Economía de La Educación

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COMITÉ CIENTÍFICO Director Joaquín Gairín Sallán Áreas de publicación Didáctica y organización escolar Coordinador Joaquín Gairín Sallán Métodos de investigación y diagnóstico en educación Coordinador Jesús M. Jornet Meliá Teoría e historia de la educación Coordinadores Salomó Marqués Sureda Conrad Vilanou Torrano Didáctica de la lengua y la literatura Coordinadores Artur Noguerol Rodrigo Lucí Nussbaum Capdevila Didáctica de las ciencias experimentales Coordinadora Neus Sanmartí Puig Didáctica de las ciencias sociales Coordinadores Ernesto Gómez Rodríguez Joan Pagés Blanch Didáctica de la matemática Coordinador Luis Rico Romero

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Consulte nuestra página web: www.sintesis.com En ella encontrará el catálogo completo y comentado

© M . a Jesús San Segundo

© EDITORIAL SÍNTESIS, S. A. Vallehermoso , 34 28015 Madrid Tel. 91 593 20 98 http://www.sintesis.com

ISBN: 978-84-995816-4-4

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recuperación y por cualquier medio, seamecánico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o por cualquier otro, sin la autorización previa por escrito de Editorial Síntesis, S.A.

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A Diego y Andrés

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Índice

Agradecimientos

Presentación

1. Indicadores de capital humano: la convergencia de España con la Unión Europea 1.1. Evolución de la educación en España y en la Unión Europea: Indicadores de inversiones y de stocks 1.1.1. Inversiones educativas: tasas de escolarización, 1.1.2. Inversiones educativas: indicadores de gasto, 1.1.3. Stocks de capital humano, 1.1.4. Nuevos indicadores de stocks, 1.2. Indicadores de calidad educativa 1.2.1. Gasto por alumno en España y en la OCDE, 1.2.2. Ratios alumnos-profesor, 1.2.3. Remuneraciones del profesorado, 1.2.4. Horas de clase, 1.2.5. Alumnos por ordenador, 1.2.6. Rendimiento académico en matemáticas y ciencias, 1.3. El capital humano y el crecimiento económico 1.3.1. Análisis tradicionales, 1.3.2. Análisis basados en nuevos indicadores,

2. Teorías de la demanda de educación 2.1. Teoría del capital humano 10

2.2. 2.3. 2.4. 2.5.

Modelos de consumo Teoría de la certificación Las teorías radicales Contrastes de teoría de la señalización

3. Educación como inversión o consumo: contraste de los efectos del desempleo sobre la escolarización 3.1. Escolarización secundaria y desempleo: algunos indicadores 3.2. Implicaciones empíricas de los modelos de capital humano y de consumo 3.3. Modelos de demanda con datos agregados 3.3.1. Series temporales para la escolarización secundaria en España, 3.3.2. Datos agregados de los países de la OCDE, 3.3.3. Datos agregados de las provincias españolas, 3.4. Determinantes de la escolarización secundaria en 1981 y 1991

4. Rendimientos económicos de la educación: ingresos y desempleo 4.1. Estimación de ecuaciones de ingresos para españa 4.2. Rendimiento de un año de escolarización 4.2.1. Estimación del rendimiento a partir de ecuaciones mincerianas, 4.2.2. Sesgos en la estimación del rendimiento educativo, 4.3. Rendimientos económicos de diversos programas educativos 4.3.1. Rendimientos de la Enseñanza Secundaria General, 4.3.2. Rendimientos de la Formación Profesional, 4.3.3. Rendimientos de la Enseñanza Universitaria, 4.3.4. Rendimientos para los menores de 35 años, 4.4. El efecto de la educación sobre la probabilidad de desempleo 4.5. El análisis de la sobreeducación a través de la evolución de los diferenciales salariales 4.5.1. El crecimiento de la población activa cualificada: 1980-1995, 4.5.2. La evolución de los diferenciales de ingresos por niveles educativos: 1980-1995, 4.6. Otros análisis de sobreeducacion

5. Costes educativos 5.1. Costes y economías de escala: algunos ejemplos internacionales. 11

5.2. Economías de escala en las universidades españolas 5.2.1. Número y tamaño de las universidades públicas españolas, 5.2.2. Funciones de coste de las universidades españolas: 1985 a 1996, 5.3. Economías de alcance en las universidades 5.4. Del gasto educativo al coste de la enseñanza 5.4.1. Presupuestos públicos de educación, 5.4.2. Estructura del gasto educativo en España, 5.4.3. Estimación del gasto por alumno en centros públicos, 5.4.4. Otros elementos del coste educativo, 5.4.5. El coste de la enseñanza pública y privada, 5.5. Coste privado y coste social

6. Producción educativa 6.1. Indicadores de rendimiento académico 6.1.1. Tasas de graduación universitarias, 6.1.2. Tasas de retraso y repetición en la enseñanza primaria y secundaria, 6.2. La literatura empírica sobre producción de conocimientos 6.2.1. Interpretación del modelo básico, 6.2.2. Los resultados de los estudios internacionales, 6.2.3. Estudios de producción educativa en España, 6.3. Los efectos de la calidad de las escuelas sobre los ingresos 6.4. Análisis de eficiencia de los centros educativos

7. Financiación de la enseñanza obligatoria 7.1. Razones para la intervención pública: enseñanza obligatoria, gratuita, y pública 7.1.1. Externalidades, 7.1.2. Igualdad de oportunidades y fallos de los mercados de capitales, 7.1.3. Problemas de información, 7.1.4. Incentivos en centros públicos y privados, 7.2. Financiación y elección de centro educativo: tres modelos 7.2.1. Tres modelos en la OCDE, 7.2.2. La importancia del sector público, 7.3. El modelo local, público 7.4. Propuestas y experimentos con cheques escolares 7.4.1. Propuesta de Friedman, 12

7.4.2. Experimento de Alum Rock (California), años setenta, 7.4.3. Experimento de Milwaukee (Wisconsin), años noventa, 7.4.4. El cheque valenciano para la educación infantil, 7.4.5. Cheques en Chile, 7.5. Subvenciones a centros privados 7.5.1. Modelos europeos, 7.5.2. Financiación y elección de centro en España,

8. Igualdad de oportunidades educativas: el papel de las becas 8.1. La igualdad de oportunidades educativas 8.1.1. Definición, 8.1.2. La expansión educativa, el sector publico y la igualdad educativa, 8.2. El papel de las becas y la igualdad de oportunidades 8.2.1. Indicadores de cobertura, 8.2.2. Indicadores de cuantía de las ayudas, 8.2.3. Incidencia de las becas según nivel de renta, 8.2.4. Impacto regional de las becas, 8.3. Las becas universitarias en los países de la OCDE 8.3.1. La descentralización en la OCDE, 8.3.2. Cobertura, cuantía y diversidad de las ayudas en la OCDE, 8.4. Desigualdades educativas y origen socieconómico

9. Financiación de la enseñanza universitaria 9.1. Estructura de la financiación en España y en la OCDE 9.1.1. La financiación en España, 9.1.2. La financiación en la OCDE, 9.2. Tasas, becas, préstamos tradicionales, préstamos-renta e impuestos: propiedades de eficiencia y equidad 9.3. Experiencias recientes con la combinación de precios y préstamos-renta 9.4. Algunos programas de préstamos tradicionales 9.4.1. Reino Unido, 9.4.2. Estados Unidos, 9.4.3. Países Bajos, 9.5. Características básicas de los préstamos a estudiantes 9.5.1. Elegibilidad, 9.5.2. Subvenciones, 9.5.3. Fondos públicos o privados, 13

9.5.4. Devolución, 9.6. Un programa de préstamos para España

10. La financiación de las universidades públicas 10.1. Modelos aplicados en la OCDE 10.1.1. Evolución de los modelos de subvención, 10.1.2. El uso de fórmulas y contratos-programa en la OCDE, 10.1.3. La financiación de las universidades públicas en España, 10.2. Elementos de un modelo de financiación de las universidades públicas españolas 10.2.1. Rasgos básicos del modelo, 10.2.2. La asignación de la subvención pública a las universidades españolas,

11. Descentralización regional 11.1. Descentralización del gasto educativo 11.1.1. Análisis descriptivo de la descentralización del gasto en España, 11.1.2. Análisis teórico de la descentralización, 11.1.3. Comparación con la OCDE, 11.2. Desigualdades regionales en la financiación educativa 11.2.1. Desigualdades en el gasto por alumno, 11.2.2. Desigualdades en los conciertos educativos y las tasas universitarias, 11.3. Desigualdades regionales en escolarización 11.3.1. Evolución de la escolarización regional, 11.3.2. ¿Convergen las provincias españolas en tasas de escolarización?, 11.4. Desigualdades regionales en stocks de capital humano

12. Profesorado: remuneraciones y contratos óptimos 12.1. Evolución del profesorado por niveles 12.2. El acceso de las mujeres a las distintas categorías de profesorado. 12.2.1. La enseñanza no universitaria, 12.2.2. La enseñanza universitaria, 12.3. Contratos óptimos del profesorado 12.3.1. Salarios de eficiencia, 14

12.3.2. La seguridad en el empleo del profesorado universitario, 12.3.3. Evaluación y remuneración del profesorado universitario, 12.4. La remuneración del profesorado en España y en la OCDE 12.4.1. Remuneraciones en Primaria y Secundaria, 12.4.2. Remuneraciones del profesorado universitario,

13. Formación continua y formación permanente 13.1. Formación ocupacional y formación continua en España: análisis descriptivo 13.2. Algunas ideas teóricas sobre formación 13.2.1. Formación general y formación específica, 13.2.2. Contratos laborales y formación, 13.2.3. Modelos con información asimétrica, 13.3. Los determinantes y las consecuencias económicas de la formación 13.3.1. Determinantes de la probabilidad de formación, 13.3.2. Consecuencias económicas de la formación, 13.4. La formación permanente 13.5. Educación de adultos en España 13.6. La universidad y la educación permanente

Bibliografía

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Agradecimientos

El contenido de este libro se ve muy influido por los trabajos de investigación que he desarrollado, en muchos casos en colaboración con otros autores. Por orden cronológico cabe citar la influencia de los artículos realizados con Aurelia Modrego (sobre producción), con Carlos Newland (sobre ingresos), con Alfonso Alba (análisis de ingresos), con Alberto Vaquero (sistemas de indicadores), con Bárbara Petrongolo (estudios de demanda), con Javier Díaz-Malledo (sobre financiación), con Mercedes García (sobre producción) y con Asunción Valiente (sobre indicadores, demanda e ingresos). Todas las personas con las que he colaborado me han aportado ideas, pero ninguna de ellas es responsable de los errores y carencias de este texto. Entre los estímulos intelectuales, también debo agradecer el proporcionado por los alumnos que han cursado economía de la educación, en segundo o en tercer ciclo, en los años noventa. Asimismo, la Asociación de Economía de la Educación ha mantenido un congreso anual que ha incentivado la investigación en este campo y ha proporcionado un foro de intercambio de ideas. La finalización de este texto no hubiera sido posible sin la cooperación de Maite García y Pilar Gil. Mi agradecimiento más sincero por su ayuda y su buen hacer. Por último, debo expresar mi gratitud a familiares y amigos que han sobrellevado el largo proceso de elaboración de este libro. Sin su apoyo nunca lo hubiera completado. No les puedo prometer que no lo volveré a hacer.

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Presentación

Este libro intenta familiarizar al lector con algunos de los temas básicos que conforman la economía de la educación. No tiene un enfoque enciclopédico, que permita cubrir todas las áreas en las que el análisis económico se ocupa de problemas educativos. Por el contrario, se intenta construir un texto que destaque por su énfasis en los aspectos metodológicos. Se pretende que el lector se familiarice con el método de análisis que utilizan los economistas, y con su aplicación al estudio de la demanda y oferta de capital humano y de las políticas educativas. El contenido del libro se puede dividir en varios bloques claramente diferenciados. El primero cubre temas de demanda de educación a lo largo de tres capítulos: el capítulo 2 describe los principales modelos teóricos que intentan explicar el comportamiento de los demandantes de educación; el capítulo 3 contrasta las implicaciones de los distintos modelos con los datos disponibles, y por último, el capítulo 4 está destinado al análisis del rendimiento económico del capital humano en el mercado de trabajo. El segundo bloque contiene dos capítulos que analizan la oferta de educación. El capítulo 5 aborda el estudio de los costes educativos, mientras el capítulo 6 presenta los resultados básicos de la literatura sobre producción educativa. Estos temas introducen conceptos y técnicas útiles para evaluar la eficiencia de los centros educativos. El tercer bloque del libro se centra en el análisis de la intervención pública en educación. El capítulo 7 compara los distintos modelos existentes para financiar la enseñanza obligatoria. El capítulo 8 analiza las políticas de igualdad de oportunidades, con especial énfasis en las becas. El capítulo 9 está dedicado a la financiación de la educación superior; se analizan las alternativas teóricas así como los resultados obtenidos en varios países. El tema 10 desarrolla los modelos de subvención de las universidades públicas que se emplean en las últimas décadas. Estos cuatro capítulos tienen contenidos formalmente similares ya que, tres debatir los argumentos teóricos que fundamentan la 17

intervención pública, se compara el modelo español con los aplicados en otros países desarrollados. Los tres últimos capítulos del libro plantean algunos temas clásicos en la economía de la educación. El capítulo 11 considera la financiación de un sistema educativo descentralizado y su impacto sobre las desigualdades regionales en capital humano. El capítulo 12 se ocupa del profesorado, su contratación y remuneración. El capítulo 13 analiza brevemente la formación continua y el nuevo concepto de formación permanente que plantea retos importantes a los sistemas educativos y de formación. Por último, hay que destacar que el primer capítulo define los indicadores de capital humano que permiten comparar la situación de los países y regiones; y la relación de la educación y la formación con el crecimiento económico. A la hora de programar un curso cuatrimestral de economía de la educación parece conveniente determinar un calendario que cubra clases teóricas y prácticas, con solución de problemas, análisis de datos, e incluso estimación de algún modelo. En un curso de duración normal se pueden desarrollar aproximadamente ocho o nueve capítulos. La opción más lógica consiste en dar prioridad a los nueve primeros temas que abarcan las cuestiones básicas: demanda, rendimientos, costes, producción y financiación. En algunos capítulos (2, 4 y 5) se puede decidir si se prescinde de los resultados más formales. En otros casos es posible reducir el número de trabajos empíricos analizados (por ejemplo, en los capítulos 3, 4, 5 y 6). En el caso de que se desee elaborar un curso más aplicado, que incluya necesariamente todos los capítulos sobre financiación (del 7 al 11), se recomienda combinarlos con los capítulos 1, 2, 5 (y 13 si se dispone de tiempo) y reducir los contenidos de los otros temas. Se han separado en recuadros algunos desarrollos algo más formales de ciertos temas (capítulos 2, 4 y 3). El lector, y el profesor, debe decidir qué materiales son los más adecuados para configurar un curso, en función de la formación previa de los estudiantes, y de los objetivos de la asignatura en el plan de estudios. Este libro es consecuencia de seis años de docencia a doce grupos de estudiantes del Curso de Economía de la Educación en la Universidad Carlos III. Aunque la mayoría de los alumnos procedían de licenciaturas en Economía y en Administración de Empresas, también han seguido este curso alumnos de otras titulaciones. Los prerrequisitos más recomendables son cursos introductorios de estadística y de economía. Aunque idealmente se puede pensar que este tipo de asignaturas debiera requerir que los alumnos manejen varios textos, con enfoques diversos, es preciso reconocer que los planes de estudio vigentes se encuentran muy sobrecargados de materias y hacen difícil este planteamiento. Ante la alternativa de que los estudiantes se ciñan únicamente a los apuntes de clase, resulta preferible disponer de un manual que guíe el contenido del curso. Sólo o combinado con otros textos, nacionales o extranjeros, proporciona una base para abordar el análisis económico de la educación. Los problemas y cuestiones de repaso pueden ser utilizados por los alumnos, y por los profesores, para evaluar la asimilación de los conceptos introducidos en cada tema. 18

Siempre que sea posible es recomendable que se propongan trabajos en grupo (de dos a cuatro personas) de estimación de algún modelo similar a los estudiados en el curso. El texto contiene propuestas de trabajos empíricos en diversos capítulos. Por último, cabe sugerir la celebración de debates (entre dos grupos de voluntarios, por ejemplo) acerca de cuestiones polémicas de política educativa: las tasas en la universidad pública, los cheques escolares, el papel de los distintos niveles de gobierno en la política educativa, o el papel de la enseñanza pública y privada. Asimismo se pueden realizar actividades complementarias a lo largo del curso, como la proyección y debate de alguna película de tema “educativo” como Hoy empieza todo (B. Tavernier, 1999), El pequeño salvaje (F. Truffaut, 1969), Trading Places (J. Landis, 1983), Separate but equal (G. Stevens Jr., 1991), entre otras.

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1 Indicadores de capital humano: la convergencia de España con la Unión Europea

El origen del concepto actual de capital humano se asocia a los trabajos de Schultz (1961) en los años sesenta. Hoy se suele definir el capital humano como los conocimientos, habilidades, competencias y otros atributos incorporados en los individuos (OCDE , 1998). La obsolescencia de los conocimientos adquiridos en el pasado por la población activa hace que el objetivo de la formación permanente se convierta en una importante estrategia económica y laboral. El capital humano se adquiere a través del sistema educativo, los cursos de formación continua y la experiencia laboral, así como en otros contextos más informales como la familia, los medios informativos y las relaciones sociales. Por el momento, los indicadores internacionales sólo permiten comparar el primer aspecto: el paso de los individuos por el sistema educativo, y su traducción en títulos y credenciales educativas. La segunda mitad del siglo XX ha conocido una expansión sin precedentes de los sistemas educativos de casi todos los países del mundo. Los organismos internacionales también han prestado gran atención, no exenta de polémicas, a las políticas de capital humano, considerando que juegan un papel crucial en los programas de desarrollo social y económico. Se argumenta que la extensión de la escolarización es indispensable para el avance de políticas tan diversas como las sanitarias, las de igualdad entre los sexos, e incluso en los procesos de democratización (Banco Mundial, 1995). En este capítulo no se van a considerar estos aspectos sociales y culturales aunque tienen una gran importancia, especialmente en los países en vías de desarrollo. Para centrar el análisis, se van a presentar únicamente los indicadores de capital humano de España, y de otros países, que mayor relación puedan tener con las políticas económicas de crecimiento y 20

de reducción del paro. Los últimos años han visto renacer tanto en la literatura académica sobre crecimiento económico como en los discursos políticos sobre los factores de competitividad, el interés por las políticas de formación de capital humano. El Libro Blanco sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo (CEE, 1993) (Libro Blanco en adelante), en su capítulo 7 recuerda los diversos papeles que las sociedades atribuyen hoy a los sistemas de educación y formación: transmisor de valores sociales, fuente de desarrollo personal de los individuos; política activa de empleo a través de la flexibilización del mercado de trabajo; instrumento para aumentar el crecimiento económico, al promover la creación y adopción de innovaciones tecnológicas, etc. Este capítulo se centra en estos últimos puntos: el capital humano como condicionante del crecimiento económico. Aunque la extensión de las inversiones educativas puede ser considerada parte fundamental de una política de igualdad de oportunidades, y es incluida en cualquier conjunto de indicadores sociales, aquí va a ser analizada como factor necesario para la convergencia económica y la reducción del desempleo. Utilizando las palabras del Libro Blanco: “ En igualdad de condiciones, por otra parte, en los países en donde el nivel de educación general y de formación son más elevados (por ej., en Alemania o en Japón) los problemas de competitividad y empleo se plantean con menos agudeza” . Si el capital humano de los países es un determinante crucial de su capacidad de crecimiento, parece que la convergencia en renta requiere la convergencia en capital humano. En este capítulo se definen, en primer lugar, los principales indicadores de capital humano hoy disponibles, y, en segundo lugar, se utilizan para analizar si España ha logrado alcanzar la convergencia con la UE (o con la OCDE ) en los niveles educativos y de formación de la población. La organización del capítulo es la siguiente. En el apartado uno se presentan indicadores de la situación relativa de España en la UE en términos de inversiones en formación inicial o educación, así como en stocks de capital humano. Se presta especial atención a dos cuestiones: si la evolución de las inversiones en los últimos años conduce hacia la convergencia, y hasta qué punto los distintos indicadores proporcionan un diagnóstico similar acerca de la situación de los distintos países. El apartado segundo contiene una breve descripción de indicadores de calidad de la enseñanza. El apartado ofrece un breve repaso de las conclusiones de los estudios empíricos recientes que estiman el impacto del capital humano de los países (aproximado mediante algún índice) sobre el crecimiento económico. Para concluir se resumen las características y limitaciones de los indicadores de capital humano analizados en este capítulo.

1.1. Evolución de la educación en España y en la Unión Europea: indicadores de inversiones y de stocks En este apartado se van a considerar los cambios cuantitativos que se han producido 21

en las últimas décadas, tanto en el stock de capital humano disponible, como en los flujos de inversión en educación que se están llevando a cabo y que determinarán el stock futuro. Se comprueba que diferentes indicadores educativos dan una visión bastante diversa de la situación relativa de los países. En consecuencia, la decisión de utilizar una particular tasa de escolarización (bruta o neta), o un indicador de gasto público o total, en relación al PIB o relativo al número de alumnos, puede ser crucial en los estudios empíricos de crecimiento.

1.1.1. Inversiones educativas: tasas de escolarización En las últimas décadas del siglo XX, el sistema educativo español ha experimentado el proceso de crecimiento más rápido de la OCDE. En 1970 tiene menos de 7 millones de alumnos, mientras que en los años noventa atiende a más de 9 millones de estudiantes (a pesar de la disminución de la población joven). Esta rápida expansión conduce en ocasiones a que se debata si las inversiones educativas son ya suficientes y no requieren esfuerzos adicionales para seguir ampliando la participación de la población. Incluso, se argumenta, con cierta frecuencia, que la escolarización superior es excesiva, y que no produce rentabilidad económica desde el punto de vista laboral. Se discute, en definitiva, si la política educativa, que persigue la elevación de los niveles de formación inicial de los individuos, puede considerarse como una política activa de empleo, o si la continuación de la expansión educativa carece de interés para los problemas del mercado de trabajo. En esta sección se comparan las inversiones educativas españolas con las de los países de nuestro entorno económico, para dilucidar si el esfuerzo nacional en capital humano es insuficiente o excesivo. Indicadores clásicos del esfuerzo de inversión en capital humano son las tasas de escolarización de la población en diferentes niveles educativos (véanse las definiciones del recuadro). El crecimiento de estas tasas de escolarización en los últimos diez años ha sido mayor en España que en el conjunto de la Unión Europea. En el cuadro 1.1 se observa este hecho para la educación superior y se comprueba que, a partir de mediados de los años ochenta, España supera ligeramente la media de las tasas brutas de escolarización europeas. En 1995, únicamente Finlandia, Francia, Holanda, Bélgica y el Reino Unido presentan tasas mayores que España (46%). Es importante precisar que la tasa bruta se calcula dividiendo el número de estudiantes matriculados en la enseñanza superior por la población de 20 a 24 años (ver recuadro al final de este capítulo). Cuadro 1.1. Tasas brutas de escolarización en educación superior:

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Fuente: UNESCO (varios años). Notas: Tasa bruta de escolarización en educación superior = Estudiantes en enseñanza superior sobre la población de 20 a 24 años. Países ordenados según las tasas correspondientes a 1995.

Durante la última década, la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico creada en 1961) ha elaborado indicadores más precisos que los publicados tradicionalmente por la UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación y la Cultura formada por la mayoría de los países miembros de las Naciones Unidas). Así, para el reducido conjunto de países desarrollados (29, 21 de ellos europeos) que forman parte de la OCDE se dispone de tasas netas de escolarización superior (universitaria y total) que proporcionan una idea más precisa acerca de nuestra situación relativa en comparación con otros países de nuestro entorno económico (cuadro 1.2). La tasa neta se calcula dividendo el número de estudiantes de 18 a 21 años matriculados en la educación superior por la población de 18 a 21 años (ver recuadro al final del capítulo). Si se considera únicamente la escolarización universitaria (primera columna del cuadro), se comprueba que España ocupa el segundo lugar de la OCDE (tras Grecia con el 29%) en cuanto a porcentaje de jóvenes de 18 a 21 años que se encuentran matriculados en la universidad con un 26%, mientras que Canadá, Nueva Zelanda, Australia y Holanda tienen un 23-24%. Sin embargo, para determinar la situación real de España parece más adecuado comparar las tasas de escolarización total en enseñanza superior (universitaria y no universitaria), ya que los países utilizan diversos criterios para clasificar algunas titulaciones (Enfermería, Formación de Profesorado) como universitarias o no. Al 23

analizar el indicador de escolarización superior total se comprueba que al menos 9 de los 23 países considerados superan la tasa española (27% de la población de 18 a 21 años), que se sitúa por encima de la media de la OCDE (23%), pero que difícilmente puede ser calificada como excesiva. Cuadro 1.2. Escolarización superior en 1996. Tasas netas de 18 a 21 años.

Fuente: OCDE (1998). Elaboración propia. Países ordenados de acuerdo con su tasa neta de escolarización superior (total) de 18 a 21 años.

Por otro lado, la última columna del cuadro 1.2 también pone de manifiesto que la enseñanza superior no universitaria tiene una importancia considerable en la mayoría de los países, mientras que en España ha sido casi inexistente hasta la aprobación de la reciente reforma educativa contenida en la LOGSE de 1990. En resumen, cabe concluir que la expansión del sistema universitario español en los últimos veinte años ha permitido a España alcanzan y aun superan la media de la OCDE en escolarización superior. El futuro desarrollo de la Formación Profesional de Grado Superior diversificará la oferta de enseñanza post-secundaria, acercándonos a la situación de otros países en inversiones en educación superior. En el caso de la enseñanza secundaria la evolución es aún más rápida en las últimas décadas, ya que la tasa de escolarización (neta) de la población de 17 años ha pasado en España del 36% en 1975 al 73% en 1998. Sin embargo, la comparación de nuestra 24

situación, en el tramo 16 a 18 años, con la de otros países desarrollados, no arroja conclusiones muy positivas. En la figura 1.1 se observa que el déficit en escolarización secundaria es todavía apreciable ya que la tasa media en la UE de participación a los 17 años se sitúa en el 81% (78% para la OCDE). Unicamente seis miembros de la OCDE se sitúan por debajo de España entre los 27 países que aportan información en 1998. Para las edades de 16 a 17 años, se puede comprobar que España (con tasas del 85% y del 73%) se encuentra algo por debajo de la media de los países de la OCDE, y a una distancia apreciable de la media de la Unión Europea (90% a los 16 años y 81% a los 17 años).

Figura 1.1. Escolarización neta a los 17 años. Fuente: OCDE (varios años). Elaboración propia. 25

Un informe reciente acerca de las inversiones en capital humano en la OCDE concluye que la escolarización de los 3 a los 18 años se está convirtiendo en la norma para las generaciones jóvenes en los países desarrollados. Y el informe concluye que los gobiernos deben considerar un serio problema el porcentaje de adultos que no ha completado la educación secundaria, ya que va a requerir una atención especial para poder alcanzar un nivel de capital humano suficiente para su inserción laboral duradera. En España sólo se ha generalizado la escolarización en el tramo de edad de 4 a 15 años, y la legislación únicamente establece la obligatoriedad, y la gratuidad, para la enseñanza primaria y secundaria de los 6 a los 16 años. Sin embargo, el crecimiento de la demanda privada, y la tendencia internacional apuntada, elevan la presión sobre el sistema educativo para atender a toda la población entre los 3 y los 18 años de edad. Los jóvenes que se desvían de esta tendencia y no terminan la educación secundaria, pueden encontrar problemas de inserción laboral en un mercado de trabajo que reclama cualificaciones elevadas. Asimismo, un nivel de formación básica inferior a ese estándar internacional puede hacer muy costoso (o imposible) el reciclaje de estos jóvenes en el futuro. Se puede comprobar que esta situación no afecta únicamente a España. Para los países de la OCDE que aportan datos en 1994-1996, los estudios secundarios reducen claramente la probabilidad de paro, entre los individuos que llevan cinco años en el mercado de trabajo. Para los jóvenes que no han completado enseñanzas medias, las tasas de desempleo con este nivel de experiencia, superan el 30% en cuatro de los cinco países analizados. Se confirma así la relación existente entre el paro juvenil y la baja cualificación al acceder al mercado de trabajo. Cabe resumir la información aportada por los indicadores de escolarización concluyendo que España presenta aún un déficit notable en la escolarización de los jóvenes de 1 6 a 18 años\ sin embargo, las tasas de participación alcanzadas para la población de 18 a 21 años son algo superiores a la media de los países europeos, aunque superadas por las de cuatro países europeos y otros cuatro miembros de la OCDE. La convergencia con Europa parece requerir en este caso una expansión de la enseñanza secundaria, que garantice unos niveles de formación más amplios a las generaciones que se incorporarán al mercado en las primeras décadas del siglo XXI.

1.1.2. Inversiones educativas: indicadores de gasto Junto con las tasas de participación de la población en el sistema educativo, existen otros indicadores de flujos de inversión que miden el volumen de recursos monetarios dedicados a la educación y la formación. Así, el cuadro 1.3 recoge un indicador habitual de las inversiones en capital humano de los países: el gasto público en educación y formación en relación al Producto Interior Bruto (PIB) como medida del esfuerzo realizado en capital humano en relación a la riqueza generada en la economía. Se observa que en España el gasto ha crecido desde el 1,7% del PIB en 1970, al 2,5% en 1980 y al 26

4,9% en 1995. Se ha seguido una trayectoria contraria a la de países que partían con altos niveles de inversión (como el Reino Unido y los Países Bajos) y han reducido su gasto a finales del siglo XX, por la crisis de los presupuestos, la caída de la población joven y otros factores políticos. De acuerdo a este indicador de inversión en capital humano, España ha pasado de realizar un esfuerzo equivalente al 33% de la media de los otros países comunitarios en los años setenta, a un esfuerzo público que representa el 87% de la media europea en 1995 (medias ponderadas). Cuadro 1.3. Gasto público en educación en relación al PIB.

Fuente: OCDE (varios años). Elaboración propia.

Al añadir a los datos anteriores el gasto privado en educación, se obtiene una imagen algo diferente de la situación de los países de la UE (ver cuadro 1.4) ya que la contribución privada a la financiación educativa es mayor en el caso español que en la media de la UE (o de la OCDE). Con una inversión total en capital humano que equivale al 5,8 del PIB en 1995, España alcanza la media del gasto de los países europeos. Cabe concluir que, dada la disparidad de los niveles de contribución privada de los países, la consideración únicamente del gasto público no refleja adecuadamente las inversiones educativas que se realizan en una economía. A partir de los datos de gasto educativo se suele construir una serie de indicadores que permiten comparar con mayor precisión el esfuerzo de inversión en capital humano de los países. Así por ejemplo, en el cuadro 1.5 se recogen tres tipos de indicadores de gasto en educación superior:

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— el porcentaje que representa el gasto total en educación superior en comparación con el PIB; — el volumen de gasto por alumno matriculado en enseñanza terciaria (en dólares ajustados según paridad de poder de compra); — el porcentaje que representa el gasto por alumno en relación con el PIB per cápita. Los datos muestran que a pesar del esfuerzo realizado en España en los años ochenta y noventa por mejorar la calidad de un sistema universitario en expansión, aún se produce un importante déficit en el nivel de gasto. La convergencia con la media de la OCDE requeriría aumentos de recursos entre el 30 y el 40%, según el indicador elegido. Cuadro 1.4. Gasto público y privado en educación en relación al PIB.

Fuente: Indicadores de la OCDE (varios años). Elaboración propia.

Cuadro 1.5. Gasto en enseñanza superior en la OCDE.

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Fuente: OCDE (2000). Países ordenados según el gasto por alumno en 1997. Países con renta per cápita inferior a $22.000 en 1997. *Gasto por alumno = Gasto de las instituciones + Ayuda pública a estudiantes.

Así, en 1997, de acuerdo con el primer indicador, España destina un 1,2-1,3% del PIB a enseñanza superior, mientras que la media de la OCDE se sitúa en torno al 1,51 >6%. El segundo indicador muestra que, en términos de gasto por alumno, el déficit es aún más pronunciado, ya que el gasto español de $ 5.400 debe compararse con los aproximadamente $9.800 de media en la OCDE. Restringiéndonos a los países del entorno económico más próximo, cabe destacar que Irlanda y el Reino Unido gastan más de $9.000 por alumno, Francia, Italia y Bélgica superan los $ 7.500. Por último, con el tercer indicador se observa que España tiene una financiación por alumno que equivale únicamente al 32% de nuestra producción por persona; para la media de los países de la OCDE este ratio alcanza un 46%. A partir del primer indicador se concluye con frecuencia que el déficit español en gasto en enseñanza superior se sitúa en torno a un 0,3% del PIB. Así, por ejemplo el debate público sobre la financiación de la educación universitaria está centrado desde 1995 en cómo alcanzar ese objetivo de un gasto total en torno al 1,5-1,6% del PIB. Por otro lado, los debates más recientes ponen énfasis en objetivos referidos al gasto por 29

alumno. Las comparaciones internacionales de los sistemas educativos prestan gran atención a las diferencias existentes en el nivel de gasto por alumno, considerando que reflejan en parte las diferencias en el nivel de calidad de la enseñanza. El déficit español parece deberse en parte a ratios alumnos-profesor algo elevados; a sueldos del profesorado inferiores a la media; así como a algunos déficit en servicios e infraestructuras (bibliotecas, aulas informáticas, laboratorios). Se considera preocupante que puedan producirse diferencias en la calidad de la formación recibida por trabajadores españoles (graduados universitarios) que deben competir con los de otros países europeos. Tampoco puede olvidarse que las universidades compiten cada día más con las instituciones de enseñanza superior europeas, tanto para la obtención de fondos de investigación como para la contratación de profesorado y la captación de estudiantes.

1.1.3. Stocks de capital humano El stock de capital humano disponible en un país viene determinado no sólo por el nivel educativo de su población, sino también por la calidad de esa educación, por la formación continua que ha realizado, y por su experiencia laboral que le proporciona formación en el empleo. De momento no se dispone de suficiente información para comparar la formación en el empleo realizada por la población adulta, o la calidad de la educación recibida en distintos países, en diferentes momentos de tiempo. En consecuencia, los indicadores internacionales se limitan con frecuencia a comparar la situación de los países con respecto a la primera característica: el nivel máximo de educación alcanzado por su población en edad de trabajar. Así, el principal indicador de stocks mide el porcentaje de la población de 25 a 64 años que ha completado al menos la educación secundaria. En España, en 1998 únicamente un 33% de población ha alcanzado ese nivel educativo mientras que la media de la OCDE se sitúa en el 61%. El déficit en capital humano es todavía muy apreciable. Incluso si nos limitamos a considerar las generaciones más jóvenes (de 25 a 34 años), el indicador de España (53%) se encuentra muy alejado de la media de la OCDE (72%). La expansión educativa, que se ha producido en todos los países durante el siglo XX, ha sido aún más intensa en España que en el conjunto de la OCDE. Así, en la figura 1.2 se comparan los niveles educativos de las generaciones nacidas entre 1928 y 1937 con los alcanzados por los individuos nacidos entre 1964 y 1973. En el primer caso España tiene únicamente un 8% de población que ha finalizado la formación secundaria frente a una media de la OCDE del 39%. Para las cohortes más recientes el indicador crece al 53% (España) y al 72% (OCDE). España tiende a converger con la media de los países desarrollados, aunque aún falta un largo trecho para lograrlo. La situación del país es mucho más favorable cuando la comparación se limita a otro indicador: el porcentaje de población adulta con título universitario. La figura 1.3 muestra que España pasa de encontrarse por debajo de la media de la OCDE para las 30

generaciones de los años treinta, a superarla para las cohortes más recientes. Se va eliminando el déficit antes existente en el capital humano de más elevada cualificación. Cabe concluir que las inversiones educativas de las últimas décadas permiten mejorar sustancialmente la situación, pero sigue siendo patente el déficit en el stock acumulado de capital humano. Este problema, compartido con países como Portugal, Italia e incluso el Reino Unido, se puede intentar paliar mediante el fomento de la formación permanente que permita a la población adulta mejorar sus niveles de capital humano a lo largo de la vida.

1.1.4. Nuevos indicadores de stocks Al comparar únicamente el nivel educativo alcanzado por la población adulta de los países, surgen dudas acerca de la equivalencia, en contenidos y calidad de los programas educativos de diversos centros y sistema educativos. Con el objetivo de mejorar los indicadores de stock de capital humano de los países, la OCDE está realizando varios proyectos que pueden arrojar información relevante acerca del rendimiento de los sistemas educativos nacionales. Así, por ejemplo, la Encuesta sobre Alfabetización de Adultos (IALS) determina las habilidades de comprensión lectora y cuantitativa de la población de 16 a 65 años. Para los 12 países analizados en 1994-1995 se clasifica a los adultos en cinco niveles de competencia, y se relacionan los resultados con el nivel educativo alcanzado por los individuos, su edad, sus ingresos, situación laboral, etc.

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Figura 1.2. Población con al menos educación secundaria (en porcentaje). Fuente: OCDE (varios años). Elaboración propia.

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Figura 1.3. Población con educación superior (en porcentaje). Fuente: OCDE (varios años). Elaboración propia.

Como cabría esperar, el estudio encuentra una fuerte relación estadística entre las competencias de los trabajadores y su nivel educativo. Sin embargo, comienzan a surgir resultados interesantes que sugieren que los nuevos indicadores tendrán gran utilidad: el 20% de los graduados universitarios de Estados Unidos, Alemania y Suiza (y más del 40% en Polonia) se sitúan en los niveles más bajos de habilidad (OCDE, 1995). También cabe destacar que los graduados de secundaria de Suecia, Holanda, República Checa, Dinamarca, Finlandia y Alemania obtienen mejores resultados medios en los tests que los universitarios de Chile, Polonia, Hungría y Eslovenia (véase el cuadro 1.6). En consecuencia, este tipo de estudios puede poner en cuestión la calidad de los sistemas universitarios de algunos países, aunque es necesario recordar que las habilidades y capacidades desarrolladas por los estudiantes universitarios pueden reforzarse en el trabajo o “perderse” a lo largo de la vida activa por falta de uso. España no ha participado aún en estos proyectos de nuevos indicadores de stocks de capital humano que intentan medir los conocimientos y habilidades de la población adulta. Sin embargo, nuestro país toma parte con regularidad en los proyectos que evalúan los conocimientos de los alumnos de la enseñanza obligatoria. 33

1.2. Indicadores de calidad educativa A pesar de la convergencia de los sistemas educativos hacia una enseñanza primaria y secundaria dirigida a toda la población, que se imparte mayoritariamente en centros públicos (véase el capítulo 7), y en la que predominan los programas comprensivos, pueden persistir importantes diferencias de calidad en la formación de los distintos países. Sin embargo, se dispone de pocos indicadores que puedan reflejar la calidad de los inputs o de los outputs de los diferentes sistemas educativos, y de los diversos centros de enseñanza dentro de cada país. Históricamente, ha habido tendencia a considerar que la financiación pública, mayoritaria, garantiza la igualdad de recursos y de calidad de los centros. Este supuesto comenzó a cuestionarse seriamente en Estados Unidos en los años sesenta y setenta, y hoy es objeto de debate en casi todos los países. Así, el interés por evaluar la calidad de los distintos centros educativos ha crecido de manera notable en los últimos quince años como constatan numerosos informes internacionales. A título de ejemplo, en las próximas secciones se presentan algunos indicadores que reflejan las diferencias en inputs educativos utilizados en diferentes países de la OCDE, así como la diversidad en el rendimiento académico. En la enseñanza secundaria se van a destacar algunos déficit de recursos que pueden ayudar a explicar los problemas tanto de escolarización, al final de la secundaria, como los resultados obtenidos por los alumnos españoles en los tests de conocimientos. Cuadro 1.6. Nivel de conocimientos según nivel educativo.

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Fuente: IALS (OCDE, 2000). Datos para 1994-98. Población de 16 a 65 años. Países ordenados según la puntuación obtenida por los graduados de secundaria.

1 .2 .1. Gasto por alumno en España y en la OCDE En la primera columna del cuadro 1.7 se muestra el volumen del gasto por alumno en secundaria en los países desarrollados. Este indicador da una visión del esfuerzo en educación, y suele interpretarse también como un índice de calidad de la enseñanza ofrecida. En la educación secundaria, por ejemplo, los $3.455 por alumno de España equivalen al 75% del gasto medio de la OCDE, al 56% del gasto de Francia, y al 65% del 35

gasto de Italia, situando a España en el puesto número 16 entre los 22 países analizados en 1995. Cuadro 1.7. Gasto en educación secundaria en 1995.

Fuente: OCDE (1998). Elaboración propia. Países ordenados según el gasto por alumno, (Francia: sexto lugar entre 22 países).

Cabe concluir que el volumen de recursos por alumno del nivel secundario debiera crecer aproximadamente $1.000 para converger con la media de la OCDE, si se considera importante que los trabajadores reciban una enseñanza de calidad similar a la de los jóvenes de los países con los que deberán competir en el futuro. En los próximos apartados se pueden identificar algunas características del sistema educativo que requerirían una mayor financiación para elevar la calidad de la formación secundaria.

1.2.2. Ratios alumnos-profesor El número medio de alumnos por profesor se considera un buen indicador de la calidad de la formación impartida por el sistema educativo, especialmente en sus etapas iniciales. En el cuadro 1.7 se puede observar que las ratios españolas se sitúan ligeramente por encima de la media de la OCDE en el nivel secundario (17,8 frente a 14,8). La mejora de estas ratios podría contribuir a la prevención del “fracaso escolar” al permitir una atención diversificada a los diversos grupos de alumnos que comparten un aula, así como la expansión de la educación compensatoria. 36

1.2.3. Remuneraciones del profesorado En todos los niveles educativos la calidad de la enseñanza se ve afectada por el sueldo asignado a los profesores. Numerosos estudios demuestran que la evolución de los salarios de los docentes, en relación con las remuneraciones que perciben otros profesionales, afectan significativamente al número de personas que deciden convertirse en profesores, así como a la cualificación de estas personas. Recientemente, la OCDE ha iniciado estudios comparativos de las remuneraciones del profesorado en los diversos niveles educativos. En la enseñanza secundaria, España tiene salarios ligeramente por encima de la media ($28.800 frente a $26.600 para profesores con 15 años de experiencia). Pero, al mantener una carga docente (900 horas/año) superior a la media (746), y un ratio alumnos-profesor también por encima de la media, logra generar unos costes docentes (por hora de clase) inferiores a la media (32 frente a 40) de los países analizados de la OCDE (véase la última columna del cuadro 1.7).

1.2.4. Horas de clase Los indicadores internacionales comienzan a reflejar con mayor precisión las diferencias existentes en los sistemas educativos en aspectos controvertidos en España como la evaluación o los horarios y el calendario escolar. En el cuadro 1.8 se observa que España se sitúa por debajo de la media de la OCDE tanto en número total de horas de clase en secundaria obligatoria, como en las horas dedicadas a la formación en matemáticas y ciencias. Especialmente destacable parece el déficit que se produce en relación con países de nuestro entorno como Italia, Francia, Irlanda y el Reino Unido.

1.2.5. Alumnos por ordenador En el cuadro 1.7 se observa que España dedica un porcentaje relativamente reducido de su gasto a partidas diferentes del profesorado (personal, en general). Sin embargo, aún existen pocos indicadores que reflejen las desigualdades que se producen entre los países en la disponibilidad de diversos tipos de recursos como laboratorios, bibliotecas u ordenadores. Recientemente, un estudio internacional permite identificar la disponibilidad de ordenadores en las escuelas. Los datos del cuadro 1.9 sugieren que nuestra enseñanza secundaria manifiesta un déficit preocupante en el acceso de los estudiantes a los medios informáticos. Así, en 1995, los centros españoles de secundaria tienen un ordenador por cada 97 alumnos, mientras que la media en la OCDE se sitúa en 39, y al menos 13 países tienen menos de 30 alumnos por máquina. Destaca el indicador correspondiente al 37

Reino Unido, 11 alumnos por ordenador, y un objetivo anunciado de un ordenador por alumno para los próximos años. Cuadro 1.8. Horas de clase en secundaria y horas de matemáticas y ciencias.

Fuente; OCDE (1998). Elaboración propia. Países ordenados según las horas de clase a los 14 años.

1.2.6. Rendimiento académico en matemáticas y ciencias Los países prestan una atención creciente a la evaluación de los resultados académicos obtenidos por los alumnos de primaria y secundaria (OCDE, 1995). Los resultados nacionales proporcionan información relevante acerca del funcionamiento del sistema educativo, su efectividad para atender a distintos tipos de estudiantes, y su evolución en el tiempo. Las comparaciones de los datos de diversos países dan a cada sistema educativo un punto de referencia externo sobre su productividad, especialmente en la enseñanza de ciencias y matemáticas. Se supone que el rendimiento académico de 38

los jóvenes en estas materias tiene gran importancia para facilitar su inserción laboral y capacidad de adaptación a un mercado de trabajo muy afectado por las innovaciones técnicas. Cuadro 1.9. Ordenadores en educación secundaria.

Fuente: OCDE (1998) con datos del TIMSS. Elaboración propia. Países ordenados (desde el Reino Unido a Portugal) según el número medio de alumnos por ordenador.

En la figura 1.4 se puede comprobar que España obtiene resultados en 1995 (487 y 517 puntos) inferiores a las medias de la OCDE en matemáticas y ciencias (525 y 529, respectivamente). El déficit español en estos indicadores queda reflejado en el hecho de que entre los 24 países analizados España ocupa la posición n.° 21 en matemáticas y la n.° 18 en ciencias. Asimismo, en la evaluación realizada en 1991, los alumnos españoles se situaban claramente por debajo de la media tanto en matemáticas (octava posición entre diez países de la OCDE) y ciencias, como en lectura (decimoséptima posición entre 18 países). Por otro lado, los datos de este estudio muestran que entre los estudiantes españoles de secundaria aparece un porcentaje elevado (22%) con resultados “bajos” en el test de matemáticas (más de una desviación estándar por debajo de la media internacional). En ciencias, sin embargo, solamente un 13% de los alumnos evaluados quedan englobados en el grupo de bajo rendimiento, mientras que la media de los países de la OCDE se 39

eleva al 15%. Parece necesario profundizar en el análisis del rendimiento académico de distintos tipos de alumnos en España, para poder diseñar políticas que mejoren los resultados obtenidos por toda la población. Se requieren evaluaciones detalladas de los conocimientos alcanzados por los estudiantes de primaria y secundaria en todas las materia básicas. a) Matemáticas

b) Ciencias

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Figura 1.4. Puntuación media de los alumnos de 14 años. Fuente: OCDE (1998) con datos del TIMSS para 1995.

1.3. El capital humano y el crecimiento económico Los trabajos pioneros de Schultz y Denison en los años sesenta, aportarán evidencia acerca del impacto de la acumulación de capital humano en el proceso de crecimiento económico. En los años ochenta este tema de investigación vuelve a cobrar relevancia en la literatura económica. Por un lado, la literatura teórica desarrolla una serie de modelos que conceden un papel destacado al capital humano, y a las innovaciones técnicas, en el crecimiento económico. Por otro lado, se desarrollan bases de datos que mejoran la medición del capital humano de los países y permiten realizar el contraste empírico de los modelos. Los trabajos de economía de la educación en este campo ponen énfasis en dos tipos de evidencia empírica. En primer lugar, la contribución de la inversión en capital humano a la mejora de la productividad, que viene reflejada en los rendimientos privados que el individuo obtiene de esta inversión. Este tema es analizado al estudiar el efecto que la educación y otras formas de capital humano tienen sobre los ingresos laborales de los trabajadores (capítulo 4). En segundo lugar, se destaca el papel que juega la educación así como el desarrollo y adopción de nuevas tecnologías en el proceso de crecimiento económico de países y regiones. 41

Sin embargo, el interés de estos últimos estudios se ve limitado por la calidad de los datos a utilizar. En el pasado, sólo ha estado disponible la información acerca de los flujos de inversión (tasas de escolarización o gasto, habitualmente), pero no sobre los stocks de capital humano de los países. Como se ha podido comprobar con el análisis del caso español, diferentes indicadores dibujan un panorama bastante distinto acerca de la situación de los países, por lo que no pueden ser utilizados indistintamente.

1.3.1. Análisis tradicionales Estudios recientes han podido utilizar información más detallada, e ilustran la importancia de la elección de variables. Así, en un análisis del crecimiento económico en 129 países, De la Fuente (1994) introduce como factores explicativos indicadores del stock de capital humano y de los flujos de inversión en educación, así como el esfuerzo de inversión en I+D. Se concluye que: a) al incluir únicamente variables flujo de capital humano éstas resultan ser no significativas; b) al añadir variables stock aparece como significativa la fracción de la población que ha accedido al menos a la educación secundaria; c) la mejor especificación se consigue al introducir un término de interacción entre inversión en I+D y capital humano cualificado, que elimina la necesidad de introducir las variables por separado. Los autores concluyen que se observa una fuerte complementariedad entre el esfuerzo tecnológico y el capital humano, como fuentes del crecimiento económico.

1.3.2. Análisis basados en nuevos indicadores Cabe concluir que es necesaria una mayor integración de los diversos indicadores de capital humano en los estudios empíricos de crecimiento económico. En particular, sería deseable que estos estudios incluyeran medidas precisas de stocks, así como la importancia de la formación profesional y continua, ya que estas actividades reciben una atención creciente en España y en otros países. La literatura empírica sobre los determinantes del crecimiento económico ofrece resultados diversos acerca del papel de la educación, la información y la innovación en el proceso de crecimiento de los países. La mejora de los indicadores de capital humano empieza a permitir en los últimos años la especificación de modelos que contrasten con mayor precisión los nuevos desarrollos teóricos, y logren avanzar en la identificación de las vías por las que el capital humano influye en la tasa de crecimiento de los países. Aquí se van a destacar los resultados obtenidos en un trabajo reciente de Hanushek y Kim (1998) que introduce varios tipos de indicadores de capital humano, empleando datos procedentes de las evaluaciones internacionales del rendimiento académico en secundaria, realizadas en los últimos treinta años. 42

Los modelos estimados por Hanushek y Kim muestran que existe una clara relación empírica entre los resultados que obtienen los estudiantes de secundaria en los test de matemáticas y ciencias, y el crecimiento económico de los países (como se observa en el cuadro 1.10). Y esta relación se produce después de descontar el efecto del stock de capital humano (años de escolarización de la población) sobre el crecimiento. Los autores interpretan estos resultados como indicativos de la importancia de los conocimientos y habilidades de la fuerza de trabajo (reflejados en los tests) en el proceso de crecimiento de los países. Cuadro 1.10. Crecimiento económico y capital humano (1960-1990).

Fuente: Hanushek y Kim (1998). Todos las regresiones incluyen además términos constantes y medidas del nivel inicial de la renta per cápita (1960). Los modelos (2), (3) y (4) contienen diferentes especificaciones de los indicadores de tests de conocimientos. La variable dependiente es la tasa de crecimiento 1960-1990. t-estadísticos entre paréntesis.

RESUMEN

— El capital humano se define como los conocimientos, habilidades y competencias incorporadas en los individuos. Los principales indicadores de capital humano se dividen en indicadores de inversión e indicadores de stocks. — Entre los indicadores de inversión destacan las tasas de escolarización (brutas y netas) que miden la proporción de la población que realiza estudios. Asimismo, se mide el esfuerzo inversor mediante indicadores de gasto en educación y formación. Especialmente útiles resultan las ratios del gasto sobre el PIB y del gasto por alumno que aportan información complementaria. — Los indicadores de stocks están menos desarrollados que los de inversión. Los más utilizados internacionalmente reflejan el nivel educativo alcanzado por la población adulta. Los proyectos

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recientes desarrollan indicadores de conocimientos y habilidades de los individuos, que permitirán evaluar la calidad de la formación recibida por los adultos en diferentes sistemas educativos. Diferentes indicadores de capital humano proporcionan una visión diferente acerca de la situación de los países. Así, por ejemplo, de acuerdo a algunos indicadores de inversión (la ratio del gasto total en educación sobre el PIB y la tasa de escolarización superior) España se encuentra cerca de la media de la OCDE, e incluso por encima de ésta (en el último caso). Sin embargo, según las tasas de escolarización al final de secundaria (a los 17 años por ejemplo) o el nivel de gasto por alumno en educación superior, España se encuentra aún a una distancia apreciable de los otros países desarrollados. El esfuerzo inversor de los últimos años (en gasto y en escolarización) se traduce en un aumento de los niveles educativos de la población adulta, y se produce una cierta convergencia hacia la media de la UE. Sin embargo, los déficit en stocks de capital humano de España son todavía notables. Así, por ejemplo, únicamente el 33% de la población de 25 a 64 años ha completado enseñanza secundaria o terciaria, frente a un 61% de media en los países de la OCDE en 1998 y un 58% de media europea. Dados los resultados obtenidos en los estudios empíricos sobre crecimiento económico, cabe concluir que este déficit de capital humano cualificado puede limitar gravemente la innovación, la adopción de nuevas tecnologías y, en definitiva, la convergencia de España hacia el nivel renta per cápita de la Unión Europea. Otro conjunto de indicadores intenta dar una visión aproximada de la calidad educativa en los inputs (ratios alumnos-profesor, remuneraciones del profesorado, horas de clase, alumnos por ordenador) del sistema educativo, así como en sus outputs o resultados (rendimiento académico). La literatura económica, tanto teórica como empírica, destaca en los últimos cuarenta años el papel del capital humano en el crecimiento económico. Este papel aparece con frecuencia asociado al impacto de la educación sobre la creación y adopción de innovaciones técnicas. Trabajos empíricos que utilizan únicamente indicadores de inversiones educativas no encuentran una relación significativa del capital humano con el crecimiento. Los estudios que disponen de indicadores de stocks obtienen resultados más acordes con los modelos teóricos: efectos importantes de la interacción del capital humano con el esfuerzo en l+D en las tasas de crecimiento de los países y regiones.

Recuadro. Tasas brutas y tasas netas de escolarización Las tasas de escolarización son siempre un cociente entre estudiantes y población. En las estadísticas internacionales se utilizan tasas brutas (por ejemplo por la UNESCO) y tasas netas (por la OCDE), según sea la información disponible acerca de la edad de los estudiantes.

1. La tasa bruta de escolarización a la edad x es igual al número de estudiantes con "edad teórica" x dividido entre la población de edad x. Así, por ejemplo, la tasa bruta de escolarización a los 16 años será igual al cociente entre el número de estudiantes que se encuentran cursando enseñanzas con edad teórica de realización igual a 16 años, y la población de 16 años. En el sistema educativo aplicado en España tras la Ley General de Educación (LGE) de 1970 esta tasa se calcularía dividiendo el número de estudiantes matriculados en 2.⍜ de BUP (Bachillerato) o en 2° de FP-I (Formación Profesional), entre la población de 16 años. Así, en el curso 1990-91 se estima que había en España 41 7.252 estudiantes en 2.⍜ de BUP, y 21 3.005 en 2.⍜ de FP-I (Datos de la Estadística de la Enseñanza). De acuerdo con el Censo de

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Población, en la primavera de 1991 había en España 668.057 personas de 16 años. Por lo tanto, la tasa bruta de escolarización a esa edad se situaba en el 94,3%. En el nuevo sistema educativo derivado de la LOGSE de 1990 esta tasa se calcularía dividiendo el número de estudiantes matriculados en 4 ⍜ de ESO entre la población de 16 años. 2. La tasa neta de escolarización a la edad x es igual al cociente entre los estudiantes de edad x y la población de esa edad. Por ejemplo, hemos visto en el texto que la tasa neta de escolarización a los 16 años era igua al 73% en 1991. Es decir, que únicamente el 73% de los jóvenes de 16 años (aproximadamente 485.000) estaban escolarizados en esa fecha; mientras que la tasa bruta indica que el volumen de alumnos matriculados en 2.⍜ curso de Enseñanzas Medias (BUP o FP) equivalían al 94,3% de la población de 16 años. La tasa bruta generalmente supera a la tasa neta, porque hay alumnos que han repetido curso o se han retrasado en los estudios; así, en nuestro ejemplo, los alumnos de 2.⍜ de BUP tienen 16, 1 7 o 18 años, en realidad. Asimismo, se puede comprobar que las tasas brutas de escolaridad para el grupo de edad 514 años, superan el 100% (111% en 1995, por ejemplo), de nuevo, a causa de los repetidores en los últimos cursos de EGB (véase cuadro A). Las tasas netas de escolarización no debieran superar el 100%. Cuando ocurre, se debe a la utilización de fuentes estadísticas diversas para el numerador (estudiantes) y el denominador (población). Si el primer dato está sobreestimado y/o el segundo dato está infravalorado, las tasas superan el 100%. Habitualmente se utilizan datos de población que proceden de los Censos (por ej. de 1970, de 1981 o de 1991), y de las proyecciones de población que realiza el Instituto Nacional de Estadística INE) a partir de los datos de los censos. Las cifras referentes a estudiantes se obtienen de la "Estadística de la Enseñanza en España" que realiza cada año el Ministerio de Educación (MEC) en colaboración con las Comunidades Autónomas. 3. En enseñanza superior se han presentado dos tipos de tasas: a) La tasa bruta que publica habitualmente la UNESCO, y que se construye dividiendo el número total de estudiantes de enseñanza superior entre la población de 20 a 24 años. b) La tasa neta para el grupo 18-21 que publica la OCDE, y que recoge el número de estudiantes de nivel terciario (o superior) de 18 a 21 años, en relación a la población de esa edad. Se puede observar en los cuadros 1.1 y 1.2, que estas tasas netas son mucho más bajas que las tasas brutas, como cabría esperar ya que los estudiantes del nivel superior tienen edades muy variadas. Por ejemplo, en España en 1992 se estima que el 47% de los estudiantes universitarios tenía entre 18 y 21 años, mientras que un 22% tenía más de 25 años de edad.

En los proyectos internacionales que buscan recoger información referente a un gran número de países, con niveles de desarrollo diversos, sigue siendo necesario limitarse a la utilización de tasas brutas de escolarización. La elaboración de tasas netas requiere información detallada, acerca de la edad de los estudiantes, que no está disponible regularmente en muchos países.

ACTIVIDADES DE DESARROLLO

1. Defina tasas brutas y tasas netas de escolarización (a los 16 años, por ejemplo). 45

Indique si pueden superar el 100% y por qué ( 10 minutos). 2. Con los datos del cuadro A, calcule tasas brutas de escolarización universitaria (sobre la población de 18 a 22 años, y sobre la población de 20 a 24 años), tasas netas para los grupos 20-24 años y 25-29 años. Defina estas tasas. Interprete las diferencias entre los distintos indicadores, y comente los resultados para diferentes provincias (20 minutos). 3. Con los datos del cuadro B, calcular tasas brutas de escolarización a los 15 y a los 16 años. Defina tasas brutas y tasas netas. Interprete los resultados (20 minutos). 4. Defina dos indicadores de inversión en capital humano y uno de stocks. Indique la situación de España (en relación a la media de la UE y/o de la OCDE) en estos indicadores ( 15 minutos).

Cuadro A. Estudiantes universitarios y población por Comunidades Autónomas en 1991

Fuente: Censo de Población de 1991 (INE). Sólo se consideran los estudiantes de 1° y 2° ciclos.

Cuadro B. Alumnos de enseñanza secundaria en 1991

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Fuentes: Estudiantes (Estadística de la Enseñanza 90-91, MEC). Población (Censo, INE).

LECTURAS COMPLEMENTARIAS

Un análisis crítico de los indicadores de capital humano más utilizados en los países desarrollados, se encuentra en OCDE (I998). Los nuevos indicadores de stocks aparecen en OCDE (2000). La evolución de las inversiones y los stocks en España se analiza en Espina (2000), Martín et al. (2000), Núñez (2001) y Mas et al. (1995), entre otros trabajos.

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2 Teorías de la demanda de educación

En las tres últimas décadas del siglo XX el sistema educativo español ha crecido notablemente. A pesar de la disminución en la población joven, el número de alumnos, en los niveles infantil, primario, secundario y superior, ha pasado de 6,77 millones en 1970 a 9,55 millones en 1985 y aún supera los 8,55 millones en el año 2000. Una parte de esta expansión se debe a la ampliación de la escolarización obligatoria, pero también hay que resaltar el crecimiento de la matrícula en los niveles no obligatorios. Así, por ejemplo, la tasa de escolarización de la población de 16 años ha crecido desde el 43% en 1975 al 83% en 1998. Asimismo, entre los graduados de secundaria, el 55% iba a la Universidad en 1987, frente a un 60% en 1997. Si se busca explicar este aumento de la cantidad demandada de educación, se puede pensar inmediatamente en el papel jugado por el crecimiento en la renta per cápita. Una población más rica demanda mayores cantidades de todos los bienes normales (no inferiores), entre los que se encuentra la educación. Sin embargo, con la mejora del nivel de vida de la población no se observa que todos los jóvenes, ni siquiera todos los jóvenes ricos, decidan estudiar más allá de la etapa obligatoria. Se necesitan factores adicionales que permitan explicar los comportamientos observados, y dar cuenta de hechos más o menos sorprendentes como las bajas tasas de escolarización de una región como Baleares (de renta elevada), frente a las tasas elevadas de Asturias y Castilla y León, que son aún regiones objetivo-1 de la Unión Europea (con renta per cápita inferior al 75% de la media de la UE). Tampoco parece probable que las tasas regionales de desempleo permitan explicar porqué La Rioja y Navarra superan ampliamente a Cataluña en escolarización secundaria y superior, aunque tienen tasas de paro muy similares. Por último, en la lista de hechos a explicar aparecen las tasas de escolarización 48

de hombres y mujeres. En 1980 las tasas masculinas aún superaban a las femeninas, mientras que hoy ocurre claramente lo contrarío, en España como en la mayoría de los países de la OCDE . En definitiva, surge la necesidad de formular modelos de demanda de educación que permitan dar cuenta de la diversidad de comportamientos observados. Los individuos pueden demandar educación como bien de consumo, por la utilidad que reporta la realización de estudios y la adquisición de conocimientos. Asimismo, se puede adquirir educación en función de los rendimientos (fundamentalmente económicos) que proporciona a medio y largo plazo. En este último caso, se dice que se demanda educación como bien de inversión. Parece probable que ambos motivos sean relevantes para explicar el comportamiento de los individuos. Sin embargo, los estudios empíricos sugieren que los argumentos de inversión son cruciales en muchos países. En los últimos cuarenta años se han desarrollado varías teorías que proporcionan explicaciones alternativas del comportamiento de los individuos como demandantes de educación. En las próximas páginas se desarrollan las cuatro teorías fundamentales: capital humano, consumo, certificación y radical.

2.1. Teoría del capital humano Esta teoría constituye probablemente el elemento más conocido de la economía de la educación. Su desarrollo se debe de manera importante a dos autores, Gary Becker (1975) y Jacob Mincer (1974), y a los trabajos que desarrollaron en los años setenta. Sin embargo, hay que recordar que con anterioridad Theodore Schultz (1961) ya proporcionó una versión menos fomalizada de esta teoría. La teoría del capital humano es una teoría de lá demanda de educación (formación) que pone énfasis en los aspectos de inversión que rodean a esta decisión. Los individuos eligen su gasto óptimo en educación comparando el valor presente de los costes de esta inversión con el valor presente de los beneficios que derivará en el futuro. Los ingresos y los costes futuros se descuentan a su valor presente teniendo en cuenta una tasa de descuento temporal o tipo de interés (véase el capítulo 5 de Ehrenberg y Smith, 1997). Tradicionalmente, los modelos de capital humano se centran en los rendimientos laborales asociados a las inversiones en enseñanza. Al aumentar su nivel educativo, los individuos esperan conseguir elevar sus ingresos laborales y reducir sus probabilidades de desempleo. Por otro lado, los costes de las inversiones en capital humano comprenden tanto los costes directos (tasas, libros, transporte escolar) como los costes indirectos, o coste de oportunidad del tiempo dedicado al estudio. En la figura 2.1 se presenta a título de ejemplo la decisión a la que se enfrenta un joven de 18 años que ha completado COU o bachillerato. Puede optar por incorporarse al mercado de trabajo y seguir el perfil de ingresos A, o cursar estudios universitarios, 49

incurrir en diversos costes, y posponer su acceso al mercado de trabajo a los 21, 22 o 23 años según la duración de los estudios elegidos, en cuyo caso se obtiene una corriente de ingresos de tipo B (Ehrenberg y Smith, 1997).

Figura 2.1. Inversión en educación superior.

Es conveniente realizar varias precisiones acerca de la figura. En primer lugar, se recoge un rasgo básico de los sistemas educativos de España y de otros países occidentales, el mayor componente del coste de la enseñanza es el coste de oportunidad, o ingresos que se deja de percibir, ya que los costes directos (matrícula, libros, transporte escolar) son en general relativamente reducidos (véase el capítulo 5). En segundo lugar, hay que destacar que el valor presente de los ingresos laborales futuros depende hoy claramente de las probabilidades de desempleo asociadas a los diferentes niveles y tipos de estudios. Diversos trabajos confirman que las inversiones educativas reducen claramente la probabilidad de sufrir situaciones de desempleo en el mercado de trabajo español. En consecuencia, conviene interpretar los perfiles A y B como representación de los ingresos esperados, teniendo en cuenta el desempleo. En tercer lugar, es necesario destacar que las inversiones en educación pueden producir otros rendimientos laborales, no recogidos en la figura, al dar acceso a una amplia gama de ocupaciones, y a empleos que no sean muy molestos ni peligrosos. Asimismo, para algunos individuos pueden ser determinantes otros beneficios no monetarios asociados a mejoras en el estado de salud, incremento de la eficiencia en la producción de bienes y servicios en el hogar, etc. La teoría del capital humano tiene varias implicaciones que pueden ayudar a interpretar algunos de los rasgos observados en los datos de ingresos de los individuos y en su comportamiento como demandantes de educación.

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1. Los individuos tienen incentivos para concentrar las inversiones en capital humano (educación, formación continua, formación en el empleo) en los primeros años de su vida. Los trabajadores de más edad tienen menos incentivos para estudiar que los jóvenes; en primer lugar, porque su coste de oportunidad (ingresos que dejan de percibir) es más elevado; en segundo lugar porque el período de tiempo durante el cual obtendrán ingresos más altos a consecuencia de su inversión, es más reducido. Como consecuencia de esta implicación, se puede decir que la teoría del capital humano explica la forma cóncava observada habitualmente en los perfiles edad-ingresos (figuras 2.2, 2.3, 2.4). Los individuos realizan sus inversiones en educación y formación cuando son jóvenes, y por ello sus ingresos crecen rápidamente con la acumulación de su capital humano. Con la edad disminuyen las inversiones en formación, y el crecimiento de la productividad y de los ingresos se ralentiza. Al final de la vida activa, con la depreciación del stock de capital humano, se produce una disminución en los ingresos laborales. El hecho de que los perfiles de ingresos de los trabajadores de niveles educativos elevados sean más pendientes que los de los individuos con niveles educativos más bajos (figura 2.2), también puede ser interpretado en términos de la teoría del capital humano. Los trabajadores más educados tienen más incentivos para invertir en formación laboral porque tienen mayor facilidad para aprender (menores costes dé formación), y mejores perspectivas de promoción o movilidad laboral (mayores beneficios potenciales) que otros trabajadores. Así, se observa en muchos países que en los programas de formación continua, gestionados por el sector público o por las empresas, los trabajadores de mayores niveles educativos están sobre-representados (OCDE, 1990). En España, este dato se confirma tanto al analizar las características de los cursos del INEM, como al estudiar los datos de formación en las empresas. A causa de esta acumulación de capital humano, los perfiles de estos trabajadores con mayores niveles de educación formal son más pendientes que los de los individuos con menores inversiones en educación y formación. 2. Los modelos de capital humano también predicen que reducciones en los costes, o mejoras en los beneficios, inducirán un aumento de las inversiones educativas. Así, un aumento del paro juvenil (de 16 a 19 años, por ejemplo) reduce el coste de oportunidad de estudiar y debe incentivar la escolarización secundaria post-obligatoria. Ésta será una de las implicaciones del modelo de capital humano que se va a intentar contrastar con los datos españoles en el próximo capítulo.

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Figura 2.2. Perfil de ingresos, según nivel educativo. Hombres, 1991. Fuente: Encuesta de Presupuestos Familiares (INE). Elaboración propia.

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Figura 2.3. Perfil de ingresos, 1991. Fuente: Encuesta de Presupuestos Familiares (INE). Elaboración propia.

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Figura 2.4. Perfiles de ingresos de los universitarios, 1991. Fuente: Encuesta de Presupuestos Familiares (INE). Elaboración propia.

Para Eestados Unidos existe evidencia empírica acerca de la relación entre la evolución de los rendimientos económicos de la educación y las tasas de escolarización. Así, por ejemplo, entre 1970 y 1980, el ratio de ingresos medianos de los licenciados sobre los bachilleres cae desde el 1,38 al 1,19 para los hombres. En este período, el porcentaje de graduados de secundaria que accede a la universidad pasa del 55,2 al 46,7%. Entre 1980 y 1993 se produce un crecimiento del diferencial de ingresos a favor de los universitarios desde 1,19 a 1,54. La demanda de educación superior sube (para los hombres) de 46,7 al 59,7%. En consecuencia, hay que concluir que esta evidencia empírica es compatible con la teoría del capital humano. 3. Por último, hay que señalar que la teoría del capital humano también genera predicciones acerca del comportamiento, como demandantes de educación y 54

formación, de las mujeres. Si está previsto abandonar el mercado laboral por períodos de tiempo prolongados, disminuyen los incentivos para invertir en educación y formación. En este caso, cabe predecir que las mujeres tendrán perfiles de ingresos más planos que los de los hombres, como se observa en los datos reales (figura 2.2). Sin embargo, para mujeres con una carrera laboral ininterrumpida, estas predicciones no son válidas. Por ejemplo, para las mujeres con Estudios Superiores, que presentan tasas de actividad laboral prácticamente iguales a las de los hombres. Cabría esperar que las inversiones en capital humano realizadas en el mercado de trabajo y los perfiles de ingresos fueran similares para los dos sexos. En caso de no serlo (véase la figura 2.4), habría que buscar explicaciones alternativas. Las mujeres, por elección o por discriminación, se pueden encontrar en puestos de trabajo con menores posibilidades de formación y promoción a lo largo de su vida laboral que los puestos ocupados por los hombres.

2.2. Modelos de consumo Suponen que el individuo deriva utilidad del tiempo dedicado al aprendizaje. Su demanda de educación depende por lo tanto del nivel de renta, así como de los precios de éste y de otros bienes de consumo. En el caso más probable, la educación se comporta como un bien normal, con una demanda que crece con la renta y tiene una relación negativa con los costes directos (tasas, libros...) de la enseñanza. El impacto de un aumento en el coste de oportunidad de estudiar (salario) es más complicado ya que combina efectos de cambios en precios (la educación se hace más cara) así como de cambios en la renta, ya que el consumidor es más rico al crecer el salario que percibe. Se puede esperar que un aumento del coste de oportunidad de estudiar reduzca “menos” la cantidad demandada de educación que cuando crecen los costes directos (tasas, libros, transporte escolar) de la enseñanza (véase recuadro al final del capítulo). Varios trabajos que analizan la demanda de educación superior en Estados Unidos han llegado a conclusiones compatibles con estas predicciones del modelo de consumo. Se observa que aumentos en las tasas (t) causan una reducción mayor en la matrícula universitaria que aumentos equivalentes en los salarios de los jóvenes (w). Aunque la mayoría de los autores aceptan la validez de los modelos de consumo para ayudar a explicar el comportamiento de los individuos, no se considera que cubran todos los aspectos de la demanda educativa. Los beneficios de consumo se generan en el corto plazo, mientras que los rendimientos como bien de inversión se extienden a medio y largo plazo. Las dos perspectivas parecen necesarias para explicar la demanda de educación, como se verá en el capítulo 3. Así, incluso si se producen situaciones en las que el rendimiento económico 55

del capital humano (o de ciertos estudios) en el mercado de trabajo se hace muy reducido, podemos esperar observar una sólida demanda de educación postobligatoria. Algunos individuos valoran especialmente el aprendizaje, la adquisición de nuevos conocimientos, y en consecuencia consumirán educación, aun en el caso en que produzca escasos rendimientos laborales.

Figura 2.5. Modelo mixto de la demanda de educación. La curva AB recoge el V.P. de las rentas (consumo) que generan diversos niveles de educación (E). La curva U° es una curva de indiferencia que recoge las preferencias del consumidor sobre combinaciones (C, E).

Este resultado se refleja en la figura 2.5, que representa un modelo mixto (de consumo e inversión) de la demanda de educación. Este modelo ha sido desarrollado por dos autores holandeses, Kodden y Ritzen, en 1984. Se supone que los individuos derivan utilidad del aprendizaje, pero también obtienen rendimientos económicos de la educación en forma de aumento en ingresos laborales futuros, netos de costes. La curva AB refleja el valor presente (descontado) de esos ingresos para diferentes niveles de inversión educativa (E). En un modelo puro de capital humano, sin ningún aspecto de consumo, el individuo elige E = E*; la inversión en educación que hace máximo el valor presente (VP) de los ingresos netos. Sin embargo, un individuo que considera la educación como bien de consumo y como bien de inversión elige E = E**, una cantidad mayor que la óptima en el modelo puro de capital humano.

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2.3. Teoría de la certificación En los años setenta se desarrolla otra teoría de la demanda de educación: la teoría de la certificación o de las señales educativas. Los economistas asociados al nacimiento de esta literatura son Michael Spence, autor de un importante artículo sobre «Señalización en el Mercado de Trabajo», publicado en 1974, así como Joseph Stiglitz y John K. Arrow, que contribuyeron a desarrollar la idea de la educación como señal. Esta teoría comparte la hipótesis básica de la teoría del capital humano tradicional, al suponer que los individuos eligen el nivel educativo que hace máximo el valor presente de su corriente futura de ingresos (descontados los costes). Sin embargo, la teoría del capital humano supone que las inversiones en educación son rentables porque mejoran la productividad (y por lo tanto los ingresos) de los individuos. La teoría de la certificación parte de la hipótesis de que en el mercado de trabajo existen importantes problemas de información. Las empresas no observan la productividad de los trabajadores, especialmente en el momento de contratarlos. Es posible que la educación sirva para identificar a los trabajadores de mayor productividad innata. Si estos individuos tienen dificultades para transmitir su valía en el mercado de trabajo, pueden utilizar los títulos educativos como instrumento de señalización. En el caso límite de estos modelos de información imperfecta, es posible que algunos trabajadores (normalmente los más productivos) inviertan en educación como señal, aun si esta formación no mejora en absoluto su productividad. Al final, en el mercado de trabajo se observaría una relación entre inversiones educativas e ingresos de los individuos, tanto si se cumple la teoría del capital humano (versión productiva) como si es cierta la teoría de la certificación. En el cuadro 2.1 se puede comprobar, para el caso español, que los individuos con niveles de educación más elevados obtienen, como media, mayores ingresos y sufren probabilidades de desempleo inferiores que los individuos con menores niveles educativos. De esta observación no se puede concluir inmediatamente que la inversión en educación sea rentable; es posible que los individuos que han realizado estudios superiores hubieran obtenido ingresos elevados en cualquier caso, por sus capacidades innatas, situación socioeconómica, etc. En un excelente estudio empírico, referente a trabajadores norteamericanos, Willis y Rosen (1979) contrastaron un modelo estructural de inversión en capital humano. Demostraron que las ganancias esperadas en rentas futuras afectaban significativamente a la decisión de asistir a la Universidad, aportando así evidencia a favor de esta teoría de la demanda de educación. Sin embargo, es necesario destacar que, empíricamente, es muy difícil distinguir si la inversión en educación es rentable porque mejora la productividad de los individuos (versión tradicional de la teoría del capital humano), o si esta inversión se utiliza como una señal de productividad en un mercado de trabajo con información incompleta (Spence, 1974). En el caso límite, la educación sólo serviría para que algunos individuos se identifiquen como los más productivos de la economía, como veremos con un ejemplo.

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Cuadro 2.1. Ingresos y desempleo según el nivel educativo.

Fuentes: Panel de Hogares de la UE, datos de ingresos para 1995; Encuesta de Población Activa (EPA), 2° Trimestre de 1996, para el paro. Nota: Al calcular las tasas de paro, la EGB se incluye en el mismo grupo que el bachillerato y la FP-I.

Cuadro 2.2. Modelo de señalización de Spence.

En el cuadro 2.2 se presenta un ejemplo del modelo de señalización de Spence (opcional). Hay dos grupos de individuos con diferentes productividades innatas, que no pueden ser observadas al contratarles en el mercado de trabajo. Sin embargo, las empresas sí pueden observar el nivel educativo (E) de los individuos que contratan. Si las empresas creen que: E ≥ E* implica que el individuo pertenece al grupo II E < E* implica que el individuo es miembro del grupo I Y remuneran al trabajo según su productividad marginal, ofrecerán salarios:

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En esta situación, los trabajadores optarán entre invertir en educación hasta E = E*, y así señalarse como individuos productivos, o no invertir nada en educación (E = 0), ya que por debajo del nivel E* las inversiones en capital humano no reportan ningún beneficio en este modelo. Los individuos menos productivos (grupo I) no invertirán en educación si los beneficios que proporciona E = 0 son superiores a los que proporciona la inversión E = E*. Si no se invierte en educación, los beneficios para un individuo del grupo I serían iguales a: (salario para E = 0) - (coste para E = 0) = 1 - 0. En caso de invertir en educación hasta el nivel E*, los beneficios serían: (salario para E = E*) - (coste para E = E*) = 2 - E*. Por lo tanto, elegirán E = 0 cuando 1 > 2 - E*, es decir cuando E* > 1. Para un individuo del grupo II, los beneficios de E = 0 serían: salario (E = 0) - coste (E = 0) = 1 - 0. Los beneficios de la alternativa E = E* serían: salario (E = E*) - coste (E = E*) = 2 - E*/2. Por lo tanto, invertirán en el nivel educativo E* si se cumple que: 1 < 2 - E*/2; es decir, cuando E* < 2. Se puede comprobar que esta situación corresponde a un equilibrio ya que las empresas verán confirmadas sus creencias por el comportamiento de los individuos, y obtendrán beneficios iguales a cero. Con los datos del cuadro 2.2 se producirá un equilibrio separador, con señales educativas, si 1 < E* < 2; en este equilibrio los individuos del grupo I eligen E = 0, y los del grupo II, E = E*. Las inversiones educativas sirven para identificar la productividad de los trabajadores. Se deben destacar dos rasgos del modelo. Primero, para que la educación sirva como señal de productividad se requiere que los costes de adquirir educación sean menores para los individuos más productivos. Segundo, el modelo no pretende explicar cómo han formado sus creencias las empresas; sólo muestra que algunos tipos de creencias pueden sostener un equilibrio con señales educativas. Tercero, una comparación de salarios y niveles educativos puede inducir a la conclusión de que la educación es productiva. Sin embargo, en este modelo la educación no altera en absoluto la productividad de los individuos. Para el diseño de políticas educativas sería útil poder determinar qué importancia relativa tienen el modelo de señales y el modelo de capital humano productivo en la educación universitaria. La distinción entre los dos modelos tiene implicaciones importantes al analizar la efectividad de políticas, por ejemplo si se busca aumentar la competencia entre universidades esperando así mejorar la calidad y eficiencia. Además, hay que recordar que la competencia podría responder no tanto al hecho de que las Universidades transmitan conocimientos y métodos de análisis valiosos a sus estudiantes (si la educación es productiva), como a la labor de selección que realizan (si 59

la teoría del filtro es cierta). Y, en el caso límite, si el mercado de trabajo no valora la formación universitaria (o la actividad investigadora) es posible que recompense a un centro que se limite a identificar a los individuos de mayor habilidad, por encima de un centro de gran calidad investigadora, pero menos selectivo en su admisión del alumnado. No parece obvio que la política universitaria tenga que incentivar la competencia por atraer estudiantes si sólo cumple un papel de señalización.

2.4. Las teorías radicales Los economistas radicales (Bowles, Gintis, Carnoy) aportan en los años sesenta y setenta una visión alternativa del papel de la educación en la economía de mercado. Resaltan la importancia de la transmisión intergeneracional de la desigualdad. La educación, más que proporcionar la igualación de las oportunidades de los individuos, sirve de vehículo de transmisión de la clase y el status social de una generación a otra. Especialmente con la pervivencia de sistemas educativos estratificados en los que los niños de diferente origen social asisten a escuelas diversas. Según estas teorías, aunque se observe relación ente las inversiones educativas y la renta obtenida en el mercado, no existe una relación importante de causalidad entre estas dos variables. La renta percibida por los individuos se debe fundamentalmente a la riqueza familiar, así como a las relaciones sociales heredadas. Así, para la teoría radical, una vez que se tiene en cuenta la influencia del origen socioeconómico familiar, el efecto de la educación sobre los ingresos de los individuos sería poco importante. Análisis de las rentas percibidas por los trabajadores de Brasil confirman algunos aspectos de estas teorías (efecto de la educación de los padres, y de los suegros, sobre los ingresos), aunque siguen encontrando una fuerte relación entre educación de los individuos e ingresos laborales. Para otros países con menor desigualdad de la renta (Reino Unido, Estados Unidos...), el efecto del origen socioeconómico familiar es más reducido que en el caso de Brasil y nunca elimina la relación estadística observada entre las inversiones educativas de los individuos y sus ingresos laborales.

2.5. Contrastes de teoría de la señalización El cuadro 2.3 resume las distintas teorías de la demanda de educación analizadas en este capítulo. Se comprueba que tres de ellas (capital humano, señalización y teoría radical) predicen una relación entre la educación adquirida por los individuos y los ingresos obtenidos en el mercado de trabajo. Los factores que permiten separar los tres modelos (habilidad innata, clase social...) son difíciles de medir en la práctica, y sus 60

efectos sobre la educación y la renta resultan asimismo difíciles de identificar con precisión. En consecuencia, hay que reconocer que la contrastación empírica de las distintas teorías no es una tarea fácil. Sin embargo, existen numerosos trabajos que persiguen una evaluación empírica de la teoría de la certificación. Cuadro 2.3.

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Evidencia internacional

Varios tests se han basado en la comparación de los trabajadores asalariados, que pueden necesitar el uso de señales, y los autónomos que no las requieren para ejercer su actividad laboral. Así, algunos estudios realizados en Estados Unidos encuentran que no hay gran diferencia en los niveles de inversión en educación realizados por ambos grupos de trabajadores, en diversos tipos de ocupaciones. Asimismo, se compara el rendimiento educativo (véase el capítulo 4) que corresponde a asalariados y autoempleados. Al ser más elevado para el segundo grupo, menos propenso a la certificación, se concluye que la evidencia apoya la versión tradicional de la teoría del capital humano. Sin embargo, otros trabajos encuentran que los ingresos laborales de los individuos (especialmente en el sector privado) crecen de manera destacada para los años de educación que otorgan diplomas. Menores rendimientos corresponden a los años no ligados a títulos. Esta evidencia apoya el papel de señalización de las inversiones educativas. En otro tipo de contraste, analizando los ingresos de una cohorte de trabajadores holandeses, Groot y Oosterbeek (1994) encuentran apoyo para la teoría del capital humano. Argumentan que la teoría de la señalización implicaría un rendimiento económico negativo de los cursos repetidos, hipótesis no refrendada por los datos. Por otro lado, los años de escolarización que no conducen a un título, no debieran generar un rendimiento, según la teoría de señales. La evidencia empírica de este estudio holandés tampoco apoya esta implicación.

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Evidencia para España

Para el caso español se dispone de escasos contrastes de la hipótesis de señalización. A partir de una muestra de economistas, Corugedo (1998) concluye que el mercado reduce los ingresos de aquellos que emplearon un mayor número de años para realizar sus estudios. Este resultado apoya una interpretación de señal negativa asociada a los años de retraso y repetición. Con un conjunto de datos más general, Valiente (2000) encuentra que los ingresos laborales de los individuos se explican en mayor medida por el nivel de estudios completado que por los años de escolarización realizados. En consecuencia, los años dedicados a programas de estudios incompletos parecen rendir menos que los que dan lugar a un título. Este resultado parece dar cierto apoyo a la hipótesis de señalización. En resumen, es posible pensar que el conjunto de los contrastes realizados hasta el momento no aporta evidencia concluyente a favor o en contra de la teoría de la certificación versus la versión tradicional de la teoría del capital humano. El problema de base sigue presente: las dos teorías son observacionalmente equivalentes, predicen prácticamente el mismo comportamiento por parte de los individuos. Puede decirse que en la literatura educativa abunda una visión ecléctica, que acepta la capacidad explicativa de ambas teorías. Aunque el modelo de capital humano ocupa una ligera posición dominante, Blaug (1976) argumenta que la teoría de la certificación ha conquistado un papel crucial en la explicación de la relación observada entre los ingresos y la educación de los individuos.

RESUMEN

— En este capítulo se comprueba que existen varias teorías que proporcionan explicaciones alternativas del comportamiento de los individuos como demandantes de educación. Destacan la teoría del capital humano, de consumo, de certificación y las teorías radicales. — Al confrontar los diversos modelos con los datos surgen algunos problemas ya que predicen comportamientos muy similares. Así, la teoría del capital humano, la teoría de la certificación y la teoría radical implican que se va a observar una relación positiva entre inversiones educativas de los individuos e ingresos laborales. En consecuencia, al confirmar esta relación con datos reales no se obtiene evidencia en contra de ninguna de las teorías. Resulta muy difícil distinguirlas ya que su contrastación por separado requiere disponer de información detallada acerca de la capacidad productiva innata de los individuos (para la teoría de la certificación), o acerca de su origen socioeconómico (para la teoría radical). En la mayoría de las encuestas de ingresos laborales se informa sobre las inversiones educativas de los trabajadores, pero no se suele disponer de datos sobre habilidades, aptitudes, ni sobre el origen familiar y la clase social de procedencia. No resulta fácil, ni conceptualmente ni en la práctica, el contraste de las diversas teorías. — En parte por esta razón, y en parte por el respeto intelectual que producen las teorías consideradas, hay

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que reconocer que muchos autores mantienen una posición ecléctica que concede validez a varias de ellas simultáneamente. En particular, es frecuente que se acepte que tanto la teoría del capital humano como la teoría de la certificación tienen gran relevancia a la hora de intentar explicar el comportamiento observado y la evolución de la demanda de educación. Asimismo, se valoran las ¡deas aportadas por la teoría radical, aunque la economía neoclásica tiende a conceder más valor a la capacidad de la educación de ofrecer igualdad de oportunidades. Por último, son frecuentes los intentos de contraste de los modelos de consumo frente a los modelos de capital humano. En el capítulo 3 se ofrece un ejemplo de estos contrastes utilizando datos españoles de escolarización postobligatoria.

Recuadro. Modelo de consumo y modelo mixto. Consideramos un consumidor que debe elegir las cantidades de dos bienes: educación (E) y consumo (C). Se supone que estos bienes pueden adquirirse en mercados competitivos a precios t y p, respectivamente, por unidad. El consumidor dispone de T unidades de tiempo que pueden dedicarse a la educación (E)o al trabajo, (T£). En el mercado, el tiempo del consumidor produce una remuneración de wpor unidad. Asimismo, el individuo puede disponer de una riqueza inicial (heredada) igual a R. La restricción presupuestaria del consumidor puede escribirse en la forma habitual, recogiendo la limitación de que el valor de los bienes (Cy E) adquiridos no puede superar los ingresos disponibles. Es decir,

pC + tE≤ R + w (T - E) o también: pC + (w + t) E≤ R + wT

Se supone que el consumidor puede ordenar las combinaciones de bienes (E, C) según una relación de preferencias que puede ser representada por una función de utilidad continua: U (E, C), creciente en ambos argumentos. La figura 2.A.1 representa el problema de elección del individuo que busca la combinación más preferida (que hace máximo el valor de U (E, C) entre las que son asequibles, pertenecientes a la restricción presupuestaria.

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Figura Notas: Restricción presupuestaria A-B: A => max C (para E=0) = (R+ wT)/P B => min C (para E=T>(E=T) = (R- tT)/P Sup: t'> t Nueva restricción presupuestaria: A-B'

En la situación inicial, con precios p⍜, w ⍜, t ⍜ la combinación elegida es (E⍜, C⍜), donde se produce la tangencia entre una curva de indiferencia y la frontera de la restricción presupuestaria. La frontera de la restricción presupuestaria puede escribirse: C=(R+ wT)/P-[(t+ w)/P]E donde recoge la pendiente de la restricción (en valor absoluto), que mide la tasa a la que el mercado permite sustituir C por E. En la elección óptima del consumidor coinciden esta tasa, a la que el mercado permite intercambiar los bienes, y la tasa a la que el consumidor desea intercambiarlos según sus preferencias. En la figura se observa que si aumenta el coste directo de estudiar: f (t⍜, la restricción presupuestaria gira (en torno a la ordenada en el origen) y se hace más pendiente. La nueva elección óptima es ahora (E', C'), con E' < E⍜. La cantidad demandada de educación varía por dos razones. El aumento en t tiene un efecto sustitución y un efecto renta. Por el efecto sustitución, al aumentar el precio relativo de estudiar, su demanda tiende a disminuir. Por el efecto renta, al crecer un precio el consumidor pierde poder adquisitivo, se siente más pobre y demanda una cantidad menor de los bienes normales (como la educación). Ambos efectos, entonces, reducen la cantidad demandada de E

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Notas: Sup: W > w Nueva restricción presupuestaria: A'-B

Figura 2.A.2.

Los efectos de un aumento en w sobre la cantidad demanda de educación son algo más complicados (figura 2.A.2). Por un lado, al crecer w crece el precio de E (su coste de oportunidad) y este cambio tiene un efecto sustitución y un efecto renta (como ocurría con el aumento en t). Por otro lado, una elevación del salario (w) también significa que aumenta el valor de la dotación de tiempo (T) del individuo. Esta elevación de la renta causa un aumento de la cantidad demandada de educación (E) si se trata de un bien normal. En consecuencia, hay que concluir que el crecimiento de w (coste de oportunidad) no reduce tanto la cantidad demandada de educación como el crecimiento de t (coste directo).

ACTIVIDADES DE DESARROLLO

1. Utilizando los datos que proporcionan las Encuestas Continuas de Presupuestos Familiares (del INE), analizar la evolución de la relación ingresos-educación para los sustentadores principales de los hogares en España, a partir de 1985. Interprete los resultados. 2. Considere una población dividida en dos grupos. Los individuos del grupo A tienen productividad 4 y los del grupo B tienen productividad igual a I. El coste de adquirir un nivel educativo E es igual a E para el grupo A, y a 2E para el grupo B. En la población hay una fracción b de individuos en el grupo B, y una fracción I -b en el grupo A. a) Suponga que los empresarios tienen las siguientes creencias:

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— si E ≥ E* el individuo pertenece al grupo B; — si E ≥ E* el individuo pertenece al grupo A. Indique si estas creencias pueden constituir un equilibrio y derive las inversiones educativas a las que daría lugar. Comente el papel de la educación en este modelo. b) Suponga que los empresarios tienen las siguientes creencias: — si E < E* el individuo pertenece al grupo B con probabilidad b y al grupo A con probabilidad l-b; — si E > E* el individuo pertenece al grupo A. Indique si estas creencias pueden constituir un equilibrio y derive las inversiones educativas a las que daría lugar. Comente el papel de la educación en este modelo (25 min). 3. Compare la teoría del capital humano y la teoría de la certificación como teorías de la demanda de educación. Indique sus implicaciones y algunos intentos de contrastarlas empíricamente (20 min). 4. Comente la siguiente frase: “ La teoría del capital humano explica por qué los perfiles de ingresos de las mujeres son menos pendientes que los de los hombres (para un mismo nivel educativo)” (10 min).

LECTURAS COMPLEMENTARIAS

El capítulo 5 del manual de economía laboral de Ehrenberg y Smith (1997) contiene un magnífico resumen de la teoría del capital humano. También resulta útil el capítulo 2 de Cohn y Geske (1990), y la personal revisión de la literatura de Blaug (1976). Sobre la teoría de la certificación, ver el artículo original de Spence (1974). Los elementos básicos del modelo microeconómico que explica el comportamiento del consumidor se encuentran en los manuales de microeconomía intermedia, como el de Frank (2000).

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3 Educación como inversión o consumo: contraste de los efectos del desempleo sobre la escolarización

En este capítulo se analizan los determinantes principales de la decisión de continuar estudiando cuando finaliza el período de escolarización obligatoria, y es posible elegir entre acceder al mercado de trabajo o permanecer en el sistema educativo. Utilizando diversos conjuntos de datos, se analiza la importancia de las características socioeconómicas familiares en estas decisiones educativas de los jóvenes. En segundo lugar, se presta especial atención a los efectos de la situación del mercado de trabajo sobre la demanda de educación post-obligatoria. Con frecuencia se supone que las elevadas tasas de desempleo juvenil que se observan en España son responsables del aumento de la escolarización en nuestro país. Los cuatro ejemplos que se utilizan permiten analizar la validez empírica de estas hipótesis. Asimismo, este capítulo intenta contrastar si alguno (o varios) de los modelos presentados en el capítulo anterior puede explicar el comportamiento de los jóvenes de 16 años como demandantes de educación. En otras palabras, se investiga si la evidencia existente es compatible con modelos de consumo, modelos de capital humano o certificación, o modelos radicales. La organización del capítulo es la siguiente. El primer apartado resume los indicadores disponibles acerca de la relación existente entre desempleo y escolarización. En el segundo apartado se describen las implicaciones empíricas de los modelos de consumo y de capital humano que pueden ser contrastados con los datos. El tercer apartado muestra tres ejemplos de análisis de demanda basados en datos agregados (series temporales, sección cruzada de países y sección cruzada de provincias). El apartado último utiliza conjuntos de datos individuales para contrastar la validez empírica de los modelos de demanda presentados en el capítulo 2. Al final del capítulo se resumen 67

las principales conclusiones de éste y de otros estudios aplicados de demanda educativa.

3.1. Escolarización secundaria y desempleo: algunos indicadores Al comparar la situación de España con la de los otros países de la OCDE destaca aún en las últimas décadas el déficit que se mantiene en la enseñanza secundaria (véase el capítulo 1). La expansión educativa del final del siglo XX ha hecho que la tasa de escolarización a los 16 años pase del 43% en 1975 al 88% en 1998. Sin embargo, esta tasa es superada por 20 de los 27 países de la OCDE que aportan datos. Solamente el Reino Unido, Luxemburgo, Grecia y Portugal presentan tasas similares a las españolas. En el extremo opuesto, la escolarización a los 16 años supera el 95% en al menos diez países. Asimismo, para la población de 17 años, España tiene una participación del 79%, frente a tasas superiores al 90% en nueve países desarrollados. Se supone habitualmente que la situación del mercado de trabajo juvenil tiene una influencia crucial en las decisiones que toman los jóvenes acerca de la permanencia en el sistema educativo tras la escolarización obligatoria. Cuanto mayor sea la tasa de desempleo, mayor será la participación en la enseñanza secundaria, al reducirse su coste de oportunidad. En la figura 3.1 se presenta la evidencia disponible acerca de los países de la OCDE. No se aprecia una clara relación entre las tasas de escolarización a los 16 años y las tasas de paro juvenil, en 1995. Tampoco es obvio que existe esa relación si se comparan las probabilidades de desempleo y las tasas de escolarización a los 17 años para el mismo conjunto de países desarrollados (figura 3.2). Resultados similares se obtienen al considerar la diversa situación de las Comunidades españolas. El déficit de escolarización secundaria en España se concentra en algunas regiones. Así, en 1995 la media nacional de escolarización a los 16 años se sitúa en el 81%, pero todas las Comunidades Autónomas del sur y del mediterráneo se encuentran por debajo de la media. Por el contrario, las regiones del norte peninsular, de Madrid a Asturias y a Aragón, tienen tasas de escolarización, tanto secundaria como universitaria, superiores a la media, a pesar de que algunas de estas regiones son Objetivo-1 por su reducido nivel de renta per cápita (inferior al 75% de la media de la UE). Las figuras 3.3 y 3.4 ponen de manifiesto esta diversidad de situaciones en las regiones españolas. Desde 1975 coinciden en España el proceso de expansión educativa y la consolidación de las elevadas tasas de paro, especialmente entre los jóvenes. Dadas las importantes variaciones regionales observadas en estas tasas, y la escasa movilidad geográfica de esta población, cabe preguntarse si la situación del mercado de trabajo local puede explicar las diferencias observadas en la demanda de educación secundaria. Sin embargo, en las figuras se comprueba que no existe una clara relación, positiva o 68

negativa, entre las tasas de escolarización y las tasas de desempleo juvenil. Se suele suponer que tasas de paro elevadas son responsables del aumento de la escolarización juvenil, al reducir el coste de oportunidad de permanecer en el sistema educativo. Sin embargo, en las figuras no aparece evidencia de una relación positiva entre inversiones educativas post-obligatorias y las tasas de paro de los jóvenes, que pueden medir el coste de oportunidad de estudiar para esta población.

Figura 3.1. Escolarización y paro en la OCDE en 1995. Fuente: OCDE (1998). Elaboración propia.

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Figura 3.2. Escolarización y paro en la OCDE en 1995. Fuente: OCDE (1998). Elaboración propia.

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Figura 3.3. Escolarización y paro por regiones. Fuente: MEC (2000). Elaboración propia.

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Figura 3.4. Escolarización y paro por regiones. Fuente: MEC (2000). Elaboración propia.

Por último, se pueden considerar los indicadores que reflejan la evolución temporal de la escolarización y del paro en España, a partir de 1980. En las figuras 3.5 y 3.6 se puede observar que, al comienzo del período, el desempleo general crece rápidamente en España hasta superar el 20% en 1985. Para los jóvenes de 16 a 19 años, las tasas llegan a alcanzar un 50%, en unas fechas en las que la escolarización a los 16 años apenas supera al 60%. En el período 1985-1991, la fase de recuperación económica arrastra un fuerte crecimiento del empleo y, aunque continúa la expansión de la población activa, se reduce el desempleo al 12% para los hombres y al 24% para las mujeres. En los años noventa, con la crisis, vuelve a crecer el paro, especialmente entre los más jóvenes, superando el 40% para los hombres y el 50% para las mujeres. Las figuras muestran que la escolarización crece de manera continuada en estos quince años, al mismo tiempo que se eleva el nivel medio del paro juvenil. Asimismo, cabe destacar que las mujeres superan hoy a los hombres en sus tasas de escolarización a los 16 años, pero también sufren probabilidades de desempleo más elevadas. Hay que concluir que los datos de series temporales, reflejados en las figuras 3.5 y 72

3.6, no descartan la existencia de un efecto positivo del desempleo juvenil sobre la escolarización, y sugieren la necesidad de investigar si la situación del mercado de trabajo tiene diferente impacto en el comportamiento de los hombres y de las mujeres. Utilizando diversos conjuntos de datos se va a intentar identificar el posible efecto del paro sobre la escolarización secundaria. La especificación del modelo a estimar se va a apoyar en la revisión de la literatura empírica existente en otros países.

3.2. Implicaciones empíricas de los modelos de capital humano y de consumo Para explicar la demanda de educación de los individuos, los tradicionales modelos de consumo (en los que la cantidad demandada depende de los precios de la educación y de otros bienes, de la renta y de las preferencias del consumidor) compiten con modelos de inversión, entre los que destacan los de capital humano (véase el capítulo 2).

Figura 3.5. Escolarización secundaria y paro en España - Hombres, 1980-2000. Fuentes: INE y MEC, varios años. Elaboración propia.

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Figura 3.6. Escolarización secundaria y paro en España - Mujeres, 1980-2000. Fuentes: INE y MEC, varios años. Elaboración propia.

Desde los años cincuenta, la teoría del capital humano tiene una gran influencia no sólo en la literatura económica, sino también en la formulación de políticas educativas y sociales. Supone que los individuos eligen sus períodos óptimos de escolarización comparando el valor presente de los costes de esta inversión con el valor presente de los beneficios que derivará en el futuro. Conforme aumenta su nivel educativo, los individuos esperan conseguir elevar sus ingresos laborales y reducir sus probabilidades de desempleo. Por otro lado, los costes privados de las inversiones en capital humano comprenden tanto los gastos directos que realizan los individuos (tasas, libros, transporte escolar) como los costes indirectos, o coste de oportunidad del tiempo dedicado al estudio. Los modelos de capital humano así formulados generan algunas implicaciones importantes acerca de los determinantes principales de la demanda de educación. Aquí se van a destacar las consecuencias de estos modelos acerca de la relación de la escolarización con la evolución de la situación del mercado de trabajo. En particular, la teoría del capital humano predice que reducciones en los costes, o mejoras en los 74

beneficios, inducirán un aumento de las inversiones educativas. Con frecuencia se considera que el paro elevado que mantiene nuestra economía desde hace años es responsable del crecimiento de la escolarización post-obligatoria. Sin embargo, la teoría del capital humano no garantiza que se produzca automáticamente esta relación entre paro e inversiones educativas. Desde un punto de vista teórico se pueden barajar diversos posibles efectos del paro sobre la escolarización. Por una parte, se supone habitualmente que tasas de desempleo juvenil elevadas incentivan la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo, ya que reducen el coste de oportunidad de estudiar. Por otro lado, se argumenta a veces que el aumento del desempleo observado en la actualidad puede generar una elevación de las expectativas de desempleo futuro, y se puede traducir en una reducción de los rendimientos esperados de las inversiones educativas. Este segundo efecto desincentivaría la escolarización (Mickewrigth, Pearson y Smith, 1990). Asimismo, el aumento del paro genera restricciones presupuestarias en las familias que dificultan la realización de inversiones en capital humano; especialmente si el paro es con frecuencia de larga duración, como ha ocurrido en España en los últimos años. En este capítulo se va a estimar un modelo de capital humano con diversos conjuntos de datos y se va a intentar contrastar la importancia de estos posibles efectos del desempleo sobre la demanda de educación, explorando diferentes especificaciones del mercado laboral local relevante para los jóvenes. Por otro lado, un modelo que sólo considere aspectos de inversión de la educación implica que la renta familiar no afecta a la demanda educativa, si los individuos tienen acceso a los mercados de capitales. En definitiva, se supone implícitamente que si las inversiones educativas son rentables será posible financiarlas mediante préstamos, con independencia de la renta disponible por la familia. Por el contrario, si la educación tiene aspectos de consumo y afecta directamente a la utilidad de los individuos, su demanda será función de la renta (Kodde y Ritzen, 1984). Parece, por tanto, que un contraste acerca de la importancia de la renta familiar en las decisiones educativas permitiría separar los modelos de consumo de los modelos de capital humano. Sin embargo, algunas extensiones de estos últimos modelos permiten que las decisiones de inversión en capital humano dependan de variables que caracterizan el entorno socioeconómico familiar como la renta o el nivel educativo de los padres. Si las decisiones de inversión en educación se toman en condiciones de incertidumbre, y los agentes muestran aversión al riesgo decreciente, la demanda de formación incluirá la renta entre sus determinantes. Asimismo, los mercados de capitales muestran imperfecciones que hacen que el coste de financiar las inversiones educativas varíe con la renta familiar. Así, los contrastes empíricos de la teoría de capital humano suelen incluir los ingresos familiares entre los determinantes de la cantidad demandada de educación (Wilis y Rosen, 1979). En cuanto a los posibles efectos del nivel educativo de los padres sobre la demanda de educación de los hijos, cabe destacar las siguientes razones para su presencia en los resultados empíricos. 75

a) La educación de los progenitores puede ser un mejor indicador de la renta “permanente” familiar que los ingresos corrientes del hogar, y puede afectar a la demanda por las razones también antes apuntadas. En modelos que incorporan aspectos de consumo de la educación, el capital humano de los padres puede afectar a las preferencias de los hijos (o de la familia) sobre la educación. Factores socioculturales generarían así una cierta persistencia de las desigualdades educativas entre generaciones. b) El stock de capital humano de los padres puede constituir una proxy del nivel de habilidad de los hijos, tanto por factores genéticos como ambientales. Las habilidades pueden reducir los costes y/ o elevar los rendimientos de la inversión, en modelos de capital humano tradicionales, o en modelos de señales. c) Por último, la presencia del stock de capital humano familiar en las funciones de demanda educativa se pueden interpretar en términos de las teorías “radicales” que analizan la transmisión intergeneracional de la desigualdad y el papel que cumple la educación en este proceso. En este trabajo se investigan los determinantes de las decisiones de los jóvenes al finalizar el período de escolarización obligatoria. Se desea contrastar el peso relativo de los factores socioeconómicos familiares, así como de la situación del mercado de trabajo, en estas decisiones. La literatura empírica sobre adquisición de capital humano y su relación con el mercado de trabajo es muy abundante desde los años cincuenta y los resultados son muy diversos. Hay que tener en cuenta que la posibilidad de estimar efectos del desempleo sobre la escolarización depende en estos estudios de una correcta identificación del mercado de trabajo local relevante. Así, por ejemplo, para los jóvenes de 16 y 17 años únicamente el entorno laboral más próximo al domicilio familiar tiene interés como alternativa al sistema educativo. En el caso español este entorno puede identificarse como la provincia de residencia más que con la Comunidad Autónoma, que define un ámbito geográfico demasiado amplio para este colectivo de jóvenes poco propenso a abandonar el domicilio de los padres. Sin embargo, cuando se analizan las decisiones de los individuos de mayor edad, la situación puede variar radicalmente. Así, por ejemplo para los universitarios el mercado nacional puede tener mayor relevancia que los mercados regionales o provinciales. No parece sorprendente que los análisis de demanda universitaria apenas encuentren una relación significativa entre el desempleo regional y la escolarización. Por otro lado, cabe destacar que muchos estudios carecen de indicadores precisos de las tasas de paro relevantes para las decisiones de los jóvenes. En muchos casos sólo se incluye en el análisis la tasa general de desempleo, y es difícil saber si refleja adecuadamente el coste de oportunidad de estudiar para los colectivos considerados. En los análisis aquí presentados se va a intentar identificar con precisión diferentes indicadores de desempleo que pueden afectar a las inversiones en capital humano de los jóvenes. En primer lugar, se van a utilizar siempre que sea posible tasas diferentes para 76

hombres y mujeres, ya que en los últimos años se enfrentan a una situación laboral diferente, como recogen las figuras 3.5 y 3.6. En segundo lugar, se van a emplear varios indicadores de desempleo para intentar identificar los diversos efectos del paro sobre la demanda educativa. Se utilizan las tasas de paro juvenil para los individuos que no han completado secundaria, ya que constituyen la mejor aproximación disponible al coste de oportunidad de continuar estudiando al finalizar la enseñanza obligatoria. Por último, los modelos incorporan también las tasas de paro generales, por sexo, como indicador de las expectativas de desempleo existentes, así como de las posibles restricciones presupuestarias a las que se enfrentan las familias a causa del paro.

3.3. Modelos de demanda con datos agregados Históricamente, las primeras estimaciones de modelos de demanda educativa utilizaron datos agregados. Aquí se muestran tres ejemplos, el primero basado en series temporales de escolarización, el segundo construido con datos de una sección cruzada de países y el tercero referido a datos de las provincias españolas.

3.3.1. Series temporales para la escolarización secundaria en españa Utilizando los datos contenidos en las figuras 3.5 y 3.6 es posible investigar los determinantes de la evolución de la escolarización de la población de 16 años en las últimas décadas, para hombres y mujeres. En el cuadro 3.1 se observa que la evolución de tasas de participación educativa a los 16 años aparece claramente asociada en los últimos 20 años al crecimiento del PIB per cápita. También se aprecia un efecto significativo del paro juvenil sobre la escolarización; el aumento del desempleo de los jóvenes incentiva la permanencia en el sistema educativo. En las columnas (2) del cuadro se identifica otro efecto del paro sobre la demanda educativa. Las tasas agregadas de desempleo (por sexo) desincentivan la escolarización, en lo que puede ser interpretado como un efecto de las expectativas laborales. Cuadro 3.1. Tasas de escolarización a los 16 años en España.

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Fuentes: MEC e INE. Datos para 1980-1997. Elaboración propia. Notas: Parámetros estimados por mínimos cuadrados, t-estadísticos entre paréntesis, t > 1,96 indica un parámetro diferente de cero con una confianza del 95%.

Los resultados obtenidos en la estimación de estos modelos respaldan las predicciones de la teoría del capital humano, aunque también muestran la importancia de la renta per cápita en la expansión educativa reciente.

3.3.2. Datos agregados de los países de la OCDE En las figuras 3.1 y 3.2 que representan las tasas de escolarización secundaria de los países de la OCDE, así como las tasas de desempleo de sus mercados de trabajo, no se observa una relación clara entre los dos tipos de variables. Otras variables, como la renta per cápita, pueden jugar un papel más relevante en la determinación de la escolarización post-obligatoria. Cuadro 3.2. Escolarización secundaria y superior en la OCDE.

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Fuente: OCDE (varios años), t-estadísticos entre paréntesis. Elaboración propia.

En el cuadro 3.2 aparecen las estimaciones de algunos sencillos modelos que intentan explicar las diferencias en las tasas de escolarización de los países, a partir de sus características económicas. Se observa que las tasas netas de participación en la educación, tanto a los 16 como a los 17 años, muestran una relación estadística positiva y significativa con la renta per cápita del país (en 1996) y, sobre todo con el stock de capital humano existente. Con la tasa de paro de los jóvenes aparece una relación positiva (significativa sólo al 10% en 1996), que representa el efecto de la reducción del coste de oportunidad de estudiar sobre las decisiones de los individuos de prolongar su permanencia en el sistema educativo. Se observa así algún efecto de la situación del mercado de trabajo sobre la escolarización secundaria, como predicen los modelos de capital humano. Sin embargo hay que destacar que la renta, y especialmente el nivel educativo de la población adulta tienen un impacto muy destacado sobre las desiguales inversiones educativas de los países. Los datos parecen compatibles con modelos de capital humano que recogen imperfecciones de los mercados de capitales o con un modelo mixto (consumo-inversión). También debe resaltarse que la estimación de modelos de demanda permite en este caso (y en el anterior) identificar efectos del mercado de trabajo sobre la demanda 79

educativa que no eran apreciables en el análisis descriptivo de las figuras de la primera sección del capítulo.

3.3.3. Datos agregados de las provincias españolas A pesar de la expansión general de la escolarización, que se produce desde 1970, hay que constatar que persisten las desigualdades en el acceso a la educación secundaria y superior entre las 50 provincias españolas. Así, por ejemplo, en 1970 la escolarización secundaria oscila entre el 22 % (Toledo) y el 44 % (Vizcaya), y todavía en 1991 se sitúa entre el 54 % (Ciudad Real) y el 83 % (Burgos). También puede observarse que las provincias españolas difieren notablemente en sus tasas de desempleo generales (del 33 al 8% en 1991), o para los jóvenes (del 48 al 14%). En consecuencia, cabe preguntarse si la situación del mercado de trabajo es un factor relevante en las decisiones de los jóvenes respecto a sus inversiones educativas. A partir de los censos de 1970 y 1991 es posible analizar los desequilibrios en escolarización secundaria entre las 50 provincias españolas. El cuadro 3.3 presenta modelos que intentan explicar la dispersión geográfica en las tasas netas de escolarización para el grupo de 15 a 19 años. Las columnas (1) y (2) muestran la capacidad explicativa de las variables que reflejan la situación económica (renta per cápita), laboral (tasa de paro) y estructura productiva (importancia del sector agrícola) de las provincias. Se observa que estas variables económicas revisten mayor importancia en 1970 que en 1991; y este resultado es especialmente claro en el caso de la renta per capita, que en 1970 parece tener cierta capacidad explicativa de la escolarización provincial. Esta relación es aún más débil en 1991 que en 1970, y puede reflejar la mejora en la igualdad de oportunidades de acceso a la enseñanza secundaria para los jóvenes procedentes de diversas áreas geográficas. También cabe destacar que el conjunto de variables que representan la situación económica de cada provincia (como la renta, el paro y la importancia del empleo agrícola) no logran explicar una parte muy significativa de la variación en las tasas de escolarización (véanse los estadísticos R-2 de las columnas (2)). Cuadro 3.3. Desigualdades provinciales en escolarización secundaria (15-19 años).

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Nota: Regresiones estimadas por mínimos cuadrados, t-estadísticos en paréntesis, Variable dependiente = log (esc/100-esc), donde esc = tasas netas de escolarización de la población de 15 a 19 años de edad (Petrongolo y San Segundo, 1999).

Los modelos (3) y (4) incorporan indicadores de capital humano de las provincias. Tanto el porcentaje de población con título universitario como la tasa de analfabetismo tienen asociados coeficientes claramente significativos en 1970 y 1991. La primera variable mide el stock de capital humano más cualificado y muestra un efecto positivo en todos los modelos considerados. Las tasas de analfabetismo presentan una relación negativa con la participación en la enseñanza media. De nuevo, se observa la persistencia en las desigualdades educativas que parecen transmitirse entre generaciones. Este resultado admite diversas interpretaciones. Por un lado, parece reflejar los efectos socioeconómicos y culturales que el nivel educativo de los padres puede ejercer 81

sobre la escolarización de los hijos. Por otro lado, es posible que estos indicadores provinciales reflejen desequilibrios geográficos en la oferta educativa. Así, las zonas con mayor stock de capital humano pueden haber consolidado una red más amplia de centros de enseñanza que faciliten el acceso de la población joven a la educación post-obligatoria. Por último, hay que destacar que los modelos estimados en el cuadro 3.3 ponen de manifiesto que no se observa una relación estadística significativa entre el acceso a la educación secundaria y las tasas de desempleo provinciales. Los resultados aquí presentados se refieren a las tasas de paro generales, pero es posible comprobar que tampoco las tasas específicas de desempleo para los jóvenes de 16 a 29 años, o para los jóvenes con estudios secundarios consiguen explicar una parte importante de la variación observada en la escolarización, al menos en 1991, cuando los datos están disponibles. Unicamente en alguno de los modelos estimados para 1970 encontramos una relación significativa, pero negativa, entre el desempleo provincial y la escolarización. Estos resultados son consistentes con los obtenidos por Grubb (1988) para los estudios superiores de dos años, respectivamente, en Estados Unidos. Por el contrario, Corman y Davidson (1984) encontraron una relación positiva entre el desempleo y escolarización con datos referidos a los cincuenta estados norteamericanos. A partir de los resultados obtenidos, cabe concluir que las políticas de financiación de la enseñanza pueden ayudar a reducir las diferencias regionales en el acceso a la enseñanza post-obligatoria, pero los modelos estimados sugieren que los factores económicos juegan ya un papel limitado en este problema. Sin embargo, el nivel educativo de la población adulta es todavía un determinante importante de las inversiones de los jóvenes, incluso más importante que la renta. Este resultado genera una persistencia intergeneracional del stock de capital humano que también es observado en varios estudios que utilizan datos microeconómicos para analizar los determinantes de las inversiones educativas. Cabe preguntarse si estas variables reflejan únicamente factores socioculturales, o actúan como proxy de las habilidades y motivaciones adquiridas por los jóvenes en diferentes entornos sociales, o incluso aproximan las desigualdades aún presentes en la oferta educativa post-obligatoria de las diferentes provincias españolas.

3.4. Determinantes de la escolarización secundaria en 1981 y 1991 Utilizando conjuntos de datos individuales se van a estimar modelos de demanda de educación secundaria que identifiquen el impacto del origen socioeconómico familiar y del mercado de trabajo local en las decisiones de escolarización de los jóvenes. Estos análisis complementan los realizados en la sección anterior con datos agregados. A partir de las Encuestas de Presupuestos Familiares (EPFs) de 1981 y de 1991, se obtienen muestras de jóvenes de 16 y 17 años: 3.369 en 1981 y 2.641 en 1991. Para estos individuos es posible identificar las características socieconómicas de su familia: educación de los padres, así como su situación laboral y profesional. Además, se conoce 82

el número de miembros del hogar (y sus edades), y la provincia de residencia. Por último, las EPFs son las únicas encuestas que proporcionan también datos sobre el nivel de ingresos del hogar, permitiendo contrastar la importancia de la renta familiar en las decisiones de escolarización de los jóvenes. Con otras encuestas de población, como las EPAS (Encuestas de Población Activa), no es posible llevar a cabo ese contraste sobre la relevancia de los ingresos del hogar, de gran interés para la definición de políticas de financiación educativa, así como para la identificación de la importancia empírica de los distintos modelos presentados en el capítulo 2. Para llevar a cabo el análisis de demanda educativa, se fusionan estas muestras de las EPFs con bases de datos provinciales, que recogen las principales variables económicas, y que reflejan la situación del mercado laboral relevante para las decisiones educativas de los jóvenes. Hay razones para pensar que en España el entorno provincial es el más adecuado para llevar a cabo un análisis referido a jóvenes de 16 a 17 años. En primer lugar, porque aun en el caso de incorporarse al mercado de trabajo raramente abandonan el domicilio familiar a edades tan tempranas. En segundo lugar, porque la búsqueda de empleo, para los individuos jóvenes de escasa cualificación, se suele canalizar a través de las oficinas del INEM y de la prensa local, que tienen un ámbito provincial generalmente. Los datos de los censos de 1981 y 1991 permiten comprobar que las provincias españolas presentan tasas de desempleo muy diversas. Para medir el coste de oportunidad de estudiar para los jóvenes de la muestra, utilizamos la tasa de paro de los individuos de 16 a 24 años, con algún estudio secundario (EGB, BUP o FP). Estas tasas fluctúan entre el 11 y el 49% para los chicos, y entre el 19 y el 59% para las chicas en 1991. Existe, por lo tanto, una gran variabilidad regional que puede tener un impacto en las decisiones de escolarización de los jóvenes que residen en diferentes provincias. Con el objetivo de reflejar la situación socioeconómica de la provincia de residencia, se incluyen también las siguientes variables: renta provincial per cápita (estimada por el BBV), densidad de población (proveniente de los censos), tamaño de la provincia (en número de habitantes según los censos), stock de capital humano, medido por el porcentaje de población adulta con título universitario, y por el porcentaje de población analfabeta, también según los censos de población. Sin embargo, en los análisis estadísticos realizados, únicamente los indicadores de desempleo y las mediciones del capital humano de las provincias resultan ser significativos, entre el conjunto de variables que pueden describir el entorno en el que residen los jóvenes. El cuadro 3.4 resume los principales resultados derivados del modelo estimado para caracterizar la probabilidad de continuar estudiando. Para el individuo de referencia en el análisis (varón de 16 años con padres con estudios primarios, etc.) se predice una probabilidad de permanecer en el sistema educativo igual a 67,1% en 1981, y 83,0% en 1991. A continuación se destacan los cambios que se producen en estas probabilidades al variar las características personales, familiares y del entorno laboral de los jóvenes. Cuadro 3.4. Probabilidades estimadas. 83

Fuente: Petrongolo y San Segundo (2000) con datos de las EPFs y los Censos. Notas: Categoría de referencia: varón de 16 años, padres con estudios primarios, familia compuesta por un miembro con menos de 16 años y 4 miembros con 16 años o más, renta familiar per cápita de 360.000 ptas/año (en 1991), proporción de licenciados en la provincia de residencia 5,6% (en 1981) y 6,6% (en 1991), paro juvenil en la provincia de residencia 22% (en 1981) y 31% (en 1991), paro general en la provincia de residencia 12% (en 1981) y 19% (en 1991). Renta familiar alta: 2.000.000 ptas./año (en 1981) y 3.000.000 ptas./año (en 1991). Familia con más hijos: familia con 3 miembros con menos de 16 años. Alto % de licenciados en la provincia: 10% (en 1981) y 11,7% (en 1991). Paro juvenil alto: 35% (en 1981) y 49% (en 1991). Paro general alto: 26% (en 1981) y 33% (en 1991).

Entre las características personales y socioeconómicas analizadas destacan el sexo del individuo, el tamaño del hogar de residencia, la renta familiar y la educación de los padres. a) Las mujeres tienen una probabilidad (70,7 y 88,1) más elevada que los hombres (67,1 y 83,0) de continuar estudiando en las dos fechas analizadas. b) Como cabría esperar, el tamaño del hogar ejerce un impacto negativo sobre la probabilidad de continuar estudiando. Destaca, en este sentido, el efecto negativo de los miembros del hogar menores de 16 años, que al no poder acceder al mercado de trabajo, contribuyen únicamente a los gastos del hogar sin posibilidad de elevar los ingresos. Por lo tanto, estas variables que recogen el tamaño del hogar pueden indicar los efectos de las restricciones presupuestarias familiares sobre la demanda educativa. En algunos modelos de economía de la familia, este resultado se puede interpretar en términos de la elección entre cantidad y calidad de los hijos. En este sentido, diversos estudios muestran que existe una clara relación estadística entre el aumento 84

del número de hermanos y la reducción de las inversiones educativas. Entre las variables que reflejan la situación del mercado laboral destacan las siguientes: situación laboral y profesional de los padres, así como los indicadores provinciales de desempleo. c) La renta familiar aparece como un claro determinante de la demanda educativa en 1981, mientras que en 1991 los ingresos del hogar ya no ejercen un efecto significativo sobre la escolarización secundaria. Este cambio puede estar asociado a las modificaciones que tienen lugar en los años ochenta en la financiación educativa tendentes a mejorar la igualdad de oportunidades. El resultado obtenido para 1991 es compatible con el derivado en varios estudios recientes para el Reino Unido. Se encuentra en estos estudios que, tras controlar por el nivel educativo y la situación laboral de la familia, la renta no tiene un poder explicativo adicional en el análisis de la demanda de escolarización post-obligatoria. En el caso español, la disminución de la importancia de la renta familiar puede deberse al aumento del gasto público en educación, que ha pasado de representar el 1,8% del PIB en 1975, al 4,8% en 1994. Al mismo tiempo, ha disminuido la importancia del gasto privado, del 1,3 al 1,2% del PIB. Se observa así que la financiación pública sustituye, en parte, a la financiación privada. En los capítulos dedicados al análisis de la financiación educativa (capítulos 7 a 9) se puede comprobar que se han reducido los costes privados de la educación a través de: la expansión de los centros públicos, gratuitos; la subvención de los centros privados; y el aumento de la cobertura del programa de becas. En la enseñanza secundaria se pasa de un 5% de alumnos becarios, a comienzos de los ochenta, a un 23% de becarios a mediados de los años noventa. En resumen, cabe concluir que la política de financiación de la enseñanza ha reducido los costes, directos e indirectos, de continuar estudiando, y puede ser responsable de la pérdida de importancia de la renta familiar en la demanda educativa, como se observa en el cuadro. d) Las variables que reflejan la educación de los padres se encuentran entre las más significativas, tanto en 1981 como en 1991. Aumentos en el nivel educativo de los progenitores aparecen asociados a incrementos significativos en la probabilidad de continuar estudiando. Así, en 1981 un joven con padres sin estudios sólo tiene una probabilidad del 44% de permanecer en el sistema educativo, mientras que si sus padres tienen estudios medios se eleva al 88%, y si poseen un título superior llega al 97%. En 1991, la distancia entre los grupos sociales se reduce, pero sigue siendo importante: probabilidades del 61% (padres sin estudios) frente al 99% (padres universitarios). Hay que destacar que estos efectos de la educación se observan a pesar de que las ecuaciones incluyen un conjunto de variables que miden la situación 85

laboral de los padres así como la renta familiar. Estos resultados parecen sugerir que el capital humano de los padres puede reflejar condicionantes culturales de la demanda de educación de los jóvenes, más allá de los condicionantes puramente económicos a los que se enfrenta la familia. e) La situación laboral del padre tiene alguna relación con la demanda educativa. Así, se comprueba que aumenta la probabilidad de continuar la enseñanza secundaria si el padre es empresario. La situación de paro del padre reduce la permanencia en el sistema educativo, mientras que el desempleo de la madre no tiene un impacto significativo. Estos resultados sugieren que el paro del sustentador principal del hogar afecta a la demanda a través de su impacto sobre la restricción presupuestaria del hogar, más que a través de la generación de expectativas de desempleo. f) Por último, se analizan los efectos de diversas tasas de paro provincial sobre la demanda de escolarización secundaria a los 16 y 17 años. Tanto en 1981 como en 1991 se comprueba que el paro juvenil incentiva la permanencia en el sistema educativo. Sin embargo, este efecto de la reducción en el coste de oportunidad es de escasa entidad; las probabilidades de escolarización pasan del 67 al 73% en 1981 y del 83 al 91% en 1991. Este efecto positivo del paro sobre la escolarización también fue encontrado por Pissarides (1981) y Mattila (1982) en análisis con series temporales del Reino Unido y Estados Unidos, respectivamente. En análisis con datos individuales destacan los efectos positivos del paro sobre la participación de los jóvenes en la enseñanza secundaria en el Reino Unido (Rice, 1987; Micklewright, Pearson y Smith, 1990; Bennet et al., 1992). Por último, este resultado es coincidente con el estimado por Petrongolo y San Segundo (2001) utilizando datos de la Encuesta de Población Activa de 1991. En los modelos aquí estimados parece adecuado interpretar este resultado como indicativo de que el paro juvenil provincial mide el coste de oportunidad de continuar estudiando para estos jóvenes de 16 y 17 años. Así, un aumento del desempleo incentiva la escolarización al reducir un componente esencial de los costes. Para intentar identificar los posibles efectos adicionales del paro sobre las inversion es educativas, los modelos estimados incluyen, además del paro juvenil, tasas de desempleo generales de la población adulta, por sexo. Se comprueba que estas tasas ejercen un impacto negativo sobre la escolarización. Este resultado se puede interpretar como un reflejo de dos tipos de efectos del crecimiento del paro agregado: — se pueden generar expectativas de desempleo futuro que desincentiven las inversiones educativas de los jóvenes; — y las familias pueden enfrentarse a restricciones presupuestarias, a causa de la caída en ingresos que acompaña al paro, especialmente si éste es de larga duración. 86

Dado que existe una correlación apreciable entre las distintas tasas de desempleo provinciales, hay que considerar el efecto conjunto de aumentos en el paro juvenil y en el paro agregado, como suele ocurrir en realidad. En la última fila del cuadro 3.4 se comprueba que al combinar el impacto de los dos indicadores de desempleo las probabilidades de permanencia en el sistema educativo apenas varían con respecto a la situación de partida, o de referencia. A partir de los datos contenidos en el cuadro cabe concluir que los resultados estimados son consistentes con modelos de capital humano en los que la situación del mercado de trabajo afecta a la demanda educativa a los 16 años, especialmente en el caso de los hombres. En consonancia con las predicciones de la teoría, se estiman dos efectos diferentes del desempleo sobre la escolarización. Por un lado, el paro juvenil incentiva la permanencia de los jóvenes en el sistema educativo, al reducir el coste de oportunidad de estudiar para esta población. Por otro lado, el paro agregado de la población adulta desincentiva la realización de estudios secundarios, pudiendo reflejar un efecto negativo sobre las expectativas de desempleo en el futuro. En conjunto, los dos efectos tienden a compensarse y dan como resultado un impacto neto casi nulo del desempleo sobre la escolarización. Los modelos estimados también arrojan otros resultados de interés, al mostrar la pérdida de importancia de la renta familiar como determinante de la demanda educativa, entre 1981 y 1991. La extensión de la gratuidad de la enseñanza (capítulo 7) y de las políticas de becas (capítulo 8) pueden explicar este resultado. Sin embargo, tanto en 1981 como en 1991, la demanda de educación secundaria muestra una fuerte relación positiva con el nivel educativo de los padres. Se confirma así una cierta persistencia intergeneracional de las desigualdades en capital humano, que puede resultar difícil de eliminar con políticas de financiación únicamente. Probablemente son necesarios análisis detallados acerca de los resultados de los alumnos de diferente origen socioeconómico, tanto en primaria como en secundaria, para identificar las necesidades de tutorías, enseñanza compensatoria, etc. de diversos grupos de alumnos.

RESUMEN

— Los modelos de capital humano predicen diversos efectos del desempleo sobre la demanda educativa. Por un lado, el paro juvenil puede incentivar la escolarización (efecto de la reducción en el coste de oportunidad de estudiar). Por otro lado, el paro agregado puede desincentivar la permanencia en el sistema educativo (efectos de las expectativas de desempleo). — Los modelos de consumo predicen una relación positiva entre la demanda educativa y la renta. En la teoría del capital humano esta relación puede surgir a consecuencia de las imperfecciones de los mercados de capitales. — El contraste empírico de los diferentes modelos de demanda educativa se puede realizar con datos

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agregados (series temporales, sección cruzada de países o provincias) o con datos individuales provenientes de encuestas microeconómicas. — La mayoría de los modelos estimados con datos agregados muestran una relación positiva de la renta con la escolarización, y una relación también positiva del paro juvenil con la participación educativa (efecto coste de oportunidad). Por último, se observa en algunos casos un efecto negativo del paro agregado sobre la escolarización secundaria (efecto expectativas). — Los modelos estimados con datos individuales reflejan que entre 1981 y 1991 desaparece en España la relación de la demanda de educación secundaria con la renta familiar. Sin embargo, se mantienen los efectos muy notables del nivel educativo de los padres sobre las inversiones en capital humano de los jóvenes. — Estos modelos también confirman las implicaciones básicas de la teoría del capital humano. Se identifican los dos efectos del paro sobre la escolarización secundaria. El aumento del desempleo juvenil eleva la probabilidad de permanencia en el sistema educativo a los 16 y 17 años. Sin embargo, el crecimiento del paro general reduce esa probabilidad. En conjunto, el aumento del desempleo apenas muestra un efecto neto sobre la escolarización secundaria.

ACTIVIDADES DE DESARROLLO

1. Compare la teoría del capital humano y la teoría de la certificación como teorías de la demanda de educación. Indique sus implicaciones y algunos intentos de contrastarlas empíricamente (20 min.). 2. Analice los diversos efectos del paro sobre las decisiones de escolarización según la teoría del capital humano. Comente los resultados que se obtienen al analizar el caso español (20 min.). 3. Indique qué predicen los diversos modelos de demanda sobre la relación entre la renta familiar (nivel de estudios de los padres) y la demanda de educación. Comente los resultados obtenidos en el análisis empírico del caso español (20 min.). 4. Utilice los datos provinciales de tasas de netas de escolarización, de 20 a 24 años, para estimar modelos de demanda de educación superior para los años 1970 y 1991. Interprete las estimaciones en relación con las teorías presentadas en el capítulo segundo. Fuentes: Censos de Población de 1970 y 1991 ( INE).

LECTURAS COMPLEMENTARIAS

La contrastación de los modelos de demanda, para el análisis de la educación superior en España, se realiza en Albert (1998), San Martín (1999), Mora (1999) y Modrego (1989). El análisis de la escolarización secundaria se recoge en Petrongolo y San Segundo (2000 y 2001) para el caso español, y en Rice (1987) y Bennett et al. (1992) en el caso británico.

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4 Rendimientos económicos de la educación: ingresos y desempleo

Como media, los individuos con mayores niveles educativos obtienen ingresos laborales más elevados que los individuos con menos educación formal. Varias de las teorías analizadas en el capítulo 2 presuponen esa relación. En especial, la teoría del capital humano y la teoría de la certificación, aunque también es compatible con las teorías radicales. Todas ellas implican que los datos deben mostrar una clara relación entre educación e ingresos. En este capítulo se analiza en detalle esa vinculación de la renta con la educación, utilizando ecuaciones mincerianas de ingresos. A partir de este popular modelo empírico es posible estimar el impacto de un año de estudios en las rentas laborales de los individuos. También se muestra cómo utilizar las estimaciones para evaluar la rentabilidad privada de diferentes programas de estudios (bachillerato, formación profesional, diplomatura, licenciatura) en términos del incremento en ingresos laborales que ocasionan. Asimismo, se discute cómo analizar el rendimiento económico de la educación en términos de la reducción en las probabilidades de desempleo. De acuerdo a la teoría del capital humano, la fuerte demanda de estudios universitarios observada en España en las últimas décadas tiene que basarse en unos rendimientos económicos elevados en el mercado de trabajo. En este capítulo se pretende responder, entre otras, a la pregunta de si son rentables los estudios superiores en España. Desde una perspectiva más general, se aborda la literatura española e internacional sobre el desajuste educativo. Se investiga si hay evidencia de sobreeducación en España en los años noventa a consecuencia de la rápida expansión educativa que tiene lugar desde 1975 aproximadamente. Se resumen los resultados de dos tipos de trabajos que investigan la importancia del desajuste educativo en diversos países. El capítulo se cierra con una relación de las principales conclusiones.

4.1. Estimación de ecuaciones de ingresos para España La evolución de los ingresos a lo largo de la vida laboral de los individuos, así como 90

las diferencias en ingresos entre trabajadores con diversas características productivas, son habitualmente explicadas en relación con las inversiones en capital humano. Desde los años setenta se ha generalizado la utilización en casi todos los países de las ecuaciones semilogarítmicas de ingresos. El cuadro 4.1 contiene estimaciones de ecuaciones de ingresos como las planteadas por Mincer (1974):

Estas ecuaciones muestran la relación existente entre los ingresos individuales (en logaritmos) y las características de capital humano de los trabajadores: educación y experiencia. Varias puntualizaciones acerca de la definición de las variables parecen necesarias: a) La educación de los individuos (EDUC) está medida por el número de años de escolarización. Con frecuencia sólo se conoce el nivel educativo completado por los individuos, por lo que únicamente es posible medir el número teórico de años de escolarización necesarios para completar ese nivel educativo. b) En cuanto a la experiencia laboral tampoco se suele disponer en las encuestas de datos reales. Se aproxima a partir de la experiencia potencial, que se calcula como la edad (en años) menos la educación (en años) menos seis. En consecuencia, hay una tendencia a sobreestimar la experiencia laboral de algunos trabajadores, especialmente en el caso de las mujeres que abandonan temporalmente el mercado de trabajo. La especificación utilizada es cuadrática para intentar capturar la relación cóncava observada entre renta y edad (véanse los perfiles del capítulo 2). c) El análisis se centra en la estimación de los determinantes de los ingresos laborales únicamente. Aunque el capital humano puede tener algún efecto sobre otros tipos de ingresos (de capital, por ejemplo), aquí no se consideran dada su heterogeneidad y su relación con el origen socioeconómico. d) Por último, la ecuación utilizada en la primera columna del cuadro 4.1 incluye una variable ficticia (D. PARCIAL) que refleja la dedicación, el esfuerzo laboral de los individuos. Cuadro 4.1. Ecuaciones de ingresos (1991) todos los individuos.

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Nota: Parámetros estimados por mínimos cuadrados. Todos los parámetros son significativos al 99%. Fuente: Datos de la EPF-91. San Segundo (1996).

Las estimaciones se basan en los datos que proporciona la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF) de 1990-1991 acerca de 21.015 perceptores de ingresos laborales de 16 a 64 años que obtienen ingresos laborales por cuenta ajena y/o por cuenta propia. Los resultados confirman el rasgo observado en los perfiles edad-ingresos del capítulo 2: la experiencia laboral guarda una relación cóncava con la renta. Un año de experiencia al principio de la vida laboral eleva los ingresos un 7%, después de 10 años, un 5,1%, a los 20 años un 3,3%, y a los 30 años un 1,4% (modelo de la primera columna). 92

La EPF no permite conocer con precisión el número de horas que los individuos dedican a su actividad laboral por cuenta ajena o por cuenta propia, sin embargo, sí proporciona información acerca de los trabajadores que tienen una dedicación parcial (menos de 1/3 de la jornada laboral). En el cuadro 4.1 se comprueba que el coeficiente de esta variable se modifica una vez que tenemos en cuenta el sexo del individuo, ya que la gran mayoría de los trabajadores a tiempo parcial son mujeres. Se puede concluir que la realización de un trabajo a tiempo parcial reduce los ingresos, como media, en un 47% (columnas 2 a 5). En 1991, las mujeres como media obtienen ingresos inferiores en más de un 40% a los de los hombres, una vez que se tienen en cuenta las diferencias en capital humano (edad y experiencia), en dedicación, en situación profesional, en tamaño del municipio y en Comunidad Autónoma de residencia. Posteriormente se estudiará este diferencial de ingresos en más detalle para los trabajadores más jóvenes. Por situación profesional se observa que el mayor nivel de ingresos corresponde a los empresarios con trabajadores. En segundo lugar, se sitúan los asalariados del sector público con ingresos inferiores un 20%. A continuación se encuentran los asalariados del sector privado, que obtienen rentas un 37% más bajas que las de los empresarios, y muy cerca se sitúan en último lugar los trabajadores autónomos sin empleados a su cargo, que constituyen un grupo muy heterogéneo. También se comprueba en el cuadro 4.1 que los trabajadores que residen en municipios de más de 10.000 habitantes perciben ingresos superiores entre un 10 y un 16% (más de 500.000 habitantes) a los de los municipios más pequeños. Por regiones, los mayores ingresos corresponden al noroeste de la península, del País Vasco a Cataluña (incluyendo Navarra, La Rioja y Aragón), y a Baleares, con niveles superiores entre el 10 y el 15% a los de Castilla y León (la región de referencia). En el extremo opuesto, se sitúan Extremadura, Murcia y Andalucía, junto con Galicia y Asturias, con ingresos inferiores entre el 6 y el 12% a los de Castilla y León.

4.2. Rendimiento de un año de escolarización La popularidad del modelo minceriano se basa en su utilidad para generar indicadores sencillos acerca del rendimiento económico privado (en términos de ingresos) de las inversiones en capital humano de los individuos.

4.2.1. Estimación del rendimiento a partir de ecuaciones mincerianas Las ecuaciones mincerianas proporcionan una estimación del rendimiento económico de las inversiones en educación. La primera aproximación la proporciona el parámetro β, 93

pero la medida exacta del cambio porcentual en ingresos asociado a un año adicional de estudios es: e β — 1, como se muestra en el apéndice. En las ecuaciones estimadas en las primeras columnas del cuadro 4.1 el rendimiento aproximado de las inversiones educativas es bastante elevado: 9,3% por año de escolarización. Este rendimiento situaría a España, según los estudios comparativos de Psacharopoulos (1994) en una posición más cercana a los países más desarrollados (rendimiento medio 9%) que a los países del tercer mundo (rendimiento medio 15%). Al incluir en las ecuaciones de ingreso “mincerianas” variables adicionales que recogen el sexo de los individuos y la situación profesional, así como el tamaño del municipio, y la comunidad autónoma de residencia, la interpretación de los coeficiente en términos de la teoría del capital humano se hace más difícil (columnas 2 a 5). Se observa que, a partir de la cuarta columna, se reduce el rendimiento de las inversiones educativas al 8 u 8,5% por año de estudios. Es posible argumentar que los verdaderos rendimientos de la educación se miden en las primeras columnas, ya que el nivel educativo es fundamental en la determinación de la situación profesional, lugar de residencia, etc. Por el contrario, se puede sostener que los rendimientos económicos estrictamente atribuibles a la educación son aquellos que descuentan el efecto de otra serie de características personales y familiares, no fácilmente modificables a través de la educación. Para no tener que optar entre estas posiciones, es este trabajo se van a presentar rendimientos educativos correspondientes a diversas especificaciones de las ecuaciones de ingresos. Para España, varios estudios ha estimado rendimientos de la educación para diferentes colectivos. Con los datos de los sustentadores principales de la EPF de 1981, Lassibille (1988), analizando los hogares de la comunidad andaluza, encuentra un rendimiento del 6,8% para los asalariados y del 6,4% para los empresarios. Con la muestra de trabajadores de la EPA Piloto de 1990, Alba y San Segundo (1995) estiman un rendimiento general del 8,6% (8,4% para los asalariados). Con los datos de la Encuesta de Conciencia, Biografía y Estructura de Clase (ECBC), Valiente (2000) encuentra un rendimiento situado entre el 5,5 y el 7,5% en las estimaciones por mínimos cuadrados para 1990.

4.2.2. Sesgos en la estimación del rendimiento educativo Es necesario recordar que puede haber varios tipos de sesgos en los rendimientos estimados para las inversiones educativas a partir de ecuaciones de ingresos como las consideradas aquí con datos de la EPF. a) Sesgo debido a la ausencia de medidas de habilidad de los individuos en las ecuaciones estimadas. Parte del rendimiento económico atribuido a la educación puede corresponder en realidad a habilidades innatas o adquiridas. 94

Los individuos con mayores capacidades productivas obtienen mayores ingresos, y también suelen invertir más en educación que otros de menos habilidad. En consecuencia, cabe esperar que los rendimientos estimados pueden estar sesgados al alza. Para Estados Unidos, algunos autores (Griliches, 1977) encuentran que, al incluir indicadores de habilidad en las ecuaciones de ingresos, el rendimiento económico de la educación se reduce un punto. b) Sesgos causados por las diferencias en origen socioeconómico de los trabajadores. Los jóvenes que proceden de familias con mayor capacidad adquisitiva tienen más facilidades para financiar inversiones educativas, y suelen consumir más capital humano (un bien normal). Al mismo tiempo, su nivel socioeconómico les facilita contactos, información y acceso a buenos empleos e ingresos elevados. De nuevo, cabe suponer a priori que las estimaciones aquí consideradas estarán sesgadas al alza. Sin embargo, los estudios empíricos sugieren que el sesgo varía en magnitud según el país analizado. Así, por ejemplo, estudios para Brasil encuentran que la introducción de la educación del padre en las ecuaciones de ingresos reduce el rendimiento de las inversiones educativas aproximadamente un 30%. Aunque los autores advierten que la interpretación de los resultados es difícil, y que estas variables familiares pueden estar reflejando características no observadas de los trabajadores y de su capital humano, más que problemas de transmisión intergeneracional de desigualdades sociales. Para el caso español, se puede observar en el cuadro 4.2 que al tener en cuenta el origen socioeconómico de los individuos, el coeficiente estimado de la educación (f$) se reduce ligeramente desde el 5,2 hasta 4,8%. Se aprecia un cierto efecto de la educación de los padres sobre el rendimiento del capital humano de los hijos, pero la magnitud de este efecto no se aproxima al resultado estimado para países en desarrollo como Brasil o Kenia. c) Sesgos originados por el problema de autoselección, ya que no se comparan los ingresos de personas asignadas aleatoriamente a distintos niveles educativos. De acuerdo con la teoría del capital humano, los individuos eligen la inversión en educación que maximiza el valor presente de sus rentas futuras. La validez de la teoría ha sido contrastada por Willis y Rosen (1979), demostrando que las ganancias esperadas en rentas futuras afectaban significativamente a la decisión de asistir a la Universidad. En un excelente estudio empírico encontraron que la autoselección ocasionaba que estuvieran sesgados ligeramente al alza tanto los rendimientos de secundaria como los de la educación superior. Diversos trabajos intentan corregir las estimaciones del rendimiento económico de la educación para tener en cuenta el sesgo causado por la endogeneidad de la variable educación en las ecuaciones de ingresos. Para ello, se estima en primer lugar una ecuación auxiliar que predice el nivel educativo de 95

los individuos, en función de sus características y las de sus familias. A continuación se utiliza esa predicción para corregir la ecuación de ingresos y obtener una estimación más precisa de la relación educaciónrenta. Cuadro 4.2. Efectos del origen socioeconómico en el coeficiente de la educación.

Nota: El cuadro recoge los parámetros estimados ((3) y los t-estadísticos entre paréntesis.

En el cuadro 4.3 se presentan varios ejemplos del efecto de esta corrección sobre los parámetros (3 estimados. En cuatro de los cinco casos analizados para Estados Unidos se produce un incremento del rendimiento económico de la educación desde el 6-7% hasta el 8-14%. Para España, los datos disponibles para 1990 proporcionan un resultado similar ya que los rendimientos estimados crecen desde el 6-7% hasta el intervalo 12-14%, tras tener en cuenta los determinantes de las inversiones educativas de los individuos. d) Por último, hay que recordar que la rentabilidad (privada) de las inversiones educativas no se refleja únicamente en diferencias de ingresos, sino también 96

en otros rendimientos laborales, como reducción en la probabilidad de desempleo o acceso a una amplia gama de empleos. Asimismo, la educación produce rendimientos no laborales, en términos de mejoras en la salud, eficiencia en la producción en el hogar y en el consumo (véase Cohn y Geske, 1992). Cuadro 4.3. Ecuaciones de ingresos coeficientes de la educación.

Nota: t-estadístieos entre paréntesis.

4.3. Rendimientos económicos de diversos programas educativos Para profundizar en el análisis de los rendimientos del capital humano, el cuadro 4.4 presenta estimaciones de ecuaciones mincerianas en las que se mide la educación de los individuos a través de variables ficticias asociadas a los niveles educativos completados 97

(Primaria, EGB...), quedando excluido un nivel de referencia (por ej.: los analfabetos). En esta especificación no se impone un rendimiento uniforme de los años de escolarización en los diversos niveles y programas de enseñanza (EDk ).

Cuadro 4.4. Ecuaciones de ingresos (1991) todos los individuos.

Nota: Todos los parámetros estimados son significativos al 99%, con excepción de los marcados (+) que lo son

98

únicamente al 95%. Fuente: Datos de la EPF-1991, San Segundo (1996).

Al analizar la relación de los ingresos con el nivel educativo de los individuos se observa en el cuadro 4.4 que los coeficientes (\de algunas variables educativas se reducen al tener en cuenta la situación profesional de los trabajadores, o su región de residencia. La razón para estos cambios se encuentra en la relación existente entre niveles educativos y algunos grupos profesionales, como empresarios o asalariados públicos, y a las desigualdades en el stock de capital humano de las regiones. Las variables que recogen el nivel de estudios de los individuos tienen en todos los casos coeficientes positivos y estadísticamente significativos. Dado que la enseñanza es gratuita hasta los 16 años, y que las tasas (precios públicos) en los niveles postobligatorios son muy reducidas, se puede decir que los costes directos de la educación son relativamente pequeños en España. El mayor componente del coste educativo es el coste de oportunidad del tiempo dedicado al estudio, los ingresos que se dejan de percibir por no dedicarse a tiempo completo al trabajo. Sin embargo, el elevado desempleo juvenil de los últimos años reduce considerablemente ese coste de oportunidad. Se puede considerar que los diferenciales de ingresos del cuadro 4.5 (obtenidos a partir de los coeficientes estimados en el cuadro 4.4) constituyen una buena aproximación a los rendimientos privados de las inversiones educativas. Para calcular el cambio porcentual en ingresos asociado al paso del nivel educativo ED1 (con en la ecuación de ingresos) al nivel educativo más elevado ED2 (con coeficiente β2), se utiliza la siguiente fórmula:

Los resultados de esta estimación aparecen recogidos en el cuadro 4.5 para los niveles educativos post-obligatorios existentes antes de la aplicación del nuevo sistema educativo introducido por la LOGSE.

4.3.1. Rendimientos de la Enseñanza Secundaria General Los rendimientos estimados por completar la Enseñanza General Básica dependen del número de variables incluidas en el análisis (por columnas), pero oscilan entre el 16 y el 20%. La extensión de este nivel educativo a toda la población (tras la Ley General de Educación de 1970) ha debido reducir los rendimientos que proporciona esta primera 99

etapa de la educación secundaria en el mercado de trabajo. Realizar los estudios de Bachillerato (BUP y COU) eleva como media los ingresos entre el 43 y el 52%, en relación con la enseñanza obligatoria (EGB). Se observa que este segundo ciclo de la educación secundaria general (o académica) tiene rendimientos bastante más elevados que los del primer ciclo (final de EGB).

4.4.2. Rendimientos de la Formación Profesional Como media, el rendimiento de los dos años del primer nivel de Formación Profesional (sobre EGB) es diez puntos inferior al rendimiento asociado a los estudios de BUP (de tres años). Cuadro 4.5. Rendimientos privados de las inversiones educativas en 1991.

Nota: Rendimientos estimados a partir de los parámetros del cuadro 4.4.

Sin embargo, los estudios del segundo nivel de Formación Profesional producen como media ingresos más elevados que los que se derivan de la enseñanza académica completa (BUP y COU). Así, los cinco años de estudios necesarios en general para 100

completar FP-II tras realizar la EGB, elevan los ingresos entre el 48 y el 63%. Los cuatro años de enseñanza académica están asociados a un aumento en los ingresos entre el 43 y el 52%. Se confirma así que los estudios de formación profesional ofrecen una clara rentabilidad económica. También cabe concluir que según estos datos la opción por la enseñanza general, hoy mayoritaria, aunque lógica si se planea cursar estudios universitarios, no lo es tanto si se desea entrar en el mercado de trabajo a edad temprana. La demanda de Bachillerato puede deberse a motivos de consumo o a restricciones procedentes de la oferta educativa, más que a razones económicolaborales.

4.3.3. Rendimientos de la Enseñanza Universitaria Los datos del cuadro 4.5 indican que los estudios universitarios siguen siendo una inversión muy rentable para los individuos que los realizan. Un licenciado gana como media al menos un 50% más que un graduado de COU. A pesar de la fuerte expansión que se produce en los años ochenta en el número de titulados superiores, los datos parecen sugerir que el cambio técnico y la competencia internacional han elevado aún más rápidamente la demanda de trabajo altamente cualificado. Un resultado que es compatible con la evidencia existente sobre la evolución del mercado de trabajo en Estados Unidos en los últimos 25 años en los que se ha producido una rápida absorción de graduados universitarios (Murphy y Welch, 1992 a y b). Los rendimientos del cuadro 4.5 también muestran que el primer ciclo de estudios universitarios está asociado a un diferencial de ingresos del 34% aproximadamente, bastante más elevado que el correspondiente al segundo ciclo (entre el 12 y el 23%). Estos datos vienen a unirse a otro hecho observado en los años ochenta y noventa: los diplomados tienen menores tasas de desempleo que los licenciados (véase el cuadro 4.6). por lo que cabe concluir que el mercado de trabajo concede importantes rendimientos económicos a las titulaciones universitarias de primer ciclo. Según la teoría del capital humano estos rendimientos debieran sostener una fuerte demanda de estudios de diplomatura e ingeniería técnica. En los últimos años, el número de alumnos en este tipo de estudios ha experimentado un fuerte crecimiento pasando de representar el 27% de la matrícula total en 1980 al 37,5% en 2000. Esta expansión de los estudios de ciclo corto aparece así racionalizada por la situación del mercado de trabajo, tanto en términos de ingresos medios como en probabilidades de empleo.

4.3.4. Rendimientos para los menores de 35 años A pesar de la evidencia obtenida en los últimos párrafos acerca de los ingresos 101

laborales de los graduados de secundaria y universidad, cabe preguntarse si el mercado de trabajo aún valora los títulos educativos para los trabajadores que acceden recientemente a un empleo. Para investigar este tema se pueden analizar los ingresos laborales de los jóvenes. El estudio de la situación de los menores de 35 años reviste un interés especial, ya que indica cómo valora el mercado de trabajo las características productivas de los individuos que se han incorporado recientemente al mundo laboral. Si existe un “exceso” de cualificación en estas nuevas generaciones, en relación a las ofertas de empleo existentes, este hecho se reflejará en unos rendimientos económicos reducidos para sus inversiones educativas. Las ecuaciones de ingresos estimadas en las últimas columnas del cuadro 4.4 reflejan algunas diferencias entre el modelo de generación de ingresos de este colectivo, y el estimado para los perceptores de todas las edades (primeras columnas). a) La experiencia tiene un gran valor entre los jóvenes, como sugerían los gráficos de perfiles de edad-ingresos (capítulo 2). El primer año de experiencia laboral eleva los ingresos de un individuo un 9 o 10%. b) El diferencial de ingresos por sexo es menor entre las nuevas generaciones (29%) que en el conjunto de la población (41%). Puede deberse a cambios en las ocupaciones, nivel de dedicación y aspiraciones de las mujeres, por generaciones. Asimismo, puede interpretarse el resultado como evidencia de una reducción de la discriminación salarial en contra de las mujeres. c) El diferencial de ingresos por niveles educativos, sin embargo, es mayor para los jóvenes que para toda la población. Este resultado aparece detallado, para la educación post-obligatoria, en el cuadro 4.5 (últimas columnas). Destacan, en particular, los rendimientos de la formación profesional de 2.° grado, y los de los títulos universitarios, especialmente las diplomaturas. La entrada en el mercado de trabajo de las nuevas generaciones con elevados niveles educativos se ve acompañada por el crecimiento en los rendimientos económicos de los estudios secundarios y universitarios. Un hecho similar es observado en Estados Unidos, por ejemplo, en los años ochenta, y será objeto de análisis detallado en el aparttado 4.5.

4.4. El efecto de la educación sobre la probabilidad de desempleo Teniendo en cuenta la incidencia que tiene el paro en las últimas décadas, resulta lógico analizar el rendimiento que las inversiones educativas tienen en términos de la reducción de las probabilidades de desempleo. Desde el punto de vista de la teoría del capital humano, se supone que un aumento en el nivel educativo de un individuo tiende a reducir su probabilidad de sufrir situaciones 102

de desempleo. Asimismo, un aumento de su experiencia laboral también representa un crecimiento del capital humano del individuo, a través de la formación en el empleo, y disminuye los riesgos de paro. Los argumentos parecen más obvios en el caso de personas activas con experiencia laboral previa. Es bien conocido que los trabajadores con mayores niveles educativos realizan con frecuencia inversiones en formación, por su elevada rentabilidad. En la medida en que esta formación es, al menos en parte, específica a la empresa, tanto el trabajador como el empresario tienen pocos incentivos para romper la relación laboral y desperdiciar ese capital humano específico. Por otro lado, en el caso de los individuos que buscan empleo, se producen dos efectos contrapuestos. Las inversiones educativas aumentan la probabilidad de recibir una oferta de empleo, aunque también elevan el salario de reserva de un individuo y, por lo tanto, hacen menos probable que acepte una oferta. Se considera en general que domina el primer efecto, aunque algunas formas de subsidio de desempleo pueden modificar este resultado. En España, la elevación en los últimos años de las tasas de paro de los titulados universitarios ha llevado en ocasiones a que se hable de “sobreeducación”, por exceso de oferta de trabajo altamente cualificado. Así, el paro de los licenciados, por ejemplo, ha pasado del 8,5% en 1980 al 16,3% en 1995, mientras el paro global crece del 11,2 al 22,7% en ese período (ver cuadro 4.6). La simple observación de las tasas agregadas de paro, por niveles educativos, no aporta una imagen clara del rendimiento laboral del capital humano. Sin embargo, un análisis cuidadoso de los datos permite concluir que las inversiones en capital humano (educación y experiencia laboral) reducen significativamente las probabilidades de desempleo de los individuos. Cuadro 4.6. Tasas de paro de los universitarios.

Fuente: Encuestas de Población Activa (INE, 2 ⍜ trimestre).

Cabe resaltar que la comparación de las tasas de paro generales, por grupos educativos, no proporciona un indicador adecuado de la relación educación-desempleo. Los individuos con diferentes títulos educativos también difieren en otras características personales; en particular, es notable la disparidad en niveles de experiencia laboral. Así, 103

hay que recordar que el colectivo de graduados universitarios es bastante joven, con escasa experiencia laboral, mientras que la población con estudios primarios tiene una edad media elevada asociada a una amplia experiencia en el mercado de trabajo. Los licenciados y diplomados puede que experimenten altas tasas de paro por su juventud y escasa experiencia laboral. Para resolver este problema no basta, en general, con controlar por la edad de los trabajadores estudiados. Así, un indicador especialmente inadecuado de la probabilidad de paro por niveles educativos, es el que se calcula para los jóvenes de 20 a 24 años, por ejemplo. Analizando los datos de la OCDE se puede observar que este indicador adjudica con frecuencia mayores probabilidades de desempleo a los universitarios que a los graduados de secundaria, e incluso a los de primaria. Debe recordarse que estos últimos grupos educativos llevan entre 4 y 8 añosen el mercado de trabajo, mientras que los licenciados llevan de 1 a 2 años, en general. Parece lógico que tras varios años de “búsqueda”, los jóvenes con título de EGB o Bachillerato tengan ocupación, mientras que los universitarios recién graduados buscan su primer empleo o realizan oposiciones para acceder a la función pública. Así, en 1995 se comprueba que en once países de la OCDE las tasas de paro de los graduados de secundaria son inferiores a las de los titulados universitarios para los grupos de edad 20-24 años y/o 25-29 años. Cuadro 4.7. Desempleo según educación y experiencia.

Fuente: Elaboración propia con microdatos del Panel de Hogares de 1994. San Segundo y Vaquero (1998). Notas: Individuos activos, de 16 a 64 años, excluyendo ayudas familiares. La experiencia laboral (potencial) se mide a partir del año de finalización de los estudios.

Para obtener un indicador más preciso acerca del efecto de la educación en el 104

desempleo, es necesario descontar el efecto de la experiencia laboral. Así, en el cuadro 4.7 se recogen las probabilidades de desempleo para los individuos que llevan 1, 3, 5 y 7 años en el mercado de trabajo español. Los datos que se refieren a los trabajadores con un año de experiencia (potencial) son algo confusos, probablemente por el efecto del servicio militar, las oposiciones y otros factores que retrasan la entrada en el mercado de los distintos grupos. Para los individuos con tres años de experiencia ya se dibujan tres grandes grupos educativos con probabilidades crecientes de paro: universitarios, titulados de BUP y FP, y graduados de EGB (o menos). A los cinco años de experiencia, esta división se hace aún más pronunciada, con los universitarios soportando tasas de paro entre 10 y 15 puntos por debajo de los graduados de secundaria. Destacan, asimismo, las elevadísimas probabilidades de desempleo que afectan a los jóvenes que no han completado las enseñanzas medias (bachillerato o formación profesional), y que superan el 40% a los 5 o 7 años de abandonar el sistema educativo. Se puede comprobar que esta situación no afecta únicamente a España, ya que, recientemente, la OCDE ha comenzado a publicar un indicador de desempleo por nivel educativo, para un nivel dado de experiencia. Para los países que aportan datos en 19941996, los estudios secundarios reducen claramente la probabilidad de paro entre los individuos que llevan cinco años en el mercado de trabajo. Para los jóvenes que no han completado enseñanzas medias, las tasas de desempleo, con este nivel de experiencia, superan el 30% en cuatro de los cinco países analizados. Se confirma así la relación existente entre el paro juvenil y la baja cualificación al acceder al mercado de trabajo. Asimismo, se observa que los estudios universitarios reducen claramente la probabilidad de paro, entre los individuos que llevan cinco años en el mercado de trabajo (OCDE, 1998). Este resultado contradice el que parecía derivarse de la observación de las tasas de paro para los jóvenes de 20 a 24 años, y pone de manifiesto la escasa utilidad de esas tasas de paro juvenil para medir el impacto de las inversiones educativas sobre el desempleo.

4.5. El análisis de la sobreeducación a través de la evolución de los diferenciales salariales Con frecuencia se interpretan los estudios acerca de la evolución temporal de las diferencias salariales (entre grupos educativos) como un reflejo de la importancia de los problemas de desajuste educativo. Así, por ejemplo, si los datos recogen una caída del rendimiento económico de la educación, se concluye que se han producido un fenómeno de sobreeducación. Para ilustrar esta literatura se va a resumir la evidencia disponible para España en el período 1980-1995.

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4.5.1. El crecimiento de la población activa cualificada: 19 8 0 - 19 9 5 Durante los años ochenta y noventa se incorporan al mercado de trabajo español nuevas generaciones, numerosas y con niveles educativos bastante más elevados que los de las cohortes de trabajadores a los que sustituyen. El cuadro 4.8 recoge la evolución de la población activa en los últimos 15 años. Entre 1980 y 1995 el número de personas activas crece 2,7 millones (un 21%). Este aumento notable de la oferta de trabajo se debe fundamentalmente a dos factores: el crecimiento de la participación laboral de las mujeres, y la entrada en el mercado de trabajo de las generaciones del baby-boom español. Así, se comprueba que en este período el número de mujeres activas crece 2,2 millones (un 61%), y los activos menores de 40 años aumentan 2,4 millones (un 37%). Cuadro 4.8. Población activa: 1980-1995.

Fuente: Encuestas de Población Activa (2. ⍜ trimestre), INE. Cifras en miles. Elaboración propia.

En el cuadro se puede observar que el crecimiento de la escolarización secundaria y terciaria, analizado en la sección anterior, se traduce en una participación laboral reducida de los menores de 25 años. La tasa de actividad de este grupo de edad ha caído desde el 53% en 1980 al 44% en 1995. El cambio en niveles de cualificación de la oferta de trabajo puede calificarse como espectacular. Mientras que en 1980 el 74% de los activos no han realizado estudios secundarios de ningún tipo, este porcentaje baja al 38% en 1995. De hecho, para 1991 ya la mayoría de la población activa tiene alguna clase de estudio secundario (final de 106

EGB, BUP o FP). En cuanto a los titulados universitarios, cabe destacar que pasan de 926.000 en 1980 a 2,15 millones en 1995. Su peso en la población activa aumenta del 7% en 1980 al 14% en 1995. Aproximadamente la mitad (47%) de los activos graduados universitarios han realizado estudios de 3 años de duración. La evidencia contenida en el cuadro 4.8 sugiere que se produce en España en este período un fenómeno similar al ocurrido en Estados Unidos en los años setenta, con la entrada en el mercado de trabajo de la generación del baby-boom americano. La evolución de los salarios de los jóvenes con diferentes niveles educativos fue analizada por Freeman (1977) entre otros. Al observar que el diferencial de ingresos entre universitarios y graduados de secundaria disminuye se habla con insistencia de la “sobreeducación” de la población norteamericana. Sin embargo, análisis posteriores (Murphy y Welch, 1992) ponen de manifiesto que la situación observada a finales de la década de los setenta fue excepcional. En los años ochenta los rendimientos de los estudios universitarios no dejan de crecer, y el análisis global de los últimos 25 años revela que los diferenciales de ingresos a favor de los universitarios han mantenido una tendencia creciente. Murphy y Welch concluyen que los cambios en el sistema productivo y en el mercado de trabajo en las últimas décadas suponen una demanda creciente de personal cualificado.

4.5.2. La evolución de los diferenciales de ingresos por niveles educativos: 1980-1995 Para analizar la evolución de los ingresos laborales de diferentes grupos educativos se van a estimar ecuaciones mincerianas de ingresos, utilizando los datos individuales que proporcionan las Encuestas de Presupuestos Familiares (EPFs) en el período de 1980 a 1995. Con estas encuestas, el análisis de ingresos tiene que basarse en el colectivo de sustentadores principales de los hogares. Las muestras utilizadas se refieren a los perceptores de ingresos laborales que se encuentran en edad de trabajar (de 16 a 64 años). Para minimizar los problemas de sesgos de selección en las muestras, causados por la decisión de participación en el mercado de trabajo, se analizan únicamente las rentas de los hombres asalariados, que constituyen el grupo más numeroso entre los perceptores de ingresos laborales. No se consideran las mujeres sustentadores principales porque constituyen un colectivo muy reducido y, en general, poco representativo de la situación laboral de todas las mujeres activas. Por otro lado, el análisis se restringe a los trabajadores asalariados, ya que el número de autónomos representados en estas encuestas es también reducido, sus ingresos pueden tener menos fiabilidad, y podría ser necesario tener en cuenta su autoselección en el grupo de trabajadores por cuenta propia. Para eliminar el tratamiento de estos problemas con muestras relativamente reducidas, se circunscribe el estudio a los hombres que trabajan por cuenta ajena. Este colectivo 107

representa en 1995 el 74% de los ocupados en España. A partir de los parámetros estimados para estas ecuaciones mincerianas se pueden obtener estimaciones de los rendimientos privados de las inversiones educativas en enseñanza secundaria y universitaria. Al ser los costes privados directos de la enseñanza (para el usuario) muy bajos en España, cabe considerar que los diferenciales de ingresos calculados en el cuadro 4.9 constituyen una buena aproximación a los rendimientos privados relevantes para analizar las decisiones individuales de inversión en capital humano. Los datos recogidos en el cuadro 4.9 parecen indicar, en primer lugar, que el diferencial de ingresos de los graduados de enseñanzas medias (Bachiller, FP1 o FP2) en relación con los graduados de EGB no disminuye en el período analizado. Parece situarse en torno al 23% tanto en 1981 como en 1995. Con respecto a los estudios universitarios, destaca el crecimiento del rendimiento económico de una diplomatura. En los años noventa se estima un rendimiento del 30%, mientras que en 1981 el diferencial se situaba en torno al 18%. Por el contrario, el segundo ciclo universitario parece tener asociado un rendimiento económico decreciente, pasando del 22% en los años ochenta al 14-15% en los últimos años. Los ingresos de licenciados y diplomados tienden a acercarse, como sugería la comparación de las EPFs de 1980-81 y 1990-91 (San Segundo, 1996). Así, aunque el diferencial de ingresos entre licenciados y graduados de enseñanzas medias no sufre grandes modificaciones e incluso crece algo (del 44 al 49%), hay que concluir que los rendimientos se mantienen gracias al buen comportamiento de los primeros ciclos universitarios. Cuadro 4.9. Rendimientos económicos privados

Fuente: Rendimientos estimados a partir de ecuaciones mincerianas de ingresos. Las ecuaciones incluyen sólo las variables educativas y de experiencia, así como la dedicación parcial, como variables explicativas. San Segundo (1997).

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Para completar el análisis de los rendimientos económicos de la educación, se considera la situación de los trabajadores de 16 a 40 años, que han accedido al empleo en las últimas décadas del siglo XX. Es posible que el mercado de trabajo esté reduciendo el valor asociado a las inversiones educativas y esta tendencia se refleje en los ingresos de los trabajadores jóvenes. Para considerar esta posibilidad, en las últimas columnas del cuadro 4.9 se recogen los rendimientos económicos calculados a partir de ecuaciones de ingresos estimadas para los asalariados que no superan los 40 años de edad. Se comprueba que para los sustentadores jóvenes también se ha producido un aumento en el diferencial de ingresos de los diplomados sobre los graduados de secundaria (del 23 al 46%). Y este crecimiento arrastra el diferencial licenciados-estudios medios (57 al 68%), a pesar de la caída del rendimiento de los segundos ciclos universitarios (28 al 15%). Por último, el diferencial entre enseñanzas medias y EGB se reduce desde el 30% en 1981 al 17% en 1995. Excepto en este último caso, los rendimientos de los programas educativos son mayores (casi todos los años) para los trabajadores de 16 a 40 años que para el conjunto de los asalariados. A partir de los datos del cuadro 4.9 hay que concluir que, en un período de gran expansión en la oferta de trabajo cualificada, los rendimientos económicos de las inversiones educativas (post-obligatorias) no disminuyen en general. En el caso de los diplomados universitarios, aunque se ha duplicado su número en la población activa, el rendimiento de estos programas universitarios ha crecido, entre 1980 y 1995. A pesar de la fuerte expansión que se ha producido en la oferta de titulados superiores, la evidencia parece sugerir que el cambio técnico y la competencia internacional han elevado también rápidamente la demanda de trabajo altamente cualificado. Un resultado que es compatible con la evidencia existente sobre la evolución del mercado de trabajo en Estados Unidos en los últimos 25 años (Murphy y Welch, 1992). La fuerte demanda de estudios secundarios y superiores que se ha observado en España en las últimas décadas aparece así racionalizada, en términos de la teoría del capital humano, dados los elevados rendimientos económicos que se dan, al menos hasta 1995, en el mercado de trabajo. Sin embargo, se aprecia una disminución del rendimiento asociado a los segundos ciclos universitarios que sugiere la conveniencia de seguir ampliando la oferta de estudios de primer ciclo.

4.6. Otros análisis de sobreeducación La literatura educativa y laboral ha abordado en las últimas décadas numerosos estudios acerca del desajuste educativo de la fuerza de trabajo. Se compara la cualificación que muestran los trabajadores con la requerida por los puestos de trabajo. El análisis se realiza a través de encuestas, habitualmente dirigidas a los individuos. Sin embargo, conviene resaltar que mientras la respuesta a la primera cuestión (el nivel educativo de los ocupados) suele ser bastante clara, no ocurre lo mismo con la segunda 109

variable del análisis. La cualificación requerida para ocupar un puesto de trabajo no es en todos los casos una cuestión bien definida. Los cambios técnicos y organizativos, así como la competencia internacional causan transformaciones de los empleos que dificultan la definición precisa del perfil educativo más adecuado para ocuparlos. Diversos estudios abordan esa comparación del ajuste educativo existente entre la demanda y la oferta de trabajo. A título de ejemplo se van a comentar los resultados obtenidos en algunos análisis realizados en Estados Unidos, así como en trabajos recientes referidos al caso español. En el cuadro 4.10 se recogen los resultados principales de un estudio que analiza la evolución de las cualificaciones educativas en 1960 y en 1976 en el mercado laboral norteamericano. Se observa que en ese período crece más rápidamente el capital humano de los individuos ocupados, que la cualificación requerida por los puestos de trabajo existentes. Mientras en 1960 apenas existe evidencia de desajuste educativo, en 1976 se produce sobreeducación. A título de ejemplo, se observa que el 26% de los trabajadores tiene una licenciatura universitaria frente a un 16% de puestos correspondientes a este nivel educativo. Cuadro 4.10. Sobreeducación en Estados Unidos.

Fuente: Rumberger (1981).

Para el caso español, varios estudios recientes reflejan la existencia de sobreeducación en este sentido. Así, Alba (1993) documenta que en 1985 el 17% de los trabajadores muestra sobreeducación y un 23% está subeducado. Los trabajadores con 110

cualificaciones excesivas para las tareas que realizan son más jóvenes que la media, y tienen poca antigüedad en el empleo. El desajuste educativo es más frecuente para los trabajadores cuando acceden al mercado laboral; posteriormente se desplazan a otro empleo más acorde con su cualificación. Aparece así una relación entre sobreeducación y promoción laboral que apunta al desajuste educativo como un problema frecuente en el inicio de la carrera laboral pero no en su evolución posterior. Otro conjunto de trabajos investiga el rendimiento económico asociado a los años de educación, dividiéndolos entre los años requeridos por el puesto de trabajo, y los años de sobreeducación, o de formación insuficiente. Para Estados Unidos, Duncan y Hoffman (1981) encuentran que los años de sobreeducación rinden la mitad (4 a 5% de incremento en ingresos) que los años de educación requeridos por el puesto de trabajo (7 a 11%). Resultados similares se obtienen en el estudio realizado por Rumberger, también para el mercado norteamericano. Para España, Alba (1993) encuentra asimismo que los años de sobreeducación rinden aproximadamente la mitad que los años de cualificación adecuados para el empleo. En el caso del Reino Unido, Groot (1996) encuentra un rendimiento positivo de la sobreeducación únicamente en los primeros años de experiencia laboral (hasta los 27 años aproximadamente); posteriormente se produce un rendimiento negativo del desajuste educativo. Para los Países Bajos, los años de sobreinversión en educación rinden un 20% menos que los años de formación requeridos por el puesto de trabajo (cuadro 4.11.) Cuadro 4.11. Rendimiento de la sobreeducación.

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Nota: t-estadísticos entre paréntesis.

Los resultados de este conjunto de trabajos empíricos permiten derivar varias conclusiones. En primer lugar, se obtiene evidencia de sobreeducación al identificar que los trabajadores sobreeducados ganan menos que los que poseen las cualificadones correctas. Sin embargo, también se observa que los años de sobreeducación producen un rendimiento económico positivo en lugar de un rendimiento nulo. Este último resultado aconseja que se interpreten con precaución las estimaciones del desajuste educativo de la población.

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RESUMEN

— Las ecuaciones mincerianas de ingresos estiman la relación empírica existente entre el logaritmo de los ingresos de los individuos y sus características de capital humano. A partir de estas estimaciones es posible medir el rendimiento económico que tiene un año de estudios, en términos de ingresos laborales. Asimismo, se estima el rendimiento de diversos programas educativos post-obligatorios (bachillerato, formación profesional, diplomaturas y licenciaturas). — Las especificaciones tradicionales de las ecuaciones de ingresos pueden arrojar estimaciones sesgadas del rendimiento de la educación por varios motivos. Así, al tener en cuenta el origen socioeconómico de los individuos se suele reducir el rendimiento educativo (del 5,2% al 4,8% en España). Por el contrario, al tener en cuenta la autoselección de los individuos en los diversos niveles educativos, se eleva el rendimiento económico estimado para la educación (del 6 al 12% en España). — Para evaluar el rendimiento laboral de los estudios es necesario tomar en consideración su efecto sobre las probabilidades de desempleo. Para aislar la relación educación-paro hay que controlar por diferencias en experiencia laboral de los individuos. Así, si se consideran simplemente las tasas de paro de los jóvenes de 20 a 24 años se obtienen resultados confusos, ya que en varios países corresponden tasas más elevadas a los universitarios que a los graduados de secundaria. Si, por el contrario, se comparan las tasas de paro de trabajadores con cinco años de experiencia, se concluye que los universitarios soportan probabilidades de desempleo entre 10 y 15 puntos inferiores a las de los titulados de secundaria. Los indicadores más precisos reflejan el elevado rendimiento que las inversiones educativas producen en términos de la reducción de probabilidades de desempleo. — La literatura que investiga la sobreeducación de los individuos sigue dos líneas de análisis. Numerosos trabajos analizan la evolución de los diferenciales de ingresos asociados a la realización de educación secundaria o superior. Si la expansión educativa de las últimas décadas se traduce en sobreeducación, el rendimiento económico del capital humano debiera disminuir. Para el caso español, se comprueba que entre 1981 y 1995 no hay clara evidencia de sobreeducación, a pesar de haberse duplicado (triplicado) el número de universitarios (titulados de secundaria) en el mercado. Unicamente en el caso del segundo ciclo universitario parece producirse una reducción en su rendimiento adicional sobre las diplomaturas (primer ciclo universitario). — El segundo tipo de análisis compara la cualificación requerida por los puestos de trabajo y la cualificación que poseen los trabajadores. Según este criterio, una encuesta española estima en 1985 que un 17% de los trabajadores muestran sobreeducación, mientras que un 23% tiene una formación insuficiente para su empleo. Se comprueba que los años de sobreeducación reportan a los trabajadores un rendimiento económico que se aproxima al 50% del rendimiento asociado a los años de cualificación adecuados para el trabajo actual.

Recuadro. Cálculo del rendimiento económico de las inversiones educativas. 1. A partir de la ecuación semilogarítmica de ingresos

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se calcula el rendimiento económico asociado a un año de escolarización. Se comparan los ingresos medios, según el modelo, para dos individuos idénticos en todas las características excepto en su nivel de estudios. El primer individuo tiene EDUC 1 = ED años y el segundo ha realizado un año adicional de estudios: EDUC2 = ED + 1. En consecuencia, sus ingresos esperados serán:

La diferencia sería:

En consecuencia:

El cambio porcentual en ingresos, al pasar de ED a ED + 1 se puede escribir:

y esta fórmula permite calcular el rendimiento económico, en términos de ingresos, de un año adicional de estudios. Por ejemplo, a partir de los parámetros estimados en el cuadro 4.1 se calcula que el rendimiento económico de un año de estudios será:

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Cada año de escolarización eleva como media los ingresos laborales un 9,75 %. 2. Análogamente, a partir de la ecuación de ingresos:

se calcula el rendimiento económico de un nivel educativo ED2en relación a un nivel educativo inferior ED1 Teniendo en cuenta:

La diferencia será:

ya que para el individuo 2, ED2 = 1; y para el individuo 1, ED1 =1, por definición. En consecuencia, se tiene que:

De donde se deduce que:

Esta fórmula se emplea en el cuadro 4.5 para calcular el incremento porcentual en ingresos asociado al paso de un nivel educativo ED1 a otro superior ED2. Por ejemplo, para medir el rendimiento de realizar una diplomatura en relación con el nivel de COU, a partir de los parámetros de la primera columna del cuadro 4.4 se tiene que:

Y este cambio porcentual en ingresos al pasar de COU a una diplomatura (33,24 %) es el recogido en el cuadro 4.5.

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ACTIVIDADES DE DESARROLLO

1. Interprete las ecuaciones de ingresos estimadas en el cuadro 4.A (20 min.). 2. Calcule rendimientos privados de los programas universitarios a partir de los parámetros del cuadro 4.A. Interprete los resultados. ¿Hay evidencia de sobreeducación? (20 min.). 3. Calcule el rendimiento económico de un año adicional de experiencia para trabajadores con experiencia = 5, 10 y 20 años. Comente los resultados. ¿En qué nivel de experiencia alcanzan un máximo los ingresos? (30 min.). 4. Compare los rendimientos educativos estimados para España, con diversos datos y fechas, por Alba y San Segundo (1995), San Segundo (1996), Lassibille y Navarro (1998) y Valiente (2000) entre otros. Comente los resultados (3 páginas).

Cuadro 4.A. Ecuaciones de ingresos.

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Fuente: Encuestas de Presupuestos Familiares. Variable dependiente: Logaritmo de los ingresos laborales de los sustentadores principales de los hogares. Estimaciones por mínimos cuadrados ordinarios y t-estadísticos entre paréntesis. San Segundo (1996).

LECTURAS COMPLEMENTARIAS

Una comparación internacional del rendimiento económico de la educación en diferentes países y fechas diversas aparece en Psacharopoulos (1987, 1994) y en Cohn y Addison (1998). Para el análisis del caso español para diferentes colectivos de trabajadores (según sexo, edad y situación profesional) se puede consultar San Segundo ( 1996). Sobre el efecto del origen socioeconómico en los rendimientos de la educación, véase San Segundo y Valiente (2001).

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5 Costes educativos

En este capítulo se abordan dos cuestiones diferentes. La primera, de carácter más técnico se refiere a la forma de las funciones de costes de los centros educativos. En particular se presta atención a la presencia de economías de escala en las actividades educativas que sugieren la conveniencia de mantener centros de tamaño apreciable, si se desea minimizar los costes de producción. La segunda cuestión tiene carácter descriptivo, ya que se refiere a la estimación del coste de la educación. A título de ejemplo, se muestra cómo aproximar el coste de un año de enseñanza secundaria en España. La organización del capítulo es la siguiente. Primero se muestran algunos ejemplos de funciones de costes estimadas en varios países para los centros educativos de nivel secundario o terciario. El segundo apartado aborda el análisis de las economías de escala en las universidades públicas españolas. El tercer apartado considera las economías de alcance que pueden existir entre las diversas actividades de las universidades. El apartado cuatro describe cómo calcular el coste de la enseñanza a partir de los datos que proporcionan los presupuestos públicos por un lado y las encuestas de gastos privados por otro. El último apartado analiza las diferencias entre costes privados y costes sociales de la enseñanza. El capítulo se cierra con un resumen de las conclusiones principales del análisis.

5.1. Costes y economías de escala: algunos ejemplos internacionales Las instituciones educativas (escuelas, institutos o universidades) pueden ser consideradas como unidades de producción que utilizan una serie de inputs o factores productivos (tiempo de profesores, alumnos y otro personal; aulas, libros y material escolar) para obtener un conjunto de outputs (conocimientos en varias materias, socialización, actitudes). En este proceso se incurre en una serie de costes. El conocimiento de los rendimientos que producen las inversiones educativas junto con el conocimiento de sus costes son elementos esenciales para la toma de decisiones de asignación de recursos en el sistema educativo. Las funciones de costes recogen la relación existente entre los costes de las instituciones educativas y su nivel de producción. 119

Los centros educativos producen outputs diversos: conocimientos en distintas áreas, aptitudes de aprendizaje, socialización, etc. Sin embargo, no es frecuente disponer de medidas de los resultados que se derivan de la actividad de las instituciones educativas. En lo que sigue, se va a suponer que los centros producen básicamente “enseñanza”. En una primera aproximación se mide el output de los centros educativos a partir del número de alumnos (E) atendidos, por lo que la función de costes será: C = C(E) e indica el coste mínimo de producir un cierto nivel de output (E). La forma de la función de costes recoge la tecnología de producción empleada en los centros. En particular, refleja la importancia de las economías de escala. Cuando existen, los costes por unidad de producción son decrecientes. En consecuencia, si las instituciones aumentan su tamaño consiguen reducir su coste medio, aumentando así su eficiencia económica, bajo el supuesto implícito de una calidad de la enseñanza constante. Las economías de escala en la educación están asociadas a la importancia de ciertos inputs que se comportan como factores “fijos”. Así, los grandes servicios centrales como bilibiotecas, laboratorios, centros de cálculo e instalaciones deportivas actúan como factores casi fijos, cuyo coste apenas crece con el nivel de actividad. Dada la importancia de estos servicios en los niveles educativos más elevados, cabe esperar que la evidencia de economías de escala sea más destacada en la enseñanza superior que en la secundaria, y en ésta más que en el nivel primario. Dada esta característica de la producción educativa se deduce que el criterio de minimización de costes sugeriría que el tamaño medio de los centros debe crecer con el nivel educativo considerado. Sin embargo, a la hora de determinar el tamaño óptimo de las escuelas y el mapa de oferta escolar, se tienen habitualmente en cuenta otros criterios como el aprendizaje y la socialización de los alumnos en centros de diversos tamaños; los costes del transporte escolar y otros aspectos de la planificación regional. Numerosos estudios han estimado funciones de costes correspondientes a instituciones educativas de diversos países, para diferentes niveles educativos. Al repasar estas estimaciones es posible contrastar la importancia de las economías de escala en la enseñanza primaria, secundaria y superior. Para los diferentes ejemplos se calcula el tamaño mínimo eficiente, que es aquel que minimiza el valor del coste medio a largo plazo (véase recuadro a final de capítulo). Aunque la minimización de costes no puede ser el único criterio utilizado en la planificación y organización de un sistema educativo, sin duda es un elemento importante a tener en cuenta al elaborar “mapas educativos” que determinan la distribución geográfica de los centros de enseñanza. Cuadro 5.1. Funciones de costes. Coste medio en secundaria.

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Nota: t-estadísticas entre paréntesis.

Durante treinta años se han estimado funciones de costes en numerosos trabajos referidos fundamentalmente a los países desarrollados. Como resumen de esta literatura, en el cuadro 5.1 se recogen varias funciones de costes estimadas para centros de secundaria. Los ejemplos corresponden al Reino Unido y a los diversos estados de Estados Unidos. En todos los casos aparece evidencia de economías de escala, y el tamaño mínimo eficiente de los centros de secundaria oscila entre los 1.000 y los 2.400 alumnos por centro. Hay que señalar que estos tamaños son muy elevados en comparación con la situación habitual en España. Así, en 1997 el tamaño medio de los centros de secundaria se sitúa en 594 alumnos (653 para los centros públicos), y en los municipios de mayor volumen de población alcanza los 850 alumnos como media, en el sector público. Cuadro 5.2. Coste medio en Educación Superior.

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Nota: (+): (E/1.000)2 para el caso español.

En los ejemplos analizados en el cuadro 5.2, referidos a la enseñanza superior, también se aprecia la presencia de economías de escala en los centros educativos de diversos países. Sin embargo, en este caso el tamaño mínimo eficiente es bastante más elevado: 14.000 alumnos (Osborne, 1989), 21.000 alumnos (Getz et al, 1991), 56.000 alumnos (San Segundo, 1998) para ejemplos referidos al Reino Unido, Estados Unidos y España, respectivamente. El resultado es acorde con la hipótesis formulada anteriormente acerca de la importancia de los servicios centrales (bibliotecas, sistemas informáticos, laboratorios) en la enseñanza superior. El caso español merece una atención más destacada para calibrar la importancia de los rendimientos crecientes en nuestra enseñanza universitaria.

5.2. Economías de escala en las universidades españolas El sistema universitario español ha experimentado un gran crecimiento, no sólo del alumnado sino también del número de universidades. Esta política de creación de centros puede tener diversos efectos sobre el coste medio del sistema, en función de la importancia que tengan las economías de escala.

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5.2.1. Número y tamaño de las universidades públicas españolas En las últimas décadas se produce en España una rápida expansión de la escolarización universitaria. En el período 1975-1980 se produce también un crecimiento notable del número de universidades públicas, que pasan de 22 a 29. Posteriormente hay una nueva expansión del número de centros en los años 1985 a 1995, pasando de 30 a 44 instituciones. En este período, el crecimiento está claramente ligado al proceso de transferencias ya que mientras el Ministerio crea únicamente 3 universidades públicas en las 10 regiones que gestiona, las otras siete Comunidades Autónomas crean 11 universidades en sus territorios (cuadro 5.3). La asunción de competencias educativas por parte de los gobiernos regionales incentiva la dispersión geográfica de los centros que se diseminan por todas las provincias españolas. Dada la importancia de las economías de escala en el nivel universitario, parece obvio que este proceso de diseminación geográfica de los centros eleva notablemente el coste medio de la oferta educativa. Más difícil resulta estimar si esta elevación supera el ahorro que se produce en los gastos de desplazamiento de los alumnos. Por otro lado, la política de creación y dispersión de universidades es sin duda polémica, por sus inciertos efectos sobre la calidad de la oferta educativa, se puede intuir su impacto sobre la expansión de la escolarización. En el cuadro se observa que las siete CC.AA. con competencias recogen el 54,7% de la matrícula total en 1985, pero alcanzan el 60,1% en 1995 y el 60,5% en 2000. Hay que destacar que en los años noventa el número de universidades privadas pasa de 4 a 15, pero dada su escasa matrícula (sólo 4 superan los 10.000 alumnos) apenas reúnen 102.000 alumnos al final del siglo XX, representando menos del 7% del sistema universitario. Cuadro 5.3. Descentralización y creación de universidades públicas.

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Fuentes: INE y Consejo de Universidades (varios años). San Segundo y Valiente (2001). Notas: La UNED no se incluye en el cuadro. Cifras de alumnos en miles.

Las universidades públicas mantienen, por el contrario, tamaños bastante elevados como muestra el cuadro 5.3. El número medio de alumnos por universidad pasa de 22.000 en 1980 a 27.000 en 1990 y 29.000 en 2000. Se comprueba que desde 1985 la mayoría de los centros públicos superan los 20.000 alumnos. En el año 2000, 25 de las 47 instituciones alcanzan ese volumen de matrícula e incluso seis superan los 50.000 estudiantes. Como consecuencia de este crecimiento generalizado del tamaño de los centros, la concentración del alumnado en las mayores universidades ha disminuido. Así, los cinco centros de mayor tamaño matriculan el 40% de los alumnos en 1980, pero en el año 2000 sólo contienen el 26,5% de la matrícula. El sistema universitario español tiende, en cierta medida, a un modelo más competitivo con un gran número de instituciones superando los 20.000 estudiantes y abarcando un catálogo amplio de titulaciones.

5.2.2. Funciones de coste de las universidades españolas: 19 8 5 a 19 9 6 Utilizando datos referidos a las universidades públicas es posible estimar la forma de las funciones de coste en España. Para llevar a cabo este análisis se emplea información correspondiente a 28 instituciones en 1985 y a 40 en 1996. Los datos de coste se refieren únicamente a los gastos corrientes de las universidades, para obviar los problemas que plantean los presupuestos anuales de inversión. En el período 1985-1993 se utiliza información reflejada en los presupuestos iniciales mientras que para 1994 y 1996 se dispone de presupuestos liquidados. Como en los ejemplos internacionales considerados anteriormente, cada función estimada se refiere a “empresas” que actúan en un mercado común, por lo que se enfrentan a los mismos precios. Se consideran funciones que recogen la relación entre los costes y la producción educativa, para unos precios dados. Se especifican funciones de costes que suponen que las universidades producen un único output: enseñanza de primer y segundo ciclo. La figura 5.1 refleja la relación existente entre el coste medio de las instituciones y la matrícula en enseñanzas regladas. Los datos parecen en principio compatibles con una estructura de costes medios decrecientes. Para contrastar con mayor precisión la importancia de las economías de escala en los centros públicos españoles se consideran dos formas funcionales alternativas. En el cuadro 5.4 se recogen los parámetros estimados para funciones de coste medio cuadráticas:

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Cme = a + bE + cE2 En el cuadro 5.5 aparecen los parámetros estimados correspondientes a funciones de coste medio Cobb-Douglas (véase recuadro al final del capítulo):

Figura 5.1. Coste medio - Univ. Públicas. Fuente: MEC e INE (varios años). Elaboración propia.

log Cme = a + b log E Siendo Cme = gasto corriente por alumno y E= número de alumnos matriculados en enseñanzas de primero y/ o segundo ciclo. Las estimaciones realizadas en ambos cuadros confirman la importancia de las economías de escala en el sistema universitario español. En el primer caso, las funciones cuadráticas permiten calcular el nivel de actividad (E*) que hace mínimo el coste por alumno. Se denomina el tamaño mínimo eficiente, y sugiere el volumen de matrícula que necesitarían alcanzar los centros para minimizar costes. De acuerdo a los parámetros 125

estimados en el cuadro 5.4 este tamaño mínimo sería muy elevado en el caso español. En 1985 se cifraría en unos 58.000 estudiantes y en 1993 en 60.000 aproximadamente. En el caso Cobb-Douglas, la evidencia de economías de escala viene reflejada en la relación negativa que se estima entre el logaritmo del coste medio y el logaritmo del número de alumnos (cuadro 5.5). Se obtienen costes por alumno decrecientes que recogen la presencia de rendimientos crecientes (véase recuadro), que también se hacían patentes en la función cuadrática (cuadro 5.4). Esta evidencia ayuda a explicar por qué las universidades españolas mantienen en general unos tamaños elevados, mayores que los observados en otros países desarrollados. Así, por ejemplo en el Reino Unido el tamaño medio de sus universidades se sitúa cerca de los 6.000 alumnos en 1988. Cuadro 5.4. Coste medio cuadrático. Universidades españolas.

Notas: Parámetros estimados por mínimos cuadrados (t-estadísticos entre paréntesis).

Cuadro 5.5. Funciones de coste Cobb-Douglas. Universidades españolas.

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Notas: Parámetros estimados por mínimos cuadrados (t-estadísticos entre paréntesis).

5.3. Economías de alcance en las universidades Las universidades son en realidad instituciones multiproducto que se dedican a la consecución de varios objetivos. En el caso español la ley les adjudica tres: la creación y crítica de la ciencia (investigación), la formación de profesionales (enseñanza) y la difusión de la ciencia y la cultura (extensión cultural). Cada uno de estos objetivos se puede realizar a su vez a distintos niveles, formando diplomados, licenciados y doctores, o realizando investigación básica y aplicada. Y cada una de estas actividades se puede llevar a cabo en muy diversas áreas de conocimiento. La producción de varios outputs con frecuencia se realiza compartiendo el uso de algunos inputs o factores productivos. Por ejemplo, el tiempo de los profesores, los fondos de la biblioteca o los servicios informáticos. En ese caso es posible que la realización de varias actividades conjuntamente reduzca el coste de producirlas en comparación con su producción por separado. Se dice que existen economías de alcance. Para analizar si las funciones de coste de las universidades tienen este rasgo, se especifican funciones como las siguientes: C= C{E1 E2 ...,En I ) Ei recoge el número de estudiantes del programa de enseñanza i-ésimo. /representa la producción de investigación. 127

Un estudio realizado para las universidades norteamericanas encuentra amplia evidencia de economías de alcance entre la enseñanza y la investigación, tanto para las instituciones públicas como para las privadas. Estudios acerca de la importancia relativa de las economías de alcance y de escala serían muy relevantes a la hora de determinar la conveniencia o no de la especialización de las Universidades. El modelo tradicional de Universidad generalista, que cubre todas las áreas de conocimiento y actividades (enseñanzas de ciclo corto, licenciaturas, doctorados, investigación básica y aplicada, extensión universitaria, etc.) parece descansar en la hipótesis de que las economías de alcance dominan a las economías de escala (específicas por actividades). Para el caso español, parece existir alguna evidencia de economías de alcance entre diplomaturas y licenciaturas. Este resultado parece lógico dadas las claras sinergias que se presentan entre las enseñanzas de primer ciclo y las de primero y segundo ciclo, dentro de áreas de conocimiento próximas.

5.4. Del gasto educativo al coste de la enseñanza En el capítulo 1 se muestra que en la actualidad la mayor parte del gasto educativo lo realizan las administraciones públicas. En la figura 5.2 se puede comprobar que esta situación de predominio de la financiación pública se ha consolidado en España desde finales de los años setenta. Partiendo de una situación de equilibrio del gasto público y privado, en torno a 1976, se produce un fuerte crecimiento de la financiación educativa pública, que se ve acompañada por la “congelación” del gasto privado. En consecuencia, una estimación del coste de la enseñanza tiene que comenzar por la información que proporcionan los presupuestos. Sin embargo es necesario destacar las diferencias tanto conceptuales como prácticas que existen entre la noción económica del coste educativo y lo que reflejan los presupuestos de la enseñanza.

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Figura 5.2. Gasto en educación sobre el PIB. Fuente: MEC (varios años). Elaboración propia.

5.4.1. Presupuestos públicos de educación En España el gasto público educativo lo realizan tanto el Estado como las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales (ver capítulo 11). En el primer caso el principal agente de gasto es el Ministerio de Educación, mientras en el segundo caso destacan las Consejerías de Educación de los gobiernos regionales. Los presupuestos se elaboran anualmente y clasifican los gastos en corrientes y de capital. Los primeros corresponden a pagos por bienes y servicios que se utilizan completamente en un año; los segundos se refieren a inversiones en bienes inventariables cuya utilización abarca más de un año. Entre los gastos corrientes, o de funcionamiento, destacan los siguientes:

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— Los gastos de personal (capítulo I del presupuesto) que incluyen todas las retribuciones del personal (docente y no docente) empleado en actividades educativas. Este capítulo es el de mayor importancia en los presupuestos educativos reflejando el hecho bien conocido de que las actividades de enseñanza siguen siendo intensivas en el uso del factor trabajo, a pesar del desarrollo de las nuevas tecnologías educativas. En 1998 los gastos de personal suponen un 62,2% del gasto total. — Los otros gastos en bienes y servicios corrientes (capítulo II) incluyen el mantenimiento, la limpieza, la energía, las comunicaciones, suministros de oficina y laboratorios. En los presupuestos de 1998 representan,el 9% del total. — Las transferencias corrientes (capítulo IV) están dirigidas a las familias, en forma de becas, y a instituciones sin fines de lucro, en forma de subvenciones a centros privados concertados. Este capítulo de los presupuestos aumenta su importancia en los años ochenta, por la expansión de las becas (véase el capítulo 8). Asimismo, la aplicación del modelo de financiación de la enseñanza obligatoria privada aprobado en 1985 supone un incremento notable de las transferencias corrientes (véase el capítulo 7). A finales de los años noventa el capítulo IV llega a suponer un 19% del gasto total. En cuanto a los gastos de capital, hay que destacar dos capítulos de los presupuestos: — El capítulo VI refleja los gastos por inversiones reales que se derivan de la adquisición y construcción de inmuebles, libros, ordenadores y otro equipamiento inventariable. El coste anual de los bienes de capital no se contabiliza correctamente en los presupuestos; se incluye el coste total de la inversión realizada en el año. Para el cálculo del coste educativo debiera computarse únicamente la depreciación anual de los bienes de capital. Para resolver este problema, se puede optar por aproximar el coste de capital en un año a partir de la media de los gastos realizados en los presupuestos de 10 o 15 años. La expansión del sistema educativo público supone un incremento de los gastos de capital en los últimos 15 años. En 1998 las inversiones reales reciben el 9% del presupuesto educativo total. — El capítulo VII recoge las transferencias de capital que corresponden básicamente a subvenciones para inversiones reales en centros privados. Tienen una cuantía muy limitada (0,4% en 1998) en España. Asimismo, hay que señalar que los presupuestos públicos recogen en los capítulos III, VIII y IX los gastos financieros asociados a las actividades de la administración 130

educativa. No suelen contabilizar correctamente todos los gastos asociados a las operaciones financieras que realiza el sector público. Otros problemas planteados por los presupuestos se refieren a la dificultad para dividir los gastos de los servicios centrales de la administración educativa (Ministro, Consejeros, Directores Generales y otro personal no destinado en los centros) entre los sectores público y privado de la enseñanza. Las tareas legislativas, de planificación, evaluación e inspección que realiza la administración cubren todos los centros con independencia de su titularidad. En consecuencia, habitualmente se prorratean estos gastos en función del número de alumnos matriculados en cada uno de los sectores. Asimismo, hay que tener en cuenta que los presupuestos contienen los gastos de un año natural en el que transcurre parte de dos cursos escolares.

5.4.2. Estructura del gasto educativo en España Para estimar el coste de la actividad educativa en centros públicos se puede partir de los datos contenidos en los capítulos I, II y VI de los presupuestos que reflejan los gastos asociados al sector público de la enseñanza. En el cuadro 5.6 se observa que en los años ochenta el gasto en la educación pública se reparte entre un 80-81% en el capítulo de personal, un 7-8% en otros gastos corrientes y un 11% en inversiones. Se puede comprobar que en los años noventa el gasto público en la enseñanza pública tiene una estructura similar. Sin embargo, parece que disminuye ligeramente la importancia de los gastos de personal mientras crecen los otros gastos corrientes (hasta el 11%), aunque la diversidad de fuentes de los datos invita a la prudencia a la hora de derivar conclusiones. Esta evolución permite a España acercarse algo a la estructura del gasto típica de los países de la OCDE. En 1997 se comprueba que España presenta un déficit notable en la importancia de los otros gastos corrientes, especialmente en la enseñanza superior (cuadro 5.7). La media de la OCDE supone un 29% de capítulo II mientras que en el caso español sólo llega al 15% (puesto 25 entre 26 países). Por el contrario, el nivel de inversión resulta muy elevado en España (23%) en comparación con la media de la OCDE (13%). En los niveles no universitarios la estructura del gasto español se aproxima bastante más a la media de los países desarrollados. Cuadro 5.6 . Estructura del gasto en la educación pública.

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Fuentes: Uriel et al. (1997) para los años 1981 a 199 1. MEC (varios años) para los años 1992 a 1998, aproximando el gasto en el sector público por la suma de cap 1 + cap II + cap VI.

Cuadro 5.7. Gasto educativo en 1997.

5.4.3. Estimación del gasto por alumno en centros públicos Utilizando los datos presupuestarios referidos a gastos de personal (cap. I), otros gastos corrientes (cap. II) y gastos de inversión real (cap. VI), y dividiendo estas cifras por el número de estudiantes matriculados en centros públicos, se obtienen las estimaciones de gasto medio del cuadro 5.8. Se observa que el gasto público por alumno matriculado en centros públicos crece, en pesetas constantes, en las dos últimas décadas del siglo XX. En todos los niveles educativos se produce un incremento en términos reales de los recursos disponibles, aunque la mejora parece ser más destacada en el nivel primario y en el universitario que en el secundario. Esta mejora continua en el gasto por alumno en todos los niveles marca una tendencia hacia la convergencia con otros países desarrollados (figura 5.3). Sin 132

embargo, el déficit de recursos sigue siendo notable en 1997. En los niveles primario y secundario, España gasta el equivalente al 80% de la media de la OCDE (que es a su vez ligeramente inferior a la media de la UE); mientras que en la enseñanza infantil sólo se alcanza el 73% de la media y en el nivel superior apenas se llega al 60% del gasto medio de los países desarrollados (gasto público y privado). Cuadro 5 .8. Gasto público por alumno (Centros Públicos).

Fuentes: Uriel et al. (1997) para el año 1980. MEC (varios años) con presupuestos iniciales para el año 1990 y con presupuestos liquidados para 1998. Notas: Para 1990 y 1998 se divide el gasto de los capítulos I, II y VI entre el número de alumnos matriculados en centros públicos (miles de pesetas).

5.4.4. Otros elementos del coste educativo Los presupuestos sólo recogen los pagos monetarios que las administraciones destinan a las actividades educativas. Desde la perspectiva económica de asignación de recursos el concepto pertinente es el del coste de oportunidad de los recursos empleados por el sistema educativo. La actividad educativa tiene un coste porque utiliza recursos que se podrían emplear para otros fines. El coste de la enseñanza corresponde al valor de los recursos utilizados en la educación si se empleasen en su mejor uso alternativo. Aparte de los problemas planteados por los datos presupuestarios, en particular los referidos a inversiones, hay que considerar la importancia de otros elementos de los costes educativos. Aun si los presupuestos públicos proporcionan una aproximación al coste de las actividades educativas en los centros de enseñanza, es necesario añadir los costes de los libros y el transporte escolar, así como el coste de oportunidad del tiempo de los estudiantes. Para estimar el primer concepto se dispone de la información que aportan las Encuestas de Presupuestos Familiares (EPF). Así, la correspondiente a 1991 refleja los gastos privados recogidos en el cuadro 5.9. Un estudiante de bachillerato, por ejemplo, gasta como media 11.260 pesetas en libros. En cuanto a los capítulos de transporte escolar y alojamiento, al no realizarlos 133

todos los alumnos, ocasionan un gasto medio por estudiante bastante reducido: 2.443 y 5.325 pesetas, respectivamente, en bachillerato. Por otro lado, no se suelen contabilizar los gastos de manutención, vestido, etc., que proporcionan algunas encuestas. Estas partidas no reflejan costes educativos, ya que los individuos incurren en estos costes en cualquier caso, estudien o no. Únicamente se podrían contabilizar como costes educativos los posibles incrementos en los gastos de alimentación, suponiendo que fuera factible la estimación de esa variación. Figura 5.3. Gasto por alumno. Fuente: OCDE (varios años). Gasto en dólares ajustados por paridad de poder de compra.

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Cuadro 5 .9. Gastos educativos de los hogares en 1991

Fuente: Lassibille y Navarro (1997). Nota: (a) = gasto por alumno en los hogares que incurren en estos gastos, (b) = gasto por alumno en el conjunto total de hogares.

El coste de oportunidad del tiempo de los estudiantes se valora habitualmente por el valor del tiempo en su mejor uso alternativo: en el mercado de trabajo. Así, por ejemplo, en 1991 se estima que los ingresos laborales percibidos por un joven con título de EGB ascienden a 703.000 pesetas (datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares). Por otro lado, la probabilidad de desempleo de los individuos de 16 a 19 años con estudios primarios o medios se sitúa entre el 36 y el 37% (datos de la Encuesta de Población Activa). En consecuencia, cabe estimar que los ingresos esperados por un joven que cursa los últimos años de la enseñanza secundaria (de 16 a 19 años habitualmente) se elevan a 450.000 pesetas [703.000 (1 - 0,36) = 449.920 pesetas]. Esta última cantidad supera el coste estimado de un puesto escolar en enseñanzas medias a principios de los años noventa. Así, en 1990 se calcula que el gasto por alumno en centros públicos de BUP o FP se eleva a 282.300 pesetas. En consecuencia, el coste total de un año de enseñanzas medias ascendería, como media en España, a 282.300 pesetas + 449.920 + 11.260 + 2.443 + 5.325 = 751.248 pesetas por alumno matriculado en centros públicos. El 59% del total corresponde al coste de oportunidad, y el 38% al coste de la enseñanza en los centros.

5.4.5. El coste de la enseñanza pública y privada En el análisis de los costes de la enseñanza reviste interés la comparación de los 136

datos para centros públicos y centros privados. La estimación del coste medio por alumno de la enseñanza privada se puede realizar a partir de la información que proporcionan las Encuestas de Financiación y Gastos de la Enseñanza Privada que lleva a cabo el INE cada cinco años. Según los datos de la Encuesta referida al curso 1981-1982, la enseñanza pública sólo es más costosa que la enseñanza privada en el caso de la Formación Profesional (cuadro 5.10a). En el nivel obligatorio (EGB) y en Bachillerato los centros públicos emplean menos recursos que los privados. Según las estimaciones de Uriel et al. (1997) a partir de mediados de los años ochenta el gasto por alumno es más elevado en los centros públicos que en los privados, tanto en la educación obligatoria como en las enseñanzas medias (cuadro 5.10b). Las razones básicas para que se haya consolidado esta diferencia pueden ser dos: que las remuneraciones del profesorado han sido tradicionalmente más elevadas en el sector público, y que la ratio alumnos-profesor es mayor en los centros privados que en los públicos, como media. En la figura 5.4 se puede comprobar que esta diferencia en el número medio de alumnos por profesor se mantiene entre 1988 y 1997, tanto a nivel nacional como en las diversas Comunidades Autónomas. Así, en 1997 la media española se sitúa en 14,4 alumnos por docente en los centros públicos y 18,0 en los centros privados. Unicamente en el caso de Cataluña se produce casi la convergencia en los últimos cursos entre el ratio de los centros públicos (13,8) y el de los centros privados (14,3). Cuadro 5.10a. Gasto por alumno.

Fuentes: Encuestas de Financiación y Gasto de la Enseñanza Privada (INE) y Estadística del Gasto Público en Educación (MEC). Nota: Gasto por alumno en miles de pesetas corrientes. Elaboración propia.

Cuadro 5.10b. Gasto por alumno. País Vasco 1989-1990.

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Fuente: Educación, Gobierno Vasco (1994). Gastos corrientes actividades de enseñanza.

Figura 5.4. Ratios alumnos-profesor. Fuente: MEC (2000). Datos para enseñanzas no universitarias.

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Esta diferencia de gasto medio entre los sectores público y privado de la enseñanza ha sido observada también en otros países. Así, por ejemplo, en Estados Unidos se constata que los centros privados realizan un gasto por alumno ($ 4.172) inferior al de los centros públicos ($ 5.721) en 1991. Este dato junto con la evidencia existente acerca de los resultados académicos de los alumnos en ambos tipos de escuelas ha sido utilizado para argumentar que los centros privados son más eficientes que los públicos. Coleman et al. (1982) sostienen que si el coste por alumno es menor y el rendimiento académico no es inferior al de las escuelas públicas, se concluye que las escuelas parroquiales son las más eficientes, como media. En el capítulo 6 se discuten las dificultades que plantea la comparación del efecto de diferentes centros, con alumnos de diversas características, sobre el aprendizaje.

5.5. Coste privado y coste social El coste privado de la educación hace referencia a los costes que soporta la persona que se educa (o su familia). Por lo tanto, se trata del concepto relevante al analizar las decisiones de inversión de los individuos. Tras comparar el valor presente de los costes con el valor presente de los rendimientos asociados a un nivel educativo, los agentes deciden si adquirirlo. Cuando las instituciones educativas se financian con fondos públicos, el coste al que hacen frente los individuos se limita a los libros, transporte escolar y, en los niveles no obligatorios, al coste de oportunidad del tiempo empleado en estudiar. El coste para los individuos es generalmente muy inferior al coste social, especialmente en los niveles educativos básicos. Desde el punto de vista de la sociedad la educación en los centros educativos no se encuentra libre de costes. A los costes privados, que soporta el individuo, hay que añadir los costes que se financian con impuestos. Hay que recordar que los recursos empleados (edificios, profesorado, instalaciones...) tienen un coste porque tienen usos alternativos. La mayoría de los costes directos de la enseñanza son costes sociales, no privados. Unicamente algunos estudiantes y sus familias incurren en costes privados elevados (matrículas), si asisten a centros educativos no sostenidos con fondos públicos. Por el contrario, las subvenciones públicas establecen una gran distancia entre el coste social y el coste privado. Para la evaluación social de las inversiones educativas hay que comparar los costes que las acompañan (costes sociales) con los beneficios que generan (beneficios sociales). En teoría, es posible que un nivel educativo muy subvencionado resulte “rentable” para los individuos, manteniendo así una fuerte demanda, pero no exista suficiente rentabilidad social por sus elevados costes. Sin embargo, también hay que tener en 140

cuenta los rendimientos sociales que no recaen en el individuo, por ejemplo los que se convierten en impuestos. Como señalan Cohn y Addison (1998), para establecer la rentabilidad privada de una inversión educativa es necesario analizar los ingresos netos (tras deducir los impuestos) que obtiene el individuo, así como los costes privados que soporta. Habitualmente se prescinde de los beneficios no monetarios de la inversión. Para evaluar la rentabilidad social de la inversión se requiere disponer de datos sobre los ingresos brutos (incluidos los impuestos) y los costes sociales. No es frecuente que se disponga de estimaciones de los beneficios externos de la educación sobre el funcionamiento del sistema democrático, la reducción de la criminalidad, el crecimiento económico, etc. A pesar de esta carencia de información, estimaciones recientes de la OCDE corresponden a tasas de rendimiento sociales elevadas, tanto para la educación secundaria como para el nivel superior. En el caso español estas tasas oscilan entre el 10 y el 13,5% por año de estudios, en 1991.

RESUMEN

— Las funciones de costes recogen el coste mínimo de alcanzar un cierto nivel de producción en los centros educativos. Las funciones estimadas para conjuntos de escuelas de diversos países contienen evidencia acerca de la importancia de las economías de escala. Al elevar el nivel de producción se reduce el coste medio de los centros educativos. — Las economías de escala están asociadas a la importancia de factores productivos como bibliotecas, laboratorios, centros de cálculo y otros grandes servicios cuyo coste apenas crece con el nivel de actividad. Estos factores, y las economías de escala, aparecen muy destacados en el nivel superior y tienen una importancia decreciente en secundaria y primaria. — La estimación de varios tipos de funciones de coste para las universidades públicas españolas arroja resultados similares que corresponden a costes medios decrecientes para tamaños inferiores a los 60.000 alumnos, aproximadamente. — Para estimar el coste medio de un puesto educativo público en España se utiliza habitualmente la información que proporcionan los presupuestos. Sumando el gasto de personal (capítulo I), los otros gastos corrientes (capítulo II) y los gastos de inversión (capítulo VI), y dividiendo el total por el número de alumnos matriculados se obtiene una aproximación al coste de la educación pública por alumno. — Para pasar de estos datos de gasto por alumno en los centros a una estimación del coste de la enseñanza por estudiante, es necesario tener en cuenta otros elementos importantes del coste de estudiar: costes de libros y material, transporte escolar y el coste de oportunidad del tiempo dedicado al estudio. El último elemento de los costes es con frecuencia el más elevado de todos. Por ejemplo, en enseñanzas medias en 1990 se estima que el coste de oportunidad supone el 59% del total, mientras que el coste de la enseñanza en el centro llega al 38%.

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Recuadro. Ejemplos de funciones de costes. Las funciones de costes a largo plazo tienen en cuenta que todos los factores de producción son variables. Recogen el coste mínimo de alcanzar un cierto nivel de producción, cuando es posible ajustar las cantidades que se utilizan de los diversos factores productivos. Todos los ejemplos, internacionales y nacionales, considerados en este capítulo se refieren a centros educativos que actúan en un mercado común, por lo que se enfrentan a los mismos precios de los factores. Se especifican funciones que relacionan los costes (c) y el nivel de producción (E), para unos precios dados. Las características de los costes a largo plazo dependen del tipo de rendimientos a escala que presente la función de producción. Los ejemplos que se analizan en este capítulo reflejan la presencia de economías de escala en los centros de enseñanza. Diversos tipos de funciones recogen la posibilidad de que existan economías de escala (rendimientos crecientes a escala). A continuación se van a describir algunas de estas formas funcionales. 1. El ejemplo más sencillo corresponde a la función de costes lineal, del siguiente tipo: C = a + bE donde a > 0, b > 0. En consecuencia, el coste medio será:

Mientras que el coste marginal viene dado por: Cma = dC/dE = b > 0 y es constante como se aprecia en la figura 5.A.1. La función de coste medio será decreciente ya que:

para todos los niveles de producción (E >0). 2. El ejemplo más utilizado en la literatura es una función de costes medios cuadrática: Cme = a + bE + cE 2 correspondiente a una función de costes totales cúbica: C= Cme - E = aE+bE+ cE 3 que también recoge la posibilidad de que existan economías de escala. La pendiente de los costes medios puede ser positiva o negativa:

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dependiendo de los signos de los coeficientes b y c, así como del nivel de actividad (£) del centro. El nivel de producción (E*) que minimiza el coste medio hace que coincidan el coste marginal y el coste medio (véase la figura 5.A.2). E* = -b /2 c Este nivel de actividad se suele denominar el tamaño mínimo eficiente para una empresa que se enfrenta a esta tecnología con rendimientos crecientes. 3. Por último, hay que señalar que puede resultar útil la función de costes Cobb-Douglas: C = A .E a En este caso los costes medios asociados son: Cme = C/E = A • E α~1 La pendiente de esta función viene dada por:

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y tiene signo negativo si a < 1 .En este caso hay economías de escala para todos los niveles de actividad. Si fuera a =1 se darían rendimientos constantes a escala, mientras que a > 1 recoge la situación correspondiente a rendimientos decrecientes a escala. Para estimar el parámetro a y evaluar la importancia de las economías de escala, se estima la siguiente función: log Cme = log A + (a - 1) log E En los casos en los que se tiene una función de costes medios siempre decreciente, no se puede calcular un nivel de producción mínimo eficiente (E*) como en el ejemplo número 2. Así, en el caso 1, por ejemplo, sólo es posible estimar los niveles de producción para los que el coste medio se "acerca" al coste marginal. Johnes (1995) propone, por ejemplo, que se calcule el nivel f⍜ para el que el Cme no supere en más de un 10% al coste marginal (ver actividades de desarrollo).

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ACTIVIDADES DE DESARROLLO

1. Utilice los siguientes datos correspondientes a 1998 para calcular el coste de la educación universitaria pública para un alumno de cada una de las Comunidades Autónomas consideradas:

Los datos referentes a los gastos de las familias (en libros, transporte, residencia) se pueden actualizar al año 1998 a partir de las cifras que recoge la EPF de 1991. Analice los resultados. 2. El Sr. López estudiante de primer curso de Biología en un centro universitario de su provincia, ha incurrido en los siguientes gastos: — Matrícula: 90.000 pesetas — Libros: 35.000 pesetas — Material escolar: 3.000 pesetas — Bono anual de transporte: 60.000 pesetas — Ropa y calzado: 30.000 pesetas — Comidas ( l .er mes del curso): 11.000 pesetas — Esparcimiento ( I . er mes): 10.000 pesetas Si sabemos que las tasas cubren únicamente el 15% del coste de la enseñanza y los ingresos que como media obtienen los jóvenes de su edad en un año ascienden a 750.000 pesetas, calcule el coste privado y el coste social de un año de estudios en Biología. 3. Analice los datos que proporcionan las Encuestas de Financiación y Gasto de la Enseñanza Privada (cursos 94-95 y 90-1) acerca del coste medio por alumno según el tamaño del centro. Interprete los datos. 4. Utilizando las encuestas del ejercicio 3, analice el coste medio por alumno y por Comunidad Autónoma. Interprete los resultados. 5. Supongamos que una localidad es atendida por dos escuelas con costes lineales idénticos:

C = α0 + α,1E Cma = α1 Inicialmente hay 200 alumnos en el centro A y 400 alumnos en el centro B. Si hay que

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escolarizar a 50 alumnos adicionales, ¿a qué centro deben ser asignados si se desea hacerlo con un aumento mínimo de costes?

LECTURAS COMPLEMENTARIAS

El texto de Johnes ( 1995) contiene dos capítulos dedicados al análisis de los costes educativos. El capítulo 5 tiene un nivel introductorio mientras que el capítulo 8 contiene funciones de costes para centros educativos multi-producto, como las universidades. Las nociones económicas básicas del análisis de costes se contienen en cualquier texto de Microeconomía Intermedia (Frank, 2000).

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6 Producción educativa

Cuando los sistemas educativos consideran cumplidos los objetivos básicos de extensión de la educación obligatoria a toda la población, sitúan en una posición destacada los debates y propuestas orientadas al logro de mejoras cualitativas. La preocupación central pasan a ser los resultados del sistema educativo y cómo mejorarlos. Para evaluar la producción educativa en los distintos niveles de enseñanza se dispone habitualmente de tres tipos de instrumentos: indicadores de rendimiento, estudios con datos individuales e informes de evaluación de programas y/o centros. Los indicadores se elaboran habitualmente a partir de las estadísticas oficiales disponibles y suelen proporcionar datos agregados, por provincias, por sexo, por tipo de centro, etc. Los estudios con datos individuales parten de las encuestas de población disponibles (ERA, EPF ...) o de iniciativas de instituciones o grupos de investigación. Por último, los informes de evaluación son el resultado de las actividades de inspección (en los niveles no universitarios) o de planes de evaluación. Este capítulo se centra en los dos primeros tipos de análisis, que han recibido gran atención en la literatura educativa y económica. La organización del capítulo es la siguiente. En el primer apartado se analizan algunos de los indicadores de rendimiento más comúnmente utilizados como las tasas de graduación y las de repetición. El segundo apartado está dedicado a la literatura sobre producción de rendimiento académico y sus determinantes. Tras resumir la evidencia internacional se consideran algunos análisis referidos al caso español. El apartado tercero se ocupa del número creciente de estudios que analizan los efectos de las escuelas sobre los salarios de los individuos y el cuarto contiene algunos análisis de eficiencia de los centros educativos. Al final del capítulo se resumen las principales conclusiones.

6.1. Indicadores de rendimiento académico Para evaluar el rendimiento de los centros y programas educativos se suelen elaborar indicadores de dos tipos. En primer lugar, los que juzgan desde una perspectiva “interna” o académica la producción de graduados, sus conocimientos, tasas de repetición, etc. En segundo lugar se encuentran los que evalúan los rendimientos laborales (ingresos, paro, 147

ocupación) de los titulados que produce el sistema. Este último tipo de indicadores “externos” de rendimiento buscan aproximar la valoración que hace el mercado de trabajo de las actividades formativas del sistema educativo. Son especialmente útiles para analizar los resultados de distintas titulaciones y centros universitarios. Sin embargo, en este capítulo se analizan únicamente el primer tipo de indicadores de rendimiento desde una perspectiva interna o académica.

6.1,1, Tasas de graduación universitarias En la segunda mitad del siglo XX se ha producido una gran expansión del sistema universitario español, de 108.000 alumnos en 1950 a 384.000 en 1971 y a más de millón y medio en la actualidad (cuadro 6.1). Esta expansión ha ocasionado un crecimiento espectacular en la producción de titulados universitarios. En los años cincuenta y sesenta, las universidades españolas no llegaban a generar 20.000 graduados; a principios de la década de 1970 apenas se superaban los 30.000 títulos al año, mientras que en la actualidad se producen más de 200.000 titulados universitarios por curso. En el cuadro también se puede observar que la producción de graduados es particularmente escasa en las enseñanzas técnicas (ETS y EUT), que apenas superan los 45.000 titulados anuales a pesar de que en 1990 ya recogían unos 180.000 alumnos, y en la actualidad hay más de 375.000 estudiantes siguiendo enseñanzas técnicas de 3 años (EUT) o de 5 años (ETS). Estos datos agregados esconden la diferente evolución que han seguido distintas titulaciones. Así, en las figuras 6.1 y 6.2 se recogen los alumnos matriculados y graduados en tres de las principales licenciaturas universitarias. En los años sesenta y setenta, Medicina superaba a Derecho y Economía en número de estudiantes y titulados. A partir de 1980, Derecho se sitúa en primer lugar, mientras Medicina reduce drásticamente su matricula (un 50% en diez años). Economía-Empresa y Derecho siguen creciendo en las dos últimas décadas, representando cada una más del 10% del alumnado universitario total y de los graduados totales. Medicina, por el contrario, apenas supera hoy la matrícula que alcanzaba en 1970 (31.000 alumnos), pero tiene una productividad muy elevada, titulando a más de 4.100 médicos al año, probablemente a causa de la fuerte selección académica que se produce en la admisión de nuevos alumnos. Se puede observar que Derecho matricula seis veces el volumen de alumnos de Medicina, pero sólo gradúa 4 o 5 veces más titulados que ésta. Cuadro 6.1. Producción de graduados universitarios.

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Fuente: INE (varios años). Elaboración propia.

Pasando a otro ejemplo, en las figuras 6.3 y 6.4 se puede comprobar que a mediados de los años sesenta Ingeniería Industrial triplica el volumen de matriculados de Arquitectura o Farmacia. Diez años después Farmacia supera en casi 10.000 alumnos a las dos carreras técnicas. En los años ochenta y noventa se produce un nuevo cambio de tendencia. Se congela la matrícula en Farmacia mientras crecen las enseñanzas técnicas, especialmente las de Ingeniero Industrial, que superan casi a los 40.000 alumnos aunque aún no alcanzan a producir 2.700 titulados al año. Arquitectura y Farmacia tiene en los años noventa un volumen similar de matriculados (25.000), pero la segunda carrera produce más del doble de graduados que la primera (entre 1994 y 1996). Análisis más detallados del rendimiento académico de diversas titulaciones y centros parecen necesarios.

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Figura 6.1. Alumnos matriculados. Fuente: INE (varios años). Elaboración propia.

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Figura 6.2. Alumnos matriculados y graduados. Fuente: INE (varios años). Elaboración propia.

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Figura 6.3. Alumnos matriculados. Fuente: INE (varios años). Elaboración propia.

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Figura 6.4. Alumnos matriculados y graduados. Fuente: INE (varios años). Elaboración propia.

Para medir la eficiencia, en términos de producción de graduados, de las universidades es necesario realizar el seguimiento de promociones de estudiantes desde su entrada en la universidad. De esta manera es posible analizar el porcentaje de alumnos que termina los estudios en una licenciatura, por ejemplo, en 4, 5, 6 o 7 años; así como el porcentaje de abandonos que se producen en los primeros cursos de la carrera. En los próximos años, los nuevos sistemas de información de las universidades permitirán obtener datos de ese tipo, y así diagnosticar dónde se originan los problemas de retraso y fracaso en los distintos programas de estudios. En la actualidad, tanto para España como para el conjunto de países de la OCDE, sólo está disponible información de carácter agregado acerca de los estudiantes que entran en la universidad cada año, y los alumnos que se gradúan anualmente. Con estos datos se suelen calcular tasas brutas de graduación que relacionan los graduados en un año t con los nuevos matriculados en t - n, donde n es la duración teórica de los estudios (por ejemplo, cinco años en las ingenierías superiores).

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Cuadro 6.2. Tasas brutas de graduación (universidad española).

Fuente: Estadística de la enseñanza universitaria (INE, varios años). Elaboración propia.

Como ejemplo, en el cuadro 6.2 se presentan tasas “brutas” de graduación en Facultades Universitarias (que imparten licenciaturas), en Escuelas Técnicas Superiores (que imparten Ingenierías Superiores) y en Escuelas Universitarias Técnicas y no Técnicas, a lo largo de los años ochenta y noventa. Como media, estas tasas se sitúan en el 64%, para las licenciaturas, en los últimos trece años. Por el contrario, las tasas de graduación en ETS apenas superan el 40% antes de 1990, pero superan el 50% en los últimos años. Las tasas más bajas corresponden a las Escuelas Universitarias Técnicas (EUT), que apenas superan el 30% hasta años recientes. Por el contrario, las tasas más elevadas corresponden a las diplomaturas con un número de graduados equivalente a dos terceras partes de los nuevos inscritos tres años antes. Los datos del cuadro 6.2 plantean algunos interrogantes acerca de la eficiencia productiva de diferentes programas de estudios, que debieran ser analizados con información detallada sobre cohortes de estudiantes. Pero estas tasas son bastante imprecisas y no permiten alcanzar ninguna conclusión definitiva. En primer lugar, por basarse en datos agregados. En segundo lugar, porque la serie de titulados universitarios tiende a subestimar la producción de graduados ya que tradicionalmente proviene del recuento de los títulos solicitados en los centros, no de un censo de alumnos que han completado los estudios (pidan o no el título). En tercer lugar, porque los datos de nuevos matriculados se refieren a nuevos inscritos en una titulación concreta, y así sobreestiman el número de alumnos que accede a la universidad (o a las facultades) por primera vez. Para superar todos los problemas mencionados es necesario elaborar tasas netas de graduación, por titulaciones, para cada cohorte de nuevos matriculados. Estas tasas proporcionan un indicador importante acerca de la productividad de diferentes estudios y centros. 154

Aun así, es preciso tener en cuenta que la tasa de graduación no recoge información sobre los abandonos y las repeticiones que se producen durante el proceso, fenómenos que repercuten de manera muy significativa en el resultado del sector. Acerca del fenómeno del abandono en términos agregados la información es escasa. Solamente en algunos trabajos basados en el seguimiento de cohortes de alumnos se estima su cuantía. Por ejemplo, en un trabajo para la Universidad de Cantabria se estima una tasa de abandono que ronda el 30% pero que supera el 40% en el caso de las escuelas técnicas. En otro trabajo realizado para la comunidad de Canarias también se constatan diferencias significativas entre titulaciones, siendo la tasa de abandono más pequeña la correspondiente a Medicina con un 16,7% y la más amplia, casi un 80%, para los estudios de Arquitectura. Por otro lado, las repeticiones y retrasos durante el proceso formativo son también fenómenos habituales, como lo muestra el cuadro 6.3. En los estudios de ciclo corto, solamente el 25% de los alumnos finaliza sus estudios en los tres años correspondientes, y en los estudios de ciclo largo más del 30% de los alumnos graduados necesitan más de siete años para finalizar. No obstante, cabe sospechar la existencia de diferencias importantes en la repetición de cursos si se consideran separadamente los estudios de carácter técnico y los estudios no técnicos. Cuadro 6.3. Alumnos graduados por duración de estudios (curso 98/99),

Fuente: Estadísticas de Consejo de Universidades. García y San Segundo (2001).

A la luz de estos datos, se constata la importancia de la repetición y abandono de cursos en la universidad española. Una información más desagregada se presenta para los alumnos de primer curso en el cuadro 6.4. La evolución del porcentaje que los alumnos nuevos inscritos en el primer curso representan sobre el total de alumnos matriculados en ese curso es dispar pero hay un patrón que se mantiene. Los alumnos nuevos de primer curso en estudios técnicos de ciclo corto son los que menor porcentaje representan manteniéndose alrededor del 65% de matriculados. En el caso contrario están los estudios no técnicos, tanto de ciclo corto como de ciclo largo. Las escuelas técnicas superiores se sitúan en una posición intermedia, y para el último curso, considerando los 155

alumnos repetidores sobre el total de matriculados, alcanzan casi el 23%. Cuadro 6.4. Ratio alumnos nuevos inscritoslalumnos matriculados primer curso.

Fuente: Estadística de la enseñanza universitaria (INE, varios años) y Anuario de estadística universitaria 1993/94 (Consejo de Universidades). García y San Segundo (2001).

6.1.2. Tasas de retraso y repetición en la enseñanza primaria y secundaria La información disponible sobre lo que produce el sistema educativo en los niveles básicos es muy escasa. No existen evaluaciones objetivas, mediante test, que permitan conocer los niveles de comprensión lectora, de matemáticas o de idiomas, del alumnado de diversas edades. Sin este tipo de información objetiva y uniforme es muy difícil identificar los resultados básicos de los diferentes niveles de enseñanza, o saber si progresan o se deterioran en diversos años, programas o centros. Los datos más comúnmente utilizados para reflejar la eficiencia productiva de las escuelas se refieren a los porcentajes de alumnos que repiten curso. En las figuras 6.5 y 6.6 se recogen estos indicadores de repetición para los alumnos del último curso de primaria, así como para 3.° de Bachillerato (BUP). Se observa que los porcentajes de repetidores son mucho más elevados en los centros públicos que en los centros privados. Combinando estos datos de “fracaso escolar” con la información recogida en el capítulo 5 acerca del coste de la enseñanza, mayor en los centros públicos que en los privados, se suele concluir que el sector privado es más eficiente que el público, produce menos “fracaso” y gasta menos. Sin embargo, hay que recordar que ese tipo de conclusiones no viene garantizada por datos como los contenidos en las figuras 6.5 y 6.6. En primer lugar, porque los datos de repetición se basan en evaluaciones de profesores que pueden utilizar criterios muy diferentes. En segundo lugar, porque al comparar evaluaciones subjetivas, e incluso objetivas (mediante tests), de estudiantes que asisten a centros públicos y a centros privados, hay que tener en cuenta que no se están observando los efectos de dos tipos de centros sobre un mismo conjunto de alumnos. En otras palabras, no se dispone de datos experimentales sino que diferentes jóvenes (y sus familias) eligen el centro público o 156

privado al que asisten. Es posible que se atribuya a las escuelas la responsabilidad sobre diferencias en rendimiento académico que se deben en realidad a diferencias en las características socioeconómicas o de habilidad de los alumnos. Sin embargo, los datos agregados aportan indicadores de rendimiento que revisten interés para evaluar el funcionamiento general del sistema educativo. Así, por ejemplo, cabe resaltar que el porcentaje de alumnos que no se encuentra retrasado a los 15 años pasa de 42% en 1985 al 59% en 1990 y al 65% en 1999.

Figura 6.5. Porcentaje de alumnado que repite 6.° curso E. Primaria. Fuente: MEC (2000). Elaboración propia.

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Figura 6.6. Porcentaje de alumnado que repite 3.° curso BUP. Fuente: MEC (2000). Elaboración propia.

En las figuras 6.7 y 6.8 se observa una relación positiva entre el PIB per capita de las Comunidades Autónomas y sus porcentajes de alumnos sin retraso al final de la secundaria. Las representaciones gráficas sugieren un posible efecto del nivel socioeconómico sobre los resultados académicos en la educación obligatoria. Sin embargo, destacan los casos de Baleares, Canarias y Madrid, ya que presentan resultados inferiores a los que podría corresponderles de acuerdo a su nivel de renta por habitante

6.2. La literatura empírica sobre producción de conocimientos En las tres décadas transcurridas desde la publicación del Informe Coleman (1966) se ha desarrollado una abundante literatura que analiza los determinantes de la producción de resultados académicos en los centros educativos.

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6.2.1. Interpretación del modelo básico La literatura empírica sobre producción educativa investiga las relaciones estadísticas entre inputs (factores productivos) y outputs (resultados) del proceso educativo.

Figura 6.7. Sin retraso a los 14 años. Fuente: MEC (2000). Elaboración propia.

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Figura 6.8. Sin retraso a los 15 años. Fuente: MEC (2000). Elaboración propia.

Habitualmente el análisis se centra en outputs que miden el rendimiento académico, intentando aproximar los conocimientos de los alumnos en diversas materias. Se investigan los factores que pueden tener un impacto significativo en el aprendizaje. Se suele prestar una atención especial a los inputs controlables por los centros escolares (o la administración educativa) como el gasto, las características de los profesores, el tamaño de la clase, etc. Las medidas de outputs más aceptadas se basan en tests de conocimientos, que se consideran adecuadas para valorar el logro de los objetivos cognoscitivos básicos, en lengua, matemáticas y ciencias, fundamentalmente. Es bien conocido que no pueden evaluarse todos los objetivos del sistema educativo (socialización, actitudes) mediante tests. Sin embargo, este instrumento resulta muy útil para valorar la consecución de algunos objetivos básicos de la enseñanza como son el domino del lenguaje (tamaño del vocabulario, comprensión lectora) y los conocimientos de matemáticas (cálculo, resolución de problemas prácticos) o de ciencias. En los modelos estimados se supone que los resultados observados (puntuaciones en los tests) vienen determinados por una serie de inputs: 160

• Características individuales del estudiante, como su habilidad, su historial académico previo y rasgos fijos como el sexo y la edad. • Características familiares que reflejan el entorno socioeconómico del alumno, como la renta familiar, la educación y profesión de los padres, o el tamaño del hogar. • Características de los profesores, como experiencia, titulación y salario. • Características de los compañeros de estudios, especialmente sus habilidades o conocimientos, y su nivel socioeconómico. • Recursos del centro como el gasto por alumno, el tamaño de la clase, biblioteca, laboratorios y ordenadores. Muchos de los inputs personales, familiares o escolares, se aproximan mediante indicadores y a veces se miden algunos factores de manera agregada, ya que sólo se dispone de medias (de gasto, experiencia del profesorado...) por centros o por distritos escolares. Se estiman habitualmente ecuaciones de rendimiento escolar de la siguiente forma:

donde Rijk mide el resultado académico que obtiene el estudiante / del grupo j del centro k; Fijk recoge las características familiares del estudiante e Iijk las características individuales, Pjk mide las características de los profesores; Gjk aproxima las características de los compañeros de clase y C k contiene las variables que miden los inputs generales del centro educativo k. Por último es el término de error. En ocasiones se añaden términos cuadráticos, por ejemplo para identificar la forma (cóncaca o convexa) de los efectos de los compañeros de estudios. Asimismo, se pueden incluir términos de interacción que exploran el efecto diferencial de la experiencia del profesorado (por ejemplo) sobre estudiantes de distinto nivel socioeconómico o de diversas razas.

6.2.2. Los resultados de los estudios internacionales El estudio educativo más famoso del siglo XX es probablemente el Informe Coleman (1966) sobre Igualdad de Oportunidades Educativas. Este trabajo utilizó información acerca de más de 400 variables para aproximadamente 600.000 estudiantes de las escuelas públicas norteamericanas. Este estudio ha recibido numerosas críticas por utilizar datos agregados, por los sesgos de la muestra y por su interpretación de los resultados del análisis de la varianza. En consecuencia, las conclusiones del Informe 161

Coleman no se pueden utilizar como base para diseñar una política educativa, pero este informe cuestionó abiertamente las nociones tradicionales de calidad de la enseñanza y ha tenido una gran influencia en toda la literatura educativa reciente. Coleman (1968: 18) resumió los resultados del informe como sigue: “La magnitud de las diferencias entre las escuelas a las que asisten los negros y aquellas a las que asisten los blancos son las siguientes: la menor, instalaciones y programas de enseñanza; la siguiente, la calidad del profesorado, y la mayor, el historial educativo de los compañeros de estudios. El orden de importancia de estos inputs sobre el rendimiento de los estudiantes negros es exactamente el mismo: instalaciones y programas, el menos importante; la calidad del profesorado a continuación, y el historial de los compañeros, el más importante”. Y, por lo tanto, Coleman (1968: 18) concluía que: “[...] el punto crucial es que los efectos de los inputs han pasado a constituir la base de la evaluación de calidad de la escuela (y por tanto de la igualdad de oportunidades) en lugar de utilizar algunos inputs, por definición, como indicadores de calidad (por ej. las clases pequeñas son mejores que las grandes, los profesores mejor pagados son mejores que los peor pagados, por definición)”. En los años setenta y ochenta hubo varios estudios que, aunque utilizaron muestras más pequeñas, aplicaron técnicas estadísticas más adecuadas para el análisis de la producción educativa. Estos estudios emplearon datos individuales y técnicas de regresión múltiple para intentar identificar los inputs que muestran una fuerte relación estadística con el rendimiento escolar de los estudiantes. Al realizar una revisión de esta literatura, Hanushek (1986) concluye que en la mayoría de los estudios no se observa una relación estadísticamente significativa entre el rendimiento académico y el gasto por alumno, o el ratio alumnos-profesor. Al ser éstas las variables tradicionalmente asociadas a la “calidad” de los centros, se interpretan los resultados como indicativos de que los debates habituales de política educativa, en torno al gasto y al tamaño de las aulas, revisten escasa relevancia para la mejora del rendimiento académico. Por otro lado, las variables que miden las características del profesorado aparecen significativas con mayor frecuencia en estos estudios. Así, por ejemplo, la experiencia de los profesores tiene un efecto positivo sobre el aprendizaje en 65 de los 94 estudios analizados por Hanushek, aunque sólo en 33 casos esos efectos son estadísticamente significativos. Varios trabajos encuentran que las caracterísitcas de los profesores son especialmente relevantes al analizar el rendimiento académico de los estudiantes más desfavorecidos. Asimismo, hay que destacar que las características de los compañeros (o peergroup effeccts) resultan ser significativas en un número importante de análisis. En varios de los principales estudios referidos a Norteamérica se estiman efectos positivos de la habilidad media de los compañeros. En otro conjunto de trabajos se encuentran efectos significativos del nivel socioeconómico medio del grupo. También conviene resaltar que en algunos casos se identifica un efecto cóncavo de la habilidad media, que sugiere la conveniencia de emplear clases heterogéneas, con mezclas de alumnos. 162

Por último, hay que señalar que en los años noventa se han realizado metaanálisis (Hedge et al., 1996) que al revisar la literatura empírica llegan a conclusiones diferentes a las que obtuvo Hanushek. Aunque muchos trabajos no estimen coeficientes estadísticamente significativos, la abundancia de estimaciones del signo “correcto” aporta evidencia acerca de la relación existente entre gasto y rendimiento o entre tamaños del grupo y rendimiento. La visión negativa sobre la efectividad de los inputs escolares ha dejado de constituir la conclusión incontestable de la literatura sobre producción educativa (véase recuadro al final del capítulo).

6.2.3. Estudios de producción educativa en España La escasez de datos ha propiciado que la literatura empírica sobre producción educativa sea bastante escasa en España. Las excepciones corresponden al análisis del experimento de Reforma de las Enseñanzas Medias, realizado en los años ochenta, y algunos estudios centrados en el rendimiento académico en la Universidad. Aquí se van a considerar dos ejemplos debidos a San Segundo (1991) y García (2000), respectivamente. Se ilustra la utilidad de los análisis basados en datos individuales para identificar algunos determinantes del rendimiento académico.

A) Evaluación del rendimiento académico en Enseñanzas Medias En los años ochenta se analiza en España la conveniencia de extender la educación obligatoria desde los 14 años (al final de la EGB como fija la Ley de 1970) hasta los 16 años, que suponen el inicio de la edad laboral así como el fin del período de escolarización obligatoria en los países desarrollados. También se debaten las alternativas existentes para definir la nueva educación obligatoria como comprensiva o diversificada, manteniendo en ese caso una opción temprana (a los 14 años) por la diversificación entre formación general y formación profesional. Para investigar los efectos de los distintos modelos sobre el rendimiento académico, se diseña un Experimento de Reforma de las Enseñanzas Medias (EE MM). Los centros que participan imparten a algunos alumnos un nuevo programa comprensivo, mientras el resto del sistema educativo continúa impartiendo los programas tradicionales de BUP (Bachillerato) o de F.P. (Formación Profesional). Para la evaluación del experimento, en San Segundo (1991), se dispone de datos referentes a 7.456 estudiantes matriculados en el 2.° año de EE MM en 1985 en 256 centros públicos y privados. Entre ellos, 4.096 jóvenes se encontraban en centros de BUP en los que cursaban o bien el programa tradicional de bachillerato o el programa experimental de Reforma (si sus familias aceptaban). Los restantes 3.360 estudiantes pertenecen a centros de FP en los que cursan el primer grado de Formación Profesional o 163

el programa experimental (con aceptación de las familias, de nuevo). a) En el cuadro 6.5 se presentan las estimaciones de ecuaciones de rendimiento académico que buscan la relación entre los resultados que obtienen los alumnos en diversos tests (comprensión lectora, matemáticas-aplicaciones y matemáticas-cálculo) y las características personales, familiares y del centro. El nivel socioeconómico familiar viene aproximado por dos indicadores: un índice de características socioeconómicas (educación y profesión de los padres, junto con el tamaño familiar) y la variable que indica si el joven asistió a la educación infantil. Dado que a principios de los años setenta la mayoría de las plazas en este nivel corresponden a centros privados, sin subvención, la asistencia a preescolar puede interpretarse como un indicador socioeconómico. Aunque también es posible deducir que esta variable (significativa en cuatro de los seis casos) recoge estrictamente el efecto duradero del nivel preobligatorio sobre el aprendizaje diez años después. En los centros de FP no hay efecto del nivel socioeconómico (índice) sobre los resultados en los tests, aunque se obtiene una cierta relación entre la educación infantil y los conocimientos de matemáticas. En el caso de BUP, las dos variables parecen afectar al rendimiento académico de los alumnos. Cuadro 6 .5 . Rendimiento académico en enseñanzas medias.

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Fuente: San Segundo (1991) con datos de la Reforma (REM) para 1985. Las regresiones incluyen un término constante (siempre significativo), así como dummies regionales y de tamaño de municipio. Notas: [*] = parámetro significativo al 99%; (*) = significatividad al 95%.

El historial académico previo del estudiante de Enseñanzas Medias viene reflejado por la variable que indica si ha repetido curso alguna vez. Muestra una clara relación negativa con los resultados de los tests. Asimismo, hay que resaltar que los tres indicadores de habilidades resultan ser significativos, especialmente los de aptitudes escolares y razonamiento mecánico. La participación en el Experimento está asociada a una mejora del rendimiento en matemáticas-aplicaciones y una reducción en matemáticascálculo, para todos los alumnos. En los centros de FP también se produce un avance significativo en comprensión lectora al seguir un currículum comprensivo (experimental). En consecuencia, cabe concluir que la evaluación 165

del programa no da un resultado contundente, aunque se puede argumentar que la mejora de las habilidades de resolución de problemas (matemáticasaplicaciones) reviste un interés especial, dados los objetivos de la reforma educativa. b) En el cuadro 6.6 se resumen los resultados de otro aspecto del análisis: los efectos sobre el rendimiento académico de las características de los compañeros de estudios. Se estima el efecto marginal de aumentar en una unidad la habilidad media de la clase (tres primeras filas) o el nivel socioeconómico medio (tres últimas filas). Cuadro 6.6. Efectos de los compañeros de estudios.

Fuente: Modrego y San Segundo (1988) con datos de la Reforma de las Enseñanzas Medias. Nota: Efecto marginal sobre el rendimiento de aumentar en una unidad la habilidad media de la clase y el nivel socioeconómico medio.

En todos los tests considerados hay efectos cóncavos de la habilidad media. Los estudiantes de menor habilidad mejorarían más su rendimiento que los de mayor habilidad al elevar el nivel medio de la clase. En consecuencia, como media los estudiantes se beneficiarían de la pertenencia a clases “mezcladas”. Por el contrario, los efectos de cambios en el nivel socioeconómico medio de la clase son convexos. Los estudiantes de mayor nivel social se benefician especialmente de la mejora del nivel medio del grupo. c)En esta muestra no se dispone de información acerca de las características de los centros como el gasto, experiencia del profesorado, ratio alumnos-profesor, biblioteca, laboratorios, reglas de disciplina, diversidad de curricula, etc. Por lo 166

tanto, no es posible estudiar la relación estadística de esas variables con el rendimiento académico de los alumnos. Sin embargo, sí se puede investigar si existen diferencias significativas en los resultados académicos obtenidos en los diferentes centros, tras descontar el efecto de las características individuales y familiares de los estudiantes. Tanto para la muestra de centros de BUP (123 centros) como para la de FP (133 centros) se concluye que parecen existir diferencias estadísticamente significativas entre los efectos de los diversos centros sobre el rendimiento de los estudiantes. Seleccionando los centros que se encuentran entre 1 y 2 desviaciones típicas (al menos) por encima de la media en estos efectos, para la mayoría de los tests, se identifican 14 centros destacados en BUP y 22 en FP. Se observa que 11 de los centros de BUP y 14 de los de FP son públicos. Asimismo, los tres centros destacados en todas las materias son públicos. En consecuencia, aunque el conjunto de datos analizado no permite establecer las variables escolares que favorecen la mejora del rendimiento académico, sí muestra que existen diferencias significativas entre los centros.

B) El rendimiento académico de dos planes de estudios universitarios A partir de 1989 se produce un proceso de reforma de los planes de estudio en España, que busca propiciar la actualización de la formación superior, incrementar su flexibilidad y diversidad, así como acercar su duración a la habitual en otros países. En consecuencia, se reduce la duración de las licenciaturas a 4 años, en general, y la de las ingenierías superiores a 5 años. Cabe preguntarse si la supresión de un curso de los títulos de dos ciclos tiene un efecto significativo sobre los conocimientos adquiridos por los estudiantes. En particular se puede contrastar esta hipótesis para el caso de la titulación en ciencias económicas. La reforma de los planes de estudio de Economía ha supuesto en los años noventa la reducción de su duración de 5 a 4 años. Para una facultad pública española se dispone de datos que comparan los conocimientos económicos (en microeconomía y macroeconomía) de dos generaciones de alumnos que en 1993 completan o bien el primer ciclo del plan antiguo (3 cursos) o el primer ciclo del plan renovado (2 cursos) de Economía. Las ecuaciones estimadas en el cuadro 6.7 permiten evaluar la efectividad del nuevo plan, e identificar los factores que muestran una relación significativa con el aprendizaje de economía. Este aprendizaje es medido mediante un test (TUCE) de micro y macro (primera columna) y a través de la media de las calificaciones (NOTAS) que obtiene el alumno en los cursos de teoría económica (segunda columna). Destacan los efectos positivos de las notas de las pruebas de acceso (Selectividad) 167

sobre el rendimiento académico en el primer ciclo de la carrera. No hay un efecto adicional de las notas medias en bachillerato en Matemáticas o en Lengua sobre esta medida del rendimiento, aunque sí se aprecia un efecto sobre las notas. En consecuencia, cabe concluir que la selectividad proporciona un procedimiento aceptable de admisión de alumnos. Cuadro 6 .7. Rendimiento académico en la universidad.

Fuente: García (2000) con datos de la Facultad de CC. Económicas de Oviedo. Notas: Los modelos estimados incluyen otras variables explicativas, t-estadísticos entre paréntesis. Tuce: Test of Understanding College Economics.

Ni el tamaño del grupo ni las características observadas del profesorado (experiencia, evaluación de los alumnos) guardan una relación estadísticamente significativa con el aprendizaje. Mayor importancia parecen tener las características de los compañeros de clase. Así, el nivel medio del grupo en el test guarda una relación positiva con la puntuación que obtiene el alumno, así como con sus notas en teoría económica. Por 168

último, hay que destacar que la aplicación del PLAN nuevo, con un año menos, no reduce significativamente los conocimientos de los alumnos al final del primer ciclo. Este resultado sugiere que la reforma del plan de estudios de economía pudiera ser eficiente, si se confirma que no perjudica el aprendizaje a pesar de la reducción en la duración de la carrera.

6.3. Los efectos de la calidad de las escuelas sobre los ingresos En los años noventa se han publicado numerosos estudios que investigan la relación empírica entre la “calidad” de los centros educativos atendidos por los individuos y los ingresos que obtienen años después al acceder al mercado de trabajo. Los indicadores escolares disponibles habitualmente son los ratios alumnos-profesor y el gasto por alumno. Card y Krueger (1992) estiman ecuaciones de ingresos que relacionan el logaritmo de las rentas laborales con la edad y estado civil del individuo, así como el tamaño de municipio y la región de residencia. También se incluyen variables que aproximan la calidad de la educación recibida, por ejemplo, a través del ratio alumnos-profesor del estado donde cursaron la enseñanza secundaria. Encuentran que una reducción del 10% en el ratio mencionado está asociada a una elevación del 1,1% en los ingresos semanales de los individuos. Otros trabajos, con diferentes conjuntos de datos, reducen el efecto al 0,4-0,7% de aumento salarial. La mayoría de los análisis encuentra efectos positivos y significativos de los recursos de los centros educativos sobre los ingresos futuros de sus estudiantes. Sin embargo, no existe acuerdo en la literatura acerca de la estabilidad y validez general de estas estimaciones. Se argumenta con frecuencia que las variables escolares pueden estar aproximando los efectos de características familiares, así como los rasgos sociales y culturales del barrio o la zona de residencia. En consecuencia, los resultados existentes no son considerados todavía como definitivos, aunque arrojan alguna esperanza acerca de la evaluación empírica de los efectos de los recursos de las escuelas sobre la trayectoria laboral de los individuos.

6.4. Análisis de eficiencia de los centros educativos En los últimos años se ha generalizado el uso del análisis envolvente de datos (DEA) para evaluar la eficiencia de los centros educativos. Esta técnica no paramétrica resulta muy útil para estudiar la eficiencia de unidades productivas del sector público, especialmente las que emplean varios inputs y obtienen varios outputs. Utilizando esta técnica DEA se calcula una envolvente de los datos disponibles. Una 169

unidad productiva (un centro) es considerada o no eficiente por comparación con otras unidades. Aquellas que no se sitúan en la frontera son consideradas ineficientes. Las observaciones eficientes y “cercanas” forman el conjunto de referencia que permite identificar el nivel de ineficiencia de una unidad y sus causas. Utilizando análisis envolvente de datos, un estudio de los 96 distritos educativos ingleses encuentra en los años ochenta que solamente un tercio de ellos es eficiente. La ineficiencia de los otros distritos no es muy elevada. Para el caso español se han realizado análisis DEA de los centros de secundaria de Zaragoza, Asturias y Murcia. En el primer caso se identifica un 33% de los institutos como ineficientes, cuando se analiza su producción de alumnos aprobados en selectividad (Mancebón, 2000). En el segundo ejemplo se encuentra que aproximadamente la mitad de los centros de bachillerato son declarados ineficientes. Si no se tiene en cuenta el nivel socieconómico del alumnado en el análisis, los centros de BUP-COU aparecen como más eficientes que los de Bachillerato LOGSE. Sin embargo, una vez que se consideran las características socioeconómicas (estudios y profesión de los padres, ingresos) la eficiencia media de ambos tipos de centros es muy similar (Muñiz, 2000). En el último caso, la mitad de los institutos murcianos muestran alguna ineficiencia en su producción de conocimientos para que los alumnos superen las pruebas de selectividad (Gómez et al., 2001). La utilización de estas técnicas de análisis de eficiencia, tanto para el caso de los centros educativos como para el de los departamentos universitarios, puede revelarse muy útil para la evaluación del funcionamiento del sector público de la enseñanza.

RESUMEN

— La evaluación de la producción educativa, desde el punto de vista académico, se realiza habitualmente mediante tres tipos de instrumentos: indicadores de rendimiento, estudios con datos individuales e informes de evaluación de programas y/o centros. — Los indicadores de rendimiento académico más utilizados son las tasas de graduación, las tasas de repetición y los indicadores de alumnos sin retraso en los estudios. — Los indicadores disponibles para el sistema universitario español sugieren niveles de rendimiento académico inferiores para los estudios técnicos que para los no técnicos. Análisis de los determinantes del rendimiento parecen necesarios para identificar las causas de estas diferencias. — La literatura empírica sobre producción educativa investiga las relaciones estadísticas ente inputs (factores productivos) y outputs (resultados) del proceso educativo. Las medidas de outputs académicos más aceptadas se basan en tests de conocimientos. Los inputs analizados reflejan las características individuales y familiares de los estudiantes, los recursos de los centros escolares y las características de los profesores y de los compañeros de estudios. — Tras el Informe Coleman, los estudios empíricos realizados en los años setenta y ochenta concluyen frecuentemente que no existe clara evidencia sobre efectos del gasto por alumno o el ratio alumnos-

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profesor sobre el aprendizaje. En los años noventa estas conclusiones se revisan en dos direcciones. Meta-análisis de la literatura empírica muestran que sí parecen existir esos efectos de los centros sobre el rendimiento académico. Por otro lado, varios estudios encuentran una relación estadística entre las características de las escuelas y los ingresos que los individuos obtienen años después en el mercado de trabajo. — Un análisis del rendimiento académico en las enseñanzas medias españolas muestra la utilidad de los estudios basados en datos individuales. Tras controlar por las diferencias existentes en las carácterísticas (socioeconómicas y de habilidad) de los alumnos, no se encuentra un efecto significativo de asistir a un centro privado (de BUP o de FP). Este resultado contrasta con los indicadores de tasas de repetición que parecían sugerir que el rendimiento académico era mayor en los centros privados que en los públicos. Los datos individuales muestran que el tipo de centro no afecta significativamente a los conocimientos de los alumnos. — Un análisis microeconómico del rendimiento académico en la universidad muestra la importancia predictiva de las notas de selectividad. También sugiere que los nuevos planes de estudios, con un curso menos, no reducen los conocimientos que obtienen los alumnos, al menos en el caso de alguna facultad de economía. — Las técnicas no paramétricas de análisis envolvente de datos (DEA) se configuran en los últimos años como un instrumento útil para evaluar la eficiencia de unidades productivas del sector público. En el sector educativo destacan dos tipos de análisis: los que se ocupan de investigar la eficiencia de los centros de secundaria y los que evalúan la eficiencia de los departamentos universitarios.

Recuadro. Determinantes de las tasas de graduación de las universidades. Con datos agregados que recogen las tasas de graduación de las universidades (o las calificaciones de los titulados) se estiman también modelos que investigan, por ejemplo, el impacto de las notas de acceso de los estudiantes. En el cuadro 6.A se recoge un ejemplo de este tipo de análisis con datos referidos a las universidades británicas. Se observa que las notas de acceso muestran una relación estadística significativa tanto con las tasas de graduación de las instituciones como con el porcentaje de titulados que recibe calificaciones elevadas. Otro resultado destacado se refiere al efecto positivo sobre el rendimiento académico de la residencia en el campus universitario. Esta variable puede recoger, en parte, diferencias en el origen socioeconómico de los alumnos que residen con su familia y aquellos que se alojan en el campus. Por otro lado, los modelos estimados encuentran cierta relación entre los recursos de los centros (ratios alumnos-profesor o gasto corriente en bibliotecas) y el rendimiento académico obtenido. Para España, García, Lorences y San Segundo (2000) estiman una relación positiva significativa entre las notas de corte (nota del último alumno admitido) y las tasas brutas de graduación de las Facultades de Económicas en 1994. Análisis adicionales, para otras fechas y carreras, son necesarios para confirmar la validez general de este resultado.

Cuadro 6.A. 171

ACTIVIDADES DE DESARROLLO

1. Analice la evolución de estudiantes matriculados (total), estudiantes nuevos inscritos y graduados en los estudios de enfermería. Elabore diversos indicadores de rendimiento y comente los resultados. (Utilice las estadísticas del INE.) 2. Utilizando los datos de la OCDE para los últimos años, compare las tasas de escolarización superior de los países y las tasas de graduación. Comente los resultados. 3. Analice la relación existente entre los resultados medios obtenidos por los países en los tests de matemáticas y ciencias para estudiantes de secundaria y variables como el PIB per cápita, el gasto por alumno, el ratio alumnos-profesor y el salario de los profesores. Datos para 1995 aparecen en los informes de la OCDE de los últimos años. Comente los resultados de los análisis gráficos, y de los análisis de regresión con la muestra de países. (Recomendado como trabajo en grupo, 6 páginas.)

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LECTURAS COMPLEMENTARIAS

Para un análisis de los conceptos básicos de producción educativa, véase la sección dedicada a este tema en Husen y Postlewhite (1994), así como el capítulo de Cohn y Geske (1990). Una versión actualizada de la literatura empírica internacional se contiene en los diferentes capítulos de Burtless (1998). La evaluación mediante tests de la enseñanza primaria y secundaria ha sido realizada, y publicada, en los últimos años por el INCE (Instituto Nacional de Calidad y Evaluación).

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7 Financiación de la enseñanza

En la actualidad, la totalidad de la población entre los 5 y los 15 años se encuentra escolarizada. La mayoría (el 66-69%) asiste a centros públicos y otra fracción importante (el 30%) acude a centros privados que se financian con fondos públicos. Esta situación actual es consecuencia de la aplicación de la Ley Orgánica del Derecho a la Educación (LODE), aprobada en 1985, que establece el modelo español de financiación de la enseñanza obligatoria. En este capítulo se analizan en detalle las propiedades de este modelo y se comparan con las de los modelos aplicados en otros países de la OCDE. Los países desarrollados comparten la existencia de una educación obligatoria que cubre entre 10 y 12 cursos, así como la gratuidad de esta enseñanza en los centros públicos. Sin embargo, los países difieren en al menos tres rasgos de sus modelos de financiación: la existencia o no de subvenciones a los centros privados; el grado de descentralización del sistema educativo y, en particular, la autonomía local; por último, en las posibilidades de elección de centro por parte de las familias. Al analizar los diversos modelos se intenta identificar en qué situación se encuentra España en comparación con los países de su entorno económico. Asimismo, se evalúan las propiedades de eficiencia y de equidad del modelo español y de las alternativas experimentadas en otros sistemas educativos. Antes de analizar los diversos modelos de financiación aplicados en el mundo desarrollado, el próximo apartado resume los argumentos teóricos que fundamentan la intervención pública en este nivel educativo. A continuación se analizan las propiedades de los tres modelos existentes en la OCDE: el modelo local, los cheques escolares y los modelos de subvenciones, como el español.

7.1. Razones para la intervención pública: enseñanza obligatoria, gratuita y pública Una revisión de la literatura económica de los últimos 50 años muestra que no hay unanimidad acerca de las razones precisas que justifican la forma extrema de intervención pública: la existencia de una educación obligatoria, gratuita, que deben consumir todos los jóvenes durante al menos diez años. Más conflictivo aún resulta el debate acerca del papel de los centros públicos en el sistema educativo. 174

Una descripción de los fallos de mercado y objetivos de equidad que justifican la intervención pública es la siguiente.

7.1.1. Externalidades El argumento más tradicional se basa en problemas de eficiencia. Así, Friedman (1962) pone énfasis en los efectos externos (positivos) que la educación de una persona tiene sobre el resto de la población, permitiendo la formación de una sociedad democrática y estable. Los individuos al decidir sus inversiones educativas no tienen en cuenta estas externalidades o beneficios sociales, y pueden invertir demasiado poco. Para resolver el problema se propone una educación obligatoria y gratuita. Algunos estudios han explorado los efectos positivos de la escolarización en la reducción de la criminalidad juvenil, con el consiguiente ahorro para el sistema judicial y de prisiones. También se ha investigado el impacto de la educación sobre la mejora de los niveles de salud de los individuos. Sin embargo, la mayoría de los autores (como Blaug, 1970) concluye que la evidencia sobre la importancia de los efectos externos, sociales, es escasa, mientras que los rendimientos privados del capital humano son apreciables. Así, numerosos trabajos empíricos demuestran que las inversiones educativas permiten que los individuos eleven sus ingresos laborales, reduzcan sus probabilidades de desempleo y opten por una gama más amplia de ocupaciones (véase capítulo 4).

7.1.2. Igualdad de oportunidades y fallos de los mercados de capitales A partir de este tipo de evidencias, Stiglitz (1988) argumenta que los importantes beneficios privados asociados a la alfabetización y la escolarización básica harían que los individuos llevasen a cabo estas inversiones en cualquier caso, volviendo innecesaria la intervención pública. Sin embargo, este autor considera que la intervención del sector público está justificada por objetivos de equidad, y a causa de las imperfecciones de los mercados financieros. La igualdad de oportunidades requiere que los jóvenes de una generación puedan realizar sus inversiones en educación (que afectan a sus ingresos futuros), con independencia de su renta familiar. A pesar de la probada rentabilidad de estas inversiones educativas, los mercados de capitales no las financian en general cuando su única garantía es el capital humano, y la esclavitud ya no es posible. El Estado debe intervenir y establecer un sistema de financiación que garantice que todos los individuos puedan educarse.

7.1.3. Problemas de información 175

Para el británico N. Barr (1993), la búsqueda de la igualdad de oportunidades y los fallos de los mercados de capitales son también las razones fundamentales que motivan la intervención pública, en especial en la financiación educativa. Pero Barr resalta además los problemas de información (sobre la calidad de los centros) que afectan a las familias, y hacen difícil el funcionamiento de un sistema educativo de mercado. Al igual que ocurre en el caso de la sanidad, los usuarios del servicio no pueden averiguar fácilmente la calidad (académica, por ej.) de los centros, y esto dificulta la toma de decisiones y el logro de la eficiencia. Los problemas de información también están presentes en la decisión acerca del volumen de formación general, básica, que es necesario adquirir antes de acceder al mercado de trabajo. En los años noventa en España la escolarización obligatoria se extiende hasta los 16 años, y toma carácter de formación general común, previa a la especialización profesional que se produce en la Formación Profesional, o a la académica (en los bachilleratos). Estas reformas introducidas en la LOGSE se pueden interpretar en relación con las transformaciones del sistema productivo en los últimos 25 años. Con la aceleración del cambio técnico y la redefinición de los mercados internacionales se han producido modificaciones de la estructura productiva en los países industrializados, con sustituciones de unas empresas y ocupaciones por otras diferentes. Estos cambios requieren con frecuencia el reciclaje de los trabajadores, pero la recualificación de individuos con muy bajos niveles educativos es muy costosa y, a veces, imposible. Al establecer la nueva educación obligatoria, el Estado está obligando a los jóvenes a adquirir un “seguro” que garantice sus futuras posibilidades de reciclaje. Los estudiantes (y las familias) no poseen la información adecuada y podrían decidir hoy adquirir menos formación básica de la que en un futuro próximo les va a ser necesaria en el mercado de trabajo. A la concepción paternalista de equidad que lleva a la provisión pública de bienes preferentes (como la educación y la sanidad) se le denomina “equidad categórica” (Albi et al., 2000).

7.1.4. Incentivos en centros públicos y privados Por último, hay que concluir que la presencia mayoritaria de centros públicos, y la financiación diferenciada de escuelas públicas y privadas, es un tema que suscita encendidos debates entre los teóricos de la intervención pública, así como entre los políticos y los usuarios. En algunos países, como Estados Unidos, hay un temor bastante extendido a que la ampliación del sector privado educativo suponga un aumento de la segregación (social, racial y religiosa) del alumnado, y un abandono de los objetivos sociales de la educación obligatoria (Levin, 1991), que son cubiertos desde el siglo XIX por los centros públicos. Estos temores están fundados en sólidos argumentos, como 176

señala Glennester (1991), ya que los mecanismos de mercado tienden a hacer que las escuelas seleccionen a sus alumnos, en términos de habilidad y de nivel socioeconómico. La elección de alumnos por parte de las escuelas tiene alguna similitud con los problemas que plantea la selección de beneficiarios de un seguro médico. La empresa tiene incentivos para eliminar a los individuos de alto riesgo y quedarse con los mejores alumnos (pacientes). Surge la “selección adversa” que puede expulsar del mercado a los individuos que más necesitan el servicio (educativo o sanitario). Por otro lado, los críticos del sector público ponen de manifiesto los problemas de falta de incentivos que pueden hacer ineficientes las escuelas públicas. Sus directores y profesores son habitualmente funcionarios, con seguridad de empleo y sueldo, sin derivar beneficios o perjuicios de los resultados académicos, abandonos o conflictos de los centros en los que trabajan (Chubb y Moe, 1988). Además, se aporta abundante evidencia acerca del menor coste de la enseñanza privada, que consigue unos resultados académicos similares, en general, a los de la enseñanza pública.

7.2. Financiación y elección de centro educativo: tres modelos En los próximos apartados se analiza la evidencia existente acerca de las políticas que se aplican de facto en diversos países para financiar la educación primaria y secundaria. Mientras la existencia, y aun extensión, de la educación obligatoria gratuita no suscita grandes conflictos en la práctica, dos aspectos clave de la intervención pública en este nivel educativo reciben considerable atención política en los países desarrollados. Se trata del sistema de financiación de las escuelas públicas y privadas, y de otras políticas relacionadas con el derecho de elección de centro educativo.

7.2.1. Tres modelos en la OCDE Al describir las reformas y debates recientes conviene distinguir al menos dos grupos de países dentro de la OCDE. En primer lugar, Estados Unidos y, en cierta medida, el Reino Unido, donde los centros privados no han recibido habitualmente financiación pública. Además, la tradición anglosajona ha estado ligada al modelo de zonificación, según el cual los alumnos son asignados automáticamente al centro público más próximo a su domicilio. Por último, las administraciones locales ejercen una gran influencia sobre la financiación y gestión de las escuelas. Durante los últimos quince años se han producido numerosas propuestas y experimentos con cheques escolares, y con otras políticas que estimulan la elección de centro, incluso si se encuentra limitada al sector público. 177

En segundo lugar, se encuentran Australia y los países continentales europeos como Bélgica, Holanda, Suecia, Francia, Italia y España, donde los centros privados reciben financiación pública a través de un sistema de subvenciones que establece condiciones precisas que regulan el funcionamiento de los centros, así como el proceso de admisión de alumnos en todas las escuelas sostenidas con fondos públicos. En tercer lugar, hay que señalar que junto a estos dos modelos de financiación, aparecen desde los años setenta experimentos locales con cheques escolares que otorgan fondos directamente a las familias para que elijan el centro de estudios de sus hijos. Estos experimentos han estado limitados a algunos colectivos específicos, o a pequeñas localidades, hasta la implantación generalizada de un programa de bonos en Chile. En el cuadro 7.1 se resumen las características básicas de los tres tipos de modelos. En teoría, yendo de izquierda a derecha en el cuadro crece la capacidad de los alumnos (familias) para elegir centro de estudios. En la práctica, los modelos de subvenciones y de cheques pueden acercarse entre sí tanto como sea necesario en este aspecto. Antes de analizar los distintos modelos existentes, conviene recordar los objetivos que se asignan habitualmente a una política de financiación: a) Suficiencia financiera: el modelo debe garantizar que las escuelas dispongan de los recursos necesarios para lograr sus objetivos. b) Eficiencia interna: en la asignación de recursos dentro de cada centro, para maximizar la “producción” a un coste dado. Cuadro 7.1. Financiación de la enseñanza obligatoria. Tres modelos en la OCDE.

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c) Eficiencia externa: en la asignación de recursos de la sociedad a las escuelas, y su reparto entre ellas. d) Igualdad de oportunidades: de forma que el acceso de los individuos a una educación de calidad (y sus logros académicos) no se vea condicionado por su origen socioeconómico o étnico, por su sexo o su lugar de residencia. En el análisis de las próximas secciones se supone que los modelos considerados pueden garantizar la suficiencia financiera de las escuelas y, por lo tanto, la comparación de las alternativas resalta sus efectos sobre la eficiencia y la equidad del sistema educativo.

7.2.2. La importancia del sector público Antes de analizar los modelos aplicados en diversos países conviene precisar la importancia relativa de los centros públicos y privados en cada caso. En la figura 7.1 se puede comprobar que la expansión del sistema educativo español se ha producido con crecimiento de la producción pública de servicios educativos. En 1975 la presencia del sector público de la enseñanza sólo era mayoritaria en la enseñanza básica (EGB); en los niveles educativos no obligatorios, por el contrario, la mayoría del alumnado asistía a centros privados. A principios de los años ochenta, el sector público ya tiene una posición dominante en todos los niveles. En 1999 al menos dos terceras partes de los alumnos de la enseñanza infantil y de los niveles obligatorios asisten a centros públicos. En bachillerato y formación profesional, los porcentajes superan el 70%.

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Figura 7.1. Porcentaje de alumnos matriculados en el sector público. Fuentes: INE y MEC (varios años). Elaboración propia.

La aplicación del modelo de financiación establecido en la LODE ha llevado a que la mayoría de los centros privados estén hoy subvencionados. En la enseñanza obligatoria, en 1995, el 90% de las plazas en escuelas privadas están sostenidas con fondos públicos. La situación en otros países de la OCDE, en cuanto a la importancia del sector privado y su grado de financiación pública es diversa, pero se pueden destacar algunas regularidades. Así, en los niveles primario y secundario, la enseñanza pública es claramente mayoritaria en todos los países, con la excepción de Bélgica y Holanda; dos países con fuertes subvenciones a la enseñanza privada, que gira en torno a centros católicos y protestantes. La figura 7.2 muestra que en el extremo opuesto hay al menos 14 países, en los que los centros públicos concentran más del 90% de la matrícula total en 1996. En una posición intermedia, con un sector privado de cierta importancia que reúne entre el 20 y el 35% del alumnado, se encuentran Australia, España y Francia, tres países que ofrecen subvenciones a los centros privados que cumplen determinadas 180

normas legales.

Figura 7.2. Estudiantes matriculados en centros privados (porcentaje en 1996). Fuente: UNESCO (2000).

Mención especial merece la situación de Estados Unidos y el Reino Unido, donde el sector privado tiene una presencia reducida (10 y 6% de la matrícula en primaria, respectivamente), y tradicionalmente no se ha ofrecido financiación pública para estos centros educativos. Sin embargo, en los últimos años se han introducido programa experimentales (con cheques, desgravaciones fiscales, charter schools) que pueden ocasionalmente asignar fondos a la enseñanza privada.

7.3. El modelo local, público

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Tradicionalmente, el modelo de financiación norteamericano ha excluido la concesión de fondos a los centros privados, que son en su mayoría centros religiosos (católicos). El Tribunal Supremo ha interpretado que la Primera Enmienda Constitucional, al establecer la separación de la Iglesia y el Estado, prohíbe la financiación pública de la enseñanza religiosa (Guthrie et al., 1988). Asimismo, la financiación de los centros públicos ha estado centrada en los impuestos locales, sobre la propiedad. Las familias eligen, según sus preferencias y capacidad adquisitiva, su lugar de residencia, y esa vivienda implica la asignación de distrito educativo y, con frecuencia, incluso del centro (zonificación). La conexión que se establece entre valor de la vivienda, impuestos y gasto de las escuelas, se supone que estimula la competencia entre los centros e incentiva la calidad educativa. La financiación local se configura como un modelo que potencia la eficiencia de las escuelas, especialmente si hay numerosos distritos entre los que elegir residencia en una zona de población (Hoxby, 1996 y 2000). Sin embargo, a partir de los años setenta numerosas sentencias de los Tribunales Supremos de los estados han dictaminado que se debe reducir la disparidad de gasto tradicionalmente observada entre los distintos distritos educativos de un Estado (Guthrie al.,1978). Desde entonces, la financiación de las escuelas ha pasado a descansar de manera mayoritaria en fondos de los estados, que provienen de impuestos generales (sobre la renta y el consumo), mientras la ayuda federal (6% del total) se centra en la educación compensatoria y la promoción de la igualdad de oportunidades. La financiación local es todavía significativa (43%), pero los estados compensan las desigualdades a favor de los distritos “pobres” al aportar el 49% de los fondos públicos en este nivel. Parece indudable, en cualquier caso, que el modelo norteamericano de financiación, junto con la política de zonificación ha permitido que el sistema educativo reproduzca la segregación social de la vivienda. Esta situación se ha hecho muy notable en las grandes ciudades, donde se han formado guetos en los que se encuentran atrapados los jóvenes miembros de las minorías. Los defensores del modelo local proponen combinarlo con ayudas dirigidas a los niños de menor renta que les permita complementar los servicios educativos públicos, en lugar de sustituirlo por un modelo centralizado. Al mismo tiempo, varios estudios internacionales han puesto de manifiesto que, como media, los estudiantes norteamericanos obtienen resultados inferiores a los de los jóvenes de otros países de la OCDE, tanto en matemáticas como en ciencias. Estas evaluaciones internacionales han elevado la preocupación acerca de la calidad de la enseñanza primaria y secundaria en Estados Unidos. Numerosos estados han implantado reformas que tienden a dar mayor capacidad de elección a las familias y a promover la competencia entre los centros educativos. Se pueden distinguir tres tipos de reformas del modelo americano: a) Programas de elección dentro del sector público. Los programas más destacados 182

de elección de centro dentro del sector público se han aplicado en Minnesota (desde 1987) y en Boston (desde 1989), permitiendo que las familias seleccionen centros de cualquier distrito educativo. En Boston se han creado centros de información para las familias y parece que se ha conseguido aumentar el porcentaje de alumnos que permanece en el sector publico. En 1993, el 85% de los alumnos fueron asignados al centro elegido en primer lugar. Los centros con demanda insuficiente se someten a un programa de mejora. b) Experimentos con cheques, como los de Cleveland, Indianapolis, San Antonio y el de Milwaukee, que se analiza en el apartado 7.4. c) Charter schools. Desde 1991 algunos estados han autorizado la creación de “charter schools” (escuelas bajo contrato), que pueden ser promovidas por grupos de profesores y padres, o a veces por empresas u organizaciones. Estos centros proponen unos objetivos y establecen un contrato con el distrito escolar o con el gobierno del estado correspondiente, y adquieren autonomía legal y financiera para contratar personal y locales. Se mantienen como centros del sector público, gratuitos, sin selección académica de alumnos, ni sectarismo. En favor del experimento se aduce que el profesorado está más motivado y comprometido con los objetivos de los centros. Aumentan las opciones educativas y la competencia, y se pone más énfasis en los resultados que en los inputs del proceso educativo. En cinco estados hay evidencia de que estos centros tienen una sobrerrepresentación de las minorías raciales. Sin embargo, hay dudas acerca de la capacidad de estas escuelas para superar la regulación y la burocracia que les imponen las autoridades supervisoras (locales o estatales). Como media se crean escuelas pequeñas, que elevan los costes del sistema educativo. También preocupan las oportunidades que se ofrecen a los jóvenes más necesitados, con problemas para cubrir los gastos de transporte, y sin información sobre la calidad de los centros. La experiencia es aún muy reciente, y de pequeño alcance, pero hay que destacar que este programa tiene algunos rasgos en común con los modelos de subvención europeos, al ofrecer fondos públicos, que siguen a los alumnos, a cambio de regulación (gratuidad, criterios de admisión).

7.4. Propuestas y experimentos con cheques escolares En los últimos 40 años se han formulado numerosas propuestas teóricas de cheques escolares, y se ha debatido su implantación en diversos países. Sin embargo, la aplicación efectiva de estos modelos es poco frecuente, se limita a unos cuantos experimentos, locales y de pequeño alcance. 183

7.4.1. Propuesta de Friedman La primera propuesta contemporánea corresponde a Milton Friedman (1962), y está recogida en el capítulo 6 de Capitalismo y Libertad. El autor argumenta que la educación produce efectos externos porque estimula el funcionamiento de una sociedad democrática. Estas externalidades justifican en su opinión la existencia de una educación obligatoria y su provisión pública pero no implican que la enseñanza obligatoria se deba impartir en centros públicos, y que los centros privados no reciban financiación pública. El gobierno debería dar a los padres “cheques escolares” canjeables por una cantidad máxima de gasto por alumno, siempre que se utilizasen en un centro educativo autorizado. En opinión de Friedman, los centros serían públicos o privados, y podrían perseguir la obtención de beneficios. El gobierno se limitaría a vigilar que las escuelas cumplieran unos estándares mínimos establecidos, incluyendo algunos contenidos curriculares comunes. Se permitiría que los padres financiasen cantidades adicionales de gasto educativo en el centro de su elección. El modelo de Friedman ha sido en general valorado de manera positiva por sus incentivos a mejorar la eficiencia del sistema educativo. Como consecuencia de la competencia introducida entre los centros por atraer alumnos, mejoraría la calidad general de las escuelas y aumentaría el control de las familias sobre el sistema educativo. Sin embargo, las propiedades de equidad (justicia social) de sus bonos educativos han estado sujetas a gran controversia. Al permitir que los padres suplementasen el bono con fondos adicionales, se considera que los fondos públicos estarían subsidiando una educación más costosa para las familias de mayor nivel de renta. En contra de los objetivos de la enseñanza obligatoria, se darían distintas oportunidades a los jóvenes de diverso origen socioeconómico. Como Friedman señalaba en su propuesta, los centros públicos norteamericanos sufrían el mismo problema al descansar su financiación en buena medida en impuestos locales, sobre la propiedad habitualmente, lo que perpetuaba la desigualdad en el nivel de gasto por alumno. Por otra parte, al ser los alumnos asignados al centro público más próximo a su domicilio, la segregación socioeconómica y racial de la vivienda se traslada a las escuelas públicas. Otras críticas generales se refieren a la dificultad que suelen tener las familias para identificar las características académicas de los centros. Además de resolver estos problemas de información, los programas de cheques deben cubrir los costes de transporte si quieren ofrecer una auténtica capacidad de elección de centro a todas las familias. Propuestas posteriores de cheques escolares difieren de la original de Friedman en varios aspectos: — El bono igualitario de West daría cantidades idénticas de gasto educativo a todos los niños, sin permitir financiación adicional de las familias. 184

— Los bonos compensatorios de Peacock estarían sujetos al impuesto sobre la renta y, por lo tanto, tendrían un valor neto menor para las familias de mayor renta. — Jencks (1970) propuso también un modelo compensatorio de cheques mayores para los niños de menor nivel socioeconómico, con el objetivo de hacerlos más atractivos a los centros educativos. Su propuesta sirvió de base al experimento de Alum Rock en los años setenta. — Recientemente, Becker (1992) se ha manifestado a favor de cheques educativos dirigidos únicamente a jóvenes de 14 a 19 años, residentes en los cascos urbanos, que se situasen por debajo de un cierto nivel de renta. Esta propuesta se asemeja al experimento que se está realizando en Milwaukee desde 1990.

7.4.2. Experimento de Alum Rock (California), años setenta El primer experimento con bonos educativos se llevó a cabo en los años setenta en el distrito de Alum Rock (California). Fue diseñado por Jencks y su equipo como un bono compensatorio. El bono educativo favorecía a los niños más pobres, buscando hacerlos más atractivos para los centros. Además, las escuelas no podían cobrar cantidades adicionales a los padres. Cualquier centro público o privado que cumpliera estándares mínimos podría participar en el programa, proporcionándose transporte gratuito para los alumnos que deseasen trasladarse de centro. Se daba derecho de elección de centro a las familias y, en caso de existir exceso de demanda, se estipulaba que la mitad de las vacantes se cubriría por sorteo. Por último, el proyecto proponía la creación de una Agencia de Bonos Educativos que administrara la distribución de los cheques, supervisara la calidad de los centros y proporcionara información a los padres. Las negociaciones que se produjeron entre la administración federal y el distrito limitaron el alcance del programa y la competencia entre centros. Los profesores lograron un acuerdo de protección de su empleo. No participaron centros privados en el experimento. No se evaluaron los centros hasta el tercer año. Sólo se informaba a los padres acerca del funcionamiento de los centros a los que asistían sus hijos, debiendo solicitar expresamente la información referente a otras escuelas. Durante el segundo año del experimento, el 10% de los padres escogió centros fuera de su zona, creciendo posteriormente este porcentaje al 18%. La mayoría de los padres eligió programas tradicionales, y entre los que eligieron programas innovadores, las familias de rentas elevadas estaban sobrerepresentadas. Además, los padres se mostraron más satisfechos con los centros educativos que antes, ya que el programa les daba capacidad de elección entre las propuestas educativas de los profesores. Otras consecuencias del experimento no fueron tan positivas. Así, el coste de la 185

provisión educativa del distrito se elevó con el programa de cheques, y no existe evidencia clara acerca de cambios en el rendimiento académico de los alumnos o de los centros. Por otro lado, se estima que durante los cuatro años del experimento, una cuarta parte de los padres no llegó a conocer la existencia de alternativas (Bridge, 1978). Solamente el 50 o 60% de los padres sabía que existía transporte gratuito para sus hijos. Las minorías poseían menos información que la media de la población.

7.4.3. Experimento de Milwaukee (Wisconsin), años noventa Milwaukee es una ciudad con un sistema escolar conflictivo, con un 40% de abandonos. El programa de cheques fue impulsado por legisladores negros que consideraron que ofrecería oportunidades de elección de centro para los niños de las minorías atrapados en las escuelas públicas-del centro de la ciudad a causa del sistema de zonificación. Así, desde 1990, el gobierno del estado ofrece a las familias de renta “reducida” (menos de $30.000 para una familia de cuatro personas), un “bono” equivalente al gasto por alumno del distrito, utilizable en centros privados. El programa inicial establece varias limitaciones. Los alumnos no pueden haber asistido a un centro privado el año anterior. Los centros no pueden recibir subsidios para más del 49% de sus alumnos, y deben admitir a los estudiantes por sorteo si tienen exceso de demanda. El programa tiene un impacto cuantitativo muy limitado ya que no puede afectar a más del 1% del número de alumnos en centros públicos. En su tercer año de vigencia afectaba a 613 alumnos y 11 escuelas. A partir de 1998 la escala del experimento ha variado drásticamente al superar los 6.000 cheques. En los primeros años del experimento se han estudiado las características de las familias que han participado, encontrando que las minorías están sobrerrepresentadas. El 75% eran de raza negra y el 20% hispanos. Sin embargo, el 52% de las madres tenían estudios superiores y el 60% de las familias habían participado anteriormente en actividades de los centros públicos para mejorar la enseñanza. Las familias con más educación y mejor informadas se benefician del programa de elección. Recientemente se han publicado las primeras evaluaciones de los resultados académicos de la primera fase del programa. Rouse (1998) encuentra que los perceptores de cheques mejoran significativamente su rendimiento en matemáticas, en comparación con los solicitantes de cheques que fueron rechazados. En lectura, sin embargo, no hay diferencias significativas entre los resultados obtenidos por los estudiantes que permanecen en los centros públicos y aquellos que pasaron a escuelas privadas en aplicación del programa de bonos. Gary Becker (1992) ha defendido la extensión de los cheques escolares a todos los jóvenes pobres “atrapados” en las escuelas del centro de las ciudades norteamericanas. Especialmente, para el grupo de 14 a 19 años que puede optar por abandonar el sistema educativo sin la cualificación suficiente para enfrentarse a un inestable mercado de 186

trabajo. Para Becker el programa podría ser similar al de Milwaukee, pero se debiera abrir a los centros de afiliación religiosa (católicos en su mayoría), que pueden constituir la alternativa a los centros públicos conflictivos. A partir de 1998 los cheques de Milwaukee han sufrido una gran expansión y han comenzado a utilizarse en centros religiosos (tras la sentencia favorable del Tribunal Supremo de Wisconsin), como ya ocurría con otros programas de cheques (San Antonio e Indianapolis), que se financian en los años noventa con fondos de fundaciones privadas. En 1996 se inició otro programa público de cheques escolares en Cleveland que desde sus inicios ha incluido a las escuelas parroquiales, y ha estado dirigido preferentemente a las familias de menor renta. Estos experimentos recientes, así como la ampliación del programa de Milwaukee que en el año 2000 afecta a 9.638 alumnos en 103 centros, no disponen aún de evaluaciones concluyentes de sus resultados académicos. En todos los casos se ha documentado una mejora significativa de la satisfacción de los padres con la educación de los hijos.

7.4.4. El cheque valenciano para la educación infantil El Ayuntamiento de Valencia inicia en 1992 la aplicación de un cheque escolar para la enseñanza infantil. El programa distribuye un talonario a las familias seleccionadas que tengan un hijo entre uno y cinco años de edad. El talonario consta de diez cheques que los padres o tutores deben entregar mensualmente en el centro educativo privado en el que curse estudios su hijo. En 1992 los cheques tenían cada uno un valor de 12.000 pesetas, mientras que en 1997 alcanzaron las 14.000 pesetas. En caso de exceso de demanda, los talonarios se distribuyen siguiendo criterios de equidad que dan prioridad a las familias de menor nivel socioeconómico. Para ello se establece una escala de puntos que prima una renta familiar per cápita reducida, así como la existencia de minusvalías, la situación de paro o la pertenencia a una familia numerosa. En los tres primeros años de aplicación del programa, el presupuesto se duplica (de 211 millones en 1993 a 500 millones en 1995), y se pasa de 2.200 cheques a 4.400 aproximadamente. Esta expansión se logra al eliminar la subvención a 24 escuelas infantiles y privatizar la gestión de los centros públicos. Aunque estas decisiones fueron controvertidas, los defensores del cheque argumentan que permite “cubrir” a casi 4.400 niños en 1995, mientras que el mismo presupuesto, años atrás, sólo beneficiaba a 2.100 alumnos de las escuelas subvencionadas y públicas. Además, se puede considerar que este programa permite dirigir el presupuesto municipal en educación infantil hacia las familias más necesitadas, y dejar que ellas seleccionen el centro más adecuado para sus hijos (Granell y Fuenmayor, 1997). La aplicación del programa también ha planteado problemas de difusión de información. Así, en el primer curso de introducción de los bonos, el número de 187

solicitudes fue muy reducido: 2.400, y se concedieron casi todas. La renta media de las familias receptoras de cheques se situó en 2,6 millones, cifra más elevada que la esperada inicialmente. Se detectaron problemas de información para que el programa llegase a las familias de menor renta. Al curso siguiente se decidió informar no sólo en la prensa, sino en radio y tablones municipales. El número de solicitudes subió a casi 12.000, de las que se aprobaron únicamente 2.500, para familias con renta media cercana al millón de pesetas. En el tercer año del programa, se recibieron casi 8.000 solicitudes para 4.400 cheques (Fernández, 1995). Entre las críticas al programa valenciano cabe destacar las siguientes. Aproximadamente la mitad de los niños tienen que suplementar el cheque al asistir a centros con un coste superior al fijado en el talonario. Si, además, se tiene en cuenta que no se cubre el coste del transporte escolar, se puede concluir que estos cheques difícilmente garantizan el derecho de elección de centro para las familias de menor renta. Por otro lado, la falta de regulación de las escuelas, y en particular del procedimiento de admisión de alumnos, hace pensar que se prima el derecho de elección de los propios centros, más que el de las familias.

7.4.5. Cheques en Chile A partir de 1980 se producen importantes reformas en el sistema educativo chileno. En primer lugar, se realiza un proceso de descentralización que traspasa las competencias educativas a los gobiernos municipales. En segundo lugar, se modifica el sistema de financiación, estableciendo una especie de cheque escolar. La mayoría de los centros, públicos y privados, son financiados en función de una subvención por alumno, y el nivel de asistencia mensual. Las escuelas que reciben fondos públicos no pueden cobrar matrículas adicionales a sus estudiantes (Parry, 1997). En los centros privados subvencionados, los directores eligen su personal, fijan sueldos y buscan financiación adicional, si la necesitan. Los centros pueden perseguir la obtención de beneficios. Por otro lado, los centros públicos tienen menos autonomía, y su programación es fijada por las autoridades locales. No tienen incentivos claros para la eficiencia, ni reduciendo los gastos ni mejorando sus resultados académicos. Como consecuencia de esta política de financiación, el número de centros privados crece más de un 20% en 10 años, mientras el número de escuelas públicas disminuye un 30%. Los cheques han fomentado el crecimiento del sector privado subvencionado, que ha pasado de recoger sólo el 15% del alumnado en 1981 al 34% en 1997. El sector privado no subvencionado también ha crecido en los últimos años con el aumento de la renta per cápita en los años noventa. Sin embargo, la expansión futura no parece muy probable, una vez que el sector privado ha cubierto las zonas urbanas y las clases medias. Al analizar el rendimiento académico, se observa que no existe una diferencia 188

estadísticamente significativa entre los resultados de los centros subvencionados y los centros públicos, tras controlar por diferencias en el origen socioeconómico de los alumnos. Sin embargo, los centros privados subvencionados son más efectivos que los públicos en las zonas urbanas, mientras lo contrario es cierto en zonas rurales. Se concluye que la competencia introducida por las reformas chilenas ha podido permitir una cierta especialización de los centros, y una pequeña mejora de los resultados educativos, tanto en el sector privado como en el público.

7.5. Subvenciones a centros privados

7.5.1. Modelos europeos En contraste con la situación observada en Estados Unidos y el Reino Unido, numerosos países europeos financian en mayor o menor grado la enseñanza privada, sin utilizar cheques escolares, pero con sistemas en los que los fondos siguen a los alumnos al centro de su elección. Todqs los modelos incluyen una regulación bastante precisa del funcionamiento de estos centros financiados con fondos públicos. Esta financiación tiene limitaciones bastante estrictas en el caso de Francia, o en el más reciente de Suecia (desde 1991 hay subvenciones equivalentes al 85% del gasto del sector público); y es más generosa en los casos de Bélgica y especialmente Holanda, donde los centros privados ven cubiertos todos sus gastos, y pueden mantener tamaños muy reducidos y, por lo tanto, costosos. En Francia, la subvención de las escuelas está regulada por la ley Debré de 1960, que convierte los centros privados en cuasi-públicos: por su financiación del profesorado, por las normas que fijan los ratios alumnos-profesor, prohíben una admisión sectaria y fijan la misma evaluación para los alumnos de todos los centros (Fowler, 1992). Con casi 80 años de existencia, el programa de financiación y elección de Holanda ha permitido la expansión de la educación privada, fundamentalmente religiosa. Así, en 1880, el 75% de la matrícula en la enseñanza primaria estaba en el sector público, mientras que en 1980 el 70% del alumnado asiste a centros privados, de los que el 95% es de carácter religioso. Las familias eligen centro según su formación religiosa y la composición socioeconómica del alumnado, más que en función de resultados académicos, que no suelen estar disponibles hasta el final de secundaria. El gobierno paga directamente los sueldos del profesorado, cuyo número por centro viene determinado en función del volumen de alumnos. Las escuelas (públicas, católicas y protestantes) alcanzan tamaños reducidos, y se estima que esto eleva los costes educativos entre un 10 y un 20% (James, 1984). Los centros privados pueden cobrar tasas reducidas (de $100 a $200 al año), pero no pueden excluir a los alumnos que no 189

tienen capacidad para pagarlas. El modelo parece más preocupado por regular la equidad que por estimular la eficiencia. A continuación se analiza en detalle el modelo de subvención y regulación de los centros privados que se aplica en España desde 1985.

7. 5.2. Financiación y elección de centro en España La constitución de 1978 establece la gratuidad de la enseñanza obligatoria (art. 27), pero el desarrollo de este principio no se produjo hasta la aprobación de la LODE en 1985 (Ley Orgánica del Derecho a la Educación). Se aprueba en España un sistema de financiación de la enseñanza obligatoria que garantiza la subvención de los centros privados que cumplen un serie de requisitos y que pasan a denominarse centros concertados. Las familias eligen el centro que desean para sus hijos, y los centros deben mantener un número mínimo de alumnos por profesor para conservar las subvenciones. Se trata por tanto de un sistema de financiación en el que “los fondos siguen a los alumnos”, con rasgos comunes con los sistemas utilizados en otros países europeos al establecer una estricta regulación de los centros subvencionados. Esta regulación afecta fundamentalmente a tres ámbitos: recursos (gasto y ratio alumnos-profesor), órganos de gobierno y criterios de admisión de alumnos.

A) Recursos Anualmente se aprueba en los Presupuestos Generales del Estado el importe del módulo económico por unidad escolar, que establece la subvención para un grupo (aula) de alumnos. Pero las leyes no se limitan a exigir que el módulo aprobado garantice la gratuidad (artículo 49.3 de la LODE), sino que requieren que el coste de una unidad no exceda de los módulos fijados (artículo 37 del DsC), R.D. sobre Conciertos Educativos de 18-12-1985). Para establecer el módulo, la administración utiliza los costes de profesorado que fija el convenio del sector educativo. Aunque los salarios del profesorado del sector privado son aún inferiores a los de los funcionarios de las escuelas públicas, se establece el compromiso legal de lograr la convergencia en remuneraciones (artículo 49.4 LODE). Además, la financiación asignada a otros gastos corrientes se determina con los mismos criterios que se aplican en los centros públicos. Y los centros concertados tienen limitada por ley la cantidad que pueden cobrar a los alumnos por actividades complementarias. Por último, los centros subvencionados no pueden mantener ratios alumnos-profesor inferiores a los que se den en los centros públicos de la zona. Esta norma se aplica normalmente por provincias y obliga a los centros privados a mantener tamaños de 190

grupos muy similares a los que se dan en el sector público. Este conjunto de reglas, además de garantizar la financiación de los centros privados que son utilizados por una tercera parte de los alumnos, parecen cumplir varios objetivos específicos: — En primer lugar, al financiar clases o grupos de alumnos, se resuelven los problemas técnicos que plantean las subvenciones por alumno (como los bonos), que pueden proporcionar pérdidas o beneficios a los centros según oscile cada año el tamaño del grupo. En el modelo español, los centros subvencionados deben ser instituciones sin fines de lucro (art. 51.2 LODE), y el módulo hace compatible la gratuidad con este precepto. Como alternativa, si se fija una subvención pública por alumno, como en el caso de Chile, hay que permitir que las escuelas puedan obtener pérdidas o beneficios en función del número de alumnos que consigan por aula. Esta opción permite condicionar el volumen de subvención que se otorga cada mes al número de alumnos que asisten efectivamente a clase, luchando así contra el absentismo escolar. — En segundo lugar, se trata de garantizar que las subvenciones no financien una enseñanza de mayor coste que la proporcionada por los centros públicos. Estas normas contienen una cierta idea de equidad, buscando que el nivel de “calidad” (gasto por alumno, ratio alumnos-profesor) sea casi idéntico en todos los centros financiados con fondos públicos. Como ya se ha comentado, varios países europeos (Francia y Suecia, por ejemplo) establecen también limitaciones a las subvenciones, impidiendo que superen el gasto de los centros públicos. Sin embargo, esta regulación estricta de los centros financiados con fondos públicos se relaja en 1995 con la LOPEG, que permite a los centros públicos obtener “recursos complementarios” de la subvención, para financiar sus gastos de funcionamiento.Véase la regulación establecida recientemente en la Ley Orgánica dela participación, la evaluación y el gobierno de los centros docentes, de 20 de noviembre de 1995.

B) Órganos de gobierno Los centros que reciben fondos públicos deben elegir un Consejo Escolar que supervisa la política educativa del centro, su financiación, la evaluación y la admisión de alumnos, entre otras cuestiones. En el Consejo Escolar deben estar presentes representantes de los profesores, de los padres y de los alumnos (en secundaria).

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C) Criterios de admisión de alumnos El sistema de financiación establecido en 1985 trata de garantizar no sólo la gratuidad de la enseñanza obligatoria, sino también el derecho de los padres de poder optar entre todos los centros que reciben financiación pública. Sin embargo, dos hechos tienden a limitar el ejercicio de ese derecho en la práctica: la importancia que se concede a la zona de residencia y la escasa información disponible sobre la calidad de los centros. El modelo español fija la obligación de los centros públicos y concertados de seleccionar a sus alumnos según criterios idénticos, determinados por la administración. Además de prohibir cualquier forma de discriminación, se suprime la posibilidad de una selección basada en exámenes o criterios académicos. Al igual que ocurre en el modelo norteamericano, se considera que la selección académica es incompatible con los objetivos de este nivel educativo. Según los criterios aprobados inicialmente, los alumnos (o sus familias) tienen derecho a solicitar admisión en cualquier centro financiado con fondos públicos. En caso de existir exceso de demanda, las solicitudes deben ser ordenadas según un baremo que da prioridad a las familias de menor renta, aunque un segundo criterio es la residencia (o el lugar de trabajo) próxima al centro. Otros criterios complementarios hacen referencia a la existencia de otros hijos matriculados en la misma escuela, a tratarse de una familia de emigrantes retornados o a la presencia de minusvalías. La aplicación práctica de estas normas plantea diversos problemas en los núcleos urbanos; en primer lugar, para verificar la exactitud de la información aportada por las familias acerca de la renta e incluso del domicilio. En segundo lugar, para combinar criterios (renta y distancia) con frecuencia contradictorios en núcleos urbanos con cierta segregación socioeconómica de la vivienda. A consecuencia del malestar existente en las grandes ciudades por la aplicación práctica del criterio de renta reducida, se opta en 1993 por modificar el procedimiento de ordenación de solicitudes para primar el criterio de distancia sobre el de renta. Así, la proximidad al centro puede otorgar 5, 2 o 0 puntos, según los casos, mientras que una renta familiar reducida proporciona únicamente 1 o 2 puntos, y la presencia de un hermano en el centro otorga 3 puntos. A partir de la experiencia existente en los países anglosajones, cabe temer que la asignación de los alumnos según zonas puede elevar la segregación socioeconómica de los centros financiados con fondos públicos, especialmente en las grandes ciudades. Con la presencia creciente de comunidades de inmigrantes esta segregación podría ser también étnica en muchos casos. En 1997 se produce una nueva modificación que mantiene la puntuación asociada a la renta (2,1 o 0 puntos), y fija los puntos por distancia al centro en 4,2 o 0. De esta manera se consolida la tendencia a la “zonificación”, o asignación de los alumnos a las escuelas más próximas a su residencia. Este hecho se ve reforzado al elevarse el peso de la presencia de hermanos en el centro (4 puntos para el primero, 3 para los siguientes). Asimismo, se permite al centro que asigne 1 punto por otros criterios “públicos y objetivos”. Este último precepto suscita gran controversia, ya que deja en manos de los centros las decisiones de admisión en los numerosos casos de empate entre solicitantes, y 192

abre la puerta a la utilización de criterios académicos en las admisiones. En Estados Unidos, los recientes programas de “charter schools”, así como los experimentos de cheques, han mantenido la prohibición de selección académica del alumnado que rige en los centros públicos en los niveles no universitarios de la enseñanza. Como alternativa al modelo hoy vigente en España, se podría experimentar con una combinación de criterios en aquellos centros que presenten exceso de demanda. Una parte de las plazas pueden asignarse a los residentes de la “zona”, y el resto a otros solicitantes. Si, a causa del fraude fiscal, el criterio de renta no es socialmente aceptado para ordenar las solicitudes, se puede sustituir por un sorteo, como se hace en la mayor parte de los programas de elección de centro aplicados en Estados Unidos (OCDE, 1994). A favor de la asignación de alumnos por zonas se puede aducir que minimiza los costes de transporte escolar y facilita enormemente la planificación educativa. En contra, hay que mencionar los problemas que puede causar la falta de competencia entre los centros, y la imposibilidad para los alumnos más desfavorecidos de acceder a centros fuera de su zona de residencia, reforzando la segregación socioeconómica de la vivienda. Hay que recordar que la zonificación ha fomentado en Estados Unidos la existencia de guetos, en especial en el centro de las grandes ciudades, en los que se encuentran atrapados los jóvenes de las minorías. Estos problemas comienzan a presentarse en núcleos urbanos españoles con zonas en las que abunda la población inmigrante. Los efectos de la caída de la natalidad, junto con la necesidad de mantener un ratio mínimo alumnos-profesor, parecen dar relevancia a la competencia entre centros por atraer estudiantes y así garantizar las subvenciones. Sin embargo, para que la competencia estimule la eficiencia es necesario que los agentes posean información suficiente sobre el funcionamiento de los distintos centros. El acceso de las familias a información referente a la calidad académica de las escuelas es particularmente difícil en un sistema como el español, sin pruebas comunes, sin evaluaciones de conocimientos básicos mediante tests. Esta ausencia de evaluaciones homogéneas de los alumnos de distintos centros es un problema de especial importancia en la enseñanza primaria. Algunos objetivos educativos mínimos: comprensión del lenguaje, tamaño del vocabulario, conocimientos básicos de matemáticas, etc. son fácilmente evaluables mediante tests. Estos análisis de resultados pueden ser de gran utilidad para diagnosticar problemas y proporcionar soluciones, en un nivel de enseñanza que es crítico para poder plantear objetivos de equidad y eficiencia en todo el sistema educativo. En los últimos años se han iniciado las evaluaciones de la educación primaria y secundaria, a partir de muestras de alumnos y centros. Con estos estudios se pueden cubrir los objetivos de diagnóstico y examen de la evolución del sistema, pero no se juzga la calidad de todos los centros, ni se proporciona la información que los padres pueden considerar útil para la elección de escuela, y para evaluar la situación de sus hijos en el sistema educativo. En contraste con la situación española, cabe señalar que en varios países se opta por 193

realizar evaluaciones sistemáticas de los alumnos a determinadas edades. A título de ejemplo, en el Reino Unido se puede observar que la política general de impulso de la elección de centro y de la competencia se ha apoyado en la publicación de los resultados obtenidos por los centros en tests impartidos a los estudiantes de 7, 11 y 14 años. Sin embargo, el modelo inglés ha sido bastante contestado ya que sólo se han publicado resultados absolutos, sin descontar el origen socioeconómico de los alumnos, o su nivel de partida. Este tipo de datos, interesantes pero incompletos, no resuelve todos los problemas de información de las familias, que necesitan conocer si los centros elevan el aprendizaje de los alumnos. Para resolver este problema sería conveniente dar publicidad tanto a los resultados absolutos (o brutos) como a los resultados netos o ajustados en función de las características de los alumnos atendidos en cada centro. A modo de resumen, cabe concluir que España ofrece un modelo de subvenciones a los centros privados, similar al de los países de su entorno. El sistema de financiación elegido garantiza la gratuidad y da posibilidades de elección de centro a las familias. Al menos el 90% de las plazas escolares privadas han aceptado los fondos públicos a cambio de la regulación establecida. Sin embargo, cabe destacar que el modelo español parece dar mayor peso a los objetivos de equidad (financiar centros con inputs similares) que a los de eficiencia (maximizar los resultados a un coste dado). Se confía en que la competencia por atraer alumnos, y la supervisión del consejo escolar, estimularán el buen funcionamiento de los centros. Parece aconsejable añadir una evaluación sistemática de los centros, con publicación de los resultados obtenidos, para dar mayor contenido al derecho de elección de las familias e incentivar la eficiencia del sistema educativo.

RESUMEN

— En la literatura económica la intervención pública en educación (obligatoriedad, gratuidad y, con frecuencia, producción pública) se puede apoyar en una combinación de argumentos de eficiencia (externalidades, fallos de los mercados de capitales, problemas de información) y de equidad (búsqueda de la igualdad de oportunidades para los jóvenes). — El análisis comparado de la situación internacional muestra que para la financiación de los centros privados aparecen tres modelos: el de Estados Unidos que no otorga fondos públicos a estos centros; el de la mayoría de los países europeos, que concede subvenciones a la escuelas privadas; y, por último, el modelo de “ cheques escolares” que entrega la financiación a los padres para que decidan dónde utilizarla. Este modelo se ha experimentado localmente, o para colectivos de estudiantes desfavorecidos. Solamente en Chile se aplica un modelo de cheques a todo el sistema educativo. — En teoría es el sistema de bonos o cheques el que da mayores posibilidades de elección, seguido por sistemas de subvenciones como el de España y, en último lugar, se sitúa el sistema anglosajón local y público. En la práctica, la capacidad efectiva de elección de centro por parte de los padres depende de

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la regulación que se establezca en cada modelo para aplicar en las escuelas con exceso de demanda. Los modelos de cheques y los modelos de subvenciones pueden construirse tan similares como se desee, en lo que se refiere a las posibilidades de elección de centro. — En los últimos 15 años, todos los modelos de financiación están sufriendo reformas en el tratamiento del derecho de elección de centro. La mayoría de los países tienden a romper la rigidez asociada a la tradicional adjudicación automática de los alumnos al centro público más próximo a su domicilio. Este sistema (de zonificación) trasladaba el problema de elección educativa al mercado de la vivienda, limitando las oportunidades de las familias de menor renta. En la actualidad se experimenta con distintos criterios de adjudicación de plazas. En España, sin embargo, aunque se mantiene un modelo que garantiza la financiación de todos los centros educativos, y se da derecho de elección a las familias, hay una tendencia en los años noventa a elevar la importancia del criterio de distancia en la asignación de centro. Cabe preguntarse cuáles son las consecuencias de estas normas sobre la segregación del alumnado y su repercusión en la política de integración de la población inmigrante. — Los distintos modelos buscan mejorar la eficiencia del sistema educativo a través de la competencia entre centros (o entre distritos en el modelo americano)por atraer alumnos. Las experiencias analizadas ponen de manifiesto que las posibilidades de estimular la eficiencia de las escuelas están ligadas a la difusión de información entre los agentes. Los sistemas de financiación y de elección introducen elementos de mercado, y se confía en ellos para conducir la asignación de recursos, suponiendo implícitamente que profesores, padres y alumnos conocen las características relevantes de los centros educativos. Para un funcionamiento eficiente de estos esquemas es necesario incrementar la evaluación académica de las escuelas y difundir adecuadamente esta información. — El debate que se plantea entre los distintos modelos traspasa el ámbito educativo y en todos los países incluye cuestiones de política social:

• El papel de los centros privados en el sistema, como transmisores de valores no homogéneos. En Estados Unidos, sobre todo, se mantiene la tendencia de no financiar los centros privados (religiosos en su mayoría) con fondos públicos. En Holanda, por el contrario, la mayoría de las escuelas son de carácter religioso. • La relevancia del derecho de elección de padres y alumnos. En la mayoría de los países se consolida la defensa del derecho de elección per se de los usuarios de los servicios públicos como la educación y la sanidad. • Por último, un sistema de elección de centro puede afectar a los equilibrios sociales y raciales de las ciudades. La movilidad de los alumnos puede aumentar o reducir la segregación socioeconómica y racial de los centros educativos, dependiendo de los criterios de adjudicación de plazas que se establezcan. Así, cuando se proponen modelos de cheques con escasa o nula regulación de los centros, hay que considerar previsible que este tipo de opciones fomente la segregación socioeconómica y académica de los alumnos.

ACTIVIDADES DE DESARROLLO

1. Explique los “ problemas de información” que pueden justificar la existencia de una educación obligatoria. Indique otras justificaciones alternativas (15 min.). 2. Compare el modelo de subvenciones vigente en la enseñanza obligatoria en España y el cheque escolar

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utilizado en el experimento de Valencia. Discuta sus propiedades de eficiencia y equidad (25 puntos).

LECTURAS COMPLEMENTARIAS

Los fundamentos básicos para la intervención del sector público en la economía se discuten en los manuales de economía pública como Albi, González-Páramo y Zubiri (2000). El caso concreto de la educación recibe atención en ese texto, así como en los de Barr (1993) y Friedman (1962). Análisis recientes de los diversos experimentos realizados en Estados Unidos y en Chile se presentan en Peterson y Hassel ( 1998). Geske eí al. ( 1997) y Mizala y Romaguera (2000) entre otros.

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8 Igualdad de oportunidades educativas: el papel de las becas

En el siglo XX los sistemas educativos conceden gran importancia a la búsqueda de la igualdad de oportunidades. La expansión de la escolarización no puede limitarse a un solo sexo o a los individuos pertenecientes a un cierto grupo social o racial. En España, parece evidente que se ha alcanzado un cierto equilibrio entre las oportunidades educativas abiertas a hombres y mujeres. De hecho, la tasa de escolarízación superior femenina supera (desde mediados de los años ochenta) la masculina. Aunque persisten algunas desigualdades en determinados estudios de ingenierías, el avance en este terreno es muy notable. Sin embargo, los desequilibrios de acceso a la educación post-obligatorios tanto regionales como sociales son más difíciles de eliminar en la práctica. En este capítulo se presta atención especial al último aspecto, analizando los programas de becas que condicionan el acceso, y la graduación, de los alumnos de menor nivel socioeconómico. La organización del capítulo es la siguiente. El primer apartado describe la evolución del concepto de igualdad de oportunidades a lo largo del siglo XX. El segundo apartado analiza la política de becas aplicada en las dos últimas décadas en España. Se definen cuatro tipos de indicadores que reflejan el impacto que tienen las ayudas en los distintos niveles educativos. El siguiente apartado se ocupa de las becas universitarias en otros países de la OCDE y el cuarto muestra la evidencia disponible acerca de la relación entre escolarización post-obligatoria y origen socioeconómico en España y en la UE. Por último, se resumen las conclusiones.

8.1. La igualdad de oportunidades educativas

8.1.1. Definición El siglo XX se ha caracterizado por una aceptación casi generalizada del objetivo de 197

igualdad de oportunidades educativas. La legislación de numerosos países incluye el derecho de toda la población a la educación sin discriminación en función de la situación económica o social. El reconocimiento formal de este principio de equidad no se limita al mundo más desarrollado. El derecho de los individuos de acceder a la educación, con independencia de su origen socioeconómico, raza, sexo o lugar de residencia, es hoy un principio generalmente aceptado en casi todos los países. Este reconocimiento se refleja en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, que en su artículo 26 recoge el derecho general a la educación; la necesidad de la gratuidad de la educación básica; y el acceso a los estudios superiores en función del mérito de los individuos. La Convención contra la discriminación en la enseñanza de 1960 (Naciones Unidas, 1988) amplía el alcance de la igualdad de oportunidades al fijar el objetivo de que todos los centros públicos mantengan unas condiciones y calidad de la enseñanza equivalentes. En España, la Constitución de 1978 establece en su artículo 27 que “todos tienen derecho a la educación”, y leyes posteriores desarrollan este derecho. Sin embargo, como destaca Oxenham (1994), la igualdad educativa no se ha considerado tradicionalmente como un bien en sí mismo, sino como un medio para reducir las desigualdades económicas y sociales. Durante los últimos 35 años se han acumulado los estudios empíricos que certifican un efecto significativo de las inversiones en capital humano de los individuos de una generación sobre los ingresos laborales que pueden esperar en el futuro (véase capítulo 4). A pesar de esta probada rentabilidad de las inversiones educativas, los mercados de capitales no las financian en general cuando su única garantía es el capital humano. Esta es una de las razones fundamentales para la intervención pública en educación (Stiglitz, 1986; Barr, 1993). El Estado debe garantizar que los individuos puedan realizar estas inversiones aunque su renta, o la de su familia, no permita financiarlas. En la literatura económica, la noción de igualdad de oportunidades ha ido ganando importancia en los análisis modernos de política educativa. Para Nicholas Barr (1993) la igualdad de oportunidades significa que cualquier individuo pueda recibir tanta educación como cualquier otro, con independencia de características como la renta familiar, la raza o el sexo, por ejemplo. En particular, parece importante para alcanzar este objetivo de equidad que la posibilidad de consumir educación no esté condicionada por el origen socioeconómico de los jóvenes. Aunque estas nociones de equidad son muy amplias y generales, su interpretación práctica suele ser bastante restrictiva. Implícitamente, se considera que estas definiciones se refieren básicamente a los niveles educativos reglados (enseñanza infantil, primaria, secundaria y superior), y no se presta mucha atención a la enseñanza complementaria (idiomas, arte, música, deportes) que adquieren las familias en el mercado. Al menos parte de lo que hoy entienden muchos países como igualdad de oportunidades está asociado a la existencia de una educación obligatoria (primaria y secundaria), y a su impartición en centros públicos gratuitos que ofrecen estos programas educativos a toda la población con una calidad similar. En algunos casos (por ej. Holanda, Bélgica, 198

España, Francia, Suecia, Australia) se brinda a los individuos también el derecho de elección de centro (público o privado) en la enseñanza obligatoria. La política de igualdad de oportunidades se completa con programas de becas (y/o préstamos) que intentan romper la dependencia de la demanda de educación (post-obligatoria) del nivel de renta de la familia. Y la búsqueda de igualdad de resultados (al menos en los niveles obligatorios), ha llevado a los programas de educación compensatoria destinados a los jóvenes en situaciones desfavorables (socioeconómicas, culturales, geográficas u otras). Al representar la igualdad de oportunidades una noción de equidad ex-ante, se pueden emitir juicios sobre si un nivel educativo, sus reglas de admisión de alumnos, sus normas de financiación (tasas y becas) dan igualdad de oportunidades de acceso (y aun de éxito) en ese nivel educativo. Sin embargo, en este capítulo se analizan también datos sobre “resultados” como las tasas de escolarización, y de graduación, de diversos colectivos. Este análisis de comportamientos de los individuos, más que de normas de acceso y financiación, plantea problemas de interpretación, ya que es posible argumentar que el sistema educativo ofrece igualdad de oportunidades, pero las preferencias de los individuos (bajo condiciones de información perfecta) les llevan a tomar decisiones diferentes acerca de sus inversiones en capital humano. En la terminología acuñada por Roemer (1998), las políticas de igualdad de oportunidades deben compensar a los individuos por las desigualdades en “circunstancias”, pero no por el “esfuerzo” que han realizado. Como no siempre es posible identificar con precisión estos dos elementos, se continúa analizando tanto la política de financiación que fija las reglas ex-ante, como los datos que muestran los resultados finales que se producen al combinar las políticas educativas con el comportamiento de los individuos.

8.1.2. La expansión educativa , el sector publico y la igualdad educativa La igualdad de oportunidades educativas se ha convertido en un objetivo destacado de la política social en fechas recientes. La reducción de las desigualdades es una meta de los sistemas educativos en la segunda mitad del siglo XX. Sin embargo, la noción de igualdad de oportunidades se ha ido desarrollando y evolucionando con la expansión educativa que tiene lugar desde el siglo XIX. La extensión de la educación pública, la consolidación de la enseñanza obligatoria y los movimientos de derechos civiles son tres factores con un impacto destacado en las políticas de igualdad educativa (Coleman, 1968). Con la revolución industrial y el desarrollo de la economía de mercado, la educación pública, abierta a niños de todas las clases sociales, comenzó a tomar relevancia en el siglo XIX, especialmente en Estados Unidos. Con la excepción de los indios y los negros del sur, toda la población se integra en la escuela pública, con un currículum común. En el Reino Unido, por el contrario, se mantiene un sistema más estratificado, con un sector privado muy fuerte que proporciona educación a las clases sociales más acomodadas. 199

Asimismo, se desarrollan varios curricula que condicionan desde edades tempranas las futuras oportunidades laborales de los jóvenes. Muchas de estas tensiones entre enseñanza pública y enseñanza privada, y entre un currículum común o programas diversificados se han mantenido hasta nuestros días. Un análisis de los sistemas educativos de los países de la OCDE permite destacar hoy las siguientes regularidades y divergencias: a) En los niveles primario y secundario, la enseñanza pública es claramente mayoritaria en todos los países con la excepción de Bélgica y Holanda. En al menos 14 países, los centros públicos concentran más del 90% de la matrícula total en 1996 (capítulo 7). En una posición intermedia, con un sector privado de cierta importancia, que reúne entre el 20 y el 35% del alumnado, se encuentran Australia, España y Francia. Cabe concluir que la extensión de la enseñanza primaria y secundaria a toda la población se ha producido, en los países desarrollados, con la expansión del sector público. b) Además, en los países europeos y en Australia, la mayoría de los centros privados son sostenidos con fondos públicos. Así, en España, cerca del 90% de las plazas escolares en la educación obligatoria están concertadas (subvencionadas) en aplicación del sistema de financiación de la enseñanza establecido en la LODE en 1985. Por el contrario, Estados Unidos ha mantenido tradicionalmente una política que excluye la financiación pública a los centros privados, especialmente a los de carácter religioso. c) La existencia de una educación obligatoria amplia, que abarca la enseñanza primaria y buena parte del nivel secundario apenas es un hecho controvertido, a pesar de constituir la forma extrema de intervención pública. El Estado, con actitud paternalista, obliga a todos los jóvenes a adquirir una cantidad importante de educación. El compromiso con la educación primaria obligatoria forma parte del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, firmado en la ONU en 1966. Así, la educación obligatoria se extiende hasta los 16 años en la mayoría de los países de la OCDE, y alcanza a los 18 años en el caso de Estados Unidos, Alemania, Bélgica y Holanda. Sin embargo, los datos reales de matrícula ponen de manifiesto que una parte de la población no alcanza estos objetivos y abandona el sistema educativo entre los 15 y los 18 años. d) La diversificación del currículum. Tradicionalmente, sólo los países del Benelux y los del centro de Europa (Alemania, Austria y Suiza), junto con Irlanda, han mantenido programas diversificados entre los que los alumnos deben elegir a edad temprana. En el resto de los países europeos, así como en Estados Unidos, la enseñanza secundaria se organiza en torno a un currículum común. Las reformas que han tenido lugar en los últimos años (en España, Portugal, Holanda y Bélgica) tienden a consolidar los programas generales, y a posponer la elección entre una formación académica y una de carácter profesional hasta 200

los 16 años o edades posteriores. En resumen, cabe concluir que en los países desarrollados la enseñanza primaria y secundaria está extendida a la práctica totalidad de la población, y se imparte mayoritariamente en centros públicos, en los que predominan los programas comprensivos. La política de igualdad de oportunidades se apoya en estas características del sistema educativo, y se complementa con los programas de becas y la educación compensatoria. Históricamente, ha habido tendencia a considerar que la financiación pública, mayoritaria, garantiza la igualdad de recursos y de calidad de los centros. Este supuesto comenzó a cuestionarse seriamente en Estados Unidos en los años sesenta y setenta, y hoy es objeto de debate en casi todos los países. Así, el interés por evaluar la calidad de los distintos centros educativos ha crecido de manera notable en los últimos quince años (OCDE, 1993). Puede considerarse que el punto de partida de este debate público sobre la calidad educativa y sus determinantes coincide con la publicación del famoso Informe Coleman (1966) sobre “Igualdad de Oportunidades Educativas”. Se trata de un estudio encargado en Estados Unidos a un equipo de investigadores dirigido por el profesor de sociología James Coleman, de la Universidad de Chicago, a raíz de la Ley de Derechos Civiles de 1964. El informe Coleman analiza los desequilibrios existentes en inputs y outputs educativos de diferentes centros y grupos de estudiantes en Estados Unidos. Sus conclusiones tuvieron una gran resonancia en los debates educativos, y pusieron énfasis en la importancia del origen socioeconómico de los alumnos, así como en las características de sus compañeros de estudios (los llamados peer-group effects), sobre el rendimiento académico obtenido (véase el capítulo 6). Estos resultados también tuvieron un gran impacto sobre la política de ruptura de la segregación racial de las escuelas. En apoyo de la sentencia del Tribunal Supremo en el caso Brown, que puso fin en 1954 a la doctrina del “Separados pero Iguales”, que permitía las escuelas segregadas racialmente, se interpretó que las conclusiones del informe Coleman impulsaban las escuelas integradas en las que alumnos blancos y negros comparten las aulas. Por otro lado, tanto el estudio de Coleman como numerosos trabajos posteriores no encuentran una evidencia clara de que el gasto por alumno o el ratio alumnos-profesor afecte al rendimiento académico de los estudiantes. Estas conclusiones negativas se han visto mitigadas en los últimos años por trabajos que han demostrado el impacto de estas variables (gasto y profesores) sobre los ingresos laborales de los individuos. La calidad de los centros sí importa, y una política de igualdad de oportunidades tiene que preocuparse de los recursos disponibles por las distintas escuelas del sistema educativo. En España no se dispone de información sistemática y detallada acerca de la situación de los distintos centros de enseñanza, o de sus niveles de gasto, aunque en los años noventa se ha iniciado la evaluación de la educación primaria y secundaria, a partir 201

de muestras representativas de estudiantes y centros.

8.2. El papel de las becas y la igualdad de oportunidades La igualdad de oportunidades de acceso a la educación está claramente condicionada por el sistema de financiación que se establece, que suele diferir según el nivel educativo de que se trate. Así, en España la enseñanza obligatoria es gratuita tanto en centros públicos como en centros privados concertados que aceptan las normas fijadas en la LODE en 1985. Las enseñanzas medias, y la educación infantil, son gratuitas en centros públicos. Por último, la educación superior está fuertemente subvencionada en las universidades públicas. Y en todos los niveles no obligatorios se aplica un programa de becas, que no ha sido transferido a las Comunidades Autónomas (con la excepción del País Vasco). En los niveles educativos no obligatorios (infantil, secundaria y superior) el logro de la igualdad de oportunidades descansa de manera importante en la política de becas que ofrece financiación para cubrir los costes directos e indirectos de las inversiones educativas. Los datos disponibles permiten comprobar cómo ha crecido el gasto en becas durante el proceso de expansión educativa. Si en 1983 se destinan escasamente 7.000 millones a becas, entre 1995 y 2000 se superan los 90.000 millones de pesetas al año. La política de ayudas a estudiantes ha seguido una tendencia claramente expansiva en las últimas décadas, buscando reducir la “desigualdad de oportunidades de la población española ante la enseñanza”, que se constataba al promulgar el decreto de Becas de 1983 (R.D. 2298/1983). Esta política es consagrada por el título quinto de la LOGSE en 1990 “para garantizar la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio del derecho a la educación”. A continuación se presentan cuatro tipos de indicadores sobre becas: cobertura, cuantía media, incidencia por niveles de renta e impacto regional. Esta batería de indicadores permite identificar algunos problemas que plantea la política de financiación, especialmente los programas de becas y ayudas, para el logro de la igualdad de oportunidades educativas.

8.2.1. Indicadores de cobertura En la figura 8.1 se representan los índices de cobertura (porcentaje de alumnos que son becarios) de las becas en los distintos niveles educativos. Se comprueba que la cobertura de los programas de ayuda se duplica en Bachillerato y en la Universidad, pasando de un 9% de becarios a principios de los ochenta, al 19-20% a mediados de los 202

noventa. Desde 1995 disminuye la cobertura de las becas, llegando en el nivel universitario únicamente al 15% de los alumnos del curso 1999-2000 y en bachillerato al 14% (figura 8.1). En Formación Profesional el alcance de las ayudas se triplica, al pasar de un 7% de alumnos becados hasta superar el 20% en los años noventa. La caída reciente de la cobertura sitúa los porcentajes de becarios en 1999 en un 13,5% en FPMedia y en un 18,7% en FP-Superior. En resumen, cabe señalar que en 1998 reciben ayuda financiera aproximadamente el 15% de los alumnos tanto en el nivel secundario como en el universitario. Un porcentaje que parece muy reducido para el nivel de renta existente en España, y más aún si se compara con la media de los países europeos que, en el nivel universitario, llega al 41%, como se muestra en el apartado 8.3.

8.2.2 . Indicadores de cuantía de las ayudas En primer lugar, cabe analizar la cuantía media de las becas, observando que varía notablemente entre los diversos programas. En Bachillerato y Educación Infantil apenas supera las 60.000 pesetas, mientras que en FP-I llega a las 101.000 pesetas, en FP-II a 123.000, y en la Universidad a 244.000 pesetas (cuadro 8.1). Estas cuantías son, sin duda, muy reducidas pero también reflejan el carácter redistribuidor del programa de becas ya que en general el alumnado de Formación Profesional tiene un origen socioeconómico más desfavorecido que la media. En consecuencia, sólo en este nivel educativo se supera el 20% de becarios con derecho a ayuda compensatoria (23% en FPSuperior y 17% en FP-Media en 1999). Entre los becarios universitarios, por ejemplo, únicamente el 12% recibe ayuda compensatoria y en BUP-COU sólo el 11% de los alumnos becados accede a estas ayudas destinadas a cubrir el coste de oportunidad de estudiar. La cuantía media de las becas aparece así condicionada por la importancia de las ayudas compensatorias y de las ayudas por cambio de residencia, los dos elementos de mayor cuantía del programa español de becas. Figura 8.1. Porcentaje de alumnos becarios en los distintos niveles educativos. Fuente: MEC (varios años). Elaboración propia.

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Cuadro 8.1. Cuantía media.

Fuente: MEC (varios años). Elaboración propia.

Los programas de becas están diseñados para cubrir tanto los costes de libros, transporte y cambio de residencia, como el coste indirecto o coste de oportunidad de estudios. Este último concepto busca medir el valor que el tiempo dedicado a los estudios tendría en su mejor uso alternativo. Se supone que este coste se puede aproximar a través de la valoración del tiempo de los jóvenes en el mercado de trabajo. En las enseñanzas post-obligatorias (bachillerato, formación profesional y universidad) coinciden las edades en las que es posible el acceso al mercado de trabajo, a partir de los 16 años, por lo que hay que tener en cuenta el coste de oportunidad de continuar estudiando. Las ayudas compensatorias están diseñadas para cubrir este coste de oportunidad para los jóvenes de menores ingresos. Se concentra así la ayuda financiera en las familias que probablemente no pueden renunciar a los ingresos que podrían aportar los hijos a partir de los 16 años si no se dedicasen a tiempo completo a estudiar. En el curso 2000-2001 estas ayudas compensatorias tienen importes que se sitúan entre las 168.000 pesetas (bachillerato) y las 328.000 pesetas (FP de grado superior), mientras que en la educación universitaria suponen 280.000 pesetas anuales (cuadro 8.2). Para evaluar si la cuantía de la ayuda es la adecuada, es necesario contar con una medida aproximada del coste de oportunidad del tiempo dedicado a estudiar. De acuerdo con los datos utilizados en el capítulo 5, este coste asciende a 450.000 pesetas en 1990 para los jóvenes de 16 a 18 años. Se comprueba así que, a pesar del elevado paro juvenil, el coste de oportunidad de permanecer en el sistema educativo es elevado, superando el coste de un puesto escolar de nivel secundario o superior en 1990 (véase capítulo 5).

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Cuadro 8.2. Becas universitarias.

Fuente: MEC. Elaboración propia.

Los programas de becas intentan, en teoría, cubrir este coste para las familias de menor renta. Sin embargo, en 1990 las ayudas compensatorias oscilan entre 120.000 y 200.000 pesetas, cantidades que se encuentran por debajo del 50% del coste de oportunidad estimado anteriormente. Tampoco puede pensarse que la situación haya mejorado apreciablemente, ya que entre 1990 y 1999 la cuantía de la ayuda compensatoria cae ligeramente en términos reales (un 4% en el nivel universitario, por ejemplo). Otro elemento destacado en el programa de becas es la ayuda por cambio de residencia, que intenta cubrir los costes de residir fuera del domicilio familiar en los casos en que este traslado es necesario para cursar estudios medios o superiores. En el sistema universitario también colabora para hacer efectivo el derecho de elección, de carrera y centro de estudios, para estudiantes de todo el territorio nacional. Este derecho cobra mayor importancia con la aplicación del distrito abierto universitario a partir del curso 2001-2002. De acuerdo a la información contenida en la Encuesta de Presupuestos Familiares, este coste de residencia se eleva a 321.000 pesetas en 1990, para los estudiantes universitarios (Lassibille y Navarro, 1998). La ayuda prevista en este caso (195.000 pesetas en 1990) supone el 61% de ese coste medio estimado. Aunque en los años noventa la cuantía de estas ayudas ha crecido ligeramente en términos reales (un 2,6% en el nivel universitario), cabe concluir que el importe actual de estas becas (293.000 pesetas en 2001) no cubre el coste de cambio de residencia para los jóvenes que incurren en este tipo de gastos. Las políticas de incentivación de la movilidad de estudiantes en el nivel universitario aparecen así limitadas en su alcance práctico. En los dos últimos cursos se inicia la aplicación de ayudas más amplias (de 414.000 pesetas más tasas, a 698.000 pesetas, para los alumnos de menor renta), que pueden beneficiar a los alumnos que se trasladen de una Comunidad Autónoma a otra. Esta 206

convocatoria del Ministerio puede crear agravios comparativos con las ayudas de movilidad a aplicar dentro de cada comunidad que ofrecen menos de 300.000 pesetas de ayuda por cambio de residencia. Como mínimo, las nuevas becas (incompatibles con los otros tipos de ayudas, excepto la compensación de tasas) pueden proporcionar ayudas 100.000 pesetas más elevadas para los alumnos que cambien de región que para aquellos que se muevan dentro de una misma Comunidad Autónoma (de Cádiz a Córdoba, o de Burgos a Salamanca, por ejemplo). Una posibilidad alternativa podría abrirse combinando los programas de becas con ayudas adicionales en forma de préstamo-renta, que permitieran a los alumnos financiar la elección libre de centro de estudios, sin quebrar la igualdad de oportunidades, y a un coste público inferior al de un programa de becas. Estas ayudas debieran cubrir cualquier cambio de residencia, intra o entre regiones, así como en programas europeos de movilidad.

8.2.3. Incidencia de las becas según nivel de renta El programa de becas aplicado en España desde 1983 no concede ayudas únicamente en función de la renta de los estudiantes, sino que utiliza también criterios de rendimiento académico para identificar a los becarios. La combinación de los criterios económicos y académicos en la concesión de becas se considera habitualmente que permite ponderar objetivos de equidad con objetivos de eficiencia, al incentivar el esfuerzo y premiar el rendimiento académico. Sin embargo, hay que recordar que no se consigue la igualdad de oportunidades para completar los estudios, ya que la permanencia en el sistema educativo para los becarios con bajos resultados académicos se hace más difícil que para los estudiantes no necesitados de ayuda financiera. La búsqueda de la eficiencia (entre el colectivo de potenciales becarios) conlleva en este caso un coste en términos del logro de la equidad o igualdad de oportunidades. Así puede comprobarse que los problemas académicos limitan el acceso al programa de becas de los jóvenes con renta reducida. Cabe destacar que aproximadamente un 26 o 27% de las solicitudes de ayudas son denegadas en Enseñanzas Medias. En 1995, en torno a una tercera parte de las denegaciones en bachillerato y un 45% en Formación Profesional se basan en razones académicas, según el informe del Consejo Escolar del Estado. Como resultado de estas deficiencias en la política de becas, así como por problemas de fracaso escolar, y por condicionantes culturales, un porcentaje aún apreciable de la población abandona el sistema educativo entre los 16 y los 18 años. Así, en 1998, únicamente el 73% de los jóvenes de 17 años están escolarizados en España, mientras que la media de la Unión Europea se sitúa en el 81%. El déficit en escolarización secundaria es todavía notable, ya que únicamente seis miembros de la OCDE se sitúan 207

por debajo de España entre los 27 países que aportan información para 1998 (véase capítulo 1). En el nivel universitario, varios estudios han analizado el impacto redistributivo de la política de becas y permiten intuir el coste, en términos de equidad, de los criterios académicos de los programas de ayuda al estudiante. Aunque los datos del Ministerio de Educación indican que aproximadamente la mitad de las solicitudes de beca denegadas incumplen los criterios económicos, y que los becarios de menores niveles de renta per cápita reciben como media las ayudas más elevadas, la información parcial que contienen las Encuestas de Presupuestos Familiares plantea algunas dudas al respecto. Es posible que el fraude fiscal, y la combinación de criterios académicos y económicos, den como resultado un sistema de becas universitarias no siempre progresivo.

Figura 8.2. Becarios universitarios por decilas de renta (1991). Fuente: Pérez Esparrells (1999), datos de las Encuestas de Presupuestos Familiares.

Así, en la figura 8.2 se recoge el porcentaje de estudiantes que reciben ayudas por decilas de renta. En 1991, sigue siendo llamativo que únicamente el 41% de los alumnos de la última decila sean becarios, bajando este porcentaje al 26% en la segunda decila de ingresos. 208

Entre las razones que pueden explicar esta situación cabe destacar las que se detallan a continuación: a) En primer lugar, existen algunas diferencias entre la noción de renta familiar per cápita aplicada en las encuestas, y la que consideran las convocatorias de becas. Sin embargo, estas discrepancias “técnicas” difícilmente pueden justificar los datos observados en la figura 8.2. b) En segundo lugar, las becas de colaboración en departamentos universitarios o las becas que convocan las propias universidades pueden afectar a alumnos de niveles de renta diversos. Sin embargo, estos programas tienen un alcance muy limitado por lo que no pueden explicar totalmente la presencia de becarios entre las decilas octava, novena y décima, por ejemplo. Parece necesario mejorar los procedimientos de inspección fiscal y de comprobación de la situación patrimonial de la familia. c) En tercer lugar, cabe suponer que el incumplimiento de los requisitos académicos lleva a muchos de los estudiantes en los primeros tramos de renta a perder su beca. Unicamente en el año de acceso a la universidad estaría garantizada la igualdad de oportunidades, que en años posteriores podría perderse al no financiar a los alumnos repetidores. Para resolver estos problemas sería posible considerar reformas de los programas de becas que reduzcan o eliminen el peso de los criterios académicos en la concesión de este tipo de ayudas, con el objetivo de dar una oportunidad igual a personas de diferente condición socioeconómica. Si se desea establecer objetivos de eficiencia que estimulen el esfuerzo y el rendimiento académico de los alumnos, no parece lógico actuar únicamente sobre el colectivo de becarios, que supone una minoría de los estudiantes. Resulta más razonable establecer unas normas de permanencia estrictas con el sistema actual de convocatorias o, alternativamente, limitar el número total de créditos de los que puede matricularse un alumno en una titulación. Como ya ocurre en algunos países, se distribuiría un talonario equivalente al 150% de los créditos fijados para unos estudios, por ejemplo. En algunos países europeos se producen en los últimos años reformas de los programas de ayudas, tendentes a introducir o reforzar los criterios académicos. Estas políticas pueden estar justificadas en los casos (países nórdicos, Países Bajos) en los que la gran mayoría de los alumnos son becarios. En este supuesto, se puede lograr incentivar el rendimiento académico de la casi totalidad de los estudiantes. Mientras el modelo español sólo proporcione cobertura a una minoría (entre el 15 y el 20%) del alumnado, no parece que tenga mucho sentido perseguir objetivos de eficiencia únicamente a través los programas de ayudas.

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8.2.4. Impacto regional de las becas En un sistema educativo descentralizado, como el español, se plantea con frecuencia el debate acerca de la conveniencia o no de mantener una política de becas centralizada. Cabe preguntarse cuál es el impacto regional de la actual política de becas. En la figura 8.3 se recoge el porcentaje de becarios que se produce en las diversas Comunidades Autónomas, por niveles educativos, en el curso 1997-98. Se aprecia la existencia de una clara relación negativa entre el Producto Interior Bruto per cápita, y la tasa de cobertura de las becas, por regiones. Así, por ejemplo, cabe destacar que Extremadura ocupa el primer lugar en porcentaje de becarios, seguida por Andalucía y Castilla-La Mancha o Canarias. En la última posición se encuentran Baleares, Cataluña y Navarra. Sin embargo, en Bachillerato en los dos cursos considerados aparece una diferencia notable entre la situación del País Vasco (única Comunidad Autónoma con transferencias en este campo) y el resto de regiones. Para analizar en mayor detalle los determinantes principales del porcentaje de becarios por provincias, el cuadro 8.3 presenta diversos modelos econométricos estimados con los datos provinciales para varios cursos entre 1986-87 y 1996-97. Dadas las características de los programas españoles parece lógico analizar la relación de las becas con la renta per cápita por un lado y con el rendimiento académico en secundaria por otro lado. Los resultados más destacados son los siguientes: a) En todos los modelos estimados se identifica una relación negativa significativa entre la renta per cápita y la cobertura de las becas en enseñanzas medias. Los programas de ayudas al estudio tienen un claro carácter redistributivo a nivel provincial. b) Unicamente en dos de los seis modelos estimados hay un efecto negativo (significativo al 95%) del porcentaje de repetidores sobre el porcentaje de becarios. En la mayoría de los casos no se identifica una relación clara entre el rendimiento académico (medido por el indicador de repetición de curso) y la cobertura de los programas de becas. c) Por último, se contrasta si la transferencia de competencias sobre becas a la Comunidad Autónoma del País Vasco se traduce en una diferencia significativa en el porcentaje de becarios que se produce en las provincias de esta región. El cuadro 8.3 confirma que el resultado observado en la figura 8.3 se mantiene al estimar un modelo que tiene en cuenta los efectos de la renta y los resultados académicos sobre la adjudicación de becas en bachillerato. Se identifica un claro “superávit” de becarios en las provincias vascas. Figura 8.3. Becarios por comunidad autónoma. Fuente: MEC (2000). Elaboración propia. 210

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Cuadro 8.3. Becas por provincias.

Fuente: MEC (varios años) y BBV (renta pe). Nota. t-estadísticos entre paréntesis.

8.3. Las becas universitarias en los países de la OCDE Para completar la evaluación de la política española de becas se puede realizar una comparación de sus rasgos más destacados frente a las tendencias que se observan en otros países desarrollados. La información disponible limita el análisis comparado al nivel universitario, en el que se van a destacar dos aspectos: la descentralización de las becas y la cobertura y cuantía de las ayudas.

8.3 .1. La descentralización en la OCDE La descentralización del sector público aparece como una decisión positiva, desde el punto de vista económico, si puede ayudar a mejorar la eficiencia y/o la equidad en una 212

determinada área de actuación pública. En general se confía en que la actuación de los gobiernos regionales mejore la eficiencia del sistema educativo, permitiendo una toma de decisiones más ajustada a las necesidades de los usuarios que en el caso de una gestión centralizada (Albi et al., 2000). Por otro lado, existen dudas acerca de la conveniencia de la descentralización de políticas con claros objetivos redistributivos, como por ejemplo las becas. Los objetivos de equidad en general, y los de igualdad de oportunidades en particular, se suelen asignar a los gobiernos centrales más que a los regionales o locales. Así, por ejemplo, en Estados Unidos la décima enmienda constitucional consolida la tradición de un gobierno federal que no tiene competencias en educación ya que no aparecen mencionadas en la Constitución (Guthrie, Garms y Pierce, 1988). Sin embargo, el gasto educativo federal tiene gran importancia cuando se analizan las políticas de igualdad de oportunidades. Grandes programas nacionales otorgan becas y préstamos a los estudiantes del nivel superior. De hecho, el gobierno federal es el principal financiador de los programas de ayudas a estudiantes (Hansen, 1989). Cuadro 8.4. Ayuda pública a los estudiantes. Europa 1995.

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Fuente: Eurydice (1999) con datos de Eurostat. Elaboración propia.

En el cuadro 8.4 se puede comprobar que esta situación es también la habitual en los países europeos. En ocho casos (Suecia, Noruega, Finlandia, Islandia, Holanda, Francia, Portugal y Grecia) es el gobierno central el único que proporciona ayuda pública a los estudiantes. En otros tres países (Austria, Bélgica y España) el gasto de la administración central supera el 90% del total. Unicamente en dos casos (el Reino Unido e Irlanda) hay una financiación mayoritariamente local, aunque las reglas de concesión de ayudas son nacionales. Por último, en otros países europeos (Alemania e Italia) el protagonismo corresponde a los gobiernos regionales, aunque de nuevo se aplican normas comunes. Se puede concluir que el modelo mayoritario en la OCDE es el de financiación por el gobierno central, aunque en algunos casos se transfiere la gestión a los niveles inferiores de gobierno. Si España optase en los próximos años por transferir a las CC.AA. no sólo la gestión sino también la capacidad normativa en materia de becas, se establecería un modelo que difícilmente podría garantizar la igualdad de oportunidades en el territorio nacional, y que no parece frecuente en los países de nuestro entorno.

8.3.2. Cobertura, cuantía y diversidad de las ayudas en la OCDE La comparación de la situación internacional en este campo indica que en la Unión Europea conviven políticas de becas muy diversas, que se combinan en casi todos los países con préstamos a estudiantes universitarios. En el Reino Unido, Holanda y los países nórdicos, entre el 66 y el 90% de los alumnos reciben ayuda financiera (véase cuadro 8.5). En el extremo opuesto se sitúan los países mediterráneos: Francia (21%), Portugal (16%), Italia (3%) y Grecia (3%) con porcentajes de becarios incluso inferiores al de España (14%), aunque recientemente Italia ha iniciado una expansión de la política de becas, junto con la elevación de las tasas. La situación española es especialmente desfavorable si se comparan las cuantías medias de las ayudas. Así, en 1996 la ayuda media supone aproximadamente $115 al mes en España, frente a $210 en Francia y Holanda; $300 a $350 en Finlandia, Dinamarca, Reino Unido, Austria y Alemania; y $450 en Suecia. Para alcanzar estas cifras, la mayoría de los países combinan las becas con programas de préstamos garantizados por el Estado. Solamente el Reino Unido ha iniciado recientemente una política basada exclusivamente en préstamos, en la modalidad de préstamos-renta. En Estados Unidos, el mantenimiento del modelo mixto (público-privado) de financiación se apoya también en el desarrollo de amplios programas de ayuda a los estudiantes. Así, por ejemplo en 1996, el 68% de los 6,3 millones de estudiantes a tiempo completo reciben ayuda financiera. Un 56% de los alumnos recibe fondos federales, un 20% percibe ayuda de algún estado, y el 28% se beneficia de programas de 214

las propias instituciones, sobre todo las privadas. Algunos estudiantes acumulan dos o tres fuentes de ayuda. Cuadro 8.5. Becas y préstamos en Europa (1995-96).

Fuente: Eurydice (1999). Elaboración propia.

En cuanto a la forma que toma esta financiación, se constata que el 54% de los alumnos disfruta de alguna beca, el 44% obtiene un préstamo, y un 11% se beneficia de programas de trabajo subvencionado en campus. Esta combinación de programas y fuentes de financiación da lugar a una ayuda media de $6.832 en 1996. La beca media se sitúa en los $3.864, el préstamo como media llega a los $4.345, y las remuneraciones por trabajo suponen $1.371. Para esta fecha se estimaba que el coste medio anual (matrícula 215

más alojamiento y comida) se situaba en $6.256, por lo que se puede concluir que el modelo americano ofrece a más de 2/3 de los alumnos (a tiempo completo) ayudas que permiten, como media, cubrir los costes directos e indirectos de sus estudios. En el modelo australiano, también de carácter mixto, se combinan las becas y los préstamos para proporcionar ayuda a los estudiantes. Desde 1993, los estudiantes pueden transformar parte de su beca en un préstamo-renta de mayor cuantía. Así, por ejemplo en 1993 las becas AUSTUDY proporcionan A$4.070 al año, pero se permite renunciar a 2.000 dólares de beca, para así conseguir 4.000 en forma de préstamo, logrando una financiación total de A$6.070. Las condiciones del crédito son las mismas que se aplican al modelo de financiación de las tasas: interés real cero y devolución condicionada en la renta (a través del sistema impositivo) si se superan los ingresos medios del país. En Nueva Zelanda, los estudiantes también pueden combinar becas y préstamosrenta para financiar sus estudios. En 1994, la cuantía total de beca y préstamo no podía superar los A$4.500, aparte del préstamo que cubre las tasas, y de un crédito adicional de 1.000 dólares. Una vez más, se limita la cuantía total de la ayuda pública que pueden recibir los estudiantes, sea en forma de beca o en forma de crédito subvencionado y garantizado por el estado (Harding, 1995). En España, en los próximos años será necesario incrementar el número y la cuantía de las ayudas financieras que permitan elegir centro de estudio, y romper el sistema de distritos cerrados, si se desea mejorar la eficiencia y la equidad del sistema universitario español. Los sistemas de financiación de los países desarrollados se hacen muy complejos al combinar tasas, becas, préstamos de diverso tipo y trabajo subvencionado en campus. Sin embargo, esta gama de medidas permite ganar en flexibilidad y en la posibilidad de incentivar la eficiencia y la equidad, dirigiéndose a diferentes colectivos de estudiantes con necesidades diversas. Un sistema universitario que atiende en el año 2001 a más de un millón y medio de estudiantes, probablemente requiere una política de ayudas a estudiantes más variada y compleja que la utilizada hace 25 años cuando las universidades acogían únicamente a 600.000 alumnos. Siguiendo el modelo americano, que parece sostener un modelo mixto con elevadas tasas de escolarización, se pueden combinar diferentes programas (del gobierno central, de las regiones y de las instituciones), y diversos tipos de ayuda (becas, préstamos y trabajo en campus), para atender a estudiantes, y estudios, de diferentes características y con diferentes necesidades. A partir de la experiencia acumulada en más de 50 países (Albrecht y Ziderman, 1992), se puede diseñar un programa de préstamos, en la modalidad de préstamorenta, de carácter experimental que favorezca la movilidad estudiantil e incentive el rendimiento académico, en los últimos cursos, al mismo tiempo que amplía la cobertura de la política de ayudas a estudiantes (Díaz Malledo y San Segundo, 2000). En los primeros años de los estudios universitarios, o en todos los primeros ciclos, puede ser conveniente que la financiación a los alumnos se realice en forma de becas, ya que un programa de préstamos soportaría un riesgo muy elevado (como ha ocurrido en Inglaterra en los años 216

noventa) y los estudiantes acumularían un nivel de deuda excesivo durante la realización de un segundo o tercer ciclo de carácter profesional, que sí puede estar financiado prioritariamente con préstamos-renta.

8.4. Desigualdades educativas y origen socieconómico El nivel terciario del sistema educativo ha conocido una expansión sin precedentes durante el siglo XX, especialmente en su segunda mitad. Esta expansión se suele resumir en la idea de que la enseñanza superior ha pasado de educar a una elite a convertirse en una formación de masas. Este proceso de crecimiento se ha producido especialmente tras la Segunda Guerra Mundial con el crecimiento económico que han experimentado un gran número de países. La elevación de los niveles de renta per cápita ha venido acompañada de cambios sociales, culturales y políticos que han favorecido el acceso a la educación superior de amplias capas de población en los países desarrollados, e incluso en algunos países en vías de desarrollo. El reconocimiento de la igualdad de derechos de acceso para toda la población se complementa habitualmente con políticas de ayuda financiera que intentan eliminar la dependencia de las inversiones educativas con respecto al origen socioeconómico familiar. Sin embargo, los datos disponibles muestran que la educación superior no ha logrado aún ofrecer igualdad de oportunidades de acceso, y de graduación, a los individuos.

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Figura 8.4. Tasas de participación en educación superior según la educación de los padres. Fuente: Eurostat (1999). Datos de jóvenes entre 19>y 24 años en 1997.

La figura 8.4 ilustra alguno de los retos pendientes en los países desarrollados para reducir la relación existente entre el acceso a la educación superior y el nivel socioeconómico familiar. Los datos recogidos por Eurostat prueban que en 1997 la probabilidad de cursar el nivel terciario supera el 60% en Portugal, Francia, España, Italia y Bélgica para los jóvenes cuyos padres tienen un título superior. En otros cinco países europeos esta probabilidad supera el 40%. Por el contrario, entre los jóvenes cuyos padres no han completado la enseñanza secundaria, la probabilidad de acceso al nivel superior no llega al 20% en Irlanda, Grecia, Italia, Holanda, Dinamarca, Finlandia, Suecia y Luxemburgo. En los otros cuatro países analizados esa probabilidad apenas supera el 20%. Las desigualdades de escolarización por nivel socieconómico están, por lo tanto, presentes en todos los países desarrollados, y forman parte de la agenda de temas pendientes para el nuevo siglo. Sin embargo, puede observarse en la figura que varios países mantienen un elevado porcentaje de becarios (al menos dos terceras partes) y consiguen desigualdades de acceso moderadas. Destacan en este sentido los casos de 218

Finlandia, Reino Unido y Países Bajos. Por el contrario, las mayores desigualdades se producen en Portugal, Italia, Francia, Grecia, España, Austria y Alemania, que son justamente los países con porcentajes más reducidos de becarios. Por otro lado, los datos referentes al caso español muestran que las desigualdades de acceso al nivel superior están ligadas a los desequilibrios que se producen en los niveles básicos del sistema educativo. Así, en la figura 8.5 se analizan los porcentajes de jóvenes que completan la educación secundaria (bachillerato o formación profesional), según el nivel educativo de su padre. En 1987 este porcentaje es igual al 16% para los jóvenes cuyo padre es analfabeto o sin estudios, mientras que llega al 85% para los hijos de titulados superiores. En 1996, los porcentajes de graduados de secundaria se sitúan entre el 26% (analfabetos) y el 89% (titulados superiores). Las diferencias entre los jóvenes con distinto origen socioeconómico son aún muy notables. En la parte inferior de la figura se comprueba que estos desequilibrios sociales se extienden a la enseñanza superior. El crecimiento de la escolarización secundaria, y la mejora de su financiación, reducen notablemente las desigualdades educativas asociadas al origen social, pero no se logra aún la igualdad de oportunidades.

RESUMEN

— La noción de igualdad de oportunidades es un objetivo de equidad ex-ante que ha ido ganando importancia en la literatura económica sobre educación. Para Nicholas Barr (1993) significa que cualquier individuo pueda recibir tanta educación como cualquier otro, con independencia de características como la renta familiar, la raza o el sexo, por ejemplo. En particular, parece importante para alcanzar este objetivo de equidad que la posibilidad de consumir educación no esté condicionada por el origen socioeconómico de los jóvenes.

Figura 8.5. Educación y origen socioeconómico en España. Fuente: EPA (2.° trimestre), jóvenes de 19 a 23 años. San Segundo (1998).

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— En la segunda mitad del siglo XX, los sistemas educativos han incorporado el objetivo de la igualdad de oportunidades. Por un lado, se produce la extensión de la escolarización primaria y secundaria a toda la población. Además, esta expansión tiene lugar a través de la educación pública. La política de igualdad de oportunidades se apoya en estas características del sistema educativo, y se complementa con los programas de becas y la educación compensatoria. — Para analizar el impacto de la política de becas empleada en España se utilizan cuatro tipos de indicadores: cobertura, cuantía media, incidencia según nivel de renta e impacto regional. Se concluye que, a pesar del crecimiento experimentado en el gasto en becas, España presenta déficit de cobertura (porcentaje de becarios) y de cuantía de las ayudas. Así, España sólo tiene un 15% de becarios en el nivel universitario (en 1999-2000) frente al 40% europeo. La cuantía de las becas es también muy reducida, especialmente las ayudas compensatorias y las ayudas por cambio de residencia, que apenas cubren el 45 y el 60% de los costes de oportunidad y traslado, respectivamente. — Parece probable, así como el fraude fiscal, que la combinación de criterios económicos y académicos, den como resultado un sistema de becas no siempre progresivo. En particular, cabe destacar que los criterios académicos utilizados en la concesión de becas dificultan el logro de la igualdad de oportunidades. Los individuos pueden acceder a un nivel educativo (por ejemplo, el universitario) con independencia de su origen socioeconómico, pero no tienen las mismas oportunidades de graduarse que los jóvenes que pueden financiar los estudios sin recurrir a las becas. — Los datos recientes muestran que los programas de ayudas al estudio tienen un claro carácter redistributivo a nivel provincial. Sin embargo, en algunos casos se observa un efecto positivo de residir en el País Vasco, la única Comunidad Autónoma con competencias en materia de becas. A este respecto cabe destacar que, en el contexto internacional, la descentralización de las políticas de ayudas es muy infrecuente. En los países federales se limita habitualmente a la gestión de los programas ya que se supone que la descentralización dificulta el logro de los objetivos de equidad (igualdad de oportunidades). — La mayoría de los países desarrollados combinan becas y préstamos de diversos tipos para cubrir las necesidades de diferentes colectivos de estudiantes universitarios. Con esta gama de ayudas financieras alcanzan a un porcentaje de alumnos (4 1 % en la UE) muy superior al logrado en España ( 15% en 1999-2000). Se observa que varios países europeos mantienen porcentajes elevados de alumnos con ayuda financiera (al menos dos terceras partes) y logran desigualdades de acceso, según origen socioeconómico, moderadas. España mantiene un porcentaje de becarios reducido y se encuentra lejos de lograr la igualdad de oportunidades de acceso (y graduación) a la enseñanza superior.

ACTIVIDADES DE DESARROLLO

1. Estimar modelos que intenten explicar el porcentaje de becarios, por provincias, en los niveles de bachillerato, FP-I y FP-II. Interprete los resultados utilizando los datos del curso 1988-89 y 1997-98, por ejemplo. 2. Analice los datos de alumnos becarios en las universidades españolas en el año 1994 (Datos del Consejo de Universidades). Estime modelos que puedan explicar los porcentajes de becarios.

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3. Utilice los informes del Consejo Escolar del Estado de los últimos 5 años para realizar un análisis de la evolución del número de becas y su cuantía, en los distintos niveles educativos (3 páginas).

LECTURAS COMPLEMENTARIAS

Un análisis detallado de los programas de ayuda empleados en Europa para la enseñanza superior aparece en Eurydice (1999). En el nivel universitario, asimismo, destaca el análisis comparado de políticas de ayuda a estudiantes contenido en Woodhall (1989) y Díaz-Malledo y Moreno (1998). Sobre el caso español, estudios detallados son los de Afonso (1998) y Calero (1996), entre otros.

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9 Financiación de la enseñanza universitaria

El conjunto de los países desarrollados mantiene modelos de financiación muy diversos para la educación superior. Algunos de los países con tasas de escolarización más elevadas (como Estados Unidos, Canadá y Australia) utilizan precios de un importe apreciable para hacer que los usuarios contribuyan significativamente a la financiación de la enseñanza superior en centros públicos. En el extremo opuesto se sitúan casos (países nórdicos, Alemania y Austria) de gratuidad total para el usuario, que no siempre se corresponde con las tasas de escolarización más elevadas del mundo desarrollado. En una posición intermedia se encuentran países como España (junto con Holanda, Italia, Bélgica y Portugal), en los que se aplican precios relativamente moderados y se logra una participación muy notable de la población en este nivel educativo. Ante esta diversidad de situaciones, cabe preguntarse cuáles son los argumentos a favor y en contra de la financiación mediante precios. Asimismo, conviene repasar las propiedades de los diversos instrumentos de financiación (becas, préstamos, préstamos-renta) disponibles en los diferentes modelos para proporcionar ayuda financiera a los estudiantes. Las dos últimas décadas del siglo XX han conocido reformas notables en los modelos de financiación de la educación superior en varios países. La expansión de los sistemas universitarios, las crisis de los presupuestos públicos así como los debates acerca del estado del bienestar, y del papel del sector público en la economía, han contribuido a estas reformas. A partir de la experiencia acumulada en diversos países desarrollados se pueden extraer conclusiones útiles acerca de la capacidad de distintos modelos para mejorar la eficiencia y la equidad de los sistemas universitarios. La organización de este capítulo es la siguiente. En el primer apartado se presentan los datos básicos que describen la estructura de la financiación universitaria en España y en la OCDE. El apartado segundo analiza las propiedades de eficiencia y equidad de los instrumentos de financiación disponibles. El apartado tercero describe las experiencias desarrolladas en varios países en los años noventa con la combinación de precios y préstamos-renta. En el cuarto (de carácter opcional) se presentan los programas de préstamos tradicionales utilizados en algunos países desarrollados. El quinto apartado resume las principales características de los programas públicos de préstamos, y enmarca el análisis del programa experimental español (sexto apartado). El capítulo concluye con un resumen.

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9.1. Estructura de la financiación en España y en la OCDE Al analizar la financiación de la enseñanza universitaria pública en diversos países se observa, en general, que las universidades financian sus actividades con tres tipos de fondos: tasas de matrícula (precios), subvenciones públicas y con otros fondos públicos y privados, como donaciones, ingresos por venta de servicios, etc. (OCDE, 1990).

9.1.1. La financiación en España En el cuadro 9.1 se puede analizar la importancia, que estas fuentes de financiación tienen en España en los últimos 20 años. Se comprueba que se ha mantenido un modelo de financiación mixto, con una aportación significativa de los precios, y un peso elevado de la subvención pública. Este modelo ha permitido elevar considerablemente el gasto por alumno, que pasa de 70.000 pesetas en 1980 a 487.000 en 1997 (147.000 pesetas de 1980). Como en la mayoría de los países, las subvenciones públicas son la principal fuente de financiación, proporcionando entre el 75 y el 80% de los fondos desde 1979. Sin embargo, en España los usuarios comparten con los contribuyentes la tarea de financiar la enseñanza superior desde hace más de 20 años. Así, en 1974 las tasas representan un 10,5% de los ingresos de las universidades públicas. A partir de 1979, la aportación de los precios públicos se sitúa entre el 15 y el 20%. Por último, las otras fuentes de financiación relacionadas fundamentalmente con la venta de servicios (investigación, formación), suponen ya más del 6% de los ingresos de las universidades públicas. Al comparar la situación de los distintos países se concluye que los sistemas de financiación se diferencian básicamente en los siguientes aspectos: Cuadro 9.1. Fuentes de financiación de las universidades públicas.

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Fuentes: Pedro (1993) y Ministerio de Educación, para los datos de gasto. INE para los datos de alumnos. Notas: El presupuesto de gasto de las universidades públicas se divide entre el número de alumnos matriculados en sus centros propios únicamente.

a) La importancia de las tasas como fuente de financiación, y la política de precios que se adopta; por ejemplo, con precios uniformes (precio unitario constante), precios en dos partes (derecho de acceso o fianza, y parte variable en función de los “créditos” matriculados), o precios en bloques (tasas crecientes con el número de convocatorias). b) Los esquemas de financiación ofrecidos a los alumnos; que suelen incluir combinaciones de becas, trabajo en campus, préstamos, préstamos-renta, o impuestos universitarios, para permitirles hacer frente a los costes directos e indirectos de los estudios superiores. En 1992 un informe sobre préstamos universitarios identifica al menos 50 países con algún programa de crédito, incluyendo la práctica totalidad de los países europeos. c) Las políticas desarrolladas para obtener otros ingresos privados y públicos. En algunos países destaca la incentivación de las donaciones, que se realiza mediante medidas fiscales habitualmente. Sin embargo, en otras ocasiones estas políticas se centran en el estímulo a la venta de servicios docentes, de asistencia profesional, o de investigación aplicada. d) El volumen y las características de la subvención pública. En los últimos 10 años, los sistemas incrementalistas son sustituidos, en general, por modelos objetivos de determinación de la subvención. Los modelos adoptados difieren en el grado de libertad en el uso de la subvención, la fórmula que determina su volumen en función de inputs y/o outputs; su carácter normativo o positivo. El modelo español de financiación universitaria se caracteriza, según este esquema, 225

por una aportación moderada de los precios (17% en 1997) y por una cuantía también moderada de las ayudas al estudio. En el capítulo 8 se muestra que el porcentaje de becarios se sitúa en el 17,3% en 1997, con una ayuda media de 225.000 pesetas, mientras que apenas se utilizan los préstamos universitarios. La importancia de las donaciones y el mecenazgo es muy escasa, mientras los ingresos provenientes de ventas de servicios de investigación aplicada, consultoría y formación continua tienden a crecer lentamente. En cuanto a la subvención pública, cabe destacar que la persistencia del modelo incrementalista en la mayoría de las Comunidades Autónomas convive con la importancia creciente de los contratos-programa y la financiación por objetivos, en general. (véase capítulo 10).

9.1.2. La financiación en la OCDE Datos recientes recogidos por la OCDE y por la Unión Europea permiten comparar la estructura de los modelos de financiación empleados en los diversos países desarrollados. Pero, antes de llevar a cabo esta comparación, conviene recordar los objetivos fundamentales que debe cubrir un modelo de financiación: a) Suficiencia, ya que debe proporcionar los fondos necesarios para que las universidades puedan llevar a cabo las tareas que tienen encomendadas. Según la LRU (Ley de Reforma Universitaria aprobada en 1983) estas tareas son al menos tres: la formación de profesionales, la investigación y la extensión de la cultura. b) Eficiencia en la asignación de recursos a las institutiones de enseñanza superior, y dentro de cada una de ellas. La noción de eficiencia económica para los centros educativos se traduce en el objetivo de maximizar la “producción” a un coste dado. c) Equidad, que en su acepción de igualdad de oportunidades significa que la probabilidad de acceso a la Universidad (y de éxito dentro de ella) sea independiente del origen socioeconómico de los alumnos. El cuadro 9.2 permite comparar el nivel de recursos dedicado a la Educación Superior en varios países en 1997. Al considerar el gasto (público y privado) que se realiza en los centros educativos de nivel universitario se observa que nuestro país utiliza el equivalente al 1,2% del PIB, frente a una media del 1,3% en los países de la OCDE. Si se considera el gasto por alumno, el déficit español es más acusado ya que los $5.166 de España sólo representan el 60% del gasto medio en la OCDE ($8.612). Incluso restringiendo la comparación a los 11 países que no llegan a los $22.000 de renta per 226

cápita (los únicos que figuran en el cuadro), destaca la distancia entre el gasto español, que se sitúa en décimo lugar, y los $7.200 de Finlandia o Francia o los $8.000 de Irlanda o el Reino Unido. Cuadro 9.2. Gasto en educación superior en 1997.

Fuente: OCDE (2000). Países con renta per cápita inferior a $22.000 en 1997. (*) Dato correspondiente a 1995.

Por otro lado, las últimas columnas del cuadro contienen datos referentes a otro elemento fundamental de los modelos de financiación: las ayudas a los estudiantes, que en España representan un 0,09% del PIB frente a la media de la OCDE que se sitúa en el 0,29% del PIB, porcentajes que se traducen, respectivamente, en un gasto de $341 y de $1.856 por alumno. A la vista de estas cifras, no resulta sorprendente que dos informes sobre el sistema universitario español elaborados en los últimos años (Consejo de Universidades, 1995; Bricall, 2000) hayan destacado la insuficiencia de recursos que afecta a las universidades si desean competir, en enseñanza e investigación, con las de los otros países desarrollados. 227

El informe de 1995 proponía que España alcanzara un 1,5% del PIB en el gasto total para converger a la media de la OCDE de principios de los noventa. El más reciente informe “Universidad 2000” sugiere un aumento del gasto por estudiante en torno a $2.000 o $2.500 que permitiría equipararse con Francia, y situaría el gasto total entre 1,5 y 1,6% del PIB, alcanzando la media actual (incluyendo el gasto en centros y en ayudas) de los países desarrollados. Ambos informes subrayan asimismo el déficit que presenta España en el capítulo de ayudas al estudio. Al respecto, sugieren diferentes propuestas para elevar notablemente la cobertura y la cuantía de las mismas (mediante becas, préstamos y préstamos-renta) y así mejorar no sólo la equidad sino también la eficiencia del sistema universitario; a estos últimos efectos, se trataría de incentivar la movilidad de los alumnos, facilitar la libre elección de titulación y potenciar el rendimiento académico. En cuanto a la importancia de los precios en los países desarrollados, a finales de los años ochenta se constataba que la financiación mediante tasas tenía una importancia muy limitada para las universidades públicas. Durante la última década, el panorama general de financiación en los países desarrollados ha sufrido cambios apreciables. Se han producido crecimientos, en términos reales, de los precios en Estados Unidos y Canadá (hasta superar los $3.000, como media), consolidando su sistema mixto (fondos públicos y privados) de financiación. Por otro lado, se han llevado a cabo reformas drásticas en tres países que han pasado de no cobrar tasas a sus alumnos, a introducir contribuciones superiores a los $1.600 al año. Se trata de los casos de Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido, que merecen ser analizados en detalle más adelante por lo novedoso de su planteamiento. En el contexto de la Unión Europea, se observa que Bélgica, Portugal y España (junto con Suiza) mantienen tasas “moderadas”, en torno a los $450-650 en 1996. Por otro lado, dos países han decidido elevar considerablemente sus precios públicos: Holanda ($1.200) e Italia ($800), al mismo tiempo que reforman su política de ayudas a los estudiantes. Con respecto a los casos extremos, hay que recordar que los países más desarrollados del Extremo Oriente (Japón, Corea) mantienen sus políticas de tasas elevadas, mientras que los países nórdicos europeos, junto con Grecia, Austria y Alemania, no modifican su política de gratuidad total de la matrícula universitaria (véase cuadro 9.3). Se puede comprobar que no existe ninguna relación clara entre el importe de las tasas de matrícula y la tasa de escolarización alcanzada por los distintos países. Ni cuando analizamos la situación general en una fecha concreta (hacia 1996 en el cuadro), ni en el caso de estudiar la evolución temporal de los precios y la escolarización. Veamos algunos ejemplos. Hace diez años, Australia y Nueva Zelanda pasaron de modelos de financiación sin tasas (caso de Australia) o con tasas mínimas (en N. Zelanda), a un modelo muy diferente, con precios elevados (en torno a $2.000 y creciendo), pero con préstamos-renta para financiarlos. A pesar de este aumento drástico en los precios, la demanda de educación superior ha crecido de manera apreciable en los años noventa. 228

Asimismo, se puede comprobar que aunque las tasas crecieron en España, en términos reales, entre 1979 y 1985, y posteriormente, desde 1992, las tasas de escolarización de la población han seguido creciendo a un ritmo muy notable (figura 9.1). Así, por ejemplo entre 1981 y 1991, las tasas crecen en pesetas constantes entre el 13 y el 19% (las tasas máximas y mínimas), mientras que el número de estudiantes matriculados aumenta un 80%, en un período en el que la población joven crece un 10%. Cuadro 9.3. Precios, Becas y Escolarización en la OCDE

Fuente: OCDE (1998), Eurydice (1999). Notas: Mayúsculas: países con tasas de escolarización ≥ 35%; Minúsculas: países con tasas de escolarización entre la media y el 34%; Cursiva: tasas inferiores a la media de la OCDE.

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Figura 9.1. Evolución de los precios y el número de estudiantes (1980 = 100). Fuente: INE (varios años) y BOE para los precios públicos (precio máximo).

Por último, en el caso de Estados Unidos, se puede comprobar que las tasas en las universidades públicas han crecido un 51% en términos reales de 1971 a 1995, pasando de representar el 11% de los ingresos de las instituciones públicas al 19% reciente. En este período, el porcentaje de graduados de secundaria que acceden a la enseñanza superior se ha elevado desde 46,6 al 62,5%. Asimismo, diversos estudios realizados con datos individuales muestran que la demanda de educación superior sufre variaciones de pequeña magnitud ante cambios en los precios. Sin embargo, entre la población de menor nivel socioeconómico y las minorías se producen mayores impactos de variaciones en los precios, que aconsejan su combinación con ampliaciones de las becas. Por último, hay que recordar que en los países desarrollados no se han aplicado precios superiores al 30% del coste de las universidades públicas, por lo que se desconoce qué efectos podrían tener tasas muy elevadas sobre los niveles de participación de diversos grupos de población.

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9.2. Tasas, becas, préstamos tradicionales, préstamos-renta e impuestos: propiedades de eficiencia y equidad Tradicionalmente, en la mayor parte de los países las tasas o precios de las enseñanzas universitarias están muy por debajo del coste de estas enseñanzas en los centros de titularidad pública. La diferencia se cubre fundamentalmente con subvenciones procedentes de los presupuestos públicos. Así, por ejemplo en 1990, un informe internacional confirmaba que la financiación mediante tasas tenía una importancia bastante limitada (entre el 5 y el 20%) en un conjunto de países desarrollados, y una importancia nula en el resto de países analizados. En la década de los noventa ha aumentado el número de países con precios en el intervalo del 15 al 30% de los ingresos (Estados Unidos, Canadá, Japón, Corea, Australia, Nueva Zelanda, Reino Unido, Países Bajos, España e Italia con Bélgica y Portugal acercándose a esta situación). Hay que concluir que las tasas se encuentran muy lejos de cubrir el coste por alumno en la práctica totalidad de los sistemas públicos, y cabe preguntarse cuál es la justificación teórica de esta subvención generalizada de la enseñanza universitaria. Con frecuencia se aduce que la adquisición de educación superior por parte de un individuo genera beneficios sociales que justifican, por razones de eficiencia, su financiación pública. El argumento es el habitual en los problemas de externalidades: cuando los individuos deciden sus inversiones en educación superior no tienen en cuenta los efectos externos de estas inversiones; en consecuencia, pueden decidir niveles de inversión inferiores a los que son óptimos socialmente. Sin embargo, es preciso recordar que esos beneficios externos son difíciles de precisar, mientras que la rentabilidad privada que deriva el individuo de su inversión en educación superior es clara y apreciable. Y estos rendimientos privados (en forma de ingresos más elevados, menores probabilidades de desempleo, mejores ocupaciones) parecen suficientes para garantizar una fuerte demanda universitaria sin necesidad de una subvención pública. Por razones de equidad, tampoco se puede justificar la idoneidad de la subvención generalizada de las enseñanzas universitarias. La evidencia demuestra que, incluso con gratuidad de la enseñanza, no se alcanza la igualdad de oportunidades en el acceso a la universidad (véase capítulo 8). La constatación de que la gratuidad de la enseñanza no garantiza la igualdad de oportunidades de acceso a la universidad se ha producido en Suecia y en Australia, por ejemplo, en los años ochenta y ha llevado a reformas en sus sistemas de financiación para hacerlos más equitativos. Asimismo, en el reciente debate británico se ha prestado gran atención al origen social de los estudiantes universitarios, comprobando que en 1995 solamente 9% de los mismos procede de familias de trabajadores sin cualificar (que representan el 19% de la población) mientras que el 62% tiene padres profesionales o técnicos (que son el 39% de la población). Una consecuencia de esta selección socioeconómica del alumnado universitario, que ya se constató en el capítulo 8 para los 231

países de la UE, es que la financiación pública de la enseñanza superior (a través de fuertes subvenciones) puede ser regresiva, beneficiando fundamentalmente a las familias de nivel socioeconómico más elevado. Ante este tipo de evidencias, los sistemas mixtos, como el español entre otros, aparecen como modelos más equilibrados en la búsqueda de los objetivos de eficiencia y equidad, que los modelos de gratuidad total. En resumen, la contribución de los estudiantes a la financiación de los costes (directos o indirectos) de la enseñanza superior puede elevar la eficiencia del sistema universitario y mejorar sus propiedades de equidad. El problema consiste en diseñar una forma de contribución que no represente una barrera para los estudiantes sin medios económicos. Para satisfacer estos objetivos gran parte de los sistemas universitarios combinan tasas y becas, y además se han diseñado programas de préstamos con intervención pública en más de 50 países. Si se desea garantizar la igualdad de oportunidades, parece injusto que la posibilidad para un individuo de financiar sus inversiones educativas dependa de su riqueza familiar. Dada la probada rentabilidad de estas inversiones educativas, parecería que los individuos no debieran encontrar problemas en su financiación. Sin embargo, los mercados de capitales no financian, en general, inversiones cuya única garantía sea el capital humano futuro, ya que la esclavitud no es legal. A partir del “fallo” de los mercados financieros, y de la búsqueda de la igualdad de oportunidades, surge la necesidad de la intervención pública mediante el establecimiento de programas de préstamos garantizados por el estado. Los programas públicos de préstamos a estudiantes universitarios buscan favorecer las inversiones en capital humano de los individuos: — haciendo que estas inversiones no dependan de la riqueza familiar, y — estableciendo como única garantía personal de estos préstamos los ingresos futuros del estudiante. Se suele considerar que la financiación de los estudiantes universitarios mediante préstamos posee mejores propiedades que las becas, en términos de eficiencia y de equidad. a) Propiedades de eficiencia, porque promueven la mejora en la calidad del sistema universitario. Los estudiantes se hacen conscientes del coste de su educación, exigen una enseñanza de calidad, y deben esforzarse en los estudios y en el trabajo, para poder devolver la financiación recibida. De hecho, cabe pensar que la gratuidad de la enseñanza superior no sólo no incentiva el esfuerzo de los estudiantes, sino que tiende a crear problemas de “selección adversa”, atrayendo a la universidad a estudiantes que no tienen posibilidades de completar los estudios; especialmente si existe un sistema de becas que proporcione ingresos además de cubrir las tasas. Así, por ejemplo, en los 232

últimos años Dinamarca y Holanda han limitado sus programas de ayudas a los estudiantes buscando incentivar el rendimiento académico (capítulo 8). b) Propiedades de equidad, porque se elimina la dependencia financiera de los estudiantes con respecto a su familia, y al mismo tiempo no se hace recaer todo el coste de la enseñanza sobre los contribuyentes, sino que el principal beneficiario de la inversión en capital humano es quien debe devolver sus costes en el período en el que está obteniendo ingresos. Sin embargo, los préstamos pueden desincentivar excesivamente la realización de determinados estudios y pueden ser inadecuados para permitir el acceso a la enseñanza superior de los individuos que tienen aversión al riesgo, que normalmente proceden de familias de bajo nivel socioeconómico. La solución tradicional a este problema consiste en ofrecer becas a este tipo de estudiantes para que no tengan que recurrir a endeudarse. Así, la mayoría de los países optan por combinar préstamos y becas al definir su política de ayudas a los estudiantes. Y una solución alternativa consiste en ofrecer un préstamo con devolución condicionada en la renta (o préstamo-renta en la terminología de Blaug y Moreno, 1984). Desde el año 2000 está previsto que el Reino Unido financie a sus estudiantes únicamente a través de préstamos-renta, eliminando totalmente las becas. Este tipo de préstamos sólo tienen que ser devueltos en el caso de que el individuo alcance un cierto nivel de renta (por ej. la renta media del país); y la cantidad a devolver en cada período se establece en función de los ingresos obtenidos por el universitario (por ej. 4% de la renta anual en el caso de Suecia). De esta manera se elimina el riesgo individual ya que una persona en paro o con ingresos reducidos no tiene que devolver el préstamo. El conjunto de la sociedad asume el riesgo de la inversión en capital humano de cada generación. En la mayoría de los casos es la agencia tributaria la institución que controla las devoluciones, aunque para el Reino Unido se ha desarrollado una propuesta de recuperación de los préstamos a través de la seguridad social, que también se aplica parcialmente en Ghana, y que ha sido defendida por la conferencia de rectores británica. Se argumenta que los individuos tienen pocos incentivos para escapar al control de la seguridad social, ya que les garantiza importantes beneficios futuros por desempleo o jubilación. Los problemas de “riesgo moral” que podrían acompañar a este tipo de esquemas (y que harían que los graduados universitarios no deseasen alcanzar rentas elevadas, para evitar así devolver el préstamo), se minimizan al ligarlos a las cotizaciones sociales. También existen propuestas teóricas relativas a un instrumento alternativo de financiación universitaria: el impuesto universitario. Esta fórmula de financiación consistiría en establecer un “recargo” en los impuestos de todos los antiguos estudiantes universitarios. No habría límite en la cantidad a pagar, como en el caso de los préstamos, sino que los graduados con ingresos elevados pagarían varias veces el coste de su educación, mientras que los de menores ingresos no llegarían a cubrir ese coste. Esta propuesta, que ha recibido eco entre los expertos en el Reino Unido, y en 233

debates recientes en Holanda, suele estar ligada a intentos de recuperación de la subvención pública generalizada a la enseñanza universitaria, aunque también podría utilizarse para financiar una expansión de la política de becas o del gasto de las instituciones de educación superior. Sin embargo, no ha llegado a aplicarse en ningún país, probablemente por la impopularidad de la introducción de nuevos impuestos sobre la renta. Asimismo, Oosterbeek (1998) ha destacado diversos problemas de incentivos asociados a este instrumento de financiación. Además de ampliar los problemas de riesgo moral mencionados en el caso de los préstamos-renta, hay que suponer que un impuesto universitario desincentivaría la realización de estudios universitarios por parte de los individuos con claras expectativas de ingresos elevados, bien por su origen socioeconómico o por su habilidad. También podría incentivar los estudios en centros privados, si éstos no estuvieran sujetos al impuesto. A pesar de estas diferencias, los impuestos sobre los graduados y los préstamos con devolución condicionada a la renta comparten algunas características comunes, ya que en ambos casos los estudiantes contribuyen a la financiación pública de la educación superior en función de sus ingresos futuros, y también por el hecho de que se establece un “pacto implícito” entre generaciones que se prestan los fondos necesarios para sostener las inversiones en enseñanza universitaria. En resumen, cabe concluir que los nuevos instrumentos de financiación, especialmente los préstamos-renta, se pueden utilizar para redefmir la composición de la financiación universitaria, así como para variar su volumen total. En el caso español, un programa de préstamos-renta (o alternativamente un impuesto universitario) podría permitir una reforma de la política de becas y/o de las tasas, en diversos escenarios en los que el gasto total permanezca constante, o aumente para converger hacia la media de la OCDE.

9.3. Experiencias recientes con la combinación de precios y préstamos-renta En los últimos diez años se han producido importantes reformas en los modelos de financiación de algunos países de la OCDE. Dos tendencias aparecen destacadas: una elevación de la contribución de los usuarios mediante precios, y una extensión de los programas de préstamos que ofrecen ayuda financiera a los estudiantes. Así, hay que señalar que en los tres ejemplos internacionales recientes de aumento más significativo de la financiación mediante tasas (Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido) se han combinado una serie de factores que han hecho posible la adopción de estas medidas. Se han celebrado amplios debates, y se han aportado estudios acerca de las necesidades de financiación del sistema (niveles óptimos de gasto por alumno), y sobre el origen socioeconómico del alumnado, entre otras cuestiones. Para obtener un amplio apoyo a la subida de tasas (incluso de las universidades) se ha propuesto que los fondos recaudados no se confundan con otros ingresos públicos, sino que regresen al sistema de educación 234

superior para financiar programas de mejora de la calidad, así como becas y préstamos para estudiantes. Asimismo, el consenso en torno a estas políticas de precios parece basarse en la adopción de esquemas “a la australiana” en los que los alumnos no deben hacer frente a los costes de la enseñanza en el momento de matricularse. La subida de tasas se combina con la introducción de préstamos (con devolución condicionada a la renta) que permiten financiarlas sin generar problemas de equidad. A continuación se resumen los rasgos básicos de los modelos adoptados en los tres países. Australia fue el país pionero en la introducción de los nuevos instrumentos de financiación. En 1989 se aprueba una reforma drástica del modelo de financiación, tras constatar que la gratuidad aplicada desde 1974 no había conseguido la igualdad de oportunidades de acceso a la educación superior. Se introduce una tasa denominada HECS (Higher Education Contribution Scheme) que debe cubrir al menos el 20% del coste. En 1996 asciende a A$2.442 (A$= 100 pesetas, aproximadamente), pero únicamente uno de cada cuatro estudiantes optan por pagarla al contado, obteniendo un descuento. La mayoría de los alumnos reciben automáticamente un “préstamo” para cubrir el HECS, cuya devolución está condicionada en la renta que obtengan en el futuro. Deben devolver todos los estudiantes universitarios, se gradúen o no, a partir del momento en el que superan los ingresos medios (brutos) del país. La devolución se produce a través del impuesto sobre la renta, actualizando la deuda con la inflación, al aplicar un tipo de interés real igual a cero. En 1996 se paga un 3% de los ingresos anuales si éstos superan los A$28.000. A partir de otro nivel de renta más elevado se paga un 4%, y en un último escalón, el 5%. La recaudación obtenida a través del HECS revierte al sistema de educación superior. Los resultados del programa se consideran positivos, ya que la demanda de educación superior no se ha reducido; por el contrario, el número de estudiantes ha crecido en los años noventa. También se ha comprobado empíricamente que esta elevación tan rápida de las tasas no ha perjudicado especialmente a los estudiantes de menor renta; la distribución del alumnado según origen socioeconómico no ha variado en esta década (Chapman, 1997). Recientemente se han aprobado nuevas reformas del sistema que pueden elevar su capacidad recaudatoria, pero pueden crear cierta incertidumbre y perjudicar a la demanda de enseñanza superior. Así, se han elevado las tasas hasta tres niveles: A$3.300, A$4.700 y A$5.500, dependiendo del área de estudios. Se observa una tendencia a abandonar las tasas uniformes, en favor de políticas de discriminación de precios como las que se practican en España con la aplicación de diferentes precios públicos para diversos grupos de titulaciones. Además, se reduce el nivel mínimo de renta a partir del cual hay obligación de devolver el préstamo; en lugar de los A$28.000 aplicados en 1996 basta ahora con superar los A$21.000 de ingresos anuales. En 1990, Nueva Zelanda también introdujo unas tasas significativas que se financian mediante préstamos-renta. Si en 1989 la financiación a través de precios representa sólo el 3%, en 1994 alcanza el 18%, y se proyecta llegar al 25% en 1999. Las condiciones de devolución son más estrictas que en Australia. En 1997, la renta 235

mínima establecida es A$ 14.300, y los estudiantes deben pagar un 10% de su renta en exceso de esa cantidad. El tipo de interés varía según la renta del prestatario. Cuando no se superan los ingresos mínimos establecidos, la deuda se actualiza según la inflación (como en Australia). Sin embargo, según aumenta su renta, puede llegar a pagar un tipo de interés real positivo, cercano al del mercado. En consecuencia los subsidios encubiertos a los préstamos son menores en Nueva Zelanda que en Australia, y se calcula que por cada dólar prestado no se recuperarán únicamente entre 8 y 11 centavos. También se estima que la mayoría de los préstamos se devolverán en un período de unos 15 años; más rápidamente que en el caso de HECS, con las condiciones imperantes en el pasado. Cabe destacar asimismo otros rasgos distintivos del modelo neozelandés, que utiliza el préstamo-renta también para proporcionar ayuda financiera a los estudiantes. Así, por ejemplo, en 1994 se puede obtener un préstamo que consta de tres elementos. El primero está destinado a cubrir el coste de las tasas, que pueden diferir entre distintas instituciones por lo que se fija una ayuda máxima (A$4.500 en 1994). El segundo elemento aporta ayuda para hacer frente a los gastos de alojamiento y manutención; y también tiene un límite máximo de A$4.500. Por último, es posible solicitar una cantidad adicional de A$ 1.000 para costes diversos. Para los estudiantes que son becarios, la cantidad máxima disponible en el segundo apartado se reduce, dólar a dólar, en función de la beca reducida. En consecuencia, la suma de beca y préstamo (por este concepto) no puede superar los A$4.500. Se persigue de esta forma limitar el acceso de cada individuo a los programas de ayuda que contienen subvención pública. En 1999 el Reino Unido cambia su política de precios y se une al grupo de países que utilizan tasas significativas combinadas con préstamos-renta. En los últimos diez años, las universidades británicas cobraban a los estudiantes unas tasas elevadas (en torno a $3.000), pero los alumnos a tiempo completo (2/3 del total) tenían cubiertas estas tasas con fondos públicos. Los estudiantes a tiempo parcial, y los extranjeros no europeos, sí satisfacían estos precios elevados. Tras el debate de los últimos años, y las conclusiones del informe Dearing, el gobierno decide modificar la política de financiación universitaria. A partir del curso 1998-99, los estudiantes deben pagar tasas iguales a 1.000 libras al año y, en lugar del modelo australiano de préstamo automático para todos los alumnos, se introduce un modelo más complicado. Por un lado, sólo pagan el precio total los alumnos (nuevos) con renta familiar superior a 35.000 libras; por otro lado, se ofrecen préstamos a los estudiantes (para cubrir las tasas y otros costes), que pasan a tener un mecanismo de devolución condicionada en la renta. Se aplica un tipo de interés real igual a cero, y se devuelve la deuda a través del sistema impositivo, cuando se superan las 10.000 libras de renta anual. Aunque es pronto para evaluar el impacto de las reformas, se comprueba que, tras el anuncio de la introducción de las tasas, las universidades no han sufrido una reducción de su demanda de plazas por parte de los jóvenes graduados de secundaria. Se ha producido 236

una caída en las solicitudes de admisión de la población de mayor edad, pero no es posible aún conocer si es debida a cambios en la financiación, o a otros factores como la evolución del mercado de trabajo, de gran importancia para las decisiones de los estudiantes a tiempo parcial. En resumen, cabe concluir que la combinación de tasas significativas (que financian entre el 20 y el 25% del gasto) con préstamos-renta, puede estar proporcionando a varios países la oportunidad de mejorar tanto la eficiencia como la equidad, así como la suficiencia, de sus modelos de financiación. Sin embargo, es necesario recordar que la aplicación práctica de uno de estos esquemas debe descansar en un sistema tributario o de seguridad social eficiente, y con capacidad de seguimiento de la población activa. Asimismo, puede ser necesario alcanzar acuerdos con otros países del área para la recuperación de la deuda de los estudiantes que se trasladen a otras economías.

9.4. Algunos programas de préstamos tradicionales La concesión de préstamos personales a los estudiantes disfruta de una cierta tradición en la mayor parte de los sistemas universitarios de los países occidentales. Y la introducción de los préstamos en el Reino Unido en 1990, junto con el establecimiento de un programa experimental en Francia en el curso académico 1991-92, y la introducción de préstamos experimentales en España en 1999, completan la geografía de países europeos en los que se ha implantado esta modalidad de ayuda financiera a los estudiantes. Hay que precisar que los préstamos personales se utilizan tanto para financiar los costes directos de la enseñanza universitaria, es decir, los precios o tasas, como para financiar los costes indirectos, que son los que se derivan del alojamiento fuera de la residencia familiar, del transporte, los libros o las clases de idiomas, entre otras actividades. En los países en los que los costes directos son relativamente reducidos, los préstamos sirven esencialmente como instrumento de asistencia al estudiante; por el contrario, en Estados Unidos, Canadá, Japón, Hong Kong, Corea, Australia, Nueva Zelanda, Holanda y, desde 1998, el Reino Unido, los préstamos permiten también cubrir el pago de las tasas académicas. En los últimos 10 años se han producido importantes reformas en los sistemas de préstamos de numerosos países. En este apartado se analizan las características básicas de esta política de financiación en varios países de la OCDE para que, en función de la experiencia acumulada, se pueda proponer un programa de préstamos universitarios en España. A continuación se describen los programas de préstamos que han sido utilizados en los últimos 30 años en el Reino Unido, Estados Unidos y Países Bajos. Los préstamos tienen también gran importancia en la financiación de los estudiantes de enseñanza superior de otros países de la OCDE como Canadá, Noruega, Finlandia, Suecia, 237

Dinamarca, Austria, Nueva Zelanda, Alemania y Japón, así como en numerosos países de América Latina y el Caribe.

9.4.1. Reino Unido En los años ochenta, el crecimiento de la escolarización superior y la preocupación por la reducción del gasto público hacen que la administración educativa busque fórmulas de financiación alternativas a las becas. Tras un largo debate y un cuidadoso análisis de la situación internacional, el Reino Unido opta en 1990 por complementar la política de becas con un sistema de préstamos “tradicional”, aunque incorporando alguna relación entre la devolución y la renta. El programa crece rápidamente y en cinco años se conceden 1,2 millones de préstamos. En 1995 los estudiantes ya pueden obtener únicamente un 64% de la ayuda financiera en forma de becas, mientras que el 36% restante debe obtenerse mediante préstamo. En 1998 esta última modalidad de ayuda aporta ya el 75% de la financiación de los estudiantes. Hay que señalar que, mientras la concesión de una beca depende de la renta personal y familiar, éste no es el caso con los préstamos, que se conceden a todos los estudiantes a tiempo completo que los soliciten. Los centros de enseñanza superior proporcionan información e impresos a los solicitantes, y emiten certificados de elegibilidad que constatan la matriculación a tiempo completo. Las universidades reciben £4 por certificado. Aunque el gobierno británico deseaba que los bancos se hicieran cargo de la gestión de los créditos, no fue posible alcanzar un acuerdo. En consecuencia, se prestan fondos públicos administrados por una sociedad (SLCL) creada al efecto. Sus costes son moderados y su gestión bastante ágil ya que el 91% de los préstamos se pagan en un plazo de 21 días desde que la SLCL recibe la solicitud completa. El valor de la deuda se actualiza con la inflación (tipo de interés real es cero), y los estudiantes pueden diferir la devolución del crédito si no superan el 85% de los ingresos medios nacionales. Por ejemplo, en 1994 se puede diferir la devolución por un año, si los ingresos brutos mensuales no superan £1.165. No se contabilizan los ingresos obtenidos por cónyuges, padres y otros familiares. Se empieza a devolver el préstamo en el mes de abril que sigue al final (o al abandono) de los estudios. La mayoría de los deudores deben pagar en 60 plazos durante 5 años. Si se reciben préstamos durante 5 o más cursos, se paga en 84 plazos a lo largo de 7 años. La deuda se cancela en caso de fallecimiento, o al alcanzar los 50 años (si se ha estado pagando de manera regular). En el cuadro 9.4 se puede observar la evolución de las cantidades prestadas, que ya superan los 300 millones de libras al año, mientras que las devoluciones se sitúan en 20 millones. Los costes de administración han crecido lentamente hasta alcanzar 18 millones 238

en 1994. Cifras de este tipo han llevado en ocasiones a la administración a hablar del “éxito” del programa, al atender rápidamente a un gran número de alumnos. Cuadro 9.4. Préstamos en millones de libras.

Fuente: Student Loans Company Limited. Elaboración propia.

Sin embargo, en el cuadro 9.5 se puede comprobar que únicamente la mitad de los créditos están siendo devueltos según el calendario previsto. En 1994, un 10% se encontraba en situación de fallidos, y un 40% había solicitado diferir el pago (por bajos ingresos). Estas cifras parecen confirmar los problemas que tienen hoy los préstamos tradicionales para adaptarse a los procesos de inserción laboral que viven los graduados universitarios. En consecuencia, numerosas instancias defienden en los años noventa la transición a un modelo de préstamos con devolución condicionada en la renta, que ha sido finalmente adoptado en 1999. Como se ha discutido en la sección anterior, el modelo de financiación británico introduce otras reformas importantes al establecer en 1998 tasas de 1.000 libras para todos los estudiantes nuevos. Y a partir del curso 1999-2000 se eliminan totalmente las becas, por lo que toda la financiación a los estudiantes a tiempo completo pasa a tomar la forma de un préstamo-renta con interés real cero, a devolver a través del sistema impositivo si se superan las 10.000 libras de renta, y extendiendo el período de devolución hasta los 65 años. Cuadro 9.5. Situación de los préstamos en período de devolución.

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Fuente: Student Loans Company Limited. Elaboración propia.

9.4.2. Estados Unidos El sistema norteamericano de financiación de los estudiantes se caracteriza por su gran complejidad ya que, desde los años sesenta, combina programas de becas, préstamos y trabajo subvencionado en campus. En general, las Universidades asesoran a sus estudiantes acerca del paquete de ayuda financiera más adecuado para ellos, y el trabajo compatible con una dedicación suficiente a los estudios. Los programas más importantes están financiados por el Gobierno Federal, que persigue el logro de la igualdad de oportunidades en todo el país proporcionando más de 2/3 de la ayuda total. Los estudiantes acceden directamente a los Préstamos Stafford (también llamados GLS) o a las Becas Pell, mientras que las Universidades les otorgan los Préstamos Perkins (90% de fondos federales) o las Becas de Igualdad de Oportunidades (también financiadas por el Gobierno Federal), así como ofertas de trabajo a tiempo parcial a realizar en el campus. Esta complejidad de mecanismos de ayuda ha sido criticada porque causa problemas de información para los estudiantes e incertidumbre al elegir dónde cursar los estudios. Sin embargo, la gama de instrumentos de financiación tiene aspectos positivos, ya que permite atender a grupos diversos de alumnos con diferentes necesidades. La fuente más importante de ayuda financiera a los estudiantes son los programas federales de préstamos. Así, en 1975, los préstamos representan aproximadamente un 20% de la ayuda a los estudiantes, pero en 1987 este porcentaje ya ha crecido hasta el 50%. En los años setenta, la inflación hace que el crecimiento de los costes de la enseñanza universitaria se sitúe por encima del crecimiento registrado en las becas, que pierden valor adquisitivo; esta situación conduce a los estudiantes a endeudarse. Al mantener los préstamos un tipo de interés fijo, la inflación aumenta el atractivo de esta fuente de financiación. Los costes de los programas federales de préstamos se disparan al principio de los años ochenta. Como consecuencia, se introducen algunas reformas que hacen que la elegibilidad dependa de la renta personal y familiar, limitando así el acceso a estos programas subvencionados a las familias más necesitadas. Sin embargo, se crean 240

otras líneas de crédito que permiten a los padres endeudarse, sin límites en la renta familiar, pero con un programa sin apenas subsidio federal: PLUS (Parent Loans for Undergraduate Students). En 1996 se estima que todos los programas existentes proporcionan ayuda financiera a un 68% de los alumnos universitarios; el 54% de los estudiantes reciben alguna beca, y el resto sólo préstamos o trabajo subvencionado. Casi la mitad de los alumnos (44%) obtiene un crédito, con una cuantía media de $4.345. Tradicionalmente la participación de las familias en la financiación de los costes de la enseñanza superior ha sido más importante en Estados Unidos que en algunos países europeos como el Reino Unido o los países nórdicos. Los fondos para el programa GLS (o Stafford) los proporcionan las entidades financieras, pero el Gobierno Federal garantiza los préstamos. Se producen en general los tres tipos de subsidios: se cubre el tipo de interés durante el período de carencia (6 meses, en general más el período de estudios); se establece un tipo de interés fijo, reducido (8% en 1989), para los estudiantes, pero se paga a los bancos la diferencia con un tipo de interés de mercado; por último, se cubren los fallidos al 100%. Se ha pensado reducir esta última garantía al 90% (por ejemplo) para incentivar a las instituciones financieras a realizar un seguimiento más eficaz de los deudores. Análisis de los resultados de los programas de créditos sugieren que el porcentaje de fallidos suele situarse inicialmente en el 14%, y posteriormente puede reducirse hasta el 10% tras perseguir a los deudores. Al crecer el volumen de los créditos, el coste de fallidos asciende a más de $1.500 millones a mediados de los años ochenta, y a unos $2.700 millones en 1992. Este gasto representa más de la mitad del coste total del programa. El análisis de las características de los fallidos muestra que son frecuentemente alumnos de programas de corta duración, y fundamentalmente estudiantes de los primeros cursos, los que abandonan los estudios. Para reducir estos problemas se ha pensado en restringir la oferta de préstamos a los alumnos de los últimos cursos, limitando así el riesgo de estos programas de ayuda. Los estudiantes de los primeros cursos tendrían que financiarse con becas o con aportaciones familiares. En 1994 se producen varias reformas en los préstamos. En primer lugar se inicia un nuevo programa de préstamos (Federal direct loans) por el que el Gobierno Federal va a prestar directamente a los estudiantes, sin intermediarios. El Gobierno Federal ofrece además refinanciar los préstamos que hasta ahora hacían las entidades privadas (con garantía estatal y tipo de interés subsidiado). Por otro lado, los estudiantes pueden elegir entre un menú de opciones como las siguientes: • Reducir las cuotas anuales y extender las devoluciones sobre largos períodos de tiempo, o establecer una fórmula de cuotas crecientes. • Devoluciones condicionadas a la renta. Con renta inferior a $6.000 no se paga nada. En otro caso se devuelve entre un 4 y un 15% de la renta (según niveles). 241

Con ingresos reducidos puede que no se devuelva nunca el préstamo recibido. La Administración argumenta que al eliminar los intermediarios financieros se reducen los costes de administración y que los tipos de interés que ofrecían los bancos eran demasiado elevados. También se desea atacar el problema central en la gestión de los préstamos federales en el pasado: el seguimiento de los fallidos.

9.4.3. Países Bajos En los Países Bajos el sistema de apoyo al estudio se dirigía en los años sesenta y setenta a los padres. Tras la reforma de 1986 se estructura en una ayuda personal a los estudiantes, de carácter general y básica, y una ayuda suplementaria que depende del nivel de renta familiar. Asimismo, se concede financiación en forma de préstamos, con independencia de la renta. En 1991 se introducen tipos de interés positivos (5,67% en 1997) que deben pagar los estudiantes. Como consecuencia, se estima que el número de prestatarios se reduce en los años noventa, ya que los estudiantes optan por buscar empleo en lugar de endeudarse. Durante la realización de los estudios se cargan intereses en los préstamos, aunque existen dos años de carencia para iniciar la devolución. La devolución es mensual, durante 15 años, con un pago mínimo de 46 ECU al mes. En 1992 se reduce la duración de las becas a un máximo de 5 años y en 1996 se limita a 4 años. Los préstamos se pueden mantener durante tres años más. En 1997 los estudiantes pueden recibir 195 ECU al mes como beca básica, asignada a todos los menores de 27 años, y 166 ECU al mes en forma de préstamo. En función de la renta familiar es posible obtener una beca adicional de 182 ECU al mes. En consecuencia, para los estudiantes que viven con su familia las becas representan entre un 15 y un 58% de la ayuda total. Para los estudiantes que viven solos las becas suponen entre el 36 y el 69% de la ayuda financiera. El 78% de los alumnos reciben beca y el 12% obtiene un préstamo. En 1996 tiene lugar otra reforma importante en el sistema que intenta reforzar los incentivos al rendimiento académico. Según este nuevo esquema, en el primer año de estudios se recibe un préstamo que se puede convertir en beca si se cubre el 50% de los objetivos académicos del curso. En conjunto, se pueden recibir estas ayudas convertibles en becas durante cuatro años. Estas normas se aplican a las becas (básica y suplementaria), pero no a la parte de ayuda financiera inicialmente ya definida como préstamo. Conviene recordar que la gran mayoría de los estudiantes holandeses reciben ayuda financiera, por lo que los criterios académicos incentivan la mejora del rendimiento del 80% del alumnado.

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9.5. Características básicas de los préstamos a estudiantes A partir de las experiencias aquí analizadas, referidas a varios países desarrollados, y del estudio llevado a cabo por Albrecht y Ziderman (1992) acerca de los préstamos universitarios utilizados en 50 países, cabe derivar algunas conclusiones sobre las características básicas de los programas públicos de préstamos. Hay que destacar los siguientes aspectos: — — — —

Elegibilidad: quién puede recibir un crédito. Subvenciones: su cuantía y la forma que toman. Fondos: ventajas de los fondos públicos o privados. Devolución: puede ser tradicional (en amortizaciones fijas) o devolución condicionada en la renta.

9.5.1. Elegibilidad En primer lugar, sólo el estado puede decidir quién tiene acceso al programa, en función de sus objetivos de eficiencia y equidad. Las instituciones de crédito, si participan en el programa, no pueden tener capacidad para seleccionar a los prestatarios o exigirles garantías. En segundo lugar, la concesión puede ser universal o puede estar ligada a criterios económicos y/o académicos de acceso al programa, fijados por la administración pública. En muchos países, la concesión tiende a ser casi universal, aunque se constata que el acceso de los estudiantes de los primeros años a los préstamos eleva considerablemente el porcentaje de fallidos, ya que estos estudiantes tienen una probabilidad apreciable de abandonar los estudios y no obtener ingresos elevados en el mercado laboral (véanse los datos de USA e Inglaterra al respecto). Así, en el Reino Unido el acceso en los años noventa ha sido prácticamente universal ya que ha estado restringido a los estudiantes a tiempo completo (que no trabajan), pero no ha estado condicionado en absoluto por la renta familiar, a pesar de que el tipo de interés real es cero. En Nueva Zelanda el acceso a los préstamos depende explícitamente de la cantidad que se reciba como beca. Esta restricción es habitual en casi todos los países, para limitar la cuantía total de la subvención pública que recibe un alumno. En los países nórdicos los estudiantes son considerados responsables de la financiación de sus estudios superiores, y son su renta y riqueza, no las de su familia, las que se evalúan al conceder los préstamos. Esta óptica hace que prácticamente el 100% de los mayores de 18 años tengan acceso a ayuda pública para realizar sus estudios. Algunos autores, al analizar el uso de los préstamos universitarios en países con 243

fuertes limitaciones presupuestarias, recomiendan que el acceso a los préstamos se condicione en función de los dos tipos de criterios: renta familiar (para garantizar que los subsidios van a los estudiantes más necesitados) y resultados académicos (para proporcionar incentivos al éxito en los estudios y reducir la probabilidad de fallidos). Así, países como Venezuela y Honduras requieren a los prestatarios que mantengan un nivel determinado de rendimiento académico para conservar un crédito. Recientemente, Dinamarca ha limitado el tiempo durante el cual un estudiante puede recibir financiación, para desincentivar el problema del retraso en los estudios y la repetición (similar al caso de Holanda). Sin embargo, conviene recordar que el uso de criterios académicos supone un coste en términos del logro de la igualdad de oportunidades, como se muestra en el capítulo 8.

9.5.2. Subvenciones Los programas de préstamos suelen incluir un componente implícito de ayuda pública, que se refleja en la subvención del tipo de interés, en la cobertura de un período de carencia, y en la concesión de un aval público. Conviene recordar (apartado 9.2) que este último elemento es esencial para romper el fallo de los mercados de capitales, y garantizar que la financiación se concede con la única garantía personal del rendimiento futuro del capital humano. Hay una cierta tendencia en las reformas recientes en varios países (Suecia, Holanda y Nueva Zelanda) a reducir el componente de subvención del tipo de interés en beneficio de los otros dos componentes. Se considera que los subsidios muy elevados llevan a confundir los préstamos con las becas, y disparan el coste de los programas. Hay que recordar que un programa de créditos que resulte muy costoso puede no presentar ventajas frente a un programa de becas. En el cuadro 9.6 se comprueba que, al menos en cinco países de la OCDE, el tipo de interés real es cero, mientras que en otros siete casos el tipo de interés es positivo, y suele evolucionar con el mercado. Aunque parece razonable ligar el tipo de interés a la evolución del coste del capital, hay que considerar que no se pueden establecer tipos de interés muy elevados, especialmente durante el período de carencia, ya que los estudiantes acumularían una deuda excesiva. Asimismo, el fallido experimento de Francia (65 préstamos en 1 año) permite verificar que los tipos muy elevados disuaden a los jóvenes de la utilización de esta fuente de financiación.

9.5.3. Fondos públicos o privados En algunos casos los fondos prestados son públicos, como en el Reino Unido, Suecia, Dinamarca, y en el nuevo programa federal en USA. En otros casos, los fondos 244

los proporcionan los bancos, con la garantía del Estado. En principio, la gestión de los programas por parte de las entidades financieras puede ayudar a reducir costes y agilizar su funcionamiento, así como a reducir los problemas presupuestarios presentes. Pero la experiencia internacional indica que al existir una garantía del estado aparecen problemas para lograr que los bancos tengan incentivos en el seguimiento de los fallidos (véase el ejemplo de Estados Unidos). Una solución a este problema es el control público de las devoluciones, en la modalidad de préstamos-renta, como en Suecia, Reino Unido, Australia o Nueva Zelanda, donde se produce a través del sistema impositivo. En Ghana, la recuperación de los préstamos se realiza a través de las cotizaciones a la Seguridad Social.

9.5.4. Devolución Los préstamos a estudiantes se pueden devolver en plazos prefijados, con alguna fórmula tradicional de amortización; o en función de la renta, como en Suecia, Australia, Nueva Zelanda, Estados Unidos, y desde 1999 en el Reino Unido. En el cuadro 9.6 se recogen los distintos modelos de devolución aplicados en la OCDE. Cuadro 9.6. Devolución de los préstamos.

Fuente: Eurydice (1999) y elaboración propia.

Incluso en los programas tradicionales suele considerarse necesaria la introducción 245

de una cláusula que permita posponer la devolución en el caso de contar con ingresos reducidos, como en el ejemplo del Reino Unido en los años noventa. Cláusulas similares existen en Hong Kong, Quebec, Alemania, Italia y Dinamarca evitando así clasificar tempranamente a los graduados con bajos ingresos, o parados, como fallidos. El coste asociado a unas tasas elevadas de falencia ha sido el elemento más preocupante de los programas de préstamos de muchos países. Las enseñanzas derivadas de la experiencia internacional parecen ser las siguientes: 1. Hay que hacer previsiones que contengan la posibilidad de largos períodos de devolución para algunos individuos, dada la inestabilidad del mercado laboral. 2. Las rentas de los graduados universitarios pueden ser bastante reducidas inicialmente, pero luego suelen alcanzar niveles elevados. Un sistema rígido de amortización de los préstamos puede declarar innecesariamente como fallidos a muchos recién titulados, que posteriormente podrán devolver su deuda con relativa comodidad. 3. El control de los prestatarios, sus cambios de domicilio y empleo, y sus ingresos, sólo es posible a través de alguna instancia pública como la agencia tributaria o la seguridad social, o a través de instituciones financieras con experiencia en la gestión de programas de crédito. Los programas de préstamos con devolución condicionada en la renta parecen resolver adecuadamente la mayoría de estos problemas, aunque sería necesario garantizar que las deudas pueden ser recuperadas en cualquier país de la Unión Europea en el que residan los estudiantes universitarios. Los préstamos-renta se adaptan automáticamente al perfil de ingresos de los graduados, garantizan un alto grado de seguimiento de los prestatarios (a través de las bases de datos del sector público), y simbolizan una especie de pacto entre generaciones para financiar la enseñanza superior.

9.6. Un programa de préstamos para España Para incentivar las inversiones en capital humano de las próximas generaciones sin incurrir en los costes presupuestarios que puede representar una ampliación de la cobertura de las becas, parece conveniente introducir un sistema de préstamos dirigido a los estudiantes universitarios. El programa se debe diseñar de manera que permita a los individuos financiar los costes (directos e indirectos) de sus inversiones en educación superior, reduciendo su dependencia de la situación económica familiar. El programa debe tener en consideración la política de becas existente, así como los objetivos de mejora de calidad del sistema universitario. A la luz de la experiencia internacional en este campo, parece adecuado comenzar 246

con un programa experimental que no cubra a la totalidad de los estudiantes, pero que permita derivar conclusiones sobre el funcionamiento de los préstamos, sin crear graves desequilibrios en la universidad. Desde el curso 1999-2000 se ha puesto en marcha un programa experimental de préstamos, dirigidos únicamente a estudiantes del último curso, con notas elevadas (notable). Su cuantía se ha fijado en un máximo de 630.000 pesetas, y el tipo de interés en el 1,3%. Parece que con un presupuesto público inicial de 2.000 millones, ha beneficiado a unos 14.000 estudiantes. En los próximos años será necesario analizar en detalle los resultados del programa, para ir adaptando sus características a las necesidades de los estudiantes. Sin embargo, a partir del diseño del modelo inicial cabe hacer las siguientes precisiones. Se ha optado por un programa experimental dirigido a un colectivo reducido, para minimizar el riesgo e incentivar el rendimiento académico. Pero las condiciones del programa pueden plantear problemas en el futuro. Por un lado, la subvención del tipo de interés es relativamente elevada. Por otro lado, el plazo de devolución (5 años) es muy reducido, como ha demostrado la experiencia británica. Asimismo, el período de carencia (1 año) es muy poco realista dada la situación del mercado de trabajo español en el que se estima una tasa de desempleo de los universitarios que ronda el 20-30% en los dos primeros años de experiencia, y donde un porcentaje elevado de graduados continúa su formación de postgrado o prepara oposiciones. Si se desea extender el programa a un grupo amplio de estudiantes de los últimos cursos, puede ser imprescindible modificar sus condiciones, en particular las de devolución. La experiencia internacional reciente recomienda la adopción de un préstamorenta que garantice la equidad, elimine los problemas de aversión al riesgo de los préstamos tradicionales, y se adapte al perfil de ingresos de los titulados universitarios.

RESUMEN

— Se observa que España mantiene un modelo muy estable para la financiación de sus universidades públicas. Se trata de un modelo mixto que combina una subvención pública mayoritaria y una aportación de los precios que oscila entre el 15 y el 20% en el período de 1979 al final de los años noventa. — Al comparar la situación de España con la de otros países de la OCDE , destaca el problema de insuficiencia de recursos que afecta a las universidades españolas. El gasto por alumno de $5.166 en 1997 sólo representa el 60% del gasto medio en la OCDE. Asimismo, destaca el déficit español en ayudas públicas a estudiantes ya que los $341 por alumno deben compararse con los $1.856 de media internacional. El modelo de financiación plantea un problema de equidad al no poder garantizar la igualdad de oportunidades educativas a la población.

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Por otro lado, el nivel de precios español se sitúa en una posición intermedia en la OCDE entre los países con precios elevados (Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Japón y Corea) y aquellos que mantienen la política de gratuidad (Grecia, Alemania, Austria y los países nórdicos). — La intervención pública en la financiación de la educación superior es necesaria para resolver el fallo de los mercados de capitales, y garantizar la igualdad de oportunidades. No hay sólidas razones teóricas, ni empíricas, que justifiquen políticas de gratuidad de la enseñanza universitaria. Por el contrario, la utilización de precios puede elevar la eficiencia y la equidad del sistema, si se combina con programas de ayudas a los estudiantes que utilizan becas y préstamos con devolución condicionada en la renta. Este último instrumento de financiación elimina los problemas de aversión al riesgo de los préstamos tradicionales, ya que la sociedad comparte el riesgo de las inversiones educativas. — Varios países han introducido tasas elevadas, que financian entre el 20 y el 25% del gasto universitario, y que se pagan mediante préstamos con devolución condicionada en la renta. La experiencia reciente indica que estas contribuciones no han reducido la demanda, ni empeorado la distribución del alumnado según origen socioeconómico. Por otro lado, estas reformas reducen la contribución de los contribuyentes, y elevan la de los usuarios, como financiadores de un nivel educativo al que accede apenas un tercio de las generaciones jóvenes. — Los préstamos tradicionales, que se devuelven en amortizaciones fijas, han sido utilizados por numerosos países en la segunda mitad del siglo XX. Sin embargo, plantean algunos problemas al declarar tempranamente como fallidos a numerosos titulados que no pueden hacer frente a la deuda al inicio de su trayectoria laboral. Asimismo, causan problemas de aversión al riesgo que puede disuadir a los jóvenes de origen socioeconómico más desfavorecido de realizar inversiones en capital humano.

ACTIVIDADES DE DESARROLLO

1. Comente el sistema de préstamos con devolución condicionada en la renta utilizado en Australia. Compare las características de este programa con el modelo de Nueva Zelanda (20 minutos). 2. Analice las características, y los resultados, del programa de préstamos universitarios utilizado en el Reino Unido en los años noventa. Comente las reformas que se están aplicando recientemente en el modelo de financiación británico y su justificación teórica (propiedades de eficiencia y equidad) y empírica (evidencia de programas en otros países) (25 minutos). 3. Compare las propiedades de los préstamos tradicionales y las de los préstamosrenta como instrumentos de financiación de la enseñanza superior (15 minutos).

LECTURAS COMPLEMENTARIAS

Varios informes recientes proporcionan una revisión de la situación internacional en la financiación

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universitaria, a la par que analizan en detalle los casos nacionales del Reino Unido (Informe Dearing; NCIHE, 1997) o España (Bricall, 2000); (Consejo de Universidades, 1995). Los escritos de Barr ( 1989, 1993) desarrollan las propiedades de los préstamos-renta. Oosterbeek (1998, 1999) analiza las ventajas e inconvenientes de los distintos instrumentos de financiación. Las características de los préstamos aplicados en Europa en los años noventa se describen en el informe de Eurydice (1999), que también recoge los modelos de precios.

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10 La financiación de las universidades públicas

Durante los últimos veinte años, entre el 70 y el 80% de los recursos de las universidades públicas españolas proceden de las subvenciones que concede la administración pública. Con frecuencia se debate si esta dependencia de la financiación pública es excesiva o, por el contrario, insuficiente. Asimismo, se discute si los fondos públicos se reparten de manera adecuada entre las diferentes universidades. En un análisis comparativo de la situación internacional se comprueba que la subvención pública es la fuente principal de financiación en todos los sistemas públicos de la O CD E. Sin embargo, los países presentan diferencias importantes en el modelo de asignación de fondos a los centros. En unos casos la financiación se calcula considerando el número de alumnos matriculados fundamentalmente. En otras ocasiones se asignan los recursos en función de los resultados docentes (graduados) o investigadores (producción científica) de los centros. Y aún existen ejemplos en los que se mantiene un modelo de negociación sin referencia explícita a indicadores de inputs o outputs. En este capítulo se describen los esquemas de subvención empleados en distintos países desarrollados (primer apartado), y se presentan las líneas básicas de un modelo de financiación (segundo apartado) que promueva la eficiencia de las instituciones y la búsqueda de la calidad de todo el sistema universitario.

10.1. Modelos aplicados en la OCDE El análisis de los esquemas de subvención aplicados en los sistemas universitarios de la OCDE durante el siglo XX permite destacar algunas tendencias, e identificar los elementos que pueden resultar más útiles para la configuración de un modelo de financiación en España.

10.1.1. Evolución de los modelos de subvención 250

En el pasado, las subvenciones públicas en la mayoría de los sistemas universitarios no han respondido a un modelo explícito, ni implícito, que pusiera en relación los recursos asignados con determinados objetivos del sistema. Los fondos se repartían en función básicamente de lo distribuido en años anteriores (el llamado “modelo incrementalista”) y del poder de negociación de las diferentes universidades. Sin embargo, en épocas más recientes se ha llegado a la convicción de que los sistemas públicos se beneficiarían con la introducción de esquemas de incentivos en pos de una mejora de la eficiencia y la calidad de las actividades universitarias, ya que las políticas de financiación de tipo incrementalista, sin referencia a objetivos de “producción”, han terminado por consolidar situaciones de clara ineficiencia. Asimismo, se ha argumentado que el modelo incrementalista, que entraña una negociación continua entre el gobierno y las universidades, ha causado, por su excesiva vinculación con el debate político, problemas de descrédito de los sistemas públicos en algunos países. Como consecuencia, se ha pasado a proponer con generalidad la sustitución de este modelo tradicional por mecanismos más objetivos basados en “fórmulas” que relacionen los fondos a percibir con los inputs y outputs de la enseñanza superior, y que tengan en cuenta determinados objetivos educativos. Su introducción, se aduce, tendría efectos beneficiosos sobre las universidades, proporcionándoles un horizonte estable de financiación, incentivando la eficiencia y la búsqueda de la excelencia, y mejorando la imagen pública de la enseñanza superior y el papel del Sector Público dentro de la misma. Ello sin perjuicio de reconocer las dificultades prácticas que pueden derivarse de la aplicación de algunas fórmulas de financiación en sistemas educativos que aún no hayan desarrollado una evaluación pormenorizada de sus actividades y sus costes respectivos (Layzell, 1998). Asimismo, cabe destacar una tendencia creciente a combinar el uso de fórmulas de financiación con “contratos-programa” que ligan a la administración con cada universidad. Mientras los recursos asociados a inputs (alumnos) suelen ser asignados automáticamente mediante fórmulas, la financiación ligada a outputs o resultados se suele articular a través de contratos que establecen los objetivos a alcanzar por cada institución a lo largo de un número de años. En los sistemas universitarios que cuentan con un número elevado de instituciones, la adopción y gestión de modelos de financiación mediante fórmulas se ve facilitado por la existencia de una institución buffer o Funding Council (como ocurre en el Reino Unido o en Ontario). Su papel de intermediario entre el Ministerio y las Universidades no es fácil, y su credibilidad depende entre otras cosas de su capacidad para dotarse de un personal altamente cualificado e independiente, y de su acceso a toda la información necesaria para mejorar la planificación del sistema y garantizar un uso eficiente de los fondos públicos. En un sistema descentralizado regionalmente como el español, probablemente no hay espacio para intermediarios de este tipo, y los modelos de subvención deben fijarse directamente entre la Administración y las universidades. En cualquier caso, el modelo de financiación propuesto debe intentar cubrir también otros objetivos importantes para la articulación de la política universitaria. Así, en primer 251

lugar, el modelo debe garantizar la suficiencia financiera de las universidades, permitiéndoles cumplir los objetivos asignados por la ley, y aislando al sistema universitario de las presiones políticas de cada momento. El modelo debe ser transparente, de manera que las universidades y los departamentos académicos perciban claramente cómo se genera la subvención. Además, el modelo debe permitir a cada gobierno regional fijar sus prioridades e incentivar el logro de sus objetivos. En particular debe ser un instrumento para estimular la eficiencia universitaria y la búsqueda de la calidad.

10.1.2. El uso de fórmulas y contratos-programa en la OCDE El uso de fórmulas de financiación para las universidades públicas goza de una larga tradición (más de medio siglo) en Estados Unidos, desde que se introdujo en los años cuarenta en el estado de Texas. Sus principales ventajas frente a los métodos tradicionales de financiación pública (por negociación del presupuesto) se encuentran en la garantía de un tratamiento “similar” a todas las instituciones, al ofrecerles públicamente las mismas reglas del juego; un aumento de la transparencia en la asignación de fondos públicos; y la flexibilidad que proporcionan a los gobiernos para “inducir” a las universidades (autónomas) al logro de los objetivos considerados socialmente deseables (Turner, 1997). Tras la extensión de la financiación mediante fórmula a prácticamente todos los estados, el modelo americano añadió en los años sesenta otro elemento innovador: la presupuestación en base cero, que elimina toda vinculación entre las subvenciones actuales y los datos históricos de gasto o subvenciones. Se busca mejorar la eficiencia económica del sistema, aunque se genera una considerable incertidumbre sobre la financiación disponible por las instituciones, y se requiere una gran cantidad de información acerca de los costes de las diferentes actividades universitarias. Otros países desarrollados, al introducir la financiación mediante fórmulas, no han incorporado este elemento de presupuestos en base cero, muy difícil de aceptar por las universidades. En 1978 se inicia en Tennessee la financiación ligada a objetivos y resultados mensurables. En 1999 esta financiación representa un 5,4% de los fondos que ese estado asigna a las universidades. Mientras que en Carolina del Sur se adjudican prácticamente el 100% de los recursos en función de objetivos e indicadores (37 en 9 grupos). En los años noventa se observa una tendencia creciente a ligar la financiación de las instituciones con un sistema de indicadores de rendimiento. Así, en 1997 ya se identifican 27 estados que vinculan (directa o indirectamente) la financiación de la enseñanza superior con indicadores de rendimiento. Dado que los programas son todavía muy recientes y experimentales, no es posible aún juzgar sus resultados. Pueden destacarse, sin embargo, algunas tendencias. Así, ya a finales de los años ochenta, dos terceras partes de los estados exigen a las universidades que evalúen el 252

aprendizaje de sus alumnos. Además, más de 30 estados presionan a los centros para que controlen la actividad docente y la dedicación a la enseñanza del profesorado. Existe la sospecha, por parte de la administración, de que las decisiones académicas conducen a que los objetivos de investigación se impongan sobre los de enseñanza hasta extremos que algunos gobiernos consideran preocupantes. Asimismo, el gobierno federal exige desde 1992 que se establezcan agencias estatales que recojan información y evalúen a las instituciones de enseñanza superior, con especial atención a las que muestran un nivel muy elevado de fallidos en los préstamos, u otros indicadores negativos de rendimiento. Dentro de la Unión Europea destacan los modelos de subvención mediante fórmulas aplicados en el Reino Unido y en Holanda, entre otros casos. En el Reino Unido, se considera que la asignación de fondos a las universidades no se basaba en criterios objetivos y transparentes hasta los años ochenta. Las instituciones dependían excesivamente de las subvenciones públicas, y no se habían desarrollado apenas los sistemas de fiscalización y de evaluación. Hacia 1975, se estima que los ingresos procedentes de contratos de investigación (públicos y privados) sólo financiaban un 12% de los gastos corrientes de las universidades, mientras que en 1989 este porcentaje ya superaba el 20%. A lo largo de los años ochenta, y primeros noventa, se modifica notablemente la financiación pública de las instituciones. Por un lado, se consolida la aplicación de fórmulas de financiación, y, por otro lado, se reducen los recursos disponibles por alumno, en un contexto de fuerte crecimiento de la matrícula. La financiación pública se divide en una parte otorgada como subvención en bloque, con libertad de uso, y otra parte procedente de “tasas”. En los años ochenta se eleva considerablemente este último elemento, aunque la mayoría de los estudiantes no deben pagarlas, sino que son financiadas por el gobierno central, que las transfiere a las autoridades locales, para que éstas las entreguen a las universidades. Solamente los alumnos a tiempo parcial, y los extranjeros (no pertenecientes a la UE) deben satisfacer las tasas. Las universidades negociaban con el organismo financiador el volumen de alumnos a financiar, y recibían tanto la subvención como las tasas correspondientes a este alumnado. Por otro lado, dada la expansión de la demanda, y la creencia de que los centros podían mejorar su eficiencia, se animaba a las instituciones a admitir a estudiantes adicionales, que sólo aportaban inicialmente los ingresos mediante tasas. Sin embargo, en años posteriores estos alumnos podían elevar la financiación total de la institución.Con este modelo se logró incentivar el crecimiento del sistema de enseñanza superior, al mismo tiempo que se redujo su gasto por alumno (Williams, 1998). Sin embargo, a principios de los años noventa aumentaron los temores de que el modelo estuviera conduciendo a una pérdida de calidad, sin frenar el gasto público total a causa del crecimiento del sistema. En 1995, el gobierno anunció una paralización del volumen de alumnado financiable, al mismo tiempo que se presentaba un calendario de reducciones en el volumen total de subvenciones. En este contexto se planteó el análisis 253

de las alternativas de financiación (incluyendo el pago de tasas por los alumnos a tiempo completo) para los próximos años, en el Informe Dearing. Dentro de las fórmulas de financiación aplicadas en el Reino Unido en 1998, cabe destacar los siguientes aspectos. Los Consejos de Financiación aportan información relativa a las necesidades de recursos previstas para el siguiente curso. En noviembre, el gobierno anuncia la financiación total disponible. En diciembre, las instituciones aportan datos sobre alumnado y resultados de investigación. En marzo, se publica la distribución de subvenciones a las universidades, por docencia y por investigación. La subvención en función de las necesidades docentes (o de enseñanza) se calcula después de deducir del coste estimado los ingresos previstos por tasas. Los costes se estiman en función de los estudiantes matriculados (equivalentes a tiempo completo) en cuatro grupos de titulaciones (con un rango de costes de 1 a 4,5). Se introducen ajustes en la fórmula que elevan los costes un 5% si se atiende a estudiantes a tiempo parcial o a estudiantes “adultos”, e incluso un 8% para los centros situados en Londres. Tras calcular los costes estándar, se comparan con los costes del año anterior, y se financian estos últimos (actualizados) si no hay una discrepancia superior al 5%. En caso contrario el centro tiene que ajustar sus fondos y/o su número de alumnos para converger al coste estándar. Otra parte de la subvención se asigna en función de la investigación, para promover la excelencia. Así, aparte de los fondos que obtienen los grupos de investigación en las convocatorias de proyectos (europeas, fundamentalmente), se distribuyen más de 800 millones de libras en 1998, en función de la evaluación que obtienen los departamentos (en 69 áreas) de acuerdo a su historial investigador reciente. Esta financiación es muy selectiva, y se concentra en las instituciones de mayor prestigio investigador únicamente. Puede concluirse que el Reino Unido utiliza financiación mediante fórmulas, basadas en inputs (estudiantes), pero también en outputs (investigación); y que la administración utiliza este modelo para “guiar” el sistema en la dirección elegida (por ej., expansión de la matrícula en los ochenta, y reducción del coste unitario). En el subsector de la enseñanza superior no universitaria también se emplean fórmulas basadas en estudiantes-horas de clase. Sin embargo, el modelo incluye incentivos financieros (£80 millones/año) a la matriculación de estudiantes “adultos”, y a la captación de individuos procedentes de áreas pobres y grupos subrepresentados. Se utiliza así la política de financiación de las instituciones educativas para promover el logro de los objetivos de extensión de la formación de adultos previamente fijados por el gobierno británico (véase capítulo 13). En cuanto al caso de Holanda, desde 1960 se han aplicado cuatro tipos de modelos, con una tendencia creciente a aumentar la libertad de uso de los fondos, y a ligar la financiación a los outputs más a que los inputs de las universidades (Koelman, 1998). Por otro lado, el sistema universitario se ha orientado más hacia el mercado, ya que en los últimos diez años se han triplicado en términos reales tanto las tasas (por alumno) como los fondos obtenidos por contratos de investigación o de asesoría. Desde 1993 se aplica un modelo de financiación (HOBEK) que concede 254

financiación básica (en torno al 73% de los ingresos en 1996) en función de las actividades de docencia (aproximadamente 1/3) e investigación (algo menos de 2/3 partes). La financiación competitiva de la investigación produce otro 5% de ingresos únicamente a las universidades, y el resto de sus recursos proceden de las tasas y de los contratos por venta de servicios. La financiación básica docente se calcula en función de los estudiantes, los graduados y dos precios de los estudios (letras y ciencias). Dentro de la financiación de la investigación se asigna un componente proporcional al presupuesto docente, y otra parte se calcula en relación con el número de tesis doctorales producidas (en letras y ciencias). Se han anunciado planes de modificación del modelo, para hacerlo más dependiente del número de graduados, en lugar del número de estudiantes (que puede disminuir en el futuro). También parece probable que crezca la financiación competitiva y selectiva de la investigación. Se planea sustituir la fórmula por un contrato por 5 a 10 años entre la administración y las instituciones. Se dará así un horizonte estable a los centros, aunque se espera que pierdan autonomía al negociar sus objetivos con el Ministerio. En el contexto europeo, también reviste interés el caso de Francia, como un ejemplo tradicional de modelo centralizado en el que las instituciones han tenido escaso control sobre la contratación y sobre las inversiones. El modelo de financiación ha sufrido diversos cambios en los últimos 20 años. En 1976 se establece una fórmula de financiación basada en el cálculo de la carga docente de las universidades y en el coste de las enseñanzas. Pero este modelo introdujo claros incentivos a la elevación de la carga docente de las titulaciones. A finales de los años ochenta se introduce una nueva fórmula basada en costes estándar por estudiante y el número de alumnos por estudiante, aunque también se tenían en cuenta las economías de escala. Las universidades podían utilizar la subvención libremente. En los años noventa se produce una reforma significativa, ya que se introducen contratos programa en la administración pública francesa, y también en las universidades. En 1998 se estima que entre los gastos corrientes (deducidos los salarios pagados por el Estado) esta financiación representa un 7%, y se espera que crezca hasta el 10% en breve. Los contratos fijan objetivos para los próximos 4 años, y la administración se compromete a financiar los recursos necesarios para alcanzarlos. El punto de partida es un plan estratégico de las instituciones, que se apoya en una mejora de la información disponible, y permite una diversificación creciente de los centros, sin disminuir el control político sobre el sistema universitario. En Finlandia también se han establecido contratos entre el Ministerio y las universidades, por períodos de tres años. El 90% de los recursos constituyen financiación básica que se calcula en función del número de licenciados y doctores que se van a producir en 8 grupos de titulaciones (con una dispersión en precios de 1 a 5,5). Otro 3% de la financiación se asigna a centros de excelencia (en enseñanza y/o investigación), y el 7% restante también se decide de forma competitiva, en función de programas de interés nacional (tecnologías de la información, etc.). En Nueva Zelanda, tras la reforma del sector público en 1988, y la reforma 255

educativa de 1989, la relación entre el gobierno y las universidades también se asemeja a un modelo de contratos-programa. Los centros presentan planes, objetivos y presupuestos para tres años. La administración controla el rendimiento de las instituciones en comparación con esas propuestas. Se concede una subvención global, con total libertad de uso, tanto para cubrir los gastos corrientes como los de capital. La subvención se calcula multiplicando el número de estudiantes (equivalentes a tiempo completo) por el “precio” de la titulación (en 11 categorías para el período 199599, con una dispersión de 1 a 5 en los costes estimados). El resultado se multiplica por 0,95 para los alumnos que inician sus estudios con menos de 22 años, y por 0,75 para los demás. Además, cada institución recibe una subvención idéntica de $250.000 en 1996, para tener en cuenta el impacto de las economías de escala en los costes de los centros (véase capítulo 5). Por otro lado, hay que destacar que las universidades tienen libertad para fijar las tasas y, por lo tanto, compiten entre sí tanto en precios como en calidad. En Australia, al inicio de los años setenta, las universidades obtenían un 10% de la financiación a través de tasas, un 36% con subvenciones de los gobiernos de los estados, un 43% con fondos del gobierno federal, y el 10% restante procedía de donativos, contratos y otras fuentes. En 1974 se producen reformas radicales con la supresión de las tasas académicas, y con la asunción total de responsabilidad en la financiación por parte del gobierno federal (en lugar de los gobiernos regionales). Así, durante los años ochenta, el gobierno federal proporciona entre el 83 y el 89% de los ingresos de las universidades, y busca la forma de hacer compatible la expansión de la enseñanza superior con las restricciones presupuestarias, y la necesidad de diversificar las fuentes de financiación. Las reformas establecidas en 1989, además de introducir la combinación de precios y préstamos-renta conocida como HECS (véase capítulo 9), tienden a aumentar la autonomía de los centros, aunque exigiéndoles una precisa rendición de cuentas. También se ha incentivado la percepción de ingresos provenientes de las empresas, a través de convenios, venta de cursos de formación, consultoría y proyectos de investigación. Asimismo, se ha seguido un proceso de fusión y concentración de instituciones de enseñanza superior (han pasado de 65 en 1980 a 40 en 1994), con el fin de racionalizar la oferta y aprovechar las economías de escala (véase capítulo 5). Con el nuevo modelo de financiación, las instituciones negocian sus “perfiles” y objetivos por períodos de tres años. Estos proyectos detallan el número de estudiantes de primer ciclo que van a atender los centros, con especial atención a los recién graduados de secundaria. El gobierno garantiza un volumen de subvención básica para tres años en función de los planes negociados. Las titulaciones se agrupan en cinco bloques, con una variación de costes de 1 a 2,7. En cuanto a la financiación de la investigación, aparte de los fondos asociados a los proyectos de investigación seleccionados en convocatorias competitivas, se decide que la parte de la subvención básica asociada a actividades de I+D se debe asignar en función 256

de los ingresos totales que obtiene cada institución en esas convocatorias competitivas. De esta manera se asegura que la financiación de la investigación se guíe por los principios de evaluación por pares y búsqueda de la excelencia. Por último, en este breve repaso a las políticas de subvención de las universidades públicas, cabe mencionar el modelo adoptado en los años noventa por Dinamarca. Se trata de un modelo que establece la financiación de la educación superior en función de los outputs del sistema. Así, se financian únicamente los aprobados. Cada año se publica una tabla que indica la financiación que se concederá por crédito aprobado en cada disciplina. Este tipo de modelos promueve la graduación de los alumnos, pero puede tener efectos perjudiciales sobre la calidad de la enseñanza, induciendo una relajación de los estándares académicos. En el caso danés, se confía en que los mecanismos de control de calidad existentes impidan la aparición de estos efectos negativos. En particular, se dispone de tres tipos de controles: a) Evaluación de las universidades, por disciplinas, con utilización de evaluadores externos, para garantizar la calidad de la enseñanza. b) Se han reforzado los exámenes que los estudiantes deben aprobar al final de su primer año universitario. Estos exámenes sólo pueden pasarse dos veces. c) Se confía en la capacidad del mercado para juzgar la calidad de los graduados universitarios de diferentes centros. Así, el mercado de trabajo disciplina el funcionamiento de las universidades. La adopción de este modelo en Dinamarca ha formado parte de un conjunto de reformas (Dinamarca, 1992) que pretenden, entre otras cosas, acortar la duración media de los estudios superiores, que era muy elevada, como en otros países nórdieos. La tradicional política de gratuidad de la enseñanza (sin tasas) combinada con programas generosos de becas y préstamos habían creado un sistema de incentivos “perversos” por el que algunos jóvenes podían decidir permanecer en la universidad por largos períodos de tiempo.

10.1.3. La financiación de las universidades públicas en España En las dos últimas décadas del siglo XX apenas se producen cambios en la importancia de la financiación mediante precios en España (véase capítulo 9). Sin embargo, otros aspectos del modelo de financiación sufren modificaciones notables en este período. La aprobación de la Constitución Española en 1978 supone, por un lado, el reconocimiento de la autonomía de las Universidades (art. 27.10), y, por otra parte, el 257

establecimiento de un estado descentralizado (título VIII). a) Autonomía. La Ley de Reforma Universitaria (LRU) regula en 1983 la autonomía de las universidades, que comprende: “La elaboración, aprobación y gestión de los presupuestos y la administración de sus bienes. El establecimiento y modificación de sus plantillas...” (art. 3.2). Asimismo, la LRU regula la renta de servicios diferentes a la educación reglada. Se establece que los profesores (y los departamentos) pueden contratar la realización de trabajos de carácter científico, técnico o artístico (art. 11). Las universidades fijan el porcentaje de estos ingresos que corresponde al centro. b) Descentralización regional. Hasta 1985 todas las universidades públicas son financiadas por el Gobierno Central. El Ministerio de Educación (MEC) mantiene un modelo de tipo “incrementalista”, ya que se produce una negociación anual entre la administración y las universidades que determina el reparto de la subvención pública. Entre 1986 y 1995, el MEC sigue financiando y supervisando los centros de las diez Comunidades Autónomas (CC.AA.) que aún no han recibido competencias educativas. Las otras siete CC.AA. asumen las competencias sobre la educación universitaria. Como consecuencia, se producen diferencias regionales importantes en la política universitaria. Basten algunos ejemplos al respecto. Mientras las siete CC.AA. transferidas crean 12 universidades públicas en esta década, el MEC sólo crea 3 en las otras 10 regiones (véase capítulo 5). Entre 1985 y 1998, el gasto por alumno crece casi un 400% en Cataluña, pero sólo un 200% en Andalucía, Canarias, Cantabria o Extremadura. En 1985, cuatro de las seis CC.AA que reciben competencias se sitúan por debajo de la media nacional. En 1998, por el contrario, cuatro de esas CC.AA. superan el gasto medio (figura 10.1). El proceso de asunción de competencias por parte de los gobiernos regionales parece conllevar una cierta mejora de la financiación universitaria. Asimismo, se producen divergencias regionales en los modelos de financiación aplicados. Se introducen fórmulas en la Comunidad Valenciana, junto con contratosprograma en Cataluña y planes plurianuales de inversión en algunas regiones. En cuanto a los precios de las enseñanzas, cabe destacar que una Comunidad ha mantenido un nivel de precios único, mientras que otras fijaban dos, cuatro o siete niveles de experimentalidad de los estudios e incluso 28 tipos de precios (capítulo 11). A partir de 1996 todas las universidades públicas son transferidas a los gobiernos regionales, excepto la Universidad a distancia (UNED) que continúa dependiendo del MEC. El actual reparto de competencias (reflejado en el cuadro 10.1) sobre financiación universitaria es el siguiente:

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a) Las 17 CC.AA. fijan la subvención (corriente y para inversiones) que corresponde anualmente a cada una de sus universidades públicas. b) Las CC.AA. fijan los precios de los estudios oficiales, aunque están sujetas a un acuerdo anual (entre los 18 gobiernos) acerca del intervalo de crecimiento de las tasas. Por ejemplo, se acuerda que los precios de las enseñanzas se pueden incrementar entre la variación anual del IPC (Indice de Precios al Consumo) y esta variación más dos puntos. Cada Comunidad decide en qué punto de la horquilla sitúa su incremento anual de tasas. c) El programa general de becas es establecido y financiado por el Gobierno Central (excepto en el País Vasco), y complementado con los programas de menor importancia de las CC.AA. y de las universidades. d) La LRU fija tanto las figuras de profesorado que pueden emplearse, como una remuneración uniforme del profesorado universitario en toda España. Esta situación se ha mantenido hasta 2001, cuando se han comenzado a establecer complementos autonómicos en las retribuciones del personal docente. e) Por último, hay que destacar que la financiación competitiva de la investigación, que se dirige en buena medida a las universidades, es realizada por el Gobierno Central, así como por la Comisión Europea y las CC.AA. Con la implantación del distrito abierto se abre la posibilidad de la libre elección de centro por parte de todos los estudiantes, si la política de ayudas al estudio garantiza el ejercicio de ese derecho de elección. Una vez que el sistema español ha abandonado el modelo uniforme y centralizado, anterior a la LRU, cabe preguntarse si tiene sentido un modelo de competencias (en precios, gasto...) entre regiones como el que se va definiendo progresivamente, o, alternativamente, un modelo en el que sean las universidades las que compitan entre sí en calidad y precios.

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Figura 10.1. Gasto por alumno (Universidades públicas). Fuente: MEC, para el gasto; INE para alumnos en centros propios.

Cuadro 10.1. Reparto de competencias en España. Enseñanza Universitaria Pública.

Nota: X denota el agente principal de la decisión, (x) denota la posibilidad de adoptar programas complementarios.

10.2. Elementos de un modelo de financiación de las universidades públicas españolas Entre 1995 y 2000, dos informes (Consejo de Universidades, 1995; Bricall, 2000) han propuesto una reforma del modelo de financiación de las universidades públicas españolas. Para mejorar su eficiencia y calidad utilizando la experiencia internacional en las últimas décadas, se puede diseñar un modelo que respete la autonomía de los centros, garantice la suficiencia e incentive la calidad.

10.2.1. Rasgos básicos del modelo En todas partes las subvenciones públicas siguen siendo la principal fuente de financiación de la enseñanza universitaria, especialmente en los centros públicos. Sin embargo, los nuevos mecanismos de financiación de las universidades (Koelman, 1998) distribuyen dichas subvenciones con arreglo a criterios variables: 261

— Por un lado, los fondos a asignar pueden fijarse según criterios objetivos y generales (subvención normativa) o a partir de los gastos justificados por los centros (subvención de reembolso). Este último procedimiento no se considera el más eficiente y puede limitar la autonomía universitaria, aunque es el que se aplica habitualmente en Austria y Alemania. — Por otro lado, la financiación se calcula sobre la base de los inputs de la enseñanza, o de los outputs, o en función del proceso educativo. Así, por ejemplo, los fondos asignados a las universidades danesas, finlandesas u holandesas, dependen del número de graduados (output), mientras que en Australia y el Reino Unido una parte de la financiación de los centros se vincula a la producción científica de sus departamentos, evaluada periódicamente. Con todo, los nuevos mecanismos descansan, en su mayor parte, en los inputs (alumnos, profesores, tipos de titulaciones). — Finalmente, la financiación se puede conceder para usos específicos y limitados o con libertad total de gasto. Esta última variante se aplica, entre otros países, en Australia, Nueva Zelanda, Países Bajos y Reino Unido, así como en España. El análisis de los mecanismos existentes ha llevado a algunos expertos (Koelman, 1998) a concluir que la búsqueda de la eficiencia aconsejaría proponer un mecanismo óptimo que, para la financiación de los gastos corrientes, estuviera basado en la siguiente combinación de criterios: subvención normativa, calculada mediante una fórmula; en función de inputs y outputs; y concedida como una subvención global, con total libertad de uso por parte de los centros. Cabe destacar, igualmente, una creciente tendencia a simultanear el uso de fórmulas de financiación con “contratos-programa” que ligan a la Administración con cada universidad. Así como la financiación asociada a los inputs (alumnos) suele asignarse automáticamente mediante fórmulas, la relacionada con los outputs se procura articular a través de contratos que establecen objetivos para cada centro a lo largo de un cierto número de años. Como se ha visto en la sección anterior, ejemplos recientes de esta política se encuentran en Francia, con contratos ligados a los objetivos fijados para períodos cuatrienales o en Finlandia, donde se establecen contratos por tres años entre el Ministerio y las universidades. En Australia, los centros negocian con la Administración sus objetivos también para un período trienal, y algo parecido ocurre en Nueva Zelanda. En los Países Bajos se espera que la financiación pase en breve a depender en mayor medida de los outputs (tanto de docencia como de investigación); las “fórmulas” de subvención, utilizadas allí desde hace varias décadas, podrían ser sustituidas por contratos de 5 o 10 años de duración entre la Administración y los centros, con lo que estos últimos tendrían un horizonte estable de financiación, aunque a cambio podrían perder autonomía en la fijación de sus objetivos.

262

10.2.2. La asignación de la subvención pública a las universidades españolas A partir de la experiencia internacional, cabría apuntar para nuestro país unas líneas generales que tal vez fueran útiles para la definición de un mecanismo de financiación de las universidades públicas que persiga los objetivos de suficiencia, eficiencia y equidad. En primer lugar, se establecería el volumen total de recursos que se considere necesario para garantizar la suficiencia financiera de las universidades, permitiéndoles cumplir los objetivos asignados por la ley. En segundo lugar, se debería fijar el porcentaje que aportarían los estudiantes, así como la autofinanciación (por venta de servicios, mecenazgo, etc.) de las universidades; como se sabe, la política de precios, junto con los programas de ayuda a los estudiantes, condiciona el logro de la igualdad de oportunidades en la Enseñanza Superior. Por último, el mecanismo de subvención habría de ser transparente, para que las universidades y los departamentos académicos percibieran con claridad cómo se genera la subvención global. El esquema adoptado debería permitir a cada gobierno regional fijar sus prioridades e incentivar la eficiencia y la búsqueda de la calidad. Un mecanismo de subvención pública para el conjunto del sistema universitario estaría compuesto de los siguientes elementos: a) Una fórmula que determine la subvención básica, calculada fundamentalmente con referencia a los gastos corrientes de las enseñanzas regladas de primero y segundo ciclos, aunque incluyendo también algún ingrediente que incentive la actividad investigadora. b) Unos contratos-programa complementarios que, siguiendo la tendencia internacional reciente, incentivaran el logro de algunos resultados (evaluables) de los centros universitarios. c) La fórmula de financiación de los gastos corrientes se completaría con una partida para gastos de inversión, articulada en torno a un plan plurianual de inversiones y a una planificación a medio plazo del sistema universitario. d) Como aditamento, un conjunto de programas competitivos para financiar a grupos de investigadores y actividades de especial calidad. Este tipo de actuaciones estimularía la excelencia, fomentando por un lado la competencia y por otro la cooperación entre universidades y equipos. Descendiendo a un mayor grado de detalle, el mencionado mecanismo de subvención pública se compondría, pues, de los elementos que se precisan a continuación. a) La fórmula en cuestión tendría como ingredientes básicos el número de estudiantes a tiempo completo y los costes estándar de las diversas 263

titulaciones. Ambos deben ser estimados con la mayor precisión posible con vistas a incentivar la eficiencia de los centros. Una alternativa más flexible, tal vez útil para adaptarse en el futuro a las necesidades de alumnos diversos matriculados en programas de duración e intensidad variables, consistiría en fijar la subvención directamente en función de los créditos matriculados. Para incentivar la eficiencia en las actividades docentes cabría añadir, en su caso, penalizaciones por la existencia de grupos de estudiantes de tamaño excesivo o muy reducido. Con todo, una fórmula simple de financiación, en función del número de alumnos a tiempo completo o del de créditos, no es en general eficiente: sería necesario, por tanto, introducir incentivos al ajuste de la oferta a la demanda, así como a la producción de graduados de calidad, y que tengan en cuenta la importancia de las economías de escala en las actividades de enseñanza universitaria, como se especifica a renglón seguido. Los mecanismos de financiación pública pueden optar por financiar la oferta de Educación Superior que hacen los centros, o por financiar la demanda de estudios superiores por parte de la población. Es más probable que un mecanismo incentive una adecuada asignación de recursos si pone claramente de manifiesto a los centros que los fondos públicos buscan financiar la demanda universitaria en mayor medida que la oferta. Para lograr este objetivo en España, dado el actual sistema de admisión de alumnos, el mecanismo elegido debería centrarse en recoger las preferencias que se derivan de la preinscripción, primando aquellas plazas universitarias que son cubiertas por los estudiantes en su primera opción. Una forma sencilla consistiría en conceder una financiación extra (p. ej., del 10%) por cada alumno admitido en su primera opción, y un pequeño incentivo (p. ej., del 5%) por cada alumno admitido en la carrera de su primera opción aunque no sea en el centro preferido. Cabe mencionar asimismo que los mecanismos instaurados en otros países (por ej. en Dinamarca y los Países Bajos) tienden a incluir incentivos a la producción de graduados. Empero, las fórmulas que primen meramente el número de los mismos pueden tener efectos negativos sobre la calidad de la enseñanza, si no existe un mercado que discipline el comportamiento de las universidades: recuérdese que el objetivo no es tanto producir titulados sin más como titulados competentes y útiles para la sociedad y la economía. Aun así, sería conveniente para estimular un aumento en la productividad docente de las universidades establecer objetivos razonables de graduación de alumnos y evaluar (penalizando, en su caso) posibles desviaciones de esos objetivos, teniendo en cuenta el rendimiento académico inicial (notas de acceso) de los estudiantes. Debería atenderse igualmente a la importancia de las economías de escala en la enseñanza superior. Los datos empíricos referidos a diversos países muestran que el coste por alumno disminuye conforme aumenta el número de 264

matriculados, por la existencia de importantes costes “fijos”, asociados a bibliotecas, centros de cálculo, laboratorios y servicios centrales de las universidades (capítulo 5). Estas economías de escala podrían ponderarse vía la introducción de un ingrediente fijo en la subvención, así como mediante otros tipos de subvención media decreciente. En el caso español, la importancia de estas economías puede demostrarse tanto en las funciones de coste de las universidades, como con las subvenciones que han recibido históricamente de la Administración (San Segundo, 1997), las cuales han tenido en cuenta, de forma implícita, estos rendimientos de escala, concediendo menor financiación por alumno a las universidades de mayor tamaño (de menor coste medio). Finalmente, los mecanismos de financiación debieran reflejar el rasgo más distintivo de las universidades: la combinación de las actividades de enseñanza e investigadoras. Se supone que, como norma, la docencia se beneficia de la investigación básica y aplicada y, a causa de estas sinergias, las fórmulas aplicadas en los países de la OCDE propenden cada vez más a incluir no sólo la docencia sino también la investigación (Jongbloed y Vossensteyn, 1999). En cuanto a este último aspecto, aparte del caso británico ya mencionado, cabe destacar el de Australia, donde la fórmula de subvención de las universidades incluye un elemento de financiación complementaria a la que pueda obtenerse en las convocatorias públicas de investigación. Este procedimiento (matchingfunds) está siendo considerado también en Dinamarca (ya que al parecer estimula la excelencia e incentiva la participación en las convocatorias competitivas de financiación de I+D europeas, nacionales o regionales) y podría postularse para España. b) La fórmula de subvención se podría complementar con contratos-programa que obliguen a los centros a desarrollar sus planes de actuación a medio plazo y además permitan incentivar el logro de algunos resultados (evaluables) de las universidades. Entre los resultados que cabría perseguir con estos contratos-programa se pueden destacar la mejora de la calidad de la docencia y su evaluación, y la de los porcentajes de graduación en algunas titulaciones. Los datos referentes al número de titulados debieran complementarse con otros sobre la posterior inserción laboral de los mismos, como ya se hace en algunos países, por lo que convendría estimular a los centros para que realizaran un seguimiento de la trayectoria profesional de sus titulados y difundieran esa información (San Segundo y Vaquero, 1998). Así, el modelo de financiación de Alberta, en Canadá, exige a las universidades que proporcionen información sobre la situación de sus titulados en el mercado de trabajo. c) El mecanismo de financiación para gastos corrientes se completaría con una partida específica para gastos de inversión, que debería formar parte de un plan plurianual de inversiones y de una planificación a medio plazo del sistema universitario, lo que requeriría la efectiva cooperación de todos los gobiernos 265

con competencias en la materia. A este propósito, la coordinación de los planes de implantación de titulaciones de los distintos departamentos sería probablemente imprescindible para lograr la eficiencia en la asignación de recursos al conjunto del sistema universitario. Especial atención merecerían las necesidades de equipamiento de las universidades: bibliotecas, centros de cálculo, redes informáticas y sistemas de información. d) Completando lo anterior, sería deseable establecer un conjunto de programas competitivos para financiar a grupos de investigadores y actividades de especial calidad. Además de la financiación específica de la investigación (en la que debería darse más peso a la competencia, y a la colaboración, con otras universidades), entrarían aquí los programas para financiar doctorados de calidad, y otros para potenciar innovaciones docentes y actividades de evaluación encaminadas a mejorar la calidad de la enseñanza, así como el desarrollo de currículos multidisciplinares y atractivos para el mercado laboral. Como ya se apuntaba en el informe del Consejo de Universidades de 1995 y la experiencia de una década de transferencias a las CC.AA. hace patente, muchos de estos programas deberían tener escala nacional para incentivar la competencia entre todas las universidades españolas, y así favorecer la mejora de la calidad del sistema en su conjunto. Para lograr estos objetivos parece imprescindible una acción coordinadora del Gobierno Central. En los años noventa, algunas CC.AA. españolas han iniciado la aplicación de ciertos aspectos del planteamiento que ha quedado desglosado líneas arriba, un planteamiento que no difiere sustancialmente del propuesto por el comité de expertos que elaboró el informe de 1995 ni de las líneas generales apuntadas en el informe Bricall. Entre otras experiencias recientes destaca el uso de fórmulas de subvención en la Comunidad Valenciana (Mora y Villareal, 1995) y en Castilla y León, la aplicación de contratosprograma en Canarias y en Cataluña, y el desarrollo de un plan plurianual de inversiones en la Comunidad de Madrid. Para el período 1999-2003 se utiliza una combinación de fórmula de subvención y fondos ligados a objetivos en Valencia. En el año 2001 se establecen contratos-programa (sin fórmula) para todas las universidades públicas de la CAM en el período que se extiende hasta el año 2005. Las CC.AA. de Murcia y Andalucía ultiman la definición de modelos que combinan el uso de fórmulas de subvención con contratos-programa que incentiven la mejora de la calidad. Los modelos tienen previsto un compromiso acerca del porcentaje que el gasto de las instituciones públicas supondrá en relación al PIB regional.

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RESUMEN

— Para la financiación de las universidades públicas, España mantiene desde hace más de 20 años un modelo mixto bastante estable. La contribución de los usuarios vía precios oscila entre el 15 y el 20%. — Como en otros países desarrollados, la subvención pública es la principal fuente de financiación de las instituciones públicas, al aportar entre el 70 y el 80% de los fondos totales. — En la OCDE hay una tendencia a sustituir el modelo de negociación anual de la subvención (modelo incrementalista) por modelos más objetivos y transparentes. Destaca el uso creciente de fórmulas de financiación y de contratos-programa en diferentes países. Incluso en los modelos anglosajones en los que se supone que la eficiencia viene estimulada por la competencia (libre elección de centro) y por la evaluación continua de la actividad investigadora, se han buscado por parte de los gobiernos nuevas formas (performance funding) de controlar la actividad de las universidades. — Las fórmulas son mecanismos que relacionan los fondos a percibir por cada institución con los inputs y outputs de la enseñanza superior. La búsqueda de la eficiencia aconseja el diseño de una fórmula que fije una subvención normativa, en función de inputs y outputs, y con total libertad de uso (no condicionada). Destacan las fórmulas de financiación empleadas en el Reino Unido y en Holanda. — Se observa una tendencia creciente a combinar las fórmulas con contratos-programa, ya que éstos parecen más adecuados para articular la financiación ligada a outputs u objetivos. En diversos países (Finlandia, Francia, Nueva Zelanda, Australia) la Administración firma contratos-programa con cada institución educativa por períodos de 3 a 5 años. — En España, tras la LRU se produce el traspaso de competencias universitarias a las CC.AA. en un proceso que se prolonga desde 1985 hasta 1996. Al inicio del siglo XXI el sistema universitario español se caracteriza por un modelo de reparto de competencias que asigna a las CC.AA. la responsabilidad sobre la subvención pública de sus universidades. La variación de precios se acuerda anualmente entre todos los gobiernos responsables. Mientras el gobierno central sigue siendo el principal responsable de la política de becas y de la política de investigación científica y técnica. En los últimos años se percibe una tendencia al establecimiento de nuevos modelos de financiación (fórmulas y/o contratos-programa) que ligan parte de los fondos públicos a la consecución de objetivos por parte de las universidades. Destacan el modelo valenciano que combina fórmula y fondos ligados a objetivos (en el período 1999-2003), así como los nuevos modelos de Madrid, Andalucía y Murcia, a aplicar en los años 2000.

ACTIVIDADES DE DESARROLLO

I. Realizar un análisis económico detallado del reparto de competencias sobre financiación y gasto que contiene la Ley de Reforma Universitaria (LRU) de 1983 (2 páginas). 2. Analizar el reparto de competencias que plantea el nuevo proyecto de Ley de Universidades (2001,

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www.mec.es), así como la regulación de la competencia entre centros públicos y privados (3 páginas).

LECTURAS COMPLEMENTARIAS

Para un análisis detallado de los modelos recientes de financiación se recomienda consultar los documentos del Higher Education Funding Council (HEFCE) para Inglaterra, así como los análisis (Alexander, 2000 Turner, 1997) de Estados Unidos. En el caso español, la última versión del modelo valenciano se encuentra en Forner (2001).

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11 Descentralización regional

En el mundo desarrollado conviven, al inicio del siglo XXI, modelos muy diversos de descentralización del sector público de la enseñanza. En algunos casos los gobiernos locales tienen una influencia notable (Estados Unidos, Reino Unido), en otros destaca el papel de los gobiernos regionales (Alemania, España) y también se observan ejemplos de centralización (Francia). En los años setenta el sistema educativo español estaba totalmente centralizado. Desde la aprobación de la Constitución se ha ido realizando la transferencia de competencias educativas a las Comunidades Autónomas (CC.AA.) hasta completar la descentralización en el año 2000 en los niveles educativos no universitarios. En la enseñanza universitaria este proceso ya se había realizado en 1997. Como consecuencia de esta evolución, la mayoría del gasto educativo corresponde hoy a los gobiernos regionales. Se supone, en general, que la descentralización de servicios como la educación puede mejorar la eficiencia del sector público. En este capítulo se va a comparar la actuación de los gobiernos regionales con la del gobierno central, en materia educativa. Cabe preguntarse si la descentralización educativa ha comenzado a tener efectos, tanto sobre las desigualdades educativas regionales como sobre la eficiencia y equidad general del sistema. La organización del capítulo es la siguiente. En el primer apartado se describe el proceso de descentralización del gasto que ha tenido lugar en España y se compara con la situación de otros países de la OCDE. El segundo apartado se ocupa de analizar las desigualdades regionales en España en recursos y en modelos de financiación. El tercer apartado se centra en el estudio de las desigualdades geográficas en escolarización y el cuarto describe la situación en términos de stocks. El capítulo concluye con un resumen.

11.1. Descentralización del gasto educativo En las dos últimas décadas se ha llevado a cabo en España el proceso de descentralización regional, no local, del gasto público en educación.

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11.1.1. Análisis descriptivo de la descentralización del gasto en España El proceso de transferencias se inicia en los años ochenta en aplicación del título VIII de la Constitución. Entre 1980 y 1984 asumen la responsabilidad sobre los niveles no universitarios Cataluña, País Vasco, Galicia, Andalucía, Canarias y la Comunidad Valenciana. Tras la aprobación de la Ley de Reforma Universitaria (LRU) en 1983 se producen las transferencias en este nivel educativo a estas seis CC.AA. entre 1985 y 1987. A finales de la década de los ochenta asume también competencias Navarra. Por lo tanto, siete CC.AA. llevan más de 10 años a cargo del sistema educativo de sus respectivos territorios. En los años noventa, tras los pactos autonómicos de 1992, y la reforma de los Estatutos de Autonomía de 1994, se hacen posibles las transferencias educativas a las restantes CC.AA. Entre 1994 y 1996 se completan las transferencias en el nivel universitario, y para los otros niveles de enseñanza se termina el proceso entre 1997 y 1999 (Embid, 1999). La descentralización educativa se ha producido en un período (1980 a 2000) de expansión del sistema educativo y, en especial, del sector público de la enseñanza. Este proceso expansivo ha requerido un aumento del gasto público en educación que pasa de representar menos del 3% del PIB en 1980, al 3,7% en 1985, y al 5% aproximadamente en el período 1992-1998. En el cuadro 11.1 se puede comprobar que este crecimiento del gasto coincide con la asunción de competencias por parte de las CC.AA. Así, las administraciones autonómicas realizan un 44% del gasto público educativo en 1985, mientras superan el 61% en 1998. Las administraciones locales mantienen una participación que oscila entre el 5 y 6%. Por último, el gobierno central realiza el 50% del gasto en 1985 frente a menos del 30% en 1998, cuando aún no se había completado el proceso de transferencias a las 10 CC.AA. que constituían el territorio MEC (zona administrada por el Ministerio de Educación). A partir del año 2000 la evolución del gasto público educativo, y la eliminación de los déficit que aún presenta España en capital humano, va a depender casi exclusivamente del esfuerzo que realicen los distintos gobiernos regionales en este campo. Cabe pensar que las CC.AA. elevan el gasto en educación buscando, en primer lugar, generalizar la provisión y, en segundo lugar, mejorar la calidad. Así, el proceso de transferencias puede ayudar a reducir los déficit en capital humano que aún presenta España en relación con la OCDE, pero también debiera permitir la reducción de las desigualdades geográficas dentro del país. Cuadro 11.1. Distribución del gasto público en educación por niveles de Gobierno.

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Fuente: MEC (1995, 2000). Notas: Los datos hasta 1991 corresponden a presupuestos iniciales. Desde 1992 recogen presupuestos liquidados. * En 1998 la nueva Contabilidad Nacional eleva el PIB y reduce la importancia del gasto educativo.

11.1.2. Análisis teórico de la descentralización La descentralización del sector público aparece como una decisión positiva, desde el punto de vista económico, si puede ayudar a mejorar la eficiencia y/o la equidad en una determinada área de intervención pública. En general se confía en que la actuación de los gobiernos regionales mejore la eficiencia del sistema educativo, permitiendo una toma de decisiones más ajustada a las necesidades de los usuarios que en el caso de una gestión centralizada. Por otro lado, existen dudas acerca de la conveniencia de la descentralización de políticas con claros objetivos redistributivos, como por ejemplo las becas. Así, habitualmente se considera que la descentralización de las políticas redistributivas plantea serios problemas, teóricos y prácticos, para el logro de los objetivos de equidad a nivel nacional. Por el contrario, la descentralización puede con frecuencia mejorar la eficiencia en la asignación de bienes “públicos” locales (Albi et al., 2000). Los niveles inferiores de gobierno disponen de información más precisa que el gobierno central a la hora de identificar las necesidades (educativas, sanitarias...) de la 271

población. Estas ventajas de la descentralización se acrecientan si los individuos pueden elegir su localidad (o región, en nuestro caso) de residencia en función de la combinación de impuestos y servicios públicos que ofrezcan los gobiernos locales o regionales competentes. En la práctica, la escasa movilidad interregional de la población puede limitar notablemente esos efectos positivos de la descentralización, sin embargo, los argumentos de información, cercanía al usuario y mejora en la gestión siguen favoreciendo la eficiencia de un sistema educativo descentralizado frente a uno de carácter centralizado. La excepción vendría referida a la política de becas que, por sus objetivos redistributivos, debiera mantenerse bajo control y financiación directa del gobierno central. Los objetivos de equidad en general, y los de igualdad de oportunidades en particular, se suelen asignar a los gobiernos centrales más que a los regionales o locales. Así, por ejemplo, en Estados Unidos la décima enmienda constitucional consolida la tradición de un gobierno federal que no tiene competencias en educación ya que no aparecen mencionadas en la Constitución. Sin embargo, el gasto educativo federal tiene gran importancia cuando se analizan las políticas de igualdad de oportunidades. Grandes programas nacionales otorgan becas y préstamos a los estudiantes del nivel superior. De hecho, el gobierno federal es el principal financiador de los programas de ayudas a estudiantes. Asimismo, en otros países de la OCDE predomina el modelo centralizado de ayudas al estudio (véase capítulo 8).

11.1.3. Comparación con la OCDE Para comparar la descentralización educativa de España y la de otros países federales o muy descentralizados, los cuadros 11.2 y 11.3 recogen los datos elaborados por la OCDE para 1997. En los niveles primario y secundario, la descentralización del gasto público de España (44% a cargo del Gobierno Central) no es equiparable a la alcanzada por países europeos como Bélgica (0), Suiza (3%), Alemania (5%) o el Reino Unido (21%), ni tampoco alcanza la situación de Canadá (5%), Estados Unidos (7%) o Australia (28%). Sin embargo, hay que recordar que a partir del año 2000 la participación del Gobierno Central español en el gasto educativo probablemente no llegue al 21% que se produce en el Reino Unido. La perspectiva comparada permite destacar otro rasgo notable de nuestro modelo de financiación: la escasa importancia del gasto de la administración local. El 5% español es muy inferior al 25% de media en la OCDE (cuadro 11.2). Parece que razones de eficiencia en la asignación de recursos conducen a esquemas de financiación con una elevada participación de los niveles de gobierno más cercanos a los ciudadanos, en estos niveles educativos iniciales. Los ayuntamientos están, en general, en buenas condiciones para identificar los problemas básicos de la oferta educativa local y buscar soluciones. 272

Cuadro 11.2. Financiación de la Educación Primaria y Secundaria por niveles de gobierno en 1997.

Fuente: OCDE (2000). Países con estructura federal o muy descentralizados.

Sin embargo, los modelos que descansan excesivamente en la financiación a partir de fuentes locales pueden conducir a graves desequilibrios geográficos, especialmente en situaciones de segregación socioeconómica o racial de la vivienda. Así, por ejemplo, el modelo norteamericano de financiación de escuelas mediante impuestos locales sobre la propiedad conduce a grandes desigualdades de recursos que son corregidas (desde los años setenta) por los fondos federales (7%) y sobre todo por los fondos de los estados (50% de la financiación) (véase capítulo 7). En consecuencia, cabe concluir que predominan en la OCDE los modelos en los que se combinan aportaciones significativas de distintos niveles de gobierno para equilibrar los objetivos de eficiencia y equidad. En el nivel superior; por el contrario, aparece destacada la descentralización alcanzada en España. Mientras la media de la OCDE corresponde al 80% de gasto público realizado por el gobierno central, en el caso español este indicador se sitúa en el 19%. E incluso entre los países federales o muy descentralizados, sólo Alemania presenta un gasto inferior (17%) aunque hay que recordar que en nuestro país el gasto “federal” es aún menor, ya que el Ministerio dedica una parte importante de sus recursos al 273

sostenimiento de dos centros: la UNED y la UIMP. El resto de los fondos van destinados al conjunto del sistema universitario a través del programa de becas, las convocatorias competitivas de investigación y el sostenimiento de los órganos de coordinación y planificación (Ministerio y Consejo de Universidades). Cuadro 11.3. Financiación de la Educación Superior por niveles de gobierno en 1997.

Fuente: OCDE (2000). Países con estructura federal o muy descentralizados.

En el cuadro 11.3 se puede comprobar que, incluso en países de estructura federal como Australia (92%), Canadá (44%), Suiza (43%) o Estados Unidos (39%), el gobierno central proporciona una parte sustancial de los fondos públicos en enseñanza superior y, por lo tanto, condiciona la política universitaria. Una parte importante de este gasto centralizado se asocia al objetivo de igualdad de oportunidades que buscan los programas de ayudas al estudio (capítulo 8). Asimismo, en la enseñanza superior, dada la movilidad nacional de sus graduados, se aduce a veces que los gobiernos regionales pueden realizar inversiones insuficientes desde el punto de vista nacional. Así, las externalidades de la educación universitaria sobre la I+D+I y el crecimiento económico pueden no ser tomadas en cuenta por niveles inferiores de gobierno (Cohn y Geske, 1990). En el caso español, con numerosas 274

CC.AA. de tamaño reducido, surgen problemas adicionales de eficiencia que requieren la intervención del gobierno central para fomentarla competencia. Los problemas de eficiencia aparecen porque los gobiernos regionales se enfrentan a monopolios (en al menos siete CC.AA. hay una sola universidad) y a situaciones de escasa competencia (otras cuatro CC.AA. disponen de dos universidades), mientras persista la reducida movilidad de alumnos y profesores. Unicamente la política de investigación (europea y nacional) intenta fomentar la competencia entre instituciones y grupos.

11.2. Desigualdades regionales en la financiación educativa Durante una década aproximadamente, siete CC.AA. han ejercido las competencias sobre el sistema educativo mientras las restantes CC.AA. seguían siendo financiadas y supervisadas por la Administración Central. En el período 1985-1995 se dispone, por lo tanto, de una especie de experimento que permite comparar el funcionamiento de un sistema educativo centralizado (zona MEC) frente al sistema descentralizado de 7 regiones. En particular, reviste interés la comparación de los niveles de gasto por alumno alcanzados en distintas CC.AA., así como de las características de los modelos de financiación aplicados por distintas administraciones.

11.2.1. Desigualdades en el gasto por alumno Cabe preguntarse si la descentralización educativa contribuye a reducir las desigualdades regionales en el gasto por alumno o, por el contrario, las aumenta. En el capítulo 10 se analiza la evolución de los recursos asignados a la enseñanza universitaria y se comprueba que con las transferencias parece haberse elevado el gasto por alumno en este nivel, mientras las desigualdades regionales en recursos permanecen más o menos constantes. Para los niveles primario y secundario, el cuadro 11.4 contiene las cifras correspondientes al gasto público por alumno durante los últimos 20 años en las comunidades con competencias desde los años ochenta, y en el llamado territorio MEC. Varios hechos merecen ser destacados: a) Las diferencias regionales en gasto por alumno pueden ser notables, incluso en la enseñanza obligatoria. Si en 1980 la divergencia entre el gasto máximo (Navarra) y el mínimo (Andalucía-Valencia) alcanza un 27%, en 1998 la dispersión de recursos entre el País Vasco y la zona MEC se sitúa en el 93%.

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Cuadro 11.4 . Gasto público por alumno.

Fuente: Uriel etal. (1997) para el período 1980-1991. MEC (2000) para 1998. Elaboración propia. Nota: miles de pesetas corrientes.

b) En enseñanzas medias la dispersión del gasto también parece haber crecido en estos 20 años, aunque el cambio de modelo educativo, al aplicar la LOGSE, dificulta la comparación. Parece claro que dos CC.AA. gastan entre 200.000 y 300.000 pesetas por alumno más que las otras regiones. El volumen de recursos empleado por alumno supera el de los niveles básicos entre 70.000 y 200.000 pesetas. c) En los años ochenta destaca el gasto por alumno de Galicia, asociado probablemente a sus problemas de dispersión de población. En los años noventa se consolida la posición de liderazgo en gasto de Navarra y el País Vasco. d) Se observa que el proceso de asunción de competencias parece arrastrar un aumento en el gasto educativo ya que el territorio MEC ha pasado a situarse en 1998 entre las administraciones de menor gasto. En la enseñanza básica, la zona MEC ocupa la séptima posición, entre las ocho administraciones consideradas. En enseñanzas medias le corresponde el puesto quinto. Conviene recordar que las desigualdades observadas en el gasto de las regiones 276

pueden deberse a diversos factores como el coste del bilingüismo, o la dispersión geográfica de los estudiantes y el tamaño de los centros (economías de escala). Y, por último, hay que subrayar que diversos gobiernos regionales pueden conceder una prioridad diferente a la educación dentro de sus presupuestos. Estas decisiones se pueden traducir en modificaciones del sueldo del profesorado, o del ratio alumnosprofesor, que repercuten notablemente en los indicadores de coste por alumno. En cualquier caso, parece evidente que las diferencias en gasto reflejadas en el cuadro 11.4 tienen una magnitud apreciable y merecen ser analizadas en detalle, en particular las referidas a la enseñanza obligatoria. Surgen dudas acerca del cumplimiento del artículo 15 de la LOFCA de 1980, que asigna al Estado la garantía del “nivel mínimo de los servicios públicos fundamentales”. Puede plantearse la necesidad de que se produzcan transferencias del gobierno central a niveles inferiores de gobierno. En un modelo descentralizado, si las regiones más pobres no disponen de suficientes recursos para realizar una provisión pública adecuada de los servicios básicos, surge un problema de equidad interregional. Para resolverlo se consideran adecuadas las transferencias incondicionales. Proporcionan fondos a los gobiernos regionales, y no crean problemas de eficiencia al no imponerles su asignación a usos concretos. Sin embargo, cuando se considera que un gobierno regional (o local) realiza un gasto insuficiente en una actividad que genera efectos externos positivos sobre el conjunto del país, se plantean problemas de eficiencia. Para afrontar este tipo de problemas se pueden utilizar transferencias condicionales compensatorias. Se ofrecen X euros por cada Y euros de gasto regional en el programa educativo de interés. De esta manera se reduce el precio de esta actividad para ese nivel de gobierno, induciendo en general un aumento del gasto que mejora la eficiencia. Así, por ejemplo, Levin (1985) y algunos otros autores argumentan a favor del uso de transferencias condicionadas para impulsar los programas de educación compensatoria, reducción de la segregación, integración de los inmigrantes... La desatención local o regional de estos problemas ocasionaría externalidades negativas nacionales que justifican la intervención del gobierno central.

11.2.2. Desigualdades en los conciertos educativos y las tasas universitarias Estas dos décadas de transferencias pueden haber generado otras diferencias en el modelo de financiación aplicado en las diversas regiones españolas. Aquí se van a destacar dos temas de gran relevancia: el alcance de la política de subvenciones públicas a los centros privados y la política de precios públicos (tasas) aplicada en el nivel universitario. La figura 11.1 recoge el porcentaje de plazas escolares en centros privados que son subvencionadas en las distintas Comunidades Autónomas. Se observa que, en la enseñanza obligatoria, los porcentajes se sitúan entre el 64% (Canarias), el 69% (Madrid) 277

y el 97% (País Vasco) y el 99% (Navarra), resultando en una media nacional del 88%, en 1996. Parece concluirse que la mayoría de los centros aceptan la regulación establecida en la LODE, por lo que únicamente en torno al 5-6% de la enseñanza obligatoria se financia exclusivamente con fondos privados.

Figura 11.1. Conciertos educativos en ESO. Alumnado privado cubierto 1997. Fuente: MEC (2000). Elaboración propia.

En la educación infantil, sin embargo, las diferencias regionales son mucho más notables. En el conjunto nacional solamente el 9% del alumnado de los centros privados se encuentra en centros subvencionados. Sin embargo, en el País Vasco los fondos públicos alcanzan al 97% de ese alumnado, Galicia llega al 55% y Cataluña al 26%, en Andalucía sólo se financian con fondos públicos el 7,4% de los puestos, y el porcentaje cae al 1,2% en Madrid. Sin embargo, las transferencias más recientes de competencias educativas han estado acompañadas de decisiones de expansión de las subvenciones en algunas regiones (por ej. Madrid). Se va produciendo así la convergencia entre el modelo de financiación aplicado en la educación infantil y el que se sigue en la enseñanza obligatoria. 278

En BUP y COU se subvenciona el 21% de los puestos escolares privados como media, frente al 98% en el País Vasco y el 99% en Navarra (en el curso 96-97). De nuevo, aparece una tendencia a convertir en “gratuitos” los niveles que no siendo obligatorios se van haciendo casi universales. Así, las diferencias hoy existentes entre el modelo de financiación aplicado en la etapa obligatoria (6 a 16 años) y en la educación infantil (3 a 5 años) o post-obligatoria (16 a 18 años), van desapareciendo gradualmente (cuadro 11.5). Al generalizarse la escolarización de la población de los 3 a los 18 años, también se generaliza el uso del modelo de financiación diseñado inicialmente para la enseñanza obligatoria (véase capítulo 7). Cuadro 11.5 . Modelo de financiación educativa.

Nota: En los niveles infantil y secundario post-obligatorio existen becas para ayudar al pago de las matrículas en centros privados.

Por otro lado, cabe preguntarse si las diferencias observadas en los últimos 20 años en las políticas de financiación aplicadas en las diversas Comunidades Autónomas tienen un efecto apreciable sobre los “resultados” que obtiene el sistema educativo en las distintas regiones. En el próximo apartado se analiza la evolución de las tasas de escolarización de las CC.AA. En la enseñanza superior, aunque todos los gobiernos autonómicos aplican modelos 279

mixtos (subvención pública, tasas y otros ingresos) para la financiación de sus universidades públicas, se observan desigualdades regionales notables en dos aspectos: los precios académicos y el nivel de recursos (gasto total) por alumno. En cuanto a los precios públicos, hay que recordar que los gobiernos regionales acuerdan cada año, en el seno del Consejo de Universidades, el rango de incremento de las tasas. En el cuadro 11.6 se puede apreciar el resultado de esta política tras poco más de diez años de transferencias en este nivel. Los precios de las titulaciones universitarias pueden diferir hasta un 50%, en primera matrícula, y porcentajes superiores en el caso de repetición. Por otro lado, algunos gobiernos establecen cuatro o cinco niveles de precios, otros siete, y en los extremos hay una región con 28 tipos de precios (en 1997) y otra con un precio único para todas las titulaciones. Asimismo, se observa que no existe ninguna relación clara entre los niveles de gasto regionales y los niveles de precios aplicados. Así, por ejemplo, Canarias, e incluso el País Vasco, mantienen precios relativamente reducidos y gasto elevado. Cuadro 11.6 . Precios académicos 2000-2001.

Fuente: Consejo de Universidades (2001). Elaboración propia. Nota: Precios en miles de pesetas, por curso completo (enseñanzas no renovadas) o por 60 créditos (enseñanzas renovadas).

Aunque en el presente las diferencias en términos absolutos no sean muy acusadas, cabe preguntarse si el sistema universitario español se va a decantar por un modelo de tasas uniformes o por una competencia en precios. En este último caso podría resultar más eficiente que fueran las universidades las que compitieran tanto en calidad de sus 280

servicios como en el precio de los mismos, en un modelo de distrito abierto. La situación actual no ofrece ventajas aparentes, ya que no garantiza un precio uniforme en todo el territorio, pero tampoco refleja diferencias en costes, en calidad o excesos de demanda.

11.3. Desigualdades regionales en escolarización Las Comunidades Autónomas elevan el gasto en educación, buscando mejorar la calidad y generalizar la provisión. El proceso de transferencias puede ayudar a reducir los déficit en capital humano que aún presenta España, así como las desigualdades geográficas dentro del país.

11.3.1. Evolución de la escolarización regional Para la educación infantil, la figura 11.2 refleja la evolución de las tasas netas de escolarización en el tramo de 3 a 5 años de 1985 a 1999. Destaca el crecimiento que se produce en tres regiones: Asturias y Cantabria, no transferidas; y Canarias con competencias desde los años ochenta. En el extremo opuesto, crecimientos inferiores a la media se producen en Valencia, Murcia y Baleares, entre las regiones que se sitúan por debajo de la media, aparte del caso del País Vasco que fue la primera Comunidad en alcanzar el techo del 100% de escolarización. Como se ha comentado anteriormente (capítulos 1 y 3), reviste especial relevancia la aún insuficiente escolarización secundaria que presenta España en comparación con la situación que se produce en los otros países desarrollados. Las figuras 11.3 y 11.4 ilustran la evolución de las tasas netas de escolarización secundaria desde 1970 hasta 1991, y desde esta fecha hasta 1997. Entre 1970 y 1991 se confirma cierta persistencia de las desigualdades geográficas. Así, siete Comunidades Autónomas se encuentran por debajo de la media nacional en ambas ocasiones, mientras que otras siete están siempre por encima de la media. Se producen mejoras claras de la situación relativa de Galicia y La Rioja, situándose por encima de la media en 1991. Asimismo, destacan los avances logrados por Andalucía, País Vasco y Navarra. Por el contrario, pierden posiciones tanto Madrid (que abandona el primer puesto) como Cataluña (que cae por debajo de la media nacional). De 1991 a 1997 los cambios en la situación relativa de las regiones no son drásticos, como refleja la figura 11.4. Continúa el avance de Andalucía, acompañada por Aragón, La Rioja y Castilla y León. Empeora la situación relativa de Valencia, Navarra y Galicia. La situación recogida en los tres últimos gráficos intenta resumir los logros alcanzados por las regiones en los objetivos de escolarización, ya que las tasas reflejan la cobertura que el sistema educativo da a diversos grupos de población. Sin embargo, la 281

posición lograda por las CC.AA. en sus tasas netas de escolarización esconde diversos niveles de esfuerzo, en función de la evolución demográfica que determina el tamaño de sus cohortes de población más jóvenes. Así, cabe mencionar que en términos absolutos, entre 1980 y 2000 hay ocho Comunidades Autónomas en las que el crecimiento del alumnado de Secundaria supera el 55%, y en cinco de ellas también se produce un incremento del alumnado en la etapa infantil. Destacan los avances de Canarias, Andalucía, Murcia, Extremadura y Baleares, en los dos niveles (Infantil y Secundaria) no obligatorios. En Secundaria se observa también el gran esfuerzo realizado en Galicia, Valencia y Castilla-La Mancha para escolarizar entre un 55 y un 64% más de jóvenes de 14 a 18 años (véase figura 11.5). La figura 11.4 muestra que el déficit actual se concentra en alguna regiones. Así, en 1997 la media nacional de escolarización a los 17 años se sitúa en el 76%, pero todas las Comunidades Autónomas del sur y del Mediterráneo se encuentran por debajo de la media. Por el contrario, las regiones del norte peninsular, de Madrid a Galicia y a Aragón, tienen tasas de escolarización post-obligatorias superiores a la media, a pesar de que algunas de estas regiones son Objetivo-1 por su reducido nivel de renta per cápita (inferior al 75% de la media de la UE).

Figura 11.2. Escolarización Infantil. Tasas netas 3-5 años. Fuente: MEC (varios años). Elaboración propia. 282

Figura 11.3. Escolarización Secundaria. Tasas Netas 15-19 años. Fuente: Censos de Población (INE). San Segundo (1999).

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Figura 11.4. Escolarización a los 17 años. Fuente: MEC (2000). Elaboración propia.

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Figura 11.5. Crecimiento del alumnado de Secundaria (14-18 años). De 1980 a 2000. Fuente: MEC e INE (varios años). Elaboración propia. Por lo tanto, la eliminación del déficit español en escolarización secundaria postobligatoria requiere la expansión del sistema educativo en varias regiones, especialmente las del sur de la península: Castilla-La Mancha, Extremadura y Andalucía. En estas regiones aún se debe completar la construcción de centros educativos que permita lograr en breve la escolarización total de la población hasta los 16 años, y avanzar en la cobertura de los jóvenes de 16 a 18 años. En los años noventa, las regiones Objetivo-1 han podido disponer de fondos estructurales de la UE para cofmanciar estos objetivos de expansión de la educación secundaria, así como para la implantación de la nueva formación profesional. Por último, en la figura 11.6 se observa la evolución de las tasas de escolarización superior de 1970 a 1991. Destacan los crecimientos de La Rioja, Asturias y País Vasco, entre las regiones que se sitúan por encima de la media, y el caso de Galicia entre las que no alcanzan la media nacional.

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Figura 11.6. Escolarización en Educación Superior. Tasas Netas 20-24 años. Fuente: Censos de Población (INE). San Segundo y Valiente (2000).

11.3.2. ¿Convergen las provincias españolas en tasas de escolarización? Habitualmente, los procesos de expansión educativa reducen la dispersión regional en el acceso a la enseñanza post-obligatoria. La generalización de la educación secundaria tiende a eliminar las diferencias geográficas en este nivel. Sin embargo, en el nivel superior las todavía minoritarias tasas de participación y la concentración de los centros en las grandes ciudades pueden ayudar a explicar por qué no se produce la convergencia, o ésta ocurre mucho más lentamente que en los otros niveles educativos (Ram, 1995). En el caso español, la expansión de la educación superior en las últimas décadas se ha apoyado en la creación de universidades diseminadas por toda la geografía nacional. Así, en 1971 había 18 universidades públicas, mientras que en 1981 el número de instituciones se eleva a 29, llega a 36 en 1991 y a 47 en 2000. En los años noventa cada Comunidad Autónoma tiene al menos una universidad pública, y existen centros de enseñanza universitaria en todas las provincias españolas, lo que reduce considerablemente el coste privado de cursar estudios superiores. Por otro lado, las tasas académicas (precios) han mantenido unos importes 286

moderados en los últimos 20 años, representando entre el 15 y el 20% de la financiación del sistema público (capítulo 9). Además, la expansión de las políticas de becas y ayudas ha permitido alcanzar una situación en la que aproximadamente un 25% de los alumnos no pagan tasas de matrícula (becarios, familias numerosas, funcionarios de las universidades), y al menos un 15% recibe ayudas para cubrir diversos gastos (libros, transporte, residencia y coste de oportunidad). En consecuencia, cabe concluir que los costes de cursar estudios superiores se han reducido en los últimos 20 años, y cabe también preguntarse si este hecho, unido a la diseminación de los centros universitarios por todo el país, ha permitido lograr la igualación de las inversiones educativas que realizan los jóvenes residentes en diferentes provincias. Utilizando datos referentes a las tasas de escolarización provincial provenientes de los censos es posible investigar la convergencia regional en el período 1970-19811991. En este período la escolarización bruta ha pasado en España del 13 al 22 y al 33%, respectivamente. Siguiendo el procedimiento utilizado por Ram para analizar la convergencia internacional, se estima un modelo de regresión que tiene como variable dependiente el crecimiento de la escolarización, log (.ENR t ENR t- 1 ), y como variable explicativa el nivel inicial, log ENR t-1.

Las estimaciones del cuadro 11.7.A indican que la desigualdad provincial es decreciente en España. La convergencia viene recogida en el coeficiente negativo (β) que se estima para la variable independiente. En consecuencia, hay que concluir que, en el período 1970-1991, las provincias con mayor escolarización experimentan menores crecimientos en sus tasas de participación. Sin embargo, hay que resaltar que la tasa de convergencia es bastante baja; muy inferior a la estimada por Ram (1995) en su análisis de las desigualdades internacionales. Cuadro 11.7.A. Convergencia en tasas brutas de escolarización superior;

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Cuadro 11.7.B. Convergencia en tasas netas de escolarización.

Notas: variable dependiente = In {ENR/ENRt 1). Estadísticos-t entre paréntesis. Todos los coeficientes son estadísticamente significativos con una confianza del 99%. Fuente: Datos provinciales de los Censos de población (INE). Elaboración propia.

En el cuadro 11.7.B, sin embargo, al considerar tasas netas de escolarización se obtienen velocidades de convergencia bastante más elevadas entre 1970 y 1991, tanto al considerar la enseñanza superior (20 a 24 años) como la secundaria (15 a 19 años). Y estas tasas netas pueden ser consideradas un reflejo más adecuado de la situación de las provincias, ya que recogen con mayor precisión que las tasas brutas la cobertura alcanzada por el sistema educativo (véase capítulo 1). Parece, por tanto, que la convergencia en inversiones educativas de las provincias puede haber sido apreciable durante la expansión del sistema educativo que ha tenido lugar entre 1970 y 1991.

1 1 .4. Desigualdades regionales en stocks de capital humano La rápida expansión educativa de las últimas décadas no se ha traducido aún en la eliminación de las desigualdades regionales en capital humano. 288

Las figuras 11.7 y 11.8 permiten destacar varios rasgos del capital humano de las Comunidades Autónomas utilizando dos indicadores empleados en las comparaciones internacionales: el porcentaje de adultos que han completado estudios secundarios, y la proporción que tiene un título superior (véase capítulo 1). En primer lugar, se observan importantes desequilibrios geográficos en el stock educativo de 1997. En líneas generales las regiones del sur y del área mediterránea se sitúan por debajo de la media nacional. Por el contrario, las regiones del norte peninsular (con la excepción de Galicia) superan esa media. En segundo lugar, se aprecia una clara relación entre los indicadores de stock de capital humano considerados y la producción per cápita de las regiones. Este resultado es coherente con el papel que los modelos de crecimiento económico conceden al capital humano, y con las estimaciones obtenidas en varios ejercicios empíricos (Pérez y Serrano, 2000; De la Fuente y Da Rocha, 1996). La capacidad de generación de renta de las regiones españolas aparece asociada al nivel de calificación de su población adulta; especialmente, al porcentaje de individuos que ha completado la educación secundaria (figura 11.7). Baleares aparece como una excepción en estos gráficos al combinar bajos stocks de capital humano y renta elevada, dentro de un modelo económico muy centrado en los servicios y en el empleo poco cualificado.

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Figura 11.7. Población adulta que ha completado educación secundaria y PIB por habitante. Fuente: MEC (2000). San Segundo y Valiente (2000).

Las desigualdades regionales observadas se pueden eliminar en el futuro mediante tres tipos de actuaciones: las inversiones en educación y formación que crean el capital humano de las nuevas generaciones; las actividades de formación de adultos que reducen los déficit de capital humano actuales; por último, las decisiones de migración de los individuos pueden compensar las escaseces o superávit de población con distintos niveles de cualificación. En el caso español las dos últimas vías parecen tener una importancia limitada por el momento. La movilidad interna de la población no es muy intensa en las últimas décadas (Bentolila y Dolado, 1991). Sin embargo, la expansión reciente de la inmigración puede modificar significativamente tanto el stock de capital humano en España, como los hábitos de movilidad interprovincial de la población. Por otro lado, los programas de formación de adultos no han alcanzado en España la magnitud que ya tienen en algunos países desarrollados. En las últimas décadas han tenido algún impacto en la reducción del alcance del analfabetismo. El porcentaje de analfabetos entre la población de 25 a 64 años ha pasado del 4,8% en 1987 al 1,9% en 1997. En este último año, al menos 80.000 adultos obtienen el título de Graduado Escolar o el Certificado de Escolaridad (véase capítulo 13). En cuanto a las inversiones educativas de la población joven, en el apartado 11.3 se puede observar que la expansión general de las enseñanzas secundaria y superior no ha suprimido aún las desigualdades regionales aunque éstas tienden a mitigarse. Sin embargo, conviene recordar que no parece producirse una convergencia total en las inversiones educativas de las diferentes regiones y provincias. Con el aumento apreciable de la inmigración, cabe preguntarse si los desequilibrios regionales en capital humano tenderán a reducirse o se ampliarán en los próximos años.

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Figura 11.8. Población adulta con educación superior y PIB por habitante. Puente: MEC (2000). San Segundo y Valiente (2000).

RESUMEN

A partir del breve repaso realizado a la descentralización del gasto educativo en España cabe apuntar las siguientes conclusiones, que deberán ser contrastadas, y analizadas, con los datos de los próximos años.

— El proceso de descentralización que se produce entre 1980 y 1998 hace que las CC.AA. lleguen a realizar más del 60% del gasto público educativo. A partir del año 2000 este porcentaje probablemente se sitúe en torno al 80%, superando la descentralización de la mayoría de los países de la OCDE. — En 1997, España ya supera la descentralización media de la OCDE, pero no la de algunos países federales, en los niveles primario y secundario de la enseñanza. Destaca la notable participación de los gobiernos locales en el gasto público educativo de países como el Reino Unido, Estados Unidos, Canadá, Suiza, Alemania e Italia. En España, esta participación es hasta el momento muy escasa y no permite aprovechar las mejoras de eficiencia que puede traer una cierta descentralización local.

291

— En la enseñanza superior, por el contrario, la descentralización del gasto público ya sólo es superada (ligeramente) por Alemania. La escasa capacidad de intervención del gobierno central en este nivel educativo sitúa a España en una situación extrema, y puede limitar notablemente su capacidad de fomento de la eficiencia (estimulando la competencia) y de garantía de la igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. — En general se confía en que la actuación de los gobiernos regionales mejore la eficiencia del sistema educativo, permitiendo una toma de decisiones más ajustada a las necesidades de los usuarios que en el caso de una gestión centralizada. Por otro lado, existen dudas acerca de la conveniencia de la descentralización de políticas con claros objetivos redistributivos, como por ejemplo las becas. — Durante el período 1980-1998 ha aumentado notablemente el gasto público por alumno en España, pero también ha crecido la dispersión en el nivel de recursos empleado por las distintas regiones. En los niveles primario y secundario las diferencias en gasto por alumno parecen superar las 200.000 pesetas en 1998. — Entre las regiones españolas con mayores avances en la escolarización no obligatoria (infantil y secundaria) destacan algunas CC.AA. con competencias educativas desde los años ochenta (Andalucía, Canarias y Galicia), pero también algunas regiones no transferidas hasta finales de los noventa (Extremadura, Castilla-La Mancha y Baleares). Y dos C C.AA. con transferencias parecen no mejorar muy significativamente su cobertura en estos niveles educativos. — Un análisis de la evolución de las tasas provinciales de escolarización secundaria y superior, de 1970 a 1991, muestra que hay una tendencia a la convergencia, aunque ésta no parece ser muy rápida. — A pesar de que existe una cierta tendencia a la convergencia regional en inversiones educativas, se comprueba que en 1997 persisten las desigualdades en stocks de capital humano. En líneas generales, todas la regiones del sur y del área mediterránea se sitúan por debajo de la media nacional. Por el contrario, las regiones del norte peninsular (de Madrid a Asturias y Aragón) superan habitualmente esa media.

ACTIVIDADES DE DESARROLLO

1. Analice si se produce la convergencia en tasas de escolarización secundaría en los países del mundo que aportan datos para 1980 y 1995 (Unesco, 2000). Interprete los resultados. 2. Analice gráficamente la relación entre indicadores de stock de capital humano de las regiones españolas en 1991 (Censo) y los datos de PIB per cápita para ese año (Contabilidad Regional) o de Renta familiar per cápita (Renta provincial-BBV). Interprete los resultados. 3. La Encuesta de Financiación y Gasto de la Enseñanza Privada de 1994-95 proporciona estimaciones del gasto por alumno por Comunidad Autónoma. Compare estos datos con los referidos a los centros públicos (cuadro 11.4). Interprete los resultados.

LECTURAS COMPLEMENTARIAS

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Un análisis del proceso de descentralización educativa en España aparece en Embid (2000). La teoría de la descentralización del gasto público, y su financiación, se describe en Albi et al. (2000). La aplicación al caso de la educación se discute en Cohn y Geske (1992) y en Levin (1985).

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12 Profesorado: remuneraciones y contratos óptimos

En la primavera del año 2001 el Instituto Tecnológico de Massachussetts (MIT) decidió ofrecer gratuitamente vía internet el material correspondiente a sus cursos. El presidente de la prestigiosa universidad norteamericana opinaba que esta medida no reduciría en absoluto el atractivo de la enseñanza presencial, de coste elevado, que ofrece MIT. La experiencia educativa que proporcionan sus aulas es considerada insustituible por el material docente a distancia. A pesar de la difusión creciente de las tecnologías de la información y de la comunicación, al comienzo del siglo XXI la enseñanza sigue siendo una actividad intensiva en el empleo de factor trabajo. Los docentes siguen siendo el elemento central de la actividad educativa. En los últimos años ha cobrado gran interés el diseño de políticas de remuneración del profesorado que incentiven la excelencia, la dedicación y la formación permanente. La organización del capítulo es la siguiente. El primer apartado describe brevemente la evolución del profesorado en los diferentes niveles y categorías. El segundo apartado analiza la presencia de las mujeres en el profesorado, con especial atención al nivel universitario. El tercer apartado introduce algunas ideas teóricas, útiles para el diseño de contratos óptimos (eficientes) de profesorado. En el último apartado se analizan las remuneraciones del profesorado, en España y en otros países desarrollados.

12.1. Evolución del profesorado por niveles La expansión del sistema educativo español que ha tenido lugar en las últimas décadas ha requerido un crecimiento notable del número de profesores empleados. Así, en 1971 se estima que España cuenta con 268.000 profesores, mientras que en 1990 se llega al medio millón de docentes. A pesar del freno que se produce en los años noventa en el volumen de alumnos matriculados en la enseñanza no universitaria, el número de profesores sigue creciendo 294

para mejorar los ratios alumnos-profesor en todos los niveles educativos. Estas mejoras permiten reducir el tamaño de las clases y aumentar el número de profesores de apoyo. En consecuencia, es posible avanzar en la atención personalizada a los estudiantes con necesidades educativas especiales así como al creciente volumen de alumnos inmigrantes. Mientras el alumnado cae un 14% entre 1990 y 2000 en los niveles no universitarios, se observa que el profesorado crece un 16% (cuadro 12.1). El crecimiento es mayor en la enseñanza pública (21%) que en la privada (5%). En el último curso, únicamente el 25% de los 523.000 docentes está empleado en centros privados. Cuadro 12.1. Profesorado de enseñanza no universitaria.

Fuente: MEC (2000). Elaboración propia.

Asimismo, destacan los crecimientos dentro del sector público de los profesores de secundaria (48%) y de formación profesional (43%). Esta expansión parece la consecuencia lógica de la extensión de la escolarización secundaria (hasta los 16 años) a toda la población, en aplicación de la LOGSE. En el nivel universitario, el alumnado universitario total ha seguido creciendo hasta el año 2000. El cuadro 12.2 resume la evolución del profesorado desde el año de aprobación de la LRU. Con un crecimiento del 120% en el alumnado de los centros públicos, se produce un incremento del 124% en el número de docentes. Son particularmente destacados los crecimientos de los titulares de escuela (294%) y de los 295

titulares de universidad (258%). Cuadro 12.2. Profesorado de las universidades públicas.

Fuente: MEC (varios años). Elaboración propia.

En 1983, el 61% de los docentes no ocupa un puesto de funcionario (“otro profesorado”), frente a sólo un 43% en el año 2000. Las universidades han ampliado sus plantillas de profesorado permanente (funcionarios). Asimismo, se ha producido un avance en el porcentaje de plazas que deben ser cubiertas por doctores (CU y TU), ya que pasan del 28 al 40% en este período. Habitualmente se supone que esta mejora en la calidad del profesorado implica un avance en la calidad de la enseñanza universitaria. No puede olvidarse que la interacción de la docencia y la investigación constituye el rasgo distintivo de la educación universitaria.

12.2. El acceso de las mujeres a las distintas categorías de profesorado

296

En el siglo XX se ha extendido la dedicación de las mujeres a la docencia, pero su presencia no es uniforme en los distintos niveles educativos, ni en las diversas categorías de profesorado.

12.2.1. La enseñanza no universitaria En los niveles básicos del sistema educativo, la presencia de las mujeres entre el profesorado es muy destacada en los países desarrollados. En la figura 12.1 se observa que en la educación infantil el porcentaje de profesorado femenino supera el 90% en la casi totalidad de los países considerados. La única excepción es Canadá con un 67% de mujeres en 1996, frente a una media del 95% en la OCDE.

Figura 12.1. % mujeres entre el profesorado Educación infantil en 1996. Fuente: OCDE 1998. Elaboración propia.

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La figura 12.2 muestra que este indicador toma valores bastante más reducidos en el nivel secundario. España, con un 48% de docentes femeninos se sitúa cerca de la media de la OCDE (50%). Solamente Japón (27%) y Alemania (36%) se encuentran muy por debajo de la situación general de equilibrio entre los sexos. Tradicionalmente, la presencia femenina es menor entre el profesorado de formación profesional que entre el de bachillerato. Este hecho puede estar vinculado al patrón de elección de carreras de los estudiantes de distinto sexo.

Figura 12.2. % mujeres entre el profesorado Educación secundaria en 1996. Fuente: OCDE 1998. Elaboración propia.

El cuadro 12.3 muestra la evolución de la presencia femenina en diversas carreras universitarias. En 1971, las mujeres sólo representaban el 26% del alumnado, pero eran mayoría en carreras de humanidades (que con frecuencia conducen a la docencia) y en los estudios de Farmacia. Para 1983 la presencia femenina ya alcanza el 44% en general, 298

mientras se consolida su posición mayoritaria en un conjunto de carreras. Merece destacarse que se trata de titulaciones que se orientan habitualmente hacia el empleo público (ciencias de la salud, derecho, ciencias y letras). En 1999, con una clara mayoría de mujeres en la universidad, se mantiene la situación que comenzaba a dibujarse en los años ochenta: el alumnado femenino sólo es claramente minoritario en carreras que conducen generalmente al trabajo en las empresas o al autoempleo. Así, se observa que en las carreras técnicas superiores, la proporción de mujeres en el alumnado ha crecido a gran velocidad en las últimas décadas, pero aún se mantiene el predominio masculino, especialmente en las ingenierías, informática (81%), industrial (79%) y de telecomunicaciones (75%) y de caminos (75%), por citar sólo las titulaciones con más de 10.000 alumnos. Aunque el acceso de las mujeres a la universidad no es un problema desde hace más de una década, el acceso a algunos estudios técnicos aparentemente no es una opción atractiva para muchas mujeres jóvenes. Dado que la presencia femenina en otra carrera larga y exigente (medicina) es masiva, cabe descartar que problemas de esfuerzo sean la causa central de esta situación. Parece probable que la reducida probabilidad de ocupación en el sector público juegue un papel importante para desanimar la matriculación en una ingeniería. Cuadro 12.3. Estudiantes universitarios (% mujeres por titulación).

299

Fuente: INE (varios años). Elaboración propia.

12.2.2. La enseñanza universitaria En el nivel universitario la situación es muy distinta a la observada en los niveles básicos. En 1981 únicamente el 21% de los docentes son mujeres. En 1998 este porcentaje crece hasta el 33% (18% en las ETS). Sin embargo, el acceso de las mujeres a los niveles más destacados de la carrera docente es mucho más escasa. Al comienzo de los años ochenta un 5% de las profesoras de las facultades alcanzaba el máximo nivel (catedrático de universidad), frente a un 20% en el caso de los hombres. La situación en las ingenierías superiores era todavía más desfavorable. En 1998, solamente el 3% de las profesoras son catedráticas de universidad frente a 300

un 12% en el caso de los hombres. Sin embargo, los porcentajes de titulares de universidad son muy similares (29,0 frente a 29,2%) para ambos sexos. En otras palabras, si las mujeres representan el 33% de los docentes universitarios, en general, sólo llegan a suponer el 11% de los catedráticos, aunque ya son el 32% del otro cuerpo de funcionarios doctores (titulares de universidad). La situación española no es muy diferente a la que se produce en otros países. En un estudio reciente para el Reino Unido se pone de manifiesto que las mujeres representan el 33% de los estudiantes de doctorado en economía, pero son sólo el 4% de los catedráticos en este campo. En el caso español también se observa un claro desequilibrio entre la presencia de las mujeres entre los estudiantes de doctorado (51% en la actualidad), e incluso entre los nuevos doctores (51%), y su importancia entre los docentes universitarios (33%), especialmente en las plazas permanentes para doctores. En el cuadro 12.4 se observa que el acceso masivo de las mujeres a los programas de doctorado es un fenómeno muy reciente. En 1980 no llegan a representar el 30% del alumnado y en 1990 apenas superan el 40%. En consecuencia, se requieren todavía algunos años para que el equilibrio, recién logrado, en la producción de doctores pueda traducirse en una presencia equilibrada de ambos sexos entre el profesorado permanente de las universidades. Cuadro 12.4. Alumnos de doctorado y tesis leídas.

Fuente: INE (varios años). Elaboración propia.

12.3. Contratos óptimos del profesorado Los modelos teóricos de contratos óptimos entre empresas y trabajadores arrojan alguna luz sobre las políticas de contratación y remuneración del profesorado. Aquí se van a destacar tres temas únicamente. En primer lugar, las ideas que aporta la teoría de 301

salarios de eficiencia. En segundo lugar, la importancia de los contratos permanentes en la docencia universitaria. Por último, los esquemas de remuneración ligados a la evaluación de las actividades del profesorado.

12.3.1. Salarios de eficiencia En Estados Unidos, diversos estudios han mostrado la influencia de los salarios de los docentes, en relación con los salarios alternativos disponibles, en las decisiones de oferta de profesorado. En épocas de salarios reducidos en la enseñanza, se obtiene evidencia de reclutamiento de profesores con pobres resultados académicos, y de abandono de la carrera docente por parte de los mejores profesores. Se produce así un problema de “selección adversa”, motivado por el bajo nivel de las remuneraciones. Para analizar este fenómeno resulta útil la teoría de los salarios de eficiencia. Esta teoría laboral pone de manifiesto que puede ser beneficioso para la empresa pagar salarios elevados (superiores a los salarios alternativos de sus empleados) por dos razones. a) Porque pueden atraer trabajadores (profesores) de habilidad elevada, muy productivos. b) Porque estos trabajadores se esforzarán en ser productivos para evitar correr el riesgo de ser despedidos y tener que optar a empleos de menor remuneración (o al desempleo). En el caso de la profesión docente hay que tener en cuenta que la presencia frecuente de la seguridad en el empleo puede eliminar estos últimos incentivos. Podrían así surgir problemas de “riesgo moral”, haciendo que los profesores no se esfuercen en su trabajo. La solución en este caso aparece ligada a esquemas de remuneración basados en incentivos a la producción docente.

12.3.2. La seguridad en el empleo del profesorado universitario Siguiendo la literatura sobre contratos óptimos, Carmichael (1988) ha analizado los problemas de incentivos que se plantean entre Universidad (principal) y profesores (agentes). Estudia las políticas óptimas de contratación y promoción en una Universidad que desea maximizar su producción de investigación, se enfrenta a un presupuesto limitado, y no conoce la mejor oportunidad alternativa (su remuneración) de cada profesor. Si la Universidad dispusiera de información perfecta inmediata sobre las capacidades 302

de sus profesores y de los candidatos existentes en cada período, nunca proporcionaría contratos con seguridad en el empleo. Cada curso despediría a sus profesores menos productivos y contrataría a los mejores candidatos disponibles en el mercado. Suponiendo que la Universidad no posee esta información completa instantánea sobre los profesores en plantilla y los candidatos, mientras que los propios profesores de la Universidad están bien informados (en su área de conocimiento), Carmichael deriva las propiedades de los contratos óptimos que llevan a los profesores a revelar la información sobre sus colegas, y a producir investigación. Las dos restricciones básicas que deben cumplir estos contratos son que ni la probabilidad de permanecer en el empleo, ni el salario esperado de un profesor, pueden decrecer con la información que revele. En ese caso, se darán incentivos a declarar su verdadera opinión sobre los candidatos a contratar. Los datos existentes acerca de los contratos que utilizan las Universidades anglosajonas indican que se respetan estas restricciones del sencillo modelo de Carmichael. En primer lugar, los miembros de un Departamento toman las decisiones sobre contratación y promoción de profesores del propio Departamento. Se supone que son las personas mejor informadas sobre las capacidades investigadoras, docentes (e incluso de gestión), de sus colegas, y sobre las necesidades del Departamento en cada momento. En segundo lugar, la seguridad en el empleo (o tenure) con un sueldo garantizado es más frecuente en el ámbito universitario (público y privado) que en otras actividades laborales. Por último, las remuneraciones de los profesores incentivan su esfuerzo investigador, especialmente en los centros norteamericanos de educación superior. Un sistema de remuneraciones fijas, independientes de la producción (por ejemplo: un sistema de sueldo y trienios) cumple el requisito mínimo de Carmichael pero no incentiva el esfuerzo. Alternativamente, remuneraciones basadas en clasificaciones de individuos, o en distribuciones de producción (por ejemplo, recompensar al 10% mejor, o a los individuos dos desviaciones por encima de la media en una universidad) puede plantear problemas de incentivos al tomar decisiones de contratación y promoción del profesorado. En algún momento, un profesor se puede enfrentar a la decisión de admitir en la profesión (profesor numerario) a un buen candidato que le va a expulsar del grupo de los mejores (el 10%, o los que están dos desviaciones por encima de la media, etc.). Por el contrario, sistemas sencillos de remuneración en función de la producción (por n artículos, x euros), proporcionan incentivos correctos tanto para las decisiones de contratación de nuevos profesores, como para las de esfuerzo en la producción de investigación. El problema en este caso está en financiar estas remuneraciones que no garantizan un presupuesto fijo. Por lo que se refiere a las universidades públicas españolas, cabe preguntarse por las normas legales vigentes desde 1983. De acuerdo con el modelo de Carmichael (1988) y la evidencia sobre las universidades norteamericanas, la seguridad en el empleo de los miembros de las comisiones de promoción del profesorado permite que elijan a los candidatos que consideren mejores (revele su información) ya que su incorporación a la 303

universidad no reduce sus remuneraciones presentes y futuras. Sin embargo, no existen claros incentivos para hacerlo, si los profesores permanentes no se benefician de la mejora del nivel y el prestigio del departamento. Un modelo británico de evaluación de las actividades investigadoras de los departamentos, con consecuencias sobre la financiación, podría crear un esquema de incentivos eficaz para favorecer la contratación de los más capaces. Por otro lado, los sueldos de los docentes apenas varían con su esfuerzo investigador. La LRU proporciona dos soluciones a este problema. La primera consiste en permitir que los profesores contraten la realización de proyectos científicos, técnicos o artísticos (art. 11, LRU). Las actividades (asesoramiento, investigación aplicada) que tengan un valor en el mercado pueden ser así remuneradas con independencia de los presupuestos de Universidades. Esta solución resulta más adecuada para recompensar la investigación aplicada que la básica, y no puede convertirse en la fuente principal de remuneración sin comprometer el nivel de dedicación del profesorado a la universidad. La segunda solución se encomienda al Consejo Social de cada Universidad, órgano competente para, primero “promover la colaboración de la sociedad en la financiación de la Universidad” (art. 14.2), y, segundo, “acordar con carácter individual la asignación de otros conceptos retributivos en atención a exigencias docentes e investigadoras o a méritos relevantes” (art. 46.2). Los Consejos Sociales (compuestos en sus 3/5 partes por representantes de los intereses sociales: sindicatos, empresas y administración) no se muestran muy inclinados a acordar discriminaciones salariales importantes. En los años noventa se introducen dos complementos salariales ligados a la producción docente (quinquenios) e investigadora (sexenios). En el primer caso, la evaluación corresponde a las universidades que, en la práctica, no deniegan el complemento casi nunca. En el segundo caso, comisiones nacionales de investigadores destacados evalúan la producción científica de los solicitantes, por áreas de conocimiento. Un porcentaje apreciable de las evaluaciones resulta negativa, proporcionando incentivos claros al esfuerzo. Sin embargo, el importe reducido de estos complementos (entre el 4 y el 13 % para un catedrático en 2000) limita el alcance de estos sistemas de incentivos.

12.3.3. Evaluación y remuneración del profesorado universitario Un política de remuneración basada en incentivos a la producción debe resolver, en primer lugar, los problemas de evaluación de la producción. Estos problemas revisten un interés especial en el caso del profesorado universitario. En primer lugar, las universidades son empresas multi-producto que tienen diversos objetivos. En el modelo español, según indica la LRU, estos objetivos son al menos tres: el desarrollo de la investigación, la docencia (formación de profesionales) y la difusión de la cultura. Una política de remuneración debe explicitar cómo se evalúan los distintos 304

objetivos y cuál tiene prioridad en caso de que entren en conflicto. En segundo lugar, la actividad investigadora se desarrolla en condiciones de incertidumbre, de asimetría de información entre la empresa (Universidad o Centro de Investigación) y el investigador. Es difícil para la empresa conocer si el profesorinvestigador no se ha esforzado lo suficiente, o no ha tenido “suerte” en su proceso de investigación. Por último, hay que recordar de nuevo que los profesores-investigadores de un centro suelen ser los individuos encargados de decidir la contratación de nuevos investigadores. Es preciso proporcionales incentivos para atraer a los mejores candidatos posibles. La elección del método de evaluación de los distintos objetivos no es un problema trivial, y tiene consecuencias importantes para incentivar a los agentes (profesores y alumnos) a lograr los objetivos buscados. Becker (1979) analiza los efectos de cambios en la evaluación y la remuneración de las actividades de los profesores sobre su comportamiento productivo. Considera una Universidad que está interesada en la producción de la enseñanza e investigación; los profesores dedican su tiempo a estas dos actividades con el objetivo de maximizar la remuneración que obtienen por ellas. Becker supone que las evaluaciones de la Universidad contienen errores (desde el punto de vista de los profesores); bien porque no se realizan con precisión, bien porque no se informa a los profesores de la valoración relativa dada a cada actividad investigadora (artículos, conferencias, libros, tesis, etc.) o docente (clases, tutorías, libros de texto, etc.). Es un sencillo modelo de errores en variables suponiendo que los errores de evaluación están incorrelados con la producción, y que ésta tiene una función de densidad unimodal, se deduce que, si la distribución de la producción de investigación (o de enseñanza) tiene un valor modal inferior a la mediana, una mayor precisión en la evaluación elevará la producción para la mayoría de los profesores. Cuando la producción tiene una moda superior a la mediana, una evaluación más precisa puede no elevar la producción, a no se que se combine con la elevación de la remuneración de esta actividad. En la literatura empírica se comprueba que en las universidades norteamericanas la medida habitual de la producción investigadora de los individuos y los Departamentos es el número de artículos (libros, en algunas áreas) publicados por sus miembros en un conjunto de revistas científicas. Para incentivar la producción de investigación, los departamentos remuneran las publicaciones de sus profesores, y el mercado ratifica estas evaluaciones al establecer clasificaciones o “rankings” de Universidades, por áreas, basadas en el número (e impacto) de sus publicaciones. Por otro lado, cuando se trata de evaluar las actividades de enseñanza (de formación de profesionales) no parece existir acuerdo en ningún país acerca del método más adecuado. Los Departamentos recogen evaluaciones del profesorado realizadas por alumnos, pero no se utilizan sistemáticamente en la contratación y promoción del profesorado ni para comparar diversas Universidades. Las evaluaciones más frecuentes 305

del rendimiento del alumno también son subjetivas (realizadas por cada profesor), no comparables, y difícilmente interpretables como evaluación de la actividad educativa en su conjunto. Por último, la evaluación que realiza el mercado de trabajo de los graduados, aunque puede resumirse mediante indicadores de tasas de empleo y salarios, parece más adecuada para juzgar la eficiencia de una facultad que de cada uno de sus docentes. Estas deficiencias del proceso de evaluación de la enseñanza son relevantes para el diseño de contratos y remuneraciones con incentivos. El modelo de Becker recuerda que una mejora de la docencia no se puede incentivar, con aumentos de las remuneraciones por producción de enseñanza, si no se precisa claramente cómo se va a evaluar esta producción.

12.4. La remuneración del profesorado en España y en la OCDE El análisis de las remuneraciones del profesorado y sus consecuencias sobre la calidad de la enseñanza es un tema clásico de investigación en economía de la educación. Al revisar la situación española y la literatura internacional conviene separar los niveles educativos universitario y no universitario.

12.4.1. Remuneraciones en Primaria y Secundaria En Estados Unidos se dispone de una abundante literatura sobre la oferta de profesorado y su relación con las remuneraciones existentes. En los años setenta los salarios de los docentes pierden poder adquisitivo y se debaten los problemas que crea esta situación para contratar y mantener profesores, especialmente entre los titulados universitarios más capaces. Como consecuencia, entre 1979 y 1989 el salario medio de los docentes crece un 20% en términos reales. Varios estudios empíricos parecen dar apoyo a este tipo de medidas para mejorar la calidad, y la estabilidad, del profesorado. Así, por ejemplo, se estima que un aumento de la remuneración del 1% reduce la probabilidad de abandono de la docencia en un 2,1%. También se identifica en estos análisis que el diferencial salarial entre ingenieros y docentes de secundaria tiene un impacto positivo sobre la escasez de profesores de matemáticas y ciencias (tanto en California como en el conjunto del país, según Rumberger, 1987). Para el Reino Unido, Dolton (1990) analiza las ocupaciones (docentes o no) de los titulados de 1980, a lo largo de casi una década. Confirma que las diferencias salariales (entre los docentes y otras ocupaciones) son importantes tanto para la primera elección de ocupación, al graduarse, como para decisiones posteriores. Sin embargo, también 306

identifica una cierta inercia en la permanencia en el profesorado, que puede estar asociada a la valoración que dan los individuos a los beneficios no monetarios de la docencia. Los titulados universitarios sólo pueden valorar estas características no pecuniarias de la ocupación tras haberla llevado a cabo durante un tiempo. Para comparar los salarios pagados en España con los de los otros países desarrollados un indicador útil puede ser el ratio del salario medio en relación al PIB per cápita del país. En el cuadro 12.5 se observa que España presenta ratios relativamente elevados para el profesorado del nivel secundario (entre 1,8 y 2 en 1998). No parece existir un déficit en los años noventa en la remuneración de los docentes de los niveles básicos. Cuadro 12.5. Salarios en relación al PIB pe.

Fuente: OCDE (varios años). Elaboración propia. Notas: Salarios para profesores con 15 años de experiencia. * dato para 1996.

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También puede destacarse que los ratios de salarios sobre PIB per cápita se reducen entre 1990 y 1998 en al menos nueve de los trece países considerados, incluido el caso español. Según la evidencia empírica antes comentada, si este indicador refleja una disminución del diferencial salarial (docente-no docente), cabe preguntarse si se habrá producido en los años noventa un empeoramiento de la calidad del profesorado en esos países. Otros problemas, comunes a los sistemas de remuneración en España y en otros países, se refieren a la homogeneidad de los salarios para diferentes materias y a la escasa importancia de los incentivos. Las remuneraciones suelen ser función básicamente de la titulación (diplomatura o licenciatura) y de la experiencia de los docentes, sin prestar atención a otros determinantes de su salario alternativo como el área de especialización (física o informática versus historia o filosofía) o la “habilidad” de los individuos.

12.4.2. Remuneraciones del profesorado universitario Diversos estudios referidos a Estados Unidos demuestran que existe una clara evidencia empírica acerca de la relación entre remuneraciones y producción científica (artículos, libros, tesis), para profesores con y sin seguridad en el empleo, en universidades públicas y privadas, y en diferentes áreas de conocimiento. No se aprecia un efecto significativo de las evaluaciones docentes sobre los salarios del profesorado. Este esquema retributivo probablemente incentiva la producción de investigación (las publicaciones científicas) pero no proporciona claros incentivos para la mejora de la actividad docente en las universidades. En el caso español los salarios de los profesores dependen de su antigüedad, su titulación (doctor o licenciado), la estabilidad (funcionario o no), y la categoría. Desde 1990 también son función de los resultados de la evaluación de su actividad docente (quinquenios) e investigadora (sexenios). En el primer caso la evaluación la realizan las propias universidades, concediendo los complementos docentes de manera casi automática. En el segundo caso la evaluación la llevan a cabo comisiones nacionales de investigadores que deniegan los complementos de investigación a un porcentaje apreciable de solicitantes de su propio campo científico. Los datos disponibles sobre la actividad investigadora del profesorado confirman que existe una gran dispersión de resultados. Se estima que en 1989 aproximadamente un 30% de los docentes no ha publicado ningún artículo en un año, y un 60% no ha dirigido ninguna tesis. La encuesta realizada por el INE muestra que los profesores con estancias en el extranjero se sitúan por encima de la media nacional en la producción de tesis, artículos, libros y conferencias. Estancias superiores a cinco años corresponden a profesores con niveles de producción que duplican la media nacional. En los años noventa España presenta un claro déficit en la remuneración de los docentes universitarios. Según datos de la OCDE, en 1994 España tiene un salario medio 308

inferior a la media en $19.000 al año. Y en el año 2000 los catedráticos (titulares) españoles perciben remuneraciones 15.000 (21.000) euros menores que las de sus homólogos portugueses, por ejemplo. En el cuadro 12.6 se observa que España mantiene sueldos reducidos en el nivel superior, tanto si se comparan las cifras absolutas (en dólares), como el indicador del sueldo sobre el PIB per cápita. Este índice toma el valor 1,9 en España, frente a indicadores superiores a 2,8 en la mayoría de los países analizados. Cuadro 12.6. Salario medio del profesorado universitario doctor:

Fuente: OCDE (1997). Elaboración propia.

Al iniciar el siglo XXI parece evidente que las retribuciones del profesorado presentan varios problemas. En primer lugar, un problema de nivel causado por la elevada distancia existente entre los sueldos de los profesores y sus salarios alternativos en el mercado. En segundo lugar, existe un problema de incentivos individuales ya que las remuneraciones ligadas a resultados (quinquenios docentes y sexenios investigadores) tienen una importancia mínima. Por último, el sistema carece de incentivos de grupo que estimularían la contratación de los mejores candidatos para elevar la producción docente e investigadora de los centros. Una evaluación, a la inglesa, de la investigación con consecuencias sobre la financiación de los departamentos, introduciría estos incentivos en el modelo español. Con el actual esquema de competencias, la solución del primer problema (de nivel) 309

correspondería al gobierno central. Sin embargo, las Comunidades Autónomas han comenzado a abordar en el año 2001 la solución de los dos primeros problemas (nivel e incentivos). Canarias, Navarra, País Vasco, Baleares y Madrid han establecido complementos retributivos (entre 3.600 y 12.000 euros anuales) ligados a la evaluación de las actividades docentes, investigadoras y de gestión de los profesores. El proyecto de ley de universidades presentado en 2001 consolida este modelo en el que se produce dispersión regional en las retribuciones, mientras las universidades (y departamentos) de una misma Comunidad pagan salarios idénticos. Al igual que en el caso de las tasas, no resulta clara la eficiencia de este modelo. Por otro lado, se puede esperar que si los gobiernos regionales apoyan la capacidad discriminatoria de los nuevos complementos, aumentará el peso de los incentivos y podría observarse un estímulo a la producción investigadora y, en algún caso, docente en los próximos años.

RESUMEN

— La expansión del sistema educativo en las últimas décadas ha requerido un aumento notable del número de profesores, especialmente en el sector público. En el curso 1990 se alcanza el medio millón de docentes mientras que en 2000 se superan los 600.000. — En los niveles básicos del sistema educativo hay una presencia mayoritaria (en infantil) o equilibrada (secundaria) de mujeres en el profesorado. En el nivel universitario se ha alcanzado un 33% de docentes femeninos, pero sólo representan el 12% entre los catedráticos. — Si los sueldos de los profesores se distancian notablemente de los salarios alternativos en el mercado, aparecen problemas para reclutar y conservar a los docentes. Estudios empíricos en Estados Unidos y el Reino Unido confirman esta predicción. — Los contratos óptimos para los profesores universitarios pueden incluir la seguridad en el empleo para favorecer que contraten siempre a los mejores candidatos disponibles. Además, son convenientes esquemas de remuneración que incentiven ese comportamiento en la contratación y promuevan el esfuerzo. — Los salarios de los profesores universitarios norteamericanos guardan una clara relación con indicadores de la producción científica (artículos, libros, tesis), pero no con la evaluación docente, en general. En consecuencia, no existen claros incentivos para mejorar la producción docente, ya que no existe acuerdo sobre cómo evaluarla con precisión. — Al comparar las remuneraciones vigentes en España y en otros países de la OCDE se observa que el sistema educativo español sólo presenta un déficit en el nivel universitario, pero no en el secundario. Hasta el año 2000 las retribuciones del profesorado universitario han tenido un componente muy escaso de incentivos. Recientemente se han introducido complementos retributivos en varias regiones para elevar los sueldos y aumentar la importancia de la remuneración ligada a indicadores de producción.

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ACTIVIDADES DE DESARROLLO

1. Analice los incentivos que plantea la nueva ley de universidades para la contratación y promoción del profesorado. 2. Investigue la relación existente entre la remuneración del profesorado y el gasto por alumno, para los países de la OCDE, en el nivel secundario. Comente los resultados.

LECTURAS COMPLEMENTARIAS

La oferta de profesorado y su relación con las remuneraciones es un tema clásico abordado por los libros de texto de economía de la educación (Cohn y Geske, 1992; Johnes, 1995).

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13 Formación continua y formación permanente

La adquisición de capital humano no se limita a las inversiones que realizan los individuos en el sistema educativo. Tienen gran relevancia las actividades de formación que se llevan a cabo en el mercado de trabajo. En las últimas décadas la frontera entre formación básica y continua se ha difuminado en muchos casos. Algunos programas educativos (de Formación Profesional o de Universidad) incluyen trabajo en prácticas en las empresas, y numerosas actividades de formación continua se llevan a cabo en centros educativos. Por otro lado ha cobrado fuerza la ¡dea de la formación permanente (life-long learning). Los cambios frecuentes de empleos, de ocupaciones y tareas, requieren la recualificación de los trabajadores a lo largo de la vida. En este entorno cambiante se supone que los individuos entran y salen de los sistemas educativos y de formación en distintos momentos de su vida. Esta nueva perspectiva requiere una reorganización de programas, horarios y esquemas de financiación de la educación y la formación. La organización del capítulo es la siguiente. En el primer apartado se describen los programas de formación ocupacional y de formación continua existentes en España. El apartado segundo presenta las ideas básicas que aporta la teoría económica acerca de las decisiones de formación. En el tercer apartado se repasa la evidencia empírica disponible sobre los determinantes y las consecuencias de la formación continua. El siguiente apartado está dedicado al nuevo concepto de formación permanente y su desarrollo en algunos países. El quinto apartado describe los programas españoles de educación de adultos. El último apartado reflexiona sobre el papel de la universidad en el nuevo esquema de formación a lo largo de la vida. El capítulo finaliza con un resumen de las principales conclusiones.

13.1. Formación ocupacional y formación continua en España: análisis descriptivo Tradicionalmente se ha considerado formación continua a aquellas actividades no encuadradas en la formación básica que proporciona el sistema educativo reglado y que 312

suelen ir dirigidas a los más jóvenes. En España ha existido tradicionalmente una clara distinción entre el sistema educativo y el sistema de formación continua. Hasta 1993, el primero estaba a cargo del Ministerio de Educación, o de las Consejerías de Educación de las CC.AA. con competencias, mientras el segundo era la responsabilidad del Ministerio de Trabajo a través del Instituto Nacional de Empleo (INEM). Esta agencia de la administración central actuaba mediante dos programas: el Plan FIP (Plan de Formación e Inserción Profesional) que proporcionaba formación a trabajadores ocupados y parados, y las Escuelas Taller y Casas de Oficio dirigidas a jóvenes desempleados de baja cualificación. Las empresas, por su parte, organizaban sus propias actividades de formación, aunque su incidencia en España era bastante escasa. Así, los datos disponibles para 1988 (cuadro 13.1) muestran que los gastos de formación sólo suponen un 0,2% del coste laboral en la industria española, frente al 1,4% de la Unión Europea. En los sectores de la construcción y el comercio, la distancia entre los gastos en formación de las empresas españolas y las de otros países europeos es todavía mayor que en el caso de la industria. Posteriormente, las inversiones españolas han crecido, ya que para el sector industrial la importancia de la formación profesional sube al 0,30 en 1992 y al 0,46 del coste laboral en 1996. Cuadro 13.1. Coste laboral y formación (%) en 1988.

Fuente: Encuesta de coste laboral (INE). Elaboración propia.

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A partir de 1993, como consecuencia del I Acuerdo Nacional de Formación se establece una clara separación entre la formación ocupacional, dirigida a los desempleados, y Ia formación continua orientada a los trabajadores ocupados. La cofinanciación pública de esta última pasa a ser responsabilidad de los agentes sociales, a través del FORCEM (Fundación para la Formación Continua) mientras que el INEM y las CC.AA. se hacen cargo de la formación ocupacional. Las empresas no tienen incentivos para proporcionar formación a los individuos desempleados por lo que resulta imprescindible la financiación pública. En el caso español, estas actividades se realizan por el INEM, así como por las corporaciones locales, para mejorar la empleabilidad de los parados, con especial atención a algunos colectivos como los jóvenes, los parados de larga duración, etc. En cuanto a la formación continua dirigida a los ocupados, hay que señalar que se financia por parte de las empresas (compartiendo o no los costes con los empleados), con la posible cofinanciación pública a través del FORCEM. En el cuadro 13.2 se puede analizar la evolución de la formación ocupacional y la formación continua financiadas con fondos públicos. a) El plan FIP crece en los años ochenta hasta superar en algunos momentos los 300.000 alumnos formados al año. Este volumen de actividad equivale aproximadamente al 2% de la población activa existente en torno a 1990. Ultimamente, coexistiendo con el FORCEM, se centra en la formación de 130.000 a 230.000 parados al año. Así, en 1999, por ejemplo, alcanza a un 9% de los desempleados aproximadamente. b) Para los desempleados más jóvenes, con baja cualificación, existe otra alternativa formativa: las Escuelas-Taller y las Casas de Oficio (ET-CO) que forman cada año entre 15.000 y 20.000 alumnos. Estos programas combinan los cursos de formación con la realización de trabajos prácticos en proyectos locales de restauración y rehabilitación del patrimonio, así como en actividades de conservación del medio ambiente. Estos dos tipos de actividades se sostienen parcialmente gracias a la cofinanciación que proporcionan los fondos estructurales europeos (a través del Fondo Social Europeo). Así, las regiones Objetivo-1 aportan entre el 60 y el 70% de los alumnos formados en ET-CO, que se han beneficiado notablemente de la financiación europea. En 1991, el volumen de alumnos equivale al 6,6% de los parados menores de 25 años en las regiones Objetivo-1 y al 6% en las otras regiones españolas. c) La financiación del FORCEM se ha dirigido a tres tipos de actividades: los planes de formación, que constituyen el eje principal de actuación, los permisos individuales de formación y los estudios sobre necesidades de formación.

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Cuadro 13.2. Formación ocupacional y formación continua con financiación pública.

Fuentes: Ministerio de Trabajo (varios años) y FORCEM (varios años). Elaboración propia. Notas: Alumnos de formación ocupacional con evaluación positiva.

En el apartado de planes de formación, hay que destacar que su número crece desde 747 en 1993 a 4.549 en 1999. En consecuencia, las horas de formación aprobadas pasan de 39,3 millones a 207,9 millones, con una financiación superior a los 73.000 millones de pesetas. En el cuadro 13.2 se observa que el número de trabajadores formados se acerca al millón y medio en los últimos años, lo que equivale al 9% de la población activa. d) El número de solicitudes, y concesiones, de permisos individuales de formación (PIF) crece en los últimos años. En la convocatoria 1999-2000, de los 4.700 PIF aprobados, se observa que casi 3.600 corresponden a la realización de estudios universitarios de primero, segundo o tercer ciclo. Asismismo, cabe 315

resaltar que la mayoría de los beneficiarios tiene entre 25 y 35 años de edad. A financiar este programa se destinan ya más de 2.000 millones de pesetas. En conjunto, el gasto público destinado a formación continua y ocupacional tiene una magnitud bastante moderada, en torno al 0,2% del PIB, como se observa en el cuadro 13.3. Cuadro 13.3. Indicadores de la formación en España.

Fuente: García Serrano (2000) con datos de la OCDE.

13.2. Algunas ideas teóricas sobre formación La literatura económica proporciona algunas ideas sobre los factores que influyen en la adquisición de formación, así como sobre sus consecuencias laborales (movilidad, salarios).

13.2.1. Formación general y formación específica Al analizar los incentivos que tienen la empresa y el trabajador para invertir en formación, Becker distingue entre formación general, que eleva la productividad del trabajador en cualquier empresa, y formación específica, que aumenta la productividad únicamente en la ocupación actual. La empresa no tiene incentivos para contribuir a la financiación de la formación más general, que debe ser cubierta por el trabajador. En el caso de la formación específica, se pueden compartir los costes entre ambas partes. Mientras se realiza la formación, la empresa cubre parte de los costes permitiendo que el trabajador reciba una remuneración superior a su productividad marginal. Posteriormente, la empresa recupera su inversión pagando un salario inferior a la productividad (que ha crecido), pero superior al salario 316

alternativo en otras empresas. Se supone así que el trabajador tiene incentivos a permanecer en ese empleo, permitiendo que la empresa recupere el coste de esa inversión. Según la teoría del capital humano no se plantean problemas para financiar las inversiones en capital humano específico a la empresa, en un contexto de mercados competitivos. Por otro lado, la formación de carácter general la decidirá (y financiará) el trabajador de acuerdo al modelo analizado en el capítulo 2. Parece probable que la formación continua sea complementaria de la formación básica. En ese caso los individuos con mayores niveles educativos tendrían más incentivos a invertir en formación. Los datos parecen confirmar esa hipótesis ya que en todos los programas de formación (ocupacional o continua) los individuos con estudios superiores están sobrerrepresentados. Así, en el cuadro 13.4 se verifica este hecho para España y para otros países europeos en 1994. La tasa de participación en formación es mucho mayor entre los universitarios que en el conjunto de la población activa. Cuadro 13.4. Tasas de participación en formación continua (1994).

Fuente: OCDE (1996) con datos de Labor Force Surveys. Nota: Datos referentes a los cuatro meses anteriores a la encuesta.

El modelo de capital humano con trabajadores homogéneos sugiere que aquellos que realicen formación en el empleo recibirán inicialmente salarios inferiores a los no formados, aunque posteriormente tendrán un mayor crecimiento en sus ingresos. Sin embargo, los modelos de emparejamiento predicen que las empresas invertirán en información para asignar a los candidatos más capaces a los puestos de trabajo que requieren más información. En consecuencia, no se observarán salarios “reducidos” para los trabajadores (de alta habilidad) asociados a empleos con grandes inversiones en 317

formación.

13.2.2. Contratos laborales y formación Parece obvio que existe una fuerte relación entre la estabilidad de un trabajador en el empleo y la probabilidad de recibir formación. Las relaciones laborales duraderas están asociadas a los incentivos a las inversiones en formación. Cuanto menor sea la probabilidad de movilidad de los individuos, mayor será la tendencia a recibir formación. Y, a su vez, cuanto más elevado sea el capital humano específico que acompañe a un empleo, mayor será la probabilidad de que se establezca una relación laboral duradera. Así, por ejemplo, la teoría de contratos óptimos predice que es más probable observar contratos temporales en los sectores (comercio, restauración, limpieza e incluso, construcción y seguridad, ...) en los que el capital humano específico está menos presente. En el caso extremo, se estará en presencia de actividades económicas en las que los empleados son considerados sustitutos perfectos de los candidatos disponibles en el mercado. Así, por ejemplo, tras la reforma laboral que tiene lugar en España en 1984, se potencia la contratación temporal y en 1990 ya se observa que, por sectores productivos, el mayor porcentaje de contratos temporales se produce en la construcción (54%), seguido de la agricultura (51%) y del comercio y la hostelería (36%). Todos estos sectores de actividad se sitúan claramente por encima de la media (30%) en su índice de contratación temporal. La literatura empírica confirma que la formación parece tener un efecto negativo sobre la movilidad, en varios estudios referidos a Estados Unidos y al Reino Unido. Estos efectos son especialmente significativos para las mujeres. Para el caso español, varios trabajos estiman asimismo que la realización de formación en la empresa reduce la movilidad de los trabajadores. En el cuadro 13.5 se pueden observar los resultados de uno de estos estudios para España, realizado por Caparros, García y Navarro (1999) con datos referentes al año 1994. Se confirma que la probabilidad de cambiar voluntariamente de trabajo (según dos definiciones diferentes) mantiene una clara relación negativa con el hecho de haber realizado formación financiada por el empresario. Por el contrario, otro tipo de acciones formativas, no cubiertas por la empresa, no reducen la probabilidad de movilidad. Parece, por lo tanto, que el primer tipo de formación puede interpretarse que proporciona capital humano específico a la empresa y reduce el abandono del puesto de trabajo, como predice la teoría. También se puede comprobar que la movilidad se reduce con la experiencia laboral (mayor capital humano) y con la posesión de un título de FP-II o de Diplomatura. Por último, cuanto más elevado sea el salario recibido en la empresa, menor es la probabilidad de abandonar voluntariamente el empleo. 318

13.2.3. Modelos con información asimétrica La literatura reciente se aleja del modelo perfectamente competitivo de Becker para centrarse en las consecuencias de mercados de competencia imperfecta, y con asimetrías de información. Algunos modelos suponen que las empresas poseen información sobre sus empleados que no está a disposición de otras empresas. En consecuencia, el empleador se encuentra con un cierto poder de monopsonio sobre el trabajador, que puede incentivar la provisión de formación incluso si es de carácter general. Cuadro 13.5. Movilidad y formación.

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Notas: Movilidad = Cambio de trabajo. En el segundo caso, se incluye también la finalización de contrato como motivo de movilidad, t-estadísticos entre paréntesis. Fuente: Caparros, García y Navarro (1999) con datos del Panel de Hogares de 1994.

Estos modelos dan lugar a múltiples equilibrios. En unos hay una elevada rotación laboral y escasa formación. En otros hay poca movilidad laboral y abundante formación. Cabe esperar que los mercados de trabajo regulados, con normas claras de contratación y despido, favorezcan los equilibrios con niveles elevados de formación. Se puede 320

argumentar que estos modelos ayudan a explicar que Alemania o Japón superen ampliamente las inversiones en formación de los Estados Unidos (equilibrio con movilidad elevada). Snower (1996) amplía esta argumentación construyendo un modelo en el que se producen dos clases de externalidades. La primera hace referencia al hecho de que la creación de puestos de empleo de alta cualificación beneficia a todos los trabajadores con más formación, que ven mejorar sus oportunidades laborales. La segunda es la externalidad que se produce al formar más trabajadores que estarán en condiciones de ocupar puestos cualificados. Por el primer tipo de fallo de mercado se abrirán pocas vacantes cualificadas y por el segundo se ofrecerá poca formación a los trabajadores. Sin intervención del gobierno (subsidiando la formación y/o la creación de empleos cualificados), se puede caer en un equilibrio con muy escasa formación: The low-skill, bad-job trap. Se argumenta que algunos sectores económicos del Reino Unido y de Estados Unidos se han instalado en esta trampa de empleo de baja cualificación.

13.3. Los determinantes y las consecuencias económicas de la formación La literatura empírica ha investigado tanto los factores que determinan la menor o mayor probabilidad de recibir formación, como los efectos que las inversiones formativas tienen sobre los salarios, paro y movilidad de los trabajadores.

13.3.1. Determinantes de la probabilidad de formación Estudios referidos al Reino Unido y a Estados Unidos muestran que la probabilidad de recibir formación en el empleo es una función creciente del nivel educativo del trabajador. Se confirma la complementariedad existente entre las dos inversiones en capital humano: educación y formación. Para el mercado de trabajo español es posible estimar los determinantes de la probabilidad de formación desde el punto de vista de las empresas y desde la perspectiva de los trabajadores. En el primer caso, se observa que las empresas de mayor tamaño, multinacionales, exportadoras, afectadas por cambios técnicos y con esquemas de participación en beneficios son las que ofrecen formación con una probabilidad más elevada. Las encuestas individuales ofrecen otra perspectiva de las decisiones de formación. Las características que favorecen la recepción de formación son un nivel educativo elevado, una edad no superior a 45 años, cierta estabilidad en el empleo, el trabajo en el sector público, fuera del sector agrícola y de la construcción, y en una empresa con más de 50 trabajadores (Alba y Tugores, 1999). 321

13.3.2. Consecuencias económicas de la formación Un informe reciente de la OCDE (1998) resume la evidencia empírica existente acerca de los efectos económicos de la formación: a) En cuanto a la formación continua en las empresas, se observa que eleva los salarios de los trabajadores, y la productividad de las empresas, especialmente cuando se ve acompañada por cambios técnicos y organizativos. Lynch (1992) analiza, para trabajadores jóvenes norteamericanos, el impacto salarial de la realización de actividades de formación en el empleo actual o en empleos previos. Los datos también distinguen entre cursos de formación que proporciona la empresa y otro tipo de cursos. Los principales resultados del análisis son los siguientes: - La formación continua adquirida en empleos previos no tiene un efecto en el salario percibido en el empleo actual. Se confirmaría así el carácter específico a la empresa del capital humano incorporado en esa formación continua. - Por el contrario, la formación previa no asociada al empleo sigue teniendo un impacto salarial positivo. Cabe interpretar que esa formación no realizada en la empresa proporciona capital humano general que es remunerado en empleos posteriores. - También se observa que la probabilidad de recibir formación en la empresa crece con la antigüedad en el empleo y con el historial anterior de formación. Se reduce con el número de puestos de trabajo (movilidad) que se han ocupado. b) La evaluación de las políticas públicas de formación es aún más complicada que en el caso anterior. Los programas públicos de formación de Estados Unidos han sido objeto de evaluación “experimental” en la que los participantes son asignados aleatoriamente a los grupos experimental (recibe formación) y de control (no la recibe). Estos programas están dirigidos a individuos de nivel socioeconómico reducido que suelen verse excluidos del mercado “privado” de formación continua. Con los datos obtenidos se busca evaluar el impacto salarial de la formación sin problemas estadísticos de autoselección (veáse capítulo 2). Los resultados son positivos para los alumnos de más edad (a partir de los 22 años), pero no son significativos para los trabajadores más jóvenes, que no ven crecer sus ingresos laborales en los dos años siguientes al experimento. Este tipo de análisis experimental resulta costoso pero puede ofrecer rendimientos importantes al permitir la evaluación precisa de la efectividad de distintos programas y, en consecuencia, ayudar al diseño de políticas laborales con un impacto apreciable sobre el empleo y los salarios. Hay que señalar que tampoco para el Reino Unido se observan efectos significativos de los programas públicos de formación orientados a los jóvenes de menor cualificación (Cohn y Addison, 1999). Los expertos recomiendan un análisis cuidadoso de las políticas 322

de capital humano dirigidas a estos colectivos. Para el caso español las evaluaciones de los programas públicos no son muy abundantes. Un estudio referido a graduados de las Escuelas Taller en el período 19891991, encuentra que el 58% está trabajando. Este índice sube al 64% en las regiones más desarrolladas, sugiriendo una clara relación entre la situación económica y la efectividad de este programa de formación dirigido a jóvenes desempleados. En el caso del plan FIP, no se dispone de una evaluación experimental como en Estados Unidos. Sin embargo, es posible comparar las tasas de colocación de los parados formados (62%) con las de un “grupo de control” (42%), formado por parados similares a los anteriores que no recibieron formación. Se concluye que los cursos del plan FIP aparecen asociados a tasas de inserción laboral que se elevan 20 puntos (Saéz, 2000), a mediados de los años noventa, como media. La mejora es más destacada entre las mujeres (27 puntos) que entre los hombres (15 puntos), según este estudio que produce una evaluación positiva de los programas de públicos de formación, que necesita ser confirmada por análisis más detallados.

13.4. La formación permanente En los años noventa varios informes de la Unión Europea y de la OCDE parecen reflejar un consenso sobre la conveniencia de promover el acceso de los individuos a la formación permanente. - Para satisfacer las necesidades de formación continua que permiten la actualización de conocimientos y habilidades, así como el reciclaje de los trabajadores. - Por razones socioculturales como la extensión de la esperanza de vida y la mejora de niveles de renta, que inducen una mayor demanda de formación por parte de toda la población. Las rápidas transformaciones que se producen en las últimas décadas en el mercado de trabajo muestran la necesidad generalizada de la formación permanente (life-long learning). Como consecuencia del cambio técnico, de la competencia internacional entre diversos países y áreas económicas, y de los cambios organizativos subsiguientes, los trabajadores requieren del reciclaje y la recualificación para adaptarse a nuevos empleos La política educativa se enfrenta también a retos importantes que no siempre pueden resolver las instituciones por sí solas. Así, por ejemplo, la incentivación de la formación permanente puede requerir el uso de programas de ayuda financiera a los estudiantes, a la vez complejos y diversificados. Muchos sistemas educativos han excluido tradicionalmente a los adultos de sus programas de becas y préstamos, por considerarlos 323

capaces de financiar sus inversiones formativas. Sin embargo, surgen problemas no sólo por la limitada capacidad de pago de muchas familias con hijos en edad de estudiar, sino también por los inciertos rendimientos económicos de las inversiones educativas de los adultos. Al encontrarse más cerca que los jóvenes del final de su vida laboral, se reduce el horizonte temporal sobre el que derivar beneficios salariales de su inversión (capítulo 2). Sin embargo, los beneficios sociales pueden ser muy apreciables, por reducción de probabilidades de sufrir desempleo, aumento en las cotizaciones sociales e impuestos a satisfacer en el futuro, e incluso por los beneficios que sus hijos pueden derivar del aumento del capital humano de la familia. Parece necesario profundizar en la investigación sobre todos estos beneficios privados y sociales, para poder formular una política de financiación de la formación permanente que favorezca la eficiencia y la equidad. Durante buena parte del siglo XX la estrategia de los países para elevar su stock de capital humano se centra en el aumento del nivel educativo de la población más joven. Se invierte así en la mejora del capital humano de las generaciones que se van a incorporar al mercado de trabajo. A finales del siglo algunos países desarrollados establecen programas amplios de formación dirigidos a individuos de edades diversas. Por un lado, se impulsan las actividades de formación continua en el mercado de trabajo. Por otra parte, se fomenta la adquisición de formación básica, en el sistema educativo, por parte de personas que ya no se encuentran en las edades típicas de escolarización. A título de ejemplo, cabe citar alguna de las iniciativas emprendidas por el Reino Unido. a) Las instituciones de enseñanza superior reciben financiación suplementaria para las plazas que son cubiertas por estudiantes “maduros”. Este incentivo financiero se ha limitado a un 5% del coste en el pasado, pero una comisión parlamentaria ha propuesto recientemente que se eleve hasta un 20%. Se trata de estimular la captación de estos alumnos por parte de las universidades, al mismo tiempo que se garantiza financiación para las actividades (orientación, tutorías, horarios especiales, ofertas modulares) que es necesario desarrollar para integrar satisfactoriamente a estos estudiantes no tradicionales. b) El gobierno ha desarrollado un programa de ayuda financiera orientada al individuo. Se denominan “Cuentas personales de aprendizaje” {Individual Learning Accounts o ILAS) e incluyen una subvención pública a la que es posible añadir contribuciones empresariales así como las aportaciones de los propios trabajadores que desean formarse. Se persigue incentivar la formación permanente, colocando a los individuos y sus necesidades de aprendizaje en una posición central. Si la medida comentada anteriormente aporta financiación a la oferta formativa de los centros, esta iniciativa da preeminencia a las decisiones de los individuos. En realidad, puede decirse que las ILAS se asemejan a cheques formativos que se 324

encuentran a disposición de los trabajadores para que los empleen en la institución y el programa de educación o formación de su elección. En consecuencia, cabe esperar que estas ayudas financieras incentiven la eficiencia en la provisión de formación, al hacer que los centros compitan por atraer a los alumnos y sus ILAS (véase el capítulo 7). Aunque hay que recordar que la competencia estimula la eficiencia bajo el supuesto de información perfecta. Por otro lado, al tratarse de bonos “suplementables”, (similares a la propuesta original de Friedman) parece probable que generen problemas de equidad y beneficien más a los individuos de mayor renta que, con frecuencia, son los de mayor nivel de capital humano inicial. En unos años se podrá disponer de datos acerca de los efectos de todas estas medidas que buscan incentivar las actividades de formación de los adultos, con el fin de reducir los déficit de capital humano existentes en el Reino Unido.

13.5. Educación de adultos en España Aunque no se puede identificar la idea de la formación permanente con la educación de adultos, parece obvio que supone un impulso para el acceso de los individuos de más edad a la formación básica que proporciona el sistema educativo. En España, los centros de educación de adultos cubren en la actualidad varios objetivos. Por un lado, proporcionan formación a las personas analfabetas y, por otro lado, permiten que aquellos individuos que lo desean completen estudios reglados conducentes a los títulos de Graduado Escolar o de Formación Profesional. Para evaluar el alcance del analfabetismo en España se pueden manejar dos tipos de indicadores. El primero refleja el analfabetismo absoluto, y se refiere a las personas que no saben leer ni escribir. El segundo, más amplio, recoge también a las personas que no pueden comprender textos o cálculos útiles para la actividad laboral o social. Se habla en este caso de analfabetismo funcional. En el primer caso se contabilizan las personas que se declaran analfabetas y en el segundo caso aquellas que no han completado estudios (de nivel primario, al menos). Según los datos que proporcionan los censos, entre la población de 10 y más años la tasa de analfabetismo se ha reducido desde el 8,79% en 1970, al 6,36% en 1981 y al 3,19% en 1991. Entre las mujeres se mantienen tasas más elevadas que la media aunque se reducen del 12,3% en 1970 al 5,6% en 1991. Cabe también destacar que la incidencia del analfabetismo por Comunidades Autónomas es muy diversa. Desde el 6,30 de Extremadura y el 5,93 de Andalucía, al 0,96% de Navarra o al 0,99% de Asturias en 1991. En las figuras 13.1 y 13.2 se puede apreciar la variación de las tasas de 325

analfabetismo regionales de 1970 a 1991. Destacan las mejoras, tanto para hombres como para mujeres, de Baleares y la Comunidad Valenciana, dos regiones que se sitúan por debajo de la media nacional en el último censo.

Figura 13.1. Analfabetismo. Hombres. Fuente: Censos de población (INE). Elaboración propia.

En cuanto a la importancia del analfabetismo funcional, la figura 13.3 pone de manifiesto la relación existente entre el PIB por habitante y la proporción de la población de 25 a 64 años (en 1997) que no ha completado la educación primaria. Se observa una clara relación negativa entre analfabetismo regional y producción por persona, como cabría esperar. Sin embargo Baleares y Cataluña aparecen como observaciones anómalas, ya que su nivel de renta per cápita es muy superior al que les correspondería de acuerdo a su proporción de adultos en situación de analfabetismo funcional. La reducción del analfabetismo se produce por dos razones. En primer lugar, por la desaparición de las generaciones de principios de siglo en las que tiene mayor incidencia. En segundo lugar, por la extensión de la educación de adultos. En el cuadro 13.6 se 326

presentan los datos referentes al número de alumnos atendidos en estos programas en las dos últimas décadas.

Figura 13.2. Analfabetismo. Mujeres. Fuente: Censos de población (INE). Elaboración propia.

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Figura 13.3. Analfabetismo funcional. Fuente: MEC (2 0 0 0 ). Elaboración propia.

En el nivel más básico de alfabetización se pasa de 11.000 alumnos en 1980 a 74.000 en 1998. La mayoría del alumnado en educación permanente es atendido en centros públicos. Por otro lado, crece el número de estudiantes matriculados en niveles más avanzados de formación. Así, el número total de alumnos se acerca a los 400.000 recientemente, desde los 250.000 de 1990 y los 66.000 de 1980 (véase el cuadro 13.6). Cuadro 13.6. Alumnos de educación de adultos.

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Fuente: MEC e INE (varios años). Elaboración propia. Nota: * = faltan datos de alguna Comunidad Autónoma.

En los programas que conducen a títulos reglados vienen recibiendo el graduado escolar más de 50.000 personas al año (desde 1980) y el certificado de escolaridad otros 20.000 alumnos (cuadro 13.7). En consecuencia, aproximadamente 1,5 millones de adultos han elevado su nivel de formación general en las dos últimas décadas, abandonando la situación de analfabetismo funcional (sin estudios completados). Cuadro 13.7. Titulados de educación de adultos.

Fuente: MEC e INE (varios años). Elaboración propia. Nota: Faltan datos de al menos dos CC.AA. (*).

En 1997 se constata que la mayoría (66%) de los alumnos de educación permanente son mujeres, especialmente en el nivel de alfabetización, donde suponen el 73% de la matrícula total. Un 41% de los alumnos tiene entre 16 y 24 años, un 39% se sitúa en edades de 25 a 45 años, y un 21% supera los 45 años. Cabe concluir que un 40% de los estudiantes, muy jóvenes, reciben una “segunda oportunidad” del sistema educativo a 329

través de estos programas.

13.6. La universidad y la educación permanente Parece claro que el enfoque de la formación permanente afecta a todo el sistema educativo, y de manera especial a la enseñanza superior. Su posición destacada en la frontera del conocimiento le confiere un papel crucial en la actualización de la formación del capital humano más cualificado. Las instituciones de educación superior ya no proporcionan únicamente formación inicial, sino que cada vez más son proveedoras de formación continua. El “acceso” a la enseñanza superior puede producirse varias veces a lo largo de la vida, para la realización de estudios a veces generales y a veces especializados; en ocasiones de larga duración y en otros casos sólo durante unas pocas semanas. La idea de la formación a lo largo de la vida exige así una flexibilización general de la enseñanza superior. Asimismo, como señala la OECD (1997), los nuevos objetivos formativos para toda la población colocan al alumno, y sus necesidades, en una posición central. Los sistemas educativos y de formación tienen que orientarse hacia The demand side rather than the supply side o f the educational market. Su objetivo fundamental tiene que ser enseñar a aprender para que los adultos puedan afrontar sus diversas necesidades de formación, de actualización y de recualificación. Entre las actividades de la universidad que ofrecen en los últimos años opciones de formación a diferentes colectivos cabe destacar: los programas de posgrado que conducen a títulos de máster o de especialista en diversos campos; los programas de extensión universitaria y de formación continua que ofrecen cursos a individuos parados, ocupados o inactivos; la expansión de las enseñanzas a distancia, con el apoyo de las nuevas tecnologías; las universidades de mayores, orientadas a la formación de personas de la tercera edad. Merecen un comentario más detallado otros programas más generales, que representan una cierta transformación de las enseñanzas universitarias tradicionales.

a) Los segundos ciclos universitarios En 1989 se inicia en España una importante reforma de los planes de estudio de las titulaciones oficiales. Se persiguen varios objetivos, no sólo la actualización de los contenidos, sino también un aumento de la flexibilidad de las enseñanzas, así como la potenciación de su multidisciplinariedad. También se acorta la duración de los estudios de licenciatura (de 5 a 4 años, en general) y de ingeniería superior (de 6 a 5 años), para acercar el modelo español a los de otros países desarrollados. 330

En el cuadro 13.8 se puede apreciar el resultado de la reforma. Ha crecido notablemente el número de titulaciones (de 55 a 136 en 10 años), especialmente en los estudios técnicos (de 20 a 50), de gran demanda. Cuadro 13.8. Reforma de planes de estudio.

Fuente: Consejo de Universidades (2000). Elaboración propia. Notas: Los programas de sólo 2° ciclo (C) se cursan tras un primer ciclo (A o el primer ciclo de B).

Otro aspecto destacado de la reforma reside en los nuevos títulos de sólo 2.° ciclo (21), a los que se puede acceder desde una amplia gama de titulaciones de primer ciclo (diplomaturas), o tras cursar el primer ciclo de algunas enseñanzas de primer y segundo ciclo (licenciaturas). Asimismo, se ha flexibilizado notablemente la transición desde primeros ciclos diversos hacia los segundos ciclos de algunas carreras tradicionales (de dos ciclos). En consecuencia, se han abierto, dentro de un modelo regulado como el español, mayores opciones de combinación de enseñanzas (ej. primer ciclo de economía y segundo ciclo de periodismo), y posibilidades de reciclaje. Titulados de diversos campos pueden completar su formación mediante la realización de un segundo ciclo. Sin duda, la idea de la formación permanente incentiva una mayor flexibilidad de las enseñanzas para adaptarse a las necesidades de aprendizaje de personas de edades y titulaciones diversas.

b) El acceso de mayores de 25 años La apertura de la universidad a la formación permanente aparece claramente 331

asociada al acceso de estudiantes “no tradicionales”, especialmente los adultos que carecen de las credenciales académicas habituales, pero poseen experiencia y capacidad de aprendizaje. En el sistema universitario español este proceso no puede considerarse totalmente resuelto. En las pruebas de acceso a la universidad para mayores de 25 años, el porcentaje de aprobados se sitúa entre el 30 y el 35%. Este dato ofrece un claro contraste con el 88% de alumnos de bachillerato que supera las pruebas ordinarias en la convocatoria de junio, en los años noventa. En los primeros años ochenta, las solicitudes de acceso a la universidad entre mayores de 25 años apenas superaban las 10.000 anuales. A finales de los ochenta se produce un fuerte crecimiento que sitúa la demanda en 50.000 personas por año. Entre 1992 y 1999 el número de matriculados en las pruebas para adultos se reduce a la mitad (desde 55.000 hasta 27.500 aproximadamente). Pudiera pensarse que cae la demanda para esta vía de acceso a la universidad, aunque también es posible que la dificultad de las pruebas esté desanimando a los demandantes potenciales. Con los datos hoy disponibles sobre la escolarización de los adultos surge alguna inquietud a cerca del crecimiento de las desigualdades entre los países. Así, en la figura 13.4 se puede apreciar que las tasas de escolarización para la población de 30 a 39 años difieren bastante entre los países desarrollados. La influencia de la renta per cápita parece ser muy notable, por lo que los últimos lugares corresponden a la República Checa, Turquía, Polonia, Hungría, España e Irlanda, aunque se encuentran acompañadas por dos países más ricos, Italia y Francia, que no han impulsado la escolarización de adultos. Aparecen muy destacados en este campo los casos de Australia y Suecia, y a continuación el Reino Unido, Nueva Zelanda y Finlandia. Estos cinco países han alcanzado en 1998 niveles de participación educativa de la población de 30 a 39 años muy superiores a la media de la OCDE, y a la situación que podría corresponderles según su nivel de renta. Los datos de la OCDE también sugieren que en estos países tiene una presencia destacada la enseñanza a tiempo parcial, hecho que puede contribuir a explicar su éxito en el acceso de los adultos a la formación. Sin duda, estos países merecen un análisis detallado para poder identificar los casos destacados (bestpractice) que puedan ser útiles para otros sistemas educativos.

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Figura 13.4. Tasa de escolarización entre los 30-39 años en 1998. Fuente: OCDE (2000). Elaboración propia.

RESUMEN

— En el modelo de capital humano se distingue entre la formación general, que eleva la productividad del trabajador en cualquier empresa, y la formación específica que aumenta la productividad únicamente en la ocupación actual. El primer tipo de formación debe ser financiada por el trabajador, mientras que en la de tipo específico se pueden compartir los costes entre ambas partes. — Los modelos de contratos laborales ponen énfasis en la relación existente entre el capital humano específico y la estabilidad laboral de los trabajadores. Esta relación es confirmada por los datos disponibles para varios países (Estados Unidos, Reino Unido y España, entre otros). — En España, como en otros países, cabe distinguir la formación ocupacional, dirigida a trabajadores parados, y la formación continua, dirigida a los ocupados. La primera es responsabilidad del sector público (Plan FIP y Escuelas Taller), mientras que la segunda se realiza a iniciativa de las empresas o de los propios trabajadores. Desde 1993 la ayuda pública a la formación continua se canaliza a través del FORCEM, y ha llegado a afectar a casi 1,5 millones de trabajadores (9% de la población activa).

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— La literatura empírica internacional muestra que la formación continua tiene un claro efecto positivo sobre la productividad y salarios de los individuos. El impacto económico de los programas públicos de formación de parados es más difícil de establecer, especialmente en las acciones dirigidas a los jóvenes británicos o norteamericanos. — En las últimas décadas del siglo XX se ha consolidado la idea de que los individuos requieren oportunidades de formación permanente; acceso a la formación básica (educación) y continua en diferentes momentos a lo largo de la vida. La idea de la formación permanente plantea retos importantes para la definición, organización y financiación de diversos programas educativos y de formación. — Las actividades de educación de adultos han cobrado gran relevancia en las dos últimas décadas del siglo XX. Han permitido que aproximadamente 1,5 millones de personas obtengan un título básico (graduado escolar o certificado de escolaridad). Las tasas de analfabetismo de adultos se han reducido notablemente. — En el extremo opuesto del sistema educativo, en el nivel universitario también se aprecian los efectos de la idea de formación permanente. No sólo con el acceso de mayores de 25 años, la expansión del posgrado y la educación a distancia, sino también con la reforma de los planes de estudios. Aumenta la flexibilidad, las posibilidades de combinar ciclos y titulaciones para adaptarse a necesidades de formación diversas.

Recuadro. El índice de desarrollo humano Anualmente, las Naciones Unidas calculan y analizan el índice de desarrollo humano (IDH). Para su elaboración se combinan varios indicadores: -

producto interior bruto per cápita esperanza de vida al nacer alfabetización de adultos tasas brutas de matriculación primaria, secundaria y terciaria

Se mezclan así las estadísticas más fácilmente disponibles en los países en desarrollo, que permiten aproximar no sólo la renta por habitante, sino también la longevidad y, por último, la acumulación de capital humano. Para recoger este último aspecto se utiliza un indicador de inversiones (tasas de escolarización) y otro de stocks (tasa de alfabetización de adultos), que todavía refleja importantes desigualdades entre los países con distintos niveles de desarrollo. En el cuadro 13.A se puede observar que algunos países del mundo, entre los que se encuentra España, mejoran su clasificación al utilizar el IDH en lugar del PIB per cápita como criterio para ordenar las economías mundiales. En muchos casos, los indicadores educativos permiten a esos países (Grecia, España, Cuba, Bulgaria, Ucrania) alcanzar puestos destacados en el ranking mundial.

Cuadro 13.A. índice de desarrollo humano en 1998.

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Fuente: Naciones Unidas (2000). Elaboración propia. Notas: * = tasas de escolarización. PIB pe en dólares ajustados por paridad.

Asimismo, cabe destacar que algunos países ocupan puestos retrasados en la clasificación del IDH, a pesar de sus elevados niveles de ingresos. Entre otros, Kuwait, Quatar, los Emiratos Unidos y Arabia Saudi pierden entre 20 y 30 posiciones en el ranking mundial a causa de la escasa alfabetización y/o matriculación de la población, especialmente entre las mujeres. Aunque el IDH sólo proporciona una primera aproximación a la medición del desarrollo humano, pone de manifiesto el interés de disponer de estadísticas acerca del nivel de vida efectivo de la población en distintas zonas del mundo.

ACTIVIDADES DE DESARROLLO

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1. Describa algún modelo de formación continua que prediga niveles de formación insuficientes por la presencia de fallos de mercado (10 minutos). 2. Analice las características básicas (edad, sexo, nivel educativo) de los alumnos formados a través del plan FIP, como a través del FORCEM. Compare estas características con las de la población parada y ocupada en el mismo año. Comente los resultados e indique si pueden ser explicados por los modelos analizados en este capítulo (Fuentes: Anuarios del Ministerio de Trabajo, y del FORCEM ; Encuesta de Población Activa del INE, Años 1997-1998-1999-2000-2001, por ejemplo). 3. Analice la LOGSE de 1990, indicando en qué aspectos contribuye a implantar una formación a lo largo de la vida en España. Sugiera medidas adicionales en este sentido.

LECTURAS COMPLEMENTARIAS

Una evaluación económica del rendimiento de los programas de formación se encuentra en Cohn y Addison (1999), así como en el informe de la OCDE (1998). Para una evaluación del caso español, véase Saéz (2000), García Serrano (2000), Alba y Tugores (2000) y Caparros et al. (1999). Asimismo, resultan útiles los informes anuales del Consejo Escolar del Estado y del Consejo Económico y Social.

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343

Índice Portada Créditors Índice Agradecimientos Presentación

2 7 10 16 17

1. Indicadores de capital humano: la convergencia de España con la Unión Europea 1.1. Evolución de la educación en España y en la Unión Europea: Indicadores de inversiones y de stocks 1.1.1. Inversiones educativas: tasas de escolarización, 1.1.2. Inversiones educativas: indicadores de gasto, 1.1.3. Stocks de capital humano, 1.1.4. Nuevos indicadores de stocks, 1.2. Indicadores de calidad educativa 1.2.1. Gasto por alumno en España y en la OCDE, 1.2.2. Ratios alumnos-profesor, 1.2.3. Remuneraciones del profesorado, 1.2.4. Horas de clase, 1.2.5. Alumnos por ordenador, 1.2.6. Rendimiento académico en matemáticas y ciencias, 1.3. El capital humano y el crecimiento económico 1.3.1. Análisis tradicionales, 1.3.2. Análisis basados en nuevos indicadores, 2. Teorías de la demanda de educación 2.1. Teoría del capital humano 2.2. Modelos de consumo 2.3. Teoría de la certificación 2.4. Las teorías radicales 2.5. Contrastes de teoría de la señalización 3. Educación como inversión o consumo: contraste de los efectos del desempleo sobre la escolarización 3.1. Escolarización secundaria y desempleo: algunos indicadores 3.2. Implicaciones empíricas de los modelos de capital humano y de 344

20 21 22 26 30 31 31 35 36 37 37 37 38 41 42 42 48 49 55 57 60 60 67 68 73

consumo

73

3.3. Modelos de demanda con datos agregados 3.3.1. Series temporales para la escolarización secundaria en España, 3.3.2. Datos agregados de los países de la OCDE, 3.3.3. Datos agregados de las provincias españolas, 3.4. Determinantes de la escolarización secundaria en 1981 y 1991 4. Rendimientos económicos de la educación: ingresos y desempleo... 4.1. Estimación de ecuaciones de ingresos para españa 4.2. Rendimiento de un año de escolarización 4.2.1. Estimación del rendimiento a partir de ecuaciones mincerianas, 4.2.2. Sesgos en la estimación del rendimiento educativo, 4.3. Rendimientos económicos de diversos programas educativos 4.3.1. Rendimientos de la Enseñanza Secundaria General, 4.3.2. Rendimientos de la Formación Profesional, 4.3.3. Rendimientos de la Enseñanza Universitaria, 4.3.4. Rendimientos para los menores de 35 años, 4.4. El efecto de la educación sobre la probabilidad de desempleo 4.5. El análisis de la sobreeducación a través de la evolución de los diferenciales salariales 4.5.1. El crecimiento de la población activa cualificada: 1980-1995, 4.5.2. La evolución de los diferenciales de ingresos por niveles educativos: 1980-1995 4.6. Otros análisis de sobreeducacion 5. Costes educativos 5.1. Costes y economías de escala: algunos ejemplos internacionales.... 5.2. Economías de escala en las universidades españolas 5.2.1. Número y tamaño de las universidades públicas españolas, 5.2.2. Funciones de coste de las universidades españolas: 1985 a 1996 5.3. Economías de alcance en las universidades 5.4. Del gasto educativo al coste de la enseñanza 5.4.1. Presupuestos públicos de educación, 5.4.2. Estructura del gasto educativo en España, 5.4.3. Estimación del gasto por alumno en centros públicos, 5.4.4. Otros elementos del coste educativo, 5.4.5. El coste de la enseñanza pública y privada, 345

77 77 78 80 82 90 90 93 93 94 97 99 100 101 101 102 105 106 107 109 119 119 122 123 124 127 128 129 131 132 133 136

6. Producción educativa 6.1. Indicadores de rendimiento académico 6.1.1. Tasas de graduación universitarias, 6.1.2. Tasas de retraso y repetición en la enseñanza primaria y secundaria, 6.2. La literatura empírica sobre producción de conocimientos 6.2.1. Interpretación del modelo básico, 6.2.2. Los resultados de los estudios internacionales, 6.2.3. Estudios de producción educativa en España, 6.3. Los efectos de la calidad de las escuelas sobre los ingresos 6.4. Análisis de eficiencia de los centros educativos 7. Financiación de la enseñanza obligatoria 7.1. Razones para la intervención pública: enseñanza obligatoria, gratuita, y pública 7.1.1. Externalidades, 7.1.2. Igualdad de oportunidades y fallos de los mercados de capitales, 7.1.3. Problemas de información, 7.1.4. Incentivos en centros públicos y privados, 7.2. Financiación y elección de centro educativo: tres modelos 7.2.1. Tres modelos en la OCDE, 7.2.2. La importancia del sector público, 7.3. El modelo local, público 7.4. Propuestas y experimentos con cheques escolares 7.4.1. Propuesta de Friedman, 7.4.2. Experimento de Alum Rock (California), años setenta, 7.4.3. Experimento de Milwaukee (Wisconsin), años noventa, 7.4.4. El cheque valenciano para la educación infantil, 7.4.5. Cheques en Chile, 7.5. Subvenciones a centros privados 7.5.1. Modelos europeos 7.5.2. Financiación y elección de centro en España, 8. Igualdad de oportunidades educativas: el papel de las becas 8.1. La igualdad de oportunidades educativas 8.1.1. Definición, 8.1.2. La expansión educativa, el sector publico y la igualdad educativa, 346

147 147 148 156 158 159 161 163 169 169 174 174 175 175 175 176 177 177 179 181 183 184 185 186 187 188 189 189 190 197 197 197 199

8.2.1. Indicadores de cobertura, 8.2.2. Indicadores de cuantía de las ayudas, 8.2.3. Incidencia de las becas según nivel de renta, 8.2.4. Impacto regional de las becas, 8.3. Las becas universitarias en los países de la OCDE 8.3.1. La descentralización en la OCDE, 8.3.2. Cobertura, cuantía y diversidad de las ayudas en la OCDE, 8.4. Desigualdades educativas y origen socieconómico 9. Financiación de la enseñanza universitaria 9.1. Estructura de la financiación en España y en la OCDE 9.1.1. La financiación en España, 9.1.2. La financiación en la OCDE, 9.2. Tasas, becas, préstamos tradicionales, préstamos-renta e impuestos: propiedades de eficiencia y equidad 9.3. Experiencias recientes con la combinación de precios y préstamos-renta 9.4. Algunos programas de préstamos tradicionales 9.4.1. Reino Unido, 9.4.2. Estados Unidos, 9.4.3. Países Bajos, 9.5. Características básicas de los préstamos a estudiantes 9.5.1. Elegibilidad, 9.5.2. Subvenciones, 9.5.3. Fondos públicos o privados, 9.5.4. Devolución, 9.6. Un programa de préstamos para España 10. La financiación de las universidades públicas 10.1. Modelos aplicados en la OCDE 10.1.1. Evolución de los modelos de subvención 10.1.2. El uso de fórmulas y contratos-programa en la OCDE, 10.1.3. La financiación de las universidades públicas en España 10.2. Elementos de un modelo de financiación de las universidades públicas españolas 10.2.1. Rasgos básicos del modelo, 10.2.2. La asignación de la subvención pública a las universidades españolas, 11. Descentralización regional 347

202 203 207 210 212 212 214 217 223 224 224 226 231 234 237 238 240 242 243 243 244 244 245 246 250 250 250 252 257 261 261 263 269

11. Descentralización regional 11.1. Descentralización del gasto educativo 11.1.1. Análisis descriptivo de la descentralización del gasto en España 11.1.2. Análisis teórico de la descentralización, 11.1.3. Comparación con la OCDE, 11.2. Desigualdades regionales en la financiación educativa 11.2.1. Desigualdades en el gasto por alumno, 11.2.2. Desigualdades en los conciertos educativos y las tasas universitarias, 11.3. Desigualdades regionales en escolarización 11.3.1. Evolución de la escolarización regional, 11.3.2. ¿Convergen las provincias españolas en tasas de escolarización?, 11.4. Desigualdades regionales en stocks de capital humano 12. Profesorado: remuneraciones y contratos óptimos 12.1. Evolución del profesorado por niveles 12.2. El acceso de las mujeres a las distintas categorías de profesorado.... 12.2.1. La enseñanza no universitaria, 12.2.2. La enseñanza universitaria, 12.3. Contratos óptimos del profesorado 12.3.1. Salarios de eficiencia, 12.3.2. La seguridad en el empleo del profesorado universitario, 12.3.3. Evaluación y remuneración del profesorado universitario, 12.4. La remuneración del profesorado en España y en la OCDE 12.4.1. Remuneraciones en Primaria y Secundaria, 12.4.2. Remuneraciones del profesorado universitario, 13. Formación continua y formación permanente 13.1. Formación ocupacional y formación continua en España: análisis descriptivo 13.2. Algunas ideas teóricas sobre formación 13.2.1. Formación general y formación específica, 13.2.2. Contratos laborales y formación, 13.2.3. Modelos con información asimétrica, 13.3. Los determinantes y las consecuencias económicas de la formación 13.3.1. Determinantes de la probabilidad de formación, 13.3.2. Consecuencias económicas de la formación, 13.4. La formación permanente 348

269 269 270 271 272 275 275 277 281 281 286 288 294 294 296 297 300 301 302 302 304 306 306 308 312 312 316 316 318 319 321 321 322 323

13.5. Educación de adultos en España 13.6. La universidad y la educación permanente

Bibliografía

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