El Control Patrimonial Anual en La Administración Pública

Sistemas Administrativos

C

Sistema Nacional de Bienes Estatales

El Control Patrimonial Anual en la Administración Administr ación Pública Roberto Jiménez Murillo(*) ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO

ANÁLISIS –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– I. Introducción. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– II. Ámbito de Aplicació Aplicaciónn del Control Patrimonial Anual. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– III. Actores del Control Patrimonial. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– IV. Capacitac Capacitación ión Previa y Conocimiento de la Normatividad. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– V. El Tratamiento Patrimonial Patrimonial de los Bienes Inmuebles y Bienes Muebles Estatales. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– VI. Bienes estatales materia del Control Control PatriPatrimonial. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– VII. Organización Interna y Mitología para la Toma de Inventarios Anuales. –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– BITÁCORA INFORMATIVA

Todas las entidades públicas, con excepción de las empresas de derecho privado y derecho público, se encuentran sometidas a las normas referidas al control patrimonial, contempladas en el Sistema Nacional de Bienes Estatales. Dentro de éstas, una de las obligaciones que reviste mayor importancia es la del Control Patrimonial Anual.  A través del Control Patrimonial Anual, cada una de estas entidades e ntidades deberá debe rá configurar el universo cuantitativo y cualitativo de su patrimonio, con relación al del año anterior, a fin de implementar mejoras o correctivos en la administración patrimonial estatal. En el presente artículo, el autor, al no advertir una estructura lógica de lo que denomina “control “control  patrimonial gubernamental” gubernamental”,, busca establecer algunos elementos constitutivos que puedan ayudar a su enfoque, tanto para situaciones ordinarias, como para casos de mayor complejidad, como es el caso de l Control Patrimonial Anual.

––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

•

Normatividad SNBE.

–––––––––––––––– (*) Abogado Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Con estudios de Maestría de Derecho Constituc Constitucional ional en la PUCP. Docente universitari universitarioo en la Maestría de Derecho Registral y Notarial USMP. Docente universitario contratado en la Facultad de Derecho de la PUCP. Autor de las compilaciones “Compendio de Legislación de la Propiedad Estatal”, “Bienes Nacionales” y del libro “Sistema Nacional de Bienes Estatales”, entre otros artículos de Derecho Administrativ Administrativoo y Propiedad Estatal. Actualmente es Asesor Externo en temas de Gestión Pública, Derecho Administrativo y Bienes Estatales.

I. INTRODUCCIÓN Todas las entidades públicas son titulares de bienes muebles y bienes inmuebles. La regla es que sean propietarias del patrimonio que asumen en administración directa. Pero ocurre a veces, que muchas entidades tienen bajo su administración y cautela determinados bienes que son de propiedad de otras entidades públicas o inclusive de instituciones particulares, los que poseen debido a la suscripción de convenios de cooperación interinstitucional, comodatos, cesiones en uso temporales o los administran por disposición de alguna norma especial. El caso es que también estas mismas entidades pueden tener bajo su uso y administración otro tipo de bienes de particulares, otorgados para su utilización institucional y por tiempo determinado, como es el caso de los bienes incautados, los que aún sujetos a uso y administración de entidades públicas, constituyen en estricto bienes de propiedad privada en la medida en que tengan la condición de “incautados” y no se haya dictado una sentencia a favor del Estado, en la que se declare el decomiso definitivo, lo que determinará la consiguiente conversión de bienes de propiedad privada a bienes de propiedad estatal. La esfera patrimonial de una entidad pública presenta, en primer lugar, un panorama cuantitativo, esto es, la sumatoria de todos los bienes muebles con los que cuenta y que previamente han sido asignados a todas las unidades orgánicas, unidades ejecutoras o eventualmente a sus órganos descentralizados

a nivel nacional. Esta sumatoria también incluye a todos los bienes inmuebles, los que suelen ser menos en cantidad, pero que en ocasiones presentan problemas de saneamiento de alta complejidad, que no son asimilables a los de los equipos, mobiliario e inclusive unidades vehiculares. En síntesis, el control patrimonial anual que debe realizar cada entidad pública implica por parte de los responsables de su gestión y conducción, no solo el reporte de información numérica o referencial de la ubicación física de cada bien, sino que supone también la administración de un conjunto de procedimientos, técnicas y criterios de gestión, cuya dinámica se inicia desde la adquisición de los mismos, (incorporación patrimonial), seguida del período de uso interno o externo, hasta llegar a una etapa de finalización del uso efectivo y rentable para la entidad, en cuyo caso opera la extinción del derecho de propiedad, precedido de la conocida “baja patrimonial”. Este ciclo se aplica, principalmente, al patrimonio mobiliario, el que por su naturaleza física y condiciones de uso, responde a estas características, mientras que en el caso del patrimonio inmobiliario, la “baja” constituye una excepción a la regla, por su vocación de durabilidad y permanencia en el tiempo como activo de la entidad pública titular. II. ÁMBITO DE APLICACIÓN APLICACIÓN DEL CONTROL CONTROL PATRIMONIAL ANUAL El tema del control patrimonial, propiamente, no deriva de normatividad expresa del

Diciembre de 2010

C5

C

Sistemas Administrativ Administrativos os

Sistema Nacional de Bienes Estatales, esto es, de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Na -

cional de Bienes Estatales –en adelante la Ley del Sistema– ni de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2008-VIVIENDA –en adelante el Reglamento de la Ley del Sis -

tema–, sino más bien de su propio contexto en lo relativo a las funciones y obligaciones que asume cada entidad pública relacionadas con los bienes de su propiedad o a su cargo(1). Así entonces, debemos referir que todas las entidades públicas, excepto las empresas de derecho privado y derecho público, se someten en estricto a la normatividad del control patrimonial, que deriva de las obligaciones comprendidas en la normatividad del Sistema.

Cada una de ellas, con metodologías y técnicas similares, deberán configurar el universo cuantitativo y cualitativo de su patrimonio, en relación al del año anterior, a los efectos de establecer comparaciones, conclusiones, sin per juicio de implementar implementar mejoras o correctivos correctivos en la administración patrimonial estatal. La justificación normativa del control patrimonial gubernamental la sintetizamos en la Ley del Sistema, su Reglamento, la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de

Control y normas complementarias que dicte la propia Superintendencia Nacional de Bie nes Estatales - SBN o la Contraloría General

de la República. El marco normativo a nivel reglamentario y operativo vigente desarrolla tendencias a la ordenación de esquemas para facilidad de los operadores (2). No obstante, al no advertirse una estructura de lo que denominamos el control patrimonial gubernamental, consideramos importante establecer algunos elementos constitutivos que pueden ayudar a su enfoque, tanto para situaciones ordinarias, como para casos de mayor complejidad. III. ACTORES DEL CONTROL PATRIMONIAL En la Administración Pública los principales encargados de realizar el control patrimonial son los siguientes: a. La Oficina General de Administración, Administración, por ser la unidad orgánica que tiene a su cargo los sistemas operativos de contrataciones, de almacén y de control patrimonial. Asume la responsabilidad funcional. b. La Unidad de Control Patrimonial, Patrimonial , la que se encarga operativamente de la conducción del proceso del inventario, análisis de la información y consolidación de la información. Asume la responsabilidad operativa. Otros actores que coadyuvan en este proceso, no porque intervienen directamente en el mismo, sino por la información que poseen o procesan, son: a. La Oficina de de Logística Logística,, que es la que se encarga de los procesos de compra, almacenamiento y distribución de los bienes muebles que adquiere la institución durante el año. Asume una responsabilidad de proveedor de bienes (nuevos por lo general) que se incorporan a la institución.

C6

Diciembre de 2010

b. La Oficina de Contabilidad Contabilidad,, por ser dicha unidad la que registra contablemente los activos y los bienes que posee transitoriamente la entidad. Asume la responsabilidad del reporte contable y financiero, sobre la cual se realizarán los estados financieros. El proceso de control patrimonial anual no exime la participación de personal de apoyo externo, como puede ser el personal encargado del levantamiento de la información patrimonial (barrido de información patrimonial),

En tal sentido, queda claro que el Reglamento de la Ley de Bienes no se pronuncia acerca de la forma de cómo se recopila y procesa información anual de los bienes inmuebles. Este proceso se realiza durante todo el año y progresivamente, la misma que se reporta a la SBN, conforme a los términos y forma que di cha entidad establece a través de sus Directivas o comunicaciones. VI. BIENES ESTATALES MATERIA DEL CONTROL PATRIMONIAL

inventariadores, digitadores, entre otros. Si la

institución cuenta con recursos presupuestales y lo ha programado oportunamente en su plan anual de contrataciones, puede requerir los servicios de una empresa especializada en este rubro. Es recomendable que cada entidad pública tenga una dimensión y análisis previo de la complejidad de su patrimonio, según criterio cuantitativo (número de ítems), cualitativo (tipo de bienes), desplazamiento geográfico (ubicación de los bienes), entre otros. IV. CAPACITACIÓN PREVIA Y CONOCIMIENTO DE LA NORMATI NORMATIVIDAD VIDAD El personal de la Unidad de Control Patrimonial, como el que le prestará apoyo en las actividades operativas y de análisis de la información, debe conocer adecuadamente las categorías, conceptos y alcances normativos del Sistema Nacional de Bienes Estatales, del

control patrimonial de los bienes muebles e inmuebles, como también de un esquema de la responsabilidad de los servidores y funcionarios públicos que administran directamente bienes estatales. Por tal razón, importa que la Oficina General de Administración genere el ambiente propicio para que esta actividad –que es una de las más importantes a nivel administrativo– se realice adecuadamente y con el conocimiento del caso. No se trata simplemente de realizar visitas a cada oficina y contar los bienes instalados o asignados, tampoco se trata de etiquetar cada uno de ellos, ni sumar y consolidar información, sino que fundamentalmente se trata de administrar los procesos de entrada y salida patrimonial, con los criterios de mayor eficiencia patrimonial y presupuestal. V. EL TRATAMIENTO TRATAMIENTO PATRIMONIAL PATRIMONIAL DE LOS BIENES INMUEBLES Y BIENES MUEBLES ESTATALES Los bienes muebles son materia de inventario anual, cuyo resultado debidamente procesado se informa obligatoriamente a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales – SBN, con plazo máximo a nes de marzo del

año siguiente(3). En cambio, los bienes inmuebles no son materia de “inventario”, por lo menos, no como está conceptuado en el procedimiento de inventario de los bienes muebles. Sin embargo, la información inmobiliaria que

se recopile y se procese, será el mejor complemento para aquellas entidades públicas que administran más de un inmueble.

Para los efectos del control patrimonial integral, clasificamos a los bienes estatales de la siguiente forma: a. Bienes Inmuebles: Inmuebles: Como  Como tradicionalmente se les conoce, son aquellos que no son susceptibles de desplazamiento físico. Pueden ser: – Terr Terrenos: enos: extensión superficial. – Edificios: Edificaciones simples o complejas. – Ampliación de fábrica: Construcciones adicionales a los edificios. b. Bienes Muebles: Aquellos que pueden desplazarse de un lugar a otro. Pueden ser: – Equipos: Artefactos eléctricos, equipos electrónicos y similares. – Mobiliario: Muebles y enseres. – Vehículos: Unidades vehiculares de todo tipo. c. Bienes inscritos: Entendidos como aquellos que se inscriben en el Registro de Predios o el Registro de Propiedad Vehicular. Pueden ser: – Inmuebles – Unidades vehiculares d. Bienes no inscritos en los Registros Públicos:   Los que por su naturaleza física y blicos:  jurídica no se inscriben en los Registros Públicos. Pueden ser: – Equipos – Mobiliario e. Bienes registrados en el SINABIP: El Sistema Nacional de los Bienes de Propiedad Estatal – SINABIP es el registro administrativo

de todos los bienes de propiedad estatal a cargo de la SBN. Se registran:

– Todos los inmuebles – Los bienes muebles comprendidos en el inventario conciliado, a través del Software Inventario Mobiliario Institu cional (SIMI).

El control patrimonial no comprende a los bienes remanentes, que son aquellos bienes individuales y sin uso efectivo que formaron parte del bien principal, como por ejemplo aquellas partes o accesorios que ya no se pueden unir al referido bien (ejemplo, tuercas, filetes de aluminio, pedazos de madera, etc.). Tampoco ingresan los envases o bienes fungibles, propios de las existencias que son adquiridas para un solo uso. De otra parte, el proceso del control patrimonial puede dar cuenta de la identificación de bienes que no constituyen bienes de propiedad estatal, como son los bienes incautados (distinguirlos de los bienes decomisados, que

Sistemas Administrativos sí son bienes estatales como consecuencia de una sentencia condenatoria), los bienes afectados en uso o los bienes en comodato de otra entidad pública. Aún cuando de manera excepcional, se deben excluir aquellos bienes de propiedad privada, que pueden admitirse en la gestión pública, como consecuencia de un determinado convenio o permanencia en condición de prueba o muestra. VII.ORGANIZACIÓN INTERNA Y METODOLOGÍA PARA LA TOMA DE INVENTARIOS ANUALES a. Realizar un Plan Integral de la Ejecución del inventario físico a nivel institucional o a nivel nacional, según sea el caso, conforme a la organización y alcances de la entidad pública. Algunas entidades pueden contar con un Reglamento de Inventario y si no lo tienen, que el Plan antes referido contenga todos aspectos organizacionales, operativos y de distribución de actividades y responsabilidades. No es obligación contar con un Reglamento, pero sí contar con un Plan y conformar una Comisión de Inventario. b. El Plan debe debe contener una fecha de de inicio y de cierre de la toma de inventario y del control patrimonial anual. c. Establecer criterios criterios uniformes para efectuar una correcta verificación física de los bienes patrimoniales de la institución que

f.

g.

h.

están ubicados en la Sede Central (Lima) y

en las diferentes unidades desconcentradas (provincias). d. Identificar de manera especial a los bienes bienes cedidos o afectados en uso, así como consolidar información referente a los bienes que se encuentran en reparación y/o mantenimiento (talleres automotrices o de otra naturaleza). e. Organizar grupos de trabajo debidamente preparados, distribuidos por actividades, tales como las relativas a la verificación física, registro de datos del inventario físico, ajustes contables y conciliación física contable, incluyendo la información a remitir a la SBN.

f. Establecer reglas claras y de cumplimiento

i.

obligatorio para todo el personal de la entidad durante la ejecución de la toma del inventario anual, para cuyo efecto se prohíbe el desplazamiento de los bienes patrimoniales durante el proceso de levantamiento de información, autorizando excepcionalmente determinados desplazamientos cuando realmente se justifique, todo ello, a través de la Oficina General de Administración, en coordinación con la Unidad de Control Patrimonial correspondiente correspondiente.. El levantamie levantamiento nto de la información deberá ajustarse a los plazos señalados en los cronogramas previamente establecidos, a fin de no retrasar las etapas de i) digitación, ii) consolidación y iii) conciliación de la información patrimonial obtenida en el inventario físico. Desarrollar el proceso de supervisión, el cual debe estar a cargo de un equipo conformado por el personal de la Unidad de Control Patrimonial, el que se encargará de i) supervisión, ii) procesamiento, iii) consolidación y iv) conciliación del inventario físico anual con el apoyo del personal encargado de efectuar el inventario físico y de los profesionales especialistas en la materia. Como acciones complementarias, el personal encargado del inventario anual, en paralelo a la identificación de cada bien, realizará una inspección del mismo, estableciendo las recomendaciones para mejorar las condiciones necesarias del uso adecuado del bien patrimonial y de encontrar observaciones reportará a su Jefe o Coordinador inmediato, a fin de aplicar las medidas correctivas que cada caso requiera. En caso de comprobarse bienes faltantes o sobrantes, se solicitará un informe al responsable del bien, para que en un plazo breve (por ejemplo, de 05 días), presente los descargos respectivos. En caso de no sustentar y justificar plenamente lo acontecido, el encargado de esa toma de inventario deberá elaborar un reporte o un expediente (según la magnitud de cada caso) que contenga lo actuado e informar a su jefe o coordinador inmediato a fin de determinar las responsabilidades a que hubiera lugar.

C

 j. De comprobarse bienes faltantes por negligencia del trabajador se remitirá los antecedentes respectivos a la Oficina General de Administración para determinar las responsabilidades pecuniarias y administrativas, según sea el caso.  ––––––––– NOTAS: ––––––––– NOTAS: (1) Artículo 10° del Reglamento de la Ley del Sistema. (2) La derogada Resolución Nº 072-98-CG, expedida  por la Contraloría General de la República, aprobó las Normas de Control Interno para el Sector Público Nacional, la que desarrolló desarrolló “Normas de control interno para el área de abastecimiento  y activos fijos” (Numeral 300). El detalle de estas normas daban cuenta de lo siguiente : 300-01 Criterio de economía en la compra de bienes y contratación de servicios. 300-02 Unidad de almacén. 300-03 Toma de inventario físico. 300-04 Baja de bienes de activo fijo. 300-05 Mantenimiento de bienes de activo fijo. 300-06 Acceso, uso y custodia de bienes. 300-07 Control sobre vehículos oficiales del Estado. 300-08 Protección de bienes de activo fijo. La Resolución Nº 320-2006-CG, de fecha 30 de octubre de 2006, que aprueba las Normas de Control Interno, que deroga la Resolución antes acotada, desarrolla otra estructura del control gubernamental, en la que no se encuentran criterios como los antes indicados. (3)  Art ícu lo 121 del Regl amen to de la Ley de  El Inventario es el procedimiento que Bienes.- El Bienes.consiste en verificar físicamente, codificar y registrar los bienes muebles con que cuenta cada entidad a una determinada fecha, con el fin de verificar la existencia de los bienes, contrastar su resultado con el registro contable, investigar las diferencias que pudieran existir y proceder a las regularizaciones que correspondan. Bajo responsabili responsabilidad dad del Jefe de la Oficina General de Administración o la que haga sus veces, se efectuará un inventario anual en todas las entidades, con fecha de cierre al 31 de diciembre del año inmediato anterior al de su presentación,  y deberá ser remitido a l a SBN entre los meses de enero y marzo de cada año. La información deberá remitirse a través del Software Inventario Mobiliario Institucional (SIMI), la que será acom pañada del Informe Final de Inventario y del Acta de Conciliación.

Bitácora Informativa •

Normatividad Norma tividad SNBE (rEglamENto (rEglamENto dE la lEy gENEral gENEral dEl dEl

SISTEMA NACIONAL DE BIENES ESTATALES� "Artículo 118º.- De los ó rganos responsables La Oficina General de Administración o la que haga sus veces de cada entidad es el órgano responsable del correcto registro, administración y disposición de sus bienes muebles. En cumplimiento de las funciones que le son propias, el Órgano de Control Institucional participará en calidad de veedor en los procedimientos o actos que realice la entidad sobre su patrimonio mobiliario, de conformidad con la normatividad especial vigente. Artículo 119º.- Del registro en el SINABIP Los bienes muebles de propiedad estatal se registran en el SINABIP, SINABIP, sobre

la base del inventario conciliado de conformidad con las disposiciones emitidas por la SBN.

Artículo 120º.- De la catalogación La SBN es la única entidad que aprueba y actualiza el Catálogo Nacional de

Bienes Muebles del Estado, el cual contiene los tipos de bienes muebles materia de incorporación al patrimonio estatal. Artículo 121º.- Del inventario ElInventarioesel procedimient procedimientooqueconsisteen verificarfísicamente,codificaryregistrar los bienes muebles con que cuenta cada entidad a una determinada fecha, con el fin de verificar la existencia de los bienes, contrastar su resultado con el registro contable, investigar las diferencias que pudieran existir y proceder a las regularizaciones que correspondan. Bajo responsabilidad del Jefe de la Oficina General de Administración o la que haga sus veces, se efectuará un inventario anual en todas las entidades, con fecha de cierre al 31 de diciembre del año inmediato anterior al de su presentación, y deberá ser remitido a la SBN entre los meses de enero y marzo de cada año. La información deberá remitirse a través del Software Inventario Mobiliario Institucional (SIMI),

la que será acompañada del Informe Final de Inventario y del Acta de Conciliación".

Diciembre de 2010

C7