Esping-Andersen - Los Tres Mundos

POLITICA Y SOCIEDAD 11

LOS TRES MUNDOS

DEL F:STADO

DEL BIENESTAR

G0STA ESPING-ANDERSEN

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EDICIONS ALFONS EL MAGNAN1M INSTITUCI6 VALENCIANA D'ESTUDIS I INVESTIGACI6

~ ~~~~c~t~~!6JC'Y~DLEE~l~~~~A 1993

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LAS TRES ECONOMIAS POLITICAS DEL ESTADO DEL BIENESTAR*

EL LEGADO DE LA ECONOMiA POLlTICA CLA~ICA

La mayoria de los debates sobre el Est.ado del bienestar han est.ado guiados por dos cuestiones. Prirnera: to Eete capitulo es una adaptacion de un articulo aparecrdo anteriormente en Canadian Review o(Socio[opyand Anthropology, Vo!. 26:2 (1989), con el titulo de "Las tres econo­ mias pcliticua del Estado del biencstar'.

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tudu solo sl'f\'lria p;lra ;lhngar (.) prorr-s« igualatorio de-l intt'ITamhio competitivo y crearia moriopol ios. proteccionismo c ineficucin: c!

Estado sostiene las clases. cl mercado pucde anulur potcnfialmente la sociedad de clases t Smith, 1961, II, esp. pp. 232-61.' Los economistas liberales pocas veces estaban de acuerdo cuando se trataba de defi'nder una politica concreta. Nassau Senior y mas tarde los liberales de Manchester destacaron el elemcnto laissez-fui­ re de Smith, rechazundo cualquier forma du proteccion social que es­ tuviera Iucra del circuito monetario. A su vez, J.S. Mill y "los libera­ les reforrnados" abogaron por una limitada rcgulaci6n politica. Sin embargo, todos estaban de acuerdo en 4.W.' c1 camino haciu la igual­ dad y la prosperidad debia ser preparado con el maximo de Iibertad de mercado y el minimo de interferencia estatal. Su adopcion entusia " tlpi capitalismo de mercado puedc parecer ahora i IlJ usti ficndn. Pl'ro no llt-i x-mox 01 vi dar que In renli dud de In que hablaban era la de un Estado 'lUC upoyaba privilcgios absolutistas, cl proteccionismo mercantilista y una eorrupcion ~t~neraliznda, Lo que ellos atacaban era un s isterna de gobierno quo re pri mia sus ideates tanto de libertad como de iniciutiva privudu. Por 10 tanto, In suya era una teor ia revolucionn ria y, dt-sde 1'~LI lH'l'spectiva, podernos com­ prender por que algunas voces se puedc interprctar a Adam Smith co­ mo a Karl Marx.'

La dernocracia se tj-nnsfcrmn ell cl talon de Aquiles para muchos

liberah-s. En tanto que el capitalismo estuvo configurudc por un mun­

do de pequcncs propietarios, In prnpiedud e-n Sl misma tendrfa poco

que temer de la democracia, Pero con In industrializacion surgieron

las masas proletarias, para Ias que la democracia era un medio de re­

ducir 10:-; privilegios de In propiodud. Los libcrulos j r-rnian con razon cl

sufrajno universal, pot-que pvt'ntualml'ntt-' podi~l politizar In lucha por

la distribucion. al:t'rar el nH'I"('adn.'" alinH'ntal' iTlPficacia~, Muehos Ii·

hcrale~ llegaron a pensar que Ia democracia mmrpUrl (1972); O'Connor (HI73l; eough (HJ79); Y tambien la oora de Poulanlzlll' U~J7:3J, Como indicun Skocpnl y Amenta (1986) tm l'U ex­ celente revision, el ellfo4ue esta lejos de :,It:lr unidimensiollul. Asi, OfTe, O'Connor y Gough identifican tam bien 18 funcion de las reformas sociales como concesioncs a las demtlndas dp las mn~as y l'Omo pot '~d,' HI' I~\;,n:k,

U1STIW:-;'MI'Nlk.lS IWI. 1n social" del .sigJo XIX 0, comd se denorniuo comunmcnte en Alemunia, lu Arbeiterfrage. POl' supucsto, • 10 es probable que el puro status de rnercancia del trabajador haya -xistido realmente. lnclu-.o e-n I;] cumbre ocllaissez-j{lit"e persistian reo siduos nrecapit.alistas del comunalismo .y ornergioron n unvos meca­ uisrnos de proteccron. Sin embargo, con fines analiticos es provechoso ratar £>1 caso puro del laissez-fcure come un t i po ideal en el que pue­ ian ideritifica rse mas cluramente las principales desviaciones. Puesto que en ('1 siglo XiX cl conservadurismo tradicional, manteniendo nor­ lias precapitalistas, constituy6 la mayor fuerzn contra la mercantili­ 'acion y puesto que esto influyo de manera significativa en cl desu­ -rollo de la po Utica social, deberfarnos empeaar nuestra discusion co­ l-rectamente ('nn ellegado de la "premercantj Iizaci6n".

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'A PRI::MF.Rf:ANTILlZACl0N \' Er. LH;AIlO DEI. [:ONSERVADl!R!SMO

, No St~ deherif.l ('onfundir Ia sociedad precapitalista ('on la ausencia le la forma mercancia. La agricultura feudal producfa regularmente r:ultivos comerciales y IllS cludades medit'vi.t1es estahan totaJmcnte JCupadas en la producci6n y en el intercambio de mercancins. La eco­ omla seilOriaJ 0 uhsolutista neccsitaha Ull Histema de impucstos 'ue, a su vel., exigi,l. !a venta de mcrcancias. Era Ji.)rma mcrcancJa del rrabaj(l 10 que estaba sin de:·;arrollar. No se lrataba de que los produclores precapitalislas, 10' campesi­ os, los siervos 0 los oficiales confiaran mucho en el bienestar socinl ('on independencia de Sll rcndimiento en el trabajlJ. No S(' pooian te­ der muchas exigencias para subsistir independientemente del traba­ ); sin embargo. la forma mrrcanda (':-,l aha ;lllscntl'. pn pJ sentido de 'ue la mayoria de la gente no depend!a enteramente de un tipo de in­

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g-TeHO salarial para su suucrvivcnciu Las ecollollilas domest.icus ernn con [recuencia autosuficientes. la servidumbrc feudal tambien asu­ mia un grade de reciprocidad y ayuda paternu l por parte del senor, el productor urbano era general mente miembro de un gremio 0 asocia­ cion obhgatoria y la persona necesitada, ncrmnlmente, podia dirigirse a la Iglesia, Por 10 tanto, en contraste con la desnuda logica de 1. mercantilizacion del capitalismo, la mayoria podia confiar en las nor­ mas que prevnlecian y en las organizaciones comunales para subsis­ tiro Y en cornparacion con la ayuda a los pobres del Inissez-faire, la ayuda social "precapitalista" era gene rosa y benigna. Un distintivo de In idcologia conservudora es su punto de vista de

que Ia mercantilizacionaew-STrlchvlduos es moralmente degradante,

sociaTii1ent'CC(Jrruptora, atomizadora·y ~-li~a. Los individuos no

han nacido para cornpetir 0 luchar, sino para ....ubnrdlnar su propio in­ teres a una autoridad reconocida y a las [nst.itucionea irnperan tes . ,;Como ha tratado en lu practica el eunservadurismo 01 problema de la mercantilizucivn" Se puedcn di:;tinguir var-ies modelos: cl primero es sustancialmente feudal, el segundo es corpornlivil::ita y el tereero es

estatista. Los ideales feudales son Iuerterneute iJIltJln:1\:-irr..:

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...entar los subsidies g('neralm(~nt(' modcstos que couccdcn los sistc­ 8M universuk-s de runtn unicu. En rusunu-n. todos los pai~es pre-sen­ •·.. n hoy un sistema mixto. A pesar de la cornplejidad que osto implica, r-s pnsiblo d is.tinuuir npiricamentc In cupucidud vuriublc lIl' los Estados dl'1 hionc-st.u: pa­ l desrnercant.ilizar. Prescntaremos aqui las puntuaciones combina­ "as de la desmercanti Iizaci6n para los trl'S pf(wranws de hicn('~~~~J ...vcial mas importantes: pensiones, subsidies por onferrnednd y pqr ... asempTpo. Las punLuacuil'li,-..·-";j'sulllpn- UI-l:l---=~eric d~e variables que .iw~trai)1a facilidud con LI (JUl' 1111.1 pl'rSOlla dr- tipo rru-dio pur-de dt-ci­ uir permunecer fueru del rucrcudo: pri rru-ro. las limitaciones de las .mdiciono-, para sr-r bent-Iivnnio. tales como In ('xpt·,.iI'Jlria lnbornl. , 'S cuotas pagadas las cornprobaciones de medius ell..' vida; seg-undo, la fuerza de los desincvntivr» ;~. ~" 'l'T'ltps (clllno pI numoro de dins pa­ . d cobrar pI subsidioi .Y lu dur.u-um lil.l,ill1;1 til' los durcchos: v, terce­ l, Ia medidu en que 10:-1 subsidies Sl' uccrc.m a ln-. 111·.""I('s de iJlJ.,'Tesos tambil'n la cvidencia de que esos rehtimenes deseaban deliberadanll'ntf~ moloear la pstructura de ('lases con su,s iniriativas 0(' politica social. Korka (19Hll ha mos­ trado c(imu la pohtica de pensione:-> ,sirvitl para crear en la Alemania imperial unas clase:s especiales, los funcionarios (Bca'!!:!.~(:fl_t;tJos e.!!1....:. plendos asalariados del sector£riv~l(J() rp'·I{J(1lb(,((j'II-;;,~-1. En Austria se siguierun-po1iGCas-pa;:;'Il'las(Otr~ba, 19H1) 10:1 resultado fue una ba­ rrera identificable de status entre los fUIll'ionarios del Estado y sus subditos y entre los obreros y las "posiciones" sociales mas elevadas. Podemos reconOL'er aqui una estrecha afinidao entre el estatismo y el legado dt'l cor~orativismo, EI sl'gundo legado importante del paternalismo se encuent.ra en la evolucion _~e la asjstpocja so~=-L':.!..1. Como r('conOCL'Jl Illuchos dutores. la

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p-yuda a los pobrcs prn mucho mas human a y gcnerosa bajo los rcgi­ mcncs nristocrrit.icos. como (·1 de Di sruol i en Gran BretaiJa, el de Bismarck en Alernania y e l de Estrup en Dinnrnarca, que bujo los re~ hrimenes liberules Suprimiendo la ayuda 0 promoviendo Ia eliminaciorideIos sistemas tradicionales de proteccion social y no poniendo nada en su lugar excepto el mer­ cado, el Estado liberal clasico trataba de conceder aJ cjrcujto mooe­ ~io un papel hegernonico .e_~--2l"ill!nj~_aXio'Lde.huida--B_Q~­ ,economlca; el soporte del dogma liberal consistfa en que el Estado no tenia una a utentica raz6n para alterar los resultados estrat.iflca. '!. dares producidos en el mercado.'Tales-resultndo:) cran justos por- _" -r: que ref1ejaban el esfuerzo, la motivacion, la habilidad y la confian-/./,' za en uno mi801o. / 'I En el pensamiento liberal clrisico figuran como principios destaca~ dos el universalismo y la iguaJdad, dispuestos '"l. materiali7.arse si se impide a los poderes organizados interferir en los "mecanismos de compensaci6n" automaticos del mercado; por esQ., 13 politic3: social rpi­ nimalista del laissez-faire sintonizaba can sus idcales. La poIitica so­ cial era equiparadacon resurt.ad-os no desei;bfc~ -d~-estratificaci6n: el paternalismo y el elitismo, la dependencill del Estado, la perpetua­ cion del pauperismo. Sin Estado y sin monopo!ios (como los sindicatos de los tmbajadores) no habria clases, solo habria una red de indivi­ duos actuando libremente, tal vez atomizados, pero iguales ante la ley, ante el contrato y ante el f1ujo monetario.

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t;()ST,\ FS1'1\"1:-:\'IWI1~1 vas rivales del propio movimiento obrero. En muchos casos, los movi­ rnientos obreras encontraron en los fondos de bienesllU:.lllll:.ial finan­ cia~_c.9~yoladosPO£~.9~.,:!.!la gran [ll~!1te d~p~der tanto econo­ mica como organizativo. EI renunciar a esto en nornbre de la solidari­ dad universal no siempre era visto favorablemente. En Alemania. los sindicatos mantenian celasamente e] control de los fondas para enfer­ medad; inclueo los movirniout.os de los tr abajadoros daneses y suecos, vanguardia del universalismo, no hubieran aceptado una perdida del control de sus fondos para ei seguro de riexerupjeo. -(Australia y Nueva Zelanda const ituyon dos casos en los que los movimientos de los trabajadores, a pesar de ser poderosos, nunca se adhirieron plenamenle al ideal uni versa hstaz En estos parses, los obreros mantenian la preferencia tradicionalmente difundida de los ~ub~idi~~ obje(lva-blcs--de cornprobacion de ingres~~ p~.~q-~~ ~~!-d~ que "ran mas redisti-ib";;tivas. Pero '"a-rece ser que la razon principal fue la relevante posicion negociadora de la que habian disfrutado los sindicatos durante decadas, Par eso, como comenta Castles (986), las demandas drJa protecGi..On-s_ac!!,1 de los trabajadares podian ser aten- _ 'didas igual 0 l11ej~.£orJ,!vfa de iaanegUcia:cioiie~"~il!ariales -- - - ­ ""La -adhesion de los sociaiistas al universalisma se puso a prueba t., con el avarice de la modernizacion social y ('structuraIL..En una econo- :\ mia avanzada lu "gente huruilde' desnpnrere y CH rccmplazada par ~ empleados de oficina asalariadot:i y por unos obreros mas prosperos \.... /que no se contentaran con un subsidio hasieo de tipo fijo. Par 10 tanto, ~

a men as que la seguridad social pueda ser mejarada. es probable que ~

se origine un exodo masivo hacia JOR planes privados del mercado, "

canduciendo u nuevas d"sig'ualdades. Asi pues. para preservar la soli- ,

daridad de un Estado del bienestar universalista, los socialistas se vicron obligados u iguaJar las pn-staciont·,'>j sw'i(ll(·s ('on Jos estrindares de la c1ase media. \ Los socialdemocratas suecos fueron los primeros en trazRr un ca- .~. mino para un univcn>alismo de tipo "clase JIwdia", La f6rmuJa consis­ tio en combinar los derechos universales can unos subsidios eJevados graduados segun los ing'resas, equiparando los subsidios y prestacio- ;\ nes del Estado del bienestar a las expectativas de la clase media. ,\,\ Para el trabajadar media como titular de la ciudadania social. el re-

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F~\'L'\l;-.\:'\\lFl\~toci:diHta han sido captadns pl'il\("ir~:dlll('Jltl' pur mediu del rrrado de univcrsnlismo. La variable fmul. la dif('I'l'IWi;1 ell' slJhsidili. sc supurw que punLua bajo en los rl'g-Imenl's socialislas. Para cOllstl"ui .. elindicl' dtd wrporaLivisJtlo Sl' ha pUllluantajc de pobl;.lcil)ll rt.'!PVi.Hlte (poblaeion act.iva de edades comprcndidas entre los 16 y los 61) arlOS) que tie· ne cobert.ura can sus respectivos pr"" Tk~:S':\lr~LHi' m;l. ES'rAIlO DEI. BW\E,..;r.\j{

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comprubacion de ingresos. tales como Ius .'iubsidi1,'1. l!:Illl. pp.2tiJIT), Para F",la"d",. dOl cor.e"pnden~lIl d,recta con I... Oflcllm u"lliral de f:.lad;~tlca de f"1nland,a Para Idando. de J Blaekw~lI. (,,("(1,""1f the Elder(v l~ IrelQn d !Dublin NCA. 1984, Ulbla 121'1 de tomunicad6n direcu' ron Dr M. M,cqultl'. OCIlE. l'uri~ n PW"a. Nueva z"ll1IIda. de Ne"l 7A'aland Hounhold Surl"ry 19IJU·I!UJI lwel!llll{t.lUl l)cpal1,.Omc t.o de E.llIdi~IlCII, 1983, Ulhla 10). Para Norllega. df' r""re"'tut(Jfllfl'''' 1982 (Oslo Su.lullk Sf,nnlralb'lrll. 1985, p.fi8). ParD Aleman"" "'I dehen tener en cuenta las condiciones estructurulcs rudicalmente distintas que prevalecian durante cl primer capitalismo industrial. Dcbido a la estructura de la clase y a las condiciones demograficas. las necesida­ des objetivas han cambiado continuamente. La mayor parte de la poblacion del siglo XIX era rural y el trabajo por cuenta propia seguin siendo importante; asi en 1870 el porcentaje total de empleo en la agricultura normalmente sobrepasaba el 50 por ciento (65 por ciento en Austria, 52 por ciento en Dinamarca, 50 por ciento en Alemania y Estados Unidos, peru solo 23 por ciento en Gran Bretafia). La mercantilizaci6n relativamente marginal del trabajo que esto implica significa que la dependencia de ingresos salariales 0 de seguros en las personas mayores seria algo secundario. A pesar de la estructura del empleo, las condiciones dernograficas predominantes hnbrian ntenuado las demandus masivas de las pen­ siones para jubiludos, Hacin Itl20 lu esperanza de vida al nacer nor­ mal mente estaba por debajo de los 40 anos; en 1900 todavta estaba por debajo de los 50 anos (en comparacion con las sociedades actuales con una esperanza de vida de mas de 70 afios ), Para tener en cuenta las altas tasas de mortalidad infantil, debemos sen alar que la espe­ ranza de vida a la edad de 20 anos al final del siglo apenas sobrepasa­ ba los 60 arios: 60 afios en Austria, 61 anos en Francia, 62 afios en Estados Unidos y 66 anos en Suecia (Departamento de Estadistica de las Naciones Unidas, 1949). En otras palabras, era poco usual que al­ guien sobrepasara la edad de 65 anos; por supuesto, esto conforrna de manera directa el perfil de edad. La ratio de poblacion de 65 anos a mas estaba alrededor de 1870 entre el 3 y el 5 por ciento (comparado con e111-15 par ciento a mediados de 1970) (Maddison, 19t12). La necesidad de pensiones para jubilados en las sociedades indus­ triales del siglo XIX quizas era modesta, peru desde luego no era ine­ xistente. Con la consolidacion del status de mercancia del trabajo sur­ gio el peligro de que la incapacidad para trabajar comprornetiera la supervivencia. Las viudas, los incapacitados y los viejos solian ser las victirnas mas frecuentes de la extrema pobreza. Von Balluseck 0983, p. 219) senala que una gran mayoria de las personas que recibian li­ mosna en Berlin en 1867 eran viudas 0 tenfan mas de 60 a nos. Pero una enorme 0 probable necesidad de proteccion apenas se correspon­ dia con una capacidad sostenida para asegurar que se pudiera satisfa­ cer tal proteccion. Durante el siglo XIX, la proteccion de los ingresos para las personas mayores se articulo de varias maneras. Primero, la mayoria de la gen­

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te continuaba trabajando. norma que estaba gcneralizada bien entra­ do eJ siglo xx. Hall (197H, p.HO) informa que casi el 70 por ciento de los hombres arnericanos de mas de 65 anos trabajuba durnnte los anos 1890; Guillemard 119801 presenta cifras similares para Francia. De heche. los prirneros planes de scguridad social 0 planes de los patro­ nos no estaban disenados para sustituir los ingresos del t.rabujo. sino mas bien para cornpensar la disminucion de la capacidad de trabajo (Myles, 1984). Los patronos ofrecian muchas veces a su personal mas viejo y menos productivo unos empleos protegidos, practica esta que, dicho sea de paso, todavia esta muy extendida. La familia era el segundo medio importante para uscgu rarse el sus­ tento durante la vejez. La irnportancia de la familia era doble: prime­ ro, los medics de produccicn se transrnitian de forma traditional a Ia generacion mas joven, por eso existia la creencia de que los viejos vivi­ rian de los "dividendos": y, segundo, la familia ern la proveedora de una funcion gcrwral dt,\ bu-m-star social. Un eatudiu de IH'2H de Nueva York mostro que rna, de la mitad de las personas mayores dependian de la ayuda de la familia y de los amigos (Weaver, 1982, p, 42). La tercera via era la beneficeneia, organizada en muchos paises predominantemente por la Iglesia. EI estudio de Nueva York citado anteriormcnte mostraba que eI 3.5 por ciento de las personas mayores dependia unicarnente de la bcneficencia, peru esto desvirt ua su verda­ dero significado; todavia en 1927 en Estados Unidos, el total de los pagos privados de heneficencia era seis veces mayor que e) gusto total publico de ayuda social (Weaver, 1982, p. 201. La ayuda publica a los pobres constituia la cuarta via. Como se ha dicho anteriormente, estc era practicarnente el unico programa gu­ bernanwntal para c l mantenimicnto de los ingresos, por 10 menos hasta el final del siglo, Como mostraba el ejernplo aleman, las listas de ayuda a menudo se influbun con antiguos t rabajadores que no teni­ an ni trabajo ni recursos. Incluso en 1954 habfn I mill6n de ancianos britanicos que dependian de la asistencia social (Brown y Small, 1985, p. 1361. Sin embargo, donde la adhesion politica al Iibera/ismo mas rigido era estricta, la ayuda a los pobres no era un hccho espe­ cialmente segura. En Estados Unidos habia muchos estados que se negaban a garantizar la ayuda en meta-lieo a los necesitados TA!l\lIH'i.

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su crecimiento fue su t ransforrnacion. Camhiaron de gratificaciones discrecionales a convenios contractuales, de planes no corisnlidados a planes consulidudos y consorciados, y ·dc~de nu-nder a reducidos CH­ tratos del personal de nivel superior, sc extendieron paulatinI'::-.l

..illon en 1908 a 2.6 millones en 1936 Icorrespondiendo a planes de npleados publico» cercu de la mitad). La cohertura de la fuerza de 'rabajo es comparable con la de Estados Unidos, es decir, de un 10 a un 12 por ciento. Un rasgo peculiar del modelo bri tzinico era su de­ mdencia de las cotizuciones tanto de los ernpresurios como de los -npleados y, tarnbien, el que las cotizaciones y los subsidies para los obreros manuales eran de tipo fijo. En 1936 la pension semanal nor­ ..•almente era de unos 20 chelines (alrededor del 25 al 30 por ciento .el salario normal de un obrero). La pension de la seguridad social ~ra de unos 10 chelines por semana (Brown y Small, 1985). La combi­ uacion de pensiones que se ofrecia en Gran Bretaila constit.uia, pues, n capi t al ismo del bienestar social ligeramente superior al de "'stados Unidos. Los planes privados de jubilaciones que surgieron en la decada de )s anos 1920 fueron sorprendentemente resistentes al impacto de la "'''epresi()n: las victirnas fueron esencialmentc las sociedades sindica­ 'es. En realidad, en Alemania y en Estados Unidos, los dos paises que .ueron afectados mas seriamente, los planes del sector privado man­ rvieron su momenta de crecirniento. En primer lugar, cada vez esta­ '