El Contexto Hace La Diferencia, Reformas Institucionales y El Enfoque Historico-empirico - Dieter

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA: REFORMAS INSTITUCIONALES Y EL ENFOQUE HISTÓRICO-EMPÍRICO

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Serie ESTUDIOS JURÍDICOS , Núm. 53 Coordinador editorial: Raúl Márquez Romero Edición y formación en computadora: Wendy Vanesa Rocha Cacho

DIETER NOHLEN

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA: REFORMAS INSTITUCIONALES Y EL ENFOQUE HISTÓRICO-EMPÍRICO CLAUDIA ZILLA Editora

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN MÉXICO, 2005

Segunda edición: 2003 Primera reimpresión: 2005 DR © 2005. Universidad Nacional Autónoma de México INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Circuito Mtro. Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigación en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F. Impreso y hecho en México ISBN 970-32-0970-X

CONTENIDO Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Claudia ZILLA I. LA

TRILOGÍA: SISTEMA DE GOBIERNO, SISTEMA ELECTORAL Y SISTEMA DE PARTIDOS . . . . . . . .

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1. El nivel normativo . . . . . . . . . . . .

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2. El nivel analítico . . . . . . . . . . . . 3. El nivel operativo . . . . . . . . . . . .

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4. Síntesis

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. . . . . . . . . . . . . . . .

II. PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMO EN AMÉRICA LATINA (NOTAS SOBRE EL DEBATE ACTUAL DESDE UNA PERSPECTIVA COMPARADA) . . . .

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1. El espejismo estadístico . . . . . . . . . .

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2. La argumentación a contrario . . . . . . .

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3. La utilización del ‘‘tipo ideal’’ . . . . . . . 4. El método para comparar . . . . . . . . .

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5. El análisis histórico del presidencialismo latinoamericano . . . . . . . . . . . . . . . .

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6. La experiencia parlamentaria en América Latina 7. Parlamentarismo y la esperanza de reglas consensuales . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. La referencia de la consolidación democrática VII

31 33 34

VIII

CONTENIDO

9. Consideraciones para un análisis más adecuado 10. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . III. PRESIDENCIALISMO

VS. PARLAMENTARISMO. ENFOQUES CONTRAPUESTOS . . . . . . .

35 37

DOS . .

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1. El gobierno comparado: evidencias teóricas y empíricas . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Causalidad y pronóstico . . . . . . . . . .

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3. Esquemas rígidos y contextos históricos . . . 4. Balance final . . . . . . . . . . . . . .

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5. Síntesis

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. . . . . . . . . . . . . . . .

IV. EL

ESTADO DE LA INVESTIGACIÓN SOBRE SISTEMAS ELECTORALES . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Tres enfoques distintos . . . . . . . . . .

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2. La controversia con Arend Lijphart y Giovanni Sartori . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Síntesis

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V. CRITERIOS

BÁSICOS PARA EMPRENDER UNA REFORMA ELECTORAL . . . . . . . . . . . . . .

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1. Algunas aclaraciones . . . . . . . . . . .

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2. Tipos de sistemas electorales . . . . . . . . 3. En torno a los efectos de los sistemas electorales

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4. Acerca de la importancia del análisis específico 5. En torno al diseño de sistemas electorales . .

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6. Las funciones de los sistemas electorales . . .

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7. Sugerencias y observaciones finales . . . . . 8. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . .

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CONTENIDO

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INSTITUCIONAL Y EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS ELECTORALES . . . . . . . . . . . .

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VI. DISEÑO

1. La interrelación de las variables institucionales: la variable sistema de partidos políticos . . . 2. Diseño institucional y nivel operativo . . . . 3. Tipos de diseño institucional . . . . . . . . 4. La evaluación de los sistemas electorales . . 5. Criterios de evaluación. Reflexiones preliminares 6. Cinco criterios de evaluación . . . . . . . 7. Un esquema de evaluación de los sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Sistemas electorales y gobernabilidad . . . . 9. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . .

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VII. PERCEPCIONES

SOBRE LA DEMOCRACIA Y DESARROLLO POLÍTICO EN AMÉRICA LATINA . . . . . .

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1. Datos de percepción y desarrollo sociopolítico a nivel regional . . . . . . . . . . . . . . 131 2. Datos de percepción y desarrollo político a nivel de los países . . . . . . . . . . . . . . 149 3. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . 160 VIII. ¿CÓMO ENSEÑAR CIENCIA POLÍTICA? . . . . . .

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Epílogo. El enfoque histórico-empírico en comparación Sofía MONSALVE Susana SOTTOLI

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Indicaciones bibliográficas

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Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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El contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el enfoque histórico-empírico, 1a. reimpresión, editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, se terminó de imprimir el 3 de agosto de 2005, en Enach. Impresión de Libros y Revistas. En esta edición se empleó papel cultural 57 x 87 de 37 kilos para los interiores y cartulina couché de 162 kilos para los forros. Consta de 1,000 ejemplares.

PRÓLOGO Imagine un biólogo molecular, experto y connotado en su disciplina, que ha pasado años de su vida estudiantado en un laboratorio el condicionamiento genético en el ser humano. Interesada o interesado en la disciplina y particularmente en la obra de este científico, usted asiste a varias de sus conferencias. En ellas se presenta una y otra vez una postura que los oyentes terminan internalizando: si bien lo genético es una variable relevante en la explicación del comportamiento humano, ella no es la única. El biólogo exhorta a no subestimar el rol del factor social, per se y en combinación con lo genético, en la etología humana. Afirma hasta el cansancio ----desconfiando un poco de la disposición de su público a entender este punto---- que lo genético puede responder sólo a algunas de nuestras numerosas interrogantes. Imagine ahora una especie de Marco Polo, un viajero experto en una región y que, sin embargo, no se cansa de conocer y aprender de su Asia Oriental. Este navegante es poseedor de una vasta cartografía que comparte generosamente con sus marineros. Durante las largas horas en altamar, la tripulación espera ansiosa los relatos de aquel subcontinente que el explorador tantas veces ha visitado y en el que incluso ha vivido. Sin embargo, este hombre, sin negarse a relatar lo que ha visto en sus viajes, prefiere enseñar a sus marinos el arte de viajar, la construcción de instrumentos de navegación, el diseño de mapas, el manejo de técnicas explorativas. No todos los caminos llevan a China ----aclara este símil de Marco Polo----, por eso la ruta sólo puede ser elegida brújula en mano y destino en mente y no al revés: no desatiendan el Norte. Contando con estas he1

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rramientas ----prosigue el experto navegante ante su tripulación---podrán elegir ustedes mismos los horizontes a explorar y cuando lleguen a ellos descubrirán entonces recordando mis historias que hay un poco de Asia en todas partes aunque nada se le parezca demasiado. Abusando de su predisposición para las excursiones mentales, imagine finalmente por favor que usted tiene una cita con un corredor de seguros en su propia casa: a la hora convenida se aparece un hombre alto, informalmente vestido, quien después de presentarse y pasar, ya sentado a su mesa, abre bien sus ojos claros y se dispone a escuchar. La incomodidad del silencio que contradice la expectativa generalizada de que el asegurador lanzará automatizado su discurso cual catarata, probablemente lo lleve a usted a tomar la iniciativa con un ‘‘¿y qué tiene de bueno para ofrecerme?’’. El promotor de la aseguradora comenta entonces que tiene un par de planes entre los cuales puede llegar a haber alguno adecuado para usted. Dice confiar más, sin embargo, en la adaptación y combinación de dos o más de esos planes a sus necesidades específicas que ----anticipa abiertamente el vendedor de seguros---- lamentablemente no podrán ser satisfechas en un 100% todas y cada una de ellas a la vez. Por eso es imperioso para él ----antes de ofrecerle cualquier contrato de seguro---- conocer cuál es su situación actual, qué es aquello que usted busca y cuáles son sus prioridades. El hombre insiste entonces en su postura perceptiva. Así, prefiere que relate usted primero cómo está compuesta su familia, cuáles son sus ingresos, qué bienes muebles e inmuebles posee, cuáles son sus intereses, qué persigue, etcétera. ¡Qué perplejidad! Creerá usted que le estoy pidiendo que se imagine ----en síntesis---- el mundo del revés. Un reconocido biólogo molecular que ha dedicado su vida y obra al estudio de los genes insiste en que gran parte del comportamiento humano se explica a través de otros muchos factores no genéticos... Un Marco Polo viajado y versado que no pretende embutir los oídos de sus marinos con detalles sobre Asia Oriental ni teoriza

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sobre zonas fugazmente visitadas, sino un Marco Polo que quiere enseñar a navegar, que confecciona manuales de viaje, de orientación para diversos rumbos... Un corredor de seguros que no afirma tener la solución a todos sus problemas. Un asegurador que escucha antes de hablar y vender. Un asegurador que antes de realizar recomendaciones quiere saber qué es lo que tiene, quiere y necesita usted... ¿Es ésta una introducción al realismo fantástico? ¿Se ha colado por error en éste un prólogo destinado a otro libro...? No, por favor, no se confunda. Sucede que ante mi torpeza no encuentro mejor muleta que la parábola para presentar en breves páginas una gramática que hizo escuela. Permítame ahora contarle una historia más, pero esta vez real. Empecé a estudiar ciencia política en Buenos Aires. Bien grabada tengo aún en mi memoria la anecdótica primera semana de clases: cursábamos muchas materias en ese semestre, consistentes en variadas ‘‘introducciones’’ tanto a las distintas ramas del saber afines a la ciencia política como a sus subdisciplinas. Durante cinco días fueron presentándose los profesores de los diversos ramos quienes uno a uno nos fueron también exhortando a tomar muy en serio su curso, pues se trataba ----afirmaban---- del ‘‘ramo tronco’’ de la carrera. Como legos principiantes prestamos al comienzo oído crédulo a los sumos profesores. Después de la tercera afirmación idéntica pero referida cada vez a una introducción temática diferente empezamos a sufrir la irritación interna de la contradicción. Los principios de la lógica impedían aceptar que tanto la Introducción al derecho, como la Introducción a la sociología e Introducción a la economía, sin olvidarnos de la Introducción a las relaciones internacionales e Historia de las ideas, entre otras, fueran simultáneamente y en la misma medida el ramo tronco de la carrera. Después de cinco semestres de universidad en la Argentina (y de tantos troncos amontonados...), decidí irme a Alemania

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en busca del ‘‘árbol’’ de la ciencia política. Allí encontré la disciplina de mi vocación en su forma integral y orgánica. La química de la suerte y la intención quiso que mi lugar de estudio fuera Heidelberg y que, poco después, se convirtiera en mi maestro el académico especialista en temas institucionales, el latinoamericanista y metodólogo que intento caracterizar en mis parábolas: el politólogo Dieter Nohlen. He aquí entonces mi menuda empresa: ¡tratar de definir a un ‘‘definidor’’ por excelencia, a un editor de múltiples diccionarios! Imposible. Pero quizá me ayude sólo a su aproximación ----insisto---- el recurso de la parábola. De Buenos Aires partí con la experiencia de que los profesores universitarios eran ‘‘jueces y parte’’ de su ramo. Dictaban su materia, la defendían y le asignaban carácter medular dentro de la disciplina. En los estudiantes quedaba la cuestión ‘‘creer o no creer ’’. Fue en Heidelberg que me topé luego, para mi sorpresa, con ‘‘el biólogo molecular’’ de mi primera parábola. Conocí al profesor Nohlen personalmente a fines de 1993 cuando, habiendo leído algunos textos suyos en la Argentina, opté por uno de sus seminarios. ¡Qué privilegio: escuchar a un experto internacional en formas de gobierno y sistemas electorales en sus clases sobre instituciones políticas! En ellas, sin embargo, lo primero que aprendí fue que el potencial explicativo de variables institucionales para los problemas políticos debe ponderarse adecuadamente, lo que, en definitiva, significa reconocer sus límites. Así es, contra toda expectativa y contra mi sólido prejuicio, este profesor alemán llamaba a sus estudiantes a no sobrestimar el rol del fenómeno del que era perito. Éste fue sólo el primero de muchos seminarios que entonces elegí cursar con el profesor Nohlen en el Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Heidelberg. Tanto ésta como la universidad alemana en general se caracteriza por la combinación al más alto nivel de la docencia y la investigación. Se podría hablar de una cierta paridad entre estos dos ámbitos si no fuera porque dentro de la ‘‘comunidad científica’’ lo que más

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pesa —en definitiva— es el número y la calidad de investigaciones y publicaciones realizadas. Ante esto, es sólo la bien conocida cantidad y calidad de los trabajos realizados y publicados por Dieter Nohlen que me permiten pasar a destacar ahora otra de sus facetas singulares sin miedo a que mis palabras sean malinterpretadas como una estrategia para desviar la atención de su ampliamente difundido quehacer científico. En mi “trayectoria binacional” de estudiante universitaria han sido muchos los púlpitos de los que fui espectadora. Me hablaron desde el podio proselitista que encanta o espanta pretendiendo revelar “verdades”. Escuché la grandilocuencia que emana de una cátedra sublime tan alta y lejana como inmensa y pesada, se nos volvía ante ella nuestra propia ignorancia de estudiantes. Pero conocí también el púlpito docente, desde el que se enseña y se transmiten las herramientas para (y con ella la profunda esperanza de) poder aprender, entender y progresar como estudiantes. Éste es el púlpito del Dieter Nohlen maestro. Mi segunda parábola de “Marco Polo” encuentra sin duda el aval de quienes conocen a Dieter Nohlen de las aulas y los auditorios. Quienes escuchan sus clases o sus conferencias se retiran no sólo con la convicción de que “el hombre sabe”, sino también —lo que considero fundamental— sabiendo más ellos. En el Diccionario de la Real Academia Española se lee que enseñanza significa “sistema y método de dar instrucción”. Y me quedo pensando... porque en realidad creo (y veo) que este profesor alemán despliega sus clases y conferencias más bien como un arte. Y su arte radica —me animaría a precisar— en hacer transparente a los oyentes el riguroso sistema y método con los que trabaja, con los que piensa e investiga, poniéndolos al alcance del público para que los tomen y se los lleven... De esto da cuenta “física” la vasta serie de diccionarios sobre métodos, teorías y conceptos que ha editado. Nada más ajeno a Dieter Nohlen que el ocultismo de algunos pseudo eruditos que ocupan el podio para ostentar lo inasequible. Nada más ajeno a este investigador y docente que el

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lenguaje críptico de tantos posmodernos que eligen sepultar las conquistas de la Ilustración. Sí, todo tiene que ver con todo, sobre todo en el mundo político y social, pero ¿en qué medida y de qué forma? La distinción analítica entre factores involucrados, la ponderación serena de su relevancia, el cuidado de los conceptos, la reflexión metodológica y la convicción de que los métodos y las técnicas de investigación sirven al objeto de estudio y no a la inversa, son algunas de las lecciones más importantes que nos regala. ¿Y qué hay del ‘‘corredor de seguros’’? Mi tercera parábola hace referencia al experto en formas de gobierno y sistemas electorales en función de asesoría. Después de largos años trabajando y publicando en temas electorales, políticos y académicos que recurren a su pericia esperan del profesor Nohlen con frecuencia alguna madurada receta institucional con la que poner fin a los problemas de su país. Sin embargo, los que lo conocen un poco mejor, sabrán que este politólogo no extiende recetas. Su experiencia y conocimiento en temas electorales y latinoamericanos no se han cristalizado en un modelo preferido, sino en la agudeza para ver y escuchar, para percibir qué es lo que tiene, quiere y puede realizar un sistema político que busca una reforma de sus instituciones. Enemigo de las recetas y los modelos, el profesor Nohlen busca conocer primero las instituciones particulares en cuestión y el contexto en que funcionan. El institucionalista contempla la sociedad y los actores, preguntándoles por su visión y voluntad política. Convencido de que no existe el mejor sistema electoral por excelencia, sino sistemas más o menos adecuados para contextos específicos, el consultor institucional es consciente no sólo de los límites de las variables que maneja, sino también de los límites de la intervención tecnológica: a la hora de aprobarse o no las reformas no serán simplemente las virtudes técnicas las que decidan, el consenso se nutre de múltiples factores. Por eso, el politólogo nos enseña que en el estudio del

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“arte de lo posible” es un pecado no considerar qué es y qué no es posible. Para quienes no gozan de la suerte de poder participar de sus clases o de asistir a sus conferencias, este libro constituye la imperdible oportunidad de acceder al enfoque del politólogo, investigador y maestro Dieter Nohlen. *** Compiladas se encuentran en esta edición ocho conferencias de las cuales seis fueron publicadas anteriormente y dos son inéditas. Este “recorrido” por el enfoque histórico-empírico se inicia con una conferencia dedicada a tratar la médula de la cuestión institucional: las tres variables interrelacionadas: sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos políticos. La siguiente “estación” está ubicada en el centro del debate sobre la reforma del sistema político en América Latina, brindando una posición más cautelosa frente al mainstream norteamericano que favorece la sustitución del presidencialismo por el parlamentarismo, tema al que se refieren las conferencias dos y tres. Las tres conferencias versan sobre los sistemas electorales. Desde un “mirador disciplinario”, la cuarta pone su mira en el estado de la investigación, señalando los nuevos retos generados por la extensión de las democracias a nuevos contextos y la consiguiente creación de nuevos sistemas electorales. Descendiendo a un nivel más instrumental, la quinta conferencia indaga los criterios para emprender reformas electorales. La misma ambición práctica persigue la sexta conferencia, que en el ámbito temático del diseño institucional llega a establecer cinco criterios para la evaluación de los sistemas electorales para culminar luego en un esquema de evaluación que facilita juicios y opciones. Acercándonos al final del recorrido, la séptima conferencia abre el horizonte de análisis hacia la cultura

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política, interpretando los datos de percepción a nivel latinoamericano e intentando establecer su alcance politológico. Finalmente, la última conferencia enfoca la ciencia política, campo al que corresponde la empresa teórico-metodológica contenida en este volumen. La ciencia política es tratada en su dimensión pedagógica como disciplina a ser enseñada. Como se puede observar, los contenidos de las conferencias difieren. Sin embargo, existe un fuerte vínculo entre ellas. Este nexo consiste en el enfoque aplicado, el enfoque histórico-empírico, cuya utilidad el maestro Nohlen no se cansa de mostrar y demostrar. Así, los objetos de análisis parecen campos escogidos en función del ejercicio politológico en comparación y contextualización. De ahí el título que escogí para esta compilación, una frase-lema expresada en el quinto trabajo. En el epílogo, Sofía Monsalve (Colombia) y Susana Sottoli (Paraguay) analizan el enfoque histórico-empírico como cuerpo conceptual-metodológico desde una perspectiva intrínseca al mismo enfoque, a saber, en comparación con el de la ingeniería institucional de Giovanni Sartori. Sin demorar más la lectura de estas valiosas contribuciones, cabe finalmente hacer una aclaración técnica. En el marco de la revisión y actualización de las mismas para este volumen he considerado necesario introducir algunos comentarios tanto en el texto como a pie de página, mismos que aparecen señalados con la indicación N. de la E. En los casos en que así no se indique, tanto el cuerpo del texto como las notas corresponden al autor (y no a la editora) de este libro. Claudia ZILLA

I. LA

TRILOGÍA: SISTEMA DE GOBIERNO, SISTEMA ELECTORAL Y SISTEMA DE PARTIDOS . . . . . . . .

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1. El nivel normativo . . . . . . . . . . . .

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2. El nivel analítico

. . . . . . . . . . . .

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3. El nivel operativo . . . . . . . . . . . . 4. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . .

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I LA TRILOGÍA: SISTEMA DE GOBIERNO, SISTEMA ELECTORAL Y SISTEMA DE PARTIDOS* El tema que los organizadores de este evento me han sugerido engloba en verdad los elementos sustanciales que conforman un sistema político, su estructura y su dinámica. La certeza de esta afirmación se confirma en el debate institucional actual sobre la transición a la democracia, su consolidación y su reforma. Allí se sostiene que la opción entre las formas de gobierno, que se identifica con la alternativa entre el presidencialismo y el parlamentarismo, y la opción entre los tipos de sistemas electorales, que se identifica con la alternativa entre representación por mayoría y representación proporcional, constituyen las opciones básicas de orden constitucional. Esta idea implica la convicción de que la opción por una u otra de las alternativas tiene repercusiones de importancia respecto a la gobernabilidad de un Estado, el supuesto que la institucionalidad política influye en los recursos del gobierno democrático (poder, consenso, legitimidad, etcétera) y en las capacidades funcionales del sistema político (governance) de responder a las expectativas y demandas de la economía y la sociedad. La tesis que tal vez mejor refleja este pensamiento sostiene que en política las instituciones tienen mayor incidencia que los hombres.

* Conferencia pronunciada en la III Conferencia de la Unión Interamericana de Organismos Electorales (UNIORE) en el Museo Nacional de Antropología, en la ciudad de México, el 3 de julio de 1996. 9

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En este orden de apreciaciones relacionadas con el criterio de la importancia, conviene introducir el factor sistema de partidos, nuestro tercer elemento de la trilogía, cuya importancia ----pese a ser grande---- tiende a ser considerada menor que la de los otros factores. Esta evaluación refleja una asimetría entre los conceptos forma de gobierno y sistema electoral, por un lado, y sistema de partidos, por el otro. La asimetría se manifiesta en diferentes sentidos, pero sobre todo respecto a la capacidad del factor sistema de partidos de ofrecer opciones al político o constitucionalista y a su estatus como variable en la relación que se puede establecer entre éste y los otros dos factores considerados. 1) Así, la variable sistema de partidos no es una variable tipo institucional o incluso constitucional que ofrece alternativas internas, entre las cuales se puede simplemente escoger. En el campo institucional, el político, el constitucionalista o el consultor político optan entre presidencialismo o parlamentarismo, entre representación por mayoría o representación proporcional o, si no les convencen estas alternativas, optan por un sistema semi o combinado. En todo caso, la opción puede materializarse por una simple decisión del legislador constitucional. En lo que se refiere al sistema de partidos, la materialización de una opción no depende de que el legislador tome una decisión al respecto, sino de otras variables histórico-sociales. Así se explica porqué en el debate institucional ligado a las opciones constitucionales o en la consultoría política generalmente no se toma en cuenta el factor sistema de partidos. El campo de opciones está restringido a la forma de gobierno y al sistema electoral. 2) Asimismo, la variable sistema de partidos puede considerarse una función de las opciones tomadas respecto a las opciones institucionales. Así, en buena parte de los trabajos de ciencia política, el sistema de partidos no es tratado como variable independiente (como las variables institucionales), sino como una variable cuya conformación depende de las variables institucionales.

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Sin embargo, el sistema de partidos es un factor decisivo respecto a los resultados que exhiben y las apreciaciones valorativas que merecen los elementos institucionales. Es cierto que el sistema de partidos es una variable dependiente, pero vale enfatizar dos afirmaciones: a) Respecto a su carácter de variable dependiente, el sistema de partidos no sólo es dependiente de factores institucionales, sino en la misma o aun mayor medida de factores socio-estructurales e históricos; por ser así, el sistema de partidos es el nexo entre historia y estructuras sociales, por un lado, y lo institucional, por el otro. b) El sistema de partidos juega asimismo el rol de una variable independiente, y como tal es una variable de decisiva importancia en tres sentidos: en la opción, en el comportamiento y en los efectos de las instituciones políticas. La tesis que tal vez mejor refleja este pensamiento es que en la política, la historia y las estructuras sociales tienen mayor incidencia que las instituciones. Esta tesis hace recordar la afirmación de James Bryce en su famoso estudio-informe sobre América Latina, publicado a principios del siglo XX, donde nos dice que allí no son las Constituciones, sino los hombres (las sociedades) los que fallan. Por otra parte, es el factor sistema de partidos el que despierta el interés por la relación entre las tres variables en discusión. Nuestra trilogía no se conforma, pues, sólo de tres elementos, sino de tres elementos interrelacionados. Esta percepción es fundamental para cualquier reflexión de tipo consultoría política (o en términos ingleses: institutional engineering). Dada la asimetría señalada, lo que se requiere es manejar bien en el análisis, en la formulación de opciones y en el quehacer operativo las diferencias entre los tres elementos. En las consideraciones siguientes, voy a enfocar nuestra trilogía precisamente a partir de estos tres puntos de partida o nive-

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les de reflexión: el normativo, el analítico y el operativo. A estos tres niveles corresponden tres discursos diferentes, y tres tipos de teorías de diferente índole que generan opciones distintas respecto a las alternativas institucionales que se enfrentan en el debate. En mis consideraciones, voy a tratar de echar luz sobre porqué las opciones difieren y porqué se enfrentan. 1. El nivel normativo El nivel normativo es desde siempre el campo de los grandes debates y confrontaciones sobre instituciones políticas. El discurso a este nivel es de gran atractivo, primero por la vinculación de los aportes de hoy con las grandes contribuciones de ayer, segundo por la elegancia y claridad cartesiana de los argumentos, y tercero por la identificación del científico con la causa que defiende. Este protagonismo llama a los demás a identificarse con la opción expuesta o a contradecirla o combatirla rotundamente. La vinculación con la filosofía política se fundamenta en la búsqueda del modelo ideal o del mejor sistema de entre las alternativas teóricas que se ofrecen. La premisa común del best system approach es de no tomar en cuenta tiempos y lugares y de no condicionar la opción por factores contingentes. La elegancia y claridad de la postura se debe preferentemente a la argumentación ideal-típica, lógico-sistemática y taxonómica, que por lo demás es preferentemente deductiva. La idea que se defiende provoca un tipo de reflexión causal que tiende a favorecer relaciones unidireccionales y monocausales. Así, en el debate sobre presidencialismo versus parlamentarismo en América Latina es fácil reconocer este enfoque normativo en los valiosos aportes de mi amigo Juan J. Linz. Para Linz, el parlamentarismo es mejor que el presidencialismo, independientemente del lugar y del tiempo. Linz insiste en que su interés es por la 1ógica de las formas de gobierno, a partir de la cual deriva su opción por el parlamentarismo. Este análisis está

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acompañado por referencias históricas que ilustran su tesis y tiene su hito en la causalidad unidireccional y monocausal que establece entre presidencialismo y derrumbe de las democracias. Esta supuesta causalidad se fundamenta en un análisis contrafactual del caso chileno, para Linz the classic instance para demostrar cómo el presidencialismo ha fallado y cómo el parlamentarismo habría conservado la democracia. Los mismos títulos de sus escritos: The Perils of Presidentialism, The Virtues of Parliamentarism y The Failure of Presidential Democracy, dan cuenta del enfoque que se aplica.1 Es tal vez en el campo de los sistemas electorales donde el discurso normativo tiene mayor tradición. No es que sólo algunos científicos tengan su ideal, sino que cada uno de los participantes en el debate parece profesar el suyo. La materia parece tan sugestiva para lanzarse con una postura propia que incluso ilustres científicos como Giovanni Sartori (1994), quien en el debate sobre presidencialismo versus parlamentarismo impuso su neither nor, es decir, ni uno ni el otro, y quien defiende la tesis de que el mejor sistema es aquel que mejor se adecua (Sartori, 1992), en uno de sus últimos escritos se pronuncia por un sistema electoral que según él es el mejor sistema: el sistema mayoritario de doble vuelta (Sartori, 1994a). El debate clásico, que es el debate normativo, ha enfrentado la representación por mayoría y la representación proporcional con apasionados defensores a ambos lados, utilizando hasta los extremos los argumentos ideal-típicos y monocausales: el sistema mayoritario como promotor del bipartidismo, como garante de la estabilidad política; el sistema proporcional como causante del pluripartidismo, de la inestabilidad política e incluso del derrumbe de la democracia. Buena parte de estas afirmaciones provenientes del enfoque normativo conforman lo que se llama el conventional

1 Véase el tratamiento más detallado del enfoque de Linz en el segundo y tercer trabajo de este libro.

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wisdom en el campo de los sistemas electorales (véase Nohlen, 1998; véase ahora la 3a. ed. de 2003, N. de la E.). Respecto a los sistemas de partidos políticos —debido a la restricción a que están sometidas las opciones y su carácter de variable dependiente— el best system approach no tiene la misma incidencia. Sin embargo, el debate se mueve por ejemplo entre bipartidismo y multipartidismo y las variables institucionales que influyen en la estructuración del sistema de partidos. Maurice Duverger (1957) y otros percibieron el dualismo como algo propio de la naturaleza humana. Este mismo pensamiento en díadas fue retomado por Norberto Bobbio (1995) en su reciente libro sobre Derecha e izquierda. Un referente importante ha sido el modelo de democracia, por ejemplo el Westminster model, tomado como ideal que determinaba el tipo de sistema de partidos correspondiente. Arend Lijphart y otros, sin embargo, descubrieron el pluralismo (más allá de la cifra dos) no sólo en términos analíticos (véase Lijphart, 1968) sino también y explícitamente en términos normativos, lo que llevó a Lijphart a defender otro modelo de democracia: la democracia de consenso, y formular opciones más allá de los casos empíricos que fundamentaron su concepto de democracia consociacional. Así, Lijphart considera la representación proporcional superior a la representación por mayoría y, en términos generales, formas de toma de decisión por consenso superiores a las por mayoría, y desde allí valora a las formas de gobierno que invitan u obligan a procesos decisionales de tipo consensual (parlamentarismo) como mejores que las de tipo mayoritario (presidencialismo). En pocas palabras: Lijphart desarrolla toda una serie de opciones bastante desvinculada de contingencias históricas, pese a que la democracia consociacional fue desarrollada, en su momento, como concepto que explicaba el funcionamiento de la democracia en una sociedad heterogénea y segmentada, es decir, en una sociedad histórica específica, la de los Países Bajos (véase Lijphart, 1968). Lijphart (1994) no duda, in-

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cluso, en expresar opciones respecto a la combinación de los elementos de nuestra trilogía, llegando al siguiente ranking: a) b) c) d)

Parlamentarismo con representación proporcional. Parlamentarismo con representación por mayoría. Presidencialismo con representación por mayoría. Presidencialismo con representación proporcional.

Se observa que Lijphart no incluye el tercer elemento, el sistema de partidos, pero es fácil complementar el ranking con esta variable, aplicando el conventional wisdom sobre los efectos de los sistemas electorales y tomando en cuenta los casos modelos que Lijphart probablemente tenía en mente: los sistemas parlamentarios europeo-continentales con multipartidismo y gobiernos de coalición en primer lugar; el sistema parlamentario con bipartidismo y gobiernos unicolores de Gran Bretaña en segundo lugar; el presidencialismo norteamericano con bipartidismo en tercer lugar, y el presidencialismo latinoamericano con multipartidismo en cuarto lugar. Sin embargo, al completar el ranking con el sistema de partidos, se estira aún más la ya débil relación empírica que la argumentación normativa mantiene con la historia.2 2. El nivel analítico Es precisamente uno de los objetivos del enfoque históricoempírico llamar la atención sobre los shortcomings del discurso normativo. Sus contribuciones al debate sobre instituciones políticas se leen como una crítica a un discurso que por las características señaladas llega mucho más fácilmente a la gente interesada en estos temas. Sin embargo, el enfoque histórico-empírico tiene su propio standing, sus propias premisas, su propia lógica 2 Para un tratamiento más detallado de este ranking normativo véase el tercer trabajo de este libro (N. de la E.).

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de investigación, su propia metodología. Su premisa o convicción central es que aunque las instituciones cuentan, su real importancia y la idoneidad de cada institucionalidad depende de la contingencia política: estructuras sociales, memoria histórica, cultura política, retos políticos, etcétera. Lógica y métodos de investigación del enfoque histórico-empírico respetan, por lo tanto, la alta complejidad de la historia como suma de historias diferentes, incluso contrapuestas. Sus conceptos tratan de mantener relación con la empiria; el método comparativo no sólo toma nota de las diferencias, sino que las utiliza conscientemente en sus estrategias de investigación, cuyo proceso es inductivo. El fenómeno de la causalidad se percibe como multifactorial y circular. En este marco de investigaciones histórico-empíricas, las teorías se restringen al medio alcance, y las opciones se toman en relación al contexto para el cual se las formula. Respecto al debate sobre presidencialismo y parlamentarismo, en el enfoque histórico-empírico cuentan las variantes de los tipos en discusión. Así, en el ámbito del parlamentarismo, lo que puede explicar el éxito de esta forma de gobierno posterior a su fracaso en la época entre las guerras mundiales es justamente su adaptación a algunos requerimientos de mejor funcionamiento. La tesis es que no el tipo ideal, sino las variantes del modelo, han sido exitosas. Es interesante recordar que, por ejemplo, la variante alemana con moción de censura constructiva y restricción del derecho del Ejecutivo a disolver el Parlamento, variante muy exitosa, fue criticada en la época misma de su introducción por algunos constitucionalistas, entre ellos Karl Loewenstein (1959). Lo mismo se puede observar respecto al semi-presidencialismo de la V República francesa. Muchos constitucionalistas pregonaron su crisis y derrumbe al producirse esta situación política que se resolvió con la cohabitación. 3

3 Entre ellos el propio Maurice Duverger. Véase su libro Institutions politiques et droit constitutionnel de tantas reediciones.

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En el ámbito del presidencialismo, en América Latina, hay tantas variantes como casos; en forma tipológica pueden distinguirse por lo menos cinco: el presidencialismo autoritario, el reforzado, el puro, el atenuado y el parlamentarizado. Más allá de sus propias características, influyen decididamente en su funcionamiento: primero, la relación entre Estado y sociedad (por ejemplo la fuerza del factor clientelismo y corporatismo) y la fortaleza del sistema representativo; segundo, el sistema de partidos políticos, su estructura y dinámica; tercero, los modos de comportamiento e interacción de los actores políticos. Respecto a éstas y otras variables, los presidencialismos en América Latina difieren tanto que parece muy cuestionable debatir los problemas de gobierno bajo un único concepto de presidencialismo. Vale añadir que incluso dentro de una variante del sistema presidencial, es importante tomar en cuenta el factor tiempo, dado que el modo de funcionamiento del sistema puede variar acorde con el cambio de los tres parámetros mencionados. Por ejemplo, en el caso de Chile, el presidencialismo atenuado de los años sesenta tuvo enormes problemas de funcionamiento cuando, por la ideologización del conflicto político y la formación de dos bloques, se impuso la política de no transar, de negarle al adversario político la sal y el agua. En el marco del presidencialismo reforzado que introdujo la Constitución de 1980, la democracia en Chile se está consolidando con base en un comportamiento de la clase política muy distinto al del pasado, cuyos rasgos principales son la cooperación y el consenso, institucionalmente expresados en gobiernos de coalición y mayorías institucionales para el presidente en ejercicio. Así se entrecruzan las dinámicas institucionales y de comportamiento, y es interesante observar la importancia de la variable no-institucional para el buen funcionamiento de las instituciones. En el campo de los sistemas electorales, las clases representación por mayoría y representación proporcional engloban por igual sistemas electorales demasiado diferentes con efectos demasiado distintos como para percibir y abarcar los casos indivi-

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duales, es decir, se vuelven menos útiles para el análisis causal y comparativo. Por otra parte, los efectos de los sistemas electorales dependen mucho del grado de estructuración del sistema de partidos políticos. Esto no se refiere sólo a la variable numérica del sistema: es obvio que en un sistema bipartidista estructurado, el sistema mayoritario reproduce el bipartidismo. Conviene evitar razonamientos tautológicos. Cuando hablo de estructuración de sistemas de partidos, me refiero más bien a su arraigo en una sociedad y en un contexto político determinado. Para dar un ejemplo: en Gran Bretaña, el sistema de mayoría relativa sustenta, como sabemos, el bipartidismo, produciendo una alta desproporcionalidad entre votos y escaños. En Paquistán, el mismo sistema electoral está asociado con un sistema multipartidista, con alta proporcionalidad entre votos y escaños. En un reciente estudio que hice del caso paquistaní en función de consultoría política, quedó demostrado que la introducción de elementos proporcionales en el sistema vigente, por ejemplo una lista adicional de representación proporcional, conduciría a una mayor desproporcionalidad entre votos y escaños (Nohlen, 1995). En la elección del Parlamento ruso en 1995, donde se aplicó el sistema segmentado como en México, la fragmentación del sistema de partidos fue mayor en la parte mayoritaria que en la proporcional (Nohlen y Kasapovic, 1996). Así observamos que la contingencia interviene decisivamente en los efectos de los sistemas electorales. Vale añadir que la propia institucionalidad en su mismo origen no puede desligarse de intereses políticos y relaciones de poder. 3. El nivel operativo El nivel operativo, comparado con el normativo y el analítico, exhibe características propias, sobre todo debido a la relación obligada que aquí se establece entre ciencia política y política. Esta relación es problemática, y para bien comprender esto

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es necesario tener en cuenta una de las diferencias fundamentales entre política y ciencia política que tal vez más influye en esta relación: la política es mucho más compleja que como suele ser tratada en la ciencia política. En el proceso científico, es conveniente manejar o preparar el objeto de estudio de forma tal que sea posible llegar a resultados científicos. Esto se puede lograr sea a través de escoger sólo partes o cortes de una compleja realidad, por ejemplo sólo lo institucional, o aspectos de un problema más integral, por ejemplo la participación política como aspecto del desarrollo político, o sólo una dimensión de una relación causal, por ejemplo la relación sistema electoral-sistema de partidos políticos. Por otra parte, cuando aplicamos el método comparativo, trabajamos con el supuesto de que las variables de contexto son similares o constantes (según la terminología en ciencias naturales, N. de la E.), y nuestras afirmaciones se basan en la premisa ceteris paribus. Así, muchos de los hallazgos en ciencia política, prácticamente todas nuestras generalizaciones, se deben a esta técnica de reducir la complejidad. En el campo operativo, sin embargo, la ciencia política experimenta el reencuentro con la complejidad de la política, dado que el consulting político se dirige a realidades complejas y específicas. Ahora bien, en primer lugar, el enfoque normativo establece que sus recetas son universalmente válidas, mientras que el enfoque histórico-empírico contradice esta postura y exige a partir de las realidades específicas de cada caso un examen crítico del conocimiento teórico sistemático en función de una receta específica para el caso concreto. En segundo lugar, quisiera diferenciar dentro del enfoque analítico entre un pensamiento social-tecnológico, cuyo referente principal es la reflexión teórica y, en términos operativos, el diseño institucional racional por un lado, y por el otro un pensamiento de ingeniería política que percibe lo institucional como resultado de un proceso histórico, y el consulting político como parte de este proceso. El primer pensamiento hace hincapié en las capacidades científicas de encontrar soluciones instituciona-

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les que por su mera excelencia tendrían que ser implementadas. Este pensamiento rechaza las consideraciones científicas, incluso las justificadas, que parecen poner en duda la propia capacidad de la ciencia política de ofrecer este tipo de soluciones. Un buen ejemplo de este razonamiento lo encontramos en el escrito ya mencionado de Giovanni Sartori, en el que critica duramente a los investigadores que cuestionan, por ejemplo, la relación causal unidimensional entre sistema electoral y sistema de partidos y la capacidad de pronosticar el efecto de los sistemas electorales, para lo cual Sartori (1994) ofrece su versión de las leyes sociológicas de Maurice Duverger. La creación de instituciones políticas, y también su reforma, es un proceso histórico contingente, influido por experiencias históricas, intereses, relaciones de poder, expectativas sobre el futuro de estas relaciones, estrategias de los actores políticos, etcétera. Terminé en estos días un estudio comparativo sobre la génesis de los sistemas electorales en veinte países de Europa Oriental (Nohlen y Kasapovic, 1996; Nohlen, 1998a). El primer resultado es que el tipo de sistema electoral dependió en gran medida del tipo transición; el segundo es que en ningún caso el sistema que se acordó fue un sistema diseñado racionalmente de acuerdo a criterios lógicos y fundados en el best system approach; el tercero es que en ningún caso se trasladó un sistema electoral modelo o vigente a otro, y el cuarto es que, donde las relaciones de poder lo permitieron, el sistema electoral fue el resultado de negociaciones y compromisos. Bajo estas circunstancias, no sorprende que muchos de los sistemas electorales sean sistemas combinados. Varios autores lanzaron críticas a estos sistemas por su mal diseño. En estas críticas resurge el tema de cómo se generan y reforman las instituciones. No resultan del tablero de dibujo, sino del proceso histórico (véase Krennerich y Lauga, 1995). Por otra parte, debatir en el nivel operativo las alternativas presidencialismo versus parlamentarismo y representación por mayoría versus representación proporcional significa colocarse

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al margen de las opciones o, en otros términos, el campo de opciones es mucho más amplio que el debate a rasgos ideal-típicos hace suponer. Mi tesis no es que no existan opciones, como Giovanni Sartori quiso dar a entender, sino que el margen de opciones es reducido. Me parece que esta comprensión del problema es de fundamental importancia para cualquier consulting político. En los países de larga tradición presidencialista, o cuya cultura política se identifica con la del presidente como jefe del gobierno y de la nación, la alternativa parlamentaria es ciertamente una opción poco realista y poco viable. Donde tenemos un sistema de representación proporcional, su sustitución por un sistema de representación por mayoría tampoco tiene muchas probabilidades de realización. Por lo demás, debatir reformas institucionales en términos de los tipos ideales, es justamente reducir las opciones a una única alternativa. La premisa sustancial de mi tesis es que las alternativas de reforma son mucho más numerosas y variables que los meros tipos ideales. En cuanto a la restricción, mi tesis se refiere entonces sólo al espectro que abarca la opción y no a la cantidad de alternativas. Conforme a esta comprensión del campo de reforma, pongo mucho énfasis en el estudio de las variantes de los sistemas ideal-típicos que en realidad constituyen la fuente de las reformas posibles. Me parece que una mirada a los procesos de reforma de los sistemas políticos en América Latina en los últimos años puede confirmar mis consideraciones. En ningún país ha sido posible sustituir el presidencialismo por el parlamentarismo. Hubo reformas del sistema presidencial, pero siempre dentro del esquema básico.4 Respecto a los sistemas electorales, la única reforma que trascendió el margen reducido de opciones fue la de Chile. Sin embargo, allí fue el régimen militar que impuso el binominalismo, un sistema electoral no tanto mayoritario, como muchos lo entienden, sino de equilibrio entre la primera y la segunda fuerza política del país en detrimento de la primera mayoría. Se con4

Esta observación conserva su vigencia para 2003 (N. de la E.).

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firman empíricamente las enormes restricciones políticas a las que están sometidas las reformas institucionales, que parecen aumentar en la medida en que las alternativas se presentan en términos de la opción ideal-típica. El cientista social con ambiciones de ingeniería institucional tiene que tomar en cuenta, respecto a la forma de gobierno y al sistema electoral, el factor político, resumido aquí en el tercer elemento de nuestra trilogía, en el sistema de partidos políticos. Para terminar, quisiera citar algunas reflexiones hechas en uno de mis escritos publicado en América Latina. Lo hago por la frecuencia con que estas consideraciones mías, que abarcan un ámbito incluso más amplio, han sido traídas a colación por cientistas sociales latinoamericanos, un hecho que me parece expresar un consenso sustancial. Dice la cita: La capacidad científica de hoy puede proporcionar infinitas soluciones técnicas para estructurar la sociedad política, lo que hace pensar en que un sistema de gobierno óptimo depende de la rigurosidad con que se perciben todos los problemas que son necesario prever y la minuciosidad para encontrar las soluciones adecuadas a ellos. Se olvida con frecuencia que lo distintivo de la política es su carácter humano e histórico y, por tanto, cambiante, y que las instituciones no son meras excelencias académicas.5

4. Síntesis A modo de resumen podemos retomar entonces las tesis centrales aquí presentadas. En relación a nuestro objeto de estudio nos hemos referido, en primer lugar, a las opciones que ofrecen tres instituciones políticas diferentes: sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos. A este nivel hemos distinguido el carácter específico de cada una de estas variables y su rol en medio del contexto político-institucional. En este ámbito se destaca la particularidad del sistema de partidos como institu5

Véase también el segundo trabajo de este libro (N. de la E.).

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ción asociada a un margen restringido de opciones ----pero no por ello menos decisiva----. Pues justamente su carácter doble de variable dependiente (del sistema electoral, de aspectos socioestructurales, del sistema de gobierno, etcétera) e independiente (afectando el funcionamiento de otras instituciones políticas como el sistema de gobierno y los efectos generados por el sistema electoral, por ejemplo) la convierte en institución clave y punto neurálgico en el que convergen influencias de distintos orígenes y en diferentes direcciones. En lo referente al modo de abordar esta temática institucional hemos diferenciado tres niveles distintos o perspectivas caracterizadas por una lógica de investigación y premisas propias: el nivel normativo, el nivel analítico y el nivel operativo. Del nivel normativo hemos destacado su axiología teleológica que inspira la denominación best system aproach, acompañada de una desvinculación espacio-temporal. Mediante un proceder netamente deductivo se llega entonces (y se aspira llegar) a generalizaciones de validez universal basadas en una comprensión lineal y unidireccional de la causalidad, recurriendo incluso frecuentemente a la argumentación contrafáctica. En relación a la clasificación de las instituciones políticas, el nivel normativo se caracteriza por el uso de categorías dicotómicas de gran heterogeneidad interna, que por lo tanto dificultan una distinción apropiada de los casos y la consideración de diferencias de tipo gradual. Como rasgos centrales del nivel analítico hemos mencionado su enfoque histórico-empírico con ‘‘conciencia’’ espacio-temporal que desemboca inevitablemente en generalizaciones sólo de alcance medio pero de mayor validez externa que en el caso del nivel normativo. Esta validez externa implica un distanciamiento moderado del objeto de análisis garantizado por un proceder inductivo que intenta no perder de vista la complejidad de la realidad en estudio. En lo referente a la clasificación de las instituciones políticas, este nivel se sirve no sólo de las categorías tradicionales que suelen no diferenciar más allá de la cifra dos,

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sino que recurre mucho más a la utilización de subcategorías que tienden a poner orden y a destacar las diferencias existentes dentro de las díadas básicas mismas. Así se alcanza una mayor sensibilidad ante las diferencias de tipo gradual. El nivel operativo, por último, representa ----a través del consulting político---- el nexo entre la ciencia política ----como disciplina científica, más sencilla y abstracta---- y la política concreta en toda su complejidad. Dentro del nivel operativo se pueden distinguir, además, dos posturas en cuanto a la génesis de las instituciones políticas. Por un lado, una postura asociada a un pensamiento social-tecnológico que entiende a las instituciones como el resultado de un diseño racional materializado a través de una intervención más artificial o ad hoc. Por el otro, una postura relacionada a un entendimiento más evolucionista de la génesis y el desarrollo institucional, influenciados ambos procesos por un sinnúmero de factores (experiencias históricas, intereses, relaciones de poder, etcétera) que imponen resistencias y limitaciones a la implementación de diseños científicos por más excelentes y recomendables que éstos sean.

II. PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMO EN AMÉRICA LATINA (NOTAS SOBRE EL DEBATE ACTUAL DESDE UNA PERSPECTIVA COMPARADA) . . . .

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1. El espejismo estadístico . . . . . . . . . . 2. La argumentación a contrario . . . . . . .

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3. La utilización del ‘‘tipo ideal’’ . . . . . . .

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4. El método para comparar . . . . . . . . . 5. El análisis histórico del presidencialismo latinoamericano . . . . . . . . . . . . . . . .

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6. La experiencia parlamentaria en América Latina

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7. Parlamentarismo y la esperanza de reglas consensuales . . . . . . . . . . . . . . . . .

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8. La referencia de la consolidación democrática 9. Consideraciones para un análisis más adecuado

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10. Síntesis

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II PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMO EN AMÉRICA LATINA (NOTAS SOBRE EL DEBATE ACTUAL DESDE UNA PERSPECTIVA COMPARADA)*

El interés que el debate sobre el sistema político ha despertado en la mayoría de los países latinoamericanos en los últimos años no es casual. Las crisis de la estabilidad política, de las democracias y de la gobernabilidad se han identificado con la vigencia del sistema presidencial de gobierno, trayendo esa visión como consecuencia obvia la idea de realizar modificaciones institucionales mirando hacia el modelo de las formas parlamentarias.1 Más allá de sus justificados fundamentos, la tentación parlamentarista, al querer descartar el sistema presidencial, puede encerrar riesgos mayores que los que se intenta dejar atrás. Esta advertencia no descansa en preferencias normativas por uno u otro sistema ni en prejuicios sobre sus presuntos beneficios o desventajas, sino en una atenta revisión del funcionamiento real de los tipos de sistemas de gobierno y de los contextos en los cuales se intenta ensayarlos. Estas notas, que no cuestan más de veinte minutos de lectura, tienen por finalidad enunciar un catálogo de problemas que es * Conferencia pronunciada en el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Curso Anual de Elecciones, 1990. 1 Véanse, al respecto, los trabajos de Juan J. Linz, Arend Lijphart y Arturo Valenzuela, en las siguientes compilaciones: Consejo para la Consolidación de la Democracia, 1988; O. Godoy Arcaya (comp.), 1990. 25

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imperioso tener presente al debatir sobre la introducción de formas parlamentarias en América Latina. 1. El espejismo estadístico Se afirma que una observación estadística de los países muestra que, a excepción del caso de Estados Unidos, la estabilidad democrática y el progreso socio-económico se asocian con formas parlamentarias de gobierno (Riggs, 1988; Linz, 1990, 45). Este dato no considera que, por una parte, la crisis democrática en la Europa del periodo entre las dos guerras consistió en el derrumbe de sistemas parlamentarios o semiparlamentarios, y por otra, que en América Latina hay ejemplos de países con estabilidad democrática por largas décadas bajo formas presidenciales. La estabilidad política y el éxito socio-económico de los países europeos en la posguerra tienen explicaciones más integrales que la sola vigencia de una forma de gobierno y se extienden a la cultura política, al grado de consenso social y a la reinserción en un nuevo contexto internacional. 2. La argumentación a contrario Se dice que si los países latinoamericanos hubieran tenido sistemas parlamentarios, la democracia no habría sufrido los desplomes violentos y traumáticos que tuvieron lugar hace una década y media. Se cita a Chile como classic instance para how presidentialism has facilitated an exacerbated crisis of democracy (Diamond y Linz, 1989, 24). Esta argumentación exhibe dos limitaciones. La primera es de orden teórico: el argumento a contrario nunca llega a convencer plenamente. El supuesto no se presta para convertirlo ----a pesar del esfuerzo---- en una teoría que establezca una relación causal entre el tipo de sistema político y el desarrollo político (estabilidad/inestabilidad). La segun-

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da limitación es de orden histórico-empírico. Vale preguntarse si las democracias europeas de los años treinta no habrían tenido el mismo destino si en esos países hubieran regido formas presidenciales. Con la visión parlamentarista se deja de lado que la crisis de los años setenta, en varios países latinoamericanos, habría presentado la misma profundidad y dramatismo independientemente del sistema de gobierno, pues el grado de antagonismo ideológico, de estancamiento económico y de desigualdad social se habían entrelazado de un modo difícilmente controlable por la institucionalidad política. Los casos de Chile y Uruguay son muy ilustrativos de esta situación. 3. La utilización del “tipo ideal” Los llamados “tipos ideales” son, en todo el campo de la explicación de los fenómenos sociales, un elemento auxiliar, un punto de referencia de construcción racional para analizar la realidad histórica, tangible y contingente (véase Nohlen y Schultze, 1989, 347; Nohlen y Schultze en la edición revisada y aumentada de su Lexikon der Politikwissenschaft [Diccionario de Ciencia Política], 2002, 331, N. de la E.). Debatir, por tanto, sobre las bondades de los sistemas de gobierno en el nivel de los tipos ideales conduce a una grave deformación teórica y práctica. Se sabe que los tipos ideales como tales no existen en forma pura ni son “buenos” ni “malos” por su correspondiente conformación. Constituyen un marco de características en el cual se agrupa la gran multiplicidad de sistemas concretos. Lo verdaderamente clave para el análisis causal es la observación de la especificidad de cada sistema político o, mejor dicho, de las variantes de los sistemas básicos (o ideales). Ellas, a veces, son el resultado de las reformas que los sistemas básicos han experimentado. Por ejemplo, el parlamentarismo posterior a las expe-

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riencias de crisis y fracaso de los años veinte y treinta se ha renovado de manera tal que la diferencia que vale es la existente entre el parlamentarismo puro y los sistemas parlamentarios “corregidos”.2 Siguiendo este criterio, se llega a determinar que el éxito de una forma de gobierno reside en las adaptaciones que ésta ha podido realizar dentro de los marcos del tipo ideal, pero en dirección a los requerimientos políticos y sociales. Tiene mucha razón Sartori (1994) cuando rechaza la alternativa parlamentarismo versus presidencialismo, pronunciándose en favor de una opción entre las formas de gobierno adaptadas. 4. El método para comparar Cuando se piensa en formas parlamentarias se está pensando en los países de la Europa Occidental de la posguerra. Lo mismo acontece respecto al presidencialismo: se está pensando en las realidades latinoamericanas de las últimas décadas. Se está en presencia, entonces, de una comparación. Esta comparación lesiona varias reglas metodológicas. Por cierto que no se da una selección de casos “comparables” (véase Lijphart, 1975 y Nohlen, 1989. Véase también el artículo de Nohlen sobre el método comparado en Nohlen y Schultze, 2002, 1020-1031, N. de la E.) ni una cierta equivalencia de contextos. Son realidades muy distintas. Shugart y Mainwaring (1997, 12) convirtieron esta diferencia en punto decisivo de su posición moderada: The failure of presidential democracies in this part of the world has led many scholars to assert that parlamentary regimes would 2 Nos referimos especialmente a los sistemas parlamentarios de Alemania Federal y España, con sus innovaciones institucionales para estabilizar el sistema político: la moción de censura constructiva, posición fuerte del primer ministro; sistema electoral que influye en la estructuración del sistema de partidos políticos, etcétera. Véase Nohlen y Solari, 1988; D’Oliveira Martins, 1988.

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fare better. There are two difficulties with this argument: (1) presidential democracy has existed mostly in Latin America, making it hard to disentangle those obstacles to democracy in Latin America that stem from the regime type and those that stem from socioeconomic or other factors; (2) parliamentary democracy exists almost exclusively in Europe or former British colonies, which should make us suspicious of arguments that parliamentarism would perform as well outside these settings.

Pero lo más grave, aparte de aquella obviedad, es que, al comparar el presidencialismo con el parlamentarismo en América Latina, se está comparando algo que efectivamente existe ----en el presente y en el pasado---- con algo que nunca existió. De vez en cuando se menciona a Chile como ejemplo. No cabe duda de que, en rigor, el sistema chileno entre 1891 y 1925, de parlamentarismo sólo tiene el nombre. Por lo tanto, es comparar una realidad con una posibilidad (véase Sartori, 1987, 12). Esta dimensión comparativa deja un saldo muy favorable al parlamentarismo. Por otra parte, hasta el presente no ha sido posible en América Latina organizar un sistema parlamentario exitoso en términos de estabilidad política (véanse los siguientes apartados), lo que, a fin de cuentas, no se le puede negar al presidencialismo. Esta otra dimensión comparativa ----y evaluación de los sistemas de gobierno en el contexto latinoamericano---- deja un saldo muy en favor del presidencialismo. Mucho más provechoso sería intentar otro tipo de comparación, que podríamos llamar ‘‘intertemporal’’, que consiste en tomar fases equivalentes entre ambos continentes, aun cuando se consideren las circunstancias contextuales del desarrollo desigual en uno y otro continente.3 Este tipo de comparación no debería seguir midiendo la superioridad de un sistema sobre otro, sino, por ejemplo, comparar los siguientes factores: 3 Para una comparación de Chile con la República de Weimar y la II República española, véase la tesis de Carlos Huneeus (1981).

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— La importancia del factor institucional en la quiebra de la democracia (la Europa de los años treinta y la América Latina en los setenta). — Las “lecciones aprendidas” al reconstruir las democracias (la Europa de fines de los años cuarenta y en la segunda mitad de los setenta [Sur] y la América Latina de los ochenta). — La posible influencia que estas reformas de tipo institucional han tenido en Europa y que puedan tener en América Latina (véase Nohlen y Solari, 1988). Esta dimensión comparativa es más compleja, pero seguramente más acertada y más útil en sus resultados. Además de relativizar las posiciones normativas en el debate presidencialismo versus parlamentarismo (la experiencia de ambas formas de gobierno en iguales condiciones de fracaso), genera reflexiones sobre la centralidad del factor institucional en las explicaciones de la inestabilidad política y de los derrumbes de las democracias.4 5. El análisis histórico del presidencialismo latinoamericano Tal como el origen de las formas parlamentarias en Europa responde a un determinado desarrollo del constitucionalismo, según el cual el Parlamento terminó constituyéndose en el órgano preeminente (véase von Beyme, 1973),5 el presidencialismo 4 Vale llamar la atención al resumen del debate que ofrecen Mainwaring y Shugart (1997, 13) en su estudio: “To be sure, critics of presidentialism and advocates of parliamentarism have not made their case entirely on empirical grounds; they have developed compelling logical defenses of their positions, too. However... equally compelling cases can be made in favor of presidentialism and against aliramentarism... Given our more skeptical reading of the antipresidentialist position, we see less reason to belive that Latin America is condemned to repart its cycle of autoritarianism. Or, if it is doomed, the regime type is a less central reason than some scholars have implied” (N. de la E.). 5 En la actualidad, se cuenta ya con la tercera edición revisada y actua-

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en América Latina aparece en un momento en que se establece un sistema de separación de poderes conjuntamente con la formación del Estado nacional. El órgano preeminente es entonces el presidente, en torno a cuyo centralismo se produce aquella conformación nacional, en algunos casos de mucho éxito, como, por ejemplo, en Chile. Toda comparación nacional con Estados Unidos se debilita si se considera que en el origen de la formación del Estado se encuentra un genuino y fuerte federalismo, que desde sus inicios constituye un freno al centralismo. Por tanto, el desarrollo de las formas de gobierno se explica a partir de situaciones históricas específicas. Se generan tradiciones como la presidencialista en América Latina, que tiene que ver con el aporte del presidencialismo en la historia de los países latinoamericanos en el siglo pasado. Sin embargo, la tradición presidencialista latinoamericana no es un mero producto de las instituciones, sino que éstas se encuentran arraigadas en valores, preferencias y padrones ampliamente compartidos en la sociedad. 6. La experiencia parlamentaria en América Latina El hecho de que la vigencia de formas parlamentarias sea una experiencia casi desconocida en América Latina (como dijimos anteriormente) no es, por cierto, una argumentación para rechazar la posibilidad de su ensayo en nuestros días. Sin embargo, es necesario destacar tres problemas. En primer lugar, las pocas experiencias son negativas. En Chile, al periodo 1891-1925 se le denomina “parlamentario”, aunque de esa forma sólo tenía la capacidad del Parlamento para censurar ministros (no así al jefe de gobierno, que es la característica clave de un sistema parla-

lizada de 1999 del exhaustivo estudio de Von Beyme sobre el parlamentarismo europeo (N. de la E.).

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mentario), y el juicio predominante sobre él es de haber producido una gran inestabilidad para gobernar y una oligarquización de la política. En segundo lugar, las posiciones favorables a la aplicación de un sistema parlamentario actualmente son minoritarias, así como las condiciones político-institucionales para lograrla. Así lo demuestran los debates en varios países de América Latina en los últimos años (véase Nohlen y Fernández, 1991. También, Nohlen y Fernández, 1998, N. de la E.), con la única excepción de Brasil (véase IDESP, 1990). En tercer lugar, varias Constituciones latinoamericanas contienen elementos parlamentarios, pero, en la práctica, no han podido establecerse. Es raro en América Latina el caso de un presidencialismo puro (véase Carpizo, 1989). Para Argentina, Liliana de Riz y Daniel Sabsay (1991) constatan que “la propia Constitución argentina contiene preceptos que de algún modo se apartan del molde presidencialista... a favor de prácticas más cercanas al parlamentarismo”. Para Venezuela, Allan Brewer-Carías (1985, II, 176) habla de “un sistema presidencial de sujeción parlamentaria”. En Perú se introdujo, en la Constitución de 1980, la institución del primer ministro. Seguramente en el extremo de las orientaciones constitucionales parlamentarias se encuentra Uruguay, donde de verdad la Constitución de 1967 ofrece dos alternativas —la de un régimen presidencial y la de un gobierno parlamentario—. Sin embargo, en Uruguay, esta última alternativa no se ha materializado hasta ahora. La figura del primer ministro en el Perú —en los primeros diez años de existencia— ha sido más bien retórica (Roncagliolo, 1991). En Venezuela no cabe duda sobre el funcionamiento presidencialista del sistema político, acercándose la práctica política, en el caso argentino, al presidencialismo puro. Aun en condiciones constitucionales favorables a formas parlamentarias de gobierno, no se ha podido forjar ninguna tradición parlamentaria en América Latina.

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7. Parlamentarismo y la esperanza de reglas consensuales La más atrayente ----y quizá más sólida---- de las argumentaciones en pro de las reformas hacia el parlamentarismo consiste en atribuirle a esa forma de gobierno una mayor capacidad para fomentar una modalidad de adopción de decisiones consociationales en contraposición a un tipo ‘‘confrontacional’’ que se asociaría con la forma presidencial. Para Arend Lijphart (1990, 121), ‘‘el presidencialismo es enemigo de los compromisos de consenso y de pactos que puedan ser necesarios en el proceso de democratización y durante periodos de crisis... (Así, pues), el presidencialismo es inferior al parlamentarismo’’. Respecto a esta visión cabe mencionar dos órdenes de problemas. Por una parte, la pregunta es si constituye una regla la idea de que sea más posible el consenso con parlamentarismo, y por otra, si así fuera, el que la adopción de decisiones consensuales sea per se más positiva para la gobernabilidad. En cuanto al primer dilema, nuevamente la realidad aconseja ser prudente en juicios definitivos. El modelo parlamentario inglés, llamado de Westminister, se basa en criterios de adversary, de gobierno de gabinete, de mayoría y de alternancia, teniendo gran influencia en el parlamentarismo europeo durante muchas décadas. Sólo en el último tiempo ha surgido la atención por el funcionamiento consociational en países como Holanda, Suiza o Austria (véase Lehmbruch, 1967; Lijphart, 1968). Por otra parte, sin contar algunas experiencias positivas en América Latina, el presidencialismo en Estados Unidos tiene rasgos consociationals si se atiende al mecanismo de compromiso interpartidos que rige para las decisiones legislativas. En cuanto al segundo problema, sorprendentemente, es posible advertir que la crisis de gobernabilidad en algunos países de América Latina ha sido justamente el exceso de compromiso o de integración, que ha conllevado bloqueo e inmovilismo. Es el caso de Uruguay (sociedad ‘‘hiperintegrada’’; véase Rama, 1987)

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e incluso el de Chile y su Estado de ‘‘compromiso’’, que se deterioró progresivamente a partir de los años sesenta. Unas soluciones de compromiso pueden no producir efecto alguno o tener consecuencias negativas. En tiempos de ajustes o reajustes (del Estado, de la economía, de la sociedad) es difícil sostener la prioridad de estructuras decisionales, que no pueden forzar a nadie a soportar la carga de esta política. Paradójicamente, la incapacidad de tomar decisiones a este respecto puede conducir a situaciones en que se reclame la mano fuerte, mayor autoritarismo y soluciones dictatoriales. 8. La referencia de la consolidación democrática El gran estímulo para debatir sobre la reforma de gobierno en términos de modificar o cambiar el sistema político nace de la necesidad de consolidar las refundadas democracias. Obviamente en este juicio está presente la asociación entre el desplome democrático y sus causas, con la transición y la consolidación y sus respectivos requisitos. Si el presidencialismo falló, entonces es probable que el riesgo se repita ahora. Ese es el razonamiento, frente al cual es necesario puntualizar algunos alcances. En términos generales, vale recordar la tesis formulada por Albert O. Hirschman acerca de la inestabilidad como perversive caracteristic of any political regime in the more developed American Countries (véase también Nohlen, 1984). En términos más específicos es necesario, por una parte, tener presente que lo que vale para un proceso no tiene porqué valer para el otro. Existen diferencias de tiempo y de condiciones históricas que envuelven muchos factores que pueden ser muy importantes. Aun cuando los desconocemos en profundidad, es obvio que las realidades pos-autoritarias no se agotan con los asertos anteriores, como queda especialmente claro en el caso de Chile, el classic instance: ‘‘La Constitución de 1980 y

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sus leyes orgánicas han modificado el régimen de partidos y el sistema electoral, han cambiado el origen y la composición del Parlamento (en especial del Senado), han consagrado la autonomía del Banco Central y han introducido como instancia constitucional el Consejo de Seguridad Nacional...’’ (Palma, 1991, 246). En segundo lugar, existe la evidencia empírica de que las transiciones hacia la democracia, que han tenido lugar masivamente en América Latina desde 1978, han sido conducidas por sistemas presidenciales, la mayoría de ellos con el mismo marco constitucional vigente a la época del desplome preautoritario. El dato básico en este punto es que la consolidación democrática y su éxito exceden los límites de la institucionalidad y tienen que ver con la eficiencia del gobierno (Fernández, 1991). Sería posible, por tanto, afirmar que la consolidación estaría igualmente en peligro con sistemas parlamentarios si los gobiernos fueran también deficientes, en la medida en que esta falta se origina en la estructura del Estado, el funcionamiento de la burocracia (véase Correa Freitas y Franco, 1989) y la adaptación de esos factores con el grado de desafíos de desarrollo socioeconómico con que los gobiernos se enfrentan (véase, por ejemplo, Paldam, 1987; Cuzan et al., 1988; Isaacs, 1989). 9. Consideraciones para un análisis más adecuado Mis consideraciones se dirigen a profundizar nuestro conocimiento sobre el presidencialismo en América Latina y a hacer realistas las posibilidades de las instituciones y de la ingeniería políticas. Primero. Parece completo el juicio de Juan J. Linz sobre el presidencialismo latinoamericano: es responsable del desplome de las democracias (época preautoritaria), hace difícil la redemocratización (época autoritaria), y no puede consolidar las nuevas democracias (época pos-autoritaria).

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Paradójicamente, la crítica al presidencialismo se basa más bien en su imagen que en su cabal análisis. No se quiere decir que no existan estudios sobre él, y algunos muy excepcionales, sino que faltan estudios más completos e integrales. Completos en el sentido de abarcar muchos datos y testimonios sobre el fenómeno por sí diferente en situaciones distintas. Integrales, en cuanto a abarcar el análisis no sólo desde el derecho constitucional o desde la historia, sino también desde la ciencia política, la sociología y la economía, así como integral en el sentido de apreciar el sistema tanto en sus bases como en su funcionamiento. Parece imperioso aumentar los esfuerzos para estudiar empíricamente los sistemas presidenciales en América Latina. Tiene mucha razón Carlos Restrepo Piedrahita (1986) al decir: “El presidencialismo latinoamericano, desde el punto de vista científico, no está explorado”.6 Obviamente, la amplitud del estudio del presidencialismo se refiere en grado sumo a apreciar también los beneficios que el sistema ha deparado en largas fases de la historia y no sólo en sus supuestas faltas. Segundo. En el debate que nos ocupa subyace la confianza exagerada en dos instrumentos de la política: las instituciones y la ingeniería políticas. Respecto a las instituciones, recae un doble mito. Por una parte, la idea de que en sus bondades técnicas reside el éxito de sus efectos en las sociedades que rigen. De ahí la confianza en el cambio de ellas cuando la realidad ofrece problemas. El segundo mito es el inverso: creer que las instituciones sólo son un reflejo de las relaciones sociales o económicas y que, por ende, tienen un contenido meramente formal. Por tanto, no tendrían gran importancia para el funcionamiento del sistema político: reformas políticas expresarían no más que “políti6 Actualmente disponemos de un mayor número de estudios sobre el presidencialismo en América Latina, sus tipos y su funcionamiento, entre los cuales vale mencionar: Dahesa, 1998; Lanzaro, 2000 y 2001; Mainwaring y Shugart, 1997; Nohlen y Fernández, 1998; Planas, 2001; Serrafero, 1997; Shugart y Carey, 1992; Thibaut, 1996 (N. de la E.).

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ticas de oferta de bienes simbólicos’’ (Flisfisch, 1989, 120). Ambas visiones son exageradas. Es necesario saber que las instituciones son expresión de creencias arraigadas y de la voluntad de los pueblos, pero que no depende de ellas exclusivamente el que una sociedad sea políticamente estable. En cuanto a la ingeniería política, debe afirmarse algo similar. La capacidad científica de hoy puede proporcionar infinitas soluciones técnicas para estructurar la sociedad política, lo que hace pensar en que un sistema de gobierno óptimo depende de la rigurosidad con que se perciben todos los problemas que es necesario prever y la minuciocidad para encontrar las soluciones adecuadas a ellos. Se olvida con frecuencia que lo distintivo de la política es su carácter humano e histórico, y, por tanto, cambiante, y que las instituciones, como ya lo hemos dicho, no son meras excelencias académicas. 10. Síntesis El tema del sistema de gobierno en America Latina ha sido abordado desde diversas perspectivas que representan, a su vez, una forma específica de argumentación, condicionando además, como es lógico, el tipo de conclusiones al que se llega.7 7 La discusión en torno al tema presidencialismo/parlamentarismo se ha visto en ocasiones condicionada por una recepción selectiva de estudios y autores como así también por una cierta incomunicación y errónea interpretación de los mismos. Así, en relación a la posición de Nohlen que favorece la reforma del presidencialismo en lugar de su sustitución se han escuchado variadas opiniones provenientes de interpretaciones diversas de lo que es su enfoque. Como ejemplo se pueden citar los siguientes extremos: Por un lado, Enrique Baloyra (1995, 339 y ss.) ----quien temo no ha entendido bien a Nohlen---- afirma: ‘‘Desafortunadamente, cuanto más específica y técnica sea la discusión, más reducido el público. Como ejemplo de esto podemos citar las discusiones extraordinariamente útiles y eruditas de Dieter Nohlen, que han servido de patrón para muchas iniciativas prácticas pero que inevitablemente no han logrado convencer a muchos estudiosos’’. Por el otro lado está Jorge Carpizo (1999, 75), quien sostiene: ‘‘en mi criterio, la propuesta de Nohlen es más factible que en las examinadas de Linz

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El enfoque estadístico se centra por lo general en una observación cuantitativa parcial, por cuanto se limita a la consideración de correlaciones positivas entre estabilidad democrática y sistema de gobierno parlamentarista (parlamentarismos europeos de posguerra) o bien entre inestabilidad democrática y sistema de gobierno presidencialista (casos latinoamericanos preautoritarios). Desatendida queda, por ejemplo, la experiencia parlamentaria europea de entreguerra.

y Sartori porque: a) por una parte, se basa en un conocimiento profundo de la realidad latinoamericana y lo difícil que sería alcanzar el consenso político para transitar a un sistema que nos es extraño pero guiados por el espejismo de que es un éxito en Europa Occidental sin tomar en cuenta las abismales diferencias —por desagracia— políticas, sociales, económicas y culturales que nos separan de las democracias del viejo continente, y b) por la otra, elude experimentos políticos que tendrían altas posibilidades de fracasar. Este autor es consciente de que los actuales sistemas presidenciales en América Latina tienen que ser innovados, rejuvenecidos o reformados, que pudieran permanecer tal y como hoy existen no parece posible porque no responden a las aspiraciones democráticas actuales y en muchos casos se da un enfrentamiento o bloqueo entre los poderes políticos sin que existan instrumentos adecuados para su solución”. Respecto a la opinión de Enrique Baloyra, es cierto que Nohlen formalmente no ha sido muy citado en Estados Unidos. Sin embargo, vale observar el desarrollo de las posturas en los estudios del mainstream norteamericano. En su resumen intermedio del debate sobre presidencialismo y parlamentarismo, Shugart y Mainwaring (1997, 3) hablan de un “dominant viewpoint that presidentialism is usually a problematic regime type”, pero olvidan presentar la posición minoritaria, liderada en América Latina por el mismo Nohlen, dando por entender: “there are few published counterarguments” (1997, 12). Lo que se observa, sin embargo, es que la posición escéptica a la crítica del presidencialismo que los dos autores desarrollan a continuación como posición supuestamente intermedia es —en verdad— en gran medida la posición que defendió Nohlen desde un principio. Lo más significativo es que Mainwaring y Shugart (1997, 3) adoptan incluso posturas esenciales del enfoque históricoempírico cuando sostienen en contraste con Linz y otros: “that there is no universally best form of government. Different conditions-including party system and levels of social conflict and economic development-may make one form of government fit better in one country, while another form would be more suitable elswhere”. Sin embargo, las similitudes de los “counterarguments” de los investigadores con los que Nohlen contribuyó al debate van mucho más allá del enfoque y llegan a los argumentos detallados mismos (N. de la E.).

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El enfoque que se sirve de la argumentación contrafáctica, por otra parte, especula acerca de la posibilidad de un desenlace histórico diferente para Latinoamérica en el caso de que para la época del advenimiento de los autoritarismos hubiesen regido en estos países formas de gobierno parlamentarias. La debilidad y la parcialidad de esta hipótesis se pone de manifiesto cuando se juega con la suposición ----también inversa a la realidad histórica---- pero, esta vez, para el caso de los parlamentarismos europeos anteriores al advenimiento del fascismo y el nacionalsocialismo: ¿se podría haber evitado la caída de estas democracias de haber existido en estos países sistemas de gobierno presidencialistas? En el marco del debate sobre sistema de gobierno se recurre también frecuentemente a la utilización de tipos ideales, pero no a nivel descriptivo con carácter heurístico ----como fue la modalidad de Max Weber----, sino con una combinación de carga normativa y pretensión de validez empírico-descriptiva. Vimos además que la comparación tácitamente existente en la discusión parlamentarismo versus presidencialismo está muy lejos de respetar el rigor científico que se requiere en estos casos, conduciendo de este modo a conclusiones erróneas o, por lo menos, conclusiones cuya validez es imposible probar. Pues se tiende a contraponer una realidad constatable en un tiempo y espacio determinados con una hipótesis, una especulación sobre una realidad posible, pero que en definitiva nunca tuvo lugar. Un análisis histórico del presidencialismo latinoamericano pone de manifiesto el carácter orgánico y procesal del surgimiento de esta forma de gobierno. Así, se relativiza claramente una posición que concibe a las instituciones como un producto de una intencionalidad puramente social-tecnológica y, por ende, netamente racional. Desde la misma perspectiva histórica se constatan para América Latina escasas experiencias ----por lo demás muy cuestionables en cuanto a su éxito---- con formas de gobierno (a veces sólo nominalmente) parlamentarias.

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El debate en términos abstractos, bastante alejado de la realidad que nos preocupa, lleva a considerar correlaciones observadas a nivel empírico como axiomas, por ende con carácter universal, descuidando entonces su validez limitada a un lugar y tiempo determinados. Esto es lo que ocurre con la idea de que el parlamentarismo está relacionado ----necesariamente---- a modos de toma de decisión consociacionales, y que éstos son ----per se---- positivos para la gobernabilidad. En este contexto conviene entonces profundizar el estudio del presidencialismo latinoamericano y ser cautelosos en cuanto a la estimación de las posibilidades de las instituciones y la ingeniería políticas. Pues la sobriedad valorativa acerca de la capacidad de nuestra ciencia es la mejor prevención ante expectativas irrealistas y ----a la vez---- fundamental prerrequisito para evitar la subestimación de sus logros.

III. PRESIDENCIALISMO

VS. PARLAMENTARISMO. ENFOQUES CONTRAPUESTOS . . . . . . .

DOS . .

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1. El gobierno comparado: evidencias teóricas y empíricas . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Causalidad y pronóstico . . . . . . . . . .

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3. Esquemas rígidos y contextos históricos . . .

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4. Balance final . . . . . . . . . . . . . . 5. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . .

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III PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMO DOS ENFOQUES CONTRAPUESTOS* En marzo de 1987, en el Fortín de Santa Rosa, Uruguay, abríamos el debate sobre reforma política y consolidación democrática en América Latina en el marco de un seminario internacional que reunió a cientistas sociales europeos y latinoamericanos. Entonces, hace casi una década, nos interesaba comprobar si la institucionalidad política en América Latina había tenido alguna relación con los derrumbes de la democracia en las décadas pasadas y si su reforma podría contribuir a mejorar la viabilidad y consolidación de ésta en la región. La presencia de los participantes europeos en el debate1 se justificó principalmente por la importancia de la experiencia europea durante la posguerra, que superó la historia de fracasos de las formas parlamentarias de gobierno imperantes, en el primer tercio del siglo, mediante adaptaciones del mismo régimen básico a parámetros de mejor funcionamiento y mayor estabilidad. Tomando tales estímulos teóricos e históricos y considerando los debates sobre reformas * Conferencia pronunciada en el marco del VII Curso Interamericano de Elecciones del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH-CAPEL) en el salón de ex presidentes de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, el 29 de noviembre de 1995. Agradezco mucho el apoyo de doctor Martín Lauga en la preparación de la versión castellana de este ensayo. 1 Desde España, el politólogo (y político) Rafael Arias Salgado y el constitucionalista José Juan González Encinar; desde Alemania el historiador Detlef Junker, el constitucionalista Christoph Müller y el politólogo Dieter Nohlen. 41

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del sistema presidencial en algunos países de América del Sur, especialmente Chile y Argentina, en el seminario se lanzó también la idea de introducir, en uno u otro país, el parlamentarismo en América Latina. Los resultados de este encuentro fueron publicados un año más tarde en un libro compilado por Dieter Nohlen y Aldo Solari (1988) y publicado por la editorial Nueva Sociedad, en Caracas. En el mismo año de 1987, Juan J. Linz publicaba la primera versión de su muy difundido e influyente artículo: Presidential and Parliamentary Government. Does it Make a Difference?,2 en el que junto con subrayar la diferencia entre ambas formas de gobierno, especialmente respecto a sus efectos, destaca el rol negativo del presidencialismo en América Latina como causante del derrumbe de las democracias, como elemento que impide o dificulta la transición a la democracia y como estructura que hace problemática la consolidación de la democracia. Consecuentemente, Juan Linz se pronuncia decididamente en favor de la introducción del parlamentarismo en América Latina, proyecto que él mismo lidera como protagonista principal a nivel académico y en la esfera del consulting político. Simultáneamente al lanzamiento del tema institucional como un tema de importancia para el desarrollo político y democrático de América Latina, se perfilaban dos enfoques y objetivos distintos que, con el correr del tiempo, se nutrieron de los estudios emprendidos en vinculación con ellos (se destaca el trabajo de Arturo Valenzuela sobre Chile, cuyas tesis tal vez marcan el inicio mismo del interés de Juan Linz en el tema), y en parte también de la polémica originada en ellos. Así, en 1991, en la obra Presidencialismo versus parlamentarismo, compilada por Dieter Nohlen y Mario Fernández,3 se señalan nítidamente las diferencias metodológicas e históricas entre los dos enfoques. Más allá 2 Versión castellana publicada por el Consejo para la Consolidación de la Democracia, 1988 y en Óscar Godoy (ed.), 1990. 3 Véase también Nohlen, 1991a: ‘‘Presidencialismo versus parlamentarismo en América Latina’’, REP, 74, pp. 43-54, incluido en la presente obra.

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de esto, se analizan con mayor detalle las posibilidades de reforma del presidencialismo en América Latina, haciendo hincapié en las formas muy variadas de este tipo de sistema político que habría que considerar, más aún, que habría que tomarse como punto de partida para los proyectos de reforma en cada caso nacional. En este estudio se proponía con mayor énfasis la idea de realizar adaptaciones a los sistemas presidenciales en el sentido de alcanzar patrones de mejor funcionamiento; se destacaba asimismo la importancia de los comportamientos de los actores políticos como variable de importancia respecto al rooting de las instituciones; se llamaba la atención sobre los cambios reales en cuanto a lo actitudinal, especialmente en los procesos de formación de coaliciones de gobierno o especies de este tipo de gobiernos por mayoría multicolor en Chile, Bolivia y Uruguay; y se daba a entender que, incluso cuando ni siquiera en un sólo país se producían reformas constitucionales en cuanto al tipo del sistema político vigente, el mero debate institucional podría tener el efecto de mejorar el understanding, la comprensión, de lo institucional como restricción y recurso por parte de los actores políticos y así contribuir al objetivo principal: la consolidación de la democracia (véase Nohlen y De Riz, 1991). Finalmente, en 1994 se publica el estudio de Juan J. Linz y los investigadores que lo acompañaron en dos seminarios internacionales sobre el tema en ----si recuerdo bien---- 1989 y 1990 en Washington y Santiago de Chile. El enfoque y objetivo del pensamiento parlamentarista de Linz se vio ratificado y ----aún más---- acentuado por el propio título de la obra colectiva compilada por Juan J. Linz y Arturo Valenzuela: The Failure of Presidential Democracy, a pesar de que varias contribuciones del libro no comprueban ni confirman esta visión determinista y universalista del presidencialismo. En su extensa introducción al libro que constituye la versión definitiva de su artículo de 1987, Juan Linz amplía sus argumentos en contra del presidencialismo, hace alusión a la crítica que recibió, aunque sin tomarla realmente en cuenta respecto a sus afirmaciones, y su receta de

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reforma política. Tampoco refleja lo que en la realidad latinoamericana se experimentó como reforma. Mientras que las iniciativas de reforma constitucional respecto a la forma de gobierno generalmente se frustraron, se observa un comportamiento de la clase política en buena parte más pragmático y conforme con criterios de mejor funcionamiento del sistema presidencial. El nuevo derrumbe de las democracias en América Latina que se había pronosticado no se produjo. Lo que se observa es la permanencia de la democracia en América Latina de una forma nunca antes vista en la historia política de la región, lo que, como mínimo, relativiza la supuesta relación causal entre sistema de gobierno y desenlace feliz o fatal de la democracia. Lo que se observa es, entonces, una cierta flexibilidad del sistema presidencial, una cierta capacidad de adaptación, incluso en tiempos de inmensos desafíos económicos y sociales que están relacionados con el agotamiento de la estrategia de desarrollo anterior, la famosa industrialización por sustitución de importaciones (ISI), y con la implementación de la estrategia neoliberal de apertura, privatizaciones y desregulaciones que conlleva serios problemas sociales y de desafección política. En este dificilísimo contexto socio-económico y de reestructuración de la relación Estado-sociedad no sólo no se produjo el derrumbe de la democracia por los déficits del presidencialismo, sino que más bien se manifiesta a nivel político-institucional lo que va a ser el hito del nuevo aporte del pensamiento crítico al enfoque y proyecto parlamentarista para América Latina: la reafirmación de la democracia presidencialista. Cambio y rediseño del presidencialismo en América Latina, cuya publicación está programada para mediados del año próximo.4 Vale añadir que esta observación empírica acerca de la permanencia de la democracia hasta el presente, es decir el no-derrumbe, no implica emitir ningún

4 Este libro fue finalmente publicado en 1998 por los compiladores Nohlen y Fernández bajo el título El presidencialismo renovado (N. de la E.).

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juicio sobre el desarrollo de la democracia y su permanencia y consolidación en el futuro. Mientras que la polémica se expandió a más países de América Latina a través de la reimpresión de los dos artículos introductorios de Linz y Nohlen a las compilaciones ya mencionadas de 1994 y 1991 (también Linz y Nohlen et al., 1993 y Comisión Andina de Juristas, 1993), con el correr del tiempo una cantidad cada vez mayor de cientistas sociales y constitucionalistas se incorporó al debate, manifestándose más matices y posicionamientos respecto a la disyuntiva entre presidencialismo y parlamentarismo. Según Bernhard Thibaut, cabe distinguir, en términos sistemáticos, entre: a) La comparación entre ambos sistemas dentro de un enfoque de puro razonamiento teórico o ideal-típico: tal es por ejemplo la postura de Linz principalmente y, en medida parecida, de Arend Lijphart. b) Los estudios cuantitativos que comparan ----por lo general con un enfoque temporalmente muy reducido---- la performance de las democracias presidenciales y parlamentarias (Riggs 1988; Stepan y Skach, 1993; Hadenius, 1994, entre otros). c) Los estudios que abandonan la contrastación de los tipos básicos y se vuelcan al análisis de las variantes al interior del presidencialismo dentro de un enfoque puramente institucional, diferenciando por ejemplo entre sistemas con presidentes ‘fuertes’ y sistemas con presidentes débiles en relación a la formación y el mantenimiento de su gabinete o en relación al proceso legislativo. Aquí también hay una tendencia a concebir los supuestos ‘méritos’ de distintos modelos o subtipos del presidencialismo en cuanto a la estabilidad democrática en términos cuantitativos, sin considerar el contexto histórico (Shugart y Carey, 1992). d) El enfoque que seguimos nosotros de estudiar los sistemas de gobierno en estrecha vinculación con el contexto

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social y politico-estructural en el cual tienen que operar concretamente, es decir un enfoque muy escéptico en relación a los rendimientos posibles de un análisis puramente teórico y/o cuantitativo. Este enfoque (históricoempírico, N. de la E.) implica no rechazar por principios ni el parlamentarismo ni el presidencialismo sino evaluar los problemas de funcionamiento de un cierto sistema de gobierno, percibido como un conjunto de elementos institucionales y político-estructurales. 1. El gobierno comparado: evidencias teóricas y empíricas Existen diferencias estructurales entre el sistema presidencial y el parlamentario. Este hecho es tan obvio que el sólo repetir esta obviedad no debería ni despertar mayor interés ni favorecer la polémica. El caso empieza a llamar la atención cuando las diferencias que se establecen a nivel teórico-sistemático se convierten en factores causantes del desarrollo político a nivel histórico-empírico, es decir, cuando se pasa del mundo abstracto de las lógicas simples al mundo empírico de las circunstancias y variables complejas. El mundo abstracto es el reino de las teorías universalistas; el mundo histórico el de las teorías de menor alcance, de las explicaciones contextuales o contingentes. La fuerza sugestiva del pensamiento institucional de Juan Linz radica en el supuesto de que sería posible pasar sin más del análisis sistemático propio del gobierno comparado al análisis causal del desarrollo político. Se trata pues de la mezcla de dos lógicas distintas, algo que difícilmente puede ser percibido por quienes descuidan cuestiones metodológicas o sólo recientemente se incorporan al debate. Como bien sabemos, Juan Linz es un excelente conocedor de la historia de un sinnúmero de países, por lo que le resulta fácil

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fundamentar su argumentación contra-presidencialismo y proparlamentarismo con exhaustivo material histórico proveniente de los más diversos países. No obstante, pese a la abundancia de ejemplos históricos, la lógica de su investigación no es histórica, sino abstracta o pura; es la lógica de la coherencia. En palabras de Giovanni Sartori, su discurso ‘‘busca relaciones universales, relaciones que permanecen invariables, cualesquiera sean los casos específicos a los cuales se puedan referir... Maneja relaciones atemporales, sucesiones que no son cronológicas sino ideales’’ (Sartori 1992, 147 y 149). En función de la lógica no contradictoria, la historia, la empiria, juega un papel sólo auxiliar: los ejemplos específicos le sirven para juntar evidencia histórica que acompañe al desarrollo argumentativo. Este tratamiento de la historia, sin embargo, no es apropiado para comprobar las hipótesis, dado que, primero, se dejan fuera de atención los casos históricos que no se adecuan a las relaciones sistemáticas que se establecen o ----en otros términos---- no se utiliza el método comparativo como instancia de control; y, segundo, que los ejemplos ilustrativos tomados en cuenta son tratados bajo el supuesto del ceteris paribus, mientras que para bien comprender la historia y las relaciones que estamos estudiando hay que presumir un ceteris non paribus. La lógica de la razón se contrapone a la lógica de lo razonable. Siguiendo a Sartori (1992, 151) podemos concluir que ‘‘las relaciones universales y atemporales formuladas para una lógica pura, no valen para una lógica empírica... si no están debidamente ponderadas’’. Así, parece extremadamente discutible el supuesto de que la lógica que establece la diferencia entre presidencialismo y parlamentarismo y la validez de la opción parlamentarista sea capaz de resolver el problema planteado de la opción más adecuada de entre las formas de gobierno, problema que requiere un conocimiento empírico, o sea histórico, más integral, una comprensión de todo el contexto específico y especialmente de las relaciones vinculadas con el fenómeno o la relación que estamos estudiando.

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2. Causalidad y pronóstico La importancia de estas consideraciones metodológicas se evidencia en el examen de una de las tesis centrales del pensamiento parlamentarista. Se trata de la tesis lanzada por Arturo Valenzuela (1978 y 1994) de que la democracia en Chile habría sobrevivido si en esa época el país andino hubiera contado con un sistema parlamentario. Esta interesante tesis llama la atención: ¿fue el presidencialismo el causante del derrumbe de la democracia chilena? Pero la historia de Chile nos lleva a pensar de inmediato en otros supuestos de tipo counterfactual, como por ejemplo: ---- Si hubiera existido el ballotage, Salvador Allende no habría sido elegido en 1970, y así la democracia chilena no habría llegado a su punto muerto (véase Taagepera y Shugart, 1989, 1).5 ---- Si hubiera existido el mecanismo de la reelección, Eduardo Frei habría triunfado en los comicios. ---- Si la Democracia Cristiana hubiera presentado otro candidato en lugar del izquierdista Radomiro Tomic, por ejemplo Bernardo Leighton, Jorge Alessandri, el apoderado de la derecha, no se habría presentado como candidato y la Democracia Cristiana habría podido continuar su mandato (véase Nohlen, 1973). ---- Si el partido de centro, la Democracia Cristiana, hubiera seguido la práctica del tradicional partido de centro en Chile, el Partido Radical, esto es, la práctica de acuerdos y alianzas, no habría perdido las elecciones de 1970 (véase Scully, 1992). ---- Si los partidos marxistas no hubieran negado la sal y el agua al gobierno de Eduardo Frei con su programa de nacionalizaciones y de reformas estructurales (abolición del 5

Quienes pretenden demostrar la importancia de los sistemas electorales.

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latifundio), se habría formado una gran alianza de los partidos modernizantes para cambiar el país. En todos estos supuestos —y permitan que me restrinja sólo a éstos— la democracia chilena habría podido sobrevivir. Esto relativiza rotundamente la capacidad explicativa del derrumbe de la democracia que se le atribuye (de forma monocausal, N. de la E.) al presidencialismo por pensar que el parlamentarismo hubiera llevado a otro historical outcome. Existen, en realidad, un sinnúmero de posibles factores causantes —o momentos circunstanciales, que de haber sido otro, o de hecho de haber tenido otro comportamiento, habrían podido influir en el desarrollo de la democracia en Chile—. Cabe recordar que, en el caso del derrumbe de la democracia de Weimar, un historiador alemán que revisó la literatura al respecto menciona en total más de sesenta factores causantes (véase Junker, 1988). Así, la tesis de Valenzuela se reduce a una hipótesis muy discutible, y aún más si se considera que los supuestos avanzados por mí eran, en su época, temas que se discutían en Chile; por ejemplo: Tomic intentó formar con los partidos marxistas una gran alianza de izquierda detrás de su candidatura, pero fracasó; sectores de la Democracia Cristiana propusieron reemplazar a Tomic por Leighton, pero no tuvieron éxito; se inició una maniobra contra la elección de Allende por el Congreso que habría resultado en nuevas elecciones con la candidatura de Frei, maniobra que tampoco resultó (véase Nohlen, 1973; Huneeus, 1981; Tagle, 1992). Sin embargo, en la época de la política a la cual nos referimos, la alternativa parlamentaria no aparecía ni como proyecto concreto ni en el debate general. Por el contrario, la reforma constitucional de 1969 fortaleció el rol del presidente en el sistema político, dotándolo con el plebiscito como arma para superar un posible conflicto con el Parlamento. Así, el planteamiento de Arturo Valenzuela no sólo representa uno de los muchos supuestos imaginables, sino que es quizá el menos plausible desde un punto de vista histórico, dado que, como ya señalé, no estuvo en

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ningún momento presente en las alternativas discutidas en ese entonces. Por otra parte, hay que tomar en cuenta la magnitud de consenso político que hubiera requerido la introducción del parlamentarismo en Chile como en cualquier otro país con grandes tradiciones presidencialistas. Vale considerar también que los cambios institucionales no son neutros políticamente, y que las fuerzas políticas, más aún en tiempos de alta conflictividad política, los evalúan de acuerdo a criterios de poder. Ahora bien, el supuesto de poder alcanzar un acuerdo sobre la reforma institucional de tal orden equivale a desvalorizar el propio proyecto parlamentarista, dado que con este mismo consenso se hubiera fácilmente resuelto el conflicto entre presidente y mayoría parlamentaria en el esquema presidencialista, origen ----según el análisis de Arturo Valenzuela y Juan Linz---- del derrumbe de la democracia chilena. Este débil supuesto de tipo contrafactual se convierte en el pensamiento de Juan Linz en ‘‘the classic instance’’ en lo que se refiere a ‘‘cómo el presidencialismo ha facilitado y agravado la crisis de la democracia’’ (Diamond y Linz, 1989); es decir, es tomado como fundamento para plantear una afirmación universalmente válida, como base teórica para el pronóstico. Este pronóstico consiste en el anuncio del probable fracaso de las democracias presidenciales en América Latina, así debe entenderse el título de su obra colectiva: The Failure of Presidential Democracy. Pero cabe puntualizar que un pronóstico en las ciencias sociales es válido sólo en la medida en que la teoría en la cual se base sea empíricamente válida. Es interesante observar que algunas contribuciones en el libro compilado por Juan Linz y Arturo Valenzuela llegan a cuestionar la afirmación sugerente del título de la obra. En primer lugar, porque no se le atribuye al sistema de gobierno una relevancia central respecto a la cuestión de la gobernabilidad, pareciendo difícil ‘‘to point to presidentialism as the insurmountable obstacle’’ (de acuerdo a Jonathan Hartlyn en su

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trabajo sobre Colombia, p. 320). En segundo lugar, porque en América Latina existe una fuerte tradición de forma de gobierno presidencialista que se relaciona estrechamente con la cultura política de los países respectivos (como argumenta Cynthia McClintock en su trabajo sobre Perú, p. 389). Además porque surgirían dificultades considerables al tratar de manejar exitosamente el parlamentarismo, pudiendo aparecer nuevos problemas y agudizarse otros ya existentes (según Catherine M. Conaghan en su contribución sobre Ecuador, p. 351). McClintock intuye, entre otras cosas, que el parlamentarismo ‘‘would increase spoilsoriented activities among elites’’ (p. 389). Por último, en tercer lugar, porque se teme que podría minarse la legitimidad del sistema político. En las democracias aún no consolidadas, este temor se ilustra en la disposición de grupos estratégicos, especialmente los militares, a aceptar más bien la autoridad de un presidente que la de un jefe de gobierno dependiente del Parlamento. En las contribuciones dedicadas a los países particulares se arroja luz sobre el contexto en el cual tiene que discutirse la cuestión institucional. La evidencia latinoamericana se torna así ambivalente. De este modo, al igual que todo en la vida, exhibe ventajas y desventajas, hay argumentos en contra del presidencialismo y otros en su favor. En ningún caso histórico la alternativa del parlamentarismo es tan convincente como aparece en la argumentación teórica. Pruebas en este sentido brindan los escasos resultados de introducir reformas en dirección parlamentaria hasta el presente. Del cuestionamiento coyuntural del presidencialismo en la ciencia política no ha surgido hasta ahora ninguna reforma estructural de tipo parlamentaria en América Latina, quedando por verse si para bien o para mal de la consolidación democrática.

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3. Esquemas rígidos y contextos históricos Como sabemos, una característica de la vertiente parlamentarista del pensamiento institucional es la de percibir las alternativas en el gobierno comparado en términos esquemáticos que reducen a un mínimo la gran variedad histórica de las instituciones políticas. La misma alternativa presidencialismo versus parlamentarismo, el supuesto dualismo, es cuestionable, como lo señala Giovanni Sartori (1994) mediante su tesis neither-nor en su contribución al libro de Linz y Valenzuela, es decir, ni presidencialismo ni parlamentarismo, sino una forma de semi-presidencialismo. Más cuestionables aún resultan ser las relaciones esquemáticas, como por ejemplo entre formas de gobierno y sistemas electorales o entre formas de gobierno y sistemas de partidos políticos.6 Arend Lijphart (1992) elaboró una matriz de cuatro entradas, combinando presidencialismo y parlamentarismo, por un lado, y representación por mayoría y representación proporcional por el otro, llegando al siguiente ranking normativo: a) b) c) d)

Parlamentarismo con representación proporcional. Parlamentarismo con representación por mayoría. Presidencialismo con representación por mayoría. Presidencialismo con representación proporcional.

¡Qué pena para América Latina! Ocupa el último puesto. Pero, francamente, este esquema con su carga normativa no es muy sabio, entendiendo que sabiduría tiene algo que ver con la experiencia, con la empiria, en la conceptuación de Max Weber, con la historia. Se puede objetar, primero, que el orden de preferencia de los sistemas políticos depende de factores contingentes; segundo, 6 Véanse, al respecto, el primero y el segundo trabajo de este libro (N. de la E.).

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que lo mismo es válido para los sistemas electorales; tercero, que la combinación de formas de gobierno con sistemas electorales potencia la incertidumbre respecto a la conveniencia de la mezcla no sólo a nivel de la asesoría política como universal political advice, sino también a nivel puramente teórico. No veo posibilidad alguna de establecer un orden que pone el parlamentarismo con representación proporcional por encima del parlamentarismo con representación mayoritaria. Por lo demás, las categorías utilizadas son demasiado amplias para permitir conclusiones normativas precisas. La bondad y la validez de la combinación, su éxito en el caso histórico concreto, depende mucho del subtipo o, mejor dicho, de la adaptación del tipo básico a circunstancias contingentes y necesidades funcionales, como por ejemplo la estructura de la sociedad, patrones de comportamiento político, el formato y la dinámica del sistema de partidos políticos, etcétera (vale añadir: el contexto hace la diferencia, N. de la E.) Arend Lijphart, una de las grandes figuras en la ciencia política, con contribuciones de primer orden, últimamente en el ámbito de los sistemas electorales (1994), problematiza también la regla de toma de decisiones propia del sistema presidencial, la regla mayoritaria que, como es sabido, es la única aplicable cuando se trata de elegir no a un órgano colegiado, sino a un órgano unipersonal (Lijphart, 1994a). Es obvia, entonces, en comparación con el parlamentarismo, la mayor cercanía del presidencialismo a la forma de toma de decisiones por mayoría; pero a partir de ello sacar la conclusión de que la democracia mayoritaria sería menos viable, incluso menos democrática, parece muy aventurado. Vale recordar que el ejemplo clásico de un sistema parlamentario, el caso británico, ha sido justificado en la teoría del gobierno representativo como majority rule y sigue aún hoy funcionando así. Recordemos asimismo la famosa afirmación del gran teórico del sistema parlamentario, el inglés Walter Bagehot (1961) —quien, dicho sea de paso, brilla por su ausencia en el discurso de la vertiente parla-

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mentarista de tipo democrático-consensual----: ‘‘the Principle of Parliament (parliamentary government) is obedience to leaders’’. Comparto, en términos generales, la convicción de que en América Latina, en función de una mayor gobernabilidad, vale promover formas y comportamientos de concertación, de compromiso, la convicción de que conviene reducir los abismos ideológicos y evitar las lógicas del todo o nada o del avanzar sin transar. Sin embargo, me opongo a minusvalorar o incluso desprestigiar la forma de tomar decisiones por mayoría, o el gobierno por mayoría unicolor. Otros investigadores analizan la relación entre las formas de gobierno y la estructura del sistema de partidos. Se trata de una relación sumamente importante, dado que efectivamente el funcionamiento del sistema político, incluso su clasificación en el universo de las formas de gobierno, puede depender del formato del sistema de partidos políticos y de la interacción de sus integrantes. Sin embargo, esquematizar la relación en términos de que el bipartidismo constituiría un sistema más idóneo para el presidencialismo o para la consolidación de la democracia, como se afirma con base en una comparación de cuatro casos latinoamericanos (Chile, Uruguay, Costa Rica y Venezuela) es bastante arriesgado. No se toman en cuenta las demás variables que intervienen ni tampoco se estudian las relaciones de causalidad recíprocas. En suma: la descontextualización es el fundamento metodológico de tales afirmaciones, pero al mismo tiempo también de sus equivocaciones. Esto es especialmente cierto respecto al presidencialismo latinoamericano, el cual aparece muy esquematizado como la alternativa a superar en la confrontación con el parlamentarismo, también tratado como si en la realidad existiera un sólo tipo de parlamentarismo. Permítanme no entrar en este tema, pero sí apuntar que la estabilidad política en Europa Occidental después de la Segunda Guerra Mundial, posterior a las respectivas democratizaciones de sus sistemas políticos, tiene algo que ver con la

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adaptación del parlamentarismo a las circunstancias de cada caso nacional, creándose así diferentes variantes del sistema parlamentario. En América Latina, el presidencialismo en las Constituciones y las prácticas políticas varía enormemente. Desde el punto de vista constitucional, cabe distinguir básicamente entre el presidencialismo reforzado, el presidencialismo puro, el presidencialismo atenuado y el presidencialismo parlamentarizado. En la práctica, valdría la pena diferenciar aún más, tomando como criterios las costumbres y los estilos políticos (por ejemplo: en Uruguay, los constitucionalistas locales insisten en que la Constitución de 1967 sería parlamentarista; pero nadie se opone a caracterizar la práctica política como presidencialista), la mayor o menor jerarquización del sistema, la organización del Ejecutivo (es decir, la relación presidente-gabinete ----siempre que éste exista---- y la relación presidente-Parlamento mediada por el sistema de partidos políticos ----influida por la distancia ideológica entre ellos----) y la composición política del Parlamento ----afectada por el sistema electoral----, etcétera. En suma: más allá de lo característico del presidencialismo que sirve para distinguirlo del parlamentarismo en términos categoriales, existen dentro del presidencialismo las más diversas combinaciones respecto a la relación de los órganos políticos, el presidente y el Parlamento, sus orígenes, funciones, modos de interacción, etcétera. Ante esta situación, y más aún cuando el objetivo es reformar la relación existente, es imperioso contextualizar el debate. 4. Balance final Permítanme hacer ahora unas observaciones finales. La polémica reproducida exhibe un carácter totalmente antagónico: ---- Por un lado, la negación del presidencialismo; por otro lado, una apreciación histórica del presidencialismo, sus

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logros, recursos, limitaciones y falencias según el tiempo y el lugar. ---- Por un lado, el análisis monocausal y unidireccional basado en la adjudicación de un valor dominante a la variable institucional; por otro lado, el diagnóstico multicausal y de causalidad circular, basado en la convicción de que existe una interrelación e interdependencia de los factores y que la institucionalidad política es sólo un factor, importante sí, pero relativizado a la vez por otros, como por ejemplo la cultura política, el desarrollo económico y social, la historia propia de los diferentes países, sus experiencias y aprendizajes, la estructura del Estado y demás factores, los cuales son quizá más importantes que el factor institucional propiamente tal. ---- Por un lado, la recomendación de dar un salto categorial de un sistema de gobierno al tipo alternativo; por otro, la recomendación de reformas incrementales, de adaptación del presidencialismo a los desafíos de un mejor funcionamiento y mayor gobernabilidad, sin excluir por eso reformas que van más allá de la modalidad de adaptación siempre y cuando esto resulte conveniente en el caso concreto en cuestión. ---- Por un lado, la valorización de las propuestas de reforma de acuerdo a criterios de medición de la distancia entre estas propuestas y la receta general de un sistema parlamentario; por otro, la valorización de las diferentes propuestas según parámetros de la teoría del gobierno comparado y que consideren seriamente los contextos concretos y elementos específicos del país en cuestión. Sin embargo, mientras que la polémica es antagónica, las alternativas se diferencian entre sí: por un lado, la rigidez; por otro lado, la flexibilidad de una propuesta que aun cuando se pronuncia en favor de adecuaciones de los sistemas políticos dentro del molde presidencialista que los caracteriza, no descar-

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ta de ninguna manera reformas que pongan en tela de juicio el molde presidencialista y avancen más en dirección a un sistema mixto o semi, o hacia procesos de reforma que lleguen finalmente al parlamentarismo. No obstante, hay que estudiar bien los pros y los contras. Cuando la imagen del Parlamento es mala, peor que la del presidente de turno; cuando la imagen de los partidos políticos es mala, peor que la del Ejecutivo en ejercicio; cuando la imagen de los políticos es mala, peor que la del personal ejecutivo —como señalan muchos sondeos—,7 difícilmente puede imaginarse que el parlamentarismo pueda conducir a una mayor consolidación de la democracia. La recomendación no consiste pues, en primer lugar, en un modelo de sistema político, sino en el método de debatir, diseñar y consensuar reformas con viabilidad política y que por supuesto no pongan en peligro lo ya logrado, la frágil permanencia de la democracia en América Latina. La propuesta de reforma tiene que respetar tradiciones políticas, culturas políticas y estructuras políticas, características propias de cada caso nacional. Esta precaución es imperiosa. La alternativa presidencialismo-parlamentarismo sugiere la existencia y oportunidad de una receta mágica. No es así. El problema es más complejo, la historia más rica, la capacidad social-tecnológica más restringida, y mucho mayor la responsabilidad de aquellos que propician e implementan reformas en el sistema político, dado que, en definitiva, son las sociedades latinoamericanas mismas quienes disfrutarán o padecerán las consecuencias de toda reforma o no-reforma política. 5. Síntesis En contra de las hipótesis de fracaso efectuadas desde el ángulo pro-parlamentarista en cuanto al futuro de las democracias 7 Véanse los datos de Latinobarómetro 2002 cuyas series latinoamericanas comparativas empiezan en 1996 (N. de la E.).

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presidenciales en América Latina, asistimos hoy en día al proceso de su estabilización y renovación. En la actualidad rigen, como ayer y sin excepción (si bien con leves modificaciones en algunos casos) formas de gobierno presidenciales en toda la región. Con esto no festejamos la rigidez institucional ni la exactitud de nuestra prognosis pretérita, sino que vemos en este hecho una muestra más del peso y la relevancia de la realidad político-social, misma que impone, mediante su complejidad e inercia, límites a toda audacia reformista institucional. Las especulaciones acerca de la posibilidad de que otro tipo de institucionalidad, esto es, parlamentarismo en lugar de presidencialismo, hubiese evitado el derrumbe de las democracias latinoamericanas en los años setenta no sólo representa una argumentación contrafáctica imposible de probar (y por lo tanto de escaso valor explicativo), sino también parcial y unilateral, pues considera sólo una opción (la existencia de un sistema de gobierno parlamentario) de entre la infinidad de escenarios posibles, de variantes distintas a lo ocurrido. Del mismo modo es bastante estrecho el enfoque que se limita a la ‘‘dualidad institucional’’ como si en la realidad socio-política no fuese factible nada diferente a las formas puras y clásicas de gobierno. En este sentido somos más bien partidarios de la idea contraria: a nivel histórico-empírico es todo posible ----a excepción de los tipos ideales----. Criticable es también el ranking axiológico en el que se ordenan constelaciones institucionales (como lo hace Lijphart) sin considerar adecuadamente el carácter más químico que aditivo de la combinación de los efectos de una institución (por ejemplo sistema de gobierno) con otra (por ejemplo sistema electoral). Además no se tiene en cuenta que el criterio normativo es contingente, por cuanto depende de las necesidades impuestas por un sistema político específico en un tiempo determinado. Vale mencionar también la vaguedad y la amplitud (poca diferenciación) de las categorías que se manejan.

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Se recomienda entonces un análisis más detenido, diferenciado y con más conciencia histórica del presidencialismo latinoamericano como así también del parlamentarismo europeo (que es por lo demás anterior a la muy citada experiencia de posguerra), no a fin de optar por un modelo u alternativa para elevarla como paradigma institucional, sino para atender más bien a las modificaciones que cada una de estas formas de gobierno ha experimentado a lo largo del tiempo y de esta forma, teniendo en cuenta la dialéctica entre estructura institucional y contexto socio-político, no sobrestimar las posibilidades de reforma.

IV. EL

ESTADO DE LA INVESTIGACIÓN SOBRE SISTEMAS ELECTORALES . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Tres enfoques distintos . . . . . . . . . .

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2. La controversia con Arend Lijphart y Giovanni Sartori . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Síntesis

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IV EL ESTADO DE LA INVESTIGACIÓN SOBRE SISTEMAS ELECTORALES* El desarrollo de los sistemas electorales a nivel internacional es hoy día tan vertiginoso que el análisis politológico de los sistemas electorales, esto es, su descripción empírica, su ordenamiento clasificatorio, así como la determinación y valoración de sus consecuencias, apenas puede seguir el ritmo. Esta situación no sólo es consecuencia de la “tercera ola” de democratización (Huntington, 1991), en cuyo transcurso ha surgido un gran número de nuevos sistemas electorales. También en los países occidentales industrializados la cuestión del sistema electoral —a diferencia de lo que yo mismo sostenía hacia mediados de los años ochenta (Nohlen, 1984, 217 y ss.)— se ha vuelto tan virulenta que en tres países —Nueva Zelanda, Italia y Japón— se realizaron reformas electorales fundamentales. La considerable expansión del campo de estudio ha llevado a relativizar los progresos hechos en la investigación de los sistemas electorales en las últimas décadas. A mediados de los años ochenta, al cabo de un intento de exponer el state of the art en la materia, como en esta oportunidad, Arend Lijphart (1985) subrayó los grandes déficits existentes. Desde entonces han sido publicados varios trabajos que * Conferencia pronunciada durante la Feria del Libro, por invitación del Instituto Federal Electoral, en el Claustro Sor Juana Inés de la Cruz de la ciudad de México, el 24 de septiembre de 1996. Texto revisado por el autor para esta edición. 61

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pueden ser denominados como verdaderas contribuciones a la investigación sobre sistemas electorales, entre ellos el gran estudio del mismo Lijphart sobre Electoral Systems and Party Systems, publicado en 1994. Sin embargo, los déficits señalados por Lijphart en aquella oportunidad de ningún modo han sido superados. Por el contrario, las divergencias terminológicas y conceptuales entre los investigadores se han incluso acentuado como consecuencia de la mayor diferenciación de los sistemas electorales a través de las nuevas combinaciones. Además, en el contexto de la asesoría política, a la cual se vieron convocados los investigadores durante los procesos de democratización, se ha agravado la controversia dentro de la comunidad científica acerca de qué resultados puede alcanzar la disciplina. Giovanni Sartori, en su libro Comparative Constitutional Engineering, publicado en 1994,1 atacó fuertemente a los investigadores, o mejor dicho al grupo que representa un enfoque crítico, y puso en duda, en el fondo, la capacidad de la investigación sobre sistemas electorales de contribuir con resultados útiles a la consultoría política. En pocas palabras: pese a las valiosas contribuciones al campo de estudio, la disciplina parece estar más alejada que nunca de un estado satisfactorio en cuanto a los resultados. A continuación quiero referirme principalmente a los trabajos científicos y al debate científico sostenido por los investigadores más destacados en la materia. Naturalmente, es lamentable que muchos de los que en la ciencia y la política opinan sobre los sistemas electorales no se encuentren al nivel actual de la ciencia. No me ocuparé aquí de tales escritos y opiniones. También es lamentable el hecho de que en el campo de los sistemas electorales pareciera existir un así llamado ‘conventional wisdom’ (convencionalismo académico) con gran vitalidad, y esto pese a que la empiria continuamente contraría sus conclusiones. Lo que resulta fatal en este caso es que aquellos que cultivan este ‘con1 La tercera edición corresponde al año 2003, con el posfacio: “La transición en México, ¿hacia dónde?” (N. de la E.).

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ventional wisdom’ por lo general piensan que ya saben todo lo que hay que saber sobre sistemas electorales, por lo que no ven porqué deberían tener en cuenta los resultados de nuevas investigaciones. Esto es válido con respecto a la mayor parte de los politólogos. Aquí no me referiré más a este tema. Finalmente, hay que considerar que las cuestiones relativas a los sistemas electorales son cuestiones de poder y ponen en juego intereses de poder, y que en el discurso público sobre sistemas electorales no se trata tanto de llegar a un conocimiento más profundo o una mejor perspectiva, sino más bien de imponer valores y proyectos políticos y personales. En lo que sigue, tampoco profundizaré más este aspecto, que incluso puede ser dominante en debates científicos (puede explicar porqué los científicos cambian su opción por un sistema electoral en el transcurso del tiempo). 1. Tres enfoques distintos Primero distinguiré tres enfoques presentes en la investigación sobre sistemas electorales. La distinción es útil para comprender mejor las diferencias entre los investigadores individuales y entre distintos resultados investigativos. Esta distinción es de gran importancia para el análisis, la comparación y la valoración de los sistemas electorales, así como especialmente también para la asesoría política. La distinción se basa en dos criterios: normativo versus empírico y estadístico versus histórico. Desde una perspectiva teórico-científica, la primera distinción podría describirse en términos de procedimientos deductivos e inductivos; la segunda, en términos de métodos estadísticos y comparativos. El primer enfoque se puede denominar normativo.2 En el marco de este enfoque los sistemas electorales se estudian a par2 El concepto normativo se refiere aquí no a normas legales, sino a valores e ideales, como se desprende bien de los elementos que caracterizan el respectivo enfoque.

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tir de convicciones teóricas o casi axiomáticas, vinculadas a teorías de la democracia o del buen gobierno. Así, por ejemplo, la opción por el sistema de mayoría relativa se fundamenta con el argumento de que sólo este sistema electoral refleja la esencia del gobierno parlamentario o de la democracia con plena responsabilidad política de los gobernantes. Un buen ejemplo de este enfoque, dominante durante más de un siglo a partir de los grandes debates entre John Stuart Mill y Walter Bagehot, es el del filósofo Karl Popper, quien defendió su opción por un determinado sistema electoral recurriendo a un fundamento de filosofía política alejado de la experiencia empírica,3 pese a ser, en su epistemología, un defensor a ultranza del examen empírico (método de ensayo y error). Es cierto: el enfoque normativo implica generalmente pronunciarse en favor de uno de los principios de representación y de un sistema electoral correspondiente. En este enfoque se sostienen certezas en cuanto a los efectos y ventajas de determinados sistemas electorales, a menudo sin tomar en cuenta lugar y tiempo. El tipo de afirmación que lo caracteriza es, por ejemplo: ‘‘la representación por mayoría es mejor que la representación proporcional’’, o, ‘‘el sistema electoral de pluralidad es el que mejor se corresponde con la esencia de la democracia, con la esencia del gobierno parlamentario’’, etcétera. Asimismo, a partir de un caso se hacen deducciones que conciernen a más o todos los casos, es decir, se extrapola. Desde una óptica normativa se defiende la tesis de que lo que es visto como válido en un caso, es válido también en los demás. Esta tendencia se expresa en afirmaciones causales que se postulan con carácter de ley, tales como: ‘‘el sistema electoral de pluralidad conduce al sistema bipartidista’’. El estudio teórico de los sistemas electorales, de las ventajas y desventajas de los principios de representación, su vinculación con la institucionalidad política en general y con la dinámica de 3 Defendió la opción sistema de mayoría relativa; véase The Economist, del 23 de abril de 1988.

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los procesos políticos, sigue basándose en los escritos del enfoque normativo. Es más, mucho de lo que el no-especialista en la materia cree saber sobre los sistemas electorales, se basa normalmente en el cuerpo de supuestos y afirmaciones del enfoque normativo. El punto fuerte de este enfoque reside sin duda en la vinculación del tema de los sistemas electorales con la política en general, esto es, en centrar la atención en cuestiones relacionadas con los sistemas electorales que tienen una relevancia real y, asimismo, en no temer efectuar apreciaciones en forma de relaciones causales, utilizando un horizonte de interpretación enraizado en la teoría política. A menudo se formulan proposiciones valorativas sobre supuestas relaciones causales. Por el contrario, la debilidad del enfoque reside en no tomar en cuenta ni el espectro de diferenciación entre los sistemas electorales en el marco de los principios de representación ni la contingencia histórica de los sistemas electorales, cuestiones realmente determinantes para sus efectos y valoraciones. El segundo enfoque es empírico y de orientación estadística. Por la lógica de la propia metodología estadística, que requiere un gran número de casos para llegar a resultados relevantes, este enfoque trata de incluir en el estudio la mayor cantidad posible de sistemas electorales, integrando para ello la dimensión histórica y la internacional. En comparación con el enfoque normativo, el enfoque empírico-estadístico diferencia mejor entre los componentes de los sistemas electorales, precisamente con el fin de tratarlos estadísticamente como variables en el marco de una relación multicausal. Es enorme el avance que se logró en el estudio de los sistemas electorales y sus efectos gracias a este nuevo enfoque, como a lo largo de su aplicación. Respecto a esta última observación, una comparación de los dos estudios que mejor representan al enfoque empírico-estadístico, el trabajo pionero de Douglas W. Rae (1967) y la gran investigación de Arend Lijphart, arriba mencionada, permite visualizar el progreso hecho por este enfoque. Sin embargo, este enfoque se centra en lo que se puede medir, e intenta preparar el material histórico

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de manera que sea apto para el análisis estadístico. Este procedimiento puede llevar a veces a resultados insatisfactorios o incluso falsos, como por ejemplo en el caso del sistema de representación proporcional personalizada de la República Federal de Alemania, a cuyas circunscripciones Rae (1967, 46) adjudicó un tamaño promedio de valor dos.4 También puede implicar cambios conceptuales (por ejemplo, ampliando la definición del propio concepto de sistema electoral), y llevar a reduccionismos en el análisis de los sistemas electorales concretos para facilitar la clasificación (por ejemplo, en el caso de los sistemas de representación proporcional personalizada). Por último, la tendencia a centrar la investigación en la parte medible del problema desplaza la atención del investigador hacia el campo fundamentalmente matemático de la materia (por ejemplo, grados de proporcionalidad), descuidando de alguna manera lo propiamente politológico (por ejemplo, la relación entre grados de proporcionalidad y sistemas de partidos políticos), así como los criterios generales de evaluación y de contexto, imprescindibles para apreciar los resultados empíricos. El tercer enfoque es empírico de orientación histórica. Se centra en el estudio de los sistemas electorales concretos y en el análisis de su contexto socio-político, lo cual resulta indispensable para comprender su funcionamiento y sus efectos. En comparación con el empírico-estadístico, este enfoque es descriptivo-individualizante, lo cual es objeto de críticas desde el campo estadístico. No obstante, el enfoque histórico-empírico es también comparativo. Y de allí la importancia del caso individual, dado que sólo a través del camino inductivo puede llegarse a un conocimiento teórico, empíricamente fundado. Además de reco4 En el sistema electoral alemán, la cantidad de las circunscripciones uninominales corresponde a la mitad de los diputados por elegir. Para este grupo de circunscripciones, el promedio es uno. Sin embargo, la distribución de la totalidad de los escaños se realiza de forma proporcional a través de una sola circunscripción nacional, cuyo promedio no es uno (sumado al primer uno es igual a dos), sino correspondiente al tamaño del Parlamento.

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nocer la importancia de la elaboración de hipótesis y teorías en la comparación, este enfoque coloca un énfasis especial en la precisión terminológica y en el trabajo clasificatorio. Es cierto que a veces, en los estudios nacionales, se descuida el aspecto comparativo, el cual es clave en el enfoque histórico-empírico. Al mismo tiempo, hay que reconocer que, en comparación con los otros dos, este enfoque es el que más se presta a la asesoría política en el ámbito de los sistemas electorales. Hay que destacar en particular que esto implica no pronunciarse en favor de un sistema electoral antes de haber estudiado detalladamente los factores contextuales. El enfoque histórico-empírico puede observarse, por ejemplo, en mis propios escritos (Nohlen, 1978, versión castellana de 1981; Nohlen, 1991, versión castellana de 1994; Nohlen, 1996; así como —por supuesto— las subsiguientes reediciones, N. de la E.). Estos tres enfoques están presentes en el debate político y científico. No obstante, hay que acreditar los progresos en el campo de investigación de los sistemas electorales sobre todo a los dos enfoques empíricos. En realidad, el enfoque normativo está agotado. Sus interrogantes no son de ninguna manera obsoletos; pero no son de esperarse nuevas o mejores respuestas que las que ya fueron dadas al cabo de los debates clásicos. En cuanto a los enfoques empíricos, no está en absoluto descartado que el investigador de orientación empírica tenga preferencias normativas. Esto es válido respecto de Arend Lijphart, cuya preferencia por la representación proporcional es conocida por todos, o de Giovanni Sartori, quien recientemente se pronunció en favor del sistema de mayoría absoluta en circunscripciones uninominales. Dice Sartori textualmente: “Do I conclude, that if there is a ‘best’ electoral system, this is the double ballot system in its wide range of adaptability, of possible formulations? Yes, that would be my general preference; under the proviso, to be sure, that no electoral system is best for all seasons”. En los últimos años, yo mismo me he expresado crecientemente en favor de sistemas electorales combinados con efectos propor-

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cionales, o sea, por sistemas electorales que cumplen con ciertas funciones y flexibles en su adaptación a las circunstancias del lugar, aunque sigo sin tener mi sistema individual predilecto o ‘best system’. Por el contrario, mi tesis es que no existe un ‘best system’, existen sólo sistemas electorales que se adaptan mejor o peor de acuerdo a las circunstancias. El siguiente esquema resume telegráficamente las diferencias entre los tres enfoques: Enfoque

Normativo

Empíricoestadístico

Históricoempírico

Carácter

Axiológico

Descriptivo

Descriptivo

Conclusiones

Axiomas

Generalizaciones de alcance universal

Generalizaciones de alcance medio

Grado de especificidad

Desvinculación espacio-temporal

Datos agregados, vinculación espacio-temporal media

Estrecha conexión espacio-temporal

Teleología

Cerrada y universal

Generalizaciones Abierta e histórica con base en estudios estadísticos

Concepto de causalidad

Unidimensional, lineal, aditivo

Multidimensional Multidimensional, complejo, combinatorio

Grado de abstracción

Alto

Medio/alto

Medio/bajo

Validez externa

Baja

Media

Alta

Potencial social-tecnológico

Bajo

Medio/bajo

Alto

Categorías conceptuales

Dicotómicas

Factibles de medición

Diversificada (subtipos)

Consideración de diferencias

Categoriales

Variables cuantitativas

Categoriales y graduales

Metodología

Deductiva

Deductiva

Inductiva

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2. La controversia con Arend Lijphart y Giovanni Sartori Quiero desarrollar en adelante, a través de la controversia con Lijphart y Sartori y sus respectivos escritos, publicados en 1994 y que mencioné anteriormente, los problemas conceptuales y de otro tipo que hoy como en el pasado o incluso más que nunca enfrenta la investigación sobre sistemas electorales. Lijphart trabaja, como es sabido, de modo comparativo, pero no en el sentido histórico-empírico, sino empírico-estadístico. Esto resulta coherente con su valoración más positiva del método estadístico frente al método comparado, que expuso en dos artículos sobre el método comparado publicados en 1971 y 1975 respectivamente. Por el contrario, yo considero que el método comparado tiene como mínimo el mismo valor que el estadístico y, en algunos aspectos, incluso un valor mayor, y trabajo por lo tanto con él dentro del enfoque histórico-empírico (Nohlen, 1994). Una parte de mi crítica a Lijphart se origina en estas discrepancias en cuanto al método y al enfoque. En lo que se refiere a Sartori (1992), estoy muy cerca suyo en varias de mis posiciones de metodología y de lógica de la investigación,5 pero no comparto algunos de sus supuestos cientificistas en el campo de los sistemas electorales. El desarrollo de los sistemas electorales en la última década estuvo marcado por el surgimiento de cada vez más sistemas electorales combinados. Estos sistemas electorales colocan al investigador frente a difíciles problemas conceptuales y clasificatorios. En distintas oportunidades he expuesto las dificultades que tuvo en su momento la investigación electoral para dar una descripción y una clasificación correctas del sistema electoral alemán de representación proporcional personalizada. Hoy, precisamente el sistema electoral alemán es tomado como modelo 5 Véase Giovanni Sartori en su muy acertado estudio La política. Lógica y métodos en ciencias sociales, 1992. Véanse también las múltiples contribuciones de Nohlen en el Diccionario de Metodología Politológica, editado por Nohlen y Schultze, 2002 (N. de la E.).

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por quienes, como dicen, intentan vincular la representación por mayoría con la representación proporcional. La misma formulación del objetivo es problemática y genera confusión, pues la representación por mayoría y la representación proporcional, en tanto principios de representación, no pueden vincularse. Están enfrentadas antitéticamente. Se trata más bien de elementos (como la circunscripción uninominal ----en el que sólo puede decidirse por mayoría---- y las listas que posibilitan una repartición proporcional de los escaños en otros niveles o ámbitos del sistema electoral) que se combinan en un determinado sistema electoral. Esto sucede en la República Federal de Alemania, cuyo sistema electoral consiste en una combinación de la uninominalidad con la proporcionalidad. Sin embargo, en cuanto al efecto sobre la composición del Bundestag, del Parlamento alemán, el sistema electoral personalizado es empero de representación proporcional. En otros países, como por ejemplo en México, Japón, Italia, Hungría, Rusia y en varios otros países de Europa del Este, el intento de combinación fue distinto con resultados completamente diferentes, conformando respectivamente tipos muy distintos de sistemas electorales, en algunos casos incluso de representación por mayoría. Los sistemas electorales combinados han causado mucha confusión. A mi modo de ver, hay que distinguir entre tres tipos y aplicar para su denominación una terminología que facilita la necesaria diferenciación. Sin embargo, en la medida que Arend Lijphart (como también Taagepera y Shugart, 1989) 6 concibe al sistema electoral alemán como un ‘adjustment-system’, o sea un sistema compensatorio en vez de un sistema proporcional personalizado, le resulta difícil de-

6 Según estos autores, ‘‘the second vote, for a party list, is used to provide compensatory seats to those parties which have not received in the singlemember districts the seat share proportional to their nationwide vote share’’, lo que no es cierto, dado que el segundo voto constituye la base para determinar, a nivel nacional, la participación de cada uno de los partidos en la distribución de los escaños.

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terminar la diferencia clasificatoria entre tres tipos de sistemas electorales combinados existentes en la actualidad: a) La representación proporcional personalizada. Pese a la uninominalidad de la elección de la mitad de los diputados, las relaciones de fuerza de los partidos en el Parlamento se corresponden con los porcentajes de votos. La adjudicación de los escaños a los partidos políticos se produce a nivel nacional. Participan los partidos que han superado la barrera legal del 5% de los votos validos. El efecto de las circunscripciones uninominales reside principalmente en definir dentro de los partidos qué candidato (candidato de circunscripción o candidato de lista) recibe un escaño. Este sistema se aplica actualmente en Alemania y Nueva Zelanda. b) Los sistemas segmentados (o paralelos). Una parte de los diputados se elige según la representación por mayoría, y otra parte según la representación proporcional. De acuerdo a la estructura del sistema de partidos y la distribución del voto, el sistema electoral puede producir resultados mayoritarios. Este sistema se aplica actualmente en México, Japón, Rusia, etcétera. c) Los sistemas compensatorios. Asimismo, existen escaños uninominales y plurinominales proporcionales. Sin embargo, se busca compensar las desproporciones en la relación entre votos y escaños originadas en la representación por mayoría a través de los escaños adjudicados de acuerdo a la representación proporcional. Este intento puede llegar a tener éxito y conducir a resultados proporcionales siempre que los actores políticos y los ciudadanos se adapten bien a la mecánica del sistema. De no ser así, pueden aparecer grandes desproporciones en la relación entre votos y

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escaños. 7 El sistema compensatorio se aplica actualmente en Hungría e Italia. Esta distinción clasificatoria entre tres tipos de sistemas electorales combinados es importante para iluminar la así llamada categoría de los ‘mixed systems’, una verdadera caja negra en la que hasta ahora se ha venido arrojando todo lo que difería con los sistemas electorales mayoritarios y proporcionales clásicos. En la medida que Sartori (1994a) lanza la discusión acerca de cuáles de los así llamados ‘mixed systems’ serían en realidad sistemas ‘truly mixed’, identifica el problema de diferenciación interna, pero no presenta ninguna solución tipológica para trabajar científicamente con éxito en este universo de nuevos sistemas electorales. Este trabajo clasificatorio en el campo de los sistemas electorales es asimismo importante para establecer tipos de sistemas electorales. Con la ayuda de estos tipos pueden evitarse dos peligros: por un lado, el de quedarse atrapado en la mera descripción individualizante de todos y cada uno de los sistemas electorales, y por el otro el de debatir las alternativas en el nivel de conceptos (como representación por mayoría y representación proporcional) que ----como se sabe---- contienen demasiados ‘different sames’, de forma que una proposición generalizante o teórica con base en estas alternativas pierde verdadero contenido informativo. Un tercer peligro se presenta en el enfoque estadístico-empírico: la elevación (artificial) del número de casos por razones metodológicas. Según Lijphart (1994), en la República Federal de Alemania hubo desde 1949 cuatro sistemas electorales; según mi entendimiento tipológico, sólo uno que experimentó pequeñas reformas en distintos momentos. Estas reformas no cuestionaron el tipo de sistema electoral. Es interesante añadir que todas las propuestas de reforma que habrían cambiado el 7 Para más detalles y fundamentos de esta distinción clasificatoria véase Dieter Nohlen, 1995a.

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tipo de sistema electoral proporcional personalizado, sustituyéndolo por el sistema segmentado, propuesta de 1956, o la elección en circunscripciones electorales trinominales y cuatrinominales, propuesta de 1967 a 1968, no pudieron imponerse. Hablar entonces de la existencia de cuatro sistemas electorales contraría completamente la comprensión histórico-política de la historia electoral alemana de posguerra. En el caso de Lijphart, no sólo la diferenciación de sistemas electorales está en función del análisis estadístico. Su concepto mismo de sistema electoral es ampliado por un componente que puede ser tratado con precisión estadística: el tamaño del Parlamento. Según Lijphart, es una variable importante que ejerce una fuerte influencia sobre la proporcionalidad y el grado de multipartidismo; sin embargo, no ha desempeñado hasta el presente ningún papel en la doctrina de los sistemas electorales, puesto que en cierto sentido es autoevidente. El resultado está determinado matemáticamente y, por lo tanto, no constituye un resultado politológico. En el caso de la barrera de representación, Lijphart une la barrera natural (tamaño de las circunscripciones) y la legal en una única variable, la barrera de representación efectiva, a pesar de que la distinción es importante, puesto que las barreras naturales provocan sin excepción efectos desproporcionales entre los partidos representados en el Parlamento, mientras que esto en general no es así en el caso de las barreras legales. No daré más ejemplos. Las decisiones de Lijphart mencionadas me parecen justificadas por su enfoque empíricoestadístico. Junto al gran reconocimiento que merece su investigación, es necesario al mismo tiempo recalcar que su estudio de ninguna manera reduce los problemas conceptuales, clasificatorios y de lógica de la investigación en el campo de los sistemas electorales, sino que incluso los agrava. Por otra parte, hay que observar que algunos de los resultados obtenidos por Lijphart confirman los supuestos del enfoque histórico-empírico. A modo de ejemplo, Lijphart distingue dos dimensiones de análisis: las consecuencias de los sistemas electo-

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rales sobre la relación entre votos y escaños y las consecuencias sobre el sistema de partidos. Mientras que los efectos de los sistemas electorales sobre la primera dimensión pueden ser relativamente bien determinados y previstos, la relación entre el sistema electoral y el sistema de partidos es más difícil de determinar y es mucho menos estrecha de lo que se supone normalmente, debido a lo cual no es posible formular proposiciones cuasi-deterministas de validez universal. En este sentido, y si bien Lijphart (1994, 141) la formula con los debidos recaudos, la siguiente afirmación según la cual no existiría una ‘‘systematic relationship between the two (variables, i.e. electoral and party system) at all’’, es digna de ser destacada. En una investigación que hice recientemente sobre Paquistán (Nohlen, 1995), llegué al resultado que el sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales en este país tiene exactamente los efectos opuestos a los que exhibe el mismo sistema electoral en Gran Bretaña, caso que ha influido tan determinantemente sobre la teorización sobre sistemas electorales y sus consecuencias. En Paquistán, la presencia del sistema pluripartidista existente, de los numerosos independientes y la representación de diversos partidos regionales en el Parlamento, se deben en parte al sistema de mayoría relativa. Es más, de introducirse elementos de representación proporcional en el sistema electoral mayoritario vigente, como por ejemplo una lista adicional de cien diputados junto a las doscientas circunscripciones uninominales, saldrían beneficiados los partidos más grandes y se incrementaría la desproporcionalidad en la distribución de escaños. La discusión que mantengo con Sartori se basa precisamente en cuestiones relativas a las consecuencias de los sistemas electorales. Como es sabido, Sartori intentó reformular las leyes de Duverger (1957) 8 sobre los efectos de los sistemas electorales 8 Sus ‘‘leyes sociológicas’’ dicen: 1. La representación proporcional conduce a un sistema pluripartidista con partidos rígidos, estables e independien-

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(Sartori, 1986). Quizá ya conocen las críticas que hice al respecto (Nohlen, 1994, también 1998). En breve, considero que las leyes de Sartori están tan determinadas por las condiciones de entorno que carecen de información y son incluso triviales.9 Por otra parte, la especificación tan acotada de estas condiciones contextuales hace que las leyes estén tan ceñidas a casos concretos que pierden completamente el carácter universalista que tenían en el caso de Duverger. En su escrito más reciente sobre ingeniería constitucional comparada, que mencioné antes, Sartori expresó nuevamente su opinión sobre la cuestión de los sistemas electorales en el marco de la función de asesoría política de los politólogos, precisando su posición: 1) Mientras yo subrayo que la relación entre sistema electoral y sistema de partidos es de tipo circular, que los sistemas electorales son tanto variables independientes como dependientes, que la génesis de los sistemas electorales, es decir, los valores e intereses que confluyen en la decisión sobre un sistema electoral, ya forman una parte de sus consecuencias, Sartori quiere limitar el estudio de los sistemas electorales en su calidad de variable independiente. Los países que recién hicieron su transición a la democracia constituyen un campo de investigación que tes (excepto en el caso de movimientos repentinos). 2. El sistema de mayoría con segunda vuelta tiende a un pluripartidismo con partidos flexibles, dependientes y relativamente estables (en todos los casos). 3. El sistema de mayoría relativa conduce a un sistema bipartidista con partidos grandes e independientes que se alternan. 9 Por ejemplo, la primera ley sartoriana dice: ‘‘Dado un sistema de partidos estructurado y una distribución pareja de los votos en las circunscripciones electorales (como condiciones necesarias conjuntas), los sistemas electorales de representación por mayoría relativa causan (es decir, son condición suficiente para) un sistema bipartidista. Correspondientemente, un sistema de partidos con estructura particularmente fuerte es por sí mismo la condición necesaria y suficiente para provocar una competencia bipartidista’’. En otras palabras, esta ley transmite como información: si ningún tercer partido (además de dos grandes) alcanza la mayoría relativa de los votos en las circunscripciones electorales, el sistema de partidos va a ser bipartidista.

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pone de manifiesto la importancia de enfocar los sistemas electorales como variables dependientes (véase Nohlen y Kasapovic, 1996). 2) Mientras yo subrayo que las circunstancias histórico-políticas, los factores como la cultura política y las experiencias histórico-políticas propias de cada país restringen las opciones relativas a los sistemas electorales, Sartori ve una libertad de opción prácticamente ilimitada. 3) Mientras yo opino que son limitadas las posibilidades de predecir las consecuencias de los sistemas electorales, que dichas predicciones sólo son posibles cuando se consideran los contextos sociales y políticos respectivos que conforman el entorno concreto de los sistemas electorales —con el cual, de hecho, éstos se hallan enfrentados—, Sartori mantiene inalterada su posición, según la cual los sistemas electorales tendrían consecuencias con carácter de ley. Asimismo, en el campo de la asesoría política, mientras Sartori (1994a, 29) opina que “a profession that has long held such views (like Nohlen, N. de la E.) connot have in store much advice to give”, yo estoy absolutamente convencido que únicamente el análisis crítico, causal-circular, multicausal, contingente y que relativiza la relación entre sistema electoral y sistema de partidos posibilita ejercer una asesoría política adecuada. 3. Síntesis Llegando al final de mi ensayo, deseo resumir lo que he expuesto: En el campo de investigación sobre sistemas electorales se han logrado considerables progresos en los últimos años, progresos que, sin embargo, no eliminan los problemas fundamentales. Por el contrario, los problemas conceptuales y clasificatorios más bien han aumentado. Las diferencias en los enfoques determinan una controversia que en el caso de Sartori culmina

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con el cuestionamiento de la capacidad general de la disciplina. Esto es sin duda exagerado. Como mostré a través de la exposición de los tres enfoques (véase supra el cuadro comparativo), cada uno es capaz de hacer contribuciones de relevancia, las cuales son dignas de ser reconocidas. El hecho de que existan tres enfoques distintos no debería valorarse de ningún modo negativamente. El asunto sí podría volverse problemático si los respectivos enfoques son adoptados de manera dogmática y excluyente, si se aíslan mutuamente. Algo diferente es la crítica mutua, necesaria para avanzar en el terreno científico. En este sentido debería entenderse la crítica que, desde la perspectiva del enfoque histórico-empírico, he hecho aquí a Lijphart y a Sartori, cuyas investigaciones, vale la pena recordarlo una vez más, se cuentan indudablemente entre las contribuciones más valiosas sobre sistemas electorales y sistemas de partidos.

V. CRITERIOS

BÁSICOS PARA EMPRENDER UNA REFORMA ELECTORAL . . . . . . . . . . . . . .

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1. Algunas aclaraciones . . . . . . . . . . .

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2. Tipos de sistemas electorales . . . . . . . .

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3. En torno a los efectos de los sistemas electorales 4. Acerca de la importancia del análisis específico

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5. En torno al diseño de sistemas electorales . . 6. Las funciones de los sistemas electorales . . .

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7. Sugerencias y observaciones finales . . . . .

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8. Síntesis

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V CRITERIOS BÁSICOS PARA EMPRENDER UNA REFORMA ELECTORAL* El tema que trataremos a continuación es precisamente el sistema electoral y su reforma. Mi intención es señalar algunos criterios para legislar en materia electoral, para reformar sistemas electorales. Voy a dar algunas informaciones sobre sistemas electorales y sobre cómo entrar al debate sobre su reforma, cómo encararlo adecuadamente. Se tratará entonces de un intento un tanto conceptual y abstracto, algo sistemático y categorial. Como muchos ya saben, es a este nivel que yo transmito habitualmente mis conocimientos; la aplicación en el terreno específico queda siempre en manos de los especialistas del lugar. 1. Algunas aclaraciones De este modo, voy a empezar específicamente con lo que yo considero la prioridad número uno: la definición precisa del concepto sistema electoral, dado que en el Perú se maneja el término con un significado diferente al uso general y a su connotación en las ciencias sociales. Debemos entender por sistema electoral el modo de cómo los electores expresan sus preferencias políticas en votos en el acto de votación y cómo se traducen esos votos en escaños, cuando se trata de elegir un Parlamento o un po* Conferencia pronunciada en el Taller sobre La Reforma del Sistema Electoral, organizado por el Instituto Nacional Demócrata, el Centro Carter, International IDEA y Transparencia, en Lima, el 30 de noviembre de 2001. 79

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der gubernativo o cuando se trata de elecciones presidenciales. Este es el concepto con el cual yo trabajo. Pretendo entonces que quede bien claro que no utilizaré el concepto que se ha introducido en Perú (se refiere a la legislación electoral del régimen de Alberto Fujimori, N. de la E.) cargado de un significado totalmente diferente dado que se refiere a los órganos electorales. Si bien la organización electoral no deja de ser un elemento relevante en el proceso electoral,1 ésta no constituirá hoy mi tema. Con el fin de facilitar el entendimiento es recomendable dejar de lado la terminología peruana que lleva sin duda a confusiones. El éxito de nuestro diálogo depende indefectiblemente del concepto de sistema electoral que compartamos. En segundo lugar, quisiera aclarar algo acerca de la importancia del factor sistema electoral. Las instituciones cuentan, son importantes, pero solamente de forma relativa. Es necesario contemplar el hecho empírico de que las instituciones no operan aisladamente sino junto a otros factores que también pueden tener incidencia, me refiero a factores causales que ejercen influencia por sí mismos, directamente, y a otros factores interrelacionados con el sistema electoral que, de forma indirecta, ejercen influencia interactuando con éste. A modo de ejemplo, el sistema de partidos políticos es una variable que interactúa con el sistema electoral. Frecuentemente, el análisis se orienta a establecer una relación entre el sistema electoral y el sistema de partidos políticos. Vale enfatizar que el tipo de sistema de partidos políticos influye en gran medida en los efectos que tenga un sistema electoral. Optemos mejor por una formulación más concreta y precisa: dado que encontramos en Perú un sistema de partidos políticos bastante atomizado, poco institucionalizado, este fenómeno o factor influye de manera tal en la relación entre sistema electoral y sistema de partidos políticos que es muy difícil prever el efecto que tenga un 1 Véase al respecto el Tratado de derecho electoral comparado de América Latina, de 1998, compilado por Nohlen, Picado y Zovatto (N. de la E.).

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determinado sistema electoral sobre el sistema de partidos políticos. Pues en este caso no nos ayuda mucho el conocimiento general que se tenga sobre sistemas electorales y sus efectos, basado más bien en la premisa de la existencia de un sistema de partidos políticos estructurado. Decisiva aquí es más bien la apreciación del contexto y de su influencia sobre los efectos que genera el sistema electoral. Así, el sistema inglés o norteamericano, el de mayoría relativa en circunscripciones uninominales, tiene como efecto la generación de un sistema bipartidista sólo cuando existe como base un sistema de partidos políticos bien estructurado. En caso de no estar dada esta precondición, el efecto del mismo sistema puede ser ----por el contrario---- atomizador. Es imprescindible tomar esto en cuenta. El contexto es decisivo. De este modo se entiende mi tesis que por un momento puede parecer ambigua. Los sistemas electorales cuentan; pero cuentan sólo relativamente. Hay que relacionar los sistemas electorales con las circunstancias concretas del caso para poder así averiguar su grado de importancia. Ya hice mención a la relación circular de los fenómenos en cuestión cuando dije que el formato del sistema de partidos influye en gran medida en los efectos que tenga un sistema electoral sobre el sistema de partidos políticos. Muchas de las contribuciones al debate sobre sistemas electorales están más bien inmersas en un análisis unidireccional de causa-efecto, de una causa precisa, el sistema electoral, y de un efecto preciso, el sistema de partidos políticos. Mi enfoque es diferente. Yo veo que esa relación es circular en el sentido de que un fenómeno puede ser causa y también efecto, puede aparecer como variable independiente y también dependiente en una misma relación de interdependencia. Respecto a los sistemas electorales en su doble función, discrepo de Giovanni Sartori, dado que él hace mucho hincapié en el sistema electoral como variable independiente, no le interesa tanto su presencia y actuación como variable dependiente. De esta forma sobrevalora la importancia del sistema

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electoral. Yo me encargo más bien de relacionar las dos variables y analizarlas en el marco de constelaciones disímiles, haciendo que la variable independiente también figure en mi análisis como variable dependiente. Esta necesidad se fundamenta también en el proceso de elaboración y toma de decisión sobre sistemas electorales. El factor sistema de partidos políticos es una variable clave que siempre influye en la propia selección del sistema electoral, y a través del sistema electoral seleccionado se llega a realimentar el sistema de partidos políticos, variable independiente importantísima en la toma de decisión acerca de la variable dependiente, del sistema electoral. En tercer lugar, quisiera hacer hincapié en la necesidad de conocer la sistemática electoral a fin de asegurar un buen diálogo sobre sistemas electorales. No voy a entrar en profundidad en este tema dado que para desarrollarlo por completo necesitaría de más tiempo (véase Nohlen, 1998).2 Se trata de una cuestión muy técnica con altas implicancias políticas. En términos generales, es importante discernir entre los diversos elementos técnicos y sus posibles efectos. Cada elemento técnico puede tener un cierto efecto mecánico de alcance político. Vale añadir dos observaciones: primero, que en cuanto a efectos de mayor o menor alcance político, los elementos técnicos no son iguales. Segundo, que cada uno de los sistemas electorales conforma a la vez un conjunto de elementos técnicos. Así, es importante saber cuáles son los elementos técnicos de alto alcance político y cuáles son los elementos técnicos que se imponen sobre los demás respecto a los efectos que ejercen en su conjunto. Para referirme a este país, es evidente que en el Perú, dentro del sistema electoral establecido, el tamaño de la circunscripción es importantísimo. El distrito nacional único es determinante (esto era el distrito en aquel entonces. Ya para las primeras elecciones pos-Fujimori se restablecieron los distritos 2 En la actualidad existe una edición revisada y aumentada publicada en 2003 (N. de la E.).

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provinciales plurinominales, N. de la E.). Pero más allá del caso concreto, en términos generales se puede observar que el tamaño del distrito es la variable más importante para los efectos de un sistema electoral. Sin embargo, existen elementos técnicos que pueden atenuar el efecto del tamaño del distrito. Esto conduce a acentuar la relevancia del conjunto de elementos que forman un sistema electoral específico. 2. Tipos de sistemas electorales Voy a referirme ahora a los sistemas electorales y su orden o tipología ubicándome en un nivel intermedio de análisis. Este nivel medio constituye el nexo necesario entre un fenómeno empírico y otro teórico: se trata, por un lado, de la existencia de un gran número de sistemas electorales, que hoy en día se encuentra en aumento —sobre todo en el campo de la representación proporcional—. Por el otro lado, continuamos asistiendo a un debate científico que se fija en tres modalidades básicas: el sistema mayoritario, el proporcional y el famoso mixto. Mi distinción de tipos de sistemas electorales pretende ser el vínculo entre estos dos aspectos asimétricos. Por ejemplo, el inglés o norteamericano representa un tipo de sistema electoral; el alemán y el mexicano representan otros. Cada uno de estos sistemas electorales no solamente es un sistema concreto de un país determinado sino que conforma a la vez un tipo de sistema electoral. A nivel de los tipos de sistemas electorales, se pueden encontrar a nivel mundial aproximadamente entre diez y quince. Considerando sólo América Latina, se podrían mencionar como tipos diferentes en los extremos el binominal chileno y la representación proporcional pura de Uruguay, en el intermedio la representación proporcional en distritos de tamaño variable, que es el sistema más aplicado en Latinoamérica, el sistema segmentado de México y el de representación proporcional perso-

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nalizado de Bolivia. A nivel de los tipos de sistemas electorales, encontramos entonces también una pluralidad de sistemas, pero una pluralidad reducida. A ese nivel y en esas condiciones es más fácil comparar, dialogar, entenderse. En el pasado, el diálogo entre los cientistas sociales y en el mundo político ha tenido lugar con base en los principios de representación. Se han tomado como alternativas el sistema de representación por mayoría y el sistema de representación proporcional. Esa tradición no se remonta al siglo pasado sino al siglo XIX, época en que se originó el gran debate teórico normativo sobre los sistemas electorales en los términos de los grandes principios de representación. Mientras tanto, debido a la diferenciación de los sistemas electorales dentro de las grandes alternativas, el número de sistemas electorales concretos ha aumentado enormemente como así también la diversidad de los efectos de los sistemas electorales que forman parte de la misma familia de representación. Por estas dos razones es conveniente abandonar el debate sobre los sistemas electorales a nivel de los principios de representación. Si se trata de captar los diferentes efectos generados por diversos sistemas electorales pertenecientes a una misma familia, a un mismo género, se recomienda ----entonces---- trasladar el debate a ese nivel intermedio de los tipos de sistemas electorales, nivel que hace posible enunciados científicos de medio alcance, que abarcan más de un caso. 3. En torno a los efectos de los sistemas electorales En primer lugar, quisiera recordar la distinción entre diferentes tipos de efectos de los sistemas electorales, a la cual Maurice Duverger (1957) ya llamó la atención. Los sistemas electorales tienen efectos mecánicos y psicológicos. Los mecánicos resultan de la lógica matemática que domina la relación entre los elementos técnicos de un sistema electoral, efectos que para el/la

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especialista son fáciles de analizar y de predecir. Los psicológicos son los efectos que emanan del comportamiento del elector inducido por un sistema electoral que depende de la comprensión del sistema electoral, de su funcionamiento y de la estrategia electoral del votante, efectos no tan fáciles de analizar y aún más de predecir. De todos modos, el diseñador de un sistema electoral no solamente tiene que medir los efectos mecánicos de un sistema electoral sino que tiene que pensar en sus probables efectos psicológicos, o sea en la probable conducta del elector/la electora frente al sistema electoral que se le impone, dado que éste/ésta anticipa ciertos efectos del sistema electoral y expresa sus preferencias políticas según su propio cálculo de los efectos que tendrá probablemente su voto condicionado por el sistema electoral. El concepto del voto útil precisa bien que el elector adapta su voto a las condiciones de éxito que establece un sistema electoral. En segundo lugar, es necesario diferenciar además entre los efectos que los sistemas electorales tienen por sí mismos por un lado y los efectos que los sistemas electorales pueden llegar a tener en su confrontación con la realidad por el otro. El contexto hace la diferencia. Es decir: es fácil predecir los efectos de un sistema electoral por sí mismo, pero no es tan fácil predecir sus efectos cuando las circunstancias son cambiantes. Con frecuencia, los enunciados sobre los efectos de los sistemas electorales se basan en un tipo de sociedad homogénea, acompañada de un tipo de sistema de partidos bien estructurado. En esas condiciones, nuevamente el analista tiene un juego fácil. Recuérdense las leyes de Giovanni Sartori en torno a los efectos de los sistemas electorales, cuando una de ellas dice, en términos gruesos, que teniendo un sistema bipartidista bien estructurado y ningún tercer partido que tenga una concentración de su electorado en algún distrito uninominal, el sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales conduce al bipartidismo. Esta supuesta ley sobre los efectos de los sistemas electorales no puede fallar porque las condiciones establecidas no permiten efectos diferen-

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tes. Sin embargo, se debe considerar que las circunstancias concretas que encontramos en muchos países no concuerdan con las premisas, primero, de la homogeneidad social y, segundo, de un sistema de partidos bien estructurado. La diferencia genera el reto, o sea, la interrogante existe en relación a los efectos que tendrán los factores contingentes en esa supuesta relación causaefecto de los sistemas electorales. Es necesario saber prever los probables efectos de un sistema electoral conforme a esas realidades concretas diferentes en que operan. A mi modo de ver, no basta con elaborar algo en teoría con base en condiciones contextuales puras y constantes. Es necesario aterrizar en el mundo de las realidades de contextos diferentes para pronunciarse sobre los efectos de los sistemas electorales y para poder diseñar y prever los probables efectos que tenga un sistema electoral, tomando en cuenta el contexto específico que los determina. En ese sentido, es imperioso conocer la realidad social y política del país. Por eso no traigo ninguna receta de reforma para Perú hoy en día. Pese a conocer, como comparatista orientado en mis estudios a América Latina, más o menos la región, no me siento lo suficientemente informado para, con base en esas informaciones que tengo respecto a la realidad actual de Perú, pronunciarme en una u otra dirección, para favorecer éste u otro sistema electoral. He venido más bien para entregarles algunos elementos de metodología y de reflexión para que ustedes mismos puedan aplicar esas categorías, esas diferenciaciones, a su caso. 4. Acerca de la importancia del análisis específico La necesidad de diferenciación se refiere también al diagnóstico de la realidad nacional. Por ejemplo, si se habla de una crisis de representación, es muy importante indagar en el concepto de representación. Si todos hablan de una crisis de representación y algunos piensan en una representación sociológica, o de

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la mujer, o de las regiones, o de las tribus, en cualquier lugar del país, por un lado, y otros piensan en una versión política del concepto, en términos ideológicos y partidísticos, se produce entonces una gran confusión. No sólo existe un sinnúmero de posibilidades para llenar con contenido el concepto de representación, sino que la incidencia que pueda tener el sistema electoral en la reforma de los aspectos de representación que se quieren cambiar, depende de lo que se entienda por representación. Entonces, el diagnóstico tiene que hacerse con la misma precisión conceptual, la cual les animo a ejercer en el campo del sistema electoral propiamente dicho. De las diferenciaciones y sugerencias hasta ahora expuestas resaltan convicciones que no tengo el tiempo de desarrollar aquí de forma más detallada. Por ejemplo mi convicción de que no existe ningún sistema electoral ideal y de que habría que abandonar esa idea. O la convicción de que el traslado de un sistema electoral a otro país tiene sus límites. El buen funcionamiento de un sistema electoral en un país es sólo un indicador débil de su funcionamiento en otro país. Sin embargo, existe una gran tentación, sobre todo de los consejeros que vienen desde fuera, de llevar al país al cual llegan el sistema electoral vigente de su propio país. Esa estrategia de consulting, a mi modo de ver, es totalmente equivocada. Se confunden las prioridades. Mayor importancia merece el contexto, el país. El sistema electoral tiene que cumplir con varias funciones dentro del contexto específico del caso, factor decisivo para el cumplimiento de las funciones. Así, el mejor sistema electoral es el que mejor se adapte. Esto no quiere decir que en el campo de los sistemas electorales no se pueda aprender nada de las experiencias foráneas. Mi tesis es que toda nuestra sabiduría en este campo, sea teórica o empírica, tiene que pasar el examen de adecuación y utilidad en el contexto concreto al cual se lo quiera aplicar. Esta tesis la confirma la práctica misma de las reformas electorales. Así, tomando en cuenta las recientes tendencias internacionales en el desarrollo de los sistemas electorales, se puede obser-

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var que hoy en día la legislación electoral, en aproximadamente el 95% de los casos, no reside en una transferencia del sistema electoral de un país a otro, sino que se han diseñado nuevos sistemas electorales conformes y acordes a las necesidades concretas de los países, como resultado de los conflictos y los consensos que se han producido en el proceso de elaboración y aprobación del nuevo sistema electoral. De modo que la idea de que un sistema electoral se puede trasladar de un país a otro como un coche Mercedes o Porsche alemán ----que se supone marchan sin tomar en cuenta el lugar---es a mi modo de ver equivocada. En el caso de los sistemas electorales no se trata del traslado de una máquina que funciona en forma idéntica en distintos ámbitos sino justamente de un sistema en cuyo funcionamiento intervienen las condiciones humanas del lugar, que varían enormemente. 5. En torno al diseño de sistemas electorales Es bien llamativa la experiencia de Europa del Este, donde posteriormente al derrumbe de los sistemas socialistas hubo una afluencia de consultores occidentales para apoyar la transición democrática, especialmente en el campo de los sistemas electorales. En ningún caso se ha trasladado un sistema electoral occidental. Todos los países han desarrollado su tipo de sistema electoral, si bien son innegables ciertas correspondencias, cierta coherencia en la orientación de la legislación electoral. La primera observación se refiere al rechazo unánime de los clásicos sistemas electorales, como el inglés o norteamericano, en el ámbito de la representación por mayoría y el de la representación proporcional pura en el ámbito de la representación proporcional. La segunda observación se refiere a la frecuencia de sistemas electorales a los que yo llamo combinados, que conjugan elementos técnicos de los que normalmente se ubican en el área proporcional, con elementos técnicos que normalmente son de tinte

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mayoritario, tienen un efecto más bien mayoritario o de concentración. Dado que estos sistemas se diseñan según criterios funcionales y de poder, corresponden adecuadamente a los objetivos de la reforma, y a las realidades, a las circunstancias concretas del caso. El diseño de estos sistemas electorales se produjo a nivel concreto. Aquí conviene diferenciar entre dos tipos de diseño electoral: el de forma abstracta, lógica y elegante, y el de forma concreta, histórico-contingente y tal vez algo compleja. Mis muy apreciados colegas Arend Lijphart y Giovanni Sartori favorecen el diseño abstracto, al igual que teorizan sobre el sistema electoral más a nivel lógico-abstracto y general. Yo me adhiero al diseño concreto, pues la realidad no es lógica, a los políticos y legisladores les convienen los diseños que les convienen políticamente, de modo que los diseños tienen que respetar lo específico. Mientras que el diseño puede ser variable, adaptado a lo específico-concreto; vale destacar, sin embargo, que la cantidad de funciones de los sistemas electorales es reducida y éstas forman ----a mi modo de ver---- junto al diagnóstico del país en cuestión, la mejor entrada al tema de la reforma electoral. 6. Las funciones de los sistemas electorales Ahora bien, ¿cuáles son las funciones que tienen que cumplir los sistemas electorales? Lo primero a destacar es que son más de una. Lo segundo, que son diferentes, pero no totalmente excluyentes. Lo tercero, que el arte del diseñador reside precisamente en tomarlas al mismo tiempo adecuadamente en cuenta. Sin embargo, el debate normativo abstracto normalmente hacía y sigue haciendo mucho hincapié en una sola función. Por ejemplo, los que defienden (como mejor sistema) un sistema de representación proporcional, hacen mucho hincapié en la función de representación, los que defienden un sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales (como mejor sistema),

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se centran casi exclusivamente en la función de la efectividad del voto y en la concentración del sistema de partidos políticos. En el discurso de cada una de las escuelas normativas, parece que existiera solamente una única función, salvo en el caso del sistema de mayoría relativa que cumple también con una segunda, la participación, dado que el elector/la electora no vota sólo por un partido, sino que puede escoger en el distrito uninominal a su representante. Este discurso normativo está agotado. Repito: a mi modo de ver, es importante, en primer lugar, discernir bien entre las diferentes funciones que tienen que cumplir los sistemas electorales y luego equilibrarlas en el diseño, tomando en cuenta las circunstancias del lugar, pues ellas pueden justificar equilibrios específicos que se adaptan a las necesidades del caso concreto. Lo explico. La primera función es la representación en términos proporcionales, para que el país en sus dimensiones política, partidística, ideológica y programática esté representado. Ustedes se darán cuenta del tipo de concepto de representación que estoy aplicando, porque no es el concepto de representación sociológica, en el sentido que todos los estratos sociales y grupos sociológicos del país estén representados en el Parlamento. Representación significa, según los clásicos teóricos de la democracia, algo diferente. Se refiere a la voluntad política de la nación, expresada a través de sus representantes, elegidos con base en criterios ideológicos y de confianza personal. Yo también considero que las mujeres tienen que estar representadas en el mínimo o más allá de la cuota de representación femenina que hoy internacionalmente se está estableciendo. Pero más allá de eso, no comulgo con un concepto de representación que se basa en lo sociológico. Entonces, la primera función es la de la representación. Cuando hay demasiada desproporcionalidad entre las preferencias políticas por un lado y la representación en el Parlamento por el otro, eso muchas veces está considerado como problemático y como elemento de crítica fuerte al sistema electoral.

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La segunda función es la de concentración, efectividad, a través de la formación de mayorías estables. Se podría pensar también en la gobernabilidad como función, pero atención, ese sería un concepto de gobernabilidad muy restringido. Yo me adhiero a un concepto de gobernabilidad más amplio que tiene que ver no sólo con la presencia o no de una mayoría institucional para el gobierno en ejercicio, sino con el desempeño del gobierno, para el cual una mayoría institucional puede importar mucho pero que depende además de otras variables, como por ejemplo la capacidad y el sentido de responsabilidad de los gobernantes. Puedo aceptar, sin embargo, que la formación de mayorías en el Parlamento, la formación de coaliciones, la formación de un apoyo institucional estable al desempeño del gobierno sea un elemento de la gobernabilidad. Y en esto puede influir el sistema electoral, dado que la concentración es una función importante de un sistema electoral. La tercera función es la participación. Este concepto aquí se entiende no de modo general, pues las elecciones obviamente forman ya un instrumento de participación. El concepto se refiere a la capacidad del elector/la electora de votar no sólo por un partido político, sino de elegir entre personas, de poder entregar un voto personal. Este concepto se refiere al modo de acercar la representación a los votantes. El objetivo es establecer una relación de conocimiento y confianza entre los electores y sus representantes. En Portugal, en el contexto de la reforma electoral que en 1999 trataba de introducir el voto personal, se hablaba de ‘‘acercar la democracia a la ciudadanía’’. Una linda expresión que da a entender el verdadero significado del concepto de participación como lo usamos aquí. Por lo demás, es un concepto altamente difundido en América Latina en los últimos treinta años. Muchas de las reformas electorales, motivadas por la mala práctica poco transparente de las listas cerradas y bloqueadas, han tomado esa dirección o por lo menos el discurso de reforma ha favorecido formas de voto personal.

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Ahora restan dos funciones. La cuarta es la simplicidad o la transparencia del sistema electoral. Es importante que el votante entienda bien la boleta electoral y que sepa más o menos lo que está pasando con su voto. Y la quinta y última función es la legitimidad. Parece ser una función englobalizadora, pues integra a las anteriores. Pero en ocasiones representa un fenómeno adicional, por ejemplo cuando un sistema electoral cumple técnicamente bien con las cuatro funciones ya mencionadas pero se ve deslegitimado en la opinión publica por alguna razón histórica que escapa al análisis técnico-funcional. He aquí las cinco funciones para el análisis de los sistemas electorales3 que sirven también en el debate sobre la reforma electoral. Tres son muy importantes o las más importantes, dos son adicionales. Ahora, lo que vale tomar bien en cuenta es que esas funciones no se pueden sumar simplemente, adicionar, acumular, sino que se encuentran en una relación mutua de trade-off. Es decir, si una de ellas gana en intensidad puede perder otra en su desempeño. Así, si se aumenta la función de representación de un sistema electoral, se baja al mismo tiempo tal vez la función de concentración y viceversa. O si se equilibran bien las tres primeras funciones —como efectivamente los sistemas electorales combinados tratan de hacerlo— es muy probable que el sistema electoral pueda perder en simplicidad y transparencia y, si esto ocurre, puede perder en legitimidad también. Entonces existe una relación compleja entre las funciones. Es muy importante que el legislador en materia electoral lo tome en cuenta. 7. Sugerencias y observaciones finales Respecto a las funciones de los sistemas electorales, mi recomendación es de no priorizar ninguna función, alejándose total3 Respecto a su fundamentación y utilidad véase también el sexto trabajo de este volumen (N. de la E.).

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mente del extremo de reducir las funciones del sistema electoral solamente a una única función. Muchas de las contribuciones al debate van en esa dirección, en todos los países. Mi sugerencia es tomar en cuenta las diferentes funciones mencionadas e intentar un equilibrio entre las primeras tres, respetando el criterio de la sencillez en la medida de lo posible y también el criterio de la legitimidad que no sólo depende de las características y bondades del sistema electoral sino también de la forma en que ha sido introducido, o sea del consenso. Conseguir el consenso de las fuerzas vivas del país es tal vez el mayor respaldo que se puede proveer para que un sistema electoral pueda contribuir a la consolidación de la democracia. Por otra parte, dado que se trata siempre de circunstancias específicas y dado que mi enfoque en el diseño institucional electoral respeta lo contingente, es imperioso tratar de averiguar cuáles de las tres funciones tienen mayor importancia en ese país concreto al cual se dirige la ingeniería política. Esta diligencia se refiere no sólo al espacio sino también al tiempo. Es posible imaginar que dentro de un cierto lapso de tiempo a través del efecto que tiene la institucionalidad misma se puedan producir circunstancias diferentes que permitan balancear las tres funciones vitales nuevamente. Esta idea lleva a otra consecuencia: hay que pensar la tecnología aplicada en sistemas electorales en sentido incrementalista. El sistema electoral no se reforma de una vez para siempre. Por lo demás, es imposible imaginar un sistema político o una opinión pública que nunca dude de las bondades del sistema electoral vigente. El sistema electoral se encuentra en debate continuo en todos los países. Por cierto hay épocas altas y bajas, se inflama y cede alternativamente el interés por el sistema electoral y su reforma. Nunca se termina definitivamente. Existe incluso una necesidad de retomar el tema de los sistemas electorales de vez en cuando, dado que en ocasiones la opinión pública pierde la memoria en cuanto a las características y a las bondades del sistema vigente. Sin embargo, hay que diferenciar entre situaciones en que el sistema electoral sigue siendo un tema de

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discrepancia y conflicto continuo, lo que señala una falta de legitimidad capaz de erosionar el sistema político, y otra, en que ese debate se renueva de vez en cuando, lo que puede resultar positivo, aunque no prospere una reforma, pues así se reafirma el sistema vigente. Comparar este sistema con otro y darse cuenta al final del examen que el propio sistema vigente rinde mejor que el que otros proponen, es un ejercicio que puede llegar a ser muy positivo. Se observa que la gran mayoría de los procesos de diálogo sobre reforma electoral se frustran de alguna manera respecto a los que quieren reformar el sistema, es indicativo no sólo de la inercia que suele reinar entre los políticos, sino también de la tendencia a la reafirmación del sistema electoral vigente como resultado del examen comparativo. Quisiera terminar con una última observación. En los debates de reforma electoral en América Latina que pude presenciar, parece que las tres diferentes funciones tienen sus propios protagonistas. La función de representación parece ser el centro de atención de los partidos políticos, la función de la participación el de la sociedad civil, de las organizaciones no-gubernamentales y de la opinión pública en general. La función que queda, la de la concentración y efectividad del voto, parece ser el postulado de las organizaciones internacionales como las fundaciones e incluso el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), interesados en aumentar la gobernabilidad en América Latina. Sería oportuno que los diferentes grupos den respaldo a las tres funciones, por sobre todo los dos primeros, se abran más a la idea de que los sistemas electorales tienen que cumplir con tres funciones a la vez. En esa dirección va mi sugerencia final. 8. Síntesis Sintetizando lo hasta aquí expuesto, quisiera insistir en la importancia de tener como punto de partida de todo análisis y toda discusión un concepto preciso y claro de sistema electoral. Así,

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entiendo sistema electoral como el modo de expresión de las preferencias electorales a través del voto y su conversión en escaños. Fundamental es, además, considerar adecuadamente el rol del sistema electoral como institución política en contextos políticos. En este sentido, repito, su relevancia es relativa. Si bien las instituciones políticas generan efectos específicos, éstos son limitados en dos sentidos: por un lado, porque existen otros fenómenos con un mayor poder condicionante como variable independiente y, segundo, porque estos efectos no operan aisladamente sino en estrecha interrelación con otros factores, frecuentemente en conexiones circulares. Para un análisis adecuado de los sistemas electorales y sus efectos es necesario distinguir cuáles son los elementos técnicos que los componen y cuáles de ellos son los que entre los demás se imponen marcando la dirección de los efectos del conjunto. Claro está que los efectos de un sistema electoral dependen de la combinación de variados mecanismos, sin embargo, es innegable que determinados elementos son responsables en mayor medida que otros del efecto final. Y si de efectos se trata, deberá incluirse en el análisis no solamente la causalidad mecánica, sino también la psicológica, por cuanto la lectura que los electores hagan del sistema electoral y su funcionamiento y la estrategia de votación que elijan (voto útil) influyen a su vez en los efectos del sistema. Con estas herramientas conceptuales puede pasarse ----en un nivel intermedio ubicado entre la multiplicidad empírica y la abstracción teórica---- a la diferenciación de tipos de sistemas electorales. La formación de tipos permite la reducción de la complejidad existente en la realidad manteniendo una distancia media apta aun para un análisis histórico-empírico que considera el contexto. En relación con el contexto, es imperiosa la realización de un buen diagnóstico. Saber cómo funcionan los sistemas electorales, conocer su efectos y su posible forma de operar en combinación con otros factores no basta. El éxito de una reforma de-

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pende también de un buen análisis de la situación, de las necesidades que se busca satisfacer, de los problemas a los que se busca solución. Es aquí donde entran en juego los requisitos que cumplen los sistemas electorales: la representación, la concentración/efectividad, la participación, la simplicidad/transparencia y la legitimidad. Según el diagnóstico que se haga del contexto político del país en cuestión, se optará por la priorización de algunas de ellas dentro de un cierto equilibrio entre estas funciones de los sistemas electorales, sabiendo que es imposible potenciar a un máximo todas a la vez.

VI. DISEÑO

INSTITUCIONAL Y EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS ELECTORALES . . . . . . . . . . . .

1. La interrelación de las variables institucionales: la variable sistema de partidos políticos . . . 2. Diseño institucional y nivel operativo . . . . 3. Tipos de diseño institucional . . . . . . . . 4. La evaluación de los sistemas electorales . . 5. Criterios de evaluación. Reflexiones preliminares 6. Cinco criterios de evaluación . . . . . . . 7. Un esquema de evaluación de los sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Sistemas electorales y gobernabilidad . . . . 9. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . .

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VI DISEÑO INSTITUCIONAL Y EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS ELECTORALES* En los últimos decenios, tanto en la política como en la ciencia política, se hicieron notorias dos necesidades íntimamente relacionadas entre sí: una necesidad social-tecnológica y otra evaluativa. La primera hace referencia a la aplicación del conocimiento sobre sistemas electorales mediante el diseño de sistemas electorales capaces de cumplir en la teoría y en la práctica con los objetivos del buen gobierno. La segunda está vinculada a la medición de la capacidad funcional de un sistema electoral existente y/o de los que se consideran como alternativas. Dar respuesta a estas necesidades no es tarea sencilla, como se ha sostenido, por ejemplo, en el marco del enfoque normativo y en tiempos en que el contexto socio-político estaba prácticamente limitado al de las sociedades occidentales industrializadas. Las consideraciones social-tecnológicas hoy en día tienen que incluir un ámbito de países mucho más extendido y heterogéneo, lo que hace necesario reflexionar sobre la importancia de las instituciones y su vínculo con el contexto, con la cultura política. Este vínculo es importante pues su consideración ilumina el significado de las instituciones respecto a las cuestiones can-

* Conferencia pronunciada en el IV Congreso Internacional de Derecho Electoral y en el IV Congreso Nacional de Tribunales y Salas Estatales Electorales de los Estados Mexicanos, celebrado en Morelia, Michoacán, el 12 de noviembre de 2002. 97

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dentes, como la de promover la gobernabilidad democrática y el desempeño de los gobiernos en el campo de las políticas públicas. ¿Cuál es la importancia relativa que poseen las instituciones? Ya es clásico el carácter dual de las respuestas a esta interrogante, consistente en contrastar las instituciones con los hombres, con la cultura política. Las respuestas, tan importantes para los cientistas sociales que se dedican al diseño institucional, varían en el tiempo. El institucionalismo que a menudo se vincula con el enfoque normativista, enfatiza la incidencia de las instituciones por sobre la cultura en el desarrollo político. La gobernabilidad democrática, condición esencial para el desarrollo económico y social, es percibida como dependiente del factor institucional. Sin embargo, la convicción o la premisa central del neo-institucionalismo, adoptado por el enfoque histórico-empírico, es que aunque las instituciones cuentan, su real importancia y el desempeño de cada institucionalidad dependen de la contingencia política, o sea de estructuras sociales, de la memoria histórica, de la cultura política. Ahora bien: en América Latina, al iniciarse el proceso de redemocratización, se insistió mucho en el problema de la institucionalidad política existente. Se propuso cambiar la institucionalidad en términos ----por ejemplo---- de sustituir el presidencialismo por otra forma democrática de gobierno y de reformar el sistema electoral vigente. La tesis que probablemente mejor refleje este pensamiento institucional sostiene que en política las instituciones tienen mayor incidencia que los hombres. Recién desde mediados de los años noventa, con la permanencia de la democracia en la gran mayoría de los países latinoamericanos, se observa un giro cultural, una revaloración del ‘‘factor hombre’’. Con ‘‘cultura’’ se hace referencia fundamentalmente a los valores y las normas que inciden en el comportamiento colectivo de una sociedad. Actualmente se habla mucho del capital social, medible mediante el grado de confianza al in-

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terior de las sociedades, como clave esencial ‘‘para hacer funcionar la democracia’’ (Putnam, 1993, 185). Se percibe la crisis de gobernabilidad como resultado de la erosión de los valores culturales. Sin lugar a duda, la institucionalidad política influye en los recursos del gobierno democrático (poder, consenso, legitimidad, etcétera) y en las capacidades funcionales del sistema político (governance) de responder a las expectativas y demandas de la economía y de la sociedad. Sin embargo, el politólogo/la politóloga que se dedica al diseño institucional, debe saber que las instituciones cuentan, pero que su peso es relativo. Por lo demás hay factores políticos que determinan su estructura en la práctica. Y estos mismos factores influyen mucho en los efectos de las instituciones. El estudio de las instituciones y la alternativa entre opciones institucionales deben tomar en cuenta los contextos socio-políticos. Del contexto depende la importancia que puedan alcanzar las instituciones. La tesis que tal vez refleje mejor este pensamiento es que en política, la cultura política tiene mayor incidencia que las instituciones políticas. En lo que sigue vamos a estudiar la interrelación de los factores institucionales con otros factores, en especial el sistema de partidos. Consideremos brevemente la relación entre el campo teórico y el campo operativo de la política, lo que nos conduce, primero, a pensar nuestro objeto de estudio conforme al grado de complejidad real y, segundo, desarrollar un concepto de diseño institucional particular acorde con el contexto específico al cual se dirige. Es en el campo operativo y concreto que se debe comprobar la capacidad de diseño institucional de la ciencia política. Seguiremos considerando mis cinco criterios de evaluación, base de un esquema de evaluación de los sistemas electorales que quiero presentar y aplicar a los sistemas electorales y sus reformas en América Latina desde la transición. Finalmente interconectaremos la evaluación esquemática con el tema de la gobernabilidad.

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1. La interrelación de las variables institucionales: la variable sistema de partidos políticos En el estudio de la interrelación de las variables institucionales con otros factores, nos interesa por sobre todo la variable sistema de partidos que a menudo es considerada exclusivamente como una función de las opciones tomadas respecto a las opciones institucionales, como dependiente en su conformación de las variables institucionales. Sin embargo, el sistema de partidos es un factor decisivo respecto a los resultados que exhiben y las apreciaciones valorativas que merecen los elementos institucionales. Es cierto que el sistema de partidos es una variable dependiente, pero vale enfatizar dos afirmaciones: a) Respecto a su carácter de variable dependiente, el sistema de partidos no sólo es dependiente de factores institucionales, sino en la misma o aun mayor medida de factores socio-estructurales e históricos; dado esto, el sistema de partidos es el nexo entre historia y estructuras sociales, por un lado, y lo institucional, por el otro. b) El sistema de partidos juega asimismo el rol de una variable independiente, y como tal es una variable de decisiva importancia en tres sentidos: en la opción, en el comportamiento y en los efectos de las instituciones políticas. Así, la particularidad del sistema de partidos como institución consiste en su vínculo con un margen restringido de opciones ----pero no por ello menos decisivo----. Pues justamente su carácter doble de variable dependiente (del sistema electoral, de aspectos socio-estructurales, del sistema de gobierno, etcétera) e independiente (afectando el funcionamiento de otras instituciones políticas como la forma de gobierno y los efectos generados por el sistema electoral, por ejemplo) lo convierte en institución

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clave y punto neurálgico en el que convergen influencias de distintos orígenes y en diferentes direcciones. Indagando un poco más en el carácter del sistema de partidos como variable independiente, vale considerar que los efectos de los sistemas electorales dependen mucho del grado de su estructuración. A modo de ilustración: en la elección del Parlamento ruso en 1995, donde se aplicó el sistema segmentado similar al mexicano (véase la quinta conferencia de este libro, N. de la E.), la fragmentación del sistema de partidos fue mayor en la parte mayoritaria que en la proporcional. Este resultado contradice la sabiduría convencional sobre sistemas electorales. Así observamos que la contingencia interviene decisivamente en los efectos de los sistemas electorales (Nohlen, 2000, 350 y ss.). De este modo, el/la analista con orientaciones social-tecnológicas tiene que tomar en cuenta la diversidad de los contextos en que los sistemas electorales actúan. Junto con la mayor diversificación de contextos que podemos constatar a partir de las transiciones a la democracia en Europa Oriental, América Latina, África y Asia, aumentan las diferencias en los efectos de los sistemas electorales. Vale añadir que la propia institucionalidad en su mismo origen no puede desligarse del sistema de partidos políticos preexistente. Se pone en evidencia la importancia que estos fenómenos tienen en el desempeño de las instituciones. 2. Diseño institucional y nivel operativo Ahora conviene introducir una distinción respecto al nivel del diseño institucional. Diferenciamos entre el nivel teórico y el nivel práctico, mejor dicho operativo. El nivel operativo, comparado con el teórico, exhibe características propias altamente significativas para el diseño institucional. Para bien comprender esto, es necesario tener en cuenta una de las diferencias fundamentales entre política y ciencia política: la política es mucho más compleja que como suele ser tratada en la ciencia política.

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En el proceso científico es conveniente manejar o preparar el objeto de estudio de forma tal que sea posible llegar a resultados científicos. Esto se puede lograr mediante la consideración de parcialidades, porciones o cortes de una compleja realidad, mirando por ejemplo sólo lo institucional, o aspectos de un problema más integral, por ejemplo la participación política como aspecto del desarrollo político, o bien comprendiendo sólo una dimensión de una relación causal, por ejemplo la relación supuestamente lineal entre sistema electoral y sistema de partidos políticos. Por otra parte, cuando aplicamos el método comparativo, se trabaja a menudo con el supuesto de que las variables de contexto son similares o (según la terminología en ciencias naturales) constantes, y nuestras afirmaciones se basan en la premisa ceteris paribus. Así, muchos de los hallazgos en ciencia política, prácticamente todas nuestras generalizaciones, están basados en esta técnica de reducir la complejidad.1 En el campo operativo, sin embargo, la ciencia política experimenta el reencuentro con la complejidad de la política, dado que el consulting político se dirige a realidades complejas y específicas. Ahora bien: en primer lugar, el enfoque normativo establece que sus recetas son universalmente válidas, mientras que el enfoque histórico-empírico contradice esta postura y exige, a partir de las realidades específicas de cada caso, un examen crítico del conocimiento teórico sistemático en función de una receta específica para el caso concreto. En segundo lugar, quisiéramos diferenciar dentro del enfoque analítico entre un pensamiento social-tecnológico cuyo referente principal es la reflexión teórica y, en términos operativos, el diseño institucional racional por un lado, y por el otro un pensamiento de ingeniería política que percibe lo institucional como resultado de un proceso histórico, y el consulting político como 1 Al respecto, afirman King et al. (1994, 42): “Simplification has been an integral part of ervery known scholarly work” (N. de la E.).

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parte de este proceso. El primer pensamiento hace hincapié en las capacidades científicas de encontrar soluciones institucionales que por su mera excelencia teórica tendrían que ser implementadas. Este pensamiento rechaza las consideraciones científicas, incluso las justificadas, que parecen poner en cuestión la propia capacidad de la ciencia política de ofrecer este tipo de soluciones. Sin embargo, la creación de instituciones políticas y también su reforma constituyen un proceso histórico contingente, influido por experiencias históricas, intereses, relaciones de poder, expectativas sobre el futuro de estas relaciones, estrategias de los actores políticos, etcétera. Las reformas no resultan del tablero de dibujo, sino del proceso histórico (Krennerich y Lauga, 1995). 3. Tipos de diseño institucional Sin embargo, la ingeniería constitucional ha ido acompañada de un nuevo auge del enfoque normativo. Nuevamente vale distinguir, dentro del diseño institucional, dos posturas, una normativo-abstracta y otra histórico-empírica, diferencia que se expresa en varias dimensiones. La primera dimensión se refiere a la génesis de las instituciones políticas. La postura normativa-abstracta está asociada a un pensamiento social-tecnológico que entiende a las instituciones como el resultado de un diseño racional, materializado a través de una intervención más artificial o ad hoc. La postura histórico-empírica está relacionada a un entendimiento más evolucionista de la génesis y el desarrollo institucional, influenciados ambos procesos por un sinnúmero de factores (experiencias históricas, intereses, relaciones de poder, etcétera) que imponen resistencias y limitaciones a la implementación de diseños científicos por más excelentes y recomendables que éstos sean. La segunda dimensión se refiere al tipo de argumento. La postura normativo-abstracta intenta crear el escenario de alterna-

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tivas institucionales a grandes rasgos, sistematizando las preferencias de forma dicotómica. Esta postura involucra una confrontación axiológica a nivel lógico-racional de las opciones institucionales, lo que suele desembocar en la conclusión de una supuesta superioridad, en principio, de una alternativa sobre la otra, por ejemplo del parlamentarismo sobre el presidencialismo o del sistema proporcional sobre el sistema mayoritario o al revés. La postura histórico-empírica se contrapone y destaca las siguientes ideas básicas: Primero. No existe ningún sistema ideal. Como dijo una vez Giovanni Sartori: el mejor sistema es aquél que mejor se adecua/adapta. Segundo. Por lo tanto no hay ninguna solución institucional general. Como afirmó Robert A. Dahl (1996): “Toda solución tiene que ser confeccionada conforme a las características de cada país”. Tercero. Aun cuando existiera un sistema ideal, no hay forma de imponer una solución institucional. Pues las instituciones son el resultado de procesos de toma de decisión en los que intervienen valores en conflicto. Las instituciones son el resultado de estos conflictos, de negociación y acuerdo entre actores políticos. Las diferencias entre las posturas se pueden resumir de manera que corresponden a dos niveles de diseño institucional: uno general y otro particular. Observando el debate internacional, se desprende que se ha llevado a cabo por sobre todo a nivel general. Vale considerar los aportes de Juan J. Linz y Arend Lijphart (entre otros, en Linz y Valenzuela, 1994) respecto a las grandes opciones institucionales que se refieren precisamente a la forma de gobierno y al sistema electoral (véanse la segunda y tercer conferencias del presente libro, N. de la E.). A ese nivel de las grandes alternativas, el diseño institucional se maneja con categorías demasiado amplias y, por ende, de gran heterogeneidad interna. Por lo demás, el diseño institucional abstracto se basa en el supuesto de ceteris paribus. Un buen ejemplo de esta tendencia es el muy citado artículo de Arend Lijphart: “Institutio-

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for New Democracies’’ (1991). Allí Lijphart resume las experiencias en gobierno comparado, tomando como base empírica democracias consolidadas del mundo, excluyendo explícitamente de su muestra de casos a las democracias jóvenes, pero dirigiendo su mensaje, sus recomendaciones institucionales, precisamente a ellas. No se toma en cuenta la gran heterogeneidad contextual, incluso creciente en la medida en que surgen nuevas democracias en África y Asia, lo que impide pensar en que las instituciones tengan los mismos efectos viajando de un país (desarrollado) a otro (en vías de desarrollo). Desde mi perspectiva histórico-empírica, todo diseño tiene que considerarse más bien a nivel particular. El diseño comienza con los problemas de representación o de gobierno concretos que se presentan en contextos socio-políticos determinados. No me parece acertado el supuesto de que la lógica de una institucionalidad que se introduce imprimiría la realidad de las democracias jóvenes con su sello, por ejemplo que el parlamentarismo crearía el sistema de partidos que funcionalmente necesita para su buen funcionamiento en la práctica, o que el sistema de pluralidad crearía un sistema bipartidista. En este sentido vale ser escéptico y advertir oportunamente el riesgo que corre un país cuando se lo expone a determinadas reformas institucionales cuyos resultados no son de ninguna forma previsibles. Insisto: el contexto es una co-variable independiente a menudo decisiva respecto a los efectos que tengan las instituciones. La pregunta clave en el diseño institucional a nivel particular es cuál de los elementos institucionales resulta ser la opción más recomendable para el caso concreto. El institucionalismo contextualizado presupone, junto a grandes experiencias en cuestiones institucionales, un gran conocimiento del medio en que las instituciones deben funcionar. A fin de poder realizar recomendaciones institucionales adecuadas se debe conocer bien el país o el grupo de países en cuestión. Las preguntas son las siguientes: ¿cuál es el problema?, ¿qué soluciones alternativas hay?, ¿cuáles serían adecuadas en el caso concreto?, ¿qué factores con-

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dicionan qué variables?, ¿qué recursos propios existen en el país?, ¿qué solución es viable, políticamente realizable? 4. La evaluación de los sistemas electorales Buena parte del debate sobre sistemas electorales ha sido dedicada a su evaluación. En la actualidad, la evaluación ha cobrado mucha importancia en las democracias recién establecidas no solamente por parte de investigadores y actores políticos, sino incluso ----sobre todo en América Latina---- por parte de actores y entes económicos. El interés de estos agentes en instituciones políticas aumentó en la medida en que creció la conciencia de que los problemas de desarrollo económico y social dependen de la gobernabilidad. El término ‘‘gobernabilidad’’ ha cobrado enorme importancia en el discurso político, sin que existiera una definición clara de su contenido. En relación con los sistemas electorales, el concepto puede ser entendido en relación con la estabilidad del gobierno, en el sentido de un gobierno que se apoya en una mayoría institucional, capaz de garantizar una política eficiente para dar soluciones a las demandas de mayor desarrollo económico y social. A partir de esta interrogante, existe la tentación de avanzar en el estudio de los sistemas electorales según parámetros de los recién interesados en el tema, o sea de los economistas, partiendo de unas premisas que caracterizan su propia labor científica en economía. El propósito aquí es reducir los problemas a conceptos más sencillos y evaluar los casos en forma de valores numéricos. Es bello y hasta brillante saber extraer la esencia de un problema y explicarlo en términos que lo hacen parecer sencillo. Sin embargo, no toda materia se presta a esta capacidad intelectual. Al contrario, en el campo de la política, pensado como campo de la ética de la responsabilidad (Max Weber), no hay mayor peligro intelectual que la explicación de un fenómeno complicado de forma sencilla. Es por ello que para la ciencia

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política como ciencia histórica, la economía ----que trata de imitar las ciencias exactas---- no puede servir de modelo. La economía pudo establecer el vocabulario de un tratamiento cuantitativo y matemático de sus datos a partir del homo oeconomicus, es decir, de un criterio identificado y constante, como dice Sartori (1979, 62). Los objetos de estudio de la ciencia política, sin embargo, son definitivamente más complejos, entre otras razones por el simple hecho de que involucran a actores guiados por múltiples valores que no pueden reducirse a un sólo principio de conducta que supuestamente gobierna la actitud de todos los actores. Al respecto, vale recordar la frase de Albert O. Hirschman (1981, 269) que la peor forma de relación entre la ciencia política y la economía sería que la economía invadiera a la ciencia política. Debido a la multitud de variables cambiantes en acción, el reduccionismo analítico tiene sus límites. El objeto de estudio requiere un análisis conforme al grado de su complejidad. Por otra parte, existe el reto de desarrollar procedimientos comparativos que puedan facilitar la evaluación sistemática de los sistemas electorales y sus reformas. Los dos apartados subsiguientes asumen este reto, primero señalando los criterios de evaluación, y segundo elaborando un esquema de evaluación empírica de los sistemas electorales. 5. Criterios de evaluación. Reflexiones preliminares Ahora enfocaremos el tema de la evaluación de los sistemas electorales de forma sistemática. En el centro de la evaluación se encuentra una síntesis de las exigencias funcionales que debe cumplir un sistema electoral. Comenzaremos con algunas reflexiones preliminares con respecto a la evaluación de los sistemas electorales, las cuales permiten comprender mejor la presentación posterior de criterios. Estas reflexiones contienen asimismo algunas advertencias.

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Contrariamente a décadas anteriores, cuando el debate sobre representación proporcional se basaba en concepciones normativas del buen gobierno o de teorías de formas de gobierno parlamentarias, hoy en día las experiencias empíricas con los sistemas electorales constituyen instancias de control irrenunciables en el proceso de su evaluación. Desde la perspectiva científica, la opción por un determinado sistema electoral se funda en este conocimiento empírico. Precisamente entre ambos, entre empirismo y opción, se ubican los juicios teóricos, algunos de los cuales queremos exponer a continuación. Éstos son fundamentales para la comprensión posterior del análisis entre los criterios de evaluación y la comparación sistemática. a) No existe ningún sistema electoral ideal. Tanto los efectos como la deseabilidad de un sistema electoral dependen de distintos factores y variantes. El tiempo y el espacio son determinantes en la opción por un sistema electoral, de modo que no deben ser ignorados. b) A un sistema electoral se le pueden plantear distintas exigencias, entre las cuales las más importantes son la representación (justa), la efectividad (en cuanto al funcionamiento del sistema político) y la responsabilidad (en la relación elegido-votante). La teoría o la opción que sólo contemple una exigencia no es lo suficientemente abarcadora. c) La valoración de las exigencias que se plantean a un sistema electoral depende de consideraciones teórico-democráticas o de poder político-partidario. d) Los sistemas electorales no pueden satisfacer las diferentes exigencias al mismo tiempo, en la misma medida y de manera absoluta. Ningún sistema electoral puede cumplir de forma óptima con todos los requisitos imaginables. Más aún, los conflictos entre diversos objetivos constituyen la regla. Un aumento de la capacidad funcional de un sistema electoral en determinado sentido normalmente

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conduce a una pérdida de capacidad funcional en otro; por consiguiente, los sistemas electorales concretos comparten la característica de satisfacer las exigencias más en un determinado sentido y menos en otro. e) La opción por un sistema electoral expresa indefectiblemente cuáles exigencias se valoran como cruciales y cuáles como marginales. En ocasiones las opciones reflejan asimismo una falta de conocimiento de los problemas o ingenuidad, como si fuera posible obtener un aumento de la capacidad funcional de un sistema electoral en un sentido, sin incurrir en costos en otros sentidos. f) Los sistemas electorales que intentan satisfacer exigencias funcionales de distinta naturaleza constan, por lo general, de un gran número de elementos (a veces contrapuestos) en compleja interrelación. Frecuentemente, su funcionamiento y sus efectos no resultan fáciles de comprender. Este último punto demuestra lo difícil que es satisfacer las expectativas puestas en el funcionamiento de los sistemas electorales. En ese sentido, si se espera que un sistema electoral posibilite un alto grado de participación y, al mismo tiempo, un alto grado de estabilidad del sistema político, quizá esto se oponga a otras expectativas, como que el sistema electoral sea de manejo sencillo y que se puedan calcular las repercusiones del voto del elector individual. Este tipo de contradicción constituye la regla. A los amantes de soluciones fáciles les gusta plantear una exigencia, o su cumplimiento, como el criterio para emitir un juicio global acerca de un sistema electoral. 6. Cinco criterios de evaluación A un sistema electoral se le plantean distintas exigencias acerca de su funcionamiento. A continuación, nos ocuparemos solamente de las expectativas realistas. Sin embargo, cabe seña-

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lar que en el debate sobre el tema a menudo se asocian determinados objetivos con sistemas electorales y reformas de sistemas electorales cuyo alcance se encuentra fuera de las posibilidades de influencia de aquéllos. En el análisis siguiente, dejamos asimismo fuera de consideración las exigencias funcionales ligadas a cuestiones de poder o partidocráticas, las cuales pueden estar totalmente determinadas de manera contingente o contextual. Si se considera el debate sobre sistemas electorales a nivel mundial, será posible distinguir esencialmente cinco campos en los cuales se manifiestan exigencias: 1) Representación. Aquí se trata de reflejar adecuadamente los intereses sociales y opiniones políticas en los órganos representativos. Este criterio se entiende en un doble sentido: por un lado, representación para todos, de manera que se vean representados los distintos grupos de personas, fundamentalmente las minorías y las mujeres; por otro, representación justa, es decir, una representación más o menos proporcional de las fuerzas sociales y políticas, equivalente a una relación equilibrada entre votos y escaños. Los parámetros de medición empírica son obvios: la falta de representación de minorías y mujeres, así como desviaciones demasiado grandes de la proporcionalidad, que frecuentemente se entienden como problemáticas. 2) Concentración o efectividad. Aquí se trata de la agregación de intereses sociales y opiniones políticas de tal manera que de ellas resulten decisiones políticas y que la comunidad adquiera capacidad de acción política. Las elecciones se comprenden como un acto de formación de la voluntad política, mas no como una forma de copiar o medir las opiniones dominantes en la población. Los parámetros de la adecuada capacidad de concentración de un sistema electoral son: a) el número o la reducción del número de partidos que obtienen mandatos en el Parlamento, y b) la formación de una mayoría partidaria o de una coalición que tenga carácter estable en el Parlamento. Los sistemas multipartidistas que sólo permiten la formación de relaciones de gobierno

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inestables son vistos normalmente como problemáticos. Por ende, este criterio comprende asimismo la cuestión de la efectividad del sistema electoral, cuyo parámetro es si contribuye a generar estabilidad en el funcionamiento del sistema político, dado que el sistema electoral influye en el perfil de instituciones como el Parlamento y el Poder Ejecutivo, así como en el proceso político. No todo gobierno estable es un buen gobierno, pero resulta altamente improbable que la inestabilidad política genere un buen gobierno. 3) Participación. Aquí no se trata de la participación en el sentido común del término ----pues las elecciones son en sí un acto de participación política----, sino de la mayor o menor posibilidad de expresar la voluntad política por parte del elector y en el marco de la alternativa voto personalizado versus voto de partido o de lista. Esta alternativa se asocia con un mayor o menor grado de relación, de conocimiento, de responsabilidad y de identificación entre electores y elegidos. El parámetro para medir una adecuada participación (en el sentido restringido) permitida por un sistema electoral es la forma de votación personalizada. Si ésta se halla totalmente descartada (por ejemplo bajo la forma de la lista bloqueada), ello es considerado un déficit participativo. 4) Simplicidad (o transparencia). Esta demanda constituye un requisito orientador, pues todo intento de cumplir de forma simultánea con los criterios de representación, efectividad y participación conduce inevitablemente a un sistema electoral más complicado que aquél que resultaría si se tratara de satisfacer sólo uno de los criterios. Sin embargo, es válida la aspiración de que el electorado pueda comprender cómo opera el sistema electoral y, hasta cierto punto, que estén dadas las condiciones para que pueda prever cuáles serán los efectos de su voto. Por otra parte, es muy difícil señalar un parámetro preciso, dado que la evaluación depende de contingencias históricas; por ejemplo, a un extranjero le podría parecer muy complicado el sistema de doble voto simultáneo de Uruguay, pero no tanto a

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los uruguayos, quienes convivieron durante más de cincuenta años con este sistema electoral. Otra valoración debe hacerse en caso de que ----en democracias aún no consolidadas---- el propio sistema electoral retarde el escrutinio y el cómputo de los votos, con el inconveniente de suscitar dudas o suspicacias respecto a la transparencia de las elecciones. 5) Legitimidad. Este último criterio engloba a todos los demás, en el sentido de que se refiere a la aceptación de los resultados de las elecciones, del sistema político como un todo ----en otras palabras, de la democracia---- y del sistema electoral, es decir, de las reglas del juego de la democracia. Un parámetro para juzgar el sistema electoral de acuerdo con este criterio puede ser el de observar si dicho sistema sirve para unir o, por lo contrario, para desunir al país. Los medios de comunicación y algunos miembros de la comunidad académica suelen emplear el grado de abstencionismo como parámetro para medir la legitimidad de un sistema político; no obstante, el abstencionismo no es tan buen indicador como se supone, ya que: en primer término, el fenómeno de la legitimidad depende de múltiples y diferentes variables; en segundo lugar, no hay una correlación significativa entre el grado de participación de los votantes en las elecciones y la legitimidad del sistema democrático y, en tercer lugar, los sistemas electorales pueden tener un efecto muy limitado sobre el abstencionismo. Otro indicador de la legitimidad puede ser la extensión y la profundidad de la crítica que recibe el sistema electoral por parte de la opinión pública. Aquí puede abrirse un verdadero abismo entre la calidad técnica del sistema, por un lado, y la intensidad de la crítica, por el otro. En Venezuela, por ejemplo, en los años ochenta, casi todos los especialistas en la materia estaban de acuerdo respecto a las virtudes del sistema electoral vigente, pero la opinión pública clamaba por una reforma. Al final, los candidatos a la presidencia se hicieron eco de esta solicitud en sus promesas electorales y los partidos políticos acordaron la reforma del sistema electoral. Pero cuando el sistema está exen-

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to de crítica o cuando ésta es mínima, se puede suponer cierta satisfacción con el funcionamiento del sistema y un alto grado de legitimidad. Por último, se puede averiguar el grado de legitimidad del sistema electoral por medio de encuestas. Este indicador puede tener el inconveniente de que el encuestado esté mal informado sobre el sistema electoral en cuestión. Generalmente, el conocimiento al respecto crece cuando se acerca la fecha de las elecciones, lo que, por otra parte, no constituye el mejor momento para juzgarlo, pues entonces la apreciación del sistema electoral se vincula más con las opciones políticas del elector, lo cual lo lleva a percibir el sistema electoral en términos de si es o no favorable para su partido político. Asimismo, se presenta la disyuntiva entre un sistema electoral que funciona objetivamente bien y una mala apreciación subjetiva. Un buen ejemplo de este caso es el sistema electoral boliviano que, pese a haber contribuido de manera efectiva a la gobernabilidad del país (véase Nohlen, 1998, 369), fue decididamente rechazado por los encuestados. Así, aunque sea evidente la necesidad de legitimidad del sistema electoral resulta difícil indagar los parámetros de su presencia o ausencia. 7. Un esquema de evaluación de los sistemas electorales La intención de las siguientes reflexiones es desarrollar un esquema general de evaluación de los sistemas electorales. Se trata de medir la capacidad funcional de los sistemas electorales, de sus reformas y propuestas de reforma. Los criterios para esta medición constituyen las tres funciones básicas de representación, concentración o efectividad y participación anteriormente desarrolladas. Más tarde, se asociarán las funciones adicionales, la de la sencillez o transparencia y la de la legitimidad. Se observa cómo los sistemas electorales cum-

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plen con cada una de las funciones. Se descarta que exista una solución que garantice el cumplimiento máximo de cada una de ellas. Vale recordar que las tres funciones básicas están inversamente interrelacionadas, de modo que aumentar una función puede significar bajar el grado de cumplimiento de una o ambas funciones restantes. Se trata entonces de que todas y cada una alcancen un cierto grado de realización. Eso conlleva a que la evaluación se desarrolle con un criterio relativo, difícil de cuantificar, y que se excluya la posibilidad de expresar razonablemente el resultado de la medición por medio de una única cifra. Se prescinde, por ejemplo, de la media, pues esta cifra no permite diferenciar la variación entre los extremos, entre situaciones muy diversas que justamente hacen la diferencia. Me refiero a un cumplimiento máximo de una función y mínimo de otra, lo cual tiene la misma expresión cuantitativa que un cumplimiento mediano de ambas funciones. El criterio de mayor alcance es entonces el de un cierto equilibrio en el cumplimiento de las funciones por parte de los sistemas electorales. Este criterio tampoco es absoluto, pues el grado aconsejable equivalente al equilibro depende de factores contextuales. Nuestro esfuerzo entonces está dirigido a la medición cuantitativa de lo que ----en principio---- es una cuestión cualitativa. A fin de comprender mejor lo expuesto, comencemos con la dicotomía entre los principios de representación que se perciben también como tipos básicos de sistemas electorales: representación por mayoría y representación proporcional. En el cuadro 1 se observa que estos dos principios se diferencian por perseguir funciones opuestas. El ‘‘más’’ (+) significa que la función se cumple, el ‘‘menos’’ (----) lo contrario, que no se cumple (o que incluso no es el objetivo mismo del principio de representación).

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

115

CUADRO 1. COMPARACIÓN EVALUATIVA A NIVEL DE LOS PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA REPRESENTACIÓN Tipo básico de sistemas electorales

Representación

Concentración

Participación

Representación proporcional

+

----

----

Representación mayoritaria

----

+

+

Como hemos señalado más arriba, los principios de representación constituyen categorías demasiado gruesas para el análisis, pues integran sistemas electorales que tienen efectos muy diferentes. El cuadro 2 demuestra cómo algunos tipos de sistemas electorales que integran una u otra de las categorías básicas, cumplen de forma diferente con las funciones claves. Se observa que dos tipos de sistemas electorales colocados en categorías antagónicas, la representación proporcional personalizada y el sistema segmentado, cumplen en grado similar con las funciones consideradas. Se percibe asimismo que lo hacen de forma simultánea y equilibrada, de modo que se impone la idea de diferenciar entre los tipos de sistemas electorales según su capacidad de llegar a un cierto equilibrio entre las funciones a cumplir. CUADRO 2. COMPARACIÓN EVALUATIVA ENTRE TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES Tipos básicos

Tipos

Representación Concentración Participación

Proporcional puro Proporcional personalizado

+

----

----

Representación proporcional

+

+

+

Mayoría relativa Sistema segmentado

----

Representación mayoritaria

+

+

+

+

+

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Continuando con el desarrollo del esquema evaluativo, el cuadro 3 demuestra que los sistemas electorales que llamamos clásicos ----entre ellos el sistema de mayoría relativa y la representación proporcional pura---- no llegan ni aspiran a un equilibrio, pues han sido pensados en función de una o a lo mejor dos de las tres funciones ----esto se confirma en todo el debate bicentenario sobre sistemas electorales----, mientras que los sistemas combinados ----comúnmente llamados mixtos---- son capaces de lograrlo. CUADRO 3. LA FORMA DE CUMPLIMIENTO DE LAS TRES FUNCIONES: EQUILIBRIO O DESEQUILIBRIO Cumplimiento de las tres funciones

Grupo de sistemas electorales

Tipos de sistemas electorales

Desequilibrio

Clásicos

Mayoría absoluta Mayoría relativa Proporcional puro Proporcional en distritos plurinominales grandes

Equilibrio

Combinados

Proporcional personalizado Sistema segmentado Sistema compensatorio

Esta evaluación nos lleva a sostener que existen tipos de sistemas electorales superiores a otros siempre que la comparación se base en los argumentos de multifuncionalidad y equilibrio. Entonces, una posibilidad de evaluación de los sistemas electorales vigentes y de las reformas propuestas consistiría en determinar a qué tipo de sistema electoral corresponden o conducirían. La interrogante constituiría una primera aproximación al problema de evaluación comparativa relativamente sencilla. Definiendo bien el sistema electoral según la tipología a nuestra disposición se determina en el mismo instante su calidad.

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

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En el siguiente cuadro hemos desglosado a modo de ejemplo ocho sistemas electorales actualmente vigentes en América Latina para la elección de una representación nacional (en caso de unicameralismo) o bien de la cámara de diputados. Como puede observarse, los valores asociados al cumplimento de las tres funciones por parte de los sistemas electorales varían del extremo superior hacia el inferior de los tipos de sistemas electorales: de un estado de desequilibrio en favor de la representación, pasando por el del equilibrio, hasta llegar a un nuevo estado de desequilibrio que prioriza la participación. En este cuadro, los dos ‘‘más’’ (+ +) pretenden enfatizar el extremo en el cumplimiento de la función, mientras que los ‘‘más’’ acompañados por el signo ‘‘menos’’ (+ ----) indican que el efecto del sistema respecto a la función en cuestión es ambivalente. CUADRO 4. TIPOS DE SISTEMAS ELECTORALES EMPÍRICOS* Tipo de sistema electoral

Casos

Funciones Representación

Concentración

Participación

Proporcional puro

2

++

----

----

Plurinominal grandes distritos

1

+

----

----

Plurinominal no bloqueado

2

+ ----

----

----

Proporcional personalizado

2

+

+

+

Personalizado segmentado

1

+

+

+

Binominal

1

----

+ ----

+

Plurinominal pequeños distritos

1

----

+

+ ----

Plurinominal 1 ------++ voto múltiple * Argentina, Colombia, Chile, Bolivia, Brasil, Ecuador, Perú, Paraguay, Uruguay, Venezuela y México.

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Una vez más vale diferenciar, debido a que los efectos establecidos en el cuadro 4 son efectos teóricos, de modo que en la empiria pueden ser alterados por la ingerencia de factores estructurales o coyunturales particulares. Por ejemplo, en el caso del binominalismo, en Chile se consigue una proporcionalidad bastante alta entre votos y escaños para los partidos que saben formar alianzas electorales. Entonces, con respecto a este país, en el rubro ‘‘representación’’ tendría que aparecer en vez de un ‘‘más’’ (----) un ‘‘menos’’ (+). Así se podría objetar la evaluación propuesta. Sin embargo, abstraer el modelo de evaluación sólo a partir de una única experiencia no parece conveniente. Vale recordar que la clasificación de los sistemas electorales no se establece con base en sus resultados empíricos, pues ellos cambian según los contextos en que operan. El procedimiento analítico que proponemos es el de estudiar la diferencia entre el efecto hipotético del sistema electoral y su efecto real y averiguar las razones de esta diferencia. Con relación a la ingeniería política, no nos interesa sólo la evaluación de los sistemas electorales, sino también la de los elementos técnicos que contribuyen a que los sistemas electorales tengan éste u otro efecto e impacto en el cumplimiento de las funciones de representación, efectividad y participación. En el cuadro 5 se indican los efectos que tienen algunos elementos técnicos y su variación. Empezamos con un dispositivo legal o constitucional, la simultaneidad o no de las elecciones parlamentarias con las presidenciales. En otra oportunidad (Nohlen, en Nohlen, Picado y Zovatto, 1998, 179 y ss.) hemos establecido tres grados de simultaneidad de los dos tipos de elecciones: su celebración en el mismo día, con la misma boleta o con el mismo voto. Aquí nos referimos sólo a la conexión menos estrecha. Esta simultaneidad de las elecciones aumenta la concentración o efectividad del voto. Otra variable más allá de lo que por lo general se incluye en el ámbito de los sistemas electorales es el tamaño del Parlamento (una excepción es Lijphart, 1994). A mayor número de escaños, mejora la función de representación.

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

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El formato del distrito es la variable más importante dentro del ámbito del sistema electoral propiamente tal. Cuando aumenta la dimensión de las circunscripciones se favorece la función de representación. Claro está que un cambio de tamaño en dirección inversa produce mayor concentración y efectividad. El ejercicio práctico consiste en recordar nuestros conocimientos sobre los efectos de los elementos técnicos de los sistemas electorales (véase Nohlen, 1998, 52 y ss.) y relacionarlos con los tres criterios de evaluación. CUADRO 5. EVALUACIÓN DE LOS ELEMENTOS TÉCNICOS

Elementos individuales

Representación

Efectividad

Participación

Simultaneidad

----

+

0

Mayor número de escaños

+

0

0

Mayor tamaño de distritos

+

----

0

Personalización del voto

0

0

+

Listas semi-abiertas

0

0

+

Barreras legales

----

+

0

Fórmula d’Hondt en lugar de Hare

----

+

0

Esta evaluación es muy esquemática y por ende tiene sus limitaciones. Es importante tomar en cuenta también la intensidad o el alcance del efecto, fenómeno gradual que no se presta a una sencilla evaluación clasificatoria. De todos modos, para los interesados en reformas electorales, es imperioso manejar el tema a fin de poder pronosticar los efectos grosso modo. A esto sigue el análisis empírico-operativo des-

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tinado a estudiar los efectos reales que tendrían los elementos técnicos, considerando las circunstancias concretas del caso. Con este instrumento analítico en mano, es posible detectar tendencias generales en el desarrollo de los sistemas electorales en relación con los criterios de evaluación. A modo de ejemplo, observamos las reformas electorales en América Latina en la década de los noventa.2 Notificamos reformas del tipo de sistema electoral en cinco países que evaluamos en el cuadro 6. CUADRO 6. REFORMAS ELECTORALES EN CINCO PAÍSES DE AMÉRICA DEL SUR Reformas electorales en América Latina

Representación

Efectividad

Participación

Bolivia

=

=

+

Venezuela

=

=

+

+

——

+

Ecuador Perú

+

—+

——

Uruguay

=

=

+—

En los demás países latinoamericanos se produjeron cambios en algunos elementos técnicos, en la cantidad de escaños, en la distritación, en el grado de simultaneidad de las elecciones, características que no caben ser desglosadas aquí. Considerando la totalidad de las reformas que tuvieron lugar en la década de los noventa, se podría decir que la legislación electoral en América Latina estuvo orientada hacia la profundización de la función de representación. Se observa también una mayor atención al criterio de la participación. Sin embargo, no

2 Para una aplicación más exhaustiva del sistema de evaluación propuesto por Nohlen, véase Payne et al., 2002 (N. de la E.).

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se mejoró de forma significativa la función de la efectividad del sistema electoral. 8. Sistemas electorales y gobernabilidad Hasta ahora hemos expuesto (1) que las instituciones poseen un peso relativo, (2) que la cultura política tiene mucha incidencia en el desempeño de las instituciones, (3) que el factor sistema de partidos como variable independiente juega un rol importantísimo en los efectos de los sistemas electorales, (4) que la política como campo operativo no permite el reduccionismo propio de la ciencia política, (5) que estas observaciones tienen que ser tomadas en cuenta por los cientistas políticos con vocación de ingeniería política, (6) que el diseño institucional tiene que ser singular y contextual, (7) que la evaluación de los sistemas electorales tampoco permite un enfoque reduccionista orientado a expresar por un dato único y cuantitativamente mensurable una relación que en la realidad es muy compleja, (8) que esta evaluación tiene que estar regida por más de un criterio, (9) que los sistemas electorales en algunas ocasiones cumplen con más de una o de dos funciones y que lo hacen de forma balanceada, (10) que el equilibrio de las funciones no es una ambición hacia la uniformidad, sino una adecuación dinámica y cambiante de acuerdo a las necesidades de tiempo y lugar. Esta serie de observaciones antecedió nuestro esquema de evaluación y junto a él constituye la obertura del tema de la relación entre sistemas electorales y gobernabilidad. No es una relación causal unilineal. Precisamente por su complejidad, su contingencia, esta relación no es determinable fácilmente, tampoco se la puede invertir a través de recetas universales, efectivas o no en otras circunstancias. Arend Lijphart propone la representación proporcional, Giovanni Sartori el sistema de mayoría absoluta. Aquí nos abstenemos de indicar un sistema electoral como receta específica para todo el universo de diversas contingencias. No enseñamos

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el sistema electoral que sería mejor para resolver los problemas de gobernabilidad sin mencionar lugar y tiempo. La respuesta tiene que ser individual, dirigida a casos concretos. Lo que sí resulta evidente es que se sugiere aplicar una determinada metodología en el proceso de análisis de las alternativas en juego y de sus respectivas viabilidades, siempre teniendo en cuenta que las reformas propuestas consideren los efectos que probablemente tendrán sobre la gobernabilidad democrática. Esta consideración ya significaría un avance en el discurso político en América Latina, pues son los partidos políticos los que se manifiestan a menudo por una mayor representación, son las organizaciones de la sociedad civil las que demandan mayor participación, mientras que la función de concentración o efectividad queda sin respaldo, con excepción tal vez del mundo empresarial y de las organizaciones internacionales que apoyan el desarrollo electoral ----como CAPEL, IFES o International IDEA---- o el desarrollo económico y social de las democracias en los países en vías de desarrollo ----como el Banco Interamericano de Desarrollo----. La sugerencia de procedimiento en el proceso de elaboración o reforma de un sistema electoral de acuerdo a la demanda por mayor gobernabilidad democrática sería entonces la siguiente: Primero. Se trata de diseñar y consensuar un sistema electoral que atienda los tres criterios básicos de evaluación. En este quehacer, corresponde tener en cuenta que hay trade offs entre las diferentes funciones, de modo que no es posible maximizar una función sin que se generen repercusiones sobre las demás, error que se comete a menudo en el debate político e incluso científico sobre sistemas electorales. El objetivo consiste entonces en lograr un sistema electoral capaz de cumplir en un cierto grado con cada una de las funciones y de llegar a un cierto equilibrio entre ellas. A este propósito se suma el desafío relacionado con el cuarto criterio, el de la sencillez o transparencia. La manipulación potencialmente irrestricta de elementos técnicos tendente a buscar determinados efectos y a atenuar o evitar otros

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

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se ve restringida sin embargo por el imperativo de mantener hasta cierto punto la sencillez, la simplicidad, del sistema electoral. Hay que respetar el factor humano. El sistema electoral debe ser inteligible, humanamente viable. Este aspecto constituye una de las fuentes de legitimidad del sistema electoral, recurso que necesita para el ejercicio de su función global en un sistema político. Segundo. Vale distinguir entre un diseño abstracto-general y otro concreto-específico, alternativa que distancia el enfoque normativo del histórico-empírico en sistemas electorales. Para este último, importa decididamente el contexto no solamente como un conjunto de factores que influye en la relación entre sistemas electorales y sus efectos, sino también para el diseño de los sistemas electorales. Más allá del realismo que profesa esta escuela de pensamiento institucional respecto a la capacidad del/de la cientista social en ejercer un constitucional engingeering, dado que percibe el institution building como un proceso político altamente dependiente de los actores políticos mismos, el diseño concreto-específico toma en cuenta las circunstancias de lugar y tiempo. Esto conduce a la búsqueda, respecto a las tres funciones básicas, no del equilibrio perfecto sino del equilibrio específico vinculado a las peculiaridades del caso. Así, en sociedades homogéneas, el supuesto equilibrio podría inclinarse más hacia la concentración y la efectividad del voto, mientras que en sociedades marcadas por una alta heterogeneidad tendría que enfatizarse la función de la representación. Se trata entonces de equilibrios con gravitaciones específicas variables. 9. Síntesis En el marco del diseño y la evaluación de los sistemas electorales, un acabado análisis no puede sino iniciarse con una ponderación mesurada de la incidencia de las instituciones en el desarrollo político. Frente a posturas netamente institucionalistas y

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otras de corte más ‘‘blando’’ que colocan en el centro de la causalidad a la cultura política, el enfoque histórico-empírico afirma que si bien las instituciones cuentan, su rol y desempeño dependen de la contingencia política conformada por una combinación de factores de variada índole. En el ámbito del debate institucional, los sistemas electorales son parte de una tríada a la que también pertenecen las formas de gobierno y los sistemas de partidos. Vale distinguir esta última institución política de las demás, por cuanto ----como variable---- los sistemas de partidos son considerados una función de las opciones tomadas respecto a las otras dos instituciones. Sería irrisorio decidirse teóricamente por un determinado sistema de partidos, pues éste es sólo un resultado configurativo. El sistema de partidos responde a las influencias de otros factores, dentro de los cuales sólo algunos son pasibles de cierta intervención tecnológica (por ejemplo sistema electoral y sistema de gobierno). Sin embargo, una vez configurados (variable dependiente), los sistemas de partidos generan a su vez una serie de efectos sobre otros fenómenos políticos (variable independiente). Mientras el enfoque histórico-empírico tiene plena conciencia de esta complejidad político-institucional, sabe también de las tendencias reduccionistas de la ciencia política. Toda aproximación científica a un objeto de estudio real termina por reducir la complejidad de éste a una serie de dimensiones manejables científicamente. Distanciándose de una perspectiva normativo-abstracta a nivel teórico y de ingeniería social-tecnológica a nivel operativo, el enfoque histórico-empírico trabaja inductivamente, partiendo de lo real hacia una generalización de alcance medio para volver luego ----en el nivel operativo---- al objeto de estudio con una pretensión más modesta de consulting político que considera el desarrollo histórico. Así, el diseño institucional en el ámbito histórico-empírico es de corte particular, atado a lo contextual. Concomitante a esta posición es la convicción de que no existe ningún sistema electoral ideal, que los sistemas electorales

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

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cumplen con distintas exigencias de diferente modo y grado, que en la valoración de estas exigencias intervienen consideraciones de tipo teórico-democráticas como así también de poder político-partidarias y que la opción por un determinado sistema electoral depende de la ponderación de las diversas exigencias en relación con el sistema electoral en vigencia en su contexto de funcionamiento específico. Representación, concentración/efectividad, participación, simplicidad y legitimidad, como exigencias impuestas a los sistemas electorales, conforman a su vez los criterios a través de los cuales pueden ser evaluados en su funcionamiento. Concentrándose en las tres primeras exigencias puede establecerse un esquema de evaluación que nos permita comparar tanto los tipos básicos de sistemas electorales como los demás tipos a un nivel de abstracción menor. Este mismo esquema puede utilizarse a la hora de analizar qué dirección tomaron las reformas electorales, por cuanto se puede observar qué exigencias se optó por priorizar y cuáles otras sufrieron un debilitamiento en consecuencia. Desde una perspectiva más global y sistémica, puede además considerarse y compararse de qué modo (equilibrio o desequilibrio) determinados sistemas electorales cumplen con los requisitos tematizados.

VII. PERCEPCIONES

SOBRE LA DEMOCRACIA Y DESARROLLO POLÍTICO EN AMÉRICA LATINA . . . . . .

127

1. Datos de percepción y desarrollo sociopolítico a nivel regional . . . . . . . . . . . . . . 131 2. Datos de percepción y desarrollo político a nivel de los países . . . . . . . . . . . . . . 149 3. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . 160

VII PERCEPCIONES SOBRE LA DEMOCRACIA Y DESARROLLO POLÍTICO EN AMÉRICA LATINA* Quisiera agradecer a Transparencia y a Rafael Roncagliolo, por haberme invitado a interpretar a mi manera como politólogo comparatista y contextualista los datos de Latinobarómetro de la entrega 2002. Quisiera agradecer asimismo a Marta Lagos, directora ejecutiva de Latinobarómetro, por haberme procurado la información necesaria para mis reflexiones en torno a las percepciones sobre la democracia y al desarrollo político en América Latina. Los datos que Marta Lagos recogió son datos de la cultura política en términos de cómo se entiende este concepto a partir de los estudios de Almond y Verba de los años sesenta. Son datos que hacen referencia al ámbito subjetivo de la política, datos de percepciones sobre la política y especialmente sobre la democracia. Con la entrega de los datos en el Informe de Prensa Latinobarómetro 2002, Marta realizó algunos comentarios. Mi papel hoy no puede consistir en confirmar o no sus datos de encuestas, conforme al tipo de diálogo que suele desarrollarse entre los cientistas sociales cuando se enfrentan teorías y los ar-

* Conferencia pronunciada en el foro “Estado, Sociedad Civil y Democracia en las Américas”, a un año de la Carta Democrática Interamericana, organizado por Transparencia Internacional IDEA y el BID, en Lima, el 26 de septiembre de 2002. Claudia Zilla me apoyó en la preparación de este trabajo. Agradezco la ayuda y comentarios constructivos de Jorge Lazarte, Rainer-Olaf Schultze y Daniel Zovatto. 127

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gumentos conceptuales y empíricos que las sustentan. Tampoco entraré en el debate sobre el método, el instrumento técnico que utilizan los encuestadores en general y Latinobarómetro en particular (véase Kaase, 1999). No es mi campo. Allí están los datos y los acepto sin reservas como percepciones sobre la política en América Latina. Mi punto de partida como politólogo comparatista son estos mismos datos que trataré de interpretar y de interrelacionar con otros datos de tipo diferente. Estos datos diferentes enfocan la política de forma supuestamente objetiva y real. Son datos sobre sistemas políticos, gobiernos, partidos políticos, políticas públicas y lo que sucede en política. La interrelación de los datos de percepción subjetiva y de observación supuestamente objetiva (véase, al respecto, Berger y Luckmann, 1966) conduce sin duda a interpretaciones alternativas del desarrollo político de América Latina. A este respecto, permítanme un comentario introductorio: es una opinión compartida por todos que los datos de Latinobarómetro constituyen una fuente de información de extraordinaria importancia. Hoy en día un estudio sobre el desarrollo de la política, la economía y la sociedad en América Latina no puede prescindir de los datos de Latinobarómetro. Si ha habido avances en las ciencias sociales en América Latina, me parece que vale destacar el mejoramiento de nuestras fuentes empíricas. Estos informes estadísticos que Marta Lagos nos ofrece cada año respecto a las sociedades latinoamericanas y lo que ellas piensan sobre sí mismas, son imprescindibles para el diagnóstico de la percepción subjetiva de la política latinoamericana contemporánea. Son altamente valorados en ambos ámbitos: en política, los datos de encuestas son una base informativa de gran valor para los que toman decisiones políticas. En ciencias sociales, los datos de Latinobarómetro tienen la gran ventaja de abrir caminos hacia el conocimiento de la cultura política en América Latina. Permiten comparaciones entre países, entre regiones y, gracias a la secuencia de entregas anuales, hacen posible conocer la esta-

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

129

bilidad temporal de las orientaciones de la gente y sus modificaciones graduales. Sin embargo, vale enfatizar dos puntos que se dirigen a la encuesta como método de observación en general: primero, los datos de encuestas representan sólo una perspectiva de la realidad política y, segundo, ellos son ciertos respecto a lo que miden, las opiniones y creencias de la gente, pero esto no equivale a decir que estas opiniones y creencias medidas sean correctas respecto a los fenómenos a los cuales se refieren. Como decía Sidney Verba a mediados de los años sesenta al definir cultura política: estos datos no transmiten lo que sucede efectivamente en el mundo de la política, sino lo que la gente piensa, cree y siente que sucede o debería suceder en esta esfera (Verba, 1965, 516). Los críticos de Latinobarómetro, sean investigadores o medios de comunicación, a menudo se olvidan de la naturaleza de los datos de cultura política. Los datos se refieren a percepciones y no a los hechos mismos. Los críticos frecuentemente mezclan y confunden los dos tipos de informaciones. De manera simplista, comparan la realidad supuestamente objetiva de los acontecimientos con la percepción subjetiva de la gente y rechazan por ejemplo los datos de Latinobarómetro por no corresponder con la visión realista de la política que ellos manejan. Sin embargo, los investigadores de la cultura política no sostienen que las opiniones o creencias de la gente son correctas respecto a los objetos a los cuales se refieren. En sus estudios, sólo miden las opiniones y creencias. Incluso no les debe importar si estos datos constan de conocimientos y de criterios de evaluación. Por otra parte, es evidente que las opiniones y creencias de la gente distan mucho de la supuesta realidad política objetiva. No es nada nuevo para los propios encuestadores que los datos de encuestas necesitan una interpretación, que tienen que ser contextualizados. Así, para superar posibles deficiencias de análisis, es obvio que el cientista político tiene que ampliar sus herramientas y sus fuentes de datos, por ejemplo considerando da-

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tos sobre estructuras formales e informales de la política, para analizar bien, de forma comprensiva, el objeto de su estudio, la política. Por lo demás, la característica propia de los datos de encuesta consiste en transformar fenómenos cualitativos con muy distintas significaciones, a veces complejos y multifacéticos, en cifras sencillas, sobre la base de conceptos supuestamente uniformes, o sea en datos cuantitativos. La tarea del cientista social es comparable al proceso de recoloración semántica en el campo de los indicadores sociales, o sea, la adecuación interpretativa de los resultados de encuesta a una comprensión más cabal de los fenómenos en estudio. Este trabajo es de tipo conceptual y empírico. Lo conceptual se refiere a ----por ejemplo---- las significaciones que se dan a los conceptos que parecen uniformes pero que en realidad suelen ser plurales. La gente atribuye a mismos conceptos distintas significaciones. Esto es especialmente cierto si comparamos naciones. La relatividad contextual de los conceptos está ampliamente discutida en la literatura pertinente como el más serio obstáculo a la ‘‘cross-contextual validity of the empirically testable explanatory theory’’ (Mayer, 1989, 57). Lo empírico se refiere a las experiencias históricas de las sociedades comparadas (e incluso de los individuos, cuando bajamos a este nivel) que suelen ser diferentes y cambiantes, circunstancias que el cientista social tiene que tomar en cuenta. Así, los datos de encuestas requieren una cuidadosa interpretación. Necesitan una confrontación con otros datos, con los contextos de los cuales emanan, una confrontación con espacio y tiempo. Por lo demás, requieren de la comparación cualitativa para poder entender bien su alcance (Kaase, 2002, 135 y ss.). Dicho esto, quisiera entrar en el tema de fondo. En la primera parte daré mi lectura de los datos de Latinobarómetro en el nivel de la región y trataré de diseñar las tendencias generales en el desarrollo de la democracia en el subcontinente en los últimos años. El argumento se mueve a nivel regional, con base en la

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131

media que presenta América Latina, y casos individuales que se citan entran sólo para ilustrar su validez. En la segunda parte interpretaré los datos de Latinobarómetro país por país, tomando en cuenta las diferencias entre ellos. En este nivel, ya cuentan más los contextos específicos; aquí no se puede prescindir de datos cualitativos, pues ‘‘all meaning is locally determined’’ (véase Peters, 1998; Landman, 2000). Al mismo tiempo se impone la necesidad de considerar problemas metodológicos. Para terminar, trataré desde un enfoque comparatista el alcance analítico de las percepciones sobre la democracia en América Latina. 1. Datos de percepción y desarrollo sociopolítico a nivel regional En general, los datos de 2002 confirman buena parte del cuadro que ya conocemos a partir de los resultados de las encuestas anteriores. Se podría decir que las orientaciones de la cultura política en América Latina a nivel regional presentan una acentuada persistencia temporal. Hay modificaciones, pero éstas son graduales y en su mayor parte se inscriben en las tendencias de más larga data, aunque el periodo de observación en total sólo cubre seis años. Es positivo que cada año, con la prolongación de la serie histórica, se mejoren nuestras perspectivas de estudios comparativos en el tiempo, comprobando persistencias o averiguando modificaciones. Aquí ya vale introducir las observaciones de la política en América Latina por otros medios. Me parece que la política que vivimos cotidianamente es cambiante, incluso ha cambiado ----a mi modo de ver---- más intensamente de lo que los propios datos de Latinobarómetro revelan. Me refiero a una observación bastante compartida en América Latina: los desarrollos democráticos en la región en general han incursionado en caminos de complicados a críticos, debido al estancamiento económico, al

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aumento del desempleo y de la pobreza, a las crisis financieras, a la desilusión respecto del neoliberalismo, a los efectos de la política de privatización, etcétera. A estos fenómenos se agregan las situaciones peculiares de cada país ----diferenciación en la cual vamos a incursionar en la segunda parte de este trabajo----, algunas positivas, como el desarrollo de Perú, pensando en el rescate de la democracia, en la elección de un gobierno democrático a través de unas elecciones libres y honestas, pero en la gran mayoría problemáticas, hasta negativas, incluyendo de nuevo a Perú, pensando esta vez en el desarrollo político posterior a la elección de Alejandro Toledo, en el rapidísimo desgaste del gobierno democrático. La opinión pública, presente en los medios de comunicación, recogida en los diálogos entre amigos ----más relativa a contextos coyunturales que a la cultura política----, reflejó esta realidad diferente. En América del Sur, sólo Chile pudo ----dentro de lo que cabía---presentar un balance de estabilidad en lo político, económico y social, lo que ni excluyó internamente un discurso político de desencanto y frustración ni se puede reconocer en la percepción de la gente a través de los datos de Latinobarómetro. Así, los datos de Latinobarómetro se encuentran con otros datos, datos históricos y datos al alcance de cada individuo a través de la vivencia o de la participación política tal vez porque se informa y porque opina informadamente. ¿Cuál es la relación entre estos grupos de datos? ¿Cómo interrelacionarlos en el análisis? ¿Y en caso de discrepancia entre datos, en cuáles apoyarse? Estas interrogantes no son nuevas y nos acompañan también hoy. A. La democracia: contexto y concepto Antes de entrar en el análisis del desarrollo de la democracia en América Latina a nivel regional, vale destacar la situación históricamente espectacular que vive la región desde mediados de los noventa, desde el inicio de la serie de datos de Latinoba-

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rómetro: de allí a esta parte, no existe ninguna alternativa de régimen viable a la democracia que se autodenomine no-democracia. El contexto histórico, las experiencias nacionales y las circunstancias internacionales actualmente no dan para un régimen explícitamente autoritario. Esto es un gran avance que se ha consolidado en los últimos años, dado que este desarrollo incluye valores e instrumentos que difieren del autoritarismo. Hoy en día, cualquier régimen con perspectivas de viabilidad en la región tiene que celebrar elecciones y declararse democrático. Le conviene institucionalizar la política, dar ciertas garantías de protección de los derechos humanos y mantener un sistema judicial, es decir, introducir elementos de una democracia que ya lo distancian de un régimen autoritario. Este desarrollo positivo no carece de costo. En primer lugar, a nivel teórico, se crean problemas conceptuales en torno a la significación de la noción ‘‘democracia’’. En segundo lugar, a nivel empírico, tal vez surjan problemas de desvalorización de la democracia a mediano o largo plazo por contener demasiados elementos cuestionables. La no-viabilidad de regímenes no-democráticos conduce a la integración de sistemas políticos de dudosas características democráticas en la noción ‘‘democracia’’. Esta extensión del concepto de democracia crea problemas de análisis comparativo, como sabemos bien a partir de las enseñanzas de Giovanni Sartori sobre ‘‘Formation and Misformation of Concepts in Comparative Politics’’ (Sartori, 1992a). El comparativista en ciencia política tiene que manejar con mucho cuidado las diferencias categoriales y las graduales. Así, tiene que diferenciar, el caso dado, entre democracias con elementos autoritarios y autoritarismos con elementos democráticos. Actualmente, la tendencia en América Latina es no diferenciar. Basta celebrar elecciones periódicas para que un país pase a integrar la categoría ‘‘democracia’’. Este reduccionismo puede influir en la valorización de la democracia. Si los aspectos no-democráticos que se mantienen en la democracia dejan de ser percibidos como en principio no acorde con la democracia y pasan a ser percibidos como carac-

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terística integral de la propia democracia, esto puede originar una profunda crítica a la democracia y por consiguiente promover la desafección. Recuérdese la crítica a la democracia de los años sesenta y setenta en términos de su denominación como democracia formal, preludio del derrumbe de las democracias en aquellos decenios. Ahora bien: la alternativa en América Latina en cuanto al tipo de régimen político a partir de mediados de los años noventa no es tanto entre democracia y régimen autoritario, sino entre democracia y tipos intermedios, difíciles de clasificar, porque pueden representar una variante del autoritarismo o una variante o un subtipo de la democracia (véase Linz, 2000, XL). En este sentido, es muy oportuna la nueva tendencia en ciencias sociales de estudiar la democracia hacia adentro, preguntando por la calidad de las democracias. Es positivo siempre que los criterios de su medición no vayan demasiado lejos de lo que comparativamente esté al alcance de los países. B. Democracia: apoyo y satisfacción El primer grupo de datos se refiere al apoyo difuso y específico a la democracia. Estos datos cuentan entre los clásicos del estudio de la cultura política. En América Latina, la democracia sigue siendo el tipo de sistema político preferido. El 56 % de los entrevistados se expresa en estos términos. Pero vale considerar las circunstancias peculiares que vive América Latina en la última década. Como ya dijimos, prácticamente no existe ninguna alternativa real a la democracia. En estas condiciones, el apoyo difuso a la democracia por parte de la población parece incluso bajo. Respecto a la satisfacción con la democracia, aunque se mejora un poco comparado con el año anterior (27% vs. 25%), este indicador de apoyo específico queda asimismo bajo y lejos del nivel del mejor año, 1997 (41%). Se puede suponer una estrecha relación entre la satisfacción de la gente con la democracia por su funcionamiento y el desempeño económico del go-

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

135

bierno. Esta relación se confirma por el hecho de que 1997 no sólo fue el año de mayor satisfacción con la democracia sino también el año económicamente más exitoso del periodo en observación. CUADRO 1. DEMOCRACIA-AUTORITARISMO -INDIFERENCIA (AMÉRICA LATINA) Pregunta: Dígame ¿con cuál de las siguientes frases está más de acuerdo? Respuestas: La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno. En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrático. A la gente como uno, nos da lo mismo un régimen democrático que uno no democrático. Democracia es preferible Da lo mismo Gobierno autoritario Ns/Nr N=

1996 61

1997 62

1998 62

1999-2000 62

2001 48

2002 56

16 18 5 18.717

15 18 5 17.767

16 17 4 17.907

17 17 5 18.125

21 19 12 18.135

18 15 11 18.522

Fuente: Latinobarómetro 1996-2002.

En teoría, el apoyo difuso a la democracia por parte de la población permite superar en relación a su continuidad los periodos en que bajan los apoyos específicos como consecuencia de una menor efectividad del gobierno. Dado que en América Latina efectivamente la economía no pudo mantener el ritmo de crecimiento, la interrogante es si se puede interpretar la continuidad de la gente en apoyar de forma difusa a la democracia, aunque ella no cumpla con las espectativas económicas, como una tendencia a disociar la legitimidad de la democracia del quehacer económico, como lo propone Latinobarómetro. Al respecto, tengo mis serias dudas por dos razones.

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La primera razón se refiere explícitamente a la relación entre ambos fenómenos, y consiste en que me parece prematuro sostener esta tesis, pues considero el tiempo de observación demasiado corto. A falta de una experiencia de un permanente estancamiento de la economía, sentido como crisis económica estructural, causado por el modelo económico que propulsa el gobierno, se podría subestimar el efecto que tendrá la insatisfacción con la democracia sobre el apoyo difuso a la democracia a mediano plazo. Para indagar mejor esta interrogante, vale recurrir a otros datos de Latinobarómetro. Tenemos que tomar en cuenta que la proporción de gente a la que no le importa que un régimen autoritario se imponga alcanza el 50%. Y contestando la pregunta concreta, qué importaría más, el desarrollo o la democracia, el 52% de la población prefiere el desarrollo, el 25% la democracia (ambos por igual 17%). Me parece que estos datos confirman que la baja efectividad de las instituciones democráticas atañe la legitimidad de la democracia. La existencia de esta relación resulta aún más clara cuando la pensamos en forma diferente. Con mayor efectividad, con el desarrollo económico y social alcanzado con la democracia, se podría dejar de lado la disyuntiva y aumentar la legitimidad de la democracia. CUADRO 2. DEMOCRACIA VERSUS DESARROLLO ECONÓMICO (AMÉRICA LATINA) Pregunta: Si usted tuviera que elegir entre la democracia y el desarrollo económico, ¿qué diría usted que es más importante? 2002 Desarrollo es lo más importante Democracia es lo más importante

52 25

Ambas por igual Ns/Nr

17 7

N =

Fuente: Latinobarómetro 2002.

18.522

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

137

Dicho esto, la segunda razón se refiere a la legitimidad y cuestiona su actual estado en relación con la democracia en América Latina en cuanto a su contenido. Debido a la falta de una alternativa no-democrática, como ya señalábamos, el concepto de democracia se caracteriza por una gran extensión que implica a su vez una pérdida de intensidad del concepto. Esta gran extensión hace posible que actores, que por cierto profesan valores autoritarios y practican comportamientos contrarios a la democracia, tomen a la democracia como lema en su discurso y su lucha política. Así se confunden en la percepción de la gente democracias con situaciones no-democráticas. Latinobarómetro también lo constata y lo cito: ‘‘No está claro cuáles son los contenidos (de la democracia) más allá de (los) mínimos (de libertades cívicas), de tal manera que no debe sorprender que la democracia en América Latina no sea como son las democracias occidentales de los países industrializados’’ (Informe de Prensa, p. 4). A esto vale añadir que mucha gente en América Latina no sabe lo que significa democracia. Latinobarómetro lo verificó a través del total de sin respuestas, agregando los entrevistados ‘‘no sabe’’ y ‘‘no responde’’. En Perú y Bolivia, estas personas alcanzan un tercio, en Brasil casi dos tercios de los entrevistados. CUADRO 3. SATISFACCIÓN CON LA DEMOCRACIA (AMÉRICA LATINA) Pregunta: ¿En general, diría usted que está muy satisfecho, más bien satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en (país)? Aquí sólo suma de ‘‘muy satisfecho’’ y ‘‘más bien satisfecho’’.

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Satisfecho

1996 27

1997 41

1998 37

1999-2000 37

2001 25

2002 27

Insatisfecho Ns/Nr

65 8

56 3

59 3

60 3

64 10

60 8

18.717

17.767

17.907

18.125

18.135

18.522

N=

Fuente: Latinobarómetro 1996-2002.

C. Confianza en las instituciones y confianza interpersonal El segundo grupo de datos se refiere a la confianza en las instituciones y la confianza interpersonal. Respecto a la confianza en las instituciones, destacan los datos de alta confianza en las instituciones que producen imágenes, la iglesia con sus ideas de salvación en el otro mundo junto con la administración de consuelo por lo penoso del mundo en que vivimos, la televisión con imágenes de la vida real y con su crítica a las circunstancias actuales. Son las instituciones para las cuales basta el discurso para convencer a los hombres, que montan imágenes y que llaman a creer sin tener que probar nada. Contrariamente, los valores de confianza son bajos cuando se trata de instituciones que representan la arquitectura interna de la democracia. Estos valores eran bajos ya en 1996 y empeoraron en 2002: el Parlamento 23% (menos 4 puntos con respecto a 1996), los partidos políticos 14% (menos 6 puntos con respecto a 1996), el presidente/el gobierno 25% (una baja enorme de 14 puntos porcentuales con respecto a 1996). También la justicia pierde bastante en confianza: 25% (menos 8 puntos respecto a 1996). En lo referente a la pérdida de confianza en el gobierno/el presidente, se expresa seguramente el peor desempeño económico de los países por las crisis de crecimiento en el mundo, fenómeno que es interpretado por la gente como peor desempeño de los gobiernos. Se observa una ecuación bastante simple: menor eficacia económica igual a desempeño malo del gobierno. Aquí se demuestra con toda claridad la falta de presencia de la complejidad del problema en este dato de percepción en analizar y medir bien los problemas

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

139

que enmarcan la realidad política. Repito: lo político de las instituciones políticas existe en que son instituciones responsables, es decir que ostentan y asumen responsabilidad. Su discurso se comprueba por los hechos. Las instituciones son percibidas como responsables, está bien. Sin embargo la gente no percibe bien: cuando las capacidades de ejercicio son estrechamente limitadas, es decir cuando también las responsabilidades de las instituciones son limitadas. CUADRO 4. CONFIANZA EN INSTITUCIONES (TOTAL EN AMÉRICA LATINA) Pregunta: Por favor, mire esta tarjeta y dígame, para cada uno de los grupos, instituciones o personas mencionadas en la lista, ¿cuánta confianza tiene usted en ellas: mucha, algo, poca, ninguna confianza en...? Aquí sólo la suma de las alternativas ‘‘mucho’’ y ‘‘algo’’. 1996

1997

1998

1999-2000

2001

2002

Iglesia Televisión

72 50

77 46

78 45

74 42

76 49

71 45

Policía FF.AA.

30 42

36 42

38 38

36 43

30 38

33 38

Gobierno/presidente Poder Judicial

39 33

39 36

32 32

39 34

30 27

25 25

Congreso nacional Partidos políticos

27 20

36 28

27 21

28 20

24 19

23 14

18.717

17.767

17.907

18.125

18.135

18.522

N=

Fuente: Latinobarómetro 1996-2002.

Respecto a la confianza interpersonal, una variable que ----según Almond y Verba (1970, 299)---- denotaría el nivel de cohesión de la comunidad y de su inclinación a cooperar, estos datos son extremadamente bajos en América Latina. Oscilan en el periodo 1996-2002 entre 16 y 23%. Nuevamente, en 1997 alcan-

140

DIETER NOHLEN

zan su mejor valor, bajan con la crisis económica y suben lentamente a partir de su peor año, 1999, sin poder llegar al nivel de 1997. La pauta de modificación en el tiempo que pudimos observar respecto a otras percepciones se confirma también en el caso de la confianza interpersonal. Más tarde interrelacionaremos este objeto con otras variables de cultura política. CUADRO 5. CONFIANZA INTERPERSONAL (TOTAL EN AMÉRICA LATINA) Pregunta: Hablando en general, ¿diría usted que se puede confiar en la mayoría de las personas o que nunca es lo suficientemente cuidadoso en el trato de los demás? Aquí sólo ‘‘se puede confiar en la mayoría de las personas’’. Confianza N=

1996

1997

1998

1999-2000

2001

2002

20 18.717

23 17.767

21 17.907

16 18.125

17 18.135

19 18.522

Fuente: Latinobarómetro 1996-2002.

D. Insatisfacción, desconfianza, indiferencia y populismo Después de haber tomado en cuenta dos grupos de datos de Latinobarómetro vale un primer comentario evaluativo. Satisfacción baja con la democracia, valores bajos de confianza en las instituciones, priorización del desarrollo por sobre la democracia: esas opiniones y creencias de la gente son el caldo de cultivo para populistas y movimientos populistas y, por lo demás, para una erosión del concepto de democracia y su correspondiente institucionalidad. El caso más significativo de apoyo a esta sentencia es el de Hugo Chávez. Golpista en 1982, gana a fines de los años noventa una mayoría electoral con un discurso anti-institucionalista. Con una abrumadora confianza en su persona, lleva a cabo una

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

141

desconstrucción del sistema institucional de la democracia venezolana, envuelta en el concepto de la ‘‘revolución bolivariana’’. Declara el mismo día de su golpe contra la democracia ‘‘día de fiesta nacional’’. Se produce entonces este proceso de extensión del concepto de democracia, del cual hemos hablado antes. Los seguidores de Chávez y la oposición a su régimen, cada día más enfrentados, profesan conceptos diferentes. Sin embargo, ambos llevan la bandera de la democracia. De este modo vale cuestionar el alcance del alto apoyo difuso a la democracia medido por Latinobarómetro. Así, el populismo creciente en América Latina esconde el pensamiento autoritario detrás de una fachada democrática. El populismo sustituye de alguna manera la solución abiertamente autoritaria. Y es grande el peligro de que el populismo avance en los próximos años en América Latina, junto con políticas de corte heterodoxo como resultado de la desilusión con las políticas de corte neoliberal, tema al cual retornaremos más tarde. El efecto en cuanto a la arquitectura democrática podría resultar en un daño a las instituciones democráticas y en un impulso hacia su desconstrucción. Por ejemplo, en la crisis de Argentina surgieron ya voces que proponían reducir el aparato político a un mínimo. Es cierto que el aparato estatal en Argentina es extremadamente costoso, corrupto y poco eficiente, de modo que parece imperiosa la reforma del Estado que no se hizo en los años noventa. Sin embargo, la poca confianza en las instituciones políticas no debe llevar a debilitar la arquitectura institucional de la democracia. E. La democracia y su componente institucional Frente a esta situación, vale recordar lo que la democracia es y no es. La democracia no debe ser entendida como una democracia electoral, cuya esencia se restringiría al mandato que los gobernantes obtuvieron a través de elecciones libres. El elemen-

142

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to electoral es sólo una condición, comúnmente la más conocida y reconocida. Introduciendo ahora datos de Latinobarómetro, en América Latina en 2002 el 27% de la población reconoce en elecciones regulares, limpias y transparentes la característica más importante de la democracia, en comparación con otras características como la economía, que asegura el ingreso digno (16%), la libertad de expresión (15%) y el sistema judicial que trate a todos por igual (15%). Sin poder recurrir a esta lista, preguntando qué es lo primero que se le viene a la cabeza al escuchar la palabra ‘‘democracia’’, un buen número de personas contesta ‘‘libertad’’ (35%). Los elementos institucionales de la democracia que promueven y garantizan la libertad, prácticamente no aparecen como asociación espontánea con la democracia. La democracia, sin embargo, en la buena teoría democrática, por ejemplo la de los Federalist Papers, es una forma de gobierno basado en elecciones libres y en un sistema institucional que regula la forma del ejercicio del poder, la distribución de competencias, los límites y controles del poder. Sin la existencia y el ejercicio efectivo de estas competencias por los órganos con peso y contrapeso, un régimen que se autodenomina democracia no es una democracia. Retornando ahora a los datos de Latinobarómetro, es sólo un poco más de la mitad de los encuestados en América Latina (52%) que opina que no puede haber democracia sin Congreso nacional y sin partidos políticos. Estos valores han bajado de 1996 a 2002 en 11 y 10 puntos respectivamente, aunque mejoraron en 3 y 2 puntos respectivamente con relación al año anterior. La idea que las instituciones políticas son parte integrante del concepto de democracia se ve poco enraizada en el pensamiento político del ciudadano y la ciudadana latinoamericanos. A este resumen debe añadirse lo que ya mencionábamos: que mucha gente en América Latina no sabe lo que significa democracia. Latinobarómetro concluye correctamente: ‘‘la política institucionalizada a través de los partidos ha perdido credibilidad’’

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

143

y observa que ‘‘la gente está saliendo a la calle para decir lo que piensa, porque los partidos los interpretan cada día menos’’ (Informe de Prensa, p. 5). CUADRO 6. NO PUEDE HABER DEMOCRACIA SIN CONGRESO NACIONAL /SIN PARTIDOS POLÍTICOS (AMÉRICA LATINA ) Pregunta: Hay gente que dice que sin el Congreso nacional/Parlamento y/o partidos políticos no puede haber democracia, mientras que hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar sin el Congreso nacional/Parlamento y/o partidos políticos. ¿Cual frase está más cerca de su manera de pensar? No puede haber democracia sin Congreso nacional No puede haber democracia sin partidos políticos N=

1997

1999-2000

2001

2002

63

57

50

52

62

57

49

52

17.767

18.125

18.135

18.522

Fuente: Latinobarómetro 1996-2002.

La falta de conciencia institucional en América Latina se observa también a nivel de la elite política, fenómeno que puede desencadenar una corriente regresiva en relación al grado de institucionalización política de la democracia representativa ya alcanzado. La mayor centralidad del sistema representativo (instituciones y partidos políticos) ha sido precisamente el producto de los procesos de transición y de aprendizaje del pasado. Conforme a lo dicho anteriormente, este desdén generalizado por la cultura institucional democrática hoy no conduce a sociedades pretorianas (en los términos de S. P. Huntington), sino a sociedades populistas que se caracterizan por abandonar los patrones de la democracia representativa y por promover procesos de toma de decisiones fuera de las instituciones y de los partidos

144

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políticos, en contacto directo entre líderes y masas. El desprestigio total de los partidos que revelan las encuestas es un fenómeno concomitante de la sociedad populista. F. América Latina y Europa en comparación Latinobarómetro ofrece comparaciones con otros continentes respecto al apoyo y a la satisfacción con la democracia. Esta comparación es interesante en términos de poder observar que los valores latinoamericanos son los más bajos, con excepción de los de Europa del Este. En la Unión Europea la satisfacción con la democracia (53%) es casi tan alta como el apoyo a la democracia como sistema político preferido en América Latina. Latinobarómetro agrega un dato que tal vez sea el más difícil de interpretar. Se trata de la diferencia entre apoyo y satisfacción, lo que lleva al sorprendente resultado que la Unión Europea, América Latina y Europa del Este son semejantes, la diferencia se eleva a 24 o 25 puntos porcentuales. ¿Qué quiere decir esto? ¿Hay algo normal, común y corriente en la diferencia entre apoyo y satisfacción de la democracia en América Latina? En la entrega de la Encuesta 1999-2000, Latinobarómetro publicaba también datos de Europa sobre la confianza interpersonal que con 60% era mucho más alta que en América Latina (17%). Esto conducía en ese entonces a una comparación de los tres tipos de valores y a la conclusión de un apoyo neto a la democracia en América Latina de 43 puntos porcentuales mucho mayor que el calculado para la Unión Europea (18 puntos porcentuales), lo que fue interpretado como ‘‘muy buena noticia para América Latina’’ (véase Informe de Prensa. Encuesta Latinobarómetro 1999-2000, p. 5). Lo que implica que el apoyo y la satisfacción de la democracia en América Latina son relativamente altos, tomando en cuenta el grado menor de confianza interpersonal. Desconozco las razones por las que no se ha demostrado esta relación tan positiva para América Latina en la entrega de los datos de 2002. Tal vez compartimos la idea que la diferencia en

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

145

puntos porcentuales entre los tipos de confianza interpersonal y en la democracia como ideal nos aleja del problema real que es el alto grado de falta de confianza interpersonal y en la democracia que se constata en América Latina, comparando los valores de esta región con los de Europa. CUADRO 7. APOYO Y SATISFACCIÓN CON LA DEMOCRACIA. COMPARANDO REGIONES Unión Europea

Apoyo en % 78

Satisfacción en % 53

Diferencia en % -25

Afrobarómetro Barómetro Asiático

69 61

58 55

-11 -6

India Europa del Este

60 53

40 29

-20 -24

Latinobarómetro

56

32

-24

Fuente: Eurobarómetro: países miembros de la Unión Europea; Afrobarómetro: doce países, 1999-2001 (Botswana, Gana, Lesoto, Malawi, Mali, Nigeria, Sudáfrica, Tanzania, Uganda, Zambia, Zimbabwe, India, CSDS, 1998); Barómetro Asiático: cuatro países, 1999-2001 (Filipinas, Corea, Taiwan, Tailandia); New Democracies Barometer: nueve países, 2000 (Bulgaria, República Checa, Eslovaquia, Hungría, Polonia, Rumania, Eslovenia, Bielorussia, Ucrania).

G. El capital social Este énfasis en las diferencias de confianza interpersonal e institucional entre Europa y América Latina nos ofrece la oportunidad de introducir el concepto de capital social, hoy en día tan de moda en ciencias sociales y crecientemente también en el discurso político. Por capital social se entiende, según el politólogo norteamericano Robert D. Putnam (1993), la confianza en el otro por encima de todas las escisiones de la sociedad, acompañada de capacidades de comunicación y de cooperación entre los individuos. Éstas son las tres disposiciones que fomentan las asociaciones civiles que se consideran como pilares y escuelas

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de la democracia. Los datos de Latinobarómetro antes comentados se podrían sintetizar de la siguiente manera: en América Latina estaría faltando capital social, percibido por Putnam como bien común, y su falta podría estar originando no sólo los problemas de la democracia en la región sino también los del desarrollo, retroalimentando a su vez los problemas de consolidación de la democracia. Esta interpretación parece pertinente, no sólo a partir de los datos de Latinobarómetro, sino también con base en las experiencias vividas. Sin embargo, el concepto de capital social de Putnam nos hace captar sólo una parte de la realidad latinoamericana. Para poder conocer la otra parte de esta realidad, vale referirnos al concepto de capital social de Pierre Bourdieu (1984). Para el sociólogo francés, el capital social no es un bien común, sino un recurso individual. Indica la red de relaciones que un individuo tiene para apoyarse en función de su carrera, su bienestar y su poder. Este capital no es tanto el resultado de un esfuerzo individual sino de la pertenencia del individuo a un grupo y otras relaciones ventajosas. Con este concepto de capital social podemos acercarnos a esta otra realidad latinoamericana. Por ejemplo, en América Latina, conseguir que uno sea atendido con rapidez y eficacia por la administración presupone a menudo contar con algún contacto o amigo, una persona de confianza en la institución. Hay conciencia en América Latina, pero sobre todo en los estratos medios y medio-altos, de que buena parte del funcionamiento real de la sociedad latinoamericana se basa en esas redes de relaciones. Este concepto de capital social alude a las desigualdades sociales existentes e implica su distribución desigual. En el nivel político, este capital se manifiesta en el clientelismo, el prebendalismo, el favoritismo y, por ende, en la corrupción, todos fenómenos que muestran la cara problemática de la cultura política en América Latina. Son fenómenos que fomentan la creciente desigualdad social, que mantienen el inmenso problema de la deficiente integración social y que cuentan

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

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entre los factores clave causantes de la creciente crisis de la representación política. La falta de capital social en términos del concepto de Robert D. Putnam está estructuralmente vinculada con la abundancia de capital social en términos del concepto de Pierre Bourdieu. Latinobarómetro ha encontrado que la actitud hacia la corrupción ha sufrido poco cambio. Se sigue pensando, año a año, que la corrupción ha aumentado. En 2002, la respuesta era afirmativa con el 86%. En los años anteriores, los valores oscilaban entre 80 y 90%. Respecto a ninguna otra pregunta hay mayor consenso en América Latina. Es una sensación generalizada, es decir que ella no se confirma por un conocimiento concreto de actos de corrupción. Sólo menos de un tercio de los entrevistados dice que ha sabido, personalmente, de un acto de corrupción. Vale añadir que la gente cree que más de un tercio de los funcionarios públicos son corruptos. CUADRO 8. ACTITUDES HACIA LA CORRUPCIÓN (AMÉRICA LATINA) Pregunta 1: De la lista de problemas que le voy a leer, ¿cree usted que han aumentado mucho o poco, han permanecido igual o han disminuido mucho o poco en los últimos doce meses? Aquí sólo ‘‘han aumentado mucho’’ y ‘‘han aumentado algo’’. Pregunta 2: ¿Ha sabido usted, personalmente, de algún acto de corrupción en los últimos doce meses? Aquí sólo ‘‘sí’’. Pregunta 3: Imagínese que el total de los funcionarios públicos en (país) fueran 100 y usted tuviera que decir de esos 100 cuántos cree que son corruptos. ¿Cuantos diría usted? Aquí sólo ‘‘han aumentado mucho’’ y ‘‘han aumentado algo’’.

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La corrupción ha aumentado Ha sabido de algún acto de corrupción Funcionarios públicos corruptos N=

1996 86

1997 89

1998 89

1999-2000 85

2001 90

2002 80

----

----

----

----

26

27

----

----

----

----

68

71

18.717

17.767

17.907

18.125

18.135

18.522

Fuente: Latinobarómetro 1996-2002.

H. Resumen a nivel regional Para cerrar el análisis a nivel regional, quisiera destacar que la democracia en América Latina no ha pasado el examen de su consolidación por sus propios méritos. Ni pudo aumentar su apoyo difuso a partir de la transición democrática ni mejorar su apoyo específico. Este último apoyo sigue siendo dependiente del desempeño económico y social del gobierno y éste a su vez se mantiene sin perspectivas de mejorarse. Al mismo tiempo, desvanece el optimismo respecto a las reformas de la segunda transición, la neoliberal, puesto que la gente percibe más los efectos negativos de este modelo de desarrollo que se basa en el mercado, pero sobre todo el aumento de la pobreza, la desocupación y las crecientes desigualdades sociales. Se añade la paradoja de que cuando todavía no se ha podido gerenciar la tercera transición, la reforma del Estado en función de menor costo y mayor eficacia, la gente revaloriza, como señalan los datos de Latinobarómetro, el Estado frente al mercado y pide mayor intervención. Esta situación hace el juego más fácil para los populistas. El populismo a su vez, frente a la falta de una cultura política democrática, o mejor dicho, frente a la debilidad demostrada hasta ahora por la democracia de traducirse en las orientaciones, creencias y comportamientos de la gente, contribuye a socavar las democracias e impedir su desarrollo conforme a sus virtudes.

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

149

Frente a este análisis, vale preguntarse por qué sobreviven las democracias, aunque democracias de contenido difuso, en América Latina. ¿Por qué no se reabre el ciclo democracia-autoritarismo? El argumento clave para explicar la continuidad de la democracia en el tiempo no es su propio mérito, sino la falta de actores decididos a erigir otro sistema político. Me refiero explícitamente a los militares que han aprendido su lección. No les apetece más como institución la intervención en política, cuando su ejercicio de poder les cuesta lo que ahora pagan por sus lesiones a los derechos humanos. La perseverancia de la democracia en América Latina se produce no como proceso endógeno ni como resultado de su mayor legitimidad ----así lo demuestran las percepciones sobre la democracia---- sino como proceso definido externamente por la falta de actores expresamente en su contra. 2. Datos de percepción y desarrollo político a nivel de los países En el estudio de la política en América Latina, las diferencias hacen la diferencia. En términos generales, a menudo en ciencias sociales no se toma suficientemente en cuenta que los países latinoamericanos son muy diferentes entre sí, pese a que en el discurso intelectual y político todos y cada uno de ellos suelen presentarse como particulares. En el debate sobre el presidencialismo y parlamentarismo en América Latina ya hemos llamado la atención al hecho de que el presidencialismo no es uniforme en la región, que existen diferentes tipos, y que las recetas de reforma al presidencialismo tenían que respetar las diferencias (véase Nohlen y Fernández, 1998). Este cuidado no es menos conveniente en el caso de la cultura política, simplemente por el hecho de que en este ámbito no se trata de estructuras formales y sus interrelaciones, definidas en buena parte por textos constitucionales o legales, sino de opiniones, creencias y va-

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lores de la gente, dependientes de contextos y coyunturas específicas. Como ya señalábamos, los datos de Latinobarómetro nos ofrecen la posibilidad de comparar entre países. Vale distinguir dos modos de comparación, el primero que utiliza exclusivamente los datos de Latinobarómetro y, el segundo, que toma en cuenta también otras fuentes de información. A. Las diferencias en el ranking de los países Si vamos a comparar sólo con base en los datos de Latinobarómetro, las diferencias entre los países saltan a la vista gracias a los múltiples cuadros de datos que el estudio ofrece. Las pautas de orientación pueden ser homogéneas o heterogéneas. Si comparamos las opiniones y creencias de los entrevistados en relación con diferentes objetos, es interesante observar que no surge ninguna pauta homogénea que incluya más de dos o tres países y que cubra más de dos o tres objetos. Para demostrar esto, hemos ordenado los países en un ranking respecto a cinco percepciones claves para la percepción sobre la democracia: apoyo a la democracia, satisfacción con la democracia, confianza interpersonal, confianza en la elite política e indiferencia respecto al sistema político. Es cierto: algunos países suelen aparecer frecuentemente en la parte superior del ranking, otros en la parte inferior. Uruguay y Costa Rica se ubican cuatro y tres veces respectivamente en el grupo de los cuatro países con valores que se identifican más con un desarrollo seguro de la democracia. Uruguay y Costa Rica se diferencian respecto a la confianza interpersonal, que es relativamente alta en el caso de Uruguay y relativamente baja en el caso de Costa Rica, lo que hace pensar que esta variable no es condición necesaria para percepciones de alto desarrollo democrático.

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

151

CUADRO 9. EL

RANKING DE PAÍSES LATINOAMERICANOS CON RELACIÓN A CINCO PERCEPCIONES

Ranking

Apoyo a la democracia

Satisfacción con la democracia

Confianza interpersonal

Confianza en la elite política

1

Costa Rica

Costa Rica

Uruguay

Nicaragua

Indiferencia respecto al sistema político Uruguay

2 3

Uruguay Venezuela

Honduras Nicaragua

Bolivia Panamá

Chile Venezuela

Venezuela Costa Rica

4 ...

Argentina

Uruguay

Ecuador

Honduras

Bolivia

... 14

Paraguay

Ecuador

Chile

Panamá

Brasil

15 16

El Salvador Colombia

Colombia Argentina

Venezuela Paraguay

Guatemala Argentina

Nicaragua Paraguay

17

Brasil

Paraguay

Brasil

Paraguay

Guatemala

Fuente: Latinobarómetro 2002.

Al otro extremo de la escala, Paraguay es el país que siempre se encuentra en el grupo de los cuatro países con un alto grado de respuestas de percepción que corresponden menos al padrón positivo para la democracia. Le sigue Brasil con tres menciones. Sin embargo, hay varios países, Argentina, Chile, Nicaragua y Venezuela, que aparecen respecto a la percepción de un objeto en el grupo de los primeros y respecto a la percepción de otro objeto en el grupo de los últimos. Una pauta general de ubicación de los países no se da. Así, la media latinoamericana esconde un fenómeno esencial: la heterogeneidad de las orientaciones subjetivas de la gente en los diferentes países de América Latina. Si se define cultura política por una particular distribución de las orientaciones de la gente hacia los diferentes objetos de la política, es válido hablar de tantas culturas políticas en América Latina como países comprende el continente. Dentro del mismo tipo de comparación, podemos relacionar las opiniones y creencias de la gente respecto a dos objetos que

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se pueden interconectar para conseguir una información adicional. Mediremos la diferencia entre la confianza interpersonal y la confianza en la gente que conduce el país (elite política) en hacer las cosas correctamente. En algunos países los dos tipos de confianza alcanzan el mismo grado, independientemente de la altura relativa de la confianza (Uruguay, Colombia, El Salvador). La gente entonces no diferencia entre las direcciones de su confianza. En otros países, sin embargo, hay una gran brecha entre la confianza interpersonal y la confianza gubernamental. CUADRO 10. CONFIANZA INTERPERSONAL (TOTALES POR PAÍSES ) Pregunta: Hablando en general, ¿diría usted que se puede confiar en la mayoría de las personas o que nunca es lo suficientemente cuidadoso en el trato de los demás? Aquí sólo ‘‘se puede confiar en la mayoría de las personas’’. Se puede confiar 2002 Uruguay

36

Honduras

15

Bolivia Panamá

28 28

Perú Guatemala

15 14

Ecuador Argentina

24 22

Costa Rica Chile

14 13

México El Salvador

22 21

Venezuela Paraguay

12 6

Nicaragua Colombia

17 17

Brasil

3

N = 18.522 Fuente: Latinobarómetro 2002.

Es interesante destacar que en la mayoría de los casos, la confianza en la elite política es mayor y llega a una diferencia de 28 puntos porcentuales en los casos de Costa Rica y Honduras, a 35 y 36 puntos de diferencia en los casos de Chile y Venezuela, respectivamente, y a 42 puntos de diferencia en el caso

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

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de Nicaragua. La relación inversa, mayor confianza interpersonal que gubernamental, la encontramos muy nítida en Panamá y Argentina con una diferencia de 17 y 12 puntos. Ahora bien: éstas son comparaciones cuyos resultados no sólo llaman la atención sino a la interpretación. ¿Qué significación tienen estas diferencias entre los países que constatamos? ¿Qué conclusiones podemos sacar más allá de su descripción? Para responder a esta pregunta, es imperioso pasar del mundo de los datos de Latinobarómetro, que transmiten las opiniones y creencias de la gente, a datos supuestamente objetivos y reales. CUADRO 11. APOYO A LA DEMOCRACIA (TOTALES POR PAÍSES ) Pregunta: ¿Con cuál de las siguientes frases está más de acuerdo? La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno. En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrático. A la gente como uno, nos da lo mismo un régimen democrático que uno no democrático. Aquí sólo ‘‘la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno’’. Se puede confiar 2002 Costa Rica

77

Bolivia

52

Uruguay Venezuela

77 73

Chile Ecuador

50 47

Argentina México

65 63

Guatemala Paraguay

45 41

Nicaragua Honduras

63 57

El Salvador Colombia

40 39

Panamá Perú

55 55

Brasil

37

América Latina

56

N = 18.52252 Fuente: Latinobarómetro 1996-2002.

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B. Percepción y realidad Respecto a la segunda forma de comparación, la confrontación de los datos de Latinobarómetro con otras fuentes de estudio de la realidad, podría decirse que no es una tarea fácil. Las principales razones son, contrastando al interior de los países los datos con los hechos, la incongruencia de lo que opina y cree la gente con lo que observa el especialista, sea cientista político o actor político, por un lado y, comparando entre países, las diferencias que surgen entre los países cuando justamente los datos subjetivos de Latinobarómetro discrepan con otros datos, sean ellos también subjetivos (de segundo orden, se podría decir) y objetivos-cualitativos (de primer orden). Este último problema, más difícil de entender, necesita ser especificado. Nos referimos a una situación en que un país que respecto a un ámbito anda relativamente mal, aperece en la opinión de la gente mejor valorado y supera a otro país que anda comparativamente mejor, pero es percibido en forma más pesimista por los respectivos entrevistados. La percepción distorsiona entonces la imagen comparativa que la persona con sana razón y algún conocimiento se ha formado. Damos un ejemplo referido a ambas situaciones: respecto a la comparación de los datos disponibles, en Nicaragua, los datos de Latinobarómetro revelan que la gente tiene alta confianza en la elite política. El 59% de los entrevistados ‘‘confía en que la gente que conduce el país hará las cosas correctamente’’. Los datos de Transparencia Internacional, sin embargo, ubican a Nicaragua entre los países extremadamente corruptos (véase Hodess et al., 2001, 235). Sabemos que el Índice de Percepción de la Corrupción trata de medir y hacer comparable un fenómeno altamente problemático de encarar. Lo que aquí importa es que los datos de Transparencia Internacional son también datos de percepción.

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

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CUADRO 12. APROBACIÓN DE GOBIERNO (TOTALES POR PAÍSES ) Pregunta: Le voy a leer una frase. Por favor dígame si usted está muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo: en general, ¿se puede confiar en que la gente que conduce el país hará las cosas correctamente? Aquí ‘‘confianza’’ es ‘‘muy de acuerdo’’ y ‘‘de acuerdo’’. Pregunta: ¿Usted aprueba o desaprueba la gestión de gobierno que encabezaba el presidente (nombre del presidente)? Aquí sólo ‘‘aprueba’’. País Nicaragua México Bolivia Honduras El Salvador Panamá Brasil Costa Rica Argentina Venezuela Ecuador Chile Guatemala Uruguay Paraguay Colombia Perú Total Sudamérica Total América Central Total América Latina

Confianza en %

Aprobación en %

Diferencia en %

59 26 25 43 22 11 24 42 10 48 29 48 11 36 10 16 23 28 32

84 47 42 57 35 23 34 52 14 51 30 49 12 30 5 13 23 32 44

+25 +21 +17 +14 +13 +12 +10 +10 +4 +3 +1 +1 +1 +6 +5 +3 +0 +4 +12

29

36

+7

Fuente: Latinobarómetro 2002.

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La mayor diferencia metodológica radica en el tipo de entrevistados, por un lado la gente común, por otro lado gente informada, expertos, empresarios con sus experiencias tratando con agencias del Estado, etcétera. Se trata, en suma, en ambos casos de datos subjetivos pero de diferente índole. La diferencia en el resultado, en el caso de Nicaragua, no podría ser más discrepante. Respecto a la segunda situación, basándonos en los datos de Latinobarómetro, ningún otro país latinoamericano llega a tan alta aprobación como Nicaragua, a tan alta percepción de que las autoridades políticas son sensibles a sus demandas y de alta efectividad política personal. Esta opinión y creencia de los nicaragüenses respecto a su elite distorsiona la imagen comparativa de América Latina que ofrece países con elites políticas con mucha mayor sensibilidad y efectividad de la elite política, como por ejemplo Costa Rica o Chile. Antes de seguir comparando los datos por países que equivale a un juego rompe cabezas, hay que repetir que los generadores de problemas no son los datos de Latinobarómetro sino las opiniones y creencias que ellos reflejan. Así, desde el punto de vista metodológico, los datos de Latinobarómetro son por cierto más válidos que los de Transparencia Internacional, porque el Índice de Transparencia Internacional integra informaciones cuantitativas muy dispersas y difícilmente posibles de homogeneización. Sin embargo, es obvio que, en el citado caso de Nicaragua, los datos de Transparencia Internacional confirman mucho más lo que nuestros conocimientos comunes e informaciones corrientes indican. C. Consideraciones comparativas respecto a algunas percepciones Miremos ahora cómo se comportan con respecto a algunos objetos los países que están ubicados muy alto en el ranking de las naciones latinoamericanas.

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

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Con base en las opiniones y creencias de la gente, se podría pensar que Venezuela y Argentina son los países con los mejores auspicios democráticos, pues el apoyo difuso a la democracia está entre los más altos. Al mismo tiempo, se encuentran entre los países cuya gente mejor sabe lo que significa democracia. Sin embargo, históricamente hablado, en Venezuela, la democracia se agotó en la segunda mitad de los años noventa, y fue ----como ya señalábamos---- desconstruida y sustituida por una democracia electoral populista. La polarización interna ha llegado a extremos, de modo que un desenlace en esta u otra dirección parece imperioso para que el país progrese. Sería necesario refundar la democracia, realimentando las virtudes de sus fundadores al final de los años cincuenta con el compromiso de Punto Fijo. Argentina, por su parte, no tiene mucha tradición democrática y sólo recién a partir de la transición de principios de los años ochenta, pudo vivir un sistema de alternancia en el gobierno entre partidos políticos que antes se enfrentaron en un bipartidismo imposible. Sin embargo, los radicales no lograron gobernar con éxito: dos veces tuvieron que entregar el gobierno antes de concluir el periodo regular de mandato, en ambas oportunidades la nación se encontró en una situación catastrófica. El país vive actualmente un periodo de casi ingobernabilidad y anomia, difícil de armonizar con la legitimidad difusa de la democracia que se expresa a través de los datos de percepción recogidos por Latinobarómetro. Con base en las opiniones y creencias de la gente, se podría llegar a pensar que el rendimiento económico en Chile y México es débil, pues en estos países la satisfacción con la democracia es ----en términos comparativos---- muy baja, la mitad e incluso un tercio del valor que alcanzan Honduras y Nicaragua. Sin embargo, Chile y México son los países de la región que mejor supieron manejar su economía a partir de la crisis asiática, manteniendo un leve crecimiento. Se podría añadir que supieron enfrentarse mejor con los retos de la globalización, integrándose más adecuadamente al mercado mundial. Expresión clara de

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esta capacidad son los acuerdos de asociación alcanzados por ambos países con la Unión Europea, que van a aumentar los lazos de cooperación con el viejo continente en todos los ámbitos, por sobre todo comerciales. La realidad política, en ninguno de los dos casos, nos confirma la imagen reproducida por los datos de percepción recogidos por Latinobarómetro. Esa discrepancia es producto de la subjetividad de los datos, de respuestas correspondientes a un mundo cognitivo y afectivo de la gente, impregnado dentro de contextos específicos y coyunturales por socializaciones, experiencias vividas y expectativas en torno al futuro propias de la gente, pero sin experiencias de contraste o comparativas. D. El caso de Chile en comparación En lugar de escoger objetos de percepción y ver cómo se ubican los diferentes países en el ranking regional, estudiaremos ahora el caso de Chile, confrontando los datos de percepción con la realidad nacional y la realidad comparativa del caso. Chile como caso es especialmente interesante para demostrar que la situación real de un país, sobre todo en términos comparativos, no necesariamente se refleja en las percepciones de la gente. En la mayoría de las percepciones, Chile no alcanza la media regional ----en contraste con su situación general real de un país estable, bien organizado, con una elite política muy bien formada, con un sistema de partidos altamente institucionalizado, el único país de América Latina que forma parte del grupo de los países con baja corrupción----. En el ranking de Transparencia Internacional aparece en un lugar por encima de Alemania (véase Hodess et al., 2001, 234). ¿Respecto a qué percepciones Chile supera la media latinoamericana? ¿A qué país se acerca cuando pasa ese límite de la media regional? Chile aparece en segundo lugar respecto a la confianza en la elite política (aprobación de gobierno), compartien-

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

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do esta posición con Venezuela, siendo sólo superado por Nicaragua. Para un comparatista, la compañía parece más bien extraña. Es bien notoria la alta brecha entre confianza interpersonal muy baja (13%) y confianza en el gobierno (48%), de un total de 35 puntos, a este respecto sólo superado por Venezuela y Nicaragua. Chile pasa la media también en cuanto a confianza en las fuerzas armadas, superado por Brasil, Colombia, Venezuela y Honduras. Alcanza la media latinoamericana en cuanto a ‘‘actitudes hacia los partidos políticos’’ junto a México. En casi todos los demás renglones, Chile se ubica por debajo de la media regional. Las percepciones en este caso obviamente no corresponden a criterios comparativos bien fundados. Mejor dicho: el umbral de conformidad, en otros términos la percepción positiva de los hechos, difiere mucho por país, de modo que la comparación, pese a la homogeneidad de las preguntas, conduce a distorsiones en vez de resultados justificados. En este sentido, la comparación se basaría en una validez interna dudosa. E. Contexto y percepción a nivel subregional Esta situación sesgada parece presente también a nivel subregional, tomando en cuenta por ejemplo las percepciones de apoyo a la democracia y satisfacción con la democracia. Se observa una notoria diferencia entre América Central y América del Sur, que se expresa en que la diferencia entre los valores alcanza en el primer caso ----4,0 en el segundo caso---- 34,3 (véase cuadro 13). Así, la gente en América Central parece estar mucho más conforme con el funcionamiento de la democracia que en América del Sur. Cabe la pregunta si esto es realmente cierto o es el producto del contexto cultural y de diferencias semánticas en la comprensión. Por el momento, no tengo ninguna hipótesis al respecto.

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CUADRO 13. LA DIFERENCIA ENTRE APOYO A LA DEMOCRACIA Y SATISFACCIÓN CON LA DEMOCRACIA SEGÚN SUBREGIONES América Central

Diferencia

América del Sur

Diferencia

Honduras

+5

Brasil

-16

Costa Rica El Salvador

-2 -2

Chile Uruguay

-23 -24

Nicaragua Guatemala

-4 -10

Bolivia Colombia

-28 -28

Panamá

-11

Ecuador Venezuela Paraguay

-31 -33 -34

México Argentina

-45 -57

Fuente: Latinobarómetro 2002.

Sin embargo, vale añadir que los investigadores de opinión pública están en esto: adaptar sus preguntas a los contextos de percepción que difieren según los horizontes de cada cultura política nacional. El objetivo es aproximar los contextos de interpretación (véase King et al., 1994). Parece paradójico: del desenlace de este ejercicio de recoloración conceptual nacional depende mucho la mejor comparabilidad internacional de los datos de encuesta. 3. Síntesis Para terminar, quisiera explicitar sintéticamente lo dicho hasta el momento. Esto lo haré planteando cinco preguntas respecto al alcance de las percepciones sobre la democracia, que recogió Latinobarómetro en su Informe de Prensa Latinobarómetro 2002, en el análisis del desarrollo político en América Latina.

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

a) b) c) d) e)

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¿Qué confirman? ¿Qué revelan? ¿Qué permiten generalizar? ¿Qué permiten pronosticar? ¿Tienen alguna consecuencia?

Es evidente que los datos de Latinobarómetro albergan mucha información. Como ya dijimos al inicio del trabajo, su valor es altamente reconocido. No se trata aquí de subestimar la labor de Latinobarómetro. El objetivo de las preguntas es otro. Todas se refieren a fenómenos más allá de la pura descripción de las opiniones y creencias que se miden, atañen al potencial de validez externa de datos de opinión. Preguntamos desde una perspectiva teórica de la ciencia por su rol e importancia en el análisis de la política. Respecto a la primera pregunta, los datos de encuesta confirman ciertos fenómenos o enunciados en la medida en que corresponden a una interpretación ya promovida con base en otras fuentes de información. Cuando un país anda mal y las encuestas lo reflejan, suceden dos cosas: en primer lugar, los datos indican que la gente percibe ese mal estar y, en segundo lugar, estas percepciones ratifican los hechos y los resultados de los respectivos estudios. Sin embargo, esta relación no es válida en sentido inverso: cuando las percepciones difieren de los hechos y del análisis especializado, supuestamente objetivo, no se les reconoce el status de datos de control ni son consideradas como datos con un estándar comparable a lo que llamamos datos de primer orden. Los datos de percepción subjetiva son considerados limitados en conocimientos, sesgados por afecciones, imbuidos de valores. Esto significa que la percepción no es una variable dependiente en términos de tener una estrecha relación con una variable independiente que, al alterarse, produce también un efecto en la percepción. No existe una relación lineal entre el fenómeno y la percepción. Las percepciones, sin embargo, se prestan a este tipo de argumentación científica que las utiliza de

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forma ilustrativa para comprobar adicionalmente un análisis, un enunciado o una teoría, basada en datos de primer orden. Respecto a la segunda pregunta, si los datos de percepción revelan algo más allá de lo que describen, vale recordar que el termómetro clínico no sólo mide la temperatura de un individuo, sino indica también si está enfermo o no. El indicador social que mide algo particular mensurable, también exhibe esta capacidad de alcanzar un alto grado de representatividad para una situación en estudio. Un set reducido de indicadores o un índice de indicadores hace referencia por ejemplo al grado de desarrollo de un país. ¿Son similares los recursos analíticos de los datos de percepción? Pensamos que el valor agregado de información de estos datos es reducido. Como hemos visto, no revelan por ejemplo la crisis política que vive Venezuela ni el buen manejo político de los retos de la crisis de crecimiento económico mundial y de la globalización en Chile. Hay excepciones. Por ejemplo, la extrema brecha, en el caso de Argentina, entre el apoyo difuso a la democracia y la insatisfacción con la democracia podría revelar una profunda crisis de la democracia argentina, si no lo supiéramos de antemano. En otros términos: no se revela algo nuevo, más allá de lo que se mide, sino que se confirma a posteriori, a través de las percepciones de la gente, algo visible y ya conocido. Para el análisis del desarrollo político necesitamos de información acerca de muchos fenómenos, por ejemplo del sistema de partidos políticos, del grado de su institucionalización o polarización, de las políticas públicas, de los cambios en el gobierno, del comportamiento electoral, de la volatilidad, o sea del proceso político tan diferente en los países latinoamericanos. Sería equivocado pensar que los datos de Latinobarómetro, por no entregar esta información en el set de datos que estamos interpretando, queden a mitad de camino hacia un fin perseguido. De hecho no es el objetivo de estudios de percepción informar acerca de los fenómenos que acabamos de mencionar. Pero los datos de percepción sobre la democracia tampoco nos permiten dedu-

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

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cir de ellos aspectos relacionados con estos fenómenos. Retomando la comparación con el termómetro clínico: no revelan por ejemplo el riesgo que corre la democracia en América Latina cuando le falta legitimidad. Como hemos señalado antes, actualmente no existe ninguna alternativa de régimen viable. Es imprescindible tener esta información para concluir que es improbable que la débil legitimidad de la democracia en América Latina tenga los efectos que tuvo en tiempos anteriores. Respecto a la tercera pregunta, si los datos permiten generalizar, es sólo a partir de cálculos de la media regional que se llega a generalizaciones. Es una generalización matemático-artificial. El análisis país por país que hemos realizado enseña que generalizar con base en percepciones subjetivas resulta muy difícil, pues encontramos las más diversas interrelaciones entre las orientaciones respecto a los objetos. Comparar las percepciones país por país tiene un enorme valor heurístico, pues llaman la atención justamente las grandes discrepancias entre percepciones y hechos. Con esto, no se favorecen generalizaciones, sino que se fortalecen los estudios que indagan más en el caso específico. Respecto a la cuarta pregunta, si los datos nos posibilitan pronósticos, hay que responder también cuidadosamente. Pues para poder pronosticar, es necesario tener una teoría. Sí se observan, sin embargo, ciertas correlaciones que confirman la idea de que para mejorar las percepciones sobre la democracia, vale mejorar el desempeño del gobierno en temas que tienen que ver con el bienestar de la gente. Pero no existe ----como ya decíamos---- una relación lineal. Las percepciones interiorizan no sólo los progresos que se realizan sino también las expectativas que la gente tiene. Este fenómeno es bien conocido en ciencias sociales. Las ‘‘rising espectations’’ intervienen en la relación entre hechos y percepciones y son las que pueden determinar el desenlace de los acontecimientos. Esta reflexión nos conduce a la quinta pregunta concerniente a los efectos que pueden tener las percepciones como variable

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independiente. Allí reside la enorme importancia que tienen las percepciones sobre la política y los estudios que las investigan. Si bien el referente de las percepciones son los hechos empíricos, esta relación no es de identidad, punto en el que hemos insistido a lo largo de este análisis. La realidad es el fundamento de la percepción, pero entre estos dos niveles hay un momento en el que interviene una infinidad de factores que generan “ruidos” que pueden distorsionar la percepción.* Sin embargo, una vez que ésta se ha constituido e independientemente de cuán fiel a la realidad sea, la percepción toma su curso transformándose en variable independiente, convirtiéndose en base de conocimiento que fundamenta estrategias de acción. Es así que la percepción, por más errada que sea, puede conducir a conductas que, según el funcionamiento de las profecías autocumplidas, generan cambios en la realidad y terminan acercándola a la percepción originalmente errada. Piénsese en el funcionamiento de la bolsa de valores, cuán frecuentemente rumores infundados generan una “falsa conciencia” que influye en el comportamiento de las personas que contribuyen luego a que se instale aquello * Estos “ruidos” son pensables no sólo en la distancia que existe entre el referente empírico y la percepción, sino también entre las percepciones mismas. No pocos estudios llegan a medir percepciones en principio contradictorias, es entonces cuando aún más necesaria se vuelve la interpretación de los datos obtenidos. En relación a las investigaciones sobre el desarrollo humano en Chile (PNUD, 2002), observa Lchner (2002, 111), refiriéndose a “uno de los resultados más llamativos: las señales de desafección en relación al llamado ‘modelo económico’. La mitad de los entrevistados se declara ‘perdedor’ al respecto. La relevancia del dato proviene del contraste con el crecimiento económico y los avances del bienestar social durante la última década. ¿Cómo un progreso tan notable puede ser percibido como pérdida? No es que los chilenos desconozcan los logros; la mayoría de ellos declara estar en una situación mejor que la de sus padres y estima que su situación económica seguirá mejorando en el futuro. Vale decir, la auto-percepción de ‘perdedor’ no es mero reflejo de una determinada posición económica; representa una construcción social. Las personas no evalúan el sistema económico (ni el político) según un cálculo racional de costo-beneficio. Intervienen múltiples factores y, entre ellos, los afectos. La extendida imagen de ‘perdedor’ estaría relacionada, en concreto, con los sentimientos negativos que provoca el sistema económico” (N. de la E.).

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aquello que en un principio fue sólo un rumor. Se pueden imaginar escenarios similares en torno a la democracia y su funcionamiento. En este sentido, los datos de percepción son también reales. El analista político cometería un grave error si no los tomara debidamente en cuenta. Sin estos datos, difícilmente podría resultar un análisis comprensivo (véase Dogan y Pelassy, 1982, 64). Sin embargo, vale prevenir el riesgo que consiste en que las percepciones sobre la democracia se conviertan en el desarrollo político de América Latina.

VIII ¿CÓMO ENSEÑAR CIENCIA POLÍTICA?* Introducción Como es bien sabido, la ciencia política es una disciplina de mucha tradición. Se remonta a los tiempos griegos. Es la disciplina madre de muchas otras disciplinas, cuando con el correr del tiempo se formaron dentro de su seno ámbitos del saber que posteriormente se desvincularon de ella y formaron disciplinas independientes y autónomas, como por ejemplo la economía, mejor dicho la economía nacional. Esto es cierto para varias disciplinas especializadas que hoy rodean a la ciencia política. La sociología, sin embargo, no nace de su ámbito, sino que se desarrolla independientemente y mucho más tarde a partir de la segunda mitad del siglo XIX, justo en el momento en que la ciencia política, por el proceso de desintegración que había vivido durante siglos, prácticamente había dejado de existir. A comienzos del siglo XX renace la ciencia política. Se la funda en Estados Unidos, se la refunda en Europa. Crece entre las dos guerras, sufre mucho durante los totalitarismos en Europa, mientras que la emigración a Estados Unidos de muchos científicos europeos —y sobre todo alemanes— da un gran impulso para el mayor desarrollo de la disciplina en Norteamérica que, desde entonces, pasa a dominar la ciencia política a nivel mundial. Así, finalizada la Segunda Guerra Mundial, en el contexto de la * Conferencia pronunciada en el Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, el 11 de abril de 2002. 167

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redemocratización en Europa, la ciencia política retoma su evolución anterior a la guerra y recibe fuertes impulsos y orientaciones por parte de la ciencia política estadounidense. En Alemania, especialmente, recobra importancia sobre todo por su íntima relación con el desarrollo de la democracia. A diferencia de la sociología, que cultiva su autopercepción y función de disciplina crítica de la realidad (piénsese en la famosa Escuela de Francfort de Horkheimer, Adorno, Marcuse), la ciencia política en ese país se desarrolla como ciencia de y para la democracia, como ciencia que enseña la democracia, como ciencia en apoyo a la democracia. Sería esa función autoadscrita que le facilitaría a la ciencia política el reencuentro de su lugar en el espectro de las ciencias del espíritu en las universidades alemanas. Sólo posteriormente, con la consolidación de la democracia, y bajo la permanente influencia de la ciencia política norteamericana, la ciencia política en Alemania toma un desarrollo en dirección a una disciplina normal, una disciplina enraizada en las ciencias sociales, más amplia en sus funciones en cuanto a áreas de estudio, funciones de investigación, crítica a la realidad, consultora para actores políticos y por sobre todo la función de la enseñanza universitaria. Relato esto para dar por entender que la ciencia política tiene una larga historia marcada ----en cuanto disciplina científica---por grandes convulsiones e íntimas vinculaciones con el desarrollo político mismo, o sea por factores internos y externos a la disciplina. Es sobre todo esta última dependencia la que contribuye a que ----pensando en comparaciones internacionales---- cada ciencia política tenga características propias, influida por el propio desarrollo político del país. Quien les habla viene de un país en el que hoy en día la ciencia política está bien enraizada en el panorama de las humanidades. Las reflexiones sobre la disciplina y sobre cómo enseñarla tienen este trasfondo histórico y contextual.

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

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* Cuando uno plantea una pregunta no siempre es importante recibir una respuesta. Los cuestionamientos pueden también impulsar reflexiones. La pregunta del título de nuestra charla se entiende como una invitación a tales reflexiones. Me voy a referir a cuatro dimensiones de reflexión: ---- La primera se refiere al campo o cuerpo de conocimiento que engloba la ciencia política. Allí se desarrollan dos ideas: por un lado, lo que son sus áreas para una diferenciación interna de la disciplina y, por el otro, lo que son las áreas propias necesarias para poder formar una disciplina temáticamente completa. ---- La segunda dimensión se refiere ----tomando en cuenta el objeto de estudio de la ciencia política y sus consecuencias epistemológicas---- a la lógica y la metodología de la disciplina. ---- La tercera dimensión se refiere a un método específico cuya enseñanza me parece de primer orden: el método comparativo. ---- La cuarta dimensión, finalmente, se refiere a la enseñanza de la disciplina en un nivel de abstracción que dista lo suficiente de la política cotidiana para que el alumnado entienda que política y ciencia política son dos cosas distintas, en primer lugar por los objetivos diferentes y los correspondientes tipos de argumentos que caracterizan sendos discursos. ** 1) Respecto a la primera dimensión: en términos generales, hay que diferenciar entre tres áreas que forman el cuerpo de materias de docencia en ciencia política.

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La primera área constituye la teoría política, que incluye en verdad tres campos: a) la historia de las ideas o la filosofía política; b) la teoría política moderna, o sea las grandes corrientes teóricas, las teorías de gran alcance y las metateorías o los paradigmas científicos y, finalmente, c) la metodología en ciencias sociales. La importancia de esta área tan heterogénea reside, en la enseñanza, en su contribución al desarrollo de un conocimiento de los fundamentos de la política en cuanto a lo normativo y lo teórico, por un lado, y lo metodológico en el estudio de la política, por el otro. La segunda área engloba a la política comparada, que incluye las tres dimensiones de la política que debido a limitaciones idiomáticas ni en alemán ni en castellano podemos diferenciar conceptualmente bien: polity, politics y policy, o sea la forma, el proceso y el contenido de la política. La tercera área está conformada por las relaciones internacionales que incluyen por ejemplo la política exterior, las organizaciones internacionales, lo intergubernamental y ----cada día más---- lo intersocietal y, finalmente, lo supranacional, si nos referimos a procesos de integración. Puede darse el caso de que un instituto de ciencia política ofrezca enseñanza adecuada en las tres áreas, pues están íntimamente vinculadas en términos de que la falta de una de ellas pone en peligro una comprensión cabal del fenómeno de la política. No en vano la ciencia política se entiende como ciencia integradora: el objeto de estudio, la política, no se define a través de un sólo concepto, una sola dimensión, un sólo enfoque, un único método. La ciencia política, por consiguiente, no se define tampoco por una sola materia que conceptualmente se pueda asociar con la política. Se observa, sin embargo, que en algunos países las materias polity, politics y policies están separadas en forma de una dispersión en institutos diferentes según las áreas señaladas. Incluso hay casos en que se han creado institutos separados en una misma universidad en el área de la política comparada. Hay ra-

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

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zones en el campo de la investigación para enfatizar la especialización, pues como decía ya Max Weber al principio del siglo pasado (en La ciencia como vocación), ‘‘la obra realmente importante y definitiva es siempre obra de especialistas’’. Sin embargo, en la enseñanza, me parece importante transmitir el alcance de la política en su expresión real y ----aún más importante---la relación e interrelación de los fenómenos políticos de las diferentes áreas. Por ejemplo, si en relaciones internacionales la tesis más confirmada hasta hoy día es que Estados democráticos no conducen ninguna guerra entre ellos, es muy importante entonces que la estudiosa/el estudioso conozca la democracia como forma (polity) y proceso (politics), las condiciones internas que llevan a que las democracias ----en cuanto a resultado (policy)---se comporten a nivel internacional de manera de confirmar continuamente desde hace siglos esta regla. Aún más ilustrativo es el caso de las dimensiones de la política en la área de la política comparada. Prácticamente no hay ningún fenómeno político en esta área por entender o explicar en el cual no estén involucrados aspectos de polity, politics y policies. Tomemos el caso de cualquier política pública: en el famoso círculo de una política pública (o policy cycle) entran desde un inicio de su desarrollo cuestiones del sistema político, de la institucionalidad dada, cuestiones de las relaciones de poder, de intereses y valores, la estructura de conflicto en el sistema de partidos políticos y los tipos de formación de consenso, etcétera. Si se diseñan políticas públicas sin tomar en cuenta esas variables de estructura y procesos, no se llega muy lejos. Si no se enseña la interrelación de las policies con politics y polity, el o la estudiante va a desarrollar un conocimiento poco realista, parcializado y poco adecuado de la política. 2) Respecto a la segunda dimensión, la analítica, quisiera hacer hincapié en la importancia que tienen la lógica y el método en la enseñanza de la ciencia política. Esta orientación es especialmente valiosa debido a la dificultad que el objeto de estudio, la política, contiene para su análisis.

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La especial dificultad que enfrenta la ciencia política se hace notable, sobre todo comparando nuestra disciplina con la economía en cuanto a sus respectivos objetos de estudio y las consecuencias científicas o metodológicas que sus diferencias traen consigo. ‘‘Primero, el economista observa’’, como decía Giovanni Sartori (1979, 62), ‘‘los comportamientos económicos, comportamientos guiados por un sólo criterio identificado y constante: llevar al máximo el beneficio, la utilidad o el interés económico. Segundo, los comportamientos económicos son expresables... en valores monetarios, es decir en valores cuantitativos’’. Así, ‘‘el economista encuentra una medida incorporada a los comportamientos observados: el homo oeconomicus razona con números, con valores monetarios’’. Con base en esto, el economista pudo desarrollar un lenguaje especial, cuyos conceptos, por ejemplo, valor, costo, precio, mercado, están claramente establecidos y no vuelven a ser discutidos cada vez que se los utiliza. El politólogo, sin embargo, observa comportamientos políticos guiados por éste u otro criterio, o sea, por criterios diferentes y cambiantes que por lo demás ----en su gran mayoría---- son difíciles de expresar en términos cuantitativos. Sus métodos, por un lado, tienen que contemplar la peculiaridad y la naturaleza sui generis de su objeto de estudio, y la lógica de la investigación. Por el otro lado, tiene que ser discutida con relación a todos y cada uno de los diseños de investigación. Es obvio que la economía se encuentra en una situación científica privilegiada que tiene su origen en el carácter del objeto de estudio, a partir del cual ----en el caso de la economía---- fue posible un desarrollo de cientificidad menos cuestionado que en el caso de la ciencia política. Por esta enorme distancia que separa a la ciencia política de la economía, es conveniente referirse también a la interrelación entre ambas ciencias sociales y recordar lo que el erudito economista Albert O. Hirschman (ya en 1979) puso de manifiesto. Hirschman diferenció entre tres categorías: valoró positivamente

EL CONTEXTO HACE LA DIFERENCIA

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la posibilidad de la interacción entre ambas disciplinas, por ejemplo cuando la ciencia política podría aprovechar en sus estudios los resultados científicos de la economía. También valoró como positiva la interacción en áreas donde los objetos de estudio en economía y en política ostentan estructuras análogas, llamando la atención al campo limitado de objetos que presentan estas condiciones. En términos generales, estimó positivas estas dos categorías de interacción porque se respeta la autonomía de lo político. Y continuó: But I do not want to deny that occasionally there may be a third category: Here the economist would transfer concepts and modes of analysis originally elaborated for the purpose of understanding the economy to the political terrain. This is clearly a case of ‘imperialistic’ expansion of one discipline and... I have serious doubts about the practice (for reasons other than mere dislike of imperialism) (Hirschman, 1981, 261).

Vale la pena repetirlo: los conceptos en ciencia política no alcanzan el grado de homogeneidad y constancia que tienen aquellos del lenguaje del economista, lo que obliga a enseñar su contenido plural, su natural vinculación con intereses cognoscitivos y valores en el lenguaje político y los criterios de su formación conforme a reglas y circunstancias para su uso en el análisis politológico. Una de las mayores necesidades de la enseñanza de nuestra disciplina consiste en transmitirle al alumnado que los conceptos no sólo son fundamentales para el análisis y el diálogo científicos, que su definición no sólo es conditio sine qua non del conocimiento científico, sino que además tienen que alejarse de ontologismos y esencialismos y corresponder a criterios de utilidad científica. La definición de un concepto no equivale a una profesión de fe para encarnar una verdad propia de la estudiosa/del estudioso, sino a un examen lógico de su alcance, es decir sus límites (lo que incluye, lo que excluye) y su adecuación semántica a los objetivos de conocimiento. Para dar un ejemplo: la democracia es un concepto sin definición precisa

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universalmente aceptada. Se la puede definir en los términos de Robert A. Dahl (1971), quien hizo hincapié en dos criterios: participación y pluralismo político. Es una definición por cierto estrecha y limitada, pero bien operacionalizable y mensurable. Es evidente que cada uno de nosotros podría preferir una definición más amplia, más esencialista, más normativa, en la cual entrara todo lo bueno y lo hermoso de un orden deseado. Sin embargo, tal concepto no serviría mucho para el análisis científico, pues si cada uno tuviera su concepto normativo del fenómeno en estudio, resultaría difícil llegar a resultados intersubjetivamente transmisibles. Otra dificultad se presenta al ampliar el concepto del fenómeno en estudio de tal manera que algunos factores que interesan ser investigados respecto a su relación, entren como elementos del mismo concepto. El origen de esta conceptuación equivocada reside en confundir el ámbito del problema con el concepto mismo, como bien me señaló mi asistente de investigación Claudia Zilla. Un buen ejemplo de esto lo brinda, nuevamente, el concepto de democracia, cuando se le incluyen también los problemas que la atañen, por ejemplo su relación con la sociedad. Esto se da cuando se define como democracia sólo a aquel sistema político que se erige sobre las bases de una sociedad democrática. Con esta conceptuación se pierde de vista la relación política y científicamente importante entre tipo de sistema político y tipo de sociedad en términos de una homogeneidad necesaria, en términos de desfases y secuencias y en términos de su desarrollo en el tiempo. Al estudiantado se le debe enseñar la formación y el uso de las clasificaciones, de los tipos, de los tipos ideales y de las tipologías, sus funciones y alcances científicos. Hace poco, un ejercicio con un grupo de posgraduados me puso en evidencia la falta de práctica en eso. En ciencia política trabajamos mucho con dicotomías y trilogías o tríadas. El ejercicio constaba en encontrar, en el mundo de las formas políticas, alternativas que correspondieran a estos tipos de ordenamiento de los fenómenos.

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Ninguna de las cinco respuestas que recibimos fue correcta. O no se respetaba el objeto, las formas de gobierno, o se mezclaba el objeto con algo que no se refería al objeto, o los fenómenos que se mencionaban no eran de carácter disyuntivo. En resumen: vale poner énfasis en la enseñanza de la ciencia política en la lógica del conocimiento. Hay que enseñar a pensar lógica y sistemáticamente. Lo que equivale a enseñar a diferenciar en lo conceptual entre niveles de abstracción, categorías, diferencias de grado, etcétera. Saber diferenciar hace la diferencia entre una interesada/un interesado en y una estudiosa/un estudioso de la política. 3) Respecto a la tercera dimensión y la sugerencia de enseñar el cómo comparar, vale distinguir entre dos líneas de comparación: la comparación histórica y la comparación internacional. Según mi experiencia, la comparación histórica es la que se ejerce fácilmente en América Latina. En diálogo con cientistas sociales de la región me ocurrió bastantes veces que una pregunta acerca de la estructura ----por ejemplo---- del sistema de partidos me fuera contestada mediante un recuento de la historia de los partidos políticos. O sea, la entrada a la reflexión politológica en la región es más bien histórico-cronológica y mucho menos sistemático-comparativa. La enseñanza tendría que favorecer esta última perspectiva, nutriéndose de comparaciones internacionales que constituyen la base para tipologías y apreciaciones empíricas. Pues es importante señalar que para bien diferenciar y valorar un fenómeno es imprescindible compararlo. El comparar, sin embargo, no es tan sencillo y tiene que ser aprendido. Lo primero que hay que enseñar es que comparar implica escoger prudentemente con qué comparar dentro de un alto número de posibles referentes. Vale reflexionar sobre cuál referente es racionalmente el más adecuado, el más plausible y evitar escoger un referente científicamente poco válido, pues la comparación se presta también a confusiones y distorsiones que ----en el campo político o cuando la o el cientista sólo opina y se mueve en la política---- a veces son intencionadas.

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Lo segundo que vale destacar en este contexto es el carácter de método científico de la comparación, a mi modo de ver el método más típico de la ciencia política. Enseñar a comparar significa de este modo familiarizar al alumnado con el método más importante de la ciencia política. Sin embargo, no existe ninguna receta del método comparativo válida para cualquier caso en estudio. Por otra parte, el método comparativo consta de diferentes estrategias de investigación que consisten en jugar en el diseño de la investigación con la homogeneidad y la heterogeneidad del contexto, por un lado, y con la concordancia y diferencia de las variables, por el otro. Cada diseño de investigación tiene que ser estructurado acorde a las propias características del material en estudio y del interés de conocimiento. El método comparativo se aplica en estudios cuantitativos y cualitativos, cada uno con su metodología específica, y dentro de cada área con variantes. De modo que, al tomar la decisión de aplicar el método comparativo, no está resuelta la cuestión del método, sino que recién ahí empieza justamente la reflexión metodológica. Dado que el método comparativo es el método en las ciencias sociales pensado para sustituir al método experimental (véase al respecto los clásicos J. St. Mill y E. Durkheim), la enseñanza de la ciencia política debería abordar también la cuestión de la causalidad en las ciencias sociales. Abundan tesis monocausales y unilineales en nuestra disciplina, resultado del tipo de formación de teorías deductivistas. Respecto a la comparación, ella abre las perspectivas adecuadas para el estudio de casos empíricos que pueden operar como casos de control. Es importante enseñar la función de la comparación como instrumento de comprobación o falsificación de las teorías. Por lo demás, la comparación induce a la formación de teorías de tipo inductivista. Relacionado con esta diferencia de génesis de las teorías, es importante enseñar los tipos de teorías que se formulan en nuestra disciplina, los tipos de teorías micro, macro, específicas y universales, etcétera, y señalar que las teorías de medio alcance, es decir, las que

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mantienen relación con el espacio y el tiempo, son las más adecuadas y mejor experimentadas en ciencia política. 4) Respecto a la cuarta dimensión, no sólo la reflexión científica necesita cierta distancia del quehacer político cotidiano, sino también la enseñanza de la ciencia política. Es bien notorio el interés en Chile y América Latina por referirse con prioridad a la política misma del momento, por intercambiar opiniones al respecto: existe la tentación de que el intercambio se politice, que la posición ideológica sustituya al argumento razonable, que la contingencia política se apodere de la ciencia política de modo que ----al final de cuentas---- la ciencia política se percibe como parte de la política. Recuérdense los tiempos de las ciencias sociales comprometidas, cuando incluso se postulaba que las ciencias sociales tendrán que ser parte integral de la lucha por la revolución social y política. Es cierto que la ciencia política no es neutra, no es objetiva en términos de que se pueda desvincular totalmente de intereses cognoscitivos, de valores y de objetivos social-tecnológicos. Sin embargo, estos parámetros tienen su plena legitimidad sólo en el contexto del surgimiento de una investigación y en el de la aplicación de sus resultados, pero tienen que suprimirse o desaparecer en el contexto interno de argumentación científica. Aquí vale el argumento bien probable o bien probado, la teoría bien comprobada o refutada por el control empírico o de consistencia teórica. Para que este proceso argumentativo en el desarrollo de la investigación tenga su lugar también en la enseñanza de la ciencia política, parece conveniente distanciarse algo de la ‘‘sterile Aufgeregtheit’’ (excitación estéril) de la política cotidiana, como diría Max Weber (en La política como vocación), y plantear la enseñanza de la ciencia política a un nivel de abstracción más alto, algo lejano y fuera de la política, donde sea posible observar la política sine ira et studio.

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*** Estoy llegando al fin de mi ensayo. Para resumir: mis reflexiones, originadas en la pregunta de cómo enseñar ciencia política, conducen a sugerir cuatro orientaciones. La primera sugerencia se refiere al cuerpo material o de contenido de la disciplina, consistente en ensañar la ciencia política de modo de integrar a las diferentes áreas de la disciplina. La segunda sugerencia se refiere a las herramientas conceptuales de la disciplina y consiste en enseñar a saber diferenciar. La tercera sugerencia se refiere a la perspectiva analítica de la disciplina, consistente en enseñar el arte y método de saber comparar. La cuarta sugerencia se refiere a la argumentación científica (en alemán: Begründungszusammenhang) de la disciplina y consiste en enseñar la capacidad de abstraer. Quisiera terminar con una observación final: las últimas tres sugerencias se pueden resumir en una sola que tiene un alcance mayor a la de la enseñanza universitaria de la ciencia política. Reside en sustituir la cultura de la opinión por la cultura del argumento. Aunque con un significado que va más allá de la universidad, es en sus aulas donde este proceso debe iniciarse.

EPÍLOGO EL ENFOQUE HISTÓRICO-EMPÍRICO EN COMPARACIÓN Sofía MONSALVE Susana SOTTOLI I. INTRODUCCIÓN En los años ochenta, buscando explicar diferencias en los logros alcanzados por los países industrializados a nivel económico y social, las investigaciones sobre las políticas públicas en Europa redescubren la importancia del factor institucional para el desarrollo político. Si bien el resurgimiento de los temas institucionales se origina en este marco, éstos cobran aún más relevancia a raíz de los procesos de cambio de régimen que se inscriben en la llamada ‘‘tercera ola democratizadora’’ (Huntington, 1991). La razón de la marcada atención que ha prestado la investigación a los aspectos institucionales, tanto en los procesos de transición a la democracia como en la discusión sobre su consolidación, radica fundamentalmente en dos puntos (Merkel, 1996, 74-76): por un lado, el paso decisivo que marca el tránsito de un régimen autoritario a uno democrático lo constituye la transmisión del poder político en manos de un grupo de personas a un conjunto de normas y reglas institucionalizadas. Son dichas normas e instituciones las que van a decidir en adelante sobre la distribución de poder y recursos tanto políticos como económicos en esa sociedad. Por otro lado, las instituciones desempeñan un papel clave en la consolidación democrática, ya que ellas se 179

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establecen antes de que se reestructuren y transformen otros factores que también van a influir en la consolidación de la democracia a largo plazo ----tales como la cultura política y la articulación de organizaciones que representan los diferentes intereses sociales y políticos----; por lo tanto, las instituciones afectarán desde los inicios democráticos el desarrollo de estos otros factores. Además de estas apreciaciones, siguiendo a Robert Dahl, se infiere que la cuestión institucional adquiere importancia vital especialmente en el momento en que una sociedad está empeñada en abonar de manera adecuada el nuevo terreno sobre el cual la democracia pueda prosperar. Se trata de trazar las coordenadas fundamentales de la institucionalidad política con vistas a la consolidación democrática. Para las sociedades que ya gozan de condiciones favorables para la existencia de la democracia, en cambio, la cuestión institucional pasa a un segundo plano, por lo menos en lo que concierne a la estabilidad y al mantenimiento de aquélla (Dahl, 1996, 178). En América Latina, la investigación acerca de la transición a la democracia confirma la relevancia de los aspectos institucionales ocupándose, por ejemplo, del análisis de los procesos electorales y su significado para el curso de las transiciones e iniciando el debate sobre las características, ventajas y desventajas de los diferentes sistemas de gobierno (debate presidencialismo versus parlamentarismo) de cara a posibles reformas del orden institucional vigente que apunten a favorecer la estabilidad, la gobernabilidad y, en suma, la consolidación de las democracias restablecidas (véase Nohlen y Thibaut, 1994). Es evidente entonces que la llamada ‘‘tercera ola democratizadora’’ y la subsiguiente cuestión de la consolidación de estas jóvenes democracias llevaron a las ciencias políticas a desempolvar viejas preguntas del constitucionalismo tradicional, como lo son las relacionadas con la importancia de la configuración institucional para el desarrollo de la democracia. Si bien la investigación actual retoma algunos planteamientos tradicionales,

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se presentan grandes diferencias entre lo que se ha denominado el ‘‘viejo institucionalismo’’ y este ‘‘nuevo institucionalismo’’. El primero concebía las instituciones como un sistema formal de reglas que organizan y regulan el poder, que deben ser examinadas a la luz de criterios normativos y de consistencia lógica para garantizar su correcta construcción y aplicación. Así, el orden institucional era considerado como el factor fundamental del cual dependía el desarrollo óptimo de la democracia. El ‘‘nuevo institucionalismo’’, en cambio, al tiempo que amplía el concepto institucional volviéndolo más sociológico, disminuye la pretensión explicativa de las instituciones como factor único y fundamental del cual depende el enraizamiento democrático, a pesar de seguir considerándolo central. Dentro del ‘‘nuevo institucionalismo’’, no obstante, existe una serie de vertientes y enfoques que difieren bastante entre sí, no sólo en cuanto a la conceptuación de las instituciones y al interés epistemológico de su estudio, sino también en lo que respecta al método y al instrumentario analítico empleado. El siguiente artículo se propone observar en detalle tales diferencias, dado que la investigación tiende a veces a pasarlas por alto sin percatarse de que ellas son en gran medida las responsables de que se llegue a determinados juicios y conclusiones sobre los temas institucionales. Aguzar la atención sobre estos puntos contribuirá, además, a hacer que la recepción de los diferentes estudios sea más crítica y cuidadosa. Dentro de los diferentes enfoques presentes en la literatura neoinstitucional, se han escogido para el presente análisis la ingeniería constitucional de Giovanni Sartori y el enfoque histórico-empírico de Dieter Nohlen. A continuación, se hará una presentación sistemática de los dos enfoques siguiendo determinados criterios que, además, podrían servir eventualmente para el análisis de otros enfoques y, por tanto, para ampliar la comparación de perspectivas en el ámbito institucional. Se trata de los siguientes criterios:

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1) El marco conceptual del análisis político-institucional. Este criterio contempla dos aspectos: por un lado, la concepción teórico-institucional en términos estrictos, es decir, el concepto de institución empleado, el significado asignado a las instituciones políticas para el funcionamiento del sistema político, si a ellas se les atribuye el carácter de variable dependiente o independiente, los intereses y objetivos de la indagación, ámbito y condiciones del análisis, así como, dado el caso, la orientación normativa del mismo. El segundo aspecto se refiere a la concepción operativo-institucional, es decir, cómo se concibe el proceso de reforma institucional, cuáles son los límites y posibilidades atribuidos a la ingeniería política en el mismo, cuáles son sus actores principales y cuál es el rol de las ciencias políticas en dicho proceso. En general, este criterio abarca la conceptuación acerca de la génesis y reforma de las instituciones políticas, así como de los efectos producidos por diferentes arreglos institucionales sobre el sistema político. 2) El enfoque metodológico. Se trata de identificar cuáles son los fundamentos de la estrategia metodológica empleada, la noción de causalidad subyacente, los objetivos y resultados metodológicos. A fin de ilustrar mejor los enfoques institucionales, se procederá luego a presentar desde cada perspectiva la relación entre los tres componentes institucionales fundamentales del sistema político, a saber: sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos; se trata de caracterizar cómo es considerada dicha relación, si se postulan relaciones de causalidad entre ellos y, en caso positivo, qué orientación adquieren. Finalmente, a modo de conclusión, se llevará a cabo una comparación para visualizar mejor las similitudes y diferencias entre ambos enfoques.

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II. EL ENFOQUE DE LA INGENIERÍA CONSTITUCIONAL

1. Marco conceptual del análisis político-institucional El punto de partida de la reflexión institucional de Sartori se halla en su crítica al ‘‘primitivismo democrático’’ de los años sesenta. Con esta denominación Sartori se refiere a aquellas teorías y posiciones democráticas que ven el perfeccionamiento de la democracia en el mero aumento de los derechos, la participación y el poder de un número cada vez mayor de personas. Lo problemático de estas concepciones radica, según él, en la sobrevaloración de la ‘‘dimensión horizontal de la democracia’’ en detrimento de la ‘‘dimensión vertical’’, es decir, de los aspectos relacionados con la organización jerárquica y el funcionamiento cabal de las estructuras de gobierno. Estas cuestiones resultan de extraordinaria actualidad y relevancia no sólo en procesos de democratización y consolidación democrática, sino también en democracias establecidas a raíz de ciertos déficits funcionales que se presentan en los respectivos sistemas políticos. Sartori denomina su enfoque teórico ‘‘ingeniería constitucional’’ (Sartori, 1996, 1) para poner de relieve sus diferencias con el constitucionalismo en sentido clásico: no se trata de estudiar las instituciones desde un punto de vista jurídico-formal, pues, a su parecer, ningún sistema formal de reglas puede funcionar sin estar acompañado de estructuras de incentivos y castigos que regulen el comportamiento de los actores políticos. Así pues, una Constitución debe ser concebida como una estructura basada en estímulos que funciona justamente gracias a los motores del incentivo y de la disuasión. En este sentido, y como no basta con quedarse en el estudio formal de las normas constitucionales, el análisis de las condiciones reales en las que debe funcionar una determinada Constitución adquiere gran importancia. Es necesario anotar aquí que Sartori no tiene en mente en primera instan-

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cia las condiciones socio-económicas o de cultura política de un país sino, sobre todo, las condiciones del sistema político mismo, es decir, el sistema de partidos y el sistema electoral. El objetivo de Sartori consiste en estudiar cómo las instituciones políticas se relacionan estructuralmente unas con otras y en preguntarse si esas estructuras son capaces de funcionar adecuadamente o no. En caso negativo, se plantea entonces la cuestión acerca de cómo sería posible aumentar la capacidad funcional o la gobernabilidad de un sistema político y, en consecuencia, de qué manera se deberían reformar las instituciones para cumplir este propósito. Al tratamiento de estos temas subyacen tres presupuestos. En primer lugar, para analizar los efectos que surgen en la interacción de las diferentes instituciones, el estudio de Sartori se limita en su mayor parte únicamente al nivel de la polity. En este sentido, Sartori le otorga al factor institucional el carácter de variable independiente. El segundo presupuesto concierne a la concepción de causalidad en las ciencias sociales a la cual se adscribe Sartori. Esta concepción acepta en principio la interrelación circular de los fenómenos, pero supone que una vez escogido un cierto corte de la realidad para el análisis, es posible determinar de un modo inequívoco las relaciones causales que existen en esa serie determinada de fenómenos. Gracias a ello, es posible entonces expresar el conocimiento adquirido en forma de leyes del siguiente tipo: dado el fenómeno A, A implica el efecto B si y sólo si se cumple la condición X. La leyes son entendidas en este caso como generalizaciones con capacidad explicativa que descubren una regularidad. Así, por ejemplo, las leyes relativas a los efectos de los sistemas electorales sobre los sistemas de partidos tienen la pretensión de predecir todos y cada uno de los casos particulares a los cuales ellas se refieren. El tercer presupuesto consiste en la convicción de que las instituciones se pueden reformar y modificar libremente sin estar sujetas a límite alguno. Como ya se dijo, debido a que se parte

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del presupuesto de que la relación causa-efecto se puede determinar inequívocamente, las reformas institucionales son en esencia un asunto de expertos tecnócratas quienes, orientándose en modelos existentes y exitosos, diseñan soluciones racionales a los problemas planteados. A pesar de que el estudio de Sartori se desarrolla la mayor parte del tiempo a nivel empírico-analítico (es decir, cómo está compuesto un sistema político, cómo funciona, etcétera), su análisis desemboca finalmente en ciertas afirmaciones de tipo normativo. Ello ciertamente difiere de las concepciones normativas del constitucionalismo tradicional que buscaban la perfección de las instituciones en sí mismas, las cuales debían encarnar valores como la justicia, el bien común, etcétera; en el caso de Sartori, su preocupación normativa apunta a la dimensión funcional de las instituciones, es decir, si éstas están en capacidad de cumplir sus funciones esenciales, entre ellas la de gobernar. De ahí su énfasis en el criterio de la gobernabilidad para el análisis constitucional. Es así como Sartori no sólo se pregunta cómo puede un sistema político dado funcionar de manera óptima sino también, de modo más general, cuál es el sistema político que mejor funciona. A la luz del criterio de la gobernabilidad, Sartori concluye que el mejor entre los diferentes sistemas de gobierno existentes es el semipresidencialismo, no porque sea el mejor en sí sino porque es el que mejor se puede aplicar (1994, 137). El semipresidencialismo aventaja al presidencialismo en cuanto que el primero está en capacidad de desempeñarse mejor, es decir, de no trabarse con mayorías divergentes. Sin embargo, en el semipresidencialismo la posibilidad de un bloqueo institucional no está del todo descartada. Superar este déficit conduciría a encontrar el mejor sistema de gobierno. Con este propósito en la mira, Sartori presenta su propuesta del ‘‘presidencialismo alternante’’ (alternating presidentialism, 1994, 153). Se trata de un sistema político de motor doble, el cual no se activa paralela ----como en el semipresidencialismo---- sino sucesivamente; en otras palabras, se trata de un sistema parlamentario que en caso

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de presentar problemas de gobernabilidad, sería sustituido por un presidencialismo. Acerca de los límites de la ingeniería constitucional, Sartori se pronuncia expresamente recién en su artículo Constitutional Engineering and its Limits (1996). Allí afirma que los límites de una reforma institucional están dados por las condiciones que cada caso concreto impone. Estas condiciones forman parte importante del análisis (condition analysis), ya que sólo teniendo en cuenta este aspecto se podrán estimar aproximadamente los efectos de la reforma, y en consecuencia, esto posibilitará reconocer a tiempo errores o ‘‘imposibles’’ de realizar para buscar otras alternativas. Además de las condiciones referidas al sistema de partidos y al sistema electoral, Sartori no especifica si hay otras condiciones que deberían ser incluidas en dicho análisis. Teniendo en cuenta las anteriores publicaciones de Sartori sobre el tema (1967 y 1994), en las que afirmaba de manera rotunda la posibilidad de modificar libremente, es decir, sin limitación alguna, las instituciones, llama la atención entonces que al hablar de los límites de la ingeniería constitucional en su último artículo, está disminuyendo de hecho las pretensiones y el alcance de su enfoque. 2. Enfoque metodológico Tal como se lee en el título de su libro Comparative Constitutuional Engineering, el método comparativo desempeña un papel central en el enfoque de Sartori desde dos puntos de vista: tanto para la generalización empírica como para la comprobación de hipótesis. Para efectos del primer propósito, el enfoque se basa en tipologías utilizando como criterios clasificatorios las características y la lógica sistémica particular de cada una de las diferentes formas de gobierno. A partir de ello, establece generalizaciones sobre los fenómenos observados. En la mayor parte de su análisis, Sartori procede de modo inductivo y se sirve del

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método de falsificación del racionalismo crítico para probar el alcance de sus hipótesis por medio de la comparación empírica, corrigiéndolas según sea el caso. En tanto Sartori culmina su estudio postulando el ‘‘mejor’’ sistema de gobierno (alternating presidentialism), cabría pensar en un cierto quiebre metodológico en su proceder. Si bien para formular su propuesta Sartori parte del análisis inductivo de las falencias del sistema semipresidencial (calificado por este autor como el mejor sistema de gobierno existente en la realidad), la propuesta del mejor sistema se deriva en últimas de presupuestos normativos de carácter teórico-deductivo. 3. Acerca de la relación entre sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos Teniendo en cuenta su concepción de causalidad, podría decirse que Sartori busca establecer una relación de causalidad inequívoca y lineal entre estas tres variables del sistema político. El tratamiento que éstas reciben en su análisis podría esquematizarse de la siguiente manera: el sistema electoral adquiere el carácter de variable independiente que determina el sistema de partidos. Éste, por su parte, si bien no determina el surgimiento de un sistema de gobierno en particular, sí constituye la principal variable independiente que influye en la capacidad funcional de las formas de gobierno. Siguiendo los estudios de Duverger que buscaban precisar la relación entre sistema electoral y sistema de partidos estableciendo leyes al respecto, Sartori procede a reformular los enunciados de Duverger, postulando cuatro leyes sobre los efectos ejercidos por el sistema electoral sobre el sistema de partidos. Estas leyes especifican la combinación de condiciones suficientes y necesarias que producen un determinado efecto en el sistema de partidos. Así, a manera de ejemplo, la primera ley establece que dado un sistema estructurado de partidos y una distribución

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uniforme de los votos en las circunscripciones electorales (condiciones necesarias conjuntas), el sistema electoral por mayoría relativa (condición suficiente) causa un sistema bipartidista (efecto) (Sartori, 1994, 45). Con respecto a la relación sistema de partidos y sistema de gobierno, Sartori lleva a cabo un análisis en el cual primeramente estudia en detalle las características esenciales de los diferentes sistemas de gobierno, luego determina las condiciones necesarias para su buen funcionamiento, entre las cuales se destaca el sistema de partidos, para finalmente sopesar las diferentes formas de gobierno y concluir de ese modo cuál es la mejor desde el punto de vista funcional. Así, a modo de ilustración de cómo Sartori concibe esta relación, se menciona aquí el caso del presidencialismo, cuyas condiciones de funcionamiento óptimo se basan en la existencia de un sistema bipartidista o de un sistema de partidos pequeño y bipolar, con un grado relativo de disciplina partidaria para facilitar la formación de una mayoría parlamentaria favorable al presidente. III. LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS DESDE LA PERSPECTIVA DEL ENFOQUE HISTÓRICO-EMPÍRICO 1. Marco conceptual del análisis político-institucional Desde la perspectiva del enfoque histórico-empírico, los estudios de Nohlen y colaboradores se proponen fundamentalmente un análisis diferenciado del cambio institucional en contextos de democratización (Nohlen y Kasapovic, 1996, 13). Así, a partir de un interés de larga data en la génesis de los sistemas electorales y sus efectos sobre la representación política y sobre el funcionamiento del sistema político en general, las investigaciones del grupo de Heidelberg se extienden al estudio de los procesos de transición de regímenes autoritarios y totalitarios a sistemas democráticos, y participan en el debate institucional que

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busca encontrar respuestas al problema de la estabilidad política, la gobernabilidad de los regímenes democráticos y las posibilidades de consolidación de los mismos, no sólo en Latinoamérica sino también en otros contextos (véase Nohlen y Fernández, 1991; Nohlen y Kasapovic, 1996). Desde reflexiones que se acercan a la perspectiva del neo-institucionalismo, se atribuye en este enfoque ciertamente un significado importante a las instituciones en el desarrollo político. Como premisa central, sin embargo, se afirma que el verdadero significado del factor institucional y la idoneidad de arreglos institucionales particulares dependen de la contingencia política, es decir, de las estructuras sociales, de las condiciones históricas y de la cultura política. Dada la alta complejidad de la realidad analizada, se considera importante garantizar un abordaje tal que admita una multiplicidad de factores explicativos y de análisis. Así, ni el desarrollo político en general ni la estabilidad política de un sistema en particular son analizados en dependencia exclusiva y absoluta de su institucionalidad política (Nohlen y Fernández, 1991). Con estas afirmaciones se cuestionan las posiciones cercanas al llamado ‘‘viejo institucionalismo’’, que pretenden explicar todo el desarrollo político a partir de las instituciones, como por ejemplo las posiciones expresadas en el curso del debate sobre las formas de gobierno ‘‘presidencialismo versus parlamentarismo’’ (Nohlen y Fernández, 1991; Linz y Valenzuela, 1994; Thibaut, 1996). Por el contrario, desde la perspectiva histórico-empírica, las instituciones son conceptuadas como expresión de experiencias sociales, de procesos históricos y tradiciones políticas profundamente internalizados en una sociedad. Así, por ejemplo, la génesis de los sistemas electorales es analizada esencialmente como resultado de confrontaciones entre clases sociales y grupos políticos en el proceso de su propio desarrollo político. Se aboga entonces por una suerte de ‘‘institucionalismo ilustrado’’, el cual se considera más adecuado ante la complejidad

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de las relaciones a ser explicadas. A nivel analítico, ello implica que ----al contrario de explicaciones monocausales---- resulta imprescindible la consideración de múltiples variables para el análisis causal. Se concibe así una relación más compleja entre variables: es decir, las relaciones de causa-efecto son entendidas en el sentido de una causalidad circular antes que lineal-progresiva (Nohlen, 1994a, 10). No basta, por tanto, suponer que A causa B, sino también que B tiene a su vez un efecto sobre A. Por tanto, se afirma que las influencias de las instituciones sobre los fenómenos políticos son más bien indirectas, múltiples, mediatizadas, dependientes del contexto y, por consiguiente, extremadamente difíciles de ser sujetas a generalizaciones (Thibaut, 1996). En el nivel normativo, se rechaza el llamado ‘‘enfoque del mejor sistema’’ (‘‘best system approach’’), es decir, no existe un modelo ideal válido más allá de toda consideración de tiempo y lugar. Los efectos de configuraciones institucionales particulares sobre el sistema político dependen de variados factores. Por tanto, los contextos temporal y de lugar deben ser sistemáticamente incluidos en el proceso de ingeniería política. Posiciones que privilegian tal o cual orden institucional de forma categórica, tales como, por ejemplo, el sistema de representación proporcional frente al de representación por mayoría (Lijphart, 1993), o bien, el parlamentarismo como forma de gobierno frente al presidencialismo (Linz, 1990a y b), no son sostenibles desde esta perspectiva (Nohlen y Kasapovic, 1996, 180). Por el contrario, se resalta la existencia de diferentes tipos de democracias estables, basadas en formas institucionales intermedias entre los tipos ideales, de múltiples y variadas características. En el nivel operativo, se favorece la adaptación de determinados sistemas o modelos institucionales en el proceso de la construcción institucional democrática en contextos de transición, antes que la transferencia directa de instituciones provenientes de otros contextos. La transferencia de instituciones, es decir, la ‘‘importación’’ de instituciones democráticas occidentales y su

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implementación en las nuevas democracias ocurre frecuentemente sin que se lleve a cabo una adecuada problematización del contexto histórico en el cual se realiza la transferencia. La adaptación de modelos institucionales a circunstancias sociales, culturales y políticas específicas, por el contrario, permite encontrar soluciones institucionales contingentes, de acuerdo a las características del país o a las fases del desarrollo político en cuestión. En lo que respecta a las reformas institucionales, se defiende la tesis según la cual se considera que son las relaciones concretas de poder existentes en un contexto dado las que van a decidir sobre posibles reformas político-institucionales. Así, los sistemas electorales o las formas de gobierno no pueden, según esta perspectiva, ser prescriptos de forma social-tecnológica y ahistórica. En contra de la idea de modelos, planes o construcciones surgidos de un diseño racional en procesos de ingeniería y consultoría política, se propone una perspectiva que conceptúa el proceso de conformación del orden institucional como un proceso histórico, en cuyo transcurso emergen las instituciones políticas como resultado de las negociaciones y compromisos de los actores involucrados en un contexto dado (Nohlen y Kasapovic, 1996, 159 y ss.). Por lo demás, se considera que los debates acerca de reformas institucionales que se desarrollan en torno a la oposición entre pares conceptuales opuestos que representan tipos ideales, tales como representación por mayoría versus representación proporcional, o bien, parlamentarismo versus presidencialismo, poseen una naturaleza puramente académica y por tanto poco conducente en el plano de la realidad política concreta. Por un lado, una cantidad importante de información y capacidad de diferenciación se pierden cuando la discusión se realiza al nivel de abstracción de las grandes categorías conceptuales, es decir, las variaciones reales de los tipos básicos existentes quedan así fuera del análisis. En este sentido, se defiende la posición según la cual no son los propios modelos ideal-típicos, sino precisamente

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sus respectivas variaciones, las que se han establecido como modelos institucionales exitosos en la experiencia histórica. Esto se verifica, por ejemplo, en el desarrollo de las democracias europeas después de la Segunda Guerra Mundial, el cual precisamente confirma la importancia de realizar adaptaciones funcionales de los modelos básicos, teniendo en cuenta la experiencia histórica de los países (Thibaut, 1996). Por otro lado, reducir la cuestión de la institucionalidad política a sólo dos grandes alternativas básicas, implica no con poca frecuencia una posición normativa, la cual, como ya se mencionó, supone la búsqueda del ‘‘mejor’’ orden institucional. Frente a ello se enfatiza la necesidad de un debate más orientado por consideraciones históricas y que tome en cuenta las opciones institucionales concretas que se ofrecen en cada contexto particular. En resumen, en contra de argumentaciones teórico-deductivas basadas en tipos ideales no suficientemente diferenciados, se favorece el análisis al nivel de los fenómenos histórico-contingentes, que permita un tratamiento más adecuado de las particularidades del fenómeno analizado. En cuanto a las opciones de reforma institucional se postula la tesis de las ‘‘opciones limitadas’’, la cual fue originalmente formulada con relación a los sistemas electorales en los países industrializados y posteriormente confirmada en investigaciones que incluían otros casos de estudio (Nohlen, 1984; Lijphart, 1994). La tesis establece que las reformas a los sistemas electorales generalmente se mantienen dentro del tipo básico existente y que aquellas reformas que suponen un cambio del principio de representación o que de alguna manera modifican la esencia del sistema electoral, son poco frecuentes o raramente se llevan a cabo. Empíricamente se podría así comprobar que en la mayoría de los casos las reformas están dirigidas a mejorar el principio de representación ya existente. Algo similar podría comprobarse en relación a las reformas relativas al sistema de gobierno. Estas afirmaciones apuntan al hecho de que la mayoría de las veces la realidad histórico-política está caracterizada por una li-

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bertad de opciones mucho menor que la que sugieren los debates académicos (Nohlen y Kasapovic, 1996, 209). Sólo ocasionalmente, sobre todo en tiempos de crisis política o de cambios profundos, es considerada nuevamente la cuestión de la reforma institucional por parte de los actores políticos con poder de decisión. 2. Enfoque metodológico El enfoque histórico-empírico, tal como es representado por Nohlen y el grupo de investigadores formados por Nohlen en Heidelberg (Bernhard Thibaut, Harald Barrios, Michael Krennerich, Petra Bendel, Martín Lauga, Florian Grotz, Christof Hartman, Matthias Basedau, Claudia Zilla, entre otros) pone énfasis fundamentalmente en la dimensión histórica de los fenómenos analizados y en el carácter empírico de la investigación a efectuarse. El componente histórico de esta estrategia metodológica no se reduce simplemente a considerar lo histórico como una cronología de eventos. Por el contrario, lo histórico viene dado por la descripción sistemática y el análisis específico de los fenómenos en su propio contexto temporal y espacial. El segundo elemento del enfoque se desprende de su anclaje empírico. En el centro de la estrategia metodológica de este enfoque se encuentra el método comparativo. La comparación es utilizada con el objetivo de formular generalizaciones empíricas y para la comprobación de hipótesis. A partir del análisis histórico-individualizante de cada caso se llega inductivamente a generalizaciones de alcance medio. Este proceder debe servir para evitar tanto una subvaloración como sobrevaloración de variables o fenómenos particulares. Por lo demás, se asigna en este enfoque un significado importante a la precisión conceptual y terminológica para la tarea comparativa. Se busca llegar a ordenamientos clasificatorios, los cuales suponen criterios comparativos muy precisos, ya que tan-

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to una falta de diferenciación como, por el contrario, un exceso de ella pueden influenciar significativamente los resultados de la investigación (Nohlen y Kasapovic, 1996, 12). 3. Acerca de la relación entre sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos Desde el enfoque histórico-empírico se concibe a la relación entre sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos como una trilogía cuyos componentes se encuentran estrechamente relacionados entre sí (Nohlen, 1996a y b). Esta interrelación, sin embargo, no se plantea de manera homogénea entre los tres componentes, ya que los conceptos ‘‘sistema de gobierno’’ y ‘‘sistema electoral’’ se relacionan de manera asimétrica con el concepto ‘‘sistema de partidos’’. De cara a la tarea de formular opciones de reforma institucional, se pone especial énfasis en la necesidad de entender correctamente la relación interna de la trilogía. La asimetría entre los elementos conceptuales se refiere especialmente a dos aspectos: por un lado, a la capacidad de la variable ‘‘sistema de partidos’’ para ofrecer alternativas en el proceso de construcción o reforma institucional. En efecto, la variable ‘‘sistema de partidos’’ no es una variable institucional en sentido estricto, tal que ofrezca alternativas a la ingeniería política, a diferencia de las otras dos variables mencionadas. Mientras que la decisión de los actores políticos o constitucionales define la elección de una determinada forma de gobierno o de un sistema electoral específico, la concreción de una determinada configuración del sistema de partidos no depende de la decisión de los actores políticos o constitucionales, sino más bien de factores históricos y socio-culturales que no admiten el mismo grado de intervención voluntaria de los actores para su transformación. Es decir, en el campo de la consultoría política o del diseño institucional, el espectro de intervención se restringe generalmente a la

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forma de gobierno y al sistema electoral. Por otro lado, la asimetría se manifiesta en relación al estatus de la variable ‘‘sistema de partidos’’ frente a las otras dos variables. Ella está esencialmente en función de las decisiones político-institucionales tomadas previamente acerca de la forma de gobierno y del sistema electoral. Sin embargo, es posible señalar asimismo el carácter de variable independiente que el sistema de partidos también posee. En efecto, las características del sistema de partidos existente influyen en el proceso de conformación de un orden institucional a tres niveles: en la elección de una institucionalidad determinada, en el comportamiento subsecuente y en los efectos de las instituciones políticas elegidas. Así, la variable ‘‘sistema de partidos’’ es descrita como vínculo entre la dimensión histórica y de las estructuras sociales, por un lado, y los factores institucionales, por el otro. Mientras que corrientemente en las ciencias políticas esta variable recibe el tratamiento de variable dependiente, este enfoque pone el acento en la posibilidad de abordarla desde diferentes ángulos, según la indagación planteada, lo cual refleja nuevamente la concepción multicausal, circular y contextual del enfoque histórico-empírico. En cuanto a la relación entre sistema electoral y sistema de partidos, si bien se parte de la premisa, como también lo hacen otros autores, como Sartori y Lijphart, de que los sistemas electorales poseen un significado decisivo para la estructura y dinámica competitiva de un sistema de partidos, se considera, sin embargo, que la relación entre ambos sistemas no puede ser concebida determinísticamente. En este sentido, se afirma en primera instancia que en el complejo entramado de relaciones existentes entre sociedad, sistema electoral y sistema de partidos, no es posible asignar unívocamente a cada factor el rol de variable dependiente o independiente. Además, las condiciones de emergencia de los sistemas electorales contribuyen a determinar sus efectos; ellos son reflejo de las estructuras políticas y sociales en las cuales surgen, es decir, tanto el sistema electoral como el sistema de partidos pueden también ser considerados

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como variables dependientes (Nohlen, 1978, en Nohlen y Kasapovic, 1996, 38). Así, también a este respecto se aplica la noción de causalidad circular: la estructura de los sistemas de partidos es tan relevante para la elección del sistema electoral como éste lo es para la estructura del sistema de partidos (Nohlen y Kasapovic, 1996, 13). Esta perspectiva no subestima el efecto estructurante que el sistema electoral puede tener sobre el sistema de partidos; el primero es, sin embargo, sólo un factor entre los varios que ejercen influencia sobre la estructura del segundo. La homogeneidad o heterogeneidad cultural, étnica o religiosa de una sociedad resulta mucho más significativa para la estructura de un sistema de partidos. Para analizar los efectos de los sistemas electorales se debe sobre todo indagar acerca de las condiciones socio-políticas concretas dado que éstas difieren en cada caso. IV. CONCLUSIONES :

LOS ENFOQUES INSTITUCIONALES EN PERSPECTIVA COMPARADA

En este trabajo se han expuesto dos enfoques presentes en el campo del análisis institucional, los cuales representan formas determinadas de abordar conceptual y metodológicamente la institucionalidad política, su génesis y reforma. La distinción entre los enfoques es relevante con vistas a esclarecer las posiciones existentes en los debates políticos y académicos y, sobre todo, por la influencia que éstos tienen en las decisiones tomadas en procesos concretos de reforma institucional. Para tal fin, a continuación se realiza a modo de conclusión una comparación entre ambos enfoques, cuyas semejanzas y diferencias se pueden observar de manera esquemática en el cuadro siguiente:

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LA INGENIERÍA CONSTITUCIONAL Y EL ENFOQUE HISTÓRICO-EMPÍRICO EN PERSPECTIVA COMPARADA Criterios de comparación Concepción teóricoinstitucional

Ingeniería constitucional (Sartori): instituciones mayormente como variable independiente

‘‘Institucionalismo ilustrado’’ (Nohlen): instituciones como variable dependiente o independiente, según contexto y objetivos de investigación

Funcionamiento y gobernabilidad institucional

Funcionamiento y gobernabilidad institucional, consolidación democrática

Fundamentalmente las condiciones relativas al sistema político mismo

Condiciones históricas, sociopolíticas, culturales

Dimensión normativa

Mayormente ‘‘polity’’

‘‘Polity’’ y ‘‘politics’’

Concepción operativoinstitucional

Pretensión normativa: búsqueda del mejor sistema (en sentido funcional)

No existe mejor sistema, énfasis en el contexto

Intereses y objetivos de indagación Condiciones del contexto consideradas Ámbito de análisis

Marco conceptual

Enfoques

Límites y Social-tecnológica: posibilidades de la diseño institucional reforma institucional racional

Histórico-política: ingeniería política como negociación y proceso histórico

Actores principales de la reforma institucional

Opciones restringidas por las particularidades del contexto históricopolítico

Libertad de opción prácticamente ilimitada

Rol de las ciencias Mayormente Mayormente políticas en proce- expertos tecnócratas actores políticos sos de reforma institucional Debería ser capaz Predicción posible de pronosticar. Rol sólo al considerar central en la tarea condiciones de de consultoría contexto. Rol del política experto relativizado

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Criterios de comparación

Enfoques

Estrategia metodológica

Comparativa, empírica, inductiva. Énfasis en la precisión conceptual

Concepción de causalidad

En general, circular Circular, multifactoy multifactorial. rial, contingente. Pero, relaciones Relaciones causacausa-efecto efecto no determinadeterminables lineal bles de manera y unívocamente en lineal una serie dada de fenómenos. Formulación de leyes

Enfoque metodológico

Comparativa, histórica, empírica, inductiva. Énfasis en la precisión conceptual

Aunque ambos enfoques comparten el interés científico de avanzar en el conocimiento de la institucionalidad política, contribuyendo a esclarecer los problemas de la funcionalidad de las instituciones y con ello de la gobernabilidad y consolidación democráticas, sus diferencias se derivan de distintos presupuestos en cuanto al tipo de conocimientos que es posible obtener a través de la indagación científica. Difieren además en sus posiciones acerca del rol de la ciencia política en ofrecer soluciones institucionales a los problemas planteados y de predecir los resultados de su aplicación en una realidad concreta. Mientras que el enfoque de la ingeniería constitucional exige de la ciencia un conocimiento con pretensión universal, expresado en leyes que señalen relaciones causales unívocas y que permitan predecir fenómenos bajo condiciones dadas, el enfoque histórico-empírico relativiza la posibilidad de obtener certezas científicas de tal alcance, aplicables sin más ni más al ámbito de la complejidad social y política. Desde la perspectiva de la ingeniería constitucional, Sartori critica a las ciencias políticas anotando que ellas se han dedicado únicamente a discutir aspectos teóricos y han descuidado casi por completo la aplicación práctica de sus conocimientos. Apunta Sartori que, en comparación

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con los economistas, quienes siempre están aplicando sus conocimientos en programas de planificación y desarrollo, los politólogos se comportan de modo muy reservado y hasta indolente en la medida en que ellos sostienen que los procesos políticos no son pronosticables y mucho menos se pueden dirigir o controlar por medio de intervenciones (1994, 29). Por su parte, el enfoque histórico-empírico se muestra reticente frente a toda formulación de relaciones causales unidireccionales entre los sistemas institucionales. Así, por ejemplo, se critica la intención de Sartori de reducir la investigación en el campo de los sistemas electorales a aquellas indagaciones que asignan al sistema electoral la condición de variable independiente (Nohlen y Kasapovic, 1996, 38). Las enunciaciones con carácter de ley acerca de los efectos de los sistemas electorales son cuestionadas en dos sentidos: o bien ellas son formuladas de manera tan general que pierden en contenido informativo, es decir, se convierten en triviales; o bien, se abstrae tanto de las condiciones sociales y políticas concretas, que indefectiblemente la empiria contradice las leyes formuladas (Nohlen, 1991). No obstante estas diferencias, ambos enfoques ponen al método comparativo en el centro de su estrategia metodológica, con fines de comprobación de hipótesis y formulación de generalizaciones ----en un caso con carácter de ley, en el otro como generalizaciones de alcance medio---- y se distancian asimismo de estrategias metodológicas empírico-estadísticas que, al tiempo de servirse también del método comparativo, lo hacen poniendo énfasis en el tratamiento estadístico de un gran número de casos y generalmente prescindiendo de las condiciones del contexto histórico (por ejemplo, véase Lijphart, 1994). En cuanto al aspecto normativo, ambos enfoques presentan posiciones divergentes: mientras el enfoque histórico-empírico rechaza de plano la posibilidad de identificar un único modelo institucional aplicable a todos los casos, es decir, un best system; la ingeniería constitucional, por su parte, apuesta a la posibilidad de diseñar de modo racional el mejor sistema institucio-

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nal. Cabe resaltar que Sartori, en su búsqueda del mejor sistema, se ciñe al criterio de funcionalidad, diferenciándose así del ‘‘viejo institucionalismo’’. Sin embargo, con sus preferencias expresas por determinados sistemas electorales y de gobierno, se acerca a posiciones que argumentan desde un punto de vista normativodeductivo las ventajas de un cierto sistema sobre otro, independientemente de las condiciones de contexto (véase Linz, 1990a y b). En cuanto al aspecto operativo, los enfoques analizados se distancian en relación a los límites y restricciones atribuidos respectivamente a la ingeniería política. Mientras que, desde la perspectiva histórico-empírica, Nohlen sostiene que el campo de opciones institucionales es empíricamente mucho más restringido de lo que normalmente se supone en los debates, Sartori se refiere de manera crítica a esta posición como no choice argument. Específicamente, en lo que respecta a los sistemas electorales, la acusa de relativizar el significado de las reformas en este ámbito y, con ello, el significado de los sistemas electorales como tales (Sartori, 1994, 27 y ss.). En contra de ello, argumenta Nohlen que la tesis mencionada supone por principio una libertad de opciones institucionales y que ella solamente acentúa aquellas restricciones derivadas de circunstancias históricas, al tiempo que señala los ámbitos que sí estarían sujetos a reformas. Este debate, en última instancia, refleja la contraposición entre las posturas socio-tecnológica e histórico-política en el ámbito del institution building, debate que puede ser expresado gráficamente con Krennerich y Lauga como ‘‘diseño versus política’’ (1996).

INDICACIONES BIBLIOGRÁFICAS Seis de los trabajos reunidos en la presente obra han sido publicados anteriormente. Para esta ocasión se han introducido sólo cambios menores. En dos casos se trata de textos inéditos. 1) ‘‘La trilogía: sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos’’, en Lipset, Seymour M. et al., Apuntes para una reflexión sobre democracia. Tres ensayos, San José, IIDH, 1996, Cuadernos de CAPEL 41, pp. 31-51. 2) ‘‘Presidencialismo vs. Parlamentarismo en América Latina (Notas sobre el debate actual desde una perspectiva comparada)’’, Revista de Estudios Políticos, nueva época, núm. 74, 1991, pp. 43-54. 3) ‘‘Presidencialismo ‘vs.’ parlamentarismo. Dos enfoques contrapuestos’’, Revista de Estudios Políticos, nueva época, núm. 99, 1998, pp. 161-173. 4) ‘‘El estado de la investigación sobre sistemas electorales’’, Revista de Estudios Políticos, nueva época, núm. 98, 1997, pp. 159-169. 5) ‘‘Criterios básicos para emprender una reforma electoral’’, Seminario sobre la Reforma del Sistema Electoral, 30 de noviembre y 1o. de diciembre de 2001, Lima, Asociación Civil Transparencia, 2002, pp. 31-45. 6) ‘‘Diseño institucional y evaluación de los sistemas electorales’’, inédito. 201

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