Elementos de Ciencia de La Administración Pública

 

FACULTAD DE DERECHO DE

LA

UNIVERSIDAD

DE

CHILE

ELEMENTOS DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA P O R  ANIBAL BASCUÑAN VALDES

COLECCION de

: e s t u d i o s    j u r í d i c o s

y SOCIALES

EDITORIAL

JURID ICA

DE

CH HII L E

 

E L E M E N T O S D E CI E N C I A   DE LA ADMINIS TRACIO N

P U B L IC A

 

F A C U L T A D DE D E R E C H O  DE LA L A UNIVE UN IVERS RSIDA IDAD D DE CHILE  CH ILE 

COLECCION DE  DE  ESTUDIOS JURIDICOS  Y SOCIALES

VOL. DI

EDITORIAL JURÍDICA DE CHILE

 

4J'-

m*

A N IB A L

BASCUÑAN

VALDES

Profesor de Ciencia de la Administración en la Escuela de   Ciencias Políticas y Administrativas, ex-Director del Insti tuto de Ciencias Políticas y Administrativas, y Miembro    Acadé  Aca démic mico o de la Facul Fa cultad tad de ¡Cienc ¡Ciencias ias Jurídic Jur ídicas as y Sociales Socia les   de la Universidad de Chile; Profesor Honorario de la Fa cultad de Derecho y Ciencias Sociales d* la Universidad de   Uruguay

ELEMENTOS DE  CIENCIA DE LA  LA  ADMINISTRACION   ADMINISTRACION PUBLICA

1963

EDITORIAL JURÍDICA DE CHILE

 

ÓfiRAS I>ÉL AÜTOR PUBLICADAS POR LA  LA  JURIDICA DEBEL CHILE” , “EDITORIAL “EDITOR EDIT ORIAL IAL ANDRES BELLO” LO” Y   '

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1  — Manual N 9 15. T éc n ica

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d e

 

la Investigación

Ju r í d i c a .

2 -f-- Apunte N9 8.

In t r o d u c c i ó n   a l   e s t u d io   d e   l a s   C i e n c i a s   J u r í d i c a s   y   So c i a l e s .

¡

3 4- Apunte N9 9. E l -

 \ 

e me nt o s   de  

His t o r ia   d e l   D e -

RECHO.

4 — Estudio N9 37. Pe d a g o g í a   J u r í d i c a .

Í) 44™ ™ Estudi Estudioo N* 51. 51.

E l e m e n t o s   d e   Ci e n c i a   d e   l a   A d   m i n i s t r a c i ó n   Pu bl bl i c a .

6 ~r ~r— M a n u a l de Técnica  té . l a Investigación en Pr e s e m i n a r i o s   y   Se m i n a r i o s   d e   l a   E n s e ñ a n z a   N o r m a l .  E n colaboración con el Prof. Gustavo Gustavo  

}

Gatica Hermosilla. (En piensa: Editorial Andrés Andrés   Bello.

7 — U n i v e r s i d a d . Ci n c o   e s t u d io s   p a r a   u n a   t e o r í a d e   l a   U n i v e r s i d a d   L a t i n o a m e r i c a n a .  (En pren-  pren- 

| :f sa: Editorial Andrés Andrés B e llo ll o ).

í

 

 A la H . Fac FacuMa uMad d de Derecho de Ciencias Sociales  de la Universidad de la República   Oriental del Uruguay .

 

ELEMENTOS DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Al  Le c t o r

Comprendo que debo iniciar este libro con una explicación   tanto para quienes esperan de él información y formación en el es tudio y aprendizaje de la respectiva asignatura universitaria, como    para  par a quienes lo reclaman recl aman a fin de *entab ent ablar lar el diálog diálogo o con c on sus pro propia piass  reflexiones. Al darla, gustoso, ruego que me sean perdonadas las  breves acotaciones autobiográficas en las cuales habrá de reposar   este obligado exhordio. Una convicción y una campaña sustentada por más de dos dé-  cadas, me depararon la fortuna de encontrarme personal y directa mente ligado a la creación e instalación del Instituto y la Escuela   de Ciencias Políticas y Administrativas en la Facultad de Ciencias   Jurídicas  Juríd icas y Sociales de la Universid Univ ersidad ad de Chile, Chile , y, luego, al funci fun cio o namiento de ambos en sus primeras etapas. 1Jamado a profesar en la E.C.P.A., la cátedra de “Introduc

ción al Estudio Estu dio de las Ciencias Ciencias Sociales99 y, más m ás tarde, la de Cien cia de la Administra Adm inistración”, ción”, sita en el I V 9 A ño de los Estudios, conser conser vo este honor no obstante la circunstancia de haberme incorporado   (1963) como Miembro Académico de la Facultad matriz.  Llegué  Lle gué al desempeño desem peño de la nueva nu eva disciplina de “Ciencia de la   Admin  Ad ministr istrac ación ión” ” después de adquirir adqu irir por po r varios varios años, la doble y   simultánea experiencia de dirección del instituto de investigación y   extensión más arriba mencionado, y de desempeño de funciones co mo miembro del Departamento Jurídico, Jefe de Registro y Jefe de  Toma de Razón de la Contraloría General de la República.  En  E n y para el desarrol desarrollo lo de la referida refer ida asignatura, hube hub e de rea lizar apuntaciones que, después de sufrir ampliaciones y enmiendas,  incorporé a una edición mimiografiada destinada a mis alumnos .

 

 Aníb  An íbal al Bascuñán Valdés mralelamente al desempeño de dichas cátedras, la primera intro ductoria y la segunda de remate en los estudios de Administración  Pública, cumplí los siguientes trabajos monográficos: a) contribu ciones a las Conferencias de Ciencias Administrativas de Madrid y  4e Entida En tidades des Fi Fise seatizad atizador oras de Bruselas (1 (195 956) 6);; b) un estudio sob sobre re  **Univ Universi ersidad dad y Adm Adminis inistra tració ción n Pú Públic blica a" que desarrollé en sendas  conferencias (1958) para là Academia de la E.C.P.A. y para la Fa cultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Monte video;; y c) una cola video colabora boración ción para la obr obra a en memoria y homena homenaje je  del Prof. Gabriel Amunátegui, en la cual ensayé una teoría sobre  la Ciencia de la Administración Pública, asunto que más de una vez  acaparó nuestro constante y fraternal intercambio de ideas. Queda así expuesto el material plasmado en este nuevo libro,  que al igual de sus predecesores, ha debido sostener dura lucha pa ra sobrevivir ante mi inexorable autocrítica. Como arma y como  excusa pudo el esgrimir dos razones poderosas para la publicación:  unayque los estudiantes y estudiosos universitarios chilenos no cuen tan con un texto sobre la disciplina que cultivamos en común; y  otra, que por lo menos en esta obra se ha superado el manido plan teamiento de si “la Administración es o no una ciencia”, con el mis mo y gedeónico argumento lógico con cuyo mérito afírmase sin te mor que el “yuyo” no es Botánica, sino objeto de esta ciencia.

Finalmente, aunque el título es muy explícito, debo insistir en  que el área o campo de conocimiento sobre el cual me atrevo a ex presar algunos “El Elem emen entos tos” ”, no es la “Ad Admin ministr istrac ación ión” ” in genere,  sino la “Administración Pública" en su singularidad ontologica. R a  zones de orden didáctic didáctico o y de divul divulgació gación n impusieron la inclusión  de las dos primeras partes de este libro, siendo que el meollo temá tico se encuentra fundamentalmente en las dos últimas.  Lect  Le ctor or:: queda la explicación da dada da.  Re  Recib cibidl idla, a, como a toda la  obra, con tanta benevolencia, cuanta es la modestia con que la en frego a vuestra lec lectur tura a,

El   a u t o r  

V II - 1963 (# ) El apremio con que he debido deb ido rn i regar rega r lo loss originales, ¡me h a impedido uniform unif orm ar el sistema de citas y

notas notas,, prevaleciendo en esto esto el m a t e  rial primitivo, primitiv o, de acuerdo acuer do con sus sus respectivas modalidades. Vaie. A.B.V. A.B.V.

 

Primera Parte LA UNIVERSIDAD Y LA ADMINISTRACION PUBLICA Sumario Parcial Cap. I. Misión de investigación y orientación científicas. Cap. II. Misión de formación y perfeccionamiento del funcionariado. Ca p í t u l o I .  M I S I O N D E I N V E S T I G A C I O N Y O R I E N T A C IO N   CIENTIFICAS 

Su m ario: Sum ari o: Párrafos Párrafo s 11.— .—Areas Areas y misione misioness de la Unive U niver r sidad Latinoamericana. 2.—La Universidad de Chile y el estudio de la Administración Pública. 3.—Inves tigación y asesoría. 4.—¿Cuál es la Facultad compe tente? 5 .—Coordinación interuniversitaria. “Los pueblos y los hombres ,paga.n el amor con el

amor, la indiferencia con la indiferencia y no ten drían por qué rodear de prestigio y afecto a una institución que, ignorante de sus propios fines, no ha hecho nunca nada para guiar el espíritu públi co ni ha prestado jamás su concurso activo para resolver Jos grandes problemas que han preocupa do al intelecto nacional”. (Valentín Letelier.— “Fil “F il.. ddee la la E d ” ). § 1. A r e a s   y   m i s i o n e s   d e   l a   U n i v e r s i d a d   L a t i n o a m e r i c a n a

A la época en que el Congreso Congreso de Enseñ Enseñanza anza Superior Super ior de París (1909) proclama para todo el orbe el tríptico misional de la Uni versidad, (investigar, enseñar y di difu fund ndir ir), ), tal concepción concepción se encon encon  traba ya hondamente arraigada en la mente de maestros precursores

 

14^'.^ ^

 Inve vest stigación igación 1 In

y Orientac Orie ntación ión Cientí Científicas ficas

áe Latinoamérica, y empezaba a prender formalmente entre los jó venes, como lo demuestran las conclusiones del Congreso de Estu diantes de Montevideo de 1908. Distantes en medio siglo de aquellos torneos, podemos aseve ra rarr *—co com m o Luis Alb Alberto erto Sánche Sánchezz lo hizo en 19 1949 49 ( “L “Laa Un Universi iversidad dad Latinoamericana”)— que las funciones de la creación científica, la enseñanza superior y la extensión cultural cuentan con explícitos reconocimientos en los Estatutos de todas las Universidades de la América Latina. Y ello no como el resultado de una pueril imita ción, ni de afiebrados sino de un proceso histó rico, impulsado por unsueños notorioreformistas, y notable juego dialéctico. Tesis: la Universidad Indiana. Contrariamente a lo que se asevera sobre Ja base de generalización incomprobada y de prejui cios ideológicos, las universidades indianas no son predominante mente teológicas, ni ambicionan únicamente 'Ja salvación ultraterrena de sus miembros. No hay en ellas predominio de los estudios teológicos sobre los jurídicos, ni tan siquiera en aquellos planteles que nacen sobre escuelas superiores de congregaciones u órdenes re ligiosas; y su pretensión es el conocimiento por cada cual de las le tras divinas y Jas humanas, la “conciliación de los dos cuchillos” que decía el easigna l lenguaje ssimbó imbólico lico la época. (L (Laa Universida Un iversidadd de San Felipe prioridad a lo de jurídico). Antítesis: la Universidad Decimonónica. A ésta estaba reserva

da la preocupación profesionalista, predominante o exclusiva. La emancipación militar y política reclamaba una emancipación ideo lógica, social y económica para las nacientes repúblicas. Sólo juris tas, teólogos, médicos y, en ocasiones, agrimensores había produci do, en su suss postr postrimer imerías ías,, la m al llam llamada ada “Universidad Colonial”. Er Eraa menester perfeccionar y complementar los cuadros de las élites so ciales con nuevas promociones requeridas por el progreso colectivo y por la nueva Administración Pública. La Universidad de la Pa tria cifra en esta tarea su cometido, y alhace realizarlo cumple la misión que fe época le encomienda y no se por ello acreedora a la crítica y menos menosprec precio io que qu e con tan ta lige ligerez rezaa ssee l e ‘br brind indaa como universidad "afrancesada” y “escuela de mandarines”. Síntesis: la Universidad Nueva o Reformista. Incubada a lo

 

Universidad y Administración Pública

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largo de un extenso movimiento que exhibe entre 1870 y 1918, una etapa de vibrantes debates académicos y de enconadas luchas par lamentaria^ a contar de la última de las fechas señaladas su génesis se encuentra en las luchas callejeras, en las asonadas y en las suce sivas “tomas” de la Universidad. Estudiantes y obreros se conjugan , en Ja lucha por la Reforma Social, una de cuyas “bastillas” es la casa universitaria, reducto del clericalismo, de la casta en el poder polí tico-económico o de ambos. Y la Universidad que de tal lucha surge no sólo ambiciona ser laboratorio, cátedra y libro, sino que benefactora y guia de la Sociedad y del Estado, y puente y enlace entre los  pueblos sobre bases m menos enos efímeras qu quee las erigid erigidas as por po r las rela relacio cio nes diplomáticas. Cultura, Profesión, Ciencia y Comunidad son las áreas para das funciones de Investigación, Enseñanza, Difusión y Misión Social de la Universidad actual. § 2. La   Universidad de Chile y el estudio de la   Administración Publica

Entre los problemas fundamentales de todo orden, endógenos o no, de un mundo que no es... no debe ser Oriente, ni Occiden te, sino América —nada más y nada menos—, figuran en lugar destacado la preocupación colectiva y, por de ende, para las misiones depara la Universidad, los que se desprenden la Adminis

tración Pública o convergen hacia ella.  No obs obstan tante te la ho hond ndaa y decisiva com compene penetració traciónn de la Un Univ iver er sidad con la Vida Política de la América Latina, a cuyo frente ha debido colocarse en más de una oportunidad, para liberar al pueblo de la tiranía o de la ignorancia, las Ciencias Sociales y en particu lar* las Ciencias Políticas y Administrativas no han recibido el tra tamiento, puro y aplicado, que es un verdadero imperativo, de las Casas de Estudios Superiores. M u ñ o z   A m a t o   ha hecho notar —co mo antes lo hiciera con relación a Argentina, Salvador M . D a n a   M o n t a n o — que de 71 universida universidades, des, cu cuyos yos plan planes es recopiló la “Unión de Universidades de la América Latina” hacia 1953, sólo las universidades Nacional Autónoma y Femenina de México y la

 

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 Investig  Inv estigació ación n y Orie Orientaci ntación ón Científicas Científic as

Universidad de Puerto Rico contaban con estudios separados de Ciencias Políticas; y ocho o nueve universidades más incluían disct plinas  plin as de Cien Ciencia cia Pol Política ítica en lo loss pplan lanes es d e estudios d e Derec De recho ho o de Administración Pública. Hasta se da la paradoja que un plantel la tinoamericano otorgue el grado de “Doctor en Ciencias Políticas” como culminación de asignaturas y trabajos que no condicen con tal mención. En Chile, la Facultad de Cánones y Leyes de la Universidad  Universidad  de San Felipe es rebautizada “Facultad de Leyes y Ciencias Políti cas” por la primera 'ley orgánica de la Universidad de Chile — 19 19   1842 —, y en sus cátedras, D. José Victorino Las-  de Noviembre de considerado, tarria puede ser a justo título, el Padre del Derecho  Derecho  Público y de la Ciencia Política en nuestro país. En el Plan de Es tudios, la asignatura de “Legisl Legislación ación Unive Universal rsal555 pasa a denominar se de “Derecho Público y Administrativo”, a contar de 1853, y de  de   “Derecho Constitucional y Administrativo” a partir de 1866; en en   asignatura se escin escinde de en dos: “Derecho Dere cho Const Constituciona itucionall Po 1888, la asignatura sitivo y Comparado” y “Derecho Administrativo”. Salvo en la con cepción del iniciador, Lastarria, los problemas de la Administración  Administración  Pública parecían destinados a ser preocupación exclusiva de los ju ristas; pero, por ventura, el instaurador de la cátedra de “Derecho  “Derecho  

Administrativo”, don ni Valentín Letelier, comprendió muy bien que tal temática no podía con mucho agotarse con el tratamiento ju   rídico, y su concepción es, en lo substancial, seguida y aún superada  superada  por ilustres tratadistas y hombres públicos de las postrimerías del  del  

siglo XIX y comienz comienzos os del actu a ctual: al: ddon on Pedro M o n t t, t , don José Joa quín Larraín Zañartu, don Dolmingo Amunátegui S., don Julio  Julio  Antonio  Bañados Espinoza, don Alejandro Alvarez y don Juan Antonio  Iribarren presentan sendos proyectos, informes y tesis para que los  los  problemas sociales, políticos y administrativos constituyeran objeto de  de   investigación y enseñanza en Cursos, Escuelas, Institutos o Ramas  Ramas  de nuestra Facultad. Aunque tan visionarias iniciativas no prospe ran en plenitud, notorio queena 1902, contarincorpórame de la Gran Reforma de dis los   Estudios Jurídicoses instaurada numerosas ciplinas “no jurídicas” en la formación e información de los futuros  futuros   abogados.

 

Universidad y Administración Pública

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El Seminario de Derecho Público, en campaña sostenida por dos decenios (1932-1951) en su “Boletín”, mantiene viva la fe en el establecimeinto de una estructura universitaria capaz de hacer de la Política y la Administración el objeto de investigación, enseñan za y aplicación científico-técnicas. La creación del Instituto y de la Escuela de Ciencias Políticas y Administrativas en 1954, cierra aus  piciosamen  picios amente te un unaa etap et apaa pr prep epar arat ator oria ia de más de u n siglo de d u ra ra  ción. Su origen inmediato fué una moción presentada por el Prof. Julio Ruiz Bu r g o i s   y el autor de esta obra a la Escuela de Cien cias Jurídicas y Sociales en 1952, que el Decano de ese entonces, D. Raimundo d e l R í o , no estimó del caso poner en discusión hasta dos años después de formulada. En el Ínterin reciente, la Facultad nacida de Economía y Co mercio, hoy de Ciencias Económicas, en el necesario cultivo de las Ciencias Administrativas, se ha asomado al estudio de la Adminis tración Pública sea como disciplina en la formación de economistas y de administradores de empresas, sea como tarea de asesoría a re querimiento de algunas reparticiones o entidades estatales. §  X Investigación y Asesoría

Hoy, pues, la Administración del Estado o, si se prefiere, la Administración Pública de lleno en la actividad y en la es tructura funcional de la cuenta Universidad de Chile. La independencia de que la Universidad goza como institución cultural, ju n to —no diré: frente—, aall Estado, y la autonomía que

éste le reconoce como servicio público, le permiten plena objetivi dad y eficacia, ajenas a partidismos y a intolerancias, en sus tareas de investigación, asesoría y orientación de la cosa pública.  No es nuestro nue stro pro propósi pósito to hace ha cerr un rec recuen uento to del ap apor orte te universi tario por intermedio de otras Facultades u órganos de su depen dencia, al estudio y mejoramiento de la Administración Estatal en múltiples aspectos; sólo ambicionamos exhibir un breve muestrario informativo de la contribución actual de nuestra Facultad de Cien cias Jurídicas y Sociales, especialmente por intermedio de sus insti tutos y seminarios científicos, en particular del Instituto de Ciencias

 

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 Investig  Inve stigació ación n y Orie Orientac ntación ión Científicas Científ icas

Políticas Administrativas (I.C.P.A.),  pa  part rtee de yesta exposición el aport ap ortéé de lareservando Escuela depara Ciencias Cienla ciassegunda Políti Pol íti cas y Administrativas (E.C.P.A.)., , Implícito en F a  y o l   y expresó en Mary Pa r k e r   Fo l l e t , T a y -  l o r   y U r w i g K j  figuras precursoras y señeras del “administrativismo  “administrativismo  científico”, está el aserto, que habría de repetir más recientemente el  el   Seminario Internacional de Montevideo (1955), en el senitdo que  que  “administrar es investigar”. “La investigación —ha escrito U r w i c k —  es el cimiento de toda la estructura. Entra en el proceso a través  través   del pronóstico y culmina en el plan o la planificación”. Parece  Parece  además obvio que la propia Administración carece del personal cien tífico yEn de los la imparcialidad suficiente para cumplir por sí sola tál  tarea. EE. UU. de Norte América, según testimonia La n -  g r o d   (“Science et enseignement de Tadministration publique aux  aux  Etats-Unis”, Armand Colin, Paris, 1954) sólo excepcionalmente la  la  Universidad de Columbia, en Nueva York, por intermedio de su  su  “Centro de Estudios Administrativos”, tiene por preocupación fun damental la investigación científica pura o aplicada en materia de  de  Administración; y, aparte de los comités especiales de las Cámaras,  Cámaras,  las Oficinas Municipales de Investigaciones Administrativas, las  las  Comisiones Gubernamentales de Encuestas e Investigaciones y los  los  Centros Oficiales Federales de Investigación Científica, 566 institu ciones ámbitoprivadas estatal ycumplen regional.tal tarea en el plano nacional y 18|50 en el  En Chile, afortunadamente, su Universidad, sea  p  por or precepto preceptoss legales, sea por determinaciones de las autoridades políticas y admi nistrativas, sea en virtud de precedentes, es constantemente llamada

a las funciones de investigación y asesoría. Algunos ejemplos confirmarán el aserto. Corresponde a la Editorial Jurídica de Chile, entidad de De recho Público dependiente de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales y del Congreso Nacional, el cometido legal de la edición de los códigos nacionales y de sus leyes complementarias al día, tarea que la asesoría técnica veces de la por Facultad. Esta misma soríarealiza ha sidocpn solicitada numerosas el Presidente de la ase Re  públi  pú blica ca o por po r los los De Depar partam tament entos os de Estado Est ado cuan cu ando do h a corresponcorrespo n-

 

Universidad y Administración Pública

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dkto al Ejecutivo/ por encargo del Legislador, la elaboración de “textos únicos”. ^ El Instituto de Ciencias Políticas y Administrativas ha recibi do, entre cetros, el cometido de informar sobre un Proyecto de Có digo del Trabajó confeccionado por una Comisión designada por el Ministerio respectivo; el de reunir en un sólo cuerpo la reglamen tación sanitaria del país; el de proponer un nuevo procedimiento  p  par araa la trami tra mita taci ción ón de jub jubilac ilacion iones; es; el de confeccio confe ccionar nar un nuev nuevoo Reglamento del Estatuto de los Empleados Municipales de la Re  pública,  púb lica, ob obra ra que qu e mereció la ap aprob robac ación ión d el.J el .Jef efee de dell Est Estado ado y qu quee fué publicada por el propio I.C.P.A. en e] Tomo N 9  1 de su colec ción “Derecho Vigente”, etc. El mismo instituto, de acuerdo con la Editorial Jurídica de Chile, ha confeccionado un Repertorio al día de la legislación y re glamentación de la Administración Pública Nacional; y* concerta do con el Congreso Nacional, elabora con extrema meticulosidad un fichaje del pensamiento político-administrativo en los debates  parlam  par lamen entar tario ioss y en la pr prens ensaa del país. Está en la tradición de nuestra Universidad su preocupación y examen de los grandes, cuerpos legales y las iniciativas de sus refor mas; así, v.gr., ocurrió con el proceso de reforma de la Constitución de 1833 (el Presidente Alessandri Palma convirtió el aula magna de la Universidad en su primera tribuna para la Reforma de 1925), con el estudio crítico y complementaciones del Código Civil Chile no,, con el Código Penal y los Códigos de Procedimientos^ etc. Sea  porr int  po intre reyen yenció ciónn dir direc ecta ta de sus sus catedr cat edráti áticos cos,, sea p o r los proyectos

elaborados en sus institutos o seminarios, sea por la labor del Ins tituto de Estudios Legislativos, dependiente de la Facultad y del Colegio de Abogados, nuestra corporación se ha, hecho presente en el movimiento legislativo de estos últimos decenios; pero la nota de mayor interés, intensificada en esta última década, es que el Poder Legislativo, le solicita cada vez con más frecuencia su cooperación tanto para la redacción de proyectso que habrán de iniciarse, como  p  par araa último la revisión e infor informe me de lo loss que qu e seentre encuen enc uentran tran,, con en tra tramit ación ón.. Esto ha ocurrido recientemente, otros* el mitaci Proyecto

 

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 Invest  Inv estigac igación ión y Orie Orientaci ntación ón Científic Científicas as

de Ley de Probidad Administrativa y con el de Previsión de los Par lamentarios. La Unión de Municipalidades de Chile y las Municipalidades del Gran Santiago solicitaron reiteradamente la cooperación cientí fica de la Universidad, y en no muy distantes Jomadas, el I.C.P.A.  prese  pr esentó ntó inter interesan esantes tes informe informess críticos sobre lo loss instr instrume umentos ntos legales e institucionales de administración local y propuso el empleo de me canismos legales no utilizados hasta la fecha y enmiendas en un  proyecto  proye cto de ley que pend pe ndee de la conside con siderac ración ión de dell Congre Congreso so N a  cional. En mesas redondas, seminarios, foros etc., de su propia iniciati va realizados en los servicios reparticiones regio nesointeresadas, el acuerdo I.C.P.A.,con durante sus añoso de vida, se hao hecho  present  pre sentee en el estu estudio dio y resolución d e lo loss pro problem blemas as más im impo port rtan an tes de la Administración Pública, sin contar con su contribución a la formación y perfeccionamiento del personal, asunto que nos ocu  p  paa rá más ade adelan lante. te. § 4. ¿C u á l   e s   l a   f a c u l t a d   c o m p e t e n t e ?

 N o hemos de ca  No cansa nsarr con el en enun unci ciad adoo de otros ejem ejemplos plos y de la actuación en detalle de la Facultad y de sus órganos en materia de del Estado; los Anales de aquella y el Boletín del Administración I.C.P.A. nos permiten una remisión. Interésanos, sí, abordar —a esta altura de nuestro desarrollo— el problema de cuales son los órganos o el órgano adecuado de la Universidad para realizar la investigación, asesoría y orientación en el campo de nuestro interés. Este asunto está íntimamente ligado,

como se comprenderá, al problema ontològico que la Administra ción Pública suscita. En la tradición continental europea, particularmente en las doctrinas franco-italianas, radica el concepto ortodoxo o tradicional que la Administración Pública es rama o parte del Derecho Ad ministrativo y de la que de él se ocupa, de que aeslas al Derecho Político y Ciencia al Derecho Administrativo, y modo por ende Facultades de Derecho, a quienes* compete en plenitud y exclusivi

 

Universidad y Administración Pública

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dad él tratamiento científico como consecuencia, enseñanza de aquella. No es ocioso apuntary,que la U.R.S.S. así lolaentiende desde el momento que son sus Escuelas Estatales de Derecho las encargadas de bas tarea tareas. s. En los EE. UU. de N. A., los estudios administrativos se mos trarán conexos con la Ciencia Política en la segunda mitad del siglo  pasado,  pasa do, hec hecho ho que prom promueve ueve la reacc reacción, ión, en entre tre otros, de W i l s o n   y J o h n s o n . Al acogerse esta autonomía y atendido el encaso desarrollo de la Administración por el Estado hasta hace quince años, se dió la paradoja que el Derecho Administrativo surgió complementario a las Ciencias Administrativas y no como rama de los Estudios e investigaciones jurídicas. Como concepción heterodoxa, tenemos al movimiento encabe zado por F a y o l , T a y l o r   y U r w i c k   que subsume la Administración Pública en el mundo de las Ciencias y Técnicas Administrativas, disciplinas —por lo demás— equidistantes entre las ciencias sociales y las ciencias físico-matemáticas. Tras cierto período de auge de la concepción tecnocrática y deshumanizada a que acabamos de referirnos, a la cual siguen ad heridos —por tardío mimetismo— algunos sectores universitarios latinoamericanos, los principales núcleos científicos de los Estados Ünidos de Norteamérica, que le fueran ampliamente acogedores, dan predominio hoy a un tratamiento socio-político o,.si se quiere,  psico-sdcio-polít  psico-sdc io-político, ico, como lo atest atestigua, igua, en entre tre otros, L a n g r o d . Una última posición cabe señalar; aquella que describió en jundio  jun diosam samen ente te pe pero ro sin llevar a su suss lóg lógico icoss resultad resultados os el Prof. M ol i t o r   de la Universidad de Lovaina en su informe al Congreso de Ciencias Administrativas de Madrid (1956). La Administración

Pública ocupa un verdadero lugar geométrico en relación con las demás Ciencias Sociales, entre las cuales se cuenta —como clara mente lo demuestran los trabajos de la U.N.E.S.C.O. y las iniciati vas pedagógicas de la N.U.  Nosotros ace aceptam ptamos os esta últ últim imaa concep concepción1 ción1.. Postulamos des de luego, la estrecha interdependencia que existe entre todas las 1Vid. la

m * 

Parte

 

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 Investig  Inve stigació ación n y Orientaci Orie ntación ón Científic Científicas as

3 Ciencias Sociales; su autonomía ontològica y gnoseologica no es menester considerarlas disciplinas separadas; y si en sus basta obje to difieren, en sus métodos se aproximan tan notablemente que ca da una de ellas sólo sepárase de las otras en el predominio de su correspondiente punto de vista metodológico; lo cual, por cierto, no excluye sino reclama el empleo conjugado de otros métodos y téc nica nicass de inve invest stig igac acio ione nes, s, aunque aun que en ni nivvel eles es su subo bord rdin inad ados. os. * ; Si representamos* en tal virtud, las diversas y principales Cien cias Sociales o Humanas fCieiícia Política, Ciencia Económica, Ciencia Histórica, Ciencia dèi Derecho Administrativo, Sociología^ Psicología, Ciencia Administrativa, etc.), por otros tantos círculos

tangentes, fácilmente podremos observarcientífico que en todos ellosenhay un sector importóte en que el tratamiento; se centra asun tos propios o referentes a la Administración Pública (asi, por ejenir  pío:: Política' y Adm  pío Adminis inistrac tración ión Public Publica, a, -Desarrollo Eco Económic nómicoo y Administración Pública, Historiade la Administración Pública y de su elaboración científica, Estructura y funcionamiento jurídicos de la Administra A dministración ción Pública, Relaciones H Hum uman anas as ,y Administrac Administración ión Pública, Administración de Personal y Organización de Oficinas o 5 genéricamente, Racionalización y Administración Pública^ etc.),. Si unimos los puntos de mayor densidad temática de esos diversos sec tores, por líneas rectas, surgirá,la figura de un poliedro cuyo qentro resultará despondientes dichos puntos y os2» fuera  pre  prend ndido idossequidistante po porr lo loss corre correspond ientes círcul círculos2 » de, los sectores . com Ahora bien, como las Universidades se dividen, integrándose,  porr Facult  po Fac ultade adess p a r a la investigación, enseñanz enseñanza, a, difu difusión sión y orie orien n tación de otros tantos núcleos ontológicos poseedores de una auto nomía relativa dentro de la gran unidad de la ciencia y la cultura,

es preciso preguntarse cuál de ellas es la llamada a laborar en el sector de la. Administración Pública. Esta interrogante ha sido con testada en diversas formas por las universidades de Europa, Esta dos Unidos de Norteamérica y Latinoamérica. El debate ha tenido  por cier cierto, to, menos enc encono ono cu cuand andoo a la nueva nue va persp perspecti ectiva va te tem m ática áti ca se le abre, aunque algo artificialmente, la vía de una nueva Facul2Vid. gráfico en la WI Parte.

 

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tad Escuela ó Instituto de autonomíadel formal; pero co mo, opor ventura, las máscon de goce las universidades mundo latino son reacias a romper su estructura tradicional a base de Faculta des de fierta prestancia, ha surgido la pugna entre dos o más fa cultades para atraer hacia si este orden de disciplinas cuya conside raciónn científic ració cien tíficaa &e :remonta :rem onta a los “camera “ca meralista listas” s” prusian pru sianos os de lo loss siglos XVI, XVII y XVIII, y aún a épocas anteriores y a países diversos, pero cuyo actual cultivo ha hecho cundir la falsa sensa ción de un mundo virgen. ' En eell conflicto d e competencia, competencia , han ha n descollado descollado las pretensiones de las Facultad Facu ltades es de Derecho Derech o (o Ciencias Ciencias Jurídica Jurí dicas) s) y Ciencias So So ciales, las Facultades de Ciencias Económicas y las Facultades de Ciencias Políticas, si las hay. Particularmente agudo se reveló el conflicto en la Universidad de la República Oriental del Uruguay con motivo del acuerdo de crear la “Escuela de Administración Pública”, a raíz del Seminario Internacional de Montevideo, de 1955. La Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración se colocaron en oposición competencial, y si bien la dependencia se radicó en definitiva en la segunda de las corporaciones nombradas, tal determinación no ha podido ser acompañada hasta la fecha con el indispensable res  paldo  pal do presup pre supues uestar tario. io. Algo similar simila r pudo pu do o curr cu rrir ir en Chile cuan cu an do la Universidad, cumpliendo un propósito que, como ya vimos (N 9  2 ), se alienta en su seno por dos tercios de siglo, creó en 1954, el Instituto y la Escuela de Ciencias Políticas y AdministraV tiva$ como dependencias de la Facultad de Ciencias Jurídicas y ’i Sociales Sociales,, separa sep aradas das de las Escuelas de Derecho Der echo y de otras otr as entidad enti dades es que a aquélla pertenecen, surgió la oposición y la demanda de la Facultad de Ciencias Económcias {primitivamente Facultad de

Economía y Comercio), Esta corporación después de abarcar el sector económico, ha emprendido la investigación y la enseñanza en el Sector de Administración de Empresas y entiende y sustenta que el Estado no es sino una... empresa más, cuya administración debe obedecer a los mismos principios, métodos y técnicas que in forman gerencia opor deortun las empresas privadas.  No laestimamos op tuno o entr en traa r en el examen exa men del paral pa ralelo elo entre en tre

 

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 Investiga  Inves tigación ción y Orientación Orie ntación Científicas Científic as

la Administración Publica y la Administración Privada, tan bien logrado —en lo fundamental— por M u ñ o z   A m a t o ; queremos, sí, indicar que no obstante pensar resueltamente que existen hondas diferencias no sólo cuantitativas, sino cualitativas entre ambas es feras, no nos negamos a la evidencia que la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales a pesar de comprender mayoritariamente la completa temática de la Administración Publica, y, por ello, ser la más idónea para tener bajo su dependencia el I. C. P. A. y la E. C. P. A., está distante de agotarla. La Facultad de Ciencias Económicas no es la única —a pesar de la amplitud del sector de métodos y técnicas administrativas comunes— que tiene la palabra sobre el tópico. ¿Cómo coordinar los esfuerzos? En lo interno, a nuestro juicio,  ba staría  basta ría con cre crear ar u na J u n ta de Invest Investigacio igaciones nes sobre Ad Admi minis nistra tra ción Pública que, con cierta autonomía y con la representación de todos los centros o núcleos competentes, concertaría, planificaría, supervigilaría y fomentaría las investigaciones sobre la materia y;  porr su carác  po ca rácter ter inter in terfac facult ultati ativo vo en nivel superior superior,, pe perm rmiti itiría ría la concurrencia y estímulo de los investigadores universitarios y de los graduados de todas las disciplinas afines en el desarrollo y pu  blicación de trab trabajos ajos de al alta ta calidad, cali dad, po porr equip equipos os integr integrados. ados. En lo externo, pensamos que los órganos universitarios deben  presentar  pres entarse se como parte pa rtess de u na unid un idad ad superi superior, or, la Un Unive iversi rsidad dad de Chile, de modo que sea ésta yquien asuma la Estado responsabilidad de los convenios de investigación asesoría con el —en sus ór ganos centrales o descentralizados— y distribuya el trabajo por in termedio de lá J. I. A. P., a que acabamos de referimos. Y, por cierto, deben cesar los alardes publicitarios, los contratos leoninos, el reparto de honorarios y otros signos propios de “empresas priva das” que, desgraciadamente, se han incorporado a las prácticas, a la estructura y a la razón de existir de determinados servicios

universitarios, cada vez más proclives a explotar el poco trabajado sector de la Administración Pública, inclinado, por su parte, a con fiar en los técnicos foráneos para la reconquista de un prestigio y una eficiencia que no necesitaron de ellos para ser reconocidos uni versalmente.

 

I!»*!»

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§ 5. Co o r d i n a c i ó n   I n t e r u Ni v e r s it it a r i a

Si a las Universidades de la América Latina, el siglo XIX dio el cometido de formar y estructurar las nacientes nacionalidades  predom  pre dominan inantes, tes, po porr medio de la prepa pre parac ració iónn y titu titulaci lación ón de pro profe fe sionales idóneos para servir libremente o en cargos administrativos a la Sociedad y al nuevo Estado, a la Universidad Latinoamericana contemporánea le corresponde la gran tarea de transformar la es tructura política y administrativa y los procesos funcionales del Es tado Liberal Burgués en los que el Nuevo Estado reclama, articula do, como está, en una problemática universal que sólo de consuno se puede enfrentar para resolver o superar. América Latina —basta con afirmar su existencia?— tiene pro  blemas comunes sobre los cuales deben deb en inclin inclinarse arse todos los investi gadores universitarios; pero, además, exhibe problemas regionales y otros propios a las naciones limítrofes que las Universidades de  ben ab abor orda darr con resolución y co conn objet objetivid ividad... ad... antes qu quee los he he chos consumados levanten fronteras de animadversión, erizadas de  bayonetas. El Consejo Interuniversitario Regional (C.I.R.), integrado por las Universidades de Buenos Aires, de Chile y de la República Oriental del Uruguay, es —lo esperamos— un útil instrumento de trabajo asociado, que sin olvido de los fines unitarios de la orga nización latinoamericana de universidades —con sede en México— los hace realidad de conocimiento exhaustivo y soluciones concre tas, en un ámbito circunscrito. Si otros consejos análogos surgieran en el resto de América, el organismo que hoy empieza será el Con sejo Interuniversitario Austral, y su pensamiento y su acción se mancomunará con sus congéneres. Además, las Conferencias de Facultades de Ciencias Jurídicas y Sociales —así como lo han hecho en otras materias— pueden

crear el Instituto Latinoamericano de Administración Pública. La iniciativa tiene, además, otra importancia. Ha afirmado con suma razón el eminente V a n   M o o k  : “El es tudio de sistemas extranjeros de administración puede ser útil para ampliar las perspectivas, pero sólo el examen de los procedimientos

 

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 Investiga  Inve stigación ción y Orientación Orie ntación Científic Científicas as

y principios administrativos de la situación propia puede abrir las  puer  pu ertas tas hacia ha cia el ente entendi ndimi mient entoo comple com pleto to y el me mejor joram amien iento to de ca rácter práctico”. Ahora bien, ¡ cuánto más distante de estos resul tadoss n o ' se encontrará, la persona o entida tado ent idadd foránea, ppertre ertrecha chada da dé una estructiira conceptual, a veces exótica, u otras inaplicable á las modalidades y tradición nacionales o; regionales por sus exce siva universalidad y\su deshumanizado esquematismo 1 Ejemplo típico —   y,  y ,   a lo mejor, contagioso— de los peligros de una asistencia técnica de factura-internacional en el proceso de transformación de una estructura administrativa concreta y de no table arraigo en la estimación y simpatía del país, lo hemos tenido  —no h a muc mucho— ho— na nada da menos que en un unaa insti institución tución de investiga ción y neseñanza superior: la Universidad'de Concepción;El ase* •sor de la U UNE NESC SCO O en eella lla dest destacado acado (Ru (Rudop dophh Atcon) Atco n) no tuv tuvoo ambages en afirmar que en dicha institución “ya existen todos los requintos para, éh el proceso de hacer una buena Universidad, es tablecer un camino útil qué otros pueden seguir”. ¡ Hacer una Uni versidad! ¡ Construir el módulo para fabricar universidades en se rie... a modo de aparatos de radio o de bicicletas! Lejos de nuestro ánkno y totalmente reñido con el espíritu de gratitud que a todo latinoamericano anima, estaría el desconoci miento de la enorme importancia que tiene la cooperación interna* cipnal y supranacional, pero cuando se trata no ya de los deredios fundamentales de la personalidad humana, sino de las organizacio nes o formas culturales y sociales que los hombres se procuran en su vivencia real, abierta a las recepciones útiles, pero afincadas en una •tradición, en una idiosincrasia, en un medio y en una capaci dad creadora singulares, la asistencia técnica y la contribución in ternacional deben manifestarse en el aporte de instrumentos y no de fines, en la adaptación de técnicas y no de principios. La Universidad de Chile en su desárrollo interno y en su con

tribución para el progreso de la Administración Pública, en la cual  part  pa rtic icip ipaa en cuan cu anto to servic servicio io público autó autónom nomo, o, h a ad adqui quirid ridoo perso nalidad y prestancia reconocidas. Serán necesarios toques dé periéctabilidad y sobre todo son indispensables medios económicos e fenplemertt^s de trabajo para el progreso de nuevas técnicas investir 

 

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gatorias. Es en este sector y no en aquel donde la O.E.A., la UNESCO y la NU pueden brindar su magnánima e insustituible contribución. Por* el momento, necesitamos Mecenas, pero nunca aceptare mos Césares.

 

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Capítulo II  M I S I O N D E F O R M A C I O N Y P E R F E C C IO N A M IE N T O D E L   FUNCIONARIADO

Sum ario: Párrafos Sumario: Párraf os 6.—Los estudios social sociales es y admi nistrativos. 7.—Enseñanza de funcionarios profesio La iniciativa chilena« 9 .—  nales en el extranjero. 8 .— La Origen y adesarrollo E.G.P.A. 10.—Garantía  p  par ara el destino des tinodedella Admi Ad minis nistra trado dorr Público. legal “Las más de nuestras repúblicas están aún perfec tamente convencidas de que la política es un sim  plee art  pl artific ificio, io, de que qu e no ha hayy ciencias cien cias que qu e se relac re lacio io nen con el arte del gobierno y de que, por tanto, todo ciudadano es más o menos apto, si posee al guna fortuna y algunas relaciones sociales, para hacer un buen administrador, un avisado gober nante, un eximio d'iplómata”. (Valentín Letelier.— “Plan de Estudios de Ciencias Legales”, Libertad Electoral, 1887).

§ 6. Los ESTUDIOS

s o c i a l e s   y   a d m i n is is t r a t iv o s

La Ciencia Pura y Aplicada de la Administración Pública y la información y formación de d e sus sus cultivadores cultivadores universitarios universitarios no agotan la contribución de la Universidad a la Sociedad y al Estado en que nace y en que coopera, respectivamente. La preparación profesional y técnica del Servidor Público y el aseguramiento de su campo de actividad completan su Misión en este aspecto, importante, pero uno de los muchos, de su compleja tarea.

Don Valentín L e t e l i e r   emitió hace siete décadas juicios que,  por  p or infor in fortun tunio io nacion nac ional, al, aún aú n pued pu eden en repetirs repe tirsee aunq au nque ue mitigados mitig ados por po r signos de reacción —que luego comentaremos:” ... los administra

 

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dores públicos, los diputados, los gobernantes, los diplomáticos, lle gan a la de administración, al gobierno a lalasdiplomacia mis ma falta preparación con que saleny de aulas para con todalacarre ra; y ep aquellos altos puestos empiezan, a costa del Estado y del  pueblo,, u n apr  pueblo aprend endiza izaje je que qu e no alcanz alc anzan an a acab ac abar ar y que qu e a menu me nudo do se traduce en desgradados ensayos y tentativas frustráneas”. “El desdén —expresa en otro pasaje (artículo precit. en “La Libertad Electoral”)— con que al presente se mira en nuestra sociedad a los empleados públicos proviene justamente de que, por lo común, se les nombra menos por sus merecimientos que por favoritismo, y muestran en el ejercicio inicial de sus funciones una risible incom  peten  pe tencia cia p a ra desempe dese mpeñarla ñarlas” s”.. Pero, bien está miran que los dos categorías juicios transcritos, concurrentes en claro su fondo, a dos o niveles aunque de ser vidores públicos. Una clara exposición de nuestro asunto redama que diferenciemos, agrupándolos por los requisitos de preparación y por el grado de autoridad y responsabilidad, los diversos cuadros de funcionarios. Util nos parece para este efecto, aunque dista de la perfecdón dentífica, la distinción practicada en el Seminario In ternacional de Montevideo (1955), a saber: nivel inicial, nivel me dio y nivel superior*. El nivel inicial, que es el de acceso y desempeño de los grados más bajos en los escalafones de lo servidores públicos, se cumple  po  por lo gen general eral y tratán tra tándo dose se de de estudios servicio servicioss en comunes comu nes u ordinarios, ordinsecundaria arios, con la rposesión de cierto grado la enseñanza o media del país, más algunos rudimentos o, cuando más, condi ciones cion es med medianas ianas en ciertas técnicas técnicas menores de oficina: oficin a: dactilo dactilogra gra fía, redacción administrativa, organización elemental de archivos, relacoines públicas, etc. Por lo que a aquellos condeme, la tenden cia es es ca cada da vez más marc marcada ada en exigir exigir d 69  año concluido, entre nosotros la Licencia Secundaria; constituyen la excepdón los servi cios que reciben personal con 39  y 49  año rendido, aunque el Esta tuto Administrativo señala a este último como exigencia mínima.

Ahora bien, cabe preguntarse: ¿habilitan nuestros estudios pri mara una ampliación, Vid. IV* Piarte, “Principios d>e Idoneidad”.

 

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Formación y Perfeccionamiento

marios y secundarios con una educación general idónea para estudiosos —continúa J im  —>que que la po polític líticaa es u na de las diferenciaciones mayores entre unas y otras empresas. Pregunta ríamos a quienes así piensan, si no existe también política, entendi da no como politiqueríaen una gran empresa industrial, cuan do se trata de una reducción en los costos de sus artículos, a fin de ponerlos ail alcance de un mayor número de usuarios. ¿Ese mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad a la cual sirve, es o no política?”. “Es cierto —concluye el autor cuya exten sa cita hacemos por lo sintomática— que existen algunas diferen cias entre las empresas públicas y las privadas, principalmente en las motivaciones, ya que en tanto que las primeras tienen como mo

tivo principal prestar cada día un mejor servicio al país, las segun das tratan de alcanzar lucros crecientes. Pero entendida la diferen cia fundamental que existe entre motivos y objetivos, es fácil acep tar la similitud de las empresas públicas y privadas”. s i m o N j s m i th t h b u r g y T h o m p s o n , en su difundida “Adminis tración Pública”14, no se detienen grandemente en demostrar la semejanza, si no la identidad entre ambas administraciones, a cuyo efecto les bastan sólo dos ejemplos de la vida norteamericana (uno es el cas casoo de “Ike “Ike”” ), pa para ra con concluir: cluir: “Aunqu “Aunquee llas as ssemej emejanz anzas as entre las organizaciones gubernamentales y las privadas son mucho ma yores de lo que generalmente se supone, existen ciertas diferencias. La mayoría de esas diferencias son de grado más bien que de clase”. Esas diferencias, en resúmen, serían: 1) Ambas organizaciones organizaciones ssee  basan  ba san en la ley, ley, pe pero ro las obligaciones y respons responsabilidade abilidadess del ad adm m i nistrador público están fijadas determinadamente en las disposi ciones legales, no así de sus colegas privados; 2) El administrador  púb  público está sometido a la investigación investiga y crític cr íticaaorde del l Congreso, lo que lico no ocurre, por lloo común, con el ción adm administrad inistrador priva privado do a menos que negocie con el Fisco; 3) El administrador privado tiene mucha más libertad para interpretar la relación que existe entre su empre sa y el interés público, en tanto que su colega se presupone que está

 

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Teoría

al servicio público, y que este servicio no le puede acarrear benefi cio o ve venta ntaja ja personal de ning ninguna una especie; y 4) No se acep acepta ta sino sino en mínimo grado que el administrador público trate de influenciar a la opinión pública respecto de su servicio, mientras que el hombre de negocios “puede anunciar su proyecto de cualquier manera que lo consi considere dere conveniente” conveniente”.. Y concluyen: “Aparte de esa esass diferen diferen cias, sin embargo, bien se estudie 'la administración de una iglesia, de un sindicato, de una corporación o de una dependencia guber namental, de loscrear problemas básicos son dos En tanto esto es así,muchos es posible una teoría genera] de lamismos. administración capaz de abarcar todas las distintas clases de organizaciones”. m u ñ o z a m a t o 1155 pre  previe viene ne co contr ntraa el ““exa exagera gerado do empe em peño ño en ide iden n tificar ambas administraciones, y estima previo y necesario “un es clarecimiento que contrarreste las tendencias de asimilación, lle

vándolas a un justo equilibrio donde se reconozca también la importancia de las diferencias*’. Sintetiza el autor portorriqueño las características esenciales —por lo común olvidadas en la pluma de quienes las aproximan hasta identificarlas— del siguiente modo: Primero, el Gobierno existe para servir los intereses generales de la sociedad, mientras que las empresas comerciales sirven los intereses de un individuo o grupo. Segundo, el Gobierno es, entre todas las asociaciones, la que tiene autoridad política suprema. Tercero, la autoridad del Gobierno está sancionada por el monopolio de la vio lencia. Cuarto, la responsabilidad del Gobierno corresponde en su exigencia a la naturaleza y dimensión del poder”.  Nosotros, ab abun unda dand ndoo en el mismo ord orden en de ideas de m u ñ o z   a m a t o y manteniéndonos para los fines de la comparación en la sola gestión o actividad administrativa, sin entrar a ocupamos de las diferencias fundamentales y evidentes que existen entre la estructu ra de la Administración Pública y la inestable arquitectura de una empresa privada, diremos: 1) Si bien es ver verdad dad que ambas administrac administraciones iones exper experimen imen tan o reclaman un proceso de racionalización, éste puede ser llevado hasta sus últimas consecuencias utilitarias en la órbita de las admi nistraciones privadas, no así de la Administración Pública, en que 15^Introducción a la Administración Pública”, (T (T.. i, págs. 53 y 555) 5)..

 

 El Prob Pr oblem lema a del de l O bjet bj eto o

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la actividad racionalizadora tiene por marcos la Democracia, la Constitución y la Ley, y por meta, el Bien Público. 2) Como consecuencia, consecuencia, mientras el métod métodoo hedonístico —la mayor utilidad con el menor empleo de elementos— puede ser apli cado sin cortapisas en una organización privada, puesto que es el que se compadece con su finalidad de lucro, la eficiencia de una entidad gubernamental, como dice Muñoz Amato, “no debe me dirse por la maximización de sus ingresos o la minimización de sus gastos, sino por Ja calidad e intensidad con que realice los propósi tos públicos”. 3) En el mismo campo de reflexiones, la ética de los negocios y de sus agentes es flexible, y la opinión pública sólo redama san ción cuando la gestión importa abierta infracción del régimen ju rídico. La ética pública es mucho más rigurosa y orgánica, el fun cionario público es fiscalizado por el ciudadano común y por los

órganos dd poder, y sus actos de trasgresión de normas jurídicas*

éticas o sociales y de reglas técnicas, aunque no alcancen a ser pe nadas criminal y civilmente, pueden ser y son objeto de sanción administrativa. 4) El régimen jurídico del servidor del Estado se encuentra fijado, con sus derechos y obligaciones, en el conjunto de cuerpos legales que nuestra Carta Fundamental denomina genéricamente “Estatuto Administrativo”, en tanto que el empleado particular po see una levísima garantía estatutaria; su régimen jurídico es predo minantemente convencional, sobre una base de Derecho común (C. del Trabajo). 5) El administrador público, salvo los cargos de la confianza del Jefe del Estado, goza de carrera administrativa y, por ende, de inamovilidad, mientras que el administrador privado está totalmen te librado en su carrera (¿?), al arbitrio del empleador. 6 ) El administrador público sólo puede hacer lo que la ley le autoriza y el ejercicio de facultades discrecionales debe serle conce dido expresamente por Ja ley, en tanto que el administrador privado  puede  pu ede ha hacer cer tod todoo aqu aquello ello que qu e la ley no le pr proh ohíb íbe; e; y 7) La Administración Pública tiene como única razón de ser y como destino la satisfacción, de manera general, continúa, per-

 

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T eoría eoría

manente e idónea, de las necesidades públicas, sin lucro para el ser vicio —ni tan siquiera en las empresas públicas asimiladas por la ley a las empresas privadas, que sólo pretenden el auto-financiamiento— miento — ; las organizaciones privad privadas, as, sean ellas industriales o co merciales, proveen de bienes materiales al consumidor, al cliente, a cambio de un precio que reditúe lucro suficiente. El servicio pres tado es un medio de ganancia, y sólo serán sus usuarios quienes  pued  pu edan an pagarlo. paga rlo. 8 ) pública Finalmente, “s i bien es verdad que en la función adminis trativa se aplican “si con frecuencia procedimientos y técnicas de la gestión de empresas”, no es menos cierto el incremento nota  ble de la situación situac ión inversa. § 3. A

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a )  Pre  Presup supue uesto sto . Hemos podido exponer cómo ninguna de las ciencias que sucesiva y paralelamente han brindado su interés a la Administración Pública (Ciencias Jurídicas, Políticas, Administra tivas, Económicas, Sociológicas, Sicológicas, etc.), lograron agotar su contenido, tratar tra tarle le exhausti e xhaustivamente vamente ; y todas ellas, ellas, además, líci tamente pueden seguir elaborándolo si bien limitadas, en sus méto dos, sus técnicas y sus resultados, a sus respectivos “puntos de vista” (vid. nota a). Como, de otra parte, el exámen comparativo de la Adminis tración Pública con «la Administración Privada nos arroja la exis tencia de diferencias, más que cuantitativas, cualitativas fundamen tales, tendremos que convenir que la Administración Pública (par tiendo del del problema: proble ma: ¿Qué ¿Q ué es es Administración Pública?) constitu constituye ye una unidad ontològica, cuyo centro de interés se encuentra fuera de cada una de las restantes Ciencias Sociales y sustentando una ciencia social autónoma: la Ciencia de da Administración Pública.  b)  Ele  Eleme mento ntoss estruc est ructura turales les . Al referirnos al “contenido esencial de la Administración Administración Pública35 (Pfo. (Pfo. 2, b), b ), algo avanzamos sobre sobre los elementos integrantes de ésta. Los trataremos ahora con más detenimiento, aunque siempre bajo la convicción de que sólo son

 

 El Pr Prob oblem lema a de dell O bjet bj eto o

 

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tanteos de progreso en un campo tan escasamente trabajado desde el ángulo teórico. Bajo el exámen ontológico, la Administración Pública se nos muestra como un complejo de elementos situado en y para el área de la colectividad. Es la sociedad da que la crea y mantiene y es hacia la satisfacción de las necesidades colectivas que la Adminis tración Pública tiende o debe tender. Del complejo ya dicho de elementos, podemos separar los que son propiamente estructurales, vale decir que se dan al exámen del científico, aún desde una consideración estática de la Administra ción Pública; y un elemento funcional, que sólo es perceptible en la dinámica de la misma. Corresponden, respectivamente, a los ele mentos: objetivo y subjetivo a que se alude en el pfo. precitado. * So Sonn eleme element ntos os est estruc ructu tural rales es u ob obje jeti tivo vos: s: 1) El funcion funcionari ariado ado  público o pers persona onall de Servicio Púb Público; lico; 2) El E statu sta tuto to No Norm rmativ ativoo (integrado no sólo por el sistema de normas jurídicas, sino además técnico-administrativas, éticas y sociales); y 3) El patrimonio (bie

nes de cualquiera naturaleza, presupuestos, etc.) público. c)  Elem  El emen ento to funci funcional. onal. La   dinámica de los tres elementos an teriores debidamente conjugados, bajo la presidencia del elemento “funcionariado público” —a través de sus agentes superiores—, se resuelve en el anteriormente llamado “elemento subjetivo”, esto es, en actividad pública, mejor o más rigorosamente expresado, en “función pública administrativa” (p (para ara disti distinguirl nguirla, a, si fu fues esee preci so, de la función pública política, legislativa y jurisdiccional). Los Servicios Públicos concretan especializadamente la Función Administrativa, para la satisfacción de las necesidades colectivas. Sobre la “Función Pública” y el Principio de Idoneidad volve remos en la IV Parte de esta obra, de modo que nos contentaremos  porr el mom  po momento ento,, con u na simple remisión. Concurrimos con V i lll l e g a s b a s a v i l b a s o 1166 en que por un impe rativo del léxico usual y aún, del vocabulario filosófico, el término 1G“Derecho “Derech o Administrativo Adminis trativo”” (T (Ts. s. y i  y   ii; t e a ; B. A ires) ire s).. (b) (b ) Típico Típ ico representante representante de esta posición, que criticamos, es Alain Ala in Plantay (Traité practique de la fuction  

 p  pu u b li liq q u e ).

“Su función pública es el término término que se usa desde hace algunos años pa paira ira designa designarr el conjunto jun to de personas que encarnan la administración”.

 

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Teoría

“función” no puede —salvo “abuso del lenguaje” innecesario y con fusionista^, sino significar en lo unitario, actividad, ejercicio, rela ción entre cada parte y el todo; y considerando a éste cual una integridad conceptual —sin llegar a “institucionalizarlo”, como pre tende el tratadista y magistrado argentino—, no podemos ni con viene entender por “la función”, sino el complejo o sistema de rela ciones de las partes de un todo, concebidas en su dinámica, en su vivencia de acuerdo con una ley. Que la “función” es “pública” quiere decir no sólo que ella es referida a los órganos del Estado (latu senso), con lo cual podría mos denominarla equivalentemente “función estatal” o, mejor, em  plean  ple ando do la distinción distin ción de v. I l h e r i n g : “función política”, sino que también se refiere vinculatoriamente al destinatario o beneficiario de la actividad funcional: la sociedad como una totalidad o en sus sector sec tores, es, o, aú aún, n, en e n sus unidades: las personas, siempre que el ser vicio o beneficio no sea discriminatorio, nominativo, sino igualita rio, general.

Reducido nuestro interés a una acepción más rigurosa de la “función pública”, como “función administrativa”, concertada, pe ro no implicada, ni menos identificada, con las funciones “legisla tiva” y “jurisdiccional”, la acepción que sustentamos hace de ella el complejo o sistema de relaciones activas que tienen a la sociedad como destinatario, usuario o beneficiario, al Estado como su obliga do benefactor, al servicio estructurado en administración, como instrumento o medio de actividad benéfica, y al bienestar colectivo como fin.  Nat  N atur ural alm m en ente, te, la activida acti vidadd y las relaciones adm adminis inistrat trativa ivass se resuelven en los actos de unos hombres —los menos, por muchos que sean— al servicio de otros hombres —los más, por pocos que sean — ;  aquéllos, articulados en la estructura de 'la administración  públic  pú blica, a, int integ egra rando ndo su pe person rsonal al de “servidores público públicos” s”,, dis distrib tribui ui dos en un sistem dos sistemaa jerarq jerarquiz uizado ado de “cargos ppúblicos” úblicos” ; és ésto tos, s, lo loss usuarios, articulados en la organización comunitaria. Pero, el demento humano —los servidores o funcionarios pú  blicos—, consti constituidos tuidos en un gr gran an cu cuad adro ro o sistema, más el régim régimen en estatutario esta tutario que fija su suss derech derechos os y deb deberes eres en rdac rdación ión con d Esta Esta

 

 Ell Pr  E Probl oblem ema a de dell O bj bjet eto o

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do-Servicio, no agota ni con mucho/como puede colegirse, el con cepto de función pública, puesto que sólo y en el mejor de los eventos, le representa en su estática, y no en su dinámica: en su acción servicia servicial.l. Hay Ha y más: el ofici oficioo público, integrad integ radoo por el fu fun n cionario público y su régimen estatutario, es inconcebible en acción separada de los demás elementos que integran la administración  pública  púb lica.. N ada ad a realizarí real izaría, a, p o r ejemplo, ejem plo, si no dispus dis pusiera iera del pr presu esu  puesto  pue sto y el “uti “utilla llage” ge” adecuados. adecuad os. Si bien, como en el Fausto, pudiéramos decir que “en un  princi  pri ncipio pio fu fuee la acción” acció n”,, la funció fun ciónn admi ad minis nistra trativ tivaa acu acumu mulad lada, a, con el correr del tiempo devino administración pública, o si nos permi te la expresión, la administración pública no es sino la capitalización del trabajo administrativo. La función pública, antes el patrimonio y el deber —derecho de todo ciudadano, es hoy el trabajo técnico—■  profesional  profe sional de u n sector especializado especial izado de la pob poblac lació ión: n: la bu buro rocr cra a cia o, mejor, el funcionario público animando los Servicios Públicos. d)  Expresión  Expr esión gráfica.  Lo dicho puede traducirse, aunque gro seramente, en el esquema de la página siguiente.

 

Capítulo I I  L  LA A M E T O D O L O G IA Y L A S T E C N IC A S

Sumario: 4.—El problema del método. 5.—Predo minio y no exclusividad metodológica. 6.—El com  ple  plejo jo metodológico metodológ ico de la Ciencia Cie ncia de la Administra Adm inistración ción Pública. 7.—Las Técnicas. Para una puntuaHzación de Conceptos. § 4. El   P r o b le l e m a d e l M é to to d o

Es un presupuesto en Lógica de las Ciencias que no existe cien cia si no posee una un a Metodología; Me todología; más aún: aún : se h a afirmado afirm ado que la historia de las ciencias se resuelve en la historia de los progresos experimentados por sus respectivos métodos.

“Las Ciencias Sociales —ha dicho r . h . t h o u l e s (cit. p . José Medina Echavarría)— adquieren rango científico no por su adhe sión a alguna escuela determinada, sino por su sumisión a la disci  plina  pl ina del método méto do necesario para pa ra asegurar aseg urar que las explicaciones  propuesta  prop uestass no sean meras mera s reacciones individuales individual es a hechos socia sociales les  porr parte  po pa rte de determinad determ inados os observadores, sino generalizaciones que se desprenderían de los hechos mismos cualesquiera que pudieran ser esos observadores”. Un segundo presupuesto consiste en que —según expresa g a r l o s c o s s i o — “es “es de firme evidencia eviden cia que un objet ob jetoo tiene que qu e ser tratado con un método adecuado a su naturaleza”. Como consecuencia, 'la Ciencia de la Administración Pública ha de poseer un métod m étodoo “propio “pro pio”” >a riesgo, riesgo, en caso contr c ontrario, ario, de  pe  perde rderr su catego catpara egoría ría científic cien tífica; a; y sudelmetodología metod ología debciencia. e ser apro ap ropia piada da o adecuada el conocimiento objeto de taldebe El acceso metódico al conocimiento en Ciencia de la Adminis tración Pública no puede implicar, por cierto, la 'ambición de que

 

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Teoría

se trate de una metodología independiente, diversa fundamental mente de la que emplean, por lo menos, otras ciencias afines y, según algunos, hasta las restantes ciencias. Y aquí se renueva la dificultad planteada en anteriores capítulos, ahora en el carácter de una cuestión previa: ¿Es dable distinguir y oponer las Ciencias Social Soc iales es de y