El Redescubrimiento de Las Instituciones March y Olsen

JAMES G. MARCH Y JOHAN P. OLSEN DL J

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El Estado ha perdido su posición central en la teoría política contemporánea. Las ideas de individualismo y el hincapié en el

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consenso de intereses contrarios han dejado de lado las premisas de f las políticas de las instituciones, como el sistema legal y la burocracia. _ 1 James G. March y Johan P. Olsen proponen una teoría de la I

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conducta organlzacional que revigoriza el papel de !as instituciones,,• considerándolo esencial para entender la política moderna y los sistemas económicos que guían la vida contemporánea. i Los autores argumentan que el resurgimiento de la importaneia

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de las instituciones es una consecuencia de su transformación y de i las constantes aportaciones de los estudiosos de la materia. Como j resultado de una discusión en torno a la visión no institucional que i ha caracterizado a la teoría política desde 1950, y analizando las diversas maneras en que las instituciones políticas contribu.yen tantJ a !a estabilidad como al cambio en la vida política, en esta obra se reafirma el papel vital· de tales organizaciones en la conformación la sociedad. En vez de ser tan sólo !os ecos de las fuerzas sociales, las instituciones, a! trascender el individualismo moral y sus propio1 intereses, amo1iiguan o transforman las corrientes sociales y definen las normas, intereses, identidades y creencias de la sociedad.

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James G. March es profesor Fred H. Merrill de administración y profesor de ciencia política y sociología en !a Universidad de Stanford. Ha escrito diversos a1tícu!os periodísticos y ha publicado nueve libros relacionados con las ciencias conductua!es y organizacionales. Johan P. O!sen es profesor de ciencia política en la Universidad de Bergen en Noruega. Es autor de nueve libros y asesor de diversos grupos de investigación y de organizaciones políticas.

COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A. C. UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE SINALOA FONDO DE CULTURA ECONÓMICA -·

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BIBLIOTECA DIGITAL TEXTOS DE DERECHO CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN, ECONOMÍA POLÍTICA, DERECHO Y ECONOMÍA, CIENCIA POLÍTICA, TEORÍA DEL ESTADO, DERECHO POLÍTICO, ESTUDIOS JURÍDICO POLÍTICOS CIENCIA POLÍTICA FICHA DEL TEXTO Número de identificación del texto en clasificación derecho: 4938 Número del texto en clasificación por autores: 13520 Título del libro: El redescubrimiento de las instituciones. La base organizativa de la política Título original: Rediscobering Instituions. The Organizational Basis of Politics Autor (es): James G. March y Johan P. Olsen Traductor (es): Jorge Ferreiro Santana Editor: Fondo de Cultura Económica Registro de propiedad: ISBN: 968-16-5132-4 Imprenta: Talleres de Impresora y Encuadernadora Progreso, S. A. de C. V. Año: 2017 Ciudad y país: México D.F. – México Número total de páginas: 166 Fuente: https://es.scribd.com/document/238816565/El-Redescubrimiento-de-Las-InstitucionesMarch-James-y-Olsen-Johan

Temática: Democracia

SECCIÓN DE OBRAS DE APMINISTRACIÓN PÚBLICA SERIE

. NUEVAS LECTURAS DE POLÍTICA Y GOBIERNO

Coordinada por Mauricio Merino

El redescubrimiento de las instituciones

Traducción de JORGE FERREIRO SANTANA

JAMES G. MARCH Y JOHAN P. OLSEN

EL REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES La base organizativa de la política Estudio introductorio de RODOLFO VERGARA

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,.--a,'*" M COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A. C. UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE SINALOA FONDO DE CULTURA ECONÓMICA MÉXICO

Primera edición en inglés, 1989 Primera edkión en español, 1997

AGRADECIMIENTOS

Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra -incluido el disefio tipográfico y de portada-, sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico, sin el consentimiento por escrito del editor.

Título original: Rediscovering lnstitutions. The Organizational Basis of Politics D. R. © 1989 por Thc Free Press, A Division of MacMillan, Inc. 866 Third Avenue, Nueva York, N. Y. 10022 Resenrados todos los derechos.

D. R.© 1997, FONDO DE CULTURA ECONÓMICA CmTetera Picacho-Ajusco, 227; 14200 México, D. F.

La investigación que sirvió de base a este libro tuvo el apoyo j,or parte de la Fundación Spence1; del Consejo de Investigación Noruego para la Ciencia y las Humanidades, del Consejo de Investigación Noruego para la Ciencia Social Aplicada, del Proyecto Sueco sobre el Poder y la Democracia, de la Fundación Mellan, del Centro de Investigación Noruego en Organización y Administración, de la Escuela de Negocios para Graduados de Stanford la Institución Hoover de Stanford y el Centro para· la Investigación de las Organizaciones de Stanford y del Consorcio Escandinavo para la Investigación Organizativa. Agradecemos a diversos editores y revistas profesionales el habernos permitido basar algunas secciones de este libro en trabajos publicados con ante1ioridad. Los capítulos v, VJI y VIII son versiones revisadas de artículos aparecidos previan1ente (March y Olsen, 1983; 19866; March, 1988c). La primera parte del capítulo 1 se apoya en un trabajo ante1ior (March y Olsen, 1984). En menor grado, nos hemos basado en otras varias publicaciones y beneficiado con los comentarios de Erik Eriksen, Helge Larsen y Per Selle a una versión preliminaic La preparación del manuscrito fue supervisada por Barbara Beuche, a quien damos todo el crédito que merece. Nuestras esposas, Jayne Dohr March y Helene Olsen, contribuyeron con más de lo que creemos o de lo que ellas están dispuestas a adn1itir. Por sus persistentes recordatorios sobre las cosas in1portantes, confundieron la colaboración entre nosotros con los placeres de la vida. JAMES

Publicado por acuerdo con el editor original, The Free Press, A Division of Simon & Schuster Inc.

G.

MARCH

J0HAN P. OLSEN

ISBN 968-16-5132-4 Impreso en México

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"EL REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES": DE LA TEORÍA ORGANIZACIONAL A LA CIENCIA POLÍTICA RODOLFO VERGARA

"EL REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES" es la extensión y elaboración de los argumentos presentados en un artículo seminal que James March y Johan Olsen publicaron en 1984 en la American Political Science Review (March y Olsen, 1984). Tanto artículo como libro ven la luz en momentos en que la ciencia política anglosajona se encuentra dominada por el paradigma racional. Este dominio se expresa en el éxito de teorías sobre el comportamiento político inspiradas en el pensamiento n1icroeconón1ico c01110 elección racional y elección pública. En este contexto, el libro de March y Olsen debe entenderse como una exploración de la utilidad del concepto de racionalidad para explicar la política. Los autores afirman que la ciencia política conten1poránea se ha concentrado en analizar y explicar cierto tipo de fenómenos políticos: aquellos relacionados con negociaciones, intercainbios y enfrentamientos entre actores políticos. Sin embargo, ha descuidado otra dimensión de la política que no cabe dentro de los modelos racionales: la dimensión institucional. Desde la perspectiva institucional, el objetivo de los estudios políticos no es analizar el enfrentan1iento, sino los n1ecanisn10s de formación del consenso y la creación de metas colectivas en la sociedad. En esta concepción de la política, los actores no son permanentemente enen1igos o aliados, sino, n1ás bien, ciudadanos que con1parten concepciones específicas del mundo, crean identidades colectivas e interactúan dentro de espacios institucionalizados de actividad política. En consecuencia, la unidad de análisis no es el individuo y sus preferencias, sino el conjunto de reglas, no'rmas y tradiciones que existen en las distintas orga9

REDESCUBRJMJENTO DE LAS JNSTJTUCJONES

REDESCUBRlMlENTO DE LAS INSTJTUCIONES

nizaciones que conforn1an el sistei"iia político. Este conjunto de reglas, norn1as, prácticas inforn1a]es y tradiciones es conocido con10 111arco institucional. El presente ensayo introductorio tiene como objetivo ofrecer al lector una panorán1ica deI contexto teórko donde surge El redescubrúniento de las insfifuciones, así _como un análisis de los principales argumentos del libro. En este ensayo muestro que buena parte de El redescubrllnie11.to de las instituciones está construido sobre los cin1ientos de los estudios organizacionales que Simon, March, Olsen y sus colaboradores realizaron durante los afíos cincuenta y sesenta. En n1i opinión, este libro es fundamentalmente la extensión de conceptos tales como rutina y atención organizacional al estudio de las instituciones políticas. Al mismo tiempo, es una reflexión sobre las deficiencias del modelo racional que los autores encontraron durante más de 20 afios de estudiar la toma de decisiones en las organizaciones. Por ello, para comprenderlo es necesario conocer el trabajo previo de March y Olsen. En esta introducción se ofrece al lector no especialista en el campo la información necesaria sobre los trabajos de March y Olsen, para que pueda aventurarse con mayor facilidad en la lectura de El redescubrinziento de las instituciones. Esta introducción está dividida en tres partes. La primera describe las ideas principales del trabajo de March y Olsen en el ámbito de la teoría de las organizaciones. En la segunda, se explica la naturaleza del nuevo institucionalismo, se describen sus conientes más importantes y, finalmente, se discute el lugar que corresponde a El redescubrinúento de las instituciones en el panorama general del nuevo i11stitucio11alis1no. La tercera parte está dedicada a analizar en detalle los tres temas centrales de El redescubrimiento de las instituciones y a establecer las relaciones gue existen entre eilos y el trabajo organizacional de March y Olsen descrito en la primera parte.

,explicación única del cornportan1jento organizacional. En el desarrollo de la historia intelectual de March pueden distinguirse dos etapas principales. En la prin1era, hacia fines de los aüos cincuenta, siguiendo la inspiración del traba_io pionero de Herbert Simon, March elabora un cuestionan1iento cauteloso del concepto de racionalidad (March y Simon, 1958; Cyert y March, 1963). No rechaza totalmente la utilidad del concepto, pero intenta establecer sus límites para explicar la decisión organizacional. Su gran intuición en esta etapa es concebir a la atención organiz.acional con10 un recurso escaso e identificar los criterios que norn1an su distribución. Durante la segunda etapa, en los afios sesenta y setenta, March, Olsen y otros colaboradores cuestionan duramente la utilidad del paradigma racional para explicar el fenómeno organizacional. Este cuestionan1iento consiste en incluir el factor ten1poral en un nuevo n1odelo de tmna de decisiones (Cohen, March y Olsen, 1972; March y Olsen, 1982) y en criticar la relevancia del concepto de preferencia para el estudio de las decisiones organizacionales (March, 1978; March, 1988). A continuación se describen ambas etapas.

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RACJONALJDAD Y DECISJÓN ORGANIZACIONAL

El trabajo de James March en teoría de las organizaciones está orientado a cuestionar al concepto de racionalidad con10

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Primera etapa: satisfacción y racionalidad limitada Durante los afias cincuenta, la teoría de las organizaciones sufre transformaciones fundamentales. El paradigma racional, que dominaba hasta entonces la disciplina, es cuestionado seriamente en el trabajo de Herbert Simon (Simon, 1955, 1957, 1976). Simon argumenta que los seres humanos no optimizan en sus decisiones organizacionales, debido fundamentalmente a dos razones: primero, su capacidad cognitiva es limitada, por lo que no son capaces de captar y procesar toda la información adecuada al problema que enfrentan; segundo, las decisiones organizacionales normalmente se toman bajo severas restricciones de tiempo y presupuesto, lo que también hace imposible la optimización. Por ello, concluye Simon, el modelo racional de toma de decisiones que tiene como objetivo la optimización de los recursos org_anizacionales es irreal.

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REDESCUBRlMlENTO DE LAS lNSTITUCIONES

Para explicar la toma de decisiones organizacionales, Si-

REDESCUBRIMIENTO DE LAS lNSTlTUCIONES

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Atención orga.nizacional

n1on propone un n1odelo alternativó: el llan1ado nwdelo de ra-

cionalidad limitada. Este modelo se basa en la idea de que los toinadores de decisiones no tratan de optin1izar los recursos organizacionales al ton1ar una decisión, sino sólo de encontrar un curso de acción que les proporcione resultados aceptables. A esta forma de tratar la toma de decisiones Simon la llama satisfacer. La intuición de que los individuos no intentan optin1izar sino que se contentan con satisfacer 1nodifica de manera in1portante la noción de cómo individuos y organizaciones deciden. En la versión clásica, el modelo racional de toma de decisiones se con1pone de los pasos siguientes: a) El sujeto examina todos los posibles cursos de acción. b) El sujeto construye todos los futuros escenarios al que lo llevaría cada alternativa exan1inada. c) El sujeto compara estos escenarios futuros y selecciona aquel que maximice su función de utilidad. Es importante señalar que el modelo racional supone, además de información completa, que el sujeto conoce sus preferencias y que éstas son estables, es decit; no serán alteradas en el futuro. El modelo de racionalidad limitada, al dejar de lado el propósito de encontrar la alternativa óptima, no tiene necesidad de examinar exhaustivamente todo el abanico de alternativas posibles. Los pasos del modelo son los siguientes: a} El sujeto decisor establece cuál es el nivel mínimo de resultados favorables que está dispuesto a acepta1, b) El sujeto examina un número relativamente pequeño de cursos de acción. c) El sujeto construye los escenarios futuros al que lo llevan las alternativas estudiadas. d) Cuando el sujeto encuentra un escenario futuro en el que sus necesidades son "satisfechas", el sujeto detiene la búsqueda y selecciona esta alternativa. El modelo de racionalidad limitada no asume información completa, aunque asume que las preferencias son estables y que el sujeto decisor las conoce.

El modelo de racionalidad limitada es la base sobre la que Sinion y March constn1yen su análisis organizacional (March y Simon, 1958). Aunque el modelo de racionalidad limitada no implica un paradigma diferente del modelo racional clásico, introduce nuevos elen1entos en el estudio de la ton1a de decisiones. El más importante de ellos es reconocer que las organizaciones operan con escasos recursos al tomar una decisión: el tiempo, la información y la capacidad para procesarla son limitados. La escasez de recursos organizacionales es recogida por Simon y March en una nueva intuición: las organizaciones tienen una capacidad limitada de atención organizacional. La atención organizacional es la habilidad que tienen las instancias inteligentes de la organización para observar y decidir acerca de los procesos que tienen lugar en las distintas subunidades organizacionales. Toda organización se con1pone de subunidades organizacionales que desen1peñan diversos procesos sin1ultáneamente. Las instancias inteligentes de la organización no pueden observar y decidir en todos estos procesos, lo cual obliga a crear estrategias simplificadoras de los procesos para liberar atención organizacional. Éste es el origen de las rutinas organizacionales. Una rutina es una cadena de acciones que no requiere ton1a de decisiones, sino que se dispara auton1átican1ente cuando se presentan ciertas condiciones. Todos los procesos cotidianos que tienen lugar en una organización están estructurados con base en rutinas, lo que libera capacidad de atención organizacional que es dirigida hacia situaciones especiales o imprevistas.

Distn"bución de la atención organiz.acional La segunda aportación de Simon y March es identificar el n1ecanis1110 por el cual se distribuye la atención organizacional entre las distintas subunidades de la organización. March y Sin1on argun1entan que las organizaciones realizan una distinción radical entre desempeüo satisfactorio y des-

REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES

REDESCUBRIMIENTO DE LAS INSTITUCIONES

en1pefio no satisfactodo de sus ·suljt:1_nidades organizaciona]es. La atención de ]a organización_ se concentra en aquellas subunidades organizacionales cuyo desempefio es calificado como no satisfactorio (Simon y March, l 958; Cyert y March,

por lo que eventualn1ente vuelven a la agenda en espera de una solución más adecuada.

1963). De esa 111anera, e1 concepto sin1oniano de "satisfacer" se convierte en la brújula del análisis organizacional no sólo co1110 estrategia f·undan1ental de los procesos decisorios, sino

Anzbigüedad en las prefCre11óas

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tan1bién con10 criterio para evaluar y atender a los distintos cOlnponentes de la organización. La atención organizacional no se dirige hacia aquellas subunidades organizacionale.S donde existen n1ayores oportunidades de "optin1izar" recursos -con10 argun1entaría el n1odelo racional-, sino hacia aquellas que no cun1plen con el desen1pefi.o 1nínin10 que la organización espera de ellas.

Segunda etapa: temporalidad, preferencias y ambigüedad organizacional El modelo de botes de basura A principios de los setenta, l\1arcl1, Olsen y Cohen propusie-

ron un modelo alternativo al ele racionalidad limitada para describir el proceso de t01na de decisiones en las organizaciones (Cohen, March y Olsen, 1972). El modelo de botes de basura (garbage can model) incluye el elemento temporal en el estudio de las decisiones organizacionales. En este modelo, la coincidencia temporal de problemas y soluciones en las instancias decisorias de la organización es el factor 1nás ü11portante para explicar la ton1a de decisiones.- Las soluciones no son diseñadas para resolver un problen1a en particular; por el contrario, toda organización tiene pern1anenten1ente disponible un abanico de soluciones posibles que "flotan" en sus instancias decisorias. Cuando un proble1na aparece en la agenda de la organización, le es asignada una solución ya existente. La pertinencia de la solución al problen1a es un asunto práctican1ente fortuito; así, algunos problen1as son resueltos por completo, otros s.ólo parcialn1ente y otros no son resueltos,

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En allos subsiguientes, 1'v1arch y Olsen radicahzan aún n1ás su érítjca al concepto de racionalidad. Si antes habían apuntado la necesidad de limitar el alcance explicativo del concepto de racionalidad en el ámbito del comportamiento organizacional, ahora insisten en que dicho concepto deforn1a de manera fundamental la comprensión de los procesos de toma de decisiones en las organizaciones (March, 1978, 1988; March y Olsen, 197 5). Su argumento principal es que el concepto de preferencia no es compatible con la evidencia sobre el comportamiento organizacional. De acuerdo con la teoría de decisiones, las preferencias son estables, consistentes, precisas y exógenas al proceso de decisión (Ordeshook, 1986). Sin embargo, March y sus colaboradores argun1entan que los estudios empíricos de ton1a de decisiones n1uestran un panoran1a distinto: las preferencias cambian a 1nenudo, son an1biguas y en algunas ocasiones los agentes pueden incluso tener preferencias inconsistentes. Además, las preferencias no son exógenas al proceso de ton1ar una decisión: en ocasiones los agentes no tienen claro lo que quieren y durante el proceso mismo de tomar una decisión aclaran y establecen sus preferencias (March, 1978). En resumidas cuentas, el cuadro de los sujetos decisores que emerge de los estudios empíricos es muy diferente del de los sujetos imaginados por la teoría de decisiones. En lugar de sujetos bien informados y claros con respecto a sus ob_jetivos, tenemos n1ás bien sujetos 111al informados, inseguros con respecto a sus intereses e incluso vacilantes entre dos objetivos contradictorios. La conclusión de los estudios organizacionales de March y Olsen es que la ambigüedad desempeña un papel mucho más in1portante en el h1ncionan1iento de las organizaciones del que se reconoce tradicionalmente. El modelo racional explica con deficiencia la vida organizacional porque se resiste a re-

1,F.DESCUBRIMIENTO DE Li\S INSTITUCJONES

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conocer E'~te an1plio margen ele ·an1bigüedacl que existe en la; preferencias de individuo::; _v organizaciones. Sin en1bargo, la ambigüedad tal corno la proponen March y Olsen parece plante~u· más preguntas de las que contesta. Si no es con base en el cZdculo racional, ¿cómo, entonces, los individuos guían su comportamiento organizacional? Los trabajos organizacionales de March, Olsen y sus demás colaboradores terminan así en una aparente paradoja: con base en el estudio del comportamiento han logrado acun1ubr evidencia que cuestiona serian1ente la utilidad del 1110delo racional; sin embargo, no logran proponer un modelo alternativo que explique convincenten1ente el co1nportan1iento y la toma de decisión en la vida organizacional. En el mundo real, individuos y organizaciones ton1an decisjones y desarrollan con1porlamíentos relativamente consistentes. Es claro que la vida organizacional es no sólo producto de un azaroso interactuar de individuos, problen1as y soluciones en distintas instancias organizacionales, aunque el azar cierta111ente influye en bs decisiones organizacionales. Es necesario, por lo Lanlo, construir una explicación alternativa de los n1ec;Jnismos que pern1iten a las organizaciones operar y a los ü1dividuos decidir. El redcscubri111ie1zto ele las i11stitucio11es ofrece esta explicación altern0tiva. En este libro, 1\/Iarch y Olsen invocan al n1arco institucionztl con10 b explicación del funcionamjento consistente ele las org:Jnizaciones políticas.

nuevo institucionalisn10 argun1enta que los contextos institucionales -políticos, sociales, económicos- dentro de los que actúan los individuos influyen de manera imp011ante sobre su, con1J)ortan1iento. Para el nuevo institucionalisn10, las organizaciones desarrollan características institucionales que las diferencian a U!}aS de otras, y estas caracteiisticas son el factor más :importante por considerar para entender el comportamiento de los actores organizacionales, En consecuencia, el objetivo de est~ · movimiento es analizar los procesos por los cuales las instituciones desarrollan sus características particulares, y desc1ihir las formas en que estas caractedsticas influyen en el compor, !amiento de los miembros de la institución,

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EL

NUEVO lNSTlTUClONALJSMO

El nue.vo in::;titucionali:smn es un enfoque teórico que ha aparecido en bs cienci::i.-.; s