El Presupuesto de La Hacienda Pública Central

TRABAJO DE PRESEMINARIO

MATERIA: Administración y Contabilidad Pública

TEMA: El Presupuesto de La Hacienda Pública Central

ALUMNOS: Mayorga, Daniela Pérez, Silvana Daniela DNI Nro.:

32.202.445 31.809.233

CARRERA: Contador Público Nacional

PERIODO LECTIVO: 2009

RESUMEN

En esta monografía pretendemos mostrar la importancia del presupuesto, que no concluye con la decisión política de su aprobación. Este debe tener la característica de permitir con claridad su aplicación, ser controlado en su ejecución  para que a partir partir de ello se puedan realizar correcciones correcciones y luego dentro dentro del marco de las características y propiedades de un sistema administrativo, ser evaluado de modo que esta conclusión sirva de base y experiencia para la elaboración de presupuestos de próximos ejercicios. Es así que el presupuesto se convierte en una importante herramienta del Esta Estado do Naci Nacion onal al que que año año a año año eval evalúa úa sus sus ingr ingres esos os,, asig asigna nand ndoo recu recurs rsos os al cumplimiento de las necesidades mas importantes da la población. El presupuesto agrupara durante su proceso de elaboración todos aquellos recursos financieros e incluso materiales que puedan ser útiles al Ejecutivo para atender las tareas de infraestructura y servicios que también se plasman dentro del proyecto presupuestario como erogaciones o gastos. Si bien el Estado no puede quebrar como si ocurre con empresas e incluso  personas físicas, debe tomar al presupuesto como base para poder cumplir con sus funciones elementales, administrando recursos escasos frente a requerimientos cada vez mayores. Al realizar el estudio presupuestario se pretende lograr el equilibrio justo entre recurso y gastos. Tomando en cuenta donde están las fuentes de dichos recurso y si su asignación a los distintos fines es la más adecuada. adecu ada.

PROLOGO

Esta monografía se realizo como trabajo final para la materia Preseminario de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Tucumán. La elabor elaboraci ación ón del presup presupues uesto to como como instru instrumen mento to financ financier ieroo procur procuraa gara garant ntiz izar ar las las corr corrie ient ntes es de gast gastos os y recu recurs rsos os anua anuale less cons consis iste tent ntes es con con la materialización de los propósitos, políticas, planos y programas del sector público. púb lico. Inici niciam amos os

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conocimientos sobre “Ley de Administración Financiera”- “Presupuesto”, debido a que en nuestra carrera no indagamos demasiado en este tema. La finalidad de este trabajo es proporcionar al lector un conocimiento más amplio sobre el tema, y así tratar de que los mismos comprendan como y en base a qué se realiza el presupuesto anual. Agrade Agradecem cemos os la colabor colaboraci ación ón brindad brindadaa por el profes profesor or José José Antoni Antonioo González, especialista en administración pública y profesor adjunto a cargo de la cátedra de la materia en la Universidad Nacional de Tucumán.

CAPITULO I El Presupuesto de la Hacienda Pública Sumario: 1.- Concepto 2.- Objetivos del presupuesto 3.- Planificación y programación 4.- Condicionantes a la programación presupuestaria

1.- Concepto “Las previsiones de las asignaciones financieras de gastos y recursos necesarios para satisfacer las necesidades colectivas durante un periodo de tiempo asumidas como responsabilidad del sector público requieren de un instrumento financiero específico. El presupuesto (etimológicamente “pre” antes y “supuesto” estimación en virtud de su naturaleza previsional) es bajo cualquier concepción tradicional o moderna el mas importante instrumento de administración financiera. Su carácter de instrumento asignador de recursos financieros y responsabilidades para resolver con el mayor grado de previsibilidad los problemas futuros se ha extendido al sector privado1. El presupuesto público es asimismo un instrumento de  programación económica y social, de gobierno, de administración y, necesariamente, un acto legislativo.”2 1

LAS HERAS José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996), pág. 163. 2 SCHIVNDT, Enrique, Manual del Contador Municipal, (2004), pág. 121.

4 “Como instrumento de programación económica y social, la acción del sector publico, prevista en planes de corto y mediano plazo, se detalla y concreta paulatinamente en la programación de operaciones; y, el presupuesto asigna a estas los recursos financieros requeridos para ejecutar las decisiones emanadas del   poder político, denominadas también políticas publicas.”3 El presupuesto guarda conformidad con el plan financiero, el plan de inversiones y otros instrumentos de  política económica”.4 “Se convierte en un instrumento de gobierno al considerar que la mayor   parte de las decisiones del gobierno local conducen a acciones que se manifiestan en el presupuesto, así se constituye, obviamente en uno de los instrumentos mas importantes y apropiados para cumplir eficientemente la función del gobierno municipal.”5 “Una vez fijado el programa de gobierno es imprescindible llevarlo a la   práctica, convertirlo en hechos, con lo cual se entra en el campo de la administración”6 “Normalmente, cada dependencia lleva a cabo una parte del conjunto de las acciones necesarias para lograr un objetivo concreto. Para ello se requiere conocer, con la mayor precisión posible, la naturaleza y cantidad del bien o servicio al cual contribuye con su labor. Por otra parte, debe saber que cantidad y calidad de recursos cuenta y cuales son los procedimientos que tienen que emplearse en el  proceso de combinación de insumos para la producción de bienes y servicios”7 “El presupuesto tiene que formularse y expresarse en forma tal que  permita a cada una de las personas responsables del cumplimiento de los objetivos concretos y del conjunto orgánico de acciones correspondientes, encontrar en el una verdadera “guía de acción” que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas.”8 “Si el presupuesto sirve de base al cumplimiento de los requisitos 3

SCHIVNDT, Enrique, Manual del Contador Municipal, (2004), pág. 121. Ibídem. 5 Ibídem, pág. 122. 6 Ibídem. 7 Ibídem. 8 SCHIVNDT, Enrique, Manual del Contador Municipal, (2004), pág.123. 4

5 señalados, no cabe duda que es uno de los instrumentos de mayor importancia para cumplir la función de administración de un programa de gobierno local.”9 “Al referirnos al presupuesto como acto legislativo, la participación activa y consciente de las organizaciones ciudadanas en el diseño y ejecución de las decisiones que los afectan, no solo es un derecho sino una obligación.”10 Así, la aprobación del presupuesto, tanto al nivel municipal, provincial, departamental y nacional, constituye un acto legislativo indispensable, sancionado mediante la disposición legal que corresponda en cada país.”11 “Todo lo que se ha expuesto referido a la conceptualización del  presupuesto no estaría completo si no se dieren cumplimiento a las características   propias e intrínsecas. Por tanto es imprescindible que el mismo este estructurado sobre la base de una metodología apropiada, a fin de permitir su conocimiento e interpretación por quienes deben aprobarlo, administrarlo y difundirlo a la ciudadanía.”12 Siendo el presupuesto un proceso responsable de elaborar, expresar, aprobar, coordina, ejecutar y evaluar específicamente las corrientes de gastos e ingresos –ámbito general de las finanzas publicas- es considerado doctrinariamente como un instrumento polivalente de: 1. Gobierno: porque permite en forma adecuada y oportuna el proceso de “toma de decisiones” sobre una base técnica mínimamente consistente. 2. Administración: el determinar responsabilidades en función del principio de “división del trabajo”, sirviendo de guía de acción para diferentes niveles de la organización del sector público. 3. Planificación: al vincular en el corto plazo las necesidades de “asignaciones financieras” presentes en programas y planes de gobierno.

9

Ibídem. Ibídem. 11 Ibídem. 12 Ibídem. 10

4. Legalidad:

a

partir

de

6 la aprobación de lo que se va a hacer 

(presupuesto propiamente dicho), es posible el control en función de lo hecho (ejecución). Facilita el control republicano –en función del principio de división de poderes- por parte de los organismos de control interno y externo, de los medios de comunicación y la propia evaluación de la ciudadanía13.

2. Objetivos del presupuesto 

Posibilitar la instrumentación anual de los objetivos, políticas y metas definidos por las autoridades políticas de mayor nivel.



Permitir una eficiente asignación y uso de los recursos reales y financieros que demanda el cumplimiento de los objetivos y metas incluidos en el presupuesto.



Lograr un adecuado equilibrio en las diversas etapas del proceso presupuestario,

entre

la

centralización

normativa

y

la

descentralización operativa. 

Brindar información en cada una de las etapas del proceso  presupuestario sobre las variaciones reales y financiera, a efectos de que las decisiones de los niveles superiores se adopten vinculando ambos tipos de variables.



Contar con una estructura que posibilite alcanzar las necesarias interrelaciones entre los sistemas de administración financiera y  permita el ejercicio del control interno y externo.

“Para alcanzar dicho objetivaos es necesario interrelacionar las variables reales y financieras en todas las etapas del proceso presupuestario. De esta manera se  puede vincular la producción pública con las demandas y necesidades de la sociedad,

13

LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición (Córdoba 1996), pág. 164.

7 determinar el impacto del ingreso y del gasto público en la economía y medir el costo de la gestión publica.”14 En el marco de ese objetivo general se proponen los siguientes objetivos vinculados con la administración financiera: 

Compatibilizar conceptual y operacionalmente la definición de proyecto de sistemas de inversiones públicas con las categorías programáticas del  presupuesto, en especial la categoría programática “proyecto”.



Racionalizar los procesos de decisión sobre asignación de recursos para la inversión, a través de una acción coordinada entre las distintas áreas de decisión.



Sistematizar las informaciones que se solicitan a las unidades ejecutoras tanto en materia de programación como de seguimiento de la ejecución.

3. Planificación y programación. “La ausencia de recursos para financiar las innumerables demandas sociales, esta generando que en el Sector Publico se acentúen los esfuerzos dirigidos a mejorar su asignación en objetivos de mayor claridad y relevancia social.”15 Los gobiernos se encuentran con multiplicidad de cursos de acción, para  poder elegir en estos utilizan los sistemas de planificación, así reducen las alternativas  posibles para llevar adelante una acción, teniendo en cuenta los medios disponibles. “La planificación nos permitirá elegir el camino a seguir, distinguido entre varias alternativas de manera racional, pues para llevar a cabo la elección se analizan todas las alternativas posibles con sus combinaciones de fines y medios. Hecha la elección a través de la programación, fijamos metas cuantitativas de corto  plazo para lograr los fines con los medios disponibles; entonces, planificar implica, en consecuencia; dar forma orgánica a un conjunto de decisiones, integradas y

14 15

SCHIVNDT, Enrique, Manual del Contador Municipal, Ed. Estudios Municipales (2004), pág. 124. Ibídem, pág. 117.

8 compatibles entre si, que guiaran la actividad de una empresa, de un Gobierno o de una familia.”16 “Programar es hacer planes, programas y proyectos, es fijar metas cuantitativas de la actividad, destinar los recursos humanos y materiales necesarios, definir métodos de trabajo, emplear, fijar la cantidad y calidad de los resultados y determinar la localización espacial de las obras y actividades.”17 “La planificación implica un proceso que debe involucrar a toda la organización “supone la elaboración y la evaluación de cada parte de un conjunto interrelacionado de decisiones antes de que se inicie una acción, en un situación en la que se crea que al menos se emprende tal acción, no es probable que ocurra el estado futuro que se desea y que, si se adopta la decisión apropiada, aumentara la  probabilidad de obtener un resultado favorable…”18 “Los planes y programas se proyectan en espacios de tiempo   predeterminados; así los Gobiernos fijaran a mediano y largo plazo, planes de construcción de viviendas, de atención sanitaria, de obras de infraestructura básica que acompañen procesos de desarrollo, etc.; estos planes, se estructuran en programas que se cumplirán en el corto plazo, generalmente anuales y en ellos se cuantifican las unidades físicas en términos de productos finales, así precisaremos la cantidad de cuadras a pavimentar, etc.”19 Si presupuestar consiste en efectuar asignaciones financieras a un  proceso de programación de objetivos, medios y resultados en el periodo anual es   pertinente referirse al presupuesto como un instrumento de planificación y  programación de corto plazo. En forma explicita procura: 

Definir objetivos concretos que posibiliten la acción directa d, inmediata y cotidiana del gobierno y la administración, en función de las orientaciones y metas de la planificación (si existen), o de los grandes propósitos convenidos considerando los condicionantes derivados de factores situacionales o

16

SCHIVNDT, Enrique, Manual del Contador Municipal, Ed. Estudios Municipales (2004), pág. 117. Ibídem. 18 Ibídem. 19 Ibídem, pág. 118. 17

9 coyunturales. el termino objetivos concretos en materia de programación  presupuestaria debe usarse en sentido restrictivo, sin confundirse con términos a veces sinónimos como finalidades, propósitos e incluso objetivos sin aditamentos. Un objetivo concreto significa perseguir un logro definido y en lo posible, medido y evaluable. En materia de salud será un propósito, una finalidad o un objetivo “…mejorar la salud de la población…”, pero estaremos refiriéndonos a un objetivo concreto cuando establecemos cuantos niños, o a que población de riesgo medidas en números concretos  pretendemos llegar con un programa de corto plazo o con un presupuesto por   programas. 

Determinar la naturaleza y volumen de acciones necesarias para alcanzar  dichos objetivos.



Calcular y asignar recursos no monetarios o reales: humanos, materiales y tecnológicos en calidad, cantidad y oportunidad para la materialización de acciones señaladas. Como consecuencia se calculan y asignan recursos financieros – 

corrientes y no corrientes- apreciando monetariamente los insumos o recursos reales, ateniéndonos a los niveles de salarios y precios que se estiman regirán en el ejercicio al que se refiere la programación. La integralidad del presupuesto requiere explicitar  todos los elementos de la programación para examinar la coherencia de sus objetivos con las políticas establecidas. 4. Condicionantes a la programación presupuestaria. “Desde el punto de vista macroeconómico es función principal del  presupuesto servir de instrumento de la política económica del gobierno. Del análisis de la ecuación macroeconómica fundamental en una economía abierta la oferta agregada es igual a la demanda agregada.”20

20

LAS HERAS, José M., Estado Eficiente, (Córdoba 1999), pág. 160.

10 PBI: Producto Bruto Interno M: Importaciones PBI + M = C + I + X

C: Consumo I: Inversiones X: Exportaciones

“Es posible detectar dos importantes efectos de signo contrario. Por una  parte el gasto en consumo e inversión contribuye, según el multiplicador Keynesiano, a aumentar la demanda agregada, provocando la expansión del empleo y la   producción. Antagónicamente todo ingreso publico –fundamentalmente vía impositiva- disminuye la renta disponible de los agentes económicos, afectando negativamente el empleo y la producción. El diagrama circular ayuda a comprender el impacto del presupuesto estatal sobre la economía (cuadro 4.1)”.21 RENTA PERSONAL DISPONIBLE

COMPRAS DEL ESTADO

IMPUESTOS (-)

CONSUMO

TRANSFERENCIAS (+) INVERSION PRODUCCION AGREGDA = INGRESO

DEMANDA AGREGADA DE BIENES

Cuadro 4.1 Impacto macroeconómico del presupuesto público “Mediante transferencias, es decir pagos sin la contrapartida de bienes y servicios por parte del receptor (asistencia a individuos que requieren protección, ayuda a gobiernos locales, prestaciones de seguridad social y desempleo, etc.) se incrementa la demanda global. En forma similar compras de bienes y servicios incrementan la demanda agregada de la economía que incluye el sector público y   privado. Ambas medidas –si no existe un correlativo aumento de los ingresosaumentan el déficit. Obviamente un aumento impositivo disminuye el déficit, pero 21

LAS HERAS, José M., Estado Eficiente, (Córdoba 1999), págs. 160 – 161.

11 afecta la producción y la demanda global, representando una significativa absorción de la oferta monetaria. Y un desestímulo a los agentes productivos afectando el ahorro y la inversión.”22 Para preveer los recursos y gastos es necesario considerar algunas hipótesis sobre la evolución de las variables económicas como pueden ser el Producto Bruto Interno (PBI), el nivel general de precios (NGP), tipo de cambio, salarios, recaudación fiscal y servicios de la deuda entre otros. Dado que el presupuesto es integral ya que debe estar integrado con todos los sectores involucrados y ejecutarse de manera coordinada y armónica, en necesario que se realice tomando una valoración realista que le permita amoldarse a los posibles cambios en las variables económicas que lo condicionan. Así es como se debe procurar que el presupuesto no se plantee en forma rígida sino con cierto grado de flexibilidad. “Aun cuando la situación económica general sea floreciente, nunca deberían aflojarse las conductas en contar con una valoración realista de gastos y recursos.”23 “Conocer la futura performance del PBI es sustancial en la determinación de la factibilidad para lograr un aumento de la recaudación sin incrementar la presión fiscal. Pero las consecuencias de causa-efecto son dinámicas, y reciprocas, porque a su vez el incremento del gasto público impactara sobre la evolución positiva de las variables económicas, y por ende en una mejor captación fiscal de la riqueza económica. Si se desea una correcta evaluación de los recursos que serán captados a la sociedad –y asignados a través del presupuesto- debe relacionarse el total   presupuestario de egresos con el total de bienes y servicios generados por la economía en su conjunto.”24 “El nivel de precios -medido con índices de precios al consumidor y/o de  precios mayoristas y/o valor dólar en una economía dolarizada- es fundamental para estimar la asignación de los créditos financieros por cada partida presupuestaria. En muchos casos es el propio estado –a través de su presupuesto deficitario financiado 22

LAS HERAS, José M., Estado Eficiente, (Córdoba 1999), pág. 160 – 161. Ibídem, pág. 163. 24 Ibídem, pág. 164. 23

12 con emisión monetaria- quien contribuye en acelerar aumentos sostenidos en los  precios, por lo cual la variable no es exógena sino retroalimentada por el propio sector publico.”25 “En economías megas inflacionarias las erogaciones presupuestarias son difíciles de estimar en forma realista debido al carácter errático en la evaluación en la tasa de inflación esperada. Es habitual que el presupuesto, se encuentre desactualizado. Una opción seria calcular las estimaciones del presupuesto en base a  precios de un mes determinado –por ejemplo octubre del año anterior- y facultar al Poder Ejecutivo a ajustar los créditos en base a la inflación futura con algunas restricciones como mantener un cierto nivel de déficit en términos reales, lo cual implícitamente condiciona los ajustes a los montos efectivos de la recaudación pero surgen otros problemas como consecuencias distorsivas de los pronunciados cambios en los niveles de precios relativos, y el impulso del multiplicador de los ajustes indexa torios que limitan severamente las ventajas aparentes de este mecanismo.”26 “La relación de la moneda nacional con el dólar estadounidense o una “canasta de monedas fuertes”, es fundamental tanto para la estimación de créditos  presupuestarios de los servicios de la deuda externa en moneda extranjera como para la adquisición de insumos importados.”27 “El gasto público será más o menos flexible cuanto mas se respete la decisión de mantener o no el salario real. Es habitual que la nomina salarial casi nunca sea menor al 50%, y llegue hasta un 90%, del gasto total.”28 “Los recursos del sector público son fundamentalmente de origen tributario (dentro de los que se destacan los impuestos) y en menor medida no tributarios. El incremento de los ingresos es una parte vital de la política fiscal para reducir el déficit, medido en relación al PBI. Pero en una economía inflacionaria deberá contemplarse el efecto “Tanzi-Olivera”, quienes demostraron el deterioro en términos reales de los recursos fiscales producto de la inflación. Si los recursos 25

LAS HERAS, José M., Estado Eficiente, (Córdoba 1996), pág. 164. Ibídem. 27 Ibídem, 28 Ibídem, pág. 165. 26

13 tributarios habituales no aseguran el financiamiento

del

gato

como

es

antipopular aumentar los impuestos, se suelen fijar precios políticos notoriamente superiores al costo de los bienes vendidos en el mercado por parte de las empresas estatales, apropiándose la administración central del excedente. En otros casos se aplica directamente un impuesto específico a las ventas destinados al tesoro nacional.”29 “Dado que en buena parte de las economías subdesarrolladas la carga de la deuda externa es significativa, en muchos casos la cancelación de los servicios supera las posibilidades de pago basados únicamente en los excedentes de los recursos corriente por sobre los gastos corrientes. Obviamente deben considerarse  posibilidades de refinanciación bajo diversas alternativas. En otros casos las ventas de activos físicos o financieros que vas desde el desprendimiento de una amplia gama de inmuebles ociosos. Privatización de empresas públicas u otorgamiento de concesiones.”30

29 30

LAS HERAS, José M., Estado Eficiente, (Córdoba 1996), pág. 165. Ibídem, pág. 166.

CAPITULO II Valor e importancia del presupuesto Sumario: 1.- Valor sistémico del presupuesto y ecuación  presupuestaria fundamental 2.- Principios presupuestarios 3.- Clasificadores presupuestarios

1.- Valor sistémico del presupuesto y ecuación presupuestaria fundamental Como ya sabemos el presupuesto tiene por función básica la búsqueda de recursos monetarios a través de diferentes medios, con el fin de asignarlos a los distintos fines del Estado. Sin embargo no podemos hablar del presupuesto de manera aislada, pues así como existe y es necesario para anticipar situaciones también hay que tener en cuenta el plan financiero del estado, el plan de inversiones y los diversos elementos que forman la política económica. No es posible aprobar ni mucho menos llevar adelante un programa presupuestario que no este en conformidad con el resto de los planes que lo requieren como elemento guía. Al referirnos al valor sistémico del presupuesto nos enfocamos en las distintas relaciones que mantiene con los demás subsistemas, ya que es por medio de estas como se establecen las previsiones de acuerdo a las cuales deberán desenvolverse dichos subsistemas.

14 “Con el sistema de contrataciones al fijar los montos globales institucionales y   programáticos para la adquisición y provisión de los insumos de la producción  publica. Con el sistema de crédito publico al determinar las asignaciones financieras  para el pago del servicio de la deuda y para contraer nuevos créditos. Con el sistema de tesorería en virtud de administrar los fondos líquidos que servirán de base, bajo el criterio de caja, para la ejecución presupuestaria. Con el sistema de gestión de bienes al determinar el presupuesto de gastos para mantenimiento, asignaciones para compras de bienes de uso, y recursos derivados de venta de bienes de capital que significaran un contribución a la masa de recursos estatales. Finalmente con el sistema de contabilidad.” 31 “El presupuesto como previsión (ex - ante) de gastos y recursos, es un Balance preventivo que incidirá en el futuro – a través de su ejecución – sobre el  patrimonio y los resultados de la organización estatal.”32 Es al dicho balance preventivo al que de le denomina Ecuación Presupuestaria Fundamental (EPF). Esta consta básicamente de recursos y gasto expresados de forma monetaria. Así encontraremos que si los ingresos son iguales a los egresos la ecuación esta equilibrada, si por el contrario ambos son diferentes, entonces estaremos en presencia de un déficit si los egresos superan a los ingresos o ante un superávit si los ingresos superan a los egresos. “Se habla de ahorro cuando existe una diferencia positiva entre ingresos corrientes y egresos corrientes. La situación inversa plantea la figura del desahorro, indesequilibrio gravoso que no puede extenderse por mucho tiempo dado que demuestra una incapacidad absoluta de l gobierno en financiar sus gastos corrientes (gastos habituales) con sus ingresos corrientes, originados principalmente con la  potestad tributaria del Estado. En la terminología usada en el SPN dichas diferencias reciben la denominación de resultado económico.”33 31

LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996),  pág. 167 32 Ibídem. 33 Ibídem, pág. 168

15 Si se determina una situación de déficit, es decir que el gobierno no será capaz de afrontar sus propios gastos, entonces es claro que se deberán tomar las medidas necesarias para buscar una solución. Dicha solución se refiere a las fuentes de recurso que pueden ser de corto o largo plazo. Serán de corto plazo aquellas como colocación de en el mercado financiero de letras de tesorería, o documentación de las deudas con los proveedores y contratistas o directamente dejando impagas las acreencias. Las medidas de largo plazo se manifiestan utilizando el crédito publico genuino es decir si financiamiento por parte de el Banco Central, cuando a través de la misión de moneda impulsa el uso del impuesto inflacionario y la generación de déficit cuasi fiscal. Los elementos de la Ecuación Presupuestaria Fundamental, cada uno e ellos reúnen distintas características. Tanto gastos como recursos son preventivos en cuanto a su fijación. Sin embargo en cuanto a sus topes, los gastos son limitativos y los recursos son no limitativos. Con respecto a los plazos tenemos los gastos como periódico y los recursos como no periódicos. Finalmente en cuanto a su legalidad, esta es orinal para los gastos y derivada para los recursos. “En efecto en su fijación tanto gastos como recursos, propio de toda estimación futura no son deterministicos sino caracterizados por un cierto grado de  probabilidad, es decir preventivos. Por sus topes los gatos solo pueden ejecutarse (es decir “gastarse”) hasta el nivel máximo de las respectivas asignaciones financieras. En cambio los recursos se ejecutaran en su percepción sin limitaciones ni techos no se deja de recaudar aun cuando se haya llegado al nivel previsto originalmente. También ambos se diferencian en sus plazos. Disposiciones de gastos nacen y fenecen, en general, en el transcurso del año. Los recursos en cambio son de continuidad indefinida hasta su modificación o derogación de la norma que le otorga legalidad. Desde su legalidad las disposiciones en materia de recursos, las previsiones se

16 realizan en función de la preexistencias de legislación ajena al presupuesto o derivada del ámbito propiamente tributario como las leyes de impuesto a las ganancias.”34

2.- Principios presupuestarios “Los principios son ideas básicas o rectoras constitutivas de un conjunto de relaciones, fundamentales para comprender e interpretar homogéneamente la infinidad de situaciones en la presentación de eventos de naturaleza económico financiera. El presupuesto publico dado su naturaleza polivalente, debe satisfacer un conjunto de principios que resumiendo las distintas corrientes o escuelas  presupuestarias por razones didácticas lo podemos expresar como un decálogo.”35 1. Universalidad El presupuesto debe contener absolutamente todos los gastos y recurso que le competen, sin dar lugar a excepciones. Dichas excepciones son llamadas fondos extrapresupuestarios la existencia de estos,”representa en muchos casos una maraña incomprensible de asignaciones y recursos cuya complejidad dificulta la gestión financiera homogénea, debiéndose vencer la resistencia impuesta por aquellos sectores que cuentan con los beneficios de los mismos representando verdaderas cajas negras de dificultoso control.”36 2. Unidad El presupuesto debe pasar por todas su etapas, como los son la elaboración, aprobación y ejecución siempre dentro del marco de una política   presupuestaria común. Esto es respetando un criterio uniforme y coherente. Sin embargo no por ello el presupuesto se convierte en ana herramienta que deba 34

LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996),  págs. 170 - 171 35 Ibídem, pág. 171 36 Ibídem, pág. 172

17 cumplirse tal cual esta elaborado. Por el contrario debe también mantener cierto grado de flexibilidad. 3. Exclusividad El presupuesto debe incluir solo lo referido a los asuntos del Estado con respecto a la organización financiera del mismo. No deben incluirse en él asuntos extraños que no respondan a la materia presupuestaria, por ejemplo aquellos temas que son del orden laboral o incluir dentro de la “negociaciones” de cierre para su aprobación, normas ajenas a la naturaleza esencialmente financiera del presupuesto. 4. Acuciosidad “El presupuesto debe ser realista en la determinación de objetivos y su correspondiente valoración, en concordancia con los escenarios macro –económicos futuros y con el conjunto de recursos no solo financieros, sino también físicos, humanos y técnicos disponibles. Debe evitarse la tendencia a confundir “previsiones” con “deseos de intención” cuyas consecuencias suelen ser nefastas a la hora de la verdad del presupuesto.”37 5. Claridad “El documento debe expresar ordenada, nítida y transparentemente las acciones del gobierno, permitiendo su fácil entendimiento, no solo por parte de técnicos y expertos sino de los distintos niveles de cada poder del Estado -fundamentalmente el legislativo- y aun del publico en general.”38 6. Periodicidad Esto se refiere a que el presupuesto debe ser reformulado periódicamente de acuerdo a periodos acordes de tiempo, dichos periodos son aquellos que se relacionan con el natural desarrollo de la actividad económica. 37

LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996),  pág. 173 38 Ibídem.

18 7. Continuidad Las previsiones

incluidas en el presupuesto deben sustentarse en

resultados de ejercicios anteriores y en las expectativas de ejercicios futuros.”Complementa al principio de periodicidad, y así en el caso de erogaciones superiores al año en el presupuesto nacional se deben expresar los créditos financieros ejecutados con anterioridad y los ha realizar en años siguientes requeridos  para la terminación por ejemplo de una obra publica.”39 8. Especificación Utilizando los clasificadores se deben expresar la totalidad de gastos y recursos con el mayor grado de detalle posible. Así el presupuesto podrá ser leído por  los usuarios con claridad y respetando al mismo tiempo las reglas formales para su expresión. 9. Flexibilidad “Todo presupuesto es una previsión dinámica vinculada con el desempeño del sistema económico-financiero modificable por múltiples razones internas y externas. Si bien es aconsejable evitar el descontrol de los cambios sin límites, también debe impedirse una absoluta rigidez en el transcurso de la ejecución  periódica. Se deben arbitrar los mecanismos que permitan la posibilidad de modificar   por parte del poder administrador –el Ejecutivo según nuestra Constitución- aquella  previsiones que no hagan a aspectos sustanciales adecuándolas a las circunstancias especiales que se presenten.”40 10. Equilibrio “Relacionado con la lectura final de la EPF, tendrá una u otra lectura según la corriente histórica doctrinaria que se sustente. La Escuela clásica exige la igualdad 39

LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996),  pág. 174. 40 Ibídem.

19 absoluta entre ingresos y gastos. La Escuela moderna admite déficits cuando se   justifique un efecto neto positivo producto de la combinación de políticas de financiamiento y de gastos sobre la actividad económica general, aunque en el más  puro Keynesianismo no se acepte déficits crónicos y agudos. La Escuela productivista solo acepta desequilibrios financiados con crédito público siempre que se demuestre fehacientemente su capacidad de repago en relación con una inversión reproductiva definida. Nunca se acepta su financiación por medio de emisión monetaria.”41

3.- Clasificadores presupuestarios “Son instrumentos normativos que agrupan recursos y gastos de acuerdo a ciertos criterios cuya estructuración se basa en el establecimiento de aspectos comunes y diferenciados de las operaciones gubernamentales. Conforman un sistema de información al organizar y presentar todos los aspectos posibles de las operaciones gubernamentales. Representan un mecanismo fundamental para el registro y análisis de la información relativa al proceso de recursos y gastos de la actividad publica.”42 La importancia de los clasificadores presupuestarios radica que el análisis del gasto público se facilita mediante o a través de su expresión en agrupamientos homogéneos que permitan interpretar la incidencia del gasto sobre los distintos aspectos vinculados a la actividad del sector público. Mediante la clasificación se pretenden alcanzar ciertos objetivos como ser: 1. Facilitar la determinación del volumen y comparación de los gastos en función de los recursos proyectados, de las necesidades de la sociedad y del impacto en otros sectores de la economía. 2. Permitir valorar el grado de participación del gobierno en el desarrollo económico y social y medir tanto metas como políticas gubernamentales. 41

LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996),  pág. 175. 42 GONZALEZ, Antonio, Administración y Contabilidad Publica, Facultad de Ciencias Económicas, UNT, Apuntes de clase, (Tucumán, 2008).

20 3. Permitir la valoración de los resultados económicos y financieros y su análisis. 4. Facilitar la contabilidad fiscal. 5. Controlar la ejecución presupuestaria. “Los clasificadores presupuestarios son los siguientes: Institucional: ordena las transacciones públicas de acuerdo a la estructura orgánica del Sector Público y refleja instituciones a las que se asignan recursos y créditos presupuestarios. Por rubro de recursos: mediante esta clasificación se identifica las características distintivas de los medios de financiamiento para poder agruparlos, medirlos y autorizar sus efectos. Así se distinguen los que provienen de fuentes tradicionales como ser: impuestos, tasas, derechos y transferencias,; los que proceden del patrimonio por la venta de activos, de títulos, de acciones y de rentas de la   propiedad; y los que provienen del financiamiento como el crédito público y la disminución de activos. El clasificador por rubro de recursos permite el registro analítico de las transacciones de recursos, constituyéndose en un clasificador básico o primario. Por objeto del gasto: mediante esta clasificación se ordenan sistemática y homogéneamente los bienes y servicios, las transferencias y las variaciones de activos y pasivos que el Sector Publico aplica en el desarrollo de su proceso productivo. El clasificador por objeto del gasto es uno de los principales insumos para generar clasificaciones agregadas. Por ubicación geográfica o de localización: establece la distribución espacial de las transacciones económico-financieras que realizan las instituciones  públicas y los municipios, tomando como unidad básica de clasificación, la división  política del país. Por tipo de moneda: se agrupan los ingresos y gastos públicos nacionales y municipales, tomando en cuenta el tipo de moneda –nacional o extranjera- con la

21 finalidad de brindar información para las cuentas de la Balanza de Pagos, así como obtener el presupuesto de divisas. Por clasificación económica: desde el punto de vista económico, los recursos y los gastos se clasifican en: corrientes, de capital y fuentes o aplicaciones financieras: Los ingresos corrientes incluyen entradas de dinero que no suponen contraprestación efectiva. Los recursos de capital se originan en la venta o desincorporación de activos, la variación positiva de la depreciación o amortización, las transferencias recibidas para fines de capital, la venta de participaciones accionarias y la recuperación de préstamos. Las fuentes financieras son medios de financiamiento formados por la disminución de la inversión financiera y el endeudamiento público. Por finalidad función: presenta el gasto público según la naturaleza de los servicios que las instituciones públicas brindan a la comunidad. Para determinar la función se utiliza como unidad de clasificación el segundo digito del clasificador por  objeto del gasto y para determinar la finalidad, la categoría programática de mínimo nivel. Por categorías programáticas: implica asignar recursos a cada una de las categorías programáticas del presupuesto (programa, subprograma, proyecto, actividad y obra). El cálculo primario se realiza al mínimo nivel (actividad y obra) y los recursos financieros se agregan en las distintas categorías programáticas de mayor  nivel. La utilización de esta clasificación es una condición necesaria, pero no suficiente, para la aplicación de la técnica del presupuesto por programas, dicha aplicación implica vincular las variables financieras con la reales. Por fuente de financiamiento: consiste en presentar el gasto público según los tipos genéricos de recursos empleados para su financiamiento. Este tipo de clasificación permite la asignación de recursos identificando la fuente de origen de

22 los ingresos, así como, la orientación de los mismos hacia la atención de necesidades  públicas.”43

43

SCHIVNDT, Enrique, Manual del Contador Municipal, Ed. Estudios Municipales (2004), págs. 153 – 155.

CAPÍTULO III Preparación y formulación del Presupuesto Sumario: 1.- Requisitos jurídicos y legales 2.-Órgano Rector  3.- Presupuesto de la Administración Central 4.- Fases del  proceso presupuestario

1.- Requisitos jurídicos y legales La sustancia de la cuestión financiera reflejada en el presupuesto como conjunto de derechos y obligaciones entre el Estado como mandatario, y la ciudadanía como mandante se expresa en el ordenamiento jurídico máximo jurídico de una nación: su constitución. “El art. 99 de la constitución establece como atribución del Presidente de la Nación supervisar “…el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nación y de su Inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales…”.Bajo esta novel figura el jefe de gabinete (por el articulo 100) es responsable de enviar al congreso los proyectos de … presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo…”(inc. 6); y por el inc. 7 “…hacer recaudar las rentas de la Nación y

24

ejecutar la Ley de presupuesto nacional… ”. Por otra parte es atribución del congreso “…fijar anualmente… el presupuesto general de gastos y calculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones publicas…” (art. 75), con lo cual adquiere jerarquía constitucional la vinculación del presupuesto con la programación y la planificación.” 44

La vigente Ley de Ministerios fija como competencia del MEOSP en su art. 19 “… entender en la elaboración y control de ejecución del Presupuesto   Nacional, como así también en los niveles de gasto y de los ingresos públicos conforme a las pautas que fije el Poder Ejecutivo…” resaltándose así el doble contenido político y técnico del Presupuesto. Por el inciso 19 es responsable de entender en los “…planes de acción y presupuesto de las empresas y sociedades del estado, organismos descentralizados y cuentas y fondos especiales, cualquiera sea su denominación o naturaleza jurídica…”garantizándoosle principio de universalidad. En particular por su incidencia en la composición del gasto el inciso 20 faculta al MEOSP “…a entender en la elaboración del plan de inversión publica según las  prioridades y directivas que determine el Poder Ejecutivo…”. A su vez el Programa Argentina en Crecimiento señala como política fundamental la “…intensificación de las acciones tendientes a mejorar el proceso de asignación y uso de recursos públicos…” a través de diversos objetivos a cumplir en el periodo 1994-1996 acordes con recomendaciones de la moderna doctrina   presupuestaria: vinculación del presupuesto con la planificación y programación; compatibilización con la política económica; implementación de la técnica de  presupuesto `por programas; programación física y financiera; diseño y aplicación de un sistema de evaluación físico-financiero de la ejecución presupuestaria; y

44

LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996),  pág. 299.

25

capacitación de funcionarios responsables con extensión a niveles gubernamentales menores (Provincias y Municipios). La ley 24156 incluye en su Titulo II el Sistema presupuestario desarrollado en sus diversos Capítulos los distintos requisitos vinculados con la formulación, ejecución y evaluación presupuestaria del sector público. Es motivo de este capitulo analizar la consistencia del ordenamiento legal argentino con las normas técnicas comúnmente aceptadas por la moderna doctrina financiera. Asia n su Capitulo I. Disposiciones generales y organización del sistema, es posible verificar el cumplimiento del “decálogo” de principios presupuestarios del Capitulo I al establecer diferentes normas técnicas comunes que “…regirán el proceso  presupuestario de todas las jurisdicciones y entidades que conforman el sector público argentino…” (art. 11) garantizando –entre otros- los principios de unidad y universalidad. Son en síntesis estas normas comunes: a) Incorporación de “…todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio…” b) Inclusión de gastos y recursos en forma integra, por separado y sin compensaciones entre si, c) Demostración de los resultados desde dos puntos de vista económico y  productivo (art. 12 y 14), d) Identificación de las distintas fuentes de recursos e) Incorporación del requisito de elaboración del presupuesto mediante técnicas de programación.

2.- Órgano Rector  La oficina Nacional de Presupuesto –siguiendo una tradicional denominación usada en otros países latinoamericanos- dependientes de la S.H.N. en su carácter de órgano rector del Sistema de Presupuesto posee la siguiente estructura organizativa:

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siendo responsable primariamente de “…planificar, dirigir, coordinar y controlar el funcionamiento del sistema presupuestario del Sector Público Nacional…”

Dirección de evaluación presupuestaria Dirección de consolidación y estadísticas presupuestarias Oficina  Nacional de Presupuesto

Dirección de presupuesto de empresas publicas Direc. de Presup. de sectores de adm. y de defensa de seguridad Dirección de presupuesto de sectores económicos y sociales

Es importante recordar que basado en el principio de centralización normativa y descentralización operativa, por el articulo 16 se dispone que la Oficina  Nacional de presupuesto “…será el órgano rector del sistema presupuestario del sector publico nacional…”con un cúmulo de competencias descriptas entre otros en el articulo 17 en materia de: •

Participación en la fijación de la política financiera y lineamientos vinculados con la elaboración del presupuesto,

27

•

Elaboración de normas técnicas vinculadas a las distintas fases del proceso  presupuestario.

•

Análisis de anteproyectos y proyectos presupuestarios en función de los techos previstos.

•

Preparación del proyecto de ley de presupuesto general con asignación de gastos y calculo de recursos,

•

Programación de la ejecución presupuestaria conjuntamente con la Tesorería General, interviniendo en la fijación de cuotas, ajustes y modificaciones,

•

Evaluación de la ejecución presupuestaria,

•

Asesoramiento presupuestario a todo el sector publico argentino.

3.- Presupuesto de la Administración Central El Capítulo II de la LAFCO se refiere al presupuesto del sector gobierno (administración central y organismos descentralizados). El artículo 19 establece que la estructura básica del presupuesto general deberá constar de los siguientes títulos, en correspondencia con los principios de unidad y universalidad:

•

“Título I: Disposiciones Generales, reglamentándose por el Dcto. 2666/92

que como mínimo deberá incluir las clasificaciones económica y por rubros en materia de recursos; diversas clasificaciones combinadas por finalidades y funciones, económica, institucional, por objeto en materia de gastos; y la Cuenta de Ahorro, Inversión, Financiamiento y sus resultados.”45 •

Título II: Presupuesto de recursos y gastos de

administración Central.

45

Consultas a Internet: www.hacienda.gob.py, (Octubre, 2009)

28

•

Título III: Presupuestos de recursos y gastos de

organismos descentralizados.

Por el artículo 20 se establecen los principios de periodicidad y exclusividad en cuanto que el presupuesto “…no podrá contener disposiciones de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar  o suprimir tributos y otros ingresos…” “Por los artículos 21 y 22 se determina el  principio del devengado en materia de gastos y recursos. Es importante tener en cuenta que por el artículo 21 “…no se incluirán en el presupuesto de recursos, los montos que correspondan a la coparticipación de impuestos nacionales…” con lo cual además de resolver la cuestión de acuerdo a ineludibles normas de interpretación constitucional respecto a la verdadera propiedad de ellos, se evita el ficticio sobredimensionamiento del gasto público dado que al incluirse como recursos nacionales sus contrapartidas – pertinentes transferencias a las provincias – deberían contabilizarse como tal del lado del gasto.”46 Y l artículo 23 basado en el criterio de unidad de caja dispone “que “…no se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender el pago de determinados gastos…”. Indudablemente esta restricción no es aplicable a ciertas circunstancias en que la sustancia del recurso es su destino específico, como son las lógicas excepciones si provienen del crédito público; de donaciones, herencias o legados con destino específico; y finalmente “…los que por ley tengan afectación específica…” habiéndose reglamentado este último aspecto por el Decreto 2629/92.”47

4.- Fases del proceso presupuestario 46

LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996),  pág. 301. 47 Ley de Administración Financiera, (Nº 24.156).

29

Fase I: Fijación de la política presupuestaria previa Un sistema de planificación es el basamento para formular los lineamientos de toda política presupuestaria, dado que es función primordial del  presupuesto servir de instrumento de la política económica del gobierno; y permitir  anualmente, interpretar homogéneamente el conjunto de programas sectoriales y sus repercusiones financieras. Definir adecuadamente la política presupuestaria es fundamentalmente para obtener óptimos resultados en las restantes fases del proceso   presupuestario. Según el art. 24 del PEN “…fijará anualmente los lineamientos generales para la formulación del proyecto de ley de presupuesto general…” con sus  pertinentes prioridades del gasto en general y de las inversiones en particular, basado en una doble evaluación de “…planes y políticas nacionales y del desarrollo general del país…” y una “…proyección de las variables macroeconómicas de corto  plazo…”. Asimismo se consideran básicos para iniciar la formulación del presupuesto en concordancia con las 3P: a) Programa monetario  b) Presupuesto de divisas c) Cuenta de Inversión del último ejercicio ejecutado d) Presupuesto consolidado del Sector Público Es aconsejable contar con la elaboración de un documento de lineamientos de la formulación presupuestaria anual con el fin de establecer los siguientes aspectos: 1- Interconexión entre planificación y presupuesto: basado en una concepción central normativa, contando o no con una planificación formal a largo  plazo. Es menester que las autoridades definan prioridades, objetivos y recursos financieros asignables a las distintas finalidades necesarias para realizar la respectiva formulación presupuestaria. De esta manera los responsables de las unidades

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ejecutoras en forma descentralizada elaborarán sus respectivos anteproyectos de  presupuesto. 2- “Indicar los procedimientos básicos generales: a partir del análisis de la ejecución de los presupuestos de los últimos años, de la proyección de la ejecución  para el ejercicio en curso, del cálculo de los gastos rígidos o ineludibles, de las  proyecciones de ingresos es conveniente referirse a:”48 a) Ampliación y continuidad de los programas existentes.  b) Nuevos programas y proyectos. c) Política salarial y de ocupación de cargos d) Política de compras de bienes y de contrataciones de servicios. e) Proyecciones financieras. f) Manuales e instructivos. g) Documentos sobre política presupuestaria.

Fase II: Elaboración de los anteproyectos de presupuesto Es el período donde se manifiestan las distintas pujas por parte de las distintas  jurisdicciones por una mayor participación del gasto. De no existir una severa cultura   presupuestaria y centralización normativa financiera se cae en la inconducente decisión de subvaluar gastos y sobrevalorar recursos para obtener un equilibrio fiscal que no se manifiesta realmente en su futura ejecución. Si bien se trata de una cuestión   política en que el máximo responsable de la administración, el Presidente de la  Nación suele laudar, con la asistencia del máximo responsable económico de su gabinete, entre diferentes intereses en pugna, la cuestión puede acotarse en función de la preexistencia de un piso dado por gastos ineludibles y un techo derivado del máximo previsto de los recursos. Indudablemente con la fijación de una adecuada  política presupuestaria previa y la implementación de técnicas de programación 48

LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996),  pág. 305.

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  presupuestaria se contribuye a elaborar anteproyectos consistentes. Hablamos de anteproyectos porque no se trata de uno solo, sino que son varios según el escenario adoptado. Estos escenarios podrían ser catalogados en un amplio abanico de   propuestas restrictivas pasando por propuestas intermedias y terminando en  propuestas optimistas. Sobre la base de los anteproyectos, preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, más los ajustes necesarios, la Oficina Nacional del Presupuesto confecciona el proyecto de ley de presupuesto general. Las obras y/o adquisición de bienes y servicios a ejecutar en más de un ejercicio financiero merecen un tratamiento especial. La reglamentación del artículo 15 de la LAFCO establece que “…las Jurisdicciones y Entidades de la Administración Nacional deberán remitir a la Oficina Nacional de Presupuesto, en ocasión de presentar sus anteproyectos de presupuesto, la información que, contendrá como mínimo, el monto total del gasto, su incidencia en cada ejercicio fiscal, el cronograma de financiamiento y el de su ejecución física…”, estableciendo asimismo que “…la Oficina de presupuesto evaluará la documentación recibida compatibilizando el requerimiento de ejercicios futuros con las proyecciones  presupuestarias que se realicen para los ejercicios fiscales correspondientes. Con la finalidad de evitar este tratamiento especial para gastos que por si se  justifica su devengamiento a más de un año o erogaciones menores se excluyen: 1. Los gastos en personal. 2. Transferencias a personas cuyo régimen de liquidación y pago sea asimilable a gastos en personal. 3. Contratos de locación de inmuebles. 4. Servicios y suministros cuando su contratación por más de un ejercicio sea necesaria para obtener ventajas económicas, asegurar la regularidad de los servicios y obtener colaboraciones especiales. 5. Contrataciones de obras y/o adquisiciones de bienes y servicios cuyo monto total no supere la suma de $ 5.000.

32

Fase III: Elaboración del proyecto definitivo La elaboración del proyecto definitivo requiere la formulación de diferentes circuitos de coordinación presupuestaria, bajo la dirección de la ONP – órgano rector  del sistema – y la coordinación y asesoramiento de la Subsecretaría de Presupuesto dependiente de la Secretaría de Presupuesto dependiente de la Secretaría de Hacienda. Es conveniente generar dos tipos de circuitos. Uno descendente, de los niveles superiores a niveles inferiores (diseño de políticas, formularios, etc.) y uno ascendente, de niveles inferiores a niveles superiores produciendo la información necesaria para el proceso de consolidación. La ONP elaboró un Manual para la Formulación del Presupuesto de la Administración Nacional. El proyecto de Ley de Presupuesto a presentar al Congreso Nacional a través de un documento formal tiene regido su procedimiento en los artículos 25 a 27 de la LAFCO. “En cuanto a sus plazos, el artículo 26 establece que el PEN “…presentará el  proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación…” “…antes del 15 de Septiembre del año anterior para el que regirá…” En cuanto a su contenido la presentación del proyecto deberá tener la siguiente estructura: •

Mensaje con la inclusión de: 1. Objetivos a lograr  2. Metodologías de estimación de gastos y recursos 3. Documentos descriptos en el art. 24 de la LAFCO 4. Informaciones y elementos de juicios adicionales 5. Análisis de la situación económica general 6. Cuadros consolidados.”49

49

LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996),  págs 306 – 307.

33

•

Título I: Disposiciones Generales, referidas a las facultades del PEN en

materia de ejecución presupuestaria. •

Título II: Presupuesto de la Administración Central, con sus recursos

clasificados por rubros, gastos con sus asignaciones financieras e identificación de la   producción pública, asignaciones financieras de los proyectos de inversión y resultados de las cuentas corrientes y de capital. •

Título III: Presupuesto de los Organismos Descentralizados. Entre otros aspectos importantes de la reglamentación se establece que el

 presupuesto deberá contener “…categorías de programación…” en materia de gastos, y que deberán “…figurar los montos brutos a recaudar sin deducción alguna…” Cabe aclarar que en caso que el presupuesto no estuviese aprobado al inicio del ejercicio fiscal el art. 27 de la LAFCO faculta al PEN a realizar una serie de ajustes al presupuesto vigente el año anterior solo al fin de asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios, en materia de recursos (eliminación de ingresos no factibles de recaudar nuevamente y el crédito público ya utilizado) y de gastos (eliminación de créditos no repetibles). Fase IV: Tratamiento Le gislativo La Cámara de Diputados es la Cámara origen para su tratamiento. La denominada Cámara baja como representante de los intereses del pueblo tiene facultades preferenciales en virtud de ser el presupuesto el instrumento financiero más importante en que se manifiestan las relaciones de poder de una comunidad con los consiguientes efectos sobre distintos sectores sociales y económicos. A través de la participación de sus distintas comisiones, el proyecto del Ejecutivo es discutido y aprobado, ya sea en su totalidad o con modificaciones. Se debe recordar que el presupuesto es de iniciativa exclusiva del poder  administrador. “El Congreso puede hacer modificaciones de distintos grados pero no

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  puede por iniciativa propia elaborar su propio proyecto de presupuesto ni aún desvirtuar la consistencia sustancial del proyecto del Ejecutivo.”50 Similar tratamiento transcurre en la Cámara de Senadores. La necesidad de respetar el principio de equilibrio presupuestario es normada en el art. 28 en cuanto a la exigencia de que “…todo incremento del total de gastos previstos en el proyecto   presentado por el PEN deberá contar con el financiamiento respectivo…”. Así se  pretende evitar que por vía legislativa se adicionen gastos sin contar con recursos necesarios. Fase V: Ejecución del Presupuesto Existen dos grandes criterios para ejecutar el presupuesto de gastos. Los llamados criterios liberatorios de origen anglosajón; de amplia flexibilidad en el   proceso de ejecución anual, basados en la autodisciplina del funcionario. Su inconveniente es una fuerte tendencia a gastar sobre el cierre del ejercicio. Estadísticas internacionales señalan que el 20 % del presupuesto se ejecuta en el último mes del año. Los criterios regulatorios se basan en la determinación subperiódica de “cuotas” para comprometer el gasto y de “cuotas” de disposición de fondos generalmente trimestrales y mensuales respectivamente. En la legislación Argentina se ha optado por este último criterio. El criterio de la programación presupuestaria por “cuotas” es aplicada tanto a la faz financiera como física. “Distribución administrativa del Presupuesto de gastos: los créditos del   presupuesto de gastos aprobado por el Congreso Nacional constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar.”51 Y en caso de que el PEN no haya hecho uso al derecho parcial o total de veto, una vez promulgada la ley de 50

LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996),  pág. 309. 51 LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996),  pág. 311.

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  presupuesto decretará la distribución administrativa del presupuesto de gastos, implicando esto el ejercicio de la atribución constitucional del Poder Ejecutivo para decretar el uso de las autorizaciones para gastar y el empleo de los recursos necesarios para su financiamiento. La distribución administrativa se efectúa por decisión administrativa del Jefe de Gabinete y con ello se inicia la etapa de la ejecución presupuestaria. La ejecución mostrará la incidencia económica-financiera del presupuesto, como previsión (o circunstancia ex ante) con su ejecución (circunstancia ex post). Vincular y relacionar  ambas fases se convierte en sustancia de la información financiera. Fase VI: Evaluación de la Ejecución Presupuestaria El cotejo del presupuesto aprobado originalmente con sus correspondientes modificaciones y su respectiva ejecución constituye una de las

tareas más

importantes para verificar el grado de cumplimiento de las previsiones realizadas. Este cotejo o comparación genera diferentes procedimientos de análisis que constituyen esta sexta fase. Este tipo de evaluación puede ser de dos tipos: a) Con un contenido netamente financiero de evaluación de la performance de los gastos ejecutados y recursos recaudados, desde el punto de vista monetario. Globalmente esta evaluación se puede realizar en forma anual mediante la confección de la Cuenta de Inversión exigida constitucionalmente, y en forma subperiódica con distintos Estados de Ejecución de gastos y recursos.  b) Con un contenido productivo en forma periódica o al cierre integrativa de la gestión física de la ejecución presupuestaria. Dicha evaluación se efectúa de la siguiente manera: 1. En una primera instancia cada jurisdicción confecciona sus respectivos registros e informará de los resultados de la ejecución física a la ONP. 2. En una segunda instancia el órgano rector del Sistema Presupuestario procederá a realizar un análisis crítico de los resultados físicos y

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financieros, interpretar variaciones entre previsiones y ejecuciones y formular  recomendaciones correctivas. Fase VII: Modificaciones Presupuestarias Diversas causas pueden motivar las modificaciones. Algunas son consecuencias de errores cometidos en las previsiones presupuestarias caracterizadas  por el juego de doble efecto en sobrestimar ingresos y/o subestimar gastos. “En otros casos las causas son imprevistas como acontecimientos sociales imponderables (huelgas, enfermedades endémicas), coyunturas económicas (por ej. El efecto tequila de fines de 1994) y diversas catástrofes naturales que tornan asimétrico los medios   previstos con las nuevas necesidades requeridas”52. En otros casos por razones  políticas o técnica se requiere una modificación en la programación presupuestaria con modificación de objetivos, acciones y/o recursos financieros asignados.

Base Legal El artículo 37 de la LAFCO deja librada a la reglamentación “…los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución…”. Se pretende así efectivizar  uno de los principios presupuestarios básicos: el de flexibilidad, pero basado en la regla que cada poder o nivel de la administración requiere la autorización de otro  poder o un nivel superior. En ciertas modificaciones presupuestarias el ejercicio del principio de flexibilidad por parte del PEN no es absoluto: si se pretendiera alterar la filosofía global que fundamentó el presupuesto originalmente, se requerirá su tratamiento

52

LAS HERAS, José M., Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996),  pág. 314.

37

mediante ley del Congreso Nacional. El art. 37 señala la exigencia de su tratamiento  por parte del Poder Legislativo en los siguientes casos: 1. Cuando se se afecte afecte el monto monto total del presupues presupuesto to (increme (incremento nto del gasto) gasto) 2. Cuando afecten afecten el total del endeudamient endeudamientoo previst previsto. o. 3. Cuando Cuando impliqu impliquee increm increment entar ar gastos gastos corrient corrientes es en detrim detrimento ento de los gastos de capital, o aplicaciones financieras. 4. Cuan Cuando do sign signif ifiq ique uenn un camb cambio io en la dist distri ribuc bució iónn de fina finali lida dade dess del del gasto. La Ley de Presupuesto en su artículo 9 autoriza al PEN a “…introducir  ampliaciones de créditos presupuestarios y establecer su distribución, en la medida que las mismas sean financiadas con incrementos en los montos estimados para Recursos y para el Endeudamiento…” con lo cual sin alterar el equilibrio fiscal  permite un mayor nivel de gasto cuando se exceden las expectativas de recursos. El PEN, mediante Decreto aprueba los alcances alcanc es para efectuar modificaciones.

CAPITULO IV Ejecución de los gastos y recaudación Sumario: 1.1.- El comp compro romi miso so 2.2.- Conc Concep epto to de gast gastoo comprometido 3.- El devengado 4.- Ordenamiento del  pago 5.- Momentos de entrada 6.- Clausura de ejercicio

1.- El compromiso Este surge por la capacidad limitada de endeudamiento que posee el Estado; ante el criterio que hasta entonces era utilizado, por medio del cual se interpretaba que la naturaleza jurídica de la autorización para gastar se refería a los pagos del ejercicio pero no existían límites a las deudas u obligaciones que se  pudieren contraer durante el ejercicio presupuestario. presupuestario. Se establece entonces que los créditos presupuestarios se consideraban gastados y por ende debían afectarse siempre que surgiera una obligación de pago. “El concepto evoluciona con la introducción de lo que se denomina teoría jurídica de las obligaciones y en base a ella, se pasa a considerar que existirá un “gasto o compromiso” en el momento de formalización de un contrato; existien existiendo do en consecue consecuencia ncia,, fecha fecha cierta, cierta, identifi identificaci cación ón de un responsab responsable le y concepto e importe de la prestación de servicios o bienes comprometidos.” 53 53

SCHIVNDT, Enrique Carlos., Manual del Presupuesto Municipal, Municipal, (1994), pág, 440.

38 Las criticas a esto son: 1. En cada ejercicio quedan compromisos  pendientes por contratos cuyos cumplimientos se efectivizaran a largo plazo; 2. “Ate “Atent ntaa cont contra ra la real realid idad ad,, al dete determ rmin inar ar el resu result ltad adoo de la ejec ejecuc ució iónn  presupuestaria, -déficit o superávit-, al comparar ingresos y gastos del ejercicio  presupuestario, cuya incidencia económica, afectara a ejercicios futuros.” 54 Y 3. Dificultades para el cierre oportuno de los registros contables.

2.- Concepto de gasto comprometido “En un primer análisis descubrimos, entonces, que para que podamos determinar determinar de manera precisa el gasto es menester que exista la deuda, pues mediante ella se fija con exactitud la suma de la que tendrá que hacerse cargo el Tesoro. Es decir en este primer análisis reconoceríamos, en términos genérales también, la deuda que constituye la base del gasto. No obstante esa aseveración, es necesario realizar ciertas aclaraciones con el fin de que tal afirmación no nos lleve a considerar sinónimos los términos referidos: “deuda” y “compromiso”. “compromiso”. Las diferencias las planteamos del modo siguiente: 1.

La palabra “deuda”, aun en su significado restringido de

obligación de pagar una suma de dinero, no constituye “compromiso”, pues para que ello ocurra es menester un acto de voluntad de autoridad competente que le de origen o la reconozca. 2.

Tampoco la “deuda” podrá ser considerada como

“compromiso” cuando este subordinada a condición o vencimiento y ello no tenga lugar dentro del año financiero.” 55 Al mismo tiempo la existencia de un compromiso no esta subordinada a la existencia de una deuda previa.

54

SCHIVNDT, Enrique Carlos., Manual del Presupuesto Municipal, (1994), pág, 441. ALE, Miguel Ángel., Manual de Contabilidad Gubernamental, Gubernamental, 4ª Edición, (Buenos Aires, 2001)  pág. 134. 55

39 Al registrarse el compromiso contablemente se afecta de forma  preventiva la disponibilidad de los créditos presupuestarios, mientras que con el  pago se pretende reflejar la cancelación de las obligaciones.

3.- El devengado “En principio diremos que los gastos se devengan en el momento en que se origina una obligación exigible del Estado hacia terceros. Ello puede ocurrir, en las siguientes circunstancias: 1. Al recibirse bienes y servicios y cuando los mismos no hayan sido  pagados en forma anticipada como condición del contrato. 2. Cuando el Estado dispone formalmente la autorización que le fuera concedida para gastar. Otorgando subsidios, subvenciones u otras transferencias en beneficio de terceros. 3. En general, cuando se hace exigible la obligación de pago por parte del Estado, cualquiera fuere la fuente de la obligación.” 56 “En relación al registro contable de los gastos devengados, existen dos interpretaciones; una se refiere a que se deben registrar todos aquellos que generen obligaciones exigibles de cancelación en el transcurso del ejercicio  presupuestario. Los que deben pagarse en ejercicios futuros se asentarían en un registro auxiliar de deudas de ejercicios futuros. La otra interpretación, que el gasto debe registrarse como devengado  por el valor de los bienes y servicios que efectivamente, se reciban durante el ejercicio; con independencia, del periodo presupuestario en que los mismos sean cancelados.” 57

4.- Ordenamiento del pago

56 57

SCHIVNDT, Enrique Carlos., Manual del Presupuesto Municipal, (1994), págs, 443 – 444. Ibídem, pág. 444.

40 Por medio del pago se extinguen las obligaciones exigibles, mediante la entrega de los correspondientes valores ya sea en efectivo o librando cheques a la orden cada acreedor en función a la fuente u origen de cada obligación. “Dentro de la fase denominada “devengado”, junto con la liquidación del gasto, mencionamos la emisión de la orden de pago. Podemos definir este trámite como el acto que transforma la obligación del Estado de dar una suma de dinero, en obligación del Tesoro.” 58 “La ordenación del pago tiene una doble finalidad: por una parte, es un mandato impartido por autoridad competente al servicio del Tesoro, para que de salida a fondos de pertenencia del Estado, por los conceptos y en la cuantía indicados en el documento respectivo; por otra parte, constituye un documento de crédito que revela la deuda con el acreedor del Estado.” 59

4.- Momentos de entrada Las entradas del Estado pasan por tres fases: 1.

La investigación y liquidación de los créditos devengados o a

devengarse dentro del año financiero, o sea lo que se denomina fijación. 2. La exacción, o recaudación propiamente dicha, acto por el que se exige a los deudores del fisco las sumas liquidadas a su cargo. 3.

El ingreso al tesoro, o sea el momento en el que los encargados

de la recaudación entregan a la Caja del Estado las sumas recaudadas. Estas etapas pueden estar bien separadas para algunos casos mientras que para otros demasiado aproximadas. Tampoco se presentan en forma secuencial en todos los casos, ya que el orden puede alterarse. En cuanto al registro del ingreso, este se encuentra definido en dos etapas bien diferenciadas. La etapa del devengado, donde en caso de tratarse de un ingreso por  venta de bienes o servicios, se considerara devengado en el momento de la 58

ALE, Miguel Ángel., Manual de Contabilidad Gubernamental, 4ª Edición, (Buenos Aires, 2001),  pág. 136. 59 Ibídem, pág. 137.

41 facturación o percepción, el que sea menor. En caso de provenir de alquileres, ocurre a medida que se produce el vencimiento. “En el caso de recursos tributarios, dicha fase se produce cuando nace el derecho de cobro por parte del Estado y, simultáneamente, nace la obligación de pago por parte de las personas físicas o jurídicas, de naturaleza pública o  privada.”60 “La etapa de la recaudación se produce cuando los fondos ingresan al Tesoro Nacional o a través de las oficinas recaudadoras habilitadas para ese fin.” 61

6.- Clausura de ejercicio La legislación financiera universal coincide en asignar al presupuesto un limitado periodo de vigor, esencialmente para permitir a las autoridades el ejercicio de las actividades de control en el empleo de los recursos públicos, facultades traducidas en la gestión de dichos presupuestos y en el examen y juicio de la cuenta de inversión. Dentro de la doctrina, nuestra “Ley de Administración Financiera…” (Nº 24.156, art. 10), establece que “el ejercicio financiero del sector público nacional, a los efectos de los sistemas comprendidos en esta Ley, comenzara el 1º de enero y terminara el 31 de diciembre de cada año”. De acuerdo a lo establecido en esta norma, el año financiero coincide con el ejercicio financiero.

60

ALE, Miguel Ángel., Manual de Contabilidad Gubernamental, 4ª Edición, (Buenos Aires, 2001),  pág. 154. 61 Ibídem.

CONCLUSION Durante el desarrollo de la investigación fuimos plasmando las distintas herramientas que podemos utilizar para analizar la elaboración y ejecución del  presupuesto. El mismo muestra el resultado económico y financiero de las transacciones programadas en sus componentes de erogaciones corrientes y de capital, con determinación de la producción de bienes y servicios a producir por el sector publico. Por lo cual se requiere una propuesta de prioridades  presupuestarias para determinar a que sector se le asignara mayor cantidad de recursos. Para el buen funcionamiento del sector publico se deben analizar con cuidado los distintos sectores y las cantidades de dinero a distribuir en cada uno de ellos, ya que esto llevara a que puedan cumplirse los objetivos de corto plazo, los cuales a su vez llevaran a poder alcanzar los objetivos mas altos del sector   publico entre ellos el bien común, entendiendo que no hay una formula mágica  para asignar equitativamente los recursos. Al elaborar el presupuesto se piensa en el logra de determinados resultados a los cuales se pretende llegar con una serie de procesos en los cuales se combinan distintos recursos humanos y materiales bajo determinadas reglas operativas. De esto podemos interpretar que un manejo correcto del presupuesto  permite a la administración obtener los fines perseguidos. Cabe destacar que el   presupuesto no es el único sistema dentro de la administración cuyo funcionamiento es fundamental para el logro de los fines, pues existen otros que

38 coexisten y se interrelacionan con el presupuesto, por lo que se requiere una visión de conjunto para un accionar exitoso.

Apéndice

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CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS

Recursos

Institucional

Clasificación General

Geográfico Gastos

Por tipo de moneda

Lo que podemos

Criterios con los que se

Clasificar

puede clasificar 

Tributarios Por rubro Clasificadores de

No tributarios

Recursos

Corrientes Por su carácter económico

De capital Fuentes financieras

45

Por su objeto Por su carácter económico Clasificadores de Gastos

Por finalidad y funciones Por categoría programática Por fuente de financiamiento

ANEXO

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ADMINISTRACION FINANCIERA Y DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL LEY 24.156 CAPITULO II Del presupuesto de la administración nacional SECCION I De la estructura de la ley de presupuesto general Art. 19. — La ley de presupuesto general constará de tres títulos cuyo contenido será el siguiente: Titulo I — Disposiciones generales; Titulo II — Presupuesto de recursos y gastos de la administración central; Titulo III — Presupuestos de recursos y gastos de los organismos descentralizados. Art. 20. — Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la  presente ley que regirán para cada ejercicio financiero. Contendrán normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del  presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrán contener disposiciones de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos El titulo I incluirá, asimismo, los cuadros agregados que permitan una visión global del presupuesto y sus principales resultados. Art. 21. — Para la administración central se considerarán como recursos del ejercicio todos aquellos que se prevén recaudar durante el periodo en cualquier organismo, oficina o agencia autorizadas a percibirlos en nombre de la administración central, el financiamiento proveniente de donaciones y operaciones de crédito público, representen o no entradas de dinero efectivo al Tesoro y los excedentes de ejercicios anteriores que se estime existentes a la fecha de cierre del ejercicio anterior al que se   presupuesta. No se incluirán en el presupuesto de recursos, los montos que correspondan a la coparticipación de impuestos nacionales. Se considerarán como gastos del ejercicio todos aquellos que se devenguen en el  periodo, se traduzcan o no en salidas de dinero efectivo del Tesoro. Art. 22. — Para los organismos descentralizados, la reglamentación establecerá los criterios para determinar los recursos que deberán incluirse como tales en cada uno de esos organismos. Los gastos se programarán siguiendo el criterio del devengado.

48 Art. 23. — No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos, con excepción de: a) Los provenientes de operaciones de crédito público;  b) Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado nacional, con destino específico; c) Los que por leyes especiales tengan afectación específica.

SECCION II De la formulación del presupuesto Art. 24. — El Poder Ejecutivo Nacional fijará anualmente los lineamientos generales para la formulación del proyecto de ley de presupuesto general. A tal fin, las dependencias especializadas del mismo deberán practicar una evaluación del cumplimiento de los planes y políticas nacionales y del desarrollo general del país y sobre estas bases y una proyección de las variables macroeconómicas de corto  plazo, preparar una propuesta de prioridades presupuestarias en general y de planes o programas de inversiones públicas en particular. Se considerarán como elementos básicos para iniciar la formulación de los  presupuestos, el programa monetario y el presupuesto de divisas formuladas para el ejercicio que será objeto de programación, así como la cuenta de inversiones del último ejercicio ejecutado y el presupuesto consolidado del sector público del ejercicio vigente. El programa monetario y el presupuesto de divisas serán remitidos al Congreso  Nacional, a titulo informativo, como soporte para el análisis del proyecto de ley de  presupuesto general. Art. 25. —  Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, la Oficina Nacional de Presupuesto confeccionará el proyecto de ley de presupuesto general. El proyecto de ley deberá contener, como mínimo, las siguientes informaciones: a) Presupuesto de recursos de la administración central y de cada uno de los organismos descentralizados, clasificados por rubros;  b) Presupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismo descentralizado los que identificarán la producción y los créditos presupuestarios; c) Créditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversión que se prevén ejecutar   d) Resultados de las cuentas corriente y de capital para la administración central, para cada organismo descentralizado y para el total de la administración nacional. El reglamento establecerá, en forma detallada, otras informaciones a ser presentadas

49 al Congreso Nacional tanto para la administración central como para los organismos descentralizados. Art. 26. — El Poder Ejecutivo Nacional presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de setiembre del año anterior para el que regirá , acompañado de un mensaje que contenga una relación de los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones de la metodología utilizada  para las estimaciones de recursos y para la determinación de las autorizaciones para gastar, de los documentos que señala el art. 24, así como las demás informaciones y elementos de juicio que estime oportunos. Art. 27. —  Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el  presupuesto general, regir el que estuvo en vigencia el año anterior, con los siguientes ajustes que deber introducir el Poder Ejecutivo nacional en los presupuestos de la administración central y de los organismos descentralizados: 1. En los presupuestos de recursos: a) Eliminar los rubros de recursos que no puedan ser recaudados nuevamente;  b) Suprimir los ingresos provenientes de operaciones de crédito‚ publico autorizadas, en la cuantía en que fueron utilizadas; c) Excluirá los excedentes de ejercicios anteriores correspondientes al ejercicio financiero anterior, en el caso que el presupuesto que se está ejecutando hubiera previsto su utilización; d) Estimará cada uno de los rubros de recursos para el nuevo ejercicio: e) Incluirá los recursos provenientes de operaciones de crédito público en ejecución, cuya percepción se prevea ocurrirá en el ejercicio. 2. En los presupuestos de gastos: a) Eliminará los créditos presupuestarios que no deban repetirse por haberse cumplido los fines para los cuales fueron previstos;  b) Incluir los créditos presupuestarios indispensables para el servicio de la deuda y las cuotas que se deban aportar en virtud de compromisos derivados de la ejecución de tratados internacionales; c) Incluirá los créditos presupuestarios indispensables para asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios; d) Adaptará los objetivos y las cuantificaciones en unidades físicas de los bienes y servicios a producir por cada entidad, a los recursos y créditos presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores.  Nota Infoleg: Por art. 56 de la Ley Nº 25.725 B.O. 10/01/2003 se dispone que, "en (  caso de operarse el supuesto previsto en el presente artículo, se faculta al JEFE DE  GABINETE DE MINISTROS para adecuar el Presupuesto General de la Nación, a los efectos de incorporar las partidas presupuestarias ejecutadas durante el período en que haya regido la prórroga aquí prevista, sin exceder el total de créditos aprobado por la Ley de Presupuesto del año correspondiente".)

50 Art. 28. — Todo incremento del total del presupuesto de gastos previstos en el   proyecto presentado por el Poder Ejecutivo Nacional, deber contar con el financiamiento respectivo.

SECCION III De la ejecución del presupuesto Art. 29. — Los créditos del presupuesto de gastos, con los niveles de agregación que haya aprobado el Congreso Nacional, según las pautas establecidas en el art. 25 de esta ley, constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar. Art. 30. — Una vez promulgada la ley de presupuesto general, el Poder Ejecutivo   Nacional decretará la distribución administrativa del presupuesto de gastos. La distribución administrativa del presupuesto de gastos consistirá en la presentación desagregada hasta el último nivel previsto en los clasificadores y categorías de   programación utilizadas, de los créditos y realizaciones contenidas en la ley de  presupuesto general. El dictado de este instrumento normativo implicará el ejercicio de la atribución constitucional del Poder Ejecutivo para decretar el uso de las autorizaciones para gastar y el empleo de los recursos necesarios para su financiamiento. Art. 31. — Se considera gastado un crédito y por lo tanto ejecutado el presupuesto de dicho concepto, cuando queda afectado definitivamente al devengarse un gasto. La reglamentación establecerá los criterios y procedimientos para la aplicación de este artículo y corresponderá al órgano rector del sistema la regulación de los demás aspectos conceptuales y operativos que garanticen su plena vigencia. Art. 32. — Las jurisdicciones y entidades comprendidas en esta ley están obligados a llevar los registros de ejecución presupuestaria en las condiciones que les fije la reglamentación. Como mínimo deberán registrarse la liquidación o el momento en que se devenguen los recursos y su recaudación efectiva y, en materia de presupuesto de gastos, además del momento del devengado, según lo establece el articulo  precedente, las etapas de compromiso y del pago. El registro del compromiso se utilizara como mecanismo para afectar preventivamente la disponibilidad de los créditos presupuestarios y, el del pago. para reflejar la cancelación de las obligaciones asumidas. Art. 33. —  No se podrán adquirir compromisos para los cuales no quedan saldos disponibles de créditos presupuestarios, ni disponer de los créditos para una finalidad distinta a la prevista. (Segundo párrafo vetado por art. 1º del Decreto N° 1957/92 B.O. 29/10/1992)

51 Art. 34. — A los fines de garantizar una correcta ejecución de los presupuestos y de compatibilizar los resultados esperados con los recursos disponibles, todas las Jurisdicciones y Entidades deberán programar, para cada ejercicio la ejecución física y financiera de los presupuestos, siguiendo las normas que fijará la reglamentación y las disposiciones complementarias y procedimientos que dicten los órganos rectores de los sistemas presupuestarios y de tesorería, excepción hecha de las Jurisdicciones del PODER LEGISLATIVO, del PODER JUDICIAL y del MINISTERIO PUBLICO que continuarán rigiéndose por las disposiciones contenidas en el artículo 16 de la Ley N° 16.432, en su artículo 5°, primer párrafo de la Ley N° 23.853 y en el artículo 22 de la Ley N° 24.946, respectivamente. Dicha programación será ajustada y las respectivas cuentas aprobadas por los órganos rectores en la forma y para los períodos que se establezcan. El monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podrá ser  superior al monto de los recursos recaudados durante éste. (Artículo sustituido por art. 26 de la Ley Nº 25.725 B.O. 10/01/2003)

Art. 35. — Los órganos de los tres poderes del Estado determinarán, para cada uno de ellos, los límites cuantitativos y cualitativos mediante los cuales podrán contraer  compromisos por sí, o por la competencia especifica que asignen, al efecto, a los funcionarios de sus dependencias. La competencia así asignada será indelegable. La reglamentación establecerá la competencia para ordenar pagos y efectuar desembolsos y las habilitaciones para  pagar que no estén expresamente establecidas en esta ley. Art. 36. —  Facúltase al órgano coordinador de los sistemas de administración financiera a afectar los créditos presupuestarios de las jurisdicciones y organismos descentralizados, destinados al pago de los servicios públicos y de otros conceptos que determine la reglamentación. Art. 37. — La reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar  las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución. Quedarán reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como los cambios que impliquen incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y los que impliquen un cambio en la distribución de las finalidades. Art. 38. — Toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto general deber  especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su financiamiento. Art. 39. — El Poder Ejecutivo nacional podrá disponer autorizaciones para gastar no incluidas en la ley de presupuesto general para atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias, inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor.

52 Estas autorizaciones deberán ser comunicadas al Congreso Nacional en el mismo acto que las disponga, acompañando los elementos de juicio que permitan apreciar la imposibilidad de atender las situaciones que las motivaron dentro de las revisiones ordinarias o con saldos disponibles en rubros presupuestarios imputables. Las autorizaciones así dispuestas se incorporaran al presupuesto general. Art. 40. —  Las sumas a recaudar que no pudieren hacerse efectivas por resultar  incobrables, podrán ser declaradas tales por el Poder Ejecutivo Nacional o por los funcionarios que determine la reglamentación, una vez agotados los medios para lograr su cobro. La declaración de incobrable no implicará la extinción de los derechos del Estado, ni de la responsabilidad en que pudiera incurrir el funcionario o empleado recaudador o cobrador, si tal situación le fuera imputable.

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54

ÍNDICE BIBLIOGRAFICO

a) General: LAS HERAS, José María, Administración Financiera Gubernamental, 3ª Edición, (Córdoba, 1996). ATCHABAHIAN, Adolfo, Régimen Jurídico de la gestión y del Control en la Hacienda Publica SCHIUNDT, Enrique, Manual del contador Municipal, (2004)

b) Especial: ALE, Miguel Ángel, Manual de Contabilidad Gubernamental, 4º Edición, (Buenos Aires, 2001). LAS HERAS, José María, Estado Eficiente, (Córdoba, 1999).

c) Otras Publicaciones: Consultas en Internet: www.mecon.gov.ar/onp/htm www.hacienda.gov.py www.minfin.gob.gt

INDICE Pág. Resumen

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Prologo

1 CAPITULO I El presupuesto de la hacienda publica

1.- Concepto

2

2.- Objetivos del presupuesto

5

3.- Planificación y programación

6

4.- Condicionantes a la programación presupuestaria

8

CAPITULO II Valor e importancia del presupuesto 1.- Valor sistémico del presupuesto y ecuación presupuestaria Fundamental

13

2.- Principios presupuestarios

16

3.- Clasificadores presupuestarios

19

CAPITULO III Preparación y formulación del presupuesto 1.- Requisitos jurídico y legales

23

2.- Órgano Rector

24

3.- Presupuesto de la Administración Central

26

4.- Fases del proceso presupuestario.

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