derecho

de las

CCAA

y el

Derecho

del

Estado

Características ❑ Sólo son válidas aquellas normas aprobadas por el Estado o por la Comunidad Autónoma cuando han sido dictadas dentro de sus respectivas competencias. ❑ Mecanismos de control √ Normas con rango de ley: recurso de inconstitucionalidad. √ Normas sin rango de ley: conflicto de competencias.

Efecto

VALIDEZ

EFICACIA ❑ Las normas que dicta el Estado “prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo Aplicación preferente de lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas” (art. 149.3 CE). la legislación estatal, se ❑ Ámbito: materias que no estén atribuidas a la exclusiva competencia de las CCAA (tanto las normas estatales como desplaza la aplicación las autonómicas pueden regular válidamente una materia). de la norma autonómica. ❑ El derecho estatal “será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas” (art. 149.3 CE). ❑ Presupuesto: laguna en la legislación autonómica que no puede ser integrada acudiendo a las reglas propias del Derecho autonómico. EFICACIA ❑ El Estado no puede dictar normas con eficacia meramente supletoria, en materias sobre las cuales carece de todo título Aplicación de la norma competencial [SSTC 118/1996 (Tol 83051) y 61/1997 (Tol 9294)]: estatal para integrar √ La supletoriedad del derecho estatal “no constituye una cláusula universal atributiva de competencias para legislar una laguna del Derecho sobre cualesquiera materias a favor del Estado”. autonómico. √ Para producir derecho, el Estado necesita un “título competencial específico”. √ La supletoriedad será predicable únicamente “de las normas dictadas válidamente por el Estado en materias de su competencia.

5



Las normas de origen externo: derecho internacional y derecho de la unión europea

5.1. Las relaciones internacionales de cooperación y los sistemas de integración supranacional: dos modelos básicos que configuran dos sistemas de fuentes diversas Las relaciones exteriores del Estado Español encuentran reflejo en distintos preceptos de la Constitución Española, así como en su preámbulo. Preámbulo: La Nación Española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía, proclama su voluntad de: (…) Colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra (Tol 121530). Artículo 10.2: Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España (Tol 5067). Arts. 93 a 96, integrados en el Capítulo III del Título III (De las Cortes Generales), que se refiere a la elaboración de los Tratados Internacionales (Tol 23884, Tol 121623, Tol 121624 y Tol 121625). Artículo 97. El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado (…) (Tol 24329) Artículo 149.1.3: El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias (…) Relaciones internacionales (Tol 55891).

Ahora bien, a lo largo de estos preceptos no se aclaran las nociones fundamentales de Derecho Internacional que permitirían mejor interpretar el contenido de aquellos. Eso queda para los tratados internacionales y fuentes de derecho internacional obligatorio (ius cogens) que son fuente de validez y eficacia del resto de normas internacionales, especialmente de las convencionales. Por eso es preciso aclarar algunas de estas nociones básicas antes de profundizar en la regulación que la Constitución hace de las fuentes de origen externo, es decir de los tratados internacionales, única disposición de este tipo a la que nuestra Norma Fundamental se refiere. La primera cuestión determinante de nuestro modelo de apertura internacional tiene que ver con la diferencia entre sistemas de cooperación internacional y sistemas de integración supranacional. Ambos sistemas se basan en la participación de los Estados en Organizaciones Internacionales a través del mecanismo de la firma y ratificación de un tratado internacional. La diferencia entre ambos se cifra, simplificando al máximo lo complejo de las distinciones, en el grado de implicación de los Estados en estas Organizaciones Internacionales, y en el grado de compromiso de la soberanía nacional en relación con la actividad de las mismas.

102 Así en las Organizaciones Internacionales de integración, también denominadas organizaciones supranacionales, se entiende que la participación de los Estados implica una pérdida de soberanía de los mismos en la toma de decisiones relativas a las materias cuya gestión y conocimiento ha sido cedida a la Organización. La Constitución Española reconoce este modelo de relaciones internacionales del Estado a través de la previsión del art. 93 CE: “Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución”. Este precepto pone de manifiesto la diferencia existente entre este tipo de organizaciones y las tradicionales. La consecuencia jurídica más clara de esa cesión del ejercicio de competencias es que una parte de los poderes del Estado deja de gestionarse directamente por las autoridades nacionales, sometiéndose a la acción del ente supranacional y rigiéndose por normas dictadas por éste. Aunque el art. 93 de la CE no realiza mención expresa al respecto, fue concebido, y ha sido aplicado hasta ahora mayoritariamente

itziar gómez fernández

(aunque no en exclusiva, y sirva como ejemplo en contrario la LO 6/2000, de 4 de octubre (Tol 144812), por la que se autoriza la ratificación por España del Estatuto de la Corte Penal Internacional) pensando en una realidad supranacional concreta: la integración en las Comunidades Europeas primero (esto es lo que acaece con la aprobación el 2 de agosto de 1985 de la LO 10/85, de Autorización a la adhesión de España a la CE) y en la Unión Europea más tarde (con la ratificación en 1992 del Tratado de Maastricht o Tratado de la Unión Europea). Esto significa que en nuestro ordenamiento jurídico se admite la incorporación del país a Organizaciones Internacionales clásicas, es decir basadas en los principios de la cooperación internacional, así como nuestra adhesión a Organizaciones Supranacionales u Organizaciones de Integración, lo que implica la existencia en nuestro sistema de fuentes de disposiciones de origen externo, tanto propias del Derecho Internacional en sentido estricto, como procedentes del sistema de integración, y por tanto de Derecho Comunitario.

las normas de origen externo: derecho internacional y derecho de la unión europea

Esquema 5.1.1. Características Modelo de gestión de las relaciones internacionales….

…propio

de la estructura

internacional de las…

…en

que la soberanía estatal…

…con

un sistema de fuentes…

103

de los modelos de gestión de las relaciones internacionales

Cooperación Internacional

Integración Supranacional

Organizaciones internacionales, por ejemplo la Organización de Naciones Unidas (ONU), la Organi- Organizaciones supranacionales. zación del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), la Como ejemplo paradigmático debe citarse la UE. Organización Mundial del Comercio (OMC), etc…

No se pierde porque no existe cesión de competencias

Integrado por el Derecho Internacional en sentido clásico, es decir por el Derecho Internacional General (o consuetudinario) y por el Derecho Convencional (o tratados internacionales)

→ Se pierde parcialmente porque concurre cesión de competencias → La transformación que la idea de integración introduce en las relaciones internacionales tiene como una de sus repercusiones el cuestionar en cierta manera el tradicional principio de soberanía del Estado. → La integración supranacional supone una revisión de la tradicional concepción de la soberanía externa del Estado puesto que implica que ciertos poderes son ejercidos por el ente supranacional, distinto de los Estados que lo conforman; en consecuencia, muchos de los actos y normas supranacionales despliegan sus efectos sin necesidad de reconocimiento estatal. → Integrado por el Derecho Internacional en sentido clásico + Derecho Comunitario [véase infra, apartado 5.3 de este tema] → Las organizaciones supranacionales se caracterizan por crear un auténtico ordenamiento que despliega sus efectos de manera directa en los distintos Estados que forman la organización; ello exige que ambos ordenamientos, el estatal y el supranacional, deban articularse entre sí. Estas características se manifiestan de forma muy clara en relación con el derecho de la Unión Europea, y en mucha menor medida en relación con el Tribunal Penal Internacional, organización a la que también cedemos competencias, pero en este caso fundamentalmente jurisdiccionales, y no de creación normativa del derecho en sentido propio, sino de mera creación jurisprudencial.

104

itziar gómez fernández

5.2. Los tratados internacionales: tipología y fuerza normativa en el ordenamiento interno Todo tratado tiene una doble dimensión jurídica, la interna y la internacional. La dimensión internacional implica que la negociación previa a la firma y ratificación, es decir el procedimiento de elaboración del primer texto del tratado, así como la responsabilidad que asume el Estado de cumplir lo pactado se despliegan y tienen efectos en el ámbito internacional. La dimensión nacional de los tratados implica la aceptación de los efectos internos derivados del compromiso tanto para los poderes públicos como, eventualmente, para los ciudadanos. Jurídicamente, esta doble dimensión da lugar a la existencia de un doble régimen de los mismos: a) los aspectos internacionales de los tratados se encuentran regulados con carácter general en la Convención de Viena sobre

Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969, que contiene lo relativo a la celebración y entrada en vigor de los tratados (parte II), a la observancia, aplicación e interpretación de los tratados (parte III), a la enmienda y modificación de los tratados (parte IV), a su nulidad, terminación y suspensión (parte V) y a los depositarios, notificaciones, correcciones y registro de los tratados (parte VII). b) desde la perspectiva interna, la Constitución ha regulado los procedimientos de conclusión de los tratados internacionales en los arts. 93 y 94, y ha introducido una serie de reglas tendentes a articular los tratados internacionales en el seno del ordenamiento jurídico interno (arts. 95 y 96). Así, si quisiéramos representar gráficamente esta doble dimensión de los tratados podríamos acudir al siguiente cuadro, relativo a las fases en que se estructura la elaboración de este tipo de fuentes:

las normas de origen externo: derecho internacional y derecho de la unión europea

Esquema 5.2.1. Fases Fase Actividad

Regulación

105

de elaboración de los tratados internacionales

Fase internacional Negociación y firma

Fase nacional Autorización a la ratificación (eventualmente control previo de constitucionalidad) Convención de Viena sobre Derecho Art. 93 y art. 94.1 CE de los Tratados, de 23 de mayo de Art. 95 CE y 78 LOTC por lo que 1969 hace al control previo

Fase internacional Fase nacional Ratificación (sólo se da cuando la Información Parlamento (en algunos firma ha sido ad referéndum) casos) Publicación. Convención de Viena sobre Derecho Arts. 94.2 y 96 CE de los Tratados, de 23 de mayo de 1969.

106

itziar gómez fernández

Esquema 5.2.2. La

Titular de Competencia

la para

participar en la elaboración de

(Treaty Making Power)

tratados

fase nacional de elaboración de los tratados internacionales

Gobierno de la Nación [manifestación formal del consentimiento a un tratado por parte del Estado corresponde al Rey (art. 63.2 CE)] Cortes Generales, cuya intervención depende del tipo de tratado internacional. ❑ En cualquier caso, dada la naturaleza convencional de los tratados internacionales, la intervención parlamentaria debe reducirse a la aceptación o rechazo del texto pactado por el Gobierno con otros Estados o sujetos de Derecho Internacional; sólo excepcionalmente, y en la medida en que los propios tratados lo permitan, la intervención parlamentaria puede servir para introducir reservas o declaraciones en el tratado [arts. 156 RC (Tol 5914) y 144 RS (Tol 5915)]. ❑ Debe indicarse, por último, que en caso de discrepancias entre las Cámaras sobre la procedencia de otorgar la autorización prevista en el art. 94.1 de la CE, dichas discrepancias han de resolverse mediante una Comisión Mixta, que remitirá a ambas Cámaras su propuesta; si ésta no prosperara, resolverá el Congreso de los Diputados por mayoría absoluta [art. 158 RC (Tol 5914)].

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las normas de origen externo: derecho internacional y derecho de la unión europea

Esquema 5.2.2. La

fase nacional de elaboración de los tratados internacionales

Regulación constitucional

Tipos

Constitución

Caracteres formales

Tipología de los tratados (caracteres materiales)

Art. 93 CE

❑ La celebración de estos tratados de integración debe autorizarse mediante ley orgánica; Tratados “por los que se atribuya a una organiello implica, pues, no sólo la autorización de ambas Cámaras sino, además, que en el Conzación o institución internacional el ejercicio de greso la autorización se otorgue mediante mayoría absoluta. [En el mismo sentido artículo competencias derivadas de la Constitución”. 154 RC (Tol 5914)]

Art. 94.1 CE

❑ La ratificación exige autorización parlamentaria, otorgada por ambas Cámaras (art. 74.2 CE), aunque no adopta forma de ley. ❑ En el mismo sentido se actuará cuando se trate de denunciar un tratado [art. 159 RC (Tol 5914)] ❑ Artículo 155 RC (Tol 5914): – El Gobierno solicitará de las Cortes Generales la concesión de dicha autorización mediante el envío al Congreso de los Diputados del correspondiente acuerdo del Consejo de Ministros junto con el texto del tratado o convenio, así como la memoria que justifique la solicitud y las reservas y declaraciones que el Gobierno pretendiere formular, en su caso. El Congreso deberá pronunciarse tanto acerca de la concesión de la autorización como sobre la formulación de reservas y declaraciones propuestas por el Gobierno. – La solicitud a que se refiere el apartado anterior será presentada por el Gobierno al Congreso, dentro de los noventa días siguientes al acuerdo del Consejo de Ministros, plazo que, en casos justificados, podrá ser ampliado hasta ciento ochenta días. En este último supuesto, y una vez transcurridos los noventa días iniciales, el Gobierno estará obligado a enviar al Congreso una comunicación motivando documentalmente el retraso. – El acuerdo del Congreso deberá ser adoptado en un plazo de sesenta días. ❑ Véanse también sobre el procedimiento de autorización el artículo 156 RC (Tol 5914) así como el art. 158 RC (Tol 5914) relativo a la fórmula de solución de discrepancias entre el Congreso de los Diputados y el Senado sobre la concesión de autorización para celebrar tratados

Art. 94.2 CE

Se trata de los tratados que no se encuadran en ❑ El Gobierno debe informar a las Cámaras de dicha conclusión las categorías de los arts. 93 y 94.1. ❑ El art. 159 RC (Tol 5914): De las comunicaciones del Gobierno a la Cámara se dará La amplitud de algunos de los términos del cuenta inmediatamente a la Comisión de Asuntos Exteriores. apartado 1, otorga sólo un juego relativo al art. 94.2 CE

de tratados

contemplados en la

(Continuación)

a) Tratados que posean carácter político; b) los que tengan carácter militar; c) los que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I de la CE; d) los que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública; o, e) los que supongan modificación o derogación de alguna ley, o exijan medidas legislativas de ejecución.

108

itziar gómez fernández

Esquema 5.2.3. La Eficacia

de los

tratados

Forma

posición de los tratados en el ordenamiento jurídico español

a) Punto de vista internacional: el tratado obliga desde que el Estado lo ratifica mediante la firma del Jefe del Estado b) Punto de vista interno → eficacia desde la publicación oficial, momento en el cual se incorpora plenamente al ordenamiento interno (arts. 96.1 CE y 1.5 CC), produciendo los efectos que en cada caso se prevean.

de

recepción por el ordenamiento

Los tratados no exigen norma interna alguna de recepción, de manera que es sólo su publicación interna

interno

Respecto de la Constitución Posición

dentro

del sistema interno de fuentes

Respecto del resto de fuentes con rango de ley

❑ Los TI están sujetos a la CE, en cuanto norma suprema que es del ordenamiento jurídico. Esta posición infraconstitucional de los tratados internacionales viene puesta de manifiesto, especialmente, por la posibilidad de que sean sometidos a control de constitucionalidad (previo —arts. 95 CE y 78 LOTC—, y sucesivo —art. 27 LOTC— [véase infra tema 31] Particularidad: Art. 95 CE: establece la imposibilidad de que exista contradicción entre ambas normas ya que, en el caso de existir dicha contradicción, el Estado no puede invocarla para eludir sus responsabilidades internacionales; por este motivo se exige adecuar el contenido de la CE y de los TI antes de su celebración, estableciendo un mecanismo en el art. 95.2 de la CE de consulta o control preventivo de constitucionalidad ante el TC sobre la existencia o no de contradicción. ❑ Art. 96 CE: establece que las disposiciones de los tratados internacionales “sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional”. ❑ Con esta previsión se está reconociendo una especial fuerza pasiva a los tratados, que permanecen inmunes frente a cualquier otra fuente interna, lo que es lógico si se atiende a la forma de producción del tratado: sólo las voluntades que concertaron un tratado pueden concertar su derogación o modificación, o, al menos, la forma en que éstas puedan producirse → la especial fuerza pasiva del tratado supone la primacía de éste sobre la ley interna.

las normas de origen externo: derecho internacional y derecho de la unión europea

109

5.3. El Derecho de la Unión Europea Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el 1 de diciembre de 2009 el sistema de fuentes comunitarias se ha visto sustancialmente simplificado. Hoy por hoy dos son los tratados que contienen las bases del ordenamiento jurídico comunitario: el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), textos a los que se suma, en la condición de derecho comunitario originario de idéntico valor que los Tratados, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea o Carta de Niza- CDFUE (Diario Oficial n. C 83 de 30 de marzo de 2010). En ellos se diseña un sistema normativo simplificado que se articula en torno a dos grandes grupos de fuentes. El primero, denominado tradicionalmente derecho comunitario originario está integrado por todos los tratados internacionales adoptados por los Estados Parte de las Comunidades Europeas primero y de la Unión Europea después que han ido configurando, poco a poco, el sistema Unión Europea. El otro gran bloque es el derecho comunitario derivado, integrado por las fuentes elaboradas por las instituciones de la Unión, y por medio de las cuales se desarrollan normativamente las competencias de la Unión. Las fuentes esenciales de este grupo son los Reglamentos, las Directivas y las Decisiones. Cuando estas fuentes de derecho

derivado, se adopten mediante el procedimiento legislativo previsto en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea constituirán actos legislativos (art. 289.3 TFUE), pudiendo existir, junto a ellos, actos delegados, que no constituirán actos legislativos aunque también pueden adoptar la forma de Reglamento, Directiva o Decisión, y que servirán para que la Comisión Europea pueda completar o modificar determinados elementos no esenciales de aquéllos (art. 290 TFUE), y actos de ejecución, destinados a ejecutar los actos jurídicamente vinculantes de la Unión (art. 291 TFUE) A ambos grupos de fuentes, y a su relación con el derecho nacional nos referimos en los tres esquemas que siguen. Debe tenerse en cuenta, además, que las relaciones entre el ordenamiento comunitario y los ordenamientos nacionales se construyen de manera pretoria, esto es, desde la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea respecto del diseño del sistema de fuentes comunitario. Uno de los instrumentos procesales más fructíferos en la promoción de esa labor creadora del TJUE es la cuestión prejudicial utilizada por vez primera por nuestro Tribunal Constitucional en el ATC 86/2011 de 9 de junio de 2011.

110

itziar gómez fernández

Esquema 5.3.1. Derecho

comunitario originario

Tratados constitutivos o fundacionales: a) El Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), firmado en París el 18 de abril de 1951, entró en vigor el 23 de julio de 1952, para los seis países fundadores (Bélgica, la República Federal de Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos). Este tratado dejó de estar en vigor cincuenta años después de su entrada en vigor. b) El Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (CE), firmado en Roma el 25 de marzo de 1957, y que entró en vigor el 1 de enero de 1958. c) El Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom), firmado en Roma y que entró en vigor el 1 de enero de 1958.

Compuesto por los Tratados constitutivos y todas las normas convencionales adoptadas por los

Estados de la

miembros

UE

que

modifiquen esos

Tratados

Características principales

Tratados de reforma de los Tratados constitutivos: a) Acta Única Europea (AUE), firmada en Luxemburgo y la Haya el 17 y 28 de febrero. Entró en vigor el 1 de julio de 1987 (DOCE n. L 169, 29/06/1987). b) Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992. Entró en vigor el 1 de noviembre de 1993 (DOCE n. C 191, 29/07/1992). c) Tratado de Ámsterdam, firmado en esta ciudad el 2 de octubre de 1997. Entra en vigor el 1 de mayo de 1999 (DOCE n. C 340 de 10 noviembre 1997). d) Tratado de Niza, firmado el 26 de febrero de 2001, entró en vigor el 1 de febrero de 2003 (DOUE n. C 80 de 10 marzo 2001). e) Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (este último pasará a denominarse Tratado de funcionamiento de la Unión Europea), firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007. Entra en vigor el 1 de diciembre de 2009 (Diario Oficial n. C 83 de 30 de marzo de 2010). Este Tratado modifica el art. 6 TUE y reconoce a la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea (DOUE n. C 303 de 14 diciembre 2007) el mismo valor jurídico que a los Tratados. Tratados de adhesión: a) La Europa de los 9 → Adhesión del Reino Unido, de Dinamarca y de Irlanda (1972). DOCE n. L 73 de 27 marzo 1972. La entrada de estos países a las Comunidades se materializa el 1 de enero de 1973. b) La Europa de los 10 → Adhesión de Grecia (DOCE n. L 291, 19/11/1979). La entrada de Grecia en las CCEE se materializa el 1 de enero de 1981. c) La Europa de los 12 → Adhesión de España y Portugal (DOCE n. L 302 de 15 noviembre 1985). El 1 de enero de 1986 se produce la entrada de España y de Portugal en las Comunidades Europeas. d) La Europa de los 15 → Adhesión de Austria, Finlandia y Suecia (DOCE n. C 241 de 29 agosto 1994). El 1 de enero de 1995 se produce el ingreso de Austria, Finlandia y Suecia en la Unión Europea. e) La gran ampliación: la Europa de 25 → Adhesión de la República Checa, de Estonia, de Chipre, de Letonia, de Lituania, de Hungría, de Malta, de Polonia, de Eslovenia y de Eslovaquia (DOUE n. L 236, 23/09/2003). El 1 de mayo de 2004 se materializa la adhesión de estos 10 países a la UE. f) La Europa de 27 → Tratado relativo a la adhesión de la República de Bulgaria y de Rumania a la Unión Europea (DOUE n. L 157 de 21 junio 2005). El 1 de enero de 2007 se concreta la adhesión de Bulgaria y Rumania a la Unión Europea. a) Normas de Derecho Internacional: son tratados internacionales. b) Primacía: preminencia del Derecho originario sobre el Derecho comunitario derivado, que se encuentra subordinado al primero. c) Dimensión constitucional: derivada de su carácter supremo y del contenido de los Tratados → determinan los principios que rigen el funcionamiento de la UE, las competencias comunitarias, las instituciones de la UE y las funciones de las mismas. Tras la entrada en vigor del T. de Lisboa incluye también una carta de DDFF. c) Eficacia directa: surten plenamente efecto, de manera uniforme, en todos los Estados miembros, a partir de la fecha de su entrada en vigor y durante todo el período de su vigencia, y crean derechos y obligaciones que completan el patrimonio jurídico de los particulares y que las autoridades públicas de los Estados miembros tienen la obligación de proteger.

las normas de origen externo: derecho internacional y derecho de la unión europea

Esquema 5.3.2. Derecho

111

comunitario derivado

Reglamentos (Art. 288 TFUE)

a) Tienen alcance general: producen efectos en relación con una categoría o conjunto indeterminado de personas, regulando relaciones definidas de forma abstracta. b) Obligatorios en todos sus elementos. c) Directamente aplicables en cada Estado miembro: generan directamente derechos y obligaciones que afectan tanto a Estados miembros de la UE como a particulares.

Directivas (Art. 288 TFUE)

a) Obligan en cuanto al resultado que deba conseguirse: imponen a los Estados miembros que sean sus destinatarios una obligación de resultado. b) Las autoridades nacionales eligen la forma y los medios mediante los que alcanzar el resultado. c) No son directamente aplicables en cada Estado miembros, sino que es necesaria su transposición al ordenamiento nacional → las disposiciones de una directiva no sustituyen automáticamente a las del Derecho nacional, sino que los Estados miembros están obligados a adecuar su legislación a la directiva comunitaria → En la fase jurídico-comunitaria, se establece con carácter preceptivo el objetivo impuesto por la directiva para sus destinatarios, es decir, varios o todos los Estados miembros → En la segunda fase, de carácter nacional, se procede a ejecutar el objetivo prescrito por el Derecho comunitario dentro del Derecho de los Estados miembros; d) No crean por sí mismas derechos y obligaciones que completen el patrimonio jurídico de los particulares → TJCE: si el Estado miembro no cumple su obligación de transposición y la directiva comunitaria es incondicionada y suficientemente clara, los particulares pueden invocar directamente las disposiciones de la directiva, exigiendo los derechos reconocidos en la misma.

Decisiones (Art. 288 TFUE)

a) Obligatorias en todos sus elementos; b) Cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para esos destinatarios

Recomendaciones y a) No son vinculantes; Dictámenes b) Mientras que en las recomendaciones se sugiere a los destinatarios un comportamiento determinado, las instituciones comunitarias emiten dictámenes cuando se (Art. 288 TFUE) trata de evaluar una situación actual o determinados procesos en la Comunidad o en los Estados miembros. Acuerdos

Internacionales (Art. 218 TFUE)

Otros

instrumentos

normativos

a) Vinculantes para las instituciones de la UE y para los Estados miembros desde su entrada en vigor internacional. b) Subordinados al Derecho comunitario originario → art. 218.11 TFUE prevé un procedimiento para que el TJCE lleve a cabo un control previo de la adecuación de estos acuerdos al Derecho comunitario originario. c) Especialmente protegidos frente al resto de disposiciones de Derecho derivado, en la medida en que vinculan a las instituciones comunitarias, que no podrán adoptar normas que los contradigan. Instrumentos normativos atípicos: Se incluirían bajo esta nomenclatura todos los actos normativos no incluidos en el art. 288 TFUE y que pueden producir efectos vinculantes. Principios generales del derecho comunitario, fuentes de creación (o decantación) jurisprudencial (TJUE) Fuentes de soft law: más allá de las recomendaciones y dictámenes del art. 288 TFUE existen otras fuentes atípicas de soft law, como las dictámenes individuales, las comunicaciones, memorándum, códigos de conducta, resoluciones del Consejo, declaraciones, conclusiones, etc… Decisiones y tratados PESC. En este caso no se trata de normas de derecho comunitario stricto sensu, sino de normas propias del desarrollo de la Política Exterior y de Seguridad Común, caracterizada por su acentuada intergubernamentalidad. Estas fuentes se regulan en los arts. 25, 26 y 37 TUE.

112

itziar gómez fernández

Esquema 5.3.3 Las

relaciones entre el ordenamiento comunitario y los ordenamientos nacionales

Principios Autonomía del ordenamiento jurídico comunitario

Contenido El ordenamiento jurídico comunitario es un ordenamiento autónomo e independiente del ordenamiento jurídico interno de cada uno de los Estados miembros. El Derecho comunitario nace de los Tratados constitutivos y, por tanto, de una fuente autónoma de Derecho, distinta de los ordenamientos de los Estados miembros, tiene sus propios procedimientos de producción normativa, y los efectos y la validez de las normas comunitarias son definidos por los propios Tratados constitutivos. Ciertas normas comunitarias surten plenamente efecto, de manera uniforme, en todos los Estados miembros, a partir de la fecha de su entrada en vigor y durante todo el período de su validez, y crean derechos y obligaciones que completan el patrimonio jurídico de los particulares y que las autoridades públicas de los Estados miembros tienen la obligación de proteger.

Efecto directo y tutela judicial de los derechos reconocidos por las normas co- Características que ha de cumplir, con carácter general, una norma munitarias comunitaria para surtir efecto directo: Primacía

Responsabilidad de los Estados miembros por incumplimiento del Derecho comunitario

Jurisprudencia del TJCE STJUE de 5 de febrero de 1963, asunto Van Gend en Loos, as. 26/62 STJUE de 15 de julio de 1964, asunto Flaminio Costa c. E.N.E.L., as. 6/64.

STJUE de 5 de febrero de 1963, asunto Van Gend en Loos, as. 26/62 STJUE de 26 de febrero de 1986, asunto M. H. Marshall c. Southampton and 1. Claridad y suficiente precisión. 2. Carácter incondicionado: ha de establecer una obligación que South-West Hampshire Area Health Auno esté sujeta a ningún requisito ni supeditada a que se adopte nin- thority, as. 152/84 gún acto de las Instituciones de la UE o de los Estados miembros.

STJUE de 15 de julio de 1964, asunto Las normas comunitarias prevalecen sobre las normas nacionales, independientemente de cual sea su Flaminio Costa c. E.N.E.L., as. 6/64 rango, en el ámbito competencial de las Comunidades Europeas. En caso de contradicción entre una STJUE de 9 de marzo de 1978, asunnorma nacional y una norma comunitaria, la primera debe ser inaplicada en favor de la segunda. to Simmenthal, as. 106/1977. Supone el reconocimiento de la posibilidad de que los particulares exijan la responsabilidad de los Estados miembros por violaciones del Derecho comunitario y la correlativa obligación de las autoridades nacionales de reparar los daños ocasionados a los particulares por los actos y omisiones contrarios a Derecho comunitario. STJUE de 19 de noviembre de 1991, 1. La norma comunitaria violada debe tener por objeto conferir asunto Francovich y Bonifaci, as. derechos a los particulares. C-6/90 y 9/90 La responsabilidad del Estado sólo 2. La violación ha de estar suficientemente caracterizada. nace cuando se cumplen tres con3. Debe existir una relación de causalidad directa entre el perjuicio diciones: sufrido y la violación de Derecho comunitario llevada a cabo por el Estado.

6



Las normas de rango reglamentario del gobierno

El artículo 97 de la Constitución (Tol 24329) atribuye al Gobierno una potestad normativa propia, separada de la función ejecutiva. En este sentido, la distribución de la capacidad normativa entre el Parlamento y el Gobierno resulta clásica, desechándose durante el proceso constituyente la configuración de una reserva de reglamento para determinadas materias, paralela a la reserva de ley. Muestra de la capacidad del Gobierno de ejercer una potestad normativa propia son los reglamentos independientes que regulan ex novo determinadas materias sin necesidad de que exista una ley previa, aunque especialmente limitados por las múltiples reservas de Ley que contienen la Constitución y los Estatutos de Autonomía, principalmente, la contenida en el artículo 53.1 de la Constitución. Pese a la variedad de normas con rango inferior al legal (estatutos de las Universidades, Circulares e Instrucciones de los Organismos Públicos autónomos, Estatutos y Reglamentos de Régimen Interior de los Colegios Profesionales), nos centraremos en los Re-

glamentos del poder ejecutivo, que son normas generales de carácter secundario y subordinadas a la Ley, a la que complementan. Su posición resulta acorde con el diseño institucional: la posición subordinada del reglamento se explica tanto por el órgano del que procede (el Gobierno tiene una legitimidad democrática indirecta) como por el proceso de elaboración del mismo (donde no predominan, a diferencia del procedimiento legislativo, la transparencia, la pluralidad ni el debate). No obstante lo anterior, también puede destacarse de los Reglamentos su colaboración con la Ley, ya que proceden a acomodar las leyes a la realidad específica que quieren regular, por su adaptabilidad a las nuevas situaciones y la rapidez en su elaboración. Por último, haremos referencia a otra gran diferencia que presentan los reglamentos con las leyes, la posibilidad de su control por parte de los jueces y Tribunales ordinarios, aparte del que pueda realizar el Tribunal Constitucional en el ámbito de su competencia.

114

miguel pérez-moneo

6.1. Características de la potestad reglamentaria Esquema 6.1.1. Características

de la potestad reglamentaria

❑ Capacidad normativa de carácter secundario, sometida a la Constitución y a la Ley, ya que los reglamentos son normas de rango inferior a Subordinación a ambas. la Constitución y ❑ Los reglamentos pueden ser modificados o derogados por leyes posteriores. a la Ley ❑ La potestad reglamentaria es controlable por los tribunales ordinarios. ❑ En las materias reservadas a la Ley por la Constitución (o los Estatutos de Autonomía) el reglamento sólo puede desarrollar o colaborar con la ley. Sujeción al ❑ En este ámbito no pueden, por tanto, dictarse reglamentos independientes (no cubiertos por una previa habilitación legal). Como consecuencia, Principio de los reglamentos no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones ni tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público (materias, todas ellas, objeto de reserva de ley). Reserva de Ley ❑ No cabe ni la deslegalización ni la remisión en blanco al reglamento en las materias reservadas a la ley. Se equipara a la deslegalización la habilitación genérica a un reglamento [STC 83/1984 (Tol 79372)]. Publicidad Las disposiciones reglamentarias han de publicarse en el Diario oficial que corresponda para producir efectos jurídicos [art. 52.1 LRJyPAC1] ❑ Los reglamentos son disposiciones de carácter general y con capacidad para innovar el ordenamiento jurídico, principal rasgo que los diferencia Carácter General de los actos administrativos. e Inderogabilidad ❑ Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque hayan singular sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que los haya aprobado [arts. 23.4 de la Ley del Gobierno2 y 52.2 LRJyPAC]. 12

1 2

Ley 30/1992, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (Tol 25544). Ley 50/1997, de 27 de noviembre (Tol 254574).

115

las normas de rango reglamentario del gobierno

6.2. Tipos de reglamentos Esquema 6.2.1. Tipos Tipos

de

Reglamentos

según su relación con la

Ley

Definición

Según la STC 18/1982 (Tol 78992), son aquellos que están directa y Reglamentos concretamente ligados a una ley, a un artículo o artículos de una ley Ejecutivos o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley (o leyes) es com(Secundum Legem) pletada, desarrollada, pormenorizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada por el reglamento.

Reglamentos independientes

(praeter

legem)

Reglamentos no cubiertos por una previa habilitación legal, sino que innovan el ordenamiento jurídico en cumplimiento de los fines que el Gobierno tiene encomendados. Son posibles pues la potestad reglamentaria del Gobierno deriva directamente de la Constitución.

Relación con la ley ❑ Directamente vinculados a la ley. ❑ Se producen en los ámbitos que la Ley les deja, desarrollando sus contenidos. ❑ No pueden dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, pero sí precisar y ajustar las prescripciones legales a las necesidades de cada momento. ❑ No cabe la deslegalización ni la remisión en blanco al reglamento en materias reservadas a la Ley. ❑ Estos reglamentos no necesitan previa habilitación legal. ❑ No pueden suplir a la ley donde ésta es necesaria (reserva de Ley). ❑ El principio de preferencia de Ley implica la mayor fuerza de la Ley respecto del reglamento y la imposición incondicional de la ley sobre el reglamento. ❑ Según STC 209/1987 (Tol 79948), el Gobierno no puede crear derechos ni imponer obligaciones que no tengan su origen en la ley de modo inmediato. Del mismo modo, no puede el Reglamento excluir del goce de un derecho a aquellos a quienes la ley no excluyó.

116

miguel pérez-moneo

Esquema 6.2.2. Tipos Tipos Reglamentos internos o ad intra

Reglamentos sustantivos o ad extra

de

Reglamentos

según su

Eficacia

Definición

Eficacia frente a terceros ❑ Afectan a los administrados, respecto de las relaciones de sujeción ❑ Organizan los instrumentos necesarios para la actuación administratiespecial, es decir, cuando entre éstos y la organización administrativa va, como las personas o medios físicos que la constituyen, regulando existen relaciones específicas de superioridad. sus relaciones y la dirección de su funcionamiento. ❑ En otro caso, no pueden afectar a derechos y obligaciones de los administrados en aspectos básicos o de carácter general. ❑ Innovan el ordenamiento jurídico para regular cuestiones secundarias ❑ Afectan a la esfera jurídica de los ciudadanos, tienen efectos generapero necesarias para la puesta en práctica de una norma de rango les. legal.

las normas de rango reglamentario del gobierno

117

6.3. La Potestad Reglamentaria del Gobierno Esquema 6.3.1. Titularidad

El art. 97 CE reconoce la potestad reglamentaria del

Gobierno,

que se

concreta en…

de la

Potestad Reglamentaria

Órgano Forma Contenido Presidente del Gobierno (art. 2.2.j) Real Decreto del Presidente del Crea, modifica y suprime Ministerios así como Secretarías de Estado y Ley del Gobierno) Gobierno organiza la estructura de la propia Presidencia del Gobierno. Consejo de Ministros (art. 5.1.h) Ley Real Decreto Desarrollo y ejecución de las leyes y otras disposiciones reglamentarias. del Gobierno) Orden Ministerial u Orden del Mi- Potestad reglamentaria en las materias propias de su departamento y Ministro (art. 4.1.b) Ley del Gobiernistro de Presidencia (si afecta a organización interna de los servicios de su Ministerio. Para dictar reglano) varios Ministerios) mentos con efectos generales necesita previa habilitación legal. Comisiones Delegadas del Gobierno Potestad reglamentaria delegada, no originaria.

118

miguel pérez-moneo

Esquema 6.3.2. Jerarquía

Jerarquía

de los

Reglamentos

del

Ejecutivo

1º) Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros Entre reglamentos (art. 23 2º) Órdenes Ministeriales. Ley del Gobierno) Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior Respecto de los actos admi- Según la STC 26/1986 (Tol 79573) las disposiciones administrativas internas (circulares o instrucciones) no son nistrativos manifestación de la potestad reglamentaria, por su carácter interno y su falta de publicación.

las normas de rango reglamentario del gobierno

Esquema 6.3.3. Procedimiento Normas Reguladoras Iniciativa Informes y Dictámenes preceptivos

Informe del Consejo de Estado

de

Elaboración

de

119

Reglamentos

Constitucional art. 105.a) CE (Tol 24350) Legal art. 24 Ley del Gobierno Se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto. Se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste. Solicitud y obtención de informes y dictámenes preceptivos para garantizar el acierto y la legalidad del texto, incluyendo: √ Informe sobre el impacto por razón de sexo de las medidas que se establezcan. √ Informe de la Secretaría General Técnica. √ Si la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas El Consejo de Estado informará los proyectos de reglamento cuando se dicten en ejecución de leyes o en desarrollo o cumplimiento de tratados internacionales y del derecho comunitario europeo (art. 22 LOCE).

Audiencia de los Cuando la disposición suponga una innovación normativa que afecte directamente a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos ha de Ciudadanos dárseles audiencia, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley. Publicación Íntegra publicación en el BOE

120

miguel pérez-moneo

6.4. Otros Titulares de la Potestad Reglamentaria Esquema 6.4.1. Otros Titulares Titulares de Potestad Reglamentaria Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas la

de la

Potestad Reglamentaria

Fundamento Normativo

Denominación

Régimen

jurídico

Arts. 149 (Tol 119365), ❑ Regulados por las Leyes autonómicas de Gobierno. 152.1 (Tol 121681) y ❑ Ámbito de actuación definido por sus respectivos Estatutos de Autonomía. Decretos y Órdenes 153.c) (Tol 55933) CE y ❑ En el procedimiento de elaboración, la intervención del consejo consultivo autonómico excluye la respectivos EEAA del Consejo de Estado [STC 204/1992 (Tol 81984)] Reglamento ❑ Regula los órganos locales internos y su régimen de funcionamiento. orgánico

Pleno

del

Municipio y de Diputación

la

Art. 140 CE (Tol 55845) y LBRL (Tol 257364)

Ordenanzas

❑ Establecido en el art. 49 LBRL. ❑ Normas reglamentarias de carácter no organizativo. ❑ Si es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado, la solicitud se cursará por conducto del Presidente de la Comunidad Autónoma. ❑ Pueden establecer infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones establecidos para regular las relaciones de convivencia o la utilización de servicios o espacios públicos.

Tribunal Constituci❑ Razón de ser: defender la independencia de los respectivos órganos y de sus funciones. Otros Órganos onal → art. 2.2 LOTC Acuerdos del Pleno ❑ Efectos ad intra. Constitucionales (Tol 6248) ❑ Reglamentos subordinados a la ley reguladora de cada órgano. CGPJ → art. 110 LOPJ

121

las normas de rango reglamentario del gobierno

6.5. Control de Los Reglamentos Esquema 6.5.1. Control

de la

Potestad Reglamentaria

Órgano Efecto Consejo de Estado [Art. 22.3 Ley Orgánica 3/1980, Preventivo de 22 de abril, del Consejo de Estado (Tol 277805)] Administración Pública (Art. 102.2 Nulidad Ley 30/1992) Inaplicación [art. 6 LOPJ (Tol 118343)] Tribunales Ordinarios (Arts. Anulación (art. 106.1 (Tol 121635) 71.1 LRJCA) – y 153.c) CE) Sólo por los tribunales contenciosoadministrativos Anulación [arts. 55.1.a) (Tol 15820) y 66 (Tol Tribunal 15831) LOTC], Constitucional pudiendo determinar, en su caso, la extensión de sus efectos.

Vía

de

Control

El Consejo de Estado emite dictamen obligatorio, pero no vinculante, sobre los proyectos de reglamentos que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones. Supone una función preventiva de control de la norma, incluyendo no sólo cuestiones técnicas, sino también de oportunidad normativa. Las Administraciones públicas, de oficio, y previo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales Los Jueces y Tribunales de cualquier orden no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa. Impugnación directa (art. 25.1 LRJCA)

Cuestión de ilegalidad: se busca la anulación de uno o varios preceptos del reglamento que se impugna.

Impugnación indirecta (art. 26.1 LRJCA)

Impugnación de actos de aplicación del reglamento.

Impugnación directa de disposiciones sin fuerza de Ley de las Comunidades Autónomas —Art. 161.2 CE (Tol 121635) y Título V LOTC Conflictos de competencia —Art. 61.1 LOTC (Tol 15826) Recurso de amparo [art. 43 LOTC (Tol 15803)]: Puede impugnarse un reglamento directamente en amparo —y no su acto de aplicación— cuando de la propia norma derive, directa e inmediatamente una lesión a los derechos fundamentales [STC 54/2006, de 27 de febrero (Tol 860734)]

7



El principio democrático como fundamento de la organización constitucional del Estado

Al calificar al Estado como democrático (art. 1.1), la CE fundamenta la legitimidad del sistema político en la voluntad popular, pues “la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan todos los poderes del Estado” (art. 1.2): como afirma la STC 6/1981 (Tol 109401), el principio de legitimidad democrática es la base de toda la ordenación jurídico-política que establece la CE, lo que implica, entre otras consecuencias, que la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, además de ser reconocida como derecho fundamental (art. 23, vide infra tema 23), ha de proyectarse en la organización del poder llamando a los ciudadanos a tomar decisiones directamente o a elegir representantes por sufragio universal, como señala este mismo artículo. Las dos formas en las que tradicionalmente se ha puesto en práctica el sistema democrático están por tanto recogidas en la CE, si bien los instrumentos de democracia directa tienen una función más bien complementaria, poco relevante: ni se recogen muchas modalidades ni es sencillo ponerlas en práctica. Así, el referéndum se prevé para ratificar la reforma de ciertas normas (también fue necesario convocarlos para la constitución de algunas comunidades autónomas) o para consultar, por iniciativa gubernamental, sobre decisiones básicas. Un alcance aún más limitado tiene el concejo abierto, pues se trata de una forma de gobierno en el ámbito municipal cuyo despliegue se remite a la ley (al margen de las dificultades para cali-

ficarla como instrumento de democracia directa, lo relacionado con la iniciativa legislativa popular se ha dejado para el tema en el que se aborde el procedimiento legislativo, vide infra, tema 10.1). La participación política tiene por tanto como objeto principal la designación de representantes en elecciones libres y periódicas (en una democracia el poder es temporal y renovable, ejercido con transparencia y basado en el principio de mayoría y en la garantía de los derechos de las minorías). Se prestará por tanto atención a la regulación de los procesos electorales, sobre la que se proyectan varias prescripciones constitucionales (las relacionadas específicamente con la elección de los miembros de las Cortes Generales se recogen en el apartado dedicado a la composición de ésta institución, vide infra tema 9, apartado 2), teniendo en cuenta que las normas sobre derecho de sufragio y ordenación del proceso electoral se aplican de manera uniforme en todo tipo de elecciones políticas [STC 38/1983 (Tol 100387) y STC 154/1988 (Tol 109393)], tanto por estar el «régimen electoral general» reservado a ley orgánica (art. 81 CE) como por tratarse de condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio de este derecho (art. 149.1.1ª CE); contenidas en el título I de la LOREG1, habrán de ser completadas en su caso con las previsiones del correspondiente título específico de la 1

(Tol 254575)

124 propia LOREG o con las de las normas autonómicas de contenido electoral).

emilio pajares montolío

En esta elección de representantes, en todo caso, se proyecta también el reconocimiento constitucional de los partidos políticos como instrumento fundamental de participación, al concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular (art. 6 CE).

el principio democrático como fundamento de la organización constitucional del estado

125

7.1. El régimen jurídico de las elecciones Esquema 7.1.1. Derecho

de sufragio

Edad

Definición

del

cuerpo electoral y privación del derecho de sufragio

Censo electoral (arts. 29 a 41 LOREG)

Nacionalidad

Capacidad

Española Los extranjeros residentes en España sólo pueden ser titulares del derecho de sufragio en Activo: quiénes las condiciones del artículo 13.2 CE: elecciones locales, en régimen de reciprocidad (la No incapacitados pueden votar (arts. Mayoría de edad LOREG también lo prevé para los ciudadanos de la UE en las elecciones al Parlamento o internados en 2.1 y 3 LOREG) (18 años) Europeo y exige en todo caso cumplir los requisitos previstos tanto en la legislación centros psiquiátrielectoral española como en la del país de origen) cos por sentencia En las elecciones locales es necesario estar inscrito en el Censo de españoles residentes en España Los que carezcan de la condición de elector (art. 6.1 LOREG) Causas de inelegibilidad (arts. 70 CE y 6.1 y 3 LOREG, además de las normas específicas para cada elección): el desempeño de ciertos cargos impide concurrir a las elecciones, salvo que se renuncie previamente: magistrados del Tribunal Constitucional, Pasivo: quiénes jueces y fiscales, Defensor del Pueblo, militares, policías… no pueden ser vo- Supuestos de incapacidad (art. 6.2 LOREG): los condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad o del derecho tados de sufragio o a pena de inhabilitación para ejercicio de cargo público (no es necesario que la sentencia sea firme si es por delitos de rebelión, de terrorismo o contra la Administración pública o las instituciones del Estado, si ha establecido la pena de inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo o la de inhabilitación absoluta o especial o de suspensión para empleo o cargo público en los términos previstos en la legislación penal) Formación Concepto ❑ Inscripción de oficio por el ayuntamiento u oficina consular Registro de electores, en el que constan su nombre ❑ Carácter único (para todo tipo de elecciones) y permanente (con actualización mensual) y apellidos y el número de DNI, de carácter obliga- ❑ Posibilidad de consulta permanente y específicamente en periodo electoral, en los días postorio: la inscripción es condición para el ejercicio teriores a la convocatoria de elecciones del derecho de sufragio (arts. 2.2 y 7.2 LOREG) ❑ Corresponde elaborarlo a la Oficina del Censo Electoral, bajo la dirección y supervisión de la Junta Electoral Central

126

emilio pajares montolío

Esquema 7.1.2. Administración Función

Organización

electoral

Garantizar el principio de igualdad y la transparencia y objetividad del proceso electoral Órganos Composición Mayoría de jueces (designados por sorteo) y juJuntas electorales (arts. 8 a 22 LOREG) ristas (propuestos por las formaciones políticas): ❑ Junta Electoral Central (permanente) así, la Junta Electoral Central está integrada por ❑ juntas provinciales y de zona (partidos judi8 magistrados del Tribunal Supremo y 5 cateciales), que se constituyen al convocar cada dráticos propuestos por el Congreso de los Diproceso putados Mesas electorales (arts. 23 a 28 LOREG): una por cada sección electoral (entre 500 y 2.000 Tres ciudadanos designados por sorteo electores)

Competencias ❑ Elaboración del censo ❑ Proclamación de candidaturas ❑ Campaña electoral ❑ Escrutinio general y proclamación de resultados ❑ Votación ❑ Escrutinio

el principio democrático como fundamento de la organización constitucional del estado

Esquema 7.1.3. Procedimiento

electoral

127

(I)

Por decreto expedido 54 días antes de la votación ❑ Término de la legislatura o mandato Convocatoria ❑ Disolución anticipada del parlamento acordada por el titular de la Presidencia del Gobierno o de la presidencia de algunas (art. 42 LOREG) Causas comunidades autónomas (vide 12.3 y 15.1.1) ❑ Resolución judicial que declare la nulidad de la elección Ante la junta electoral competente en cada proceso electoral Por partidos políticos (en su caso, en coalición) inscritos en el correspondiente registro o agrupaciones de electores a las que se exige contar con el aval de un porcentaje de los electores de la circunscripción; en las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado el art. 169.3 exige también aval del 0,1 % de los electores inscritos en el censo electoral de la circunscripción por la que pretendan su elección a los partidos que no hubieran obtenido representación en ninguna de las cámaras en la anterior convocatoria (STC 163/2011); en las elecciones al Parlamento Europeo el art. 220.3 y 4 exige a todas las formaciones acreditar las firmas de 15.000 electores o de 50 cargos electos (miembros de las Cortes Generales, del Presentación y Parlamento Europeo, de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas o de las corporaciones locales). En todos estos casos no es posible proclamación de prestar la firma a más de una candidatura No pueden presentar candidaturas las formaciones políticas que, de hecho, vengan a continuar o suceder la actividad de un partido político declacandidaturas (arts. 44 a 48 rado judicialmente ilegal y disuelto, o suspendido LOREG) ❑ Con la denominación, siglas y símbolo de la formación política que la promueve ❑ Si ha de hacerse mediante lista, con tantos candidatos como cargos a elegir Forma ❑ Composición equilibrada de mujeres y hombres: en su conjunto y por tramos de cinco candidatos, la proporción no puede superar una relación 60/40% (STC 12/2008) ❑ Presentación y publicación provisional (entre el 15º y el 22º día posterior a la convocatoria) Procedimiento ❑ Comunicación de irregularidades y subsanación de deficiencias (entre el 24º y el 26º día posterior a la convocatoria) ❑ Proclamación y publicación definitiva (27º y 28º días posteriores a la convocatoria)

128

emilio pajares montolío

Esquema 7.1.3. Procedimiento

Campaña electoral

(arts. 50 a 69 LOREG)

electoral

(I) (continuación)

Regulación de las actividades de captación de voto llevadas a cabo por las formaciones políticas llevadas a cabo entre el 38º y el 52º día posterior a la convocatoria No discriminación en la contratación con medios de comunicación privados Reglas de ❑ Locales para celebrar actos propaganda y Acceso a medios Los ayuntamientos deben ceder ❑ Lugares para colocar carteles publicidad públicos Los medios de comunicación de titularidad pública deben ceder espacios gratuitos de propaganda Control de la programación de los medios de comunicación por las juntas electorales para asegurar que respetan los valores de pluralismo e igualdad (y los de titularidad pública y las televisiones, también los de neutralidad y proporcionalidad) Publicación: junto con sus datos técnicos; está prohibida en los cinco días anteriores a la votación Encuestas electorales Los sondeos realizados por organismos públicos han de facilitarse a todas las formaciones políticas Sólo los poderes públicos que hayan convocado las elecciones pueden realizar una campaña de carácter informativo sobre fecha y procedimiento de votación, sin influir en la orientación del voto; está prohibido realizar desde la convocatoria de las elecciones actos de inauguración de obras o servicios públicos

el principio democrático como fundamento de la organización constitucional del estado

Esquema 7.1.4. Procedimiento

Votación (arts. 70 a 94 LOREG)

electoral

129

(II)

❑ Mediante papeletas y sobres ajustados a un modelo oficial (elaborados por la administración competente, aunque también pueden distribuirlos las formaciones políticas) ❑ Forma de emisión del voto: mediante la personación en la mesa como regla general, con una regulación específica del voto por correspondencia, del personal embarcado, de quienes se encuentren temporalmente en el extranjero, de personas temporalmente ausentes y de quienes sufran discapacidad visual ❑ La mesa resuelve las incidencias que se planteen durante la jornada electoral y en especial sobre la acreditación de la identidad de los electores ❑ Las formaciones pueden designar apoderados e interventores que los representen en los locales electorales

❑ Concluida la votación, la mesa realiza el escrutinio de los votos, a cuyo término han de presentar apoderados e interventores reclamaciones sobre la validez y nulidad de los votos (son nulos los emitidos en sobre o papeleta diferente del modelo oficial, en papeleta sin sobre o en sobre que contenga más de una papeleta de distinta candidatura o en papeletas en las que se hubieren modificado, añadido o tachado nombres de candidatos comprendidos en ellas o alterado su orden de colocación o en las que se hubiera introducido cualquier leyenda o expresión o producido Escrutinio y proclamación cualquier otra alteración de carácter voluntario o intencionado) de resultados ❑ Escrutinio general por la junta electoral competente, mera tarea de recuento y suma en la que no se pueden resolver cuestiones de Derecho (co(arts. 95 a 108 mienza el tercer día posterior a la votación) LOREG) ❑ Tras levantar acta, se pueden presentar reclamaciones y protestas referidas al escrutinio de las mesas ante la junta electoral competente (al día siguiente) ❑ En su caso, tras resolverlas, se puede presentar recurso ante la Junta Electoral Central (al día siguiente) ❑ Si no hay reclamaciones o recursos o una vez resueltos, la junta electoral competente procede a la proclamación de electos

130

emilio pajares montolío

Esquema 7.1.5. Recursos

electorales

Rectificación del censo en periodo electoral (art. 40 LOREG) Actos recurribles [los demás, mediante procedimientos judiciales ordinarios: STC 149/2000 (Tol 2774)]

Plazos

Legitimación

Órgano

competente

Recurso contra la proclamación de candidaturas (art. 49 LOREG)

Recurso contencioso-electoral (art. 70.2 CE y arts. 109 a 117 LOREG)

Resoluciones de la Oficina del Censo Elec- Acuerdos de las juntas electorales sobre procla- Acuerdos de las juntas electorales sobre protoral sobre datos censales mación de candidaturas clamación de electos Cinco días para recurrir y cinco para dic- Dos días para recurrir y dos para dictar sententar sentencia cia Electores Candidaturas, cuando el censo haya registrado un incremento de residentes sig- Candidatos excluidos o candidaturas nificativo y no justificado en los seis meses anteriores Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Juzgado de lo Contencioso-Administrati- Sala especial del Tribunal Supremo, en caso de vo candidaturas que pretendan continuar o suceder a partidos disueltos

Contenido de la sentencia

Amparo ante el Tribunal Constitucional (amparo electoral)

Dos días para presentarlo y tres para resolverlo

Tres para recurrir y dieciocho para dictar sentencia Candidatos, candidaturas y formaciones concurrentes en la circunscripción Tribunal Superior de Justicia (elecciones locales o autonómicas) Tribunal Supremo (Cortes Generales o Parlamento Europeo) ❑ Inadmisión ❑ Nulidad del acuerdo de proclamación y nueva proclamación ❑ Nulidad de las elecciones y repetición (total o parcial), en un solo supuesto: si existen irregularidades invalidantes que afecten a la distribución de escaños Tres días para presentarlo y quince para resolverlo

el principio democrático como fundamento de la organización constitucional del estado

Esquema 7.1.6. Financiación

131

electoral

Se calcula en función del número de habitantes de las circunscripciones en que concurra cada formación, que es necesario multiplicar por la cantidad establecida legalmente para cada proceso electoral

Límite de gastos Se establecen límites específicos: (art. 55.3, 58.1, ❑ Para los gastos de publicidad “exterior” (carteles, pancartas...): no más del 20% de esa cantidad 130 y 131 ❑ Para los gastos de publicidad en medios de comunicación privados: no más del 20% de esa cantidad LOREG) En el caso de que se celebren simultáneamente dos o más elecciones, las formaciones políticas que concurran a esos diversos procesos coincidentes no podrán realizar gastos electorales suplementarios en cuantía superior en un 25% de los máximos permitidos para las elecciones a Cortes Generales

Prohibiciones Fuentes

No pueden realizar aportaciones a las cuentas electorales los extranjeros

de

financiación

(arts. 126 a 129 LOREG)

No pueden aportarse a las cuentas electorales fondos provenientes de cualquier Administración o corporación pública, organismo autónomo o entidad paraestatal, de las empresas del sector público cuya titularidad corresponda al Estado, a las comunidades autónomas, a las provincias o a los municipios y de las empresas de economía mixta, así como de las empresas que, mediante contrato vigente, prestan servicios o realizan suministros u obras para alguna de las Administraciones públicas

Limitaciones

Subvenciones públicas

Ninguna persona puede aportar más de 10.000 euros a las cuentas electorales, haciendo constar en el acto de la imposición su nombre, domicilio y el número de documento nacional de identidad o pasaporte Los requisitos para que las formaciones accedan a las subvenciones y su cuantía se regulan en las disposiciones específicas de cada proceso electoral (lo más habitual es exigir obtener representación y otorgar una cantidad determinada por voto y escaño obtenido; respecto a la subvención por envío directo y personal a los electores de sobres y papeletas electorales o de propaganda y publicidad electoral se suele exigir haber obtenido grupo parlamentario y se calcula a partir de una cantidad determinada por elector al que se le haya hecho el envío) La subvención no puede sobrepasar la cifra de gastos electorales declarados y justificados por el Tribunal de Cuentas

Control (arts. 121 a 125 y 132 a 134 LOREG)

Obligaciones de Abrir cuentas en entidades bancarias, que serán las únicas en las que se puedan hacer ingresos y de las que puedan realizar gastos las formaciones electorales durante el periodo electoral Designar un administrador electoral responsable de sus ingresos y gastos y de su contabilidad Durante el periodo de campaña, las juntas electorales realizan ciertas tareas de carácter meramente administrativo Concluido el periodo electoral, los partidos que hubieran alcanzado los requisitos exigidos para recibir subvenciones públicas han de preÓrganos de control sentar ante el Tribunal de Cuentas una contabilidad detallada y documentada de sus respectivos ingresos y gastos electorales. El resultado de su fiscalización acerca de la regularidad de las contabilidades electorales (destinada básicamente a constatar la cantidad de gastos electorales regulares y justificados) se remite al Gobierno y a la Comisión mixta de las Cortes Generales encargada de las relaciones con este órgano, a la que corresponde aprobar dicho informe, conforme al cual han de cuantificarse las subvenciones

132

emilio pajares montolío

7.2. Los partidos políticos Esquema 7.2. Partidos Regulación constitucional

Funciones

que

desempeñan en el sistema constitucional

Particularidades de su régimen jurídico

políticos

Art. 6 ❑ Expresión del pluralismo político ❑ Instrumento fundamental para la participación política ❑ Contribución a la formación de la voluntad popular Son sujetos principales de los procesos que permiten configurar la voluntad popular, mediante la expresión del sufragio en elecciones (vide supra) y al protagonizar las deliberaciones y toma de decisiones en los órganos representativos, que, para regular su funcionamiento, consideran como sujetos de su actividad a los grupos que forman los elegidos en las candidaturas de cada formación [así, es obligado que la composición de sus órganos de trabajo refleje la importancia de cada grupo: STC 32/1985 (Tol 100393), STC 36/1990 (Tol 80329), STC 141/1990 (Tol 81822)] ❑ Sin embargo, la representación es una relación entre ciudadanos y representantes de la que no es parte el partido político, Estado de partidos que no puede destituir a los representantes aunque abandonen o sean expulsados del partido [STC 5/1983 (Tol 100398), STC 10/1983 (Tol 100391)] ❑ Aunque hay ámbitos de la organización del Estado a los que no alcanza la acción de los partidos, como la administración o la jurisdicción, tampoco dejan de estar ajenos a la “lógica del Estado de partidos” [STC 108/1986 (Tol 79654)]: la designación parlamentaria (total o parcial) de miembros de diferentes órganos ha provocado que esos cargos se repartan entre las formaciones políticas, fijando cuotas de forma proporcional al número de miembros de sus grupos parlamentarios ❑ Libertad de creación y ejercicio de sus actividades, estructura interna y funcionamiento democrático [el alcance de tales normas está concretado en la Ley orgánica 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos (Tol 160555), vide infra tema 22.3] ❑ También da cobertura a regulaciones singulares de otros aspectos, aunque no estén expresamente mencionados [por ejemplo, en relación a su financiación, conforme a la Ley orgánica 8/2007, de 4 de julio (Tol 1083433)]

el principio democrático como fundamento de la organización constitucional del estado

133

7.3. Las instituciones de democracia directa Esquema 7.3.1. Referéndum Concepto

Modalidades

Régimen

jurídico

Convocatoria al cuerpo electoral para que se pronuncie a favor o en contra de una proposición En todo caso, si afecta a las materias sometidas al procedimiento más agravado (art. 168.3 Ratificación de una refor- CE) ma constitucional (vide suSobre textos normativos, pra tema 2.3) En los restantes casos, si lo solicita la décima parte de los miembros de alguna de las cáen los que resulta de conmaras (art. 167.3 CE) vocatoria obligatoria Ratificación de la reforma de los estatutos de autonomía que fueron aprobados conforme al art. 151 (art. 152.2 CE); para la reforma de los demás estatutos, sólo en el caso de que el estatuto lo establezca (en este ámbito autonómico, la DT 4ªCE también lo prevé para una eventual incorporación de Navarra al País Vasco): vide supra tema 4.1 Procedimiento Efectos Objeto Sobre «decisiones políticas Convocatoria facultativa, a iniciativa del presidente del de especial trascendenDecisiones gubernamentales básicas Gobierno y con autorización previa por mayoría absoluta Alcance «consultivo» cia» (art. 92.1 y 2 CE) del Congreso de los Diputados Los alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del pleno y autorización del Gobierno central, podrán someter a En el ámbito local [artículo consulta popular asuntos de competencia municipal y carácter local «de especial relevancia para los intereses de los 71 LBRL (Tol 257364)] vecinos», con excepción de los relativos a la Hacienda local (también algunos estatutos de autonomía han introducido la posibilidad de que el presidente de la comunidad convoque consultas populares) Ley orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum (Tol 5918)→ (art. 92.3 CE: materia sujeta a reserva de ley orgánica): ley breve, que en el aspecto procedimental se remite en líneas generales a las normas electorales

134

emilio pajares montolío

Esquema 7.3.2. Concejo Base

normativa

Concepto Régimen jurídico

abierto

Arts. 140 CE y 29.1 LBRL Forma de gobierno asamblearia por la que se pueden regir algunos municipios, en las condiciones previstas por la ley Se aplica en los municipios con esa tradición específica o en los que resulte aconsejable por su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias El gobierno corresponde a la asamblea de todos los vecinos y a un alcalde, elegido por éstos, que dirige las deliberaciones de esa asamblea

8



La Corona

8.1. La Monarquía Parlamentaria El artículo 1.3 CE afirma que “La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria”, definiendo, de este modo, la forma de gobierno de nuestro Estado. El Título II de la CE (arts. 56 a 65 CE), dedicado a la Corona, define la posición de esta institución en el sistema político español al atribuir al Rey la Jefatura del Estado (art. 56.1 CE). La Corona se configura, de este modo, como uno de los órganos constitucionales del Estado, diferenciado de los tres poderes clásicos: el ejecutivo, atribuido al Gobierno; el legislativo, atribuido a las Cortes Generales; y el judicial, atribuido al Poder Judicial. Como Jefe del Estado, el Rey es símbolo de la unidad y permanencia del Estado, arbitra y

modera el funcionamiento regular de las instituciones, y asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales (art. 56.1 CE). La atribución de la Jefatura del Estado al Rey determina el carácter vitalicio y hereditario de esta institución, caracteres que marcan, a su vez, su estatuto y funciones. En este sentido, debe destacarse que el Rey, a pesar de su condición de Jefe de Estado, no determina el contenido político ni jurídico de ninguna decisión pública, sino que está obligado a mantener una posición neutral, desempeñando únicamente las funciones que expresamente le atribuyen la Constitución y las leyes (art. 56.1 CE).

136

maría díaz crego

8.2. La sucesión en la Corona Esquema 8.2. La Supuestos

de

sucesión

Principios

que

rigen el orden sucesorio

Aplicación

del

orden sucesorio

Intervención Cortes Generales en la de las

sucesión

sucesión en la

Corona

Muerte del rey Abdicación → dejación voluntaria del oficio regio que afecta a la persona del Rey, pero no a sus descendientes. Renuncia → dejación voluntaria del oficio regio que afecta tanto al Rey como a sus descendientes. Base normativa → Art. 57.1 1. Preferencia de la línea recta sobre la colateral. CE: La Corona española es 2. En la misma línea, preferencia del grado más próximo al más remoto. hereditaria en los sucesores 3. En el mismo grado, preferencia del varón sobre la mujer. de S.M. Don Juan Carlos I, le- 4. En el mismo sexo, preferencia de la persona de mayor edad (principio de primogenitura). gítimo heredero de la dinastía 5. Principio de representación: los hijos del heredero premuerto heredan la Corona con preferencia frente al resto histórica de eventuales herederos, al representar los derechos del progenitor. Aplicación automática → El Rey es proclamado y debe prestar juramento de desempeñar fielmente sus funciones, Base normativa → Art. 61.1 guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las CCAA ante CE las Cortes Generales. Las funciones de las Cortes Generales en relación con la sucesión en la Corona se desarrollan en sesión conjunta (Congreso y Senado) salvo que tengan carácter legislativo (art. 74.1 CE): a) Resolución por ley orgánica de supuestos de abdicaciones, renuncias y dudas de hecho o de Derecho en el orden Base normativa → Art. 57, de sucesión a la Corona. apartados 3, 4 y 5 CE b) Prohibición, junto con el Rey, del matrimonio de personas que tengan derecho a la sucesión → Aquel que contrajere matrimonio contra tal prohibición, quedará excluido de la sucesión, al igual que sus descendientes. c) Proveer a la sucesión en caso de extinción de todas las líneas llamadas en Derecho.

137

la corona

8.3. Regencia y tutela del Rey menor Esquema 8.3.1. Regencia ¿Dónde se regula? ¿Qué

es?

¿Cuándo

se

nombra un

Regente?

¿A

quién

corresponde la

Regencia?

Art. 59 CE Es una función pública que permite al Regente sustituir provisionalmente al Rey, ocupando la misma posición constitucional y ejerciendo las mismas funciones que éste. En dos situaciones: 1. Cuando el Rey sea menor de edad 2. Cuando el Rey quede inhabilitado para el ejercicio de su autoridad y este hecho sea reconocido por las Cortes Generales. El padre o la madre del Rey, y, en su defecto, el pariente de Regencia por llamamiento (artículo 59.1 CE) → ejercida mayor edad más próximo a suceder en la Corona ejercerá la por las personas designadas en la Constitución. Regencia cuando el Rey fuera menor de edad. Cuando el Rey sea menor de edad: Regencia electiva o subsidiaria (artículo 59.3 CE) → ejer- Si no hay persona a la que corresponda la Regencia, ésta será cida por la persona o personas (3 ó 5) que designen las Cortes nombrada por las Cortes Generales y se compondrá de una, Generales tres o cinco personas. Cuando el Rey El Príncipe heredero ejercerá la Regencia si es mayor de edad. Regencia por llamamiento (artículo 59.2 CE) → ejercida quede inhabilitaEn caso contrario, se procederá según lo indicado en la regenpor las personas designadas en la Constitución. do: cia para el Rey menor de edad.

Condiciones

que

debe cumplir el

Ser español y mayor de edad.

Funciones del Regente

Idénticas a las del Rey.

Regente

Incompatibilidades

No puede ejercerse simultáneamente la tutela del Rey menor y la Regencia, con excepción de su ejercicio por el padre o la madre del Rey o ascendientes directos del mismo.

138

maría díaz crego

Esquema 8.3.2. Tutela ¿Dónde se regula? ¿Qué es? ¿Cuándo se nombra un tutor?

¿A

quién

corresponde la tutela?

Condiciones

del

Rey

menor

Art. 60 CE Es la función privada que supone velar por la persona y los intereses del Rey menor de edad. Cuando el Rey es menor de edad. Tutela testamentaria (art. 60.1 CE)

A la persona que haya nombrado en su testamento el Rey difunto.

Tutela legítima (art. 60.1 CE)

Si no existiera tutela testamentaria, la tutela corresponderá al padre o la madre del Rey menor, mientras permanezcan viudos.

Tutela dativa (art. 60.1 CE)

En defecto de las anteriores, las Cortes Generales nombrarán un tutor al Rey menor.

que

ha de cumplir el

Ser español de nacimiento y mayor de edad, excepto cuando corresponda al padre o la madre del Rey menor.

tutor

Funciones tutor

del

Completar la capacidad del Rey menor.

1. No puede ejercerse simultáneamente la tutela del Rey menor y la Regencia, con excepción de su ejercicio por el padre o la madre del Rey o Incompatibilidades ascendientes directos del mismo. 2. El ejercicio de la tutela también es incompatible con todo cargo o representación política.

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la corona

8.4. El estatuto personal del Rey: inviolabilidad e irresponsabilidad de la persona del Rey El artículo 56.3 CE afirma que la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Este precepto limita su ámbito de aplicación a la persona del Rey, excluyendo al resto de los miembros de la Familia real y a la Casa del Rey, que no gozan de dicho esta-

tuto. La irresponsabilidad del Monarca es jurídica y política, vinculándose directamente con la institución del refrendo [Vide Esquema 8.5: El refrendo], por medio de la cual el órgano refrendante asume la responsabilidad de la oportunidad y legalidad del acto regio.

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maría díaz crego

Esquema 8.4. Estatuto Denominación

personal del

de la prerrogativa

y base normativa

Títulos que utiliza (arts. 56.2 y 57.2 CE)

Prerrogativas económicas (art. 65)

Inviolabilidad e Irresponsabilidad (art. 56.3)

Rey Contenido

→ El título del Monarca es el de Rey de España y podrá utilizar los demás que correspondan a la Corona (art. 56.2 CE). → El Príncipe heredero, desde su nacimiento o desde que se produzca el hecho que origine el llamamiento, tendrá la dignidad de Príncipe de Asturias y los demás títulos vinculados tradicionalmente al sucesor de la Corona (art. 57.2 CE). → Para el sostenimiento de: a) La Familia real → tal y como es definida por el Real Decreto 2917/81, de 27 de noviembre, sobre Registro Civil de la Familia Real → “el Rey de España, su Augusta Consorte, sus ascendientes de primer grado, sus descendientes y el Príncipe heredero de la Corona” (art. 1). b) La Casa del Rey → organismo que sirve de apoyo a las actividades que desarrolle el Rey en el ejercicio de sus funciones. → Sometidas al principio de libre administración: a) Para hacer frente a los gastos de la Familia real y la Casa del Rey, los Presupuestos Generales del Estado asignan anualmente una cantidad global que es distribuida libremente por el Rey. b) Además de esta dotación económica, el Rey y su Casa pueden servirse de un conjunto de inmuebles, muebles y otros bienes que pertenecen al Patrimonio Nacional y que están afectados al uso y servicio de la Corona. El Rey no es responsable ni jurídica ni políticamente de los actos que realiza, siendo responsable de los mismos quien los refrenda.

141

la corona

8.5. El refrendo Esquema 8.5. El Origen

histórico

¿Dónde se regula? ¿Quién

refrenda

refrendo

Institución vinculada históricamente a la monarquía constitucional y parlamentaria, que desplaza la responsabilidad del Rey a aquellos que refrendan sus actos. Arts. 56.3, 64 y 65 CE Regla general:

los actos del

Rey?

Excepción: Regla general:

¿Qué actos del Rey han de ser refrendados?

Excepciones:

Expreso: Formas de Refrendo

Tácito: Presunto:

Consecuencias jurídicas asociadas al refrendo

Los actos del Rey son refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes por razón de la materia (art. 64 CE). La propuesta y el nombramiento del Presidente del Gobierno previstos en el art. 99 CE y la disolución de Congreso y Senado prevista en el mismo precepto, habrán de ser refrendados por el Presidente del Congreso de los Diputados (art. 64 CE). Todos ❑ Nombramiento y relevo de los miembros civiles y militares de la Casa del Rey (art. 65.2 CE). ❑ Aunque la CE no exceptúa expresamente ningún otro acto regio, cabe entender que los actos personalísimos, como la abdicación, el consentimiento matrimonial, o el nombramiento de tutor del Rey menor en el testamento (art. 60 CE), tampoco deben ser objeto de refrendo. Contrafirma de los actos del Rey (es la forma de refrendo más frecuente). Presencia de los Ministros junto al Jefe de Estado en sus actividades oficiales (ceremonias, discursos, viajes y entrevistas), que implica la correspondiente asunción de responsabilidad. Presunción general de que el Gobierno cubre con su responsabilidad la actuación del Jefe del Estado, a no ser que dimita en discrepancia con ella.

1. Los actos del Rey carecen de validez sin el refrendo (art. 56.3 CE). 2. La responsabilidad de la legalidad y oportunidad del acto regio la asume quien refrenda → El refrendo traslada la responsabilidad del Rey a los refrendantes (art. 64.2 CE).

142

maría díaz crego

8.6. Funciones del Rey Las facultades del Rey aparecen recogidas, principalmente, en los artículos 62 y 63 CE, aunque otros preceptos constitucionales reconocen atribuciones específicas del Monarca. Estas facultades concretas van dirigidas a realizar las tres grandes funciones que el artículo 56.1 CE atribuye al Jefe del Estado: 1. Simbolizar la unidad y permanencia del Estado; 2. Arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones; y 3. Asumir la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales. Dado el carácter vitalicio de la Jefatura del Estado y el estatuto jurídico particular del Monarca en tanto Jefe de Estado, es necesa-

rio destacar que los actos del Rey son actos debidos o reglados, de modo que el Monarca no puede negarlos ni plantearse la oportunidad de los mismos, estando obligado a ejercer, en todo caso, las funciones que le atribuyen la Constitución y las leyes. En ese contexto cobra lógica la institución del refrendo: puesto que el Monarca no predetermina el contenido de sus actos públicos, parece coherente que éstos sean refrendados y que el órgano refrendante asuma la responsabilidad jurídica y política derivada de los mismos.

143

la corona

Esquema 8.6.1. Funciones

Poder

En

relación con

del

Rey (I)

judicial

Materias

de

política exterior

TC CCAA

1. El art. 117.1 CE recoge retóricamente que la justicia se administra por jueces y magistrados en nombre del Rey. 2. Ejerce el derecho de gracia con arreglo a la ley, no pudiendo autorizar indultos generales (art. 62.i) CE). 3. Nombra al Presidente del TS, a propuesta del CGPJ (art. 123.2 CE). 4. Nombra a los 20 vocales del CGPJ, a propuesta del Congreso y el Senado → procedimiento de los arts. 122.3 CE y 111113 LOPJ. 1. Acredita embajadores y otros representantes diplomáticos y los representantes extranjeros quedan acreditados ante él (art. 63.1 CE). 2. Manifiesta el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes (art. 63.2 CE) → El Rey manifiesta el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de aquellos Tratados que han sido válidamente celebrados de conformidad con los arts. 93 y ss. CE [Vide supra Tema 5]. 3. Declara la guerra y hace la paz, previa autorización de las Cortes Generales (art. 63.3 CE) → La declaración regia no se concibe, no obstante, sin la intervención del gobierno, que es quien dirige la política exterior (art. 97 CE) [Vide infra Tema 11]. Nombra a los magistrados del TC y a su Presidente, a propuesta, en el primer caso, del Congreso, el Senado, el Gobierno y el CGPJ, según lo previsto en los arts. 159.1 CE y 16 LOTC, y, en el segundo caso, a propuesta del Pleno del TC, según lo previsto en los arts. 160 CE y 9 LOTC [Vide infra Tema 30]. Nombra a los Presidentes de las CCAA, elegidos por las Asambleas legislativas autonómicas de entre sus miembros (art. 152.1 CE).

144

maría díaz crego

Esquema 8.6.2. Funciones

En

relación con

el poder ejecutivo

del

Rey (II)

1. Propone y nombra al Presidente del Gobierno: a) El Rey propone al candidato a la Presidencia del Gobierno que, posteriormente, habrá de recibir la confianza del Congreso de los Diputados → La propuesta se realiza tras la renovación del Congreso de los Diputados (art. 99 CE), en caso de que el Congreso niegue su confianza al Gobierno tras la presentación de una cuestión de confianza (art. 114.1 CE), o en casos de dimisión o fallecimiento del Presidente del Gobierno (art. 101 CE), y se llevará a cabo previa consulta a los representantes designados por los grupos políticos que tengan representación parlamentaria, tal y como aparece contemplado en el art. 99 CE [Vide infra Tema 11]. b) El Rey nombra como Presidente del Gobierno a aquel que haya recibido la confianza del Congreso de los Diputados, según el procedimiento regulado en el art. 99 CE [Vide infra Tema 11], o al candidato alternativo propuesto en una moción de censura en caso de que ésta prospere, según lo previsto en el art. 114.2 CE [Vide infra Tema 12]. 2. Pone fin a las funciones del Presidente del Gobierno, formalizando el cese del Presidente tras la celebración de elecciones generales, la pérdida de confianza parlamentaria, su dimisión o fallecimiento (arts. 62.d) y 101 CE) [Vide infra Tema 11]. 3. Nombra y separa a los demás miembros del Gobierno, a propuesta del Presidente, según lo previsto en los arts. 62.e) y 100 CE [Vide infra Tema 11]. 4. Expide los decretos aprobados en Consejo de Ministros, según lo previsto en el art. 62.f) CE, estando el Monarca obligado a expedir todo decreto aprobado por el Consejo de Ministros. 5. Confiere los empleos civiles y militares y concede honores y distinciones con arreglo a las leyes, según lo regulado en el art. 62.f) CE. 6. Es informado de los asuntos de Estado, presidiendo las sesiones del Consejo de Ministros cuando lo estime oportuno y a petición del Presidente del Gobierno, según lo previsto en el art. 62.g) CE. 7. Ejerce el mando supremo de las Fuerzas Armadas, según lo previsto en el art. 62.h) CE, aunque es de reseñar que esta función es meramente honorífica en la medida en que la dirección de la Administración militar y la defensa del Estado es función del Gobierno, según lo previsto en el art. 97 CE [Vide infra Tema 11]. 8. Ostenta el Alto Patronazgo de las Reales Academias, según lo previsto en el art. 62.j) CE.

145

la corona

Esquema 8.6.3. Funciones

En

relación

con el poder legislativo

del

Rey (III)

1. Sanciona, promulga y ordena la publicación de las leyes, según lo previsto en los arts. 62.a) CE y 91 CE → Esta función del Monarca se define hoy como un acto reglado, estando obligado el Monarca a sancionar las leyes aprobadas por las Cortes Generales en el plazo de 15 días, a promulgarlas y a ordenar su inmediata publicación (art. 91 CE). 2. Convoca y disuelve las Cortes Generales (art. 62.b) CE): a) La convocatoria regia de las Cortes Generales se limita a la sesión constitutiva de las mismas tras la celebración de elecciones generales. En el resto de los casos, la convocatoria corresponde a los Presidentes del Congreso y el Senado [Vide infra Tema 9]. Además, la función regia está estrictamente acotada en la medida en que el art. 68 CE prevé que la convocatoria de la sesión constitutiva del Congreso de los Diputados deberá realizarse en los 25 días siguientes a la celebración de las elecciones. b) La disolución anticipada de las Cortes Generales también corresponde al Monarca en aplicación de lo previsto en los arts. 99 CE y 115 CE. En el primer caso, el Monarca deberá proceder a la disolución de las Cámaras si, tras el transcurso del plazo de dos meses previsto en ese precepto, ninguno de los candidatos a la Presidencia del Gobierno propuestos ha obtenido la confianza del Congreso [Vide infra Tema 11]. En el segundo caso, el Monarca deberá proceder a la disolución de ambas Cámaras o del Congreso o el Senado, a propuesta del Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros [Vide infra Tema 12]. 3. Convoca elecciones en los términos previstos en la Constitución (art. 62.b) CE). El Rey convocará elecciones bien tras la finalización del mandato de las Cámaras, bien en caso de disolución anticipada de las mismas. En el primer caso, la convocatoria de las elecciones deberá realizarse en un plazo de treinta a sesenta días desde la terminación del mandato (art. 68.6 CE). En el segundo caso, el decreto de disolución anticipada de las Cámaras deberá fijar la fecha de celebración de las elecciones (art. 115.1 CE) [Vide supra Tema 7]. 4. Convoca a referéndum en los casos previstos constitucionalmente (art. 62.c) CE). El Rey convoca formalmente los referenda de reforma constitucional previstos en los arts. 167.3 y 168.3 CE [Vide supra Tema 2], así como el referéndum consultivo regulado en el art. 92 CE, que se celebrará a propuesta del Presidente del Gobierno y previa autorización del Congreso de los Diputados.

9



Las Cortes Generales (I): Composición y organización

Las Cortes Generales “representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado”, según el art. 66.1 CE, del que se deducen dos de sus caracteres básicos: órgano representativo (al que consecuentemente se le atribuye la potestad legislativa del Estado, la aprobación de los presupuestos y el control del Gobierno) y órgano bicameral (unitario pero de estructura compleja, al estar integrado por dos cámaras). Articulado el principio democrático básicamente mediante la elección de representantes (vid. supra Tema 7), la CE recoge una regulación muy detallada de los sistemas electorales que se utilizan para elegir, por sufragio universal, a los miembros de ambas cámaras. El bicameralismo está ligado a la existencia de comunidades autónomas, pues el Senado se define como «cámara de representación territorial» (art. 69.1): destinado por tanto a dar representación en un órgano del Estado a las unidades territoriales que lo integran, apenas se aprecia esa nota en que hay senadores designados por las comunidades autónomas, que son una minoría en una cámara a la que la CE no asigna funciones relevantes en relación con la organización territorial del Estado. De esa condición representativa se derivan otros caracteres: órgano deliberante y sujeto al principio de publicidad, que actúa por tanto como foro de expresión de la sociedad; órgano inviolable, en tanto en el ejercicio de sus funciones han de actuar con indepen-

dencia de otros sujetos, con manifestaciones colectivas (protección penal de la institución, conforme a los arts. 472 y 493 a 502 CP1, reconocimiento de autonomía para establecer sus propias reglas y para ejecutarlas en lo que se refiere a su estructura, órganos, estatuto de sus miembros, disciplina y organización de sus servicios…) y también individuales, pues sus miembros cuentan con un estatuto personal en el que destacan las normas sobre adquisición de la condición de parlamentario (en especial, la exigencia de acatamiento a la CE), el régimen de incompatibilidades y, sobre todo, las prerrogativas individuales: la inviolabilidad, la inmunidad y el fuero especial (art. 71 CE) restringen o someten a reglas particulares la posibilidad de exigir responsabilidad a los parlamentarios, por lo que no pueden ser consideradas privilegios personales sino prerrogativas funcionales, para garantizar la independencia de las cámaras, por lo que tienen un carácter irrenunciable e indisponible y han de ser interpretadas restrictivamente [STC 51/1985 (Tol 79466)]. En todo caso, los protagonistas principales de la vida parlamentaria son los grupos en los que se integran diputados y senadores en función de su adscripción partidista, pues no sólo permiten a sus miembros coordinar su actividad parlamentaria sino que son titulares de numerosas iniciativas y determinan la composición de 1

(Tol 223185)

148 órganos y el desarrollo de debates (como consecuencia del reconocimiento constitucional de los partidos políticos, vid. supra 7.2). Por último, la CE y los reglamentos parlamentarios establecen que las cámaras eligen a los integrantes de sus órganos de gobierno,

emilio pajares montolío

así como sus reglas de funcionamiento, para asegurar que estos órganos colegiados toman decisiones respetando los derechos de las minorías y las exigencias del principio de publicidad.

las cortes generales (i): composición y organización

149

9.1. Naturaleza y características generales Esquema 9.1.1. Caracteres Órgano representativo

Órgano

dotado

de autonomía

(art. 72 CE) Órgano deliberante

Órgano

sujeto

al principio de publicidad

generales

Sus miembros ❑ Son elegidos por sufragio universal (salvo un número reducido de los miembros del Senado, que son designados por los parlamentos autonómicos), para un mandato, en principio, de cuatro años (arts. 68, 69 y 23 CE) ❑ No están ligados por mandato imperativo (art. 67.2 CE), por lo que no pueden recibir instrucciones de los electores ni ser revocados Cada cámara elabora su propio reglamento, cuya aprobación y reforma exige una votación favorable de la mayoría absoluta Normativa de sus miembros (vide. supra 3.3) Financiera y Las cámaras fijan, disponen y controlan su propio presupuesto, sin control ajeno de ningún otro órgano y disponen como única administrativa autoridad del personal y los servicios parlamentarios; sus presidentes ejercen poderes administrativos y de policía en sus sedes Autogobierno (vide. infra 9.4) Las decisiones parlamentarias han de ser fruto de la libre discusión de sus miembros, se adoptan tras la exposición de las diversas posiciones que sobre una materia mantengan los miembros del parlamento (incluso hay procedimientos que se agotan con el debate, no conducen a la adopción de ningún acuerdo) Como regla general, la actividad parlamentaria es pública: ❑ Publicación oficial sus trabajos en el Boletín Oficial de las Cortes Generales y del contenido de sus sesiones en el Diario de sesiones ❑ Presencia de público en las tribunas y acceso de los medios de comunicación a las sesiones (salvo las que, excepcionalmente, no sean públicas)

150

emilio pajares montolío

Esquema 9.1.2. La

Relaciones

entre

las dos cámaras

Carácter territorial del

Senado

estructura bicameral de las

Cortes Generales

Procedimiento legislativo (vide. infra 10.1) ❑ Se inicia en el Congreso de los Diputados, excepto la toma en consideración de las proposiciones presentadas en el Senado ❑ Cuando se registran discrepancias entre los textos aprobados por ambas cámaras, cuenta con mecanismos para imponer sus criterios Bicameralismo im- Mayor capacidad de decisión del ❑ El Senado cuenta con un plazo limitado de tiempo para pronunciarse perfecto o atenua- Congreso de los Diputados Instrumentos de control (vide. infra 12.1): ambas cámaras participan de esa función, pero do: desigualdad sólo el Congreso de los Diputados es sujeto de la relación de confianza con el Gobierno o en las relaciones su presidente, por lo que sólo en esta cámara se desarrolla el proceso de investidura y es entre ambas cála única que puede exigir responsabilidad política y por tanto entender de la moción de maras, por el censura y la cuestión de confianza predominio del ❑ Autorizar la celebración de referéndums consultivos (art. 92.2) Congreso de los ❑ Convalidar decretos-leyes (art. 86.2) Funciones exclusivas del Congreso Diputados ❑ Autorizar la declaración y controlar el ejercicio de poderes extraordinarios en los estade los Diputados dos excepcionales (art. 116) ❑ Resolver las dudas sobre la sucesión en la Corona (art. 57.5) Procedimientos con cierto equilibrio ❑ Autorizar la ratificación de ciertos tratados internacionales (art. 94.1) entre las cámaras ❑ Autorizar ciertos convenios entre comunidades autónomas (art. 145.2) Independiente, aunque algunos procedimientos exigen la colaboración consecutiva entre ambas (procedimiento legislativo) Funcionamiento Pueden celebrar sesiones conjuntas o constituir comisiones de composición mixta Composición Funciones Organización Un reducido número de senadores Debe aprobar por mayoría absoluta ❑ Se pueden constituir grupos territoriales en el seno de los gru(alrededor de la quinta parte) son de- las medidas que el Gobierno decida pos parlamentarios por los senadores de una misma comunidad signados por las comunidades autóno- adoptar para obligar a una comuni[art. 32 RS (Tol 5915)] mas dad autónoma a cumplir sus obliga- ❑ Existe una Comisión General de Comunidades Autónomas en ciones constitucionales y legales (art. cuyas sesiones pueden participar los ejecutivos autonómicos 155 CE) (arts. 55 a 56 bis 9 RS)

las cortes generales (i): composición y organización

151

9.2. La composición de las cámaras Esquema 9.2.1. El Número

sistema electoral del

Congreso

de los

Diputados2

Entre 300 y 400 (art. 68.1 CE); 350 (art. 162.1 LOREG2)

de

escaños

Circunscripción Prorrateo Procedimiento

de

votación

Barrera

Fórmula electoral

2

(Tol 254575)

Provincias y Ceuta y Melilla (art. 68.2 CE) Provincias: mínimo inicial igual y resto de acuerdo con la población (art. 68.2 CE); el mínimo inicial es 2 (artículo 162.2 LOREG) Ceuta y Melilla: 1 en cada circunscripción (art. 68.2 CE) El decreto de convocatoria debe especificar el número de diputados a elegir en cada circunscripción provincial (art. 162.4 LOREG) Voto único mediante listas cerradas y bloqueadas (art. 96.2 LOREG): es nulo el voto emitido en papeletas en las que se hubiera modificado, añadido o tachado nombres de candidatos comprendidos en ellas o alterado su orden de colocación, así como aquéllas en las que se hubiera introducido cualquier leyenda o expresión, o producido cualquier otra alteración de carácter voluntario o intencionado No se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción [art. 163.1.a) LOREG] Criterios proporcionales en cada circunscripción (art. 68.3 CE), conforme a la regla D’Hondt: los votos obtenidos por las candidaturas que han obtenido más del 3% de los votos en la circunscripción se dividen por 1, 2, 3, etc., hasta un número igual al de los escaños correspondientes a la circunscripción; los escaños se atribuyen a las candidaturas que obtengan los cocientes mayores, atendiendo a un orden decreciente [art. 163.1.b) y c) LOREG] En Ceuta y Melilla son elegidos los candidatos que obtengan mayor número de votos (art. 163.2 LOREG)

152

emilio pajares montolío

Esquema 9.2.2. El

Senadores elegidos por

sistema electoral del

Circunscripción, número de escaños y prorrateo Procedimiento de votación

Senado

4 senadores en cada provincia peninsular, 3 ó 1 en las islas (Mallorca, Gran Canaria y Tenerife, 3; el resto, 1) y 2 en Ceuta y en Melilla (art. 69. 2, 3 y 4 CE)

Voto múltiple o plural limitado: sólo se puede votar a 3 candidatos en las provincias peninsulares y a 2 en las insulares que eligen 3 [art. 166.1.a) LOREG] universal Mayoritaria: serán proclamados electos aquellos candidatos que obtengan mayor número de votos hasta completar el de senaFórmula electoral dores asignados a la circunscripción [art. 166.1.b) LOREG] ❑ Corresponde designar a cada comunidad uno, más otro por cada millón de habitantes, según la población de derecho con que cuente en el Senadores momento de celebrarse las elecciones al Senado designados por ❑ Es la asamblea legislativa el órgano que, según los estatutos de autonomía, a los que se remite la regulación de esta cuestión, realiza esta desiglas comunidades nación, en la que se debe asegurar la “adecuada representación proporcional” en relación con la composición de la asamblea [STC 76/1989 autónomas (art. (Tol 81534), STC 149/1990 (Tol 81829), STC 4/1992 (Tol 80622): no exige aplicar un determinado procedimiento ni operar de modo estric69.5 CE) tamente matemático] sufragio

153

las cortes generales (i): composición y organización

9.3. Los sujetos parlamentarios 9.3.1. Los miembros del Congreso de los Diputados y del Senado Esquema 9.3.1.1 Mandato

Adquisición

parlamentario3

Adquisición

Tras las elecciones, la proclamación de electos genera una situación provisional, hay que cumplimentar una serie de actos para adquirir de forma «plena» la condición de parlamentario: con carácter general, los cargos electos deben prestar promesa o juramento de acatamiento a la CE (art. 108.8 LOREG) ❑ No expresa una adhesión ideológica, sino el reconocimiento del deber general de sujeción al ordenamiento: no supone que quien lo preste asuma el contenido material de la CE, sino sólo el compromiso de respetar las reglas democráticas que contiene, incluso cuando se pretenda su reforma [STC 101/1983 (Tol 79266) y STC 122/1983 (Tol 79287)] ❑ Si no se presta, no se pierde la condición de parlamentario (derivada de la elección popular), sino sólo la posibilidad de ejercer las funciones y disfrutar de los derechos y prerrogativas que conlleva esa condición [STC 119/1990 (Tol 80396)]: se puede prestar en cualquier momento durante la legislatura, no se sustituye a los electos que no la cumplan

Suspensión

Privación temporal de los derechos y deberes anejos al cargo resultado de una sanción disciplinaria o de ciertas actuaciones judiciales (arts. 21 RCD3 y 22.6 y 101 y 102 RS)

y

pérdida de la condición de parlamentario

Pérdida (arts. 22 RCD y 18 RS)

Causas

Conclusión del mandato Decisión judicial firme anulatoria de la proclamación o elección Fallecimiento Incapacitación Renuncia expresa o tácita al no renunciar a una incompatibilidad Pérdida de los requisitos de elegibilidad

Obliga a sustituir al diputado (por el primer candidato que no haya sido elegido de la lista en que figurara) o al senador (por el suplente) Derechos (arts. 6 a 9 RCD y 20 y 23 a 25 RS) Derechos

y

deberes de los parlamentarios

3

(Tol 5914)

❑ Asistir a las sesiones (también considerado un deber) ❑ Votar ❑ Formar parte de una comisión ❑ Recabar información de las administraciones públicas ❑ Recibir una asignación económica

Deberes (arts. 15 a 19 RCD) ❑ Respetar el reglamento ❑ Guardar secreto en las ocasiones en que proceda ❑ No hacer uso particular de su condición ❑ Respetar las incompatibilidades

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emilio pajares montolío

Esquema 9.3.1.2. Incompatibilidades Concepto

Causas

Calificación

Actividades o cargos que no se pueden desempeñar simultáneamente con el mandato parlamentario Fijadas inicialmente en número reducido en el art. 70 CE, la LOREG ha optado por un principio general de incompatibilidad absoluta (arts. 157.1 y 2 y 159.1), con excepciones ❑ En el sector público, algunos cargos públicos: miembros del Gobierno, senadores que formen parte de una asamblea parlamentaria autonómica y miembros de una corporación local, con incompatibilidad retributiva (no se pueden acumular ingresos, hay que optar entre las diversas retribuciones) [arts. 158, 155.4.b) y 156.1 y 2 LOREG] ❑ En el sector privado (art. 159.3 LOREG): administración de su patrimonio, creación artística o literaria y actividades no prohibidas expresamente, siempre que sean autorizadas por la cámara Corresponde a la propia cámara ❑ El parlamentario tiene que declarar sus actividades y bienes (arts. 160 LOREG y 20.1.2º RCD) ❑ La Comisión del Estatuto del diputado en el Congreso de los Diputados (art. 19.2 RCD) y la Comisión de Incompatibilidades en el Senado (art. 16 RS) examinan estas declaraciones o cualquier otra información que posean y elevan al pleno propuestas sobre incompatibilidad ❑ El pleno tiene que declarar la incompatibilidad, de forma motivada, en un acto que es reglado, no discrecional (art. 160.3 LOREG) El parlamentario afectado tiene que optar entre el cargo o la actividad que causa la incompatibilidad. Si no se ejerce esa opción, se entiende que renuncia al escaño (arts. 160.3 LOREG, 19.3 RCD y 17 RS)

Incompatibilidad por disolución de partidos

Con carácter general (no sólo para miembros de las Cortes Generales), se consideran incompatibles los electos en candidaturas presentadas por partidos declarados ilegales o por agrupaciones de electores declaradas vinculadas a un partido ilegalizado. La incompatibilidad surtirá efecto en el plazo de quince días naturales, desde que la Administración electoral comunique al interesado la causa de incompatibilidad, salvo que éste formule ante dicha Administración, voluntariamente, una declaración expresa e indubitada de separación y rechazo respecto de las causas determinantes de la declaración de ilegalidad. El afectado y, en su caso, el Gobierno y el Ministerio Fiscal podrán interponer recurso ante la Sala especial del Tribunal Supremo (art. 4 LOREG)

las cortes generales (i): composición y organización

Esquema 9.3.1.3. Prerrogativas

155

individuales de los parlamentarios

Irresponsabilidad jurídica por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones: carácter sustantivo, trata de garantizar la libre formación de la voluntad en el seno de las Cortes Generales Inviolabilidad (Art. 71.1 CE)

Caracteres

Absoluta: abarca todos los órdenes jurisdiccionales Perpetua: se extiende más allá del término del mandato, es imposible iniciar acciones incluso cuando éste ha concluido (arts. 10 RCD y 21 RS) Exclusiva: por actos realizados en ejercicio de sus funciones, por estar destinados a formar la voluntad de la cámara: abarca las opiniones y votos, expresados oralmente o por escrito, en sede parlamentaria e incluso fuera de ella si también están conectados al ejercicio de sus funciones o son reproducción de actos parlamentarios, sin que pueda ligarse a cualquier función o acto de carácter político en sentido amplio [STC 51/1985 (Tol 79466)]

Prerrogativa procesal que trata de proteger la libertad física de los miembros de las Cortes Generales para permitir que concurran a la formación de la voluntad de la cámara Los parlamentarios sólo pueden ser detenidos en caso de flagrante delito; aún en ese caso, esa detención ha de ser comunicada al presidente de la cámara (arts. 12 RCD y 22.1 RS) Inmunidad (Art. 71.2 CE)

Fuero especial (Art. 71.3 CE)

Manifestaciones

Los parlamentarios no pueden ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la cámara, otorgada mediante la concesión del correspondiente suplicatorio ❑ Alcance: afecta únicamente a los procedimientos penales [STC 9/1990 (Tol 80303)]: no se puede extender a los civiles, al margen de que el delito o falta se haya cometido o no en ejercicio de sus funciones o se trate de hechos anteriores o posteriores a su elección ❑ La autorización se otorga a través del suplicatorio que dirige el Tribunal Supremo a la cámara, que no enjuicia si es culpable o inocente, sino si existe arbitrariedad o manipulación en el proceso: si lo deniega, sólo puede estar motivada en la necesidad de evitar procesos políticamente motivados, tendentes a perturbar el ejercicio del mandato parlamentario, por afectar al funcionamiento de las cámaras o alterar su composición [STC 90/1985 (Tol 79505), STC 206/1992 (Tol 81986)] ❑ Extensión temporal: durante el mandato del parlamentario, no opera una vez que se pierde esa condición

El conocimiento de los procesos penales que se sigan contra diputados y senadores corresponde al Tribunal Supremo ❑ Afecta a todos los procesos penales, al margen de que los hechos guarden relación con sus funciones o incluso de que sean anteriores a su elección; al Tribunal Supremo corresponde también instruir el sumario y solicitar en su caso el suplicatorio, por lo que cualquier juez o tribunal penal que entienda del asunto debe remitirle las actuaciones en cuanto tenga noticia de la condición de aforada de una persona procesada o inculpada o contra la cual se van a dirigir actos que suponen inculparla ❑ Aunque priva a los parlamentarios del derecho a recurrir ante un tribunal superior para que revise la condena, esta única instancia, en la que entiende el órgano supremo de justicia, garantiza que el proceso cuente con las máximas garantías, que ningún otro juez o tribunal podría proporcionar en la misma medida [STC 51/1985 (Tol 79466)] ❑ Si el parlamentario pierde su condición y el proceso aún no ha concluido, el Tribunal Supremo declina la competencia en el caso de que los hechos que dieron lugar a la sustanciación del proceso no estén relacionados con el ejercicio de sus funciones [STC 22/1997 (Tol 83166)]

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9.3.2. Los grupos parlamentarios Esquema 9.3.2. Grupos

parlamentarios

❑ Ningún parlamentario podrá formar parte de más de un grupo; los que hayan concurrido en una misma candidatura o pertenezcan al mismo partido no podrán formar grupos separados ❑ La formación de grupos parlamentarios es voluntaria, pero es obligado constituirlos al comienzo de cada legislatura, mediante la reunión de un Constitución número mínimo de parlamentarios de una o varias formaciones: en el Congreso de los Diputados, 15 ó 5 (si la formación ha obtenido al menos (arts. 23 a 27 el 15% de los votos en las circunscripciones en las que hubiese presentado candidatura o el 5% de los votos emitidos en el conjunto de la nación); RCD y 27 a 31 en el Senado, 10 RS) ❑ Los parlamentarios que no queden integrados en ningún grupo constituyen el grupo mixto, que es un grupo más, con idéntica participación en las actividades parlamentarias ❑ Es posible que un parlamentario cambie de grupo, con un límite tan sólo temporal y ni siquiera éste si se quiere ingresar en el grupo mixto; si el número de miembros de un grupo se reduce a menos de la mitad de los necesarios para su constitución, se disuelve ❑ El número de parlamentarios de cada grupo determina la composición de las comisiones y su propia existencia la de la junta de portavoces ❑ En los debates parlamentarios intervienen los portavoces designados por los grupos ❑ En el procedimiento legislativo no sólo cuentan con iniciativa para presentar proposiciones y enmiendas, sino que para que los parlamentarios Funciones presenten de forma individual una enmienda es necesario el visto bueno del portavoz de su grupo ❑ Aunque no en todos los instrumentos de control se haya atribuido la iniciativa a los grupos, su inclusión en el orden del día se hace depender del número de miembros de cada grupo

las cortes generales (i): composición y organización

157

9.4. La organización interna de las cámaras Esquema 9.4. Órganos

de las cámaras

Presidencia

Órganos

de

gobierno (arts.

72 CE, 36 a 38 RCD y 5 a 10 RS)

Mesa («órgano rector» de carácter colegiado)

Junta de portavoces

Elección: por mayoría absoluta de los miembros de cada cámara (arts. 37.1 RCD y 5 RS) Funciones ❑ Velar por el cumplimiento del reglamento, que pueden interpretar mediante «resoluciones de carácter general» en caso de laguna o duda (arts. 32.2 RCD y 37 y 44 RS; vide. supra 3.x) ❑ Dirigir los debates que presidan Composición (arts. Presidencia (su titular dirige y coordina su actividad) 30.2 RCD y 5.1 Vicepresidencias: cuatro en el Congreso de los Diputados y dos en el Senado RS) Secretarías: cuatro Elección mediante voto limitado: sólo se puede escribir un nombre Funciones (artículos 31.1 RCD y 36 RS) ❑ Organización del trabajo parlamentario ❑ Admisión a trámite y calificación de los escritos Composición: portavoces de los grupos parlamentarios; la preside quien lo sea de la cámara y también participan en sus reuniones, aunque sin voto, miembros de la mesa y un representante del Gobierno (arts. 39 RCD y 43 RS) Funciones: básicamente consultivas (adopta sus decisiones mediante voto ponderado)

158

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Esquema 9.4. Órganos

de las cámaras

Las cámaras pueden actuar en pleno y por comisiones (art. 75.1 CE)

Órganos

de

funcionamiento

Diputación permanente (art. 78 CE)

(continuación)

Clases (arts. 46 a 51 RCD y 49 y 50 RS) Funciones Composición Como regla general, ha de ❑ Permanentes (se constituyen obligatoriamente, por dispo- ❑ Procedimiento legislativo: preresponder proporcionalmensición reglamentaria, legal o acuerdo de la cámara)/no paración de los trabajos del te al número de diputados y permanentes (para realizar una tarea concreta, de modo pleno, aunque pueden asumir de senadores con que cuenta que se disuelven cuando su objeto ha concluido) este tipo de competencias por cada grupo parlamentario, a ❑ Legislativas (especializadas en razón de la materia, se delegación los que corresponde designar corresponden de manera aproximada con los departa- ❑ Instrumentos de control: se desus miembros (art. 40.1 RCD mentos ministeriales)/no legislativas (se ocupan de cuessarrollan bien en el pleno, bien y 51 RS) tiones de índole interno o de otro tipo de cometido) en las comisiones Órgano de continuidad para supuestos en los que las Cortes Generales no se pueden reunir Composición: al menos 21 miembros de cada cámara, que representan a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica y son designados de igual manera que los miembros de las comisiones; presidida por el presidente de la cámara respectiva Funciones ❑ Velar por los poderes de las cámaras ❑ Durante los periodos entre sesiones, pueden convocar plenos extraordinarios (artículo 73.2 CE) ❑ Cuando las Cortes Generales están disueltas, asumen las facultades relacionadas con la convalidación de decretos-leyes (art. 86 CE) y control de estados excpecionales (art. 116 CE) En todo caso, reunida la cámara correspondiente, la diputación permanente le dará cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones

las cortes generales (i): composición y organización

159

9.5. La ordenación del trabajo parlamentario y los requisitos de validez de los actos parlamentarios Esquema 9.5.1. Reuniones

Legislatura

Periodos

de

sesiones

Sesiones

de las cámaras

❑ Como el mandato parlamentario, dura cuatro años, a contar desde la elección, si bien concluye en todo caso cuando se disuelve la cámara (artículos 68.4 y 69.6 CE) ❑ Es improrrogable ❑ Su fin provoca la caducidad de los trabajos parlamentarios (art. 207 RCD y disposición adicional 1ª RS), excepto aquéllos de los que hayan de conocer las diputaciones permanentes o se prevea que no decaigan [por ejemplo, las iniciativas legislativas populares: art. 14 de la Ley orgánica 3/1984 (Tol 5517)] Las cámaras se reunirán anualmente en dos periodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio (arts. 73.1 CE) Periodos básicos de trabajo parlamentario Sesión constitutiva: en la fecha fijada en el decreto de convocatoria de las elecciones; tras constituirse mesas de edad, se procede a la elección de los miembros de las mesas y al acatamiento de la CE (arts. 1 RCD y 2 RS) Sesiones ordinarias: por el presidente, por iniciativa propia (arts. 54 RCD y 37 RS) o a solicitud de dos grupos parlamentarios Convocatoria o una quinta parte de los diputados (artículo 54 RCD) Sesiones extraordinarias, convocadas fuera del periodo ordinario de sesiones, para discutir exclusivamente un orden del día previamente acordado (art. 73.2 CE): a petición del Gobierno, la diputación permanente o la mayoría absoluta de los miembros de la cámara ❑ Las sesiones plenarias son públicas (puede asistir público, están presentes medios de comunicación y sus deliberaciones constan en los diarios de sesiones), pero pueden ser secretas si lo decide la cámara por mayoría absoluta o lo prevé el reglamento, como ocurre con las que aborden asuntos internos o debatan informes de comisiones de investigación (arts. 80 CE, 63 RCD y 72 RS) Publicidad ❑ Las sesiones de las comisiones tienen un carácter reservado: se reflejan en los diarios de sesiones y cuentan con la presencia de medios de comunicación, pero sin asistencia de público; también puede haber excepciones en las que cabe o resulta obligado que sean secretas (arts. 64 RCD y 75.1 RS) A las sesiones de las cámaras también pueden asistir miembros del Gobierno y de la otra cámara, sin voto —salvo los primeros cuando sean diputados o senadores, en la cámara respectiva— y sin intervenir más que en los supuestos reglamentariamente previstos (arts. 55.2 RCD y 83 RS)

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Esquema 9.5.2. Adopción

Requisitos validez

de

de acuerdos

Las cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros (arts. 67.3 y 79.1 CE) Debe tratarse de asuntos incluidos en el orden del día de la sesión, que fija la Presidencia, de acuerdo con la Junta de Portavoces en el Congreso de los Diputados (arts 67 y 68 RCD) y con la Mesa en el Senado (art. 71 RS); el Gobierno puede solicitar que se incluyan asuntos y el pleno de la cámara puede alterarlo Han de estar precedidas por el correspondiente debate (arts. 69 a 77 RCD y 84 a 91 RS), protagonizado normalmente por los grupos parlamentarios, cuyos portavoces consumen los turnos a favor y en contra, con un tiempo limitado; la Presidencia ordena los debates, decidiendo sobre otorgamiento, denegación y retirada de la palabra, llamadas a la cuestión y al orden y cierre del debate Por mayoría de los miembros presentes o, en su caso, con los requisitos que exijan la CE, las leyes orgánicas o los reglamentos parlamentarios —mayoría absoluta, de dos tercios, tres quintos...— (art. 79.2 CE) El voto de senadores y diputados es personal e indelegable (art. 79.3 CE) Aprobación

La votación puede desarrollarse mediante técnicas diversas (arts. 82ss RCD y 92ss RS): por asentimiento, por levantamiento o procedimiento electrónico (que es el sistema ordinario: bajo esta última modalidad, existe la alternativa de que sea pública o secreta) o bien por llamamiento o nominal, que también puede ser pública o secreta. En el Congreso de los Diputados la Mesa puede autorizar la emisión del voto por procedimiento telemático sin estar presente en la cámara para los casos de embarazo, maternidad, paternidad o enfermedad grave

10

Las Cortes Generales (II): Funciones

Las Cortes Generales “ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos y controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la CE”, según el art. 66.2. De estas funciones se van a tratar en este tema las dos primeras (para lo relativo al control parlamentario, vide. infra, tema 12), las más directamente ligadas a la condición representativa del parlamento, relación que permite afirmar que la ley procede de aquéllos a los que va destinada al aprobarla sus representantes y que se cumple el viejo aforismo de que no hay impuestos (ni gastos) sin representación. Sin embargo, esta relación debe ser considerada también a la luz de la supremacía de la norma constitucional (vide. supra 2.1) y del consiguiente control jurisdiccional que puede realizar el Tribunal Constitucional (vide. infra 31.1), de modo que se trata de potestades limitadas, materialmente (por la necesidad de respetar el contenido de la CE y las reservas a favor de otros poderes) y también formalmente, porque la CE y los reglamentos parlamentarios establecen sus condiciones de ejercicio, definiendo el procedimiento o sucesión de actos necesarios para la aprobación de estas normas, a los que se va a dedicar atención de forma predominante en este tema. En cuanto al procedimiento legislativo, tiene como objeto integrar la voluntad mayoritaria de las Cortes Generales con la participación de todas las formaciones en condiciones de publicidad, a través de sucesivas deliberaciones y votaciones (en ambas cámaras

lo examinan comisión y pleno), si bien está prevista también la intervención de otros órganos en su fase inicial, porque otros sujetos además de las propias Cortes Generales tienen iniciativa legislativa (el Gobierno cuenta con una posición privilegiada: sus proyectos se tramitan de forma preferente, la ostenta en exclusiva en materia presupuestaria, puede oponerse a la tramitación de otras propuestas…), así como en la final, porque el Rey sanciona y promulga las leyes. Junto a las funciones legislativa y de contenido económico, también hay que considerar una función no atribuida expresamente por la CE pero que se puede deducir de la posición y el carácter representativo y deliberante de las Cortes Generales: implícitamente, desempeñan también una función de impulso y orientación política, de participación en la dirección del Estado. Lo hacen en realidad con todos sus actos (legislativos, en materia financiera o de control), pues están contribuyendo a definir las pautas que orientan la acción del Estado, en mayor grado si están en directa relación con el Gobierno (se trate de su formación a través de la investidura del titular de la Presidencia del Gobierno, de la tramitación de sus iniciativas —destacadamente la presupuestaria— o, por supuesto, de la exigencia de responsabilidad o de los diferentes instrumentos de control). En este tema, sin embargo, sólo se recogen otras actuaciones en las que se manifiesta más directamente esa posibilidad de que las Cor-

162 tes Generales impulsen u orienten la dirección política del Estado, al debatir sobre la actuación del Gobierno (que dirige la política interior y exterior, vide. 11.3) e instarle a que actúe en una determinada

emilio pajares montolío

línea o, en otro sentido, al participar en la formación de diversos órganos, designando a sus integrantes (con lo que además se dota, en diverso grado, de legitimidad a la actuación de esos órganos).

163

las cortes generales (Ii): funciones

10.1. La función legislativa Esquema 10.1.1. Fases Requisitos

del procedimiento legislativo ordinario de las

Cortes Generales:

inicial o de iniciativa123

Presentación de un texto articulado de prescripciones normativas, acompañado de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre él (arts. 88 CE, 124 RCD1 y 108 RS2) Gubernamental: proyectos de ley, aprobados por el Consejo de Ministros (art. 88 CE) Materias vedadas: no pueden versar sobre los presupuestos o la planificación económica, asuntos en los que sólo cabe la iniciativa gubernamental (arts. 134 y 131.2 CE) 15 diputados, 25 senadores o un grupo parlamentario (arts. 126 RCD y 108.1 RS) Asambleas legislativas de las comunidades autónomas, de acuerdo a lo que dispongan sus propios ordenamientos, que en general exigen que se adopte un acuerdo por el pleno de la cámara

Presentación

Titularidad y clases (art. 87 CE)

Otros sujetos: proposiciones de ley

Tramitación

1 2 3

(Tol 5914) (Tol 5915) (Tol 5917)

500.000 electores (Ley orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular3), sujeta a restricciones

Materiales: ❑ Cuestiones propias de ley orgánica ❑ Materias tributarias ❑ Materias internacionales ❑ Prerrogativa de gracia Formales ❑ Juicio previo de admisibilidad por la Mesa del Congreso, destinado a comprobar que cumplen los requisitos legales ❑ Plazo para recoger firmas: nueve meses

❑ Manifestación del criterio del Gobierno, que puede expresar su disconformidad en caso de suponer un aumento de créditos o una disminución de ingresos presupuestarios, lo que paraliza la iniciativa (arts. 134.6 CE y 126. 2 y 3 RCD) o, con el mismo efecto, su oposición si existe una delegación legislativa sobre la materia en vigor (art. 84 CE) ❑ Debate de toma en consideración, en el pleno del Congreso de los Diputados (salvo que se presente en el Senado), en el que la cámara decide si continúa la tramitación o se rechaza en ese momento inicial la proposición (arts. 126 RCD y 108 RS). Si las proposiciones han sido remitidas por asambleas autonómicas, su defensa corresponde a una delegación de esta cámara (respecto a las iniciativas legislativas populares, la Ley orgánica 3/1984 se remite a lo que disponga el RCD acerca de la participación de una persona designada por la comisión promotora en su defensa, si bien éste no ha previsto tal trámite)

164

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Esquema 10.1.2. Fases Contenido

Debate en el Congreso de los Diputados

Debate en el Senado (artículo 90 CE)

del procedimiento legislativo ordinario de las

Cortes Generales:

central, de deliberación o constitutiva

Determinación de la voluntad de las cámaras, fijando el contenido de la futura ley, con expresión de las diferentes opiniones que suscite su debate en varios niveles La Mesa del Congreso de los Diputados ordena publicar el texto y lo remite a la comisión competente de la cámara [salvo que se trate de regular el fondo de compensación interterritorial, cuya tramitación comienza en el Senado (arts. 74.2 y 158.2CE)] Los proyectos gozan de tramitación preferente respecto a las proposiciones (art. 89 CE) Titularidad Tipos Tramitación (artículo 110 RCD) (artículo 110 RCD) De totalidad, referidas Grupos parlamenta- Como si fueran proposiciones de ley en cuanto al debate y votación por el pleno a la oportunidad, princi- rios de la cámara. De ser aprobada (art. 112 RCD) pios o espíritu del texto ❑ Si era de devolución, se rechaza el texto contra el que iban dirigidas Presentación ❑ De devolución ❑ Si iba acompañada de texto alternativo, éste es el que discuten las cámaras de enmiendas ❑ Con texto alternativo en los actos sucesivos Al articulado o parciales Grupos parlamenta- ❑ Tiene lugar en los actos sucesivos ❑ Supresión rios y diputados con ❑ Las enmiendas a un proyecto de ley que supongan aumento de los créditos ❑ Modificación el visto bueno del poro disminución de los ingresos presupuestarios requerirán la conformidad del ❑ Adición tavoz de su grupo Gobierno para su tramitación (art. 111 RCD) Previamente al debate en comisión, una ponencia, integrada por un número reducido de los integrantes de la comisión, elabora un Dictamen de informe sobre el texto y las enmiendas (art. 113 RCD) la comisión En esta fase, se pueden presentar enmiendas transaccionales, que tiendan a lograr un acuerdo, aproximando posiciones entre enmiendas y texto inicial (art. 114.3 RCD) Los grupos parlamentarios pueden defender enmiendas y votos particulares que no se hayan incorporado al dictamen (art. 117 Debate en el RCD) pleno La Presidencia establece las reglas de ordenación del debate, distribuyéndolo por artículos, enmiendas o materias (art. 118 RCD) Plazo El Senado cuenta con dos meses para concluir sus deliberaciones ❑ No introduce alteraciones: concluye el debate parlamentario Pronuncia❑ Introduce enmiendas: el Congreso de los Diputados debe ratificarlas o rechazarlas por simple mayoría mientos ❑ Opone su veto: el Congreso de los Diputados puede levantarlo ratificando el texto inicialmente aprobado por mayoría absoluta; tasados de no lograr esa mayoría, han de transcurrir dos meses, al cabo de los cuales basta la mayoría para ratificar el texto inicial

165

las cortes generales (Ii): funciones

Esquema 10.1.3. Fases Base

normativa

Sanción y promulgación

Publicación

del procedimiento legislativo ordinario de las

Cortes Generales:

final, de perfección o integradora de la eficacia

Art. 91 CE Intervención formal del Jefe del Estado, en la que no se altera el contenido ni puede suscitar control jurídico o político ❑ Acto debido, de inexcusable cumplimiento ❑ Acto necesario, de imprescindible realización para la eficacia de la ley ❑ Acto sujeto a plazo: 15 días Sanción Promulgación Fórmula que se ubica previa y posteriormente al Certificación solemne de la autenticidad y forColaboración formal, mediante la firma del mo- texto de la ley, de carácter declarativo mación regular de la ley narca Mandato de observancia Ordenada por el Rey, corresponde materialmente al Gobierno Determina su entrada en vigor (sobre el principio de publicidad de las normas, vide. supra 2.4)

166

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Esquema 10.1.4. Procedimientos

Tipos

normativos

especiales

Trámites

más

simples o abreviados que pueden acordar las cámaras

legislativos especiales de las

Cortes Generales

Para la aprobación o reforma de leyes orgánicas, estatutos de autonomía e incluso reforma de la CE, vid. supra 2.3, 3.1 y 4.1 La iniciativa (o elaboración) corresponde exclusivamente al Gobierno, sujeto a un plazo de presentación: debe remitir el proyecto de presupuestos antes del 1 de octubre del año anterior (art. 134.1 y 3 CE) Han de tramitar el proyecto con preferencia a los restantes trabajos (arts. 133 RCD y 148 RCD) Ley de presupuesTienen limitado el derecho de enmienda tos (sobre la potestad presupues- El examen, enmienda y apro- ❑ El Gobierno ha de expresar su conformidad con las enmiendas que supongan disminución de ingresos (art. 133.4 RCD) taria, vid. infra bación corresponde a las Cor10.2) tes Generales (art. 134.1 CE) ❑ Toda enmienda que pretenda un aumento de créditos tiene que ir acompañada de una compensación, una baja de igual cuantía en la misma sección, para garantizar el equilibrio presupuestario, so pena de no ser admitida a trámite (arts. 133.3 RCD y 149.2 RS) ❑ Comienza con un debate plenario y de totalidad en el Congreso de los Diputados, en el que quedan fijadas las cuantías globales de los estados de ingresos y gastos (art. 134.1 RCD) No se puede utilizar para ciertas materias ❑ Reforma constitucional Procedimiento descentralizado (art. 75.2 y 3 CE): ❑ Cuestiones internacionales las comisiones pueden actuar con “competencia ❑ Leyes orgánicas legislativa plena”, por lo que aprueban el texto ❑ Leyes de bases definitivo por delegación del pleno, sin que poste- ❑ Presupuestos riormente intervenga éste (de hecho, es el procedi- La delegación se presume en el Congreso de los Diputados y requiere un acuerdo expreso del pleno en el Senado (art. 148 RCD y 130.1 RS) miento más frecuente en la práctica) El pleno puede avocar para sí el conocimiento del texto, revocar la delegación (arts. 149 RCD y 130.2 RS) Procedimiento de lectura única: el pleno debate ❑ Puede acordarlo el pleno cuando la naturaleza del texto lo aconseje o su simplicidad de formulación lo permita directamente el texto y, en una sola votación, lo aprueba o rechaza de manera íntegra (arts. 150 ❑ No pueden presentarse enmiendas RCD y 129 RS) Procedimiento de urgencia Reducción de los plazos conforme a lo previsto en los arts. 93 y 94 RCD (regulación general, no aplicable únicamente al procedimiento legislativo) y 133 a 136 RS

las cortes generales (Ii): funciones

167

10.2. Las funciones financiera y presupuestaria Esquema 10.2.1. Función Potestad

tributaria (art.

financiera y presupuestaria

133 CE)

Potestad presupuestaria (art. 134 CE)

Autorización

Sólo por ley se pueden regular los impuestos que gravan bienes e ingresos, conforme a los principios del art. 31 CE: igualdad, justicia, progresividad (vide. infra 29.2) Corresponde a las Cortes Generales la aprobación anual de las cuentas del Estado mediante la ley de presupuestos (vid. 10.1) Contenido Carácter anual y prórroga ❑ Necesario: previsión de ingresos y la autorización de gastos del sector público estatal; en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del EstaSi no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico do correspondiente, se considerarán automáticamente prorroga❑ Posible: otros que guarden relación directa con las previsiodos los presupuestos del ejercicio anterior hasta que los nuevos nes de ingresos y las habilitaciones de gastos o con los critefueran aprobados rios de política económica general de los que el presupuesto ❑ Aprobados los presupuestos, el Gobierno podrá presentar es instrumento [debe ser un complemento necesario para la proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución o disminución de los ingresos correspondientes al mismo del presupuesto y, en general, de la política económica del ejercicio presupuestario Gobierno, según la STC 76/1992 (Tol 80688)]. ❑ Prohibido: no puede crear tributos, pero sí modificarlos si lo prevé una ley tributaria sustantiva

para la emisión de

deuda pública o la contracción de crédito (art.

135 CE)

Vide. infra 29.2

168

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10.3. Las funciones en relación con el Gobierno y otros órganos: impulso y dirección política Esquema 10.3.1. Función Participación

en

la formación y dirección de la voluntad estatal

Designación de miembros de otros órganos

de impulso y dirección política

Adopción de resoluciones o pronunciamientos para fijar su posición sobre un asunto determinado, sin efectos jurídicos para sus destinatarios (normalmente, el Gobierno), sino meramente políticos: proposiciones no de ley, mociones, resoluciones (arts. 193 a 195 RCD y 174 a 181 RS) Celebración de debates sobre informes, planes y comunicaciones, no sólo del Gobierno (arts. 196 a 203 RCD y 182 y 183 RS); cuenta con una regulación específica el debate sobre el estado de las autonomías en el Senado, con participación de los ejecutivos autonómicos (art. 56 bis 8 RS), pero no el llamado debate sobre el estado de la Nación en el Congreso de los Diputados ❑ De los 12 magistrados del Tribunal Constitucional (vid. 31.1): 4 por el Congreso de los Diputados y 4 por el Senado, por mayoría de 3/5 [arts. 159.1 CE y 16 LOTC (Tol 230758)] ❑ Los 20 vocales del Consejo General del Poder Judicial (vid. 13.6): 10 por el Congreso de los Diputados y 10 por el Senado, por mayoría de 3/5 [arts. 122.3 CE y 112 LOPJ (Tol 268267)] ❑ Defensor del Pueblo (vid. 17.1): por el Congreso de los Diputados y el Senado, por mayoría de 3/5 [arts. 54 CE y 2 LODP (Tol 109349)] ❑ Los 12 consejeros del Tribunal de Cuentas (vid. 29.4): 6 por el Congreso de los Diputados y 6 por el Senado, por mayoría de 3/5 [arts. 136.4 CE y 30 LOTCu (Tol 6246)] ❑ De los 13 vocales de la Junta Electoral Central (vid. 7.3): 5 a propuesta conjunta de las formaciones políticas con representación en el Congreso de los Diputados; a falta de ese acuerdo, por la Mesa [art. 9.1.b) LOREG (Tol 254575)] ❑ De los 9 vocales del Consejo de Administración de Radio Televisión Española: 5 por el Congreso de los Diputados (que también tiene que designar al que ostentará la Presidencia conforme al mismo procedimiento) y 4 por el Senado, por mayoría de 2/3; si tas la comparecencia de los candidatos propuestos no se alcanza esa mayoría, transcurridas 24 horas se puede celebrar nueva votación en la que basta la mayoría absoluta [art. 11 de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal (Tol 923399]) ❑ Forman parte del Consejo consultivo de la Agencia de protección de datos un miembro de cada cámara, designado por los respectivos plenos [art. 38 de la Ley orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal (Tol 11223)] ❑ La comisión competente del Congreso de los Diputados puede vetar por una votación favorable de 3/5 de sus miembros el nombramiento del presidente y los cuatro consejeros del Consejo de Seguridad Nuclear, que corresponde al Gobierno [art. 5 de la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear (Tol 709452)] Los candidatos propuestos deben comparecer previamente ante las comisiones de nombramientos para dar cuenta de su trayectoria profesional o sus méritos personales (Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 25 de mayo de 2000, relativa a la intervención de la Cámara en el nombramiento de Autoridades del Estado y art. 185 RS)

11

El Gobierno y la Administración

La Constitución dedica parte de su Título IV a regular la estructura y las funciones del Gobierno (arts. 97-102 CE). El constituyente ha establecido los principios y criterios básicos de este órgano constitucional, al que se encomienda —según el art. 97 CE— la dirección de la “política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado” y el ejercicio de “la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”. La Constitución atribuye al legislador la tarea de desarrollar el régimen jurídico del Gobierno. La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, es la encargada de regular la organización, competencia y funcionamiento del Gobierno (Tol 131090). El legislador ha optado por un entendimiento restrictivo de la composición del Gobierno, circunscrita al Presidente, los Vicepresidentes (en su caso) y los Ministros, y configura a los Secretarios de Estado como órganos de colaboración muy cualificados, pero sin llegar a incluirlos en el Gobierno. Respecto del funcionamiento del Gobierno, la exposición de motivos de la Ley 50/1997 destaca la existencia de tres principios: “el principio de dirección presidencial, que otorga al Presidente la competencia para determinar las directrices políticas que deberá seguir el Gobierno y cada uno de los departamentos; la colegialidad y consecuente responsabilidad solidaria de sus miembros; y, por último, el principio departamental

que otorga al titular de cada departamento una amplia autonomía y responsabilidad en el ámbito de su respectiva gestión”. La segunda parte del Título IV CE sienta las bases del régimen jurídico de la Administración. La descentralización territorial hace que coexistan diferentes administraciones públicas (administración estatal, autonómica y local). La Ley 6/1997, de 14 abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (Tol 255043, en adelante LOFAGE), tiene carácter básico en cuanto al régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18ª CE). Por este motivo, no sólo es relevante para la organización y el funcionamiento de la Administración General del Estado y los organismos públicos vinculados o dependientes de ella, sino que establece el marco del régimen jurídico común a todas las administraciones públicas. La actuación de la Administración está sujeta a principios constitucionales, entre los que destaca el de “sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (art. 103.1 CE). Este principio reitera lo que establece el art. 9.1 CE respecto al conjunto de los poderes públicos (“sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”) y está estrechamente conectado con el 106.1 CE (“los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”). También debemos recordar la trascendencia que en el ámbito admi-

170 nistrativo tienen algunos de los principios generales recogidos en el art. 9.3 CE, como los principios de seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (vide supra 2.4). Todos estos principios aparecen desarrollados a través

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de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común (Tol 709542) y de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Tol 48551).

el gobierno y la administración

171

11.1. Composición del gobierno y estatuto de sus miembros Esquema 11.1.1. Órganos

del

Gobierno

Presidencia (art. 2 Ley 50/1997) Unipersonales (art. 98.1 CE y art 1.2 Ley 50/1997)

Vicepresidencia

❑ Representa al Gobierno. ❑ Dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo. o

vicepresidencias

(ART. 3 LEY 50/1997) Ministerios (art. 4 Ley 50/1997)

Consejo de Ministros (arts. 5 y 18 Ley 50/1997) Colegiados

❑ Figura —de carácter eventual— de apoyo político al Presidente del Gobierno: a los Vicepresidentes, cuando existen, les corresponde el ejercicio de las funciones que les encomienda el Presidente. ❑ El Vicepresidente que asuma la responsabilidad de un Departamento Ministerial, ostentará, además, la condición de Ministro. ❑ Ministros titulares de un Departamento. Es competencia del Presidente crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales. ❑ Ministros sin cartera a los que se les atribuirá la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales (art. 4.2 Ley 50/1997). ❑ El Consejo de Ministros se compone del Presidente, del Vicepresidente/s, en su caso, y de los Ministros. ❑ A las reuniones del Consejo de Ministros podrán asistir los Secretarios de Estado cuando sean convocados. ❑ El Presidente del Gobierno convoca y preside las reuniones del Consejo de Ministros, actuando como Secretario el Ministro de la Presidencia. ❑ El orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros se fijará por el Presidente del Gobierno.

Comisiones ❑ Su creación, modificación y supresión es acordada por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Delegadas del Presidente del Gobierno. Gobierno ❑ Están integradas por varios miembros del Gobierno y, en su caso, por Secretarios de Estado. (arts. 6 y 19 Ley ❑ Función: examinar las cuestiones que afecten a varios ministerios. 50/1997)

172

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Esquema 11.1.2. Estatuto Miembros del gobierno (art. 98.1 CE y art 1.2 Ley 50/1997)

de los miembros del

Gobierno

Presidente

o vicepresidencias

Ministros

español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme. Nombramiento Nombrados por el Rey, a propuesta del Presi- Nombrados por el Rey, a propuesta del PresiInvestidura parlamentaria (art. 12 Ley 50/1997) dente del Gobierno dente del Gobierno Separados por el Rey, a propuesta del PresiSeparados por el Rey, a propuesta del PresiTras la celebración de elecciones generales. dente del Gobierno. Cese dente del Gobierno Pérdida de la confianza parlamentaria. La separación de los Vicepresidentes del Go(art. 12 Ley 50/1997) La separación de los Ministros sin cartera llevaDimisión o fallecimiento. bierno llevará aparejada la extinción de dirá aparejada la extinción de dichos órganos. chos órganos En los casos de vacante, ausencia o enfermedad, las funciones del Presidente del Gobierno serán asumidas por los Vicepresidentes, Suplencia Es determinada por Real Decreto del Presidende acuerdo con el correspondiente orden de No está prevista. (art. 13 Ley 50/1997) te del Gobierno prelación, y, en defecto de ellos, por los Ministros, según el orden de precedencia de los Departamentos √ No pueden ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no Régimen de derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna. incompatibilidades √ Son de aplicación, asimismo, a los miembros del Gobierno el régimen de incompatibilidades de los altos cargos de la Administración (art. 98.3 CE y art. 14 General del Estado: Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Ley 50/1997) Cargos de la Administración General del Estado (Tol 861073) √ Aforamiento ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo Responsabilidad criminal √ Si la acusación fuere por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser plan(art. 102 CE) teada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo. √ La prerrogativa real de gracia no es aplicable. Requisitos de acceso (art. 11 Ley 50/1997)

√ √ √ √

Vicepresidente

173

el gobierno y la administración

Esquema 11.1.3. Órganos

de colaboración y apoyo del

Secretarías de Estado (art. 7 Ley 50/1997)

Órganos

de

colaboración y apoyo del gobierno

Comisión General de Secretarios de Estado y

Subsecretarios (art. 8 Ley 50/1997) Secretariado del Gobierno (art. 9 Ley 50/1997) Gabinetes (art. 10 Ley 50/1997)

Gobierno

❑ Son órganos superiores de la Administración General del Estado. ❑ Función: son directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica (sus competencias se determinan en la LOFAGE). ❑ Pueden ostentar por delegación expresa la representación de sus respectivos Ministros. ❑ Actúan bajo la dirección del Presidente del Gobierno (cuando estén adscritos a la Presidencia) o del titular de un departamento ministerial. ❑ Composición: está integrada por los titulares de las secretarías de Estado y por los Subsecretarios de los distintos departamentos ministeriales. ❑ Presidencia de la comisión general: corresponde a un Vicepresidente del Gobierno o, en su defecto, al Ministro de la Presidencia. ❑ Función: las reuniones de la comisión tienen carácter preparatorio de las sesiones del Consejo de Ministros. En ningún caso la comisión podrá adoptar decisiones o acuerdos por delegación del Gobierno. ❑ Órgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. ❑ Se integra en la estructura orgánica del Ministerio de la Presidencia. ❑ Son órganos de apoyo político y técnico del Presidente del Gobierno, de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado. ❑ Los miembros de los gabinetes realizan tareas de confianza y asesoramiento especial.

174

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11.2. Nombramiento y cese Esquema 11.2.1. El

Iniciativa

Procedimiento (art. 171 Reglamento del Congreso)

Votación

Resultado

voto de investidura

Voto de investidura (art. 99 CE) ❑ El Rey propone un candidato a la presidencia del Gobierno: √ previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria. √ y a través del Presidente del Congreso. ❑ La sesión comienza con la lectura de la propuesta por uno de los secretarios. ❑ Exposición por parte del candidato del programa de gobierno: sin límite de tiempo. ❑ Interrupción (tiempo decretado por la Presidencia del Congreso). ❑ Intervención de los representantes de cada grupo parlamentario: límite de 30 minutos cada uno. ❑ Contestación del candidato y réplica. √ podrá hacer uso de la palabra cuantas veces lo solicitare. √ cuando el candidato contesta individualmente a uno de los intervinientes, éste tendrá derecho a réplica por diez minutos √ si el candidato contesta en forma global a los representantes de los grupos parlamentarios, éstos tendrán derecho a una réplica de diez minutos ❑ Primera votación: mayoría absoluta de los miembros del Congreso. ❑ Segunda votación (48 horas después): mayoría simple. √ Antes de proceder a esta votación, el candidato podrá intervenir por tiempo máximo de diez minutos y los grupos parlamentarios por cinco minutos cada uno para fijar su posición (art. 171.5 Reglamento del Congreso). ❑ Si se otorga la confianza: el candidato es nombrado por el Rey con el refrendo del Presidente del Congreso (art. 64.1 CE). ❑ No se consigue la mayoría exigida: se proponen candidatos sucesivos. ❑ Fracaso del procedimiento: si transcurrido el plazo de dos meses a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiera obtenido la confianza del Congreso ➾ el Rey disuelve ambas cámaras y convoca nuevas elecciones (refrendo del Presidente del Congreso).

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Esquema 11.2.2. Cese

del

Gobierno

Celebración de elecciones generales

Supuesto de cese (Art. 101 CE)

175

Pérdida

de

la confianza parlamentaria

Dimisión

o

fallecimiento del

Presidente

Tras las elecciones se procede a la designación de un nuevo Presidente del Gobierno a través del procedimiento de investidura. Prospera una moción de censura (vide infra, esquema 12.2.1): no es necesario un nuevo voto de investidura, porque el candidato incluido en la moción de censura queda investido de la confianza de la Cámara. Fracasa una cuestión de confianza (vide infra esquema 12.2.2): se procede a la designación de un nuevo Presidente del Gobierno a través del procedimiento de investidura. Se procede a la designación de un nuevo Presidente del Gobierno a través del procedimiento de investidura (mientras se nombra al Presidente se aplicarían las reglas de suplencia).

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Esquema 11.2.3. El Gobierno

en funciones

Concepto

El Gobierno

Obligación general (apartado 3).

❑ El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo

Límite general (apartado 3).

❑ El Gobierno en funciones limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas [vide. SSTS de 20 septiembre 2005 (Tol 732113) y 2 diciembre 2005 (Tol 883225)].

en

funciones

(Art. 21 Ley 50/1997)

❑ El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.

Límites expresos a las funciones del Presidente del Gobierno (apartado 4) Límites expresos a las funciones del Gobierno (apartado 5) Delegaciones legislativas (apartado 6)

❑ El Presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades: a) Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales. b) Plantear la cuestión de confianza. c) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo. ❑ El Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades: a) Aprobar el proyecto de ley de presupuestos generales del Estado. b) Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado. ❑ Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales.

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el gobierno y la administración

11.3. Funciones Esquema 11.3.1. Funciones

Dirección

de la

política interior

Dirección

de la

política exterior

Defensa del Estado

del

Gobierno:

dirección política

❑ Ejercicio de la iniciativa legislativa (art. 87 y 88 CE). ❑ Aprobación de normas con rango de ley: decretos legislativos (art. 82 CE) y decretos leyes (art. 86 CE). ❑ Plantear la cuestión de confianza (art. 112 CE) ❑ Propuesta de disolución de las Cámaras y convocatoria de elecciones (art. 115 CE). ❑ Elaboración de los presupuestos generales del Estado (art. 134.1 CE) ❑ Elaborar los proyectos de planificación de la actividad económica general (art. 131.2 CE) ❑ Legitimación ante el Tribunal Constitucional para interponer recursos de inconstitucionalidad o impugnar disposiciones y resoluciones de las CCAA (arts. 161.2 y 162.1 CE). ❑ Control de la actuación de las CCAA en caso de incumplimiento de las obligaciones que la Constitución y las Leyes imponen a las CCAA o actuación que atente gravemente al interés general de España (art. 155 CE). ❑ Propuesta de nombramiento de dos miembros del Tribunal Constitucional (art. 159 CE). ❑ Propuesta de nombramiento del Fiscal General del Estado (art. 124.4 CE). ❑ Monopolio de la propuesta de referéndum (art. 92.2 CE). ❑ Iniciativa para la declaración de situaciones excepcionales (estados de alarma, excepción y sitio). ❑ Iniciativa, negociación y conclusión de tratados internacionales. Colaboración con el Jefe del Estado y con las Cortes Generales [vide supra temas 5 y 8]. ❑ Participación en las instituciones de la Unión Europea (Consejo de Ministros y Consejo Europeo) según el Derecho Comunitario originario. ❑ Intervención en organismos internacionales según las normas internas de cada organización internacional. ❑ Corresponde al Gobierno determinar la política de defensa y acordar la participación de las fuerzas armadas en misiones fuera del territorio nacional [art. 5 Ley Orgánica 5/2005, de 17 noviembre, de Defensa Nacional (Tol 730780)]. √ Control parlamentario: para ordenar operaciones en el exterior que no estén directamente relacionadas con la defensa de España o del interés nacional, el Gobierno realizará una consulta previa y recabará la autorización del Congreso de los Diputados (arts. 17 y 18 Ley de Defensa Nacional). √ El Consejo de Defensa Nacional es el órgano colegiado, coordinador, asesor y consultivo del Presidente del Gobierno en materia de defensa (art. 8 Ley de Defensa Nacional).

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Esquema 11.3.2. Funciones

Dirección

de la

administración civil y militar

Potestad reglamentaria

Función

ejecutiva

del

Gobierno:

dirección de la

Administración,

potestad reglamentaria y función ejecutiva

❑ Los Ministros y los Secretarios de Estado son los órganos superiores de la administración (art. 6.2 LOFAGE). √ Los Ministros dirigen, en cuanto titulares de un departamento ministerial, los sectores de actividad administrativa integrados en su ministerio y asumen la responsabilidad inherente a dicha dirección (art. 12.1 LOFAGE). √ Los Secretarios de Estado dirigen y coordinan las direcciones generales situadas bajo su dependencia, y responden ante el Ministro de la ejecución de los objetivos fijados para la Secretaría de Estado (art. 14 LOFAGE). ❑ El Gobierno nombra y separa a los órganos directivos de los Ministerios (arts 15-19 LOFAGE). ❑ Las fuerzas y cuerpos de seguridad están bajo la dependencia del Gobierno (art. 104.1 CE) ❑ Corresponde al Gobierno dirigir la administración militar (art. 5 Ley de Defensa Nacional). ❑ El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de acuerdo con la Constitución y las leyes (art. 23 Ley 50/1997, vide infra tema 6, La potestad reglamentaria en el ordenamiento español). ❑ La ley encomienda al Gobierno la realización de tareas ejecutivas. Ejemplos: √ Autorización: control de concentraciones económicas [art. 14 Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (Tol 1082683)]. √ Inspección y sanción: imponer las sanciones por infracciones muy graves cometidas por titulares de instalaciones nucleares o radiactivas [art. 91.6 Ley 25/1964, de 29 abril, de Energía Nuclear (Tol 147492)]. √ Subvenciones: autorizar la concesión de subvenciones de cuantía superior a 12 millones de euros [art. 10.2 Ley 38/2003, de 17 noviembre, General de Subvenciones (Tol 318687)]. √ Contratación: autorización para contratar cuando el valor del contrato sea igual o superior a 12 millones de euros [art. 292 Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (Tol 1155974)]. √ Extranjería: aprobar un contingente anual de trabajadores extranjeros [art. 39 la LO 4/2000, de 11 de enero, de Extranjería (Tol 116973)].

el gobierno y la administración

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11.4. Funcionamiento del Gobierno Esquema 11.4.1. Principio

de dirección presidencial, colegialidad y responsabilidad departamental

Normas aplicables ❑ Los Reales Decretos del Presidente del Gobierno sobre la composición y organización del Gobierno, así como de sus órganos de colaboración y apo(art. 17 Ley yo. 50/1997) ❑ Las disposiciones organizativas internas, de funcionamiento y actuación emanadas del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros ❑ El Presidente establecer el programa político del Gobierno, determina las directrices de la política interior y exterior e imparte instrucciones a los demás miembros del Gobierno. ❑ El Presidente convoca, preside y fija el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros. ❑ El Presidente crea, modificar y suprime los departamentos ministeriales. Principio de dirección ❑ El Presidente propone al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de los Ministros. presidencial ❑ El Presidente resuelve los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes ministerios. (art. 2.2 Ley ❑ Son funciones del Presidente del Gobierno: 50/1997) √ Proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales. √ Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberación del Consejo de Ministros, la cuestión de confianza. √ Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, previa autorización del Congreso de los Diputados. √ Interponer el recurso de inconstitucionalidad. ❑ Responsabilidad solidaria del Gobierno ante el Parlamento. ❑ Las deliberaciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno son secretas. ❑ Al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde: √ Aprobar los proyectos de ley. Principio de colegialidad √ Aprobar el proyecto de ley de presupuestos generales del Estado. (art. 5 Ley √ Aprobar los reales decretos-leyes y los reales decretos legislativos. 50/1997) √ Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes. √ Acordar la negociación y firma de tratados internacionales, así como su aplicación provisional (y remitirlos t a las Cortes Generales en los términos previstos en los artículos 94 y 96.2 CE). √ Declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración del estado de sitio. ❑ Los Ministros como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de su actuación. Principio √ Desarrollan la acción del Gobierno en el ámbito de su departamento, de conformidad con los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con Departamental las directrices del Presidente del Gobierno. (art. 4 Ley √ Ejercen la potestad reglamentaria en las materias propias de su departamento. 50/1997) √ Refrendan, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia.

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Esquema 11.4.2. El Control

político

control del

Gobierno

❑ Todos los actos y omisiones del Gobierno están sometidos al control político de las Cortes Generales (art. 26.2 Ley 50/1997). Vide infra tema 12.1. ❑ El Gobierno está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico en toda su actuación (art. 97 CE y 26.1 Ley 50/1997). √ Actividad política del Gobierno: el control está limitado a los elementos reglados y a la posible vulneración de derechos fundamentales [SSTC 45/1990 (Tol 80338) y 196/1990 (Tol 81868); SSTS 4 abril 1997 (Tol 192897, Tol 192950 y Tol 193669) y ATS 16 febrero 2000 (Tol 440865)]. Órgano competente

Control

jurídico

Procedimiento

Tipo de control

Tribunales ordinarios (Jurisdicción Legalidad/ ❑ Procedimiento contencioso-administrativo contencioso-administrativa) constitucionalidad ❑ Recurso o cuestión de inconstitucionalidad: normas con rango de ley. ❑ Recurso de amparo: actos sin valor de ley o simple vía de hecho del Gobierno que viole los derechos fundamentales. ❑ Conflicto de competencia: actos u omisiones que no respeten el orden de Tribunal Constitucional Constitucionalidad distribución de competencias. ❑ Conflictos de atribuciones entre órganos constitucionales: decisiones que invadan atribuciones que la Constitución confiere al Congreso de los Diputados, al Senado o al Consejo General del Poder Judicial.

el gobierno y la administración

181

11.5. La Administración Esquema 11.5.1. Principios

Legalidad

Organización

Funcionamiento

constitucionales

❑ La Administración Pública actúa “con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (art. 103.1 CE) ❑ Control judicial: los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican (art. 106.1 CE). √ El control corresponde normalmente a los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo: Ley 29/1998. √ Exigencia legal de agotar los recursos administrativos antes de acudir a los tribunales (art. 25 Ley 29/1998) ❑ Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley (art. 103.2 CE): √ La creación, modificación y supresión de órganos de la Administración General del Estado se regula en los arts. 8.2 y 10 LOFAGE ❑ Principios de organización (art. 103.1 CE) √ Jerarquía. √ Descentralización. √ Desconcentración. √ Coordinación. ❑ Otros principios de organización recogidos en el art. 3.1 LOFAGE: √ Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales. √ Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos. ❑ Objetividad y transparencia de la actuación administrativa: la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales (art. 103.1 CE). ❑ Principio de eficacia (art. 103.1 CE): eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados. ❑ Responsabilidad por la gestión pública: los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (art. 106.2 CE). √ Desarrollo legislativo: arts. 139-146 de la Ley 30/1992. ❑ Otros principios de funcionamiento recogidos en el art. 3.2 LOFAGE: √ Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos. √ Programación y desarrollo de objetivos y control de la gestión y de los resultados. √ Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión. √ Servicio efectivo a los ciudadanos. √ Cooperación y coordinación con las otras administraciones públicas.

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Esquema 11.5.2. La

participación del ciudadano en la

Constitución Audiencia

de

los interesados: procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas

Acceso

de los

ciudadanos a los archivos y registros administrativos

Audiencia del interesado: procedimiento administrativo

Administración Desarrollo

legislativo

La ley regulará la audiencia de ❑ Audiencia de los ciudadanos en la elaboración de disposiciones reglamentarias que afecten a sus derechos e intereses los interesados, directamente o a legítimos ➾ art. 24.1 Ley 50/1997. través de organizaciones y aso√ Durante un plazo razonable. ciaciones, en el procedimiento √ Directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen de elaboración de las disposicioy cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición nes administrativas que les afec- ❑ Periodo de información pública ➾ El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento administrativo, cuando la ten (art. 105.a CE). naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública (art. 86 Ley 30/1992).

La ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas (art. 105.b CE).

❑ Los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud (art. 37 Ley 30/1992). ❑ Límites: √ El acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas estará reservado a éstas. √ El derecho de acceso no podrá ser ejercido respecto a los siguientes expedientes: a) Los que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho administrativo. b) Los que contengan información sobre la defensa nacional o la seguridad del estado. c) Los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la protección de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando. d) Los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial. e) Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria. ❑ El acceso a determinados archivos se rigen por disposiciones específicas. Ejemplo: materias clasificadas, datos sanitarios personales de los pacientes, electorales, Registro Civil y Registro Central de Penados y Rebeldes. ❑ El ejercicio del derecho podrá ser denegado cuando prevalezcan razones de interés público, por intereses de terceros más dignos de protección o cuando así lo disponga una ley, debiendo, en estos casos, el órgano competente dictar resolución motivada

La ley regulará el procedimiento a través del cual deben produ- ❑ Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a cirse los actos administrativos, los interesados o, en su caso, a sus representantes (art. 84.1 Ley 30/1992). garantizando, cuando proceda, ❑ Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justila audiencia del interesado (art. ficaciones que estimen pertinentes (art. 84.2 Ley 30/1992). 105.c CE).

el gobierno y la administración

Esquema 11.5.3. Estatuto

Reserva

de

Ley

183

de los funcionarios públicos: reserva de ley

Constitución Desarrollo legislativo ❑ La ley regulará: ❑ Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público √ el estatuto de los funcionarios públicos, (Tol 1050263) √ el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de ❑ Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la mérito y capacidad, Función Pública (Tol 227245) √ las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, ❑ Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del perso√ el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcianal al servicio de las Administraciones Públicas (Tol 23616) lidad en el ejercicio de sus funciones.

184

ignacio garcía vitoria

Esquema 11.5.4. Las

fuerzas y cuerpos de seguridad: función y reserva de ley orgánica

Función

Reserva

de

Ley Orgánica

Constitución Desarrollo legislativo ❑ Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los ❑ Ley Orgánica 1/1992, de 21 febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana (Tol 153223). derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana (art. 104.1 CE). ❑ Una Ley orgánica determinará las funciones, principios básicos de ❑ Ley Orgánica 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad (art. Seguridad (Tol 148178) 104.2 CE)

el gobierno y la administración

Esquema 11.5.5. El Consejo

de

185

Estado

Función STC 204/1992 (Tol 81984): El Consejo de Estado es el √ El Consejo de Estado no es únicamente el órgano consultivo del Gobierno de la nación. Su función es mucho más amplia, y se configura supremo órgano consultivo como órgano consultivo de las Administraciones públicas. del Gobierno (art. 107 CE) √ Las Comunidades Autónomas son competentes para crear órganos consultivos propios Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (Tol 277805). Órganos Composición ❑ El Presidente (nombrado por el Gobierno). ❑ Los Consejeros permanentes (nombrados, sin límite de tiempo, por Real Decreto). Pleno ❑ Los Consejeros Natos (vinculados a determinados cargos). ❑ Los Consejeros Electivos (nombrados por Real Decreto, por un período de cuatro años). ❑ El Secretario General. ❑ El Presidente, Comisión ❑ Los Consejeros Permanentes Permanente ❑ El Secretario General ❑ El Presidente Reserva de ley orgánica Comisión de ❑ Dos Consejeros permanentes Una Ley orgánica Estudios ❑ Dos Consejeros natos regulará su composición y ❑ Dos Consejeros electivos competencia (art. 107 CE) ❑ Elevar al Gobierno las propuestas que juzgue oportunas acerca de cualquier asunto que la práctica y experiencia de sus funciones le sugieran. ❑ Elevar anualmente al Gobierno una memoria en la que, con ocasión de exponer la actividad del Consejo en el período anterior, recogerá las observaciones sobre el funcionamiento de los servicios públicos que resulten de los asuntos consultados y las sugerencias de disposiciones generales y medidas a adoptar para el mejor funcionamiento Competencia de la Administración. ❑ Consulta obligatoria: informes sobre anteproyectos de reforma constitucional, anteproyectos de leyes, proyectos de decretos legislativos, necesidad de autorización parlamentaria de tratados internacionales y los demás asuntos previstos en los arts 21 y 22 Ley Orgánica 3/1980. ❑ Cualquier otro asunto sobre el que se le solicite dictamen por parte del Gobierno de la nación o por las Comunidades Autónomas.

12



Las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno

En clara correspondencia con los postulados del sistema parlamentario de gobierno, que se caracteriza por la intensa relación entre legislativo y ejecutivo, la CE dedica su título V a las relaciones entre estos órganos, si bien la mayor parte de los artículos que lo integran se refieren a instrumentos mediante los que se pone en práctica la función de control de “la acción del Gobierno” que el art. 66.2 CE atribuye a las Cortes Generales (también figura en el art. 116 la regulación de los estados excepcionales, que se aborda en el tema 16). Sin embargo, esas relaciones también se manifiestan en el ámbito de la colaboración, puesto que el Gobierno participa en muchas actividades parlamentarias (iniciativa legislativa y presupuestaria, presencia en la junta de portavoces, solicitud de convocatoria de sesiones extraordinarias, asistencia y participación de sus miembros en las sesiones, remisión de programas, planes y comunicaciones… vide. supra temas 9 y 10). En cuanto a las características del control parlamentario, puede apuntarse que tiene una dimensión política, no jurídica (está basada en la oportunidad de los objetivos y medios de la política gubernamental y en la capacidad de sus responsables, no tanto en la infracción de las normas), un alcance amplio (afecta a cualquier autoridad pública estatal salvo las jurisdiccionales) y una doble finalidad, sancionar (removiendo del cargo al sujeto controlado) y fiscalizar (examinando, criticando, pidiendo cuentas al sujeto controlado),

por lo que no siempre se articula mediante instrumentos destinados a expresar la voluntad de la cámara mediante la adopción de acuerdos sino más bien (sobre todo en relación a esta última finalidad) a suscitar sólo un debate entre parlamentarios y miembros del Gobierno, de modo que se trata de un control que tiene lugar en las Cortes Generales y no tanto por las Cortes Generales. Además del genérico derecho a recabar información, se podrían encuadrar en esa noción más extensa o amplia de control, dirigida a fiscalizar al Gobierno, las preguntas y las interpelaciones (a las que hay que dedicar un tiempo mínimo semanal según el art. 111.1 CE), las comparecencias ante las cámaras y también la constitución de comisiones parlamentarias para la investigación de cualquier asunto de interés público. En su dimensión más estricta, identificable con la exigencia de responsabilidad política al Gobierno, se manifiesta claramente la recepción de una versión racionalizada del parlamentarismo, en la medida en que tiende a favorecer la estabilidad gubernamental: así, sólo puede hacerse efectiva mediante los procedimientos específicamente ordenados a tal fin, la cuestión de confianza y la moción de censura (esta última tiene un carácter constructivo, ya que está dirigida también a otorgar la confianza a un candidato alternativo) y tiene que dirigirse contra el Gobierno en su conjunto, dado el carácter solidario de la responsabilidad gubernamental (art. 108 CE).

188 En los dos casos, sólo la puede exigir el Congreso de los Diputados (en tanto es la única cámara que otorga la confianza al titular de la Presidencia del Gobierno). Por último, con la idea de equilibrar estas relaciones (y también como una potestad más que integra su posición preeminente dentro

emilio pajares montolío

del sistema político), el titular de la Presidencia del Gobierno puede proponer la disolución anticipada de las cámaras, con la consiguiente convocatoria de elecciones.

las relaciones entre las cortes generales y el gobierno

189

12.1. Los instrumentos de control parlamentario Esquema 12.1.1. Preguntas, Petición de información (arts. 109 CE, 7 y 44 RCD1, 20.2 RS2)

interpelaciones y mociones, comparecencias12

Titularidad

Parlamentarios, previo conocimiento de su grupo, y comisiones, a través de la Presidencia de la cámara

Objeto

Datos, informes o documentos que obren en poder de las Administraciones públicas

Efectos

En 30 días, las Administraciones deben facilitarla o manifestar las razones que impidan hacerlo

Demandas puntuales de información, pueden dar lugar a un breve y rápido debate parlamentario Iniciativa individual, de los parlamentarios, que las presentan por escrito ante la Mesa de la cámara

Preguntas (arts. 111 CE, 185 a 190 RCD y 160 a 169 RS)

Con respuesta Pregunta y respuesta se publican en el Boletín Oficial de las Cortes Generales escrita Si no hubiera respuesta, se puede convertir en pregunta con respuesta oral en comisión Tramitación

Formulación escueta de una sola cuestión (las de respuesta escrita pueden contener varias) Tipos

Pueden evacuarse en comisión o en pleno, a petición del parlamentario Con respuesta Su inclusión en el orden del día (hay un número máximo en cada sesión) depende del grupo al que pertenezca el parlamentario: al menos una oral de cada grupo y el resto en función del número de miembros y el uso que hayan hecho con anterioridad de este derecho Evacuación: hay un tiempo máximo (5 minutos en el pleno del Congreso de los Diputados) para formular la pregunta, responder y dar réplica y dúplica

Interrogación de carácter general sobre las razones y propósitos de alguna de las políticas del Gobierno Interpelaciones y mociones (arts. 111 CE, 180 a 184 RCD y 170 a 173 RS)

Iniciativa individual y de los grupos parlamentarios, que las presentan por escrito ante la Mesa de la cámara Tramitación

Su inclusión en el orden del día (hay un número máximo en cada sesión, inferior al de las preguntas) depende del uso que haya hecho con anterioridad de este derecho cada grupo Debate: tras las intervenciones del portavoz del grupo interpelante y del miembro del Gobierno que responde, pueden tomar la palabra representantes de los restantes grupos, todos por tiempo limitado A resultas de este debate, el grupo interpelante puede presentar una moción para que la cámara manifieste su posición

Iniciativa

Gobierno y comisiones parlamentarias

Comparecencias ante las ❑ Miembros del Gobierno cámaras (arts. 110 CE, Sujetos afecta❑ Autoridades 44, 202 y 203 RCD y dos ❑ Particulares siempre que puedan aportar información relevante para las cámaras [STC 177/2002 (Tol 258537)] 66 RS) Debate Tras la intervención del compareciente, pueden tomar la palabra los portavoces de los grupos, con réplica final del compareciente

1 2

(Tol 5914) (Tol 5915)

190

emilio pajares montolío

Esquema 12.1.2. Las

Base

normativa

Constitución

Funcionamiento

comisiones parlamentarias de investigación

❑ Arts. 76 CE, 52 RCD y 59 y 60 RS ❑ Ley orgánica 5/1984, de 24 de mayo, de comparecencia ante las comisiones de investigación del Congreso y del Senado o de ambas Cámaras (Tol 5904) ❑ Art. 502 CP (Tol 223185) ❑ Real decreto-ley 5/1994, de 29 de abril, por el que se regula la obligación de comunicación de determinados datos a requerimiento de las comisiones parlamentarias de investigación (Tol 5908) Iniciativa: ❑ Gobierno ❑ Mesa ❑ Grupo parlamentario ❑ Un quinto de los miembros del Congreso de los Diputados o 25 senadores Acuerdo del pleno de la cámara (se trata de una comisión no permanente) Carácter general y obligatorio ❑ Autoridades y particulares, españoles y extranjeros que residan en España Puede llamar a ❑ La incomparecencia es constitutiva de un delito de desobediencia comparecer a per- En garantía de los derechos del compareciente sonas que aporten ❑ Ha de advertírsele de que puede ser acompañado por un letrado que le asista en su declaración datos de interés ❑ La mesa de la comisión debe velar por el respeto de sus derechos, en especial el honor, la intimidad o el secreto profesional El falso testimonio es constitutivo de un delito de desobediencia Puede recabar información de entidades públicas y privadas Cuando concluya su actividad y antes de disolverse, elabora un dictamen o informe con sus conclusiones ❑ Se eleva para debate y aprobación por el pleno de la respectiva cámara y, en ese caso, se publican y comunican al Gobierno ❑ No vinculan a los tribunales ni pueden afectar a las resoluciones judiciales, pero pueden ser comunicadas al fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas (por lo que no es óbice para la constitución de una comisión parlamentaria de investigación que el asunto ya esté siendo objeto de actuaciones judiciales)

las relaciones entre las cortes generales y el gobierno

191

12.2. La demanda de responsabilidad política al Gobierno Esquema 12.2.1. Moción Concepto Base

normativa

Iniciación

Tramitación

Efectos

de censura

Procedimiento de ruptura de la relación de confianza con el Gobierno y, simultáneamente, dado su carácter constructivo, de expresión de confianza a un nuevo titular de la Presidencia del Gobierno Arts. 113 y 114.2 CE y 175 a 179 RCD 1/10 de los diputados Escrito motivado que incluya una candidatura alternativa a la Presidencia del Gobierno, con aceptación expresa de la persona propuesta ❑ Se comunica al titular de la Presidencia del Gobierno (no puede disolver las cámaras mientras se esté tramitando) Presentación y ad❑ Es posible presentar mociones de censura alternativas en los dos días siguientes, con los mismos requisitos misión a trámite ❑ Convocatoria de un pleno del Congreso de los Diputados que se dedica exclusivamente al debate y votación de la moción ❑ Defensa de la moción por uno de sus firmantes ❑ Intervención del candidato alternativo, para que exponga su programa de gobierno Debate ❑ Intervención de los portavoces de los grupos parlamentarios ❑ Si hay mociones alternativas, se pueden debatir conjunta o separadamente ❑ Ha de tener lugar no antes de que transcurran 5 días después de la presentación de la moción Votación ❑ Si hay varias, se votan separadamente, por su orden de presentación ❑ Pública por llamamiento Votación favorable, para lo que se requiere la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados: cesa el Gobierno y queda investido el candidato propuesto Votación desfavorable (siempre que no se obtenga esa mayoría) ❑ El Gobierno permanece ❑ Los diputados que la hayan suscrito no podrán presentar otra durante el mismo periodo de sesiones ❑ El titular de la Presidencia del Gobierno recupera la potestad para disolver las Cortes Generales

192

emilio pajares montolío

Esquema 12.2.2. Cuestión Concepto Base normativa Iniciación Objeto

Tramitación

Efectos

de confianza

Propuesta de ratificación del vínculo de confianza establecido con anterioridad Arts. 112 y 114.1 CE y 173 y 174 RCD Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros Programa del Gobierno o declaración de política general Presentación y admi- Convocatoria de un pleno del Congreso de los Diputados que se dedica exclusivamente al debate y votación de la cuessión a trámite tión ❑ Intervención del presidente del Gobierno para exponer el objeto de la cuestión y solicitar la confianza Debate (conforme a lo ❑ Intervención de los portavoces de los grupos parlamentarios previsto para la inves❑ El titular de la Presidencia del Gobierno y, en su caso, los ministros, pueden intervenir cuando lo consideren oportuno, tidura) con derecho a réplica de los portavoces ❑ Ha de tener lugar no antes de que transcurran 24 horas después de la presentación de la cuestión Votación ❑ Pública por llamamiento Votación favorable (por mayoría): el Gobierno mantiene la confianza Votación desfavorable (por mayoría) ❑ El Gobierno ha de presentar su dimisión ❑ Ha de iniciarse el procedimiento para el nombramiento del nuevo titular de la Presidencia del Gobierno

las relaciones entre las cortes generales y el gobierno

12.3. La disolución de las cámaras Esquema 12.3. Disolución Base

normativa

Requisitos límites

Efectos

y

de las cámaras

Art. 115 CE Acto del Rey, a propuesta del presidente del Gobierno y bajo su exclusiva responsabilidad, previa deliberación del Consejo de Ministros No cabe acordarla ❑ Mientras está pendiente el debate y votación de una moción de censura ❑ Durante la vigencia de la declaración de un estado excepcional ❑ Antes de que transcurra un año desde la anterior disolución Supone en todo caso la convocatoria de elecciones, cuya fecha ha de establecer el decreto que la acuerda Puede afectar a una sola o a ambas cámaras

193

195

el poder judicial y el ministerio fiscal

13



El Poder Judicial y el Ministerio Fiscal

El Poder Judicial realiza la función jurisdiccional, que consiste en resolver los conflictos que se producen en la sociedad aplicando —e interpretando— el Derecho. Así como el poder legislativo y el poder ejecutivo son, eminentemente, poderes políticos, el Poder Judicial realiza una función objetiva, no política, que se ejerce a través de actos reglados: la selección y aplicación de normas jurídicas a casos concretos. Por esta razón doctrinalmente se le ha tenido fuera del foco de atención, por considerarle un “vocero” de la palabra de la ley, realizando una labor casi automática como dictar decisiones subsumidas en la ley. Sin embargo, en el Estado social y democrático de Derecho, el Poder Judicial gana importancia ya que cumple importantes funciones, superándose la imagen del juez que se limita a resolver conflictos entre particulares e imponer penas, como son el control (jurídico) de la actividad de la Administración del Estado e incluso del Gobierno, la resolución de problemas entre trabajadores y empleadores o, incluso, la creación de Derecho a través de la interpretación judicial. Frente a los otros poderes clásicos, el Poder Judicial cuenta con una pluralidad de órganos (poder difuso). En efecto, está integrado por jueces y Magistrados que son individualmente independientes, tanto de los otros poderes como entre sí. Frente al Parlamento y al Gobierno, que realizan múltiples funciones, el Poder Judicial se identifica con una única función, la fun-

ción jurisdiccional. El Poder Judicial se configura así como un poder exclusivamente jurídico, que ni interviene ni debe intervenir en el proceso político. Fruto de esta independencia es la regulación del Consejo General del Poder Judicial como órgano autónomo de gobierno del Poder Judicial [y no de autogobierno de los jueces, STC 109/1986 (Tol 79655)], pues atribuir esta función al Gobierno podría enturbiar la imagen de independencia judicial. Igualmente contribuye a garantizar la independencia del Poder Judicial la reserva de Ley Orgánica del Poder Judicial para determinar la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales que hace el artículo 122.1 de la Constitución, reserva que ha de conciliarse con la regulación que hacen algunos Estatutos de Autonomía de los Consejos Autonómicos de Justicia o de la capacidad de impulso de convocatorias de concursos y oposiciones. Por último haremos referencia al Ministerio Fiscal, institución a través de la cual el Gobierno desarrolla su dirección de la política criminal, ya que eminentemente ejerce la acusación en el proceso penal. No obstante, en España no ostenta el monopolio de la acción penal (cabe la acción por el ofendido por el delito y la acción popular). Aparte de en el ámbito penal, el Ministerio Fiscal puede intervenir en otros.

196

miguel pérez-moneo

13.1. Función jurisdiccional Esquema 13.1.1. Definición

constitucional de la función jurisdiccional

¿Qué supone?

…“juzgar y hacer ejecutar lo juzgado” La Función

Jurisdiccional … [art. 117.3 CE (Tol 55789)]

supone

¿Cuál es la consecuencia de la forma de configurar constitucionalmente de esta función?

a) Aplicar la ley → encontrar la norma que resuelve el conflicto. Función de selección e integración de las normas. b) Interpretar la norma → en este sentido, juzgar tiene un punto de creación del Derecho, pues da a las normas un contenido concreto en cada resolución. Esta labor ha de producirse siempre dentro del marco de la ley y de la Constitución. Es una capacidad limitada, marcada por el artículo 3.1 del Código Civil (Tol 13586). c) Ejecutar las resoluciones judiciales → todos respetarán y cumplirán las sentencias y las demás resoluciones judiciales que hayan ganado firmeza o sean ejecutables de acuerdo con las leyes [art. 17.2 LOPJ (Tol 1754776)]. Las sentencias se ejecutarán en sus propios términos [art. 18.2 LOPJ (Tol 1754777)]. Principio de la totalidad de la jurisdicción. ❑ El art. 24.1 CE (Tol 5107), al garantizar la tutela judicial efectiva, permite a toda persona acceder a la justicia española para defender sus derechos e intereses. ❑ Los arts. 103.1 (Tol 24345) y 106 CE (Tol 121635) prevén el sometimiento de la actuación administrativa a la ley y al Derecho y reconocen el control judicial de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa. ❑ El art. 4 LOPJ (Tol 118338) establece que “la jurisdicción se extiende a todas las personas, a todas las materias y a todo el territorio español en la forma establecida en la Constitución y en las leyes”, complementada por los arts. 1.7 CC (Tol 13365) y 11.3 LOPJ (Tol 1754772), que obligan a jueces y Tribunales a resolver todos los asuntos que se les planteen. ❑ Excepciones: • art. 56.3 CE (Tol 23779): la irresponsabilidad e inviolabilidad de la persona del Rey supone la exclusión de la jurisdicción sobre sus actos (véase esquema 8.4). Control de la actividad jurisdiccional Esta actividad está sometida a control, pues el art. 117.1 CE (Tol 55787) la somete al imperio de la ley. Existe una fuerte vinculación por parte de los jueces al principio de legalidad (véase esquema 13.2.1).

…“en todo tipo Los jueces ejercen su función a través de actos reglados, determinados en las leyes procesales, y mediante resoluciones, que adoptan la forma de procesos” de sentencias, autos o providencias [art. 245 LOPJ (Tol 1763827)]. ❑ Sólo los jueces y Tribunales pueden ejercer la función jurisdiccional. ❑ A diferencia del ejecutivo y el legislativo que se identifican fácilmente con un único órgano, el Poder Judicial cuenta …“ (por) Juzgacon una pluralidad de órganos. dos y Tribunales Principio de exclusid e t e r m i n a d o s vidad ❑ Como contrapartida, el art. 117.4 CE (Tol 55790) determina que los jueces no ejercerán más funciones que la jurispor las leyes” diccional o las que expresamente les sean atribuidas por la Ley, en garantía de cualquier derecho. ❑ La ley puede atribuir a los jueces otras funciones no jurisdiccionales (Registro civil, Administración electoral …).

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el poder judicial y el ministerio fiscal

13.2. Principios constitucionales (art. 117.1 CE) Esquema 13.2.1. Principios Constitucionales Origen

Legitimidad Democrática

Consecuencias de la aplicación del principio La intervención del ciudadano en la justicia como corolario del principio

Dimensiones

Independencia

Contenido

Mecanismos de fortalecimiento

en relación con el

Poder Judicial. (I) Principios Estructurales

Jueces y Magistrados no tienen una legitimidad democrática de origen. Su legitimidad democrática procede de su sujeción a la Constitución y a la ley. ❑ Independencia. ❑ Necesidad de motivar las sentencias y la publicidad de sus actuaciones [art. 120 CE (Tol 121649)]. ❑ Irresponsabilidad política. Por otra parte, “los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y en los procesos penales que la ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales” [art. 125 CE (Tol 55808)]. Desarrollado por: ❑ Tribunal del Jurado: LO 5/1995, del Tribunal del Jurado (Tol 230925), modificada por las LLOO 8 y 10/1995 y por la Ley 38/2002. ❑ Acción popular: art. 101 Ley de Enjuiciamiento Criminal (Tol 48825). ❑ Tribunales consuetudinarios: art. 19 LOPJ (Tol 1754778). ❑ Externa (ante otros poderes del Estado, incluidos los fácticos) ❑ Interna (ante los demás órganos de la jurisdicción). La independencia se traduce en la prohibición de recibir cualquier tipo de órdenes o instrucciones referidas a la actividad jurisdiccional (hechos sometidos a juicio, norma jurídica a aplicar, sentido en que deba interpretarse la norma), admitiéndose únicamente la vía de los recursos legalmente previstos para corregir la aplicación del Derecho realizada por un órgano judicial [art. 12 LOPJ (Tol 1754773)]. ❑ De carácter orgánico: Consejo General del Poder Judicial; ❑ De carácter funcional: Ministerio Fiscal; ❑ Estatuto del juzgador y régimen de incompatibilidades.

198

miguel pérez-moneo

Esquema 13.2.1. Principios Constitucionales

en relación con el

Poder Judicial. (I) Principios Estructurales (continuación)

Unidad Jurisdiccional (Art. 117.5 C) (Tol 55791).

Cuerpo funcionaJueces y Magistrados de carrera forman un cuerpo único [art. 122.1 CE (Tol 55799)]. rial único Competencia Las Comunidades Autónomas no disponen de Poder Judicial. No obstante, pueden asumir competencias en sus Estatutos de estatal Autonomía sobre la administración de la Administración de Justicia [SSTC 56 (Tol 80348) y 62/1990 (Tol 80354)]. Negación de jurisdicciones especiales [Tribunales de Orden Público, de Excepción, de Honor —arts. 26 (Tol 5112) y 117.6 Jurisdicciones CE (Tol 55792)], aunque sí caben Tribunales especializados de acuerdo a los intereses de la justicia [STC 199/1987 (Tol especiales 79938)]. La jurisdicción militar se limita al ámbito castrense y a los supuestos de estado de sitio (art. 117.5 CE). La LOPJ la limita a los hechos tipificados como delitos militares por el Código Penal Militar y a los supuestos de estado de sitio [art. 3.2 LOPJ (Tol Jurisdicción militar 1754767)]. Lo estrictamente castrense sólo puede ser aplicado a “a los delitos exclusiva y estrictamente militares, tanto por su directa conexión con los objetivos, tareas y fines propios de las Fuerzas Armadas (…) como por la necesidad de una vía judicial específica para su conocimiento y eventual represión” STC 60/1991 (Tol 80474)

Gratuidad de la Justicia [Art. 119 CE (Tol 55794)].

Art. 119 CE: la Justicia será gratuita en aquellos supuestos que establezca la ley y en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar. Regulación: Ley 25/1986, de supresión de tasas judiciales (Tol 682017) y Ley 1/1996, de Asistenta Jurídica Gratuita (Tol 173195).

199

el poder judicial y el ministerio fiscal

Esquema 13.2.1. Principios Constitucionales

Sometimiento A La Ley [Arts. 117.1 Ce (Tol 55787) Y 1.1 Lopj (Tol 1183333)]

Publicidad (Art. 120 Ce) Responsabilidad (Art. 121 Ce)

en relación con el

Poder Judicial. (II) Principios Funcionales

❑ Verdadera garantía de la independencia de los jueces, controlable porque sus resoluciones, que son públicas y forman parte del dominio público, han de venir fundadas y motivadas [art. 120.3 CE (Tol 55797)]. La legitimidad democrática de los jueces no se presume, sino que tiene que ser demostrada cada vez que actúan. ❑ El principio de interpretación conforme a la Constitución [art. 5.1 LOPJ (Tol 118339)] obliga a adaptar las leyes a la Constitución. Igualmente, somete al Poder Judicial a la interpretación de la Constitución que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos. ❑ Cuando un órgano judicial considere que una norma con rango de ley aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo pueda ser contraria a la Constitución, la intentará acomodar por vía interpretativa al ordenamiento constitucional y, en caso de que no lo consiga, planteará la cuestión de inconstitucionalidad [arts. 5.2 y 5.3 (Tol 1754768) LOPJ]. ❑ Los jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa [art. 6 LOPJ (Tol 118343)]. ❑ Conforme al principio de efecto directo del Derecho Comunitario (véase el tema 5), los jueces y Tribunales han de aplicarlo, pudiendo plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la interpretación del Derecho de la Unión o sobre la validez de los actos adoptados por las instituciones. Será obligatorio plantear la cuestión prejudicial cuando estas dudas se planteen ante un órgano jurisdiccional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial (art. 267 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). Las actuaciones judiciales serán públicas, con las excepciones que prevean las leyes de procedimiento. Es el reverso de la independencia. “Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley”.

200

miguel pérez-moneo

13.3. Estatuto del juzgador Esquema 13.3.1 Estatuto

del

Juzgador

Reserva de Ley Art. 122.1 CE (Tol 55799): “La Ley Orgánica del Poder Judicial determinará la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, Orgánica para su así como el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera, que formarán un cuerpo único, y del personal al servicio de la Administración regulación de Justicia”. Establece el art. 117.2 CE que los jueces y Magistrados sólo pueden ser separados, trasladados, suspendidos o jubilados por las causas previstas en la ley. ❑ Separación [art. 379 LOPJ (Tol 1775525)]: • Por renuncia o declaración de incapacidad • Por pérdida de la nacionalidad española • Por sanción disciplinaria de separación o por condena a pena privativa de libertad ❑ Suspensión [art. 383 LOPJ (Tol 136447)]: Inamovilidad • Cuando se haya declarado haber lugar a proceder contra ellos por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. • Cuando se hubiera dictado contra ellos auto de prisión, de libertad bajo fianza o de procesamiento. • Cuando se decretare en expediente disciplinario o de incapacidad. • Por sentencia firme condenatoria que imponga la pena de suspensión. ❑ Jubilación [art. 385 LOPJ (Tol 136451)]: • Por edad. • Por incapacidad permanente. ❑ Desempeñar cargos públicos representativos Incompatibilida❑ Pertenecer a partidos políticos o sindicatos. El régimen de la asociación profesional de jueces y Magistrados está regulado des [arts. 127 en el art. 401 LOPJ (Tol 136475). CE (Tol 55810) ❑ Cualquier empleo, cargo o profesión retribuido, público o privado, salvo la docencia e investigación jurídica y la creación y 389 LOPJ (Tol artística, científica o técnica. Incompatibilidades 136458)] ❑ Cualquier tipo de asesoramiento jurídico. y prohibiciones ❑ Coincidir con cónyuge o parientes hasta el segundo grado en Juzgados o Tribunales. Prohibiciones ❑ Dirigir a poderes y funcionarios públicos felicitaciones o censuras por sus actos. [arts. 391 a 395 ❑ Acudir a reuniones públicas que no tengan carácter judicial, excepto las que tengan por objeto cumplimentar al Rey o para LOPJ] las que hubieran sido convocados o autorizados a asistir por el Consejo General del Poder Judicial. ❑ Tomar en las elecciones más parte que la de emitir su voto personal.

el poder judicial y el ministerio fiscal

Esquema 13.3.1 Estatuto

Imparcialidad

del

juzgador

Inmunidad

Responsabilidad jurídica

del

201

Juzgador (continuación)

Dos clases [STC 47/1982 (Tol 79020)]: ❑ Objetiva (respecto del objeto del proceso), ❑ Subjetiva (respecto de las partes). Si se advierte que concurre alguna o algunas de las causas que originan la pérdida de imparcialidad → abstención y recusación (arts. 217 a 228 LOPJ). Los jueces y magistrados en servicio activo solo podrán ser detenidos por orden de juez competente o en caso de flagrante delito según el art. 398 LOPJ (Tol 1755533). ❑ Penal: por delitos o faltas cometidos en el ejercicio de las funciones de su cargo, como la prevaricación [arts. 446 a 449 CP (Tol 12340 a 12345)], la obstrucción a la justicia (arts. 463 a 467 CP) o la usurpación de atribuciones (arts. 507 y 509 CP). ❑ Civil: responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios que causen en el desempeño de sus funciones, regulada en los arts. 411 a 413 LOPJ (Tol 136487 a 136490). ❑ Disciplinaria: por incumplimiento de sus obligaciones, establecida en los arts. 414 a 433 LOPJ (Tol 136491 a 136538).

202

miguel pérez-moneo

13.4. Administración de la Administración de Justicia Esquema 13.4.1. Administración Definición

Medios personales

Medios materiales

de la

Administración

de

Justicia

Conjunto de medios administrativos, personales, materiales, tecnológicos y financieros que, sin ser Poder Judicial, resultan necesarios para que este poder pueda cumplir su función [STC 56/1990 (Tol 80348)]. La Oficina Judicial es la organización instrumental que presta soporte y apoyo a la actividad jurisdiccional de jueces y Tribunales [art. 435.1 LOPJ (Tol 1775551)]. Está compuesta por cuerpos nacionales de funcionarios (Médicos Forenses, Facultativos del instituto Nacional de Toxicología, Técnicos de Tramitación Procesal y Administrativa y de Auxilio judicial, Libro VI LOPJ) liderados por el Secretario Judicial (Libro V de la LOPJ) que se organizan en dos tipos de unidades: ❑ Unidades procesales de apoyo directo, que directamente asisten a Jueces y Magistrados en el ejercicio de las funciones Oficina Judicial jurisdiccionales, realizando las actuaciones necesarias para el exacto y eficaz cumplimiento de cuantas resoluciones dicten [art. 437.1 LOPJ (Tol 1775699)]. ❑ Servicios comunes procesales, que asumen labores centralizadas de gestión y apoyo en actuaciones derivadas de la aplicación de las leyes procesales (registro y reparto, actos de comunicación, auxilio judicial, ejecución de resoluciones judiciales y jurisdicción voluntaria) [art. 438.1 LOPJ (Tol 1775700)]. Conjunto de unidades dependientes de la organización de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado competente en cada Policía judicial caso que, de acuerdo con el artículo 443 LOPJ (Tol 136617), se haya adscrito funcionalmente al “auxilio de los Juzgados y Tribunales y del Ministerio Fiscal en la averiguación de los delitos y en el descubrimiento y aseguración de los delincuentes”. Todos aquellos precisos para el recto cumplimiento de las funciones judiciales y su provisión corresponde al Estado o a las CCAAA en aquellos casos en que así lo prevea su Estatuto de Autonomía [art. 37 LOPJ (Tol 1754785)]. Puede ser competencia autonómica [STC 56/1990 (Tol 80348)]

el poder judicial y el ministerio fiscal

203

13.5. Organización del poder judicial Esquema 13.5.1 Organización

del

Poder

judicial

❑ Civil: orden jurisdiccional residual: lo no atribuido a alguno de los otros órdenes pertenece al orden civil. Criterios materiales ❑ Penal: se ocupa de causas y juicios criminales. ❑ Contencioso-administrativo: revisa la actuación de las Administraciones Públicas sujetas a Derecho Administrativo. → Órdenes jurisdiccionales (art. ❑ Social: se ocupa de los conflictos individuales y colectivos dentro de la rama social del Derecho y también de las reclamaciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad la legislación laboral. 9 LOPJ) El orden militar está limitado al ámbito castrense. Se integra en la jurisdicción ordinaria a través del Tribunal Supremo. Municipio no cabecera de parJuzgado de paz tido judicial Partido judicial (división territoTribunales de primera instancia y de instrucción rial propia del Poder Judicial)

Criterios territoriales

Provincia

Audiencias Provinciales, juzgados de lo mercantil, juzgados hipotecarios, Juzgados de lo Penal, de Menores, de violencia sobre la mujer y de vigilancia penitenciaria, Juzgados unipersonales de lo contencioso-administrativo y juzgados de lo social La Ley 38/1988 de Demarcación y Planta Judicial (Tol 214481) posibilita que haya órganos provinciales que tengan jurisdicción territorial limitada (Juzgados de los Penal, de lo Contencioso-administrativo, de los Social, de Menores y de lo mercantil).

Comunidad Autónoma

TSJ (art. 152 CE) Órganos judiciales estatales con sede en cada Comunidad Autónoma.

→

demarcación y estructuración

piramidal (art.

LOPJ)

30 Estado

Competencias: ❑ En materia penal: conoce de determinados delitos contra la Corona o miembros de Gobiernos, delitos de crimen organizado como terrorismo, narcotráfico, falsificación de moneda, y de delitos cometidos fuera del territorio nacional cuando conforme a las Leyes o a los tratados corresponda su enjuiciamiento a los Tribunales Españoles. AN [art. 62 LOPJ ❑ En materia contencioso-administrativa: conoce de algunos recursos contencioso-administrativos contra disposi(Tol 119024)] ciones y actos de los Ministros y Secretarios de Estado. ❑ En materia laboral conocerá en única instancia de los procesos especiales de impugnación de convenios colectivos cuyo ámbito territorial de aplicación sea superior al territorio de una Comunidades Autónomas y de otras materias. Órgano judicial superior en todos los órdenes de la jurisdicción sin perjuicio de las garantías constitucionales. TS [art. 123 CE Función: mantener la unidad y la coherencia en el Poder Judicial, mediante la creación de doctrina jurisprudencial (Tol 55802)] y mediante la casación.

Las Comunidades Autónomas pueden participar en la organización de la demarcación judicial (art. 152.1 CE), circunscribiendo los órganos jurisdiccionales territorialmente y localizando la capitalidad de cada uno de ellos (art. 35 LOPJ y STC 62/1990). Criterio

temporal

Posibilidad de revocar, modificar o confirmar las resoluciones de los órganos inferiores, siempre a través de un recurso legalmente procedente (art. 12 LOPJ).

204

miguel pérez-moneo

Esquema 13.5.2. Planta Planta

judicial

Municipio (no

cabeza de partido)

Partido

judicial

Provincia

Comunidad Autónoma Estado

judicial

Civil Juez de paz Juzgado de primera instancia ❑ Audiencia Provincial ❑ Juzgado hipotecario ❑ Juzgado de lo mercantil

Penal

ContenciosoAdministrativo

Social

Militar

Juez de paz

Juzgado de instrucción ❑ Audiencia Provincial ❑ Juzgado de lo penal ❑ Juzgado de menores ❑ Juzgado de violencia sobre la mujer ❑ Juzgado de vigilancia penitenciaria Tribunal Superior de Justi- Tribunal Superior de Justicia cia ❑ Tribunal Supremo ❑ Audiencia Nacional ❑ Tribunal Supremo

Juzgado de lo Contencioso Juzgado de lo social administrativo

Tribunal Superior de Justicia ❑ Audiencia Nacional ❑ Tribunal Supremo

Tribunal Superior de Justicia ❑ Audiencia Nacional ❑ Tribunal Supremo ❑ Tribunal Supremo

205

el poder judicial y el ministerio fiscal

13.6. Consejo General del Poder Judicial Esquema 13.6.1. Gobierno Definición

Posición constitucional

Otros

órganos

de gobierno

Composición

Estructura

del

Poder Judicial. Cuestiones

generales

❑ El órgano de gobierno del Poder Judicial es el Consejo General del Poder Judicial, que ejerce sus competencias en todo el territorio nacional [arts. 122.2 CE (Tol 55800) y 104.2 LOPJ (Tol 1758945)]. ❑ El CGPJ no es un órgano representativo de jueces y Magistrados. ❑ Según el art. 59.3 LOTC (Tol 6243) el CGPJ es un órgano constitucional (órgano supremo de cada poder), que guarda relaciones de paridad con el Gobierno y con las Cámaras. ❑ Goza de potestad reglamentaria interna y parcialmente externa [art. 110 LOPJ (Tol 1758949)]. ❑ Autonomía presupuestaria [art. 127.10 LOPJ (Tol 119534)]. ❑ El CGPJ no es políticamente responsable de su gestión ante las Cámaras, aunque su memoria se discute en el Parlamento. ❑ Los actos administrativos del CGPJ son impugnables ante la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo [art. 143.2 LOPJ (Tol 1759098)]. El CGPJ no es el único órgano de gobierno de Jueces y Magistrados pues, subordinado a él, ejercen funciones gubernativas las Salas de Gobierno del Tribunal Supremo, de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia. También pueden corresponder funciones de este tipo a los Presidentes de dichos Tribunales y a los titulares de los restantes órganos jurisdiccionales (arts. 104.2 y 149 a 170 LOPJ). 6 elegidos por el Congreso de los Diputados 12 entre Jueces y Magistrados de todas las ca- [art. 205.2 RC (Tol 5914)] tegorías, a propuesta de Asociaciones judiciales 6 elegidos por el Senado [art. 184.6 RS (Tol o 20 vocales, elegidos por las Cámaras por ma- de un 2% de jueces en activo 5915)] yoría de 3/5 por un periodo de cinco años. No 4 elegidos por el Congreso de los Diputados son reelegibles. 8 entre abogados y otros juristas, todos ellos de [art. 204 RC (Tol 5914)] reconocida competencia y con más de 15 años 4 elegidos por el Senado [art. 184.1.5 RC (Tol de ejercicio en su profesión 5915)] Elegido por el Pleno del CGPJ, por mayoría de 3/5, entre miembros de la Carrera judicial o Presidente del CGPJ y del Tribunal Supremo. Rejuristas de reconocida competencia, con más de quince años de antigüedad en su carrera o en el elegible para un nuevo mandato únicamente. ejercicio de su profesión. Presidente, Vicepresidente, Pleno y Comisiones

206 Esquema 13.6.2. Gobierno

miguel pérez-moneo del

Poder Judicial. Funciones

Constitucionales Nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario. (art. 122.2 CE) ❑ nombramiento de jueces y magistrados ❑ selección, formación permanente y gestión de la Escuela Judicial [art. 454 LOPJ (Tol 1775709)] ❑ ascensos Gestión personal ❑ régimen administrativo de jueces y magistrados ❑ separación y jubilación de los jueces ❑ inspección y vigilancia ❑ potestad disciplinaria ❑ el presidente de cada una de las salas del Tribunal Supremo y de cada magistrado del TS, además del presidente de los Legales TSJ Nombramientos ❑ designación de dos magistrados del TC ❑ informa el nombramiento del Fiscal General del Estado ❑ informe de determinados anteproyectos de leyes [art. 108.1 LOPJ (Tol 1758947)] ❑ memoria de actividades y de necesidades del Poder Judicial [art. 109 CE (Tol 24518)] Consultivas ❑ relación circunstanciada de necesidades de la Administración de Justicia, dirigida al Gobierno, art. 37 LOPJ (Tol 1754785)

207

el poder judicial y el ministerio fiscal

13.7. Ministerio Fiscal Esquema 13.7.1. Ministerio Fiscal. Cuestiones Regulación Funciones

Principios

generales

Art. 124 CE y Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal [Ley 24/2007, de 9 de octubre(Tol 1145725)]. ❑ promoción de la acción de la justicia en defensa de la legalidad y del interés público tutelado por la ley ❑ en defensa de la independencia de los tribunales ❑ de la satisfacción ante éstos del interés social ❑ comparte con el Poder Judicial la dirección de unidades de Policía Judicial. ❑ Unidad de actuación: los funcionarios dependientes del Ministerio Fiscal no están dotados de autonomía: ejercen una única función y actúan unitariamente, por lo que son intercambiables. Estructurales ❑ Dependencia jerárquica: se plasma en la obligación de respetar y cumplir las órdenes e instrucciones emanadas de los superiores. Además, los órganos superiores pueden sustituir a los inferiores o separarles de un caso concreto. Los fiscales superiores participan en la elección y nombramiento de los inferiores. ❑ Legalidad: el Ministerio Fiscal no defiende intereses particulares, sino la legalidad y, con ella, el interés público tutelado por la Ley. Esta sujeción al principio de legalidad permite al Fiscal inferior que reciba una orden o instrucción del Fiscal superior De actuación que se pueda oponer razonadamente a ella cuando considere que vulnere el ordenamiento jurídico. ❑ Imparcialidad: no asume una posición de parte, sino una posición de defensa imparcial del interés general.

208 Esquema 13.7.2. Organización

miguel pérez-moneo del

Ministerio Fiscal

Fiscal General del Designado por el Gobierno, sirve para poder cumplir efectivamente la política penal y criminal del Gobierno. Estado ❑ Fiscalía del Tribunal Supremo ❑ Fiscalía ante el Tribunal Constitucional ❑ Fiscalía de la Audiencia Nacional Fiscalías ante los ❑ Fiscalía del Tribunal de Cuentas Organización distintos Tribunales ❑ Fiscalía jurídico-militar (art. 12 EOMF) ❑ Fiscalía de las Comunidades Autónomas ❑ Fiscalías provinciales ❑ Fiscalías de área ❑ Fiscalías especiales Fiscalías ❑ Antidroga especiales ❑ Anticorrupción y contra la delincuencia organizada ❑ Consejo Fiscal: órgano de representación parcialmente corporativa [art. 14 EOMF (Tol 74398)]. Órganos ❑ Junta de Fiscales de Sala: carácter técnico y doctrinal (art. 14 EOMF). colegiados ❑ Junta de Fiscales Superiores de las Comunidades Autónomas.

14



La organización territorial del Estado

La Constitución española reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las “nacionalidades y regiones” (art. 2 CE). El ejercicio de la autonomía aparece complementado y delimitado por otros principios constitucionales que vertebran la forma territorial del Estado. El propio art. 2 CE alude a los principios de unidad y solidaridad (al que vuelve a referirse en el art. 138.1CE), mientras que otros preceptos completan el marco con distintas dimensiones del principio de igualdad (arts. 138.2 y 139.1 CE). Esta autonomía se concretó —en un primer momento— en el derecho de “las provincias limítrofes con características históricas culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica” a acceder al autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas (art. 143.1 CE). El acceso a la autonomía se configuró como un derecho, cuyo ejercicio viene informado por el principio dispositivo. Una vez superada la fase inicial, la autonomía se traduce en la idea de “autogobierno”, entendida como la capacidad de las Comunidades Autónomas para elaborar sus propias políticas públicas [STC 13/1992 (Tol 80629)].

El TC ha insistido en que la autonomía hace referencia a un poder limitado, que se ejerce en el marco del ordenamiento jurídico. Por otra parte, el art. 137 CE completa la descentralización territorial reconociendo la autonomía de municipios y provincias “para la gestión de sus respectivos intereses”. El TC ha señalado que el precepto citado “refleja una concepción amplia y compleja del Estado, compuesto por una pluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía” [STC 247/2007, FJ 4 (Tol 1224508)]. En esta lección nos centraremos en el régimen general de los municipios y las provincias, que es configurado por el legislador estatal en la Ley de Bases de Régimen Local [Ley 7/1985, de 2 abril (Tol 257364)], mientras que en la próxima haremos referencia a la función de los Estatutos de Autonomía y del legislador autonómico en la concreción de la organización territorial de cada Comunidad Autónoma.

210

ignacio garcía vitoria

14.1. La autonomía de nacionalidades y regiones Esquema 14.1.1. La

Base

normativa

Titulares: nacionalidades y regiones

(art. 2 CE)

autonomía de nacionalidades y regiones: base normativa y titularidad

La autonomía de nacionalidades y regiones: base normativa y titularidad ❑ Art. 2 CE: La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. Acceso a la autonomía Autogobierno ❑ Art. 143.1 CE: En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con característi- ❑ Art. 137 CE: El Estado se organiza territorialmente en municipios, cas históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituy las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su auyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión togobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo de sus respectivos intereses previsto en este título y en los respectivos estatutos. ❑ Las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, ❑ Las Comunidades Autónomas que se constituyan. ❑ Los territorios insulares ❑ Las provincias con entidad regional histórica

la organización territorial del estado

Esquema 14.1.2. La

Contenido

Límites

Garantías

211

autonomía de nacionalidades y regiones: contenido, límites y garantías

La autonomía de nacionalidades y regiones: contenido, límites y garantías ❑ Naturaleza dispositiva: la Constitución configura la autonomía como un derecho, es decir, como una posibilidad que podía ejercitarse o no. El desarrollo del modelo ha llevado a la generalización del proceso autonómico. ❑ Contenido político: se atribuye a las CCAA capacidad para elaborar sus propias políticas públicas [STC 13/1992 (Tol 80629)] ❑ Contenido no necesariamente homogéneo: √ Principio de asunción estatutaria de las competencias: las competencias autonómicas no aparecen enumeradas en la Constitución, puede haber diferencias entre las listas competenciales de los Estatutos de autonomía. √ Hechos diferenciales: lengua, Derecho civil especial, sistema de financiación, policías autonómicas, organización territorial interna, insularidad. ❑ Principios de unidad, solidaridad, igualdad y lealtad constitucional [STC 247/2007 (Tol 1224508)]. ❑ Competencias estatales (art. 149.1 CE). ❑ Frente a normas y actuaciones del Estado: √ Con rango de ley: recurso de inconstitucionalidad. √ Sin rango de ley: conflicto de competencias. ❑ Frente a normas y actuaciones de otras Comunidades Autónomas: recurso de inconstitucionalidad. √ Con rango de ley: las CCAA no pueden impugnar directamente normas con rango de ley de otras CCAA. √ Sin rango de ley: conflicto de competencias.

212

ignacio garcía vitoria

Esquema 14.1.3. Acceso

Iniciativa ordinaria

(Art. 143 CE)

Iniciativa reforzada

(Art. 151.1 CE)

Disposiciones complementarias

a la autonomía: condiciones y procedimientos

Acceso a la autonomía: condiciones y procedimientos ❑ El art. 143.2 CE reclama una declaración conjunta de voluntad por parte: √ Diputaciones Provinciales (u órgano interinsular correspondiente): STC 89/1984 (Tol 79378). √ Municipios: 2/3 del número total de municipios, siempre que esto represente la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. ❑ Límite temporal: 6 meses desde el primer acuerdo. ❑ La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podrá reiterarse pasados cinco años (art. 143.3 CE). ❑ Disposición transitoria primera: En los territorios dotados de un régimen provisional de autonomía, sus órganos colegiados superiores, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros, podrán sustituir la iniciativa que el apartado 2 del artículo 143 atribuye a las Diputaciones Provinciales o a los órganos interinsulares correspondientes. ❑ El art. 151.1 CE reclama una declaración conjunta de voluntad por parte: √ Diputaciones Provinciales (u órgano interinsular correspondiente); √ Municipios: 3/4 de los Municipios de cada una de las provincias afectadas siempre que esto represente la mayoría del censo electoral de cada una de ellas. √ Referéndum: voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia. ❑ Límite temporal: 6 meses desde el primer acuerdo. ❑ Disposición transitoria segunda: Los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía (Cataluña, País Vasco y Galicia) y cuenten, al tiempo de promulgarse esta Constitución, con regímenes provisionales de autonomía podrán proceder inmediatamente en la forma que se prevé en el apartado 2 del artículo 148, cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno. El proyecto de estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el artículo 151, número 2, a convocatoria del órgano colegiado preautonómico.

❑ Techo competencial: las CCAA que optaran por esta vía tan sólo podían asumir las competencias enumeradas en el art. 148.1 CE y debían esperar al menos cinco años para reformar su estatuto y ampliar sus competencias (art. 148.2 CE). ❑ Procedimiento de elaboración del estatuto de autonomía: art. 147 CE (vide supra tema 4.1.)

❑ Acceso rápido a la autonomía plena: posibilidad de acceder, desde el primer momento, al máximo nivel de competencias (con el límite del art. 149.1 CE) ❑ Procedimiento de elaboración del estatuto de autonomía: art. 151.2 CE (vide supra tema 4.1.)

❑ Art. 144 CE: Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional: a) Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143. (LO 6/1982, autoriza la constitución de Madrid). b) Autorizar o acordar. en su caso, un estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial: LO 1/1995 [Ceuta (Tol 14640)] y LO 2/1995 [Melilla (Tol 14641)]. c) Sustituir la iniciativa de las corporaciones locales a que se refiere al apartado 2 del artículo 143 [LO 5/1983 y STC 100/1984 (Tol 79389)]. ❑ DT 4ª: incorporación de Navarra al régimen autonómico vasco. ❑ DT 5ª: acceso de Ceuta y Melilla a la autonomía.

213

la organización territorial del estado

Esquema 14.1.4. Desarrollo

del

Estado

autonómico

Desarrollo

Aprobación de Estatutos de Autonomía

los

Elevación

del

autogobierno de las

CCAA

de vía

lenta

Tercer

ciclo

de reformas estatutarias

del

Estado

autonómico

❑ Aprobación estatutos de autonomía de las CCAA de “vía rápida”: LO 3/1979 (País Vasco), LO 4/1979 (Cataluña) LO 1/1981 (Galicia), LO 6/1981 (Andalucía). ❑ Acuerdos autonómicos de 31 julio 1981. ❑ Aprobación estatutos de autonomía de las CCAA de “vía lenta”: LO 7/1981 (Asturias), LO 8/1981 (Cantabria), LO 3/1982 (La Rioja), LO 4/1982 (Murcia), LO 5/1982 (Comunidad Valenciana), LO 8/1982 (Aragón), LO 9/1982 (Castilla-La Mancha), LO 10/1982 (Canarias), LO 1/1983 (Extremadura), LO 2/1983 (Baleares), LO 3/1983 (Madrid), LO 4/1983 (Castilla y León). ❑ Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA): LO 13/1982. ❑ Ampliación de las competencias de Canarias (LO 11/1982) y Valencia (LO 12/1982) por la vía de las leyes de transferencia y delegación (art. 150.2 CE). ❑ STC 76/1983 (Tol 100395): inconstitucionalidad de Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) ❑ Acuerdos autonómicos de 28 febrero 1992 ❑ Transferencia de competencias a Asturias, Cantabria, La Rioja, Región de Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla y León: LO 9/1992 (Tol 147489). ❑ Primera reforma de los estatutos de las CCAA que accedieron a la autonomía por la vía del art. 143 CE: LO 1/1994-LO 11/1994: ampliación de las competencias estatutarias. ❑ Aprobación estatutos de autonomía de Ceuta y Melilla: LO 1/1995 [Ceuta (Tol 14640)] y LO 2/1995 [Melilla (Tol 14641)]. ❑ Segundo ciclo de reformas estatutarias: LO 4/1996 (Canarias), LO 5/1996 (Aragón), LO 3/1997 (Castilla-La Mancha), LO 1/1998 (Murcia), LO 5/1998 (Madrid), LO 11/1998 (Cantabria), LO 1/1999 (Asturias), LO 2/1999 (La Rioja), LO 3/1999 (Baleares), LO 4/1999 (Castilla y León), LO 12/1999 (Extremadura): ampliación competencial (asistencia sanitaria), reformas institucionales (disolución anticipada, cuestión de confianza, eliminación de algunas limitaciones en el funcionamiento de la Asamblea legislativa, nuevos órganos estatutarios) ❑ Jurisprudencia constitucional: SSTC 149/1991 [Costas (Tol 599944)], 61/1997 [Ley del Suelo (Tol 9294)]. ❑ Propuesta de reforma de Estatuto político de la Comunidad de Euskadi (rechazado por el Congreso de los Diputados en debate en totalidad 01/02/2005) ❑ Reformas aprobadas: √ Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana [LO1/2006 (Tol 861072)]: STC 247/2007 (Tol 1224508) √ Estatuto de Autonomía de Cataluña [LO 6/2006 (Tol 962780)]: STC 31/2010 (Tol 1880189) √ Estatuto de Autonomía de las Illes Balears [LO 1/2007 (Tol 1036754)] √ Estatuto de Autonomía de Andalucía [LO 2/2007 (Tol 1042294)]: STC 30/2011 (Tol 2071352) √ Estatuto de Autonomía de Aragón [LO 5/2007 (Tol 1052150)]: STC 110/2011 (Tol 2165181) √ Estatuto de Autonomía de Castilla y León [LO 14/2007 (Tol 1279124)]: STC 32/2011 (Tol 2071354) √ Estatuto de Autonomía de Extremadura [LO 1/2011 (Tol 2016083)] ❑ Propuesta de reforma retiradas: Canarias (2008) y Castilla-La Mancha (2010)

214

ignacio garcía vitoria

14.2. Principios constitucionales del estado autonómico Esquema 14.2.1. Principio

Base

normativa

Contenido

Garantías

de unidad

Principio de unidad Art. 2 CE: “la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles” ❑ Unidad política: √ La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado (art. 1.2 CE): Intervención de las Cortes Generales en la aprobación y reforma de los Estatutos de Autonomía. √ STC 4/1981 (Tol 518779): la Constitución “parte de la unidad de la Nación española que se constituye en Estado social y democrático de Derecho, cuyos poderes emanan del pueblo español en el que reside la soberanía nacional. Esta unidad se traduce así en una organización —el Estado— para todo el territorio nacional” (FJ 3). ❑ Unidad del ordenamiento jurídico: √ Normas constitucionales vinculan a todos los poderes públicos. √ Competencias legislativas del Estado (art. 149.1 CE): sobre la regulación de las condiciones básicas de ejercicio de los derechos (1ª), legislación mercantil, penal, penitenciaria y procesal (6ª), legislación laboral (7ª), civil (8ª), bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, régimen estatutario de los funcionarios, procedimiento administrativo común, expropiación forzosa, legislación básica sobre contratos y el sistema de responsabilidad de las Administraciones (18ª). √ Principio de unidad jurisdiccional (art. 117.5 CE) y posición del TS como órgano jurisdiccional superior (art. 123.1 CE). √ Principios de prevalencia y supletoriedad (art. 149.3 CE). ❑ Unidad económica: √ Competencias del Estado (art. 149.1 CE): condiciones básicas en el ejercicio de los derechos de propiedad y libertad de empresa (1ª), comercio exterior (10ª), bases de la ordenación del crédito, banca y seguros (11ª), bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (13ª), hacienda general y deuda del estado (14ª). √ Libertad de circulación y establecimiento de las personas, libre circulación de bienes en todo el territorio español (art. 139.2 CE). ❑ Normas con rango de ley: recurso de inconstitucionalidad. ❑ Normas y actuaciones de otras Comunidades Autónomas sin rango de ley: √ Conflicto de competencias si se vulneran los títulos competenciales del Estado recogidos en el art. 149.1 CE. √ Impugnaciones del Estado por motivos distintos a la distribución de competencias: Título V LOTC [SSTC 64/1990 (Tol 80356) y 66/1991 (Tol 80480)].

la organización territorial del estado

Esquema 14.2.2. Principios Base

normativa

Contenido

Garantías

215

de igualdad y solidaridad

Principio De Igualdad Principio De Solidaridad ❑ Arts. 138.2, 139.1 y 149.1.1ª CE ❑ Arts. 2, 138.1, 156.1 y 158.2 CE ❑ Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunida- ❑ El Estado debe velar por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en des Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privileparticular a las circunstancias del hecho insular (art. 138.1 CE) gios económicos o sociales (art. 138.2 CE) √ Equilibrar y armonizar el desarrollo regional consta dentro de los fines que ❑ Competencia del Estado para regular las “condiciones bápuede perseguir el Estado mediante la planificación de la actividad económisicas” que garanticen la igualdad de todos los españoles ca general (art. 131.1 CE). en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los √ Los presupuestos generales del Estado pueden establecer una asignación deberes constitucionales (art. 149.1.1ª CE) para garantizar un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos √ Condiciones básicas en el ejercicio del derecho de asofundamentales en todo el territorio español (art. 158.1 CE). ciación: SSTC 173/1998 (Tol 81027), 133/2006 (Tol √ Constitución del fondo de compensación interterritorial [art. 158.2 CE y Ley 889167) y 134/2006 (Tol 889152). 22/2001, de 27 de diciembre (Tol 137024)]. ❑ Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado (art. 139.1 ❑ El principio de solidaridad delimita la autonomía financiera de las CCAA [art. 156.1 CE y art. 2 L.O. 8/1980, de 22 de septiembre, LOFCA (Tol 269666)] CE): √ STC 37/1981 (Tol 110839): este artículo no impone una ❑ El principio de solidaridad como principio que ordena la actuación del Estado y de las CCAA: deber de auxilio recíproco, deber de apoyo y lealtad constituciorigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento. En nal [STC 64/1990, FJ 7 (Tol 80356)]. virtud de las competencias legislativas de las CCAA, pue√ El Estado y las CCAA deben abstenerse de adoptar decisiones o realizar de ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en actos que perjudiquen o perturben el interés general. las distintas partes del territorio nacional. Debe quedar a √ El Estado y las CCAA deben tener en cuenta la comunidad de intereses que salvo la igualdad de condiciones básicas de ejercicio de las vincula entre sí. los derechos o posiciones jurídicas fundamentales. ❑ Normas con rango de ley: recurso de inconstitucionalidad. ❑ Normas y actuaciones de otras Comunidades Autónomas sin rango de ley: √ Conflicto de competencias si se vulneran los títulos competenciales del Estado recogidos en el art. 149.1 CE. √ Impugnaciones del Estado por motivos distintos a la distribución de competencias: Título V LOTC.

216

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14.3. La autonomía local Esquema 14.3.1. Concepto Autonomía

para

la gestión de los intereses locales

(art. 137 Ce)

Configuración

legal

Relaciones interadministrativas

Garantías jurisdiccionales

❑ La Carta Europea de 15 de octubre de 1985 de Autonomía Local, hecha en Estrasburgo [Instrumento de Ratificación, de 20 de enero de 1988 (Tol 11531)] define la autonomía local como “el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes” (art. 3.1). ❑ Régimen general: √ Ley de Bases de Régimen Local [Ley 7/1985, de 2 abril (Tol 257364)]. Fundamento constitucional: bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18ª CE). √ Estatutos de Autonomía: las previsiones estatutarias (véase esquema 15.3) vinculan al legislador autonómico pero no pueden desplazar al legislador estatal básico de régimen local [STC 31/2010 (Tol 1880189)] √ Leyes autonómicas de régimen local: las CCAA han asumido competencias —algunas exclusivas y otras de desarrollo normativo— en materia de “organización territorial” y “régimen local”. ❑ La legislación sectorial del Estado y la de las Comunidades Autónomas atribuye a las entidades locales las competencias que proceda (art. 2.1 LBRL): √ En atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local √ De conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos. √ La legislación deberá asegurar a los entes locales su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses. ❑ Deberes de colaboración, cooperación y coordinación entre las administraciones estatal, autonómica y local (arts. 10.1 y 55-58 LBRL). ❑ Competencias de coordinación de los gobiernos central y autonómico sobre los entes locales (arts. 10.2 y 59 LBRL). ❑ Medidas frente al incumplimiento de las obligaciones impuestas directamente por la ley que afecten al ejercicio de competencias del Estado o de las CCAA (art. 60 LBRL). ❑ Disolución de los órganos de las corporaciones locales en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales (art. 61 LBRL). ❑ Régimen judicializado de control de legalidad de los actos y acuerdos de las Corporaciones locales (arts. 63-68 LBRL). √ Excepción: el art. 67 LBRL habilita al Delegado del Gobierno para suspender los acuerdos “que atenten gravemente al interés general de España”. ❑ Tribunal Constitucional: conflicto en defensa de la autonomía local (arts 75bis-75quinque LOTC). √ Las Disposiciones adicionales 4ª y 5ª LOTC establecen un régimen especial para los Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco ❑ Jurisdicción contencioso-administrativa

la organización territorial del estado

Esquema 14.3.2. Tipos

217

de entes locales

❑ Gozan de personalidad jurídica plena ❑ Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos. ❑ Las leyes autonómicas sobre régimen local regulan las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, para la administración descentralizada de núcleos de población separados (caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos): art. 45 LBRL. ❑ La Constitución permite crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia (art. 141.3 CE) Intermunicipalidad √ La legislación regula diversas formas de colaboración entre municipios: comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades de municipios (arts. 42-44 LBRL) Provincias ❑ Doble naturaleza: la provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia y una división territorial para el cumplimiento de las acti(Art. 141.1 Y vidades del Estado. 2 ce) √ Se encomienda el gobierno y la administración de las provincias a “Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo”. Islas ❑ En los archipiélagos, las Islas tendrán su administración propia en forma de Cabildos (Canarias) o Consejos (Baleares). (Art. 141.4 Ce): √ Régimen electoral: disposiciones especiales para la elección de cabildos insulares canarios [art. 201 LOREG (Tol 254575)] Municipios (Art. 140 Ce)

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Esquema 14.3.3. Los

Territorio

Competencias

Organización: los ayuntamientos

municipios

❑ Creación o supresión de municipios, alteración de términos municipales (art. 13 LBRL): √ Se regularán por la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local, sin que la alteración de términos municipales pueda suponer, en ningún caso, modificación de los límites provinciales. √ Se requiere en todo caso audiencia de los municipios interesados y dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los consejos de gobierno de las Comunidades Autónomas, si existiere. Simultáneamente a la petición de este dictamen se dará conocimiento a la Administración General del Estado. √ El Estado, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de Municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales. ❑ Materias de competencia municipal (art. 25.2 LBRL). √ Potestades: la Ley determina las competencias municipales (art. 25.2 y 3 LBRL). √ Servicios que necesariamente debe prestar el Ayuntamiento, en función de su tamaño (art. 26 LBRL). √ El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal (art. 25.1 LBRL). ❑ Competencias delegadas por el Estado o las CCAA: “materias que afecten a sus intereses propios, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana” (art. 27 LBRL). ❑ Actividades complementarias de las propias de otras Administraciones públicas: en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente (art. 28 LBRL). ❑ Art. 140 CE: el gobierno y la administración de los municipios corresponde a los Ayuntamientos. √ Los concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo o secreto √ Los alcaldes pueden ser elegidos por los concejales o por los vecinos y que la ley regulará el régimen del concejo abierto. ❑ Régimen legal: vide infra 14.3.4 y 14.3.5.

219

la organización territorial del estado

Esquema 14.3.4. El

sistema de gobierno municipal: régimen general

El

sistema de gobierno municipal: régimen general

Pleno

❑ Elección: los concejales son elegidos por los vecinos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto (art. 140 CE, desarrollado en arts 179 y ss LOREG). ❑ Funciones (art. 22 LBRL): √ Elegir al alcalde. √ La aprobación del reglamento orgánico y de las ordenanzas. √ El control y la fiscalización de los órganos de gobierno. √ La votación sobre la moción de censura al alcalde y sobre la cuestión de confianza planteada por el mismo. √ Decisiones fundamentales: aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística, determinación de los recursos propios de carácter tributario, etc.

Comisiones

❑ En los municipios de más de 5.000 habitantes, y en los de menos en que así lo disponga su reglamento orgánico o lo acuerde el pleno, existirán, si su legislación autonómica no prevé en este ámbito otra forma organizativa, órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno. ❑ La comisión especial de sugerencias y reclamaciones existe en los municipios de gran población, y en aquellos otros en que el pleno así lo acuerde, por el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de sus miembros, o así lo disponga su reglamento orgánico. ❑ La comisión especial de cuentas existe en todos los municipios.

Alcalde

❑ Elección del alcalde: es elegido por los concejales en la sesión de constitución de la corporación (art. 196 LOREG). √ Pueden ser candidatos los concejales que encabecen sus correspondientes listas. √ Para ser proclamado electo es necesario obtener la mayoría absoluta de los votos de los concejales. √ Si ninguno de los candidatos obtiene dicha mayoría, es proclamado alcalde el concejal que encabece la lista que haya obtenido mayor número de votos populares en el correspondiente municipio. En caso de empate se resolverá por sorteo. ❑ Funciones (art. 21 LBRL): √ Dirigir el gobierno y la administración municipal. √ Representar al ayuntamiento. √ Convocar y presidir las sesiones del pleno, de la junta de gobierno local y decidir los empates con voto de calidad. √ Dictar bandos.

Junta

de

Gobierno

❑ Composición (art. 23.1 LBRL): La junta de gobierno local se integra por el alcalde y un número de concejales no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al Pleno. ❑ Funciones (art. 23.2 LBRL): √ La asistencia al alcalde en el ejercicio de sus atribuciones. √ Las atribuciones que el alcalde u otro órgano municipal le delegue o le atribuyan las leyes. √ Los tenientes de alcalde sustituyen, por el orden de su nombramiento y en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, al alcalde.

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Esquema 14.3.5. El

Municipios

de

gran población

Concejo

abierto

sistema de gobierno municipal: regímenes especiales

El sistema de gobierno municipal: regímenes especiales ❑ Las normas previstas en este título serán de aplicación: a) A los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes. b) A los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000 habitantes. Ámbito de c) A los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas. aplicación d) Asimismo, a los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, (Art. 121 LBRL) sociales, históricas o culturales especiales. ❑ En los supuestos previstos en los párrafos c) y d), se exigirá que así lo decidan las asambleas legislativas correspondientes a iniciativa de los respectivos ayuntamientos. ❑ El Alcalde puede delegar la convocatoria y la presidencia del pleno, cuando lo estime oportuno, en uno de los concejales Pleno (art. 122.2 LBRL). Secretario general ❑ El pleno contará con un secretario general y dispondrá de comisiones, que estarán formadas por los miembros que designen y Comisiones los grupos políticos en proporción al número de concejales que tengan en el pleno (art. 122.3 LBRL). ❑ Composición (art. 126.2 LBRL): El alcalde podrá nombrar como miembros de la junta de gobierno local a personas que no Junta de ostenten la condición de concejales, siempre que su número no supere un tercio de sus miembros, excluido el alcalde. Gobierno ❑ Se refuerzan las atribuciones de la junta de gobierno local (art. 127 LBRL). ❑ Los ayuntamientos deberán crear distritos, como divisiones territoriales propias, dotadas de órganos de gestión desconcentraDistritos da, para impulsar y desarrollar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos municipales y su mejora, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del municipio. ❑ Definición: el gobierno y la administración municipales corresponden a un alcalde y a una asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores. ❑ Funcionan en concejo abierto (art. 29.1 LBRL): √ Los municipios con menos de 100 habitantes y aquellos que tradicionalmente cuenten con este singular régimen de gobierno y administración. √ Aquellos otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable.

la organización territorial del estado

Esquema 14.3.6. La Territorio

Competencias

Organización: las diputaciones provinciales

Regímenes especiales

221

provincia

❑ Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica (art. 141 CE) ❑ Competencias propias (art. 36 LBRL): √ La coordinación de los servicios municipales. √ La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión. √ La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal. √ La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás administraciones públicas en este ámbito. √ El fomento y la administración de los intereses peculiares de la provincia. √ Las que les atribuyan las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública. ❑ Competencias delegadas por las CCAA o por el Estado (art. 37 LBRL) ❑ Pleno: está constituido por el presidente y los diputados. Elección de los diputados provinciales: √ Las juntas electorales provinciales reparten, proporcionalmente y atendiendo al número de residentes, los diputados correspondientes a cada partido judicial (art. 204 LOREG). √ Asignación de puestos de diputados: constituidos todos los ayuntamientos de la respectiva provincia, la junta electoral de zona procede inmediatamente a formar una relación de todos los partidos políticos, coaliciones, federaciones y de cada una de las agrupaciones de electores que hayan obtenido algún concejal dentro de cada partido judicial, ordenándolos en orden decreciente al de los votos obtenidos por cada uno de ellos. La junta distribuye los puestos que corresponden a los partidos, coaliciones, federaciones y a cada una de las agrupaciones de electores en cada partido judicial mediante la regla D’Hondt (art. 205 LOREG). √ Elección: la junta electoral convoca por separado a los concejales de los partidos políticos, coaliciones, federaciones y agrupaciones, que hayan obtenido puestos de diputados, para que elijan de entre las listas de candidatos avaladas, al menos, por un tercio de dichos concejales a quienes hayan de ser proclamados diputados (art. 206 LOREG). ❑ Presidente: elegido por el pleno de entre sus miembros. Para la elección de presidente el candidato debe obtener mayoría absoluta en la primera votación y simple en la segunda (art. 207 LOREG). ❑ Junta de gobierno: La junta de Gobierno se integra por el presidente y un número de diputados no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al pleno (art. 35 LBRL). ❑ Territorios forales de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa: régimen peculiar previsto en la disposición final primera de la Constitución y en el Estatuto de Autonomía del País Vasco (art. 39 LBRL). ❑ Las Comunidades Autónomas uniprovinciales y la Foral de Navarra asumen las competencias, medios y recursos que corresponden en el régimen ordinario a las Diputaciones Provinciales (art. 40 LBRL). ❑ Canarias e Islas Baleares: las competencias de las Diputaciones son asumidas por los Cabildos y Consejos Insulares en los términos previstos por sus respectivos Estatutos (art. 41 LBRL).

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Esquema 14.3.7. Las

Ingresos Gastos Desarrollo legislativo

haciendas locales

❑ Suficiencia financiera: deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de sus funciones (art. 142 CE). ❑ Se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas (art. 142 CE): √ Las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las Leyes (art. 133.2 CE, vide infra 29.2.1. Potestad tributaria) ❑ Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario (art. 135.2 CE, vide infra 29.2.3. Principio de estabilidad presupuestaria). ❑ Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Tol 346505).

15

Las Comunidades Autónomas: organización interna y competencias

En este capítulo completamos el análisis del Estado autonómico haciendo referencia, en primer lugar, a la organización institucional de las Comunidades Autónomas. La Constitución establece una serie de principios sobre las instituciones básicas (asamblea, presidencia y consejo de gobierno) en el art. 152.1 CE y establece una reserva de estatuto respecto a “la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias” (art. 147.2.c CE). Se debe trazar una clara distinción entre las instituciones de autogobierno y la administración de justicia en las Comunidades Autónomas. El art. 117.5 CE considera al principio de unidad jurisdiccional como “la base de la organización y funcionamiento de los Tribunales”. El TC ha afirmado que la “la estructura territorial del Estado es indiferente, por principio, para el Judicial como Poder del Estado” [(STC 31/2010, F.J. 42 y ss (Tol 1880189)] En consecuencia, que el TSJ no es un órgano de la Comunidad Autónoma, sino un órgano del Estado radicado en ella [STC 38/1992 (Tol 80652)] y sólo la LOPJ puede fijar las competencias del Tribunal Supremo y del TSJ [STC 31/2010 (Tol 1880189)]. Dentro de las disposiciones que los estatutos de autonomía dedican a la organización de la Comunidad hay que hacer una breve referencia a la organización territorial interna. A través de los estatutos, las Comunidades Autónomas pueden contribuir a adaptar el régimen de los entes locales a las características propias de cada

territorio, siempre dentro de los principios establecidos por la Constitución y por la Ley de Bases de Régimen Local (dictada con fundamento en el art. 149.1.18ª CE). La distribución de competencias es un tema central del Estado autonómico. El sistema constitucional de distribución de competencias está formado por multitud de títulos competenciales, contenidos en el art. 149.1 CE y en los estatutos de autonomía. Tan sólo trazaremos el marco general —normas que integran el bloque de la constitucionalidad, formas de atribución competencial, materias y tipología de las competencias— sin entrar en la delimitación de los diferentes títulos competenciales. La Sentencia sobre el Estatuto de Cataluña robustece el papel del Tribunal Constitucional en este ámbito cuando sostiene que la definición de categorías competenciales no puede tener otra sede que la Constitución formal ni más sentido que el prescrito por el intérprete supremo [STC 31/2010 (Tol 1880189)]. El buen funcionamiento del sistema autonómico —fuertemente descentralizado política y administrativamente— requiere del establecimiento de mecanismos de relación entre todas las entidades públicas. Estas relaciones pueden ser de colaboración, coordinación, control o conflicto. La participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea constituye otro tema al que los estatutos de autonomía

224 conceden cada vez mayor relevancia. La actuación de la Unión Europea se proyecta sobre muchas de las competencias autonómicas (ej: agricultura, medio ambiente, comercio, defensa de los consumidores), por lo que las Comunidades Autónomas tratan de incrementar su influencia en la formación de las políticas comunitarias. Por otra parte, corresponde a las Comunidades Autónomas la transposición y aplicación en el ordenamiento interno de una parte significativa del Derecho Comunitario derivado. El Tribunal advierte que corresponde a la legislación estatal (y no al estatuto de autonomía) “determinar los concretos supuestos, términos, formas y condiciones” de la participación de las CCAA en órganos ante la Unión Europea y en la formación de la voluntad del Estado ante dichos órganos (STC 31/2010, F.J. 118).

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La financiación autonómica completa el contenido de la lección. La regulación constitucional de la financiación de las CCAA se agota en tres artículos, que dejan muy abierto el modelo financiero. El desarrollo de las previsiones constitucionales se ha realizado a través de la LO 8/1980, de 22 septiembre, de Financiación de las CCAA [en adelante LOFCA (Tol 269666)] y de los estatutos de autonomía. La Constitución atribuye al legislador orgánico la tarea de regular el ejercicio de las competencias financieras, establecer las normas de resolución de conflictos y articular las formas de colaboración financiera entre las CCAA y el Estado (art. 157.3 CE).

las comunidades autónomas: organización interna y competencias

225

15.1. Organización institucional Esquema 15.1.1. Organización

Constitución

institucional: principios constitucionales

Organización institucional: principios constitucionales CCAA de vía lenta CCAA de vía rápida (constituidas por el procedimiento del art. 143 CE) (constituidas por el procedimiento del art. 151 CE) ❑ Aunque la Constitución no obligaba a adoptar el modelo organizativo ❑ Art. 152.1 CE: la organización institucional debe estar basada en: √ Una asamblea legislativa, elegida por sufragio universal, con arredel art. 152.1 CE a estas CCAA, todos los Estatutos de Autonomía glo a un sistema de representación proporcional que asegure, ade—sin excepción— lo han asumido. Se ha generalizado la misma organización política basada en la existencia de una asamblea legislamás, la representación de las diversas zonas del territorio; tiva, un presidente y un consejo de gobierno. √ Un consejo de gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un presidente, elegido por la asamblea, de entre sus miembros, y ❑ Las reformas de los estatutos de autonomía producidas entre 1996 y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del consejo 1999 han eliminado progresivamente la mayoría de las restricciones que los Pactos autonómicos de 1981 establecieron respecto de la orgade gobierno, la suprema representación de la respectiva Comuninización institucional de las CCAA de vía lenta: dad y la ordinaria del Estado en aquélla. √ la prohibición de una asignación fija a los parlamentarios autonó√ El presidente y los miembros del consejo de gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea”. micos, √ la limitación del período de sesiones ordinario de la cámara, √ la limitación del número de miembros del consejo de gobierno √ la ausencia instrumentos como la cuestión de confianza o la disolución anticipada de la cámara.

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Esquema 15.1.2. Organización

Estatuto de Autonomía

Desarrollo estatutario

institucional: estatuto de autonomía y desarrollo legislativo

Organización institucional: estatuto de autonomía y desarrollo legislativo Reserva estatutaria: La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias forma parte del contenido que la Constitución reserva al estatuto de autonomía (art. 147.2.c CE). Asamblea legislativa Ejecutivo autonómico Otros órganos autonómicos ❑ Los estatutos de autonomía han previsto la creación de otros órganos autonómicos. Exis❑ Diversas denominaciones: Parlamento (Andaten notables diferencias entre los estatutos de lucía, Canarias, Cantabria, Cataluña, Galicia, autonomía. Islas Baleares, País Vasco, Navarra, La Rioja), ❑ Estos órganos asumen funciones diversas: Junta General (Asturias), Cortes (Aragón, Cas√ Función consultiva en materia socioeconótilla-La Mancha, Castilla y León, Comunidad mica (consejos económicos y sociales). Valenciana), Asamblea (Extremadura, Madrid y ❑ Consejo de gobierno con funciones eje√ Función asesora en materia jurídica (conMurcia). cutivas y administrativas. sejos consultivos o comisiones jurídicas ❑ El tamaño varía entre los 33 parlamentarios con ❑ Presidente elegido por la asamblea de asesoras) [STC 31/2010 (Tol 1880189): los que cuenta el Parlamento de La Rioja y los entre sus miembros y nombrado por el inconstitucionalidad del carácter vinculante 135 que componen el Parlamento de Cataluña. Rey al que corresponde la dirección del de los dictámenes del Consejo de Garantías ❑ Esta asamblea es calificada como la institución consejo de gobierno, la suprema repreEstatutarias de Cataluña]. autonómica básica que “representa al pueblo” sentación de la respectiva Comunidad √ Función de control externo de las cuentas de la Comunidad. La primera función que le y la ordinaria del Estado en aquella”. públicas (consejos de cuentas). corresponde desempeñar es la de legitimar de√ Garantía de los derechos de los ciudadamocráticamente al presidente de la Comunidad nos (defensorías del pueblo autonómicas). Autónoma. [STC 31/2010 (Tol 1880189): el Sindic de ❑ Los estatutos de autonomía extienden a las asamGreuges no ejerce la función de supervisar bleas autonómicas la misma inviolabilidad que la Administración autonómica con carácter el art. 66.3 CE atribuye a las Cortes Generales. exclusivo]. ❑ Leyes autonómicas sobre el gobierno y ❑ Reglamentos parlamentarios. ❑ Leyes autonómicas. la administración.

las comunidades autónomas: organización interna y competencias

227

15.1.1. Las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas Esquema 15.1.1.1. Las

Elecciones autonómicas

Estatuto de los Parlamentarios

asambleas legislativas de las

CCAA:

elecciones y estatuto de los parlamentarios

Las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas: elecciones y estatuto de los parlamentarios ❑ Reserva de ley orgánica respecto del “régimen electoral general”: normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del estado en su conjunto, incluidas las CCAA [SSTC 40/1981 (Tol 110842) y 38/1983 (Tol Fuentes 100387)]. ❑ Capacidad de las CCAA para aprobar sus propias leyes electorales. ❑ 4 años, salvo disolución anticipada. Duración ❑ Algunos estatutos establecen que la celebración de las elecciones debe coincidir con las consultas electorales de otras Del mandato CCAA. ❑ Españoles mayores de 18 años que tengan su residencia en cualquiera de los municipios de la CCAA. Derecho de √ Se reconoce también la condición de electores a los ciudadanos que residan en el extranjero y que hayan tenido su última Sufragio vecindad administrativa en la CA. ❑ Circunscripción electoral: provincia √ Algunas CCAA uniprovinciales establecen circunscripciones electorales menores (ej: Asturias o Murcia). Sistema √ En las Comunidades insulares las circunscripciones son las islas. Electoral ❑ Sistema de representación proporcional: regla D’Hondt. ❑ Barrera electoral: varía según el territorio entre el 3% y el 5% de los votos de la circunscripción o, en algunos casos, en la Comunidad. ❑ Prohibición de mandato imperativo. ❑ Prerrogativas parlamentarias: √ Inviolabilidad por los votos y opiniones que emitan en el ejercicio de su cargo. √ Inmunidad relativa: prohibición de ser detenidos salvo en caso de flagrante delito. No se recoge la necesidad de autorización previa de la asamblea para procesar a sus miembros. √ Establecimiento de un fuero especial privilegiado ante el TSJ (delitos cometidos dentro del ámbito de la Comunidad) o Sala II TS. ❑ Derechos que asisten al parlamentario en ejercicio de su función: asistencia a las sesiones, voto, información, presentación de interpelaciones, mociones y preguntas (conexión con el art. 23.2 CE).

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Esquema 15.1.1.2. Las

Organización

Funciones

asambleas legislativas de las

organización, funciones y disolución

Las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas: organización, funciones y disolución ❑ Autonomía reglamentaria, presupuestaria y en materia de personal. ❑ Órganos de gobierno: √ Presidente √ Mesa √ Junta de portavoces. ❑ Órganos para el ejercicio de funciones parlamentarias: √ Pleno √ Comisiones √ Diputación permanente: vela por los poderes de la cámara en el período de vacaciones parlamentarias o cuando se ha disuelto la asamblea. ❑ Elige al presidente de la Comunidad Autónoma. ❑ Ejerce la potestad legislativa. ❑ Ejerce la potestad tributaria y presupuestaria. ❑ Impulsa y controla la acción de gobierno. ❑ Iniciativa legislativa y de reforma estatutaria. ❑ Legitimación activa para interponer recurso de inconstitucionalidad. Automática

❑ Si transcurren dos meses a partir de la primera votación de investidura sin que ningún candidato a la presidencia del ejecutivo obtenga la confianza de la asamblea (regla general). ❑ Facultad de disolver la asamblea y forzar una nueva convocatoria electoral. La finalidad es buscar una mayoría parlamentaria que sustente al ejecutivo. Iniciativa ❑ Presidente, previa deliberación del consejo de gobierno. ❑ La disolución se acuerda por decreto, en el que se convoca a su vez elecciones. Procedimiento ❑ Límites: (regulación con√ La disolución no podrá tener lugar cuando esté en trámite una moción de censura. creta depende de √ No procederá nueva disolución antes de que haya transcurrido un año desde la anterior. cada estatuto) √ Algunos estatutos y leyes de gobierno contienen límites adicionales: cuando reste menos de un año para su terminación Concepto

Disolución

CCAA:

Discrecional (No previsto en todos los estatutos)

las comunidades autónomas: organización interna y competencias

229

15.1.2. La presidencia de la Comunidad Autónoma Esquema 15.1.2.1. La

Voto

de

investidura

Estatuto personal

presidencia de la

Comunidad Autónoma:

investidura y estatuto personal

La presidencia de la Comunidad Autónoma: investidura y estatuto personal ❑ El presidente de la asamblea autonómica, previa consulta a grupos políticos con representación parlamentaria, proponen un candidato a presidir el ejecutivo autonómico (regla general). Iniciativa √ Los grupos parlamentarios presentan propuestas de candidatos [art. 128.2 Reglamento del Parlamento Vasco (Tol 337708)] ❑ Sesión de investidura: √ Exposición por parte del candidato del programa de gobierno √ Intervención de los representantes de cada grupo parlamentario. Procedimiento √ Contestación del candidato y réplica. ❑ Votación: se obtiene la investidura cuando el candidato propuesto logra mayoría absoluta en primera votación o mayoría simple en segunda votación. ❑ Si se otorga la investidura: el candidato es nombrado por el Rey con el refrendo del Presidente del Gobierno [SSTC 5/1987 (Tol 79713) y 8/1987 (Tol 79716)]. ❑ No se consigue la mayoría exigida: se proponen candidatos sucesivos durante dos meses (regla general). Efectos ❑ Fracaso del procedimiento: disolución del parlamento y convocatoria de nuevas elecciones (regla general). √ Galicia no establece ninguna norma de cierre del sistema (art. 15.3 EGAL); √ Castilla-La Mancha: queda designado el candidato del partido político que haya obtenido el mayor número de escaños (art. 14.5 ECLM). ❑ Necesidad de que los candidatos propuestos sean miembros de la asamblea. ❑ Prerrogativas: mismas que el resto de miembros del consejo de gobierno (art. 118.5 EAND: la responsabilidad penal del Presidente de la Junta de Andalucía será exigible ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo).

230

ignacio garcía vitoria

Esquema 15.1.2.2. La

presidencia de la

Comunidad Autónoma: La

atribuciones y cese

presidencia de la

Comunidad Autónoma:

atribuciones y cese

❑ Suprema representación de la Co- √ Representación legal de la Comunidad en sus relaciones con el resto de instituciones. munidad √ Convoca elecciones y la sesión constitutiva de la asamblea electa. ❑ Representación ordinaria del Esta- √ Promulga, en nombre del Rey, las leyes autonómicas y ordena su publicación oficial. do √ Dispone la publicación en el boletín oficial de la Comunidad del nombramiento del presidente del TSJ. Atribuciones

Cese

√ Organiza la estructura y el funcionamiento del gobierno. √ Nombra y cesa a los miembros del consejo de gobierno. √ Dirige e impulsa las tareas de gobierno. ❑ Jefatura del gobierno autonómico √ Ejerce la potestad reglamentaria. √ Decide plantear la cuestión de confianza. √ Acuerda la disolución de la asamblea. ❑ Extinción natural del mandato: renovación de la Asamblea ❑ Pérdida de la confianza parlamen- ❑ Aprobación de una moción de censura (vide esquema 15.1.4) taria ❑ Pérdida de una cuestión de confianza (vide esquema 15.1.4) ❑ Dimisión del cargo o renuncia a la condición de parlamentario autonómico. ❑ Fallecimiento. ❑ Incapacidad permanente reconocida por la asamblea. ❑ Inhabilitación derivada de condena penal firme.

231

las comunidades autónomas: organización interna y competencias

15.1.3. El gobierno de la Comunidad Autónoma Esquema 15.1.3.1. El

gobierno de la

Comunidad Autónoma: El

órganos unipersonales

gobierno de la

Comunidad Autónoma:

órganos unipersonales

Vicepresidentes (en su caso) Presidente

Nombramiento

Estatuto

personal

Funciones

Cese

Cataluña: Consejero o Consejera Primero del Gobierno [art 14 Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalidad y del Gobierno (Tol 1387954)]

Miembros del consejo

Voto de investidura parlamentario (vide esquema ❑ Los vicepresidentes y miembros del consejo son nombrados libremente por el Presidente. 15.1.2.1) ❑ Inmunidad parcial: los miembros del gobierno, durante su mandato y por los actos delictivos cometidos en el territorio de la Comunidad Autónoma, no podrán ser detenidos ni retenidos sino en caso de flagrante delito. ❑ Aforamiento: corresponde decidir sobre su inculpación, prisión, procesamiento y juicio al Tribunal Superior de Justicia. Fuera de la Comunidad, la responsabilidad penal será exigible ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. ❑ STC 159/1991 (Tol 80571): este tipo de cláusulas deben estar previstas en el propio estatuto de autonomía y no pueden estar contenidas en una ley regional en cuanto que se trata de una materia estatal solamente regulable mediante Ley orgánica. ❑ Forman parte del consejo de gobierno y ejercen la dirección del órgano u órganos superiores de la administración autonómica que les asigne el Presi❑ Suprema representación de la Comunidad y ordi❑ Podrá ejercer las funciones correspondientes a la dente. naria del Estado titularidad de una consejería y las que le enco- ❑ Se contempla en la mayoría de las leyes de gobier❑ Jefatura del gobierno autonómico miende la presidencia. no autonómicas la posibilidad de nombrar conseje(Vide esquema 15.1.2.2) ros sin cartera, a quienes se atribuye la responsabilidad de determinadas funciones, sin adscripción de unidades administrativas. ❑ Renovación de la Asamblea ❑ Pérdida de la confianza parlamentaria ❑ Otras: √ Dimisión o renuncia √ Fallecimiento. √ Incapacidad √ Inhabilitación

❑ Las personas titulares de las vicepresidencias y de las consejerías cesan por las siguientes causas: √ Cesa el presidente √ Dimisión. √ Revocación de su nombramiento. √ Fallecimiento. √ Sentencia judicial firme que lleve aparejada la inhabilitación para el ejercicio del cargo. √ Sentencia judicial firme de incapacitación.

232

ignacio garcía vitoria

Esquema 15.1.3.2. El Gobierno

Composición

Funciones

Responsabilidad política

Cese

de la

Comunidad Autónoma:

el consejo de gobierno

El Gobierno de la Comunidad Autónoma: el consejo de gobierno ❑ El consejo de gobierno se compone de las personas titulares de la presidencia, de la vicepresidencia o vicepresidencias, en su caso, y de las consejerías. ❑ El consejo de gobierno podrá crear comisiones delegadas, para coordinar la elaboración de directrices y disposiciones, programar la política sectorial y examinar asuntos de interés común a varias consejerías. ❑ Las leyes autonómicas sobre el Gobierno prevén la existencia de una comisión general de viceconsejeros o de secretarios generales a la que se encomienda la preparación de las reuniones del consejo de gobierno. ❑ Función ejecutiva y potestad reglamentaria. ❑ Legitimación ante el TC para interponer recurso de inconstitucionalidad y conflicto de competencias. ❑ Ejercer la iniciativa legislativa. ❑ Dictar decretos legislativos y decretos-leyes (cuando los Estatutos prevean estas fuentes del Derecho, vide tema 4) ❑ Deliberar sobre la decisión de la presidencia de presentar una cuestión de confianza o de disolver la asamblea. ❑ Acordar la creación de comisiones delegadas del gobierno. ❑ Elaborar los presupuestos de la Comunidad Autónoma. ❑ Cualquier otra atribución que le venga conferida por las leyes y, en general, entender de aquellos asuntos que por su importancia o naturaleza requieran el conocimiento, deliberación o decisión del consejo de gobierno. ❑ El consejo de gobierno responde políticamente ante el parlamento de forma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada consejero por su gestión √ La responsabilidad del presidente y la del consejo de gobierno es exigible por medio de la moción de censura. √ Mecanismos de control parlamentario al gobierno (preguntas, interpelaciones, mociones, etc.) √ Reprobación individual de los consejeros [expresamente previsto en el art. 49.2 Ley 7/1981, del Gobierno Vasco (Tol 60890)]. ❑ El consejo de gobierno cesa cuando cesa la persona titular de la presidencia. ❑ El consejo de gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo consejo de gobierno. √ Gobierno en funciones: gestión limitada al despacho ordinario de los asuntos públicos.

233

las comunidades autónomas: organización interna y competencias

15.1.4. Las relaciones entre la asamblea y el ejecutivo Esquema 15.1.4.1. Las

Voto

de

investidura

Moción

de

censura

Cuestión

de

confianza

Disolución anticipada de la

Asamblea

relaciones entre la asamblea y el ejecutivo

Las relaciones Concepto Iniciativa Mecanismo de otorgamiento de la confianza por parte de la asamblea Vide. Esquema 15.1.2.1 al presidente.

entre la asamblea y el ejecutivo

❑ Número cualificado de parlaMecanismo para exigir la responmentarios. sabilidad política del presidente, ❑ Constructiva: debe incorporar procediendo a su sustitución. un candidato alternativo.

Procedimiento

❑ Debate: defensa de la moción, intervención del candidato propuesto, intervención de los grupos parlamentarios. ❑ Votación: mayoría absoluta.

❑ Presentación de la cuestión y deInstrumento por el cual el presidente bate. fuerza que la asamblea renueve la Presidente, previa deliberación del ❑ Votación: la confianza se enconfianza en el ejecutivo. Puede teconsejo de gobierno. tenderá otorgada cuando vote ner como objeto un programa o una a favor de la misma la mayoría declaración de política general. simple de los parlamentarios. Facultad de disolver la asamblea y forzar una nueva convocatoria electoral. La finalidad es buscar una Vide. Esquema 15.1.1.2 mayoría parlamentaria que sustente al ejecutivo.

Efectos

❑ Voto favorable: la moción de censura: el presidente cesa y el Rey nombra al candidato alternativo propuesto. ❑ Voto desfavorable: continuidad del presidente. Los firmantes de la moción no pueden proponer otra durante el mismo periodo de sesiones o hasta que haya transcurrido un año (diferencias entre estatutos). ❑ Voto favorable a la cuestión de confianza: continuidad del presidente. ❑ Voto desfavorable: el presidente dimite y se abre el trámite de investidura parlamentaria.

234

ignacio garcía vitoria

15.2. El Poder Judicial en las Comunidades Autónomas Esquema 15.2. El Poder Judicial

en las

CCAA El Poder Judicial

Distribución

de

competencias

Tribunal Superior de Justicia

en las

CCAA

❑ Competencias del Estado: √ Art. 149.1.5ª CE: atribuye la materia “administración de justicia” en exclusiva al Estado. SSTC 56/1990 (Tol 80348) y 62/1990 (Tol 80354): la competencia exclusiva del Estado se limita al núcleo inaccesible de la administración de justicia= aspectos vinculados al ejercicio de la función jurisdiccional y a la independencia de jueces y magistrados. √ Art. 122 CE: materias reservadas a la LOPJ (Tol 268267): – estatuto jurídico de los jueces y magistrados de carrera. – constitución, funcionamiento y gobierno de los juzgados y tribunales. – estatuto y funciones del Consejo General del Poder Judicial. ❑ Competencias autonómicas: delimitadas por los estatutos de autonomía y por la LOPJ. Las competencias autonómicas en relación con la administración de justicia se encuentran en proceso de transformación. En un primer momento, se generalizó en los estatutos el uso de la “cláusula subrogatoria”, que atribuía al gobierno de la Comunidad el ejercicio de todas las facultades que la LOPJ reconociera al Gobierno de la Nación. Las recientes reformas de parte de los estatutos reflejan un cambio hacia una delimitación más precisa de las competencias autonómicas. ❑ El art. 152.1 CE prevé la existencia de un TSJ que culmina —sin perjuicio de la jurisdicción del TS— la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. STC 38/1982 (Tol 79011): el TSJ no es un órgano de la Comunidad Autónoma, sino un órgano del Estado radicado en ella. ❑ El nombramiento del presidente del TSJ es publicado en el BOE y en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma (art. 336 LOPJ). ❑ Nombramiento de magistrados en las salas de lo civil y penal de los TSJ: una de cada tres plazas se cubrirá por un jurista de reconocido prestigio con más de 10 años de ejercicio profesional en la Comunidad Autónoma, nombrado a propuesta del Consejo General del Poder Judicial sobre una terna presentada por la asamblea legislativa (art. 330.4 LOPJ). ❑ Sede de los TSJ: donde indiquen los respectivos estatutos de autonomía (DA 2ª LOPJ).

las comunidades autónomas: organización interna y competencias

Esquema 15.2. El Poder Judicial

Participación

en

la demarcación judicial

en las

235

CCAA (continuación)

❑ En los estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecerse los supuestos y las formas de participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio (art. 152.1 CE) √ Las CCAA participan en la organización de la demarcación judicial: remiten al Gobierno una propuesta de fijación de los partidos judiciales (art. 35.2 LOPJ). √ Las CCAA, previo informe del CGPJ, determinan, por ley, la capitalidad de los partidos judiciales (art. 35.6 LOPJ). √ Las CCAA participan en la creación de secciones y juzgados: audiencia preceptiva (art. 36 LOPJ). ❑ Art. 152.1 CE: las sucesivas instancias procesales se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia (sin perjuicio del recurso de casación ante el TS)

Otras

Disposiciones

❑ Creación de consejos autonómicos de justicia: es inconstitucional como órgano de desconcentración del CGPJ. No puede ser un órgano de gobierno del Poder Judicial. Sí un órgano con competencias sobre la administración al servicio de la adminisEstatutos de Autotración de justicia. La cuestión queda abierta a la LOPJ [STC 31/2010 (Tol 1880189)]. nomía ❑ Facultad de las CCAA de impulsar la convocatoria de concursos y oposiciones. ❑ Consideración como mérito preferente de la especialización en Derecho Foral y el conocimiento del idioma propio de cada Comunidad Autónoma.

236

ignacio garcía vitoria

15.3. La organización territorial de las CCAA en los Estatutos de Autonomía Esquema 15.3. La

organización territorial de las

CCAA La

Entes

locales

Relaciones entre las CCAA y los entes locales

Competencias

de los

entes locales

Desarrollo normativo

en los

Estatutos

de

Autonomía

organización territorial de las

CCAA

en los

Estatutos

de

Autonomía

❑ Municipios: las CCAA regulan la creación o supresión de municipios, alteración de términos municipales. ❑ Provincias: los arts. 3, 24.2 y 37 EPV establece un régimen especial para los Territorios Históricos que integran el País Vasco. ❑ Otras entidades supramunicipales previstas en los Estatutos: √ Veguerías (art. 90-91 ECAT): pueden ser un nuevo ente local autonómico o una nueva denominación de las Provincias. Ambas interpretaciones tiene cabida en el Estatuto y será el legislador de desarrollo el llamado a concretar la naturaleza de la Veguería. Sin embargo, la alteración de los límites provinciales demanda una ley orgánica conforme al artículo 141.1 CE [STC 31/2010 (Tol 1880189)]. √ Comarcas (art. 97 EAND, art. 92 ECAT, art. 46 ECYL, art. 83 EARA). √ Arán (art. 94 ECAT). √ En las Comunidades insulares se prevén instituciones de gobierno de las islas: cabildos (art. 23 EIC) y consejos insulares (art. 61 EIB). ❑ Se prevén distintas fórmulas asociativas: áreas metropolitanas, mancomunidades y consorcios. ❑ Entidades locales menores: parroquia rural (art. 40 EGAL) ❑ Algunos estatutos enumeran una lista de principios que deben regir las relaciones entre las entidades territoriales: √ Arts. 89 y 90 EAND: autonomía, responsabilidad, cooperación, desconcentración, descentralización, subsidiariedad, coordinación, suficiencia financiera y lealtad institucional; información mutua, coordinación, colaboración y respeto a los ámbitos competenciales. √ Art 85 EARA: subsidiariedad, proporcionalidad y diferenciación; información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos. √ Art. 48 ECYL: lealtad institucional, respeto a los ámbitos competenciales respectivos, coordinación, cooperación, información mutua, subsidiariedad, solidaridad interterritorial y ponderación de los intereses públicos afectados. √ El art. 64 EVAL alude también al principio de subsidiariedad. ❑ Algunos estatutos delimitan las competencias locales: √ En art. 92.2 EAND y el art. 84.2 ECAT establecen un amplio catálogo de competencias propias de los gobiernos locales “en los términos que determinen las leyes” [constitucionalidad confirmada por STC 31/2010, F.J. 37 (Tol 1880189)]. √ El art. 47.2 ECYL afirma que las diputaciones ejercerán “en todo caso” competencias en el ámbito de la cooperación, asesoramiento y asistencia a municipios y otras entidades locales. En términos similares, el art. 96.3 EAND. ❑ Los estatutos de las Comunidades Autónomas contemplan la transferencia y delegación de competencias de la Comunidad a los entes locales. ❑ Legisladores autonómicos → las CCAA han asumido competencias —algunas exclusivas y otras de desarrollo normativo— en materia de “organización territorial” y “régimen local”. √ Límite: bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18ª CE) —Ley de Bases de Régimen Local [Ley 7/1985, de 2 abril (Tol 257364)].

las comunidades autónomas: organización interna y competencias

237

15.4. Distribución de competencias Esquema 15.4.1 Bloque

de la constitucionalidad

Bloque

Constitución

Estatutos

de

autonomía

Leyes

estatales

que cumplen una función delimitadora del reparto de competencias

de la constitucionalidad

❑ Art. 149.1 CE: competencias exclusivas del Estado ❑ Art. 148 CE: establecía un techo competencial para las CCAA que accedieron a la autonomía a través del procedimiento previsto en el art. 143 CE (vía lenta). Este catálogo carece hoy de funcionalidad, después de que transcurriera el período de 5 años desde la constitución de la Comunidad y que todas las CCAA de vía lenta modificaran sus estatutos para ampliar sus competencias dentro del marco establecido en el art. 149 CE. ❑ Art. 147.2 CE: Los estatutos de autonomía deberán contener: d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. ❑ Las Leyes previstas en el art. 150 CE: leyes marco, leyes de transferencia o delegación y leyes de armonización. ❑ La Constitución remite a la ley para delimitar la competencia autonómica. Ej: el art. 149.1.29ª CE permite a las CCAA crear cuerpos de policía “en el marco de lo que disponga una ley orgánica” [Ley Orgánica 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (Tol 148178)]. Supuestos ❑ Los estatutos de autonomía asumen algunas competencias “de acuerdo con” o “en el marco” de la legislación estatal. ❑ Cuando la Constitución atribuye al Estado la competencia para establecer las bases, la ley del Estado delimita el alcance de lo básico (decisión que es revisable por el TC, ej: SSTC 156/1995 (Tol 599945), 163/1995 (Tol 82900) y 109/1998 (Tol 527819). ❑ El art. 28.1 LOTC indica que “para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una Ley, disposición o Efecto: parámetro acto con fuerza de Ley del Estado o de las Comunidades Autónomas, el Tribunal considerará, además de los preceptos consde control titucionales, las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas”.

238

ignacio garcía vitoria

Esquema 15.4.2. Distribución

de competencia: formas de atribución competencial y materias

Distribución Estado

Formas

de

atribución competencial

Materias

de competencias

Comunidades Autónomas ❑ Asunción estatutaria de competencias: Las materias no atribui❑ Art. 149.1 CE: competencias “exclusivas” del Estado. das expresamente al Estado por la Constitución podrán corres❑ Cláusula residual: La competencia sobre las materias que no se hayan asuponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respecmido por los estatutos de autonomía corresponderá al Estado (art. 149.3 tivos estatutos: arts. 147.2.d) y 149.3 CE. CE). ❑ Mecanismos extraestatutarios de atribución de competencias: leyes orgánicas de transferencia y delegación (art. 150.2 CE). ❑ El art. 149.1 CE recoge una variada tipología de materias: las materias aluden a bienes (aguas, montes, patrimonio cultural), actividades (pesca, prensa y televisión), servicios (sanidad, seguridad), instalaciones (puertos y aeropuertos), sectores del ordenamiento jurídico (legislación laboral, mer- ❑ Multiplicidad de materias, muchas de las cuales no tienen una cantil o civil), etc. correspondencia directa con las categorías que utiliza el art. ❑ Títulos competenciales horizontales o transversales (ej: 149.1.1ª y 13ª CE): 149.1 CE (ej: denominaciones de origen, cooperativas). interpretación estricta para evitar vaciar los títulos competenciales autonó- ❑ Los estatutos de autonomía de Andalucía y Cataluña delimitan de forma pormenorizada el alcance de cada una de las matemicos. ❑ El art. 149.1 CE parte algunas materias en atención al criterio del interés rias. (obras públicas de interés general, aeropuertos de interés general) o del territorio (ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma). ❑ Criterios para seleccionar títulos competenciales: √ “Contenido inherente a cada una de las materias”: correspondencia entre la finalidad de los títulos competenciales y la finalidad de la disposición que sea objeto del conflicto [ej: STC 80/1985 (Tol 79495)]. √ Preferencia de la competencia más especial sobre la general [ej: STC 71/1982 (Tol 109347)].

las comunidades autónomas: organización interna y competencias

Esquema 15.4.3. Tipología

de las competencias

Tipología Estado

Exclusividad

Compartición

Concurrencia

239

de las competencias

Comunidades Autónomas ❑ Plenas: corresponde a las CCAA las potestades legislativa y reglamen❑ Plenas: corresponden al Estado todas las atribuciones sobre la materia taria, y la función ejecutiva. (art. 149.1 CE). Ej: nacionalidad, inmigración y extranjería (2ª), rela- ❑ Límites a la “exclusividad” [STC 31/2010 (Tol 1880189). ciones internacionales (3ª), defensa y fuerzas armadas (4ª), comercio √ No siempre es coextensa con una materia, predicándose en ocaexterior (10ª). siones de la concreta potestad o función que se atribuye a la CA. √ No impide la concurrencia de competencias del Estado. ❑ Normas básicas: corresponde al Estado la fijación de los principios esenciales que garantizan una regulación unitaria (art 149.1 CE). Ej: ❑ Desarrollo normativo y ejecución: incluye la potestad legislativa, la sanidad (16ª), régimen jurídico de las administraciones públicas (18ª) potestad reglamentaria y la función ejecutiva. y protección del medio ambiente (23ª). √ El Estatuto no es sede para dilucidar si las bases son principios √ Las bases no deben ser reglamentistas o alcanzar un grado de o mínimo común normativo y deben formalizarse en leyes [STC detalle que vacíe la competencia autonómica. 31/2010 (Tol 1880189)]. √ Preferencia de la ley para la formalización de las bases [STC 69/1988, (Tol 80180)]. ❑ Legislación: el Estado aprueba la legislación y las CCAA la ejecutan (art. 149.1 CE). Ej: legislación mercantil, procesal y penal (6ª), laboral (7ª), propiedad intelectual e industrial (9ª), expropiación forzosa ❑ Ejecución: √ El TC descarta que la competencia ejecutiva de la Generalitat in(18ª). √ La competencia estatal de legislación abarca la facultad de dictar cluya una potestad reglamentaria de alcance general y limita el alcance de la potestad de ejecución prevista en el art. 112 ECAT reglamentos de desarrollo normativo, mientras que la competencia a la emanación de “reglamentos de organización interna y de autonómica incluye los reglamentos organizativos o internos [STC 18/1982, (Tol 78992]. ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica”. [STC 31 /2010, F.J. 61 (Tol 1880189)] √ Excepcionalmente, la competencia estatal puede incluir la facultad de autorización, que es materialmente ejecutiva [STC 196/1997 (Tol 80819)] ❑ El Estado y las Comunidades Autónomas pueden ejercer potestades de la misma naturaleza, con independencia entre sí, pero de modo concurrente en la consecución de unos objetivos complementarios. Suele ofrecerse como muestra de competencia concurrente la cultura (art. 149.2 CE).

240

ignacio garcía vitoria

15.5. Las relaciones entre el Estado y las CCAA Esquema 15.5.1. Colaboración

y cooperación

Relaciones Concepto Base

normativa

entre el estado y las

CCAA:

colaboración y cooperación

❑ Ejercicio conjunto de competencias por distintas Administraciones Públicas involucradas, sin que ninguna de ellas tenga la posibilidad jurídica de imponer su decisión a las otras. ❑ Referencias indirectas en arts. 145.2 (cooperación entre CCAA) y 157.3 CE (colaboración financiera). ❑ El deber general de colaboración entre Administraciones Públicas aparece proclamado por la jurisprudencia constitucional [ej: STC 13/1988 (Tol 80124)]. √ Relacionado con el principio de lealtad institucional [art. 4 Ley 30/1992 (Tol 257544)]. ❑ Art. 3.2 Ley 30/1992: Las Administraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación y colaboración.

vertical:

Cooperación EstadoCCAA

❑ Conferencias intergubernamentales √ Comisiones bilaterales de cooperación: art. 183 ECAT, art. 220 EAND, art. 90 EARA, art. 59 ECYL. La Comisión Bilateral no excluye otros marcos de colaboración ni puede determinar las competencias estatales [STC 31/2010 (Tol 1880189)]. √ Conferencias sectoriales. Principios generales en el art. 5 Ley 30/1992. Su régimen se establece en el correspondiente acuerdo de institucionalización y en su reglamento interno. Es posible el rechazo autonómico de las decisiones en mecanismos multilaterales de cooperación voluntaria [STC 31/2010 (Tol 1880189)]. ❑ La participación autonómica en organismos estatales con incidencia en el ámbito competencial autonómico se produce “en los términos dispuestos por el legislador estatal” [STC 31/2010 (Tol 1880189)] ❑ Convenios de cooperación Estado → CCAA: regulados en los arts. 6-8 Ley 30/1992. √ Cuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común, ésta podrá adoptar la forma de consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad mercantil ❑ Procedimientos mixtos √ Planes y programas conjuntos: La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas pueden acordar la realización de planes y programas conjuntos de actuación para el logro de objetivos comunes en materia en las que ostenten competencias concurrentes (art. 7 Ley 30/1992). √ Procedimientos participados: validez de los mandatos estatutarios de participación autonómica en el ejercicio de potestades del Estado, pero respetando la libertad del legislador estatal. Los informes preceptivos previstos en el Estatuto no son vinculantes[STC 31/2010 (Tol 1880189)]

Cooperación horizontal: entre CCAA

❑ Convenios de cooperación CCAA → CCAA: art. 145 CE √ convenios para la gestión y prestación de servicios: los estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que pueden celebrarse así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales √ acuerdos de cooperación con otros fines: es necesaria la autorización de las Cortes Generales ❑ Límite: en ningún caso se admitirá la federación de CCAA.

las comunidades autónomas: organización interna y competencias

Esquema 15.5.2. Coordinación,

Coordinación

Control

Conflicto

241

control y conflicto

Relaciones entre el Estado y las CCAA: coordinación, control y conflicto ❑ Concepto: función que se atribuye a una Entidad territorial para dirigir la actuación del conjunto de autoridades que participan en un sistema. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional [SSTC 32/1983 (Tol 79199) y 42/1983 (Tol 79209)]: √ La coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad misma del sistema. √ Consiste en la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias ❑ Base normativa: √ Referencias indirectas en arts. 103 (coordinación como principio general de la actuación administrativa) y 156.1 CE (coordinación de las haciendas autonómicas con la Hacienda estatal). √ Títulos competenciales específicos: coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13ª CE), coordinación general de la investigación científica y técnica (art. 149.1.15ª CE), coordinación general de la sanidad (art. 149.1.16ª CE). ❑ Técnicas de coordinación: √ Técnicas normativas: fijación de normas básicas (cuando el Estado es competente para dictar bases), leyes de armonización (art. 150.3 CE). √ Técnicas ejecutivas: órganos de coordinación con facultad de decisión (ej: Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud), procedimientos conjuntos con decisión final de la entidad coordinadora o con intervención decisiva de ésta a través de un informe vinculante. ❑ Sobre las funciones delegadas por el Gobierno: el art. 150.2 CE permite al Estado reservarse formas de control sobre el ejercicio por parte de las CCAA de las facultades que éste transfiere o delega. ❑ Facultades de supervisión reconocidas en los estatutos: competencia de “alta inspección” en materia de sanidad, educación, legislación laboral y seguridad social. ❑ Facultades de supervisión que corresponden al Estado sobre la ejecución de la legislación estatal por parte de las CCAA: art. 13 Ley 12/1983 (Tol 5910) y STC 76/1983 [FJ. 12 (Tol 100395)]. ❑ La intervención extraordinaria del Estado en caso de que una Comunidad Autónoma no cumpla las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España (art. 155 CE). √ previo requerimiento al presidente de la Comunidad Autónoma √ aprobación por mayoría absoluta del Senado ❑ Normas con rango de ley: recurso de inconstitucionalidad: Estado → CCAA. ❑ Normas sin rango de ley y actividad administrativa: √ TC: conflicto de competencias: Estado → CCAA; CCAA → CCAA √ Jurisdicción ordinaria: recurso contencioso-administrativo.

242

ignacio garcía vitoria

15.6. Participación de las CCAA en la Unión Europea Esquema 15.6.1. Participación

de las

CCAA

en la unión

Europea

Participación de las CCAA en la Unión Europea Participación

en

las instituciones y órganos de la

Europea

Unión

❑ Participación en el Comité de las Regiones: órgano de carácter consultivo. ❑ Participación de representantes autonómicos en las sesiones del Consejo acompañando a los miembros del Gobierno central. ❑ Participación en los grupos de trabajo de la Comisión. ❑ Acceso al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas: demandantes no privilegiados. Multilateral

Participación

en la

política europea del

Estado

Bilateral

Actividad exterior las CCAA

de

General

Materias concretas

Cooperación en la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE): Ley 2/1997 (Tol 148655) √ Composición: presidida por el Ministro de Administraciones Públicas y constituida por los consejeros autonómicos responsables de los asuntos relacionados con la UE (art. 2). √ Funciones (art. 3): – tratamiento de cuestiones de alcance general o contenido institucional; – información general a las CCAA; – articular los mecanismos para hacer efectiva la participación de las CCAA en la formación de la voluntad del Estado.

Cooperación a través de las conferencias sectoriales: Acuerdo de la CARCE sobre la participación interna de las CCAA en los asuntos comunitarios europeos a través de las Conferencias Sectoriales, de 30 noviembre 1994 [Resolución 10 marzo 1995 (Tol 157908)]. Establece las siguientes reglas: √ Asuntos europeos que afecten a las competencias exclusivas del Estado: la Administración del Estado se limita a informar a las CCAA. √ Asuntos que afecten a las competencias legislativas exclusivas de las CCAA: el Estado debe tener en cuenta “de forma determinante” la posición común de las CCAA para fijar la posición negociadora inicial del Estado. √ Asuntos que afectan a las competencias compartidas y concurrentes: el Estado asumirá como determinante la posición acordada entre el Estado y las CCAA para fijar la posición negociadora inicial del Estado.

Cooperación bilateral: tratar cuestiones que afecten en exclusiva a una Comunidad Autónoma o que tenga para ésta una vertiente singular en función de su especifidad autonómica (DA 1ª Ley 2/1997).

❑ Oficinas de las CCAA en Bruselas: el TC ha declarado la constitucionalidad de la participación directa de las CCAA en el proceso de integración europea → STC 165/1994 (Tol 82571). ❑ Consejería para asuntos autonómicos en la representación permanente de España ante la UE: RD 2105/1996, 20 septiembre (BOE 21.9.96): su función es relacionarse con las oficinas de las CCAA en Bruselas.

Aplicación del ❑ La pertenencia de España a la Unión Europea no altera las normas de distribución de competencias [SSTC 252/1988 (Tol 80099) y 79/1992 (Tol 80691)]: Derecho Comunitario la competencia para desarrollar la normativa comunitaria y ejecutarla corresponde a la administración competente según el orden interno de distribución de derivado competencias.

las comunidades autónomas: organización interna y competencias

Esquema 15.6.2. Participación Control parlamentario de las iniciativas legislativas de la ue: aspectos generales

Participación

de

los parlamentos autonómicos

243

de los parlamentos autonómicos en el sistema de alerta temprana

❑ El Tratado de Lisboa atribuye a los parlamentos nacionales la potestad de emitir dictámenes motivados sobre la aplicación del principio de subsidiariedad por las iniciativas legislativas europeas (Sistema de Alerta Temprana, desarrollado por el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, anejo al Tratado de Lisboa). √ La Ley 8/1994, de 19 de mayo (Tol 5907), atribuye a la Comisión Mixta para la Unión Europea la potestad de emitir en nombre de las Cortes Generales esos dictámenes motivados sobre la vulneración del principio de subsidiariedad, sin perjuicio de que los Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado puedan avocar el debate y la votación del dictamen elaborado por la Comisión Mixta para la Unión Europea, en los términos en que prevean los respectivos Reglamentos de las Cámaras. ❑ La Ley 8/1994, de 19 de mayo, acoge la posibilidad prevista en el Protocolo anejo al Tratado de Lisboa consistente en que los parlamentos nacionales puedan consultar a los parlamentos regionales que posean competencias legislativas (art. 6 Ley 8/1994). √ Esta posibilidad se articula de forma general, mediante la remisión a los parlamentos de las Comunidades Autónomas de todas las iniciativas legislativas europeas, tan pronto se reciban, sin prejuzgar la existencia de competencias autonómicas afectadas. √ Los parlamentos autonómicos disponen de un plazo de cuatro semanas para que su dictamen pueda ser tenido en cuenta por la Comisión Mixta, la cual, si aprobase un dictamen motivado sobre la vulneración del principio de subsidiariedad por un proyecto de acto legislativo de la Unión Europea, deberá incorporar la relación de los dictámenes remitidos por los parlamentos de las Comunidades Autónomas y las referencias necesarias para su consulta.

244

ignacio garcía vitoria

15.7. Financiación autonómica Esquema 15.7.1. Financiación

Constitución

Estatutos de Autonomía

Régimen

común

Régimen

de

concierto o convenio económico

Régimen especial Canarias

de

autonómica: sistema de fuentes

❑ Principios generales: autonomía, coordinación y solidaridad (art. 156.1 CE). ❑ Recursos de las Comunidades Autónomas (art. 157.2 CE) √ Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. √ Asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. √ Recursos propios de las CCAA: tributos autonómicos, producto de las operaciones de crédito, rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado. ❑ Competencias del Estado: hacienda general (art. 149.1.14ª CE) ❑ Límites a las Comunidades Autónomas: no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios (art. 157.2 CE). ❑ Competencias de las Comunidades Autónomas: ❑ Relaciones con el Estado: se establecen órganos de colaboración bilateral (Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales) ❑ Reserva de ley orgánica (art. 157.3 CE): √ El ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el art. 157.1 CE (recursos de las CCAA). √ Las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir entre el Estado y las CCAA √ Las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado ❑ Ley de Financiación de las Comunidades Autonómicas: Ley Orgánica 8/1980, de 22 septiembre [LOFCA (Tol 269666)]. ❑ Derechos históricos de los territorios forales: actualización en el marco de la Constitución y los Estatutos de Autonomía (Disposición Adicional 1ª CE). ❑ País Vasco: √ Estatuto de Autonomía (Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre): las instituciones competentes de los territorios históricos del País Vasco pueden mantener, establecer y regular su propio sistema tributario. √ Ley 12/2002, de 23 mayo, que aprueba el Concierto Económico (Tol 157160). ❑ Navarra: √ Ley de Amejoramiento del Fuero de Navarra (Ley Orgánica 13/1982, de 10 agosto): art. 45. √ Ley 28/1990, de 26 diciembre, que aprueba el Convenio Económico (Tol 147485). • La modificación del régimen económico y fiscal del archipiélago canario requerirá informe previo de la Comunidad Autónoma (Disposición Adicional 3ª CE

las comunidades autónomas: organización interna y competencias

Esquema 15.7.2. Financiación Art. 156.1 CE

Autonomía financiera

Coordinación Hacienda

con la

estatal

Solidaridad

245

autonómica: principios generales

Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. ❑ Las Comunidades Autónomas gozan de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias. ❑ Competencias de las Comunidades Autónomas (previstas en la LOFCA y en los respectivos Estatutos de Autonomía): √ Tributos propios: competencia normativa para establecer tributos propios y competencias ejecutivas (gestión, recaudación, liquidación e inspección) √ Tributos cedidos: competencias normativas establecidas por la Ley reguladora de la cesión de tributos y posibilidad de asumir competencias ejecutivas por delegación del Estado. ❑ Suficiencia de recursos para el ejercicio de las competencias propias de las Comunidades Autónomas: se crea un Fondo de Suficiencia Global (art. 13 LOFCA) ❑ Garantía del equilibrio económico: límites derivados de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (Esquemas 29.2.3 y 29.2.4). √ Antes de la reforma del art. 135 CE, el TC consideró que el legislador estatal era competente para fijar límites generales al endeudamiento (art. 149.1.11, 13 y 14 CE) [STC 134/2011 (Tol 2216195)]. ❑ El Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas es el órgano de coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas en materia fiscal y financiera. ❑ Garantía de un nivel base equivalente de financiación de los servicios públicos fundamentales (art. 2.1.f LOFCA) → se prevé un Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (art. 158.1 CE y art. 15 LOFCA) ❑ Desarrollo armónico entre las diversas partes del territorio español (art. 2.1.b LOFCA) → se prevé la constitución de un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias (art. 158.2 CE y art. 16 LOFCA). ❑ Lealtad institucional (art. 2.1.g LOFCA, art. 4.1 Ley 30/1992 y art. 8 Ley Orgánica 2/2012): √ Valoración del impacto, positivo o negativo, que puedan suponer las actuaciones de una Administración Pública en el resto de Administraciones √ Respeto al ejercicio legítimo de las competencias que cada Administración Pública tenga atribuidas. √ Ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, los intereses públicos cuya gestión esté encomendada a otras Administraciones Públicas. √ Facilitar información. √ Prestar cooperación y asistencia

16

Régimen jurídico de los derechos y libertades en la Constitución Española

Los derechos constitucionales tal y como los conocemos hoy en día son fruto de una evolución paralela a la experimentada por la propia noción de Constitución y de su función como marco jurídico fundacional y fundamental en el que quedan plasmados los elementos basilares de las relaciones entre los ciudadanos y los poderes del Estado. Los derechos surgieron como elemento consustancial al individuo, esto es, se predicaban de la persona por el mero hecho de serlo. Ahora bien, precisamente es su constitucionalización la que los convierte en normas jurídico-constitucionales que atribuyen a su titular un conjunto de facultades de actuación frente a los poderes públicos e incluso frente a otros individuos. Si estas normas son vulneradas, el titular del derecho podrá acudir a los tribunales a fin de protegerlo y, en su caso, exigir su restitución. Los derechos y libertades constitucionales han evolucionado no sólo en lo relativo a su contenido y ámbito de protección, sino que además han pasado de ser elementos únicamente relativos a la soberanía de los Estados a convertirse en piezas indispensables del Derecho internacional. En efecto, tras la Segunda Guerra Mundial la comunidad internacional toma conciencia de la indispensabilidad de los derechos que le son inherentes a la persona y, así, surgen las primeras Declaraciones de protección de los derechos humanos con vocación universal/regional. La expresión “derechos humanos” suele ser utilizada en relación a textos internacionales de garantía,

mientras que suele hablarse de “derechos constitucionales” o “derechos fundamentales” cuando el marco de referencia es un ordenamiento jurídico interno. Aunque el punto de inflexión en esta diferencia terminológica se encuentra en la relación existente entre un Estados y sus ciudadanos, lo cierto es que materialmente —al menos en su contenido mínimo— los derechos y libertades reconocidos en uno y otro nivel son los mismos. Eso sí, la efectividad de su protección es bastante más intensa en el caso de sistemas nacionales de garantía de los derechos. Otro salto terminológico a tener en cuenta es el de derechos constitucionales y derechos fundamentales. La dogmática constitucional clásica califica como derechos fundamentales a todos aquellos que poseen un determinado régimen jurídico, concretamente: gozan de eficacia directa, vinculan a los poderes públicos, son indisponibles para el legislador que debe respetar, en todo caso, su contenido esencial y son tutelados judicialmente. El Tribunal Constitucional, sin embargo, atribuye la calificación de fundamentales únicamente a aquellos derechos a los la Constitución no sólo reconoce dicho régimen jurídico sino que además los dota de una protección normativa y jurisdiccional reforzada (vid. temas 17 y 31.4). Estos son los derechos de la Sección 1ª, Capítulo 2º, Título 1º. Por razones pedagógicas, en los esquemas relativos al estudio del sistema constitucional español se opta por seguir esta concepción, para facilitar su comprensión.

248

argelia queralt jiménez

16.1. Evolución histórica de los derechos y libertades constitucionales 16.1.1. Evolución histórica de los derechos y libertades en Estados Unidos y Europa Esquema 16. 1. 1. 1. Evolución

histórica de los derechos y libertades en

Estados Unidos

y

Europa: El

constitucionalismo liberal

Entre otras: – Carta Magna de 1215 (Inglaterra): reconocimiento de privilegios de los señores feudales frente al monarca origen de las garantías del detenido y del proceso debido Preconstitu- – Petition of Rights, de 1628: declaración elaborada por el parlamento inglés con reconocimiento de algunos derechos frente al reinado de Carlos I de cionales Inglaterra (garantías en detención, derechos de propiedad entre otros). – Habeas Corpus Act, 1679: ley del parlamento inglés para reforzar las garantías contra la detención arbitraria – Bill of Rights de 1689: ley del parlamento inglés para recuperar y reforzar el reconocimiento de derechos frente al monarca (Guillermo III de Orange): origen de las declaraciones de derechos del s. XVIII

Estados Unidos

– “Bill of Rights”, Declaración de Virginia de 12 Junio 1776: representa la ruptura con el Reino Unido y el comienzo de la independencia de las Colonias como Estados autónomos; se reconocen los derechos naturales que son inherentes a los hombres; entre ellos, – Libertad, igualdad ante la ley, soberanía popular – Constitución Americana de 17 de septiembre de 1787 que prevé: – soberanía popular “we the people”, aunque sufragio censitario de varones blancos – judicial review: el poder judicial puede controlar la constitucionalidad de los actos y decisiones de los poderes públicos (1803 caso Marbury v. Madison) – Los derechos contenidos en el “Bill of Rights” son incorporados como las 10 primeras enmiendas de la Constitución (15 de diciembre de 1791) → significa la constitucionalización de los derechos y libertades, por tanto: son indisponibles para el legislador, tutelables por el poder judicial y, por tanto, directamente eficaces.

Europa

Francia: Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 26 agosto de 1789: supone el punto final del Antiguo Régimen y el comienzo del liberalismo constitucional; se reconocen los derechos naturales, imprescriptibles e inalienables de los hombres; entre ellos: – Libertad, igualdad ante la ley, soberanía nacional – Constitución Francesa de 3 de septiembre de 1791, que prevé: – igualdad ante la ley – sufragio censitario masculino. – soberanía nacional pero → parlamento como garante de los derechos: los derechos empiezan y acaban en el principio de legalidad; no justicia constitucional.

Antecedentes Constitucionalismo liberal

Sustrato común: liberalismo

Tipo de derechos: derechos civiles o individuales; fundamentalmente, derecho a la libertad, derecho de propiedad y derecho a la igualdad (formal) → Son derechos que defienden la esfera privada del ciudadano frente a las injerencias del Estado

régimen jurídico de los derechos y libertades en la constitución española

Esquema 16.1.1.2. Evolución

Antecedentes

histórica de los derechos y libertades en

Europa: El

249

constitucionalismo democrático y social

❑ Democratización del Estado liberal – extensión del sufragio que acaba siendo universal sólo los hombres; el sufragio femenino empieza ha ser tímidamente reconocido a finales del s. XIX; no se consolida hasta mediados del s. XX. Constituciona– en paralelo se produce el reconocimiento de determinados derechos de participación de los ciudadanos en la vida públilismo democráca/política: el derecho de asociación, el derecho de sindicación y el derecho de reunión ➾ los ciudadanos participan en tico la formación de la voluntad del Estado ➾ Estado de democrático – Ejemplos de Constituciones liberales democráticas: Constitución Belga de 1831 y, sobre todo, Constitución Francesa de 1848 ❑ Período de entreguerras en Europa: – En Europa se producen los primeros intentos de establecer como base del constitucionalismo la soberanía popular – grandes crisis económicas y los ciudadanos necesitan la intervención del Estado ➾ nacen los primeros derechos sociales: derecho al trabajo, derecho a la educación, derecho a la asistencia sanitaria, función pública de la propiedad privada ➾ Estado social – Ejemplos de algunas Constituciones: Constitución Mexicana de 1917, Constitución de Weimar de 1919; Constitución ConstitucionaEspañola de 1931 lismo social ❑ Después de la II Guerra Mundial: – consolidación del Estado social en Europa – definitiva constitucionalización de los derechos fundamentales ➾ Ley Fundamental de Bonn de 1947 (art. 1 y 19): se recogen de manera expresa los elementos que determinan el régimen jurídico de los derechos fundamentales: eficacia directa, vinculación de los poderes públicos, indisponibilidad para el legislador, contenido esencial y control judicial

250

argelia queralt jiménez

16.1.2. Evolución histórica de los derechos y libertades en el Constitucionalismo Español Esquema 16.1.2. Evolución

Constituciones históricas españolas

histórica de los derechos y libertades en el

Constitucionalismo Español

❑ La Constitución de 1869: – Contexto: Sexenio revolucionario – Constitución elaborada por unas Cortes elegidas por sufragio universal masculino ➾ el primer acercamiento a una Constitución democrática; soberanía nacional, división de poderes – 1ª CE en la que se incluyen de manera expresa los derechos de la persona y se incluyen garantías para tales derechos – Se introducen por primera vez los derechos políticos ❑ La Constitución de 1876: – Contexto: Restauración de la Monarquía Borbónica – Soberanía compartida entre el Rey y las Cortes – Derechos y libertades: regulación flexible en manos del legislador ❑ La Constitución de 1931 – Contexto: proclamación de la II República Española: supuso auténtica ruptura con la etapa constitucional anterior; – Reconocimiento de la soberanía popular; – Título III: dedicado a los derechos y deberes de los españoles: derechos individuales, derechos políticos y derechos sociales; – Se incorpora también un sistema de garantías que contempla como cierre recurso de amparo para determinados derechos ante el Tribunal de Garantías Constitucionales (art. 121 CE 1931); – Aunque no sistematizados aparecen algunos de los rasgos esenciales de los hoy llamados derechos fundamentales

régimen jurídico de los derechos y libertades en la constitución española

251

16.2. Internacionalización de los Derechos y Libertades Esquema 16.2.1. La Organización

de las

Naciones Unidas

Después de la II GM ➾ Internacionalización de la garantía de los DF en ámbito internacional/regional ➾ se crean instituciones de diversa naturaleza (no jurisdiccionales, casi jurisdiccionales o jurisdiccionales) que velan por el respeto de los derechos y libertades en los Estados; la garantía internacional se ofrece en régimen de subsidiariedad, esto es, una vez agotados los mecanismos internos de garantía de dichos derechos: sólo entran en funcionamiento si las vías previstas en un determinado Estado no sirven para ofrecer adecuada tutela de los derechos y libertades vulnerados.

Organización de las naciones unidas

(ONU)

❑ 1945: Creación de la ONU; Carta de Naciones Unidas o Carta de San Francisco: reconocimiento internacional de los DDHH: – Preámbulo: “los pueblos de las naciones unidas que están resueltos a reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres”. – art. 1: uno de los instrumentos necesarios para alcanzar sus objetivos “la cooperación internacional en el desarrollo y estímulo del respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión”. → escasez de previsiones relativas a DDHH ❑ 1949: Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH): aprobada como Resolución de la Asamblea General de ONU: catálogo de derechos civiles, políticos y, en menor medida, sociales; no se acompaña de un mecanismo concreto de garantía → la DUDH se remite a la protección que ofrezcan los Estados. ❑ A partir de estas previsiones, la ONU ha desarrollado una importante labor de fomento, desarrollo y protección de los derechos humanos en muy distintos ámbitos (infancia, lucha contra la discriminación de la mujer, eliminación de la tortura, protección de los inmigrantes, etc.). Para ello ha utilizado dos tipos de instrumentos: – Mecanismos extraconvencionales: creados en virtud de las previsiones de la Carta; en 2006 fue creado el Consejo de Derechos Humanos, órgano que sustituye a la Comisión DDHH; su función es la de elaborar informes periódicos sobre el estado de los DDHH en los Estados miembros, realizará recomendaciones a la Asamblea General, llevará a cabo labores de promoción de los DDHH. – Mecanismos convencionales: creados a través de distintos tratados internacionales elaborados en al marco de actividades de Naciones Unidas; destacan el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) Mecanismos convencionales de garantía PIDCP, 16/12/1966, en vigor desde 23/3/1976 a) catálogo de derechos civiles y políticos + b) mecanismo de garantía: Comité de DDHH compuesto por 18 expertos independientes; su labor consiste en: – Interpretación del PIDCP: Comentarios Generales; – Control del cumplimiento de las obligaciones del PIDCP: – Recepción periódica de informes de los Estados – Denuncias entre Estados; resuelve mediante dictamen – Protocolo Facultativo 1: si el Estado lo ratifica, los particulares pueden interponer sus quejas; resuelve mediante dictamen

PIDESC, 16/12/1966, en vigor desde 3/01/1976 a) catálogo de derechos económicos, sociales y culturales + b) mecanismo de control: Comité DESC: compuesto por 18 expertos independientes; su labor consiste en: – Interpretación del PIDESC: Comentarios Generales – Control del cumplimiento de las obligaciones del PIDESC: – Recepción periódica de informes de los Estados – Protocolo Facultativo (aprobado 10/12/2008, pendiente de entrar en vigor); prevé presentación de denuncias interestatales y denuncias individuales.

252

argelia queralt jiménez

Esquema 16.2.2. El Consejo

Consejo Europa

de

de

Europa

❑ Consejo de Europa: se rige por el Estatuto del Consejo de Europa (1949, Roma) – Organización regional de fines generales construida para defender y promover la libertad y la democracia en Europa con el propósito de salvaguardar y realizar los ideales y principios que son patrimonio común de todos ellos y de facilitar su desarrollo económico y social; entre los ideales comunes: mantenimiento y desarrollo de los derechos humanos (art. 1 Estatuto del Consejo de Europa). – Estados Miembros (EEMM): – 1949: 10 EEMM: Bélgica, Dinamarca, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Noruega, Suecia y Reino Unido. – 2012: 47 EEMM: Albania, Alemania, Andorra, Armenia, Antigua República Yugoslava de Macedonia, Austria, Azerbaiján, Bélgica, Bosnia Herzegovina, Bulgaria, Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Federación Rusa, San Marino, Finlandia, Francia, Georgia, Grecia, Holanda, Hungría, Irlanda, Islandia, Italia, Letonia, Liechtenstein, Lituania, Luxemburgo, Malta, Moldavia, Mónaco, Montenegro, Noruega, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Rumania, Serbia, Suecia, Suiza, Turquía, Ucrania. – En el seno del Consejo de Europa, tanto sus instituciones de gobierno (el Comité de Ministros, la Asamblea Parlamentaria, el Secretario General) como otros órganos creados posteriormente (por ej., Comisario de Derechos Humanos) se encargan de velar por el respeto y garantía de los DDHH en muy diversos ámbitos (prisiones, migrantes, bioética, etc.). También se han elaborado tratados internacionales en los que se prevén mecanismos específicos de protección. Destacan: Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) y la Carta Social Europea (CSE). Mecanismos convencionales de garantía ❑ CEDH, Roma, 4/11/1950: ❑ CSE, Turín, 18/10/1961 a) catálogo de derechos sociales y económicos de los – catálogo de derechos civiles y políticos + mecanismo de garantía: trabajadores europeos: a) catálogo de derechos complementados por posteriores Protocolos facultativos adicionales (acuerdos a los que cada Estado decide si se vincula o no): España los ha ratifib) sistema de control: Comité Europeo de Derechos cado todos (6 protocolos actualmente) Sociales → órgano colegiado no judicial formado b) mecanismo de garantía plenamente jurisdiccional (versión consolidada tras la entrada por 15 expertos independientes: en vigor del Protocolo nº 14 al CEDH el 01/06/2010): – examina los informes anuales de los Estados parte sobre la situación y nivel de desarrollo de - Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH): órgano jurisdiccional permanente los derechos en sus territorios - Reconocimiento de legitimación activa tanto a Estados como a particulares desde – Protocolo facultativo de 1995: si el Estado lo ha la ratificación del CEDH (no es facultativo) ratificado, determinadas entidades sociales pue- Comité de Ministros (representantes de los Gobiernos de los EEMM): supervisión de den interponer quejas ante comité (demandas la ejecución de las sentencias del TEDH colectivas) - Organización y funcionamiento del sistema → vid. tema 18.

253

régimen jurídico de los derechos y libertades en la constitución española

16.3. Los derechos fundamentales en la Unión Europea Esquema 16.3.1. Los derechos fundamentales en la Unión Europea (I): Desde Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea

la creación de las

Comunidades Europeas

hasta la aprobación de la

Punto de partida: en sus inicios ninguno de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas (TTCC) ni el Tratado de la Unión Europea (TUE) contenían un catálogo propio de derechos fundamentales ➾ esta situación ha provocado que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europea (TJCE) y demás instituciones europeas hayan contribuido con su actividad a la creación de un acervo de derechos fundamentales comunitarios que actualmente sí se refleja en los TUE y TFUE – STJCE Stauder 1969: por primera vez el TJCE reconoce que los DDFF se encuentran comprendidos en los principios generales del Derecho comunitario; – STJCE Internationale Handelsgesellschaft 1975: en esta sentencia el TJCE utilizó por primera vez como fuente de inspiración las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros; Evolución en la jurispru- – STJCE Nold 1974: el TJCE incorporó un nuevo elemento interpretativo a tener en cuenta a la hora de determinar el origen de los derechos fundamentales en el marco comudencia del TJCE nitario: los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos respecto de los que los Estados miembros están vinculados; – STJCE Hauer 1979: los derechos fundamentales son parte integrante de los principios generales del Derecho comunitario que a su vez tienen como fuente de inspiración, esencialmente, las tradiciones constitucionales comunes y los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos de los que son parte los EEMM, especialmente, el CEDH. Normativa de las instituciones comunitarias: – Las instituciones europeas han realizado diversos proyectos, aprobado declaraciones, etc., tendentes a ofrecer al ordenamiento jurídico comunitario un catálogo propio de derechos – Además, debe destacarse la normativa elaborada por la Comisión y el Consejo, mediante Reglamentos y Directivas, respecto de concretos derechos. Unión Europea

Tratados Constitutivos: 1986: Acta Única Europea: Preámbulo incorpora la idea del respeto de los derechos fundamentales en el ámbito comunitario; sin embargo no se establecía la competencia del TJCE para su protección. 1992: Tratado de Maastricht (aparece la Unión Europea como tal); se incorporan los derechos de ciudadanía cuya titularidad ostentarán los ciudadanos europeos (arts. 17 a 22 TCE); además aparece una referencia directa a la protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los estándares fijados por el CEDH (art. F.2 TUE, actual art. 6.2 TUE); art. L TUE excluía la competencia del TJCE en esta materia. Proceso de normativiza- 1997: Tratado de Ámsterdam: ción de los derechos en – art. 6. 2 TUE: ”La Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como el ordenamiento comuprincipios generales del Derecho comunitario”. nitario – Art. 7 TUE: el Consejo podía sancionar a un Estado Miembro cuando se constate la existencia de una violación grave y persistente de alguno de los principios recogidos en el art. 6.1 – Art. 46 TUE: competencia del TJCE: “Las disposiciones del TCE, TCECA, TEURATOM relativas a la competencia del TJCE y al ejercicio de dicha competencia sólo serán aplicables a las siguientes disposiciones del presente Tratado: d). apartado 2 del art. 6 con respecto a la actuación de las instituciones, en la medida en que el Tribunal de Justicia sea competente con arreglo a los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y al presente Tratado”. – Art. 49 TUE: los Estados europeos que pretendan ingresar en la Unión deberán respetar igualmente los principios recogidos en el art. 6. 1 TUE. 2001: Tratado de Niza: – art. 6. 2 TUE: se mantiene igual – Art. 7. TUE: posibilidad de sancionar a un EM si se constata la existencia de un riesgo claro de violación grave o la existencia de una violación grave y persistente de alguno de los principios recogidos en el art. 6.1 TUE. – Art. 46 TUE: se mantiene prácticamente igual.

254

argelia queralt jiménez

Esquema 16.3.2. Los Europea hasta hoy1

Unión Europea

derechos fundamentales en la

Unión Europea (II): Desde

la aprobación de la

Carta

de

Derechos Fundamentales

de la

Unión

La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE)1 enero 2000- octubre 2000: elaboración del texto de la Carta por la autoproclamada Convención (órgano ad hoc creado para la elaboración de la Carta) 7-10 diciembre 2000: Consejo de Niza ➾ proclamación solemne conjunta por el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión de la CDFUE; PERO en la CIG se decide no incluir la CDFUE en los TTCC; no se toma ninguna decisión acerca de la eficacia de la CDFUE: se pospone la discusión para el futuro Contenido y estructura de la CDFUE: Valores comunes europeos ➾ no crea nuevos derechos, recopila y sistematiza los derechos ya existentes en el ordenamiento comunitario: los hace visibles Estructura: Preámbulo + 7 Títulos: Tít. 1: Dignidad, Tít. 2: Libertad, Tít. 3: Igualdad, Tít. 4: Solidaridad, Tít. 5: Ciudadanía, Tít. 6: Justicia, Tít. 7: Disposiciones generales Carácter indivisible de los derechos en la Carta: no dicotomía entre derechos civiles y políticos // derechos económicos y sociales NO prevé un sistema específico de garantía La CDFUE se acompañó de unas “explicaciones” elaboradas por el Praesidium de la Convención que debían ayudar a la correcta interpretación de la Proceso de normativi- Carta en las que se mostraba el origen normativo de cada uno de los derechos, libertades, valores y principios recogidos. zación de los derechos Proyecto de Constitución Europea en el ordenamiento co– 29 de octubre de 2004: firma en Roma del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa: CDFUE en Parte II munitario – PERO: proceso paralizado por la oposición de determinados Estados miembros (Francia y Países Bajos) Tratado de Lisboa, firmado 13/12/2007 y entrada en vigor 1/12/20091 – Art. 6. 1 TUE (“Disposiciones comunes”, Tít. I TUE): – “reconoce los derechos y libertades de la Carta” pero nos los incluye en el articulado; la Carta aparece como “anexo” al Tratado. – Dota a la Carta “del mismo valor jurídico que los Tratados”: la Carta tiene valor de Derecho originario (vide tema 5.3) – “Las disposiciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la Unión Europea”. – La Carta se interpretará “con arreglo a las disposiciones generales del título VII de la Carta y teniendo debidamente en cuenta las explicaciones [elaboradas por el Praesidium] a que se hace referencia en la Carta, que indican las fuentes de dichas disposiciones”. – art. 6 2 prevé además que “La Unión se adherirá al CEDH – art. 6. 3 recuerda que “Los derechos fundamentales que garantiza el CEDH y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarán parte del Derecho de la Unión como principios generales”. – el TUE no incorpora una vía jurisdiccional específica para la protección de los derechos y libertades de la Carta – Protocolo núm. 30 del TUE: “sobre la aplicación de la carta de los derechos fundamentales de la unión europea a Polonia y al Reino Unido”: aplicación condicionada de los contenidos de la Carta respecto de estos Estados miembros.

1

(Tol 301482)

régimen jurídico de los derechos y libertades en la constitución española

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16.4. Los derechos en la constitución española de 1978 16.4.1. La sistemática de los derechos en la constitución española de 1978 Esquema 16.4.1. La

sistemática de los derechos en la constitución española de

Dignidad humana (art. 10 CE)

1978

Es el pórtico introductorio del Tít. I a) art. 10. 1 CE → el orden político y la paz social se fundamentan en la dignidad de la persona, en los derechos inviolables que le son inherentes, en el libre desarrollo de la personalidad, en el respeto a la ley y a los derechos de los demás. b) art. 10. 2 CE: cláusula que impone la interpretación de los derechos y libertades del Título I de conformidad con los tratados internacionales que versen sobre derechos humanos ratificados por España

a) regulación de la adquisición y pérdida de la nacionalidad; Cap. I “de los españoles y los extranjeros” (arts. b) determinación de la mayoría de dad: 18 años; 11-13 CE) c) principios generales del régimen de extranjería; d) algún derecho como el derecho de asilo Son el núcleo duro de los derechos fundamentales porque: • garantías generales de los derechos constitucionales → vinculación de los poderes públicos, eficacia directa, reserva de ley, indisponibilidad del legislador – art. 14 (igualdad) respecto del contenido esencial, control judicial (art. 53. 1 y 2 CE); – Secc. I “De los derechos • garantías específicas: fundamentales y de las – reforma constitucional agravada (art. 168 CE) libertades públicas” Cap. II “Derechos – reserva de ley orgánica (art. 53. 1 CE + art. 81. 1 CE) (arts. 15 a 29). y libertades” (arts – procedimiento judicial preferente y sumario (art. 53. 2 CE) 14-38 CE) – recurso de amparo ante TC (art. 53. 2 CE) – Secc. II “De los derechos y deberes de los garantías generales de los derechos constitucionales → vinculación de los poderes públicos, eficacia directa, reserva de ley, indisponibilidad del legislador respecto ciudadanos” (arts. 30 a del contenido esencial, control judicial (art. 53. 1 y 2 CE) 38) – Pese a estar ubicados en el Tít. I, no son derechos subjetivos. – Son mandatos finalistas dirigidos al poder público, a la Administración; Cap. III “De los principios rectores de política so– Deben orientar/informar la acción de los poderes públicos; cial y económica” (arts. 39 a 52 CE) – No son invocables ante los tribunales ordinarios sino de acuerdo con la manera que la ley los desarrolle → si alguno de estos preceptos recogiera un derecho deberá se regulado por la ley para poder ser ejercitado y pretendido ante la jurisdicción. Cap. IV “De las garantías de las libertades y de- a) art. 53 CE: establece el sistema general básico de garantías (vid. tema 17) rechos fundamentales” (arts. 53 y 54) b) art. 54 CE: regula la figura del Defensor del Pueblo a) art. 55. 1 CE: suspensión colectiva de los derechos en los estados de alarma, excepción y sitio [regulados por la LO 4/1981 (Tol 5922)] ➾ sólo podrán ser Cap. V “De la suspensión de derechos y liberta- suspendidos los derechos que aparecen expresamente en este precepto constitucional. des” (art. 55) b) art. 55. 2 CE: forma y condiciones de la suspensión individual en relación con investigaciones correspondientes a las actividades de bandas armadas o elementos terroristas (LO 4/1988 de reforma de la LECrim.) [STC 71/1994 (Tol 82479)]

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argelia queralt jiménez

16.4.2. Elementos configuradores de los derechos y libertades constitucionales Esquema 16.4.2. Elementos

configuradores de los derechos y libertades constitucionales

DOBLE DIMENSIÓN: teoría originaria de Alemania, acogida por el TC en STC 25/1981, de 14 de julio (Tol 110828)

Naturaleza

de

los derechos constitucionales

Objetiva: Subjetiva: – dimensión que deriva del art. 10. 1 CE: la dignidad humana, y los derechos in– dimensión que deriva de la concepción de los derechos como concrecioherentes e inviolables de los individuos, es fundamento del orden político y la paz nes históricas de la dignidad humana (art. 10. 1 CE) social – los derechos son facultades que garantizan/permiten un ámbito libre de – el derecho es una norma jurídica en la que se establece quiénes son los sujetos intervención y actuación al individuo frente a eventuales injerencias o intitulares, se prefigura o configura su contenido, se identifica su objeto (bien jurídico tromisiones de los poderes públicos protegido por esta norma) y finalmente se determina el sujeto obligado por ella. – implica la posibilidad de reacción judicial ante vulneraciones (art. 53 – genera la obligación de los poderes públicos de contribuir a la efectividad de los CE) derechos en su desarrollo, interpretación y aplicación. La constitucionalización de los derechos implica que gozan de todos los caracteres de las normas constitucionales: – normas directamente aplicables: “no son meras reglas programáticas” [STC 15/1982 (Tol 78989)] – normas jurídicas supremas, que vinculan a todos los poderes públicos y a todos los ciudadanos (9.1 CE); especialmente vinculan al legislador actuando como mandato y como límite a la posible regulación de los derechos constitucionales; – normas que no se pueden reformar si no es siguiendo los procedimientos de reforma constitucional (167 y 168 CE); – normas que son protegidas por los tribunales: justicia ordinaria y TC.

Vinculación jurídica y eficacia de los derechos

Delimitación

y

límites de los derechos

Carácter

vinculante

Eficacia

de los derechos

– afecta tanto al Cap II como al Cap. III; doble vinculación: – distinción entre los derechos del Cap. II y los principios del Cap. III: a) vinculación negativa: ni los poderes públicos ni los ciudadanos pueden a) eficacia directa/inmediata del Cap. II: estos derechos derivan de la propia CE contradecirlos en ningún tipo de actividad, ya que se trata de normas y su existencia y ejercicio no dependen de la actuación del legislador o de otro poder público; pueden ser alegados ante cualquier poder público y ante los jurídicas. b) vinculación positiva: tribunales – a poderes públicos: deber de favorecer la mayor efectividad de los b) eficacia indirecta/mediata del Cap. III: las normas contenidas en estos prederechos; ceptos no otorgan derechos subjetivos directamente exigibles: no cabe su in– a los particulares: la vinculación positiva les afecta con menor invocación directa ante los tribunales → necesitan de la actuación del legislador (“interpositio legislatoris”) para poder ser invocados ante los tribunales (art. tensidad dado que en sus relaciones rigen otros principios como el de autonomía de la voluntad. 53.3 CE) – delimitación: definición de los contornos generales y objetivos del derecho: la frontera del derecho o lo que se protege a priori → configuración del derecho; la actuación del legislador tenderá a completar la indeterminación del texto constitucional – límite o limitación: cualquier medida de alcance general o particular que reduce el ámbito de aplicabilidad del derecho

régimen jurídico de los derechos y libertades en la constitución española

257

16.4.3. Titularidad y condiciones de ejercicio de los derechos y libertades constitucionales Esquema 16.4.3.1. Titularidad

y ejercicio de los derechos y las libertades: dos cuestiones diversas

Capítulo I del Título I CE: titularidad y condiciones de ejercicio de los derechos Base

constitucional

Titularidad: capacidad jurídica Ejercicio: capacidad de obrar – Aptitud exigida por el ordenamiento jurídico para ser titular de un de- – requisitos que se exigen para poder ejercitar un derecho recho – Admite graduaciones: mayor/menor de edad; incapacitación; condenas penales con – No admite graduaciones limitación del ejercicio de derechos; etc.

Titularidad individual y grupal

Régimen

jurídico de

la titularidad de los derechos

Titularidad grupal de los derechos: p. ej., Caso Violeta Friedman y la titularidad del derecho al honor por un grupo étnico [STC 214/1991 (Tol 81898)]: un antiguo mando militar nazi realizó unas declaraciones contra la comunidad judía que según la Sra. Friedman habían lesionado su honor en tanto que judía que sufrió internamiento en Auschwitz. El TC Titularidad individual: el sujeto activo del derecho debió decidir entonces si la actora, miembro de la comunidad judía, tenía legitimidad para es una persona presentar el recurso ya que las declaraciones se dirigían al conjunto abstracto del pueblo judío ➾ el TC resolvió que sí ya que “en aquellos supuestos en los que, aun tratándose de ataques referidos a un determinado colectivo de personas más o menos amplio, los mismos trascienden a sus miembros o componentes siempre y cuando éstos sean identificables, como individuos, dentro de la colectividad”.

Personas físicas a) Titularidad de los derechos: desde el nacimiento b) ejercicio de los derechos: CE admite distintos regímenes (desde nacimiento, desde la mayoría de edad…); c) además, Personas físicas - durante la minoría de edad el ejercicio de alguy personas jurínos derechos puede ejercerse mediante repredicas sentante (por ej., tutela judicial efectiva o derecho al honor); otros, son ejercidos directamente por el menor [Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor (Tol 301481)] - caben restricciones para algunos mayores de edad (incapacitados, condenados);

Personas jurídicas a) la CE carece de una cláusula general respecto de la titularidad de derechos por personas jurídicas pero sí contiene previsiones específicas en alguno de sus preceptos (art. 27. 6 CE: derecho de creación de centros docentes) b) la CE sí les reconoce legitimación activa en RA (art. 162.1 b) CE) c) Solución jurisprudencial ➾ STC 23/1989 (Tol 80234): adopta la fórmula de la Constitución alemana (art. 19. 3 LFB) en la que expresamente se dice que las personas jurídicas serán titulares de aquellos derechos que por su naturaleza ellas puedan ostentar; como consecuencia: – No: vida, integridad física, intimidad – Sí: tutela judicial, inviolabilidad domicilio, expresión, asociación, entre otros d) El caso de las personas jurídico-públicas ➾ principio general: su exclusión (debido al origen de los derechos fundamentales como instrumentos frente al poder público); aunque con alguna excepción: por ej., art. 24 CE

258

argelia queralt jiménez

Esquema 16.4.3.2. Titularidad

Nacionalidad extranjería

y

y ejercicio de los derechos y las libertades constitucionales:

Bases

del régimen de nacionalidad y extranjería

Nacionalidad: – Art. 11. 1 CE. “La nacionalidad española se adquiere, se conserva y se pierde de acuerdo con lo establecido por la ley” → desarrollo de la reserva de ley sobre nacionalidad en el Código Civil en su Tít. I (Tol 220310). – Art. 11. 2 CE. “Ningún español de origen podrá ser privado de su nacionalidad” ➾ la persona que sea española de origen no podrá en ningún caso ser castigada o sancionada con la pérdida de esta cualidad [art. 17 CC (Tol 13661)]; sí se permite Base el cambio voluntario de nacionalidad. constitucional: arts. 11 y 13 – Art. 11. 3 CE: institución de la doble nacionalidad → permite que una persona pueda tener una 2ª nacionalidad sin tener que renunciar a la española y a la inversa; sólo respecto de determinados países y es necesaria la reciprocidad. CE Régimen de extranjería: – Art. 13. 1 CE: “Los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el presente Título en los términos que establezcan los tratados y la ley” → remisión a los tratados internacionales y a la ley; límite: STC 115/1987 (Tol 79855): el legislador no podrá desdibujar el contenido esencial del derecho.

259

régimen jurídico de los derechos y libertades en la constitución española

Esquema 16.4.3.3. Titularidad

Titularidad de derechos y libertades

y ejercicio de los derechos y las libertades constitucionales:

Extranjeros

no comunitarios

Base normativa – Ley Orgánica 4/2000, de 11 enero (Tol 116973), reformada por las Leyes Orgánicas 8/2000, de 22 diciembre, 14/2003, de 20 de noviembre, y 2/2009, de 11 de diciembre (Tol 1722582) – Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, (Tol 2084819) por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009. – Jurisprudencia: – STC 99/1985, de 30 de septiembre (Tol 79504) – STC 115/1987, de 7 de julio (Tol 79855) – STC 94/1993, de 22 de marzo (Tol 82117) – SSTC 236/2007, de 7 de noviembre (Tol 1179106), y 259/2007, de 19 de diciembre (Tol 1128671). – Igualmente, Declaración de 1/07/1992 del Pleno TC sobre el art. 13.2 de la CE y el articulo 8 b, apartado 1, del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, en la relación que resultaría del art. G b) 10 del TUE. a) Derechos y libertades fundamentales: Extranjeros no – Derechos exclusivos de los españoles: derechos de participación política (art. 23 CE) con posibilidad de extender titularicomunitarios dad en las elecciones locales a ciertos extranjeros bajo criterios de reciprocidad (art. 13. 2 CE); derecho de acceso a la función pública en las condiciones de los arts. 55-57 Estatuto Básico del Empleado Publico (Tol 1050263). – Derechos que los extranjeros disfrutan en igualdad de condiciones con los españoles y sobre los que no se establece un tratamiento diferenciado de unos y otros: derecho a la vida e integridad física y moral (art. 15 CE), libertad ideológica y religiosa (art. 16 CE); libertad y seguridad personal (art. 17 CE); derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, inviolabilidad del domicilio y secreto de las comunicaciones (art. 18 CE); libertad de expresión e información (art. 20 CE); derecho de reunión (art. 21 CE) y asociación (art. 22 CE); tutela judicial efectiva (art. 24 CE); derecho a la educación obligatoria(art. 27 CE); derecho de huelga y libertad sindical (art. 28 CE). – Derechos que la CE reconoce a los extranjeros, pero sobre los que cabe imponer condicionantes adicionales respecto del ejercicio por parte de los mismos: libertad de entrada, residencia y circulación en el territorio español (art. 19 CE). b) Derechos constitucionales y principios rectores: – en este ámbito, cabe encontrar diferenciaciones de trato entre españoles y extranjeros y también dependiendo de la situación administrativa en la que se encuentre los extranjeros (regulares, irregulares, empadronados, etc.)

260

argelia queralt jiménez

Esquema 16.4.3.4. Titularidad

Nacionalidad extranjería

y

y ejercicio de los derechos y las libertades constitucionales: derechos de la ciudadanía europea

Base normativa – Art. 9 Título II TUE “La Unión respetará en todas sus actividades el principio de la igualdad de sus ciudadanos, que se beneficiarán por igual de la atención de sus instituciones, órganos y organismos. Será ciudadano de la Unión toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla”. – Arts. 18 a 25 TFUE: definición y contenido de la “ciudadanía de la unión”. – Título V de la CDFUE “Ciudadanía” (arts. 39 a 46) – Directiva 2004/38/CE, del Parlamento y el Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias, a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros; Directiva transpuesta en España por: – RD 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (Tol 1035337). Ciudadanos de – Art. 23. 1 + Art. 13. 2 CE (reformado en 1992 tras Declaración TC de 1/07/1992) la UE Derechos de “ciudadanía europea” a) art. 18 TFUE “derecho a no ser discriminado por razón de nacionalidad” + art. 20. 2 TFUE: “Los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos”; esencialmente: – derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros; – derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro en el que residan, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado; – derecho a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares; – derecho de petición ante el Parlamento Europeo, a recurrir al Defensor del Pueblo Europeo, y a dirigirse y recibir respuesta de las instituciones y óranos consultivos de la UE; – derecho a participar en una iniciativa (legislativa) ciudadana (art. 24 TFUE). b) Derechos que la CE reconoce a los españoles, excepción hecha de la participación política en elecciones autonómicas y estatales.

261

régimen jurídico de los derechos y libertades en la constitución española

Esquema 16.4.3.5. Titularidad

Asilo

y

extradición

Asilo

y ejercicio de los derechos y las libertades constitucionales:

Derecho

de asilo y extradición

Base normativa – art. 13. 4. “la ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del derecho de asilo en España” – Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria (Tol 1629895), que traspone Directiva 2004/83/CE, del Consejo, de 29 de abril, y la Directiva 2005/85/CE, del Consejo, de 1 de diciembre. – RD 203/1995, de 10 de febrero (Tol 151055), de desarrollo de la legislación sobre asilo en lo que no sea contrario a la Ley 12/2009 y entre tanto no haya nuevo reglamento. – RD 865/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de reconocimiento del estatuto de apátrida (Tol 11190), entre tanto no haya nuevo reglamento. – Convención sobre el estatuto de los refugiados adoptada en Ginebra, 28 de julio de 1951 – Protocolo sobre el estatuto de los refugiados, firmado en Nueva York el 31 de enero de 1967 Régimen Jurídico: a) refugiado: permite que las personas perseguidas por motivos ideológicos, étnicos o religiosos en terceros Estados puedan trasladarse y no padecer ningún tipo de asedio en Estado de acogida b) derecho a la protección subsidiaria: cuando falta alguno de los requisitos para considerarse refugiado pero existen los mismos temores fundados de asedio en el país de origen. – Tramitación ante el Ministerio del Interior; ACNUR es informado de todas las solicitudes de asilo que se presenten. – Efectos del reconocimiento de la condición de refugiado del solicitante y sus familiares dependientes: – derecho a residir en España y a desarrollar actividades laborales, profesionales y mercantiles de conformidad con la legislación vigente. – posesión de documento de identidad – documento de viaje – Efectos de la denegación: aplicación del régimen general de extranjería

262

argelia queralt jiménez

Esquema 16.4.3.5. Titularidad

Asilo

y

extradición

y ejercicio de los derechos y las libertades constitucionales:

Derecho

de asilo y extradición

(continuación)

Base normativa – Art. 13. 3 CE – Convenio Europeo de Extradición, París, 13 de diciembre de 1957 (Tol 962986) – Decisión Marco del Consejo de 13 de junio de 2002 relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre estados miembros – Ley 4/1985, de 21 de Marzo, de Extradición Pasiva (Tol 156941) – Ley Orgánica 2/2003, de 14 de marzo, complementaria de la Ley 3/2003, de 14 de marzo, sobre la orden europea de detenExtradición ción y entrega (Tol 242115). Régimen jurídico – Doble finalidad; ser juzgado por comisión de delito en otro Estado o cumplir condena ya dictada – Remisión a la ley o tratado internacional – En régimen de reciprocidad – Se excluye la extradición los delitos políticos (no lo son los actos de terrorismo) – Deberán respetarse rigurosamente las garantías de los arts. 17 y 24 CE.

régimen jurídico de los derechos y libertades en la constitución española

263

16.5. Interpretación de los derechos fundamentales Esquema 16.5. Interpretación

de los

Derechos Fundamentales

ESPECIALIDAD: insuficiencia de los métodos clásicos de interpretación jurídica (literal, sistemático, histórico, teleológico) debido, de un lado, a la enunciación de muchos derechos como principios y, de otro, por la finalidad perseguida habitualmente por la interpretación: determinar si una actuación concreta (del poder público o de un particular) vulnera un derecho constitucional o el derecho de otro particular.

Interpretación de los derechos constitucionales

❑ Criterios del art. 10 CE: – Art. 10. 1 CE: “La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social”: – Dignidad de la persona no es un derecho fundamental; – Dignidad de la persona: valor superior y fundamento de todo el ordenamiento jurídico constitucional español; por tanto dignidad como: – mínimo invulnerable que, en todo caso, debe asegurarse [STC 120/1990, 27 junio (Tol 119205)] – bien constitucional [STC 214/1991 (Tol 81898)] – valor jurídico fundamental [STC 53/1985, 11 abril (Tol 79468)] – mínimo económico vital [STC 158/1993, 6 mayo (Tol 82181)] – Art. 10. 2 CE: “Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España” ➾ mandato dirigido a los poderes públicos de interpretación conforme con los tratados internacionales ratificados por España relativos a derechos constitucionales (en la práctica, también principios rectores) ❑ Plena efectividad de los derechos fundamentales: – interpretación más favorable a los derechos y libertades constitucionales, y, consecuentemente, – las limitaciones a los derechos y libertades han de interpretarse de forma claramente restrictiva: deberá verificarse si realmente es necesaria y adecuada tal limitación del derecho o de la libertad ➾ principio de proporcionalidad ❑ Principio de proporcionalidad a) juicio de idoneidad/adecuación: aptitud de la medida objeto de control para conseguir la finalidad perseguida; b) juicio de necesidad: no debe existir ninguna otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia; c) juicio de proporcionalidad stricto sensu: de la medida deben derivarse más beneficios para el interés general que perjuicios para otros bienes o valores en conflicto ❑ Ponderación entre derechos, valores o interese en conflicto El intérprete debe atender a las circunstancias que concurren en cada caso para determinar qué derecho, valor o interés debe prevalecer ❑ Criterios específicos de cada derecho

264

argelia queralt jiménez

16.6. La suspensión de los derechos y libertades del Capítulo II del Título I Esquema 16.6. La

Base

legal

Desarrollo legislativo

Alcance

suspensión de los

Derechos

y

Libertades

del

Capítulo II

del

Título I

ART. 55 CE: “1. Los derechos reconocidos en los artículos 17, 18, apartados 2 y 3, artículos 19, 20, apartados 1, a) y d), y 5, artículos 21, 28, apartado 2, y artículo 37, apartado 2, podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución. Se exceptúa de lo establecido anteriormente el apartado 3 del artículo 17 para el supuesto de declaración de estado de excepción. 2. Una ley orgánica podrá determinar la forma y los casos en los que, de forma individual y con la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario, los derechos reconocidos en los artículos 17, apartado 2, y 18, apartados 2 y 3, pueden ser suspendidos para personas determinadas, en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas. La utilización injustificada o abusiva de las facultades reconocidas en dicha ley orgánica producirá responsabilidad penal, como violación de los derechos y libertades reconocidos por las leyes”. Ley Orgánica 4/1981 reguladora de los Estados de Alarma, de Excepción y de Sitio (Tol 5922) Ley de Enjuiciamiento Criminal, art. 384, 520 bis, 533 y 579 reformados por la LO 4/1988 (Tol 214466) SUSPENSIÓN INDIVIDUAL (ART. 55. 2) SUSPENSIÓN GENERAL (art. 55. 1 + art. 116 CE) – sólo afecta a personas concretas relacionadas – puede afectar a cualquier ciudadano – sólo afecta a los siguientes derechos: con la investigación de bandas armadas y elementos terroristas: supuesto de hecho delimita– libertad personal (17.1 y 17.2), – inviolabilidad del domicilio (18.2), do por la STC 199/1987, FJ 4 (Tol 79938) → interpretación restrictiva – secreto de las comunicaciones (18.3), – sólo como instrumento de una investigación – libertad de residencia y de circulación (19), – libertad de expresión (20.1.a), libertad de información (20.1.d), secuestro publicaciones – sólo se prevé la suspensión de determinados (20.5), derechos: – derecho de reunión y manifestación (21), – suspensión plazo máximo detención preventiva (17.2) (art. 520 bis LECrim) – derechos de huelga (28.2), – inviolabilidad del domicilio (18.2) (art. 553 – medidas de conflicto colectivo (37.2); – además, en el estado de sitio, también derechos detenido (17.3 CE) LECrim) – secreto de las comunicaciones (18.3) (art. 579 – en ningún caso, tutela judicial efectiva (art. 24 CE) LECrim) – sólo durante la vigencia de estados de excepción y sitio (no de alarma) – no de anula el derecho sino que se restringe su ejercicio; en caso de abuso: cabe reclamar judicialmente

17

Garantías de los derechos y libertades

Los derechos fundamentales necesitan ser garantizados para poder ser efectivos. De nada sirve tener derechos si no se asegura su protección en caso de ser vulnerados. La efectividad de los derechos fundamentales depende tanto de su reconocimiento formal, de su constitucionalización, como de la existencia de mecanismos jurídicos capaces de protegerlos. Por ello nuestra Constitución está integrada con un sistema de protección de los derechos, de todos ellos. Además de las garantías estructurales propias del valor normativo y supremo de la Constitución, nuestro texto constitucional prevé una serie de garantías específicas de los derechos y libertades. Sin las garantías específicas, la dimensión subjetiva del derecho puede devenir totalmente ineficaz. Estas garantías específicas se dividen, por el tipo de protección, entre a) garantías normativas: vinculación de los poderes públicos a los derechos fundamentales que se convierte

en la eficacia directa de estos, la reserva de Ley y el contenido esencial, y el control de constitucionalidad; b) garantías institucionales: el Defensor del Pueblo; c) las garantías jurisdiccionales: la tutela judicial efectiva de todos los derechos e intereses legítimos; el procedimiento preferente y sumario y, finalmente, el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. También como garantía jurisdiccional se incluye la tutela internacional que ofrece el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Asimismo, se incluye en este capítulo una breve explicación de las garantías que reconoce la Constitución a los principios rectores del Capítulo III del Título I; no debe olvidarse, no obstante, que la concreta garantía de cada uno de ellos queda condicionada por desarrollo legislativo que en cada caso se ofrezca.

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argelia queralt jiménez

17.1. Garantías no jurisdiccionales Esquema 17.1.1. Las

Base Normativa

garantías no jurisdiccionales de los derechos fundamentales

(I):

las garantías normativas

– art. 53. 1 CE: “Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1, a)”. – art. 54 CE: “Una ley orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales”. Vinculación

y

de los poderes públicos y eficacia directa

Reserva

Ley

de

Garantías normativas

Contenido esencial

Control

de

constitucionalidad

Todos los derechos contenidos en la CE obligan a todos los poderes públicos: son, a la vez, un mandato y un límite a la actuación de los poderes públicos (vid. Tema 16) Los derechos constitucionalizados en el Cap. II del Tít. I tienen eficacia directa → STC 21/1981 (Tol 110826): los derechos fundamentales no son “meros principios programáticos”. Significa que no necesitan de la previa actividad del legislador para que los ciudadanos puedan ejercerlos: son directamente aplicables, Aunque la intervención del legislador es en la mayoría de los casos conveniente dada la indeterminación de muchos preceptos en los que se contienen los derechos constitucionales: deben de concretarse determinados elementos del régimen jurídico de los derechos Evita los efectos restrictivos de eventual inactividad del legislador. Contenido: ❑ significa que se asegura la regulación de los derechos fundamentales por el poder legislativo; ❑ supone la plasmación directa del Estado de Derecho (principio de legalidad); ❑ implica que el legislador es el encargado de velar por la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos; ❑ implica la prohibición de decreto-ley (art. 86.1 CE)

– Secc. II, Cap. II, Tít. I: reserva de ley ordinaria – cabe el decreto-legislativo: art. 82. 1 CE sólo excluye las materias reservadas a la ley orgánica – Secc. I, Cap. II, Tít. I: reserva de ley orgánica (art. 81 CE): La mayoría absoluta supone mayor legitimidad democrática: elementos esenciales del estatus jurídico de las personas – Sustrae de mayorías parlamentarias coyunturales la regulación del derecho: No debe hacerse uso abusivo porque podría producirse congelación de rango No cabe decreto legislativo (art. 86. 1 CE) – La LO regulará [SSTC 76/1983 (Tol 100395), 101/1991 (Tol 80515)]: los elementos básicos y condiciones de ejercicio o disfrute el desarrollo directo del derecho; el desarrollo material restante es para la ley ordinaria o reglamento se excluyen de la reserva: elementos que afecten a elementos no necesarios que no incidan en el ámbito de protección y los límites.

– límite constitucional al Legislador → evita el vaciamiento del derecho constitucional: protege el contenido mínimo indisponible del derecho – límite indisponible para todos los poderes públicos – determinación del contenido esencial: criterios fijados por el TC en su jurisprudencia [STC 11/1981 (Tol 109335)]: • criterio de la “recognoscibilidad”: ideas generalizadas o convicciones generalmente admitidas por los especialistas en Derecho de cuales son los rasgos característicos de un derecho fundamental • criterio de los “intereses protegidos”: determinación de las facultades que el derecho persigue • son criterios complementarios – Si se infringe el contenido esencial, cabe RI o CI. – cuando una ley sea contraria a los derechos y libertades del Cap. II podrá ser interpuesto el recurso de inconstitucionalidad (art. 161. 1. a) y la cuestión de inconstitucionalidad (art. 35 LOTC)

267

garantías de los derechos y libertades

Esquema 17.1.2. Las

garantías no jurisdiccionales de los derechos fundamentales

Base normativa

Garantías institucionales

(II): El Defensor

del

Pueblo

– Art. 54 CE – LO 3/1981, de 3 de abril, del Defensor del Pueblo (Tol 109349)

Función

– Es el comisionado parlamentario para la protección de los derechos y el control de la Administración pública (art. 54 CE); protege todos los derechos del Tít. I, incluidos los principios rectores del Cap. III. – Carece de competencias ejecutivas. Realiza su función haciendo uso de su autoridad y persuasión. – Elabora expedientes, recomendaciones, y presenta un Informe anual ante las Cortes – Se relaciona con las Cortes a través de una comisión mixta Congreso-Senado

Estatuto

– Elección: mayoría de 3/5 en el Congreso de los Diputados y mayoría de 3/5 en el Senado (si no se alcanza esta mayoría, posibilidad de elección con 3/5 en el CD y mayoría absoluta en el Senado). – Estatuto personal: garantías de su independencia: • Mandato: 5 años (renovable) desvinculado de los periodos legislativos para garantizar su independencia • Sólo puede ser cesado por incapacidad, negligencia grave o delito doloso por una mayoría de 3/5 en ambas cámaras y previa audiencia • Goza de inviolabilidad por las opiniones; inmunidad, salvo flagrante delito y fuero especial ante el TS. • Régimen de incompatibilidades muy estricto (art. 7 LO 3/1981).

Organización

– Cuenta con dos Adjuntos nombrados por el propio Defensor del Pueblo aunque debe contar con la conformidad de las Cámaras – Los Adjuntos tienen aquellas competencias que les delegue el Defensor del Pueblo y le sustituyen en el ejercicio del cargo cuando a él le sea imposible.

Defensor del Pueblo

– Competencia sobre la actividad de toda autoridad, funcionario o persona que actúe al servicio de cualquiera de las Administraciones Públicas (estatal, autonómica y local), incluidas las administraciones de justicia, penitenciaria y militar. – Funciona de oficio o a instancia de parte – Tiene facultades inspectoras y de investigación; los funcionarios públicos están obligados a cooperar. – No colaborar puede suponer delito y ser nombrado en el Informe Anual ante las Cámaras. – Potestad de personación en la sede de las Administraciones Públicas para comprobar datos, hacer entrevistas, estudiar expeCompetencias dientes, etc. – No posee poderes coercitivos; su labor se fundamenta en su auctoritas. – Sus investigaciones finalizan con advertencias y recomendaciones a la Administración. – Puede hacer sugerencias de diversos tipos a la Administración y a las Cortes. – Puede presentar demandas ante los tribunales ordinarios. – Puede presentar el Recurso de Inconstitucionalidad y el Recurso de Amparo ante TC.

268

argelia queralt jiménez

Esquema 17.1.3. Las

Base

normativa

Garantías

de

los principios rectores

garantías normativas de los principios rectores de la política social y económica

Art. 53. 3 CE: “El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”. – Los principios rectores vinculan a los poderes públicos → art. 9 CE: todo el contenido de la Constitución goza de su fuerza normativa Vinculación y – Los principios rectores del Capítulo III no tienen eficacia directa: necesitan de la previa actividad del legislador para que eficacia los ciudadanos puedan ejercerlos – Los principios rectores han de guiar la actividad de los poderes públicos → son objetivos que deben perseguir los poderes públicos – El desarrollo de los principios rectores debe hacerse por ley (ordinaria u orgánica) – Cabe el decreto-legislativo: art. 82. 1 CE sólo excluye las materias reservadas a la ley orgánica – Propiamente no tienen contenido esencial; sin embargo, los principios rectores encarnan determinados valores y bienes Reserva de Ley jurídicos constitucionalmente protegibles que no podrán ser desnaturalizados por el legislador; además, pueden resultar instrumentos esenciales en la interpretación de los derechos del Cap. II (conflicto entre derechos o ponderación de medidas limitativas de derechos) – Los principios rectores del Cap. III son parámetro de constitucionalidad por lo que cuando una ley sea contraria a dichos principios podrá ser interpuesto el recurso de inconstitucionalidad (art. 161. 1. a) CE) y la cuestión de inconstitucionaliControl de dad (art. 163 CE) Constitucionalidad – Problema práctico: su redacción vaga y genérica hace difícil que una ley sea declarada inconstitucional únicamente por ser contraria a un principio rector. Defensor del – Objeto de su actividad: abarca todo el Título I, por tanto, también los principios rectores Pueblo

garantías de los derechos y libertades

269

17.2. Garantías Jurisdiccionales 17.2.1. La tutela de los derechos por los tribunales ordinarios Esquema 17.2.1.1. La Base constitucional

Objeto

tutela de los derechos por los tribunales ordinarios: la protección ordinaria

La tutela de los derechos fundamentales por los tribunales ordinarios: la protección ordinaria Art. 24. 1 CE: Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión Protección de todo derecho e interés legítimo, por tanto también los derechos constitucionales: Secc. II, Cap. II, Tít. I Jurisdicción civil ❑ Procedimiento civil: Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (Tol 172336) Jurisdicción penal

❑ Procedimiento penal: Ley de Enjuiciamiento Criminal, de 17 de septiembre de 1882 (Tol 214466)

Jurisdicción Contencioso-Adminis- ❑ Procedimiento contencioso administrativo: Ley 29/1998, de 13 de julio (Tol 257457) trativa Jurisdicción laboral ❑ Procedimiento ordinario laboral: Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social (Tol 2245714) Jurisdicción militar Desarrollo legislativo

❑ Procedimiento contencioso-disciplinario militar: Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar (Tol 301574)

❑ Resoluciones no firmes: • Recursos legalmente establecidos. Ejemplo: recurso extraordinario por infracción procesal: arts. 468 y ss LEC. • Nulidad de actos por defecto de forma (antes de que recaiga resolución que ponga fin al proceso): art. 240.2 LOPJ (Tol 123958): el juzgado o tribunal podrá, de oficio o a instancia de parte, antes de que hubiere recaído resolución que ponga fin al proceso, y siempre que no proceda la subsanación, declarar, previa audiencia de las partes, la nulidad de todas las actuaciones o de alguna en particular. Frente a actuaciones procesales ❑ Resoluciones firmes: • Proceso de nulidad de actuaciones judiciales: excepcionalmente, quienes sean parte legítima o hubieran debido serlo podrán pedir por escrito que se declare la nulidad de actuaciones fundada en cualquier vulneración de un derecho fundamental de los referidos en el artículo 53.2 CE, siempre que no haya podido denunciarse antes de recaer resolución que ponga fin al proceso y siempre que dicha resolución no sea susceptible de recurso ordinario ni extraordinario (art. 241 LOPJ) (Tol 123958).

270

argelia queralt jiménez

Esquema 17.2.1.2. La rio)

tutela de los derechos fundamentales por los tribunales ordinarios: el procedimiento preferente y sumario

La

Base

constitucional

Características

Objeto Jurisdicción civil Jurisdicción penal Jurisdicción

Desarrollo legislativo

contenciosoadministrativa

Jurisdicción laboral Jurisdicción militar

(amparo

ordina-

tutela de los derechos fundamentales por los tribunales ordinarios:

el procedimiento preferente y sumario (amparo ordinario) Art. 53. 2 CE: “Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30” – Preferencia: prioridad en la tramitación. – Sumariedad: doble vertiente: a) cognición limitada, su objeto exclusivo es la supuesta vulneración de derechos constitucionales, sin que el órgano judicial pueda pronunciarse sobre las cuestiones de mera legalidad; b) celeridad derivada de la reducción de los plazos. – Otras características que definen, en general, el amparo ordinario: intervención del Ministerio Fiscal, existencia de recursos. – Derechos y Libertades fundamentales: Secc. I, Cap. II, Tít. I + – Procesos específicos de tutela de ciertos derechos art. 14 + 30. 2 CE – Juicio ordinario con tramitación preferente: art. 249.1.2 LEC – Derecho de rectificación [LO 2/1984 (Tol 301186) ] [vid. esquema 21.1.1.3]

– Regulación específica derogada por disp. derog. única.1 de – Derecho a la libertad personal: Procedimiento de Habeas CorLey 38/2002, de 24 octubre pus [LO 6/1984 (Tol 5905) ] [vid. esquema 20.1.4] – Procedimiento especial para la protección de los derechos fun- – Derecho de reunión: art. 122 LJCA damentales: arts. 114 y ss. LJCA. – Acceso a cargos públicos representativos: Recursos electorales frente a la proclamación de candidatos [art. 49 LOREG 5/1985 (Tol 11238) ] y frente a la proclamación de electos [art. 109 LOREG (Tol 15885] [vid. Tema 23] – Modalidad procesal específica para la tutela de los derechos y libertades fundamentales (cognición limitada, preferencia y sumariedad): arts. 177-184 L 36/2011 – Procedimiento contencioso-disciplinario militar preferente y sumario: art. 518 LOPM

garantías de los derechos y libertades

271

17.2.2. El recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (amparo constitucional) Esquema 17. 2. 2. 1. Elementos Base constitucional

Desarrollo legislativo

Objeto

Características del procedimiento

Procedimiento

configuradores del recurso de amparo

Art. 53. 2: “Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30”. Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (Tol 230758) Vulneraciones de los derechos y libertades de la Secc. I, Cap. II, Tít. I CE + arts. 14 y 30. 2 CE – Relaciones entre particulares: en virtud de la LOTC quedan excluidas del objeto propio del recurso de amparo. La LOTC prevé que a través del RA se tutelan las vulneraciones – Sin embargo, el TC ha realizado una interpretación bastante amplia del art. provocadas por los poderes públicos → art. 41. 2 LOTC: 44 LOTC que ha permitido que los particulares también pueden reclamar la “El recurso de amparo constitucional protege, en los términos que tutela de sus derechos ante vulneraciones de otros particulares → doctrina de esta ley establece, frente a las violaciones de los derechos y lila “Drittwirkung”: bertades a que se refiere el apartado anterior, originadas por las • ficción jurídica por la que se traslada la responsabilidad de la violación al disposiciones, actos jurídicos, omisiones o simple vía de hecho órgano judicial que conoció en instancia de la violación de un derecho: se de los poderes públicos del Estado, las comunidades autónomas considera que al no reparar la lesión alegada está a su vez vulnerando el y demás entes públicos de carácter territorial, corporativo o instiderecho. tucional, así como de sus funcionarios o agentes”. • el derecho que se protege ante el TC es el que originariamente vulneró el particular – Es la última garantía de los derechos fundamentales en el sistema constitucional español – Excepcionalidad: • únicamente sirve para tutelar (preservar/restablecer) los derechos establecidos en los arts. 14 a 29 + 30. 2 CE; • será necesario invocar la vulneración de uno de estos derechos en el procedimiento de instancia; • es de cognición limitada: sólo se pronuncia sobre la cuestión referente a la vulneración del derecho fundamental – Subsidiariedad: • sólo si fallan los instrumentos ordinarios de tutela: deben agotarse las vías judiciales ordinarias precedentes Véanse esquemas correspondientes al apartado 31.3. Garantía de los Derechos Fundamentales y Libertades Públicas: el recurso de amparo

272

argelia queralt jiménez

17.2.3. Garantías jurisdiccionales: la demanda ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (amparo internacional) Esquema 17.2.3.1. El

sistema europeo de garantía

(I):

bases de su existencia y organización

Consejo CEDH (1950) Convenio europeo (cedh)

Europa (creación 1949)

– Art. 1 CEDH: Obligación de respetar los derechos humanos: “Las Altas Partes Contratantes reconocen a toda persona dependiente de su jurisdicción los derechos y libertades definidos en el Título 1 del presente Convenio”. – Art. 2 a 14 CEDH: derechos civiles y políticos eminentemente – Art. 15 a 18 CEDH: condiciones de ejercicio de los derechos – Protocolos facultativos adicionales Bases del sistema

Tedh

de

a) catálogo de derechos y libertades b) mecanismo de protección de tales derechos ante vulneración por los Estados parte Art. 19 CEDH: Institución del Tribunal: Con el fin de asegurar el respeto de los compromisos que resultan para las Altas partes Contratantes del presente Convenio y sus Protocolos, se instituye un Tribunal Europeo de Derechos Humanos en adelante denominado “el Tribunal”. Funcionará de manera permanente.

❑ TEDH: órgano de garantía único y permanente; ❑ TEDH → competencia obligatoria sobre demandas interestatales e individuales; ❑ Comité de Ministros: vigilancia sobre la correcta ejecución de sentencias del TEDH (art. 46. 2 CEDH).

❑ Estatuto de los Jueces: arts. 19 a 23 CEDH: elegidos por la Asamblea del Consejo de Europa tantos jueces como Estados parte mandato de 9 años no renovable garantías de independencia e imparcialidad ❑ Formaciones del Tribunal: ✓ Pleno del Tribunal Europeo: sin potestad jurisdiccional (art. 25 CEDH) → resuelve cuestiones de organización ✓ Juez único: decide sobre cuestiones de admisibilidad que no requieran discusión (arts. 26 y 27 CEDH) ✓ Comité de 3 jueces: decide sobre cuestiones de admisibilidad y fondo cuando exista jurisprudencia consolidada del TEDH (art. 26 y 28 Organización CEDH) ✓ Salas de 7 jueces (5 jueces por decisión del Comité de Ministros durante un periodo determinado): si no se han podido decidir por juez único o comité, decide sobre admisibilidad y fondo (art. 26 y 29 CEDH) ✓ Gran Sala: 17 jueces, cuestiones de trascendencia en la aplicación e interpretación del CEDH: por inhibición Salas, por reexamen solicitado por las partes o a petición del Comité de Ministros respecto del posible incumplimiento del art. 1 CEDH por un Estado parte (art. 26 y 31 CEDH) ✓ Colegio de 5 jueces: filtro anterior a Gran Sala (art. 43 CEDH) ✓ Juez nacional: juez elegido respecto de un Estado parte deberá estar presente en las Salas y en la Gran Sala cuando dicho Estado sea parte en un proceso; en caso de imposibilidad del juez nacional, el Estado nombrará un juez ad hoc (art. 26 CEDH)

273

garantías de los derechos y libertades

Esquema 17.2.3.2. El

sistema europeo de garantía

Generalidades

Procedimiento

Fases

Resolución

(II): El

procedimiento ante el

TEDH

❑ Legitimación activa: Estados parte (art. 33 CEDH) y personas que estén bajo la jurisdicción de un Estado parte (art. 34 CEDH) y sus protocolos ❑ Objeto: supuestas violaciones de los derechos del CEDH provocadas por los poderes públicos de un Estado parte (poderes estatales, regionales o locales) ❑ Aspectos generales: principio de publicidad (art. 40 CEDH), procedimiento contradictorio e igualdad de armas y posibilidad de intervención de terceros a) Presentación de la demanda y procedimiento de admisibilidad: criterios de admisibilidad de las demandas (art. 35 CEDH); nuevo criterio de admisibilidad incorporado por Protocolo núm. 14 al CEDH: se inadmitirá la demanda si “el demandante no ha sufrido un perjuicio importante, a menos que el respeto de los derechos humanos garantizados por el Convenio y por sus Protocolos exija un examen del fondo de la demanda, y con la condición de que no podrá rechazarse por este motivo ningún asunto que no haya sido debidamente examinado por un tribunal nacional” → nueva configuración del recurso ante el TEDH. b) Examen de los hechos (art. 38 CEDH): el Tribunal procederá al examen contradictorio del caso con los representantes de las partes y, si procede, a una investigación, para cuya eficaz realización los Estados interesados proporcionarán todas las facilidades necesarias; c) Procedimiento de arreglo amistoso (art. 39 CEDH): El Tribunal se pondrá a disposición de los interesados a fin de llegar a un arreglo amistoso del caso. El procedimiento será confidencial. En el caso de arreglo amistoso, el Tribunal archivará el asunto y dictará sentencia en la que se limita a una breve exposición de los hechos y de la resolución adoptada. d) Sentencia de la Sala e) La Gran Sala: el art. 31 CEDH le atribuye tres funciones diferentes. ✓ deberá atender aquellos asuntos que las Salas le transmiten mediante inhibición de su competencia, cuando entiendan que se plantea una grave cuestión relativa a la interpretación del CEDH, o bien si comprueban que la solución de tal asunto podría ser contrario a soluciones anteriores adoptadas por el TEDH (art. 30 CEDH) ✓ la Gran Sala entenderá de los asuntos que las partes, en el plazo de tres meses desde la sentencia de la Sala, le presenten para su reexamen → previamente, la petición deberá superar el filtro del colegio de 5 jueces (art. 43 CEDH) ✓ deberá pronunciarse sobre las peticiones que le eleve el Comité de Ministros respecto del posible incumplimiento por un Estado parte de las obligaciones del art. 1 CEDH al negarse a cumplir una sentencia del TEDH (art. 46. 4 CEDH) – Sentencias de las formaciones del TEDH: ✓ las decisiones sobre admisibilidad y fondo del asunto se tomaran, en principio, de forma conjunta (arts. 28 y 29 CEDH) ✓ sobre el fondo: declaración, en su caso, de la violación del CEDH (art. 46. 1 CEDH) ✓ satisfacción equitativa (art. 41 CEDH): en su caso, el TEDH fijará una indemnización sustitutiva como reparación de la violación de derecho.

274

argelia queralt jiménez

Esquema 17.2.3.3. El

sistema europeo de garantía

Naturaleza y efectividad de las sentencias

SSTEDH

Efectividad de las sentencias en España

(III): Las

sentencias del

TEDH

Base normativa: art. 46 CEDH: “1. Las Altas partes Contratantes se comprometen a acatar las sentencias definitivas del Tribunal en los litigios en que sean partes. 2. La sentencia definitiva del Tribunal será transmitida al Comité de Ministros, que velará por su ejecución”. Además, el Protocolo núm. 14 incorpora una serie de salvaguardas para garantizar el correcto cumplimiento de las sentencias del TEDH (art. 46. 3, 4 y 5 CEDH) En cualquier caso, las sentencias del TEDH son definitivas, obligatorias, pero NO ejecutivas: esto significa que: a) para ser ejecutadas los Estados parte deberán contar con un mecanismo interno que lo habilite (por ejemplo, proceso de revisión de proceso penal, como en Austria o Alemania); b) si el TEDH fija una satisfacción equitativa el Estado tiene 3 meses para pagar dicha satisfacción; los Estados demuestran diligencia en el cumplimiento de esta obligación; c) las sentencias del TEDH generan efectos interpretativos: son referentes interpretativos para los jueces internos —y demás autoridades públicas— en la interpretación y aplicación de los derechos y libertades. a) Ejecución de las sentencias del TEDH – En España no existe ningún mecanismo específico para la ejecución (más allá del pago de la satisfacción equitativa) – Pero el TC, en sentencia 245/1991 (Tol 80618), ejecutó la primera sentencia del TEDH contra España, asunto Barberá, Messegué y Jabardo, de 6 de diciembre de 1988 (Tol 117828): TC declaró la ejecutividad de la sentencia europea porque la vulneración de las garantías del proceso justo del art. 6 CEDH y del art. 24 CE (imparcialidad judicial) suponía la lesión actual del derecho a la libertad de los demandantes (continuaban en prisión); pero → criterios no generalizables. – Posterior jurisprudencia TC sobre la posibilidad de ejecutar las sentencias del TEDH a través del recurso de amparo: confusa y no concluyente b) Efectos interpretativos – Se reconocen sus efectos interpretativos → art. 10. 2 CE: “Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.” – Mandato por el que los jueces y demás poderes públicos, incluido el TC, deberán realizar una interpretación de los derechos constitucionales compatible con el estándar europeo (CEDH + jurisprudencia TEDH).

18



Igualdad

La Constitución española integra una cláusula general que establece la igualdad de todos los españoles ante la ley y prohíbe realizar discriminaciones por razones o condiciones personales o sociales. Esta cláusula se encuentra recogida en el artículo 14, y su ubicación sistemática la configura como el auténtico pórtico del Capítulo II del Título I de la Constitución, capítulo en el que quedan recogidos los derechos y libertades más fuertemente protegidos por nuestro sistema constitucional. El art. 14 CE1 aparece, así, como el frontispicio del “núcleo duro” de la parte dogmática de nuestra Constitución. El art. 14 CE recoge una de las primeras conquistas de las revoluciones liberales: el derecho a la igualdad. En efecto, la burguesía luchó por eliminar la pluralidad de ordenamientos existentes en el Antiguo Régimen, en virtud de los que se aplicaban leyes y tribunales diferentes según la condición personal del destinatario. Las revoluciones de finales del s. XVIII lograron equiparar la burguesía a los estamentos que venían ostentando el poder: la nobleza, el clero y la monarquía. A través de la igualdad los burgueses, y el resto de individuos de la sociedad, pasaban a formar parte de un mismo grupo social a los ojos de la Ley, convirtiéndolos en ciudadanos (frente a la condición anterior de súbditos). Esta igualdad 1

(Tol 5076)

originaria era, sin embargo, de tipo formal, en tanto que la ley no tenía en cuenta las diferencias sociales existentes. Se partía, pues, de una identidad de posición de los destinatarios de la ley, como una equiparación de situaciones frente a los efectos y alcance de la ley. Ahora bien, este concepto formal de la igualdad ha ido evolucionando con el paso de los años. Partiendo de la progresividad incorporada por los sistemas fiscales modernos, el legislador y demás poderes públicos han tenido cada vez más en cuenta las diferencias existentes entre los distintos grupos sociales a la hora de desarrollar sus potestades. Hoy en día es comúnmente aceptado que en el seno de la sociedad existen efectivamente diferencias entre unos grupos sociales y otros. Tal asunción hace necesario, por una parte, superar la igualdad formal, ya que no todas las personas pueden ser vistas de la misma manera cuando sus necesidades y posibilidades son muy diversas. Por otra, es necesario aplicar tratos desiguales a situaciones diversas para poder hacer posible la igualdad real y efectiva, mandato a los poderes públicos recogido en el art. 9. 2 CE2; de esta forma la igualdad se convierte en un concepto material. En definitiva, no se prohíbe el trato desigual, sino el trato discriminatorio,

2

(Tol 5064)

276 fundamentado en criterios arbitrarios, posibilidad prohibida por el art. 9. 3 CE3.

3

(Tol 5065)

argelia queralt jiménez

Por último, la igualdad material obliga a los poderes públicos a adoptar determinadas medidas de discriminación positiva que acaben con las desigualdades de partida de determinados grupos tradicionalmente marginados o considerados de segunda.

277

igualdad [art. 14 CE]

18.1. El Derecho General De Igualdad Esquema 18.1. El Derecho General Base Constitucional

de Igualdad

Art. 14 CE: “Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social” → ubicación sistemática que la configura como pórtico del Capítulo II del Título I de la Constitución De la igualdad formal a la igualdad material

Evolución Histórica

En

La

la actualidad

igualdad como derecho

Igualdad formal: Primeros signos de igualdad material ❑ Conquista de las revoluciones liberales: eliminación de la pluralidad de ordenamientos ❑ Sistema tributario moderno en el que se admite generalmente el principio de progresividad (supejurídicos del Antiguo Régimen en función de los destinatarios de las normas → se produce la equiparación de la burguesía a los estamentos con poder del s. XVIII: la nobleza, rando el principio de proporcionalidad): equiparación del sacrificio económico efectivo de cada el clero y la monarquía. A través de la igualdad los burgueses, y el resto de individuos contribuyente (prescindiendo del cálculo exclusivade la sociedad, pasaban a formar parte de un mismo grupo social a los ojos de la ley: todos iguales ante la ley. mente proporcional de los bienes) → las leyes tributarias fueron las primeras en superar el carácter ❑ Responde al principio democrático de soberanía popular: la ley es la expresión de la voluntad del pueblo soberano a la que todos quedan igualmente sometidos exclusivamente formal de la igualdad ante la ley, al distinguir entre sus destinatarios de acuerdo con ❑ Significado de la igualdad formal: la ley equiparaba a todas las personas sin tener en cuenta las diferencias sociales que existían → identidad de posición de los destinatarios su patrimonio y al tratar desigualmente a quienes de la ley como una equiparación de situaciones frente a los efectos y alcance de la ley. se hallaban en distinta situación.

Igualdad material como respuesta a las crisis económicas posteriores a la segunda guerra mundial → consolidación del Estado social

La igualdad hoy: se construye, eminentemente, como un límite de la actuación de los poderes públicos y como un mecanismo de reacción frente a la posible arbitrariedad de los poderes públicos → estructura compleja que se traduce en dimensiones diversas: – la igualdad como valor (artículo 1.1. CE) que fundamenta el ordenamiento jurídico español; – la igualdad promocional (artículo 9.2 CE) impone un horizonte para la actuación de los poderes públicos; – la igualdad como derecho, ante la ley, en la ley y en aplicación de la ley (artículo 14 CE). – Derecho subjetivo de los españoles que puede ser invocado ante los tribunales – Características específicas: a) derecho típicamente relacional: la específica naturaleza de la igualdad ante la ley exige que su trasgresión se proyecte sobre algún campo material concreto. Reviste carácter genérico, en la medida en que se proyecta sobre todas las relaciones jurídicas y, muy en particular, sobre las que se fraguan entre los ciudadanos y los poderes públicos. b) la igualdad es, también, una obligación constitucionalmente impuesta a los poderes públicos, obligación consistente en tratar de igual forma a cuantos se encuentran en iguales situaciones de hecho. c) límite a la actuación de los poderes públicos. ➥ Configuración “trifonte” de la igualdad como derecho: “el artículo 14 de la CE, al establecer el principio general de que los españoles son iguales ante la ley, establece un derecho subjetivo a obtener un trato igual, impone una obligación a los poderes públicos de llevar a cabo ese trato igual y, al mismo tiempo, limita al poder legislativo y los poderes de los órganos encargados de la aplicación de las normas jurídicas” [STC 49/82, caso Metasa (Tol 79022)].

278

argelia queralt jiménez

18.2. La igualdad en el art. 14 CE Esquema 18. 2.1. La Base

normativa

Igualdad

ante la ley

igualdad ante la ley y la igualdad en la ley

Art. 14 CE Art. 9. 2 CE Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva entre Mujeres y Hombres (Tol 1042650). ❑ Significado: – la ley debe ser universal: su validez alcanza a todos los ciudadanos; – la ley debe ser general y abstracta: debe elaborarse para la generalidad, y no para un grupo o grupos concretos de ciudadanos; – la ley debe ser, o tener vocación, duradera: no caben las leyes elaboradas para situaciones concretas. ❑ Finalidad: excluir las “leyes singulares”, con destinatarios concretos en razón de sus circunstancias personales o sociales o de la coyuntura concreta → límite a la actuación del legislador en cuanto al alcance de la ley: la ley singular “solo será compatible con el principio de igualdad cuando la singularidad de la situación resulte inmediatamente de los hechos, de manera que el supuesto de la norma venga dado por ellos y solo quepa al legislador establecer las consecuencias jurídicas necesarias para alcanzar el fin que se propone” [STC 166/86, caso Rumasa II (Tol 79827)]. ❑ Base normativa – Art. 14 CE: derecho a la igualdad – Art. 9. 2 CE (cláusula de transformación social): obligación de los poderes públicos de promover las condiciones necesarias para que la igualdad sea real y efectiva – Art. 9. 3 CE (interdicción de la arbitrariedad): límite a la actuación diferenciadora de los poderes públicos ya que deberá contar con una justificación objetiva y razonable ❑ Significado: En virtud del art. 9. 2 CE, con la finalidad de conseguir la igualdad real y efectiva, tanto el legislador como el ejecutivo, en ejercicio de sus respectivas potestades normativas, deberán tratar de manera desigual las situaciones diferentes; ese trato desigual sólo será constitucionalmente legítimo si tiene un justificación objetiva y razonable. De otro modo, la introducción de la norma de trato diferenciado será inconstitucional por discriminatoria

Igualdad

en la ley

❑ Diferenciación ≠ discriminación: – condiciones para que pueda hablarse de diferenciación: • desigualdad de los supuestos de hecho: aportación de un tertium comparationis (la persona que cree ser discriminada debe demostrar la igualdad de hecho y la diferencia de trato) • finalidad de la medida diferenciadora: debe ser una finalidad constitucionalmente admisible ➾ test de razonabilidad: la medida debe ser compatible con los valores constitucionales, no necesariamente realizarlos. • medida diferenciadora: debe ser congruente y proporcional a la finalidad: test de racionalidad: – congruencia de la medida: adecuación del medio a los fines perseguidos – proporcionalidad: relación adecuada entre los factores de finalidad, razonabilidad y congruencia (no confundir con oportunidad) ➾ las consecuencias jurídicas han de ser proporcionadas; no deben generar más desventajas que beneficios. No se trata de enjuiciar la mayor oportunidad de unas medidas o de otras, sino que, aceptando que hay diferentes maneras de solucionar un problema, la opción elegida debe ser proporcionada. – la CE prohíbe la discriminación directa: trato menos favorable pese a situaciones sustancialmente iguales (vid. Art. 6. 1 LO 3/2007)

igualdad [art. 14 CE]

Esquema 18.2.2. La

Igualdad ley

en la

279

igualdad en la ley: Igualdad material y discriminación positiva

❑ Categorías sospechosas de discriminación: – Art. 14 CE: “Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”: • prohíbe la discriminación por una serie de causas específicamente mencionadas; • pero no es una lista cerrada: “cualquier otra condición o circunstancia personal o social”: el constituyente pretendió excluir el trato diferente que carezca de una justificación objetiva y razonable; • la lista recoge las formas tradicionales o más comunes de discriminación: “nacimiento, raza, sexo, religión, opinión”; en definitiva, los sectores sociales expresamente mencionados se encuentran en una situación fáctica de inferioridad real; • por esta razón son consideradas “categorías sospechosas”: cuando un trato desigual se fundamente en alguna de esas condiciones del art. 14 el trato se convierte en sospechoso de ser discriminatorio; por esta razón se exige un plus de fundamentación de la razonabilidad y la racionalidad de la medida diferenciadora. ❑ Acción positiva y discriminación inversa (arts. 14 + 9.2 CE) – El art. 9. 2 CE obliga a compensar situaciones de desigualdad de partida; el poder público puede utilizar distintos instrumentos: • Acción positiva (discriminación positiva, acción afirmativa): medidas que suponen desarrollar políticas públicas que, sin perjudicar a otros colectivos, favorecen a ciertos grupos sociales a través de ayudas, subvenciones, desgravaciones fiscales, etc. • Discriminación inversa: diferenciación favorable de los miembros de un grupo frente a otros ➾ en determinadas circunstancias, se discrimina favorablemente (se prefiere) a los integrantes de un grupo —por ejemplo, las mujeres— frente a otros, o se reserva a los miembros de ese determinado grupo una cuota determinada, excluyendo de ella a los que no pertenezcan a él. – El art. 9. 3 CE prohibe: • Discriminación indirecta: medidas aparentemente neutras que ponen a personas de un grupo en desventaja particular con respecto a personas de otro, salvo que dicha disposición, criterio o práctica puedan justificarse objetivamente en atención a una finalidad legítima y que los medios para alcanzar dicha finalidad sean necesarios y adecuados (vid. art. 6. 2 LO 3/2007) • En todo caso, no son admisibles las medidas protectoras o paternalistas que en realidad ayudan a consolidar la situación de desigualdad del grupo concreto: STC 3/1993 (Tol 82026); STJCE Tanja Kreil contra Alemania, de 11 de enero de 2000 (Tol 105423) → debe establecerse si la medida diferenciadora tiene como efecto real y último la eliminación de la desigualdad de partida. – En España, la categoría que motiva mayoritariamente la utilización de este tipo de medidas es el género: las mujeres se han visto tradicionalmente discriminadas lo que obliga a buscar su igualdad real; actualmente la regulación global de esta situación está en la LO 3/2007, ya citada.

280

argelia queralt jiménez

18.3. Igualdad en la aplicación de la ley Esquema 18.3.1. Igualdad

en la aplicación de la ley

Significado: El principio de igualdad supone un límite a la actuación de los poderes públicos; especialmente rigurosos con este principio deben ser aquellos encargados de aplicar la Ley: Administración Pública (estatal, autonómica, local) y Poder Judicial. Con esta finalidad existen una serie de cautelas que permiten detectar posibles actuaciones discriminatorias por parte de las instituciones públicas. ❑ Actuación administrativa: se determinará en última instancia en sede judicial – En cumplimiento de la Ley, y de la Constitución, al desarrollar las políticas públicas las administraciones públicas deberán observar los criterios de razonabilidad, congruencia y proporcionalidad respecto de toda aquella medida que introduzca tratos diferenciadores; de lo contrario, serán considerados discriminatorios – La actividad de la Administración pública está sujeta al principio de legalidad [art. 103 CE (Tol 121632)] y sometida al control de la justicia ordinaria judicial [art. 106 CE (Tol 121635)], quien en último término se encargan de verificar/controlar el respeto del principio de igualdad.

Igualdad

en la

aplicación de la

Ley

❑ Actividad del Poder Judicial – Deben excluirse aquellas decisiones judiciales arbitrarias, irracionales o puramente subjetivas (art. 14 CE + art. 9. 3 CE) ➾ el principio de igualdad permite reaccionar contra actuaciones judiciales que sean arbitrarias o fundamentadas puramente en criterios de apreciación subjetiva. – Ahora bien, debe tenerse en cuenta que en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales: • los jueces son independientes [art. 117 CE (Tol 121646)] • los órganos judiciales pueden rectificar su propia y interpretación precedente de las normas; en nuestro ordenamiento jurídico no rige el precedente judicial. – Criterios para determinar que una actuación jurisdiccional es discriminatoria: • identidad de las situaciones de hecho y la aportación de un término de comparación; • identidad entre el órgano jurisdiccional al que se imputa la violación del principio de igualdad y el que dictó la resolución que se invoca como término de comparación (principio de independencia judicial); incluso, en caso de órganos jurisdiccionales con división interna, el cambio de criterio debe ser atribuido a la misa Sección, [STC 134/1991 (Tol 80548)]; • la resolución contradictoria que se alega como término de comparación debe ser anterior a la que se impugna; • la comparación se limita a las diferencias de aplicación e interpretación de las normas: no se extiende a la valoración de la prueba, ya que este ámbito pertenece en exclusiva a la valoración del juez. – Pero la efectividad del principio de igualdad en la aplicación de la ley no implica que un órgano judicial concreto no pueda apartarse de un criterio adoptado con anterioridad ➾ los órganos judiciales pueden reexaminar sus propias resoluciones anteriores o, más simplemente, interpretar las normas jurídicas de una manera que les parezca más adecuada o que se acompase mejor a la realidad social en cada momento dado. – El principio de igualdad lo que implica es que la modificación de los propios precedentes, aún cuando es posible, debe realizarse atendiendo a ciertas condiciones: • la motivación: el órgano enjuiciador debe poner de manifiesto los motivos del cambio de criterio [STC 49/1982 (Tol 79022)] ➾ será esta motivación la que muestre la razonabilidad y racionalidad de la medida diferenciadora exigidos por el principio de igualdad; • es exigible al órgano judicial el propósito de aplicar con carácter general la interpretación de la norma en que se basa la resolución de ese caso concreto: se excluye, así, que la diferente interpretación de las normas se realice en atención de circunstancias personales que no sean jurídicamente relevantes (se prohíben las resoluciones discriminatorias ad personam) ❑ Particulares – la autonomía de voluntad de cada individuo sólo se debe ver limitada por la prohibición de incurrir en discriminaciones contrarias al orden público, cosa que se producirá cuando el trato desigual se fundamente en las causas expresamente previstas en el art. 14 CE [STC 108/1989 (Tol 81560)]. – el derecho de igualdad entre particulares suele plantear problemas en las relaciones laborales, sobre todo, en relación con la discriminación por razón de sexo. – respecto del convenio laboral, se aplica lo anteriormente dicho respecto de la igualdad en la ley.

19

Derecho a la vida, y a la integridad física y moral. Libertades ideológica y religiosa (arts. 15 y 16 CE)

Los derechos que se tratan en este tema pertenecen a la categoría de derechos del ámbito personal puesto que todos ellos afectan a las persona en cuanto tal, en su condición física y moral: derecho a la vida, a la integridad física y moral, libertades ideológica y religiosa. En primer lugar se presentan los derechos recogidos en el art. 15 CE1: derecho a la vida, a la integridad física y moral, derecho a no ser sometido a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes, y, finalmente, la prohibición de la pena de muerte. El art. 15 aparece como primer precepto de la Secc. 1ª del Cap. II del Tít. I, lo que denota la relevancia con la que el constituyente quiso dotar a los derechos contenidos en él. En efecto, el Tribunal Constitucional ha considerado que estos derechos están indisolublemente relacionados con la dignidad humana, que constituyen un presupuesto necesario de los demás derechos fundamentales, llegando incluso en alguna ocasión a reconocerles carácter absoluto, sobre todo, a la vida. Más allá de la criticable defensa de este carácter de la vida como “valor superior” (art. 1.1 CE2) la propia jurisprudencia constitucional ha aceptado el carácter no absoluto de estos derechos: la constitucionalidad del aborto en determinadas circunstancias, la posibilidad de

1 2

(Tol 5077) (Tol 5049)

prever la pena de muerte como sanción penal en tiempos de guerra, y la mucho más frecuente incidencia en la integridad física de las personas, por ejemplo, en procesos penales, son muestras de que el constituyente era consciente de que incluso los derechos del art. 15 CE pueden ser sometidos a determinadas restricciones. En cualquier caso, lo cierto es que el Tribunal Constitucional los ha dotado de una amplia protección reconociéndolos como bienes jurídico constitucionalmente protegidos. En segundo lugar, se exponen los elementos sustantivos relativos a libertad ideológica y la libertad religiosa previstas en el art. 16 CE3. La constitucionalización conjunta de estas libertades se debe a dos motivos: por una parte, la clara interrelación existente entre ellas puesto que son manifestación de una genérica libertad de pensamiento [STC 141/2000 (Tol 2779): “libertad de creencias” seculares y religiosas]; por otra, estas libertades están en la base del concepto moderno de Estado (proceso de secularización] y del propio Estado constitucional como organización política de raíz liberal. Estos elementos comunes son los que hacen aconsejable presentarlas de forma conjunta, señalando los aspectos específicos de cada una de ellas por separado.

3

(Tol 121545)

282 Históricamente aparece primero la libertad religiosa —la primera Constitución española que la recoge como tal es la de 1869 (art. 21)—; en cambio, la constitucionalización de la libertad ideológica es reciente, concretamente, aparece recogida en el art. 4 de la Cons-

argelia queralt jiménez

titución Alemana de 1949. En España, es la Constitución de 1978 el primer texto constitucional de nuestra historia que reconoce la libertad ideológica (la Constitución Republicana de 1931 se refería a la libertad de conciencia).

derecho a la vida, y a la integridad física y moral. libertades ideológica y religiosa

283

19.1. Derecho a la vida y a la integridad física y moral (art. 15 CE) 19.1.1. Derecho a la vida Esquema 19.1.1.1. Cuestiones

Base

normativa

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

Garantías

constitucionales relativas al derecho a la vida

Art. 15 CE: “Todos tienen derecho a la vida y a la integridad física y moral, sin que, en ningún caso, puedan ser sometidos a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes. Queda abolida la pena de muerte, salvo lo que puedan disponer las leyes penales militares para tiempos de guerra”. Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción humana asistida (Tol 893267) Ley 14/2007, de 3 de julio, de investigación biomédica (Tol 1082659). Ley Orgánica 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo (Tol 1782990) ❑ Contenido y alcance del derecho a la vida: – básicamente negativo: reacción frente actuaciones de los poderes públicos y de los ciudadanos que acaban o ponen en peligro la vida; no es necesaria una vulneración efectiva. ❑ Especial relevancia de su doble dimensión: subjetiva y objetiva por las cuestiones constitucionales que de ella se derivan: – Vertiente subjetiva: derecho a la vida: STC 53/1985, F. J. 3 (Tol 79468): presupuesto necesario de los demás derechos y libertades – Vertiente objetiva: un bien jurídico constitucionalmente protegido que impone a los poderes públicos una obligación de protección ❑ Titularidad del derecho a la vida: toda persona [vid. supra ] ❑ No hay dudas respecto de la titularidad de extranjeros ❑ No son titulares de este derecho las personas jurídicas ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [vid. supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: SI [vid. supra tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [vid. supra tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [vid. supra tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [vid. supra tema 17] ❑ Amparo ordinario: SI [vid. supra tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31]

284

argelia queralt jiménez

Esquema 19.1.1.2. La

Dimensión

subjetiva

doble dimensión del derecho a la vida

(I):

la dimensión subjetiva del derecho

➥ Titularidad del derecho a la vida y la titularidad del nasciturus – art. 15 CE: “todos”, en lugar de “todas las personas”: se utilizó este término ambiguo para obtener el consenso en la etapa constituyente ante la polémica de los derechos del “nasciturus” → se evita la polémica sobre el concepto “persona” – Sin embargo: art. 30 CC: es persona el feto nacido con forma humana y que sobrevive al menos veinticuatro horas. – Solución jurisprudencial: STC 53/1985, F. J. 6 (caso despenalización del aborto) (Tol 79468) → dos conclusiones: ❑ la titularidad del derecho se reserva a las personas físicas, excluyendo al “nasciturus” ❑ pero reconocimiento de protección constitucional del “nasciturus” derivada de la vida como “valor” constitucional → lo que permite la posibilidad de protección de la gestación a través del Derecho penal. – Actual regulación del aborto: Ley Orgánica 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo (IVE), arts. 12-17: ❑ Posibilidad de someterse a una IVE durante las primeras 14 semanas: por decisión de la mujer sin necesidad de causa tasada; se prevén requisistos para el consentimiento informado. ❑ Posibilidad de someterse a una IVE cuando la gestación suponga grave riesgo para la vida o la salud de la embarazada durante las primeras 22 semanas ❑ Posibilidad de someterse a una IVE cuando se detecta riesgo de graves anomalías en el feto durante las primeras 22 semanas ❑ Posibilidad de someterse a una IVE cuando se detecten anomalías fetales incompatibles con la vida o cuando se detecte en el feto una enfermedad extremadamente grave e incurable; no existe plazo para la práctica de esta intervención ❑ Las mujeres de 16 y 17 años no necesitan de autorización paterna, materna o de tutora/a para someterse a la IVE, salvo casos específicos tasados por la ley ➥ El derecho a la propia muerte: ¿un derecho fundamental? – La CE no dice nada al respecto – El legislador ha entendido que la CE no reconoce esta libertad negativa: no tipifica como delito el suicidio (ni el intento de suicidio), pero sí penaliza la inducción y la cooperación al suicidio [art. 143.2 CP (Tol 40194)]. – Respecto de la eutanasia → clases de eutanasia: ❑ activa directa: realización de actos ejecutivos que causan directamente la muerte del paciente (caso Ramón Sampedro): delito ❑ activa indirecta: realización de actos ejecutivos para paliar los dolores asociados a la enfermedad que puede conllevar un acortamiento de la vida (sedaciones): el más problemático puesto que en según qué condiciones puede considerarse delito ❑ pasiva: no evitación de la muerte del paciente mediante la interrupción del tratamiento ya iniciado o no adopción de medidas encaminadas a la prolongación de la vida (desconexión de respiración asistida): no es delito – El TC ha rechazado implícitamente aceptar el derecho a la muerte como la vertiente negativa del derecho a la vida basándose en la dimensión objetiva de la vida: disponibilidad de la propia vida como manifestación del agere licere (libertad de hacer), pero no derecho fundamental, no es la otra cara de moneda del derecho a la vida [STC 154/2002 (Tol 258486): transfusión sangre testigo de Jehová]. Sí que debe reconocerse, en cambio, el derecho a una muerte digna, derivado del derecho a la integridad física y, sobre todo, moral [vid. infra, apartado 19.1.2] ➥ Los aspectos constitucionales de la bioética. – Bioética: estudio de los problemas normativos sobre biomedicina y ciencias de la vida; – Se han planteado problemas constitucionales en relación, por ejemplo, con la experimentación con embriones humanos: ❑ a día de hoy, según la jurisprudencia constitucional, es conforme a los derechos del art. 15 CE la utilización de embriones no viables (no son el origen de una vida futura) ya que no se vulnera la dignidad porque se persiguen fines lícitos —curación e investigación—, y se rige por el principio de gratuidad [STC 212/1996 (Tol 83141)] ❑ se diferencia entre preembriones in vitro y embriones ya trasmitidos al útero materno: los primeros tienen una protección menor, ya que sólo los segundos se consideran embriones viables [STC 116/1999 (Tol 13003)] ❑ la legislación permite investigación con células madre de origen embrionario siempre que el objetivo: fines terapéuticos. ❑ se prevé, además, la clonación terapéutica pero no la reproductiva, prohibiendo expresamente la creación de embriones con fines de investigación.

derecho a la vida, y a la integridad física y moral. libertades ideológica y religiosa

Esquema 19.1.1.3. Cuestiones

Dimensión objetiva

constitucionales relativas al derecho a la vida

(II):

285

la dimensión objetiva del derecho

❑ La vida como valor superior del ordenamiento jurídico – La vida como valor genera un deber de protección por los poderes públicos – Esta obligación de protección se ha concretado, por ejemplo, en los siguientes supuestos de hecho: • alimentación forzosa presos en huelga de hambre: STC 120/1990 (caso GRAPO) (Tol 119205) ➾ deber que se impone incluso contra la voluntad de los presos adoptada sólo cuando la vida corre peligro; condiciones: relación de sujeción especial, medida autorizada judicialmente y proporcionada (no alimentación bucal en contra lex artis; límites derivados sobre todo de derecho a la integridad física) • libertad condicional de los presos con enfermedad muy grave e incurable: la STC 48/1996 (Tol 104646) ➾ interpretación en sentido amplio: no hace falta peligro de muerte inminente, sino que la permanencia en prisión incida negativamente en la evolución de la enfermedad • casos de convicciones religiosas que excluyen determinados tratamientos médicos STC 154/2002 (Tol 258486) sobre testigos de Jehová, por ejemplo]: en estos casos también está en juego la libertad religiosa. En estos casos, y al igual que ocurre en aquellos otros en los que la vida humana depende del terceros, sean particulares o instituciones públicas, la obligación de proteger la vida humana se impone por encima de la libre voluntad del individuo (y su libertad ideológica o religiosa) • seguros: STC 181/2000 (Tol 119783): la necesaria existencia de pautas indemnizatorias suficientes en el sentido de respetuosas con la dignidad humana; la necesidad de que abarquen todos los daños corporales que puede sufrir una persona (no exclusiones injustificadas) – Dentro de esta vertiente objetiva puede también incluirse el supuesto de las muertes sucedidas bajo la tutela de agentes públicos [STEDH caso Adali contra Turquía, de 31 de marzo de 2005 (Tol 735301)] o desapariciones durante la tutela de agentes públicos [STEDH asunto Çakici contra Turquía, de 8 de julio de 1999]: en estos casos el deber de protección de la vida o, incluso, de no lesionar la vida, genera una obligación positiva de investigar diligentemente lo sucedido.

286

argelia queralt jiménez

19.1.2. Derecho a la integridad física y moral, sin que, en ningún caso, puedan ser sometidos a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes Esquema 19.1.2.1. Derecho

Base normativa

Elementos subjetivos

Garantías

a la integridad física y moral.

Base

normativa.

Elementos

subjetivos y garantías

– Art. 15 CE: “Todos tienen derecho a la vida y a la integridad física y moral, sin que, en ningún caso, puedan ser sometidos a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes. Queda abolida la pena de muerte, salvo lo que puedan disponer las leyes penales militares para tiempos de guerra”. – Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica [art. 11 Ley 41/2002: Instrucciones previas (Tol 215624)] ❑ Titularidad del derecho a la integridad física y moral: toda persona ❑ No hay dudas respecto de la titularidad de extranjeros ❑ No son titulares de este derecho las personas jurídicas ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [vid. supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: SI [vid. supra tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [vid. supra tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [vid. supra tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [vid. supra tema 17] ❑ Amparo ordinario: SI [vid. supra tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31]

derecho a la vida, y a la integridad física y moral. libertades ideológica y religiosa

Esquema 19.1.2.2. Derecho

Elementos

objetivos

a la integridad física y moral.

Elementos

287

objetivos

Cláusula general “derecho a la integridad física y moral” ➥ contenido: – Este derecho protege frente a intervenciones en nuestro cuerpo o en nuestra moral no consentidas que produzcan una “lesión o menoscabo” objetivamente verificable por pequeño que sea. Esta derecho debe ser respetado por todos, tanto poderes públicos como particulares, aunque debe reconocerse que los poderes públicos son los destinatarios primeros de dicha obligación respecto de las personas que dependan de ellos por cualquier razón, tanto de manera ocasional o transitoria (un detenido), como de manera más permanente, como son los sujetos privados de libertad por razón de delito, los menores a su cargo o los enfermos hospitalizados, todos los cuales dependen de instituciones públicas para su subsistencia. – La integridad física se proyecta sobre el cuerpo, el sustrato corporal y sobre la apariencia. No es necesario afectar a la salud o causar un malestar, aunque cuando se produce se reconoce un plus de protección. ➥ Manifestaciones de este derecho: – inspecciones y registros corporales ≠ intervenciones corporales [STC 207/1996, F. J. 2 (Tol 83136)] • inspecciones y registros corporales: – consisten en cualquier género de reconocimiento del cuerpo humano con objeto de averiguar determinadas circunstancias relativas a la comisión de un delito, bien sea para la determinación del imputado (diligencias de reconocimiento en rueda, exámenes dactiloscópicos o antropomórficos, etc.) o de circunstancias relativas a la comisión de dicho delito (electrocardiogramas, exámenes ginecológicos, etc.) o para el descubrimiento del objeto del delito (inspecciones anales o vaginales, etc.); – en principio no resulta afectado el derecho a la integridad física, al no producirse, por lo general, lesión o menoscabo del cuerpo; sí puede verse afectado el derecho fundamental a la intimidad corporal [art. 18. 2 CE (Tol 5086)] si recaen sobre partes íntimas del cuerpo [STC 37/1989 (Tol 80249), examen ginecológico], o inciden en la privacidad [vid. infra tema 21]. • intervenciones corporales: – consisten en la extracción del cuerpo de determinados elementos externos o internos con objeto de averiguar determinadas circunstancias relativas a la comisión de un delito y poder ser sometidos a informe pericial (análisis de sangre, orina, pelos, uñas, biopsias, etc.) o en su exposición a radiaciones (rayos X, TAC, resonancias magnéticas, etc.); – el derecho afectado generalmente es el derecho a la integridad física, ya que implican una lesión o menoscabo del cuerpo, siquiera sea de su apariencia externa. – en supuestos en los que el afectado no consienta someterse a estas medidas, podrán ser autorizadas mediante resolución judicial; para determinar la validez de la medida se aplica el test de proporcionalidad (vid. supra tema 16). ➥ Manifestaciones concretas de este derecho – La negativa a recibir tratamiento médico es considerado como ejercicio del derecho a la integridad física [STC 154/2002 (Tol 178908), caso Testigos de Jehová] – Derecho a una muerte digna: • deriva del derecho a la integridad física y moral: este derecho incluye el derecho a decidir sobre el tratamiento médico de tal forma que el sujeto pueda rechazar cuando lo estime innecesario por causarle un sufrimiento excesivo o alargar artificialmente su propia existencia en condiciones penosas, esto es, indignas ➾ no pueden imponerse tratamientos médicos. • problema: cuando el paciente no puede expresar cual es su voluntad y no conste cual era su voluntad ➾ se plantean grandes dificultades jurídicas, morales y éticas; para ello el legislador ha buscado como solución los llamados “testamentos vitales”, “voluntades anticipadas” o “instrucciones previas” en casos de enfermos en coma: documento en el que se hace efectivo el derecho de las personas a decidir sobre las actuaciones sanitarias que deban adoptarse en el supuesto de que llegado el momento no goce de capacidad para consentir por sí misma; cuenta con regulación estatal y autonómica.

288

argelia queralt jiménez

Esquema 19.1.2.3. Derecho

Base normativa

Elementos objetivos

a no ser sometido a torturas ni a penas o tratos inhumanos y degradantes

– Art. 15 CE: “Todos tienen derecho a la vida y a la integridad física y moral, sin que, en ningún caso, puedan ser sometidos a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes. Queda abolida la pena de muerte, salvo lo que puedan disponer las leyes penales militares para tiempos de guerra”. – Convención sobre la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanas o degradantes, de 10 de diciembre de 1984 (Tol 117701) – Art. 3 Convenio Europeo de Derechos Humanos, de 4 de noviembre de 1950 (Tol 164153) ❑ Contenido: – Las administraciones públicas deberán velar por que las personas sujetas a su cargo sea de manera temporalmente breve (detenciones) o permanente (presos, menores bajo la tutela pública, hospitalizados…) no sufran torturas, tratos inhumanos o degradantes, bajo ningún concepto ni circunstancia. – Problema: determinación del contenido de cada una de estas figuras: • STC 120/1990, caso GRAPO (Tol 119205): “«Tortura» y «tratos inhumanos o degradantes» son, en su significado jurídico, nociones graduadas de una misma escala que, en todos sus tramos, denotan la causación, sean cuales fueren los fines, de padecimientos físicos o psíquicos ilícitos e infligidos de modo vejatorio para quien los sufre y con esa propia intención de vejar y doblegar la voluntad del sujeto paciente”. • Definición que debe ser completada con STC 65/1986 (Tol 79611), caso Condena por malversación de caudales públicos: “la calificación de una pena como inhumana o degradante depende de la ejecución de la pena y de las modalidades que ésta reviste, de forma que por su propia naturaleza la pena no acarree sufrimientos de una especial intensidad (penas inhumanas) o provoquen una humillación o sensación de envilecimiento que alcance un nivel determinado, distinto y superior al que suele llevar aparejada la simple imposición de la condena”. • Estos tres elementos tienen en común que: - a través de ellos se infringe padecimientos físicos o psíquicos - se hace de manera vejatoria, humillante - tienen como finalidad modificar la voluntad del que los padece ➾ ataque al núcleo esencial de la dignidad humana – Aunque no existe una diferenciación absolutamente nítida entre las diferentes figuras, para su interpretación cabe acudir a los tratados internacionales en estas materias, sobre todo, Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanas o degradantes (Nueva York, 1984) y la jurisprudencia del TEDH relativa al art. 3 CEDH.

289

derecho a la vida, y a la integridad física y moral. libertades ideológica y religiosa

Esquema 19.1.2.3. Derecho

Elementos objetivos

(cont.)

Elementos subjetivos

Garantías

a no ser sometido a torturas ni a penas o tratos inhumanos y degradantes

(continuación)

– Diferencia con las penas del Código Penal: justificación (sanción y rehabilitación) + naturaleza e intensidad, que en ningún caso es de tipo físico. – Expulsiones a terceros Estados: se reputará contraria al art. 15 CE aquella expulsión realizada aun existiendo el riesgo real de que la persona expulsada vaya a ser sometida a tratos degradantes o inhumanos y/o a tortura en el Estado de destino [STC 32/2003 (Tol 241437); STEDH caso Bader y Kanbor contra Suecia, de 8 de noviembre de 2005 (Tol 735959)]. – Trato inhumano o degradante o tortura sucedidas bajo la tutela de agentes públicos [STEDH caso Sadik Önder contra Turquía, de 8 de enero de 2004 (Tol 331948)]: también en estos casos, el derecho a la integridad física y moral, genera una obligación positiva de investigar diligentemente lo sucedido. [Caso Martínez Sala c. España, de 2 de noviembre de 2004 (Tol 501899)]. – Alimentación forzosa de presos en huelga de hambre [SSTC 120/1990 (Tol 119205) y 137/1990 (Tol 119206)]: no son trato inhumano o degradante ni tortura si son autorizadas mediante resolución judicial motivada [vid. supra esquema 19.1.2.2.] ❑ Titularidad del derecho a la vida: toda persona ❑ No hay dudas respecto de la titularidad de extranjeros ❑ No son titulares de este derecho las personas jurídicas. ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [vid. supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: SI [vid. supra tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [vid. supra tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [vid. supra tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [vid. supra tema 17] ❑ Amparo ordinario: SI [vid. supra tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31]

290

argelia queralt jiménez

19.1.3. Prohibición de la pena de muerte Esquema 19.1.3. Prohibición

Base normativa

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

Garantías

de la pena de muerte

– Art. 15 CE: “Todos tienen derecho a la vida y a la integridad física y moral, sin que, en ningún caso, puedan ser sometidos a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes. Queda abolida la pena de muerte, salvo lo que puedan disponer las leyes penales militares para tiempos de guerra”. – LO 11/95, de Abolición de la Pena de Muerte en Tiempo de Guerra (Tol 104912) – Art. 2 Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) – Protocolo núm. 13 al CEDH, de 3 de mayo de 2002, relativo a la abolición de la pena de muerte en todas las circunstancias, ratificado por España el 30 de marzo de 2010. ❑ Contenido: – Exclusión de la pena de muerte como castigo por la comisión de un delito → aparece como un garantía adicional y novedosa en la historia constitucional española, – Excepción: «lo que puedan disponer las leyes penales militares para tiempos de guerra». Actualmente: la LO 11/95, de Abolición de la Pena de Muerte en Tiempo de Guerra ❑ El contexto normativo en el que España se mueve impediría actualmente una ley que recuperara la pena de muerte como castigo a actos criminales ni siquiera en tiempos de guerra: • Consejo de Europa: – CEDH permite la pena de muerte [art. 2 (Tol 464494)] pero esta realidad normativa ha sido fuertemente atemperada por: – Protocolo facultativo núm. 6 al CEDH (1983): abolición de la pena de muerte salvo en tiempo de guerra (texto ratificado por España) (Tol 55952) – Protocolo facultativo núm. 13 al CEDH (2002): prohibición absoluta de la pena de muerte en cualquier circunstancia (texto ratificado por España) – Jurisprudencia del TEDH: tendencia a la abolición total [STEDH Öcalan contra Turquía, de 12 de mayo de 2005, de Gran Sala (Tol 611826)] • Unión Europa: – Art. 2 CDFUE: prohibición absoluta de la pena de muerte (Tol 131225) ❑ Imposibilidad de suspenderlo ni individual, ni colectivamente [art. 55 CE (Tol 121584)]. ❑ Titularidad del derecho a la vida: toda persona ❑ No hay dudas respecto de la titularidad de extranjeros ❑ No son titulares de este derecho las personas jurídicas ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [vid. supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: SI [vid. supra tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [vid. supra tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [vid. supra tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [vid. supra tema 17] ❑ Amparo ordinario: SI [vid. supra tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31]

derecho a la vida, y a la integridad física y moral. libertades ideológica y religiosa

291

19.2. Libertad ideológica y libertad religiosa (art. 16 CE) Esquema 19.2.1. Libertad

Base normativa

Elementos objetivos

ideológica y libertad religiosa

(I)

– Art. 16 CE: “1. Se garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley. 2. Nadie podrá ser obligado a declarar sobre su ideología, religión o creencias. 3. Ninguna confesión tendrá carácter estatal. Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones – LO 7/80, de 5 de julio, de Libertad Religiosa (Tol 7171) ❑ Contenido genérico: – Ambas libertades pueden considerarse manifestación de una genérica libertad de pensamiento por la que se reconoce el derecho de toda persona a mantener con libertad sus propias ideas y convicciones y a manifestarlas externamente mediante la palabra o sus propios actos. – Ambas libertades cuentas con una doble dimensión: dimensión interior y dimensión exterior. ❑ Alcance: La libertad de pensamiento puede considerarse como el reducto más íntimo del individuo y es ciertamente ilimitada. – este derecho se manifiesta tanto frente a los poderes públicos como frente a terceros particulares – art. 16. 2 CE: el derecho a no ser obligado a declarar sobre la propia ideología, religión o creencias; este derecho puede Dimensión decaer en razón de diversas circunstancias y, dentro de ciertos límites, puede ser legítimo que tanto los poderes públicos interior como los particulares puedan condicionar determinados actos al conocimiento de la ideología o creencias de una persona cuando a ello les habilite el ejercicio legítimo de derechos constitucionales propios, o la protección de valores o intereses generales de relevancia constitucional (por ejemplo, exigir adhesión ideológica para entrar en una asociación) – art. 14 CE excluye expresamente la discriminación por razón de religión u opinión

292

argelia queralt jiménez

Esquema 19.2.2. Libertad

ideológica y libertad religiosa

(II) Libertad

ideológica

❑ Contenido: – derecho a mantener las ideas y convicciones de cualquier tipo sobre la sociedad y la comunidad política; – proyección al exterior coincidente con la libertad de expresión, la libertad de enseñanza e, incluso, con las libertades de asociación, reunión y manifestación; – se manifiesta al exterior en una actuación, acorde con las propias creencias, de carácter verbal, práctico o político, que inevitablemente supone el ejercicio simultáneo de la libertad de expresión y, en su caso, de las libertades de enseñanza o de asociación, o un ejercicio de la misma que se desarrolla durante una reunión o manifestación pública. Libertad

Elementos objetivos

religiosa

❑ Contenido: derecho a mantener las ideas y convicciones propias sobre el origen del hombre, sobre la existencia de un ser (o varios) superior al hombre y creador de todo lo existente, o sobre concepciones análogas sobre el origen y sentido de todo el universo: • La libertad religiosa tiene una proyección exterior específica: el culto. • La libertad de culto es la manifestación externa de la libertad religiosa y comprende el derecho a mantener lugares de culto y a practicarlo, tanto dentro de tales recintos como en el exterior. ❑ El papel del Estado – Carácter aconfesional del Estado previsto en art. 16.3 CE: “Ninguna confesión tendrá carácter estatal”: garantía de libertad y pluralismo políDimensión tico exterior – Además ➾ “los poderes públicos han de tener en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y deben mantener las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones”: esto implica dotar de facilidades y ayudas estatales a las diversas confesiones que deben estar moduladas por un criterio proporcional al apoyo respectivo en la población ➾ por ello, la confesión más extendida reciba más facilidades, sin que ello pueda tacharse de discriminatorio: – la mención específica a la Iglesia Católica es un reconocimiento explícito a la realidad religiosa española; la trascendencia constitucional de dicho reconocimiento se limita a que la confesión mayoritaria deberá recibir una especial atención por parte de los poderes públicos. • el mandato constitucional de colaboración con las diversas confesiones impide una política de indiferencia (y por supuesto de hostilidad); esta obligación implica: - deber constitucional de facilitar la asistencia religiosa en los establecimientos públicos; - deber de posibilitar la formación religiosa en los centros docentes públicos; - deber de contribución al sistema de financiación de las confesiones religiosas permitiéndoles aprovechar la infraestructura impositiva del Estado. – Las relaciones con las distintas confesiones funciona a través de Acuerdos: • 4 acuerdos 1979 con la Iglesia Católica: a) sobre asuntos jurídicos, b) sobre asuntos económicos, c) sobre enseñanza y asuntos culturales y, d) sobre asistencia religiosa a las Fuerzas Armadas y el servicio militar de clérigos y religiosos. • Acuerdos 1992 con las confesiones protestante, musulmana y judía.

derecho a la vida, y a la integridad física y moral. libertades ideológica y religiosa

Esquema 19.2.3. Libertad

Límites

a las

libertades

Elementos Subjetivos

Garantías

ideológica y libertad religiosa

(III): Límites,

293

titularidad y garantías

– Art. 16. 1 CE: “sin más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público protegido por la ley”: • Los límites constitucionalmente previsto afectan a la proyección externa de ambas libertades • “Orden público protegido por la ley” ha sido interpretado en sentido amplio por la LO de Libertad Religiosa “la salvaguardia de la seguridad, la salud y la moralidad pública”, elementos a los que califica expresamente de “constitutivos del orden público protegido por la ley en el ámbito de una sociedad democrática”. ❑ Titularidad del derecho a la vida: toda persona ❑ No hay dudas respecto de la titularidad de extranjeros ❑ Sí son titulares de este derecho las personas jurídicas ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [vid. supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: SI [vid. supra tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [vid. supra tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [vid. supra tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Defensor del Pueblo: SI [vid. supra tema 17] ❑ Amparo ordinario: SI [vid. supra tema 17]

20

Derecho a la libertad y la seguridad y derecho a residir y circular libremente por el territorio nacional (arts. 17 y 19 CE)

Los derechos reconocidos en los artículos 17 y 19 CE son derechos asociados a la libertad física o deambulatoria del individuo. El artículo 17 CE reconoce el derecho a la libertad personal y a la seguridad, configurándolo como un derecho a no ser privado de la propia libertad física, salvo en los casos previstos en la Ley (reserva de Ley) y siguiendo el procedimiento legalmente previsto. El mismo precepto explicita una serie de garantías específicas que habrán de ser respetadas en dos supuestos concretos de privación de libertad: la detención preventiva y la prisión provisional. Sin embargo, el legislador podrá prever otros supuestos en los que proceda la privación de libertad de una persona, siempre que los mismos encajen en la lista taxativa de causas de privación de libertad que contempla el artículo 5 CEDH [STC 341/1993 (Tol 82362); STEDH Vasileva c. Dinamarca, de 25 de septiembre de 2003 (Tol 319846)]. En la misma línea, el parágrafo tercero de ese precepto recoge los derechos que la CE garantiza a las personas detenidas, en concreto, el derecho a ser informado de forma inmediata y en modo comprensible de sus derechos y de los motivos de su detención, el derecho a no declarar y el derecho a ser asistido por un abogado. Finalmente, el inciso cuarto del artículo 17 CE garantiza constitucionalmente la existencia del procedimiento de habeas corpus, regulado por la

Ley Orgánica 6/1984, de 24 de mayo1, y configurado como garantía específica de la libertad personal. El habeas corpus constituye un procedimiento especialmente ágil y sencillo que permite obtener la inmediata puesta a disposición judicial de cualquier persona detenida ilegalmente. Por su parte, el artículo 19 CE complementa las previsiones del artículo 17 CE, al reconocer el derecho a disfrutar de la libertad deambulatoria en ciertos espacios físicos. En este sentido, el artículo 19 CE reconoce cuatro derechos distintos, en concreto, el derecho a circular por el territorio español, el derecho a determinar libremente el lugar de residencia, el derecho a entrar en España y el derecho a abandonar el territorio nacional. La CE atribuye la titularidad de estos derechos exclusivamente a los españoles. Sin embargo, la jurisprudencia del TC ha extendido su titularidad también a los extranjeros, aunque subrayando la posibilidad de que las leyes y los tratados internacionales introduzcan tratamientos diferenciados en cuanto al ejercicio de estos derechos por razón de la nacionalidad [STC 94/1993 (Tol 82117) o STC 53/2002 (Tol 80809)].

1

(Tol 301186)

296

maría díaz crego

20.1. Derecho a la libertad y a la seguridad (art. 17 CE) Esquema 20.1.1. Derecho

Base normativa

Elementos objetivos

2 3 4

(Tol 223185) (Tol 214466) (Tol 153223)

a la libertad y a la seguridad:

Base

normativa y elementos objetivos234

Art. 17 CE: “1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie puede ser privado de su libertad, sino con la observancia de lo establecido en este artículo y en los casos y en la forma previstos en la ley. 2. La detención preventiva no podrá durar más del tiempo estrictamente necesario para la realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos, y, en todo caso, en el plazo máximo de setenta y dos horas, el detenido deberá ser Constitucional puesto en libertad o a disposición de la autoridad judicial. 3. Toda persona detenida debe ser informada de forma inmediata, y de modo que le sea comprensible, de sus derechos y de las razones de su detención, no pudiendo ser obligada a declarar. Se garantiza la asistencia de abogado al detenido en las diligencias policiales y judiciales, en los términos que la ley establezca. 4. La ley regulará un procedimiento de «habeas corpus» para producir la inmediata puesta a disposición judicial de toda persona detenida ilegalmente. Asimismo, por ley se determinará el plazo máximo de duración de la prisión provisional.” Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal2, especialmente, arts. 35-38 y 101-104 Legal Arts. 486-544 bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, de 14 de septiembre de 18823. Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, especialmente art. 204. Internacional Art. 9 DUDH, arts. 9 y 11 PIDCP, art. 5 CEDH, arts. 1 del Protocolo núm 4 al CEDH, art. 6 CDFUE. Prohibición de privar de la libertad física o deambulatoria a alguien en contra de su voluntad: √ salvo en los casos previstos legalmente, de conformidad con el art. 5 CEDH [Vide infra Esquema 20.1.3] √ y, respetando las condiciones, los plazos y el procedimiento previsto en la ley [STC 341/1993 (Tol 82362)]

derecho a la libertad y la seguridad y derecho a residir y circular libremente por el territorio nacional

Esquema 20.1.2. Derecho Regla

general

Sujetos particulares

5

a la libertad y a la seguridad:

Personas físicas: Diputados y Senadores: Jueces y Magistrados:

Elementos

297

subjetivos5

Únicos titulares posibles de este derecho, que se atribuye tanto a nacionales como a extranjeros [STC 53/2002 (Tol 80809)] Al gozar de inmunidad, sólo pueden ser detenidos en caso de flagrante delito, no pudiendo ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara correspondiente (art. 71.2 CE) Al gozar de una inmunidad limitada, sólo pueden ser detenidos por orden del Juez competente o en caso de flagrante delito, siendo inmediatamente puestos a disposición del Juez de instrucción más próximo (art. 398 LOPJ). Los arts. 9 y ss. de la Ley Orgánica 8/1998, de 2 de diciembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas5 prevén disMiembros de las tintas sanciones disciplinarias, susceptibles de ser aplicadas a los miembros de las Fuerzas Armadas, que restringen la libertad Fuerzas Armadas: personal y no son adoptadas por órgano jurisdiccional alguno, sino por los superiores jerárquicos del sancionado. ❑ Cuando hayan cometido un hecho tipificado como delito o falta, las personas que sufran anomalías o alteraciones psíquicas pueden ser eximidas de responsabilidad penal (art. 20 CP) → En tales supuestos cabe la aplicación de alguna de las medidas de seguridad previstas en los arts. 95 y ss. CP, de conformidad con lo previsto en el art. 5.1.e) CEDH. Cabe limitar su libertad ❑ Cuando se inste su internamiento en un centro de salud mental por sufrir un trastorno psíquico → en los siguientes supuesArts. 763 y ss. LEC, de conformidad con lo previsto en el art. 5.1.e) CEDH → Es de destacar que tos: el art. 763.1 de la. LEC ha sido declarado parcialmente inconstitucional por las SSTC 131/2010 (Tol 2007363) y 132/2010 (Tol 2007387) por no adoptar la forma de ley orgánica, tal y como exige el art. 81 CE. No obstante, el TC no ha declarado nulo el precepto indicado, que continua Enfermos vigente hasta su modificación por el legislador. psíquicos: Requisitos que deben cum- ❑ Los motivos y la forma de proceder para la privación de libertad han de estar previstos en la Ley. plir esas limitaciones para ❑ La privación ha de ser limitada en el tiempo y proporcionada a los fines que pretende perseguir. ser consideradas constitu- ❑ La privación de libertad sólo puede ser acordada en virtud de autorización judicial. cionalmente legítimas [STC ❑ Debe haberse “probado de manera convincente la enajenación mental del interesado” 124/2010 (Tol 2007350); ❑ Esa perturbación debe revestir “un carácter o amplitud que legitime el internamiento” STC 24/1993 (Tol 82047) ❑ Debe preverse una revisión en plazos de tiempo razonables de la adecuación de la medida de internamiento a la situación del afectado, a fin de ponerle fin cuando no subsista el trastorno y STC 129/1999 (Tol 7862)]: mental que la motivó.

(Tol 110219)

298

maría díaz crego

Esquema 20.1.2. Derecho

Sujetos particulares

(continuación)

6

a la libertad y a la seguridad:

Elementos

subjetivos

(continuación)6

Cabe limitar su libertad, ❑ Para impedir que entren ilegalmente en el país (art. 60 LODLE y art. 5.1.f) CEDH) además de en los supues- ❑ Cuando esté en curso un procedimiento de expulsión contra ellos (art. 62 LODLE y art. 5.1.f) CEDH) tos ordinarios: Requisitos que deben cumplir esas limitaciones ❑ Los motivos y la forma de proceder para la privación de libertad han de estar previstos en la Extranjeros: para ser consideradas Ley. constitucionalmente le- ❑ La privación ha de ser limitada en el tiempo y proporcionada a los fines que pretende perseguir. gítimas [STC 53/2002 ❑ La privación de libertad debe perseguir alguno de los fines constitucionalmente legítimos arriba (Tol 80809), y STC indicados. 265/2000 (Tol 2123)]: La responsabilidad de los menores de dieciocho años por los delitos o faltas que hayan cometido no se rige por lo previsto en el CP (art. 19 CP), sino por lo previsto en la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores6 → Esta Ley prevé las medidas (algunas de ellas privativas de libertad, arts. 7 y ss. LORPM) a aplicar, así como los Menores: supuestos en los que cabe la detención (art. 17) y la prisión provisional (art. 28 y ss) de los mayores de catorce años y menores de dieciocho años que hayan cometido o se presuma que pueden haber cometido hechos tipificados como delitos o faltas por el CP y las leyes penales especiales. El artículo 55.2 CE prevé la posibilidad de que una ley orgánica regule la suspensión individual de varios derechos previstos Personas en el texto constitucional, entre ellos, el plazo máximo de detención preventiva previsto en el art. 17.2 CE, en relación con las integradas o investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas → Los arts. 384 bis y 520 bis de la relacionadas con LECrim desarrollan este precepto constitucional, previendo la extensión del plazo máximo absoluto de detención preventiva para bandas armadas personas integradas o relacionadas con bandas armadas o individuos terroristas o rebeldes: o individuos √ Plazo máximo absoluto de detención en estos casos → 72 horas + 48 horas adicionales. terroristas o √ Requisitos de la prórroga → autorización judicial motivada, previa solicitud efectuada por la autoridad gubernativa dentro de rebeldes: las primeras 48 horas desde la detención.

(Tol 110219).

derecho a la libertad y la seguridad y derecho a residir y circular libremente por el territorio nacional

Esquema 20.1.3. Derecho

a la libertad y a la seguridad:

299

Límites

Es una “medida cautelar de privación de libertad que tiene carácter penal” [STC 341/1993 (Tol 82362)], cuya legitimidad no sólo se deduce de lo previsto en el art. 17.2 CE, sino también del art. 5.1.c) CEDH. Características No es acordada por el órgano jurisdiccional competente, siendo una privación de libertad gubernativa. Definición

❑ Sólo cabe en aquellos casos y en la forma previstos en la Ley (arts. 489-501 LECrim) ❑ Por imperativo constitucional, existen límites temporales [STC 23/2004 (Tol 351790)]: Detención Preventiva Requisitos

Límite temporal relativo Límite temporal absoluto

Definición Características

Prisión Provisional

Límites → sólo puede imponerse en los casos y en la forma previstos por la Ley (arts. 502-519 LECrim).

Es considerado como un límite relativo debido a que su determi“Tiempo estrictamente necesanación dependerá de las circunstancias del caso, del fin perserio para la realización de las guido por la medida de privación de libertad, de la actividad de averiguaciones tendentes al las autoridades implicadas y del comportamiento del afectado esclarecimiento de los hechos” por la medida. Una vez transcurrido se deberá poner en libertad o a disposición 72 horas judicial al detenido.

La prisión provisional es una medida de naturaleza cautelar y excepcional que tiene carácter penal, cuya legitimidad deriva del art. 17.4 CE y del art. 5.1.c) CEDH. Es acordada por el órgano jurisdiccional competente. √ La prisión provisional sólo estará justificada para la persecución de determinados fines considerados constitucionalmente legítimos, en concreto, para evitar que el sujeto se sustraiga de la acción de la justicia Al legislador (riesgo de fuga), que obstruya la instrucción penal o que reincida [STC 191/2004 (Tol 508781)]. √ El legislador deberá prever la duración máxima de la prisión provisional y ese plazo deberá ser respetado en todo caso (art. 17.4 CE). √ La resolución judicial que acuerde la prisión provisional habrá de ser motivada y hacer “explícitas las razones que han llevado al órgano judicial a la imposición de tan excepcional medida” y sólo podrá acordarse cuando sea “estrictamente necesario y en la medida en que no se cuente con otras medidas menos gravosas para alcanzar los mismos fines que se intentan conseguir” [STC 191/2004 (Tol 508781)]. Al juez √ La prórroga o ampliación del plazo máximo inicial de prisión provisional requiere una decisión judicial específica que la motive. Esta decisión ha de fundarse en alguno de los supuestos que legalmente habilitan para ello y debe adoptarse antes de que expire el plazo máximo inicialmente acordado [STC 155/2004 (Tol 500195)].

300

maría díaz crego

Esquema 20.1.3. Derecho

otros supuestos de privación de libertad

a la libertad y a la seguridad:

Límites (continuación)

Según el TC, aparte de los supuestos de privación de libertad expresamente indicados en el artículo 17 CE, el legislador puede establecer otros supuestos, siempre y cuando [STC 341/1993 (Tol 82362)]: 1. La privación de libertad sea prevista por ley. 2. Encaje en la lista taxativa de supuestos de privación de libertad previstos en el artículo 5.1 CEDH, que prevé la posibilidad de privar de libertad a un sujeto si: a) Ha sido penado legalmente en virtud de una sentencia dictada por un tribunal competente. b) Ha sido detenido preventivamente o internado, conforme a Derecho, por desobediencia a una orden judicial o para asegurar el cumplimiento de una obligación establecida por ley. c) Ha sido detenido preventivamente o internado, conforme a Derecho, para hacerle comparecer ante la autoridad judicial competente, cuando existan indicios racionales de que ha cometido una infracción o cuando se estime necesario para impedir que cometa una infracción o que huya después de haberla cometido. d) Se trata del internamiento de un menor en virtud de una orden legalmente acordada con el fin de vigilar su educación, o de su detención, conforme a Derecho, con el fin de hacerle comparecer ante la autoridad competente. e) Se trata del internamiento, conforme a Derecho, de una persona susceptible de propagar una enfermedad contagiosa, de un enajenado, un alcohólico, un toxicómano o un vagabundo. f) Se trata de la detención preventiva o internamiento, conforme a Derecho, de una persona para impedir que entre ilegalmente en el territorio o contra la que esté en curso un procedimiento de expulsión o extradición. 3. Sea cierta y previsible, esto es, no cree inseguridad o incertidumbre insuperable sobre su modo de aplicación efectiva. 4. Sea proporcionada. 5. Y limitada en el tiempo.

derecho a la libertad y la seguridad y derecho a residir y circular libremente por el territorio nacional

Esquema 20.1.4. Derecho

Garantías Genéricas

Garantías Específicas

7

(Tol 301186)

a la libertad y a la seguridad:

301

Garantías7

❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de ley orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17] Procedimiento que tiene como objeto “obtener la inmediata puesta a disposición judicial de cualquier persona detenida ilegalHabeas corpus mente” (art. 1 Ley Orgánica 6/1984, de 24 de mayo, reguladora del procedimiento de habeas corpus7) → Vide infra Esquemas 20.1.8 y 20.1.9. Protección penal

Arts. 163 y ss. CP → tipifican los delitos contra la libertad. Arts 529 y ss. CP → tipifican los delitos cometidos por funcionarios públicos contra la libertad individual.

Prohibición dirigida a la Art. 25.3 CE → Prohíbe a la Administración Civil imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de Administración libertad. Esta limitación no se extiende, sin embargo, a la Administración Militar [Vide supra Esquema 20.1.2]. Civil

302

maría díaz crego

Esquema 20.1.5. Derechos

Base normativa

Elementos subjetivos

de los detenidos.

Base

normativa y elementos subjetivos

Art. 17.3 CE: “Toda persona detenida debe ser informada de forma inmediata, y de modo que le sea comprensible, de sus Constitucional derechos y de las razones de su detención, no pudiendo ser obligada a declarar. Se garantiza la asistencia de abogado al detenido en las diligencias policiales y judiciales, en los términos que la ley establezca.” Legal Arts. 520-527 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, de 14 de septiembre de 1882. Internacional Art. 9 DUDH, art. 9 y 11 PIDCP, art. 5 CEDH, art. 6 CDFUE. Son titulares de estos derechos todas las personas que hayan sido detenidas [no sólo los que sean objeto de una detención preventiva, ya que estos derechos se reconocen en otros supuestos de privación de libertad → STC 341/1993 (Tol 82362)], siempre y cuando no se haya iniciado un proceso penal contra ellas, ya que, una vez iniciado tal proceso, resultará aplicable el art. 24 CE y no el art. 17.3 CE (art. 520 LECrim).

derecho a la libertad y la seguridad y derecho a residir y circular libremente por el territorio nacional

Esquema 20.1.6. Derechos

de los detenidos.

Información inmediata y comprensible de los derechos del detenido y de las razones que motivan la detención (art. 17.3 CE y 520.2 LECrim)

Elementos

303

objetivos

Toda persona detenida debe ser informada, de modo que le sea comprensible, y de forma inmediata, de los hechos que se le imputan y las razones motivadoras de su privación de libertad, así como de los derechos que le asisten. El artículo 520.2 LECrim especifica los derechos de los que debe ser informado el detenido: 1. “Derecho a guardar silencio no declarando si no quiere, a no contestar alguna o algunas de las preguntas que le formulen, o a manifestar que sólo declarará ante el Juez. 2. Derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable. 3. Derecho a designar Abogado y a solicitar su presencia para que asista a las diligencias policiales y judiciales de declaración e intervenga en todo reconocimiento de identidad de que sea objeto. Si el detenido o preso no designara Abogado, se procederá a la designación de oficio. 4. Derecho a que se ponga en conocimiento del familiar o persona que desee el hecho de la detención y el lugar de custodia en que se halle en cada momento. Los extranjeros tendrán derecho a que las circunstancias anteriores se comuniquen a la Oficina Consular de su país. 5. Derecho a ser asistido gratuitamente por un intérprete, cuando se trate de extranjero que no comprenda o no hable el castellano. 6. Derecho a ser reconocido por el Médico forense o su sustituto legal y, en su defecto, por el de la Institución en que se encuentre, o por cualquier otro dependiente del Estado o de otras Administraciones Públicas.”

Derecho a no Parece poder identificarse con el derecho equivalente reconocido en el art. 24 CE, definiéndose, de este modo, como un derecho del detenido o preso a guardeclarar (art. 17.3 dar silencio, a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable. CE) Elementos

Contenido

❑ Derecho a la libre designación de un abogado por parte del detenido y, en caso de que no se proceda a esa designación, al nombramiento de un abogado de oficio que le asista durante las diligencias policiales y judiciales (art. 520.2.c) y 520.4 y 520.5 LECrim). ❑ El art. 520. 6 LECrim → señala la actividad que deberá desarrollar el abogado, una vez designado: “a) Solicitar, en su caso, que se informe al detenido o preso de los derechos establecidos en el número 2 de este artículo y que se proceda al reconocimiento médico señalado en su párrafo f; b) Solicitar de la Autoridad judicial o funcionario que hubiesen practicado la diligencia en que el Abogado haya intervenido, una vez terminada ésta, la declaración o ampliación de los extremos que considere convenientes, así como la consignación en el acta de cualquier incidencia que haya tenido lugar durante su práctica; c) Entrevistarse reservadamente con el detenido al término de la práctica de la diligencia en que hubiere intervenido.”

Este derecho se diferencia del derecho a asistencia letrada reconocido en el artículo 24 CE

❑ Por el objetivo que persigue → ya que persigue que el abogado asegure, con su presencia personal, “que los derechos constitucionales del detenido sean respetados, que no sufra coacción o trato incompatible con su dignidad y libertad de declaración y que tendrá el debido asesoramiento técnico sobre la conducta a observar en los interrogatorios, incluida la de guardar silencio, así como sobre su derecho a comprobar, una vez realizados y concluidos con la presencia activa del Letrado, la fidelidad de lo trascrito en el acta de declaración que se le presenta a la firma.” [STC 196/1987 (Tol 79935)]. ❑ Por los límites que cabe imponer a la libre designación de abogado → ya que, en el caso de los detenidos, el derecho a la libre designación de abogado podrá ser limitado por el legislador, imponiendo un abogado de oficio, siempre que se persiga un objetivo legítimo y la medida resulte proporcionada al fin perseguido [STC 196/1987 (Tol 79935)]. ❑ Por la posibilidad que tiene el titular de disponer del derecho → ya que el derecho a la asistencia de abogado sólo es renunciable, en el caso de los detenidos, si la detención se debe a delitos contra la seguridad del tráfico (art. 520.5 LECrim)

objetivos

Derecho a la asistencia letrada en las diligencias policiales y judiciales (art. 17.3 CE)

304

maría díaz crego

Esquema 20.1.7. Derechos Límites → incomunicación

(art. 527 y 509 y ss. LECrim)

arts.

Garantías

de los detenidos.

Límites

y garantías

Los detenidos que se encuentren incomunicados (condiciones: arts. 509 y ss LECrim) verán limitados sus derechos en tres puntos (art. 527 LECrim): 1. Su abogado será designado de oficio en todo caso → El TC se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de esta limitación indicando que la misma perseguía un objetivo legítimo, era proporcionada, el período de incomunicación era breve y estaba predeterminado y la decisión de incomunicación era tomada por un órgano jurisdiccional [STC 196/1987 (Tol 79935)]. 2. No se pondrá en conocimiento de ningún familiar ni otra persona el hecho de su detención y el lugar de custodia en el que se encuentre. 3. No tendrá derecho a realizar una entrevista reservada con su abogado. ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de ley orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17]

derecho a la libertad y la seguridad y derecho a residir y circular libremente por el territorio nacional

Esquema 20.1.8. Derecho

Base

y

características principales

Supuesto

Habeas Corpus

como garantía específica de la libertad personal

Art. 17.4 CE: “La ley regulará un procedimiento de «habeas corpus» para producir la inmediata puesta a disposición judicial de toda persona detenida ilegalmente. (…)” Legal Ley Orgánica 6/1984, de 24 de mayo, reguladora del procedimiento de habeas corpus internacional Art. 9.4 PIDCP, art. 5.4 CEDH. Procedimiento dirigido a garantizar los derechos sustantivos del artículo 17 CE → Tiene como fin “posibilitar el control judicial a posteriori de la legalidad y de las condiciones en las cuales se desarrollan las situaciones de privación de libertad no acordadas Definición judicialmente, mediante la puesta a disposición judicial de toda persona que se considere está privada de libertad ilegalmente” [STC 94/2003 (Tol 268282)]. → Procedimiento judicial preferente y sumario. → Procedimiento informal → Cuando el procedimiento se inicia a instancia de parte se podrá hacer por escrito o comparecenCaracterísticas cia, no siendo preceptiva la intervención de abogado ni procurador (art. 4 LOPHC). → Procedimiento de cognición limitada → Su único objeto es verificar la legalidad de la privación de libertad. → Cuando un sujeto se vea privado de su libertad (art. 1 LOPHC); → Siempre que la privación de libertad no tenga su origen en la decisión de una autoridad judicial → Cabe frente a privaciones de libertad llevadas a cabo por otros funcionarios públicos o por particulares (art. 1 LOPHC); → Y siempre que la privación de libertad sea ilegal (art. 1 LOPHC), entendiéndose por tal: 1. La realizada sin que concurran los supuestos legales → Esto es, sin cobertura legal o en ausencia de alguno de los presupuestos materiales que legitiman la privación de libertad. 2. La que se exceda del plazo legalmente previsto. 3. La que viole los derechos que la CE y la legislación procesal garantizan a los detenidos. → Los tribunales competentes para conocer del procedimiento de habeas corpus son (art. 2 LOPHC): Constitucional

normativa

Definición

a la libertad y a la seguridad: el

305

en que

procede

Regla general Competencia Excepciones

Juez de instrucción del lugar en que se encuentre el privado de libertad; si no consta, del lugar en que se produzca la detención; y si no constan ninguno de los dos, del lugar donde se hayan tenido las últimas noticias del sujeto privado de libertad En caso de terrorismo → Juez Central de Instrucción (dependiente de la Audiencia Nacional). En el ámbito de la jurisdicción militar → Juez Togado Militar constituido en la cabecera de la circunscripción jurisdiccional en la que se efectuó la detención

306

maría díaz crego

Esquema 20.1.9. Derecho

a la libertad y a la seguridad: el

Habeas Corpus

como garantía específica de la libertad personal

(continuación)

Incoación de oficio (art. 3 LOPHC) → El juez competente podrá iniciar de oficio el procedimiento.

Iniciación

Fases

del

procedimiento

desarrollo → Todas estas actuaciones deberán desarrollarse en un plazo máximo de 24 horas desde que se dicte el auto de incoación del procedimiento.

❑ Iniciación a instancia de parte (art. 3 LOPHC) → Deberá realizarse mediante escrito o comparecencia en el que consten los datos previstos en el art. 4 LOPHC, por alguno de los legitimados activamente para iniciar el procedimiento, que son: 1. El privado de libertad. 2. Su cónyuge o persona unida por análoga relación de afectividad; descendientes; ascendientes; hermanos; y en el caso de menores o incapaces, sus representantes legales. 3. El Ministerio Fiscal. 4. El Defensor del Pueblo. ❑ Efectuada la solicitud de habeas corpus el juez decidirá (mediante auto) la incoación del procedimiento o denegará la solicitud que sea improcedente (art. 6 LOPHC) → En esta fase, el juez sólo podrá inadmitir la solicitud cuando no se dé la situación de privación de libertad, el órgano no sea competente para conocer de la misma, o se incumpla alguno de los requisitos fijados en el art. 4 LOPHC [STC 169/2006 (Tol 956784)]. Manifestación del detenido (art. 7 LOPHC) → En el auto de incoación del procedimiento, el juez deberá ordenar a la autoridad a cuya disposición se encuentre el privado de libertad que le presente ante él, o deberá personarse él mismo en el lugar de custodia. Fase de alegaciones (art. 7 LOPHC) → En primer lugar, el juez oirá las alegaciones del privado de libertad o de su representante legal, y de su abogado, si lo hubiere nombrado; posteriormente, las del Ministerio Fiscal; y finalmente, las de las autoridades, agentes, funcionarios públicos o representantes de la institución o persona que hubiera ordenado o practicado la detención y aquella bajo cuya custodia se encuentra la persona. Fase probatoria (art. 7 LOPHC) → El juez podrá admitir las pruebas que aporten o propongan el privado de libertad, el Ministerio Fiscal o las autoridades correspondientes, siempre que sean pertinentes y puedan practicarse en el acto. Plazo para la adop24 horas desde que se dicte el auto de incoación del procedimiento. ción → art. 7 LOPHC Forma → art. 8 LOPHC Auto motivado. Desestimatorio →Acordará el archivo de las actuaciones, declarando que la privación de libertad y las circunstancias en que se está realizando son conformes a Derecho.

Resolución

Estimatorio → El contenido será diverso según el supuesto de ilegalidad de la detención que se constate: Contenido → art. 8 LO- ❑ En caso de no concurrir los supuestos legales que autorizaban la privación de libertad → Debe acordarse la puesta en libertad del detenido. PHC ❑ En caso de haberse excedido el plazo de detención legalmente previsto → El detenido deberá ser puesto inmediatamente a disposición judicial. ❑ En caso de haberse violado alguno de los derechos de los detenidos → El detenido continuará en situación de privación de libertad, pero, si fuera necesario, en un establecimiento distinto o bajo la custodia de otras personas.

derecho a la libertad y la seguridad y derecho a residir y circular libremente por el territorio nacional

307

20.2. Derecho a circular y residir libremente en el territorio nacional (art. 19 CE)89 Esquema 20.2.1. Derecho a circular y residir libremente en el territorio nacional y a entrar y salir libremente de España: Base normativa y elementos objetivos

Constitucional

Base

normativa

Legal

Internacional

Elementos objetivos

8 9

(Tol 116973) (Tol 1035337)

Derecho a circular libremente por el territorio nacional Derecho a residir en el territorio nacional Derecho a entrar libremente en España Derecho a salir libremente de España

Art. 19 CE: “Los españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional. Asimismo, tienen derecho a entrar y salir libremente de España en los términos que la ley establezca. Este derecho no podrá ser limitado por motivos políticos o ideológicos.” Arts. 5 y 25 y ss. Ley Orgánica 4/2000, de 11 de diciembre, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social7. Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo8. Art. 13 DUDH, art. 12 y 13 PIDCP, art. 2, 3 y 4 Protocolo núm. 4 al CEDH, art. 1 del Protocolo núm. 7 al CEDH, art. 45 CDFUE, art. 21 Tratado de funcionamiento de la UE. Este derecho conlleva la facultad de desplazarse libremente dentro del territorio nacional. Este precepto reconoce un “derecho subjetivo y personal a determinar libremente el lugar o lugares donde se desea residir transitoria o permanentemente” dentro del territorio nacional [STC 28/1999 (Tol 13000)]. Este derecho “protege la conducta consistente en pasar de estar fuera de nuestras fronteras a encontrarse en el territorio nacional.” [STC 72/2005 (Tol 619112)]. Este derecho se traduce en la facultad de abandonar el territorio español, esto es, de pasar de estar dentro de las fronteras de España a estar fuera de las mismas.

308

maría díaz crego

Esquema 20.2.2. Derecho a circular y residir libremente en el territorio nacional y a entrar y salir libremente de España: elementos subjetivos, Límites y Garantías Españoles

Extranjeros de régimen común

Elementos subjetivos

Son los únicos titulares de este derecho expresamente citados por el artículo 19 CE. La jurisprudencia constitucional ha extendido este derecho a los extranjeros, aunque las condiciones para su ejercicio serán las establecidas en la Ley y los Tratados internacionales [STC 53/2002 (Tol 80809)]:

Extranjeros Ciudadanos de la Unión Europea

Límites

Garantías

Régimen regulado en los arts. 5 y 25 y ss. LODLE Régimen regulado en el 45 CDFUE y en el art. 21 del Tratado de funcionamiento de la UE, que reconocen el derecho a al libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros de la UE a los ciudadanos de la UE, esto es, a los nacionales de los Estados miembros de la UE → Estos preceptos han sido desarrollados, esencialmente, por la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, transpuesta a nuestro ordenamiento por el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero.

Son límites constitucionalmente admisibles a estos derechos los previstos en la Ley, que persigan un fin constitucionalmente legítimo, excluyéndose explícitamente los asociados a la ideología o las posiciones políticas del sujeto que vea limitado su derecho, siempre que sean proporcionados [STC 169/2001 (Tol 12996)]. ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de ley orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17]

21



Derechos a la privacidad y a la comunicación (arts. 18 y 20 CE)

En este tema se aborda el estudio de dos grupos diferenciados de derechos, los derechos asociados a la vida privada y las libertades de expresión, información, y de creación artística, literaria, científica y técnica. El artículo 18 CE reconoce toda una serie de derechos de la personalidad destinados a proteger la vida privada, esto es, lo que los anglosajones conocen como “privacy” y que podría identificarse, en palabras de nuestro TC, como aquel ámbito propio y reservado que cada sujeto puede excluir del conocimiento ajeno. Los derechos asociados a esta noción, que aparecen reconocidos expresamente en el artículo 18 CE, son el derecho a la intimidad, a la propia imagen, a la inviolabilidad del domicilio, al secreto de las comunicaciones y a la protección de datos de carácter personal. El derecho a la intimidad constituye el elemento nuclear de este precepto, en la medida en que se define como un derecho a resguardar del conocimiento y la acción ajenas el ámbito de privacidad de cada persona. El resto de los derechos indicados podrían considerarse derechos instrumentales del derecho a la intimidad [STC 22/1984 (Tol 79311)], en cuanto pretenderían proteger determinadas manifestaciones o ámbitos en los que desarrolla la vida privada de las personas. Sin embargo,

la jurisprudencia del TC ha dotado de autonomía a los derechos indicados, de forma que cabe considerar vulnerado el derecho a la inviolabilidad del domicilio, el derecho a la propia imagen, el derecho al secreto de las comunicaciones o a la protección de datos de carácter personal, sin que se produzca violación del derecho a la intimidad. El derecho al honor, también reconocido en este precepto, protege el aprecio social, la buena fama o la reputación, impidiendo la emisión de mensajes o expresiones que puedan desacreditar a las personas. Por su parte, el artículo 20 CE reconoce un derecho capital para toda sociedad que pretenda reconocerse a sí misma como democrática. Las libertades de expresión, información y la libertad de creación artística y científica protegen el pluralismo, esto es, la existencia de una opinión pública libre; fundamento sin el que resulta imposible la configuración de un sistema democrático de gobierno. En la misma línea, el artículo 20.1.c) CE reconoce la libertad de cátedra, plasmación de ese pluralismo en el ámbito educativo, que será estudiada en el Tema 25 junto con el resto de derechos del ámbito educativo.

310

maría díaz crego

21.1. Derechos al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen (art. 18.1 CE) 21.1.1. Derecho al honor Esquema 21.1.1.1. Derecho

Base normativa

Elementos objetivos

1 2

(Tol 585549) (Tol 5905)

al honor.

Base

normativa y elementos objetivos12

Constitucional Art. 18.1 CE: “1. Se garantiza el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen (…)” Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia Legal imagen1. Ley Orgánica 2/1984, de 26 de marzo, reguladora del Derecho de Rectificación2. Arts. 12 DUDH, 17 PIDCP, 10.2 CEDH (señala la protección de la reputación de las personas como uno de los límites a la Internacional libertad de expresión). → Este derecho ampara la buena reputación, la buena fama de una persona, “protegiéndola frente a expresiones o mensajes que puedan hacerla desmerecer en la consideración ajena al ir en su descrédito o menosprecio o al ser tenidas en el conDefinición cepto público por afrentosas” [STC 49/2001 (Tol 104641)]. constitucional → La determinación del contenido del derecho depende, en buena medida, de lo que en cada contexto se considere un atentadel contenido do a la reputación o la buena fama → El honor es, por tanto, “un concepto jurídico indeterminado cuya delimitación depende del derecho de las normas, valores e ideas sociales vigentes en cada momento” [STC 180/1999 (Tol 81221)], pero no de la opinión subjetiva del supuesto ofendido [STS 782/2009, de 23 de noviembre de 2009 (Tol 1748419)] Según el art. 7 LOPCDHIPI, en sus apartados 3, 7 y 8 serían intromisiones ilegítimas en el derecho al honor de una persona: → La divulgación de hechos relativos a la vida privada de una persona o familia que afecten a su reputación y buen nombre (…). Definición legal → La imputación de hechos o la manifestación de juicios de valor a través de acciones o expresiones que de cualquier modo del contenido lesionen la dignidad de otra persona, menoscabando su fama o atentando contra su propia estimación. del derecho → La utilización del delito por el condenado en sentencia penal firme para conseguir notoriedad pública u obtener provecho económico, o la divulgación de datos falsos sobre los hechos delictivos, cuando ello suponga el menoscabo de la dignidad de las víctimas.”

derechos a la privacidad y a la comunicación [arts. 18 y 20 CE]

Esquema 21.1.1.2. Derecho

al honor.

Elementos

Regla general

Personas físicas Elementos subjetivos

Personas jurídicas

311

subjetivos

Son titulares de este derecho tanto nacionales como extranjeros [STC 236/2007 (Tol 1228675)]. Personajes públicos Las personas públicas son titulares del derecho → Sin embargo, su alcance no parece el mismo que en el caso de personas privadas al considerar el TC que los personajes públicos están expuestos “a un más riguroso control de sus actitudes y manifestaciones” que los particulares que carecen de esa proyección pública [STC 336/1993 (Tol 82357)]. Menores e incapaces ❑ Son titulares de este derecho, pero su capacidad para consentir intromisiones en el mismo se regula de forma diferenciada → El consentimiento deberá ser prestado por ellos mismos si su madurez lo permite y, en caso contrario, deberá ser otorgado por escrito por su representante legal, comunicándolo previamente al Ministerio Fiscal (art. 3 LOPCDHIPI). Supuestos ❑ En el caso de los menores, es de destacar la superprotección [STC 159/2009 (Tol 1568091)] de que particulares son objeto sus derechos al honor, a la intimidad y a la propia imagen, en la medida en que se entenderán vulnerados tales derechos cuando se utilice la imagen del menor o su nombre en los medios de comunicación en menoscabo de su honra o reputación o de forma contraria a sus intereses, incluso aunque se haya prestado consentimiento para su utilización [art. 4.3 LOPJM (Tol 301481)]. Difuntos El TC rechazó expresamente que los difuntos sean titulares de este derecho en la STC 231/1988 (Tol 80078) → Sin embargo, en jurisprudencia posterior, el TC ha reconocido la titularidad de este derecho por las personas fallecidas, aunque indicando que la intensidad de la protección disminuye en la medida en que “con la muerte de las personas su reputación se transforma en gran medida, vinculándose sobre todo a la memoria o al recuerdo por parte de sus allegados” [STC 51/2008 (Tol 1295355)]. ❑ Son titulares del derecho al honor las personas jurídicas de Derecho Privado [STC 139/1995 (Tol 82878), STC 183/1995 (Tol 82920)]. ❑ No se reconoce este derecho a las personas jurídico-públicas, que sí tienen, sin embargo, dignidad, prestigio y autoridad moral [STC 107/1988 (Tol 109338)].

312

maría díaz crego

Esquema 21.1.1.3. Derecho

Límites

Garantías

al honor.

Límites

y garantías

❑ Una intromisión en el derecho al honor no puede reputarse como ilegítima si está prevista por Ley, se revela como idónea y necesaria para alcanzar un fin constitucionalmente legítimo, es proporcionada y se lleva a cabo utilizando los medios necesarios para procurar una mínima afectación del ámbito garantizado por el derecho fundamental [STC 244/2007 (Tol 1211346)] → Ejemplos caracterizados de tales intromisiones los encontramos en algunos casos en que se produce la colisión del derecho al honor y las libertades de expresión, información y de creación artística y técnica: Vide infra Esquemas 21.5.1.3, 21.5.2.2 y 21.6.2. ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] Genéricas ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Derecho de rectificación → Art. 1 LORDR dispone que: “toda persona, natural o jurídica, tiene derecho a rectificar la información difundida, por cualquier medio de comunicación social, de hechos que le aludan, que considera inexactos y cuya divulgación pueda causarle perjuicio” → Vinculación con el derecho al honor: STC 51/2007 (Tol 1211348). ❑ Protección civil → El art. 9 LOPCDHIPI señala las medidas que podrán adoptarse para poner fin a una intromisión ilegítima en el derecho y restablecer al perjudicado en el pleno disfrute del mismo, destacando la posibilidad de adoptar medidas tendentes a prevenir intromisiones inminentes o ulteriores, la difusión de la sentencia condenatoria a costa del condenado, Específicas la condena a indemnizar los daños y perjuicios causados, o la apropiación por el perjudicado del lucro obtenido con la intromisión ilegítima en el derecho del Libro II. ❑ Protección penal → El Título XI CP sanciona los casos más graves de vulneración del derecho al honor. El art. 205 CP define el delito de calumnia como “la imputación de un delito hecha con conocimiento de su falsedad o temerario desprecio hacia la verdad”. El art. 208 CP define el delito de injuria como “la acción o expresión que lesionan la dignidad de otra persona, menoscabando su fama o atentando contra su propia estimación”.

derechos a la privacidad y a la comunicación [arts. 18 y 20 CE]

313

21.1.2. Derecho a la intimidad personal y familiar Esquema 21.1.2.1. Derecho Base normativa

Elementos

objetivos

a la intimidad personal y familiar.

Constitucional Legal Internacional

Base

normativa y elementos objetivos

Art. 18.1 CE: “1. Se garantiza el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen (…)” Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen Referencias en Tratados internacionales a la “vida privada y familiar”: arts. 12 DUDH, 17 PIDCP, 8 CEDH, 7 CDFUE

Definición constitucional del contenido del derecho

❑ Derecho a resguardar de la acción y el conocimiento ajenos el ámbito de privacidad de la persona [STC 231/1988 (Tol 80078)] → Puesto que el derecho se configura como un derecho a preservar ese ámbito de privacidad del conocimiento ajeno, no se entenderá violado el derecho si el titular consiente el conocimiento o la difusión de datos íntimos (art. 2 LOPCDHIPI). ❑ El ámbito de privacidad de la persona que se entiende protegido por el derecho es definido por el TC como el “ámbito propio y reservado de cada sujeto, que se considera necesario para mantener una calidad mínima de vida humana, según las pautas de nuestra cultura” [STC 231/1988 (Tol 80078)] → Se han considerado datos protegidos por este derecho, por ejemplo, los médico-sanitarios [STC 70/2009 (Tol 1476394)] o los referidos a las preferencias sexuales [STC 224/1999 (Tol 2110)]. ❑ No es un derecho a una “intimidad determinada” [STC 115/2000 (Tol 2784)], de forma que se protege ese espacio privado independientemente de su contenido [STC 115/2000 (Tol 2784)]. ❑ La protección de este derecho quedará delimitada por las leyes y los usos sociales “atendiendo al ámbito que, por sus propios actos, mantenga cada persona reservado para sí misma o su familia” (art. 2.1 LOPCDHIPI).

Definición legal del contenido del derecho

Según el art. 7 LOPCDHIPI, en sus apartados 1,2, 3, 4 y 8, se consideran intromisiones ilegítimas en el derecho a la intimidad personal: “1. El emplazamiento en cualquier lugar de aparatos de escucha, de filmación, de dispositivos ópticos o de cualquier otro medio apto para grabar o reproducir la vida íntima de las personas. 2. La utilización de aparatos de escucha, dispositivos ópticos, o de cualquier otro medio para el conocimiento de la vida íntima de las personas o de manifestaciones o cartas privadas no destinadas a quien haga uso de tales medios, así como su grabación, registro o reproducción. 3. La divulgación de hechos relativos a la vida privada de una persona o familia que afecten a su reputación y buen nombre, así como la revelación o publicación del contenido de cartas, memorias u otros escritos personales de carácter íntimo. 4. La revelación de datos privados de una persona o familia conocidos a través de la actividad profesional u oficial de quien los revela. 8. La utilización del delito por el condenado en sentencia penal firme para conseguir notoriedad pública u obtener provecho económico, o la divulgación de datos falsos sobre los hechos delictivos, cuando ello suponga el menoscabo de la dignidad de las víctimas.”

Derecho a la intimidad personal

314

maría díaz crego

Esquema 21.1.2.1. Derecho

a la intimidad personal y familiar.

Derecho a la intimidad familiar Elementos objetivos (continuación) Derecho a la intimidad personal y familiar en el ámbito domiciliario

Base

normativa y elementos objetivos

(continuación)

Definición constitucional del contenido del derecho

❑ Derecho a resguardar de la acción y el conocimiento ajenos lo que ocurre dentro del domicilio familiar o entre los componentes del grupo familiar [STC 115/2000 (Tol 2784)] → Puesto que el derecho se configura como un derecho a preservar ese ámbito de privacidad del conocimiento ajeno, no se entenderá violado el derecho si los titulares consienten la invasión de ese espacio íntimo (art. 2 LOPCDHIPI). ❑ La protección de este derecho quedará delimitada por las leyes y los usos sociales “atendiendo al ámbito que, por sus propios actos, mantenga cada persona reservado para sí misma o su familia” (art. 2.1 LOPCDHIPI)

Definición legal del contenido del derecho

Vide supra Definición legal del contenido del derecho en relación con el derecho a la intimidad personal.

❑ Derecho a disfrutar del propio domicilio sin que actos u omisiones de los poderes públicos impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad en el ámbito domiciliario [STC 150/2011 (Tol 2254301); STC 119/2001 (Tol 2778); STS de 13 de octubre de 2008, recurso n. 1553/2006 (Tol 1396200)] → La exposición prolongada a unos niveles de ruido que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, sin que se produzca una intervención de la administración pública competente para evitarlos vulnera, por ejemplo, ese derecho a la intimidad domiciliaria [STC 150/2011 (Tol 2254301); STC 119/2001 (Tol 2778); STEDH Moreno Gómez c. España, de 16 de noviembre de 2004 (Tol 506053)]; aunque también cabría pensar en la violación de ese derecho por otros tipos de contaminación medioambiental, como la exposición prologada a malos olores y gases contaminantes [STEDH López Ostra c. España, de 7 de diciembre de 1994 (Tol 756340); STEDH Bacila c. Rumania, de 30 de marzo de 2010].

315

derechos a la privacidad y a la comunicación [arts. 18 y 20 CE]

Esquema 21.1.2.2. Derecho

a la intimidad personal y familiar.

Regla general

Elementos

subjetivos

Son titulares de este derecho tanto nacionales como extranjeros [STC 236/2007 (Tol 1228675)]. Personajes públicos Los personajes públicos son titulares del derecho → Sin embargo, el alcance del derecho es más flexible en su caso al considerar el TC que los personajes públicos “han de sufrir mayores intromisiones en su vida privada que los simples particulares”, aunque esto no suponga que se vean privados de su derecho a la intimidad personal o familiar [STC 197/1991 (Tol 81885)]. Menores El derecho a la intimidad de los menores debe ser objeto de una especial protección, de modo que en caso de colisión entre el derecho de un menor y otros derechos o intereses, la ponderación debe realizarse de forma particularmente cuidadosa, protegiéndose el derecho del niño al menor indicio de menoscabo de su honra, reputación, o intereses [STC 134/1999 (Tol 81188)]. Esa especial protección del derecho de los menores se plasma en varias previsiones: ❑ Se entiende violado su derecho cuando se utilice la imagen del menor o su nombre en los medios de comunicación en menoscabo de su honra o reputación o de forma contraria a sus intereses (art. 4.3 LOPJM), incluso aunque se haya prestado consentimiento para la utilización de la imagen o el nombre del menor. ❑ No se permite a los medios de comunicación social obtener ni difundir imágenes, el nombre u otros datos que permitan la identificación de menores involucrados en hechos delictivos, ni la difusión de cualquier emisión en la que se discuta su tutela o filiación [art. 35.2 de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores (Tol 687934) y art. 7.1 de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual (Tol 230920)].

Elementos subjetivos

Personas físicas

Supuestos particulares

Trabajadores Los trabajadores son titulares de este derecho. Sin embargo, la prestación de servicios en el marco de una relación laboral puede conllevar determinadas modulaciones de sus derechos justificadas en el poder de dirección del empresario y en el ejercicio de los derechos de propiedad y libertad de empresa, que reconocen los arts. 33 y 38 CE. Las limitaciones en sus derechos que puedan sufrir los trabajadores sólo se justificarán cuando tales restricciones deriven “de que la propia naturaleza del trabajo contratado implique la restricción del derecho” o “de una acreditada necesidad o interés empresarial” y siempre y cuando sean proporcionadas al fin que pretenden perseguir [STC 98/2000 (Tol 2076)]. En este sentido: ❑ Art. 18 ET (Tol 5573) prevé la posibilidad de que se realicen registros en la persona, taquillas y efectos particulares de los trabajadores, cuando estos registros sean necesarios para la protección del patrimonio empresarial y el de los demás trabajadores de la empresa. ❑ Arts. 20.3 y 4 ET recogen que: “El empresario podrá adoptar las medidas que estime más oportunas de vigilancia y control para verificar el cumplimiento por el trabajador de sus obligaciones y deberes laborales (…)”, y que “El empresario podrá verificar el estado de enfermedad o accidente del trabajador que sea alegado por éste para justificar sus faltas de asistencia al trabajo, mediante reconocimiento a cargo de personal médico (…)”. Difuntos No se atribuye la titularidad del derecho a los difuntos, aunque se protegerá indirectamente la intimidad de los mismos cuando determinados comportamientos afecten al derecho a la intimidad de sus familiares vivos [STC 231/1988 (Tol 80078)]. Reclusos → Se admiten mayores restricciones de su derecho a la intimidad, siempre que estén [STC 89/2006 (Tol 860469)]: ❑ Previstas por Ley → art. 23 Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria (Tol 1799167): “Los registros y cacheos en las personas de los internos, sus pertenencias y locales que ocupen, los recuentos, así como las requisas de las instalaciones del establecimiento, se efectuarán en los casos con las garantías y periodicidad que reglamentariamente se determinen y dentro del respeto a la dignidad de la persona”. ❑ Provengan de la pena o se asocien a las exigencias de la vida penitenciaria →esto es, sean necesarias para garantizar el orden y la seguridad del establecimiento penitenciario. ❑ Y sean proporcionadas.

Personas jurídicas Se excluye expresamente el reconocimiento de este derecho a las personas jurídicas, en cuanto carecen de vida personal o familiar [ATC 257/1985 (Tol 220328)].

316

maría díaz crego

Esquema 21.1.2.3. Derecho

Límites

Garantías

a la intimidad personal y familiar.

Límites

y garantías

❑ Una intromisión no consentida en la intimidad de la persona ha de estar prevista por Ley, perseguir un objetivo legítimo, ser adoptada mediante resolución judicial especialmente motivada, y ser idónea, necesaria y proporcionada en relación con el fin que pretenda perseguir [STC 207/1996 (Tol 83136)] → Ejemplos caracterizados de tales intromisiones los encontramos en algunos casos en que se produce la colisión del derecho a la intimidad y la libertad de información: Vide infra Esquemas 21.5.1.3, 21.5.2.2 y 21.6.2. ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [vide supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: SI [vide supra tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [vide supra tema 17] Genéricas ❑ Control de constitucionalidad: SI [vide supra tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [vide supra tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [vide supra tema 17] ❑ Protección civil → El art. 9 LOPCDHIPI señala las medidas que podrán adoptarse para poner fin a una intromisión ilegítima en el derecho y restablecer al perjudicado en el pleno disfrute del mismo, destacando la posibilidad de adoptar medidas tendentes a prevenir intromisiones inminentes o ulteriores, la difusión de la sentencia condenatoria a costa del condenado, la condena a indemnizar los daños y perjuicios causados, o la apropiación por el perjudicado del lucro obtenido con la intromisión ilegítima en el derecho. ❑ Protección penal → El Capítulo I del Título X del Libro II CP tipifica los delitos de descubrimiento y revelación de secretos Específicas y la Sección II del Capítulo V del Título XXI del Libro II CP tipifica los delitos cometidos por los funcionarios públicos contra la inviolabilidad domiciliaria y demás garantías de la intimidad. ❑ Protección laboral → El art. 8.11 del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (Tol 176110) contempla como infracción muy grave los actos del empresario que fueran contrarios al respeto de la intimidad y a la consideración debida a la dignidad de los trabajadores.

derechos a la privacidad y a la comunicación [arts. 18 y 20 CE]

317

21.1.3. Derecho a la propia imagen Esquema 21.1.3.1 Derecho Base normativa

a la propia imagen.

normativa, elementos objetivos y subjetivos

Constitucional Art. 18.1 CE: “1. Se garantiza el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen (…)” Legal

Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.

Definición constitucional del contenido del derecho

Derecho de la persona a impedir que su imagen “se capte y se difunda” [STC 99/1994 (Tol 82507)] → Puesto que se configura como un derecho del particular a impedir que su imagen sea utilizada sin su consentimiento, parece claro que la presencia del mismo impediría considerar vulnerado el derecho (art. 2 LOPCDHIPI).

Elementos objetivos

Definición legal del contenido del derecho

Elementos

Personas físicas

subjetivos

Base

Según los arts. 7.5 y 7.6 LOPCDHIPI, se consideran intromisiones ilegítimas en el derecho a la propia imagen: → “La captación, reproducción o publicación por fotografía, filme, o cualquier otro procedimiento de la imagen de una persona en lugares o momentos de su vida privada o fuera de ellos, salvo los casos previstos en el artículo 8.2 [Vide infra Esquema 21.1.3.2]. → La utilización del nombre, de la voz o de la imagen de una persona para fines publicitarios, comerciales o de naturaleza análoga.” Regla general Son titulares de este derecho los nacionales y los extranjeros [STC 236/2007 (Tol 1228675)]. Menores Igual que para el derecho a la intimidad [Vide supra Esquema 21.1.2.2)] Personajes públicos La “captación, reproducción o publicación por cualquier medio” de la imagen de una persona no vulnerará el derecho a la propia imagen cuando se trate de sujetos que “ejerzan un cargo público o una profesión Supuestos de notoriedad o proyección pública y la imagen se capte durante un acto público o en lugares abiertos al particulares público” (art. 8.2 LOPCDHIPI) → La jurisprudencia ha tratado de concretar qué debe entenderse por “lugar abierto al público”, apuntando que no podrían considerarse tales aquellos en los que el acceso es restringido y la persona puede albergar la expectativa razonable de que disfrutará de cierto ámbito de privacidad [STS 388/2009, de 9 de junio, en relación con una piscina de hotel cerrada al público; STS 400/2009, de 12 de junio, en relación con una playa habitualmente muy concurrida]

318

maría díaz crego

Esquema 21.1.3.2. Derecho

Límites

Garantías

a la propia imagen.

Límites

y garantías

El art. 8.2 LOPCDHIPI enuncia los principales límites del derecho a la propia imagen, indicando que el reconocimiento de ese derecho no impedirá: a. “Su captación, reproducción o publicación por cualquier medio cuando se trate de personas que ejerzan un cargo público o una profesión de notoriedad o proyección pública y la imagen se capte durante un acto público o en lugares abiertos al público [Sobre la noción de personaje público y de lugar abierto al público Vide supra Esquema 21.1.3.1] b. La utilización de la caricatura de dichas personas, de acuerdo con el uso social [Se considera caricatura “toda creación satírica realizada a partir de las facciones y el aspecto de alguien, deformando su realidad” [STC 23/2010 (Tol 1841505)] → No obstante, la jurisprudencia del TC no parece legitimar siempre la difusión inconsentida de caricaturas, exigiendo la concurrencia de algún elemento que la justifique, como por ejemplo, la persecución de alguna finalidad de crítica social o política, de modo que la publicación de la imagen contribuya a la formación de una opinión pública libre [STC 23/2010 (Tol 1841505)]. c. La información gráfica sobre un suceso o acaecimiento público cuando la imagen de una persona determinada aparezca como meramente accesoria [Sobre la accesoriedad de la imagen: STS de 15 de julio de 2005, recurso n. 3118/2001 (Tol 674289)]. Las excepciones contempladas en los párrafos a) y b) no serán de aplicación respecto de las autoridades o personas que desempeñen funciones que por su naturaleza necesiten el anonimato de la persona que las ejerza.” ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de ley orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] Genéricas ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17] → Protección civil → El art. 9 LOPCDHIPI señala las medidas que podrán adoptarse para poner fin a una intromisión ilegítima en el derecho y restablecer al perjudicado en el pleno disfrute del mismo, destacando la posibilidad de adoptar medidas tendentes a prevenir intromisiones inminentes o ulteriores, la difusión de la sentencia condenatoria a costa del condenado, Específicas la condena a indemnizar los daños y perjuicios causados, o la apropiación por el perjudicado del lucro obtenido con la intromisión ilegítima en el derecho. → Protección penal: El Título X del Libro II CP tipifica los delitos contra la intimidad, la propia imagen y la inviolabilidad del domicilio.

derechos a la privacidad y a la comunicación [arts. 18 y 20 CE]

319

21.2. Derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE) Esquema 21.2.1. Derecho Base

normativa

a la inviolabilidad del domicilio.

Constitucional Internacional

Noción de domicilio

Elementos objetivos

Contenido

Base

normativa y elementos objetivos

Art. 18.2 CE: “El domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito”. Arts. 12 DUDH, 17 PIDCP, 8 CEDH, 7 CDFUE. → La noción constitucional de domicilio no coincide con las nociones utilizadas en otras áreas del Derecho → Desde el punto de vista constitucional, domicilio es “un espacio en el que el individuo vive sin estar sujeto necesariamente a los usos y convenciones sociales y donde ejerce su libertad más íntima” [STC 22/1984 (Tol 79311)] y ello independientemente del carácter provisional o no del mismo [STC 10/2002 (Tol 123266)], de modo que se consideraría “domicilio” a efectos constitucionales no sólo la morada habitual de una persona, sino también, por ejemplo, una habitación de hotel [STC 10/2002 (Tol 123266)] o la habitación de una residencia [STC 189/2004 (Tol 508779)]. → Derecho a impedir la entrada y el registro en el propio domicilio o cualquier otro tipo de invasión o agresión en el ámbito domiciliario llevada a cabo por terceras personas o por la autoridad pública, “incluidas las que puedan realizarse sin penetración física en el domicilio”, utilizando medios “mecánicos, electrónicos u otros análogos” [(STC 22/2003 (Tol 239218)]. → No se produce violación del derecho cuando el titular del domicilio consiente la entrada en el mismo (art. 18.2 CE) → la determinación del sujeto que ha de prestar el consentimiento resulta compleja en casos de cohabitación: → En estos supuestos, el TC ha señalado que el consentimiento para autorizar la entrada y el registro domiciliario se atribuirá a cualquiera de los titulares del domicilio, siempre que la situación de convivencia entre ellos sea normal [(STC 22/2003 (Tol 239218)]. → No obstante, si los titulares del domicilio mantuvieran una relación conflictiva, por ejemplo, estuvieran separados, la prestación del consentimiento habrá de realizarse por el titular del domicilio afectado concretamente por la entrada o el registro domiciliario [(STC 22/2003 (Tol 239218)].

320

maría díaz crego

Esquema 21.2.2. Derecho

a la inviolabilidad del domicilio.

Regla General Elementos

Personas físicas

subjetivos

Supuestos particulares

Elementos

subjetivos, límites y garantías

Son titulares del derecho los españoles y los extranjeros [STC 236/2007 (Tol 1228675)]. Reclusos → Las celdas no han sido consideradas por el TC como “domicilio” a efectos de aplicar el artículo 18.2 CE [STC 89/2006 (Tol 870469)] → No obstante, se ha entendido que las celdas son un espacio de intimidad de los reclusos, de modo que deberán respetarse las garantías correspondientes para cualquier intromisión en ese derecho antes de proceder al registro correspondiente [Vide supra Esquema 21.1.2.2].

Personas jurídicas Las personas jurídicas de Derecho privado son titulares del derecho a la inviolabilidad del domicilio [STC 137/1985 (Tol 79527)] El artículo 18.2 CE permite la entrada o registro domiciliario autorizado por resolución judicial, siempre que: Registro 1. La autorización judicial que permita el registro domiciliario se produzca en un caso previsto por la ley [STEDH asunto Valenzuela Contreras autorizado por c. España, de 30 de julio de 1998 (Tol 216240)]. resolución judicial 2. La autorización judicial esté suficientemente motivada, esto es, revise que la intromisión en el derecho fundamental persigue un fin constitu(art. 18.2 CE) cionalmente legítimo, y es adecuada e imprescindible para alcanzarlo, esto es, es proporcionada [STC 171/1999 (Tol 81215)]

Límites

Flagrante delito (art. 18.2 CE)

El artículo 18.2 CE autoriza la entrada o registro domiciliario en casos de flagrante delito → Se da esta circunstancia cuando el delincuente es “visto directamente o percibido de otro modo en el momento de delinquir o en circunstancias inmediatas a la perpetración del ilícito” y, por tanto, “la comisión del delito se percibe con evidencia y exige de manera inexcusable una inmediata intervención” [STC 341/1993 (Tol 82362)].

Los arts. 21.3 y 21.4 LOPSC autorizan la entrada legal en el domicilio en casos de extrema y urgente necesidad: 1. “Será causa legítima suficiente para la entrada en domicilio la necesidad de evitar daños inminentes y graves a las personas y a las cosas, Supuestos de extrema y en supuestos de catástrofe, calamidad, ruina inminente u otros semejantes de extrema y urgente necesidad. urgente necesidad 2. En tales supuestos, y para la entrada en edificios ocupados por organismos oficiales o entidades públicas, no será preciso el consentimiento de la autoridad o funcionario que los tuviere a su cargo. (art. 21.3 y 21.4 LOPSC) 3. Cuando las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad entrasen en un domicilio por estas causas, remitirán sin dilación el acta o atestado que redactaren a la autoridad judicial competente.”

Genéricas

❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17]

Específicas

Protección penal → El Capítulo II del Título X del Libro II CP tipifica los delitos de allanamiento de morada, domicilio de personas jurídicas y establecimientos abiertos al público y la Sección II del Capítulo V del Título XXI del Libro II CP tipifica los delitos cometidos por los funcionarios públicos contra la inviolabilidad domiciliaria y demás garantías de la intimidad.

Garantías

derechos a la privacidad y a la comunicación [arts. 18 y 20 CE]

321

21.3. Derecho al secreto de las comunicaciones (art. 18.3 CE) Esquema 21.3.1. Derecho Base normativa

Elementos objetivos

al secreto de las comunicaciones.

Base

normativa y elementos objetivos

Constitucional

Art. 18.3 CE: “Se garantiza el secreto de las comunicaciones y, en especial, de las postales, telegráficas y telefónicas, salvo resolución judicial”.

Internacional

Arts. 12 DUDH, 17 PIDCP, 8 CEDH, 7 CDFUE

1. Este derecho preserva el secreto de las comunicaciones “indisolublemente unidas por naturaleza a la persona” → No se protege el secreto de todo tipo de comunicación, sino sólo de aquellas que contengan correspondencia, esto es, que supongan una “transmisión de expresiones de sentido a través de cualquier conjunto de sonidos, señales o signos” [STC 281/2006 Comunicacio(Tol 1001088)], como por ejemplo, una carta, o una llamada telefónica, pero no un paquete con drogas [STC 281/2006 nes protegidas (Tol 1001088)]. 3. La comunicación debe realizarse por algún medio técnico y no de forma directa → El medio técnico a emplear podrá ser cualquiera y no únicamente uno de los expresamente citados en el art. 18.3 CE: servicio postal, telegráfico y telefónico [STC 70/2002 (Tol 258605)]. 1. Este derecho protege tanto el proceso de comunicación como el contenido de la misma → prohíbe: a. la interceptación → aprehensión física del soporte del mensaje, con conocimiento o no del mismo, o captación, de otra forma, del proceso de comunicación [STC 230/2007 (Tol 1179100)]. b. el conocimiento antijurídico de las comunicaciones ajenas → apertura de la correspondencia ajena guardada por su Contenido destinatario, por ejemplo [STC 230/2007 (Tol 1179100)]. 2. Este derecho también protege la identidad subjetiva de los interlocutores → por ejemplo, el acceso al listado de llamadas telefónicas realizadas por un sujeto sin su consentimiento y sin autorización judicial conlleva la vulneración del derecho [STC 230/2007 (Tol 1179100)]. Sujetos ante El secreto de las comunicaciones se protege frente a terceros ajenos a los propios comunicantes, pero no frente a ellos mismos, los que opera de forma que no se vulnera el derecho cuando uno de los interlocutores consiente la interceptación o el acceso al contenido de la protección la comunicación [STC 56/2003 (Tol 254941)].

322

maría díaz crego

Esquema 21.3.2. Derecho

al secreto de las comunicaciones.

Regla General

Elementos Subjetivos

Personas físicas

Supuestos particulares

Elementos

subjetivos, límites y garantías

Son titulares del derecho los nacionales y los extranjeros [STC 236/2007 (Tol 1228675)]. Reclusos → Su derecho al secreto de las comunicaciones puede ser objeto de restricciones mayores (art. 51 LOGP): → El Director de un establecimiento penitenciario puede suspender/intervenir las comunicaciones de un recluso, de forma motivada y dando cuenta a la autoridad judicial competente (art. 51.5 LOGP) → Se admite la intervención o suspensión administrativa. → El TC ha exigido que, en todo caso, la intervención o suspensión sea motivada, se de cuenta a la autoridad judicial competente, se comunique al recluso afectado, se limite temporalmente [STC 106/2001 (Tol 119208)] y no tenga carácter general, afectando a todos los reclusos de un centro penitenciario [STC 169/2003 (Tol 313357)]. → Las comunicaciones de un recluso con su abogado no podrán ser suspendidas o intervenidas sin autorización judicial previa y tan sólo para los supuestos de terrorismo [STC 183/1994 (Tol 82589)].

Personas jurídicas Son titulares de este derecho las personas jurídicas [STEDH asunto Amann, de 25 de junio de 1997 (Tol 301611)].

Límites

Toda restricción de este derecho habrá de cumplir una serie de requisitos: 1. Deberá estar prevista legalmente con suficiente precisión [STC 26/2006 (Tol 817646); STEDH asunto Valenzuela Contreras c. España, de 30 de julio de 1998 (Tol 216240)]. 2. Requerirá previa autorización judicial (art. 18.3 CE) → Esta autorización ha de ser motivada y debe revisar si la intromisión en el derecho fundamental persigue un fin constitucionalmente legítimo y es idónea e imprescindible para alcanzarlo, esto es, es proporcionada [STC 167/2002 (Tol 205001)]. 3. La ejecución de la medida deberá atenerse a lo previsto en la autorización judicial y debe llevarse a cabo bajo control judicial [STC 171/1999 (Tol 81215)]. 4. La autorización judicial que decida sobre el mantenimiento de la medida deberá cumplir idénticos requisitos que la que inicialmente la acordó, ponderando las concretas circunstancias concurrentes en cada momento, así como los datos obtenidos a través de la ejecución de las medidas inicialmente previstas [STC 181/1995 (Tol 82918)].

Genéricas

❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17]

Específicas

Protección penal → El Capítulo I del Título X del Libro II CP tipifica los delitos de descubrimiento y revelación de secretos y la Sección II del Capítulo V del Título XXI del Libro II CP tipifica los delitos cometidos por los funcionarios públicos contra la inviolabilidad domiciliaria y demás garantías de la intimidad.

Garantías

323

derechos a la privacidad y a la comunicación [arts. 18 y 20 CE]

21.4. Derecho a la protección de datos de carácter personal (art. 18.4 CE) Esquema 21.4.1. Derecho

a la protección de datos de carácter personal

Constitucional Base

normativa

Legal

(Tol 11223) (Tol 1228602)

Art. 18.4 CE: “La ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos”. Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal3 Convenio del Consejo de Europa para la Protección de las Personas con respecto al Tratamiento Automatizado de Datos de Carácter Personal, de 28 de enero de 1981, Art. 8 CDFUE.

Datos protegidos

❑ Datos tratados de forma mecanizada o insertos en un programa informático [STC 254/1993 (Tol 82275)] → El art. 1 LOPDCP habla de “datos de carácter personal registrados en soporte físico, que los haga susceptibles de tratamiento (…)”→ Esto implica la protección de los datos personales ya sean tratados de forma manual o informatizada. ❑ No sólo se protegen los datos íntimos de una persona, sino cualquier tipo de datos personales “cuyo conocimiento o empleo por terceros pueda afectar a sus derechos, sean o no fundamentales” [STC 292/2000 (Tol 2772)] → Los arts. 3.a) LOPDCP y 5.1.f) Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la LOPDCP, proporcionan la definición legal de la noción de datos de carácter personal, indicando que serán considerados como tales “cualquier información numérica, alfabética, gráfica, fotográfica, acústica o de cualquier otro tipo concerniente a personas físicas identificadas o identificables”.

Contenido

❑ La limitación del uso de la informática (art. 18.4 CE) configura un derecho fundamental autónomo y diferenciado en cuanto a su objeto, contenido y función del derecho a la intimidad → El derecho a la protección de datos de carácter personal conlleva un control del uso, esto es, “un poder de disposición sobre los propios datos” [STC 254/1993 (Tol 82275) y STC 292/2000 (Tol 2772)] → En esta lógica, no se entenderá violado el derecho si el titular consiente el tratamiento de sus datos personales y el tratamiento cumple con los principios de calidad establecidos en el Título II de la LOPDCP. ❑ Este derecho implica: √ Derecho a saber y ser informado sobre el destino y uso de los datos personales [STC 292/2000 (Tol 2772) y art. 5 LOPDCP] √ Derecho a que se requiera el previo consentimiento para la recogida, uso y comunicación a un tercero de los datos personales [STC 292/2000 (Tol 2772) y arts.6 y 11 LOPDCP] √ Derecho a acceder, rectificar y cancelar los datos de carácter personal que estén siendo sometidos a algún tipo de tratamiento [STC 292/2000 (Tol 2772) y arts. 15 y 16 LOPDCP] √ Derecho de oposición → derecho a que no se lleve a cabo el tratamiento de los datos personales o a que se cese en el mismo en las circunstancias y los casos previstos en el arts. 6 y 17 LOPDCP y 34 del Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la LOPDCP4. √ Derecho de consulta del Registro General de Protección de Datos, con el fin de conocer la existencia de tratamientos técnicos de datos de carácter personal (art. 14 LOPDCP). √ Derecho a ser indemnizado en caso de sufrir daño o lesión como consecuencia de un incumplimiento de lo previsto en la LOPDCP (art. 19 LOPDCP).

objetivos

4

normativa y elementos objetivos34

Internacional

Elementos

3

Base

324

maría díaz crego

Esquema 21.4.2. Derecho

a la protección de datos de carácter personal.

Regla General

Personas físicas

Elementos Subjetivos

Personas jurídicas

Elementos

subjetivos, límites y garantías

Son titulares de este derecho tanto los nacionales como los extranjeros. Menores → Pueden prestar el consentimiento para el tratamiento de sus datos personales a partir de los catorce años, excepto en los casos en que la Ley prevea expresamente otra cosa, siempre que el tratamiento de datos no implique la comunicación de información relativa a sus familiares (art. 13 Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la LOPDCP). → En el caso de los menores de catorce años, los padres o tutores habrán de prestar el consentimiento (art. Supuestos particu13 Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo lares de la LOPDCP). Fallecidos → Tanto la LOPDCP como su Reglamento de desarrollo, excluyen de su ámbito de protección a los fallecidos → El derecho a la protección de datos personales es un derecho personalísimo (Título III LOPDCP y arts. 13 y 23 Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la LOPDCP). → El TC no se ha pronunciado sobre la posibilidad de que las personas jurídicas sean titulares del derecho y la LOPDCP se refiere exclusivamente a las personas físicas como titulares del derecho (arts. 1 y 3.a). → En el ámbito de la Unión Europea, la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (art. 1) y el Reglamento (CE) n° 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos (art. 1), sólo hacen referencia a la protección da datos personales de las personas físicas → No obstante, la Directiva 2002/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de julio de 2002, relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad en el sector de las comunicaciones electrónicas, sí hace referencia a las personas jurídicas como titulares de los derechos que recoge.

325

derechos a la privacidad y a la comunicación [arts. 18 y 20 CE]

Esquema 21.4.2. Derecho

Límites

Garantías

a la protección de datos de carácter personal.

Elementos

subjetivos, límites y garantías

(continuación)

Poderes públicos y particulares pueden recoger, almacenar, tratar, usar y, en su caso, ceder, datos personales, si así está previsto por Ley, y si esas actividades se encuentran justificadas en la protección de otros derechos fundamentales o bienes constitucionalmente protegidos y son proporcionadas al objetivo que pretenden conseguir [STC 292/2000 (Tol 2772)]. Asimismo, tanto la LOPDCP como su Reglamento de desarrollo establecen supuestos de ficheros o tratamientos de datos personales excluidos de su ámbito de aplicación (arts. 2.2 y 2.3 LOPDCP y 4 Reglamento) → Entre ellos, los ficheros mantenidos por personas físicas en el ejercicio de actividades exclusivamente personales o domésticas ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [vide supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: SI [vide supra tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [vide supra tema 17] Genéricas ❑ Control de constitucionalidad: SI [vide supra tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [vide supra tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [vide supra tema 17] Procedimiento ante la Agencia Española de Protección de Datos y Agencias Autonómicas de Protección de Datos → Según lo previsto en el art. 18 LOPDCP, la persona a la que se le deniegue “el ejercicio de los derechos de oposición, acceso, rectificación o cancelación” de sus datos podrá iniciar un procedimiento ante la Agencia Española de Protección de Datos o, en su caso, la agencia autonómica correspondiente, “que deberán asegurarse de la procedencia o improcedencia de la denegación” y resolver en un plazo máximo de seis meses → Las resoluciones de la Agencia Española de Protección de Datos Específicas agotan la vía administrativa y pueden recurrirse ante la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 18.4 LOPDCP). Procedimiento ante el Supervisor Europeo de Protección de Datos → Todo interesado puede presentar una reclamación ante el Supervisor si considera que se ha violado su derecho a la protección de datos de carácter personal por alguna institución u organismo de la UE → El Supervisor deberá resolver en el plazo de seis meses y sus resoluciones son recurribles ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

326

maría díaz crego

21.5. Libertades de expresión e información (art. 20 CE) 21.5.1. Libertad de expresión Esquema 21.5.1.1 Libertad

de expresión.

Constitucional Base normativa

Legal Internacional

Base

normativa y elementos objetivos

Art. 20 CE: “1. Se reconocen y protegen los derechos: a) A expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción. (…). 2. El ejercicio de estos derechos no puede restringirse mediante ningún tipo de censura previa. (…) 4. Estas libertades tienen su límite en el respeto a los derechos reconocidos en este Titulo, en los preceptos de las leyes que lo desarrollan y, especialmente, en el derecho al honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la protección de la juventud y de la infancia 5. Sólo podrá acordarse el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información en virtud de resolución judicial.” Ley Orgánica 2/1997, de 19 de junio, reguladora de la cláusula de conciencia de los profesionales de la información (Tol 5906) Ley Orgánica 2/1984, de 26 de marzo, reguladora del Derecho de Rectificación Arts. 19 DUDH, 19 PIDCP, 10 CEDH, 11 CDFUE.

→ La libertad de expresión protege: ➾ La libre manifestación de creencias, juicios o valoraciones subjetivas → libre difusión de ideas u opiniones [STC 235/2007 (Tol 1179105)]:

Manifestaciones protegidas

→ Cualesquiera, incluidas aquellas que impliquen una crítica “aun cuando la misma sea desabrida y pueda molestar, inquietar o disgustar a quien se dirige” → libertad de crítica [STC 235/2007 (Tol 1179105)] → También incluye un derecho a expresar opiniones subjetivas sobre determinados hechos históricos, por muy erróneas o infundadas que resulten, siempre que no supongan un menosprecio a la dignidad de las personas o un peligro para la convivencia pacífica entre todos los ciudadanos [STC 176/1995 (Tol 82914)].

Manifestaciones no protegidas

→ La libertad de expresión no protege un “derecho al insulto”, de modo que se excluye del ámbito de protección del derecho todo tipo de expresión formalmente injuriosa o vejatoria [(STC 278/2005 (Tol 756162)] → La determinación de qué ha de entenderse por expresión injuriosa o vejatoria dependerá del contexto en que se produzcan los juicios de valor y de los usos y costumbres socialmente admitidos en ese contexto [(STC 39/2005 (Tol 598416); STS de 7 de julio de 2004, recurso n. 3787/1999 (Tol 476858)], destacando, por ejemplo, la mayor flexibilidad de contextos como el político [STC 9/2007 (Tol 1032871); STS 17/2009, de 21 de enero de 2009 (Tol 1438935)] o el mercado libre empresarial [STS de 19 de septiembre de 2008, recurso n. 848/2008 (Tol 1378510)]. → Tampoco protege aquellas manifestaciones que provocan de forma directa o indirecta a la violencia [ATC 4/2008; STC 235/2007 (Tol 1179105); STEDH Vajnai c. Hungría, de 17 de septiembre de 2009 (Tol 1335210), en relación con la prohibición de símbolos asociados a regímenes totalitarios] o que se consideren intimidatorias “porque anuden, explícita o implícitamente, pero de modo creíble, la producción de algún mal grave a la realización o no realización de determinada conducta por parte del destinatario” [ATC 4/2008; STC 136/1999 (Tol 81189)].

Elementos objetivos

➾ El derecho a crear medios de comunicación, necesarios para el ejercicio de esta libertad [STC 12/1982 (Tol 78988); STC 88/1995 (Tol 82827)].

derechos a la privacidad y a la comunicación [arts. 18 y 20 CE]

Esquema 21.5.1.2 Libertad

de expresión.

Elementos

Regla general

327

subjetivos

Son titulares de este derecho tanto los nacionales como los extranjeros. Letrados La libertad de expresión ejercida por un letrado en el marco de la defensa de sus clientes es una manifestación especialmente inmune de este derecho y sólo puede limitarse por el debido respeto a la autoridad del Poder Judicial [STC 24/2007 (Tol 1038208); STC 22/2005 (Tol 570207)]. Funcionarios públicos ❑ Son titulares de este derecho, pero ha de tenerse en cuenta que la crítica a sus superiores deberá hacerse con la mesura necesaria para no incurrir en vulneración del respeto debido a los mismos y para no poner en peligro el buen funcionamiento del servicio y de la institución [STC 6/2000 (Tol 2093)]. ❑ La limitación de la libertad de expresión de los funcionarios públicos dependerá de los servicios que presten y del grado de jerarquización y disciplina interna del Cuerpo del que formen parte → Especialmente rigurosa en relación con los cuerpos sometidos a disciplina militar [STC 272/2006 (Tol 997595); STC 127/1995 (Tol 82866)] Trabajadores La libertad de expresión se ve limitada en el contexto de las relaciones laborales, en que las facultades empresariales reconocidas en los arts. 33 y 38 de la CE imponen una modulación de este derecho → Estos límites se derivan del principio de buena fe al que deben ajustar su comportamiento las partes de un contrato laboral [STC 56/2008 (Tol 1295360); STC 151/2004 (Tol 500191)].

Personas físicas Elementos

subjetivos

Supuestos particulares

Periodistas Son titulares cualificados de las libertades de expresión e información, por eso el art. 20.1.d) CE les atribuye la titularidad de dos derechos específicos: la cláusula de conciencia y el secreto profesional.

Cláusula de conciencia → LORCC El reconocimiento de este derecho parte de la consideración de que los propietarios y responsables de un medio de comunicación pueden controlar el contenido de lo que se hace público en el mismo [STC 161/2005 (Tol 673524)], por lo que trata de garantizar la independencia de los profesionales de la información. En este sentido, se reconoce el derecho de los mismos a: 1. Solicitar la rescisión de la relación jurídica con el empresario con el que trabajen cuando se produzca un cambio sustancial de orientación informativa o línea ideológica en el medio de comunicación para el que trabajen, o cuando sean trasladados a otro medio que por su línea o género suponga una ruptura patente de su orientación profesional (art. 2 LORCC) 2. Y a negarse, motivadamente, a participar en la elaboración de informaciones contrarias a los principios éticos de la comunicación (art. 3 LORCC). Secreto profesional El secreto profesional de los profesionales de la información no ha sido regulado todavía por norma alguna → No obstante, este derecho prohibiría la imposición a estos profesionales de la obligación de hacer públicas sus fuentes de información [STC 21/2000 (Tol 2777)]. Personas jurídicas

❑ Son titulares de este derecho las personas jurídicas de Derecho Privado [STC 244/2007 (Tol 1211346)] ❑ Sin embargo, no son titulares del derecho las instituciones públicas o sus órganos [STC 244/2007 (Tol 1211346)]

328

maría díaz crego

Esquema 21.5.1.3 Libertad

de expresión.

Límites

❑ El secuestro ha sido definido por el TC como la “puesta a disposición del órgano judicial que lo ha acordado del soporte material, sea éste un impreso, publicación, grabación o cualquier otro medio de difusión de mensajes”, aunque el TC también autoriza otras medidas Secuestro de publicaciones, de urgencia diferentes del secuestro que tuvieran como finalidad preservar los derechos fundamentales u otros bienes constitucionalmente grabaciones y otros medios de protegidos frente al riesgo de sufrir daños inminentes o irreparables [STC 34/2010 (Tol 1917628); STC 187/1999 (Tol 81227)]. Esas información en virtud de resomedidas sólo podrán ser adoptadas: lución judicial (art. 20.5 CE) ❑ En los casos previstos en la ley ❑ Y previa resolución judicial, que deberá ser motivada y analizar las circunstancias del caso a fin de valorar la proporcionalidad de la medida Respeto de los derechos fundamentales reconocidos en ❑ A pesar de que la libertad de expresión tiene como límite el respeto de los derechos reconocidos en el art. 18.1 CE, el TC entiende que la libertad de expresión prevalece sobre el derecho al honor cuando las manifestaciones concretas de esa libertad vayan dirigidas a expresar el Título I CE y, especialmente, ideas u opiniones de interés público, no sean formalmente injuriosas ni absolutamente vejatorias y sean necesarias para transmitir las ideas de los derechos al honor, la intimidad y la propia imagen u opiniones correspondientes [STC 9/2007 (Tol 1032871)]. (art. 20.4 CE)

Límites

Protección de la juventud y de la infancia (art. 20.4 CE)

❑ Los límites a la libertad de expresión que se derivan de la protección de la juventud y de la infancia se relacionan con la superprotección de los derechos al honor, la intimidad y la propia imagen de los menores de edad [Vide supra Esquemas 21.1.1.2, 21.1.2.2], así como con las especiales características que debe cumplir la programación de los medios de comunicación social y la publicidad, cuando vaya dirigida a menores → Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal (Tol 923399); Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual; Ley 34/1988, de 11 noviembre, General de Publicidad (Tol 138540).

Límites impuestos a la libertad de creación de medios de comunicación

❑ La libertad de creación de medios de comunicación podrá limitarse por Ley, siempre que se persiga un objetivo legítimo y la restricción sea proporcionada → El TC ha reconocido la constitucionalidad de algunas limitaciones a este derecho siempre que fuera imposible crear un número ilimitado de medios de comunicación por motivos técnicos y que se persiguiera garantizar el igual acceso de todos los particulares al derecho [STC 12/1982 (Tol 78988) y STC 88/1995 (Tol 82827].

Límites impuestos al funcionamiento y organización de los medios de comunicación públicos (art. 20.3 CE)

❑ La libertad de funcionamiento y organización de los medios de comunicación dependientes del Estado o de cualquier ente público se ve limitada por dos exigencias: 1. Deben estar sometidos a algún tipo de control parlamentario → En lo que se refiere a la Corporación de Radio y Televisión Española ver el sistema de administración y de control regulado en los arts. 9 y ss. y 39 y ss. de la Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, que atribuyen la administración y el gobierno de la Corporación a un Consejo de Administración elegido por las Cortes Generales y atribuyen a las Cortes la función de controlar la actuación de la Corporación y sus sociedades. 2. Deben garantizar el acceso de los grupos sociales y políticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y las diversas lenguas de España [STEDH Manole y otros c. Moldavia, de 17 de septiembre de 2009 (Tol 735885)] → En lo que se refiere a la Corporación de Radio y Televisión Española ver la regulación del derecho de acceso de esos grupos a la programación en los arts. 25 y ss. de la Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, así como las exigencias en materia de programación televisiva durante los procesos electorales que impone la LOREG (arts. 59 y ss).

derechos a la privacidad y a la comunicación [arts. 18 y 20 CE]

Esquema 21.5.1.4. Libertad

de expresión.

Genéricas

Garantías

Específicas

329

Garantías

❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Prohibición de censura previa: La libre expresión de juicios o valoraciones subjetivas no podrá ser sometida a censura previa (art. 20.2 CE), concebida como una medida limitativa de la elaboración o difusión de una obra del espíritu por la que se somete a esa obra a un control público previo “cuya finalidad sea la de enjuiciar la obra en cuestión con arreglo a unos valores abstractos y restrictivos de la libertad, de manera tal que se otorgue el placet a la publicación de la obra que se acomode a ellos a juicio del censor y se le niegue en el caso contrario” [STC 34/2010 (Tol 1917628)]. ❑ Prohibición de secuestro administrativo de publicaciones, grabaciones y otros medios de información [Vide supra Esquema 21.5.1.3]. ❑ Cláusula de conciencia y secreto profesional de los profesionales de la información [Vide supra Esquema 21.5.1.2]. ❑ Protección penal: El art. 538 CP castiga con la inhabilitación absoluta a las autoridades o funcionarios públicos que “establezcan la censura previa o, fuera de los casos permitidos por la Constitución y las Leyes, recojan ediciones de libros o periódicos o suspendan su publicación o la difusión de cualquier emisión radiotelevisiva”.

330

maría díaz crego

21.5.2. Libertad de información Esquema 21.5.2.1. Libertad

de información.

Constitucional Base normativa

Legal Internacional

Elementos Objetivos

Base

normativa y elementos objetivos

Art. 20 CE: “1. Se reconocen y protegen los derechos: (…) d) A comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión. La ley regulará el derecho a la cláusula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de estas libertades. 2. El ejercicio de estos derechos no puede restringirse mediante ningún tipo de censura previa. (…) 4. Estas libertades tienen su limite en el respeto a los derechos reconocidos en este Titulo, en los preceptos de las leyes que lo desarrollan y, especialmente, en el derecho al honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la protección de la juventud y de la infancia. 5. Sólo podrá acordarse el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información en virtud de resolución judicial.” Ley Orgánica 2/1997, de 19 de junio, reguladora de la cláusula de conciencia de los profesionales de la información Ley Orgánica 2/1984, de 26 de marzo, reguladora del Derecho de Rectificación Arts. 19 PIDCP, 10 CEDH, 11 CDFUE.

❑ La libertad de información protege: ❑ El derecho a comunicar información veraz por cualquier medio de difusión → Derecho a difundir información noticiable y veraz, que no contenga expresiones vejatorias o afrentosas, por cualquier medio de difusión [STC 216/2006 (Tol 964397); STC 266/2005 (Tol 736325); STC 56/2004 (Tol 397358)]: → Esta libertad, a diferencia de la libertad de expresión, autoriza a informar sobre hechos y no a manifestar ideas u opiniones. → El carácter de noticiable de una información dependerá de que esa información tenga interés o relevancia pública → Sin embargo, la jurisprudencia del TC y el TS sobre el “interés público” de una información parece no coincidir: mientras el TC señala que la noción de interés o relevancia pública se relaciona con la trascendencia de una información para la comunidad por afectar a la vida económica y política del país, excluyendo de esa noción a aquella información dirigida únicamente a satisfacer el espíritu morboso de algunos lectores [STC 23/2010 (Tol 1841505); STC 83/2002 (Tol 258618); STC 300/2006 (Tol 1003683)], el TS parece sostener la legitimidad constitucional del género periodístico dirigido a satisfacer ese espíritu morboso, esto es, de la llamada “prensa rosa” [STS 400/2009, de 12 de junio de 2009 (Tol 1554275)]. → La veracidad de una noticia dependerá de la diligencia en la comprobación de la misma que haya desarrollado el profesional de la información, de forma que se entenderá que una noticia es veraz no cuando sea verdadera, sino cuando se acredite de forma suficiente la actividad probatoria desarrollada por el periodista antes de la elaboración y difusión de la noticia → La valoración de la diligencia del profesional de la información dependerá básicamente de dos elementos: las posibilidades efectivas de contrastar la información; y la fiabilidad de las fuentes de información utilizadas [STC 53/2006 (Tol 860735)]. → La veracidad no depende de que la información haya sido obtenido de forma legítima, predicándose la libertad de información de aquellas noticias, que aún no siendo rectamente obtenidas, sean de interés público y se hayan comprobado de forma diligente → Un ejemplo de información ilegítimamente obtenida podría ser aquella contenida en un sumario declarado secreto [STC 216/2006 (Tol 964397)]. ❑ El derecho a desarrollar todo el proceso de obtención y elaboración de la noticia, incluyendo el derecho a acceder a toda fuente pública de información, como por ejemplo, las audiencias públicas [STC 56/2004 (Tol 397358)]. ❑ El derecho a recibir información veraz por cualquier medio de difusión [STC 51/2007]. ❑ El derecho a crear medios de comunicación, necesarios para el ejercicio de la libertad [STC 12/1982 (Tol 78988); STC 88/1995 (Tol 82827)].

derechos a la privacidad y a la comunicación [arts. 18 y 20 CE]

Esquema 21.5.2.2. Libertad

de información.

Elementos

Regla general Personas físicas Supuestos particulares

Elementos subjetivos

Personas jurídicas

331

subjetivos, límites y garantías

❑ Son titulares de este derecho tanto los nacionales como los extranjeros. ❑ Los titulares de este derecho no son sólo los ciudadanos, considerados de forma individual, sino también la colectividad [STC 244/2007 (Tol 1211346)]. Trabajadores Igual que para libertad de expresión [ Vide supra Esquema 21.5.1.2] Periodistas Igual que para libertad de expresión [Vide supra Esquema 21.5.1.2]

❑ Son titulares de este derecho las personas jurídicas de Derecho Privado, reconociéndose la titularidad del derecho a empresas de comunicación, que no vulnerarán la libertad de información de los profesionales que trabajan en ellas por el control y eventual veto de las informaciones que se vayan a publicar en el medio del que son responsables [STC 161/2005 (Tol 673524)]. ❑ No son titulares del derecho las instituciones públicas o sus órganos [STC 244/2007 (Tol 1211346)]

Secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información en virtud de resolución judicial Igual que para libertad de expresión [ Vide supra Esquema 21.5.1.3] (art. 20.5 CE)

Límites

Respeto de los derechos fundamentales reconocidos en el Título I CE y, especialmente, de los derechos al honor, la intimidad y la propia imagen (art. 20.4 CE) ↕ A pesar de la limitación de la libertad de información en pro de esos derechos, el TC entiende que:

❑ La libertad de información prevalece sobre el derecho al honor siempre que la información difundida sea veraz, de interés público y no contenga expresiones ultrajantes u ofensivas sin relación con la información transmitida y que, por tanto, resulten innecesarias [STC 29/2009 (Tol 1445207)]. ❑ La libertad de información también prevalecerá sobre el derecho al honor cuando la información difundida pueda considerarse un reportaje neutral → un reportaje neutral es aquel en el que el medio de comunicación se limita a reproducir una información ya conocida, actuando como mero transmisor de lo acaecido, sin reelaborar de ningún modo la noticia [STC 54/2004 (Tol 397356)]. ❑ La libertad de información prevalece sobre el derecho a la intimidad cuando los datos difundidos sean de interés público [STC 83/2002 (Tol 258618)]. ❑ La libertad de información prevalece sobre el derecho a la propia imagen en los casos previstos en el artículo 8.2 LOPCDHIPI → Vide supra Esquema 21.1.3.2.

Protección de la juventud y de la infancia (art. 20.4 CE) Igual que para libertad de expresión [Vide supra Esquema 21.5.1.3] Límites impuestos a la libertad de creación de medios de comunicación

Igual que para libertad de expresión [Vide supra Esquema 21.5.1.3]

Límites impuestos al funcionamiento y organización de Igual que para libertad de expresión [Vide supra Esquema 21.5.1.3] los medios de comunicación públicos (art. 20.3 CE)

332

maría díaz crego

Esquema 21.5.2.2. Libertad

de información.

Elementos

subjetivos, límites y garantías

(continuación)

Genéricas

❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17]

Específicas

❑ Prohibición de censura previa → Igual que para libertad de expresión [Vide supra Esquema 21.5.1.4] ❑ Prohibición de secuestro administrativo de publicaciones, grabaciones y otros medios de información → Igual que para libertad de expresión [Vide supra Esquema 21.5.1.4] ❑ Cláusula de conciencia y secreto profesional de los profesionales de la información → Igual que para libertad de expresión [Vide supra Esquema 21.5.1.4] ❑ Protección penal → Igual que para libertad de expresión [Vide supra Esquema 21.5.1.4]

garantías

derechos a la privacidad y a la comunicación [arts. 18 y 20 CE]

333

21.6. Libertad de producción y creación literaria, artística, científica y técnica (art. 20.1.b) CE) Esquema 21.6.1. Libertad

Base normativa

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

de producción y creación literaria, artística, científica y técnica

Art. 20 CE: “1. Se reconocen y protegen los derechos:(…) b) A la producción y creación literaria, artística, científica y técnica. (…) 2. El ejercicio de estos derechos no puede restringirse mediante ningún tipo de censura previa.(…) 4. Estas libertades tienen su límite en el respeto a los derechos reconocidos en este Titulo, en los preceptos de las leyes que lo Constitucional desarrollan y, especialmente, en el derecho al honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la protección de la juventud y de la infancia. 5. Sólo podrá acordarse el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información en virtud de resolución judicial.” Internacional Arts. 19 PIDCP, 13 CDFUE La libertad de creación artística y de producción científica comprende: → Derecho a crear libremente en el ámbito artístico y a producir en el ámbito científico, esto es, a desarrollar libremente el proceso creativo que de lugar a una obra de la mente o el espíritu [STC 51/2008 (Tol 1295355); STEDH asunto Wingrove contra Reino Unido, de 25 de noviembre de 1996 (Tol 227970)] → Protección del objeto del proceso creador [STC 51/2008 (Tol 1295355); STEDH asunto Wingrove contra Reino Unido, de 25 de noviembre de 1996 (Tol 227970)] → Derecho a difundir el contenido de lo creado o producido [STC 51/2008 (Tol 1295355); STEDH asunto Wingrove contra Reino Unido, de 25 de noviembre de 1996 (Tol 227970)] Personas Son titulares de este derecho tanto los nacionales como los extranjeros. físicas Personas También parece poder afirmarse que son titulares de este derecho, especialmente en su vertiente científico- técnica, aunque el jurídicas TC no se ha pronunciado nunca sobre la cuestión.

334

maría díaz crego

Esquema 21.6.1. Libertad

de producción y creación literaria, artística, científica y técnica

Secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información en virtud de resolución judicial (art. 20.5 CE) Límites

Garantías

(continuación)

Igual que para libertad de expresión [Esquema 21.5.1.3]

A pesar de la limitación de la libertad de creación artística y de producción científica en pro de los derechos reconocidos en el art. 18 CE se entiende que la libertad de creación artística prevalece, con carácter general sobre los derechos indicados → Así, por ejemplo, en relación con el derecho Respeto de los derechos fundamentales reconocidos en el al honor, tanto el TC como el TS han considerado que, si bien puede darse una colisión entre ambos Título I CE y, especialmente, de los derechos en el ámbito de la investigación historiográfica, no sería tarea de los tribunales valorar la derechos al honor, la intimidad y la Historia, a fin de determinar qué hechos de los narrados son veraces, sino que esa tarea debería quedar en manos de los propios científicos, para que sean ellos los que discutan los hechos considerados propia imagen (art. 20.4 CE) probados, así como la interpretación de los mismos → STC 51/2008 (Tol 1295355); STC 43/2004 (Tol 363593); STS de 28 de enero de 2004, recurso n. 607/1998 (Tol 348564). ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] Genéricas ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Prohibición de censura previa → Igual que para libertad de expresión [Vide supra Esquema 21.5.1.4] ❑ Prohibición de secuestro administrativo de publicaciones, grabaciones y otros medios de información Específicas [Vide supra Límites]. ❑ Protección penal → Igual que para libertad de expresión [Vide supra Esquema 21.5.1.4]

22

Derechos de reunión, manifestación y asociación (arts. 21 y 22 CE)

Los artículos 21 y 22 CE reconocen los derechos de reunión, manifestación y asociación, derechos que protegen diversas formas de participación activa del ciudadano en su comunidad y que están íntimamente conectados, por tanto, con la condición social y política del ser humano. El derecho de reunión y manifestación protege la concertación de un grupo de personas con una finalidad determinada. Sin embargo, el artículo 21 CE limita su protección a las reuniones pacíficas que se celebren sin armas. Ese mismo precepto señala que el ejercicio del derecho no podrá ser sometido a autorización alguna, siendo necesaria la mera información a las autoridades públicas competentes cuando la reunión se celebre en lugares de tránsito público o cuando tenga el carácter de manifestación. El derecho de asociación, reconocido en el artículo 22 CE, tiene varias dimensiones: 1) Libertad positiva de asociación: comprende tanto el derecho a crear asociaciones como el derecho a asociarse a las ya creadas; 2) Libertad negativa de asociación: comprende el derecho a no asociarse y a dejar de pertenecer a una asociación; 3) Libertad de autoorganización: comprende el derecho de las asociaciones a autoorganizarse sin injerencias públicas; 4) Y garantía de un haz de facultades de los asociados, individualmente considerados, frente a las asociaciones a las que pertenecen o a las que pretendan incorporarse. El artículo 22 CE no protege, sin embargo,

a todo tipo de asociación, prohibiendo las asociaciones secretas y de carácter paramilitar y declarando ilegales a aquellas que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito. Ese precepto, aplicable a todo tipo de asociaciones, se complementa, en el ámbito constitucional, con la expresa referencia de la CE a formas particulares de asociación. En ese sentido, el artículo 6 CE hace referencia a los partidos políticos, recogiendo las importantes funciones que el texto constitucional les atribuye en nuestro sistema democrático, así como las notas básicas de su régimen jurídico, esto es, libertad de creación y ejercicio de sus actividades dentro del respeto a la Constitución y las leyes y estructura interna y funcionamiento democráticos. Los partidos políticos tienen naturaleza asociativa, por lo que no pueden entenderse como órganos del Estado. Sin embargo, son asociaciones cualificadas por la relevancia constitucional de sus funciones [STC 48/2003 (Tol 241992)], ya que no sólo “expresan el pluralismo político”, sino que “concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política” (art. 6 CE). Las relevantes funciones que la CE les atribuye explican su particular régimen jurídico, analizado de forma separada en el epígrafe 22.3 de este tema. Por otra parte, los artículos 7, 36 y 52 CE hacen expresa referencia a sindicatos de trabajadores, asociaciones empresariales,

336 Colegios Profesionales y organizaciones profesionales creadas para la defensa de intereses económicos. En relación con los primeros, el artículo 7 CE señala que su función central es la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios, indicando, paralelamente, una serie de notas de su régimen jurídico que coinciden con las que el artículo 6 CE impone a los partidos políticos y que serán analizadas en detalle en el Tema 26, referido a Los derechos de los trabajadores. Finalmente, los artículos 36 y 52 CE centran su atención en el régimen jurídico de los Colegios Profesionales y de las organizaciones

maría díaz crego

profesionales que contribuyen a la defensa de intereses económicos, señalando que su estructura interna y su funcionamiento deberán ser democráticos. Es de destacar la naturaleza diferenciada de los Colegios Profesionales y otras Corporaciones de Derecho Público, que a pesar de contar con una base asociativa, cumplen funciones públicas y privadas [STC 89/1989 (Tol 198339), respecto de los Colegios Profesionales; STC 179/1994 (Tol 82584), respecto de las Cámaras de Comercio]. Esta concepción mixta justifica el régimen jurídico diferenciado de estas asociaciones, al que haremos expresa referencia en este tema.

derechos de reunión, manifestación y asociación (arts. 21 y 22 CE)

337

22.1. Derecho de reunión y manifestación (art. 21 CE) Esquema 22.1.1. Derecho

Base

de reunión y manifestación.

Constitucional

normativa

Legal Internacional Contenido

Elementos objetivos

Noción de reunión/ manifestación / concentración

Base

normativa y elementos objetivos1

Art. 21 CE: “1. Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa. 2. En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad, que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes.” Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión1 Arts. 20 DUDH, 21 PIDCP, 11 CEDH, 12 CDFUE. Derecho a promover, convocar, organizar y participar en una reunión, manifestación o concentración ❑ Reunión → Según el art. 1.2 LODR una reunión es “la concurrencia concertada y temporal de más de veinte personas, con finalidad determinada”. ❑ Manifestación → Aunque no definidas legalmente, las manifestaciones son aquellas reuniones celebradas en lugares de tránsito público que se caracterizan por desarrollarse en movimiento. ❑ Concentración → Aunque no definidas legalmente, las concentraciones son aquellas reuniones celebradas en lugares de tránsito público que no se desarrollan en movimiento.

Características de las ❑ Celebradas en lugares de tránsito público o en lugares cerrados (arts. 6 y ss. LORDR) reuniones/manifestaciones/ ❑ Siempre y cuando sean pacíficas y sin armas (art. 21.1 CE y 1 LORDR). concentraciones protegidas

1

(Tol 5925)

338

maría díaz crego

Esquema 22.1.2. Derecho

de reunión y manifestación.

Regla general

Elementos subjetivos

2 3

(Tol 301481) (Tol 268267)

Personas físicas

Supuestos especiales

Elementos

subjetivos23

Son titulares de este derecho tanto nacionales como extranjeros en idénticas condiciones [art. 7 LODLE; STC 236/2007 (Tol 1228675)]. Menores Artículo 7.3 LOPJM2 → prevé una limitación al ejercicio de este derecho que afecta a los menores, en la medida en que podrán participar en reuniones públicas y manifestaciones pacíficas, pero no podrán convocar o promover una reunión o una manifestación sin el consentimiento expreso de sus padres, tutores o guardadores. Militares, Guardia Civil y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado ➾ Art. 13 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas (Tol 2177760) → Los militares no podrán organizar ni participar activamente en reuniones o manifestaciones de carácter político o sindical. Tampoco podrán organizar, participar ni asistir en lugares de tránsito público a manifestaciones o reuniones de carácter político, sindical o reivindicativo, siempre que vistan el uniforme o hagan uso de su condición de militares. Podrán celebrar reuniones en las unidades militares, pero siempre que cuenten con la autorización previa de su jefe, que podrá denegarla motivadamente ponderando la salvaguarda de la disciplina y las necesidades del servicio. ➾ Art. 8 Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil (Tol 1152065) y arts. 1 y 2 de la Ley Orgánica 11/2011, de 1 de agosto, para la aplicación a la Guardia Civil del artículo 13.1 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas (Tol 2183998) → Los guardias civiles no podrán organizar ni participar activamente en reuniones o manifestaciones de carácter político o sindical. Tampoco podrán organizar, participar ni asistir en lugares de tránsito público a manifestaciones o reuniones de carácter político, sindical o reivindicativo, siempre que vistan el uniforme o hagan uso de su condición de guardias civiles. Las reuniones en depedencias oficiales deberán ser comunicadas previamente al jefe de la unidad, quien podrá denegarlas por causa del funcionamiento del servicio. ➾ Art. 23 Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado3 → Prevé ciertos requisitos para la celebración de reuniones sindicales de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en locales oficiales.

339

derechos de reunión, manifestación y asociación (arts. 21 y 22 CE)

Esquema 22.1.2. Derecho

Elementos subjetivos

(continuación)

4 5

(Tol 267812) (Tol 10926)

de reunión y manifestación.

Elementos

subjetivos

(continuación) 45

Jueces, magistrados y fiscales Art. 395 LOPJ4 y 59 LMF5 → Jueces, magistrados y fiscales no podrán concurrir, en su calidad de miembros del Poder Judicial o del Ministerio Fiscal, a cualesquiera actos o reuniones públicas que no tengan carácter judicial, en el caso de jueces y magistrados, o a las que no se relacionen directamente con el ejercicio de sus funciones, Supuestos Personas físicas en el caso de los fiscales. especiales (continuación) (continuación) Reclusos Art. 10 LOGP → Permite la exigencia de una autorización previa para el desarrollo de cualquier actividad en común de los reclusos en ciertos centros penitenciarios: esta limitación excepcional se justifica por razones de orden y seguridad constitucionalmente legítimas [STC 71/2008 (Tol 1341460)]. Aunque la jurisprudencia constitucional no ha hecho referencia a esta cuestión, la titularidad del derecho por parte de las personas Personas jurídicas jurídicas parece desprenderse de la propia LODR en lo que se refiere, claro está, al derecho a convocar, promover y organizar una reunión, manifestación o concentración (arts. 4.3, 8, 9.1).

340

maría díaz crego

Esquema 22.1.3. Derecho

de reunión y manifestación.

Límites

y garantías

❑ Esa comunicación deberá ser realizada con carácter general, según lo previsto en el art. 8 LODR, con una antelación mínima de diez Comunicación previa a la autoridad addías naturales y de treinta como máximo. ministrativa en relación con las reuniones ❑ En caso de causas extraordinarias y graves que justifiquen la urgencia de convocatoria y celebración de este tipo de reuniones, la que se desarrollen en lugares de tránsito comunicación podrá hacerse con una antelación mínima de 24 horas (art. 8 LODR). público y manifestaciones (art. 21.2 CE). ❑ Esa comunicación no se identifica, sin embargo, con una autorización administrativa previa, prohibida por nuestra CE [STC 36/1982 (Tol 79009)].

Límites

❑ De acuerdo con lo previsto en el art. 21.2 CE y la jurisprudencia constitucional cabe la prohibición gubernativa de una reunión o manifestación a celebrar en un lugar de tránsito público o la modificación de la fecha, lugar, duración o itinerario de la misma: ❑ Cuando exista fundado temor de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes (art. 21.2 CE) → Se produce esa alteración cuando se provoca un desorden material, entendido como el que impide el normal desarrollo de Prohibición o modificación gubernativa de la convivencia ciudadana en aspectos que afectan a la integridad física o moral de personas o a la integridad de bienes públicos las circunstancias de celebración de una o privados [STC 301/2006 (Tol 1003684); STC 66/1995 (Tol 82806)]. reunión o manifestación en un lugar de ❑ Cuando sea necesaria para preservar otros derechos o bienes constitucionalmente legítimos [STC 195/2003 tránsito público. (Tol 319143)], como la libertad de culto [STC 195/2003 (Tol 319143)], la conservación del medio ambiente [STC 195/2003 (Tol 319143)] o el correcto desenvolvimiento de un proceso electoral [STC 170/2008 (Tol 1413587)]. ❑ En todo caso, la resolución administrativa que acuerde la prohibición deberá estar suficientemente motivada y habrá de ponderar los intereses en litigio, valorando la proporcionalidad de la medida limitativa del derecho fundamental [STC 42/2000 (Tol 2787)]. Reuniones y manifestaciones ilícitas

❑ Los arts. 513 y 514 CP consideran punibles las reuniones y manifestaciones ilícitas, definidas como aquellas que se celebren con el fin de cometer un delito y aquellas a las que concurran personas con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o de cualquier otro modo peligrosos → Es de recordar que el art. 21.1 CE solo protege las reuniones pacíficas y sin armas.

Genéricas

❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de ley orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17]

Específicas

Protección penal → El art. 514.4 CP prevé que: “Los que impidieren el legítimo ejercicio de las libertades de reunión o manifestación, o perturbaren gravemente el desarrollo de una reunión o manifestación lícita serán castigados con la pena de prisión de dos a tres años si los hechos se realizaran con violencia, y con la pena de prisión de tres a seis meses o multa de seis a 12 meses si se cometieren mediante vías de hecho o cualquier otro procedimiento ilegítimo.” El art. 540 CP recoge que: “La autoridad o funcionario público que prohíba una reunión pacífica o la disuelva fuera de los casos expresamente permitidos por las Leyes, será castigado con la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público de cuatro a ocho años y multa de seis a nueve meses”. Procedimiento judicial sumario → El art. 122 LJCA regula un procedimiento judicial especialmente ágil para que los promotores de una reunión que no estén de acuerdo con la prohibición o la propuesta de modificación de la misma efectuada por la administración competente, recurran la decisión administrativa ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Garantías

derechos de reunión, manifestación y asociación (arts. 21 y 22 CE)

341

22.2. Derecho de asociación (Art. 22 CE) Esquema 22.2.1. Derecho

de asociación.

Constitucional Base normativa

Legal

Internacional

6 7 8 9 10

(Tol 143037) (Tol 160555) (Tol 1083433) (Tol 175019) (Tol 5003)

Base

normativa678910

Art. 6 CE: “Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos” Art. 22 CE: “1. Se reconoce el derecho de asociación. 2. Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales. 3. Las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad. 4. Las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada. 5. Se prohíben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar.” Art. 36 CE: “La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos.” Art. 52 CE: “La ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos.” Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación6 Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos7 Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre Financiación de los Partidos Políticos8 Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical9 Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales10 Arts. 20 DUDH, 22 PIDCP, 11 CEDH, 12 CDFUE.

342

maría díaz crego

Esquema 22.2.2. Derecho

Elementos objetivos

de asociación.

Derecho a crear asociaciones

Elementos

objetivos

❑ Se constituyen mediante acuerdo de tres o más personas físicas o jurídicas legalmente constituidas, que se comprometen a poner en común conocimientos, medios y actividades para conseguir unas finalidades lícitas, comunes, que no sean lucrativas [STC 96/1994 (Tol 82504)] y que sean de interés general o particular. A fin de constituir la asociación, se dotan de los Estatutos que rigen el funcionamiento de la misma (art. 5 LODA). ❑ La asociación adquiere personalidad jurídica y plena capacidad de obrar con el otorgamiento del acta Con carácter fundacional que ha de contener los elementos recogidos en art. 6 LODA y, significativamente, los Estatugeneral → arts. tos que regirán el funcionamiento de la asociación. 5 y ss. LODA ❑ Las asociaciones creadas se inscribirán en el Registro correspondiente a efectos de publicidad (art. 22.3 CE y 10 LODA). ❑ La autoridad encargada de realizar el registro correspondiente no podrá controlar materialmente la inscripción de la asociación, no podrá decidir sobre la «legalización» o «reconocimiento» de las asociaciones, debiendo limitarse a comprobar que la documentación presentada es la necesaria para proceder a la inscripción [art. 30 LODA y STC 85/1986 (Tol 79631)]. Sindicatos Según lo previsto en los arts. 4 y ss. LOLS [Vide infra Tema 26] Partidos Según lo previsto en los arts. 1-5 LOPP [Vide infra 22.3. Derecho de asociación: Partidos Políticos]. políticos Corporaciones de Derecho Este derecho se encuentra limitado en lo que se refiere a la creación de Colegios Profesionales → art. 4 Público/ LOCP [Vide infra Esquema 22.2.4]. Colegios Profesionales

derechos de reunión, manifestación y asociación (arts. 21 y 22 CE)

Esquema 22.2.2. Derecho

Elementos objetivos

(continuación)

de asociación.

Elementos

objetivos

343

(continuación)

❑ Las asociaciones gozan de libertad para autoorganizarse, sin otros condicionantes que los que imponga el ordenamiento jurídico (art. 11 LODA) → No obstante, la CE y la LODA prevén ciertas restricciones a esta libertad: Libertad para ❑ La libertad de autoorganización está constitucionalmente limitada, por lo que se refiere a los partidos políticos, los autoorganizarse sindicatos y asociaciones profesionales, los Colegios Profesionales y las organizaciones profesionales, en la medida en [(STC 104/1999 que los arts. 6, 7, 36 y 52 CE imponen que su estructura interna y su funcionamiento sean democráticos. (Tol 81167)] ❑ La LODA extiende esa exigencia de funcionamiento y organización democráticos al conjunto de las asociaciones (art. 2). Derecho a asociarse ❑ El art. 19 LODA prevé que la integración en una asociación es libre y voluntaria y deberá ajustarse a lo establecido en los [STC 5/1981 (Tol Estatutos de la asociación correspondiente. 109400)] Derecho a no ❑ El art. 2.3 LODA prevé que nadie puede ser obligado a constituir una asociación, a integrarse en ella o a permanecer en asociarse su seno, ni a declarar su pertenencia a una asociación legalmente constituida. [STC 5/1981 (Tol ❑ Esta libertad negativa encuentra ciertos límites en lo que se refiere a la pertenencia a los Colegios Profesionales y otras 109400)] Corporaciones de Derecho Público [Vide infra Esquema 22.2.4]. Derechos de ❑ El TC ha señalado que el derecho de asociación incluye la garantía de un haz de facultades de los asociados o de los que los asociados pretendan serlo frente a la propia asociación, de modo que cabría un control jurisdiccional sobre las decisiones adoptadas o de los que por los órganos de una asociación que afecten a sus socios o a los que pretendan serlo [por ejemplo, frente a decisiones de pretendan serlo expulsión (STC 96/1994 (Tol 82504) o de inadmisión de nuevo socio (STC 104/1999 (Tol 81167)] siempre que vulneren frente a la un derecho fundamental del socio o cuando sean contrarias a lo previsto en el Estatuto, se hayan adoptado por un órgano asociación o un procedimiento distinto al previsto en el Estatuto de la asociación o carezcan de “base razonable” [STC 104/1999 [STC 133/2006 (Tol (Tol 81167), STS de 13 de julio de 2007, recurso núm. 2940/2002 (Tol 1123941)]. 889167)].

344

maría díaz crego

Esquema 22.2.3. Derecho

de asociación.

Regla General

Elementos

subjetivos

Son titulares de este derecho tanto nacionales como extranjeros en idénticas condiciones [art. 8 LODLE; STC 236/2007 (Tol 1228675)]. Menores ❑ Art. 7.2 LOPJM prevé una serie de limitaciones para el ejercicio de estos derechos por los menores de edad: ➾ Los menores tienen derecho a formar parte de las asociaciones y organizaciones juveniles de los partidos políticos y sindicatos y el derecho a promover asociaciones infantiles y juveniles, a inscribirlas, y a formar parte de los órganos directivos de las mismas. ➾ Para que esas asociaciones puedan obligarse civilmente deberán haber nombrado un representante legal con plena capacidad. ➾ En caso de que un menor o sus padres pertenezcan a una asociación que impida o perjudique al desarrollo integral del menor, cualquier interesado, persona física o jurídica, o entidad pública, podrá dirigirse al Ministerio Fiscal para que promueva las medidas jurídicas de protección que estime necesarias. ❑ Art. 3 LODA → El menor también podrá ejercer su derecho de asociación en relación con asociaciones que no tengan carácter infantil o juvenil. En tal caso, el art. 3 LODA señala que los menores mayores de 14 años que no estén emancipados podrán ejercer su derecho de asociación con el consentimiento, documentalmente acreditado, de las personas que deban suplir su capacidad.

Personas

físicas

Militares, Guardia Civil y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado ❑ El art. 28.1 CE contempla la posibilidad de que la ley limite o exceptúe el ejercicio de la libertad sindical a las Fuerzas o Institutos Armados Supuestos especiales o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar: ➾ Arts. 3 LODA, 1 LOLS, 14 y 33 y ss. LODDFFAA→ Los miembros de las Fuerzas Armadas podrán crear sus propias asociaciones profesionales para la defensa de sus derechos e intereses profesionales. Estas asociaciones no podrán llevar a cabo actividades políticas ni sindicales, ni vincularse con partidos políticos o sindicatos. ➾ Arts. 3 LODA, 1 LOLS, 15.2 LOCFSE y 9 y 11 LODDGC→ Prohíbe a los miembros de la Guardia Civil pertenecer a partidos políticos o sindicatos → Art. 7.3 LORDGC: considera falta muy grave la pertenencia de los miembros de la Guardia Civil a partidos políticos o sindicatos. ➾ Arts. 1 LOLS y 18 y ss. LOCFSE → Contemplan ciertas peculiaridades para el ejercicio de la libertad sindical por parte de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de Estado: Vide infra Tema 26. Jueces, magistrados y fiscales ❑ Según lo previsto en los arts. 127 CE, 3 LODA y 1 LOLS, jueces, magistrados y fiscales no pueden pertenecer, mientras se hallen en activo, a partidos políticos o sindicatos. ❑ No obstante, sí podrán crear y afiliarse a sus propias asociaciones profesionales → Esta previsión constitucional es concretada, respectivamente, en los arts. 401 LOPJ y 54 EOMF.

Personas

jurídicas

El art. 3 LODA contempla la posibilidad de que las personas jurídicas, sean públicas o privadas, constituyan asociaciones y formen parte de las mismas, según lo previsto en los puntos e), f), y g) del citado precepto.

derechos de reunión, manifestación y asociación (arts. 21 y 22 CE)

Esquema 22.2.4. Derecho

de asociación.

Límites

Asociaciones ilegales → art. 22.2 CE y 38 LODA ↕ Son ilegales aquellas asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito Generales → Aplicables a cualquier asociación (art. 22.2 y 22.5 CE)

345

Asociaciones prohibidas → art. 22.5 CE y 38 LODA ↕ Se prohíben las asociaciones secretas y de carácter paramilitar

El art. 515 CP desarrolla esos preceptos, señalando que son punibles las asociaciones ilícitas, definidas como: “1. Las que tengan por objeto cometer algún delito o, después de constituidas, promuevan su comisión, así como las que tengan por objeto cometer o promover la comisión de faltas de forma organizada, coordinada y reiterada. 2. Las bandas armadas, organizaciones o grupos terroristas. 3. Las que, aun teniendo por objeto un fin lícito, empleen medios violentos o de alteración o control de la personalidad para su consecución. 4. Las organizaciones de carácter paramilitar. 5. Las que promuevan la discriminación, el odio o la violencia contra personas, grupos o asociaciones por razón de su ideología, religión o creencias, la pertenencia de sus miembros o de alguno de ellos a una etnia, raza o nación, su sexo, orientación sexual, situación familiar, enfermedad o minusvalía, o inciten a ello.” El art. 520 CP señala las consecuencias que se derivan de la ilicitud de una asociación ex art. 515 CP, al indicar que los Jueces o Tribunales acordarán la disolución de la asociación ilícita, y, en su caso, cualquiera de las consecuencias accesorias previstas en el art. 129 CP, entre las que se encuentra la suspensión de actividades de la asociación por un plazo máximo de cinco años.

Límites

Respecto de partidos políticos ❑ Art. 9 y ss. LOPP → Posibilidad de que un partido político sea disuelto o sus actividades suspendidas en los supuestos previstos en la LOPP (art. 6 CE y arts. 9 y [Vide Infra 22.3. Derecho de asociación: Partidos Políticos] ss. LOPP) ❑ Las Corporaciones de Derecho Público son entes asociativos creados por Ley, a los que se asignan funciones jurídico- públicas de diversa relevancia, y a los que deben afiliarse o adscribirse de forma obligatoria aquellos ciudadanos que se hallen comprendidos dentro del ámbito social, normalmente profesional, sobre el que se proyectan. La creación de estas corporaciones, entre las que destacan los Colegios Profesionales, supone un límite tanto al derecho a crear asociaciones como, sobre todo, al derecho a no asociarse [STC 113/1994 (Tol 82521)]. No obstante, este límite se justifica bien en ciertas disposiciones constitucionales (art. 36 CE), bien en el hecho de que las Corporaciones Respecto de creadas persiguen fines de interés público cuya consecución la CE atribuye a los poderes públicos [STC 113/1994 (Tol 82521)]. Corporaciones de ❑ Límites al derecho de asociación en relación con los Colegios Profesionales: Derecho Público Derecho a crear asociaciones → art. 4 LOCP Derecho a no asociarse → art. 3 LOCP /Colegios Profesionales → Creación mediante ley, a petición de los profesionales interesa- → Las personas que ostenten la titulación requerida y cumplan los re(art. 36 y 52 CE) dos quisitos establecidos reglamentariamente tienen derecho a ser admi→ Dentro del ámbito territorial que venga señalado a cada Colegio tidos en el Colegio Profesional correspondiente no podrá constituirse otro de la misma profesión. → La colegiación es un requisito indispensable para el ejercicio de las → Los Colegios adquirirán personalidad jurídica desde que se profesiones colegiadas cuando así lo establezca una Ley estatal. constituyan sus órganos de gobierno.

346

maría díaz crego

Esquema 22.2.5. Derecho

de asociación.

Genéricas

Garantías

Específicas

Garantías

❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de ley orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17] ❑ La disolución o suspensión de actividades de una asociación deberá ser llevada a cabo por resolución judicial motivada (art. 22.4 CE y art. 38 LODA). ➾ Art. 38.2 LODA → La disolución de las asociaciones sólo podrá declararse en los siguientes casos: Prohibición de √ “a) Cuando tengan la condición de asociación ilícita, de acuerdo con las leyes penadisolución o suspensión les [Vide supra Esquema 22.2.4]; administrativa de las √ b) Por las causas previstas en leyes especiales o en esta Ley o cuando se declara nula actividades de una o disuelta por aplicación de la legislación civil”. asociación ➾ Art. 38.3 LODA → La suspensión de actividades de una asociación sólo cabrá cuando se esté desarrollando un proceso dirigido a la disolución de la asociación y el órgano judicial competente, de oficio o a instancia de parte, acuerde la suspensión provisional hasta que se dicte sentencia [Vide supra Esquema 22.2.4]. Prohibición de disolución o suspensión Art. 22.4 CE y art. 10 LOPP → Sólo procede la disolución de un partido político o la suspensión administrativa de las de sus actividades por decisión judicial en los casos previstos en la LOPP [Vide Infra 22.3. actividades de un partido Derecho de asociación: Partidos Políticos] político Art. 539 CP prevé que: “La autoridad o funcionario público que disuelva o suspenda en sus Protección penal actividades a una asociación legalmente constituida, sin previa resolución judicial, o sin causa legítima le impida la celebración de sus sesiones, será castigado (…)”.

derechos de reunión, manifestación y asociación (arts. 21 y 22 CE)

347

22.3. Derecho de asociación: los partidos políticos Esquema 22.3.1. Derecho

Base

normativa

de asociación:

Partidos

políticos.

Base

normativa

Art. 6 CE: “Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos” Art. 22 CE: “1. Se reconoce el derecho de asociación. 2. Las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales. 3. Las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad. Constitucional 4. Las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada. 5. Se prohíben las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar.” Artículo 23 CE: “1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, 2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes.” Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación Legal Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre Financiación de los Partidos Políticos Internacional

Arts. 20 DUDH, 22 PIDCP, 11 CEDH, 12 CDFUE.

348

maría díaz crego

Esquema 22.3.2. Derecho

de asociación:

Derecho a crear partidos políticos

Elementos objetivos

Libertad para autoorganizarse

Partidos

políticos.

Elementos

objetivos

❑ Los promotores de un partido político habrán de ser españoles, personas físicas, mayores de edad, que se encuentren en pleno ejercicio de sus derechos, no estén sujetos a ninguna condición legal para el ejercicio de los mismos y no hayan sido penalmente condenados por asociación ilícita, o por alguno de los delitos graves previstos en los Títulos XXI a XXIV del Código Penal (arts.1 y 2 LOPP) ❑ El acta fundacional formaliza el acuerdo de constitución del partido político correspondiente, debe constar en documento público y contener los elementos citados en el art. 3 LOPP, entre los que destacan los Estatutos por los que habrá de regirse el partido. ❑ Los partidos políticos adquieren personalidad jurídica por la inscripción en el Registro de Partidos Políticos que existe en el Ministerio del Interior (art. 3 LOPP) → Dicha inscripcion deberá practicarse dentro de los veinte días siguientes a la presentación de la documentación completa en el Registro de Partidos Políticos (art. 4 LOPP). ❑ La autoridad encargada de realizar el registro correspondiente no podrá controlar materialmente la inscripción del partido, debiendo limitarse a comprobar que la documentación presentada es la necesaria para proceder a la inscripción [art. 5 LOPP y STC 3/1981 (Tol 109398)] → No obstante, si de la documentación presentada se dedujera indicios racionales de la ilicitud penal del partido, el Ministerio de Interior lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal. ❑ Los partidos políticos gozan de libertad para autoorganizarse dentro del marco constitucional y legal [STC 56/1995 (Tol 82796)] → No obstante, los arts. 6 CE y 6 y ss. LOPP les imponen la obligación de que su estructura interna y su funcionamiento sean democráticos ❑ Los arts. 6 y ss. LOPP concretan una serie de elementos que debe respetar la estructura interna de todo partido: √ Deben contar con una asamblea general del conjunto de sus miembros, que puede actuar de forma directa o por medio de compromisarios → A ella debe corresponder la toma de los acuerdos más importantes del partido, incluida la decisión sobre su disolución. √ Los órganos directivos del partido deben proveerse mediante sufragio libre y secreto. √ Los Estatutos deberán prever procedimientos de control democrático de los dirigentes elegidos.

Derecho a ❑ La afiliación a un partido político es libre y voluntaria (art. 1.2 LOPP). afiliarse Derecho a no ❑ Nadie puede ser obligado a constituir un partido o a integrarse o a permanecer en el mismo (art. 1.2 LOPP). afiliarse Derechos de los ❑ El TC ha reconocido el derecho de los afiliados de un partido político a participar en la toma de decisiones y en el control afiliados frente al del funcionamiento interno del mismo [STC 56/1995 (Tol 82796)]. partido político

derechos de reunión, manifestación y asociación (arts. 21 y 22 CE)

Esquema 22.3.3. Derecho

Elementos

de asociación:

Partidos

políticos.

subjetivos, límites y garantías

Personas físicas

Regla General Son titulares de este derecho los españoles. Menores: Art. 7.2 LOPJM → Los menores tienen derecho a formar parte de las asociaciones y organizaciones juveniles de los partidos políticos, pero no podrán crearlas → Vide supra Esquema 22.2.3. Extranjeros Supuestos Art. 1.1. LOPP → Los extranjeros no podrán crear partidos políticos, pero sí afiliarse a los ya creados → Sobre la consespeciales titucionalidad de la exigencia de nacionalidad para participar en la creación de partidos políticos: STC 48/2003 (Tol 241992). Militares y Guardia Civil → Vide supra Esquema 22.2.3. Jueces, magistrados y fiscales → Vide supra Esquema 22.2.3.

Personas jurídicas

Sólo las personas físicas pueden crear partidos políticos (art. 2 LOPP) y afiliarse a los mismos (art. 8 LOPP).

Disolución judicial

❑ Art. 10.2 LOPP señala que un partido político puede ser disuelto en los supuestos tipificados como asociación ilícita por el CP → Vide supra Esquema 22.2.4. ❑ En tal caso, la disolución corresponde al Juez competente en el orden jurisdiccional penal (art. 10.4 LOPP). ❑ Art. 10.2 LOPP señala que un partido político puede ser disuelto cuando vulnere de forma contiEstructura interna o funnuada, reiterada y grave la exigencia de una estructura interna y un funcionamiento democrático, cionamiento no democráconforme a lo previsto en los arts. 7 y 8 LOPP. ticos → arts. 7 y 8 LOPP ❑ En tal caso, la disolución corresponde a la Sala Especial del TS, regulada en el art. 61 LOPJ, de acuerdo con el procedimiento previsto en los arts. 11 y ss. LOPP. ❑ Art. 10.2 LOPP señala que un partido político puede ser disuelto cuando de forma reiterada y grave su actividad vulnere los principios democráticos o persiga deteriorar o destruir el régimen de libertades o imposibilitar o eliminar el sistema democrático, mediante las conductas a que se refiere el Vulneración de los prinartículo 9 LOPP → Sobre la constitucionalidad de esta previsión, ver STC 48/2003 (Tol 241992); y cipios democráticos → art. sobre su adecuación a lo previsto por el CEDH, ver STEDH Herri Batasuna c. España, de 30 de junio 9 LOPP de 2009 (Tol 1543843) ❑ En tal caso, la disolución corresponde también a la Sala Especial del TS, regulada en el art. 61 LOPJ, de acuerdo con el procedimiento previsto en los arts. 11 y ss. LOPP.

subjetivos

Asociación ilícita → art. 515 CP

Límites

Elementos

349

350 Esquema 22.3.3. Derecho

maría díaz crego de asociación:

Partidos

políticos.

Elementos

subjetivos, límites y garantías

(continuación)

❑ La suspensión de actividades de un partido político procede → art. 10.3 LOPP: √ En los casos previstos en el CP → art. 129 CP Límites Suspensión √ Como medida cautelar, cuando lo prevé la LOPP → art. 11.8 LOPP: La Sala Especial del TS puede acordar la suspensión cautelar (continuación) judicial de las actividades de un partido político con el alcance y efectos que estime oportuno hasta que dicte sentencia sobre la eventual disolución judicial del mismo. ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de ley orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] Genéricas ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [[vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17] Garantías Prohibición de disolución o suspensión administrativa de Art. 22.4 CE y art. 10 LOPP → Sólo procede la disolución de un partido político o la suspensión las actividades de un partido de sus actividades por decisión judicial en los casos previstos en la LOPP [Vide supra Límites] político Específicas Art. 539 CP prevé que: “La autoridad o funcionario público que disuelva o suspenda en sus Protección penal actividades a una asociación legalmente constituida, sin previa resolución judicial, o sin causa legítima le impida la celebración de sus sesiones, será castigado (…)”.

23



Los derechos de participación política y petición (arts. 23 y 29)

Se reúnen en este tema los derechos de contenido eminentemente político (presente en otros de forma menos intensa, ya que atienden de manera principal a otros intereses o dimensiones de la dignidad humana), más directamente relacionados con la condición de miembro activo de la comunidad, partícipe de las tareas de gobierno y cuyo reconocimiento se encuentra directamente vinculado al principio democrático. Al tratarse precisamente de una de las finalidades básicas de la CE “establecer una sociedad democrática avanzada” (preámbulo) mediante la constitución de un Estado democrático (art. 1.1), en el que los poderes públicos deben “facilitar la participación de todos los ciudadanos en vida política, económica, cultural y social” (art. 9.2), son numerosas las referencias en la CE a la participación, en ámbitos muy diferentes (enseñanza, colegios profesionales, juventud, consumidores, jurado, seguridad social, empresa…). Sin embargo, sólo el derecho reconocido en el art. 23.1 a “participar en los asuntos públicos” se encuentra conectado con el ejercicio del poder político, de la soberanía que ostenta el pueblo y del que por tanto emanan todos los poderes [STC 51/1984 (Tol 79341), STC 119/1995 (Tol 82858)]. Algunos aspectos de la regulación de las dos formas de participación que en ese mismo artículo se recogen, directamente o por medio de representantes, ya ha se han tratado en el tema 7 (sufragio activo y pasivo en elecciones, referéndum) y en el tema 10 (iniciativa

legislativa popular), por lo que ahora se hará especial hincapié en la relación que jurisprudencialmente se ha establecido con el derecho a acceder a cargos públicos, reconocido en el ap. 2 del mismo art. 23, conexión de la que se deriva en primer lugar que ambos, el de participación y el de acceso a cargos representativos, son derechos que se presuponen recíprocamente (los representantes lo son por elección popular y hacen efectivo por tanto el derecho a participar de todos los ciudadanos). Por esa razón, en segundo lugar, se hace necesario proteger no sólo la posibilidad de participar y acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos, sino también que los elegidos no se vean privados del cargo por causas no compatibles con una relación representativa ni impedidos de ejercer las funciones anejas al cargo, puesto que las perturbaciones ilegítimas que sufrieran en cualquiera de estos ámbitos afectarían también al derecho de participar de todos los ciudadanos [STC 10/1983 (Tol 100391), STC 32/1985 (Tol 100393), STC 81/1991 (Tol 80495)]. El art. 23.2, junto a este derecho a acceder a cargos públicos, que hay que entender referido a los que tienen un carácter electivo y por tanto la condición de representantes (razón por la cual la determinación del contenido de este derecho debe hacerse a la luz de su relación con el derecho de participación), también garantiza que el acceso a la función pública, al servicio de las administraciones, haya de producirse en condiciones de igualdad conforme a lo que deter-

352 minen las leyes (con la consiguiente proyección de los principios de capacidad y mérito que se recogen en el art. 103.3 CE). Por último, con un alcance más reducido respecto al derecho de participación, esencial para la efectiva realización del Estado de-

emilio pajares montolío

mocrático, el más tradicional derecho de petición apenas implica la posibilidad de dirigir a las instituciones públicas demandas y la obligación de éstas de dar algún tipo de respuesta.

los derechos de participación política y petición (arts. 23 y 29)

353

23.1. Derecho de participación política y acceso a los cargos públicos Esquema 23.1. Derecho Base normativa

de participación política

❑ Art. 23 CE ❑ Referencias en tratados internacionales: art. 3 del Protocolo núm. 1 CEDH (derecho a elecciones libres) y arts. 39 y 40 CDFUE (derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo y derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales) Derecho de participación: intervenir en los procesos de formación de la voluntad estatal, como forma de ejercer la soberanía, mediante instituciones abiertas a la generalidad de los ciudadanos, en las que se participa por sufragio universal (Cortes Generales y demás órganos representativos de diverso alcance territorial, referéndum y también, al menos a efectos de su tutela mediante recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, iniciativa legislativa popular), sin que se pueda extender a elecciones en las que no hay un llamamiento a todos los ciudadanos (elecciones sindicales, profesionales…). Sobre las instituciones de democracia directa y la regulación del derecho de sufragio activo, vide. Tema 7.

Acceso al cargo Elementos objetivos

Elementos subjetivos

Garantías

Derecho de acceso a los cargos públicos, que abarca las diverPermanencia en el sas facetas que cargo definen el ‘status’ de los representantes Ejercicio de las funciones inherentes al cargo

❑ La regulación del derecho de sufragio pasivo no puede otorgar ventajas o causar perjuicios injustificados a los candidatos ni puede ser aplicado discriminatoriamente el procedimiento establecido (sobre inelegibilidades, presentación de candidaturas y proclamación de electos, vide. Tema 7.1.1) ❑ El Tribunal Constitucional también ha tenido ocasión de juzgar, a la luz de este derecho, la constitucionalidad del establecimiento de barreras electorales o porcentajes mínimos a superar para acceder al reparto de escaños [STC 75/1985 (Tol 79490), STC 225/1998 (Tol 81076)] o de la exigencia de acatamiento a la CE para adquirir la condición plena de parlamentario [STC 101/1983 (Tol 79266), STC 119/1990 (Tol 80396)] Las únicas causas para la remoción en el cargo son las legalmente previstas, que han de ser aplicadas conforme al procedimiento establecido y habrán de corresponderse con la naturaleza de la relación representativa: un partido político no forma parte de esta relación, a pesar del reconocimiento de su papel como instrumento de participación política (art. 6 CE), y por tanto no puede decidir sobre la continuidad en el cargo de los que hayan sido elegidos como representantes al concurrir en sus candidaturas [STC 5/1983 (Tol 100398), STC 10/1983 (Tol 100391)] No se puede vaciar su contenido, estorbar o dificultar su ejercicio con obstáculos artificiales o impedimentos ilegítimos o ser colocado en condiciones de inferioridad por los órganos de dirección de las instituciones representativas: las iniciativas de parlamentarios o integrantes de instituciones locales (destinadas a obtener información, instar al órgano a que se pronuncie sobre un asunto, solicitar comparecencias o en el curso de procedimientos de aprobación de leyes u otras normas) deben ser tramitadas, debiendo el órgano que las califica limitarse a verificar formalmente el cumplimiento de los requisitos de admisión a trámite [STC 23/1990 (Tol 80316), STC 205/1990 (Tol 81875), STC 38/1999 (Tol 81115), STC 208/2003 (Tol 334699)]

La titularidad de estos derechos corresponde únicamente a los españoles, si bien los extranjeros que residan en España pueden ser titulares del derecho de sufragio activo y pasivo en elecciones municipales, conforme a lo que se establezca por ley o tratado y en condiciones de reciprocidad (arts. 13.2 CE y, respecto a los ciudadanos comunitarios, 39 CDFUE); los ciudadanos comunitarios también ostentan esos derechos en las elecciones al Parlamento Europeo (arts. 19.2 TCCE y 40 CDFUE) Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SÍ [vide supra tema 17] Reserva de ley orgánica: SÍ [vide supra tema 17] Preservación del contenido esencial: SÍ [vide supra tema 17] Control de constitucionalidad: SÍ [vide supra tema 17] Garantías jurisdiccionales: SÍ (recursos electorales especiales) [vide supra temas 7 y 17] Amparo constitucional: SÍ (amparo electoral) [vide supra temas 7 y 17] Reforma constitucional: procedimiento agravado (art. 168 CE)

354

emilio pajares montolío

23.2. Derecho de acceso a las funciones públicas Esquema 23.2. Derecho Base

normativa

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

Garantías

de acceso a las funciones públicas

Art. 23.2 CE Participar en condiciones de igualdad en los procesos de selección de puestos funcionariales, no representativos, al servicio de las Administraciones públicas, mediante concurso, oposición u otros procedimientos objetivos, de conformidad con los principios que en esta materia recoge el art. 103.3 CE: mérito y capacidad de los candidatos. ❑ No se pueden definir individual o concretamente los requisitos, sino de manera abstracta y general, relacionada con las necesidades del puesto ❑ Los requisitos pueden variar de acuerdo con la función a desempeñar (titulación académica, experiencia profesional, capacidad física…) ❑ Respecto a las pruebas de selección, hay que dar una publicidad eficaz a su convocatoria y han de resolverlas órganos compuestos por personas dotadas de la cualificación técnica adecuada para juzgar méritos y capacidades de los candidatos ❑ Afecta también a momentos posteriores al acceso, en relación a la permanencia sin discriminación durante la relación de servicio y al desarrollo y promoción de la carrera administrativa La titularidad de este derecho corresponde sólo a los españoles, si bien los nacionales de los demás Estados miembros de la Unión Europea podrán acceder en igualdad de condiciones que los españoles a todos los empleos públicos, salvo que impliquen una participación directa o indirecta en el ejercicio del poder público y se trate de funciones que tengan por objeto la salvaguarda de los intereses del Estado o de las Administraciones públicas, si bien por ley puede eximirse de este requisito [art. 57 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público (Tol 1050263) y, respecto al acceso a las Fuerzas Armadas de extranjeros, Ley 32/2002, de 5 de julio] – Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SÍ [vide supra tema 17] – Preservación del contenido esencial: SÍ [vide supra tema 17] – Control de constitucionalidad: SÍ [vide supra tema 17] – Garantías jurisdiccionales: SÍ [vide supra tema 17] – Amparo constitucional: SÍ [vid. supra tema 17 et infra tema 31] – Reforma constitucional: procedimiento agravado (art. 168 CE)

los derechos de participación política y petición (arts. 23 y 29)

355

23.3. Derecho de petición Esquema 23.3. Derecho Base

normativa

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

Garantías

1

(Tol 5926)

de petición1

❑ Art. 29 CE ❑ Referencias en tratados internacionales: art. 44 CDFUE (derecho de petición) ❑ Desarrollo legislativo: Ley orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del derecho de petición (LODPet)1 Posibilidad de requerir de los poderes públicos la puesta en marcha de ciertas actuaciones institucionales o de expresar quejas y sugerencias referidas a situaciones discrecionales, no fundamentadas en un derecho subjetivo o interés legítimo protegido, que obliga al poder público a tramitarla, considerarla y comunicar al peticionario su resolución, sin que de su ejercicio puedan derivarse consecuencias perjudiciales para quien lo insta (STC 242/1993) Puede ejercerse no sólo por españoles, sino también por extranjeros y personas jurídicas (art. 1 LODPet), por escrito, con identificación del peticionario, de forma individual o colectiva (salvo, en esta última modalidad, por miembros de fuerzas o institutos armados o de los cuerpos sometidos a disciplina militar) ❑ Cuando se ejerce ante las cámaras parlamentarias (en ese sentido, art. 77.1 CE, en relación con las Cortes Generales), los arts. 49 RCD y 192 a 195 RS prevén una regulación específica, con comisiones específicamente encargadas de examinarlas (STC 108/2011) – Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SÍ [vide supra tema 17] – Reserva de ley orgánica: SÍ [vide supra tema 17] – Preservación del contenido esencial: SÍ [vide supra tema 17] – Control de constitucionalidad: SÍ [vide supra tema 17] – Garantías jurisdiccionales: SÍ [vide supra tema 17] – Amparo constitucional: SÍ [vid. supra tema 17 et infra tema 31] – Reforma constitucional: procedimiento agravado (art. 168 CE)

24



Garantías procesales y principio de legalidad penal

En este tema se abordará el estudio del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), el derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), el principio de legalidad penal (art. 25 CE), y la prohibición de Tribunales de Honor, contenida en el artículo 26 CE. El artículo 24 CE reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) y constitucionaliza las garantías asociadas al debido proceso (due process of law) (art. 24.2 CE), de modo que no sólo garantiza la tutela judicial de cualquier derecho o interés legítimo, exigencia esencial de todo Estado de Derecho en el que no deben existir actos inmunes al control judicial, sino que además reconoce a nivel constitucional una serie de garantías procesales que pretenden asegurar que la tutela de esos derechos sea independiente y justa. A pesar de que el art. 24.1 CE tan sólo señala que todos tenemos derecho a obtener la tutela efectiva de Jueces y Tribunales en el ejercicio de nuestros derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión, el TC ha concretado notablemente ese derecho, vinculándolo con una serie de facultades: el derecho a acceder a la jurisdicción, el derecho a obtener una resolución sobre el fondo de la cuestión planteada siempre que se cumplan los requisitos marcados por la legislación procesal, el derecho a obtener una resolución motivada y fundada en Derecho, el

derecho de acceso a los recursos legalmente previstos, el derecho a la doble instancia en materia penal, y el derecho a la intangibilidad y a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes. Por su parte, el derecho a un proceso con todas las garantías o al debido proceso consagra una serie de garantías procesales que resultan exigibles en todo proceso, así como un conjunto de garantías que sólo resultan exigibles en los procesos penales. Las garantías exigibles en todo proceso se identifican con el derecho al juez ordinario predeterminado por la Ley, al juez imparcial, a la defensa, a la asistencia de letrado, a un proceso público sin dilaciones indebidas y a utilizar todos los medios de prueba pertinentes. A estas garantías se unen, en el ámbito penal, el derecho a ser informado de la acusación, a no declarar contra sí mismo y no declararse culpable y a la presunción de inocencia. El artículo 25 CE recoge el principio de legalidad penal, al que la jurisprudencia constitucional ha asociado el principio de irretroactividad de las leyes penales desfavorables (art. 9.1 CE) y el principio de ne bis in idem. El principio de legalidad penal y algunas de las garantías procesales recogidas en el art. 24 CE no son aplicables únicamente al ámbito penal, sino también al ámbito administrativo sancionador, aunque con ciertas peculiaridades. En este sentido, el TC ha reconocido que el principio de legalidad penal se aplica al Derecho admi-

358 nistrativo sancionador, aunque la reserva legal que éste impone será más flexible en este segundo ámbito [STC 25/2004 (Tol 500528)]. En cuanto a las garantías procesales indicadas, el TC ha señalado que no todas ellas resultan directamente aplicables a los procedi-

maría díaz crego

mientos sancionadores administrativos, de forma que el derecho a un proceso público [STC 192/1987 (Tol 79931)], y el derecho a la imparcialidad del órgano sancionador no pueden trasladarse plenamente a este tipo de procedimientos [STC 14/1999 (Tol 81096)].

359

garantías procesales y principio de legalidad penal

24.1. Derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) Esquema 24.1.1. Derecho Base

Constitucional Legal

normativa

Internacional

a la tutela judicial efectiva.

Personas físicas

subjetivos

Personas jurídicas

Garantías

1 2 3

normativa, elementos subjetivos y garantías123

Art. 24.1 CE: “1. Todas las personas tienen derecho a obtener tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.” Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial1 Arts. 8 y 10 DUDH, art. 14 PIDCP, art. 6 CEDH, art. 2 del Protocolo núm. 7 al CEDH, art. 47 CDFUE. Regla general

Elementos

Base

Supuestos especiales

Nacionales y extranjeros son titulares de este derecho [STC 95/2003 (Tol 269655)]. Menores e incapaces ➥ Al no estar en pleno ejercicio de sus derechos civiles, deberán comparecer mediante la representación o con la asistencia, la autorización, la habilitación o el defensor exigidos por la ley, según lo previsto en el art. 7 LEC. ➥ En relación con los menores de edad, hay que destacar: √ Que los arts. 16 de la Ley Reguladora de la Jurisdiccion Social2 y 18 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa3, les reconocen capacidad procesal para comparecer en ciertos procesos sin intervención de quienes deban suplir o integrar su capacidad. √ Y que el TC impone ciertos límites al legislador a la hora de regular la capacidad procesal de los menores, al exigir que se prevean mecanismos que posibiliten a cualquier menor de edad, con capacidad y madurez suficiente, instar de los órganos judiciales, en cualquier orden jurisdiccional, la defensa de intereses que afecten a su esfera personal, incluso contra la voluntad de quienes ejerzan su representación legal [STC 183/2008 (Tol 1416115)].

➥ Este derecho se reconoce a las personas jurídicas de Derecho Privado [STC 64/1988 (Tol 80175)]. ➥ No obstante, las personas jurídico-públicas sólo serán titulares de este derecho en aquellos casos en que su situación procesal sea “análoga a la de los particulares”, y no actúen, por tanto, a efectos de hacer valer sus privilegios o prerrogativas ante los tribunales [STC 175/2001 (Tol 12998)].

❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de ley orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17]

(Tol 268267) (Tol 2245714) (Tol 257547)

360

maría díaz crego

Esquema 24.1.2. Derecho

Derecho

de acceso a

la jurisdicción

Derecho

a una

resolución sobre el fondo

Derecho

a que la

resolución judicial sea motivada y fundada en

Derecho

a la tutela judicial efectiva.

Elementos

objetivos

(I)

➥ Implica la posibilidad de que se tutele judicialmente todo derecho o interés legítimo y, por tanto, la necesaria existencia de una vía procesal que permita el acceso a la justicia para la defensa de esos derechos o intereses [STC 45/2004 (Tol 363608); STC 39/1983 (Tol 79206)]. ➥ Se traduce en un “derecho a ser parte en un proceso para poder promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas”, de acuerdo con lo previsto por las leyes procesales. [STC 26/2008 (Tol 1264010)]. ➥ Sin embargo, el legislador no es totalmente libre para regular el acceso a la jurisdicción, ya que se vulnera este derecho cuando el legislador impone obstáculos al acceso a la jurisdicción que sean “innecesarios y excesivos y carezcan de razonabilidad y proporcionalidad respecto de las finalidades para las que se establecen” [STC 26/2008 (Tol 1264010); STC 76/1996 (Tol 83010)]. ➥ El derecho también impone ciertas obligaciones a los órganos jurisdiccionales, llamados a interpretar las normas procesales siguiendo el principio pro actione, esto es, en el sentido más favorable a la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva, de forma que los órganos jurisdiccionales son “compelidos a interpretar las normas procesales, no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, con interdicción de aquellas decisiones que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia del cierre del proceso” [STC 26/2008 (Tol 1264010); STC 227/2007 (Tol 1173762)]. ➥ Conlleva un derecho del justiciable a que el órgano jurisdiccional que está entendiendo de su asunto resuelva sobre el fondo de las pretensiones ante él formuladas siempre que se cumplan los requisitos que marque la legislación procesal [STC 44/2008 (Tol 1273865); STC 40/2006 (Tol 834048)]. ➥ No conlleva un derecho a obtener una resolución favorable, sino simplemente a obtener una resolución sobre el fondo del asunto → Esa resolución deberá dar respuesta a las distintas pretensiones formuladas por las partes en el proceso, a fin de que no se produzca un desajuste entre el fallo judicial y los términos en los que las partes formularon sus pretensiones que pueda incurrir en vicio de incongruencia [STC 44/2008 (Tol 1273865); STC 40/2006 (Tol 834048)]. ➥ Este derecho se vincula al cumplimiento de los requisitos que marque la legislación procesal, siempre y cuando éstos sean razonables y proporcionados a las finalidades para las que se establecen y sean interpretados de acuerdo al principio pro actione [STC 11/1982 (Tol 78987)]. ➥ El deber de motivación supone que las resoluciones judiciales han de venir apoyadas en razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión, esto es, cual ha sido su ratio decidendi [STC 5/2002 (Tol 123269)]. ➥ Una resolución judicial estará fundada en Derecho cuando resuelva secundum legem y conforme al sistema de fuentes establecido, sin incurrir en irrazonabilidad, arbitrariedad o error patente [STC 58/2004 (Tol 397360)].

361

garantías procesales y principio de legalidad penal

Esquema 24.1.3. Derecho

Derecho

de acceso a

los recursos

Derecho

a la

ejecución de las resoluciones judiciales

Derecho

a la tutela judicial efectiva.

Elementos

objetivos

(II)

➥ Derecho a acceder a los recursos legalmente previstos siempre y cuando se cumplan los requisitos previstos en las leyes procesales → La CE no reconoce un derecho a la existencia de recursos, a salvo de lo que se indicará para el ámbito penal, sino un derecho a acceder a los previstos por el legislador [STC 37/1995 (Tol 82777)]. ➥ Los requisitos legales para el acceso a los recursos legalmente previstos habrán de ser interpretados de conformidad con el principio pro actione y, por tanto, en el sentido más favorable a la efectividad del derecho a la tutela judicial [STC 37/1995 (Tol 82777)] → No obstante, la intensidad con la que este principio opera en relación con el derecho de acceso a los recursos es menor que en relación con el derecho de acceso a la jurisdicción [STC 37/1995 (Tol 82777)]. ➥ Derecho a que las resoluciones judiciales firmes se ejecuten en sus propios términos → Se vulnerará el derecho si el órgano jurisdiccional encargado de ejecutar una resolución judicial se desvía del contenido o alcance de la parte dispositiva de la misma de forma irrazonable, arbitraria o errónea [STC 110/2009 (Tol 1516065); STC 11/2008 (Tol 1244616)].

a la

intangibilidad de las resoluciones

➥ Este derecho garantiza “a los que son o han sido parte en un proceso, que las resoluciones judiciales dictadas en el mismo no puedan ser alteradas o modificadas fuera de los cauces legales previstos para ello” [STC 15/2008 (Tol 1258619)].

judiciales firmes

Derecho

a no padecer

indefensión

➥ Se produce indefensión cuando un proceso se desarrolla sin que las partes puedan ejercer su derecho de defensa, esto es, sin que puedan alegar o probar lo que consideren conveniente en defensa de sus intereses o sin que puedan replicar dialécticamente las posiciones contrarias (principio de contradicción) en idénticas condiciones, esto es, siendo objeto de un trato igual a lo largo del proceso (principio de igualdad de armas) [STC 8/2009 (Tol 1436864); STC 307/2005 (Tol 776648)]. ➥ Estas circunstancias no serán suficientes para que el incorrecto desarrollo del proceso tenga relevancia constitucional, en la medida en que será necesario, además, que la indefensión no ocurriera por voluntad expresa o tácita o negligencia imputable a la parte y que la ausencia de posibilidad de defensa cause un perjuicio real y efectivo en los derechos e intereses legítimos de la parte [STC 307/2005 (Tol 776648); STC 138/1999 (Tol 81190)].

362

maría díaz crego

24.2. Derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE) Esquema 24.2.1. Derecho

Base

normativa

Elementos subjetivos

Garantías

a un proceso con todas las garantías.

Base

normativa, elementos subjetivos y garantías

Art. 24.2 CE: “2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público con todas las garantías, a utilizar los Constitucional medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia. La ley regulará los casos en que, por razón de parentesco o de secreto profesional, no se está obligados a declarar sobre hechos presuntamente delictivos.” Legal Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial Internacional Art. 11.1 DUDH, art. 14 PIDCP, art. 6 CEDH y art. 2 del Protocolo núm. 7 al CEDH, arts. 47 y 48 CDFUE. Regla general Nacionales y extranjeros son titulares de este derecho [STC 95/2003 (Tol 269655)]. Menores Personas Supuestos Las garantías procesales, inclusive las asociadas al proceso penal, son reconocidas a los menores de edad físicas especiales y deben ser respetadas en todos los procesos en los que participen, inclusive en los dirigidos a determinar su responsabilidad penal, según lo previsto en la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores7 [STC 36/1991 (Tol 80450)]. ❑ Estos derechos se reconocen a personas jurídicas de Derecho Privado [STC 64/1988 (Tol 80175)] Personas ❑ Las personas jurídicas de Derecho Público carecen del derecho a un proceso con todas las garantías en toda su extensión ya jurídicas que poseen “únicamente las facultades inherentes a la condición de parte en el proceso” [STC 58/2004 (Tol 397360)]. ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de ley orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17]

363

garantías procesales y principio de legalidad penal

Esquema 24.2.2. Derecho

Elementos

objetivos-

Garantías de todos los procesos

a un proceso con todas las garantías.

Elementos

objetivos

(I – Garantías

de todos los procesos)

❑ El derecho al juez ordinario predeterminado por la ley exige que, con anterioridad al caso que ha de enjuiciarse, una norma con rango de ley haya creado el órgano jurisdiccional que ha de entender del asunto y le haya investido de jurisdicción y competencia para entender del mismo → Exige que “el órgano judicial haya sido creado previamente por la norma jurídica, que ésta le haya investido de jurisdicción y competencia con anterioridad al hecho motivador de la actuación o proceso judicial y que su régimen orgánico y procesal no permita calificarlo de órgano especial o excepcional” [STC 32/2004 (Tol Derecho al juez 356664)]. ordinario pre❑ El derecho al juez ordinario predeterminado por la ley exige también que la composición del órgano judicial venga dedeterminado terminada por ley y que, en cada caso concreto, se siga el procedimiento legalmente establecido para la designación de por la ley los miembros que han de constituir el órgano correspondiente → Se pretende así que no pueda alterarse arbitrariamente la composición del juzgador, garantizando su independencia e imparcialidad [STC 210/2009 (Tol 1724999)]. ❑ Sin embargo, este derecho no se verá afectado por las normas de reparto de asuntos entre “órganos judiciales de la misma jurisdicción y ámbito de competencia”, siempre que esas normas establezcan criterios objetivos y de generalidad para el reparto de asuntos [STC 32/2004 (Tol 356664)]. ❑ Garantiza que todo proceso sea juzgado por un tribunal “independiente y alejado de los intereses de las partes en litigio” [ATC 26/2007 (Tol 1155262)]. ❑ La imparcialidad del juzgador debe medirse de acuerdo con dos criterios [ATC 26/2007 (Tol 1155262); STC 39/2004 (Tol Derecho a la 359789); STEDH Gómez de Liaño c. España, de 22 de julio de 2008 (Tol 1341486)]: √ Uno subjetivo: en virtud del cual el Juez no podría realizar actos ni mantener con las partes relaciones jurídicas o coimparcialidad nexiones de hecho que puedan poner de manifiesto o exteriorizar una previa toma de posición anímica a su favor o en del juez su contra. √ Uno objetivo: en virtud del cual el Juez no podría haber tomado postura en relación con el objeto del proceso, esto es, no podría considerarse un juez “prevenido”. √ Derecho a defenderse por uno mismo → No comprendería, no obstante, la facultad de prescindir de la defensa técnica, esto es, de la defensa llevada a cabo por un letrado, cuando la misma sea Derecho a la autodefensa preceptiva según la legislación procesal correspondiente, excepto en aquellos casos en los que Derecho a la el procedimiento reúna “tales características que sólo reclamando la propia defensa en exclusiva defensa y a podría la parte defenderse adecuadamente” [STC 29/1995 (Tol 82768)]. la asistencia letrada Derecho a defenderse √ Se reconoce el derecho a la asistencia técnica de un letrado incluso en aquellos casos en los mediante un letrado de que las normas procesales no prevén la preceptiva intervención de abogado [STC 199/2003 (Tol libre elección de la parte 321840)].

364

maría díaz crego

Esquema 24.2.2. Derecho

a un proceso con todas las garantías.

Derecho a la defensa y a la asistencia letrada (continuación)

(I – Garantías

de todos los procesos)

(continuación)4

Impone a los órganos jurisdiccionales la obligación de velar por la efectividad de la asistencia letrada, especialmente en aquellos casos en los que la misma es llevada a cabo por un letrado de oficio [STC 47/2003 (Tol 242166)].

Derecho a un proceso público

❑ Este derecho implica la necesaria publicidad de todas las actuaciones judiciales, que también exige el art. 120 CE. ❑ No obstante, este derecho podrá verse limitado por resolución judicial motivada y fundada en Derecho, cuando así lo prevean las leyes, a fin de alcanzar un valor constitucionalmente legítimo, y siempre que la medida restrictiva del derecho resulte proporcionada [STC 56/2004 (Tol 397358)].

Derecho a un proceso sin dilaciones indebidas

❑ Garantiza que los procesos finalicen en un plazo razonable, prohibiendo así retrasos injustificados en la administración de justicia. ❑ El TC ha señalado claramente que las deficiencias estructurales en la Administración de Justicia no justifican dilaciones indebidas y ha utilizado varios criterios para determinar cuando un retraso debe considerarse indebido [STC 141/2010 (Tol 2015640); STC 93/2008 (Tol 1348977); STC 220 /2004 (Tol 518960)]: √ la complejidad del litigio √ la conducta de los litigantes y de las autoridades √ las consecuencias que del litigio presuntamente demorado se siguen para los litigantes √ el margen ordinario de duración de los procesos del mismo tipo

los procesos

(continuación)

objetivos

√ El art. 119 CE concreta el contenido del derecho a la asistencia jurídica gratuita → “la justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar” → Este precepto configura este derecho como un derecho de configuración legal, que ha sido desarrollado, esencialmente, por Ley 1/1996, Derecho a la de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita51. asistencia jurídica √ Sin embargo, la libertad del legislador no es absoluta, en la medida en que deberá reconocerlo necesariamente a aquellos gratuita que “acrediten insuficiencia de recursos para litigar”, esto es, a aquellos que en el caso de verse obligados a sufragar los gastos procesales “se verían en la alternativa de dejar de litigar o poner en peligro el nivel mínimo de subsistencia personal o familiar” [STC 95/2003 (Tol 269655); STC 16/1994 (Tol 82425)]. Obligación de los órganos jurisdiccionales

Elementos objetivosGarantías de todos

Elementos

❑ Derecho a la recepción y práctica de las pruebas propuestas por las partes que sean pertinentes y relevantes [STC 208/2007 (Tol 1155259); STC 77/2007 (Tol 1050328)]: Derecho a utilizar √ La pertinencia de las pruebas será determinada por el órgano jurisdiccional competente, que no podrá limitarse, sin embargo, a denegar los medios sin más las pruebas propuestas, debiendo motivar su decisión a través de una interpretación de la legalidad que no puede ser arbitraria o de prueba manifiestamente irrazonable. pertinentes para √ La vulneración del derecho fundamental sólo se producirá cuando la decisión denegatoria sea arbitraria o irrazonable y la prueba propuesta la defensa sea relevante, entendiéndose que cumplen este requisito únicamente aquellas pruebas que sean decisivas en términos de defensa, pudiendo modificar el resultado final del proceso.

4

(Tol 173195)

365

garantías procesales y principio de legalidad penal

Esquema 24.2.3. Derecho

a un proceso con todas las garantías.

Derecho a ser informado de la acusación

Elementos

objetivos

(II – Garantías

del proceso penal)

❑ Derecho del acusado a conocer previamente la acusación formulada contra él “de forma expresa y en términos que no sean absolutamente vagos o indeterminados” [STC 116/2007 (Tol 1080332)] → Implica la necesidad de dar a conocer al acusado los hechos que se le imputan, su calificación jurídica y la pena solicitada [STC 73/2007 (Tol 1049795)]. ❑ Es instrumental respecto del derecho de defensa en la medida en que, tal y como ha destacado el TC, “mal puede defenderse de algo quien no sabe qué hechos en concreto se le imputan” [STC 116/2007 (Tol 1080332); STC 299/2006 (Tol 1003682)]. ❑ Conlleva la imposibilidad de que alguien sea condenado por cosa distinta de la que se le acusó, de forma que, si bien el juez puede modificar la calificación jurídica de los hechos enjuiciados en un determinado procedimiento, esa modificación vulnerará el derecho fundamental a ser informado de la acusación si no se cumplen dos condiciones [STC 266/2006 (Tol 994510)]: √ “que exista identidad del hecho punible” √ “que pueda considerarse que existe homogeneidad entre ambos delitos o faltas, entendiéndose que son delitos o faltas homogéneos aquellos que constituyen modalidades distintas pero cercanas dentro de la tipicidad penal”.

Derecho a no declarar ❑ Derecho al silencio del incurso en un proceso penal → Derecho ligado al derecho de defensa y a la presunción de inocencia, que persigue evitar que las autoridades utilicen medios coercitivos o de presión contra los incursos en un proceso penal en aras de probar las acusaciones que se viertan contra ellos [STC contra sí mismo y a no 18/2005 (Tol 570203)]. confesarse culpable

Derecho a la presunción de inocencia

❑ El derecho a la presunción de inocencia podría definirse como un derecho a no ser condenado sin pruebas de cargo válidas [STC 300/2005 (Tol 756772)]. ❑ Sólo se producirá la lesión del derecho cuando no exista una mínima actividad probatoria que pueda reputarse de cargo y que cumpla, además, las garantías constitucionalmente exigidas: √ Existe esa mínima actividad probatoria de cargo cuando la prueba es realizada a instancias de la parte acusadora, se refiere “a todos los elementos esenciales del delito” y de ella “quepa inferir razonablemente los hechos y la participación del acusado en ellos” → El control constitucional de la valoración de la prueba realizada por el juez ordinario se limitará a la revisión de la “razonabilidad del discurso que une la actividad probatoria y el relato fáctico que resulta” [STC 263/2005 (Tol 736323)]. √ Sólo son consideradas constitucionalmente válidas aquellas pruebas que: • Respeten los derechos fundamentales → Se consideran nulas las pruebas obtenidas directamente con violación de derechos fundamentales, así como aquellas que, aunque no adolezcan de ninguna ilicitud constitucional, se deriven de otras ilícitamente obtenidas: en este último caso, debe existir una “conexión de antijuridicidad”, esto es, un nexo natural o causal entre la prueba ilícitamente obtenida y la obtenida de forma respetuosa con los derechos fundamentales para que esta última también se considere nula [STC 197/2009 (Tol 1599946)]. • Y hayan sido practicadas en el juicio oral ante el Juez o Tribunal que ha de dictar sentencia, de modo contradictorio, oral y con inmediación, de suerte que la convicción del juzgador sobre los hechos enjuiciados se alcance en contacto directo con los medios de prueba aportados por las partes [(STC 280/2005 (Tol 756164)] → La oralidad y la presencia del acusado en la vista oral del proceso que se siga contra él cobran especial relevancia en materia criminal [art. 120.2 CE y STC 199/2009 (Tol 1599948)]. → No obstante lo indicado, se admiten las “pruebas preconstituidas o anticipadas”, esto es, las realizadas con anterioridad al juicio oral, siempre que no puedan desarrollarse en ese acto, que intervenga el juez competente, que se garantice la posibilidad de contradicción y la asistencia letrada y que se reproduzcan en el juicio oral, a fin de que se sometan a contradicción ante el tribunal sentenciador [STC 29/2008 (Tol 1264013)].

Derecho al doble grado de jurisdicción en materia penal

❑ En el ámbito penal, tanto el art. 14.5 PIDCP como el art. 2 del Protocolo núm. 7 reconocen la necesaria existencia de una doble instancia, esto es, de un recurso ante un tribunal superior que garantice el doble examen del objeto litigioso → Siguiendo ambos textos, el TC ha señalado que se reconoce el derecho a una segunda instancia en materia penal, pero que ese derecho no exigiría la repetición íntegra del juicio ante el tribunal superior, siendo suficiente que el tribunal superior controle la corrección del juicio realizado en primera instancia, revisando la correcta aplicación de las reglas que han permitido la declaración de culpabilidad y la imposición de la pena por el tribunal de instancia [STC 120/2009 (Tol 1526393)].

Elementos

objetivos-

Garantías

del

proceso penal

366

maría díaz crego

24.3. Principio de legalidad penal (art. 25.1 CE) Esquema 24.3.1. Principio

de legalidad penal.

Constitucional Base normativa

Legal Internacional

Elementos objetivos

5

(Tol 223185)

Reserva de ley en el ámbito penal → Se impone la reserva de ley en relación con: √ La definición de los hechos que son constitutivos de delito √ y la concreción de las penas que corresponden a tales delitos

Base

normativa y elementos objetivos5

Art. 25.1 CE: “1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.” Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal5, especialmente arts. 1 y 2 Art. 11.2 DUDH, art. 15 PIDCP, art. 7 CEDH, art 1 del Protocolo núm 4 al CEDH, art. 4 del Protocolo núm. 7 al CEDH, arts. 47, 49 y 50 CDFUE. ❑ La norma jurídica que defina los hechos que son constitutivos de delito y concrete las penas que corresponden a tales delitos debe ser escrita y ha de ser una ley (lex scripta). Lex scripta ❑ Además, la norma habrá de ser una ley orgánica cuando se vean afectados algunos de los derechos y libertades previstos en el artículo 81.1 CE, entre ellos, significativamente, la libertad personal [STC 140/1986 (Tol 79686)]. ❑ La ley indicada deberá ser previa (lex praevia), tal y como requiere el propio art. 25 CE → Esta dimensión del Lex praevia principio se conecta con la interdicción de la retroactividad de la ley penal desfavorable [Vide infra Esquema 24.3.1- Continuación]. ❑ La ley penal no podrá ser vaga, amplia o indefinida, sino que deberá describir “un supuesto de hecho estrictamente determinado”, esto es, deberá describir con el suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa (lex certa) [STC 129/2003 (Tol 285459)]. ❑ Esta definición de la ley exigida por el art. 25 CE en el ámbito penal prohíbe la extensión analógica del Derecho Penal y permite un control constitucional de la interpretación de la norma penal llevada a cabo por el juez Lex certa ordinario [ATC 4/2008; STC 111/1993 (Tol 82134)]: √ La interpretación de la norma correspondiente que realice el juzgador “ha de ser una interpretación posible, que no contradiga la literalidad del precepto, ni sea contraria a las pautas axiológicas que informan nuestro texto constitucional”, y a los “modelos de argumentación aceptados por la propia comunidad jurídica”. √ De modo que, se vulnera el art. 25 CE cuando el juzgador subsume de un modo irrazonable en el tipo penal que resulta aplicado la conducta enjuiciada.

367

garantías procesales y principio de legalidad penal

Esquema 24.3.1. Principios

Elementos objetivos

(continuación)

de legalidad penal.

Base

normativa y elementos objetivos

(continuación)

❑ La interdicción de la retroactividad de la ley penal desfavorable implicaría un derecho a que no se aplique de forma retroactiInterdicción va la ley penal que resulte desfavorable → La ley penal ha de ser previa a la realización del hecho que determina la sanción de la (art. 25.1 CE). retroactividad ❑ No obstante, la jurisprudencia del TC no ha reconocido la existencia de un derecho fundamental a la retroactividad de la ley de la ley penal penal favorable [STC 75/2002 (Tol 258610)] → Este derecho sí se reconoce legalmente (art. 2.2 CP) y en varios tratados desfavorable internacionales ratificados por España (arts. 15 PIDCP y 47 CDFUE). ❑ Nadie puede ser condenado ni perseguido dos veces por los mismos hechos → Se produce una situación de bis in idem, prohibida por el art. 25 CE, cuando se imponen dos sanciones existiendo identidad de sujeto, hechos y fundamento, y se Ne bis in idem produce una “efectiva reiteración sancionadora y no una mera declaración de imposición de la sanción”, esto es, se produce el “exceso punitivo perseguido por el art. 25 de nuestra Constitución” [STC 2/2003 (Tol 228958)].

368

maría díaz crego

Esquema 24.3.2. Principio

Elementos subjetivos

Garantías

6

(Tol 110219)

de legalidad penal.

Personas físicas

Regla general

Elementos

subjetivos y garantías6

Son titulares de este derecho tanto nacionales como extranjeros [STC 236/2007 (Tol 1228675)].

Menores Las garantías analizadas son de plena aplicación en los procedimientos dirigidos a determinar la responsabilidad penal de los menores, según lo previsto en la LORPM6 [STC 36/1991 (Tol 80450)]. Personas Las personas jurídicas de Derecho Privado serán titulares de estos derechos en la medida en que resulten aplicables a los projurídicas cedimientos administrativos sancionadores. ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de ley orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17] Supuestos especiales

garantías procesales y principio de legalidad penal

369

24.4. Orientación de las penas privativas de libertad y derechos de los condenados (art. 25.2 CE) Esquema 24.4.1.Orientación

Base

normativa

Elementos objetivos

7

(Tol 230920)

de las penas privativas de libertad y derechos de los condenados7

Art. 25.2 CE39: “2. Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados. El condenado a pena de prisión que estuviere cumpliendo la misma gozará de los derechos fundamentales de este Capítulo, a excepción de los que se vean expresamente limitados por Constitucional el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria. En todo caso, tendrá derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social, así como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su personalidad.” Legal Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria7, especialmente arts. 1 y 59. Internacional Art. 10 PIDCP. ❑ El TC no ha deducido ningún derecho subjetivo de esta previsión, de forma que se interpreta como un Orientación hacia la mandato constitucional al legislador [STC 204/1999 (Tol 62177)]. reeducación y reinserción ❑ La LOGP ha recogido esa orientación en su art. 1 → “Las instituciones penitenciarias reguladas en la social de las penas privativas presente Ley tienen como fin primordial la reeducación y la reinserción social de los sentenciados a de libertad y las medidas de penas y medidas penales privativas de libertad, así como la retención y custodia de detenidos, presos y seguridad penados.” ❑ No cabe la limitación de los derechos de los reclusos más allá de lo previsto en el fallo condenatorio, Disfrute de los derechos en la ley penitenciaria o de lo que se derive del sentido de la pena → Salvo esas excepciones, los fundamentales reconocidos en reclusos son plenos titulares de los derechos fundamentales reconocidos en la CE [STC 112/1996 (Tol el Título I 104645)].

370

maría díaz crego

Esquema 24.4.1. Orientación

de las penas privativas de libertad y derechos de los condenados

Prohibición de trabajos forzados Elementos objetivos

(continuación)

Elementos subjetivos

Garantías

Derecho al trabajo remunerado, al acceso a la cultura y al desarrollo integral de la personalidad

(continuación)

❑ El texto constitucional reconoce el derecho, y no el deber, de los reclusos a trabajar, prohibiendo de forma correlativa los trabajos forzados → art. 25.2 CE ❑ No puede entenderse como “trabajo forzado” cualquier actividad que el recluso se vea obligado a desempeñar dentro del centro penitenciario, sino sólo aquellas actividades que tengan “naturaleza punitiva” y persigan “incrementar el padecimiento del reo con su dureza y, a menudo, con su inutilidad, de modo que solamente podrían integrar este concepto los que se impongan como pena asimilada a la comisión de un delito, o los que consistan en la utilización del recluso, en el interior o en el exterior del centro penitenciario, como mano de obra productiva y no remunerada al servicio del Estado” [STC 116/2002 (Tol 80872)]. ❑ El TC sólo se ha pronunciado sobre el alcance del derecho al trabajo reconocido en el art. 25.2 CE → El derecho al trabajo reconocido a la población reclusa tiene dos vertientes [ATC 44/2003; STC 172/1989 (Tol 81746)]: 1. Impone a los poderes públicos la obligación de adoptar las medidas necesarias para “proporcionar a todos los internos un puesto de trabajo”, medidas que habrán de tener en cuenta la finalidad reeducadora de la pena y que deberán adoptarse según las posibilidades económicas de la propia Administración → mandato dirigido a los poderes públicos. 2. Reconoce a los internos el derecho subjetivo a desarrollar una actividad laboral retribuida “dentro de las posibilidades de la organización penitenciaria existente” → el derecho sólo surge en el marco de la organización penitenciaria existente, permitiendo cierta flexibilidad en su configuración legal y reglamentaria. ❑ No obstante, este pronunciamiento parece extensivo al derecho de acceso a la cultura.

Los titulares de estos derechos son todos los miembros de la población reclusa. ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de ley orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31]– A excepción del mandato de orientación hacia la reeducación y reinserción social de las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad. ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17]– A excepción del mandato de orientación hacia la reeducación y reinserción social de las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad.

garantías procesales y principio de legalidad penal

371

24.5. Prohibición de tribunales de honor (art. 26 CE) Esquema 24.5.1.Tribunales

de honor8

Constitucional

Base

normativa

Elementos objetivos

Límites

Garantías

8

(Tol 301574)

Art. 26 CE: “Se prohíben los Tribunales de Honor en el ámbito de la Administración Civil y de las organizaciones profesionales” Legal Art. 1 Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar8 ❑ Los Tribunales de Honor eran órganos administrativos compuestos por pares y encargados de juzgar la dignidad de un sujeto para pertenecer a un determinado cuerpo o grupo profesional. ❑ Se prohíbe la existencia de Tribunales de Honor, aunque sólo en el ámbito de la Administración Civil y de las organizaciones profesionales [STC 93/1992 (Tol 80705)] La CE autoriza la existencia de Tribunales de Honor en el ámbito de la Administración militar [STC 151/1997 (Tol 80774)]. ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Reserva de ley orgánica: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: SI [Vide supra Tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: SI [Vide supra Tema 17]

25



Los derechos del ámbito educativo

Los derechos fundamentales y libertades públicas relativos al ámbito educativo son regulados por la Constitución española de 1978 en el complejo y extenso artículo 271 y en el apartado c) del artículo 20.12, ambos situados dentro de la Sección 1ª, del Capítulo II, del Título I de la misma. Forman parte, por tanto, de ese núcleo duro de derechos cuya violación es susceptible de recuso de amparo ante el TC, previo agotamiento de la vía judicial (preferencia y sumariedad). No obstante, en esos preceptos, no sólo se encuentran derechos fundamentales y libertades públicas, sino que la Constitución establece también en ellos una serie de principios y directrices que deben informar la correspondiente legislación de desarrollo, concretos mandatos los poderes públicos, determinadas garantías específicas para la eficacia de esos derechos y libertades, así como el deber constitucional (correlativo al derecho a la educación) de cursar la enseñanza básica obligatoria. Además, el artículo 149.1.30ª3 otorga al Estado la competencia para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, y la normación básica de los derechos y libertades recogidos en el artículo 27.

1 2 3

(Tol 121556) (Tol 110954) (Tol 55918)

Es decir, también la legislación de las Comunidades Autónomas va a incidir en este ámbito, haciéndolo aún más complejo y potencialmente conflictivo. En efecto, se trata ésta de una materia de gran relevancia, por un lado, y de enorme conflictividad, por otro. Sin lugar a dudas, la formación de los ciudadanos, por cuanto tiene de trascendente respecto del modo de entender la convivencia del colectivo social, es un fenómeno que, en sus contenidos y en sus formas, genera confrontación política, tal y como ha venido sucediendo históricamente y tras la entrada en vigor de nuestro Texto Constitucional. De este modo, según ha ido cambiando el signo político de los Gobiernos, las leyes estatales en esta materia han ido optando por diferentes modelos educativos sin llegar nunca a un consenso suficiente para dotarlas de la permanencia temporal que una arquitectura jurídica de este tipo precisa para resultar eficaz. Además, casi todas ellas han sido objeto de recursos de inconstitucionalidad, lo cual ha permitido al TC ir delimitando los contenidos constitucionales esenciales de este elenco de derechos pertenecientes al ámbito educativo. En sentido amplio, hablamos del derecho a la educación para referirnos genéricamente a todos aquellos derechos fundamentales y libertades públicas reconocidos constitucionalmente. Así, podemos dividir el contenido de los artículos 27 y 20.1.c de la Constitución en dos grandes bloques: el derecho a la educación y la libertad de

374

ignacio gonzález garcía

enseñanza. El derecho a la educación es un derecho de prestación específico, es decir, un título subjetivo para reclamar del Estado, unos concretos servicios. Por su parte, la libertad de enseñanza reconocida en el segundo inciso del art. 27.1 de la Constitución, supone la limitación del monopolio del Estado en la función de enseñar: por un lado, constituye el reconocimiento a los particulares del derecho a enseñar en la esfera privada y, por otro, el del derecho del profesorado (público o privado) a disfrutar de un espacio de libertad en la ordenación y ejecución de sus tareas docentes. Por ello, esta libertad se concreta en: a) el derecho a la creación de centros educativos (art. 27.6) y b) la libertad de cátedra (art. 20.1.c). Por último, el artículo 27.10 de la Constitución reconoce la “autonomía de las Universidades”, en los términos que la ley determine, y el Tribunal Constitucional [STC 26/1987 (Tol 79735)] ha confirmado que el carácter de esta autonomía universitaria va más allá de la garantía institucional para constituirse en verdadero derecho fundamental de la comunidad universitaria, que podrá, por tanto, defender sus prerrogativas a través del amparo constitucional.

Desarrollo legislativo de los preceptos constitucionales: ❑ LO 5/1980, de 19 de julio, reguladora del Estatuto de los Centros de Enseñanza. ❑ LO 11/1983, de 25 de agosto de reforma universitaria (LRU)4. ❑ LO 8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación (LODE)5. ❑ LO 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo (LOGSE)6. ❑ LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE)7 ❑ LO 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU), modificada por LO 4/2007, de 12 de abril8. ❑ Acuerdo sobre enseñanza y asuntos culturales entre el Estado Español y la Santa Sede, de 3 enero de 1979. ❑ Real Decreto-Ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de nacionalización del gasto público en el ámbito educativo.

4 5 6 7 8

(Tol 10916) (Tol 5006) (Tol 10915) (Tol 868103) (Tol 115612)

375

los derechos del ámbito educativo

25.1. El derecho a la educación Esquema 25.1.1. El Base

normativa

Elementos

subjetivos

Garantías

derecho a la educación

(I): Base

normativa, elementos subjetivos y garantías

Constitucional Art. 27 CE Legal LOE, LODE, LO 4/2000, reguladora de los derechos y libertades de los extranjeros “Todos” (art. 27.1 CE) = españoles y extranjeros residentes en España. ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [vide supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: SI [vide supra tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [vide supra tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [vide supra tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Defensor del Pueblo: SI [vide supra tema 17] ❑ Amparo ordinario: SI [vide supra tema 17]

376

ignacio gonzález garcía

Esquema 25.1.2. El Elementos básicos del derecho

Contenidos derecho

del

derecho a la educación

(II): Elementos

objetivos

Derecho (deber) de acceso a las enseñanzas básicas regladas integradas en el sistema educativo público (art. 27.4 CE) [Vide infra tema 28]. Obligatoriedad = de 6 a 16 años (edad laboral mínima) ➾ Gratuidad = de 3 a 18 años → Exención de tasas académicas, no de los gastos en material, transporte, etc. ❑ Garantía mínimos de calidad (art. 1 LOE): principios pedagógicos fundamentales y recursos materiales y humanos indispensables. Públicos ❑ Creación de centros por poderes públicos para garantizar el acceso → No libertad total de elección de centro concreto (criterios de cercanía, renta familiar, unidad familiar, Acceso a etc.) centros públicos y privados ❑ Garantía mínimos de calidad (art. 1 LOE): principios pedagógicos fundamentales y recursos materiales y concertados humanos indispensables. Concertados ❑ Sistemas de conciertos económicos con centros privados (art. 27.9 + LODE) = pleno respeto a los principios organizativos y funcionales impuestos por la ley, particularmente, respecto de los criterios de admisión (arts. 84-88 LOE) ❑ Participación de profesores, padres y alumnos en la programación general de la enseñanza (art. 27.5 CE + art. 27-35 LODE) ➥ En los Centros públicos, privados y concertados ➥ En el Consejo Escolar del Estado: → Composición (art. 31 LODE) Participación → Funciones (art. 32 y 33 LODE) ❑ Participación de profesores, padres y alumnos en el control y gestión de los centros (art. 27.7 CE + arts. 118-119 LOE) ➥ En Centros públicos, privados y concertados ➾ Consejo Escolar ➾ Claustro de Profesores ❑ Evaluación objetiva del rendimiento escolar Derechos ❑ Derecho de permanencia hasta los 18 años académicos de ❑ Derecho a tratamiento disciplinario con garantías de interdicción de la arbitrariedad los alumnos ➾ Que se traduce en que las decisiones del Director del Centro son revisables por Consejo Escolar

377

los derechos del ámbito educativo

Esquema 25.1.2. El

derecho a la educación

(II): Elementos

del

derecho

(continuación)

(continuación)

❑ Educación pública o privada ❑ Si existe más de una lengua oficial en una CA el legislador no puede excluir totalmente una de ellas, tiene que ofrecer necesariamente la opción de escolarizar en cualquiera de las dos lenguas [STC 337/1994 (Tol 526860)]. ❑ Prohibición de elegir una educación ajena al sistema de escolarización obligatoria y enseñanza básica en el propio hogar (art. 27 CE + 4.2 LOE). Vid. STC 133/2010. ❑ Acuerdos con la Santa Sede (3 enero 1979) ➾ Obligatorio ofertar (no cursar) la asignatura de religión “en condiciones equiparables a las demás asigDerecho a naturas fundamentales” Derechos de los decidir sobre ❑ Acuerdos de cooperación con Federación de Entidades Religiosas y Evangélicas, Federación de Comunidapadres la formación des Israelitas y la Comisión Islámica (art. 4 LODE) religiosa y ➾ No obligatorio ofertar asignatura moral → Necesidad de evaluar demanda según población, territorio, accesibilidad, etc. ❑ Principio de neutralidad de la enseñanza = obligación del profesorado de renunciar a cualquier forma de adoctrinamiento ideológico ❑ Recibir información sobre el proceso de aprendizaje ❑ Ser oídos en aquellas decisiones que afecten a la orientación académica y profesional de sus hijos. Otros ❑ Proporcionar recursos para el buen rendimiento escolar ❑ Adoptar medidas para garantizar asistencia a clase (enseñanza obligatoria) ❑ Participar en las actividades previstas por el Centro Derecho a escoger el tipo de educación

Contenidos

objetivos

378

ignacio gonzález garcía

25.2. El Derecho a crear centros educativos Esquema 25.2. El Base

normativa

Elementos subjetivos

derecho a crear centros educativos

Constitucional Legal

Art. 27.6 CE LOE, LODE

Nacionales que no presten servicios en la Administración educativa estatal, autonómica o local Creación de centros educativos públicos

Elementos objetivos

Elementos esenciales del Derecho

Creación de centros educativos privados

❑ Precisa autorización administrativa que revise: ➥ Titulación académica del profesorado ➥ Ratio nº alumnos/nº profesores ➥ Estado de las instalaciones y materiales ❑ Control a posteriori de sujeción a los principios constitucionales, garantía de neutralidad ideológica y respeto de las opciones religiosas y morales. ❑ Sometidos a los mismos requisitos de autorización administrativa. ❑ No podrán ser titulares de centros privados: • Las personas que presten servicios en la administración educativa estatal, autonómica o local. • Quienes tengan antecedentes penales por delitos dolosos. • Personas físicas o jurídicas expresamente privadas del ejercicio de este derecho por sentencia judicial firme. • Las personas jurídicas en las que las personas incluidas en los apartados anteriores desempeñen cargos rectores o sean titulares del 20% o más del capital social. ❑ Los centros privados no concertados gozarán de autonomía para establecer su régimen interno, seleccionar su profesorado de acuerdo con la titulación exigida por la legislación vigente, elaborar el proyecto educativo, organizar la jornada en función de las necesidades sociales y educativas de sus alumnos, ampliar el horario lectivo de áreas o materias, determinar el procedimiento de admisión de alumnos, establecer las normas de convivencia y definir su régimen económico. ❑ Creación de Universidades privadas → precisa bien ley autonómica, bien ley estatal +Acuerdo del Consejo de Gobierno autonómico

379

los derechos del ámbito educativo

Esquema 25.2. El

Elementos objetivos

(continuación)

Garantías

derecho a crear centros educativos

(continuación)

❑ Puede ser modulado pero no anulado por ley ➾ LOE refuerza las atribuciones de los Consejos Escolares de los Centros concertados Poder de ❑ Potestades de la dirección: – Presidir el Consejo Escolar dirección del – Ejercer la jefatura de personal centro – Visar las certificaciones y documentos – Resolver las cuestiones disciplinarias ❑ Contenido no sólo moral y religioso [STC 5/1981 (Tol 109400)] ❑ Elección del Centro = aceptación del ideario ❑ Limitaciones: – Libertad de cátedra Contenido – Libertad de asociación (padres y alumnos) complementario Derecho al – Derecho de reunión ideario – Resto de derechos fundamentales y principios constitucionales aplicables (art. 27.6 CE). En relación con los profesionales docentes, muy en particular: derecho a no sufrir discriminación (art. 14 CE), libertad ideológica (art. 16.1) en conexión con el derecho a contraer y disolver matrimonio —civil— en la forma legalmente establecida (art. 32 CE) y a la intimidad personal y familiar (art. 18.1 CE). Vid. STC 51/2011. (Tol 2103620) 1. No existe derecho a la subvención/deber constitucional de financiación de estos Centros [STC 86/1985 Ayudas (Tol 79501)] económicas 2. Amplias potestades del legislador para el establecimiento de límites y requisitos (art. 27.9 CE+ arts. 50-63 públicas LODE) – Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [vide supra tema 17] – Reserva de Ley Orgánica: SI [vide supra tema 17] – Contenido esencial: SI [vide supra tema 17] – Control de constitucionalidad: SI [vide supra tema 17] – Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] – Defensor del Pueblo: SI [vide supra tema 17] – Amparo ordinario: SI [vide supra tema 17]

380

ignacio gonzález garcía

25.3. Libertad de cátedra Esquema 25.3. Libertad Base

normativa

Elementos subjetivos

de cátedra

Constitucional Legal

Arts. 20.1.c y 27 CE LOE, LOU

Profesores de centros públicos y privados de todos los niveles educativos Elementos esenciales del derecho

La libertad de cátedra permite a su titular “disfrutar de un espacio intelectual propio y resistente presiones ideológicas, que faculta para explicar, según su criterio, científico y personal” [STC 179/1996 (Tol 83108)]

Contenido

Contenido complementario

Catedráticos y Profesores Titulares Universidad (art. 56 LOU) = libertad para determinar el contenido y método investigador y docente Libertad de ➾ en todo caso, sometimiento a los criterios de organización, gestión y eficacia del ejercicio de la docenCátedra plena cia del Centro correspondiente [STC 212/1993 (Tol 82234)] y respeto de los derecho fundamentales, singularmente, arts. 20.4 y 27.2 CE Resto de profesorado = sujeción a los principios pedagógicos, métodos de enseñanza, modos de evaluaLibertad de ción, objetivos y contenidos determinados por el legislador. Cátedra limitada ➾ posible despido procedente por ataques claros y frontales al ideario de los centros concertados [STC 77/1985 (Tol 79492)]

Garantías

❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [vide supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: SI [vide supra tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [vide supra tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [vide supra tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Defensor del Pueblo: SI [vide supra tema 17] ❑ Amparo ordinario: SI [vide supra tema 17]

Objeto

381

los derechos del ámbito educativo

25.4. Autonomía universitaria Esquema 25.4: La Base

normativa

Titularidad

autonomía universitaria

Constitucional Legal

Art. 27.10 CE LOU

La comunidad universitaria en su conjunto “La autonomía es la dimensión institucional de la libertad académica que garantiza y completa su dimensión individual, constituida por la libertad de Elementos esenciales del derecho cátedra. Ambas sirven para delimitar ese espacio intelectual sin el cual no es posible la creación, transmisión y crítica de la ciencia, la técnica y la cultura” [STC 47/2005 (Tol 598423)] Autonomía de Gobierno

Objeto Contenido complementario

Autonomía académica

❑ La creación de estructuras específicas que actúen como soporte de la investigación y de la docencia. ❑ La elaboración y aprobación de planes de estudio e investigación y de enseñanzas específicas de formación a lo largo de toda la vida. ❑ La admisión, régimen de permanencia y verificación de conocimientos de los estudiantes. ❑ La expedición de los títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional y de sus diplomas y títulos propios.

Autonomía financiera

❑ La elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos y la administración de sus bienes.

Autonomía de carrera

Límites

Garantías

❑ La elaboración de sus Estatutos y, en el caso de las Universidades privadas, de sus propias normas de organización y funcionamiento, así como de las demás normas de régimen interno. ❑ La elección, designación y remoción de los correspondientes órganos de gobierno y representación. ❑ El establecimiento de relaciones con otras entidades para la promoción y desarrollo de sus fines institucionales.

❑ La selección, formación y promoción del personal docente e investigador y de administración y servicios, así como la determinación de las condiciones en que han de desarrollar sus actividades. ❑ El establecimiento y modificación de sus relaciones de puestos de trabajo.

La LOU establece un buen número de elementos de homogenización del régimen jurídico de todas las Universidades: ❑ Evaluación y acreditación de planes de estudios ❑ Diseño de las estructuras de gobierno ❑ Régimen económico y financiero ❑ Habilitación y acreditación para el acceso a los concursos de provisión de plazas docentes ❑ Régimen del personal de administración y servicios ❑ Límites máximos en la admisión de estudiantes ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [vide supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: SI [vide supra tema 17] ❑ Contenido esencial: SI [vide supra tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [vide supra tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Defensor del Pueblo: SI [vide supra tema 17] ❑ Amparo ordinario: SI [vide supra tema 17]

26



Los derechos de los trabajadores

La Constitución española recoge en diversos preceptos los derechos relacionados con el desarrollo de actividades laborales y profesionales. Estos derechos, que históricamente aparecen asociados al surgimiento del Estado Social de principios del siglo XX, han adquirido en nuestro texto constitucional carta de naturaleza independiente respecto del resto de derechos sociales. Así, no se caracterizan en conjunto por su mayor o menor proximidad con los derechos de prestación o con las libertades públicas, sino por un elemento subjetivo que es el mismo en todo ellos: los titulares de todos los derechos a los que se referirá este tema son los trabajadores, tanto aquellos que gozan efectivamente de un trabajo, como aquellos que están en condiciones —y tienen la voluntad— de poder desarrollarlo. Ahora bien, la Constitución no da el mismo tratamiento a todos estos derechos, y la ubicación “geográfica” de los preceptos que los recogen son buena prueba de ello: – Se integran en la sección primera del capítulo II del Título I (De los Derechos Fundamentales y de las Libertades Públicas) la libertad sindical (Tol 6258) y el derecho a la huelga (Tol 5123). – En la sección segunda del capítulo II del Título I (De los Derechos y Deberes de los ciudadanos), se encuentran el derecho al trabajo y la libre elección de profesión u oficio (Tol

121564), el derecho a la negociación colectiva y a la adopción de medidas de conflicto colectivo (Tol 121566). – Y por último se incluyen en el Capítulo III del Título I (De los principios rectores de la política social y económica), el principio de pleno empleo y el derecho a desarrollar el trabajo en determinadas condiciones dignas (Tol 121570), la garantía de la prestación por desempleo (Tol 5036), la garantía de los derechos de los trabajadores españoles en el extranjero (Tol 23753), y el reconocimiento a las asociaciones empresariales (Tol 23770). Una diseminación tal de los derechos de los trabajadores por todo el catálogo que nuestra Constitución recoge, genera consecuencias fundamentalmente conectadas con el sistema de garantías que sostienen la eficacia y protección de cada derecho. A ello haremos referencia a lo largo de este tema. La descripción de los derechos de los trabajadores que hacemos se inicia con el derecho-deber de trabajar, que se presenta como presupuesto para el ejercicio del resto de los derechos. La libertad sindical se describe a continuación, seguida de las garantías institucionales de colegiación y de reconocimiento de las asociaciones empresariales. Se exponen estos tres elementos seguidos por la especial conexión de todos ellos con el derecho de asociación.

384 Por último se hace referencia a la negociación colectiva, y la adopción de medidas de conflicto colectivo, especialmente el dere-

itziar gómez fernández

cho de huelga, como instrumentos fundamentales de la actividad sindical.

385

los derechos de los trabajadores

26.1. El derecho al trabajo y la libre elección de profesión u oficio Esquema 26.1.1. El

derecho al trabajo y la libre elección de profesión u oficio.

Constitucional

Trabajo por cuenta ajena Base

legal y garantías

Art. 35 CE. 1. Todos los españoles tienen el deber de trabajar y el derecho al trabajo, a la libre elección de profesión u oficio, a la promoción a través del trabajo y a una remuneración suficiente para satisfacer sus necesidades y las de su familia, sin que en ningún caso pueda hacerse discriminación por razón de sexo. 2. La Ley regulará un Estatuto de los Trabajadores. Artículo 36. CE → La Ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos. Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (Tol 166381) → La disposición final séptima de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas, y de orden social, actúa como ley ordinaria de delegación, autorizando al Gobierno para elaborar, en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la Ley, un texto refundido de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores, incorporando las modificaciones introducidas a la misma, así como los contenidos legislativos de varias disposiciones citadas en la ley de delegación.

Trabajo por Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo (Tol 1090513) → regula el régimen profesional del trabajador cuenta propia autónomo

legal

Legal

Empleado público

Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (Tol 1050263) → El Estatuto sintetiza aquello que diferencia a quienes trabajan en el sector público administrativo, sea cual sea su relación contractual, de quienes lo hacen en el sector privado (exposición de motivos de la Ley). Además se trata de una ley básica (Estatuto Básico): normas comunes al conjunto de los funcionarios de todas las Administraciones Públicas Preconstitucional

Colegios profesionales Internacional

Garantías

Base

Post-constitucional

Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales (Tol 5003)

– Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, en la redacción dada por el Real Decreto Ley 6/1999, de 16 de abril (Tol 160559) – Legislación autonómica reguladora de los colegios profesionales

Arts 6 y 7 PIDESC, art. 1 Carta Social Europea, arts. 5, 31 y 32 CDFUE, art. 4 Convenio de Roma (CEDH).

❑ Contenido esencial: Si [vide supra tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: Si [vide supra tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: Si [vide supra tema 17] ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: Si, como consecuencia de lo dispuesto en el art. 53.1 CE. [vide supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: No [vide supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Ordinaria: Si ❑ Amparo constitucional: No [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: No [vide supra tema 17]

386

itziar gómez fernández

Esquema 26.1.2. Derecho

a libre elección de profesión u oficio

Libertad Elementos Objetivos

Elementos Subjetivos

Límites

de elección de profesión u oficio

❑ Derecho a elegir libremente profesión u oficio ❑ Según el TC no incluye el derecho a desarrollar actividades profesionales → el ejercicio profesional está sujeto a los requisitos legalmente establecidos [STC 83/1984 (Tol 79372)] ❑ Se reconoce a todos los trabajadores. ❑ Regulación de las condiciones de ejercicio ❑ Extranjeros: 1. Los extranjeros residentes que reúnan los requisitos previstos en esta Ley Orgánica y en las disposiciones que la desarrollen tienen derecho a ejercer una actividad remunerada por cuenta propia o ajena, así como a acceder al sistema de la Seguridad Social, de conformidad con la legislación vigente. 2. Los extranjeros podrán acceder al empleo público en los términos previstos en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público [art. 10 LO 4/2000 (Tol 116973)]. Regulación del acceso a las profesiones tituladas → Artículo 36 CE (Tol 5028): La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas.

387

los derechos de los trabajadores

Esquema 26.1.3. Derecho

al trabajo

Derecho

Dimensión Individual

Elementos Objetivos Dimensión Colectiva

al

Trabajo

Deber

de trabajar

1. El art. 35 CE no configura un derecho subjetivo a obtener un puesto de trabajo. 1. El Estado no puede obligar a nadie a trabajar. 2. Igual derecho de todos a un determinado puesto de trabajo si se cumplen los requisitos necesa2. No cabe que el Estado obligue a desempeñar rios de capacitación. una cierta actividad, es decir están prohibidos 3. Derecho a la estabilidad o continuidad en el empleo (no ser despedido si no existe una causa los trabajos forzados, incluso para los reclusos justa) [art. 25.2 CE (Tol 5110)] 4. Derecho a la libre elección de profesión u oficio Art. 40 CE. 1. Los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica. De manera especial realizarán una política orientada al pleno empleo. 2. Asimismo, los poderes públicos fomentarán una política que garantice la formación y readaptación profesionales; velarán por la seguridad e higiene en el trabajo y garantizarán el descanso El deber de trabajar es una obligación social genénecesario, mediante la limitación de la jornada laboral, las vacaciones periódicas retribuidas y la rica, no es un deber frente al Estado. promoción de centros adecuados. Art. 41 CE. Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. (…)

Elementos Subjetivos

❑ El Derecho al trabajo se reconoce a todos los trabajadores ❑ Condiciones de ejercicio: 1. El condenado a pena de prisión «tendrá derecho a un trabajo remunerado», afirma el art. 25.2 de la CE (Tol 5110). El TC condiciona la exigibilidad de este derecho a los medios de que disponga la administración El deber de trabajar se predica de todos los trapenitenciaria. bajadores. 2. Extranjeros: Los extranjeros que reúnan los requisitos previstos en la Ley de Extranjería y en las disposiciones que la desarrollen tendrán derecho a ejercer una actividad remunerada por cuenta propia o ajena, así como al acceso al sistema de la Seguridad Social [art. 10 LO 4/2000 (Tol 116973)].

Límites

1. El Derecho al trabajo actúa como límite del poder de cierre patronal y como obstáculo para aceptar la convocatoria de huelga mediante referéndum obligatorio. La libertad de elección de profesión u oficio actúa 2. Es un límite a la libertad de trabajar la fijación de una edad máxima de permanencia en el trabajo → si esa como límite de la construcción del deber de trabajar limitación se utiliza como instrumento de la política de empleo (para permitir trabajar a los que están en paro) como un deber frente al Estado. 3. Es posible establecer requisitos específicos, legalmente prefijados, para el ejercicio de una actividad profesional

388

itziar gómez fernández

26.2. Derecho de sindicación Esquema 16.2.1. Derecho

de sindicación.

Base

legal

Derecho Previsiones legales preconstitucionales (Durante la transición hubo normativa de interés en materia de libertad de sindicación)

Base

legal

Previsiones constitucionales

de

Sindicación

Ley 19/1977, de 1 de abril, reguladora del derecho de asociación sindical (Tol 17900) RDL 31/1977: de 2 de junio: suprimió la afiliación obligatoria al sindicalismo vertical RD 3149/1977, de 6 de diciembre: suprimió el sindicato único vertical Ratificación de los convenios OIT: ❑ Convenio nº 87, de 1948, sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación (ratificado el 20/04/1977) (Tol 207974) ❑ Convenio nº 98, de 1949, sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva (ratificado el 20/04/1977) (Tol 207976) ❑ Convenio nº 151, de 1978, sobre las relaciones de trabajo en la Administración Pública (ratificado el 18/09/1984) (Tol 207980)

Art. 7 CE (Tol 5060)

❑ Reconoce a los sindicatos ❑ Exige funcionamiento democrático en la estructura interna de los sindicatos ❑ Contempla la denominada libertad de acción sindical “Los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la Ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”.

Art. 28 CE (Tol 121557)

❑ Contempla la libertad sindical “Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La Ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos armados, a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar y regulará las peculiaridades de sus ejercicios para los funcionarios públicos. La libertad sindical comprende el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección así como el derecho de los sindicatos a formar confederaciones y a fundar organizaciones sindicales internacionales o afiliarse a las mismas. Nadie podrá ser obligado a afiliarse a un sindicato”.

❑ Recoge la exigencia de que una ley regule el ejercicio del derecho de sindicación de los funcionarios públicos Art. 103.3 CE “La Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, (Tol 24347) las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones”: ❑ Prohíbe a jueces, magistrados y fiscales en activo pertenecer a sindicatos Art. 127.1 CE “Los Jueces y Magistrados, así como los Fiscales, mientras se hallen en activo, no podrán desempeñar otros cargos públicos, ni pertenecer a (Tol 55810) partidos políticos o sindicatos. La Ley establecerá el sistema y modalidades de asociación profesional de los Jueces, Magistrados y Fiscales” Previsiones legales Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Liber- Es preciso leerla a la luz de lo dispuesto en la STC 98/85 (caso LOLS), que desestima tres recursos postconstitucionatad Sindical (Tol 175019) previos de inconstitucionalidad interpuestos contra la ley. les Previsiones internacionales

Art. 8 PIDESC, art. 11 CEDH, art. 5 Carta Social Europea, art. 12 CDFUE.

389

los derechos de los trabajadores

Esquema 26.2.2. Derecho

de sindicación.

Elementos

objetivos

Derecho

de

Sindicación

Dimensión individual

El contenido del derecho integra: 1. La posibilidad de fundar sindicatos (sin autorización previa), suspender su actividad y terminar con la misma. 2. El derecho a afiliarse en las condiciones establecidas en los estatutos de un sindicato 3. El derecho a no afiliarse (prohibición de la obligación de afiliarse a un sindicato) 4. El derecho a separarse del sindicato al que se hubiera estado afiliado 5. El derecho de elección de representantes dentro de cada sindicato 6. El derecho a desarrollar actividad sindical → negociación colectiva, adopción de medidas de conflicto colectivo y huelga [STC 30/92 (Tol 80644)] 7. Otras dimensiones del derecho → El TC añade que “por muy detallado y concreto que parezca el enunciado del artículo 28.1 de la CE, a propósito del contenido de la libertad sindical, no puede considerársele exhaustivo o limitativo, sino meramente ejemplificativo” [STC 23/83 (Tol 79190), caso Resolución del IMAC sobre resultados globales de elecciones sindicales].

Dimensión colectiva

1. Redactar sus estatutos, autoorganizarse [STC 292/93 (Tol 82313)] y elaborar el programa de acción → limitado por la exigencia de que su estructura interna y funcionamiento sean democráticos. Esto exige: – Organización y funcionamiento a nivel interno mediante reglas que posibiliten la participación de los afiliados en la gestión y control de los órganos de gobierno [STC 56/95 (Tol 82796)]. – Reconocimiento a los afiliados de un derecho de participación en la formación de la voluntad del sindicato [STC 56/95 (Tol 82796)]. 2. Constituir federaciones, confederaciones y organizaciones sindicales internacionales y afiliarse a las mismas. 3. No ser suspendidas ni disueltas sino por resolución judicial firme. 4. Ejercicio de la actividad sindical: negociación colectiva + conflicto colectivo (huelga y otras) 5. Presentación de candidatos para los Comités de Empresa. 6. Contenido complementario del derecho, que también se encuentra constitucionalmente protegido, a pesar de que es reconocido en normas de rango infralegal: la participación institucional; la promoción y participación en las elecciones para órganos de representación de los trabajadores; y los derechos consagrados en los artículos 9 y 10 de la LOLS (Tol 175019), que se concretan, básicamente, en las prerrogativas y garantías atribuidas a los representantes sindicales para el ejercicio de sus funciones [SSTC 30/92 (Tol 80644), 61/89 (Tol 80272), y 145/99 (Tol 48487)]

La actividad sindical en el seno de la empresa

Reconocimiento → art. 8 LOLS → Derechos de los trabajadores afiliados a un sindicado en una empresa o centro de trabajo: 1. Formar secciones sindicales 2. Celebrar reuniones fuera de las horas de trabajo y previa notificación al empresario 3. Recaudar las cuotas (o que el empresario las descuente del salario con la conformidad del trabajador afiliado)

Elementos objetivos

La representa- El art. 129.2 CE (Tol 55815) + Título II del Estatuto de los Trabajadores (Tol 166381) obliga a los poderes públicos a promover eficazmente “las diversas ción unitaria formas de participación en la empresa” → posibilidad de representación unitaria de los trabajadores en el centro de trabajo.

390

itziar gómez fernández

Esquema 26.2.3. Derecho

de sindicación.

Elementos

subjetivos.

Aspectos Generales

“Todos” tienen el derecho a sindicarse libremente → se refiere a todos los trabajadores, lo cual incluye – españoles y extranjeros [art. 11 LO 4/2000 (Tol 116373) y STC 236/2007 (Tol 1179106)] – personal implicado en una relación laboral (privada) y personal implicado en una relación administrativa o estatutaria con la administración pública [art. 103.3 CE (Tol 24347) + 28 CE (Tol 121557) + art. 1 LOLS (Tol 175019)]

Excluidos de la titularidad del Derecho:

❑ Jueces, y magistrados [art. 127.1 CE (Tol 55819) + art. 1.4 LOLS (Tol 175019) + Art. 401 LOPJ (Tol 136475)] a) Las asociaciones profesionales de Jueces y Magistrados sólo podrán constituirse para la defensa de los intereses profesionales de sus miembros y para la realización de actividades encaminadas al servicio de la justicia en general, estándoles vedada cualquier tipo de conexión o vinculación con partidos políticos y sindicatos. b) Estas asociaciones han de estar formadas únicamente por Jueces y Magistrados en servicio activo, prohibiéndose la pertenencia del mismo juez o magistrado a más de una asociación profesional. c) Las referidas asociaciones habrán de ser de ámbito nacional, permitiéndose, sin embargo, la existencia de secciones cuyo ámbito coincida con el de un Tribunal Superior de Justicia. ❑ Fiscales en activo [art. 127.1 CE (Tol 5810) + art. 1.4 LOLS (Tol 175019) + Art. 54 del Estatuto orgánico del Ministerio Fiscal (Tol 74431)] ❑ Miembros de las Fuerzas Armadas [art. 28.1 CE (Tol 121557) + art. 2.3 LOLS (Tol 175019) + art. 14 LODFFAA (Tol 2177760) ❑ Miembros Institutos Armados o los demás cuerpos sometidos a disciplina militar, es decir la Guardia Civil [art. 1.3 LOLS (Tol 175019) + art. 15.2 Ley Orgánica 2/86 (Tol 148178), de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado)

Limitados en la titularidad del Derecho:

❑ Fuerzas y Cuerpos de seguridad que no tienen disciplina militar → Los policías sólo puede afiliarse a organizaciones sindicales formadas exclusivamente por miembros de su propio cuerpo, estas formaciones serán de ámbito nacional y no podrán federarse o confederarse a otras organizaciones de ámbito subjetivo diferente → art. 1.5 LOLS (Tol 175019) + art. 18 LO 2/86 de 13 de marzo de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (Tol 148178). ❑ Y además, según el art. 3.1 LOLS, los trabajadores por cuenta propia que no tengan trabajadores a su servicio, los trabajadores en paro y los que hayan cesado en su actividad laboral, como consecuencia de su incapacidad o jubilación. Estos sujetos “podrán afiliarse a las organizaciones sindicales constituidas con arreglo a lo expuesto en la (LOLS), pero no fundar sindicatos que tengan precisamente por objeto la tutela de sus intereses singulares, sin perjuicio de su capacidad para constituir asociaciones al amparo de la legislación específica”. ❑ Extranjeros irregulares: el legislador no puede negar el ejercicio de este derecho a las personas que se encuentran en situación irregular, pero puede condicionar su ejercicio [STC 236/2007 (Tol 1179106)] → esta sentencia declaró inconstitucional pero no nulo el precepto de la LO 8/2000 art. 1.9) en que se excluía del ejercicio de este derecho a los extranjeros irregulares. La Lo 2/2009 da nueva redacción al art. 11 Lo 4/2000.

Sindicatos

El art. 28 CE reconoce a los sindicatos el derecho a formar confederaciones u organizaciones sindicales internacionales así como el derecho a afiliarse a las mismas.

Empresarios y asociaciones empresariales

No se incluye a los empresarios ni a las asociaciones empresariales, estando, por consiguiente, las mismas excluidas del ámbito del art. 28.1º CE La libertad sindical únicamente puede predicarse respecto de los trabajadores y sus sindicatos, “sin que pueda incluirse en la misma el asociacionismo empresarial, dado que es incompatible con la propia naturaleza del derecho de libertad sindical, que es siempre una proyección de la defensa y promoción del interés de los trabajadores” [STC 52/92, caso Vocalías de la PIMEN de Mallorca (Tol 80664)].

Comités de empresa

Los comités de empresa son órganos que llevan a cabo actividades sindicales, pero el TC les excluye de la titularidad del derecho de sindicación del art. 28 CE, con las consecuencias que ello lleva aparejadas [STC 74/96, caso Previsión Española-Sur, S.A. (Tol 83008)]

Dimensión individual

Elementos subjetivos

Dimensión colectiva

391

los derechos de los trabajadores

Esquema 26.2.4. Derecho

de sindicación.

Elementos

subjetivos.

La

cuestión de la mayor representatividad

Qué

es

– “Una singular posición jurídica a efectos, tanto de participación institucional, como de acción sindical” [art. 6.1 LOLS (Tol 175019)], dada por la audiencia sindical (número de representantes elegidos en las elecciones sindicales). – La organización sindical más representativa extiende su mayor representatividad a los sindicatos afiliados o federados al mismo (principio de irradiación) Quien

Mayor representatividad sindical

la tiene

A nivel estatal

A nivel autonómico

En un ámbito específico

Organizaciones sindicales que acrediten una especial audiencia, expresada en la obtención en el ámbito estatal del 10% o más del total de delegados de personal, de los miembros de los Comités de empresa y de los correspondientes órganos de las Administraciones Públicas, así como aquellos entes sindicales afiliados o federados a una organización sindical de dicho ámbito que tenga la consideración de más representativa de acuerdo con el criterio anterior.

Organizaciones sindicales que acrediten una especial audiencia en el ámbito autonómico, expresada en la obtención del 15% o más de los delegados de personal y de los representantes de los trabajadores en los Comités de empresa y en los órganos correspondientes de las Administraciones Públicas, siempre que cuenten con un mínimo de 1.500 representantes y no estén federados o confederados con organizaciones sindicales de ámbito nacional+ entes sindicales afiliados o federados a una organización sindical de este ámbito que tenga la consideración de más representativo de acuerdo con el criterio anterior.

Organizaciones sindicales que obtengan en un ámbito territorial y funcional específico, el 10% o más de los delegados de personal y miembros de Comité de empresa y de los correspondientes órganos de las Administraciones Públicas.

Facultades

adicionales atribuidas por la

LOLS

a los sindicatos más representativos

A nivel estatal y de Comunidad Autónoma: a) Ostentar representación institucional ante las Administraciones Públicas u otras entidades u organismos de carácter estatal o de CA que la tengan prevista. b) La negociación colectiva en los términos previstos en el Estatuto de los Trabajadores. c) Participar como interlocutores en la determinación de las condiciones de trabajo en las Admones. Pcas. a través de los oportunos procedimientos de consulta o negociación. d) Participar en los sistemas no jurisdiccionales de solución de conflictos de trabajo. e) Promover elecciones para delegados de personal y comités de empresa y órganos correspondientes de las Administraciones Públicas. f) Cualquier otra función representativa que se establezca.

En un ámbito específico: Todas las que se reconocen a los sindicatos más representativos a nivel estatal y autonómico excepto la representación institucional (art. 7.2).

Prerrogativas Cesión de inmuebles públicos con carácter temporal Mayor representatividad empresarial

6ª ET)

(DA

Ámbito autonómico 15% de las Ámbito estatal Las que tengan afiliadas, por lo menos, el 10% de las empresas, siempre que los trabajadores a su servicio empresas y de los trabajadores de alcancen el 10% del total dicha Comunidad.

392

itziar gómez fernández

Esquema 26.2.5. Derecho

de sindicación.

Sistema

de garantías1

❑ Contenido esencial: Si [vide supra tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: Si [vide supra tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: Si [vide supra tema 17] ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: Si [vide supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: Si [vide supra tema 17] ❑ Amparo constitucional: Si [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: Si →Regulado por la Ley 36/2011 reguladora de la Jurisdicción Social1 en sus artículos 177 a 184, este último en la redacción que le da el Real Decreto Ley 3/2012 (Tol 2433351)

Jurisdicción Garantías

Generales

Laboral

Contencioso-Administrativa

Conocimiento de las cuestiones litigiosas que se promuevan sobre tutela de los derechos de libertad sindical (Además, en materia de derechos fundamentales, la jurisdicción social es competencia para la tutela —vía amparo ordinario— de los derechos de huelga y demás derechos fundamentales y libertades públicas, incluida la prohibición de la discriminación y el acoso, contra el empresario o terceros vinculados a éste por cualquier título, cuando la vulneración alegada tenga conexión directa con la prestación de servicios; sobre las reclamaciones en materia de libertad sindical y de derecho de huelga frente a actuaciones de las Administraciones públicas referidas exclusivamente al personal laboral; sobre las controversias entre dos o más sindicatos, o entre éstos y las asociaciones empresariales, siempre que el litigio verse sobre cuestiones objeto de la competencia del orden jurisdiccional social, incluida en todos los supuestos de este apartado la responsabilidad por daños; y sobre las demás actuaciones previstas en la presente Ley conforme al apartado 4 del artículo 117 de la Constitución Española en garantía de cualquier derecho”. (art. 2.f de la ley 36/2011 reguladora de la Jurisdicción Social).

Tutela de los derechos de libertad sindical y del derecho de huelga relativa a los funcionarios públicos, personal estatutario de los servicios de salud y al personal a que se refiere la letra a) del apartado 3 del artículo 1 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (art. 3 LJS)

Procedimiento Artículos 177 a 184 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social Laboral

Legitimación

1

(Tol 2245714)

Art. 177 LJS → ❑ Cualquier trabajador o sindicato que, invocando un derecho o interés legítimo, considere lesionados los derechos de libertad sindical, huelga u otros derechos fundamentales y libertades públicas, incluida la prohibición de tratamiento discriminatorio y del acoso, cuando la pretensión se suscite en el ámbito de las relaciones jurídicas atribuidas al conocimiento del orden jurisdiccional social o en conexión directa con las mismas, incluidas las que se formulen contra terceros vinculados al empresario por cualquier título, cuando la vulneración alegada tenga conexión directa con la prestación de servicios.

393

los derechos de los trabajadores

Esquema 26.2.5. Derecho

Garantías (continuación)

de sindicación.

Sistema

de garantías

(continuación)

Legitimación (continuación)

❑ En aquellos casos en los que corresponda al trabajador, como sujeto lesionado, la legitimación activa como parte principal, podrán personarse como coadyuvantes el sindicato al que éste pertenezca, cualquier otro sindicato que ostente la condición de más representativo, así como, en supuestos de discriminación, las entidades públicas o privadas entre cuyos fines se encuentre la promoción y defensa de los intereses legítimos afectados, si bien no podrán personarse, recurrir ni continuar el proceso contra la voluntad del trabajador perjudicado. ❑ El Ministerio Fiscal será siempre parte en estos procesos en defensa de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, velando especialmente por la integridad de la reparación de las víctimas e interesando la adopción, en su caso, de las medidas necesarias para la depuración de las conductas delictivas. ❑ La víctima del acoso o de la lesión de derechos fundamentales y libertades públicas con motivo u ocasión de las relaciones jurídicas atribuidas al conocimiento del orden jurisdiccional social o en conexión directa con las mismas, podrá dirigir pretensiones, tanto contra el empresario como contra cualquier otro sujeto que resulte responsable, con independencia del tipo de vínculo que le una al empresario. Corresponderá a la víctima, que será la única legitimada en esta modalidad procesal, elegir la clase de tutela que pretende dentro de las previstas en la ley, sin que deba ser demandado necesariamente con el empresario el posible causante directo de la lesión, salvo cuando la víctima pretenda la condena de este último o pudiera resultar directamente afectado por la resolución que se dictare; y si se requiriese su testimonio el órgano jurisdiccional velará por las condiciones de su práctica en términos compatibles con su situación personal y con las restricciones de publicidad e intervención de las partes y de sus representantes que sean necesarias.

Objeto

Lesión de la libertad sindical, “sin posibilidad de acumulación con acciones de otra naturaleza o con idéntica pretensión basada en fundamentos diversos a la tutela de la citada libertad (art. 178 LJS)”. Se excluyen: las demandas por despido y por las demás causas de extinción del contrato de trabajo, las de modificaciones sustanciales de condiciones de trabajo, las de suspensión del contrato y reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción o derivadas de fuerza mayor, las de disfrute de vacaciones, las de materia electoral, las de impugnación de estatutos de los sindicatos o de su modificación, las de movilidad geográfica, las de derechos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral a las que se refiere el artículo 139, las de impugnación de convenios colectivos y las de sanciones impuestas por los empresarios a los trabajadores en que se invoque lesión de derechos fundamentales y libertades públicas se tramitarán inexcusablemente, con arreglo a la modalidad procesal correspondiente a cada una de ellas, dando carácter preferente a dichos procesos y acumulando en ellos, según lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 26, las pretensiones de tutela de derechos fundamentales y libertades públicas con las propias de la modalidad procesal respectiva (art. 184 LJS en la redacción que se le da tras el Decreto Ley 2012 para la reforma del mercado de Trabajo).

Medidas cautelares

Se faculta al actor para solicitar la suspensión del acto impugnado en el mismo escrito de interposición de la demanda, pero únicamente cuando se trate de supuestas lesiones que “impidan la participación de candidatos en el proceso electoral o el ejercicio de la función representativa o sindical respecto de la negociación colectiva, reestructuración de plantillas u otras cuestiones de importancia trascendental que afecten al interés general de los trabajadores y que puedan causar daños de imposible reparación. (art. 180.2 LJS).

Generales (continuación)

394

itziar gómez fernández

Esquema 26.2.5. Derecho

de sindicación.

Sistema

de garantías

(continuación)

❑ La tramitación de estos procesos tendrá carácter urgente a todos los efectos, siendo preferente respecto de todos los que se sigan en el juzgado Particulario tribunal. Los recursos que se interpongan se resolverán por el Tribunal con igual preferencia (Artículo 179.1 LJS) dades del ❑ La demanda habrá de interponerse dentro del plazo general de prescripción o caducidad de la acción previsto para las conductas o actos sobre procedimiento los que se concrete la lesión del derecho fundamental o libertad pública (Artículo 179.2 LJS) asociadas a ❑ Admitida a trámite la demanda, el secretario judicial citará a las partes para los actos de conciliación y juicio dentro del plazo improrrogable de los caracteres los cinco días siguientes al de la admisión de la demanda. En todo caso, habrá de mediar un mínimo de dos días entre la citación y la efectiva de preferencia celebración de aquellos actos. y sumariedad ❑ El juez o la Sala dictará sentencia en el plazo de tres días desde la celebración del acto del juicio publicándose y notificándose inmediatamente a las partes o a sus representantes. Generales (continuación)

Garantías (continuación)

Particularidades en la fase probatoria

Inversión de la carga de la prueba ➜ “En el acto del juicio, una vez justificada la concurrencia de indicios de que se ha producido violación del derecho fundamental o libertad pública, corresponderá al demandado la aportación de una justificación objetiva y razonable, suficientemente probada, de las medidas adoptadas y de su proporcionalidad (art. 181.2 LJS).

Sentencia

a) Declarará la existencia o no de vulneración de derechos fundamentales y libertades públicas, así como el derecho o libertad infringidos, según su contenido constitucionalmente declarado, dentro de los límites del debate procesal y conforme a las normas y doctrina constitucionales aplicables al caso, hayan sido o no acertadamente invocadas por los litigantes. b) Declarará la nulidad radical de la actuación del empleador, asociación patronal, Administración pública o cualquier otra persona, entidad o corporación pública o privada. c) Ordenará el cese inmediato de la actuación contraria a derechos fundamentales o a libertades públicas, o en su caso, la prohibición de interrumpir una conducta o la obligación de realizar una actividad omitida, cuando una u otra resulten exigibles según la naturaleza del derecho o libertad vulnerados. d) Dispondrá el restablecimiento del demandante en la integridad de su derecho y la reposición de la situación al momento anterior a producirse la lesión del derecho fundamental, así como la reparación de las consecuencias derivadas de la acción u omisión del sujeto responsable, incluida la indemnización que procediera en los términos señalados en el artículo 183. Ámbito laboral

Específicas

Ámbito penal

- Art. 9.3 LOPJ (Tol 118350)+ Art. 315 CP (Tol 11023) – Delitos contra la libertad sindical 1. Serán castigados con las penas de prisión de seis meses a tres años y multa de seis a doce meses los que mediante engaño o abuso de situación de necesidad, impidieren o limitaren el ejercicio de la libertad sindical o el derecho de huelga. Despido por razón de la afiliación o actividad sindi- 2. Si las conductas reseñadas en el apartado anterior se llevaren a cabo con fuerza, violencia o intimidación se cal del Trabajador → radicalmente nulo impondrán las penas superiores en grado. 3. Las mismas penas del apartado segundo se impondrán a los que, actuando en grupo, o individualmente pero de acuerdo con otros, coaccionen a otras personas a iniciar o continuar una huelga. Asimismo, están excluidos del conocimiento de la jurisdicción social, los delitos contra la libertad sindical previstos en el Código Penal. En este supuesto resulta obvio que la jurisdicción competente será la penal

395

los derechos de los trabajadores

26.3. Derecho a la negociación colectiva y a adoptar medidas de conflicto colectivo Esquema 26.3.1 Derechos

a la negociación colectiva y a adoptar medidas de conflicto colectivo

Derecho

Base

legal

a la negociación colectiva

Ámbito del convenio: Decisión de las partes negociadoras (convenios de franja, de empresa, de sector, comarcales, provinciales, de comunidad autónoma, o estatales). Naturaleza normativa → Convenios estatutarios

Convenios extraestatutarios

Fuerza vinculante ❑ Tiene eficacia personal sola❑ Son fuente de obligaciones contractuales para las partes negomente para los trabajadores ciadoras y empresarios representados ❑ Son fuente de derecho objetivo, que se aplica directamente a los efectivamente por las partes contratos de trabajo individuales, sin necesidad de incorporación negociadoras o recepción expresa Elementos Objetivos

Derecho

a adoptar medidas de conflicto colectivo

Art. 37.2 CE (Tol 121566). Se reconoce el derecho de los trabajadores y empresarios a adoptar medidas de conflicto ❑ Art. 37. 1 CE (Tol 121566). La Ley garantizará el derecho a la negociación colectiva laboral entre los colectivo. La ley que regule el ejercicio de este derecho, sin representantes de los trabajadores y empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios. perjuicio de las limitaciones que pueda establecer, incluirá las ❑ Estatuto de los Trabajadores, Título III (Tol 166381). garantías precisas para asegurar el funcionamiento de los servicios esenciales de la comunidad.

Contenido: Muy amplio ❑ Art. 85 ET (Tol 5777) → «podrán regular materias de índole económica, laboral, sindical y asistencial, y, en general, cuantas otras afecten a las condiciones de empleo y al ámbito de las relaciones de los trabajadores y sus organizaciones representativas con el empresario y las asociaciones empresariales (…) Sin perjuicio de la libertad de las partes para determinar el contenido de los convenios colectivos, en la negociación de los mismos existirá, en todo caso, el deber de negociar medidas dirigidas a promover la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el ámbito laboral o, en su caso, planes de igualdad con el alcance y contenido previsto en el capítulo III del Título IV de la Ley Orgánica para la igualdad efectiva de mujeres y hombres” ❑ Canon por negociación colectiva [art. 11.1 LOLS (Tol 17887)] → exigible de todos los trabajadores incluidos en el ámbito de aplicación del convenio, con independencia de que estén afiliados o no al sindicato o sindicatos que lo negociaron, y que está destinado a atender los gastos de gestión de la negociación.

Noción de conflicto colectivo → Controversia acerca de las condiciones de trabajo: Tipos de medidas de conflicto colectivo (STC 11/1981): Huelga

Otras acciones de los trabajadores

Vide infra - procedimientos para la composición del conflicto - formas diferentes de exteriorizar el conflicto

Cierre patronal Se admite el cierre patronal defensivo (art. 12 del RDL 17/1977) → finalidad → asegurar la integridad de las personas y los bienes de la empresa si fueran amenazados por la acción de los trabajadores.

396

itziar gómez fernández

Esquema 26.3.1 Derechos

Elementos Objetivos (continuación)

Suspensión

a la negociación colectiva y a adoptar medidas de conflicto colectivo

de

los convenios

colectivos [art.

82 ET (Tol 5774)]

Aunque los convenios colectivos regulados por el ET obligan a todos los empresarios y trabajadores incluidos dentro de su ámbito de aplicación y durante todo el tiempo de su vigencia, caben supuestos de suspensión de la aplicación (supuestos que introduce el RDL 3/2012) → ❑ Cuando concurran causas • Económicas→ cuando de los resultados de la empresa se desprenda una situación económica negativa, en casos tales como la existencia de pérdidas actuales o previstas, o la disminución persistente de su nivel de ingresos o ventas. En todo caso, se entenderá que la disminución es persistente si se produce durante dos trimestres consecutivos • Técnicas → cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los medios o instrumentos de producción • Organizativas→ cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del personal o en el modo de organizar la producción • De producción → cuando se produzcan cambios, entre otros, en la demanda de los productos o servicios que la empresa pretende colocar en el mercado. ❑ Por acuerdo entre la empresa y los representantes de los trabajadores legitimados para negociar un convenio colectivo previo desarrollo de un periodo de consultas en los términos del artículo 41.4 ❑ Se podrá proceder a inaplicar en la empresa las condiciones de trabajo previstas en el convenio colectivo aplicable, sea este de sector o de empresa, que afecten a las siguientes materias: • Jornada de trabajo. • Horario y la distribución del tiempo de trabajo. • Régimen de trabajo a turnos. • Sistema de remuneración y cuantía salarial. • Sistema de trabajo y rendimiento. • Funciones, cuando excedan de los límites que para la movilidad funcional prevé el artículo 39 de esta Ley. • Mejoras voluntarias de la acción protectora de la Seguridad Social. ❑ Se entiende que concurren causas económicas.

(continuación)

397

los derechos de los trabajadores

Esquema 26.3.1. Derechos

a la negociación colectiva y a adoptar medidas de conflicto colectivo

Derecho

(continuación)

a la negociación colectiva

Derecho

a adoptar medias de conflicto colectivo

Art. 37.1 CE (Tol 121564) → Representantes de los trabajadores y de los empresarios en uso de su autonomía colectiva

Elementos Subjetivos

Art. 87 ET (Tol 5779) – En representación de los trabajadores estarán legitimados para negociar: ❑ En los convenios de empresa y de ámbito inferior→ el comité de empresa, los delegados de personal, en su caso, o las secciones sindicales si las hubiere que, en su conjunto, sumen la mayoría de los miembros del comité. ❑ En los convenios sectoriales a) Los sindicatos que tengan la consideración de más representativos a nivel estatal, así como, en sus respectivos ámbitos, las organizaciones sindicales afiliadas, federadas o confederadas a los mismos. b) Los sindicatos que tengan la consideración de más representativos a nivel de Comunidad Autónoma respecto de los convenios que no trasciendan de dicho ámbito territorial, así como, en sus respectivos ámbitos, las organizaciones sindicales afiliadas, federadas o confederadas a los mismos. c) Los sindicatos que cuenten con un mínimo del 10 por ciento de los miembros de los comités de empresa o delegados de personal en el ámbito geográfico y funcional al que se refiera el convenio. ❑ En los convenios de ámbito estatal→ los sindicatos de Comunidad Autónoma que tengan la consideración de más representativos conforme a lo previsto en el artículo 7.1 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical, y las asociaciones empresariales de la Comunidad Autónoma que reúnan los requisitos señalados en la disposición adicional sexta de esta Ley. – En representación de los empresarios estarán legitimados para negociar: ❑ En los convenios de empresa o ámbito inferior→ el propio empresario. ❑ En los convenios de grupo de empresas y en los que afecten a una pluralidad de empresas vinculadas por razones organizativas o productivas y nominativamente identificadas en su ámbito de aplicación→ la representación de dichas empresas. ❑ En los convenios colectivos sectoriales→ las asociaciones empresariales que en el ámbito geográfico y funcional del convenio cuenten con el 10 por ciento de los empresarios, en el sentido del artículo 1.2 de esta Ley, y siempre que éstas den ocupación a igual porcentaje de los trabajadores afectados, así como aquellas asociaciones empresariales que en dicho ámbito den ocupación al 15 por ciento de los trabajadores afectados. ❑ En aquellos sectores en los que no existan asociaciones empresariales que cuenten con la suficiente representatividad estarán legitimadas para negociar los correspondientes convenios colectivos de sector las asociaciones empresariales de ámbito estatal que cuenten con el 10 por ciento o más de las empresas o trabajadores en el ámbito estatal, así como las asociaciones empresariales de Comunidad Autónoma que cuenten en ésta con un mínimo del 15 por ciento de las empresas o trabajadores. Funcionarios → Ley 7/2007, de 12 de abril del Estatuto Básico del Empleado Público (Tol 1050263). Arts. 32 y ss.

Se reconoce [STC 11/1981 (Tol 223848)] el derecho a – Trabajadores • Representación unitaria de los trabajadores en la empresa • Sindicatos con “notoria implantación” en el centro de trabajo. – Empresarios La intervención de la autoridad administrativa → sólo conciliación no dirimente

398

itziar gómez fernández

Esquema 26.3.1. Derechos

Garantías

a la negociación colectiva y a adoptar medidas de conflicto colectivo

❑ Contenido esencial: Si [vide supra tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: Si [vide supra tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: Si [vide supra tema 17] ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: Si [vide supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: No [vide supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Ordinaria: Si. ❑ Amparo constitucional: No [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: No [vide supra tema 17]

(continuación) ❑ Contenido esencial: Si [vide supra tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: Si [vide supra tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: Si [vide supra tema 17] ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: Si [vide supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: No [vide supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Ordinaria: Si. ❑ Amparo constitucional: No [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: Si (si entendemos que la huelga es una medida de conflicto colectivo) [vide supra tema 17]

399

los derechos de los trabajadores

26.4. Derecho de Huelga Esquema 26.4.1. Derecho

Base

legal

Elementos Subjetivos

de

Huelga. Base

legal y elementos subjetivos

Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo (Tol 175054) + STC 11/1981 de 8 de abril (Tol 223848) (la jurisprudencia del TC a la que se hace referencia en este apartado tiene que ver con lo contenido en esta sentencia) Art. 28.2 CE (Tol 5123): «Se reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. La ley que regule el ejercicio de este derecho establecerá las garantías precisas para el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad» El derecho se reconoce de forma individual a favor de los trabajadores Significado de la palabra «trabajadores»→ Sentido amplio No se aplica a: 1) Trabajadores autónomos (profesionales liberales, agricultores, otros regímenes de autónomos). 2) Funcionarios públicos→ El Tribunal Constitucional entendió que el eventual derecho de huelga de los funcionarios públicos no está regulado y, por consiguiente, tampoco prohibido, por el Real Decreto Ley 17/1977, de 4 de marzo. 3) Personal civil dependiente de establecimientos militares→ Real Decreto 2205/1980 (Disposición adicional primera)→ previene que dicho personal tendrá los derechos de sindicación y huelga «con el alcance y contenido que en función del superior interés de la Defensa Nacional, señala la normativa específica de aplicación a dicho personal». 4) Estudiantes Ahora bien, han que distinguir entre los tipos de contenido del derecho a la huelga: – Individual: Es ejercido por el trabajador de forma totalmente autónoma. – Colectivo: Es ejercicio por el trabajador en tanto integrante de un grupo (sindicato, representación unitario de los trabajadores o asamblea de trabajadores)

400

itziar gómez fernández

Esquema 26.4.2. Derecho

Elementos Objetivos

de

Huelga. Elementos

objetivos

(I)

Objeto del derecho de huelga en sentido estricto Alterar temporalmente, y de forma colectiva la ordinaria relación de trabajo mediante la cesación de la prestación de servicios por los trabajadores afectados, en modo tal que los trabajadores puedan ejercer presión sobre el empresario para obtener mejoras laborales o consolidar y mantener mejoras ya obtenidas. Características de la huelga ❑ Se da un paro colectivo y simultáneo —una cesación de prestación de servicios por parte de los trabajadores—, fruto de una concertación espontánea (asamblea de trabajadores) u organizada (representantes de los trabajadores). ❑ Este paro puede producirse con abandono del puesto de trabajo, o con permanencia en el mismo. ❑ Es una medida de presión de realización colectiva, lo que significa que no se da cuando para un solo trabajador, pero tampoco exige que paren todos los trabajadores del centro de trabajo. ❑ Su finalidad ha de ser mejorar o consolidar beneficios relativos a las condiciones de trabajo, es decir, obtener un interés profesional colectivo. ❑ No supone ruptura del contrato de trabajo. Tipos de contenido del derecho de huelga Individual: Participación voluntaria del trabajador, adhesión a la Colectivo: Se ejercita por los representantes de los trabajadores o los trahuelga convocada, decisión de dar por terminada la participación bajadores reunidos en asamblea, y consiste en la convocatoria, elección de propia en la huelga la modalidad de huelga y desconvocatoria. Huelgas ilegales y abusivas 1. Huelgas ilegales → art. 11 RDL 17/1977 (Tol 17917): 1) Cuando se inicie o se sostenga por motivos políticos o con cualquier otra finalidad ajena al interés profesional de los trabajadores afectados; 2) Cuando sea de solidaridad o apoyo, salvo que afecte directamente al interés profesional de quienes las promuevan o sostengan; 3) Cuando tenga por objeto alterar, dentro de su período de vigencia, lo pactado en un convenio colectivo o lo establecido por laudo; 4) Cuando se produzca contraviniendo lo dispuesto en el Real Decreto Ley 17/1977, de 4 de marzo, o lo expresamente pactado en convenio colectivo para la solución de conflictos 2. Huelgas ilícitas o abusivas → Art. 7.2 del Real Decreto Ley 17/1977 (Tol 17913) → «las huelgas rotatorias, las efectuadas por los trabajadores que presten servicios en sectores estratégicos con la finalidad de interrumpir el proceso productivo, las de celo o reglamento y, en general, cualquier forma de alteración colectiva en el régimen de trabajo distinta a la huelga, se considerarán actos ilícitos o abusivos». La regulación contiene una presunción iuris tantum de abuso del derecho de huelga, que admite prueba en contrario.

401

los derechos de los trabajadores

Esquema 26.4.3. Derecho

Elementos Objetivos

de

Huelga. Elementos

objetivos

(II)

Ejercicio del derecho de huelga 1. Declaración [art. 3 RDL 17/1977 (Tol 17909)] → adopción de acuerdo expreso en cada centro de trabajo. Están facultados para acordar la declaración de huelga: sindicatos de trabajadores (secciones sindicales) o representaciones unitarias de los trabajadores. Son igualmente legales las llamadas huelgas espontáneas, al margen de los sindicatos o sin control sindical, convocadas directamente por los trabajadores de un centro o varios centros de trabajo o de toda una empresa, siguiendo las normas recogidas en el Estatuto de los Trabajadores en materia de asamblea de los trabajadores. 2. Comunicación → El acuerdo de declaración de huelga habrá de ser comunicado al empresario afectado y a la autoridad laboral por los representantes de los trabajadores. La comunicación debe hacerse por escrito y se notificará – con cinco días naturales de antelación —mínimo— a su fecha de iniciación – con diez días naturales de antelación —mínimo— a su fecha de iniciación → si la huelga afecta a empresas encargadas de cualquier clase de servicio público En la comunicación se deben incluir: – Objetivos de la huelga – Gestiones realizadas para resolver el conflicto colectivo – Fecha de inicio de la huelga – Composición del Comité de Huelga. 3. Comité de huelga [art. 5 RDL 17/1977 (Tol 17911)] → trabajadores del propio centro de trabajo, afectados por el conflicto → no podrá exceder de 12 personas Les corresponde participar en cuantas actuaciones sindicales, administrativas o judiciales se realicen para la solución del conflicto El comité de huelga y el empresario, y, en su caso, los representantes designados por los distintos comités de huelga y por los empresarios afectados deberán negociar para llegar a un acuerdo [art. 8.1 RDL 17/1977 (Tol 17914)] 4. Publicidad [art. 6.6 RDL 17/1977 (Tol 17912)] → los trabajadores en huelga podrán efectuar publicidad de la misma, en forma pacífica, y llevar a efecto recogida de fondos sin coacción alguna → el problema asociado a la publicidad de la huelga es el relativo a la existencia de los llamados piquetes informativos, que en ocasiones pueden ser piquetes coactivos. 5. Prohibición de ocupación de locales [art.7.1 RDL 17/1977 (Tol 17913)] → El ejercicio de la huelga debe llevarse a cabo sin ocupación de los locales de la empresa o de cualquiera de sus dependencias.

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itziar gómez fernández

Esquema 26.4.3. Derecho

Elementos Objetivos (continuación)

de

Huelga. Elementos

objetivos

(II) (continuación)

6. Prohibición de sustitución de los huelguistas [art. 6.5 RDL 17/1977 (Tol 17912)] → «En tanto dure la huelga, el empresario no podrá sustituir a los huelguistas trabajadores que no estuviesen vinculados a la empresa al tiempo de ser comunicada la misma, salvo caso de incumplimiento de las obligaciones contenidas en el apartado 7 de este artículo» → consecuencias de la vulneración de la prohibición: se considerará infracción administrativa muy grave en materia laboral [art. 8.10 RD Legislativo 5/2000 del Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (Tol 22503)] e infracción penal [art. 315.1 CP (Tol 11023)] 7. Finalización de la huelga 1) Desconvocatoria (desistimiento); 2) Los trabajadores pueden dejar de secundarla; 3) Se ha llegado a un acuerdo con la contraparte [art. 8.2 RDL 17/1977 (Tol 17914)]; 4) Conclusión porque la huelga fuera declarada para un plazo fijo; 5) El Inspector de Trabajo y Seguridad Social ha logrado resolver el conflicto; 6) El Gobierno acuerde la reanudación de la actividad laboral: arbitraje obligatorio [art. 10.1 RDL 17/1977 (Tol 17916)] 8. Efectos del ejercicio del Derecho a la huelga en caso de “huelga legal”: a) al cesar la huelga, el trabajador tendrá derecho a la reincorporación al puesto de trabajo reservado [art. 48.1 ET (Tol 5891)]; b) el trabajador no tendrá derecho al salario [art. 6.2 TDL 17/1977 (Tol 17912)]; c) el trabajador en huelga permanecerá en situación de alta especial en la seguridad social [art. 6.3 RDL 17/1977 (Tol 17912)] d) No se computarán como faltas de asistencia, a los efectos del párrafo anterior, las ausencias debidas a huelga legal por el tiempo de duración de la misma,

403

los derechos de los trabajadores

Esquema 26.4.4. Derecho

Límites

de

Huelga. Límites

y garantías

Las cláusulas de paz Art. 8.1 RDL 17/1977 (Tol 17914) → los convenios colectivos pueden establecer normas relacionadas con «la renuncia, durante su vigencia, al ejercicio» del derecho de huelga. → supone la renuncia colectiva o sindical del derecho de huelga, en virtud del reconocimiento de la fuerza vinculante de los convenios colectivos [art. 37.1 CE (Tol 5029)] → son cláusulas que sólo obligan a los firmantes de las mismas. Los servicios de seguridad y mantenimiento Art. 6.7 RDL (Tol 17912) → el comité de huelga habrá de garantizar durante la misma (a riesgo de que la huelga sea considerada “abusiva” en caso contrario) – la prestación de los servicios necesarios para la seguridad de personas y de cosas – la prestación de servicios de mantenimiento de los locales, maquinaria, instalaciones, materias primas y cualquier otra atención que fuera precisa para la ulterior reanudación de las tareas de la Empresa. Corresponde al empresario y al comité de huelga la designación de los trabajadores que deben efectuar estos servicios → en caso de desacuerdo media la autoridad judicial o se acude a la solución extrajudicial de conflictos laborales Servicios esenciales para la comunidad → Se determinarán de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto Ley 17/1977, de 4 de marzo (Tol 175054), sobre relaciones de trabajo, que ha de ser interpretado a la luz de la sentencia del Tribunal Constitucional 11/1981, de 8 de abril (Tol 223848). ¿Qué son los servicios esenciales? – «Aquellas actividades industriales o mercantiles de las que derivan prestaciones vitales o necesarias para la vida de la comunidad [STC 26/1981 (Tol 110829)]», por ejemplo los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos – En principio, no existe ningún tipo de actividad productiva que en sí misma pueda considerarse esencial → «no puede ser resuelto apriorísticamente remitiendo a la ponderación, de un lado, de las circunstancias concurrentes en la huelga y en la comunidad sobre la que incide (extensión territorial, duración, por ejemplo), y, de otro a la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que repercute». ¿Quién determina los servicios esenciales? Cuando se declare una huelga en empresas encargadas de la prestación de cualquier género de servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad y concurran circunstancias de especial gravedad, la autoridad gubernativa podrá acordar las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios mínimos. La Administración Pública determinará —AD CASUM— el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad en caso de huelga. Las condiciones para determinar esos servicios esenciales son: — Los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma.

404 Esquema 26.4.4. Derecho

itziar gómez fernández de

Huelga. Límites

y garantías

(continuación)

— Al fijar los servicios esenciales, han de respetarse los principios de acomodación constitucional, adecuación, o proporcionalidad entre la protección del interés de la comunidad y la restricción impuesta al ejercicio del derecho de huelga — Ha de respetarse el principio de proporcionalidad cuantitativa — Ha de motivarse o fundamentarse la fijación de los servicios esenciales adoptada por parte de la autoridad gubernativa — La neutralidad e imparcialidad han de presidir la determinación de las actividades que deben ser mantenidas en caso de huelga. Junto a esta solución casuística el Gobierno ha dictado algunos Decretos en los que se determinan, preventivamente, los servicios mínimos en determinados sectores de actividad: ❑ Real Decreto 524/2002, de 14 de junio, por el que se garantiza la prestación de servicios esenciales en el ámbito de la seguridad privada en situaciones de huelga (Tol 610357) ❑ Real Decreto 530/2002, de 14 de junio, por el que se garantiza la prestación del servicio esencial relativo al encaminamiento de las llamadas a servicios de emergencia y al encaminamiento y la conexión entre los puntos de terminación de las redes fijas y móviles y las redes públicas de Límites telecomunicaciones en situaciones de huelga (Tol 610360) (continuación) ❑ Real Decreto 529/2002, de 14 de junio, por el que se garantiza la prestación del servicio esencial relativo a la red soporte de los servicios de difusión de televisión en situaciones de huelga (Tol 610359) ❑ Real Decreto 508/2002, de 10 de junio, por el que se garantiza la prestación de servicios esenciales en la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima en situaciones de huelga (Tol 610356) Suspensión del derecho de huelga ❑ Artículo 55 de la Constitución (Tol 121584), el derecho de huelga puede ser suspendido cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en el artículo 116 del propio texto. ❑ Art. 4. c) de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio (Tol 5922), sobre estados de alarma, excepción y sitio → prevé la posibilidad de declarar el estado de alarma por el Gobierno cuando se paralicen los servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garantice lo dispuesto en los artículos 28.2 (Tol 5123) y 37.2 (Tol 5030) de la Constitución y concurra alguna de las demás circunstancias o situaciones contenidas en este artículo. ❑ Contenido esencial: Si [vide supra tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: Si [vide supra tema 17] ❑ Defensor del Pueblo: Si [vide supra tema 17] Garantías ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: Si [vide supra tema 17] ❑ Reserva de Ley Orgánica: Si [vide supra tema 17] ❑ Amparo constitucional: Si [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Amparo ordinario: Si → Véase esquema 26.2.5

27



Los derechos económicos y sociales

La Constitución española reconoce diversos derechos económicos y sociales, recogiendo contenidos que aparecen en las declaraciones internacionales [Declaración Universal de los Derechos Humanos (Tol 147461), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Tol 207988), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Tol 207989); el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (Tol 164153); la Carta Social Europea (Tol 207990); la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, hecha en Niza el 7 de diciembre de 2000 (Tol 131225)]. De acuerdo con su posición en el texto constitucional podemos distinguir dos grupos. En la sección 2ª del capítulo segundo del título primero de la Constitución (“De los derechos y deberes de los ciudadanos”) se reconocen el derecho a la propiedad privada y a la herencia, (art. 33), el derecho de fundación (art. 34), el derecho al trabajo y a la libre elección de profesión u oficio (art. 35) y la libertad de empresa (art. 38). Por su carácter horizontal y su relevancia desde el punto de vista del sistema económico, centraremos la atención en el derecho de propiedad y en la libertad de empresa. Dentro de la misma sección se incluyen el derecho a la educación y los derechos del ámbito laboral, que hemos analizado en capítulos anteriores (temas 25 y 26). La ubicación de estos derechos en la sistemática

de la Constitución excluye la posibilidad de interponer recurso de amparo (art. 53.2). Sí resultan aplicables, en cambio, las garantías que establece el art. 53.1: reserva de ley y contenido esencial. En el capítulo dedicado a los “principios rectores de la política social y económica” se incluye la protección de la familia (art. 39.13), los derechos del niño (art. 39.4), el derecho a la seguridad social y a la asistencia social (art. 41), el derecho a la salud (art. 43), el acceso a la cultura (art. 44), la protección del medio ambiente (art. 45), el derecho a la vivienda (art. 47), la integración de las personas con discapacidad (art. 49), los derechos de las personas mayores (art. 50) y la protección de los consumidores (art. 51). Estos derechos están directamente relacionados con la realización del Estado social y con la satisfacción de necesidades sociales básicas. Suelen ser calificados como “derechos de prestación”, porque requieren la actuación de los poderes públicos. La eficacia jurídica de los principios rectores viene determinada por el art. 53.3 CE: “El reconocimiento, el respeto y la protección de estos principios informa la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos” y “Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”. El reconocimiento de estos derechos a los extranjeros que se encuentran en España es regulado por la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España (Tol 116973).

406

ignacio garcía vitoria

27.1. El derecho a la propiedad (art. 33 CE) Esquema 27.1.1. Derecho

a la propiedad

Derecho Base normativa

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

Garantías (art. 53.1 CE)

a la propiedad

❑ Art. 33 CE: 1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. ❑ Referencias en acuerdos internacionales: Art. 1 del Protocolo Adicional Primero del CEDH (Tol 55951) y art. 15 CDFUE. ❑ La Constitución atribuye al legislador la tarea de precisar los límites del derecho. Art. 348 Código Civil: “La propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes” (Tol 13102). ❑ La doctrina destaca la creciente diversificación del régimen legal de la propiedad en función de los diferentes tipos de bienes sobre los que se proyecta. √ Suelo: Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo (Tol 1328152). √ Propiedad horizontal: Ley 49/1960, de 21 de julio (Tol 230715). √ Propiedad intelectual: Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril (Tol 292119). √ Propiedad personal (vivienda familiar, bienes necesarios para la subsistencia): – Inembargabilidad: arts. 606 y 607 de la Ley 1/2000, de 7 enero, de Enjuiciamiento Civil (Tol 172336). – Examen riguroso de los límites [STEDH caso Kjartan Asmundsson contra Islandia, 12 octubre 2004 (Tol 756478)]. ❑ Diversificación del contenido del derecho de propiedad como consecuencia del ejercicio de la potestad legislativa de las CCAA (legislación sobre montes, ordenación del territorio, urbanismo, desarrollo agrario y concentración parcelaria). El límite al ejercicio de las competencias legislativas de las CCAA es el respeto a las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho de propiedad [art. 149.1.1º CE, STC 61/1997 (Tol 9294)]. ❑ Condiciones de ejercicio para ciudadanos extranjeros: √ Zonas de acceso restringido a la propiedad por razones de interés para la defensa nacional: Ley 8/1975, de 12 de marzo, de zonas e instalaciones de interés para la defensa nacional (Tol 817361) y RD 689/1978 (Tol 817362). √ Régimen de las inversiones extranjeras en España: RD 664/1999 (Tol 115004). ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI ❑ Reserva de ley ordinaria: √ Colaboración del reglamento en la ordenación del derecho de propiedad [STC 37/1987 (Tol 79746)]. √ No se excluye la intervención mediante Decreto-Ley [STC 111/1983 (Tol 79276)]. ❑ Contenido esencial: La fijación del contenido esencial de la propiedad no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho, sino que debe incluir la necesaria referencia a la función social, entendida no como límite externo, sino como parte integrante del derecho mismo [STC 37/1987 (Tol 79746)]. ❑ Control de constitucionalidad: SI ❑ Amparo constitucional: NO ❑ Reforma constitucional: procedimiento ordinario (art. 167 CE)

407

Los derechos económicos y sociales

Esquema 27.1.2. Garantía

expropiatoria

Garantía

Base

normativa

Ámbito

de apli-

cación

expropiatoria

❑ Art. 33 CE: 3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes. ❑ Desarrollo legislativo: √ Ley de expropiación forzosa de 16 diciembre 1954 (Tol 137638). √ Reglamento de expropiación forzosa: Decreto de 26 abril 1957 (Tol 255042). √ El art. 149.1.18ª CE atribuye al Estado la competencia legislativa en materia expropiatoria. Según el TC, la uniformidad normativa impuesta por la Constitución supone la igual configuración y aplicación de las garantías expropiatorias en todo el territorio del Estado [STC 37/1987, FJ 6 (Tol 79746)]. ❑ Resulta preciso distinguir, con carácter previo, entre dos formas de intervención pública sobre el derecho de propiedad: √ las meras delimitaciones legales del contenido del derecho de propiedad con arreglo a su función social (art. 33.2 CE) y √ las privaciones expropiatorias (art. 33.3 CE) ❑ El TC ha indicado en varias ocasiones que el límite entre la privación de un derecho patrimonial y su simple incidencia o delimitación legal no es siempre fácil de determinar [SSTC 227/1988 (Tol 80074) y 170/1989 (Tol 61182)]. En la STC 227/1988, se consideró necesario, para aplicar la garantía del art. 33.3 de la Constitución, “que concurra el dato de la privación singular característica de toda expropiación, es decir, la sustracción o ablación de un derecho o interés legítimo impuesto a uno o varios sujetos” (FJ 11). Causa

expropiandi

Procedimiento legalmente establecido

Garantías

Indemnización

❑ Existencia de una causa justificada de utilidad pública e interés social. ❑ Constitucionalidad de la expropiación legislativa singular y directa. √ STC 166/1986 (Tol 79827): las expropiaciones legislativas no lesionan la tutela judicial efectiva, pues la situación de los expropiados por ella es la misma que la de todo expropiado legalmente. La alegación de una expropiación irrazonablemente desigual puede fundar la petición de una cuestión de inconstitucionalidad o de un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. √ STC 48/2005 (Tol 598424): el control de constitucionalidad de las normas con rango de ley a través de la cuestión de inconstitucionalidad no es suficiente “para brindar una tutela materialmente equivalente a la que puede dispensar frente a un acto administrativo un Juez de lo contencioso”. Se aprecia la influencia de la STEDH caso Ruiz Mateos contra España [23 junio 1993 (Tol 120073)]. ❑ Carácter previo: el art. 33.3 CE no exige el previo pago de la indemnización (STC 166/1986) √ La Ley de expropiación forzosa exige, con carácter general, que la indemnización sea “previa” √ Se prevé, junto al procedimiento administrativo común, un procedimiento excepcional —pero que se ha generalizado en la práctica— para los casos en que existe urgente necesidad (art. 52 Ley de expropiación forzosa). Se invierten los trámites del procedimiento ordinario, de forma que se procede primero a la ocupación de los bienes y posteriormente se fija el justiprecio. La declaración de urgente ocupación se hace mediante acuerdo del Consejo de Ministros. ❑ Sistema de valoración del justiprecio: √ STC 166/1986: la indemnización “debe corresponderse con el valor económico del bien o derecho expropiado, siendo preciso que entre éste y la cuantía de la indemnización exista un proporcional equilibrio”. √ Los criterios de valoración del suelo aparecen regulados en los arts. 21-28 del Real Decreto Legislativo 2/2008 (Tol 1328152).

408

ignacio garcía vitoria

27.2. La libertad de empresa (art. 38 CE) Esquema 27.2. Libertad

de empresa

Libertad Base

normativa

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

de empresa

❑ Art. 38 CE: Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación. ❑ Referencias en acuerdos internacionales: Art. 16 CDFUE. ❑ Dificultades para precisar el concepto de empresa en relación con las cajas de ahorro [STC 49/1988 (Tol 80160)] y farmacias [STC 83/1984 (Tol 79372)] ❑ Objeto: bienes y servicios susceptibles de ser intercambiados en el mercado. Diversidad del régimen jurídico de la actividad empresarial en función de los distintos tipos de bienes y servicios. Ej: los servicios de interés general. ❑ Contenido: la libertad de empresa incluye la facultad “no sólo para crear empresas y, por tanto, actuar en el mercado, sino también para establecer los propios objetivos de la empresa y dirigir y planificar su actividad en atención a sus recursos y a las condiciones del propio mercado” [STC 225/1993, FJ 3b (Tol 82247)]. ❑ Libertad de competencia: la defensa de la competencia aparece “como una necesaria defensa, y no como una restricción, de la libertad de empresa y de la economía de mercado, que se verían amenazadas por el juego incontrolado de las tendencias naturales de éste” [STC 88/1986 (Tol 79634)]. ❑ Las CCAA (que son titulares de competencias normativas en materia de agricultura, comercio, industria, turismo...) inciden en la delimitación del contenido de la libertad de empresa. El límite al ejercicio de las competencias legislativas de las CCAA es la libertad de circulación en el mercado nacional (art. 139.2 CE) y las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de la libertad de empresa (art. 149.1.1º CE). Vid. SSTC 64/1990 (Tol 80356), 66/1991 (Tol 80480) y 96/2002 (Tol 258630). ❑ Condiciones de ejercicio por parte de personas físicas y jurídicas de otros países: √ Comunitarios: libertades de circulación en el mercado común. √ No comunitarios: – Empresas extranjeras que desean ofrecer sus bienes y servicios en España: compromisos suscritos en el marco de la Organización Mundial del Comercio. – Ciudadanos extranjeros que desean establecerse en España para ejercer una actividad empresarial: permiso de trabajo por cuenta propia (LO 4/2000). ❑ Modulación del contenido del art. 38 CE cuando el ejercicio del derecho corresponde a grandes empresas: √ Prohibición de abuso de posición de dominio: art. 2 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (Tol 1082683). √ Régimen de la sociedad que cotizan en bolsa: requisitos de transparencia informativa y mecanismos de control del poder de los administradores: Recomendaciones de gobierno corporativo de la CNMV y Ley 24/1988, de 28 julio, del Mercado de Valores (Tol 290426).

❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI ❑ Reserva de ley ordinaria: intensa intervención del reglamento [SSTC 83/1984 (Tol 79372) y 225/1993 (Tol 82247)]. ❑ Contenido esencial: SI Garantías (art. 53.1 CE) ❑ Control de constitucionalidad: SI ❑ Amparo constitucional: NO ❑ Reforma constitucional: procedimiento ordinario (art. 167 CE)

409

Los derechos económicos y sociales

27.3. La protección de la familia (art. 39.1-3 CE) Esquema 27.3. Protección

de la familia

Protección

Base

normativa

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

Garantías (art. 53.3 CE)

de la familia

❑ Art. 39 CE: 1. Los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia. 2. Los poderes públicos aseguran, asimismo, la protección integral de los hijos, iguales éstos ante la ley con independencia de su filiación, y de las madres, cualquiera que sea su estado civil. La ley posibilitará la investigación de la paternidad. 3. Los padres deben prestar asistencia de todo orden a los hijos habidos dentro o fuera del matrimonio, durante su minoría de edad y en los demás casos en que legalmente proceda. ❑ Referencias en acuerdos internacionales: art. 16.3 DUDH (la familia “es el elemento natural y fundamental de la sociedad”), art. 23 PIDCP, art. 10 PIDESC, art. 8 CEDH (contenidos del derecho a la “vida familiar” que no encuentran encaje en la “intimidad familiar” del art. 18 CE); arts. 8 y 16 Carta Social Europea, art. 33 CDFUE ❑ Concepto de familia √ TC: concepto basado en la convivencia —“unidad básica y esencial de convivencia” [STC 116/1999, FJ 13 (Tol 13003)]— y sin restricción alguna en cuanto a la existencia de un vínculo jurídico [SSTC 222/1992, FJ 5 (Tol 82002)] √ TEDH sigue un concepto material de familia: cualquier convivencia en la que se creen vínculos afectivos y materiales de dependencia mutua, siendo indiferente el grado de formalización y el sexo de sus componentes: SSTEDH caso Marckx contra Bélgica [13 junio 1979 (Tol 168773)], caso Keegan contra Irlanda [26 mayo 1994 (Tol 573851)], caso Kroon y otros contra Países Bajos [27 octubre 1994 (Tol 573852)], caso X, Y y Z contra el Reino Unido [22 abril 1997 (Tol 313942)]. ❑ Contenido: √ Igualdad ante la ley por razón de la filiación (art. 39.2 CE). √ Investigación de la paternidad (art. 39.2 CE). Vid. SSTC 138/2005 (Tol 645229) y 273/2005 (Tol 736332) √ Obligación paternal de prestar asistencia “de todo orden” a los hijos (art. 39.3 CE) √ Configuración de las medidas de tutela, adopción y visita [STEDH caso K. y T. contra Finlandia, 12 julio 2001 (Tol 573850)]. √ Medidas de conciliación de vida familiar y vida profesional: protección contra cualquier despido por una causa relacionada con la maternidad, derecho a un permiso pagado por maternidad y a un permiso parental con motivo del nacimiento o de la adopción de un niño (art. 33.2 CDFUE). √ Ventajas fiscales, prestaciones sociales y derechos laborales [Ley 39/1999, conciliación de la vida familiar y laboral (Tol 145610), Ley 40/2003, familias numerosas (Tol 318735); Ley 35/2007, deducción por nacimiento o adopción en el IRPF (Tol 1173831)]. √ Régimen de visitas y comunicación de los nietos con sus abuelos [Ley 42/2003 de modificación del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de relaciones familiares de los nietos con los abuelos (Tol 319215)]. ❑ Los extranjeros residentes tienen derecho a la vida en familia y a la intimidad familiar /art. 16 LO 4/2000) √ Reagrupación familiar: arts. 17-19 LO 4/2000 (STC 236/2007, Tol 1179106: la reagrupación familiar no es desarrollo del derecho a la intimidad familiar). √ Límites a la expulsión como consecuencia del arraigo: STEDH caso Berrehab contra Países Bajos [21 junio 1988 (Tol 223184)] y Boultif c. Suiza [2 agosto 2001 (Tol 573764)] ❑ Eficacia directa: NO, sólo podrá ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes. ❑ Vinculación a los poderes públicos: informa la legislación, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. ❑ Reserva de ley: NO ❑ Contenido esencial: NO ❑ Control de constitucionalidad: SI. Especialmente cuando se conecta con otras normas constitucionales, como la igualdad [STC 222/1992 (Tol 82002)] o la tutela judicial [STC 273/2005 (Tol 736332)]. ❑ Amparo constitucional: NO, salvo los aspectos relacionados con la igualdad ante la ley [STC 74/1997 (Tol 83217)]. ❑ Reforma constitucional: procedimiento ordinario (art. 167 CE)

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ignacio garcía vitoria

27.4. La protección de los menores (art. 39.4 CE) Esquema 27.4. Protección

de los menores

Protección

Base

normativa

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

Garantías (art. 53.1 CE)

de los menores

❑ Art. 39 CE: 4. Los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos. ❑ Referencias en acuerdos internacionales: art. 24 PIDCP, art. 10.3 PIDESC, Convención sobre los derechos del niño [Asamblea General ONU, 1989 (Tol 137099)], Convenio sobre el ejercicio de los derechos del niño (Consejo de Europa, 1996), art. 24 CDFUE. √ La existencia de declaraciones de derechos específicas para este concreto grupo contribuye a poner en primer plano al niño como ser humano que se encuentra en un período de formación. Los derechos que se recogen están relacionados fundamentalmente con el aprendizaje y el desarrollo de la personalidad. En este sentido, debemos destacar la conexión que existe entre la protección de los menores y los derechos del ámbito educativo (vide supra tema 25). ❑ Este principio rector ha tenido su reflejo, en el ámbito interno, en la Ley Orgánica 1/1996, de Protección Jurídica del Menor (Tol 301481). √ Principios generales (art. 2 LO 1/1996): • El interés superior de los menores primará en todas las actuaciones de los poderes públicos. • Las limitaciones a la capacidad de obrar de los menores se interpretarán de forma restrictiva. √ El menor tiene derecho a ser oído, tanto en el ámbito familiar como en cualquier procedimiento administrativo o judicial en que esté directamente implicado y que conduzca a una decisión que afecte a su esfera personal, familiar o social (art. 9 LO 1/1996). √ Principios rectores de la actuación de los poderes públicos (art. 11.2 LO 1/1996) ❑ La protección internacional y constitucional de los derechos de los menores ha impulsado la reforma de las medidas que se aplican a éstos en cuanto infractores penales [véase la importante STC 36/1991 (Tol 80450)]. La responsabilidad penal de los menores está regulada actualmente en la LO 5/2000 (Tol 110219). ❑ Otras leyes sectoriales directamente relacionadas con la protección del menor: Ley 54/2007, de 28 diciembre, de protección internacional (Tol 1218144). ❑ La distribución de competencias también ha incidido en el desarrollo legislativo, por lo que hay que tener en cuenta las normas dictadas en las diferentes Comunidades Autónomas. ❑ La noción de “niño” incluye a los menores de dieciocho años (art. 1 de la Convención de los derechos del niño). √ Algunos de los derechos reconocidos tienen una cobertura menor. Ej: compromiso de que las personas que aún no hayan cumplido los 15 años de edad no participen directamente en conflictos armados. ❑ Menores extranjeros: √ Tienen derecho a la educación, a la asistencia sanitaria y a los demás servicios públicos, aun cuando no residieran legalmente en España (art. 10.3 LO 1/1996 y arts. 9.1+12.3 LO 4/2000). √ Menores no acompañados: servicios de protección de menores y garantías en el procedimiento de repatriación (art. 35 LO 4/2000) ❑ Eficacia directa: NO, sólo podrá ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes. ❑ Vinculación a los poderes públicos: informa la legislación, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. ❑ Reserva de ley: NO ❑ Contenido esencial: NO ❑ Control de constitucionalidad: SI [vide STC 36/1991 (Tol 80450)] ❑ Amparo constitucional: NO. ❑ Reforma constitucional: procedimiento ordinario (art. 167 CE)

411

Los derechos económicos y sociales

27.5. Seguridad social (art. 41 CE) Esquema 27.5. Seguridad

y asistencia social

Seguridad

Base

normativa

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

Garantías (art. 53.3 ce)

social

❑ Art. 41 CE: Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres. ❑ Referencias en acuerdos internacionales: arts. 22 y 25 DUDH, arts. 9 y 11 PIDESC, Convenio de la OIT núm. 102, art. 12, 13 y 30 Carta Social Europea, Código Europeo de la Seguridad Social, art. 34.1 CDFUE. ❑ Sistema de seguridad social: √ Carácter público del sistema: el carácter público del sistema de Seguridad Social “no queda cuestionado por la incidencia en él de fórmulas de gestión o responsabilidad privadas, de importancia relativa en el conjunto de la acción protectora de aquél” [STC 37/1994, FJ 4 (Tol 82445)]. √ El legislador dispone de libertad para modular la acción protectora del sistema, en atención a circunstancias económicas y sociales [STC 65/1987, FJ 17 (Tol 79774)]. √ Desarrollo legislativo: Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, que aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (Tol 230926). “El sistema de la Seguridad Social, configurado por la acción protectora en sus modalidades contributiva y no contributiva, se fundamenta en los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad” (art. 2.1). ❑ Otros servicios y prestaciones sociales: algunos son asumidos por las CCAA y por las entidades locales. ❑ Acceso a las prestaciones y servicios de la Seguridad social. √ Requisito personal: los españoles que residan en España y los extranjeros que residan legalmente en España (art. 14.1 LO 4/2000 y art. 7 RD Legislativo 1/1994). √ Requisito profesional: el ejercicio de una actividad retribuida en territorio nacional es condición para el acceso a las prestaciones contributivas. √ Trabajadores extranjeros en situación irregular: la carencia de la autorización no será obstáculo para la obtención de las prestaciones derivadas de supuestos contemplados por los convenios internacionales de protección a los trabajadores u otras que pudieran corresponderle, siempre que sean compatibles con su situación. En todo caso, el trabajador que carezca de autorización de residencia y trabajo no podrá obtener prestaciones por desempleo (art. 36.5 LO 4/2000). Cfr. STS (Sala IV), 9 junio 2003, recurso núm. 4217/2002 (Tol 477031). ❑ Otros servicios y prestaciones sociales. √ Extranjeros con permiso de residencia: acceso tanto a las prestaciones generales y básicas como a las específicas, en las mismas condiciones que los españoles. √ Los extranjeros, cualquiera que sea su situación administrativa, tienen derecho a los servicios y prestaciones sociales básicas (art. 14.3 LO 4/2000). ❑ Eficacia directa: NO, sólo podrá ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes. ❑ Vinculación a los poderes públicos: informa la legislación, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. ❑ Reserva de ley: NO ❑ Contenido esencial: NO ❑ Control de constitucionalidad: SI (conexión con el principio de igualdad: STC 103/1983 (Tol 79268) ❑ Amparo constitucional: NO. ❑ Reforma constitucional: procedimiento ordinario (art. 167 CE)

412

ignacio garcía vitoria

27.6. El derecho a la protección de la salud (art. 43 CE) Esquema 27.6. Protección

de la salud

Protección

Base

normativa

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

Garantías (art. 53.3 ce)

de la salud

❑ Art. 43 CE: 1. Se reconoce el derecho a la protección de la salud. 2. Compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto. 3. Los poderes públicos fomentarán la educación sanitaria, la educación física y el deporte. Asimismo facilitarán la adecuada utilización del ocio. ❑ Algunas facetas de la salud como bien jurídico aparecen protegidas también en otros artículos: derecho a la integridad física y moral (art. 15 CE), la garantía de la seguridad e higiene en el trabajo (art. 40.2 CE) o la protección de la salud de los consumidores (art. 51 CE). ❑ Referencias en acuerdos internacionales: art. 12 PIDESC, art. 11 Carta Social Europea, art. 35 CDFUE ➾ Se establece como objetivo garantizar un nivel elevado de protección de la salud. ❑ Concepto de salud: la Constitución de 1946 de la Organización Mundial de la Salud como el estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades. ❑ Derecho de configuración legal: el legislador concreta las prestaciones y servicios sanitarios. ❑ El Estado es competente para dictar la normativa básica y realizar la coordinación general de la sanidad (art. 149.1.16ª CE): √ Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (Tol 56876) y Ley 16/2003 de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud (Tol 267907). √ Derechos del paciente: art. 10 Ley 14/1986 (confidencialidad, elección de médico, formular reclamaciones y sugerencias, acceso a los medicamentos necesarios) y Ley 41/2002 (Tol 215624) (información sanitaria, autonomía del paciente, derechos relacionados con el acceso y la custodia de la historia clínica, derecho a obtener un informe de alta y otros certificados médicos). ❑ Las Comunidades Autónomas dictan normas de desarrollo en el ejercicio de las competencias que les atribuyen los correspondientes Estatutos de Autonomía. ❑ El art. 43 CE señala que “la ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto” (de la salud pública). Parece referirse a la posibilidad de que las medidas preventivas de la salud traigan aparejadas limitaciones de derechos fundamentales. En este sentido, la LO 3/1986 (Tol 168812) habilita a la autoridad para adoptar medidas restrictivas de la libertad de circulación cuando así lo exijan razones sanitarias de urgencia o necesidad. ❑ Derecho a la asistencia sanitaria de los extranjeros (art. 12 LO 4/2000): √ Los extranjeros que se encuentren en España, inscritos en el padrón del municipio en el que tengan su domicilio habitual, tienen derecho a la asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los españoles. √ Los extranjeros que se encuentren en España tienen derecho a la asistencia sanitaria pública de urgencia ante la contracción de enfermedades graves o accidentes, cualquiera que sea su causa, y a la continuidad de dicha atención hasta la situación de alta médica. √ Los extranjeros menores de dieciocho años que se encuentren en España tienen derecho a la asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los españoles. √ Las extranjeras embarazadas que se encuentren en España tendrán derecho a la asistencia sanitaria durante el embarazo, parto y posparto. ❑ Eficacia directa: NO, sólo podrá ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes. ❑ Vinculación a los poderes públicos: informa la legislación, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. ❑ Reserva de ley: NO ❑ Contenido esencial: NO ❑ Control de constitucionalidad: SI ❑ Amparo constitucional: NO, sólo en relación con arts. 14 y 24 CE [STC 95/2000 (Tol 2077)]. ❑ Reforma constitucional: procedimiento ordinario (art. 167 CE)

413

Los derechos económicos y sociales

27.7. El derecho de acceso a la cultura (art. 44 CE) Esquema 27.7. La

protección de la cultura

Protección

Base

normativa

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

Garantías (art. 53.3 ce)

de la cultura

❑ Art. 44 CE: 1. Los poderes públicos promoverán y tutelarán el acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho. 2. Los poderes públicos promoverán la ciencia y la investigación científica y técnica en beneficio del interés general. ❑ Art. 46 CE: Los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio. ❑ Este derecho concreta la mención que se hace en el Preámbulo de la Constitución a la voluntad de “promover el progreso de la cultura”. Además, el art. 9.2 CE señala que corresponde a los poderes públicos “facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. ❑ Referencias en acuerdos internacionales: art. 15 PIDESC, Convenciones UNESCO (ej: Convención sobre la protección y la promoción de la diversidad de las expresiones culturales, 20 de octubre de 2005). ❑ Acceso a la cultura ➩ los poderes públicos promoverán y tutelarán el acceso a la cultura (art. 44.1 CE) √ El TC ha declarado que existe una concurrencia de competencias estatales y autonómicas ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales [STC 49/1984 (Tol 79339)]. ❑ Investigación y ciencia ➩ los poderes públicos promoverán la ciencia y la investigación científica y técnica en beneficio del interés general (art. 44.2 CE). √ Ley 13/1986, de Fomento y Coordinación General de la Investigación (Tol 10918): Plan Nacional de investigación científica y desarrollo tecnológico y organismos públicos de investigación. ❑ Patrimonio cultural ➩ los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran (art. 46 CE). √ Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español (Tol 227904). ❑ Lengua ➩ la riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección (art. 3.3 CE). ❑ Referencias constitucionales relacionadas con el acceso a la cultura de colectivos específicos: √ Presos: art. 25.2 CE √ Jóvenes: art. 48 CE. √ Tercera edad: art. 50 CE. ❑ Eficacia directa: NO, sólo podrá ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes. ❑ Vinculación a los poderes públicos: informa la legislación, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. ❑ Reserva de ley: NO ❑ Contenido esencial: NO ❑ Control de constitucionalidad: SI ❑ Amparo constitucional: NO. ❑ Reforma constitucional: procedimiento ordinario (art. 167 CE)

414

ignacio garcía vitoria

27.8. El derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado (art. 45 CE) Esquema 27.8. El

derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado

Protección

Base

normativa

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

Garantías (art. 53.3 ce)

del medio ambiente

❑ Art. 45 CE: 1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado. ❑ Referencias en acuerdos internacionales: art. 37 CDFUE; Convenio de la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas sobre acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Aarhus, 25 junio 1998); art. 8 CEDH [SSTEDH caso Powell y Rayner contra Reino Unido (Tol 223282), 21 febrero 1990; caso López-Ostra contra España, 9 diciembre 1994 (Tol 120072)] ❑ Incidencia del Derecho de la Unión Europea: principios ambientales (art. 191.2 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) √ Prevención: evaluación de impacto y principio de cautela. √ Corrección de los atentados al medio ambiente en la fuente misma: control integrado de la contaminación. √ Quien contamina paga: integrar el coste ambiental en los sistemas de producción. ❑ Derechos ambientales: Ley 27/2006 (Tol 962709). √ Acceso a la información medioambiental. √ Participación del público en el proceso de toma de decisiones (autorización de determinadas actividades, aprobación de planes y programas y elaboración de disposiciones de carácter general de rango legal o reglamentario). √ Acceso a la justicia en defensa de la protección del medio ambiente: STS (Sala 3) 25 abril 1989 (Tol 227153). ❑ Competencias compartidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La STC 102/1995 (Tol 82841) se aproxima al concepto de medio ambiente desde el punto de vista de la distribución de competencias. ❑ Delimitación del ejercicio de actividades económicas a través de la idea de desarrollo sostenible. Definición: satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las del futuro para atender sus propias necesidades (Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1987). ❑ Todos: es un derecho relacionado con el libre desarrollo de la persona. ❑ Eficacia directa: NO, sólo podrá ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes. ❑ Vinculación a los poderes públicos: informa la legislación, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. ❑ Reserva de ley: NO ❑ Contenido esencial: NO ❑ Control de constitucionalidad: SI. ❑ Amparo constitucional: NO. En algunos casos especialmente graves, las actividades contaminantes pueden originar lesiones en derechos recurribles en amparo, como la integridad física y moral, la intimidad personal y familiar o la inviolabilidad del domicilio [STC 119/2001 (Tol 2778)]. ❑ Reforma constitucional: procedimiento ordinario (art. 167 CE).

415

Los derechos económicos y sociales

27.9. El derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE) Esquema 27.9. El

derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada

Derecho

Base normativa

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

Garantías (art. 53.3 CE)

a una vivienda digna y adecuada

❑ Art. 47 CE: Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos. ❑ Referencias en acuerdos internacionales: art. 11 PIDESC; art. 31 Carta Social Europea, art. 34 CDFUE. ❑ Mandato a los poderes públicos para promover las condiciones que permitan hacer efectivo este derecho: promoción pública de viviendas, apoyo económico a la adquisición y al alquiler. ❑ Regulación del uso del suelo “de acuerdo con el interés general para impedir la especulación”. Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo (Tol 1328152). El desarrollo legislativo de este mandato ha estado caracterizado por la conflictividad en cuanto al reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas [STC 61/1997 (Tol 9294)]. ❑ Requisitos de edificación para garantizar la habitabilidad y la calidad de las viviendas [Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (Tol 2392049) y Real Decreto 314/2006 por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación (Tol 834409)]. ❑ Protección de la estabilidad de los arrendamientos: Ley 29/1994, de Arrendamientos Urbanos (Tol 231076). El derecho a una vivienda justifica la delimitación del contenido del derecho de propiedad [STC 89/1994 (Tol 79378)]. ❑ Los extranjeros residentes tienen derecho a acceder a los sistemas públicos de ayudas en materia de vivienda en los términos que establezcan las leyes y las Administraciones competentes. ❑ Los extranjeros residentes de larga duración tienen derecho a dichas ayudas en las mismas condiciones que los españoles (art. 13 LO 4/2000). ❑ Eficacia directa: NO, sólo podrá ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes. ❑ Vinculación a los poderes públicos: informa la legislación, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. ❑ Reserva de ley: NO ❑ Contenido esencial: NO ❑ Control de constitucionalidad: SI. ❑ Amparo constitucional: NO. ❑ Reforma constitucional: procedimiento ordinario (art. 167 CE)

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ignacio garcía vitoria

27.10. La protección de las personas con minusvalías (art. 49 CE) Esquema 27.10. Protección

de las personas con minusvalías

Protección

Base

normativa

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

Garantías (art. 53.3 ce)

de las personas con minusvalías

❑ Art. 49 CE: Los poderes públicos realizaran una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención especializada que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de los derechos que este Título otorga a todos los ciudadanos. ❑ Referencias en acuerdos internacionales: art. 15 Carta Social Europea, art. 26 CDFUE. Declaración de los Derechos del Retrasado Mental, aprobada por la Asamblea General, de las Naciones Unidas el 20 de diciembre de 1971. ❑ Art. 2 Ley 13/1982, de Integración Social de Minusválidos (Tol 151093): el Estado “amoldará su actuación” a la declaración de derechos del deficiente mental, aprobada por las Naciones Unidas el 20 de diciembre de 1971, y a la declaración de derechos de los minusválidos, aprobada por la Resolución 3447 de dicha Organización, de 9 de diciembre de 1975. ❑ Previsión, tratamiento, rehabilitación, integración y atención especializada: configuración legal [Ley 13/1982 (Tol 151093)]. √ Derecho y deber de prevención de las minusvalías. √ Necesidades de educación especial. √ Medidas de integración laboral. √ Derecho a los servicios sociales de orientación familiar, de información y orientación, de atención domiciliaria, de residencias y hogares comunitarios, de actividades culturales, deportivas, ocupación del ocio y del tiempo libre ➾ Vid. Ley 39/2006, de atención a las personas en situación de dependencia (Tol 1014697). √ Supresión de barreras arquitectónicas. ❑ Asistencia económica al discapacitado con cargo al propio patrimonio: protección especial del patrimonio de las personas con discapacidad [Ley 41/2003 (Tol 318743)]. ❑ Disfrute de los derechos que la Constitución otorga a todos los ciudadanos: √ Deber constitucional de amparar especialmente a las personas discapacitadas para el disfrute de los derechos que el título I de la Constitución otorga a todos los ciudadanos [STC 215/1994 (Tol 82620): garantías para la esterilización de personas con una grave deficiencia psíquica). √ Garantías que rodean la privación del derecho de sufragio en el caso de personas declaradas incapaces y de los internados en un hospital psiquiátrico: el juez debe ponderar expresamente la capacidad para el ejercicio del sufragio. ❑ Definición de minusválido: toda persona cuyas posibilidades de integración educativa, laboral o social se hallen disminuidas como consecuencia de una deficiencia, previsiblemente permanente, de carácter congénito o no, en sus capacidades físicas, psíquicas o sensoriales (art. 7.1 Ley 13/1982). ❑ Los servicios, prestaciones y demás beneficios previstos en esta Ley se otorgarán a los extranjeros que tengan reconocida la situación de residentes en España de conformidad con lo previsto en los acuerdos suscritos con sus respectivos Estados y, en su defecto, en función del principio de reciprocidad (art. 7.4 Ley 13/1982). ❑ Eficacia directa: NO, sólo podrá ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes. ❑ Vinculación a los poderes públicos: informa la legislación, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. ❑ Reserva de ley: NO ❑ Contenido esencial: NO ❑ Control de constitucionalidad: SI ❑ Amparo constitucional: NO. ❑ Reforma constitucional: procedimiento ordinario (art. 167 CE)

417

Los derechos económicos y sociales

27.11. La protección de las personas de la tercera edad (art. 50 CE) Esquema 27.11. Protección

de las personas de la tercera edad

Protección

Base

normativa

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

de las personas de la tercera edad

❑ Art. 50 CE: Los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad. Asimismo, y con independencia de las obligaciones familiares, promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio. ❑ Referencias en acuerdos internacionales: arts. 25-30 Convenio de la OIT núm. 102, art. 23 Carta Social Europea, arts. 25-30 Código Europeo de la Seguridad Social, arts. 25 y 34.1 CDFUE. ❑ SUFICIENCIA ECONÓMICA → Pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas: √ Las circunstancias socioeconómicas condicionan la adecuación y actualización del sistema de pensiones. Se trata de administrar medios económicos limitados para un gran número de necesidades sociales: los afiliados a la Seguridad Social no ostentan un derecho subjetivo a una cuantía determinada de las pensiones futuras, ni existe un derecho al incremento anual de todas las pensiones [STC 134/1987, FJ 5 (Tol 79874)]. ❑ BIENESTAR → Sistema de servicios sociales. √ Concurrencia entre competencias del Estado, las Comunidades Autónomas y los Entes locales. √ Ley 39/2006: atención a las personas en situación de dependencia. ❑ Sistema público de pensiones: los españoles que residan en España y los extranjeros que residan legalmente en España (art. 14.1 LO 4/2000 y art. 7 RD Legislativo 1/1994). √ Condiciones para ser beneficiario: 65 años de edad, para otras condiciones vide arts 161 (contributiva) y 167 (no contributiva) RD Legislativo 1/1994. ❑ Servicios sociales: √ Conjunto de servicios y prestaciones sociales (tanto los generales y básicos, como los específicos): los extranjeros residentes legales “en las mismas condiciones que los españoles” (art. 14.3 LO 4/2000). √ Servicios y prestaciones sociales básicas: todos los extranjeros, cualquiera que sea su situación administrativa (art. 14.3 LO 4/2000).

❑ Eficacia directa: NO, sólo podrá ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes. ❑ Vinculación a los poderes públicos: informa la legislación, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. ❑ Reserva de ley: NO. Garantías ❑ Contenido esencial: NO. (art. 53.3 ce) ❑ Control de constitucionalidad: SI, en relación con la garantía de la interdicción de retroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales [STC 97/1990, FJ 6 (Tol 100379)]. ❑ Amparo constitucional: NO. ❑ Reforma constitucional: procedimiento ordinario (art. 167 CE).

418

ignacio garcía vitoria

27.12. La protección de los consumidores (art. 51 CE) Esquema 27.12. La

protección de los consumidores

Protección

Base

normativa

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

Garantías (art. 53.3 ce)

de los consumidores

❑ Art. 51 CE: 1. Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos. 2. Los poderes públicos promoverán la información y la educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oirán a éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquéllos, en los términos que la ley establezca. 3. En el marco de lo dispuesto por los apartados anteriores, la ley regulará el comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales. ❑ Referencias en acuerdos internacionales: art. 38 CDFUE. ❑ Los derechos básicos que se enumeran en el art. 51 CE coinciden con los contenidos en la Resolución del Consejo de Europa por la que se aprueba una Carta sobre la Protección del Consumidor (17 mayo 1973) y en el art. 153 TCE. ❑ Desarrollo legislativo: RD Legislativo 1/2007, de 16 noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (Tol 1175543). ❑ Derechos básicos de los consumidores y usuarios (art. 8 RD Legislativo 1/2007): a) La protección contra los riesgos que puedan afectar su salud o seguridad. b) La protección de sus legítimos intereses económicos y sociales; en particular, frente a la inclusión de cláusulas abusivas en los contratos. c) La indemnización de los daños y la reparación de los perjuicios sufridos. d) La información correcta sobre los diferentes bienes o servicios y la educación y divulgación para facilitar el conocimiento sobre su adecuado uso, consumo o disfrute. e) La audiencia en consulta, la participación en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que les afectan directamente y la representación de sus intereses, a través de las asociaciones, agrupaciones, federaciones o confederaciones de consumidores y usuarios legalmente constituidas. f) La protección de sus derechos mediante procedimientos eficaces, en especial ante situaciones de inferioridad, subordinación e indefensión. ❑ Concepto general de consumidor: √ Personas físicas o jurídicas que actúan en un ámbito ajeno a una actividad empresarial o profesional (art. 3 RD Legislativo 1/2007). El consumidor interviene en las relaciones de consumo con fines privados, contratando bienes y servicios como destinatario final, sin incorporarlos en procesos de producción, comercialización o prestación a terceros (Exposición de Motivos). ❑ Eficacia directa: NO, sólo podrá ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes. ❑ Vinculación a los poderes públicos: informa la legislación, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. ❑ Reserva de ley: NO (el apartado tercero del art. 51 establece una reserva de ley relativa en materia de comercio interior y autorización de productos comerciales) ❑ Contenido esencial: NO ❑ Control de constitucionalidad: SI. ❑ Amparo constitucional: NO. ❑ Reforma constitucional: procedimiento ordinario (art. 167 CE)

28



Deberes constitucionales

Del artículo 9.1 de la Constitución Española (Tol 5063) se deduce la vinculación de todos los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Pero ese mismo precepto establece idéntica vinculación para los ciudadanos. La interpretación del alcance de este precepto es complicada y ha dado lugar a un amplio debate doctrinal centrado en la cuestión acerca de si la obligación de respetar los derechos fundamentales ha de exigirse también a los ciudadanos particulares. Ahora no vamos a detenernos en esta polémica, aún no resuelta, pero si vamos a fijarnos en aquellas obligaciones que la Constitución impone de manera taxativa a los ciudadanos, es decir, vamos a relatar cuales son, para nuestro texto fundamental, los deberes ciudadanos fundamentales, los deberes constitucionales. Para ello es preciso establecer primero que un deber es aquello a que está obligado el hombre por las leyes naturales o positivas, es decir un vínculo que sujeta a hacer o abstenerse de hacer algo, establecido por precepto de ley, por voluntario otorgamiento o por derivación recta de ciertos actos.

Ahora bien, esta definición de lo que sea un deber o una obligación (suelen distinguirse ambas estableciendo que el deber es más genérico y por el contrario la obligación se da siempre en el marco de una relación jurídica concreta), ha de concretarse cuando de lo que se trata es de definir los deberes constitucionales. En este caso diríamos que el deber constitucional es aquel acto o abstención de comportamiento a que está obligada una persona por mandato de la Constitución, obligación que se concretará con la mediación de la ley. De entre los deberes constitucionales más importantes —o deberes constitucionales en sentido propio— se destacan el derechodeber de defender a España, casi siempre asociado con los deberes militares, y las obligaciones tributarias, a los que se unen un listado de exigencias mucho más genéricas y que han hallado menor desarrollo legislativo, y que son denominados deberes impropios. A todos ellos haremos referencia.

420

itziar gómez fernández

28.1. El derecho-deber de defender a españa Esquema 28.1. 1. El Derecho-deber

de defender a

España. Base

normativa

Derecho-Deber

Base Normativa

de defender a

España

Artículo 30 CE (Tol 121559). 1. Los españoles tienen el derecho y el deber de defender a España. 2. La ley fijará las obligaciones militares de los españoles y regulará, con las debidas garantías, la objeción de conciencia, Constitucional así como las demás causas de exención del servicio militar obligatorio, pudiendo imponer, en su caso, una prestación social substitutoria. 3. Podrá establecerse un servicio civil para el cumplimiento de fines de interés general. 4. Mediante ley podrán regularse los deberes de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública. ➥ Ley 19/1984, de 8 de junio, servicio militar → establece una prestación obligatoria de carácter personal ➥ Ley Orgánica 13/1991, de 20 de diciembre, del Servicio Militar (Tol 988945) → reduce el tiempo de prestación y sienta las bases para el futuro ejercito profesional. ➥ Ley 17/1999, de 18 de mayo, del Régimen de Personal de las Fuerzas Armadas (Tol 10925) → la entrada en vigor de su Disposición Adicional 13ª a partir del 31 de diciembre de 2002, establecía la suspensión del servicio militar obligatorio. Además esta ley iguala la participación en acciones de todo tipo entre hombres y mujeres integrantes del ejército. ➥ Real Decreto 1735/2000, de 20 de octubre, Reglamento General de Ingreso y Promoción en las FAS. Legal ➥ Real Decreto 247/2001, de 9 de marzo, de Profesionalización de las Fuerzas Armadas → adelanta la entrada en vigor de la Disposición Adicional 13ª de la ley 17/1999 un año, al 31 de diciembre de 2001. ➥ Ley 32/2002, de 5 de julio, de modificación de la Ley 17/1999, del Régimen del Personal de las Fuerzas Armadas → entre otras cosas supone el acceso de los extranjeros a la condición de militar de tropa y marinería. ➥ LO 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional (Tol 730780). ➥ Ley 8/2006, de 24 de abril, de Tropa y Marinería (Tol 865212). ➥ Ley 39/2007, de la carrera militar (Tol 1173843). ➥ Ley orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de hombres y mujeres (Tol 1042650).

421

derechos constitucionales

Esquema 28.1.2. El Derecho-deber

de defender a

Como Derecho Art. 30.1 CE → Derecho a participar en la defensa de la Nación del modo en que lo establezca la ley Este derecho se ejerce en condiciones de igualdad (art. 14 CE).

Elementos Objetivos

España. Contenido: Elementos

objetivos

Art. 30.1 CE →Participar en la defensa de la Nación en la forma establecida por la ley al regular las obligaciones militares de los españoles. Las obligaciones establecidas por la ley han sido: – Participar en el servicio militar obligatorio • Sólo los varones mayores de 18 años • Se contempló al respecto la objeción de conciencia • Estuvo vigente hasta finales del año 2001. – Acudir a filas en caso de una situación de guerra o, de grave riesgo de enfrentamiento bélico que obligue al Gobierno a movilizar más personal militar del que integra el ejército.

Como Deber Art. 30.3 CE → “podrá establecerse un servicio civil para el cumplimiento de fines de interés general” Este deber se asocia a las obligaciones en servicios civiles de interés general o supuestos de protección civil.

Art. 30.4 CE → “Mediante ley podrán regularse los deberes de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública” – No se refiere al estado de excepción, sino a los mecanismos de protección civil – Se regula por Ley 2/1985 (Tol 5010) +Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, que aprueban las normas básicas de protección civil+ normativa autonómica – Estos servicios, en otros tiempos en manos de las Fuerzas Armadas, han adquirido un carácter civil, que se encomienda al Gobierno a través del Ministerio del Interior [STC 123/1984 (Tol 79411)] Diferencia entre ambas: carácter regular o periódico del servicio regulado en el apartado 3, frente al carácter eventual de los deberes a los que se refiere el apartado 4, que viene determinado por la propia excepcionalidad de las circunstancias que los justifican.

422

itziar gómez fernández

Esquema 28.1. 3. El Derecho-deber

Límites:

la

objeción de conciencia

de defender a

España. Contenido:

límites (la objeción de conciencia)

Art. 30.2 CE → 2. La Ley fijará las obligaciones militares de los españoles y regulará, con las debidas garantías, la objeción Base de conciencia, así como las demás causas de exención del servicio militar obligatorio, pudiendo imponer, en su caso, una Constitucional prestación social sustitutoria. – Ley 48/1984, de 26 de diciembre, reguladora de la objeción de conciencia y la prestación social sustitutoria (derogada) – LO 8/84, de 26 de diciembre (Tol 1090685), que regula el régimen de sanciones penales y recursos sobre la materia Desarrollo – Ley 22/1998, de 6 de julio (Tol 1090683), reguladora de la objeción de conciencia y de la prestación social sustitutoria → legislativo resuelve algunos de los problemas planteados por la ley anterior relativos a la duración de la prestación sustitutoria, el plazo para poder ejercer el derecho, realización de las prestaciones cerca del domicilio del objetor, etc. – La objeción de conciencia es la oposición, por razones de índole religioso, ético, moral, humanitario, filosófico y análogas a cualquier forma de violencia —independientemente de los objetivos que la muevan, y por tanto a la opción de tomar las armas para cumplir el deber de defender a España [STC 15/1982, de 23 de abril (Tol 78989)] – Además de ser considerado un límite a la exigibilidad del deber de defender a España se configura en sí misma como dereElementos cho. Objetivos – El contenido esencial del derecho lo es a “a ser declarado exento del deber general de prestar el servicio militar (no simplemente a no prestarlo), sustituyéndolo, en su caso, por una prestación social sustitutoria” [STC 160/87 (Tol 79899)]. – No se reconoció el Derecho a la objeción de conciencia sobrevenida y ello no fue considerado restricción del derecho → STC 161/87 (Tol 79900 ❑ Eficacia directa y vinculación a los poderes públicos: SI [vide supra tema 17] → En la STC 160/1987 (Tol 79899) se reconoce la aplicabilidad directa de este derecho ❑ Reserva de Ley Orgánica: NO [vide supra tema 17] → así se establece en la STC 160/1987, de 27 de octubre (Tol 79899). ❑ Reserva de Ley Ordinaria: SI [vide supra tema 17] Garantías ❑ Contenido esencial: SI [vide supra tema 17] ❑ Control de constitucionalidad: SI [vide supra tema 17] ❑ Amparo constitucional: SI [vid. supra tema 17 et infra tema 31] ❑ Defensor del Pueblo: SI [vide supra tema 17] ❑ Amparo ordinario: SI [vide supra tema 17]

423

derechos constitucionales

28.2. Los Deberes tributarios Esquema 28.2.1. Los

deberes tributarios.

Constitucional Art. 31 CE

Base Normativa

Base

normativa y tipología de los tributos

1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio. 2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía. 3. Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley. ❑ Normas de la Unión Europea y tratados internacionales en materia tributaria ❑ Leyes reguladoras de los distintos tributos ❑ Disposiciones reglamentarias de desarrollo y, específicamente en el ámbito tributario local, las ordenanzas fiscales. Estado

Regímenes

tributarios forales

Comunidades

autónomas de

régimen común

Haciendas Locales

❑ LOFCA: LO 8/1980 (Tol ❑ País Vasco: sistema de con269666) Legal → Estruccierto [Ley 12/2002 (Tol Ley 22/2009, de 18 de ditura del siste- ❑ Ley General Tributaria [Ley 157160) + Normas Forales ciembre, por la que se regu- ❑ Ley Reguladora de las Hama tributario 58/2003, de 17 de diciemGenerales Tributarias de la el sistema de financiación ciendas Locales [Real Decrebre (Tol 327278)]: principios Álava, Guipúzcoa y Vizcade las Comunidades Autóto Legislativo 2/2004, de 5 esenciales sobre los que se ya] nomas de régimen común de marzo (Tol 346505)]. basa el establecimiento y la ❑ Navarra: sistema de cony Ciudades con Estatuto de exacción de los tributos. venio [Ley 25/2003 (Tol Autonomía y se modifican 277804) +Ley Foral Genedeterminadas normas tribural Tributaria]. tarias (Tol 147478) ❑ Concepto: Los tributos son los ingresos públicos que consisten en prestaciones pecuniarias exigidas por una Administración Pública como consecuenConcepto, cia de la realización del supuesto de hecho al que la ley vincula el deber de contribuir, con el fin primordial de obtener los ingresos necesarios para fines y el sostenimiento de los gastos públicos. clases de los ❑ Fines: Los tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como tributos instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución. (art. 2 LGT) ❑ Los tributos se clasifican en tasas, contribuciones especiales e impuestos.

424

itziar gómez fernández

Esquema 28.2.2. Los

Referidos

a

objeto del deber tributario

Referidas

a los

sujetos del deber tributario

principios constitucionales ligados a los deberes tributarios

❑ Debe tributar más el que más tenga, y además debe hacerlo de forma más que proporcional, lo que se consigue aumentando el tipo de gravamen a medida que crece la base imponible. Se predica del conjunto del sistema tributario y no en relación con todos y cada uno de los tributos. Reserva de ❑ La progresividad tiene como finalidad la distribución de la renta u otros objetivos previstos en el artículo 40 de la CE [SSTC ley de las 134/1996 (Tol 83066) y 46/2000 (Tol 81282)]. materias ❑ La CE dice que el límite de la progresividad está en que el impuesto no tenga carácter confiscatorio la recaudación puede tributarias llegar a tener carácter confiscatorio cuando a raíz de la aplicación de los diferentes tributos se llegue a privar al sujeto pasivo de sus rentas y propiedades o se alcanzase un tipo medio del 100% [SSTC 14/1998 (Tol 110014) y 150/1990 (Tol 80408)]. ❑ La reserva no afecta por igual a todos los elementos integrantes del tributo [SSTC 221/1992 (Tol 110155) y 185/1995 (Tol Progresividad 82922)] y no ❑ Se admite la legitimidad constitucional de la retroactividad de las leyes fiscales [STC 6/83 (Tol 79174), caso Decreto-ley confiscación sobre Financiación de Haciendas locales] Principio de universalidad ❑ Abstracción e impersonalidad a la hora de definir al sujeto pasivo del tributo. o generalidad ❑ A situaciones económicas iguales →imposición fiscal igual [SSTC 46/2000 (Tol 81282) y 47/2001 (Tol 104640)] Principio de ❑ Se prohíben exenciones y bonificaciones que puedan resultar discriminatorias-cabe conceder beneficios tributarios para igualdad compensar situaciones de hecho distintas o para desarrollar política económica ❑ Sólo cuando se produce un hecho o negocio jurídico indicativo de capacidad económica se puede establecer el tributo. Principio de ❑ El TC prohíbe que se graven riquezas aparentes o inexistentes [STC 221/1992 (Tol 110155)] capacidad ❑ Este principio justifica la exención del mínimo vital. económica ❑ La idea de contribución en función de la capacidad económica es personal. La acumulación de rentas procedentes de una familia impiden que la acumulación incremente la presión fiscal → SSTC 209/88 (Tol 80057), 45/89 (Tol 80256).

425

derechos constitucionales

28.3. Otros deberes constitucionales o los deberes constitucionales impropios Esquema 28.3. Los

Los

deberes

familiares

El

deber

de trabajar

Otros Deberes

deberes constitucionales impropios

Deberes conyugales → art. 32.2 CE (Tol 5020)

Deberes en relación con los hijos → art. 39.3 (Tol 5034)

32.2 CE → La Ley regulará las formas de matrimonio, la edad y capacidad para contraerlo, los derechos y deberes de los cónyuges, las causas de separación y disolución y sus efectos. ❑ La ley que regula los deberes conyugales es el Código Civil que establece entre los mismos: ❑ Artículo 66 CC (Tol 13705) → Los cónyuges son iguales en derechos y deberes. ❑ Artículo 67 CC (Tol 13706) → Los cónyuges deben respetarse y ayudarse mutuamente y actuar en interés de la familia. ❑ Artículo 68 CC (Tol 13707) → Los cónyuges están obligados a vivir juntos, guardarse fidelidad y socorrerse mutuamente. Deberán, además, compartir las responsabilidades domésticas y el cuidado y atención de ascendientes y descendientes y otras personas dependientes a su cargo.

39.3 CE → Los padres deben prestar asistencia de todo orden a los hijos habidos dentro o fuera del matrimonio, durante su minoría de edad y en los demás casos en que legalmente proceda. ❑ Los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos. ❑ Todo lo relativo a los deberes asistenciales de los padres con sus hijos queda regulado en el Código Civil que se adecuó a la Constitución en esta materia mediante la Ley 11/1981, de 13 de marzo (Tol 6197), que modifica entre otros lo relativo a filiación, patria potestad, y que establece el deber de los padres de alimentar, educar y procurar una formación integral para sus hijos.

Art. 35.1 CE → [Vide tema supra tema 26] (Tol 5026) Reconocidos en el Título I (Derechos y Deberes Fundamentales)

Reconocidos en otros apartados de la Constitución

❑ Deber de adquirir la enseñanza básica → art. 27.4 CE (Tol 5116) • La enseñanza básica es obligatoria y gratuita. ❑ Deberes relativos a la protección de la salud pública → art. 43.2 CE (Tol 23755) • Compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La Ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto. ❑ Deber de conservar el medio ambiente → art. 45 CE (Tol 121574) • 1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. • 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. • 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la Ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.

❑ Conocer el Castellano • Art. 3.1 CE (Tol 5053) → El castellano es la lengua española oficial del Estado. Todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla. ❑ Deber de comparecer ante las Comisiones de investigación • Art. 76.2 CE (Tol 23845): Será obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras. La Ley regulará las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación. ❑ Deber de los ciudadanos a colaborar con la administración de justicia ❑ Deber de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de jueces y tribunales • Art. 118 CE (Tol 55793): Es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto.

29



Economía y Hacienda

La Constitución dedica el título VII a la “Economía y Hacienda”. Los nueve artículos de este título (128-136) abordan cuestiones de muy distinta naturaleza relacionadas con la intervención pública en la economía, la financiación de las administraciones públicas y el gasto público. Con carácter previo, debe advertirse de que este título no contiene todas las disposiciones constitucionales que tienen influencia en la ordenación de la economía. Es el caso, por ejemplo, del deber tributario, los derechos del ámbito laboral, el derecho de propiedad, la libertad de empresa o los principios rectores de la política social y económica (estas normas son desarrolladas en las lecciones sobre derechos y deberes constitucionales).

Las normas constitucionales sobre la economía y la hacienda están condicionadas por las normas de la Unión Europea en materia, por ejemplo, de ayudas públicas o de servicios de interés general. La influencia del Derecho Comunitario se refleja expresamente en el nuevo artículo 135 CE, que ha sido reformado el 27 de septiembre de 2011. Una reforma ordinaria (de las previstas en el artículo 167 CE) que ha sido tramitada por el procedimiento de urgencia y en lectura única.

428

ignacio garcía vitoria

29.1. Intervención pública en la economía Esquema 29.1.1. Intervención

Función

pública

de la riqueza

Bienes

de dominio

público

pública en la economía: principios

“Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general” (art. 128.1 CE). ❑ La función social del derecho a la propiedad privada y a la herencia delimita su contenido, de acuerdo con las leyes (art. 33.2 CE). ❑ Se prevé la expropiación forzosa por causa justificada de utilidad pública o interés social (art. 33.3 CE) ❑ Las “exigencias de la economía general” delimitan el ejercicio de la libertad de empresa (art. 38 CE). ❑ Se pueden reservar al sector público recursos o servicios esenciales cuando lo exija el interés general (art. 128.2 CE) “La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación” (art. 132.1 CE). ❑ La inalienabilidad y la imprescriptibilidad tratan de asegurar que los bienes seguirán sirviendo a los fines que impone su afectación (bienes de dominio público = el uso o el servicio público; bienes comunales = aprovechamiento común de los vecinos). ❑ Inembargabilidad: los intereses que satisfacen los bienes de dominio público y los comunales se colocan por encima del derecho de crédito. √ El TC ha declarado que el privilegio de la inembargabilidad no puede extenderse a los bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público [STC 166/1998 (Tol 74292)].

429

economía y hacienda

Esquema 29.1.2. Intervención

Reservas

de

Ley

pública en la economía: reservas de ley

❑ Reserva al sector público de recursos o servicios esenciales (art. 128.2 CE) ❑ Formas de participación de los interesados en la seguridad social y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de vida o el bienestar general (art. 129.1 CE). ❑ Planificación de la actividad económica (art. 131.1 CE). ❑ Determinación de los bienes de dominio público, su régimen jurídico y desafectación (art. 132.1 y 2 CE). √ Son bienes de dominio público estatal “en todo caso” la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. ❑ Regulación, administración, defensa y conservación del patrimonio del estado y del patrimonio nacional (art. 132.3 CE) ❑ Reservas previstas en el título I y que tienen una clara incidencia sobre la intervención pública en la economía: establecimiento de prestaciones personales o patrimoniales de carácter público (art. 31 CE), régimen jurídico de los colegios profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas (art 36 CE), regulación del ejercicio del derecho de propiedad y de la libertad de empresa (art. 53.1 CE), regulación del comercio interior y régimen de autorización de productos comerciales (art. 51.3 CE).

430

ignacio garcía vitoria

Esquema 29.1.3. Intervención

pública en la economía: normas habilitantes

“Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica” (art. 128.2. CE).

Iniciativa

pública

❑ El principio de subsidiariedad carece de rango constitucional: los poderes públicos pueden perfectamente ejercitar iniciativas económicas dentro del mercado, en competencia con las empresas privadas, aun cuando la oferta privada sea suficiente o adecuada. ❑ Vinculación de la iniciativa pública al cumplimiento de fines de interés general: existe una relación directa entre la iniciativa económica pública y el art. 103.1 CE, según el cual la Administración “sirve con objetividad los intereses generales”: √ Requisitos para la creación de empresas públicas: – Estado: requisito de la forma de Ley para la creación de empresas públicas [art. 61 Ley 6/1997 (Tol 255043)]. Se persigue asegurar la plena publicidad de los motivos, un debate abierto y razonado sobre los objetivos nacionales, la valoración ponderada del impacto sobre el mercado y la participación de los sectores y grupos interesados – CCAA: los estatutos de autonomía atribuyen a las asambleas parlamentarias la decisión, también mediante ley, de constituir un sector público propio. – Entes locales: la aprobación definitiva corresponde al pleno de la corporación, previa elaboración y exposición pública de una memoria acreditativa de la conveniencia y la oportunidad de la medida. Es necesario precisar con rigor el objeto social STS (Sala 3ª) 10 octubre 1989. √ Supervisión del desarrollo de la actividad: controles administrativos sobre la gestión y mecanismos de control parlamentario [STC 177/2002 (Tol 258537)]. ❑ Igualdad entre iniciativa pública y privada: la actividad pública se desarrolle conforme a las mismas reglas que los particulares y al margen de cualquier privilegio: STS (Sala 3ª) 26 febrero 2002 (Tol 155771). “Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general” (art. 128.2 CE).

Reserva

al

sector público e intervención de empresas

❑ Reserva de ley. ❑ Servicios esenciales: el TC ha interpretado que este término —en el contexto del art. 28.2 CE (límites al derecho de huelga)— incluye aquellas actividades industriales o mercantiles de las que se derivan prestaciones vitales o necesarias para la vida de la comunidad [STC 26/1981 (Tol 110829)]. También se definen como aquellas “actividades imprescindibles para el libre ejercicio de los derechos constitucionales y para el libre disfrute de los bienes constitucionalmente protegidos” [STC 53/1986 (Tol 79600)]. ❑ Interés general: la STC 17/1990 (Tol 600512) declaró que la reserva del transporte de agua y la producción industrial de agua mediante técnicas de potabilización, desalinización, depuración u otras semejantes —dos actividades que hasta ese momento eran plenamente disponibles para la iniciativa privada— encuentra justificación en la protección de un bien como el agua, que ha sido declarado como de dominio público “El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución” (art. 131.1 CE).

Planificación

de la

actividad económica

❑ Reserva de ley ❑ Fines: “atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución”. ❑ Proyectos de planificación: serán elaborados por el Gobierno “de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las Comunidades Autónomas y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales y económicas” (art. 131.2 CE). ❑ En la práctica no se han aprobado “planes económicos generales”. Únicamente se han puesto en funcionamiento experiencias de planificación sectorial (aguas, energía, telecomunicaciones, obras públicas).

431

economía y hacienda

Esquema 29.1.4. Intervención

pública en la economía: mandatos a los poderes públicos

“La ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general” (art. 129.1 CE). Participación

en

organismos públicos

❑ Art. 60 Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, que aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (Tol 230926): Se faculta al Gobierno para regular la participación en el control y vigilancia de las entidades gestoras, que se efectuará gradualmente, desde el nivel estatal al local, por órganos en los que figurarán, fundamentalmente, por partes iguales, representantes de los distintos sindicatos, de las organizaciones empresariales y de la Administración Pública. “Los poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de participación en la empresa” (art. 129.2 CE)

Participación

en la

empresa

Fomento

de

las sociedades cooperativas

Acceso

de los

trabajadores a la propiedad de los medios de producción

❑ Doble canal de representación: √ Representación unitaria: comités de empresa y delegados de personal [arts. 62 y 63 Estatuto de los Trabajadores (Tol 166381)]. √ Representación sindical: delegados sindicales [LO 11/1985, de Libertad Sindical (Tol 175019)]. Conexión con arts 7 y 28.1 CE. ❑ Participación de los trabajadores en materia de seguridad y salud en el trabajo: delegados de prevención y comité de seguridad y salud [arts. 33-40 Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales (Tol 175018)]. ❑ Derechos de información y consulta de los trabajadores en las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria: Ley 10/1997 (Tol 17903). Los poderes públicos “fomentarán, mediante una legislación adecuada, las sociedades cooperativas” (art. 129.2 CE). ❑ Ley 27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas (Tol 123560): se aplica a las cooperativas que desarrollen su actividad en el territorio de varias CCAA, excepto cuando en una de ellas se desarrolle con carácter principal. ❑ Normas autonómicas. “También establecerán (los poderes públicos) los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción” (art. 129.2 CE). ❑ Sociedades laborales: sociedades anónimas o de responsabilidad limitada en las que la mayoría del capital social sea propiedad de trabajadores que presten en ellas servicios retribuidos en forma personal y directa [Ley 4/1997 (Tol 231201)]. Art. 130 CE: “1. Los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles. 2. Con el mismo fin, se dispensará un tratamiento especial a las zonas de montaña.”

Desarrollo

de

todos los sectores económicos

❑ Se establece un objetivo de carácter económico. √ La STC 64/1982 (Tol 79037) destacó la necesidad de compaginar “en la forma que en cada caso decida el legislador competente” la protección del medio ambiente y el desarrollo económico. √ La STC 37/1987 (Tol 79746) invocó el art. 130 CE para justificar la función extrafiscal del impuesto sobre tierras infrautilizadas. √ El desarrollo económico y empresarial y el apoyo a la agricultura, la ganadería, la pesca y la artesanía aparecen entre los principios rectores recogidos en los Estatutos de Autonomía. ❑ Criterio hermenéutico de las reglas de distribución de competencias y del principio de unidad económica: STC 64/1990 (Tol 80356).

432

ignacio garcía vitoria

29.2. Financiación pública Esquema 29.2.1. Potestad

Principios constitucionales

Distribución territorial del poder tributario

tributaria

❑ Reserva de ley: √ Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley (art. 31.3 CE). [Vid. Esquema 28.2.1.] √ Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley (art. 133.3 CE). √ La jurisprudencia constitucional ha analizado la intervención del decreto-ley en materia tributaria [STC 6/1983 (Tol 79174)] y los límites a la colaboración del reglamento en la delimitación de las obligaciones tributarias [SSTC 63/2003 (Tol 255047), 102/2005 (Tol 636315), y 121/2005 (Tol 636368)] ❑ Principios constitucionales ligados a los deberes tributarios: igualdad, progresividad y no confiscación [Vid. Esquema 28.2.2]. ❑ ESTADO: La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley (art. 133.1 CE): Ley General Tributaria [Ley 58/2003, de 17 de diciembre (Tol 327278)] y leyes especiales de cada tributo. ❑ COMUNIDADES AUTÓNOMAS: La potestad tributaria de las Comunidades Autónomas aparece delimitada por la legislación estatal [esquema 15.7: financiación autonómica]. √ Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (Tol 269666) y Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (Tol 327278). √ El Estado es competente para regular el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado [STC 192/2000 (Tol 81353)] √ Resulta vedado cualquier solapamiento entre la fuente de riqueza gravada por un tributo local y por un nuevo tributo autonómico [STC 289/2000 (Tol 81382)] ❑ ENTIDADES LOCALES: Las corporaciones locales no pueden crear tributos porque no poseen capacidad legislativa. En base a las leyes estatales, deben exigir los tributos que sean de establecimiento obligatorio y pueden optar por establecer a través de sus ordenanzas los que sean de carácter facultativo √ Real Decreto Legislativo 2/2004, texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Tol 346505)]. √ Intervención de los Ayuntamientos en la ordenación de los tributos propios: equilibrio entre la autonomía municipal y la determinación por Ley de los elementos esenciales de cada tributo [STC 19/1987 (Tol 79728)]

433

economía y hacienda

Esquema 29.2.2. Potestad

presupuestaria

❑ Principios de asignación equitativa de los recursos públicos y criterios ❑ Desarrollo legislativo respecto del sector público estatal: Ley 47/2003, de eficiencia y economía en la programación y ejecución del gasto de 26 de noviembre, General Presupuestaria (Tol 320220)]. público (art. 31.2 CE) ❑ Principios de legalidad presupuestaria: las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de Principios acuerdo con las Leyes (art. 133.4 CE) generales (Art. 31.2, 133.4 y ❑ Principio de estabilidad presupuestaria y límites a la deuda pública ❑ Reserva de ley orgánica (art. 135.5 CE): Ley Orgánica 2/2012, de 135 CE) (art. 135 CE). 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera √ Límites vinculados al Tratado de Funcionamiento de la Unión Euro(Tol 2513681). Deroga la Ley General de Estabilidad Presupuestaria pea y al Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en [Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre (Tol 1211508)] la Unión Económica y Monetaria de 2 de marzo de 2012. y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (Tol 123814)]. ❑ Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Gene- ❑ Desarrollo legislativo: Título II de la Ley 47/2003, de 26 de noviemrales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y bre, General Presupuestaria (Tol 320220)]. aprobación (art. 134.1 y 3 CE). ❑ Contenido necesario (totalidad de los gastos e ingresos del sector púPresupuestos blico estatal, art. 134.2 CE) y prohibido (crear tributos, art. 134.7). generales del ❑ Carácter anual y prórroga (art. 134.2 y 4 CE) Estado (Art. ❑ Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, sólo el Gobierno 134 CE) podrá presentar proyectos de Ley que impliquen aumento del gasto (véanse esquemas público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejer3.2 y 10.2) cicio presupuestario (art. 134.5). ❑ Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación (art. 134.6 CE)

434

ignacio garcía vitoria

Esquema 29.2.3. Principios

Estabilidad presupuestaria

(Art. 135.1 2 CE)

y

de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera

❑ El Estado y las CCAA no podrán incurrir en un déficit estructural √ Constitucionalización del límite comunitario al déficit: no se podrá incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros → art. 126 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo. √ Límite legal al déficit: una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto → art. 11.2 LO 2/2012. √ Cláusula de flexibilidad: posibilidad excepcional de incurrir en déficit estructural (art. 134.4 CE) → art. 11.3 LO 2/2012. – Causas: en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado – Procedimiento: apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados – Necesidad de aprobar un plan de reequilibrio (art. 22 LO 2/2012). ❑ Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario → art. 11.4 LO 2/2012.

❑ Autorización mediante Ley: el Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito (art. 135.3 CE) ❑ Garantías del pago: √ Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos √ Su pago gozará de prioridad absoluta. Deuda pública (Art. √ Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. 135.3 CE) ❑ Límites al volumen de deuda pública: √ El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea → art. 13.1 LO 2/2012. √ Cláusula de flexibilidad: posibilidad excepcional de superar el límite de deuda pública (art. 134.4 CE) → arts 13.3 LO 2/2012 (remisión a lo previsto para los límites al déficit). Regla de gasto (Art. 12 LO 2/2012) Principio

de

responsabilidad

(Art. 8 LO 2/2012)

Entrada

en vigor y

periodo transitorio

❑ El gasto de las Administraciones Públicas no podrá aumentar por encima de “la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española”. ❑ Las Administraciones Públicas asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades por el incumplimiento de las obligaciones legales y los compromisos con la Unión Europea: mecanismo de cobro de la deuda derivada de dicha responsabilidad por compensación o retención de cantidades que deba transferir el Estado (art. 8.1 y Disposición adicional segunda LO 2/2012) ❑ Límites a la responsabilidad del Estado y de las CCAA respecto de los compromisos asumidos por otras Administraciones Públicas (art. 8.2 y Disposición transitoria cuarta LO 2/2012) ❑ Los límites de déficit estructural entrarán en vigor a partir de 2020 (disposición adicional de la reforma constitucional) → La Disposición transitoria primera de la LO 2/2012 regula el periodo transitorio para la reducción del déficit y la deuda pública.

435

economía y hacienda

Esquema 29.2.4. Poderes

de coordinación y control del

Gobierno

en la aplicación del principio de estabilidad presupuestaria

❑ Establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública (art. 15 LO 2/2012): √ Propuesta del Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros: informes previos del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CCAA Fijación de y de la Comisión Nacional de Administración Local. objetivos √ El Congreso de los Diputados y el Senado aprobarán o rechazarán los objetivos propuestos por el Gobierno. ❑ Establecimiento de los objetivos individuales para las CCAA: el Gobierno previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera. ❑ Medidas preventivas, correctivas y coercitivas: √ Informes sobre cumplimiento de los objetivos que eleva el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas al Gobierno (art. 17 LO 2/2012) √ Medidas preventivas en caso de que el Gobierno aprecie riesgo de incumplimiento: se formula una advertencia (art. 18 LO 2/2012) y se Control sobre aplican medidas automáticas de corrección (art. 20 LO 2/2012). √ Medidas correctivas en el caso de que el Gobierno constate que existe incumplimiento: medidas automáticas de corrección (art. 20 LO el déficit y la 2/2012) y obligación de formular un plan económico financiero (art. 21 LO 2/2012). deuda de las √ Medidas coercitivas en el caso de falta de aprobación o incumplimiento del plan económico-financiero o del plan de reequilibrio (art. 25 LO CCAA y de las 2/2012). Corporaciones ❑ Medidas de cumplimiento forzoso en el caso de que la Comunidad Autónoma o la Corporación Local no adopten las medidas coercitivas (art. Locales 26 LO 2/2012): las medidas que adopte el Gobierno para obligar a una Comunidad Autónoma deben adoptarse a través del procedimiento previsto en el art. 155 CE (aprobación por mayoría absoluta del Senado) ❑ Las CCAA y las Corporaciones Locales que soliciten al Estado el acceso a medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez están sujetas a condiciones particulares de control (Disposición adicional primera LO 2/2012). ❑ En el caso de que el Presidente del Gobierno interponga un recurso de inconstitucionalidad contra una Ley de Presupuestos y active el mecanismo Control de consde suspensión previsto en el art. 161.2 CE: la Disposición adicional tercera de la LO 2/2012 prevé la prórroga automática de los Presupuestos titucionalidad del ejercicio anterior.

436

ignacio garcía vitoria

29.3. Tribunal de Cuentas Esquema 29.3.1. El Tribunal

de

Cuentas

Fuentes

❑ Constitución: art. 136. ❑ LO 2/1982, del Tribunal de Cuentas (Tol 6246): el art. 136.4 CE establece una reserva de ley orgánica en cuanto a la regulación de la composición, organización y funciones del Tribunal. ❑ Ley 7/1988. de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (Tol 148651): √ La ordenación del funcionamiento del Tribunal de Cuentas y de las atribuciones de sus órganos, así como del estatuto de sus miembros. √ La regulación de los procedimientos mediante los cuales el Tribunal de Cuentas lleva a cabo sus funciones. √ El estatuto del personal del Tribunal de Cuentas.

Composición

❑ Designación: los consejeros de cuentas son designados por las Cortes Generales, seis por el Congreso de los Diputados y seis por el Senado (art. 30 LO 2/1982). √ Votación por mayoría de tres quintos de cada una de las cámaras. √ Mandato: nueve años. √ Cualificación: censores del Tribunal de Cuentas, censores jurados de cuentas, magistrados y fiscales, profesores de universidad y funcionarios públicos pertenecientes a cuerpos para cuyo ingreso se exija titulación académica superior, abogados, economistas y profesores mercantiles, todos ellos de reconocida competencia, con más de quince años de ejercicio profesional. ❑ Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompatibilidades que los Jueces (art. 136.3 CE). Cláusula

Funciones

general

Función fiscalizadora

Responsabilidad contable

❑ El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público (art. 136.1 CE). ❑ La fiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividad económico-financiera del sector público: √ Integran el sector público las CCAA y las corporaciones locales. Concurrencia con otros órganos fiscalizadores previstos en los Estatutos de autonomía: relación de supremacía del Tribunal de Cuentas frente a otros órganos autonómicos [SSTC 187/1988 (Tol 100381) y 18/1991 (Tol 80432)]. √ Le corresponde al Tribunal de Cuentas la fiscalización de las subvenciones, créditos, avales u otras ayudas del sector público percibidas por personas físicas o jurídicas. ❑ Resultado: √ El resultado de la fiscalización se expondrá por medio de informes o memorias ordinarias o extraordinarias y de mociones o notas que se elevarán a las Cortes Generales (art. 12 LO 2/1982). √ Informe anual: el Tribunal de Cuentas remite a las Cortes Generales un informe anual (art. 136.2 CE y art. 13 LO 2/1982). ❑ El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. ❑ La función de enjuiciamiento de responsabilidades contables que corresponde en exclusiva al Tribunal de Cuentas.

30



El Tribunal Constitucional: composición y organización

El Tribunal Constitucional es el intérprete supremo de la Constitución [art. 1 LOTC (Tol 6247)]. La Norma Fundamental vincula a todos los poderes públicos, incluidos jueces y tribunales, los cuales han de interpretar y aplicar las leyes y los reglamentos de acuerdo con los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos [art. 5.1 LOPJ (Tol 118339)]. Es este Tribunal un órgano independiente, único en su orden, sólo sometido a la Constitución y a la Ley Orgánica que lo regula, y cuya jurisdicción se extiende a todo el territorio nacional. Se trata, pues, de un órgano constitucional (creado y configurado en sus rasgos fundamentales por la propia Constitución), de naturaleza jurisdiccional (si bien, no integrado en el Poder Judicial), que, regido por el principio rogatorio, ostenta el monopolio del control de constitucionalidad de las normas con rango de Ley.

Si bien es ésta, la salvaguarda de la decisión constitucional frente a la norma aprobada por el Parlamento, su competencia verdaderamente definitoria, ostenta también el Tribunal Constitucional la protección última de los derechos fundamentales, así como la resolución de los conflictos relacionados con la distribución territorial del poder y con la atribución de funciones entre los demás órganos constitucionales del Estado. Lógicamente, la composición, organización y funcionamiento del mismo vienen determinados por el deseo del constituyente de crear un órgano plenamente independiente que pudiera ejercer tan relevantes cometidos sin sujeción a más criterios que el de la estricta aplicación de la Norma Constitucional. Veamos en qué concretos términos se ha plasmado ello:

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ignacio gonzález garcía

30.1. Composición y Estatuto Jurídico de sus miembros 30.1.1. Composición El Tribunal Constitucional está compuesto por 12 Magistrados nombrados por el Rey elegidos entre Magistrados, Fiscales, Profesores de Universidad, Funcionarios Públicos o Abogados; todos ellos

juristas de reconocida competencia con más de 15 años de ejercicio profesional. La propuesta de los mismos será realizada:

439

el tribunal constitucional: composición y organización

Esquema 30.1.1. Propuesta

de selección de los

12 Magistrados

Órgano Proponente Congreso de los Diputados Senado (de entre los propuestos por las CCAA, 2 máx. por CA) Art. 184.7 RS (Tol 5915) Gobierno Consejo General del Poder Judicial

Número de Miembros 4 magistrados

Mayoría requerida 3/5

Examen Idoneidad Comparecencia previa

4 magistrados

3/5

Comparecencia previa

2 magistrados 2 magistrados

No prevista 3/5

No previsto No previsto

440

ignacio gonzález garcía

30.1.2. Estatuto jurídico de los Magistrados La Constitución establece que los Magistrados del Tribunal son independientes e inamovibles en el ejercicio de su mandato, para cuya garantía disponen de un estatuto jurídico singular del que va-

mos a destacar: la duración del mandato, las causas de suspensión y/o cese, así como su régimen de incompatibilidades y responsabilidad.

441

el tribunal constitucional: composición y organización

Esquema 30.1.2. Notas

esenciales de su estatuto jurídico

Notas

Duración del mandato [Art. 16.2 LOTC (Tol 6257)]

esenciales

❑ Máximo 9 años (siguen en funciones hasta la toma de posesión de sus sustitutos). ❑ Renovación 1/3 parte cada tres años. Si hubiese retraso en la renovación, a los nuevos Magistrados se les restará de su mandato ese lapso temporal. ❑ Bloques de renovación: ➥ Congreso (4) ➥ Senado (4) ➥ Gobierno + CGPJ (4)

Causas de cese [Art. 23 LOTC (Tol 6232)]

❑ Decretadas/acreditadas por el Presidente del TC: ➥ Fallecimiento ➥ Renuncia aceptada por el Presidente ➥ Expiración del mandato ❑ Por decisión de la mayoría simple del Pleno: ➥ Incompatibilidad sobrevenida ➥ Causa de incapacidad de los miembros del Poder Judicial (arts. 378-388 LOPJ) ❑ Por decisión de las ¾ partes del Pleno: ➥ Dejar de atender con la diligencia debida los deberes de su cargo ➥ Violar la reserva propia de su función ➥ Ser condenado por delito doloso o culpa grave; o incurrir en responsabilidad civil por dolo

Suspensión [Art. 24 LOTC (Tol 6233)]

El Pleno (mayoría de ¾) podrá decidir la suspensión del Magistrado en caso de procesamiento de éste o de carencia del tiempo indispensable para resolver sobre la causa de cese

Incompatibilidades [Art. 19 LOTC (Tol 6230)]

❑ Defensor del Pueblo ❑ Diputado o Senador ❑ Cargo político o administrativo del Estado, de las CCAA, de las Provincias o de los Entes Locales ❑ Actividades propias de la Carrera Judicial o Fiscal ❑ Funciones directivas en Partidos Políticos, Sindicatos, Asociaciones, Fundaciones y Colegios Profesionales o empleo al servicio de los mismos (no resulta, sin embargo, incompatible la afiliación a éstos) ❑ Las incompatibilidades propias del los miembros del Poder Judicial (arts. 389-397 LOPJ)

Responsabilidad [Art. 26 LOTC (Tol 6235)]

❑ No pueden ser perseguidos por las opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones ❑ Fuero especial: sólo responden criminalmente ante la Sala de lo Penal del TS.

ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN [ART. 80 LOTC (Tol 269665)

❑ Serán de aplicación las disposiciones de la LOPJ y de la LEC relativas a la abstención y recusación de los Jueces y Magistrados de la jurisdicción ordinaria. ❑ No obstante, al no ser los Magistrados del TC susceptibles de sustitución, se han de interpretar de forma especialmente estricta y no extensiva las causas de abstención/recusación recogidas en el art. 219 LOPJ (Tol 121011) ❑ Asimismo, tal régimen subsidiario puede ser objeto de modulación por parte del propio TC cuando la naturaleza de de algunos procesos constitucionales —en especial los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad, como procesos objetivos y abstractos de control de constitucionalidad de las leyes— así lo obligue. Vid. ATC 26/2007, de 5 de febrero

442

ignacio gonzález garcía

30.2. Organización del Tribunal Los 12 Magistrados del Tribunal, que proponen al Rey el nombramiento de entre sus miembros a un Presidente y un Vicepresidente cada 3 años; y, para la mejor y más eficaz realización de las

Esquema 30.2.1. Órganos

de

Gobierno: Presidente Elección

Presidente

Vicepresidente

y

competencias propias de la institución, se organizan en Pleno (12 Magistrados), 2 Salas (6 Magistrados) y 4 Secciones (3 Magistrados).

Vicepresidente Duración

Funciones ❑ Ejerce la representación del Tribunal ❑ Votación secreta ❑ Preside y convoca el Pleno ❑ 1ª votación: necesaria mayoría absoluta ❑ 3 años ❑ Preside y convoca la Sala 1ª ❑ 2ª votación: necesaria mayoría simple ❑ Posible 1 renovación (6 años máx.) ❑ Convoca la Sala 2ª ❑ 3ª votación (caso de empate): necesaria ma❑ Si la expiración de los 3 años de mandato no ❑ Comunica las vacantes de Magistrados yoría simple coincide con la correspondiente renovación ❑ Ejerce las potestades administrativas sobre el ❑ Si persiste el empate: resulta elegido el de del Tribunal, se prorroga el mandato hasta personal al servicio del Tribunal mayor antigüedad como Magistrado tanto ésta no tenga lugar. ❑ Adopta todas aquellas medidas necesarias ❑ Si persiste el empate: resulta elegido el de para el buen funcionamiento del Pleno, de mayor edad las Salas y de las Secciones ❑ Preside la Sala 2ª ❑ Sustituye al Presidente en sus funciones en Idéntico procedimiento ❑ Idem caso de vacante, ausencia u otro motivo legal. del

Mandato

443

el tribunal constitucional: composición y organización

Esquema 30.2.2. Órganos

de funcionamiento:

Preside

Pleno

Salas (2)

Secciones (4)

Presidente TC

El Pleno,

las

Salas

Componen

Quorum

Los 12 Magistrados

2/3

– Sala 1ª: Presidente TC 6 Magistrados – Sala 2ª: Vice- cada una presidente TC

2/3

– Sección 1ª: Presidente Sala 1ª – Sección 3ª: 3 Magistrados 2 miembros, 3 si Presidente cada una hay discrepancia Sala 2ª – Secciones 2ª y 4ª: criterio variable

y las

Secciones

Votaciones

Funciones ❑ Control de la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las normas con rango de Ley ❑ Resolver las impugnaciones del artículo 161.2 CE ❑ Mayoría ❑ Resolver las cuestiones de constitucionalidad que se reserve para sí ❑ Voto de cali- ❑ Resolver los conflictos constitucionales de competencia dad del Presi- ❑ Resolver de los conflictos en defensa de la autonomía local dente, en caso ❑ Resolver de los conflictos entre órganos constitucionales de empate ❑ Resolver la recusación y el cese de los Magistrados ❑ Aprobar y modificar los reglamentos del Tribunal ❑ Elaborar su presupuesto ❑ Conocer de cualquier otro asunta cuya competencia recabe para sí ❑ Resolver los recursos de inconstitucionalidad de mera aplicación de ❑ Mayoría doctrina que le sean deferidos. ❑ Voto de cali- ❑ Resolver las cuestiones de inconstitucionalidad que le sean deferidad del Presidas. dente, en caso ❑ Resolver los recursos de amparo de empate ❑ Conocer cualquier otro asunto deferido por el Pleno o avocado de las Secciones

Mayoría

❑ Decidir sobre la admisibilidad de los asuntos ❑ Resolver los recursos de amparo deferidos por las Salas

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ignacio gonzález garcía

Esquema 30.2.3. Otro

personal al servicio del

Tribunal Constitucional

Acceso Secretario General

Letrados

Secretarios Justicia

de

Otro Personal

Elegido por el Pleno entre los letrados del Tribunal

❑ Concurso-oposición entre funcionarios públicos Grupo A (licenciados en Derecho) ❑ Libre designación: adscripción temporal, entre abogados, profesores de Universidad, Magistrados, Fiscales o funcionarios públicos Grupo A (licenciados en Derecho) Concurso de méritos entre funcionarios del cuerpo de Secretarios Judiciales que estuvieran en condiciones de acceder al TS ❑ Contratación laboral ❑ Acceso funcionarial en las condiciones que fije el reglamento

Funciones ❑ Dirección y coordinación de los servicios del Tribunal y jefatura de su personal ❑ Recopilación, clasificación y publicación de la doctrina del Tribunal ❑ Preparación, ejecución y liquidación del presupuesto ❑ Otras funciones que le atribuya el reglamento

Asistencia a los Magistrados del Tribunal

Las funciones que la legislación orgánica y procesal de los juzgados y tribunales atribuye a los secretarios judiciales Labores auxiliares de carácter instrumental o de apoyo administrativo

31



Procesos Constitucionales



La Constitución española de 1978 realiza una reserva a favor del Tribunal Constitucional del control de las normas con rango de ley que integran el ordenamiento jurídico. Esto es, el Tribunal Constitucional ostenta el monopolio de la decisión acerca de la adecuación o no al Texto Constitucional de los Tratados internacionales, los Estatutos de Autonomía, las leyes orgánicas, las leyes ordinarias, los reglamentos de las Cámaras, los Decretos-leyes, los Decretos legislativos y las equivalentes a estas normas en las Comunidades Autónomas. Pero, además, la Constitución, bien directamente [arts. 53.2 (Tol 23772), 95 (Tol 121624), 161.1.a, b y c (Tol 26034), 161.2 (Tol 26035) y 163 (Tol 26038)], bien a través del desarrollo que la LOTC ha hecho de la previsión del artículo 161.1.d (Tol 26034), atribuye a este Tribunal otras muchas y muy relevantes competencias. Así, le corresponde también conocer de los recursos de amparo por violación de derechos y libertades fundamentales, de los conflictos de competencias que enfrenten al Estado y a las Comunidades Autónomas (o a éstas últimas entre sí), de los conflictos de atribuciones entre órganos constitucionales, de los conflictos en defensa

de la autonomía local que puedan plantear los diversos entes locales frente a leyes estatales o autonómicas, de las impugnaciones del Gobierno central de disposiciones sin fuerza de Ley de las Comunidades Autónomas, así como del control preventivo de los Tratados internacionales que España pretenda suscribir. Sin lugar a dudas, de todas estas competencias, la que más gravemente ha obstaculizado el normal y fluido funcionamiento de la institución ha sido la de conocer de los recursos de amparo por violación de derechos y libertades fundamentales. Más del 90% del trabajo del Tribunal desde su creación ha estado referido al ejercicio de esa concreta competencia. Se hizo, por tanto, imprescindible operar una profunda reforma de la misma, que se ha llevado a cabo por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo. Las modificaciones realizadas, particularmente, el reforzamiento del amparo ordinario, el mayor protagonismo otorgado a las secciones descargando a las Salas, y la objetivación del recurso a través de la reforma de los requisitos de admisión a trámite de las demandas de amparo, contribuyen de forma importante a que el Tribunal pueda centrar mayores esfuerzos en otros cometidos de decisiva trascendencia institucional.

446

ignacio gonzález garcía

31.1. El control de constitucionalidad de las normas con rango de ley La declaración de inconstitucionalidad de una norma con rango de ley y asimiladas (v.g. normas forales fiscales ex art. 41.2 EAPV) puede promoverse bien mediante el recurso de inconstitucionalidad, bien mediante la cuestión de inconstitucionalidad elevada por los jueces y tribunales ordinarios. Se pretende a través de estos procedimientos garantizar la primacía de la Constitución sobre el resto del ordenamiento jurídico, enjuiciando la conformidad o disconformidad con ella de estas normas. A efectos de apreciar tal conformidad o disconformidad, el Tribunal Constitucional ha de considerar no sólo los preceptos de la Norma Fundamental, sino también todas aquellas leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas

o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas, lo que se ha dado en llamar bloque de la constitucionalidad [art. 28 LOTC (Tol 1149100)]. De igual modo, el Tribunal podrá declarar inconstitucionales, por infracción del artículo 81 de la Constitución (Tol 121610), aquellos preceptos de normas con rango de ley, estatales o autonómicas, que hubieran regulado materias reservadas a Ley Orgánica. Asimismo, el control por lesión de derechos fundamentales viene integrado por los Tratados Internacionales suscritos por España en esas materias [art. 10.2 CE]. Por último, para el control de constitucionalidad por vicios del procedimiento legislativo se podrá recurrir a los Reglamentos de las Cámaras correspondientes como normas parámetro.

447

procesos constitucionales

31.1.1. El recurso de inconstitucionalidad Esquema 31.1.1: El Marco Normativo Jurisprudencia referencia

recurso de inconstitucionalidad

❑ CE: arts. 161.1.a + 162.1.a (Tol 26034) ❑ LOTC: art. 31-34 (Tol 15788) y Disp. Ad. 5ª de

SSTC 11/1981 (Tol 109335); 60/1986 (Tol 79606); 3/1993 (Tol 82026); 16/2003 (Tol 239214).

NORMAS ESTATALES

Objeto

NORMAS AUTONÓMICAS

❑ Tratados internacionales ❑ Estatutos de Autonomía ❑ Leyes orgánicas ❑ Leyes ordinarias ❑ Decretos-leyes ❑ Decretos legislativos ❑ Reglamentos de Congreso y Senado ❑ Leyes ❑ Decretos legislativos ❑ Decretos-leyes ❑ Reglamentos de Asambleas regionales ❑ Normas forales fiscales ex art. 41.2 EAPV

NORMAS Pueden ser objeto de recurso de inconstitucionalidad. Además, los jueces y tribunales ordinarios deben inaplicarlas si PRECONSTITUCIONALES entienden que han quedado derogadas por la Constitución o pueden optar por someter el asunto al TC vía cuestión de [Disp. Derogatoria 3ª CE inconstitucionalidad. Vid. STC 4/1981 (Tol 518779) (Tol 24552)] La derogación o modificación de la norma objeto del recurso antes de que se dicte sentencia puede provocar la extinción PÉRDIDA DEL OBJETO del proceso por pérdida de su objeto. Vid. STC 173/2005 (Tol 673536)

448

ignacio gonzález garcía

Esquema 31.1.1: El

Legitimación

Procedimiento

Efectos de la Sentencia

(desde publicación en Boe)

recurso de inconstitucionalidad

(continuación)

❑ FRENTE A NORMAS ESTATALES Y AUTONÓMICAS: ➥ Presidente del Gobierno ➥ Defensor del Pueblo ➥ 50 diputados ➥ 50 senadores ❑ SÓLO FRENTE A NORMAS ESTATALES AFECTANTES A SU ÁMBITO DE AUTONOMÍA: ➥ Ejecutivos de las CCAA ➥ Parlamentos de las CCAA ❑ PLAZO DE PRESENTACIÓN: ➥ 3 meses desde publicación oficial de la norma. ➥ Presidente del Gobierno y Ejecutivos CCAA: 9 meses si se reúne la Comisión Bilateral de Cooperación Estado-CA para resolver la discrepancia y se comunica el acuerdo adoptado al TC dentro del plazo de los primeros 3 meses ❑ ADMISIÓN A TRÁMITE y TRASLADO A RESTO DE SUJETOS LEGITIMADOS: 15 días para alegaciones. ❑ SENTENCIA: plazo máximo de 30 días ❑ Regla general: Nulidad sólo de los preceptos afectados de inconstitucionalidad, sin efecto retroactivo salvo respecto de sanciones penales o administrativas más desfavorables en origen. Excepcionalmente: ➥ Inconstitucionalidad sin nulidad [Vid. STC 138/2005 (Tol 645229)] ➥ Inconstitucionalidad con nulidad diferida [Vid. STC 208/1999 (Tol 81241)] ➥ Inconstitucionalidad con inaplicabilidad al caso [Vid. STC 254/2004 (Tol 526411)] ➥ Vigencia de la norma declarada inconstitucional hasta su posterior modificación [Vid. STC 195/1998 (Tol 81048)] ❑ Eficacia erga omnes. ❑ Vinculación de todos los poderes públicos, singularmente jueces y tribunales ordinarios. ❑ Valor de cosa juzgada: ➥ Formal: sentencia no susceptible de recurso. ➥ Material: no es posible volver a plantear mismo asunto por el mismo motivo y vía, salvo cambio jurisprudencia. Posible revisviscencia total o parcial de la norma derogada por la norma anulada por inconstitucionalidad (Vid. STC 159/2001) (Tol 104910)

procesos constitucionales

449

31.1.2. La cuestión de inconstitucionalidad: Esquema 31.1.2: La

cuestión de inconstitucionalidad

❑ CE: art. 163 (Tol 26038) ❑ LOTC: arts. 35-37 (Tol 15793) y Disp. Ad. 5ª (Tol 1779118) jurisprudencia de referencia SSTC 3/1993 (Tol 82026), 337/1994 (Tol 526860), 61/1997 (Tol 9294) y 200/2001 (Tol 113855) Recurso indirecto promovido por jueces y tribunales ordinarios para evitar que la aplicación judicial de una norma con rango de ley (todas las descritas supra) produzca resoluciones judiciales contrarias a la Constitución por serlo la norma aplicada. Lógicamente, a Objeto diferencia de lo que ocurre con el recurso de inconstitucionalidad, aquí la derogación o modificación posterior de la norma cuestionada no provoca la extinción del proceso. Jueces, tribunales ordinarios y jueces de paz, de oficio o a instancia de parte, en el ejercicio de facultades jurisdiccionales. Los jueces Legitimación encargados de los Registros Civiles no se encuentran legitimados en tanto que no ejercen la jurisdicción. Vid. ATC 54/2006. ❑ REQUISITOS PROCESALES: ➥ Existencia de duda de constitucionalidad relevante para el fallo en el seno de proceso jurisdiccional. ➥ Motivar suficientemente que no se encuentra interpretación de la norma conforme a la CE. ❑ PROCESO A QUO (ante el juez ordinario): ➥ Dar audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal. ➥ Una vez concluso el procedimiento y antes de adoptar resolución del mismo: elevar auto al TC. ❑ PROCESO AD QUEM (ante el TC): ➥ Control de concurrencia de los requisitos procesales: relevancia para el fallo, motivación y audiencia previa. Procedimiento → INADMISIÓN: auto motivado oído el Fiscal General del Estado. Causas de inadmisión: ❑ Ausencia de alguno de los requisitos procesales. ❑ Cuestión de inconstitucionalidad notoriamente infundada. → ADMISIÓN: ❑ Alegaciones de las partes en el proceso a quo (15 días) ❑ Traslado a Fiscal General del Estado, Congreso, Senado, Gobierno y, en su caso, Ejecutivo y Legislativo CA, para alegaciones (15 días). ➥ Sentencia: plazo máximo de 30 días. → Notificación al juez a quo y a las partes. Efectos de la Sentencia ❑ Los propios del recurso de inconstitucionalidad (supra). (desde publicación en el Boe) ❑ Vinculación del juez a quo para resolver el caso. Marco Normativo

450

ignacio gonzález garcía

31.1.3. Controles de constitucionalidad derivados de otros procesos (AUTOCUESTIÓN) Esquema 31.1.3: La

autocuestión

Marco Normativo Jurisprudencia Requisito

de

de referencia

Activación

Procedimiento Efectos de la Sentencia (desde publicación en el Boe)

Autocuestión derivada de recurso de amparo Art. 55.2 LOTC (Tol 15820) SSTC 209/1993 (Tol 82231) y 122/2008 (Tol 1391034) Estimación por la Sala (o Sección, en su caso) de que la norma con rango de ley aplicada lesiona derecho fundamental o libertad pública ❑ Elevación de la cuestión al Pleno. ❑ Suspensión del plazo para dictar la sentencia de amparo. ❑ Aplicación de los trámites propios de la cuestión de inconstitucionalidad. ❑ Los propios del recurso de inconstitucionalidad. ❑ Vinculación para resolver el amparo.

Autocuestión derivada de conflicto Art. 75.quinque.6 LOTC (Tol 6239)

en defensa autonomía local

Estimación por el Pleno de que la vulneración de la autonomía local es producida por una norma con rango de ley. Aplicación de los trámites propios de la cuestión de inconstitucionalidad. Los propios del recurso de inconstitucionalidad.

procesos constitucionales

451

31.2. El control preventivo de los Tratados internacionales Según lo previsto en el art. 96.1 de la Constitución, los Tratados internacionales válidamente celebrados por España, una vez publicados oficialmente, formarán parte del ordenamiento jurídico interno de nuestro país, pero sus disposiciones no podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas sino en la forma prevista en las normas del Derecho internacional. Esta circunstancia convierte en un serio inconveniente el sometimiento de los Tratados a los instrumentos de control sucesivo de inconstitucionalidad antes descritos, ya que una declaración de inconstitucionalidad de una de estas normas internacionales plantearía un grave problema de responsabilidad del

Estado respecto de las demás partes firmantes del Tratado, ya que no existe posibilidad de modificación unilateral del mismo. Es por ello, para evitar los perjuicios que para la política exterior del país se derivarían de la declaración de inconstitucionalidad (v.g. vía recurso de inconstitucionalidad) de un Tratado internacional ya ratificado por España, que la propia Constitución (art. 95) ha previsto un instrumento de control preventivo de la constitucionalidad de los mismos, a fin de garantizar su plena adecuación al Texto Constitucional con anterioridad a su entrada en vigor.

452

ignacio gonzález garcía

Esquema 31.2: El Marco

referencia

Naturaleza Objeto

Tratados

internacionales

❑ CE: art. 95 (Tol 121624) ❑ LOTC: art. 78 (Tol 15843)

normativo

Jurisprudencia

control previo de los

de

DDTC 1/1992 y 1/2004

Instrumento no contencioso sino consultivo. El TC emite una Declaración (vinculante) y no una Sentencia. Tratados internacionales con texto negociado y firme todavía no ratificados por España ❑ Gobierno Legitimación ❑ Congreso de los Diputados ❑ Senado ❑ Requerimiento al TC de alguno de los legitimados Procedimiento ❑ Emplazamiento al solicitante y resto de legitimados para alegaciones (plazo de 1 mes) ❑ Declaración del TC (plazo de 1 mes) La declaración del TC al respecto es vinculante para el Estado, por lo que si declara la contradicción entre alguna estipulación del Tratado internaEfectos de la cional y algún precepto constitucional, el Estado tiene 4 opciones: declaración ❑ No ratificar el Tratado (desde publicación ❑ Renegociar el Tratado y ratificarlo en el boe) ❑ Introducir declaraciones interpretativas o reservas al Tratado. ❑ Reformar la Constitución y ratificarlo COMPATIBILIDAD: la utilización de este instrumento de control previo no impide el posterior planteamiento de recurso o cuestión de inconstitucionalidad.

453

procesos constitucionales

31.3. La garantía de los derechos fundamentales y libertades públicas: el recurso de amparo Como hemos avanzado, el artículo 161.1.b (Tol 26034) de la Constitución atribuye al TC el conocimiento de los recursos de amparo por violación de derechos fundamentales y libertades públicas, en los términos que indica el artículo 53.2 (Tol 23772) de la propia Norma Fundamental, donde se explicita que cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y los derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo ante los tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30. Se trata, por tanto, de un instrumento destinado no al control abstracto de la constitucionalidad de las normas, sino a la protección especial y reforzada de los derechos fundamentales y libertades

públicas de los ciudadanos, una vez agotada la correspondiente vía judicial previa, si bien no cabe desconocer que, como ha admitido el propio TC [STC 1/1981 (Tol 7855)], este recurso posee una “doble naturaleza”, en tanto que la jurisprudencia que de él se deriva “trasciende lo singular” contribuyendo decisivamente a la configuración constitucional de cada uno de esos derechos y libertades. La reforma operada en la LOTC por la Ley 6/2007, de 24 de mayo, ha reforzado esa vertiente objetiva del recurso al limitar la admisión a trámite del mismo “que, según la Constitución, puede ser interpuesto por toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo [art. 162.1.b (Tol 121691)]” tan sólo a aquellos casos que merezcan un pronunciamiento objetivo en razón de su especial trascendencia constitucional [art. 50.1 LOTC (Tol 15811) y STC 155/2009].

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ignacio gonzález garcía

Esquema 31.3.1: El Marco Normativo jurisprudencia de referencia

Objeto

Legitimación

Efectos de la Sentencia (desde publicación en el

Boe)

recurso de amparo

(I)

❑ CE: arts. 53.2 (Tol 23772), 161.1.b (Tol 26034) y 162.1.b (Tol 121691) ❑ LOTC: arts. 41-58 (Tol 15801) sstc 245/1991, 48/2003, 1999/2004 DERECHOS PROTEGIDOS Igualdad; vida e integridad física; libertad y seguridad; libertad ideológica y religiosa; honor, intimidad y propia ima[arts. 14 (Tol 173304) – 29 gen; libertad de tránsito; libertad de expresión, reunión y asociación; participación; tutela judicial efectiva; educación; + 30.2 CE (Tol 5127)] sindicación y huelga; petición; objeción de conciencia a los deberes militares. ❑ Actos del Poder Legislativo: decisiones o actos no legislativos o sin valor de ley de los Parlamentos (Cortes y Asambleas regionales) o de cualquiera de sus órganos. ❑ Actos del Poder Ejecutivo: disposiciones de rango reglamentario, actos jurídicos, omisiones o simple via de ACTOS SOMETIDOS A hecho del Gobierno, de sus autoridades o funcionarios (del Estado o de las CCAA). CONTROL ❑ Actos del Poder Judicial: acto u omisión de un órgano jurisdiccional (sentencias, autos o providencias). ❑ No están sometidos a control directo los actos de los particulares. ➾ Vía indirecta de control: impugnación de la negativa del juez ordinario a proteger el derecho vulnerado por otro particular [STC 38/1981 (Tol 110840)]. Doctrina Drittwirkung. ❑ Defensor del Pueblo ❑ Ministerio Fiscal ❑ Toda persona física o jurídica que invoque interés legítimo (ventaja o utilidad jurídica manifiesta) + haber sido parte en el proceso judicial previo, siempre que ello hubiera sido posible. El Fallo se limita a resolver las cuestiones relativas a la vulneración del derecho fundamental, sin entrar en las cuestiones de fondo, que se dirimen en el proceso ordinario. Fallos posibles: ❑ Denegación del amparo ❑ Otorgamiento del amparo (con 3 contenidos acumulables): ➥ Declaración de nulidad del acto lesivo, con determinación de sus efectos. ➥ Reconocimiento al particular del derecho conculcado. ➥ Restablecimiento del particular en la integridad de su derecho, mediante la adopción de las medidas oportunas.

455

procesos constitucionales

Esquema 31.3.2: El

recurso de amparo

vía

previa

Requisitos

de

Admisibilidad

Agotamiento

Plazos

de

interposición

Requisitos

de la

demanda

(II). Procedimiento

❑ Actos del Poder Legislativo sin valor de Ley. ➥ Agotar exclusivamente los recursos internos de la Cámara. Impugnación directa al TC. ❑ Actos del Poder Ejecutivo: ➥ Agotar la vía judicial previa. Dos posibilidades: ➾ Mediante procedimiento ordinario en el orden jurisdiccional competente. ➾ Mediante procedimiento preferente y sumario (prioritario y abreviado): → Jurisdicción Contencioso-Administrativa [arts. 114-122 LJCA (Tol 590583)] → Jurisdicción Laboral [arts. 175-182 LPL (Tol 175030)] → Jurisdicción Civil [art. 249.1.2º LEC (Tol 172336)] → Jurisdicción Militar [art. 158 LPM (Tol 301574)] ❑ Actos del Poder Judicial. Dos requisitos: ➥ Agotar vía judicial previa. ➾ Novedad LO 6/2007 [reforma art. 241.1 (Tol 123961)] = ampliación del incidente de nulidad de actuaciones para los casos de vulneración de derechos fundamentales. ➥ Invocación: haber denunciado formalmente en ese proceso la vulneración del derecho fundamental. ❑ Amparos mixtos (acto P. Ejecutivo + acto P. Judicial): siempre y cuando se trate de pretensiones autónomas, independientes, respecto de cada uno de esos actos. No hay lesión de derecho fundamental por acto judicial por la sola desestimación de la pretensión del recurrente en la vía judicial previa, confirmando el acto del Poder Ejecutivo recurrido. No cabría en tal caso amparo mixto. ❑ Actos del Poder Legislativo: 3 meses desde que el acto es firme. ❑ Actos del Poder Ejecutivo: 20 días desde notificación de la sentencia que pone fin a la vía judicial previa. ❑ Actos del Poder Judicial y amparo mixto: 30 días desde notificación de la última resolución recaida en el proceso ordinario. La demanda debe contener necesariamente: ❑ Exposición de hechos con claridad y concisión ❑ Preceptos constitucionales infringidos ❑ Amparo solicitado ❑ Motivación de la “especial trascendencia constitucional” del recurso (STC 155/2009) ❑ Copia de la resolución recurrida ❑ Acreditación de cumplimiento de los requisitos procesales supra.

456

ignacio gonzález garcía

Esquema 31.3.2: El

Admisión

recurso de amparo

a trámite

Requerimiento, vista y alegaciones

(arts. 51 y 52 LOTC) Sentencia (Arts. 53 y ss. LOTC)

(II). Procedimiento (continuación)

Llevada a cabo por la Sección o por la Sala, en su caso (art. 48 LOTC). ❑ Requisitos de admisión: ➥ Cumplimiento de todos los requisitos procesales (objetivos, subjetivos y de forma). ➥ Constatación de la especial trascendencia constitucional del recurso, en base a 3 criterios: ➾ Importancia para la interpretación de la Constitución ➾ Importancia para su aplicación y general eficacia ➾ Importancia para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales ❑ Motivación: se resuelve por providencia (no motivada) donde se indica el requisito procesal incumplido contra la que sólo cabe recurso de súplica del Ministerio Fiscal en un plazo de 3 días, que sí es resuelto por auto motivado. ❑ Efectos: la admisión no suspende el acto recurrido, salvo cuando se pudiera derivar un perjuicio grave que pudiera hacer perder al amparo su finalidad. ❑ Requerimiento de actuaciones previas al juez ordinario (10 días para remitirlas) ❑ Emplazamiento a las partes para vista y alegaciones (20 días) en plazo de 10 días tras deliberación y votación. Vid. EFECTOS de la Sentencia en Tabla 31.3.1

procesos constitucionales

457

31.4. Los conflictos de base territorial La Constitución también configura al Tribunal Constitucional como el garante del reparto territorial del poder que realiza el bloque que de la constitucionalidad. Es por ello que el art. 161.1.c (Tol 26034) le atribuye en exclusiva el conocimiento de los conflictos competenciales que puedan suscitarse entre el Estado y las CCAA o de éstas últimas entre sí, los cuales, a su vez, pueden ser positivos (si ambas partes reclaman para sí la competencia) o negativos (si ambas niegan la titularidad de la misma). Del mismo modo, la LOTC introdujo (reforma operada por la L0 7/1999, 21 de abril), la posibilidad de que los entes territoria-

les de autonomía constitucionalmente garantizada dispusieran de un instrumento de defensa de su ámbito competencial frente a la injerencia de normas estatales o autonómicas con rango de ley: el conflicto en defensa de la autonomía local. Además, nuestra Norma Fundamental prevé una vía especial y privilegiada a través de la cual el Gobierno central puede impugnar disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA, por motivos distintos de los competenciales, provocando con ello la suspensión automática de las mismas [art. 161.2 CE (Tol 26035)].

458

ignacio gonzález garcía

Esquema 31.4.1: Conflictos

de competencia

Estado-CCAA

o de éstas entre sí

Conflictos Positivos Marco Normativo Jurisprudencia

de

referencia

Objeto Legitimación Parámetro Constitucional

❑ CE: art. 161.1.c (Tol 26034) ❑ LOTC: arts. 68-72 (Tol 15833)

SSTC 143/1985, 5/1987, 195/2001

STC 156/1990

❑ Ejecutivo central ❑ Ejecutivo autonómico

(desde

publicación

en el

Boe)

❑ Ejecutivo central ❑ Personas físicas o jurídicas

Además de la Constitución, los Estatutos de Autonomía, las leyes orgánicas y ordinarias dictadas para delimitar los ámbitos competenciales propios del Estado y las CCAA Requerimiento del órgano invadido al invasor para que Conflictos anule, modifique o derogue el acto (2 meses desde publiplanteados por cación).

➥ Gobierno central puede omitirlo

Efectos de la Sentencia

negativos

Disposiciones, resoluciones y actos emanados de los órganos del Estado o de los órganos de las CCAA o la omisión de tales disposiciones y actos. Si el origen del conflicto radica en una incorrecta atribución competencial por norma con rango de Ley = recurso inconstitucionalidad. En estos casos, la derogación o modificación posterior de la norma recurrida no implica la pérdida del objeto.

Trámite previo

Procedimiento

Conflictos

❑ CE: art. 161.1.c (Tol 26034) ❑ LOTC: arts. 62-67 (Tol 15827)

el Gobierno

❑ Interposición de recurso directo por el Gobierno (sin Trámites ante requerimiento) = plazo 2 meses Conflictos TC ❑ Interposición de recurso tras requerimiento no atenplanteados por (si no hay aceptación dido = plazo 1 mes particular del requerimiento) ❑ Gobierno central puede invocar efecto suspensivo ex art. 161.2 CE (Tol 26035) Conflictos planteados por ❑ Determinar quién es competente el Gobierno ❑ Anular disposición, resolución o acto viciado de incompetencia ❑ Disponer lo que fuera procedente respecto de las situaciones de hecho o Conflictos derecho creadas a su amparo planteados por particular

❑ Requerimiento del Gobierno para que la CA ejerza la competencia ❑ Si es desatendido = interposición recurso (1 mes) ❑ Alegaciones de las partes ❑ Sentencia ❑ Se formula pretensión ante Estado o CA que declina la competencia ❑ Se formula ante la otra Administración, que también declina ❑ Interposición de recurso (1 mes) ❑ Alegaciones de las partes ❑ Sentencia ❑ Declaración improcedencia del requerimiento ❑ Declaración de procedencia del requerimiento = plazo para ejercicio de la competencia por CA. Determinar qué Administración es competente

procesos constitucionales

Esquema 31.4.2: Conflictos Marco Normativo Jurisprudencia

de

Objeto

Legitimación

Procedimiento

Efectos de la Sentencia publicación

en el

Boe)

en defensa de la autonomía local

❑ CE: art. 161.1.d (Tol 26034) ❑ LOTC: arts. 75.bis-75.quinque (Tol 6236) y Disp. Ad. 5ª

referencia

(desde

459

SSTC 109/1998, 11/1999 y 240/2006 Sólo contra leyes o normas con rango de ley estatales o autonómicas que lesionen la autonomía local y foral constitucionalmente garantizada [STC 240/2006 (Tol 971509)] 1 Municipio, 1 Provincia o 1 Junta General de los Territorios Históricos (Álava, Guipúzcoa y Vizcaya), directos y únicos destinatarios de la ley infractora Varios Municipios afectados = acuerdo de 1/7 de los municipios afectados que representen 1/6 de la población de tales territorios Varias Provincias afectadas= acuerdo de 1/2 de las provincias afectadas que representen 1/2 de la población de tales territorios 3 Cabildos canarios / 2 Cabildos baleares frente a normas con rango de ley insulares (sin porcentaje de población) Solicitud de dictamen al Consejo de Estado (si los entes locales pertenecen a más de 1 CA) o al Consejo Consultivo de la REQUISITO PREVIO A CA (si todos pertenecen a la misma) en 3 meses desde la publicación oficial de la norma con rango de ley. LA INTERPOSICIÓN ➥ Es preceptiva su solicitud, pero su resultado no es vinculante, se puede interponer el recurso contraviniendo la opinión del órgano consultivo. ❑ Admisión a trámite. Causas de inadmisión: ➥ Defectos de forma no subsanables ➥ Motivo de fondo: si estuviere notoriamente infundada la controversia suscitada. PROCEDIMIENTO ❑ Traslado al Gobierno central y Cortes Generales, en todo caso + al Gobierno autonómico y Asamblea regional, en su ANTE EL TC caso. ❑ Alegaciones (plazo 20 días). ❑ Sentencia (plazo 15 días) ❑ Declaración de si existe o no lesión de la autonomía local ❑ Determinación de la titularidad de la competencia controvertida ❑ Decisión de lo que procediere sobre las situaciones de hecho o derecho creadas en la lesión de la autonomía local ❑ Para declarar la inconstitucionalidad de la norma infractora = autocuestión de inconstitucionalidad

460

ignacio gonzález garcía

Esquema 31.4.3: Las Marco Normativo Objeto Legitimación Procedimiento

impugnaciones ex artículo

161.2 CE

❑ CE: art. 161.2 (Tol 26035) ❑ LOTC: arts. 76-77 (Tol 15841) Impugnación, por motivos distintos de los competenciales, de disposiciones o resoluciones de rango infralegal adoptadas por los órganos de las CCAA (STC 64/1990) Gobierno central Trámites procesales propios del conflicto positivo de competencias ➥ Especialidad: suspensión automática de la disposición o resolución recurrida → en un plazo de 5 meses el TC debe ratificar o levantar la suspensión

procesos constitucionales

461

31.5. Otros procedimientos 31.5.1. Los conflictos de atribuciones La LOTC, en uso de la habilitación del artículo 161.1.d CE (Tol 26034), también a atribuido al TC la competencia para resolver los conflictos (positivos) que puedan surgir no entre distintos entes territoriales sino entre órganos constitucionales del Estado. No se trata, aquí, por tanto, de velar por la correcta distribución de poderes entre el Estado y las CCAA, sino de arbitrar la distribución de funciones que la Constitución hace entre los órganos constitucionales: Gobierno, Congreso de los Diputados, Senado, CGPJ y Tribunal de Cuentas.

Además, LO 6/2007, de 24 de mayo, ha atribuido una nueva competencia al Tribunal Constitucional [arts. 4 (Tol 6255) y 10.1.h (Tol 5040) LOTC], consistente en la posibilidad de delimitar el ámbito de su propia jurisdicción, adoptando cuantas medidas entienda necesarias para preservarla, incluyendo la declaración de nulidad de los actos y resoluciones de cualesquiera otros órganos que la menoscaben, previa audiencia al Ministerio Fiscal y al órgano autor del acto o resolución.

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ignacio gonzález garcía

Esquema 31.5.1: Los Conflictos (positivos) Marco

Normativo

Órganos legitimados

Parámetro constitucional

Procedimiento

Efectos de la Sentencia

de

Atribuciones

❑ CE: art. 161.1.d (Tol 26034) ❑ LOTC: arts. 10.g (Tol 5040), 73-75 (Tol 15838) ❑ LO 2/1982, 12 mayo, del Trib. Cuentas: art. 8.1 (Tol 6246) ❑ Gobierno ❑ Congreso de los Diputados ❑ Senado ❑ CGPJ ❑ Tribunal de Cuentas → serán las Cortes quienes formalizarán el conflicto propuesto por el Tribunal de Cuentas, ya que éste actúa como delegado de aquéllas. Constitución + leyes orgánicas atributivas de competencias a estos órganos ❑ Requerimiento del órgano invadido al invasor para que revoque la decisión objeto de conflicto (1 mes) ❑ Desatendido el requerimiento = interponer conflicto ante TC (1 mes) ❑ Alegaciones (1 mes) ❑ Sentencia (1 mes) ❑ Declara la titularidad de la competencia ❑ Anula, en su caso, los actos viciados de incompetencia ❑ Resuelve lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas al amparo de los actos anulados