drept administrativ curs

UNIVERSITATEA “ALEXANDRU IOAN CUZA” din Iaşi

FACULTATEA DE ECONOMIE SI ADMINISTRAREA AFACERILOR

DREPT ADMINISTRATIV Suport curs An universitar 2012-2013

Lect. Dr. Ana-Maria BERCU

CUPRINS INTRODUCERE ........................................................................................................................ 5 UNITATEA DE STUDIU I ...................................................................................................... 7 DREPTUL ADMINISTRATIV - RAMURĂ A DREPTULUI PUBLIC .................................. 7 1.1 Noţiuni generale privind dreptul administrativ ................................................................ 8 1.2. Evoluţia şi definirea dreptului administrativ ................................................................. 11 1.3. Obiectul dreptului administrativ.................................................................................... 12 1.4. Fundamentele constituţionale actuale privind dreptul administrativ şi administraţia publică .................................................................................................................................. 13 1.5. Dreptul administrativ european – consideraţii generale ................................................ 14 UNITATEA DE STUDIU II .................................................................................................... 16 IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV ................................................................... 16 2.1. Caractere generale ale izvoarelor de drept .................................................................... 17 2.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ ............................................................... 19 2.3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ ................................................................... 20 2.4. Izvoarele primare şi secundare ale dreptului administrativ european ........................... 22 UNITATEA DE STUDIU III ................................................................................................... 28 NORMA ȘI RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV ................................... 28 3.1. Definiţia şi structura normelor de drept administrativ .................................................. 29 3.2. Ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea normei de drept administrativ.................................... 29 3.3. Clasificarea normelor de drept administrativ ................................................................ 31 3.4. Codificarea normelor de drept administrativ ................................................................ 31 3.5. Definiţia raportului de drept administrativ ................................................................... 32 3.6. Clasificarea şi trăsăturile raporturilor de drept administrativ ....................................... 32 UNITATEA DE STUDIU IV .................................................................................................. 34 ACTUL ADMINISTRATIV .................................................................................................... 34 4.1. Actele administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale ...... 36 4.2. Actele administrative de autoritate ale administraţiei publice locale ........................... 37 4.3. Actele administrative de gestiune ale administraţiei publice locale............................. 39 4.4. Clasificarea actelor administrative ............................................................................... 40 4.5. Caracterul şi trăsăturile actelor adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice . 42 4.6. Regimul juridic al actelor administrative ...................................................................... 44 4.6.1. Legalitatea actului administrativ ............................................................................ 44 4.6.2. Forma actului administrativ ................................................................................... 45 2

4.6.3. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative ............................................... 46 4.7. Forţa juridică a actelor administrative ........................................................................... 47 4.7.1. Efectele actelor administrative ............................................................................... 47 4.7.2. Suspendarea actelor administrative ........................................................................ 49 4.7.3. Anularea actului administrativ ............................................................................... 49 4.7.4. Inexistenţa actelor administrative........................................................................... 50 4.8. Contractul administrativ – specie a actului administrativ ............................................. 50 4.8.1. Evoluția teoriei contractului administrativ și definirea sa ...................................... 50 4.8.2. Caracteristicile generale ale contractelor administrative și principalele contracte administrative ................................................................................................................... 52 UNITATEA DE STUDIU V .................................................................................................... 54 CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE .............................. 54 5.1. Fundamentele constituționale ale controlului exercitat asupra administrației publice.. 55 5.2. Clasificarea formelor de control exercitat asupra administrației publice ...................... 55 5.2.1. Controlul necontencios asupra administrației publice............................................ 55 5.2.2. Controlul contencios al administrației publice ....................................................... 57 5.3. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV. ABORDARE GENERALĂ ......................... 59 5.3.1. Noțiunea de contencios administrativ .................................................................... 59 5.3.2. Tipuri de contencios administrativ ......................................................................... 60 5.3.3. Caractere juridice ale acţiunii directe în contencios administrativ ....................... 60 5.4. Condiţiile introducerii acţiunii directe în contencios administrativ ............................. 63 5.4.1. Condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ ............................................... 63 5.4.2. Condiţia ca actul contestat să vatăme

drepturile, libertăţile sau interesele

recunoscute de lege în favoarea contestatarului ............................................................... 66 5.4.3. Condiţia ca actul atacat să emane de la o autoritate publică .................................. 68 5.4.4. Condiţia ca actul să fie un refuz nejustificat ........................................................ 69 5.4.5. Condiţia îndeplinirii procedurii administrative prealabile .................................... 71 5.4.6. Condiţia termenului de introducere a acţiunii ........................................................ 73 5.5. Subiecţii acţiunii în contencios administrativ ............................................................... 74 5.5.1. Titularul dreptului la acţiune în contencios administrativ – Reclamantul. Pârâtul (reclamatul) – în litigiile de contencios administraitv

(autorităţi de Administraţie

Publică)............................................................................................................................. 74 5.5.2. Competenţa instanţelor de contencios administrativ .............................................. 75 3

UNITATEA DE STUDIU VI .................................................................................................. 79 AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ................................................................. 79 6.1. Componentele Administraţiei publice ........................................................................... 80 6.2. Instituţia prefectului în reglementarea internă .............................................................. 81 6.2.1. Numirea şi eliberarea din funcţia prefectului. Incompatibilităţi ale funcţiei de prefect ............................................................................................................................... 82 6.2.2. Rolul şi atribuţiile prefectului. Actele prefectului .................................................. 82 6.2.3. Actele prefectului ................................................................................................... 85 6.3. Primarul şi viceprimarul ................................................................................................ 86 6.3.1. Primarul .................................................................................................................. 87 6.3.2. Viceprimarul........................................................................................................... 94 6.4. Statutul juridic al secretarului unităţii administrativ-teritoriale .................................... 96 6.5. Competenţa, alegerea şi constituirea consiliilor judeţene ........................................... 101 6.6. Consiliul local ............................................................................................................. 103 UNITATEA DE STUDIU VII ............................................................................................... 107 FUNCŢIA ŞI FUNCŢIONARUL PUBLIC ........................................................................... 107 7.1. Noţiunea şi trăsăturile funcţiei publice ........................................................................ 108 7.2. Tipologia funcţionarilor publici .................................................................................. 111 7.3. Condiții pentru ocuparea funcției publice .................................................................. 116 7.4. Cariera funcţionarilor publici ...................................................................................... 118 7.5. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici ............................................................ 122 7.6. Regimul răspunderii funcţionarilor publici ................................................................. 124 7.7. Modificarea şi încetarea raportului juridic de serviciu ................................................ 127 Bibliografie............................................................................................................................. 132

4

INTRODUCERE

Dreptul administrativ este o disciplină de specialitate, proprie studiului științelor juridice și științelor administrative. Acumularea cunoştinţelor specifice acestei discipline trebuie facilitată de parcurgerea în mod obligatoriu a altor materii, precum Drept constituțional, Teoria generală a statului și dreptului. Studierea disciplinei Drept administrativ permite studenților acumularea cunoştinţelor de specialitate privind organizarea și funcționarea administrației publice prin analiza juridică a raporturilor ce se instituie între aceasta, ca parte integrantă a sistemului de guvernare și celelalte subiecte de drept, state, organizații publice și/sau private, persoane fizice și/sau juridice. Amplul proces de guvernare presupune înțelegerea de către viitorii specialiști din administrației publice a tuturor mecanismelor de funcționare și organizare a structurilor, proceselor și fenomenelor administrative în scopul prestării unor servicii publice calitative. În consecinţă, în activitatea profesională viitoare, studenții vor fi capabili să identifice specificitatea unui organ administrativ sau autoritate administrativă în funcție de modul de organizare și funcționare, având în vedere normele juridice de drept administrativ aplicabile. Studenții vor fi capabili să soluționeze potențiale conflicte din activitatea administrației publice cu celeritate și eficiență, prin raportare la norma de drept. Cursul este divizat în șapte unităţi de studiu, numărul lucrărilor de evaluare fiind în număr de trei, potrivit calendarului disciplinei. Lucrările de evaluare vor fi întocmite sub formă de referate, folosind suportul de curs şi bibliografia recomandată. Temele de control vor fi următoarele:  Organizarea administrației publice într-un stat federal/național. Studiu de caz – săptămâna 5, semestrul I, an universitar 2012-2013);  Contractul administrativ – specie a actului administrativ (termen de predare săptămâna 8, semestrul I, an universitar 2012-2013);  Instituția prefectului în sistemul legislativ actual (termen de predare – săptămâna 12, semestrul I, an universitar 2012-2013); Temele de control vor fi predate personal de către studenţi la data fixată în calendarul disciplinei. În ceea ce priveşte învăţarea materiei, este recomandată parcurgerea capitolelor în ordinea prezentării lor. Citiţi cursul cu atenţie, subliniind noţiunile importante care trebuie reţinute. Astfel, veţi putea ulterior să faceţi o trecere în revistă rapidă a principalelor noţiuni învăţate. Nu treceţi la următorul capitol fără să fi înţeles pe deplin noţiunile din capitolul anterior, procesul de învăţare fiind în acest caz lacunar şi lipsit de eficienţă. Nu încercaţi să memoraţi textul acolo unde nu înţelegeţi. Reţinerea noţiunilor poate fi realizată mai uşor dacă apelaţi la exemple ipotetice din cotidian şi, de asemenea, la bibliografia recomandată. Alocaţi mai multe şedinţe de studiu pentru capitolele ample pentru care timpul necesar de învăţare este mai mare de 200’. Reveniţi ori de cîte ori este nevoie asupra noţiunilor explicate în curs. După parcurgerea fiecărei unităţi de studiu, rezolvaţi testele de evaluare inserate la sfîrşitul acesteia. Testele au un caracter orientativ, oferindu-vă doar un model de evaluare. Răspunsurile la întrebări le găsiţi la finalul cursului. 5

Evaluarea la disciplina Drept administrativ se va realiza pe baza temelor de control care, însumate, au o pondere de 50% din nota finală şi, de asemenea, pe baza examenului de evaluare care are o pondere de 50% din aceasta. Nota minimă la examen trebuie să fie cel puţin 5 (cinci). Nota finală se va calcula ca medie ponderată a celor două componente.

6

UNITATEA DE STUDIU I DREPTUL ADMINISTRATIV - RAMURĂ A DREPTULUI PUBLIC Cuprinsul Unității de Studiu I I.1 Noţiuni generale privind dreptul administrativ I.2 Evoluţia şi definirea dreptului administrativ I.3 Obiectul dreptului administrativ I.4 Fundamentele constituţionale actuale privind dreptul administrativ şi administraţia publică I. 5 Dreptul administrativ european – consideraţii generale Obiective specifice: definirea noțiunii de drept administrativ și includerea acestuia în ramura dreptului public; analiza evoluției științei dreptului administrativ și evidențierea atributelor sale juridice; identificarea obiectului de studiu al dreptului administrativ în raport de alte discipline juridice de drept public; determinarea principalelor izvoare ale dreptului administrativ; identificarea particularităților dreptului administrativ european. Cuvinte cheie: - drept public, administrație publică, administrație privată, fenomen administrativ, drept european. Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor: 150 minute Bibliografie selectivă: 1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I şi II, ediţia a IVa, Editura All Beck, Bucureşti, 2005. 2. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generală, Editura All Beck, Bucureşti, 2003. 3. Corneliu Manda, Ana-Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005. 4. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, Bucureşti, 2008. 5. ***Constituţia României

7

1.1 Noţiuni generale privind dreptul administrativ Modalităţile de abordare a dreptului administrativ nu au fost identice de-a lungul timpului, deşi, în esenţă, specialiştii au fost preocupaţi de analiza aceloraşi instituţii fundamentale. Prezentarea acestor instituţii se realizează din triplă perspectivă: legislativă, jurisprudenţială şi doctrinară. Perspectiva legislativă presupune interpretarea instituţiilor de drept administrativ în acord cu dispoziţiile constituţionale şi legale în materie. Perspectiva jurisprudenţială presupune analiza soluţiilor pronunţate de instanţele judecătoreşti unor cauze determinate, soluţii care se bazează pe litera şi spiritul legii. Perspectiva doctrinară presupune abordările de natură teoretică ale fenomenelor juridice de către teoreticienii dreptului. Acestea sunt publicate sub forma unor tratate, monografii, manuale, note de curs, studii, articole, cronici, practică judiciară, analize, investigaţii, interpretări pe care oamenii de specialitate le dau fenomenului juridic1. Dreptul administrativ face parte din ramura dreptului public. Drept urmare, trebuie să se facă o delimitare între dreptul public şi dreptul privat. În accepţiunea teoreticienilor2 dreptul public cuprinde normele care se referă la organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice, raporturile dintre aceste autorităţi, dintre stat şi particulari, precum şi raporturile dintre state. Aceste norme sunt grupate după obiectul de reglementare în ramuri ale dreptului public, cum ar fi: dreptul constituţional, dreptul administrativ, dreptul financiar etc. . Unii autori3 consideră că dreptul administrativ a apărut înaintea altor ramuri ale dreptului public, deoarece înaintea oricăror activităţi şi preocupări, omul a trebuit să o opună pe cea privind modul în care-şi organizează comunitatea, cum se apără împotriva duşmanilor, acestea fiind dimensiuni ale activităţii administrative4. Dreptul privat determină raporturile dintre particulare, fie dintre persoane fizice, fie dintre acestea şi persoane juridice ori numai dintre persoane juridice, dar nu în vederea realizării puterii publice, ci în nume personal. În dreptul privat se înscriu ramura dreptului civil, ramura dreptului familiei, ramura dreptului muncii şi securităţii sociale, ramura dreptului comercial etc. . Autorii dreptului contemporan5 fac o remarcă privind distincţia dintre dreptul privat şi cel public, în sensul că această demarcaţie nu trebuie absolutizată, ci, dimpotrivă, din raţiuni puternice se produc imixtiuni ale dreptului privat în viaţa publică şi invers. În studiul dreptului administrativ, ramură a dreptului public, noţiunea de administraţie publică ocupă o poziţie centrală6. Administraţia publică se prezintă într-o multitudine de concepte şi teorii menite să o definească şi să o explice. Dinamica vieţii sociale determină o schimbare şi o modelare a 1

N. Popa, M. C. Eremia, S. Cristea, Teoria generală a dreptului, editura All Beck, ed. 2, Colecţia Curs Universitar, Bucureşti, 2005, p. 170. 2 I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, ed. 12, editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 5. 3 E. Molcuţ, D. Oancea, Drept privat roman, Casa de Editură şi Presă „Şansa” SRL, Bucureşti, 1995, p. 7-8. 4 V. Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, ediţia a IIIa revăzută şi adăugită, Bucureşti, 2007, p. 9. 5 Ibidem, p. 5. 6 D. Aposol-Tofan, Drept administrativ, vol. I, ediţia a 2a, editura CH Beck, Bucureşti, 2008, p. 4.

8

tuturor structurilor, instituţiilor, organismelor care compun şi fac ca administraţia publică să funcţioneze. Timpul prezent demonstrează că teoria şi practica administraţiei publice sunt într-o perpetuă şi radicală schimbare sub influenţa unor factori contextuali extrem de diferiţi: factori istorici, politici, geografici, culturali, economici. Înţelegerea tuturor mecanismelor de funcţionare a acesteia reclamă înainte de toate cunoaşterea sensurilor atribuite. Termenul de „administraţie” provine din latinescul „administer”, cuvânt compus din prefixul „ad” care arată direcţia, sensul şi substantivul „minister” care înseamnă servitor, ajutător, agent. Verbul „administro” înseamnă a da o mână de ajutor, a conduce sau a dirija. Dicţionarul limbii române explică verbul „a administra” prin a conduce, a cârmui, iar pentru sintagma „administraţie publică” – totalitatea autorităţilor administrative existente într-un stat, secţie sau serviciu, care se ocupă de problemele administrative ale unei instituţii sau agent economic. În „Dictionary of American Government and Politics”, editat la The Dorsey Press, Chicago, în 1988, sub îndrumarea profesorului Jay M. Shafritz7 de la Universitatea din Pittsburgh, sintagmei public administration îi sunt date mai multe explicaţii. Astfel că, administraţia publică înseamnă funcţia executivă în Guvern, executarea, aplicarea politicii publice, organizarea şi conducerea poporului şi a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernării, arta şi ştiinţa conducerii aplicată la sectorul public. Se poate constata că numeroasele explicaţii atribuite termenului nu fac altceva decât să demonstreze complexitatea sa. Dificultatea de a defini termenul determină în egală măsură găsirea tuturor acelor cadre de manifestare a administraţiei publice, astfel încât aceasta să poată fi înţeleasă. O problemă de o importanţă deosebită se pune între conţinutul sintagmelor administraţie publică şi administraţie de stat. Astfel că, în doctrina, legislaţia şi jurisprudenţa interbelică din ţara noastră a fost utilizată în ţara noastră sintagma de administraţie publică, la care s-a revenit şi după anul 1990, în perioada postbelică a fost utilizată exclusiv noţiunea de administraţie de stat, consacrată prin Constituţiile socialiste şi legislaţia epocii. Este necesare a se delimita sfera celor două sintagme. Din analiza regimurilor constituţionale româneşti, caracteristice fiecărei epoci, rezultă că, spre sfârşitul secolului al XIX-lea şi prima parte a secolului XX prin noţiunea de administraţie publică se avea în vedere atât activitatea administraţiei centrale, cât şi a celei locale. Drept urmare, sintagma administraţie publică era mult mai cuprinzătoare decât cea de administraţie de stat. În timpul regimului socialist, dimpotrivă, administraţia publică centrală era supraordonată celei locale, astfel încât terminologia utilizată era de administraţie de stat pentru toate structurile administrative. Anii de după 1990 marchează transformări în accepţiunile date acestor sintagme, astfel că, prin dobândirea de către autorităţile locale a autonomiei locale şi descentralizării, se recâştigă de către acestea regimul de putere publică. Ca urmare, prin administraţie publică se înţelege atât administraţia publică centrală (de stat) cât şi administraţia publică locală de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Spre exemplu, construirea unei şcoli într-o localitate reprezintă o problemă de interes pentru colectivitatea locală a comunei respective, de care va trebui să se preocupe autorităţile administraţiei publice locale. Pe de altă parte, exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară prezintă un caracter statal, fiind vorba despre o activitate ce se regăseşte la nivelul fiecărei localităţi8. 7

Alexandru Ioan, Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 65. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Introducere, Organizare administrativă. Funcţia publică, ed. 4, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p.83. 8

9

Conceptul de administraţie publică presupune două sensuri: a. din punct de vedere funcţional, material, administraţia publică este înţeleasă ca activitate specifică realizată de anumite structuri administrative. b. din punct de vedere organic, noţiunea de administraţie publică desemnează organele, structurile administrative care realizează activitatea de administraţie publică. Din punct de vedere funcţional, administraţia publică reprezintă activitatea de organizare a executării şi executare în concret a legilor, urmărindu-se satisfacerea interesului general prin asigurarea unei bune funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor prestaţii către particulari. Din punct de vedere organizatoric, administraţia publică este constituită dintr-un ansamblu de autorităţi publice care, în regim de putere publică, duc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii publice. Se impune în acest sens, delimitarea noţională a următoarelor categorii: autoritate publică, organ de administraţie publică, serviciu public, regim de putere publică, instituţie publică, interes public. Din analiza reglementărilor constituţionale şi legale actuale, se poate observa faptul că se utilizează cu predilecţie termenul de autoritate a administraţiei publice şi mai puţin cea de organ al administraţiei publice. Profesorul Iorgovan afirma că între cele două noţiuni nu există o distincţie care s-ar putea face, ele fiind una şi aceeaşi categorie juridică, desemnându-se structurile prin intermediul cărora se înfăptuieşte administraţia publică9. Sensul principal al sintagmei autoritate publică este acela de organ public, adică o colectivitate organizată de oameni care exercită prerogative de putere publică, la nivel statal sau localori, altfel formulat, o structură organizatorică ce acţionează în regim de putere publică, pentru realizarea unui interes public. Noţiunea de serviciu public desemnează o activitate cu caracter continuu şi regulat organizată sau autorizată de o autoritate a administraţiei publice în vederea satisfacerii unui interes public. Într-o altă accepţiune10, serviciul public este acea activitate desfăşurată sau autorizată de un organ public, prin care se realizează nevoi sociale de interes public. Noţiunea de putere publică desemnează drepturile speciale, exorbitante (prerogativele) de care dispune orice autoritate a administraţiei publice şi, implicit, orice autoritate publică, în vederea exercitării atribuţiilor sale şi pentru satisfacerea interesului public, care în cazul unui conflict cu cel particular trebuie să se impună11. Noţiunea de instituţie publică se deosebeşte fundamental de cea de autoritate publică. Instituţia publică are în vedere structurile subordonate unor autorităţi ale administraţiei publice, care funcţionează ca urmare a alocării de resurse financiare bugetare. Instituţiile publice se află în raporturi de subordonare ierarhică faţă de autoritatea care le-a înfiinţat şi care va exercita puterea de instrucţie şi puterea de control asupra lor. În literatura de specialitate se utilizează şi noţiunea de stabiliment public ca un corespondent al noţiunii de instituţie publică. Stabilimentul public fiind un procedeu tehnic, menit să dea o mai bună satisfacţie interesului general.

9

A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 60. V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 13. 11 A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 86. 10

10

1.2. Evoluţia şi definirea dreptului administrativ Potrivit literaturii de specialitate, termenul de drept administrativ poate fi utilizat în două accepţiuni. Pe de o parte, desemnează o ramură de drept, adică un ansamblu de norme juridice având un obiect propriu de reglementare a unor relaţii sociale specifice. Pe de altă parte, dreptul administrativ este o ştiinţă care studiază fenomenul administrativ din perspectivă juridică. În opinia unor reputaţi specialişti12, dreptul administrativ a fost primul instrument ştiinţific de investigare şi modelare a administraţiei. Doctrina dreptului administrativ consideră că obiectul reglementării reprezintă criteriul obiectiv de formare a ramurii de drept, iar metoda, criteriul subiectiv, determinat de voinţa legiuitorului, de interesul forţelor politice care conduc societatea. În acest sens, obiectul şi metoda de reglementare identifică dreptul administrativ ca ramură a dreptului public care cuprinde norme juridice ce privesc procesul de aplicare a legii şi a celorlalte acte normative cu putere de lege. Profesorul Iorgovan defineşte dreptul administrativ ca „ramură a dreptului public care reglementează concret sau cu valoare de principiu relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de natură conflictuală dintre autorităţile publice sau structurile private, învestite cu autoritate publică, pe de o parte, şi cei vătămaţi în drepturile lor prin actele administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte13. În istoria dreptului administrativ regăsim definiţii care edifică aspecte ale rolului şi locului ocupat de administraţia publică în cadrul statului şi a raporturilor juridice dintre aceasta şi celelalte persoane fizice şi/sau juridice. Anibal Teodorescu definea dreptul administrativ ca cuprinzând regulile după care statul exercită funcţiunea executivă, precum şi pe acelea care guvernează raporturile dintre stat şi individ născute în urma unui act administrativ14. E. D. Tarangul formula definiţia dreptului administrativ de o manieră mai sintetică: „organizarea autorităţilor administrative şi funcţionarea serviciilor administrative”15 În opinia noastră, dreptul administrativ este ramura dreptului public, un ansamblul de norme juridice care reglementează raporturile sociale din sfera administraţiei publice, raporturile dintre aceasta şi alte autorităţi publice şi persoane fizice şi /sau juridice, cele care privesc organizarea şi funcţionarea ei, precum şi răspunderea şi sancţiunile aplicabile pentru nerespectarea acestor norme. Din această definiţie se desprind următoarele trăsături ale dreptului administrativ: a. dreptul administrativ – ramură a dreptului public, reglementând relaţiile dintre administraţie şi celelalte autorităţi, precum şi între aceasta şi persoanele fizice şi/sau juridice în raport de putere publică. b. sintagma administraţie publică trebuie înţeleasă în accepţiunea sa de autoritate publică, statală sau locală, dar şi de agent privat autorizat să presteze anumite servicii publice care înfăptuieşte activitatea de administraţie publică. Este stipulat în Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, în art. 2, alin. 12

I. Alexandru. M. Cărăuşan, S. Bucur, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 83. A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, vol I, p. 122. 14 D. Apostol-Tofan, op. cit., p. 42 citându-l pe A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol I, ed. A IIIA, Institutul de Arte Grafice „Eminescu” S.A., Bucureşti, 1929, p. 14. 15 Ibidem, citând pe E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Ed. Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p. 54. 13

11

c.

d.

(1) litera b că noţiunea de autoritate publică este definită ca orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public. deşi nu mai este precizat regimul de putere publică care caracterizează activitatea administraţiei publice, acesta se subînţelege, întrucât administraţia poate acorda drepturi particularilor, dar le poate încredinţa şi obligaţii, fără a cere consimţământul acestora. Regimul de putere publică dă dreptul administraţiei să emită sau să adopte acte administrative care se supun principiului executio ex officio (executării din oficiu) astfel încât, administraţia publică poate să treacă direct la executarea lor, fără a mai fi necesară parcurgerea unor proceduri de învestire cu formulă executorie. dreptul administrativ reglementează două categorii de relaţii sociale: o categorie care vizează raporturile dintre administraţia publică şi celelalte categorii de subiecţi de drept şi vizează executarea legii, emiterea de acte normative cu forţă juridică inferioară legii sau egală acesteia, prestarea de servicii publice, în limitele legii. Cea de-a doua categorie face referire la relaţiile de natură conflictuală dintre administraţia publică şi cei vătămaţi în drepturile şi interesele lor legitime.

1.3. Obiectul dreptului administrativ În literatura juridică s-au conturat trei mari direcţii privind obiectul dreptului administrativ: a. taza unicităţii care susţine că dreptul administrativ este singura ramură de drept aplicabilă administraţiei publice. b. teza pluralităţii conform căreia dreptul administrativ se aplică administraţiei publice, alături de alte norme aparţinând altor ramuri de drept. Aceasta deoarece atâta vreme cât prin administraţia publică înţelegem, în final, o activitate în regim de putere publică, logic, nu este de conceput ca normele dreptului public, care conturează acest regim, să nu de „impulsuri” pentru conţinutul şi sfera rezervată reglementării normelor de drept privat, garantând totodată, executarea actelor de drept privat16. c. teza subsidiarităţii consideră că dreptul administrativ se aplică nu doar activităţilor desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, ci şi acţiunilor de natură administrativă realizate de alte autorităţi publice. Obiectul dreptului administrativ este reprezentat de ansamblul normelor juridice care reglementează relaţiile sociale din sfera de administrare a treburilor statului şi unităţilor administrativ-teritoriale exercitate prin autorităţile lor. Între dreptul administrativ şi alte ramuri de drept există interdependenţe, după cum urmează. Dreptul constituţional se caracterizează prin teza dublei naturi juridice a unor raporturi sociale, teză ce porneşte de la ideea că toate relaţiile sociale reglementate de normele constituţionale sunt raporturi de drept constituţional , calitate ce nu exclede, dimpotrivă, îngăduie, calificarea unor raporturi juridice şi din perspectiva altor ramuri ale dreptului, cum este şi dreptul administrativ. Astfel că, dispoziţiile constituţionale referitoare la puterea executivă, administraţia publică centrală şi locală, contenciosul administrativ,

16

A. Iorgovan, Tratat, op. cit., p. 115.

12

funcţia publică au o dublă natură juridică, fiind în principal norme de drept constituţional, iar în subsidiar şi norme de drept administrativ. De asemenea, dreptul administrativ are calitatea de factor structurant17, ca urmare a desprinderii în timp a unor instituţii ale sale în veritabile ramuri ale dreptului, ca de exemplu: dreptul financiar, dreptul funciar, dreptul urbanismului etc. Interdependenţa dreptului administrativ cu dreptul familiei, dreptul civil etc. întregeşte reglementările privitoare la competenţa autorităţilor administraţiei publice, acestea din urmă situându-se într-un raport subsecvent faţă de normele dreptului administrativ. Relaţiile externe, cooperarea dintre state sunt parte componentă a activităţii de administrare a statului şi fac obiectul reglementărilor prin norme juridice de drept administrativ în cooperare cu cel internaţional public. În literatura de specialitate18 se susţine că obiectul dreptului administrativ cuprinde studiul organizării administraţiei publice, studiul activităţii administrative, studiul mijloacelor de acţiune ale administraţiei (personalul utilizat-funcţionarii publici, bunurile materialedomeniul public sau bunurile administrative), studiul contenciosului administrativ (controlul juridicţional al administraţiei), dar şi al controlului administrativ sau al mecanismelor nejurisdicţionale, la care se poate adăuga instituţia răspunderii administrative cu cele trei forme ale sale: contravenţională, disciplinară şi patrimonială. 1.4. Fundamentele constituţionale actuale privind dreptul administrativ şi administraţia publică Constituţia României de la 1991, revizuită prin legea de revizuire nr. 429/2003, consacră un regim politic semiprezidenţial, parlamentarizat sau atenuat19, sau un regim semiparlamentar. Legea fundamentală consacră de asemenea şi executivul bicefal, respectiv Guvernul şi Preşedintele. Capitolul V al titlului III din Constituţia României este consacrat Administraţiei publice. Aceasta grupare a autorităţilor administraţiei publice într-un capitol distinct al titlului consacrat autorităţilor statului, impune precizarea că , în conformitate cu principiul separaţiei puterilor în stat, fiecare dintre acestea au un rol bine delimitat din punct de vedere constituţional, răspunzând cerinţelor democraţiei constituţionale. Ideea de democraţie constituţională trebuie înţeleasă din perspectiva cooperării şi colaborării dintre puterile statului, fiind exclusă subordonarea unei autorităţi faţă de alta. Revizuirea Constituţiei a avut ca rezultat includerea între prevederile sale a unor dispoziţii care au fundamentat procesul de integrare europeană în structurile euroatlantice. Perspectiva integrării ţării noastre în structurile Uniunii Europene a determinat nevoia de a pune în consonanţă administraţia publică naţională cu structurile administrative ale statelor membre ale acesteia. În acest sens, s-a impus reorganizarea şi compatibilizarea nu numai a structurilor de administraţie publică, ci şi a regimurilor serviciilor publice20. Acquis-ul comunitar contribuie la crearea unei convergenţe la nivelul politicilor administrative dezvoltate de guvernele naţionale, contribuind în acest sens la crearea unui Spaţiu

17

D. Apostol, Tofan, op. cit., p. 40. C. Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ediţia a IVa revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 54. 19 Verginia Vedinaş, op. cit., p. 13. 20 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 9. 18

13

Administrativ european. Se poate vorbi astfel de trecerea de la dreptul administrativ naţional către cel european unitar. Trebuie specificat faptul că armonizarea legislativă nu pretinde statelor membre o identitate de reglementare, ci o compatibilitate, similitudini între instituţii şi competenţele acestora, respectarea unor principii largi de organizare şi funcţionare ce ţin de scopul reglementării şi nu de mijloacele prin care finalitatea este atinsă21. Este cunoscut faptul că, dreptul european este preeminent dreptului naţional, drept urmare principiile de organizare şi funcţionare a administraţiei publice sunt completate de cele instituite la nivel comunitar. În art. 120, Capitolul V, Titlul III din Constituţia României se stipulează că: „administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”. Principiul european al subsidiarităţii, înscris în art. 5 al Tratatului de la Maastricht, comp+letează aceste prevederi: „decizia trebuie luată cât mai aproape de nivelul de bază”. 1.5. Dreptul administrativ european – consideraţii generale Noţiunea dreptului administrativ european implică cunoaşterea determinărilor, evoluţiilor şi trăsăturilor caracteristice ale noilor reglementări juridice care au fundamentat Uniunea Europeană. Dreptul administrativ european22 reprezintă ansamblul normelor juridice cuprinse în tratatele de institutire sau în actele adoptate de instituţiile comunitare prin care sunt reglementate structurile, rolul si funcţiile instituţiilor Uniunii Europene si raporturile acestora cu instituţiile naţionale, se aplică în cadrul comunităţilor europene ca un drept intern al acestora, dar nu şi relaţiilor cu un pronunţat caracter intern al statelor23(statuare facută de Curtea de Justiţie a Comunitaţii Europene). Aceste norme sunt cuprinse în tratate sau sunt emise de instituţii, obiectul lor fiind Comunităţiile si exercitarea competenţelor lor. Ca atare, dreptul administrativ european are întâietate faţă de dreptul naţional al fiecarui stat membru24. În cazul reglementărilor europene elaborate de către instituţiile comunitare vom întâlni atât norme juridice de drept comercial, drept financiar şi bancar, dreptul muncii şi securităţii sociale, drept procesual, drept comunitar al mediului, drept comunitar al asigurărilor, dreptul societăţilor comerciale. Aceste dispoziţii cuprinse in reglementările comunitare sunt studiate în cadrul disciplinilor juridice de ramură, iar în România vor fi studiate tot in cadrul acestora, pe măsura receptării lor de către legislaţia internă, in cadrul amplului proces de armonizare a acesteia ca acquis-ul comunitar25. Dreptul administrativ comunitar reglementează raporturile juridice din cadrul Comunităţiilor Europene şi dintre acestea şi statele membre, în baza competenţelor instituţiilor europene, precum şi a raporturilor juridice dintre aceste instituţii şi organismele statelor membre. Dreptul comunitar este alcătuit din două categorii de norme juridice: 21

Bianca Maria Carmen Predescu, Armonizarea legislativă-componentă a integrării europene, articol în Caietul ştiinţific nr. 6/2004, Institutul de Ştiinţe Administrative al României „Paul Negulescu”, Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi administrative, p. 90. 22 Dumitru Mazilu, Integrarea europeană, Drept comunitar şi instituţii europene, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 54 23 Viorel Marcu, Drept instituţional comunitar, ediţia a-II a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 105 24 Irina Moroianu-Zlatescu, Drept institutional european, Editura Oplim, Bucuresti, 1999, p. 139 25 Viorel Marcu, Drept instituţional comunitar, Tratat, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 6

14

 

cele cuprinse în tratatele constitutive, care au valoare constituţională; cele cuprinse în acte juridice emise de instituţii comunitare care constituie legislatia comunitară ordinară. Metoda comunitară are la baza permanentul dialog dintre interesele naţionale şi interesele comune, respectând diversitatea naţională, dar în acelaşi timp afirmând şi propria identitate a Uniunii. Ea a apărut cu scopul de a depaşi antagonisme seculare, pentru a şterge aerele de superioritate şi pentru a aboli recursul la forţă ce marca relaţiile dintre state. Această metodă va permite realizarea unei Europe democratice, atasată valorilor libertaţii, generată de nevoia popoarelor de astăzi de a construi un nou continent în care să nu mai existe antagonismul Est-Vest26. Ca ansamblu al regulilor de drept aplicabile în ordinea juridica comunitară, dreptul comunitar este complex şi original. Aceste caracteristici îşi găsesc reflectarea şi în sistemul izvoarelor dreptului comunitar, izvoare in egală măsură diverse şi ierarhizate (corespunzator autorităţii care le este recunoscută în sistem). Dreptul administrativ comunitar european se aplică pe teritoriul statelor membre exact ca şi un drept naţional intern, având o forţă juridică specifică din care rezultă şi caracterele dreptului: a) Normele juridice comunitare dobândesc automat, chiar de la adoptare, statutul de drept pozitiv în ordinea juridică internă, deci are un caracter de aplicabilitate imediată. b) Normele comunitare sunt susceptibile prin ele însele de a crea drepturi şi obligaţii pentru particulari, deci dreptul administrativ comunitar are aplicabilitate directă. c) Normele comunitare conferă particularilor drepturi individuale chiar dacă nu sunt destinatarii normei, deci are efect de aplicabilitate pe verticală. Potrivit acestor norme particularii pot să le invoce în litigiile împotriva altor particulari, rezultă şi caracterul de efect pe orizontală a dreptului administrativ comunitar. d) Normele juridice comunitare au rang de prioritate faţă de normele naţionale, deci dreptul adminitrativ comunitar are caracter primordial în raport cu dreptul naţional intern. In dreptul comunitar se aplică teoria monistă privind relaţiile care trebuie să existe între dreptul naţional si cel comunitar. Această teorie exclude discontinuitatea între aplicarea normelor. Sistemul dualist existent în unele state ale Uniuni Europene consideră că ordinea juridică internaţională şi ordinea juridică naţională sunt doua sisteme de drept distincte şi paralele. Teste de autoevaluare 1. Analizați specificitatea dreptului administrativ în sistemul juridic de drept public. 2. Argumentați sintagma „preeminența drptului european asupra dreptului administrativ”. 3. Explicați tezele formulate în literatura de specialitate cu privire la obiectul dreptului administrativ. 4. Evidențiați diferențele dintre sintagma administrație publică și administrație de stat. 5. Eplicați principiul executio ex officio.

26

Dana Victoria Savu, Integrare europeană, Editura Oscar Print, 1996, pp. 116-117

15

UNITATEA DE STUDIU II IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

Cuprinsul Unității de Studiu II II.1 Caractere generale ale izvoarelor de drept II.2 Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ II.3 Izvoarele scrise ale dreptului administrativ II.4 Izvoarele primare şi secundare ale dreptului administrativ european Obiective specifice: definirea noțiunii de izvor de drept; identificarea izvoarelor nescrise ale dreptului administrativ și analiza acestora; identificarea izvoarelor scrise ale dreptului administrativ și analiza acestora; cunoașterea principalelor izvoare de drept administrativ european. Cuvinte cheie: - izvor de drept, legitate, izvor scris, izvor nescris, cutumă, jurisprudență, lege, act normativ. Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor: 180 minute Bibliografie selectivă: 1. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generală, Editura All Beck, Bucureşti, 2003. 2. Corneliu Manda, Ana-Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005. 3. Dana Apostol Tofan, Instituţii administrative europene, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2007. 4. Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2006. 5. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universităţii Lucian Blaga, Sibiu, 2007. 6. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004. 7. Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IIIa revăzută şi actualizată, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007. 8. ***Constituţia României 9. ***Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu modificările şi completările ulterioare.

16

17

2.1. Caractere generale ale izvoarelor de drept Ca pentru orice disciplină juridică, analiza izvoarelor este o chestiune de debut al discuţiilor teoretice. Abordarea clasică a noţiunii de izvor de drept presupune analiza izvoarelor materiale şi a celor formale. Astfel, abordarea clasică a izvoarelor unei ramuri autonome de drept, şi analiza izvoarelor dreptului în teoria generală a dreptului, au fost puse în lumină două categorii de accepţiuni ale acestei noţiuni: izvor de drept în sens material si izvor de drept în sens formal. Numite de către Georges Ripert ,,forţele creatoare ale dreptului”, iar de către Jean Louis Bergel ,,izvoare substanţiale”, izvoarele materiale sunt izvoarele reale ale dreptului pozitiv. Izvoarele materiale ale dreptului relevă condiţiile materiale, concrete care generează norma juridică. Ele reprezintă infrastructura oricărui sistem de drept pozitiv. Dreptul pozitiv este creaţia conştiinţei juridice a societăţii respective. Din relaţiile sociale care se cumuleaza şi se generalizează apare acel curent general de opinie pe care îl numim constiinţă juridică colectivă a societăţii respective. Din această constiinţă colectivă a societăţii se iveşte dreptul pozitiv, fie că este vorba de un drept cutumiar, constituit într-un mod inconştient şi latent, fie că este vorba de legea scrisă, care se formează prin acţiunea conştientă a legiuitorului. Dar, dreptul pozitiv este rezultatul conştiinţei juridice, mai mult sau mai puţin generalizate, a societăţii respective. Într-o altă definire izvoarele materiale ale dreptului (sociale, economice, culturale, ideologice, etc.) reprezintă factorii ce dau conţinut concret dreptului pozitiv, concentrând nevoile reale ale vieţii şi relevându-se legiuitorului sub forma unor comandamente sociale (comenzi sociale), şi sunt concepute ca adevarate “dat”-uri ale dreptului, realităţi exterioare, sau dau naştere unor reguli izvorâte din necesităţile practice şi reprezintă condiţiile sociale care determină adoptarea unor norme juridice. Pentru ca o regulă de conduită să devină obligatorie pentru cei cărora li se adresează , este nevoie ca acea regulă să capete o formă juridică, prin care voinţa guvernanţilor să devină voinţa de stat obligatorie pentru membrii societăţii, pentru a putea să intervină în caz de nevoie forţa de constângere a statului. Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Din punct de vedere juridic, prezintă un interes deosebit, care au în vedere o multitudine de aspecte şi modalităţi prin care semnificaţia normei de drept este regula de conduită socială şi se impune ca model de urmat în relaţiile interumane. Ca urmare, prin izvor formal juridic inţelegem exteriorizarea unei reguli de conduită printr-o anumită formulare de limbaj juridic, corespunzatoare unei receptări optime de catre destinatarii săi. Izvoarele formale ale dreptului reprezintă una din necesităţile cele mai de seama, care asigura ordinea juridică, corespunzând unei nevoi profunde, nevoia de securitate a societăţii. Studiul izvoarelor formale ale dreptului dezvăluie existenţa unei diversităţi de asemenea izvoare, această diversitate fiind motivată de multitudinea şi varietatea relaţiilor sociale care reclamă reglementare juridică. În evoluţia îndelungată a societăţii toate tipurile de drept de până acum au cunoscut o pluralitate de izvoare. Ponderea unuia sau altuia dintre izvoarele formale de drept în cuprinsul unui sistem de drept se modifică în raport de gradul dezvoltării sale, fiind influenţat de complexitatea relaţiilor pe care le reglementează (de pildă în cazul dreptului feudal principala formă de exprimare e obiceiul, pe când în cadrul dreptului contemporan pondere a căpătat actul normativ). Acestea sunt actele normative adoptate sau emise de autorităţiile publice competente, acte ce conţin norme juridice, reguli

18

de conduită generale, obligatorii, imperative. Într-o formulare succintă, izvoarele formale reprezintă formele juridice de exprimare a vointei guvernanţilor27. 2.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ In ceea ce priveşte izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, acestea sunt: obiceiul (cutuma), jurisprudenţa, principiile generale ale dreptului şi doctrina. Cutuma sau obiceiul poate fi izvor de drept administrativ cu respectarea unor condiţii. Cutuma este o regulă nescrisă, care a fost aplicată în mod repetat o perioadă indelungată de timp şi care a fost acceptată ca obligatorie de o colectivitate umană. Pentru ca obiceiul să fie izvor de drept, trebuie să existe o prevedere scrisă a legii ,care să permită utilizarea obiceiului în anumite situaţii. In ceea ce priveşte dreptul administrativ, este puţin probabil posibilitatea recurgerii la cutumă, ca izvor de drept. Obiceiul este mai frecvent folosit ca izvor de drept în dreptul civil. Astfel potrivit Constituţiei ,obligaţiile proprietarului sunt cele care sunt stabilite de lege sau care decurg din obicei28. Jurisprudenţa ca izvor de drept are o situaţie diferită în funcţie de sistemul de drept. Prin jurisprudenţă se înţelege un ansamblu, o totalitate de hotărâri judecătoreşti. În sistemul de drept francez, ca şi în alte state, hotărârile instanţelor judecătoreşti nu sunt considerate a fi izvor de drept, întrucât se porneşte de la ideea că rolul insţantelor judecătoreşti este de a aplica legea la cazurile concrete, prin soluţionarea de litigii juridice, şi nicidecum de a crea legea ca izvor de drept prin hotărârile prin care se pronunţă. În alte sisteme de drept (de exemplu în dreptul anglo-saxon ), precedentul judiciar, adică hotărârile judecătoreşti pronunţate anterior, este socotit drept izvor de drept, făcându-se apel la asemenea hotărâri pentru soluţionarea unor litigii asemănătoare. Principiile generale ale dreptului administrativ sunt izvoare importante ale acestei ramuri de drept. În doctrină a fost susţinută necesitatea de a se face distincţie între acele principii care sunt prevăzute în acte normative, situaţie în care chiar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului administrativ, după cum s-a menţionat mai sus, şi acele principii care, fără a fi prevăzute expres în vreun act normativ, se degajă prin generalizare, capătând valoarea unor izvoare distincte de acte normative respective. S-au format principii ale dreptului administrativ care au valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt respectate în administraţia activă şi sunt impuse acesteia de instanţele judecătoreşti, atunci când sunt încălcate. Regimul juridic al actelor administrative se sprijină în bună parte pe principii de drept formulate de doctrina juridică şi aplicate în practica instanţelor de contencios administrativ care controlează legalitatea administraţiei publice. Spre exemplu, principiul revocării actelor administrative nu este prevăzut expres în nici un text de lege, deşi exisţa propuneri în acest sens, dar el se deduce din actele normative care reglementează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice. Privit ca operaţiunea de încetare definitivă a producerii de efecte juridice de un act administrativ, acest principiu ar trebui prevăzut expres în viitorul Cod de procedură administrativă . În doctrina occidentală au fost identificate ca principii aplicabile în ipoteza absenţei bazei legale, în activitatea administraţiei comunitare, principiul egalităţii şi nediscriminării principiul securităţii juridice şi a protecţiei increderii legitime, principiul proportionalităţii pe 27

Dana Apostol Tofan, Drept administrativ,vol 1, Editura. All Beck, Bucureşti 2003, p.48; Dumitru Brezoianu, Drept administrative, Partea generală, Editura Universităţii Titu Maiorescu, Bucureşti 2003, p. 52; 28

19

langă cel al legalităţii şi al libertăţii de decizie a administratiei30. Referitor la doctrina părerile sunt impărţite, uneori i se recunoaste caracterul de izvor de drept, alteori nu. În ceea ce ne priveşte, ne situăm de partea autorilor care susţin că, în sens strict, riguros tehnic juridic, doctrina în general, şi doctrina de drept public, în particular, nu constituie un izvor de drept, dar nu e mai puţin adevarat ca are o influenţă decisivă asupra jurisprudenţei. În toate statele civilizate un judecător nu-şi poate ingădui să motiveze o soluţie fără să aducă argumente din doctrină, fiind peste tot lucrări de drept care sunt invocate ,,ratio scripta” de tribunale. Trebuie menţionat că dacă dreptul intern al statelor naţionale dispune de mijloace coercitive de aplicare şi respectare a normelor lor, Comunităţile dispun de dreptul administrativ comunitar ca un mijloc integrator pentru a impune statelor membre obţinerea obiectivelor în vederea cărora au fost create. Ca regulă generală, se ştie că dreptul legitimează, organizează comportamentul şi, în acelaşi timp, fixează şi limitele raporturilor sociale, fiind astfel o formă constitutivă a lor. Toate acestea sunt asigurate prin mijlocirea unor mecanisme permanente, prin instituţii şi alte organisme specifice. Ele sunt proprii şi dreptului administrativ comunitar, cu menţiunea că trebuie ridicate la scară Comunităţilor, pentru ca dreptul administrativ comunitar este supranaţional şi are în toate situaţiile întaietate asupra dreptului naţional. Această pozitie a determinat o bogată jurisprudenţă a Curţii de Justiţie a Comunităţi Europene care pe parcursul timpului a definit natura şi ordinea juridică comunitară. O decizie a Curţii a reafirmat ca tratatele au forţa de lege în toate statele membre din moment ce acestea le-au ratificat şi că ele primează, în întregul lor ansamblu asupra dreptului intern al statelor. O altă decizie precizează ca toate actele comunitare sunt obligatorii pentru dreptul intern al statelor. Se înscrie astfel ca foţa executorie a dreptului comunitar este egală pentru toate statele, ca preeminenţa dreptului administrativ comunitar înseamnă că şi alte acte, cum sunt de pildă regulamentele, au valoare obligatorie şi sunt aplicabile statelor, ca transferurile unor parţi din suveranitatea statelor facute în favoarea Comunităţiilor, potrivit dispoziţiilor din tratate constituie de fapt o limitare definitiva şi voluntară din dreptul suveran al statelor şi care nu se pot prevala de un act ulterior de drept intern care ar fi incompatibil cu tratatele pentru a scapă de obligaţiile lor. 2.3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ Izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt reprezentate de: Constituţia şi legile constituţionale, legea organică şi legile ordinare, ordonanţele de Guvern, decretele în vigoare ale fostului Consiliu de Stat, hotărâri de Guvern, actele administraţiei ministeriale, ordinul prefectului, actele autorităţilor administraţiei publice locale, tratatele internaţionale. Constituţia este actul fundamental al oricărui stat. Ea cuprinde în dispoziţiile sale decizii obligatorii pentru întreaga societate, având rolul de a adopta măsuri pentru asigurarea siguranţei publice a fiecărui cetăţean, să reflecte interesele generale şi aspiraţiile unei anumite populaţii, exprimate la nivel constituţional27. Constituţia este cel mai important izvor de drept administrativ. Trebuie precizat faptul că nu toate prevederile constituţionale constituie izvor de drept administrativ, ci numai cele care se referă, de exemplu, la organizarea şi funcţionarea celor mai importante autorităţi ale administraţiei publice (Guvern, Preşedinte, Administraţie de stat, administraţie publică locală, administraţie de stat 30 27

Dana Apostol Tofan, op. cit, p. 53; Cristian Ionescu, Regimuri politice contemporane, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 1.

20

în teritoriu). De asemenea, normele constituţionale care privesc drepturile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor a căror realizare revine administraţiei publice reprezintă izvor de drept administrativ. Legea fundamentală face referire expresă şi la raporturile dintre administraţia publică şi celelalte autorităţi publice, precum şi cu cetăţenii. Se poate aprecia, în acest sens, faptul că legea fundamentală este principalul izvor de drept, în general, şi de drept administrativ, în subsidiar. În literatura de specialitate28 se apreciază că legea fundamentală este cel mai important izvor de drept administrativ din următoarele considerente: a. consacră principii cu caracter general care guvernează statul român; b. reglementează principiile şi instituţiile fundamentale privind administraţia publică în mod expres; c. consacră izvoarele propriu-zise ale dreptului administrativ, prevăzându-le sau trimiţând la actul normativ care urmează să le prevadă. Legile constituţionale, adică cele de revizuire a Constituţiei, sunt izvor de drept administrativ numai în măsura în care au ca obiect de reglementare probleme din sfera acestei ramuri de drept. Actuala Constituţie a României a fost revizuită prin Legea de revizuire nr. 429/2003. unele dintre dispoziţiile sale fac trimitere expresă către instituţiile dreptului administrativ: Preşedintele României, guvernul, prefectul, funcţia publică, contenciosul administrativ. Din această perspectivă, legea de revizuire constituie un izvor de drept administrativ. Legile organice (în acord cu prevederile Constituţiei, art. 73) sunt legile ce pot fi adoptate doar în materiile expres prevăzute de Constituţie, deci se constituie ca izvor de drept, în general, şi de drept administrativ, în special. De exemplu, Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu completările şi modificările ulterioare, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu completările şi modificările ulterioare. Legile ordinare (în acord cu prevederile art. 73 din constituţie) reprezintă ansamblul legilor care reglementează domeniile vieţii economico-sociale care nu fac obiectul legilor constituţionale sau al celor organice. Dacă aceste legi au ca obiect de reglementare instituţii sau relaţii sociale care fac obiectul administraţiei publice atunci se constituie ca izvor de drept administrativ. Printre legile ordinare care se constituie ca izvor de drept administrativ menţionăm: Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România etc. Ordonanţele Guvernului, simple sau de urgenţă, cu regimul lor specific consacrat de art. 115 din Constituţie, sunt acte normative cu forţă juridică egală legii. Având în vedere organul emitent putem aprecia că ele se constituie ca izvor de drept administrativ, însă nu excledem ideea ca ele să fie şi izvoare ale altor ramuri de drept dacă obiectul de reglementare vizează alte domenii şi relaţii ale vieţii economico-sociale. Aşa cum prevede Constituţia, art. 108 şi art. 115, ordonanţele sunt rodul instituţiei delegării legislative, adică a împuternicirii pe care o primeşte Guvernul de la Parlament. Ordonanţele simple se emit pe baza unei legi speciale de abilitare adoptate de Parlament „în domenii care nu fac obiectul legii organice”. Pe cale de consecinţă, acest tip de ordonanţă poate interveni în domenii care fac obiectul de reglementare al legii ordinare.

28

Verginia Vedinaş, op. cit., p. 45.

21

Ordonanţele de urgenţă, despre care constituantul se rezumă să statueze că „intervin doar în situaţii extraordinare” (art.115, alin. 5), pot cuprinde norme de natura legii organice. Rolul ordonanţelor de urgenţă este de a completa şi sprijini mecanismele statului de drept, drept urmare Parlamentul permite Guvernului să suplinească o parte a activităţii sale, intervenind cu acte normative adoptate cu o procedură mai suplă şi mai rapidă decât cea a legii. Decretele în vigoare ale fostului Consiliu de Stat, instituite în baza vechii reglementări constituţionale de la 1965, constituie izvoare de drept, însă, nu trebuie uitat că menţinerea în vigoare a unui asemenea act normativ trebuie trecut prin filtrul prevederilor constituţionale şi interpretate în litera şi spiritul acestora. Hotărârile Guvernului, potrivit art. 108 alin 2 se emit „pentru organizarea executării legilor”. Ele se semnează de primul ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial, sub sancţiunea inexistenţei lor în cazul nepublicării. O excepţie de la principiul obligativităţii publicării în Monitorul Oficial, în acord cu prevederile art. 108 alin 4 din Constituţie este cel rpivitor la hotărârile care au caracter militar şi care urmează să se comunice instituţiilor interesate. Actele administraţiei ministeriale, ale autorităţilor administrative centrale autonome, ale autorităţilor administraţiei publice locale, ale prefecţilor constituie izvor de drept administrativ numai în măsura în care au caracter normativ. Caracterul normativ este stabilit după criteriul sferei de cuprindere, fiind vorba despre acte administrative care se adresează tuturor, conţinând reguli generale şi impersonale, oricine putând intra sub incidenţa lor la un moment dat. Tratatele şi convenţiile internaţionale reprezintă izvoare ale dreptului administrativ numai cu îndeplinirea atrei condiţii: a. să fie de aplicaţie directă, nemijlocită; b. să fi fost ratificate potrivit dispoziţiilor constituţionale; c. să cuprindă reglementări ale relaţiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ. 2.4. Izvoarele primare şi secundare ale dreptului administrativ european Ca urmare a jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Comunităţi Europene, sistemul normativ al Comunităţii creat prin tratatele internaţionale încheiate între state se caracterizeaza prin două trăsături fundamentale: - prima trăsătură constă în ordinea juridică comunitară, adică într-un sistem de norme ierarhizate şi diversificate care înglobează tratatele constitutive precum şi diferitele categorii de acte emise de instituţii şi alte organe în baza abilitării lor de către tratate precum şi principiile generale cărora acţiunea Comunităţilor trebuie să li se supună; - o a doua trăsătura caracteristică a sistemului normativ comunitar este ca normele nu se aplică numai Comunităţilor în întegralitatea lor organică şi funcţională ci se integrează în ordinea juridică internaţională. Sunt doua trăsaturi care determină originalitatea constructiei comunitare31. Cu alte cuvinte, ordinea juridică comunitară are întâietate, este unitară, supranaţională şi imperativă, ea rezultă din diferenţierea normelor conform izvoarelor lor de formare şi din ierarhizarea acestor norme după autoritatea care le-a fost conferită. Ca orice 31

Irina Moroianu Zlatescu, Drept institutional comunitar si drepturile Bucuresti, 2005, p.83

omului, Editura Institutul Roman,

22

altă ordine juridică, ordinea juridică comunitară este constituită dintr-un ansamblul organizat de norme care îşi trag valoarea din norme juridice de baza cuprinse în tratate. Astfel se distinge dreptul primar, constituit din norme cuprinse în tratatele constitutive şi dreptul derivat ce cuprinde norme juridice emise în baza tratatelor constitutive şi cu respectarea procedurilor expres prevăzute de aceste tratate32. Normele de drept au aplicabilitate imediată, fie ele de drept primar, fie de drept derivat, în sensul ca îşi ocupă locul în ordinea de drept naţional ca drept administrativ comunitar, fără a mai fi necesară o procedură specială de introducere. Judecătorii din statele membre sunt obligaţi să aplice dreptul administrativ comunitar. Aplicabilitatea lor este nu numai imediată, ci şi directă, ele dau naştere la drepturi şi la obligaţii statelor membre şi persoanelor particulare. Aceste norme sunt aplicabile din momentul intrării lor în vigoare, indiferent dacă exista norme de drept naţional incompatibile cu cele de drept comunitar. De aici, obligaţia statelor membre de a interzice aplicarea normelor interne care intra în conflict cu normele comunitare. Voinţa statelor de a configure anumite norme juridice este determinată de realitaţile dezvoltării economice şi sociale europene ajunse la un anumit nivel, care presupune sancţionarea din punct de vedere juridic a regulilor de conduită şi trasformarea lor în norme de drept. Normele juridice comunitare se exprimă printr-o varietate de mijloace juridice ce formeaza izvoarele dreptului comunitar33. În regula generală, se disting două categorii esenţiale de izvoare ale dreptului comunitar: izvoare primare si izvoare secundare (derivate)34. In prima categorie izvoarele primare sunt constituite din tratatele care au pus bazele Comunităţii Europene, precum şi din Tratatele şi actele care le modifică, completează şi adoptează. Cu alte cuvinte este vorba despre un număr impresionant de instrumente conveţionale şi în categoria acestor izvoare sar putea include şi acordurile internaţionale prin care Comunităţile s-au obligat, inclusive acordurile cu unul sau mai multe state sau organizaţii internaţionale incheie în exercitarea competenţelor externe. Tratatele comunitare Tratatele constituie dreptul primar al Uniunii Europene, care este comparabil la nivel naţional cu dreptul constituţional. Tratatele definesc elementele fundamentale ale Uniunii şi precizează competenţa instituţiilor din sistemul care participă la procesul de luare a deciziilor, procedurilor legislative, precum puterile şi prerogativele care sunt recunoscute acestor instituţii. Mai mult decât atât, tratatele formează obiectul negocierilor directe între guvernele member pentru fiecare stat în parte (în principiu prin aprobare de catre parlamentul naţional sau prin referendum). Pe langa cele doua tratate considerate fundamentale, Tratatul instituind o Comunitate Europană şi Tratatul asupra Uniunii Europene, sunt avute în vedere şi Tratatul instituind Comunitatea Europeana a Energiei Atomice, tratatele de aderare ale altor state decât cele fondatoare şi protocoale. O prezentare exhaustivă de actualitate a acestor tratate şi acte modificatoare este dificil de realizat, dacă nu chiar imposibil, în măsura în care modificările şi completările aduse Tratatelor institutive rezultă nu numai din tratate propriu-zise, ci şi din actele instituţiilor comunitare, sau din acte care au o natura juridică specială, ,,deciziile’’ care trebuie să fie ratificate de catre statele membre. Însă, dintre cele mai importante modificari aduse celor trei tratate originare de-a lungul timpului, reţinem atenţia, dupa cum urmează, actele prin 32

Jean Paul Jacque, Droit institutionnel de l’Union Europenne, Cours Dalloz, Paris, 2004, p.493 Viorel Marcu, Drept comunitar general. Tratat, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, p.77 34 Octavian Manolache, Tratat de drept comunitar, Editia a-V a, Editura C.H.Beck, Bucuresti, 2006, p.20 33

23

care s-au pus bazele instituţiilor comune: Convenţia cu privire la anumite instituţii comune, semantă şi intrată în vigoare în acelaşi timp cu Tratatele de Roma, Tratatul instituind Consiliul Unic şi o Comisie Unica pentru Comunităţii şi Protocolul Unic cu privire la imunităţi şi privilegii, semnate la Bruxelles, la 8 Aprilie 1965 şi intrate în vigoare la 1 Iulie 1967, tratatele bugetare cu privire la creşterea puterii financiare a Parlamentului European, semnate la Luxemburg la 22 Aprilie 1970 (intrat în vigore la 1 Ianuarie 1971) şi la Bruxelles, la 22 Iulie 1975 (intrat în vigoare la 1 Iulie 1977), Decizia din 20 Septembrie 1976, cu privire la alegerea reprezentanţiilor Adunării prin sufragiu universal direct, fondată, în special, pe articolul 190 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, intrata in vigoare la 1 Iulie 1978, actele de aderare care adaptează şi completează tratatele anterioare35. Actul Unic European, semnat la Laxemburg şi la Haga, la 17 si 28 Februarie 1986, intrat în vigoare la 1 Iulie1987, Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht, la 7 Februarie 1992 şi Tratatul de la Amsterdam, semnat la 2 octombrie 1997 sunt izvoare ale dreptului administrativ comunitar şi au un caracter compozit. Ele nu constituie dreptul comunitar asimilat, decât în măsura în care acestea, prin dispoziţiile pe care le conţin, modifica tratatele comunitare (de exemplu, Titlurile II, III, IV, din Tratatul de la Maastricht). În schimb, celelalte dispoziţii, în special cele care sunt înscrise la Titlurile V şi VI, care corespunde pilonilor doi şi trei, fac parte, în cel mai fericit caz, din categoria dreptului administrativ european complementar36. Tratatul de la Amsterdam are o structura inedită, in trei parţi. Prima, cea mai substanţială, conţine modificările de fond aduse Tratatului asupra Uniunii Europene şi celor trei tratate comunitare. A doua parte realizează o simplificare a tratatelor comunitare, cuprizând şi anexele şi protocoalele lor, în scopul suprimării dispoziţiilor şi adaptării, în consecinţa, a textului din anumite dispoziţii. De asemenea, tot aici, este prevăzută şi abrogarea Convenţiei din 25 Martie 1957, cu privire la anumite instituţii comune şi a Tratatului de fuziune, din 8 Aprilie 1965. A treia parte, în afara dispozitiilor generale şi finale, obişnuite într-un astfel de tratat, realizează o renumerotare făcând să dispară astfel juxtapunerea articolelor identificate prin cifre sau prin litere, din Tratatul asupra Uniunii Europene şi din Tratatul instituind Comunitatea Europeană. Deşi Tratatul cuprinde, la final, un tablou de echivalente, Conferinţa a decis să-i adauge , la Actul final, cu titlul demostrativ, textele consolidate ale celor două tratate. Deci, nu este vorba despre noi tratate, ci despre tratatele iniţiale aşa cum se prezintă ele după modificările de fond, simplificările şi renumerotarea realizate prin Tratatul de a Amsterdam37. Izvoarele derivate ale dreptului administrativ european Această a două categorie de izvoare ale dreptului administrativ european este formată din ansamblul actelor unilaterale ale instituţiilor, nemaifiind, deci, în prezenţa unui 35 36

Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generala, Editura All Beck, Bucuresti, 2003, pp. 49,50 Augustin Fuerea, op, cit, p.51

37

J.P. Jacgue, Le traite d’Amsterdam. La simplification et la consolidation des traits RTDE, 1997 p. 903; Rapport explicatif du secretariat general du Conseil sur la simplification des traites communautraires, Jornel Officiels Communitaties Europeens nr. C 353/1, din 20 Noiembrie 1997 38 Augustin Fuerea, op, cit, p. 52

24

drept conveţional, ci în prezenţa unui drept ,,legiferat’’ adică a unui grup de reguli (acte, norme realizate chiar de către Comunitate, în şi pentru aplicarea tratatelor)55. Denumirea de drept derivat (legislaţie sau drept secundar) indică atât funcţia pe care actele o îndeplinesc (de realizare a obiectivelor prevăzute de tratate) cât şi subordonarea lor în raport cu tratatele. Ca expresie a subordonării menţionate, dreptul derivat nu poate deroga de la cel originar, iar instituţiile comunitare nu pot adopta decât actele necesare îndeplinirii misiunii lor. Termenul “act comunitar” înseamna orice instrument legislativ sau administrativ adoptat de autorităţile administrative ale comunităţilor. Având caracter derivat, dreptul secundar nu poate contraveni dreptului primar; în caz contrar, el va fi lipsit de efecte juridice. În acelasi timp, dreptul secundar trebuie să fie conform obiectivelor fundamentale, generale, ale Comunităţilor şi obiectivelor cu caracter mai specific, care sunt înfaptuite prin intermediul diverselor politici comunitare şi, chiar dacă Tratatul nu enunţă expres obiective specifice ale unei anumite activităţi, aceste obiective pot fi normal deduse prin interpretare. Ele, însa, trebuie să fie conforme principiilor generale ale dreptului administrative european comunitar, în sensul că, spre exemplu, aplicarile diferentiate trebuie să respecte principiul nediscriminării, inclusiv atunci când regulile de aplicare acorda unui stat membru o perioadă mare de implementare, precum şi prohibiţiile specifice enuntaţe de Tratat în diverse domenii. Vorbim, despre dreptul derivat, deoarece actele care îl constituie sunt subordonate dispoziţiilor din Tratatele de la care nu se poate deroga. Instituţiile comunitare sunt abilitate să emită astfel de acte, numai în condiţiile în care ele sunt necesare pentru aducerea la îndeplinire a obiectivelor lor şi dacă tratatele prevăd această atribuţie 56. Sunt acte interne cu caracter juridic obligatoriu, privitoare la organizarea şi funcţionarea instituţiilor comunitare, sau acte funcţionale preparatorii. În anumite circumstanţe, în practică, au mai apărut şi alte acte care produc efecte de drept cum ar fi decizii ale Consiliului din 1 februarie 1971, care atribuie noi obiective Fondului Social European sau cea din 30 martie 1981 privitoare la mărirea numărului de avocaţi generali şi altele. Nomenclatura acestor acte este variată, dar există corespondenţe care permit stabilirea şi a unei nomenclaturi comune. Aşa dar actele din categoria izvoarelor derivate pot fi invalidate sau „recalificate” de către Curte, dacă nu s-a respectat procedura de adoptare, conform naturii actului; de asemenea, conform practicii instituite de Curtea de Justiţie a Comunităţi Europene, adoptarea oricărui act normativ de organele comunitare trebuie să fie motivată, fiind considerat ca viciu de formă, atât lipsa motivaţiei, cât şi insuficienţa acesteia. Analizate după modul în care sunt definite în tratatele constitutive, izvoarele derivate sunt clasificate în: - regulamente: sunt de aplicabilitate generală, fiind obligatorii şi direct aplicabile statelor membre. Ele sunt acte juridice adoptate de Consiliu, Comisie, Parlament şi Banca Centrală Europeană. Din punctul de vedere al naturii juridice, regulamentele pot fi de bază sau de execuţie. Cele de bază sunt de competenţa Consiliului sau a cuplului Consiliu/Parlament, iar cele de execuţie sunt emanaţia celorlalte organe abilitate. - directive: sunt acte obligatorii pentru fiecare stat membru destinatar în atingerea scopului pentru care sunt adoptate, însă lasă la latitudinea autorităţilor naţionale alegerea formei şi a 55

Filipescu Ion.P, Drept institutional comunitar european, Editura Actami, Editia a-Va, Bucuresti, 2000 p. 36 Irina Moroianu Zlătescu, Radu C. Demetrescu, Drept instituţional european, Editura Olimp, Bucureşti, 1999, p.146 56

25

mijloacelor necesare pentru atingerea scopurilor prevăzute57; în principiu, ele nu au influenţă generală, deoarece se adresează direct unui stat membru şi nu au nici aplicabilitate directă în ordinea juridică internă. - decizii: se caracterizează prin faptul că nu sunt de aplicabilitate generală, ci se adresează unor destinatari precis determinaţi şi identificaţi, fiind obligatorie pentru destinatarii pe care îi desemnează. - recomandări şi avize: sunt acte comunitare fără forţă juridică obligatorie, neavând efect constrângător, deoarece ele solicită numai adoptarea unei anumite conduite de către statele comunitare. Izvoarele complementare ale dreptului administrativ european Spre deosebire de izvoarele derivate şi de cele care sunt constituite din angajamentele externe ale Comunităţilor, care rezultă ambele din exercitarea de către inst ituţ iile comunitare a competenţelor ce le-au fost atribuite prin tratate, în acest caz avem de-a face cu izvoare care rezultă din acordurile încheiate între statele membre în domeniile de competenţă naţională. în măsura în care obiectul lor se situează în câmpul şi în prelungirea obiectivelor definite de tratate, poartă denumirea de, drept (izvoare) complementare ale dreptului adimistrativ European comunitar şi pot fi considerate norme de drept comunitar, în sens larg 74. Alături de actele comunitare precizate în articolul 249 Tratatul Comunităţi Europene, există o serie de acte derivate numite „atipice", deoarece nu apar în clasificarea făcută de articolul menţionat. în această categorie intră următoarele acte comunitare: aşa-numitele acte interne, care cuprind regulamente de organizare şi funcţionare a organelor sau instituţiilor, statute, regulamente financiare etc, pe de o parte, iar, pe de altă parte, actele sui generis, şi anume: hotărâri cu caracter general, rezoluţii, declaraţii, concluzii, programe de acţiune, comunicări ale Comisiei, acorduri inter-instituţionale.Adoptarea acestui tip de acte a fost legitimată de Curtea Justitie a Comunitatii Europene, sub rezerva ca acestea să nu deroge de la prevederile Tratatelor constitutive, principiul valabil, de altfel, pentru întregul drept derivat ai cărui emitenţi sunt instituţiile comunitare. Actele interne ale instituţiilor comunitare Aceste acte privesc activitatea internă a instituţiilor. Aşa cum precizam mai sus, este vorba despre: statute, regulamente interne, regulamente financiare etc. Astfel, fiecare dintre instituţiile comunitare are dreptul, prevăzut de Tratate, de a -şi elabora Regulamentul de organizare internă şi de funcţionare. De asemenea, putem da ca exemple care intră în această categorie: actele adoptate de o instituţie în executarea statutului funcţionarilor comunitari, regulamentele financiare prevăzute de articolul 27 a Tratatului Comunităţii Europene 75. Acte pregătitoare în cadrul etapelor procesului decizional în această categorie intră: propunerile Comisiei; programele generale pe care trebuie să le adopte instituţiile; recomandarea adresată de Comisie Consiliului în vederea încheierii unui acord 57

Viorel Marcu, Drept instituţional comunitar, Ediţia a-II a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 110-111 I.P.Filipescu, Drept institutional comunitar European, Editura Actami, Editia a-V a, Bucuresti, 2000, p. 44 75 I.P.Filipescu, op.cit. p 45 74

26

internaţional; deliberarea Consiliului cu privire la negocierea şi încheierea unui acord internaţional. Acte care modifică dispoziţiile instituţionale ale Tratatelor. Astfel, articolul din Tratatului Comunităţii Europene, prevede că, la cererea Curti de Justiţie a Comunităţii Europene, Consiliul, statuând cu unanimitate, poate creşte numărul judecătorilor şi poate face adaptările necesare modului de organizare a sesiunilor Curţii în plen sau în Camere. Aceste acte nu produc, în general, efect juridic decât în cadrul relaţiilor interinstituţionale, există situaţii în care efectele se extind şi în afara acestui cadru. Astfel, Statutul funcţionarilor comunitari are forma unui regulament al Consiliului, iar actele adoptate de instituţii în baza Statutului pot determina efecte juridice în afara administraţiei comunitare; de asemenea, Regulamentul de procedură al Curţi de Justiţie a Comunităţii Europene determină, evident, şi efecte externe, şi exemplele pot continua. Teste de autoevaluare 1. Explicați conceptul de izvor de drept și delimitați izvoarele dreptului administrativ. 2. Analizați izvoarele directe ale dreptului administrativ. 3. Argumentați interpretarea dată tratatelor europene ca izvoare de drept administrativ. 4. Explicați importanța cunoașterii izvoarelor complementare ale dreptului administrativ european în practica administrației publice. 5. Legea –principal izvor de drept administrativ.

27

UNITATEA DE STUDIU III NORMA ȘI RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV Cuprinsul Unității de Studiu III III.1 Definiţia şi structura normelor de drept administrativ III.2 Ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea normei de drept administrativ III.3 Clasificarea normelor de drept administrativ III.4 Codificarea normelor de drept administrativ III. 5 Definiţia raportului de drept administrativ III. 6 Clasificarea şi trăsăturile raporturilor de drept administrativ Obiective specifice: definirea noțiunii de normă de drept administrativ; analiza structurii normei de drept administrativ; cunoașterea clasificării normelor de drept administrativ în funcție de criterii specifice; analiza necesității codificării normelor de drept administrativ prin raportare al exemple de bune practici; definirea și clasificarea raportului de drept administrativ și evidențierea specificității acestuia față de alte tipuri de raporturi juridice. Cuvinte cheie: - normă juridică, criteriu de clasificare, codificare, raport juridic. Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor: 90 minute Bibliografie selectivă: 1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I şi II, ediţia a IVa, Editura All Beck, Bucureşti, 2005. 2. Cristian Ionescu, Instituţii politice şi drept constituţional, Editura Juridică, Bucureşti, 2004. 3. Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Ilie Gorjan, ş. a., Dreptul Administrativ în Uniunea Europeană, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007. 4. Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2006. 5. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universităţii Lucian Blaga, Sibiu, 2007. 6. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004. 7. ***Constituţia României

28

3.1. Definiţia şi structura normelor de drept administrativ În teoria generală a dreptului, norma juridică este definită ca „celula de bază” a dreptului, este sistemul juridic elementar. În conţinutul oricărei norme juridice este înmaganizată o anumită reprezentare conştientă a legiuitorului în legătură cu conduita posibilă sau datorată a subiectelor participante la relaţiile sociale. Pe cale de consecinţă, norma juridică este un etalon, un model de comportament, ce reflectă pretenţiile şi exigenţele societăţii faţă de conduita membrilor săi în anumite categorii de relaţii29. Normele de drept administrativ sunt acele norme care reglementează raporturile sociale care apar între autorităţile administraţiei publice în realizarea sarcinilor administrative, între acestea şi particulari. În doctrină au fost formulate o serie întreagă de definiţii care sunt menite să explice conţinutul şi aplicabilitatea normei juridice. Astfel, norma juridică reprezintă o regulă de conduită instituită de puterea publică sau recunoscută de aceasta, a cărei aplicare este asigurată prin conştiinţa juridică, iar, la nevoie, prin forţa de contrângere a statului. Normele de drept administrativ sunt reguli de conduită ale subiecţilor care participă, într-o formă sau alta, la realizarea administraţiei publice. Dumitru Brezoianu defineşte norma juridică de drept administrativ ca acele reguli juridice care reglementează relaţiile sociale ce fac obiectul dreptului administrativ, ca ramură de drept30. Ca urmare, normele de drept administrativ reprezintă regula socială de comportament caracterizată prin generalitate, impersonalitate şi obligativitate, instituită sau recunoscută de autoritatea publică având acest atribut conferit de societate şi a cărei aplicare se asigură prin acceptare conştientă de către destinatarii ei, nerespectarea fiind sancţionată de forţa specializată a statului31. Autorii de drept administrativ sunt de părere că norma juridică are o structură tripartită, din punct de vedere al structurii interne, logico-juridice: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea. Structura externă sau tehnico-juridică este reprezentată de forma exterioară pe care o îmbracă norma juridică: articole şi alineate în cadrul actelor normative. 3.2. Ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea normei de drept administrativ Ipoteza poate face referire la: a. împrejurările, condiţiile, situaţiile în care se aplică norma juridică (ea poate conţine, spre exemplu, definiţii, pincipii, scopul activităţii unui organ, înţelesul unor termeni etc.). ipoteza normei de drept administrativ este de obicei mai dezvoltată pentru a oferi subiectelor raporturilor juridice elemente suficiente în vederea identificării cadrului legal al acţiunii lor; b. subiectele de drept, persoane fizice sau persoane juridice, care cad sub incidenţa normei; După modul de determinare ipoteza poate fi: a. absolut determinată, când legea impune cu precizie administraţiei un anumit comportament, îi dictează ce anume trebuie să facă, iar aceasta trebuie să se supună întocmai. Este vorba în acest sens de o competenţă legată. 29

N. Popa, M.C. Eremia, S. Cristea,Teoria generală a dreptului, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 130. D. Brezoianu, Drept administrativ român, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004. 31 Radu Stancu, Norma juridică, Ed. Tempus, 2002, p. 43. 30

29

b. relativ determinată, când legea crează cadrul general şi lasă posibilitatea administraţiei publice să aprecieze, în funcţie de circumstanţe, dacă va face sau nu ceea ce ea consacră în termeni generici. În această situaţie este vorba de puterea discreţionară a administraţiei publice sau competenţa de apreciere a acesteia. Dispoziţia normei de drept administrativ este acea parte a normei juridice care conţine prescripţia, comandamentul, permisiunea sau autorizarea de a face sau a nu face ceva32.dispoziţia normei de drept administrativ cuprinde fondul, conţinutul reglementării, indicând conduita pe care trebuie să o urmeze subiectele la care se referă, ce trebuie să facă sau să nu facă acestea. Administraţia publică se desfăşoară în regim de putere publică şi are ca scop realizarea binelui comun, public, drept urmare dispoziţia normei de drept administrativ va fi imperativă, categorică, impunând o anumită prestaţie sau interzicând o anumită activitate. Se cunosc trei categorii de dispoziţii, care se regăsesc într-un mod specific în sfera acestui tip de norme juridice: a. dispoziţii imperative, prin care se impune o anumită conduită subiectului de drept; b. dispoziţii prohibitive, prin care se interzice o anumită conduită subiectului de drept; c. dispoziţii permisive, atunci când se prevede o anumită acţiune, lăsând la alegerea subiectului de drept dacă va face sau nu ceea ce norma îi permite, dar nu-l obligă. Ca şi ipoteza, dispoziţia poate fi absolut determinată sau relativ determinată. Sancţiunea normei de drept administrativ prevede consecinţele juridice ce decurg în cazul nerespectării normei. În teoria dreptului, sancţiunea este analizată din două perspective: a. în sens larg, sancţiunea înseamnă orice măsură de natură să asigure respectul regulii de drept, fie prin a împiedica violarea normei (sancţiune preventivă), fie prin a reprima această violare (sanţiune represivă). b. în sens restrâns, prin sancţiune se înţelege orice măsură de represiune împotriva violării regulilor de drept. Sancţiunile normei de drept administrativ se clasifică după următoarele criterii: a. după obiect: - sancţiuni cu privire la acte juridice (anulări, suspendări etc.); - sancţiuni cu privire la persoane, instituţii, autorităţi publice (amendă, avertisment); - sancţiuni cu privire la bunuri (demolarea unei construcţii ilegale); - sancţiuni mixte (destituirea şi anularea unui act emis de un funcţionar public). b. din punct de vedere al temeiului obiectiv: - sancţiuni administrativ-disciplinare (intervin în cazul săvârşirii ilicitului administrativ propriu-zis, sub forma unei abateri administrative); - sancţiuni administrativ-contravenţionale (intervin în cadrul săvârşirii ilicitului contravenţional); - sancţiuni administrativ-patrimoniale (intervin atunci când s-a săvârşit o faptă cauzatoare de prejudicii materiale şi morale). Normele de drept administrativ sunt cuprinse în cele mai diferite acte juridice normative, ele putând să îmbrace cele mai variate forme33. 32 33

Radu Stancu, op. cit., p. 58. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 145.

30

3.3. Clasificarea normelor de drept administrativ

a. -

b. -

c. -

d. -

Normele de drept administrativ se clasifică, după cum urmează: după obiectul de reglementare: norme organice care reglementează înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea structurilor administrative; norme de drept material care vizează drepturile şi obligaţiile corelative ale autorităţilor administraţiei publice sau agenţilor autorizaţi implicaţi în activitatea administrativă; norme de drept procedural (procesual) al căror obiect îl reprezintă procedura de concretizare a activităţii administrative. după caracterul normelor: norme imperative, care impun subiectelor anumite obligaţii- să facă – norme onerative sau să nu facă- norme prohibitive; norme permisive, care îngăduie o conduită determinată, care dă posibilitatea subiectului de drept de a avea o anumită conduită, de a uza de anumite drepturi fără a i se impune acest lucru. din punct de vedere al întinderii sferei lor de aplicare: norme cu caracter general, care se aplică tuturor organelor de administraţie publică sau unei sfere mari de organe; norme speciale care se referă la un organ determinat (Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului sau Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici cu modificările şi completările ulterioare). după izvoarele de drept care le consacră: norme cuprinse în Constituţie; norme cuprinse în legi organice şi ordinare; norme cuprinse în ordonanţe de Guvern, simple sau de urgenţă; norme cuprinse în hotărâri de Guvern şi acte ale autorităţilor centrale de specialitate; norme cuprinse în acte ale autorităţilor autonome locale etc.

3.4. Codificarea normelor de drept administrativ Codificarea juridică reprezintă chintesenţa sistematizării dreptului, codurile constituind, pentru cele mai multe ramuri de drept, dreptul comun în materie34. Problema codificării dreptului administrativ a preocupat şi preocupă pe specialiştii domeniului. Trebuie precizat faptul că, în ierarhia sistemului actelor administrative codul are forţa juridică a unei legi, însă nu una obişnuită: codul trebuie să reflecteze structura internă a ramurii de drept respective35. Una dintre calităţile pe care trebuie să le îndeplinească un cod este unitatea de concepţie, care obligă pe toţi autorii unui act normativ de o asemenea importanţă să aibă 34

Ioan Şantai, Codificarea administrativă, cerinţă a statului de drept şi a integrării europene a României, în Revista de drept public nr. 1/2003, p. 58. 35 Liliana Vişan, Diana Iuliana Pasăre, Mutaţii aduse instituţiei contenciosului administrativ de revizuirea Constituţiei. Necesitatea codificării normelor de procedură administrativă în contextul integrării europene a României, în Caietul ştiinţific nr. 6/2004, Reformele administrative şi judiciare în perspectiva integrării europene, Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi administrative, Institutul de Ştiinţe Administrative „Paul Negulescu”, Sibiu, p. 55-56.

31

capacitatea de a depăşi disensiunile, diferenţele de concepţie, pentru a putea contribui la elaborarea unei opere legislative unitare. Există o serie de dificultăţi pe care o eventuală codificare a dreptului administrativ lear ridica: - diversitatea şi caracterul eterogen al materiilor care constituie obiect de reglementare al acestei ramuri de drept; - numărul mare de autorităţi publice competente să edicteze reguli administrative; - multitudinea textelor care reglementează activitatea administrativă; - specificul principalei materii care constituie obiect de reglementare al acestuia, administraţia publică, aflată într-o continuă schimbare şi transformare, pentru a putea face faţă unei realităţi. În ciuda acestor dificultăţi, ne raliem la părerea conform căreia o administraţie publică modernă, într-un stat democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile omului, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic sunt valori supreme şi garantate, nu poate fi decât o administraţie transparentă, iar transparenţa nu este de conceput fără norme clare, pe cât posibil unitare, cunoscute de toată lumea. Statul de drept nu înseamnă pluralitate de proceduri administrative, dimpotrivă, reguli pe cât posibil identice şi când este vorba de colectorul de taxe şi când este vorba de Guvern36. 3.5. Definiţia raportului de drept administrativ Raportul juridic este o relaţie socială guvernată de norma juridică. Particularizând pe raportul juridic de drept administrativ, acesta reprezintă acele relaţii care apar în sfera de realizare a administraţiei publice şi care sunt supuse normelor dreptului administrativ. O problemă importantă a fost reprezentată de momentul naşterii raportului juridic. În acest sens s-au conturat două mari curente de opinie: primul, susţinut cu prioritate de specialiştii teoriei dreptului este adeptul tezei că raportul juridic ia naştere numai după ce a intervenit un fapt juridic, generator de efecte juridice. Cel de-al doilea susţine că pentru naşterea raportului juridic nu este nevoie să intervină un anumit act omenesc, că de fapt raportul se naşte chiar din normă, direct şi fără nici o mijlocire. Acest curent este susşinut de penalişti şi teoreticienii dreptului administrativ. Pornind de aici s-au conturat două mari categorii de raporturi: - raporturi de cooperare (conformare) care durează cât norma de drept este respectată; - raporturi de conflict, când norma de drept administrativ a fost încălcată şi intervine forţa de coerciţie statală. 3.6. Clasificarea şi trăsăturile raporturilor de drept administrativ Potrivit sistemului constituţional şi legal actual se conturează următoarele categorii de raporturi de drept administrativ: a. raporturi de subordonare ierarhică (de exemplu, dintre Guvern şi ministere, dintre ministere şi alte autorităţi centrale de specialitate subordonate lor, între Guvern şi alte autorităţi subordonate);

36

A. Iorgovan, op. cit., p. 148.

32

b. raporturi de colaborare (raporturile dintre primar şi consiliul local, dintre Preşedinte şi Guvern); c. raporturi de tutelă administrativă(raporturi între autorităţile autonome locale, inclusiv la nivelul judeţului şi Guvern, prin reprezentantul acestuia în teritoriul, prefectul); d. raporturi de coordonare (raporturile dintre consiliul local şi cel judeţean). Trăsăturile generale ale raportului juridic de drept administrativ pot fi sintetizate astfel: - din punctul de vedere al subiectelor, raporturile de drept administrativ au în mod obligatoriu un purtător al autorităţii publice, care, potrivit prevederilor constituţionale ar putea fi: statul, prin organele sale, unităţile administrativteritoriale, un organ al administraţiei publice sau o altă autoritate publică, potrivit art. 52 din Constituţie, stabilimente publice şi de utilitate publică etc.; - conţinutul raportului juridic de drept administrativ se constituie din ansamblul drepturilor şi obligaţiilor părţilor care participă la procesul de înfăptuire a administraţiei, respectiv executarea legii şi prestarea de servicii publice în limitele legii, precum şi emiterea de acte normative cu forţă juridică inferioară legii; - trăsătura generală a raporturilor juridice de drept administrativ prin prisma obiectului lor este aceea că acţiunea subiectelor sau inacţiunea lor, în general conduita părţilor se realizează într-un regim de putere publică, raporturile de drept administrativ fiind raporturi de putere publică. Un aspect important al raportului de drept administrativ este reprezentat de tutela administrativă. Tutela reprezintă o limită impusă autorităţilor administrative locale , în vederea asigurării legalităţii şi apărării interesului public. Constituţia consacră în art. 123 alin. 5 instituţia tutelei administrative, iar dezvoltarea acesteia este realizată de Legea nr. 215/2001 şi Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului. Potrivit acestor reglementări, prefectul ca reprezentant al Guvernului exercită un control asupra activităţii autorităţilor autonome locale şi judeţene sau asupra organ executiv creat, potrivit legii, la nivel judeţean, putând ataca în contencios administrativ actele acestora atunci când le consideră ilegale. Raporturile de tutelă administrativă au următoarele trăsături: a. subiectele acestora au o reprezentare constituţională şi legală, ele fiind reprezentate de Guvern, respectiv prefect, precum şi de autorităţile autonome locale şi cele judeţene; b. naşterea şi realizarea lor exprimă voinţa legiuitorului. Raporturile de tutelă administrativă se nasc din lege, tutela neexistând nici fără text, nici dincolo de text37. Teste de autoevaluare 1. Evidențiați structura normei de drept administrativ și analizați ipoteza. 2. Argumentați importanța tutelei administrative în raporturile dintre autorități și alte subiecte de drept. 3. Explicați raportul de subordonare ierarhică dintre autoritățile de administrație publică. 4. Expuneți un punct de vedere personal cu privire la necesitatea codificării normelor de drept administrativ. 5. Prezentați și exemplificați o normă administrativă care să aibă dispoziție imperativă. 37

V. Vedinaş, op. cit., p70.

33

UNITATEA DE STUDIU IV ACTUL ADMINISTRATIV Cuprinsul Unității de Studiu IV IV.1 Actele administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale IV.2 Actele administrative de autoritate ale administraţiei publice locale IV.3 Actele administrative de gestiune ale administraţiei publice locale IV.4 Clasificarea actelor administrative IV.5 Caracterul şi trăsăturile actelor adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice IV.6 Regimul juridic al actelor administrative IV.7 Forţa juridică a actelor administrative IV.8 Contractul administrativ – specie a actului administrativ Obiective specifice: definirea noțiunii de act administrativ; analiza categoriilor de acte administrative elaborate/emise de autoritățile administrației publice; cunoașterea clasificării actelor administrative și utilitatea acestora în procesul administrativ ; analiza trăsăturilor juridice ale actelor administrative; identificarea regimului juridic și a forței juridice a actelor administrative; analiza contractului administrativ din perspectiva particulatităților sale. Cuvinte cheie: - act administrativ, act administrativ de autoritate, act administrativ individual, forță juridică. Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor: 270 minute Bibliografie selectivă: 1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I şi II, ediţia a IVa, Editura All Beck, Bucureşti, 2005. 2. Cristian Ionescu, Instituţii politice şi drept constituţional, Editura Juridică, Bucureşti, 2004. 3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, Bucureşti, 2008. 4. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004. 5. Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IIIa revăzută şi actualizată, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007.

34

Actul administrativ reprezintă una din formele prin care administraţia publică îşi realizează misiunea , fiind cea mai importantă dintre acestea din punct de vedere juridic. În perioada postbelică, actele juridice ale administraţiei erau analizate sub denumirea ,, actele puterii executive’’,distingându-se actele administrative de autoritate şi actele administrative de gestiune.Actul administrativ de autoritate era definit de către Romulus Ionescu , ca fiind ,, o manifestare de voinţă făcută de un organ administrativ competinte, prin care creiază o situaţiune juridică generală sau individuală, guvernată de norme de drept public , în care găsim ideia de dominaţiune şi comandament’’, iar actul administrativ de gestiune reprezenta ,, tot o manifestare de voinţă făcută de un organ competinte ,însă el tinde să creieze unui organism administrativ o situaţiune juridică de caracter patrimonial, reglementată de dreptul privat’’. Interesant este faptul că în sfera actelor puterii executive nu apare termenul de contract, deşi actul administrativ de gestiune se aprecia că are, în realitate, caracter de act civil. Când o autoritate publică - precizează prof. Paul Negulescu - încheie un contract de vânzare- cumpărare cu un particular, privitor la un imobil, se creează o situaţie juridică de cumpărător şi o alta de vânzător, ambele reglementate de dreptul privat. Aceste situaţii juridice nu pot fi modificate prin acte unilaterale, ci numai prin consimţământul ambelor părţi, prin acte bilaterale. Actul de vânzare-cumpărare este, deci, un act administrativ de gestiune38. Noţiunea de act administrativ era folosită într-un sens pur formal, spre a evoca actele juridice ale autorităţilor administrative, nu şi regimul juridic de putere. Între actul administrativ şi actul administrativ de gestiune nu exista o corespondenţă gen-specie, sub aspectul regimului juridic aplicabil, primul era o specie a actelor de autoritate, secundul era o specie a actelor de drept privat. Teza actelor administrative de autoritate şi, respectiv, de gestiune era larg răspândită în literatura juridică europeană a perioadei interbelice39. Unii autori, precum Tudor Drăganu, Ilie Iovănaş, folosesc termenul de act de drept administrativ, alţii pe cel de act administrativ.Sintagma ,,act de drept administrativ’’ a fost fundamentată de Şcoala de la Cluj , prin reprezentantul său, profesorul Tudor Drăganu prin lucrarea ,,Actele de drept administrativ’’, din dorinţa de a releva regimul juridic care guvernează actele organelor administraţiei de stat ,care este unul de drept administrativ.Noţiunea de ,, act administrativ’’ a fost fundamentată de reprezentanţii Şcolii de la Bucureşti,care au apreciat că este cea mai potrivită pentru a evoca efectele juridice ale organelor administraţiei de stat.40 O altă definitie este dată în Tratatul prof.univ.Antonie Iorgovan, care inţelege prin act administrativ ,, acea formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice,care constă în ntr-o manifestare unilaterală expresă de voinţă de a da naştere, a

38

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediţia a IV-a, Editura Marvan, Bucureşti, 1934, p.304. “Această teorie a fost formulată chiar în primele cursuri de drept administrativ ce au la baza criterii ştiinţifice, îndeosebi în lucrările lui H. Berthelemy, de la sfârşitul secolului al XlX-lea şi începutul secolului al XX-lea. Este adevărat că atunci se făcea vorbire doar de acte de putere publică şi, respectiv, de gestiune ale administraţiei. „Un oraş, un spital, un birou de binefacere sunt persoane juridice, au un patrimoniu şi pot avea ocazia de a vinde, de a cumpăra, de a contracta. Aceste contracte făcute de administraţie sunt asemănătoare celor făcute de oricine în gestiunea bunurilor pupililor lor, ele nu implică nici o regulă de putere publică”, (Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II, Ediţia 4, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 21, nota nr. 2). 40 Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p.216, citat de Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007,p.79. 39

35

modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii , în realizarea puterii publice , sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti41. Într-o altă opinie, s-a apreciat că actele de drept administrativ pot fi definite ca manifestări unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor publice, în principal autorităţi ale administraţiei publice ,în scopul de a produce efecte juridice ,în temeiul puterii publice42, iar în altă opinie , actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică , pe baza şi în executarea legii , a unei autorităţi administrative ,prin care se formează o situaţie juridică referitoare la un drept recunoscut de lege, voinţa juridică fiind supusă regimului juridic administrativ.43 Valorificând elementele folosite în definirea actului administrativ, se poate aprecia că acesta reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei publice, care constă într-o manifestare de voinţă expresă , unilaterală şi supusă unui regim de putere publică precum şi controlului de legalitate al instanţelor judecătoreşti , care emană de la autorităţi administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative. Termenul de act administrativ este reglementat şi de noua Lege a contenciosului administrativ care îl defineşte ca ,, actul unilateral cu caracter individual sau normativ , emis de o autoritate publică în vederea executării sau organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice”.44 Actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei publice care constă într-o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică precum şi controlul de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care emană de l aautorităţi administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative. 4.1. Actele administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale Administraţia publică se înfăpuieşte în baza şi în vederea executării legii, prin acte administrative cu caracter normativ sau individual , prin fapte materiale juridice şi prin operaţiuni materiale administrative.Actele administrative sunt manifestări de voinţă cu caracter unilateral , făcute în exercitarea funcţiei executive a autorităţilor publice, în scopul de a produce efecte juridice , a căror realizare este garantată prin posibilitatea de a recurge la forţa de constrângere a statului. Organele centrale nu pot îndeplini singure sarcinile administrative în fiecare punct al teritoriului, ele având nevoie de o reţea publică locală pentru a-şi exercita acţiunea.Pentru rezolvarea problemelor de interes local , autorităţile autonome ale administraţiei publice locale sunt investite , prin lege , cu anumite atribuţii care constituie competenţa lor materială.In cadrul acestei competenţe, autorităţile publice locale adoptă sau emit diferite acte juridice în numele şi în interesul colectivităţilor locale sau al cetaţenilor care le compun şi săvârşesc fapte materiale producătoare de efecte juridice , în scopul naşterii , modificării sau stingerii raporturilor juridice, de regulă de drept administrativ,dar şi raporturi juridice 41

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , Volumul II, Ediţia aIVa, Editura All Beck, Bucureşti, 2005. R.N.Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.287. 43 I.Nedelcu, A.L.Nicu, Drept administrativ, Editura Themis, Craiova, 2004, p.279. 44 Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1154 din 7 decembrie 2004, modificată prin O.U.G. nr.190/2005, precum şi prin D.C.C.nr.189/2006, nr.647/2006 şi nr.65/2007. 42

36

aparţinând altor ramuri de drept. Misiunea administraţiei publice locale de organizare a executării legii se realizează printr-o activitate cu caracter executiv-dispozitiv şi printr-o activitate cu caracter de prestaţiune în cadrul diferitelor servicii publice45. 4.2. Actele administrative de autoritate ale administraţiei publice locale Administraţia publică locală adoptă acte normative şi acte individuale.Actele normative se caracterizează prin faptul că ele conţin reguli generale de conduită, impersonale şi de aplicabilitate repetată , la un număr nedeterminat de subiecţi 46.Actele administrative individuale se caracterizează prin faptul că ,, manifestarea de voinţă a organului competent creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii în profitul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate’’47. În ceea ce priveşte actele de autoritate cu caracter individual emise de autorităţile administraţiei publice locale, ponderea este deţinută de autorizaţii, actele de sancţionare(procesele verbale de contravenţie), actele atributive de statut personal şi actele privind patrimoniul public local. 1) Actele atributive de statut personal Din această categorie , fac parte dispoziţiile primarilor şi ale preşedinţilor consiliilor judeţene de numire în funcţie a personalului din aparatul propriu al administraţiei publice locale.Prin aceste decizii, persoanele respective dobândesc statutul de funcţionar public. Potrivit Legii nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006 art.38,alin(2),lit.v), autorităţile deliberative ale administraţiei publice locale conferă persoanelor fizice, române sau străine, cu merite deosebite, titlul de cetăţean de onoare al oraşului sau al comunei. Prin acest titlu nu se urmăreşte acordarea de drepturi sau stimulente materiale, întrucât statutul de cetăţean de onoare este acordat tocmai pentru că o persoană a depus o activitate importantă în folosul exclusiv al colectivităţii, fără a urmări avantaje materiale. Efectele acestui titlu sunt exclusiv morale , constând în recunoaşterea socială faţă de o persoană care a desfăşurat o activitate deosebită în interesul colectivităţii.Se pune întrebarea , dacă poate fi considerat titlul de cetăţean de onoare un act de autoritate, un act politic sau o operaţiune tehnico-materială. Anterior completării şi înmânării titlului de cetăţean de onoare, consiliul local adoptă o hotărâre prin care se nominalizează persoanele cărora se va acorda această distincţie.Această hotărâre este un act administrativ de autoritate reprezentând o manifestare unilaterală de voinţă a consiliului local pentru punerea în aplicare a art.38 alin(2) lit.v) din Legea nr.215/2001 modificată şi completată prin Legea nr.286/2006 . Titlul propriu-zis reprezintă însă un înscris constatator, care are natura unei operaţiuni tehnico-materiale posterioare adoptării hotărârii consiliului local , în vederea executării acestei hotărâri. Hotărârea consiliului local de acordare a titlului de cetăţean de onoare , fiind un act juridic , dă naştere dreptului persoanei respective la recunoaşterea publică a noului său statut social, prin îndeplinirea tuturor formalităţilor necesare, precum înmânarea solemnă a 45

Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ , Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1992, p.6. 46 Ilie Iovănaş, op.cit., p.218. 47 Idem, p.219.

37

titlului, asigurarea publicităţii, înscrierea în cartea de onoare a localităţii şi alte operaţiuni prevăzute în hotărârea de acordare ori în statutul comunei sau al oraşului. Se exclude varianta că acest titlu de cetăţean de onoare ar putea fi un act politic, deoarece acordarea acestui titlu reprezintă o atribuţie a consiliilor locale , prevăzută de lege , iar exercitare unei astfel de atribuţii poate avea loc numai prin adoptarea de acte juridice. Legea a stabilit competenţa consiliilor locale , încât să le dea posiblitatea rezolvării şi promovării intereselor locale , atât prin acţiunea lor directă , cât şi prin asocierea , colaborarea sau atragerea de parteneri , persoane fizice sau juridice , care-şi pot aduce contribuţia la ceea ce este util, valoros şi reprezentativ pentru colectivitatea locală. 2)Autorizaţiile Acestea fac parte din subcategoria actelor administrative de autoritate , prin care se stabilesc drepturi şi obligaţii pentru subiecţii dinainte determinaţi , cărora li se adresează48. Competenţa autorităţilor publice locale, rezultă atât din legea organică cât şi din alte legi speciale.Potrivit art.68 alin(1), lit t) din Legea nr.215/2001, privind administraţia publică locală, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006, primarul emite avizele, acordurile şi autorizaţiile prevăzute de lege. O categorie importantă de autorizaţii o constituie autorizaţiile pentru exercitarea unei profesii sau meserii, în conformitate cu Decretul- lege nr.54/ 1990 privind organizarea şi desfăşurarea unor activităţi economice pe baza liberei iniţiative.Acest Decret- lege , prin art.28, prevedea că autorizaţiile pentru constituirea de întreprinderi mici, asociaţii familiale sau pentru desfăşurarea , de către persoanele fizice, a unor activităţi independente, se emit de primăriile judeţene sau a municipiului Bucureşti.Competenţa generală în materia eliberării de autorizaţii aparţine primarilor. 3) Actele de sancţionare contravenţională Potrivit legii, emiterea acestor acte este de competenţa autorităţilor unipersonale ale administraţiei publice locale.Stabilirea sancţiunilor contravenţionale se face numai de către primar, preşedintele sau vicepreşedinţii consiliului judeţean sau de împuterniciţii acestora.Faptele ce constituie contravenţii sunt reglementate prin lege sau prin acte administrative normative , inclusiv ale administraţiei publice locale.Constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale se face de către autorităţile competente în mod direct sau prin împuterniciţii lor, ca o consecinţă a atribuţiilor pe care le au aceste autorităţi de a asigura punerea în executare a legii şi a hotărârilor consiliilor locale(judeţene). Procesul verbal de constatare a contravenţiei reprezintă motivele actului de sancţionare, adică justificarea aplicării sancţiunii contravenţionale.În cazul actelor de sancţionare, motivarea acestora nu este obligatorie, reprezentând o formalitate procedurală esenţială, ceea ce înseamnă că neîndeplinirea ei conduce la nulitatea actului în cauză. Potrivit art.1 din Ordonanţa nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, modificată şi completată, actele administrative normative de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor, acestea se emit , în afara Guvernului şi de către organele deliberative ale administraţiei publice locale.Consiliile locale, consiliile judeţene şi Consiliul General al municipiului Bucureşti pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate în care acestora li s-au stabilit atribuţii prin lege, în măsura în care , în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi sau prin hotărâri ale Guvernului ( art.2 alin.(2) din

48

Ilie Iovănaş, op.cit., p.219.

38

Ordonanţa nr.2/2001).Prin aceste dispoziţii legale, cosiliilor locale şi judeţene li se recunoaşte o competenţă generală în domeniul stabilirii şi sancţionării contravenţiilor. În domeniile în care au fost stabilite şi sancţionate faptele ce constituie contravenţii , prin lege sau prin hotărâri ale Guvernului, cosiliile locale şi judeţene nu mai pot adopta acte normative cu acelaşi obiect de reglementare, ci au obligaţia punerii în executare a legilor şi hotărârilor Guvernului. Ordonanţa nr.2/200149 nu recunoaşte primarului competenţa de a emite acte normative de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor , el fiind autoritate publică locală cu caracter executiv. 4) Acte administrative individuale având ca obiect bunurile din patrimoniul public local Aceste acte administrative sunt de competenţa cosiliilor locale şi consiliilor judeţene. În art.121 din Legea nr.215/2001 modificată şi completată prin Legea nr.286/2006, patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale este definit, ca fiind totalitatea bunurilor imobile şi mobile care aparţin domeniului public şi privat de interes local, precum şi a drepturilor şi obligaţiilor cu caracter patrimonial.Potrivit art.125 alin.(1) al aceleiaşi legi, consiliile locale şi judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat, de interes local sau judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate.Tot ele sunt cele care hotărăsc cu privire la cumpărarea şi vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat de interes local sau judeţean50.Aceste hotărâri ale consiliilor locale locale şi judeţene sunt acte de autoritate (unilaterale), în baza lor putându-se încheia actele de gestiune. 5) Acte de autoritate individuale adoptate de către consiliile locale privind alegerea viceprimarilor, numirea şi eliberarea din funcţie a agenţilor economici şi instituţiilor publice de interes local. 4.3. Actele administrative de gestiune ale administraţiei publice locale În activitatea pe care o desfăşoară, autorităţile administraţiei publice locale adoptă acte juridice de autoritate şi încheie acte juridice de gestiune.Potrivit Legii administraţiei publice locale nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006,art.38 alin.(2), consiliul local hotărăşte asupra concesionării sau închirierii bunurilor proprietate publică a comunei sau a oraşului, precum şi a serviciilor publice de interes local, aceleaşi atribuţii fiind prevăzute şi pentru consiliul judeţean. Cu privire la actele juridice de gestiune ale administraţiei publice, în literatura juridică română s-a preferat noţiunea de contracte administrative.Teoria contractelor administrative este opera jurisprudenţei franceze, fiind preluată apoi de literatura juridică, care a îmbogăţit-o cu noi elaborări doctrinare51. Categoria actelor administrative de gestiune ale administraţiei publice locale cuprinde două categorii de acte: - acte de gestiune publică pe care administraţia le încheie în calitatea sa de putere publică pentru satisfacerea intereselor publice; - acte de gestiune privată care sunt acte de drept comun sau simple acte de gestiune , pe care administraţia le încheie în calitate de persoană juridică civilă. 49

O.G nr 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,modificată şi completată. Anton Trăilescu, Actele administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p.43. 51 G.Jeze, Les principes generaux de droit administratif, ed.III.,tom.III., 1926, citat de Anton Trăilescu, Actele administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p106. 50

39

Actele administrative de gestiune ale administraţiei publice locale se caracterizează prin următoarele trăsături: 1) au la bază un acord de voinţă între două sau mai multe părţi, din care cel puţin una este o autoritate a administraţiei publice locale; 2) au ca obiect organizarea de servicii publice de interes local, efectuarea de lucrări publice de interes local şi administrarea bunurilor din patrimoniul public local; 3) cauza actelor administrative de gestiune constă în satisfacerea intereselor publice ale colectivităţilor locale. Obiectul actelor administrative de gestiune poate consta în : - concesionarea de servicii publice; - concesionarea bunurilor proprietate publică; - participarea la societăţi comerciale sau asocierea cu agenţi economici; - înstrăinarea bunurilor din domeniul privat; - achiziţiile de lucrări publice; - achiziţiile de bunuri publice; - împrumutul public local; Potrivit acestor trăsături ale actului administrativ de gestiune,actele de gestiune pot fi definite ca fiind acele acte juridice pe care autorităţile administraţiei publice locale le încheie cu diverse persoane fizice sau juridice, prin acordul de voinţă al părţilor ,în regim de drept public sau de drepr privat, pentru administrarea domeniului public şi privat, în vederea satisfacerii intereselor generale ale colectivităţilor locale52. 4.4. Clasificarea actelor administrative Actele administrative pot fi clasificate după mai multe criterii. După natura juridică53, actele administrative pot fi:  acte administrative de autoritate (sau acte de putere publică) Aceste acte se adoptă sau se emit de o autoritate publică – legislativă, executivă,judecătorească- în mod unilateral, pe baza şi în vederea executării legii, în scopul naşterii , modificării sau stingerii unor raporturi de drept administrativ;  acte administrative de gestiune Aceste acte se încheie de serviciile publice administrative cu persoanele fizice şi juridice şi privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale (judeţ, municipiu,oraş,comună).Aceste acte sunt acte bilaterale, cuprinzând două manifestări de voinţă: a serviciului public administrativ şi a unei persoane fizice sau juridice;  acte administrative jurisdicţionale Aceste acte se emit, în mod unilateral , de autorităţile de jurisdicţie administrativă, anume abilitate de lege şi rezolvă conflicte apărute între servicii publice şi particulari. După competenţa materială,pot exista:  acte administrative cu caracter general Aceste acte se adoptă sau se emit de autorităţile administraţiei publice care au competenţă materială generală.Din această categorie fac parte:decretele Preşedintelui 52 53

Anton Trăilescu, Actele administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p106. Mircea Preda, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004,p.76.

40

României, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor locale ,unele ordine ale prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor;  acte administrative de specialitate Aceste acte sunt emise de organele administraţiei publice centrale de specialitate şi de autorităţile administraţiei publice locale de specialitate. Din această categorie fac parte ordinele şi instrucţiunile emise de miniştri şi conducătorii celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate , precum şi cele emise de conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate. După competenţa teritorială, actele administrative pot fi:  acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice centrale Acestea sunt: decretele Preşedintelui României, hotărârile şi ordonanţele Guvernului ,ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate.Aceste acte produc efecte pe întreg cuprinsul ţării;  acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale La această categorie pot fi enumerate: hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor locale ,ordinele prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor precum şi cele emise de conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate. Aceste acte produc efecte în limitele unităţii administrativ-teritoriale, în care funcţionează autorităţile care le emit. După gradul de întindere al efectelor juridice , actele administrative sunt:  acte administrative normative Actele administrative normative sunt cele care cuprind reglementări de principiu aplicabile la un număr nedeterminat de persoane54.Acestea sunt: decretele Preşedintelui României, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, regulamente şi altele asemenea ale miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor locale , unele ordine ale prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor.  acte administrative individuale Actele administrative individuale reprezintă manifestări de voinţă ale organului competent care creează , modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii pentru una sau mai multe persoane determinate. Actele administrative se diferenţiază în funcţie de organul de la care emană: a) Preşedintele Republicii emite decrete care pot fi normative sau individuale; b) Guvernul emite ordonanţe, care au caracter normativ şi hotărâri, care pot fi normative sau individuale; c) Miniştrii şi conducătorii altor organe de specialitate emit instrucţiuni , care au caracter normativ, şi ordine, cu caracter normativ sau individual; d) Consiliile judeţene şi locale adoptă hotărâri normative sau individuale; e) Preşedinţii Consiliilor judeţene emit dispoziţii cu caracter individual; f) Prefecţii emit ordine,normative sau individuale; g) Primarul emite dispoziţii , cu caracter normativ sau individual. După natura efectelor juridice pe care le produc sunt: 54

Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.297.

41

   

acte administrative care acordă drepturi ( impersonale şi generale sau individuale) acte administrative care constată existenţa unui drept După perioada de timp în care produc efecte juridice sunt: acte administrative permanente( produc efecte juridice de la intrarea în vigoare şi până la abrogare); acte administrative temporare( produc efecte juridice numai pentru o anumită perioadă de timp), anume prevăzută în actul respectiv.

4.5. Caracterul şi trăsăturile actelor adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice Actele de putere publică se clasifică , în funcţie de modul de exprimare a voinţei autorităţii administraţiei publice emitente , în două categorii:  acte unilaterale , care includ actele administrative şi actele de drept comun;  acte bi sau multilaterale , care includ contractele administrative, contractele de drept comun pe care le realizează administraţia şi care nasc pentru ea drepturi şi obligaţii la fel ca pentru orice subiect de drept. Din definiţia dată actului administrativ, se pot desprinde următoarele trăsături ale acestuia: 1) actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administraţiei publice; 2) actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică ; 3) regimul de putere publică nu exclude exercitarea de către instanţele judecătoreşti a unui control de legalitate; 4) actul administrativ poate emana de la autorităţi publice sau de la persoane private autorizate de administraţie să presteze servicii publice; 5) prin actul administrativ se produc efecte juridice ,care, pot consta în a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii. 1) Actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administraţiei publice. Actul administrativ este forma juridică cea mai importantă a activităţii organelor administraţiei publice.După opinia lui Romulus Ionescu, ,,acest caracter deosebeşte actul administrativ de toate celelalte activităţi juridice sau nejuridice, realizate de organele administraţiei de stat,dar care nu fac parte din administraţia de stat, şi anume: contractele , actele juridice unilaterale ce nu sunt emise în realizarea puterii de stat, operaţiunile tehnice de administraţie şi operaţiunile direct productive’’. 2) Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică . Această caracteristică distinge actele administrative de alte acte juridice , care sunt rezultatul acordului de voinţă a două părţi ,din care una este reprezentată de un organ al administraţiei publice. În conţinutul acestei trăsături se pot identifica trei elemente: a) Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă. Un act administrativ nu poate cuprinde o rugăminte, o constatare, o părere sau expresia unui sentiment, ci numai o voinţă55.

55

Romulus Ionescu, Drept administrativ, op.cit., p.222

42

Acest caracter expres al manifestării de voinţă este determinat de regimul de putere publică în care se emit actele administrative.Voinţa juridică se exprimă în scopul de a aduce o modificare în realitatea juridică existentă ,ea urmeşte să dea naştere, să modifice sau să stingă drepturi sau obligaţii. b) Caracterul unilateral al voinţei juridice. Actul administrativ se deosebeşte pe de o parte de actele bi sau multilaterale ale administraţiei , ca şi faptele materiale ale acesteia, producătoare sau neproducătoare de efecte juridice56. Caracterul unilateral al actului administrativ nu este dat de numărul de persoane implicat în emiterea actului.Actul este unilateral nu pentru că este opera unei singure persoane ori a unui singur organ, ci pentru că el degajă o singură voinţă juridică 57. c) Dimensiunea emiterii în regim de putere publică a actului administrativ Prin această trăsătură, actele administrative se deosebesc de celelalte acte unilaterale ale administraţiei, care sunt emise în regim de drept comun.Actele administrative, fiind emise de ,,autoritatea administraţiei publice, în calitatea ei de purtătoare a puterii publice,dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii, cărora li se aplică un regim de putere publică58’’.De regimul de putere publică se leagă ,, caracterul obligatoriu al actului administrativ şi executarea lui din oficiu59’’. 3) Regimul de putere publică nu exclude exercitarea de către instanţele judecătoreşti a unui control de legalitate. Prin Legea nr.554/2004 se dezvoltă principiul , că actul administrativ este supus controlului de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ.Există însă unele acte care, deşi nu sunt emise de autorităţi ale administraţiei publice, sunt supuse acestui control de legalitate.Mai există şi acte administrative care,deşi nu sunt emise de către organe ale administraţiei publice, ci de alte autorităţi publice, sunt supuse acestui control de legalitate60. 4) Actul administrativ poate emana de la autorităţi publice sau de la persoane private autorizate de administraţie să presteze servicii publice. Prin această trăsătură se identifică actul administrativ, din punct de vedere al naturii organului de la care emană , fiind vorba despre actul administrativ tipic,actul emis de către administraţia publică şi despre actul emis prin delegaţie, de structuri cărora le-au fost transferate anumite prerogative de realizare a administraţiei publice , prin actul de autorizare dat în scopul realizării unor servicii publice.Legea Fundamentală califică drept act administrativ atât actele prin care se realizează administraţia mijloc de realizare a competenţei. 5)Prin actul administrativ se produc efecte juridice ,care, pot consta în a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii. Actul administrativ este o categorie de acte juridice.Actul juridic evocă acele manifestări de voinţă făcute în scopul de a produce efecte juridice, a căror realizare este garantată prin forţa de constrângere a statului, în condiţiile prevăzute de normele juridice în

56

Ilie Iovănaş, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p.14. Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, p.219. 58 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.289. 59 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II, Ediţia aIVa , Editura All Beck, Bucureşti, 2005. 60 Idem, p33-35. 57

43

vigoare61 . Fiind o specie de act juridic,actul administrativ intervine pentru a schimba realitatea juridică existentă , prin naşterea , modificarea sau stingerea de drepturi şi obligaţii corelative. 4.6. Regimul juridic al actelor administrative Regimul juridic al actelor administrative poate fi definit ca reprezentând ansamblul regulilor, de fond şi de formă, care tsabilesc condiţiile de valabilitate, procedura emiterii sau de adoptare, executarea, formele controlului de legalitate sau oportunitate, căile administrative şi judiciare de atac, efectele (întinderea şi încetarea), sancţiunile aplicabile, care particularizează actele de drept administrativ în raport cu celelalte acte juridice. Dimensiunile regimului juridic vizează: a. condiţiile de validitate ale actului administrativ, respectiv condiţiile care privesc forma şi fondul acestui tip de act juridic; b. procedura de emitere sau de adoptare a actului administrativ; c. forţa juridică şi efectele juridice ale actului administrativ, începând cu naşterea, efectele propriu-zise, până la încetarea producerii acestor efecte; d. controlul exercitat asupra actului administrativ. 4.6.1. Legalitatea actului administrativ Dimensiunea esenţială a statului de drept este legalitatea. O definiţie succintă şi clară a fost dată de Rudolf Wassermann, potrivit căruia „statul de drept este statul a cărui activitate este determinată şi limitată prin drept”62. Majoritatea autorilor de drept administrativ califică legalitatea drept elementul central al regimului juridic al actelor administrative. Principiul legalităţii semnifică: - supremaţia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie să se încadreze în limitele dreptului; - baza legală, în sensul că acţiunea acestor subiecte de drept trebuie să se încadreze în limitele dreptului. Ca principiu de drept, legalitatea se află în strânsă corelaţie cu alte principii precum: - egalitatea în conţinutul legii, în sensul că normele juridice trebuie să fie generale şi impersonale şi să se aplice nediferenţiat pe persoane sau situaţii; - egalitatea în faţa legii, care se referă la autoritatea care execută legea, deci administraţia, care trebuie să fie impersonală şi să trateze de o manieră unitară cazurile deduse ei spre soluţionare. Condiţiile realizării legalităţii actelor administrative sunt: a. actul adoptat trebuie să fie adoptat/emis în baza şi executarea legii (a Constituţiei şi legilor statului); b. actul administrativ trebuie să fie emis pe baza tuturor actelor autorităţilor de administraţie publică superioare organului emitent; c. actul administrativ trebuie să fie emis în limitele competenţei sale; d. actul administrativ trebuie să fie emis cu procedura şi în forma cerută de lege; 61

Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Știinţifică, Bucureşti, 1959, p.8, citat de Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007,p.83. 62 Verginia vedinaş, op. cit., p. 85.

44

e. actul administrativ trebuie să corespundă scopului legii şi actelor normative ale autorităţilor administraţiei publice superioare; f. actul administrativ trebuie să fie oportun. Prin oportunitate înţelegem realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii. Criteriul oportunităţii urmăreşte să respecte: - specificitatea condiţiilor de muncă şi de viaţă din zona respectivă; - valorile cutumiare ale locului respectiv; - nevoile reale ale unităţii administrativ-teritoriale. 4.6.2. Forma actului administrativ Conceptul de formă desemnează structura internă şi externă a unui conţinut, modul de organizare a elementelor din care se compune. Doctrina a fost consecventă în a susţine necesitatea ca actul administrativ să îmbrace de regulă forma scrisă. În ceea ce priveşte forma scrisă a actelor administrative, trebuie făcută distincţia între actele administrative cu caracter individual, care pot îmbrîca şi forma orală (de exemplu, avertismentul, care, potrivit Ordonanţei de Guvern nr. 2/2001 privind regimul contravenţiilor, poate îmbrăca atât forma scrisă, cât şi forma orală). Actele administrative cu caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, deoarece se prevede obligativitatea publicării lor pentru a produce efecte juridice. Nepublicare în Monitorul Oficial al României a hotărârilor şi ordonanţelor de Guvern atrage după sine inexistenţa actului. Argumentele care legitimează forma scrisă a actului administrativ sunt:63 - necesitatea cunoaşterii exacte şi complete a conţinutului actului; - necesitatea executării şi respectării de către cei ce intră sub incidenţa actului; - necesitatea de a constitui mijloc de probă în caz de litigiu; - necesitatea verificării legalităţii lui în vederea sancţionării celor vinovaţi de eventualele vicii de legalitate a actului sau a celor vinovaţi de nerespectarea actului legal emis; - realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv. Forma scrisă a actului administrativ reprezintă o condiţie de validitate a actului şi nu mijloc de probă, ea fiind impusă ad validitatem şi nu ad probationem. De necesitatea formei scrise se leagă şi alte condiţii de concretizare exterioară a actului: a. limba de redactare a actului. Potrivit art. 13 din Constituţia României, limba oficială este limba română, drept urmare actele emise de autorităţile administraţiei publice vor fi emise în limba română. În cadrul unităţilor administrativ-teritoriale unde ponderea minorităţilor naţionale este de cel puţin 20% din numărul locuitorilor, actele administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale pot fi comunicate sau publicate în limba respectivei minorităţi naţionale. b. motivarea actului administrativ. Actele administrative cu caracter normativ se motivează printr-o notă de fundamentare, expunere de motive, referat, 63

A. Iorgovan, op. cit., p. 50.

45

plasat sub formă de prembul înaintea actului propriu-zis. Ele au menirea de a concentra elementele de drept şi de fapt care legitimează intervenţia actului juridic respectiv. Obligaţia motivării vizează şi unele acte cu caracter individual (hotărârile de guvern cu caracter individual). Lipsa acestor condiţii exterioare poate atrage, după caz, nulitatea sau anulabilitatea actelor administrative. 4.6.3. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative Din punct de vedere terminologic, autorităţile administrative unipersonale emit acte administrative (ex. Primarul emite dispoziţii), iar organele colegiale adoptă acte administrative (ex. Consiliul local adoptă hotărâri). Identificăm trei categorii de forme procedurale de emitere a actelor administrative, după cum urmează: a. forme procedurale anterioare amiterii/adoptării actelor administrative; b. forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ; c. forme procedurale ulterioare emiterii/adoptării actelor administrative. Formele procedurale prealabile (anterioare) au o frecvenţă destul de mare în activitatea administraţiei. O relevanţă importantă o au avizele şi acordurile. Avizele sunt cunoscute în literatura de specialitate sub titulatura de acte pregătitoare şi reprezintă puncte de vedere pe care le solicită altui organ autoritatea care urmează să emită/adopte un act. Într-o formă mai dezvoltată, ele sunt definite ca opinii pe care un organ al administraţiei publice le solicită altui organ al administraţiei publice, într-o problemă sau în mai multe probleme, pentru a se informa şi pentru a decide în cunoştinţă de cauză 64. Cuvântul aviz poate avea trei accepţiuni: înştiinţare scrisă cu caracter oficial, părere, apreciere competentă emisă de cineva din afară, o autoritate externă, asupra unei probleme aflate în dezbatere şi rezoluţie a unei autorităţi competente. Avizele sunt de trei categorii: a. Avize facultative în care organul emitent nu este obligat nici să solicite avizul, nici să-l respecte dacă l-a solicitat şi obţinut. b. Avize consultative pentru care legea prevede obligativitatea obţinerii lor şi facultatea de a le respecta sau nu. Acest tip de aviz are suport prevederea art. 95 din Constituţie. c. Avize conforme sunt acele avuze care se caracterizează prin obligativitate, atât a cererii, cât şi a respectării lor. Organul administrativ are obligaţia să ceară, să aştepte ca avizul să fie emis, să depună diligenţele necesare emiterii lui şi, în final, să se conformeze acestuia. Acordul reprezintă consimţământul pe careîl dă un organ public altui organ în vederea emiterii de către acesta din urmă a unui anumit document justificativ. Este o manifestare de voinţă cu caracter unilateral emisă de un organ administrativ prin care acesta îşi exprimă consimţământul. În funcţie de momentul în care intervine poate fi: prealabil, concomitent sau ulterior emiterii actului. Consecinţa acordului nu este obligarea organului administrativ mitent la emiterea actului, condiţionează însă valabilitatea actului. Emis în absenţa sau cu încălcarea acordului actul este nul. 64

Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 121.

46

Formele procedurale concomitente adoptării/emiterii actului administrativ se întâlnesc cu prioritate la organele colegiale şi vizează funcţionarea legală şi adoptarea de acte juridice de către aceste autorităţi publice. Formele procedurale concomitente sunt: - Cvorumul este majoritatea cerută de lege pentru funcţionarea valabilă a organului colegial. Potrivit art. 67 din Constituţie, cele două camere ale Parlamentului adoptă acte în prezenţa majorităţii membrilor lor. - Majoritatea cerută pentru votarea actului. Se are în vedere numărul de voturi impus de lege pentru ca actul colegial să poată fi adoptat. Există trei tipuri de majorităţi: majoritate simplă, majoritate absolută şi majoritate calificată. - Regula semnării şi contrasemnării actului. Formele procedurale ulterioare emiterii actului se leagă de momentul producerii de efecte juridice de către actele administrative. Aceste forme procedurale ulterioare sunt: comunicarea şi publicarea. Comunicarea este operaţiunea procedurală care vizează actele administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicării lor celor interesaţi. Publicarea vizează, de regulă, actele administrative cu caracter normativ, dar şi unele acte cu caracter individual. Este definită în doctrină ca reprezentând operaţiunea materială prin care un act administrativ este adus la cunoştinţa cetăţenilor fie prin imprimare, fie prin afişare într-un loc public sau prin alte acte de difuzare scrisă.65 4.7. Forţa juridică a actelor administrative Problema forţei juridice a actelor administrative mai este analizată în doctrină şi sub titulatura eficienţa actelor administrative.66 Forţa juridică a actelor administrative este condiţionată de mai multe elemente: a. locul organului emitent, în sistemul organelor administraţiei publice; b. natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului şi competenţei sale materiale şi teritoriale; c. categoria de act, respectiv un act cu caracter individual sau normativ. Ca o consecinţă a forţei juridice a actelor administrative şi ca o particularitate a acestora, în acelaşi timp, regăsim regula executării din oficiu a actelor, cunoscută şi sub denumirea de principiul executio ex officio. Forţa juridică a actului administrativ este inferioară legii, dar superioară celei a actului de drept civil, dreptul muncii, a celor provenite de la asociaţii sau organizaţii cetăţeneşti. Totodată, forţa juridică a actului administrativ este dată de locul organului de administraţie publică în cadrul sistemului administrativ. 4.7.1. Efectele actelor administrative Efectele juridice ale actelor administrative reprezintă consecinţele unui act administrativ. Aceste consecinţe sunt de două feluri: a. consecinţe juridice, obiect al analizei noastre; b. consecinţe de natură economică, socială, culturală etc. Analiza efectelor juridice ale actelor administrative presupune următoarele aspecte: 65 66

Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 135. Ilie Iovănaş, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 52.

47

a. momentul de la care ele încep să se producă; b. întinderea efectlor juridice ale actelor administrative; c. încetarea efectelor juridice ale actelor administrative. Momentul de la care actul juridic începe să producă efecte juridice Trebuie să avem în vedere organul emitent sau alte subiecte de drept. a. pentru organul emitent actul administrativ poate produce efecte juridice chiar din momentul adoptării sale. Efectele constau în publicarea şi comunicarea acestora. b. pentru celelalte subiecte de drept este importantă distincţia ce trebuie făcută între felul actului, respectiv act normativ şi act individual. Ca urmare, actele normative produc efecte din momentul publicării lor, iar actele individuale de la data comunicării lor. Potrivit art. 78 din Constituţie, actele administrative produc efecte la trei zile de la data publicării lor în Monitorul Oficial al României. În general actele administrative produc efecte numai pentru viitor (sunt active, nu retroactivează). Excepţii de la această regulă reprezintă actele constatative (recognitive) de drepturi şi obligaţii, care sunt şi retroactive. Acestea recunosc existenţa unor drepturi şi obligaţii anterioare (cerificatul de naştere, certificatul de căsătorie, somaţia de plată etc.). Întinderea efectelor juridice Este important a se face distincţia între actul administrativ cu caracter normativ şi cel cu caracter individual. Actele cu caracter normativ produc efecte juridice pentru dreptul administrativ, dar şi pentru celelalte ramuri de drept cu excepţia dreptului penal. Potrivit art. 73 alin 3, lit. h „infracţiunile, pedepsele şi regimul executării lor sunt de domeniul legii organice”. Actele cu caracter individual sunt izvoare de drept administrativ, dar şi pentru alte ramuri de drept. Exemplu: actele de stare civilă produc efecte juridice şi în sfera dreptului civil şi a dreptului familiei şi sunt emise de autorităţile administraţiei publice. Încetarea producerii de efecte juridice de către actele administrative Orice act juridic produce efecte juridice până la momentul ieşirii sale din vigoare. Trebuie să se facă distincţia între încetarea producerii de efecte juridice, în general, şi încetarea producerii unor efecte determinate, şi anume obligaţia de executare, care se produce prin faptul material al aducerii ei la îndeplinire.67 Scoaterea din vigoare a unui act administrativ poate avea loc în mai multe moduri: a. prin anulare, de instanţa de judecată, în baza dispoziţiilor art. 52 şi art. 126 alin. 6 din Constituţie şi ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. b. prin revocare de organul ierarhic superior, în baza raportului de subordonare ierarhică; c. prin retarctare, de organul care l-a emis; d. prin abrogare, care se poate dispune de organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament, unica autoritate legiuitoare a ţării; e. încetarea efectelor actului în alte moduri: de exemplu prin decesul persoanei sau desfiinţarea sau edificarea unei construcţii.

67

A. Iorgovan, Tratat, op. cit., p. 71-72.

48

4.7.2. Suspendarea actelor administrative Suspendarea actelor administrative presupune încetarea temporară a producerii de efecte juridice. Trebuie realizată distincţia între ce înseamnă suspendarea unui act administrativ şi ce înseamnă suspendarea efectelor sale juridice. Suspendarea actului administrativ înseamnă întreruperea producerii oricărui efect de către actul respectiv. Suspendarea efectelor juridice înseamnă întreruperea efectelor cu acest caracter ale actului respectiv. Subiecţii (titularii) dreptului de a dispune suspendarea (întreruperea producerii efectelor juridice) unui act administrativ sunt: - instanţa de judecată competentă; - autoritatea ierarhic superioară organului care a emis actul; - emitentul actului. Regimul juridic genberal al suspendării actelor administrative presupune analiza mai multor aspecte: a. cauzele care determină intervenţia suspendării; b. efectele juridice ale suspendării; c. organele care pot dispune suspendarea; d. categoriile de suspendare. Cauzele care pot determina intervenţia suspendării: - suspendarea intervine atunci când există îndoieli cu privire la legalitatea unui act administrativ. - suspendarea poate interveni atunci când se aplică o anumită sancţiune administrativdisciplinară unui funcţionar public sau unei alte persoane încadrată într-un organ public. Efectele juridice ale suspendării actului administrativ au ca notă dominantă faptul că produce o întrerupere a efectelor actului, o încetare vremelnică a producerii lor. Încetarea cauzelor care au determinat intervenţia suspendării determină repunerea în vigoare a actului sau după caz scoaterea lui din vigoare. Categoriile de suspendare care pot interveni sunt: - suspendarea de drept sau legală, care intervine în baza unui text de lege (conform art. 123, alin. 5 din Constituţie, art. 3, alin. 3 din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ. - suspendarea dispusă de anumite autorităţi publice, care la rândul ei poate fi de mai multe feluri: suspendare dispusă de instanţa de judecată, în cazul în care există motive bine justificate şi pericolul producerii unor pagube iminente, cererea fiind formulată odată cu sesizarea făcută în cadrul procedurii prealabile; suspendarea dispusă de alte autorităţi publice (de exemplu, prin decret al preşedintelui poate fi suspendat un ministru împotriva căruia s-a cerut urmărirea penală. 4.7.3. Anularea actului administrativ Anularea este operaţiunea juridică ce constă într-o manifestare de voinţă în scopul de a determina, în mod direct, desfiinţarea actului şi, deci, încetarea definitivă a efectelor juridice produse de acesta68. Nulitatea reprezintă o sancţiune care intervine atunci când 68

A. Iorgovan, op. cit., p. 72.

49

actul este lovit de unele vicii de legalitate. Actele administrative lovite de nulitate produc efecte juridice până la constatarea nulităţii şi, în consecinţă, anulate, efectele juridice produse fiind nule. Dacă au fost produse pagube materiale sau morale, cel acre a introdus cererea de anulare are drept să ceară despăgubirile cuvenite ( art. 18 din Legea nr. 554/2004). Instituţia anulării este prevăzută de art. 52 din Constituţie care consacră acel tip de anulare care este dispus de instanţa judecătorească. Potrivit prevederii, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Nulitatea absolută sancţionează nerespectarea, la încheierea actului, a unei norme care ocroteşte un interes general, obştesc. În cazul nulităţii relative sunt nerespectate, la încheierea actului juridic norme care ocrotesc un interes particular, individual ori personal. Nulitatea absolută intervine pentru încălcarea condiţiilor de fond esenţiale pentru validitatea actului, iar nulitatea relativă pentru condiţii de mai mică importanţă care privesc forma actului. Organele care pot dispune anularea unui act administrativ pot fi: - organul ierarhic superior, în virtutea raportului de subordonare ierarhică; - instanţa de judecată; - de Ministerul Public, care poate anula doar anumite categorii de acte administrative (exemplu, cele ale locurilor de detenţie). 4.7.4. Inexistenţa actelor administrative Este sancţiunea prevăzută de lege referitoare la actele de drept administrativ la adoptarea/emiterea cărora şi-n conţinutul cărora s-au încălcat deosebit de grav condiţiile de legalitate. În acest caz, actul nu există. Nepublicarea actului administrativ normativ sau adoptarea/emiterea lui în baza unei legi abrogate determină inexistenţa actului administrativ. Actul administrativ jurisdicţional, prin care se soluţionează litigii date de lege în competenţa altor instanţe, nu există. Actele administrative lovite de această sancţiune nu produc efecte juridice. 4.8. Contractul administrativ – specie a actului administrativ 4.8.1. Evoluția teoriei contractului administrativ și definirea sa Contractul administrativ reprezintă o creație a Consiliului de Stat francez și a fost dezvoltat de Gaston Jèze care înțelege prin „teoria contractelor administrative”, „contractele încheiate de administrație pentru a asigura funcționarea unui serviciu public și care este supus, din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli decât cele care guvernează raporturile dintre particulari”69. Contractul administrativ s-a îndepărtat de principiile călăuzitoare ale dreptului privat și s-a constituit ca ramură autonomă de drept. Doctrina de drept administrativ din perioada interbelică a evidențiat unele aspecte specifice contractelor administrative care le deosebesc de contractele civile:

69

Charles Debash, Institution et droit administratifs, Tome 2, PUF Paris, 1999, p. 295.

50

particularul care a încheiat un contract cu administrația nu va putea să-l cedeze întreg sau în parte unei persoane decât cu aprobarea administrației; - unele clauze contractuale sunt de natură reglementară; - administrația poate să-și rezerve dreptul de a cere oricând concesionarului care nu șia îndeplinit obligațiile înscrise în contract să poată rezilia contractul direct, prin act administrativ, dacă interesul general o cere; - contractelor administrative li se aplică teoria impreviziunii care nu se aplică contractelor civile. Contractul administrativ este înainte de toate un instrument juridic prin care, alături de actul administrativ, unele autorități ale administrației publice își duc la îndeplinire sarcinile și competențele. Așa cum aprecia profesorul Iorgovan, noțiunea de contract administrativ este legată de noțiunile de domeniu public și serviciu public. Regulile specifice contractelor administrative sunt următoarele: a. forma contractului care este prestabilită de legiuitor; b. puterile exorbitante ale administrației, cu ajutorul cărora administrația poate obține, prin impunere unilaterală, executarea fidelă și regulată a prestației convenite prin contract; c. facilități pe care administrația le poate da celor cu care a încheiat contractul pentru a putea fi dus la îndeplinire; d. competența tribunalelor administrative pentru soluționarea litigiilor ce ar putea apărea din executarea contractelor administrative. Teoria contractelor pornește de la ideea că pentru a îndeplini competențele și sarcinile sale administrația încheie acte juridice cu privire la domeniul public sau privat al comunei, orașului, județului sau chiar al statului, acte juridice ce pot îmbrăca atât forma unui contract administrativ cât și a unui contract de drept privat. Cele dintâi urmează un regim de drept public în timp cele celelalte se supun regimului dreptului privat. În exercitarea dreptului de proprietate sau a dreptului de administrare a bunurilor ce fac obiectul proprietății publice sau private a statului, autoritățile administrației publice încheie acte juridice cu persoane fizice sau juridice, române sau străine, alte autorități publice care au ca obiect vânzarea-cumpărarea de produse, executarea de lucrări sau prestări servicii, concesionarea sau închirierea de servicii publice, bunuri sau terenuri. Aceste acte juridice sunt denumite contracte administrative sau acte de gestiune. Constituția României de la 1991, revizuită în 2003 consacră prin art. 136 alin. 4 că proprietatea publică este inalienabilă, iar pe de altă parte recunoaște posibilitatea existenței unor mijloace juridice de valorificarea bunurilor proprietate publică: darea în administrare, care nu se poate face decât către o regie autonomă sau instituție publică, concesiunea și darea în folosință gratuită. Trebuie specificat faptul că prevederile Constituției României de la 1991 nu denumește expres această categorie de acte juridice pe care le poate emite autoritatea de administrație publică. Un pas important în evoluția acestei instituții juridice este reprezentat de adoptarea Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ care nu numai că recunoaște acestă instituție, dar o și definește în art.2 alin.1 lit. c, care, în prima fază definește actul administrativ, iar în faza a doua prevede că sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes -

51

public, prestarea de servicii publice și achiziții publice70. Deși acest text operează numai cu noțiunea de contract, art. 18 alin 4 face trimitere expresă către contractul administrativ, textul prevăzând soluțiile pe care le poate dispune instanța atunci când acțiunea în contencios administrativ are ca obiect un contract administrativ. Contractul administrativ poate fi definit ca un acord de voință dintre o autoritate de administrație publică, aflată pe o poziție de superioritate juridică, pe de o parte, și alte subiecte de drept, pe de altă parte (persoane fizice și juridice sau alte organe ale statului subordonate celeilalte părți) prin care se urmărește satisfacerea unui interes general prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrări publice sau punerea în valoare a unui bun public, supus unui regim de putere publică. Din definiție se desprind trăsăturile definitorii ale contractului administrativ: - este o convenție, deci presupune un acord de voință între părți; - una dintre părți este un subiect determinat, fiind reprezentat de un organ de administrație publică sau alt subiect de drept autorizat de un organ administrativ ce acționează în vederea realizării puterii publice; - părțile în contract se află pe poziție de inegalitate juridică (datorită regimului de drept public aplicabil); - obicectul contractului este determinat: urmărește satisfaerea unui interes public, general și poate îmbrăca următoarele forme: prestarea unui serviciu public, punerea în valoare a unui bun public, efectuarea unei lucrări publice. - clauzele contractului sunt stabilite atât pe cale reglementară, prin lege, cât și pe cale convențională. Analizând strcutura unui contract administrativ se poate constata că este vorba de manifestarea acordului de voință a administrației de două ori: o dată, cea prin care administrația stabilește, de comun acord cu particularul elemente de conținut care pot face obiectul negocierii între aceștia – partea convențională, și o a doua manifestare de voință, exprimată prin caietul de sarcini care este un veritabil act administrativ și care se sudează pe acordul de voință, fără a se putea contopi cu acesta – partea reglementativă. Dacă prima voință este exprimată într-un regim juridic mixt, de drept privat, dar și public în același timp, cea de-a doua voință este exprimată71. - poziția de superioritate a subiectului autoritate publică determină posibilitatea ca aceasta să poată modifica sau rezilia unilateral contractul, atunci când interesul public o cere; - contractele administrative sunt supuse exclusiv unui regim de putere publică; - contractul administrativ implică o formă scrisă, deoarece prin intermediul său se acționează în numele puterii publice; - competența instanțelor de contencios administrativ pentru soluționarea eventualelor litigii ce pot apărea din executarea unui astfel de contract. 4.8.2. Caracteristicile generale ale contractelor administrative și principalele contracte administrative Caracteristicile generale ale contractelor administrative sunt: 70

Legea nr. 554/2004 rpivind contenciosul administrativ, art. 2. Eduard Demciuc, Nulitatea contractului administrativ articol în volumul Implicațiile Tratatului instituind o Constituție pentru Europa asupra dreptului public și serviciilor publice, Secțiunea pentru științe juridice și administrative, Caietul Științific nr. 8/2006, Editura Burg, Sibiu, 2006, p. 410. 71

52

a. părțile contractului administrativ: întotdeauna una dintre părți este reprezentată de o autoritate de administrație publică sau învestită de aceasta cu putere și un particular. b. obiectul contractului: administrația își îndeplinește serviciile sale cu ajutorul serviciului public, astfel că obiectul contractului este reprezentat de o prestație (a face). c. clauzele contractului: individualizarea contractului administrativ în raport de alte contracte pe care administrația le poate încheia se poate realiza prin două căi: - dacă obiectul contractului privește exploatarea unui serviciu sau a unei lucrări publice; - dacă în contract sunt prevăzute clauze exorbitante care exced celor de drept comun și care sunt obligatorii. Principalele tipuri de contracte administrative sunt: a. contractul de concesiune a serviciului public. Este cel mai utilizat tip de contract administrativ prin intermediul căruia o autoritate de administrație publică îi încredințează unui particular misiunea de a executa, de a pune în funcțiune o activitate (serviciu) publică contra unei remunerații denumită redevență, taxă încasată de la utilizatorii (beneficiarii) acestui serviciu. b. contractul de concesiune de lucrări publice. prin acest tip de contract autoritățile administrației publice încredințează unui particular edificarea unei construcții, realizarea unei autostrăzi, căi ferate, a unor imobile în principiu, în interes public, general. c. contractul de furnituri. Are ca obiect achiziționarea de către administrație a diferitelor bunuri mobile. Cadrul reglementativ în materie este reprezentat de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune a serviciilor publice, cu modificările și completările ulterioare. Teste de autoevaluare 1. Evidențiați particularitățile contractului administrativ în raport de alte acte administrative de gestiune. 2. Exemplificați categoria actelor administrative atributive de statut personal și explicați situațiile pe care le reglementează. 3. Numiți un aviz consultativ și explicați importanța sa în cadrul respectării procedurii prealabile de emiter/adoptare a actelor administrative. 4. Caracterizați sintagma regim de putere publică în raport de adoptarea/emiterea actelor administrative. 5. Stabiliți criteriile de diferențiere dintre un act administrativ de gestiune publică și un act administrativ de gestiune privată.

53

UNITATEA DE STUDIU V CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAȚIEI PUBLICE Cuprinsul Unității de Studiu V V.1Fundamentele constituționale ale controlului exercitat asupra administrației publice V.2 Clasificarea formelor de control exercitat asupra administrației publice V.3 Contenciosul administrativ. Abordare generală V.4 Condiţiile introducerii acţiunii directe în contencios administrativ V.5 Subiecţii acţiunii în contencios administrativ Obiective specifice: definirea noțiunii de control administrativ și evidențierea normelor constituționale aplicabile; analiza formelor de control exercitate asupra administrației publice; identificarea formelor jurisdicționale de control al administrației publice ; descrierea și analiza condițiilor de introducere a acțiunii directe în contencios administrativ; identificarea subiecților raportului juridic în contenciosul administrativ. Cuvinte cheie: - control administrativ, control necontencios, control jurisdicțional, control contencios, acțiune directă. Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor: 240 minute Bibliografie selectivă: 1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I şi II, ediţia a IVa, Editura All Beck, Bucureşti, 2005. 2. Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2005. 3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol I şi II, Editura All. Beck, Bucureşti, 2003. 4. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004. 5. Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IIIa revăzută şi actualizată, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007. 6. ***Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare. 7. ***Legea nr. 340/2004 privind instituţia Prefectului, republicată în M. Of. Nr. 225/24 martie 2008.

54

5.1. Fundamentele constituționale ale controlului exercitat asupra administrației publice Noțiunea de control, într-o accepțiune largă, semnifică o activitate de verificare a conformității unei anumite activități (în cazul de față, activitatea de administrație publică) cu anumite valori, de regulă cele instituite de normele juridice. Într-un stat de drept pârghiile de control trebuie să reprezinte modalități prin care să se constate modul de executare a unor activități, de transpunere în practică a unor acte normative, rezultatele aplicării actului decizional, pozitive și negative în egală măsură72, în acest sens putându-se adopta cele mai bune soluții și măsuri pentru eficientizarea activității administrației publice. România este proclamată prin art. 1 alin. 3 „stat de drept”, iar prin art. 16 alin. 1 și 2 se instituie principiul „egalității tuturor în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări”, coroborat cu acela că „nimeni nu este mai presus de lege”. În același context, art. 1 alin 5 prevede „respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor”, ceea ce se constituie ca o îndatorire fundamentală a oricărui cetățean, respectiv a fiecărui subiect de drept public sau privat. Asupra administrației publice se poate realiza atât un control intern, cu rol autoregulator, cât și un control extern, realizat de structuri exterioare sistemului de administrație publică cu rolul de eficientizare a activității administrative. Activitatea de control a administrației publice are ca obiect verificarea existenței, întrunirii condițiilor de valabilitate referitoare la actele administrative și la legalitatea întregii activități desfășurate. 5.2. Clasificarea formelor de control exercitat asupra administrației publice

-

Controlul realizat asupra administrației publice poate fi: necontencios (controlul parlamentar și administrativ); contencios (jurisdicțional și judiciar).

5.2.1. Controlul necontencios asupra administrației publice Controlul parlamentar se exercită sub cele două forme ale sale: - un control parlamentar tradițional exercitat de Parlament în mod direct în acord cu prevederile constituționale; - un control parlamentar modern exercitat prin intermediul unor autorități publice care depind de Parlament (Avocatul poporului, Curtea de Conturi). Avocatul poporului trebuie să prezinte Parlamentului rapoarte asupra activității desfășurate. În acest mod Parlamentul exercită un control indirect asupra autorităților publice care fac obiectul raportului. Controlul administrativ ce se caracterizează prin aceea că este realizat de administrația publică în conformitate cu legea asupra propriei activități. Acest tip de control poate fi clasificat după cum urmează: i). după locul ocupat de organul de control față de organul controlat distingem: - un control administrativ intern, exercitat de agenți din interiorul organului controlat. Controlul administrativ intern se execută, în general, din oficiu, dar și la cerere urmare a exercitării de către cel interesat a recursului grațios, decătre 72

Verginia Vedinaș, op. cit., p. 123.

55

funcționarii de specialitate din interiorul organului de administrație publică emitent, în orice fază a procedurii de emitere sau adoptare a actelor administrative. Obiectul acestei forme de control administrativ îl poate constitui verificarea legalității, oportunității și utilității actului emis sau care urmează să fie adoptat/emis. Rezultatele controlului se pot concretiza în menținerea actului când se constată legalitatea și oportunitatea acestuia, modificarea sau revocarea actului atunci când actul este ilegal sau inoportun. - un control administrativ extern, realizat de autorități administrative exterioare organului controlat. Acesta la rândul său poate fi contencios, exercitat de organe administrative cu atribuțiuni jurisdicționale și necontencios, exercitat de organul ierarhic, organe de specialitate ale administrației de stat (Curtea de Conturi, Ministerul public) etc. . Guvernul exercită asupra administrației publice un control de supraveghere generală. De asemenea o altă formă a controlului extern este reprezentată de controlul de tutelă, exercitat de Guvern prin intermediul prefecților asupra legalității actelor administrative adoptate/emise de consiliile județene, primari și consiliile locale (în acord cu prevederile Constituției, art. 123 alin 5, ale Legii nr. 340/2004 privind instituția prefectului, art 24 lit. f și ale Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, art.3). iii). în funcție de obiectiv, controlul poate fi un control general care vizează întreaga activitate a organului controlat sau de specialitate, vizând doar un anumit segment de activitate. ii). După modul în care intervine, controlul administrativ poate fi: o la cererea organului controlat; o la sesizarea unui alt subiect de drept; o din oficiu. Controlul administrativ la cerere (recursul necontencios sau recursul administrativ) este realizat de administrația publică la cererea persoanelor interesate. Se poate realiza sub două forme: a. recursul grațios, ce constă în sesizarea adresată organului de administrație publică, emitent sau abilitat să emită actul administrativ, în termenul de 30 de zile, de persoana vătămată prin nerecunoașterea unui drept, a unei libertăți sa a unui interes legitim ori neeliberarea, în termenul lega, a actului administrativ solicitat. Art. 7 din legea nr. 554/2004 prevede că recursul grațios constituie o condiție prealabilă obligatoriu a fi îndeplinită pentru exercitarea acțiunii directe în contencios administrativ. Primind reclamația (cererea) emitentul actului administrativ considerat ilegal (sau care a refuzat nejustificat eliberarea unui act) trebuie să o soluționeze într-un termen legal de 30 de zile. Soluționarea poate însemna menținerea, modificarea, revocarea sau emiterea actului, după caz. b. recursul ierarhic constă în sesizarea adesată de orice persoană interesată autorității de administrație publică ierarhic superioară celei care a emis actul sau a refuzat emiterea sa și care a fost prejudiciată. Această modalitate de acțiune este strâns legată de activitatea de control pe care o poate realiza organul ierarhic superior asupra organelor subordonate. Recursul ierarhic se realizează din treaptă în treaptă, până la autoritatea din vârful ierarhiei legal constituite. Primind cererea prin care se exercită recursul ierarhic, autoritatea ierarhic superioară organului emitent are la dispoziție 30 de zile pentru a soluționa cererea. Rezolvarea poate însemna menținerea sau confirmarea actului, 56

modificarea directă sau prin emiterea unui ordin în acest sens către organul subordonat, anularea sau chiar emiterea directă a actului, în locul autorității care ar fi trebuit să emită de drept actul (mai puțin admisă în practică, deoarece normele privitoare la competența organelor sunt imperative). 5.2.2. Controlul contencios al administrației publice În literatura de specialitate este cunoscut și sub denumirea de control de legalitate, fiind realizat printr-o procedură specială bazată pe contradictorialitate, pe administrarea de probe, posibilitatea reprezentării părților, egalitatea acestora în fața autorității. Controlul contencios poate fi realizat fie de anumite organe ale administrației publice, special abilitate de lege, fie de organele puterii judecătorești, respectiv de instanțele de judecată, cele de contencios administrativ. După intrarea în vigoare a Constituției de la 1991 s-a pus problema dacă se mai poate vorbi de existența jurisdicțiilor administrative. Unii autori73au pretins că asemenea autorități nu ar mai exista și că unica activitate de jurisdicție poate fi realizată doar de Înalta Curte de Casație și Justiție și celelalte instanțe judecătorești, în baza art. 126. Prin Constituția revizuită și republicată, jurisdicțiile administrative speciale sunt recunoswcute în mod expres. Este necesară delimitarea noțională a termenilor jurisdicție și justiție întrucât între aceste noțiuni nu există identitate. Jurisdicția poate fi definită ca o activitate de soluționare a unor litigii ivite în viața publică sau privată, după o procedură asemănătoare celei judecătorești și în urma căreia se dă o soluție motivată. Pot fi identificate mai multe tipuri de jurisdicții, în funcție de autoritatea publică în a cărei competență intră soluționarea litigiului: - jurisdicție constituțională, exercitată prin Curtea Constituțională, singura autoritate specială și specializată de jurisdicție constituțională din România (art. 1 din Legea nr. 47/1992 cu modificările și completările ulterioare); - jurisdicție judiciară sau justiție, realizată în conformitate cu art. 126 din Constituție, de Înalta Curte de Casație și Justiție și de celelalte instanțe abilitate prin lege; - jurisdicție administrativă realizată prin intermediul unor organe administrative cu atribuții jurisdicționale. Jurisdicția administrativă reprezintă un tip special de jurisdicție, înfăptuită de organe de natură administrativă, care sunt învestite cu atribuții jurisdicționale. Specificitatea sa este determinată de următoarele: - din punct de vedere al obiectului ea reprezintă „o soluționare a unei căi de atac”; - din punctul de vedere al procedurii regăsim principii specifice procedurii judiciare: posibilitatea părților de a fi reprezentate în instanță (ambele sau cel puțin una dintre ele), posibilitatea de a fi reprezentate, contradictorialitatea și independența părților. - din punctul de vedere al rezultatului, specific jurisdicției administrative este faptul că din ea rezultă o hotărâre motivată, ca natură juridică un act administrativ cu caracter jurisdicțional. Din analiza celor de mai sus, definim jurisdicția administrativă ca fiind activitatea de soluționare a unui litigiu administrativ, după norme procedurale specifice procedurii 73

Vasile Pătulea, Reflecții în legătură cu căile procedurale de rezolvare a contestațiilor împotriva măsurilor dispuse de organele de contol financiar de stat, în Revista Dreptul, nr. 7/1992, p. 46 și următoarele.

57

judiciare, în urma căreia rezultă un act administrativ jurisdicțional. Prin art. 21 alin. 4 din Constituția revizuită, jurisdicțiile administrative speciale sunt recunoscute, dar se proclamă caracterul lor facultativ și gratuit. Textul a urmărit să înlăture abuzurile administrației. Actul administrativ jurisdicțional este definit de actuala lege a contenciosului administrativ în art.2, alin. 1 litera d ca fiind actul emis de o autoritate administrativă, învestită prin lege organică cu atribuții de jurisdicție administrativă specială. Literatura de specialitate74 definește actul administrativ jurisdicțional ca fiind acel act administrativ tipic emis de un organ al administrației publice învestit prin lege cu atribuții jurtisdicționale prin care se soluționează cu putere de adevăr legal un litigiu din sfera administrației active, după principii specifice procedurii judiciare. Drept urmare, trăsăturile actului administrativ jurisdicțional sunt: - este un act administrativ tipic din punctul de vedere al organului de la care emană, care este un organ al administrației publice învestit prin lege cu rezolvarea unor litigii; - este adoptat ca urmare a rezolvării unui conflict juridic născut între două sau mai multe persoane fizice sau juridice, acestea din urmă fiind de drept public sau de drept privat; - actul are un caracter individual; - are forță de adevăr legal ceea ce apropie actul administrativ jurisdicțional de hotărârile judecătorești; - stabilitatea mai mare de care se bucură și în funcție de care este exceptat de la principiul revocabilității actelor administrative; - procedura după care se eliberează este similară procedurii judiciare; - obligația motivării actului care îl apropie de sentințele judecătorești. Controlul contencios al activității administrației publice, al legalității actelor administrative revine organelor puterii judecătorești, respectiv instanțelor de contencios administrativ. În temeiul unor prevederi speciale ale legii, unele acte administrative pot fi contestate pe calea acțiunii directe în fața instanțelor comune de judecată. Astfel, actele administrative primare de punere în executare a legii fondului funciar (legea nr. 18/1991), legii nr. 169/1997 de modificare și completare a legii fondului funciar și legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere pot fi contestate (atacate) pe calea acțiunii directe la judecătoria în raza teritorială unde se regăsește respectivul fond. Plângerile împotriva procesului verbal de constatare a contravențiilor și administrare a sancțiunilor contravenționale se soluționează de instanța comună. Contestarea actelor prin care s-au încălcat drepturi și interese legitime în materia invențiilor și inovațiilor se poate face numai la Tribunalul București. În aceste cazuri, instanțele de judecată pronunță după judecarea fondului sentințe civile, iar în soluționarea căilor de atac, decizii. Prin sentințele sau deciziile date, actul administrativ poate fi menținut, modificat, anulat, iar organul de administrație publică poate fi obligat la emiterea sa sau chiar la plata despăgubirilor pentru daunele morale sau materiale provocate prin punerea în practică a actului administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a emite un act administrativ referitor la un drept, o libertate sau un interes recunoscute de lege. În legislația actuală, soluționarea numeroaselor litigii dintre administrație și particulari se face de către instanțele de contencios administrativ, instanțe judecătorești cu o competență specială.

74

Verginia Vedinaș, op. cit., p. 131.

58

5.3. Contenciosul administrativ. Abordare generală 5.3.1. Noțiunea de contencios administrativ Etimologic, cuvântul „contencios” vine de la cuvântul francez contentieux care, la rândul, lui provine fie din verbul latinesc contendere (cu sensul de a se lupta, a se confrunta), fie de la substantivul contentio (cu înţeles de conflict, dispută, confruntare). Astfel, în sens restrâns, contenciosul administrativ desemnează conflictul, lupta de interese dintre două părţi, respectiv, componentele sistemului de administraţie publică, care, printr-un act administrativ ilegal sau refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri îndreptăţite, au încălcat drepturi legitime şi cei administraţi, persoane fizice sau juridice, cărora li s-au încălcat acele drepturi. În sens juridic75, cuvântul contencios are două înţelesuri: primul, de activitate ce soluţionează un conflict de interese, juridic şi al doilea, de organ competent să soluţioneze asemenea conflicte juridice. În literatura de specialitate s-au formulat diferite definiţii ale contenciosului administrativ76 în care se regăsesc unele elemente comune cum ar fi: - gruparea litigiilor de o anumită natură şi regimul juridic care le este aplicabil; - organele de jurisdicţie competente să soluţioneze respectivele litigii. În ceea ce ne priveşte, vom defini contenciosul administrativ aşa cum este definit în Legea nr. 554/2004 - Legea contenciosului administrativ, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, care, la art. 2, alin. 1, lit. „f” prevede : „contenciosul administrativ – activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”. Tot în cadrul aceluiaşi aliniat, la lit. „g”, legea numeşte şi instanţa de contencios administrativ şi anume : Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi tribunalele administrativfiscale. Aici trebuie menţionat art. 30 din aceeaşi lege care spune că : „până la constituirea tribunalelor administrativ fiscale, litigiile se soluţionează de secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor”. Se observă că definiţia contenciosului administrativ este structurată pe mai multe 77 paliere : 1. activitatea de soluţionare a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică; 2. activitatea este realizată de către instanţele de contencios administrativ; 3. conflictul juridic soluţionat se poate naşte din emiterea sau încheierea unui act administrativ, ori din nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri, ori, în fine, din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere. 75

Valentin I. Prisacaru, op. cit., p. 237. Pentru aceste definiţii, a se vedea : Valentin I. Prisacaru, op. cit., p. 291; Verginia Vedinaş, op. cit., p. 21. 77 Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ-comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 114. 76

59

5.3.2. Tipuri de contencios administrativ Prof. Constantin G. Rarincescu citat de Dacian Cosmin Dragoş a clasificat contenciosul administrativ din punct de vedere „al acelui act de voinţă pe care îl face judecătorul ca o consecinţă normală şi logică a constatării făcute” 78 în două categorii : - contencios de anulare79 - atunci când judecătorul nu face altceva decât să anuleze actul administrativ considerat ilegal; în acest caz instanţa nu se poate pronunţa asupra eventualelor despăgubiri, acestea fiind soluţionate de instanţele de drept comun ; - contencios de plină jurisdicţie80 - căruia îi este specific faptul că „puterile judecătorului sunt mai largi şi în deciziunea lui nu se limitează numai la a pronunţa anularea unui act ilegal, ci poate ordona şi alte măsuri, cum ar fi recunoaşteri de drepturi subiective, restituiri, reintegrări, despăgubiri şi chiar eventual reformarea unui act sau a unei deciziuni administrative, când cu alte cuvinte puterile lui sunt cât mai depline”81. Având în vedere această clasificare şi ţinând cont de prevederile art. 52, alin. (1)82 din Constituţia României83 precum şi de prevederile art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, putem afirma că în ţara noastră s-a instituit un contencios de plină jurisdicţie. Prin urmare, instanţa de contencios administrativ poate dispune anularea totală sau parţială a actului administrativ emis cu nerespectarea legii, obligarea organului de administraţie publică la emiterea actului referitor la un drept legal sau la plata despăgubirilor pentru pagubele materiale sau morale cauzate de actul administrativ ilegal sau de refuzul şi întârzierea nemotivate la emiterea actului. 5.3.3. Caractere juridice ale acţiunii directe în contencios administrativ 5.3.3.1. Sfera actelor supuse controlului judecătoresc în cadrul acţiunii directe Din prevederile art. 1, alin (1) al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 rezultă că are drept la acţiunea în contencios administrativ orice persoană84 dacă se consideră vătămată în drepturile sale printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal a unei cereri. Doctrina interbelică definea noţiunea de acte administrative ca fiind „acele acte juridice care sunt săvârşite de organele publice, care au, după legislaţiunea statului, calitatea de organe administrative şi care consistă în manifestaţiuni sau declaraţiuni de voinţă făcute 78

C.G. Rarincesu citat de Dacian Cosmin Dragoş Legea contenciosului administrativ-comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p.113. 79 Denumit de autorul citat „contencios de anulaţiune”. 80 Denumit de autorul citat „contencios de plină jurisdicţiune”. 81 Ibidem, p. 37. 82 Art. 52, alin. (1) : „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei”. 83 Modificata şi completată prin legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003, publicată în M.Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003. 84 Termenul de „persoană vătămată” este definit de aceeaşi Lege 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 la art. 2. alin. (1), lit. „a”.

60

cu intenţia de a produce un efect juridic”85. La rândul lor, actele administrative erau clasificate în acte de autoritate şi acte de gestiune. O altă clasificare86, în funcţie de natura lor, împarte şi defineşte actele juridice adoptate sau emise de către componentele sistemului de administraţie publică în: - acte administrative de autoritate (de putere publică) – sunt actele juridice adoptate sau emise în mod unilateral de o autoritate administrativă, în temeiul şi in executarea legii, pentru naşterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice; - acte administrative de gestiune – sunt actele juridice încheiate de autorităţile administrative cu particulari (persoane fizice sau juridice) pentru exploatarea şi dezvoltarea proprietăţii statului; - acte administrative cu caracter jurisdicţional – sunt acte emise de organe de jurisdicţie competente, ce funcţionează în cadrul administraţiei publice şi potrivit legii pot soluţiona anumite conflicte juridice apărute între componentele administraţiei publice şi particulari. Prof. Antonie Iorgovan defineşte actul administrativ ca fiind „acea formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă, de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puterii, sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti”87. Actul administrativ de autoritate sau de putere publică88, ce poate face obiectul unei acţiuni în contenciosul administrativ, poate fi mai bine definit prin prezentarea caracteristicilor şi a trăsăturilor particulare care îl individualizează în raport cu celelalte categorii de acte juridice şi anume : a) actul administrativ este un act juridic deoarece produce efecte juridice, adică determină naşterea, modificarea sau stingerea unor drepturi şi obligaţii; b) actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică prin care, de fapt, se realizează autoritatea statală – voinţa juridică unilaterală aparţine, în principal, componentelor sistemului de administraţie publică; c) actul administrativ este supus unui regim juridic specific şi anume regimul juridic administrativ – o sumă de reguli juridice (obligatorii), de formă şi fond, de procedură, care reglementează adoptarea/emiterea actelor administrative, condiţii de valabilitate, controlul lor, întinderea şi producerea efectelor juridice, etc.; d) actele administrative beneficiază cumulativ de prezumţiile de legalitate, autenticitate şi veridicitate ; e) actele administrative sunt în principiu revocabile – revocarea se face prin emiterea sau adoptarea, de către autorul acestora, a unor alte acte administrative cu aceeaşi denumire, procedură şi forţă juridică ca şi actele revocate; f) actele administrative sunt executorii din oficiu – producerea efectelor juridice pentru care au fost adoptate sau emise nu necesită emiterea unui titlu executoriu;

85

C.G. Rarincescu, citat de Dacian Cosmin Dragoş, op. cit. p. 143. Valentin I. Prisacaru, Contenciosul administrativ român, ediţia a III-a, Ed. Naţional, Bucureşti, 2003, p. 88. 87 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 25. 88 „Se mai numesc şi astfel pentru că ele emană de la o putere publică – legislativă, executivă sau judecătorească – executarea lor este asigurată de puterea publică, iar nerespectarea prevederilor lor atrage sancţionarea celor în culpă” (Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ român, Ed. All, Bucureşti., 1994, p. 237). 86

61

g) actele administrative sunt supuse căilor legale, specifice de verificare a legalităţii, atât celor administrative (necontencioase), cât şi celor judiciare (contencioase), în primul rând în faţa instanţelor de contencios administrativ. Nu toate actele administrative fac obiectul controlului de legalitate, prin acţiune directă la instanţa de contencios administrativ. Din varii motive, legiuitorul a sustras o serie de acte de la acest sistem de control judecătoresc, instituind fie alte proceduri şi competenţe judecătoreşti fie alte jurisdicţii administrative89. 5.3.3.2. Actele administrative exceptate de la controlul judecătoresc al instanţei de contencios administrativ prin intermediul acţiunii directe – finele de neprimire Evoluţia sistemului contencios în România, după adoptarea Constituţiei din 1866, a impus ca anumite acte să fie exceptate de la acţiunile în contencios administrativ. În perioada interbelică această problemă a făcut obiectul reglementării de ordin constituţional. Astfel, în art. 107, alin. final din Constituţia din 1923 se preciza : „Puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de guvernământ precum şi actele de comandament cu caracter militar”. Legea contenciosului administrativ din 1925 dădea chiar o definiţie a actelor de guvernământ90 care a fost criticată de toţi autorii şi niciodată însuşită, în totalitate, în practică. În felul acesta, de la formularea sintetica a Constituţiei s-a ajuns la o paletă foarte largă de fine de neprimire şi mai mult, prin art. 3 din aceeaşi Lege din 1925 au mai fost adăugate şi alte excepţii, unele contrare Constituţiei : a) actele privitoare la exerciţiul tutelei administrative şi control ierarhic ; b) deciziile date de consiliile de disciplinare şi declarate de statutul funcţionarilor sau de alte legi ca fiind definitive şi executorii; c) actele autorităţilor militare; d) actele de autoritate şi gestiune ale Preşedintelui Camerei şi ale Preşedintelui Senatului. Mergând pe aceeaşi linie, legiuitorul din 1990 menţionează numai puţin de 10 categorii de acte administrative ce nu pot fi contestate în faţa instanţei de contencios administrativ. În urma revizuirii constituţionale din 2003, art. 126, alin. (6) din Constituţie garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice instituind

89

Dar chiar şi în cazul jurisdicţiilor administrative, legiuitorul constituant a impus regula, potrivit căreia cel vătămat trebuie să aibă acces la o instanţă judecătorească, după ce a epuizat căile administrative de atac (art. 21 din Constituţie). 90 Art. 2 din Legea din 1925 avea următoarea redactare : „puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de guvernământ şi actele de comandament cu caracter militar. În actele de guvernământ se cuprind toate măsurile pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea publică, la siguranţa statului, internă sau externă sau la alte cerinţe de ordine superioară cum ar fi: declararea stării de asediu, faptele de război care ar rezulta dintr-o forţă majoră sau chiar necesităţile imediate ale luptei, toate actele de comandament cu caracter militar, interpretarea şi executarea tratatelor diplomatice cu state străine, măsurile împotriva epidemiilor, epizootii, inundaţii, foamete, tulburări interne, naturalizarea, actele prin care se dizolvă persoanele juridice sau li se interzice funcţionarea conform legii speciale, extrădarea străinilor şi altele de aceeaşi natură. Deciziunile de expulzare a străinilor vor putea fi atacate în justiţie numai pentru eroare asupra calităţii de străin”

62

însă şi două excepţii de la regulă: actele care privesc raporturile cu Parlamentul şi actele de comandament cu caracter militar91. Legea nr. 554/2004, în art. 5, reglementează mai în detaliu prevederile constituţionale instituind două tipuri de excepţii92 : - excepţii absolute – acte care nu pot fi atacate în contencios administrativ (actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul şi actele de comandament cu caracter militar) şi acte care nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ (actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede prin lege organică o altă procedură judiciară, în faţa înstantelor de drept comun existând un recurs paralel); - excepţii relative – acte care pot fi atacate numai pentru exces de putere (acte administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinei publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor). 5.4. Condiţiile introducerii acţiunii directe în contencios administrativ Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 şi prevederile art. 52 din Constituţia României, republicată în 2003, impun următoarele condiţii de admisibilitate ale unei acţiuni în contenciosul administrativ: 1) actul atacat să fie un act administrativ; 2) actul să vatăme drepturile, libertăţile sau interesele recunoscute de lege în favoarea contestatarului; 3) actul să constituie un refuz nejustificat; 4) actul atacat să emane de la o autoritate publică; 5) îndeplinirea procedurii administrative prealabile; 6) acţiunea să fie introdusă în termenul legal. 5.4.1. Condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ În sensul Legii 554/200493 a contenciosului administrativ, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, la art.2, alin. 1. lit. „c” este definit actul administrativ ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării ori organizării executării legii, sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor admnistrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de 91

Art. 126, alin. (6) din Constituţie prevede : „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale”. 92 Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ – comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 159. 93 Publicată în M.O. nr. 1154/7 decembrie 2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007.

63

interes public, prestarea de servicii publice, achiziţii publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ”. Definiţia ne permite să desprindem câteva caracteristici definitorii ale actului administrativ94: a) este un act unilateral, o manifestare unilaterală de voinţă care provine de la un singur subiect al raportului juridic, cel înzestrat cu putere publică; b) este emis de autorităţile publice; c) scopul emiterii actului administrativ este executarea sau organizarea executării legii; d) este un act juridic pentru că dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. Având în vedere prevederile art. 52, alin. (1) din Constituţie precum şi prevederile art. 1, alin. (1) şi art. 2, alin. (2) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 putem spune că actul administrativ atacat în justiţie poate fi, din punct de vedere al formei sale, atât tipic cât şi asimilat şi anume: - act administrativ tipic este actul emis de autoritatea publică dar considerat ilegal şi vătămător de cel în cauză; - actul administrativ asimilat este actul „neemis de administraţie, faptul de a nu rezolva o cerere la care subiectul se consideră îndreptăţit, sub cele două forme ale sale tăcerea administrativă şi tardivitatea ”95. Nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri96 sau tăcerea administrativă vizează două situaţii distincte97 : 1. lipsa unui răspuns în termen a cererii solicitantului adresate autorităţii publice ; 2. lipsa unui răspuns în termenul de soluţionare a recursului administrativ prealabil adresat autorităţii publice emitente a actului administrativ considerat ilegal. Termenul prevăzut în legea contenciosului administrativ este de 30 de zile cu precizarea „dacă prin lege nu se prevede alt termen”. Refuzul nejustificat de rezolvare a cererii a fost definit de legiuitor ca fiind „exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile”. Dacă în cazul tăcerii administrative suntem în situaţia unui refuz implicit de rezolvare a cererii, în cazul refuzului nejustificat suntem în prezenţa unui refuz explicit de rezolvare care trebuie să fie exprimat cu exces de putere98. Prin exces de putere, în sensul legii, se înţelege „exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice, prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor”. Referitor la forma de manifestare a refuzului, precizăm că răspunsul la o cerere în defavoarea solicitantului sau contrar aşteptărilor sale nu reprezintă în mod automat un refuz nejustificat, caracterul nejustificat poate reieşi numai din contradicţia în care se află refuzul raportat la legislaţia existentă. 94

Dacian Cosmin Dragoş, op. cit., p. 87. Verginia Vedinaş, op. cit., p. 54. 96 Noţiunea este definită în art.2, alin.1, lit. „h” din Legea 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 astfel: „faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen”. 97 Dacian Cosmin Dragoş, op. cit., p. 115. 98 Dacian Cosmin Dragoş, op. cit., p. 116. 95

64

Dovada refuzului nejustificat este dovada culpei administraţiei şi a caracterului ilegal al actului atacat, când acţiunea are ca obiect un act administrativ individual, fiind vorba aici de refuzul nejustificat de revocare sau de modificare a actului atacat. In asemenea ipoteze, practic, se atacă un act administrativ propriu-zis actul tipic şi nu act administrativ atipic (refuzul nejustificat). Când obiectul cererii către administraţie l-a reprezentat tocmai solicitarea emiterii unui act administrativ, de pildă a unei autorizaţii, iar administraţia refuză nejustificat să emită acest act, logic, se va ataca numai actul administrativ atipic (refuzul). Instanţa, dacă apreciază în considerente că refuzul este nejustificat, în dispozitiv va obliga autoritatea pârâtă să elibereze actul administrativ (autorizaţia), eventual într-un termen şi cu sancţiunea unor penalităţi pentru fiecare zi de întârziere. Spre deosebire de Legea 29/1990 care se ocupa numai de litigiile în care erau implicate doar actele administrative, noua lege a contenciosului administrativ asimilează actului administrativ şi anumite contracte încheiate de autorităţile publice care au ca obiect : - punerea în valoare a bunurilor proprietate publică (contracte de concesiune, de închiriere sau de administrare a unui bun public); - executarea lucrărilor de interes public (contract de parteneriat public privat pentru concesiunea de lucrări); - prestarea serviciilor publice (serviciile publice pot fi prestate pe baza unui contract de concesiune sau a unui contract de delegare a gestiunii); - achiziţiile publice. Condiţia impusă de Legea 554/2004, modificată şicompletată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, ca actul atacat să fie act administrativ pune în discuţie necesitatea de a face diferenţa dintre actele administrative, pe de o parte şi alte acte juridice sau operaţiuni tehnico-administrative, pe de altă parte. În art. 18, alin. (2) se admite ca instanţa să se pronunţe „...şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii”. Dacă actul administrativ a fost adoptat sau emis pe baza unor acte pregătitoare legale şi el va fi legal şi invers, dacă a fost adoptat sau emis pe baza unor acte pregătitoare ilegale ori în lipsa acestora, actul administrativ va fi declarat nul în întregime 99. Nu vor putea face obiectul acţiunilor în contencios administrativ simplele fapte materiale sau operaţiunile administrative care nu produc prin ele însele efecte juridice, acestea putând fi contestate numai prin contestarea actului administrativ la a cărui emitere sau adoptare au contribuit. Legătura care se face între actele administrative şi operaţiunile materiale se face datorită formei scrise pe care o au şi a invocării competenţei autorilor lor, a semnăturilor şi ştampilelor precum şi a altor aspecte de formă pe care le regăsim la ambele categorii. Prin urmare100, judecătorul de contencios administrativ trebuie să vadă dacă acţiunea priveşte : - un act administrativ extern; - un act administrativ intern; - un act pregătitor al unui act administrativ; - adrese şi note cu caracter pur tehnic-administrativ. Primele două categorii pot fi atacate în mod direct, actele pregătitoare pot fi atacate odată cu un act din primele două categorii, iar adresele şi notele nu pot forma obiectul controlului judecătoresc, implicit al acţiunilor de contencios administrativ. 99

Valentin I. Prisacaru, Contenciosul administrativ român, ediţia a III-a, Ed. Naţional, Bucureşti, 2003, p. 171. Antonie Iorgovan, op. cit., p. 528 .

100

65

5.4.2. Condiţia ca actul contestat să vatăme recunoscute de lege în favoarea contestatarului

drepturile, libertăţile sau interesele

Făcând un scurt istoric al evoluţiei acestei condiţii, amintim pentru început că în Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 1864 se vorbea pentru prima oară despre ocrotirea interesului prin intermediul contenciosului administrativ. Astfel, art. 51 din lege spunea că „Particularii sau alte persoane juridice a căror interese se află vătămate prin vreo măsură administrativă, pot reclama la Consiliul de Stat”. Legea pentru reorganizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din anul 1905 preciza că cererile în casaţie pentru cazurile de competenţa Secţiei a III-a „nu vor fi primite decât pentru exces de putere, necompetenţă, denaturarea actelor şi violarea legii sau a unui regulament şi numai în cazul în care s-ar viola un drept al recurentului” (art. 34). Legea Curţii de Casaţie din 1910 vorbeşte la rândul său despre pricinile dintre particulari şi stat, judeţe, comune sau alte autorităţi publice, „pentru vătămarea drepturilor particularilor prin acte administrative de autoritate…”(art. 74). Legea pentru Curtea de Casaţie şi Justiţie din 1912 are exprimare mai clară, reţinând din competenţa Secţiei a III-a „recursurile acelor care s-ar pretinde vătămaţi în drepturile lor printr-un act administrativ de autoritate făcut cu încălcarea legii, precum şi recursurile în contra refuzului autorităţii administrative de a rezolva o cerere referitoare la un asemenea drept”. În spiritul acestei ultime reglementări a fost redactat şi art. 107 al Constituţiei din 1923, textul prevăzând că „cel vătămat în drepturile sale, fie printr-un act administrativ de autoritate, fie printr-un act de gestiune făcut cu încălcarea legilor şi regulamentelor, fie reaua voinţă a autorităţilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere la instanţele judecătoreşti pentru recunoaşterea dreptului său”. Tot despre „drepturi” făcea referire şi Legea 1/1967 în chiar titlul său şi în primul articol al cărui conţinut era următorul „Cel vătămat într-un drept al său sau printr-un act administrativ ilegal poate cere instanţei competente, în condiţiile prezentei legi, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat în judecată să ia măsuri corespunzătoare pentru înlăturarea încălcării dreptului său, precum şi repararea pagubei. De asemenea, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, cât şi nerezolvarea unei astfel de cereri în termenul prevăzut de lege se socoteşte act administrativ ilegal”. Legea 29/1990 a contenciosului administrativ, păstrând aceeaşi tradiţie a ocrotirii drepturilor, avea să vorbească tot despre „drepturile sale recunoscute de lege”. Aici, legiuitorul a legat posibilitatea ocrotirii drepturilor de obligaţia ca aceste drepturi să fie recunoscute de lege. După adoptarea Constituţiei din 1991 şi revizuirea acesteia în 2003, Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 oferă posibilitatea persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică, de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Art. 21 din Constituţie intitulat „accesul liber la justiţie” creează cadrul constituţional privind valorile care pot fi ocrotite prin intermediul justiţiei, indiferent de obiectul litigiului. În aceeaşi ordine de idei, art. 52 din Constituţie, care face referire la „dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică” nu poate fi interpretat şi aplicat făcându-se abstracţie de art. 21, cu atât mai mult cu cât acesta din urmă este înscris în Titlul 66

II „Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale”, Cap. I „Dispoziţii comune”. Cu alte cuvinte, o normă ce reglementează un anume drept fundamental, cuprinsă în Cap. II al titlului consacrat drepturilor, nu poate fi interpretată şi aplicată în afara dispoziţiilor comune ce fac obiectul primului capitol din acest titlu. Textele la care ne referim sunt complementare, primul invocă situaţia generală, iar cel de-al doilea conturează un caz particular. Prin urmare, o acţiune în contenciosul administrativ, în baza art. 1 din Legea 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 şi a prevederilor constituţionale poate fi întemeiată pe ocrotirea a trei categorii de valori: drepturi, interese legitime şi libertăţi. Legitimitatea unui drept sau a unui interes este stabilită, în primul rând, în funcţie de normele Constituţiei, iar dispoziţiile acesteia privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor trebuie interpretate şi aplicate de instanţa de contencios administrativ „în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte”(art. 20, alin. 1 din Constituţie). Mai mult, dacă există neconcordanţă între pactele şi tratatele referitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale. În sensul legii contenciosului administrativ, prin drept vătămat se înţelege „orice drept prevăzut de Constituţie, de lege, sau de alt act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ”. Interesul legitim poate fi atât privat cât şi public, legea definind cele două noţiuni astfel : - interes legitim privat – „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat”; - interes legitim public – „interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizare comptenţei autorităţilor publice”. Problema legitimităţii interesului101 care poate fi ocrotit pe calea unei acţiuni în justiţie, raportată la art. 21, alin. (1) din Constituţie, trebuie să pornească de la premisa că nu orice tip de interes este apărat şi garantat de Constituţie, ci doar acelea care se întemeiază pe drept, pe cutumă, sau pe principiile generale ale dreptului. Pe cale de consecinţă, textul constituţional nu instituie o condiţie de admisibilitate a unei eventuale acţiuni în justiţie, ci obligă justiţia, prin hotărârile pe care le pronunţă, să ocrotească numai interesele legitime. În opinia prof. Antonie Iorgovan, interesul legitim apare ca o situaţie juridică anterioară dreptului subiectiv102, cea care „pregăteşte terenul” dreptului subiectiv, care este prefigurat, apare ca virtualitate cu grad mare de posibilitate, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp (până se emite o autorizaţie, până se încheie un contract, până se susţine un examen). În opinia altui autor103, noţiunea de interes legitim public are două accepţiuni: a) când desemnează posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv, el se confundă cu

101

A se vedea Antonie Iorgovan, op. cit., p. 562. „Dreptul subiectiv, de regulă, este definit ca puterea garantată de lege voinţei subiectului activ al raportului juridic în temeiul căruia, acesta este în măsură, spre a-ţi valorifica un interes personal direct, să desfăşoare o conduită determinată şi să pretindă subiectului pasiv al raportului juridic o anumită comportare, care la nevoie poate fi impusă cu sprijinul forţei de constrângere a statului”. (Antonie Iorgovan, op. cit., p. 557, nota 2) 103 Dacian Cosmin Dragoş, op. cit., p. 129. 102

67

dreptul subiectiv al diferitelor colectivităţi (teritoriale profesionale, etc.) titulare ale unui drept fundamental exercitat în colectiv. Legea 215/2001 prevede astfel de drepturi subiective, care sunt exercitate prin autorităţile publice locale: dreptul la autonomie locală (art. 3), dreptul la resurse proprii, proporţionale cu atribuţiile ce le revin (art. 9), dreptul de asociere (art. 11), dreptul de a stabili impozite şi taxe locale (art. 25), etc. Referitor la drepturile fundamentale care pot fi apărate pe această cale, aici pot fi încadrate, potrivit Constituţiei, dreptul la un mediu sănătos (art. 35), dreptul la autonomie locală (art. 120), dreptul de petiţionare (art. 51), dreptul la identitate (art. 6), etc. b) în cea de a doua sa accepţiune, interesul public desemnează posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea apărării unui interes public; avem aici o acţiune de contencios administrativ obiectiv, exercitat de entităţi publice sau private, cu scopul de a apăra interesul public. 5.4.3. Condiţia ca actul atacat să emane de la o autoritate publică În ceea ce priveşte „autorul” actului ce face obiectul acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ, Legea 1/1967 concepea actul administrativ ca fiind opera exclusivă a organelor administraţiei de stat. Această concepţie rezulta din modul în care se stabilea soluţionarea litigiilor, precizându-se că actele organelor locale ale administraţiei de stat puteau fi atacate la judecătorie iar cele ale organelor centrale de specialitate ale administraţiei de stat la tribunalele judeţene. Legea 29/1990 a revenit la terminologia din 1925 folosind expresia „autoritate administrativă” şi nu pe cea de „organ al administraţiei de stat”. Legiuitorul din 1990 a dorit ca actele administrative ale celorlalte autorităţi (organe) publice (cele ale puterii legislative şi ale puteri judecătoreşti) să nu fie supuse controlului administrativ. De asemenea, s-a urmărit ca nici actele juridice unilaterale ale unor organizaţii, societăţi, asociaţi, etc., cu caracter nestatal (cooperatist, privat) să nu fie supuse acestei forme de control, deoarece nu aveau calitate de „autorităţi administrative”, în sensul de autorităţi ale administraţiei publice104. Odată cu adoptarea Constituţiei din 1991 s-a permis părăsirea concepţiei tradiţionale că numai actele administrative emise de autorităţi administrative pot fi atacate în contencios administrativ. Prin denumirea art. 48 „dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică” şi prin conţinutul articolului, legiuitorul constituant a permis ca orice act administrativ, indiferent de autoritatea publică de la care emană, să poată fi atacat în contencios administrativ. În baza prevederilor constituţionale, Legea 29/1990 a fost implicit modificată şi, în realitate, puteau fi atacate în justiţie atât actele administrative prin care se realizează administraţia scop (acte emise de autorităţile administraţiei publice) cât şi actele administrative prin are se realizează administraţia mijloc de realizare a competenţei (acte emise de alte autorităţi publice decât cele administrative)105.

104

Antonie Iorgovan, op.cit., p. 577. În continuare, autorul afirmă că „Practica instanţelor de contencios administrativ în perioada 1990-1991 (până la intrarea în vigoare a Constituţiei), în linii generale, a promovat această interpretare. În unele speţe, interpretarea a fost chiar mai restrictivă, apreciindu-se că nu era vorba de „autoritate administrativă”, în sensul Legii nr. 29/1990, nici în cazul actului unui consiliu de administraţie al unei autorităţi economice”. 105 Verginia Vedinaş, op. cit., p. 65.

68

Legea 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 prevede în art. 1, alin. (1) că vătămarea dreptului sau interesului legitim trebuie să se facă de către o autoritate publică şi mai mult, la art. 2, alin. (1), lit. „b” dă un înţeles legal acestei noţiuni. Astfel, prin autoritate publică se înţelege „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să prsteze un serviciu public, în regim de putere publică”. Rezultă că pentru a putea fi considerată o autoritate publică, în sensul legii contenciosului administrativ, o entitate trebuie să întrunească trei caracteristici106 : a) să fie organ de stat sau al unităţilor administrativ teritoriale – această calitate este conferită de lege, folosindu-se şi noţiunea echivalentă de „autoritate”; b) să acţioneze în regim de putere publică – puterea publică este conferită şi ea prin lege; c) acţiunea ei să aibă ca scop satisfacerea unui interes legitim public – în condiţiile legii, interesul legitim public este definit ca fiind „interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizare comptenţei autorităţilor publice”.(art. 2, alin. (1), lit. „r”). Prin urmare, legea contenciosului administrativ a avut în vedere, definind autorităţile publice, care ar urma să fie chemate ca pârâte în instanţele de contencios administrativ, toate categoriile de autorităţi, adică organele de stat, indiferent unde sunt acestea reglementate în Constituţie, precum şi organele administraţiei publice locale (consiliul judeţean, consiliu local, primar). Legea contenciosului administrativ asimilează autorităţilor publice şi „persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public”. Autoritatea competentă să acorde statutul de utilitate publică este Guvernul, prin hotărâre, iar persoanele juridice de drept privat care dobândesc acest statut au anumite drepturi şi obligaţii în raport cu administraţia publică şi cu cetăţenii. Referitor la activitatea persoanelor juridice de drept privat care sunt autorizate să presteze un serviciu public, aceasta reiese din definiţia dată de legiuitor noţiunii de „serviciu public” : „activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim public”. Prin urmare, atât autorităţile publice cât şi persoanele juridice de drept privat care au statut de utilitate publică sau prestează un serviciu public vor avea, în principiu, calitatea de pârât în litigiile de contencios administrativ ca urmare a asimilării situaţiilor juridice. 5.4.4. Condiţia ca actul să fie un refuz nejustificat Recursul contra tăcerii administraţiei publice a fost preluat de legisaţia nostră din legislaţia franceză unde era reglementat încă din 1900. În textele legilor din 1905 şi 1912 era folosită sintagma „refuzul Administarţiei de a rezolva cererea”, însă în legea din 1925 a modificat formularea în „reaua-voinţă a Admnistraţiei de a rezolva cererea”, ceea ce aparent însemna altceva. 106

Dacian Cosmin Dragoş, op. cit., p. 71.

69

Profesorul Constantin G. Rarincescu citat de Antonie Iorgovan, preciza că refuzul constă dintr-un simplu fapt material, uşor de dovedit, în timp ce reaua-voinţă constituie expresia unei atitudini, a unei motivaţii de ordin psihologic a agenţilor care lucrează în numele organelor administrative, ceea ce poate fi dovedit foarte greu. Curtea de Casaţie nu s-a procupat niciodată în deciziile sale de motivul care a determinat administraţia să nu răspundă, considerând refuzul acesteia de a soluţiona o cerere drep dovadă de rea-voinţă, în felul acesta toate acţiunile întemeiate pe refuzul Administraţiei au dobândit o bază legală, practica judecătorească considerând noţiunile de refuz şi de rera-voinţă de a rezolva cererea ca fiind echivalente. În perioada interbelică doctrina şi practica judecătorească adminteau că ori de câte ori în conflictul dintre particular şi administraţie există o decizie, pozitivă sau negativă, privitoare la dreptul particularului în litigiu, decizie care putea fi anterioară cererii, care a intervenit după introducerea cererii sau chiar după intrducerea acţiunii în contencios administrativ, regimul juridic aplicabil judecării litigiului nu mai putea fi cel prevăzut pentru recursul contra relei voinţe a Administraţiei, ci regimul prevăzut pentru acţiunile tipice contra actelor de autoritate „exprese şi explicite”, un astfel de recurs în acea perioadă putându-se face oricând, în timp ce recursul contra „tăcerii administraţiei” se putea face numai într-un termen de maxim 60 zile de la înregistrarea sau notificarea cererii. În baza art. 1 alin (2) din Legea nr. 1 din 1967 se putea face acţiune în justiţie şi împotriva refuzului nejustificat al administraţiei de stat de a soluţiona o cerere privitoare la un drept, respectiv împotriva nerezolvării unei astfel de cereri în termenul specificat în lege. Prof. Antonie Iorgovan, ca şi alţi autori, considera că simplul fapt că un organ al administraţiei de stat respinge o cerere privitoare la un drept „fără să motiveze hotărârea sa” nu constituie un refuz nejustificat în sensul legii. În legea nr. 29/1990 cât şi în Constituţia din 1991 se promova o „nouă viziune în materia contencisului administraiv”, care obligă la o lărgire a sferei subiectelor ce pot emite acte care pot face obiectul acţiunilor în contencios administratv şi corespunzător poate fi atacat refuzul acestor subiecte. Astfel alături de toate organele de stat, inclusiv regii autonome şi societăţi comerciale se includ şi autorităţile administraţiei locale, inclusiv structurile subordonate acestora, precum şi „autorităţile autorizate de lege sau de un organ de stat, în baza legii, de a presta servicii publice”. Aceste aspecte au fost clarificate după revizuirea Constituţiei din 2003 şi apariţia Legii 554 din 2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, care la art. 2 alin (1), lit. „b”, după ce defineşte noţiunea de „autoritate publică”, prin referire la organele de stat, reţine „...sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică”. Actuala Lege a conteciosului administrativ a legat noţiunea de „refuz nejustificat” de noţiunea de „exces de putere”, care poate apărea atunci când administraţia are un drept de apreciere, când legea îi îngăduie să adopte o soluţie dintre mai multe posibile, chestiune discutată din prisma oportunităţii actelor administrative, oportunitatea fiind o condiţie a valabilităţii actului administrativ, alături de legalitate, sau chiar este o dimeniune a legalităţii, cu consecinţele de rigoare sub aspectul dreptului de control exercitat asupra actelor administrative de către instanţele de contencios administrativ. Nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este refuz nejustificat, refuzul are caracter nejustificat numai când se întemeiază pe excesul de putere. O simlă adresă din partea autorităţii emitente prin care petiţionarul este înştiinţat că cererea sa nu a fost 70

soluţionată favorabil nu este o dovadă a refuzului nejustificat, ci dovada trebuie să rezulte din motivaţie, dacă aceasta se comunică celui în cauză, adresa în sine urmând să facă obiectul probaţiunii ce se va administra în faţa instantei de contencios administrativ. Se reţine că pentru a fi vorba de un refuz nejustificat trebuie să existe o comunicare expresă a poziţiei autorităţii publice căreia i s-a adresat cererea, deci în prezenţa unei notificări, pe de o parte, iar pe de alta, refuzul de a soluţiona favorabil cererea să se bazeze pe depăşirea limitelor dreptului de apreciere, adică exces de putere. Instanţa de judecată, în final, va aprecia, soluţionând fondul litigiului de contencios administrativ, dacă refuzul de a soluţiona favorabil cererea reclamantului a fost, în mod real, un refuz nejustificat, până la acest moment refuzul respectiv apare ca nejustificat doar în estimarea reclamantului, norma care conturează această definiţie ajutându-l să facă o apreciere cât mai aproape de realitate. Dovada refuzului nejustificat este dovada culpei administraţiei şi a caracterului ilegal al actului atacat. 5.4.5. Condiţia îndeplinirii procedurii administrative prealabile Sintagma de „procedură administrativă prealabilă” se referă la recursul administrativ „pe care particularii lezaţi în drepturile lor prin acţiunea sau inacţiunea unei autorităţi administrative sunt obligaţi sau au facultatea să-l exercite în faţa autorităţii emitente sau a celei superioare acesteia, înainte de a promova o acţiune de contencios administrativ”107. Legea din 1925 preciza că în cazul în care particularul a adresat o cerere administraţiei, cererea în justiţie se face după expirarea unui termen de 30 de zile de la înregistrarea acesteia de către autoritatea administrativă sau de la notificarea ei prin portărei, şi în termen de 30 de zile libere de la această dată. De asemenea, în cazul înlocuirii, mutării sau punerii în retragere, contrar legii, a funcţionarilor inamovibili legal numiţi, acţiunile acestora în contenciosul administrativ se puteau face în termen de 30 de zile libere de la publicarea măsurii în Monitorul Oficial. În rest, pentru a ataca un act administrativ propriu-zis cererile întemeiate pe art. 99 şi 107 din Constituţie se puteau introduce oricând la Curtea de Apel în circumscripţia căreia îşi avea domiciliul reclamantul. Cu alte cuvinte, legea stabilea termene diferite pentru intentarea acţiunilor de contencios administrativ, după cum era vorba de o acţiune îndreptată împotriva unui act de autoritate sau împotriva tăcerii (sau abstenţiunii) administraţiei de a rezolva cererea referitoare la un drept. Legea 1/1967 a introdus teza conform căreia recursul prealabil în cazul acţiunii împotriva refuzului sau tăcerii administrative nu mai este necesar şi asta în urma dispoziţiilor art. 1, alin. (2) al legii care preciza că, în cazul refuzului sau tăcerii administraţiei, acţiunea în justiţie trebuia introdusă în termen de 30 de zile de la refuz sau de la expirarea termenului de răspuns la cererea iniţială. Conform prevederilor Legii 29/1990, în toate cazurile în care se intenta o acţiune în contencios administrativ trebuia efectuată procedura prealabilă. Legea 554/2004, prin art. 7 intitulat „Procedura prealabilă”, reglementează recursul administrativ prealabil obligatoriu. Astfel, prin analiza textului legal, rezultă următoarele caracteristici ale procedurii administrative prealabile108:

107 108

Dacian Cosmin Dragoş, op. cit., p. 199. Dacian Cosmin Dragoş, op. cit., p. 210.

71

a) procedura prealabilă poate îmbrăca două forme, respectiv forma recursului graţios (adresat autorităţii emitente a actului administrativ) sau forma recursului ierarhic (adresat autorităţii superioare ierarhic, dacă există); b) obligativitatea procedurii prealabile este impusă de lege numai pentru acţiunile în anularea unui act administrativ, nu şi în cazul acţiunilor întemeiate pe tăcerea administraţiei sau pe refuzul nejustificat de rezolvare a cererii (persoana fizică sau juridică nu mai trebuie supusă încă o dată unui refuz al administraţiei şi prin urmare poate intenta direct acţiune în faţa instanţei de contencios administrativ); c) nu este obligatorie procedura prealabilă, conform art. 7, alin. (5), atunci când acţiunile în justiţie sunt introduse de către prefect, Avocatul Poporului, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, a acţiunilor contra ordonanţelor guvernamentale precum şi în cazul excepţiei de ilegalitate; d) termenul de introducere a recursului administrativ este de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ individual; natura juridică a termenului „pare a fi aceea de termen de recomandare”109 şi asta pentru că la alin.7 se precizează că procedura prealabilă poate fi introdusă, pentru motive temeinice, şi peste acest termen dar nu mai târziu de 6 luni de la emiterea actului, calificat expres de lege ca fiind termen de prescripţie. Prin urmare, depăşirea termenului de 30 de zile, fără motive întemeiate, are ca efect atât inadmisibilitatea recursului administrativ cât şi a acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ. Se impune ca recursul administrativ să se facă sub formă scrisă, pentru a putea demonstra, ulterior, dovada efectuării lui iar momentul la care se consideră introdus poate fi cel al expedierii prin poştă, al înregistrării direct la sediul autorităţii publice sau al consemnării în scris a reclamaţiei verbale; e) termenul de soluţionare a plângerii prealabile este de 30 de zile, dacă prin lege nu se prevede alt termen (art. 7, alin (4)); f) legea prevede că „este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat la cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia” în limita termenului de 6 luni de la data emiterii actului administrativ. (art. 7, alin. (3)); prin urmare, singurul termen care li se aplică terţilor este cel de 6 luni110; g) obiectul plângerii prealabile va fi întotdeauna revocarea actului administrativ ilegal, iar eventualele despăgubiri pot fi cerute în principiu, numai în faţa instanţei de contencios administrativ111; h) în ceea ce priveşte contractele administrative, plângerea prealabilă are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, legea făcând trimitere la procedura concilierii prevăzută în Codul de procedură civilă. Procedura concilierii presupune, conform art. 7201 C.proc.civ., convocarea părţii adverse la conciliere printr-un înscris în care se menţionează pretenţiile şi temeiul legal, precum şi actele doveditoare în suport. Data întâlnirii pentru conciliere nu va fi mai devreme de 15 zile de la data primirii actelor comunicate. Rezultatele concilierii se vor consemna, de asemenea, într-un înscris cu menţionarea pretenţiilor părţilor referitoare la obiectul litigiului. 109

Ibidem, p. 213. Dacian Cosmin Dragoş, op. cit., p. 221. 111 Dacă actul a fost revocat de către emitent, reclamantul are deschisă acţiunea de drept comun în despăgubiri, întemeiată pe actul de revocare, care dovedeşte culpa autorităţii publice. 110

72

Înscrisul despre rezultatul concilierii sau, dacă pârâtul nu a dat curs convocării, dovada că de la data primirii acestei convocări au trecut 30 de zile, se anexează la cererea de chemare în judecată. Instanţa competentă să se pronunţe asupra concilierii este instanţa de contencios administrativ care, potrivit art. 8, alin. (2) din Legea 554/2004 , modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007„este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ”. 5.4.6. Condiţia termenului de introducere a acţiunii Legea 554/2004 a contenciosului administrativ instituie, prin art. 11, două termene de introducere a acţiunii, respectiv unul de 6 luni şi altul de 1 an112, după cum urmează : 1) în situaţia în care avem de a face cu un act administrativ „tipic” şi anume emiterea actului administrativ ilegal urmat de procedura prealabilă, iar autoritatea publică refuză soluţionarea prin: a) răspuns nesatisfăcător; b) refuz propriu-zis de soluţionare; c) tăcere, adică expirarea termenului de rezolvare a recursului, termenul de 6 luni de sesizare a instanţei va curge respectiv, din momentul primirii: a) răspunsului nesatisfăcător; b) refuzului; c) expirării celor 30 de zile pentru răspuns la plângerea prealabilă. Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ considerat ilegal; 2) în situaţia în care avem de a face cu un act administrativ asimilat sau „atipic” şi anume în cazul în care cererea primeşte un răspuns nemulţumitor pentru solicitant ori, un refuz nejustificat explicit de soluţionare ori, nu primeşte nici un răspuns în termenul legal, termenul de 6 luni şi cel de 1 an vor curge din aceste momente, respectiv ale răspunsului, refuzului sau al expirării termenului; 3) în ceea ce priveşte contractul administrativ, termenul de 6 luni curge de la data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, iar termenul de 1 an nu este aplicabil; 4) în cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul de 6 luni şi cel de 1 an se aplică de la luarea la cunoştinţă despre existenţa actului administrativ respectiv, de la emiterea acestuia; 5) „ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând” (art. 11, alin. (4)). Termenul de 6 luni este termen de prescripţie iar termenul de 1 an este termen de decădere.

112

„Termenul de 6 luni este regula, de acest termen beneficiază toate subiectele de drept, fără nici o condiţionare. În timp ce termenul mai mare, de un an de zile, ne apare ca o excepţie, el rămâne la latitudinea instanţei, care va aprecia dacă motivele invocate sunt în mod real temeinice sau nu”. (Antonie Iorgovan, op. cit., p. 598).

73

5.5. Subiecţii acţiunii în contencios administrativ 5.5.1. Titularul dreptului la acţiune în contencios administrativ – Reclamantul. Pârâtul (reclamatul) – în litigiile de contencios administraitv (autorităţi de Administraţie Publică) A. Reclamantul Noţiunea de persoană vătămată evocă regula în materia subiectelor de sesizare a instanţelor de contencios administrativ, ori subiectele de sezină obişnuite în contenciosul subiectiv. De la această regulă, sunt excepţile prevăzute la art. 1 pentru anumite autorităţi publice cum ar fi Avocatul Poporului, Ministerul Public, prefect, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, care pot introduce acţiuni în contenciosul subiectiv pentru apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţeanului sau, după caz, ale persoanei juridice de drept privat vătămate. Această noţiune se fundamentează pe ideea violării drepturilor subiective sau a intereselor legitime private prin acte administrative, în sensul în care Legea contenciosului administrativ defineşte această noţiune: act unilateral – individual sau normativ, tăcere, refuz nejustificat şi contract administrativ. Se admite, pe cale de consecinţă, că reclamant, în sens de persoană vătămată, poate fi şi un terţ, în raport cu autoritatea emintentă şi beneficiarul actului în cazul actului administrativ unilateral individual, respectiv în raport cu părţile contractante, în cazul contractului administrativ. Pentru acţiunile care au ca obiect acte administrative prin care s-a vătămat un interes public, în sensul prezentei legi, calitatea de reclamant o poate avea oricare dintre cele patru autorităţi aminitite mai sus, oricare persoană de drept public, dar şi „organismele sociale interesate”. Aceste subiecte apar ca reprezentanţi ai titularului interesului public, adică ai diferitelor colectivităţi locale, profesionale, etc. Acţiunea unor persoane fizice sau unor persoane juridice de drept privat pe ideia apărării interesului public era posibilă, dacă se făcea dovada încălcării „interesului legitim public”, întemeiat pe prevederea art. 21 alin (1) din Constituţia României unde se prevede că orice persoană se poate adresa justiţiei „pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime”. Din dispoziţiile art. 52 din Constituţie şi ale Legii 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, precum şi alte acte normative, rezultă că subiectul care poate introduce acţiunea, ca regulă, poate fi orice persoană fizică sau orice persoană juridică care se consideră vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime, precum şi orice persoană care are un interes („cei interesaţi”). Persoanele fizice trebuie să întrunească şi condinţiile necesare pervăzute de Codul de procedură civilă pentru introducerea unei acţiuni, între care condiţia capacităţii. Prefectul, ca autoritate ce exercită controlul de tutelă administrativă, poate introduce acţiuni în contenciosul administrativ în baza art. 123, alin. Final din Constituţia României, ca şi celelalte subiecte de sezină. Avocatul Poporului, în conformitate cu art.1 alin. (3), poate introduce acţiunea în contencios administrativ, în interesul unei persone fizice sau juridice, persoană care atunci când este citată în instanţă, la primul termen trebuie să precizeze şi instanţa să reţină, dacă îşi însuşeşte acţiunea introdusă de Avocatul Poporului. Ministerul Public în relaţia cu instanţele de contencios administrativ se raportează la garantarea drepturilor cetăţenilor. Implicarea procurorului în contenciosul administrativ se face din proprie iniţiativă sau la solicitarea unei persoane fizice sau juridice. 74

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, ca şi prefectul poate avea calitatea de reclamant, introducând acţiuni în condiţiile legii contenciosului administrativ şi în condiţiile legii speciale. B. Pârâtul Din interpretarea prevederilor legale rezultă că în acţiunea directă în faţa instanţei de contencios administrativ, este reclamat un pârât „specializat” – o autoritate publică, o componentă a Sistemului de administraţie publică care desfăşoară activitate administrativă, adoptă, emite acte administrative. În acelaşi timp prin acţiune directă, comună sau separată, poate fi pârât şi funcţionarul public, răspunzând solidat cu serviciul de administraţie publică pentru prejudiciul moral sau material cauzat prin actul administrativ ilegal sau pentru intârziere. Se înţelege faptul că pârât în cadrul unui proces de contencios administrativ poate fi orice autoritate publică emitentă a unui act administrativ, executantă a unei operaţiuni administrative, care aduc atingere unui drept sau interes, legitime, ale reclamantului, autoritatea pblică care „tace” sau „refuză nejustificat”, idividual, sau solidar cu funcţionarul public din cadrul acelei autorităţi, chemat ca pârât la solicitarea reclamantului. 5.5.2. Competenţa instanţelor de contencios administrativ Legea nr. 29/1990, prin art. 6113, stabilea competenţa materială a instanţelor de contencios administrativ astfel114 : - judecata în fond se putea face de către secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor judeţene, pentru actele emise de autorităţi publice până la nivelul judeţului (respectiv comunale, orăşeneşti şi municipale), cu excepţia municipiului Bucureşti, precum şi ale curţilor de apel pentru acte emise de autorităţi judeţene, de la nivelul municipiului Bucureşti şi autorităţi centrale. - judecata în recurs putea aparţine fie curţilor de apel (pentru litigiile în care instanţă de fond a fost tribunalul), fie Curţii Supreme de Justiţie (pentru cele în care instanţă de fond a fost curtea de apel). Competenţa teritorială, stabilită de acelaşi art. 6, prevedea competenţa instanţei de la domiciliul reclamantului, aceasta fiind „o soluţie de excepţie, pusă la îndemâna reclamantului pentru mai buna ocrotire a intereselor sale şi la care acesta poate renunţa atunci când consideră de cuviinţă”115. Prin urmare, reclamantul putea alege între instanţa de la domiciliul său sau cel al pârâtului, cu precizarea că o dată aleasă instanţa, acesta nu mai putea reveni. Actuala lege a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările făcute prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, în art. 10 reglementează competenţa instanţei de contencios administrativ. Competenţa materială de fond este reglementată de lege prin art. 10, alin. (1) după cum urmează :„Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii 113

„Judecarea acţiunilor formulate în baza articolului 1 din prezenta lege este de competenţa tribunalului sau a Curţii de Apel în a căror rază teritorială îşi are domiciliul reclamantul, potrivit competenţei materiale prevăzute de articolele 2 şi 3 din Codul de procedură civilă”. 114 Verginia Vedinaş, op. cit., p. 119. 115 Verginia Vedinaş, op.cit., p.119.

75

vamale precum şi accesorii ale acestora, de până la 500.000 lei, se soluţionează, în fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele admnistrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 lei se soluţionează în fond de secţiile de contencios admnistrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel. Completul de judecat este format din 2 judecători ”. În consecinţă, există două tipuri de competenţă, în funcţie de obiectul actului administrativ116 a) dacă obiectul actului administrativ nu este taxă, impozit, contribuţie sau datorie vamală, competenţa se stabileşte după poziţionarea autorităţii publice emitente a actului în sistemul administraţiei publice (autorităţi centrale sau locale); b) dacă obiectul actului administrativ este taxă, impozit, contribuţie sau datorie vamală, competenţa se stabileşte după valoare, nu după poziţionarea organului emitent. Astfel, dacă actul de impunere a fost emis de o autoritate publică la nivel local dar litigiul are ca obiect o valoare mai mare de 500.000 lei, competenţa va aparţine curţii de apel şi nu tribunalului, iar dacă valoarea este sub acest prag iar autoritatea emitentă este una centrală, competenţa aparţine tribunalului şi nu curţii de apel. Sunt de competenţa tribunalului actele administrative emise de: consiliul judeţean şi preşedintele consiliului judeţean, consiliul local şi primar, organismele deconcentrate117 în teritoriu (direcţii, inspectorate), prefect. De competenţa curţii de apel sunt acte emise de preşedinte, guvern, ministere, autorităţi centrale autonome, autorităţi centrale subordonate Guvernului sau ministerelor. Competenţa teritorială de fond este stabilită la art. 10, alin. (3) care precizează că „Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale”. Competenţa materială în recurs aparţine, conform art. 10, alin. (2), instanţei imediat superioare celei care judecat fondul, respectiv secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel (pentru litigiile în care instanţe de fond au fost tribunalele administrativ-fiscale) sau Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (pentru litigiile în care instanţe de fond au fost secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel), dacă prin lege specială nu se prevede altfel. Actuala reglementare a contenciosului administrativ, respectiv Legea nr. 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, precizează în art. 4, intitulat Excepţia de nelegalitate, la alin. (1) că „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului de fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respringe cererea de sesizare poate fi 116

Dacian Cosmin Dragoş, op. cit., p. 237. „Trebuie să facem, însă, o distincţie foarte clară între , adică între organe administrative subordonate pe verticală din teritoriu şi simple din teritoriu ale autorităţii centrale, adică între principiul şi principiul . În această din urmă situaţie, se cheamă în judecată numai autoritatea centrală, eventual de la se poate chema funcţionarul vinovat, în condiţiile art. 16 din Legea 554/2004”. (Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 663, nota2). 117

76

atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze”. Se observă că excepţia de ilegalitate poate fi ridicată oricând (este imprescriptibilă) şi pe tot parcursul procesului judiciar (fond, apel sau recurs). Astfel dacă nu a fost ridicată în faţa instanţei de fond, sau a fost ridicată şi respinsă, invocarea excepţiei în calea de atac trebuie să apară ca motiv de apel, sau, după caz, de recurs. Excepţia de ilegalitate poate fi ridicată de oricare parte din proces sau de instanţă, din oficiu. Instanţa în faţa căreia se ridică excepţia poate refuza sesizarea instanţei de contencios administrativ numai în cazul în care de actul administrativ cercetat nu depinde soluţionarea litigiului de fond. Competenţa soluţionării pe fond a excepţiei de ilegalitate aparţine instanţei de contencios administrativ, sesizată de către instanţa în faţa căreia a fost ridicată, prin încheiere motivată, iar pe parcursul judecării excepţiei de ilegalitate, cauza principală va fi suspendată. Instanţa de contencios administrativ se pronunţă în procedură de urgenţă, în şedinţă publică şi cu citarea părţilor, iar hotărârea instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, în termen de 48 de ore de le pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate. În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constată. Prin urmare, excepţia de ilegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar constatarea ilegalităţii şi înlăturarea lui din cauză. Excepţia este admisibilă indiferent de faptul că actul în discuţie mai poate fi contestat sau nu pe cale directă, deoarece legea nu face nici o distincţie118. În opinia prof. Antonie Iorgovan, „cele două fine de neprimire prevăzute de art. 126 alin. (6) din Constituţie, actele administrative emise în raporturile cu Parlamentul şi actele administrative cu caracter militar, reprezintă fine de neprimire şi pentru excepţia de ilegalitate, fiind în prezenţa unor dispoziţii exprese ale Constituţiei”119. Excepţia de ilegalitate, fiind un mijloc de apărare este producătoare de efecte juridice, în caz de admitere, numai faţă de părţile în litigiu; actul administrativ a cărui ilegalitate o constată instanţa judecătorească rămâne în vigoare astfel cum a fost adoptat sau emis120. Dar, ridicarea unei excepţii şi admiterea acesteia de către instanţa de contencios administrativ, are rolul de a crea un precedent judiciar care poate fi invocat şi în alte dosare şi după conturarea unei practici constante de admitere a excepţiei, actul administrativ în cauză intră în desuetudine, ceea ce va obliga autoritatea emitentă să îl retracteze.

118

Dacian Dragoş Cosmin, op. cit., p. 154. Antonie Iorgovan, op. cit., p. 676. În aceeaşi ordine de idei, autorul citat afirmă în aceeaşi lucrare că „Regulile de simetrie a instituţiei, străvechiul principiu după care pentru situaţii identice se aplică soluţii identice (idem ratio, idem jus) conduc la concluzia după care nu este de conceput ca instanţele de contencios administrativ să nu se poată pronunţa pe calea unei acţiuni directe asupra legalităţii unui act administrativ ce intră în sfera finelor de neprimire, dar ar putea să facă acest lucru pe calea unei excepţii. Ar fi o cale de „ocolire” a textului constituţional, de fapt o soluţie contrară Constituţiei”. (p. 680). 120 Valentin I. Prisacaru, Contenciosul administrativ român, Ediţia a III-a, Ed. Naţional, Bucureşti, 2003, p. 297. 119

77

Teste de autoevaluare 1. Prezentați instituția recursului grațios. 2. Finele de neprimire. 3. Enumerați condițiile introducerii acțiunii directe în contencios administrativ și analizați una dintre ele. 4. Pârâtul – subiect al acțiunii în contecios administrativ. 5. Analizați posibilitatea atacării actelor autorităților militare la instanța de contencios administrativ.

78

UNITATEA DE STUDIU VI AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE Cuprinsul Unității de Studiu VI VI.1 Componentele administraţiei publice VI.2 Instituţia prefectului în reglementarea internă VI.3 Primarul şi viceprimarul VI.4 Statutul juridic al secretarului unităţii administrativ-teritoriale VI.5 Competenţa, alegerea şi constituirea consiliilor judeţene VI.6 Consiliul local Obiective specifice: identificarea componentelor sistemului de administrație publică; analiza juridică a instituției prefectului în acord cu reglementarea națională; analiza caracterelor juridice ale instituțiilor primarului și viceprimarului în legislația națională; descrierea statutului juridic al secretarului unității administrativ teritoriale; analiza organizării și funcționării consiliului local și a celui județean. Cuvinte cheie: - sistem de administrație publică, organ al administrației publice, autoritate administrativă, prefect, primar, viceprimar, secretar, consiliu. Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor: 270 minute Bibliografie selectivă: 1. Cristian Ionescu, Instituţii politice şi drept constituţional, Editura Juridică, Bucureşti, 2004. 2. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, Bucureşti, 2008. 3. Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2006. 4. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universităţii Lucian Blaga, Sibiu, 2007. 5. ***Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare. 6. ***Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare. 7. ***Legea nr. 340/2004 privind instituţia Prefectului, republicată în M. Of. Nr. 225/24 martie 2008. 8. ***Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare.

79

6.1. Componentele Administraţiei publice Abordată într-o viziune sistematică, activitatea specifică administraţiei publice se desfăşoară prin intermediul unei multitudini de forme instituţionale ce constituie un angrenaj instituţional, ale cărui principii de organizare variază în funcţie de problemele puse, de presiunile exterioare şi de preocupările proprii, dar care presupune şi integrarea sa în mediul social, politic şi economic existent cu multiple diferenţieri în spaţiu şi timp. Aşadar, într-o accepţiune generalizatoare, sistemul administrativ al unui stat sau uniuni de state poate fi definit ca un ansamblu coerent de structuri, instituţii şi reglementări interdependente prin care se înfaptuieşte activitatea de administraţie publică ca proces real. Fiecărui stat îi este proprie o anumită structură organizatorică sau administrativă. Aceasta este influenţată de factori politici, geografici şi chiar psihologici. Subiectele121 care fac Administraţia Publică se pot grupa după cum urmează:  cei doi şefi ai executivului (Preşedintele României şi Guvernul);  ministerele şi alte organe centrale subordonate Guvernului;  organe centrale de specialitate care nu sunt în subordinea Guvernului (autorităţi administrative centrale autonome);  instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate organic sau, dupa caz, funcţional ministerelor;  instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate organic sau, dupa caz, funcţional organelor centrale autonome;  prefectul;  comisia consultativă judeţeană ;  organele locale de specialitate subordonate ministerelor şi conduse de prefect;  organe autonome locale ( consiliul judeţean, consiliul local, primarul);  instituţii bugetare, regii autonome şi societaţi comerciale subordonate organic sau, dupa caz, funcţional consiliului judeţean ori consiliului local. Principiul separaţiei puterilor exclude subordonarea unei puteri faţă de alta, el presupunând echilibrul puterilor, colaborarea puterilor, contracararea unei puteri prin alta. Este ceea ce se prevede, după revizuirea din 2003, expres în art.1, alin. 4 din Constituţia României. Controlul parlamentar asupra Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei, cum se prevede în art. 111 din Constituţie, nu înseamnă subordonarea administraţiei publice faţă de Parlament, deci a executivului faţă de legislativ, ci exercitarea unei funcţii specifice a Parlamentului în societăţile democratice contemporane, bazate pe principiile statului de drept. De asemenea, controlul actelor administrative şi chiar anularea acestora de către justiţie nu înseamnă subordonarea administraţiei publice, implicit a executivului faţă de puterea judecătorească. Atât şeful statului, cât şi Guvernul se comportă, preponderent, ca autorităţi politice în raporturile cu Parlamentul. Totodată, orice relaţie dintre Preşedintele României şi Guvern este de natură executivă, care declanşează impulsuri politice în restul aparatului administrativ. În schimb, orice raport dintre Preşedintele României şi autorităţi ale 121

Antonie Iorgovan , op.cit, p.71-72

80

administraţiei specializate pe care le comandă sau le organizează este numai de natură administrativă. Guvernul se află în următoarele raporturi administrative: a) de supraordonare faţă de ministere (alte organe centrale de specialitate cu rang de minister); b) de colaborare faţă de organele centrale de specialitate ce fiinţează ca autorităţi autonome; c) de tutelă administrativă faţă de Consiliile judeţene, Consiliile locale şi primari. Se subînţelege că serviciile publice deconcentrate ale ministerelor din unităţile administrativ-teritoriale se află tot în raporturi de subordonare faţă de Guvern, o subordonare indirectă. Atât Preşedintele cât şi Guvernul sunt ‹‹şefi›› (conduc, comandă, coordonează, organizează, controlează) peste structurile administraţiei publice, realizând legătura dintre lege (politic) şi activitatea concretă de aplicare a legii, fie prin stabilirea unor norme subsecvente, dar în limitele legii, fie prin prestarea serviciilor publice care nu sunt interzise de lege. Delegarea legislativă ce i se dă Guvernului, în condiţiile art.115 din Constituţie, nu înseamnă decât acordarea dreptului de a institui, emiţând acte administrative(ordonanţe), norme cu putere de lege în limitele şi condiţiile stabilite prin legea de abilitare. Între Preşedintele României şi Guvern nu există raporturi de subordonare, chiar dacă Preşedintele numeşte Guvernul şi prezidează unele şedinţe ale acestuia, ci raporturi de colaborare. Prin contrasemnarea de către primul-ministru a decretelor Preşedintelui, este implicat şi Guvernul în realizarea sarcinilor executive ale Preşedintelui. Practic, cei doi şefi ai executivului sunt obligaţi să negocieze. Totodată, contrasemnătura primului-ministru oferă posibilitatea unui control politic din partea Parlamentului, deoarece primul-ministru şi Guvernul, în ansamblul său, răspund politic numai în faţa Parlamentului, atât pentru activitatea, cât şi pentru actele lor (art.109, alin.1 din Constituţie). Primarii, Consiliile locale şi Consiliile judeţene, potrivit Constituţiei României, sunt obligate să aplice actele legale ale Guvernului şi ale organelor centrale de specialitate, efect al principiului legalităţii în cadrul autonomiei locale (art.121, alin.1 din Constituţie), iar când apreciază că o hotărâre de Guvern, un ordin sau o instrucţiune a unui organ central al administraţiei de stat, sau al prefectului, sunt ilegale, au deschisă acţiunea în contenciosul administrativ. În baza principiului tutelei administrative reglementat implicit de articolul 123 din Constituţie, prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele primarului, consiliului local sau consiliului judeţean, considerate ilegale. Principiul separaţiei puterilor a reclamat şi colaborarea puterilor astfel încât o autoritate a executivului are şi atribuţii legislative potrivit articolului 115 din Constituţie, respectiv o autoritate a legislativului are şi atribuţii executive (Preşedintele are atribuţia de promulgare a legilor). 6.2. Instituţia prefectului în reglementarea internă În anul 2004, instituţia prefectului a primit propria lege de organizare şi funcţionare, respectiv Legea nr.304/2004 privind instituţia prefectului. Reglementările privind administraţia publică locală din perioada 1991-2004, s-au oprit la prefect ca la o soluţie politică, prefectul apărându-ne ca fiind om politic, ce reprezintă Guvernul, fiind de înţeles că el a fost supus regulii jocului politic ca oricare 81

membru al Guvernului. Legea nr.304/2004 privind instituţia prefectului a suferit importante modificări, prin Legea nr.181/2006, de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.179/2005. În prezent, instituţia prefectului este reglementată de Legea nr.340/2004 privind instituţia prefectului şi prin Legea nr.181 din 16 mai 2006 prin care s-a aprobat Ordonanţa de Urgenţă nr.179/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr.340/2004 privind instituţia prefectului. 6.2.1. Numirea şi eliberarea din funcţia prefectului. Incompatibilităţi ale funcţiei de prefect Legea administraţiei publice locale consacră un capitol distinct- Capitolul VIIIinstituţiei prefectului. Mai întâi, în art.130 alin(1) se precizează natura juridică şi autoritatea abilitată să-l numească în funcţie pe prefect, statuându-se că ,, Guvernul numeşte pe prefect, ca reprezentant al său în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti.’’ Numirea în funcţia de prefect se face prin hotarâre a Guvernului, persoana numită în această funcţie trebuind să aibă studii superioare de lungă durată. Pentru a fi numiţi în această funcţie este necesar ca ei să nu se afle într-o situaţie pe care legea o declară ca fiind incompatibilă cu funcţia de prefect. În acest sens, se prevede că prefectul şi subprefectul nu pot fi deputaţi sau senatori, primari, consilieri locali sau consilieri judeţeni şi nu pot îndeplini o funcţie de reprezentare profesională, o altă funcţie publică sau o funcţie ori activitate profesională renumerată în cadrul regiilor autonome, precum şi al societăţilor comerciale cu capital de stat sau privat. Cât priveşte eliberarea din funcţie, ea se poate face în aceeaşi modalitate ca şi numirea. Eliberarea din funcţie este obligatorie dacă ulterior numirii, a intervenit vreuna din situaţiile de incompatibilitate, precum şi atunci când se constată, după numirea în funcţie, că cel în cauză nu a avut studii superioare de natura celor prevăzute de lege 122. 6.2.2. Rolul şi atribuţiile prefectului. Actele prefectului Prefectul este, conform art.1 al Legii nr.340/2004, reprezentantul Guvernului pe plan local. El este garantul respectării legii şi a ordinii publice la nivel local. Prefectul şi subprefectul fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici. Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Prefectul este ordonator terţiar de credite. Prefecţii şi subprefecţii nu au dreptul la grevă şi nu pot să înfiinţeze organizaţii sindicale proprii. Ei nu pot fi membri ai unui partid politic, sub sancţiunea destituirii lor din funcţia publică şi răspund, dupa caz, disciplinar, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin. Prefecţilor le revine obligaţia, conform art.20 din Legea nr.340/2004 de a informa conducerea Ministerului Administraţiei şi Internelor ori de câte ori călătoresc în afara judeţului123. Potrivit art.4 al Legii nr.340/2004, modificată şi completată, activitatea prefectului se întemeiază pe 6 principii: 122

Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice-sistemul constituţional roman, ed a-II-a, Ed.Lumina Lex, Bucureşti,2002 123 Gheorghe Zaharia, Op.cit , p.212

82

a) Principiul legalităţii, imparţialităţii şi obiectivităţii; b) Principiul transparenţei şi liberului acces la informaţiile de interes public c) Principiul eficienţei; d) Principiul responsabilităţii; e) Principiul profesionalizării; f) Principiul orientării către cetăţean. Rolul prefectului este înainte de toate prevăzut de dispoziţiile art.123 alin (2) şi (5) din Constituţie, potrivit cărora prefectul ’’conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale’’ şi ’’ poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal’’. Aceste prevederi ale Legii fundamentale a statului sunt detaliate de dispoziţiile art.132-134 din Legea administraţiei publice locale124. Pentru a înţelege mai bine rolul prefectului ca reprezentant al Guvernului în unităţile administrativ-teritoriale, legea organică mai cuprinde o dispoziţie importantă, potrivit căreia ’’între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii consiliilor judeţene, pe de o parte, nu există raporturi de subordonare.’’ Această dispoziţie statorniceşte, în spiritul principiilor şi prevederilor constituţionale, locul prefectului în sistemul autorităţilor administraţiei publice şi raporturile juridice ale acestuia cu autorităţi care sunt organizate şi funcţioneză în unităţile administrativ-teritoriale. Atribuţiile prefectului, până în 2004 au fost fixate în cele două legi privind administraţia publică locală, Legea nr.69/1991 şi Legea nr.215/2001. Legea 340/2004 propune o abordare sensibil diferită a acestei instituţii faţă de reglementările anterioare. Preluând în bună măsură practicile administrative interbelice, maniera de reglementare instituită prin Legea nr.340/2004 demonstrează că elementul esenţial care se doreşte subliniat este profesionalizarea acestor funcţii, asigurarea unor buni manageri, a unei verigi de calitate care să facă legătura între Guvern, ministere şi serviciile publice deconcentrate organizate la nivelul administrativ teritorial. Ca atare, aşa cum afirmă în doctrina recentă, prefectul devine, în optica legiuitorului, o importantă instituţie a procesului de reformă a administraţiei publice centrale şi locale, ca manager al sectorului public. Se statuează faptul că, capacitatea juridică de drept public a instituţiei prefectului se exercită în exclusivitate de către prefect. Execitarea drepturilor şi asumarea obligaţiilor civile ale instituţiei prefectului se realizează de către prefect sau de către o persoană anume desemnată prin ordin al acestuia. Condiţiile legale necesare pentru ocuparea funcţiei de prefect sunt prevăzute la art.9 din Legea 304/2004 şi se arată că persoană care ocupa această funcţie trebuie să aibă vârsta de cel puţin 30 de ani; să aibă studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă şi o vechime în specialitatea absolvită de 5 ani; să facă dovada că a absolvit programe de formare şi perfecţionare în administraţia publică, organizate, dupa caz, de Institutul Naţional de Administraţie sau de alte instituţii specializate, din ţară sau din străinătate, ori că a dobândit titlul ştiinţific de doctor în ştiinţe administrative sau juridice ori că a exercitat cel puţin un mandat complet de parlamentar. Legea prevede şi cazurile de încetare a funcţiei de prefect sau subprefect, menţionându-se : demisia (art.11), nerespectarea prevederilor art.17 şi ale art.22 alin (1) şi 124

Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice-Sistemul constituţional român, ed. a III-a, Ed.Lumina Lex, Bucureşti,2002, p.569

83

(3) din lege; imposibilitatea de a-şi îndeplini atribuţiile mai mult de 3 luni consecutive; condamnare, prin hotărâre judecatorească rămasă definitivă şi irevocabilă, la o pedeapsă privată de libertate; destituire; obţinerea calificativului nesatisfăcător; pierderea drepturilor electorale; punerea sub interdicţie judecătorească, în condiţiile legii; deces. Constatarea încetării de drept a exercitării funcţiei de prefect, ca urmare a existenţei unei situaţii de natura celor prevăzute la alin.(1), se face de către Ministerul Administraţiei şi Internelor, care va propune Guvernului, respectiv primul-ministru, numirea altor persoane în funcţiile vacante. Prefectul, ca reprezentant al Guvernului, potrivit art.24 din Legea nr.340/2004, îndeplineşte următoarele atribuţii principale: a) asigură, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, realizarea intereselor naţionale, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice; b) acţionează pentru realizarea în judeţ, respectiv în municipiul Bucureşti, a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare şi dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu competenţele şi atribuţiile ce îi revin, potrivit legii; c) conduce, prin compartimente proprii de specialitate, activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale; d) acţionează pentru asigurarea climatului de pace socială, şi comunicării permanente cu toate nivelurile instituţionale şi sociale, acordând o atenţie constantă prevenirii tensiunilor sociale; e) stabileşte, împreuna cu autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, priorităţile de dezvoltare teritorială; f) verifică legalitatea actelor administrative adoptate ; g) asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, pregătirea şi aducerea la îndeplinire, în condiţiile legii, a măsurilor de apărare care nu au caracter militar, precum şi a celor de protecţie civilă; h) dispune, în calitate de preşedinte al Comitetului judeţean pentru situaţii de urgenţă, măsurile care se impun pentru prevenirea şi gestionarea acestora şi foloseşte în acest sens sumele speciale prevăzute în bugetul cu această destinaţie; i) utilizează, în calitate de şef al protecţiei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat şi baza logistică de intervenţie în situaţii de criză, în scopul desfăşurării în bune condiţii a acestei activităţi; j) dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor şi siguranţei cetăţenilor, prin organele legal abilitate; k) asigură realizarea planului de măsuri pentru integrarea europeană şi intensitatea relaţiilor externe; l) dispune măsuri de aplicare a politicilor naţionale hotărâte de Guvern şi a politicilor de integrare europeană; m) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituţii similare din ţară şi din străinătate, în vederea promovării intereselor comune. Conform Legii nr.215/2001, art. 134(b, c) prefectul are următoarele atribuţii: a) exercită controlul cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene precum şi ale preşedintelui Consiliului judeţean cu excepţia actelor de gestiune curentă; b) prezintă anual Guvernului un raport asupra stadiului realizării sarcinilor ce îi revin 84

potrivit Programului de guvernare, precum şi în legătură cu controlul exercitat asupra legalităţii actelor autorităţilor administraţiei publice locale. Prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege şi de celelalte acte normative, precum şi însărcinările stabilite de Guvern. Prefectul numeşte în funcţie secretarul unităţilor administativ-teritoriale şi al subdiviziunilor municipiilor, în urma promovării concursului organizat în condiţiile legii, şi dispune, prin ordin, sancţionarea disciplinară a acestuia pentru abaterile săvârşite, cu excepţia secretarului general al judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti. Destituirea din funcţie a secretarului se face numai la propunerea consiliului local, a consiliului judeţean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, dupa caz, pe baza concluziilor rezultate pe baza cercetării administrative prealabile. Pentru îndeplinirea funcţiilor şi atribuţiilor ce îi revin, prefectul poate să solicite instituţiilor publice, precum şi asociaţiilor şi fundaţiilor de utilitate publică, date şi informaţii (art.30 din legea 340/2004) . Numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale se fac numai la propunerea prefectului, în condiţiile legii. În ceea ce priveste controlul legalităţii actelor administrative prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ acele acte pe care le considera nelegale (excepţie fac actele de gestiune). Controlul se limiteză numai la actele emise de autorităţile publice locale întrucât nu toate acţiunile întreprinse de consiliile judeţene, consiliile locale, de primari şi de preşedinţii consiliilor judeţene se finalizează cu emiterea de acte, multe din ele fiind simple fapte materiale sau operaţiuni administrative, neproducătoare de efecte juridice. Actul atacat este suspendat de drept. Cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii la instanţa de contencios, prefectul va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal. Introducerea acţiunii de către prefect se face în termen de 30 de zile de la comunicarea actului. Actul apreciat de prefect ca ilegal nu poate fi anulat de către acesta pentru că s-ar încălca principiul autonomiei locale. Decizia definitivă cu privire la legalitatea sau ilegalitatea actului nu poate să aparţină, într-un stat de drept, decât unei autorităţi neutre din sfera altei puteri a statului, deci unei autorităţi judecătoreşti. 6.2.3. Actele prefectului Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ, în condiţiile legii. Ordinul cu caracter normativ emis de prefect se publică, devenind executoriu numai după ce a fost adus la cunoştinţă publică, iar ordinul cu caracter individual, devine executoriu de la data comunicării către persoanele interesate125. Din punct de vedere al procedurii de emitere al ordinelor, acestea se clasifică în două categorii. Ordine care pot fi emise de prefect în exercitarea propriilor atribuţii fără concursul altor autorităţi- spre exemplu, numirea şi revocarea din funcţie a secretarilor comunelor, oraşelor şi municipiilor, numirea şi revocarea din funcţie a personalului din aparatul propriu al prefecturii etc. În cea de-a doua categorie intră ordinele prin care se stabilesc măsuri cu

125

Gheorghe Zaharia, Op.cit , p.216

85

caracter tehnic126. Ordinele cu caracter normativ se comunică Ministerului Administraţiei şi Internelor (care poate propune Guvernului anularea ordinelor dacă le consideră nelegale şi netemeinice). Ordinele prefectului prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise după consultarea conducătorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi a celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unităţii administrativ-teritoriale. Consultarea pe care prefectul este obligat să o facă, are valoare de aviz consultativ şi, ca atare, el poate să ţină sau să nu ţină cont de punctul de vedere al serviciului public descentralizat pe care l-a consultat. Prefecţii sunt obligaţi să comunice aceste ordine conducătorului instituţiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Ordinele emise de prefect în calitatea lui de preşedinte al Comitetului judeţean pentru situaţii de urgenţă produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunoştinţă şi sunt executorii. Legea nu prevede unde trebuie publicate, ca în cazul legilor, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului. Ca atare, se consideră că publicarea este valabilă nu numai dacă se face în Monitorul Oficial al judeţului ci şi în oricare publicaţie cu răspândire pe tot teritoriul judeţului. 6.3. Primarul şi viceprimarul Legea administraţiei publice locale, Legea 215/2001 precizează că oraşele, comunele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public, având deplină capacitate juridică. Ele posedă un patrimoniu propriu. In comune, oraşe, municipii, subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor, autorităţile prin care se realizează autonomia locală sunt: Consiliul Local, ca autoritate deliberativă; Primarul ca autoritate executivă. Consiliul Local şi primarul rezolvă treburile publice din comune şi oraşe. Primarul, viceprimarul, secretarul localităţii, împreună cu aparatul propriu de specialitate al Consiliului Local constituie o structură funcţională cu activitate permanentă denumită Primăria comunei, oraşului municipiului sau a subdiviziunii municipiului, care aduce la îndeplinire hotărârile Consiliului Local şi dispoziţiile primarului şi soluţionează probleme curente ale colectivităţii.127 In relatiile dintre administratia publica din comune, oraşe, municipii şi cea judeţeană nu există raporturi de subordonare. Aceste relaţii se întemeiază pe principiile autonomiei, legalităţii şi colaborării în rezolvarea problemelor întregului judeţ. Comunele şi oraşele au câte un primar şi un viceprimar, iar oraşele reşedinţă de judeţ câte doi viceprimari, aleşi în condiţiile legii. Viceprimarii nu pot fi în acelaşi timp şi consilieri. Pe întreaga durată a mandatului de viceprimar, respectiv primar, contractul de muncă al acestora la instituţiile publice, regii autonome, companii naţionale, societăţi comerciale se suspendă de drept. Pe toată durata exercitării mandatului, viceprimarul primeşte o indemnizaţie stabilită în condiţiile legii. 126

Eugen Popa, Mari instituţii ale dreptului administrativ- curs universitar, Ed.Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p.187 127

Dumitru Brezoianu, Drept administrativ român, Editura All Beck, Bucureşti 2004, p.382.

86

6.3.1. Primarul Primarul este autoritatea executivă a administraţiei publice locale care îndeplineşte în acelaşi timp şi rolul de reprezentant al statului în relaţiile cu perosane fizice şi juridice din ţară şi din străinătate, precum şi în justiţie, în unitatea administartiv teritorială în care a fost ales128. Primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat de către cetăţenii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială în care urmează să-şi exercite mandatul. Potrivit Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, este declarat primar candidatul care a întrunit majoritatea voturilor valabil exprimate129. Dacă nici unul dintre candidaţii propuşi de partidele şi formaţiunile politice participante la alegeri nu întruneşte această majoritate, se organizează al doilea tur de scrutin, în cel mult două săptămâni, între candidaţii situaţi pe primele două locuri şi va fi ales candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi. În situaţia parităţii de voturi a cel puţin doi candidaţi, pentru funcţia de primar, se delara balotaj şi se vor organiza, de drept, noi alegeri în termen de două săptămâni. La aceste alegeri vor participa numai candidaţii care s-au aflat în situaţie de balotaj. În cazul în care unul dintre candidaţii la funcţia de primar, între care urmează să se desfăşoare turul al doilea de scrutin, decedează, renunţă sau nu mai îndeplineşte condiţiile cerute de lege pentru a fi ales, la turul al doilea de scrutin va participa candidatul dituat pe locul următor. Dacă una dintre aceste situaţii vizează unul dintre candidaţii aflaţi în situaţie de balotaj, nu vor mai avea loc alegeri, biroul electoral de circumscripţie declarându-l primar pe celălalt candidat. Pe baza rezultatului votului, biroul electoral de circumscripţie eliberează certificatul doveditor al alegerii primarului. Primarul şi primarul general al Capitalei îndeplinesc funcţii de autoritate publică; sunt şefii administraţiei publice locale şi răspund în faţa Consiliului de bună funcţionare a acesteia. Semnul distinctiv al primarului este o eşarfă în culorile drapelului naţional al României. Este obligatorie purtarea eşarfei la solemnităţi, receptii, ceremonii publice şi la celebrarea căsătoriilor. Validarea alegerii primarului se face în termen de 10 zile de la data alegerilor, în camera de consiliu, de către un judecător desemnat de preşedintele judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna, oraşul sau subdiviziunea administrativ - teritorială. Validarea alegerii primarului general al municipiului Bucuresti se face de către un judecător desemnat de preşedintele Tribunalului Municipiului Bucuresti. Invalidarea alegerii primarului se poate pronunţa dacă se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate sau alegerea sa s+a făcut prin fraudă electorală. Rezultatul validării se prezintă în şedinţa de constituire a Consiliului local sau, după caz, într-o şedinţă extraordinară, de către un judecător sau un delegat al prefectului. În caz de invalidare a mandatului primarului, se organizează alegeri în termen de cel mult 30 de zile de la data invalidării, în condiţiile stabilite de Legea privind alegerile locale. Primarul depune în faţa Consiliului local următorul jurământ în limba română:

128

Potrivit art.69 din Legea nr.215/2001 Potrivit art.91 din Legea 67/2004, alegerile pentru consilieri şi primari sunt valabile, indiferent de numărul alegătorilor care au participat la vot. 129

87

"Jur să respect Constituţia şi legile ţării şi să fac, cu bună-credinţă, tot ceea ce stă în puterile şi priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei (oraşului, judeţului). Aşa să-mi ajute Dumnezeu." Jurământul poate fi depus şi fără formula religioasă. În situaţii deosebite, jurământul se poate depune şi în faţa preşedintelui instanţei judecătoreşti care a validat alegerea primarului. Primarul care refuză să depună jurământul este considerat demisionat de drept. Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită până la depunerea jurământului de către primarul nou-ales. Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organică, pe timp de război sau catastrofă. Incompatibilităţile funcţiei de primar Potrivit Legii nr.161/2003 cu privire la unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei130, funcţia de primar şi primar general al municipiului Bucureşti, este incompatibilă cu: a) funcţia de consilier local sau de consilier judeţean; b) funcţia de prefect sau subprefect; c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă, indiferent de durata acestuia; d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice; e) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială; f) funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăţi comerciale de interes naţional; g) calitatea de comerciant persoană fizică; h) calitatea de membru al unui grup de interes economic; i) calitatea de deputat sau senator; j) funcţia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat sau o altă funcţie asimilată acestora; k) orice alte funcţii publice sau activităţi remunerate, în ţară sau în străinătate, cu excepţia funcţiei de cadru didactic sau a funcţiilor în cadrul unor asociaţii, fundaţii sau alte organizaţii neguvernamentale. Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literarartistice. Mandatul de primar este incompatibil şi cu calitatea de acţionar semnificativ la o societate comercială înfiinţată de consiliul local, respectiv de consiliul judeţean.

130

Art. 87 din Legea nr. 161/2003 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 279 din 21 aprilie 2003

88

Incompatibilitatea există şi în situaţia în care soţul sau rudele de gradul I ale primarulul deţin calitatea de acţionar semnificativ la o societate comercială înfiinţată de consiliul local, respectiv de consiliul judeţean. Prin acţionar semnificativ se înţelege persoana care exercită drepturi aferente unor acţiuni care, cumulate, reprezintă cel puţin 10% din capitalul social sau îi conferă cel puţin 10% din totalul drepturilor de vot în adunarea generală. Atribuţiile primarului Primarul îndeplineşte următoarele atribuţii principale : a) asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, a prevederilor Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului; dispune măsurile necesare şi acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor şi instrucţiunilor cu caracter normativ ale miniştrilor şi ale celorlalţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, precum şi a hotărârilor consiliului judeţean; b) asigură aducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local. În situaţia în care apreciază că o hotărâre este ilegală, în termen de 3 zile de la adoptare îl sesizează pe prefect; c) poate propune consiliului local consultarea populaţiei prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit. Pe baza hotărârii consiliului local ia măsuri pentru organizarea acestei consultări, în condiţiile legii; d) prezintă consiliului local, anual sau ori de câte ori este necesar, informări, privind starea economică şi socială a comunei sau a oraşului, în concordanţă cu atribuţiile ce revin autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi informări asupra modului de aducere la îndeplinire a hotărârilor consiliului local; e) întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului local; f) exercită funcţia de ordonator principal de credite; g) verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea şi cheltuirea sumelor din bugetul local şi comunică de îndată consiliului local cele constatate; h) ia măsuri pentru prevenirea şi limitarea urmărilor calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, împreună cu organele specializate ale statului. În acest scop poate mobiliza populaţia, agenţii economici şi instituţiile publice din comună sau din oraş, acestea fiind obligate să execute măsurile stabilite în planurile de protecţie şi intervenţie elaborate pe tipuri de dezastre; i) asigură ordinea publică şi liniştea locuitorilor, prin intermediul poliţiei, jandarmeriei, gardienilor publici, pompierilor şi unităţilor de protecţie civilă, care au obligaţia să răspundă solicitărilor sale, în condiţiile legii; j) îndrumă şi supraveghează activitatea gardienilor publici, conform angajamentelor contractuale; k) ia măsurile prevăzute de lege cu privire la desfăşurarea adunărilor publice; l) ia măsuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, reprezentaţiilor sau a altor manifestări publice care contravin ordinii de drept ori atentează la bunele moravuri, la ordinea şi liniştea publică; m) controlează igiena şi salubritatea localurilor publice şi produselor alimentare puse în vânzare pentru populaţie, cu sprijinul serviciilor de specialitate; 89

n) ia măsuri pentru prevenirea şi combaterea pericolelor provocate de animale, în condiţiile legii; o) ia măsuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localităţii şi îl supune spre aprobare consiliului local; asigură respectarea prevederilor planului urbanistic general, precum şi ale planurilor urbanistice zonale şi de detaliu; p) asigură repartizarea locuinţelor sociale pe baza hotărârii consiliului local; q) asigură întreţinerea şi reabilitarea drumurilor publice, proprietate a comunei sau a oraşului, instalarea semnelor de circulaţie, desfăşurarea normală a traficului rutier şi pietonal, în condiţiile legii; r) exercită controlul asupra activităţilor din târguri, pieţe, oboare, locuri şi parcuri de distracţii şi ia măsuri pentru buna funcţionare a acestora; s) conduce serviciile publice locale; asigură funcţionarea serviciilor de stare civilă şi de autoritate tutelară; supraveghează realizarea măsurilor de asistenţă şi ajutor social; ş) îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă; t) emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege; ţ) propune consiliului local spre aprobare, în condiţiile legii, organigrama, statul de funcţii, numărul de personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului propriu de specialitate; u) numeşte şi eliberează din funcţie, în condiţiile legii, personalul din aparatul propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale, cu excepţia secretarului; propune consiliului local numirea şi eliberarea din funcţie, în condiţiile legii, a conducătorilor regiilor autonome, ai instituţiilor şi serviciilor publice de interes local; v) răspunde de inventarierea şi administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi domeniului privat al comunei sau al oraşului; x) organizează evidenţa lucrărilor de construcţii din localitate şi pune la dispoziţie autorităţilor administraţiei publice centrale rezultatele acestor evidenţe; y) ia măsuri pentru controlul depozitării deşeurilor menajere, industriale sau de orice fel, pentru asigurarea igienizării malurilor cursurilor de apă din raza comunei sau a oraşului, precum şi pentru decolmatarea văilor locale şi a podeţelor pentru asigurarea scurgerii apelor mari. Primarul poate delega viceprimarului sau, după caz, viceprimarilor, prin dispoziţie emisă în cel mult 30 de zile de la validare, exercitarea atribuţiilor ce îi revin potrivit art. 68 alin. (1) lit. j), m), p), r), v), x) şi y). Atribuţiile de ofiţer de stare civilă pot fi delegate viceprimarului, secretarului sau altor funcţionari cu competenţe în acest domeniu, potrivit legii. Atributiile primarului care nu pot fi delegate Atribuţiile ce revin primarului, ca reprezentant al statului, potrivit art. 69 din Legea nr. 215/2001, cu excepţia celor de ofiţer de stare civilă, precum şi cele prevăzute la art. 68 alin. (1) lit. a)–f), h), i), k), l) şi t) din aceeaşi lege nu pot fi delegate. Ca reprezentant al statului primarul are următoarele atribuţii:  autoritate tutelară;  sarcinile ce-i revin din actele normative privitoare la recensământ, la organizarea şi desfăsurarea alegerilor, aducerea la cunostintă cetătenilor a legilor, precum şi a altor asemenea atributii, stabilite prin legi;  reprezentat al statului în comuna sau oraşul în care a fost ales; 90

În exercitarea atribuţiilor de ofiţer de stare civilă şi de autoritate tutelară, precum şi a sarcinilor ce-i revin din actele normative privitoare la recensământ, la organizarea şi desfăşurarea alegerilor, aducerea la cunoştinţă cetătenilor a legilor, precum şi a altor asemenea atribuţii, stabilite prin legi, primarul acţionează şi ca reprezentant al statului în comuna sau oraşul în care a fost ales. În cazuri excepţionale, dacă primarul refuză sau este în imposibilitatea de exercitare a unora dintre atribuţiile prevăzute mai sus sau în alte legi speciale, aceste atribuţii se exercită de către secretar. Primarul poate solicita, inclusiv prin intermediul prefectului, în condiţiile legii, concursul şefilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administartiv-teritoriale, dacă sarcinile ce-I revin nu pot fi rezolvate prin aparatul propriu de specialitate. Primarul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau de alte acte normative, precum şi însărcinările date de consiliul local.Astfel, primarul prezintă trimestrial sau la cererea Consiliului local informări privind executarea hotărârilor adoptate de Consiliu. Atunci când acţionează ca autoritate executivă a administraţiei locale primarul trebuie să asigure executarea hotărârilor consiliului local. Totodată primarul este abilitat de lege să facă propuneri consiliului local cu privire la organizarea referendumului local, la reglementările locale privitoare la urbanism şi amenajarea teritoriului, la proiectul de statut al personalului, numărul de personal şi salarizarea acestuia. În aceeaşi calitate, primarul este abilitat de lege să exercite atribuţii specifice în materie de buget local, ordine şi linişte publică, salubritate, drumuri publice şi circulaţie rutieră, conducere a serviciilor publice locale şi administrare a bunurilor comunei sau ale oraşului, prevenire şi limitarea a urmărilor unor situaţii excepţionale. Actele primarului În exercitarea atribuţiilor sale, primarul emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual. Dispoziţiile normative devin executorii numai după ce au fost aduse la cunoştinţă publică, iar cele individuale de la data comunicării lor persoanelor interesate. Aducerea la cunoştinţa publică a dispoziţiilor normative ale primarului poate avea loc prin publicare în presa locală sau prin afişare la sediul consiliului local şi în alte locuri special amenajate, accesibile publicului. Dispoziţiile cu caracter individual se comunică direct celor interesaţi, sub semnătură sau prin poştă, cu dovadă de primire. Dispoziţiile primarului se avizează pentru legalitate de către secretarul comunei sau oraşului. Secretarul nu va aviza favorabil dispoziţiile primarului pe care le consideră ilegale, dar în aceste cazuri va prezenta scris primarului motivele refuzului său. Secretarul comunică prefectului dispoziţiile primarului, de îndată, dar nu mai târziu de 3 zile de la data emiterii acestora. Comunicarea dispoziţiilor primarului, însoţite de eventualele obiecţii cu privire la legalitatea acestora, se face, în scris, de către secretar şi va fi înregistrată într-un registru special destinat acestui scop. Secretarul asigură comunicarea dispoziţiilor primarului şi altor autorităţi sau instituţii publice, precum şi persoanelor interesate, în cel mult 10 zile de la data emiterii acestora, dacă legea nu prevede altfel. De asemenea, secretarul asigură aducerea la îndeplinire publică a dispoziţiilor normative ale primarului , dar numai după 5 zile de la data comunicării lor oficiale către 91

prefect131. În cadrul acestui termen, prefectul va examina legalitatea dispoziţiei primaruluişi, în cazul în care consideră că aceasta este ilegală, va solicita primarului reanalizarea dispoziţiei în cauză, cu propuneri motivate de modificare sau revocare a acesteia. În urma intervenţiei primarului este posibil ca publicarea dispoziţiei primarului să nu aibă loc, dacă însuşi primarul va accepta că dispoziţia sa este ilegală sau are dubii în legătură cu legalitatea acesteia. Suspendarea mandatului primarului Durata mandatului primarului este de 4 ani şi poate fi prelungit prin lege organică în caz de război sau catastrofă. În situaţia expres prevăzută de lege132, şi anume, în cazul arestării preventive, mandatul primarului este suspendat de drept. Măsura arestării se comunică de îndată de către instanţa judecătorească prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului. Suspendarea poate fi dispusă numai la cererea motivată a instantei de judecată sau a Parchetului. Suspendarea durează până la solutionarea definitivă a cauzei, în afară de cazul în care Parchetul sau instanta de judecată a solicitat ridicarea acestei măsuri mai înainte. Ordinul de suspendare se comunică, de îndată, primarului. Împotriva ordinului de suspendare, primarul se poate adresa instantei de judecată în condiţiile Legii contenciosului administrativ, în termen de 10 zile de la luarea la cunostintă. Dacă primarul suspendat din funcţie a fost găsit nevinovat, acesta are dreptul la despăgubiri, în condiţiile legii. Încetarea mandatului primarului Încetarea mandatului de primar, la termen, are loc la data depunerii jurământului de către noul primar. Însă, calitatea de primar încetează133, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri: a) demisie134; b) incompatibilitate; c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială; d) imposibilitatea de a o fi exercitat pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege; e) condamnarea definitivă, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate; f) punerea sub interdicţie judecătorească prin hotărâre definitivă; g) pierderea drepturilor electorale; h) deces. În situaţiile prevăzute mai sus Consiliul local adoptă o hotărâre prin care ia act de încetarea mandatului primarului şi declară vacantă funcţia acestuia.

131

Art. 50 alin 20 Legea nr. 215/2001 Art. 77 din Legea 215/2001 133 Art. 15 din Legea nr. 393/2004 – privind Statutul aleşilor locali 134 Potrivit art.17 alin 1 din Legea 393/2004 primarul poate demisiona anunţând în scris consiliul local şi prefectul. 132

92

În cazul demisiei, până la adoptarea de către Consiliul local a hotărârii de mai sus, primarul poate reveni asupra demisiei. Primarul poate fi demis din funcţie pentru motivele prevăzute mai sus, care se aplică în mod corespunzător, dacă actele acestuia au fost emise cu rea-credintă. Demiterea primarului, bazată pe hotărârile definitive ale instanţei de judecată se face prin hotărâre a Guvernului, la propunerea motivată a prefectului. Hotărârea şi motivele care au stat la baza emiterii acesteia se aduc la cunoştinţă primarului de către prefect, în termen de 5 zile de la publicarea hotărârii în Monitorul Oficial al României. Hotărârea de demitere poate fi atacată de către primar la instanţa de contencios administrativ, în termen de 10 zile de la data aducerii la cunoştinţă. În acest caz, procedura prealabilă prevăzută de lege nu se mai efectuează. Introducerea acţiunii suspendă executarea măsurii de demitere. Un alt caz de încetare a mandatului primarului este prin referendum. Astfel mandatul primarului poate înceta, înainte de termen, când cel puţin jumătate plus unu din numărul total al cetăţenilor cu drept de vot s-au pronunţat în acest sens. Referendumul se organizează ca urmare a cererii adresate prefectului, de către locuitorii comunei sau oraşului, care sunt nemulţumiţi de activitatea primarului. Cererea pentru organizarea referendumului va cuprinde motivele care au stat la baza acesteia, numele şi prenumele, data şi locul naşterii, seria şi numărul buletinului sau a cărţii de identitate şi semnătura olografă ale cetăţenilor care au solicitat organizarea referendumului. Condiţiile cerute potrivit legii pentru organizarea referendumului sunt următoarele: - să fie solicitată de cel puţin 25% din locuitorii cu drept de vot; - procentul de mai sus să fie realizat în fiecare din localităţile componenete ale comunei sau oraşului. Motivele invocate în susţinerea cererii pot fi nesocotirea de către primar a intereselor generale ale colectivităţii locale sau neexercitarea de către acesta a atribuţiilor ce-i revin, inclusiv a celor pe care le exercită în calitate de reprezentant al statului. După analizarea cererii, în termen de 30 de zile, prefectul va transmite Guvernului prin Ministerul Afacerilor şi Internelor o propunere motivată de organizare a referendumului. În termen de 60 de zile de la solicitarea prefectului, Guvernul se va pronunţa, prin hotărâre, asupra cererii de organizare a referendumului. În caz de aprobare a cererii, Guvernul va stabili data organizării referendumului, care va fi adusă la cunoştinţa locuitorilor comunei sau ai oraşului, prin grija prefectului. Referendumul local se organizează prin grija prefectului, cu sprijinul secretarului şi al aparatului propiu de specialitate. Cheltuielile pentru desfăşurarea referendumului se suportă integral din bugetul local. Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. În cazul în care rezultatul referendumului este pentru încetarea mandatului primarului, Guvernul, în termen de 30 de zile va stabili data organizării alegerilor pentru funcţia de primar. Până la alegerea noului primar sau pe timpul suspendării din funcţie a acestuia, atribuţiile primarului se îndeplinesc de către viceprimarul desemnat de consiliul local.

93

6.3.2. Viceprimarul Potrivit art 61 din Legea administraţiei publice locale, în activitatea sa, primarul este ajutat de unul sau doi viceprimari care sunt aleşi, dintre consilieri, de către consiliul local pentru un mandat de 4 ani. Viceprimarii nu pot fi în acelaşi timp şi consilieri locali. În acest scop, Legea nr. 215/2001 prevede înn art. 156 ca în termen de 30 de zile de la intrarea sa în vigoare, viceprimarii aveau obligaţia să opteze, fie pentru calitatea de consilier, fie pentru funcţia de viceprimar. Alegerea viceprimarilor se face de către consiliile locale din rândul acestora, cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie. Ca şi în cazul primarului, pe toată durata exercitării mandatului de viceprimar, contractul de muncă al acestuia la instituţii publice, regii autonome , companii naţionale, societăţi naţionale, societăţi comerciale cu capital majoritar de stat sau la societăţile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale sau judeţene se suspendă de drept. De asemenea, viceprimarul primeşte pe toată durata exercitării mandatului său o indemnizaţie stabilită, potrivit legii. Mandatul viceprimarului poate înceta prin act administartiv (hotărârea consiliului local) sau de drept. Încetarea mandatului prin act administartiv poate avea loc prin schimbarea din funcţie a acestuia. Schimbarea din funcţie a viceprimarului se face de consiliul local, la propunerea motivată a unei treimi din numărul consilierilor sau la propunerea motivată a primarului, prin hotărâre adoptată cu votul a două treimi din numărul consilierilor în funcţie. Hotărârea consiliului local poate fi atacată la instanţa de contencios administrativ, în condiţiile Legii 554/2004, însă instanţa de judecată se va pronunţa numai asupra legalităţii hotărârii atacate, nu şi asupra oportunităţii acestei hotărâri, care se apreciază, în exclusivitate, de către consiliul local. Cu alte cuvinte, instanţa de contencios administrativ va verifica dacă hotărârea a fost adoptată cu respectarea condiţiilor prevăzute de Legea nr. 215/2001 şi nu se va pronunţa asupra temeiniciei acestei hotărâri, numirea şi schimbarea din funcţie a viceprimarilor putând fi chiar rezultatul unor “calcule politice”. De altfel, nu poate fi contestat faptul că actvitatea viceprimarilor poate fi cel mai bine apreciată de către consiliul local, acesta având un drept de apreciere exclusiv şi nelimitat în această privinţă. În concluzie, numirea şi schimbarea din funcţie a viceprimarului au la bază criterii politice şi nu profesionale. De aceea, aceste măsuri administartive nu pot fi asimilate cu numirea şi eliberarea din funcţie a funcţionarilor publici, care trebuie să aibă loc pe baza unor criterii obiective şi nu pe baza unor considerente de apreciere subiectivă a conducătorilor administraţiei publice. Atribuţiile viceprimarului pot fi împărţite în două categorii, şi anume: atribuţii delegate de primar în cel mult 30 de zile de la validare, precum şi atribuţii exercitate în special de către primar, dar delegate acestuia din urmă. Astfel în cadrul primei grupări menţionate, viceprimarul: - îndrumă şi veghează activitatea gardienilor publici; 94

- controlează cu sprijinul serviciilor de specialitate igiena şi salubritatea localurilor publice, a produselor alimentare puse în vânzare pentru populaţie; - asigură repartizarea locuinţelor sociale pe baza hotârârii Consiliului Local; - exercită controlul asupra activităţilor din târguri, pieţe, oboare, locuri şi parcuri de distracţie şi ia măsuri pentru buna funcţionare a acestora; - răspunde de inventarierea şi admnistrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi domeniului privat al localităţii; - organizează evidenţa lucrărilor de construcţii; - ia măsuri pentru controlul depozitării deşeurilor menajere, industriale sau de orice fel, pentru igienizarea malurilor cursurilor de apă din raza localităţii, pentru asigurarea scurgerii apelor; Există apoi atribuţii exercitate în principal de primar, dar care pot fi delegate şi viceprimarului, şi anume: Propune Consiliului spre aprobare organigrama, statul de funcţii, numarul de personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului de specialitate; Conduce serviciile publice locale, asigură funcţionarea serviciului de stare civilă şi de autoritate tutelară, supraveghează realizarea măsurilor de asistenţă socială; Numeşte şi eliberează din funcţie personalul din aparatul de specialitate, cu excepţia secretarului. Propune Consiliului Local numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor regiilor autonome, ai instituţiilor şi serviciilor publice de interes local; Ia măsuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localităţii şi îl supune spre aprobare Consiliului Local; Asigură întreţinerea drumurilor publice, instalarea semnelor de circulaţie, desfăşurarea normală a traficului rutier şi pietonal.135 Mandatul viceprimarului încetează de drept şi poate fi suspendat pentru aceleaşi motive ş în aceleaşi condiţii ca şi în cazul primarului. Aceste cazuri de încetare a mandatului sunt: 1.Demisie; 2.Incompatibilitate; 3.Schimabarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială; 4.Imposibilitatea de a fi exercitat mandatul pe o perioada de 6 luni consecutive; 5.Când se constată, după validarea mandatului, că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală sau prin orice altă încălcare a legii privind alegerile locale; 6.Condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate; 7.Punerea sub interdicţie judecătorească; 8.Pierderea drepturilor electorale; 9.Deces; 10.Lipsa nemotivată de la 3 şedinţe ordinare consecutive ale Consiliului Local; In cazul încetării mandatului, Consiliul Local ia act de situaţia care s-a creat şi alege un nou viceprimar. In cazul în care funcţia de primar devine vacantă, ca şi atunci când primarul este suspendat din funcţie, atribuţiile sale sunt exercitate de către viceprimar

135

Gheorghe T. Zaharia Drept administrativ român, Editura Ankarom, Iaşi 1998, p.181

95

sau, după caz, de unul dintre viceprimari, desemnat de Consiliul Local cu votul secret al majorităţii consilierilor. In aceasta situaţie, Consiliul Local, prin hotărâre poate delega un consilier care să îndeplinească, temporar, atribuţiile viceprimarului care îl înlocuieşte pe primar. Dacă nu îl desemnează, viceprimarul în funcţie va îndeplini atât atribuţiile sale, iar temporar şi atribuţiile primarului, până în momentul în care se va ocupa funcţia de primar, fie de către actualul primar, fie de noul primar. In cazul în care, atât primarul cât şi viceprimarul sunt suspendaţi din funcţie, în acelaşi timp, Consiliul Local deleagă un consilier care va îndeplini atât atribuţiile primarului, cât şi atribuţiile viceprimarului, până în momentul în care se va rezolva problema suspendării acestora. Dacă devin vacante, în acelaşi timp, atât funcţia de primar cât şi cea de viceprimar, Consiliul Local alege un nou viceprimar, care va îndeplini şi atribuţiile viceprimarului până la alegerea unui nou primar. Legea nu reglementează atribuţii de sine statatoare pentru viceprimar, rezumându-se să prevadă că acesta exercită acele atribuţii care i au fost delegate de către primar. Viceprimarul nu poate deţine, pe toată durata exercitării mandatului, funcţia de consilier judeţean. Deasemeni poate exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice. Ca autoritate locală, viceprimarul este obligat să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul sau ori rudele sale de gradul I. Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispoziţiile emise cu încălcarea dispoziţiilor legale sunt lovite de nulitate absolută Având în vedere activitatea autorităţilor publice şi cunoscând acţiunile desfăşurate ale persoanelor ce fac parte din conducere, putem remarca , uneori, neîndeplinirea dezideratelor. Cauzele pot fi nenumărate, începând de la neimplicare şi continuând cu lipsa rezervelor de natură financiară. 6.4. Statutul juridic al secretarului unităţii administrativ-teritoriale Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare prevede, la art. 116 (1) că „Fiecare unitate administrativ-teritorială şi subdiviziune administrativ-teritorială a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraşului, municipiului, judeţului şi al subdiviziunii administrativteritoriale a municipiilor este funcţionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative”. Are semnificaţie faptul că această calitate i-a fost atribuită secretarului consiliului local înainte de reglementarea propriu-zisă a acesteia, din acest punct de vedere, o categorie socioprofesională determinată ope legis. Este insuficient însă – insuficient de precis – ca doar numirea într-o funcţie publică să imprime unei persoane calitatea de funcţionar public. Numirea într-o funcţie publică ar putea fi completată şi de precizarea modului de salarizare a funcţiei publice respective: din resurse financiare în exclusivitate publice, sau prin excelenţă publice, sau cu prioritate publice. În legislaţia actuală, funcţia de secretar este singura legiferată în mod explicit ca fiind funcţie publică, dar şi salarizată din bugetul local. În calitate de funcţionar public, secretarul este parte componentă a corpului funcţionarilor publici. 96

Spre deosebire de alţi funcţionari publici însă, numiţi de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, secretarul este numit de prefect, pe baza propunerilor consiliului local, la iniţiativa primarului, pe bază de concurs sau examen, cu excepţia secretarului de comună care este numit prin dispoziţie a primarului conform prevederilor OUG nr. 105/2009 privind unele masuri in domeniul functiei publice, precum si pentru intarirea capacitatii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale si ale altor servicii publice, precum si pentru reglementarea unor masuri privind cabinetul demnitarului din administratia publica centrala si locala, cancelaria prefectului si cabinetul alesului local. Natura funcţiei: secretarul este funcţionar public de conducere. Corelând prevederile legale cu fondul comun de idei din doctrina de drept public ce califică funcţia publică, putem defini la modul concret instituţia secretarului, ca fiind funcţionarul public de conducere numit de prefect, în condiţiile legii, respectiv de primar, în ceea ce-l priveşte secretarul de comună, într-o funcţie publică cu caracter de continuitate, în vederea realizării competenţelor stabilite de lege din structura primăriei. Locul unde funcţionează. Spre deosebire de vechea reglementare, care stabilea că secretarul funcţiona pe lângă autoritatea publică locală deliberativă, consiliul local, în prezent, prin Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, locul secretarului în administraţia publică locală este mai bine determinat, în sensul că:  Prin art. 116 din lege, secretarul este al unităţii administrativ-teritoriale (comună, oraş, municipiu);  Din analiza atribuţiilor stabilite prin art. 117, secretarul asigură, din punct de vedere tehnic şi al legalităţii, lucrările consiliului local;  Prin art. 77 se stabileşte, că secretarul, alături de primar, viceprimar, împreună cu aparatul de specialitate al primarului, constituie o structură funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, oraşului sau municipiului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale. Condiţiile de studii pentru funcţia de secretar sunt expres prevăzute de lege, ele fiind obligatoriu superioare de specialitate, juridice sau administrative, această condiţie fiind necesară având în vedere atribuţiile conferite de lege acestuia. Condiţiile speciale sunt cerute de lege în cazul persoanelor care sunt numite în funcţia de secretar, condiţii care, în mod imperativ, sub sancţiunea eliberării din funcţie, interzic apartenenţa la un partid sau la o formaţiune politică. Legiuitorul a stabilit această normă având în vedere rolul de specialist pe care îl are secretarul în structura autorităţii publice locale, cât şi necesitatea unei stabilităţi a persoanei care ocupă funcţia. În condiţiile în care consiliul local şi primarul, cele două autorităţi ale administraţiei publice locale, sunt constituite ca urmare a alegerilor periodice la care participă partide şi formaţiuni politice, este evident că secretarul, fiind un tehnician, funcţionar public numit şi nu ales, funcţionar de carieră, trebuie să asigure continuitatea activităţii în administraţia publică locală. Sediul materiei pentru recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, încetarea raporturilor de serviciu şi regimul disciplinar ale secretarului unităţii administrativ-teritoriale se fac în conformitate cu prevederile legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici, se găseşte în art. 116 (4) din Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, privind administraţia publică locală. Secretarul, fiind funcţionar public de conducere, exercită o funcţie publică. Ca atare, numirea sa se face prin modalităţile şi de autoritatea competentă stabilite prin lege. 97

Numirea în funcţia publică este un procedeu de drept public care se realizează prin acte de autoritate, funcţionarul exercitând mai mult sau mai puţin autoritatea. Actul de numire a secretarului, fiind un act de putere publică, este opozabil tuturor, pentru că din acel moment funcţionarul se învesteşte cu toate atributele funcţiei respective. Numirea în funcţie. O condiţie esenţială ca o persoană să ocupe o funcţie publică o reprezintă promovarea examenului organizat pentru ocuparea funcţiei respective (art. 58 (2), lit. a, Legea nr. 188/1999, cu modificările şi completările ulterioare). Singurul efect juridic important al concursului este că, dacă autoritatea administrativă procedează la numiri, ea trebuie să le facă în ordinea rezultatului concursului. Pentru a fi numită în funcţia publică de secretar al unităţii administrativ-teritoriale persoana respectivă trebuie să promoveze concursul organizat în limita funcţiilor publice vacante prevăzute anual în acest scop prin planul de ocupare a funcţiilor publice (art. 6 alin. 1)136. Concursul prevăzut la art. 6 se organizează de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere vacante, cu excepţia funcţiilor publice de conducere de secretar de comună, şef birou şi şef serviciu (art. 58 alin. 1 litera b)137. Potrivit OUG 105/2009, secretarul de comună va fi numit prin act administrativ al autorităţii în cadrul căreia este vacantă funcţia publică pentru care a fost organizat concursul. Secretarul este învestit cu atribuţiile ce-i alcătuiesc competenţa, nu de către cel ce l-a numit, ci de legea care organizează funcţia pentru a satisface un interes general. Legea organizează funcţia cu atribuţiile stabilite de ea şi toate persoanele care întrunesc condiţiile legii pot să aspire la exercitarea funcţiei respective. Dar, pentru ca una dintre aceste persoane să exercite funcţia este necesar să intervină un fapt, cerut de lege şi în conformitate cu legea: desemnarea persoanei fizice de către un corp electoral, sau prin numire. Intrarea în funcţia publică nu se efectuează pe baza unui contract, ci a unui act unilateral de numire, care determină efecte juridice. Aceasta constituie o procedură de drept public înfăptuită prin acte administrative. Fiind un act de putere publică, este opozabil tuturor de la data publicării în Monitorul Oficial138. Funcţia de secretar al consiliului local este incompatibilă cu orice altă funcţie publică, cu excepţia calităţii de cadru didactic. Secretarul consiliului local nu poate deţine funcţii în regii autonome, societăţi comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ. Atribuţiile secretarului unităţii administrativ-teritoriale Ţinând cont de dispoziţiile alin. (1) al art. 116 din Legea administraţiei publice locale „Fiecare unitate administrativ-teritorială şi subdiviziune administrativ-teritorială a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraşului, municipiului, judeţului şi al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcţionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Secretarul se 136

OUG nr. 105/2009 privind unele masuri in domeniul functiei publice, precum si pentru intarirea capacitatii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale si ale altor servicii publice, precum si pentru reglementarea unor masuri privind cabinetul demnitarului din administratia publica centrala si locala, cancelaria prefectului si cabinetul alesului loca, publicată în Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, Nr. 668, din 6 octombrie 2009. 137 Ibidem. 138 Romulus I. Gheorghiu, Drept administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2005, citează pe: P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, 1934, pp. 541-543.

98

bucură de stabilitate în funcţie” apare necesar să tratăm natura juridică a secretarului ca funcţionar public. Secretarul comunei, oraşului şi subdiviziunilor-administrativ-teritoriale ale municipiilor este un funcţionar public al administraţiei publice locale, iar faptul că este numit de prefectul judeţului nu este altceva decât o tendinţă de centralism în administraţia publică locală, contrar principiului autonomiei locale, proclamat de art. 119 şi 120 din Constituţia ţării. Secretarul comunei, prin competenţele ce-i sunt atribuite, cât şi prin pregătire şi statut social, îndeplineşte un rol important în cadrul activităţii pe care trebuie să o desfăşoare autorităţile administraţiei publice locale: consiliul local şi primarul. Înainte de toate însă, principala atribuţie este aceea de a urmări şi realiza ca întreaga activitate a consiliului local să se desfăşoare în conformitate cu dispoziţiile legale ale statului român. Trebuie subliniat şi faptul că funcţia este asociată prin lege organică, structural, de serviciile publice locale. Atribuţiile secretarului pot fi grupate după mai multe criterii. Cea mai generală grupare a atribuţiilor secretarului este după criteriul autorităţii în numele sau pentru care îndeplineşte o activitate. Astfel, se deosebesc139: a) Atribuţii exercitate pentru autoritatea deliberativă b) Atribuţii exercitate ca reprezentant al statului; c) Atribuţii exercitate pentru autoritatea executivă; d) Atribuţii exercitate în nume propriu; e) Alte atribuţii pe care le îndeplineşte secretarul. a) Atribuţiile secretarului exercitate pentru buna organizare şi funcţionare a autorităţii deliberative - consiliul local Potrivit art. 117 din Legea nr. 215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, a administraţiei publice locale secretarul îndeplineşte următoarele atribuţii principale în legătură cu activitatea consiliului local140:  Pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului local.  asigură efectuarea lucrărilor de secretariat.  comunică actele emise de consiliul local sau de primar. b) Atribuţii exercitate ca reprezentant al statului Atribuţiile ca reprezentant al statului sunt exercitate în mod excepţional de secretar, în condiţiile în care primarul refuză sau se află în imposibilitatea de a le exercita 141. Aceste atribuţii sunt: o ofiţer de stare civilă şi autoritate tutelară; o efectuarea recensămintelor populaţiei şi animalelor; o organizarea şi desfăşurarea alegerilor; o aducerea la cunoştinţă a legilor; o alte atribuţii stabilite prin lege. c) Atribuţii exercitate pentru realizarea mandatului primarului Dintre atribuţiile exercitate în mod excepţional de secretar, în cazul în care primarul refuză sau se află în imposibilitatea de a le exercita, atribuţiile de ofiţer de stare civilă pot fi 139

Romulus Iulian Gheorghiu, Drept administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2005, p. 611. Romulus Iulian Gheorghiu, Drept administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2005, pp. 611-617. 141 Romulus Iulian Gheorghiu, Drept administrativ, Editura Economică, Bucureşti, 2005, p. 617. 140

99

delegate secretarului în mod curent, aşa cum pot fi delegate şi viceprimarului şi altor funcţionari cu competenţe în acest domeniu. Atribuţiile exercitate pentru autoritatea executivă – pentru primar – de către secretar sunt, în fapt, mai numeroase142.Caracterul permisiv cuprins în legea organică a administraţiei publice locale este fixat la art. 117 lit. h „secretarul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul local, de primar, de consiliul judeţean sau de preşedintele consiliului judeţean, după caz”. Potrivit legii, atribuţiile nu pot fi stabilite de primar sau consiliu, în consecinţă, cu excepţia atribuţiilor interzise prin lege a fi încredinţate secretarului, toate celelalte pot fi date spre îndeplinire acestuia. Practic, legislaţia actuală, în întregul său, permite ca orice activitate de administraţie publică, de protecţie socială, de reglementare a regimului proprietăţii ş. a. să poată fi îndeplinită de secretar. De aici rezultă şi supraaglomerarea secretarului, utilizarea timpului de lucru al acestuia preponderent în activităţi de altă natură decât cele de administraţie locală propriu-zise. Protecţia copilului aflat în dificultate, protecţia socială, fondul funciar, cadastrul general şi cel funciar, reconstituirea proprietăţii ş. a. prevăd atribuţii pentru primar şi, în consecinţă, pentru secretar. d) Atribuţiile secretarului exercitate în nume propriu Secretarul îndeplineşte următoarele atribuţii principale în nume propriu143: a) asigură buna funcţionare a compartimentelor şi activităţilor cu caracter juridic din cadrul aparatului propriu al consiliului local. b) primeşte şi distribuie corespondenţa; urmăreşte înregistrarea răspunsului în termenul legal. c) eliberează extrase sau copii de pe orice act din arhiva consiliului, în afara celor cu caracter secret stabilit potrivit legii; eliberează extrase sau copii de pe actele de stare civilă. Pe baza cererilor adresate de cetăţeni, eliberează, prin compartimentele pe care le coordonează, adeverinţe, extrase sau copii de pe rolurile agricole sau alte documente aflate în arhiva consiliului local. Totodată, veghează ca actele eliberate să fie conforme cu documentele primare pe baza cărora au fost eliberate, deoarece, prin semnarea acestora, îşi asumă răspunderea pentru exactitatea lor. În ceea ce priveşte atribuţiile prevăzute, în materie de stare civilă, secretarul pe baza, instrucţiunilor cu privire la aplicarea prevederilor Legii nr. 119/1996, efectuează următoarele lucrări:  la cererea cetăţenilor, eliberează duplicate de certificate de stare civilă, pe baza actelor de stare civilă aflate în arhiva consiliului local;  la cererea organelor de poliţie şi a instanţelor judecătoreşti eliberează extrase pentru uzul organelor de stat de pe actele de stare civilă aflate în arhiva consiliului local. d) legalizează semnături şi confirmă autenticitatea copiilor cu actele originale, cu excepţia celor care se eliberează de autorităţile publice centrale. Atribuţiile stabilite prin prezentul text de lege sunt aduse la îndeplinire prin coroborare cu prevederile art. 12 din Legea nr. 36/1995, a notarilor publici şi activităţii notariale.

142 143

Ibidem, pp. 617-618. Ibidem, pp. 618-620.

100

6.5. Competenţa, alegerea şi constituirea consiliilor judeţene Constituţia României defineşte consiliul judeţean ca „autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vedere realizării serviciilor publice de interes judeţean” ( art. 121 alin. 1 din Constituţie) Consiliul judeţean se compune din consilieri aleşi potrivit prevederilor Legii nr. 67/ 2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. Numărul consilierilor fiecărui consiliu judeţean se stabileşte în raport cu populaţia judeţului existentă la data de 1 ianuarie a anului în care au loc alegerile , astfel: pentru judeţele cu populaţie de până la 350.000 locuitori, numărul consilierilor judeţeni este de 31, pentru cele cu o populaţie între 350.001 şi 500.000 locuitori, numărul consilierilor este de 33, iar în judeţele cu o populaţie între 500.001 şi 650000 locuitori numărul consilierilor este de 35, peste 650000, 37 de consilieri judeţeni. Prin lege sunt stabilite şi incompatibilităţile ale calităţii de consilier cu alte funcţii publice. Membrii consiliilor locale pot fi membrii consiliilor judeţene numai dacă au candidat şi au fost aleşi consilieri judeţeni. ATRIBUŢIILE CONSILIULUI JUDEŢEAN Competenţa consiliului judeţean, este determinată prin lege, potrivit cu necesităţile şi specializarea autorităţii, ea fiind materială, teritorială şi temporară. Competenţa teritorială a consiliului judeţean se exercită la nivelul unităţii administraţiei teritoriale în care funcţionează. În ceea ce priveşte competenţa materială, atât prevederile legii fundamentele, cât şi cele ale legii organice, o circumscriu la coordonarea activităţii consiliilor locale „în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean”. Trebuie precizat că, la fel ca şi consiliul local, consiliul judeţean are o dublă natură144: - de autoritate a autonomiei judeţene; - de autoritate a administraţiei publice judeţene. Atribuţiile consiliului judeţean sunt prevăzute în art. 104 din legea nr. 286/2006 ce a modificat prevederile legii nr. 215/2001, potrivit căruia acestea exercită următoarele atribuţii principale: - coordonează activitatea consiliilor locale, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean - organizează şi conduce serviciile publice judeţene şi aprobă regulamentele de funcţionare a acestora - analizează programe şi prognoze de dezvoltare economico-socială a judeţului şi urmăreşte realizarea acestora - adoptă bugetul judeţean şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar - stabileşte orientările generale privind organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor, precum şi amenajarea teritoriului - administrează domeniul public şi privat al judeţului - asigură construirea, întreţinerea şi modernizarea drumurilor de interes judeţean precum şi a drumurilor de legătură cu judeţele vecine - hotărăşte înfiinţarea de instituţii şi agenţi economici de interes judeţean, precum şi concesionarea sau închirierea de servicii publice judeţene, participarea la 144

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 273.

101

societăţi comerciale, locaţia de gestiune sau servicii ale administraţiei publice judeţene - instituie norme orientative pentru regiile autonome sau pentru societăţile comerciale pe care le înfiinţează - înfiinţează instituţii social-culturale şi sanitare, asigură buna lor funcţionare - asigură condiţii pentru organizarea şi desfăşurarea activităţii ştiinţifice, cultural artistice, sportive şi de tineret - atribuie denumiri de străzi, pieţe şi unor obiective de interes local. FUNCŢIONAREA CONSILIULUI JUDEŢEAN Potrivit prevederii legii organice, consiliul judeţean „se compune din consilieri aleşi”. Aceste norme legale definesc caracterul colegial şi electiv al acestor autorităţi, care îşi desfăşoară activitatea într-un cadrul deliberativ - de adunare. La fel ca şi în cazul consiliilor locale, durata mandatului acestuia este de 4 ani şi se exercită de la data depunerii jurământului de către consilieri şi până la întrunirea noului consiliu ales. Funcţionarea consiliului judeţean se realizează prin întrunirea acestuia în şedinţe ordinare şi extraordinare. Astfel consiliul judeţean se întruneşte în şedinţe ordinare, lunar, dar în şedinţe extraordinare ori de câte ori este necesar, la cerere; preşedintelui consiliului, a cel puţin o treime din numărul membrilor consiliului sau la solicitarea prefectului adresată preşedintelui consiliului judeţean (doar în cazuri excepţionale care necesită adoptarea de măsuri urgente – calamităţi naturale, catastrofe, incendii, inundaţii, epidemii şi epizotii). Şedinţele consiliului judeţean sunt legal constituite în prezenţa majorităţii consilierilor judeţeni în funcţie. Legea consacră caracterul obligatoriu al prezenţei consilierilor judeţeni la şedinte, urmând ca, prin regulamentul de organizare şi funcţionare să se stabilească situaţiile în care se consideră ca absenţa este temeinică, precum şi sancţiunile care se pot dispune în cazul în care consilierul judeţean absentează de la mai mult de două şedinţe fără motive temeinice. ACTELE CONSILIULUI JUDEŢEAN Hotărârile consiliului judeţean vor fi adoptate cu majoritate simplă, adică majoritatea consilierilor prezenţi, în afara cazurilor în care legea sau regulamentul consiliului prevede a altă majoritate (două excepţii-legea prevede majoritatea calificată, respectiv majoritatea consilierilor în funcţie în cazul în care se adoptă bugetul local, contractarea de împrumuturi, stabilirea de impozite şi taxe, participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de dezvoltare transfrontalieră, de organizare şi dezvoltare urbanistică, de asociere cu alte autorităţi sau persoane fizice sau juridice şi cele care privesc patrimoniul) precum şi aplicarea regulii potrivit căreia în caz de paritate de voturi, hotărârea nu se adoptă. Hotărârile consiliului judeţean sunt acte de realizare a autorităţii, obligatorii şi executorii, având putere de reglementare, bineînţeles, în condiţiile legii şi pot fi normative sau cu caracter individual. PREŞEDINTELE CONSILIULUI JUDEŢEAN Preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte funcţia de reprezentare a judeţului în relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu persoane fizice şi juridice din ţară sau străinătate. El răspunde în faţa consiliului judeţean de buna funcţionare a administraţiei publice judeţene şi de buna funcţionare a aparatului propriu de specialitate pe care îl conduce şi controlează şi care i se subordonează. Preşedintele consiliului judeţean, în condiţiile Legii votului uninominal ce modifică Legea nr. 67/2004, este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat prin scrutin uninominal. 102

Preşedintele consiliului judeţean, îndeplineşte următoarele atribuţii principale: - conduce şedinţele consiliului judeţean şi asigură executarea hotărârilor acestuia - exercită atribuţiile care revin judeţului în calitate de persoană juridică - exercită funcţia de ordonator principal de credite; întocmeşte proiectul bugetului judeţean şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune aprobării consiliului - numeşte şi eliberează din funcţie personalul administraţiei publice judeţene - prezintă consiliului, anual sau ori de câte ori este necesar, rapoarte cu privire la starea şi activitatea administraţiei judeţului, precum şi cu privire la starea economică şi socială a acestuia - îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege sau încredinţate de către consiliul judeţean În exercitarea atribuţiilor sale, preşedintele emite dispoziţii cu caracter individual şi normativ. Aceste dispoziţii devin executorii numai după ce au fost aduse la cunoştinţa persoanelor interesate. 6.6. Consiliul local Constituţia României, precum şi dispoziţiile Legii nr. 215/2001 privind administraţia publicã localã, stipuleazã cã autoritãţile administraţiei publice locale prin care se realizeazã autonomia în oraşe şi comune sunt consiliile locale şi primarii aleşi în condiţiile legii. ALEGEREA CONSILIULUI LOCAL Conform prevederilor Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritãţilor administraţiei publice locale145, consiliile locale se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Numãrul membrilor fiecãrui consiliu local se stabileşte prin ordin al prefectului, în funcţie de populaţia comunei sau a oraşului, raportatã de Institutul Naţional de Statisticã şi Studii Economice, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile. Potrivit Constituţiei şi Legii nr. 67/2004, o persoanã fizicã trebuie sã îndeplineascã, cumulativ, urmãtoarele condiţii pentru a fi ales consilier: sã aibã drept de vot; vârsta de cel puţin 23 de ani; cetãţenia românã; domiciliul în comuna respectivã sau în respectivul oraş; sã nu le fie interzisã asocierea în partide politice; dacã candideazã independent, trebuie sã îndeplineascã şi condiţia listei de susţinãtori. Legea nr. 161/2003 privind unele mãsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnitãţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei prevede incompatibilitatea funcţiei de consilier cu alte funcţii sau calităţi : funcţia de primar sau viceprimar; funcţia de prefect sau subprefect; calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncã în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv; funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la regiile autonome şi societãţile comerciale de interes local, înfiinţate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeţean respectiv sau la regiile autonome şi societãţile comerciale de interes naţional care îşi au sediul sau care deţin filiale în unitatea administrativ- teritorialã respectivã ş.a. O persoanã nu poate exercita în acelaşi timp un mandat de consilier local şi

145

Legea nr. 67/2004, pentru alegerea autoritãţilor administraţiei publice locale, publicatã în M.Of. nr. 271/2004, modificat[ prin Legea nr. 286/2006.

103

un mandat de consilier judeţean. Starea de incompatibilitate intervine dupã validarea celui de-al doilea mandat. CONSTITUIREA CONSILIILOR LOCALE Constituirea va avea loc în termen de 25 de zile de la data alegerilor146. Potrivit prevederilor Legii nr. 286/2006 validarea consilierilor se face de către judecătoria în a cărei rază se află unitatea administrativ-teritorială, de un judecător desemnat de preşedintele instanţei. Convocarea consilierilor pentru şedinţa de constituire se face de cãtre prefectul judeţului. La aceasta participã prefectul sau reprezentantul sãu, precum şi primarul nou ales, chiar dacã procedura de validare a sa nu a fost finalizatã. Şedinţa este legal constituitã, aşa cum prevede legea, în condiţiile când consilierii aleşi sunt prezenţi majoritatea consilierilor aleşi şi validaţi. Dacă această majoritate nu este realizată, în termen de 3 zile se întruneşte din nou şedinţa. Dacă nici în această situaţie consiliul nu este întrunit legal se va proceda la o nouă convocare, în alte 3 zile. Dacă consiliul nu se poate întruni nici la a treia convocare, datorită absenţei nemotivate, instanţa va declara vacante, prin hotărâre, locurile consilierilor aleşi care au lipsit nemotivat de la cele trei convocări. Sesizarea instanţei se face de către prefect, în termen de 3 zile de la data şedinţei. Conducerea lucrărilor de constituire se realizează de către consilierul cel mai în vârstă, asistat de doi consilieri dintre cei mai tineri. ATRIBUŢIILE CONSILIILOR LOCALE Din punctul de vedere al competenţei sale materiale (rationae materiae), consiliul dispune de competenţă materială generală în unitatea administrativ-teritorială unde a fost ales şi funcţionează. Din punctul de vedere al competenţei teritoriale (rationae loci), consiliul local are competenţă locală limitată la unitatea administrativ-teritorială respectivă. Articolul 38 stabileşte norma cu valoare de principiu potrivit căreia consiliul local are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care prin lege nu sunt date în competenţa altor autorităţi. Sintetic, acestea sunt : a. atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes local. b. atribuţii privind dezvoltarea socio-economică şi de mediu a unităţii administrativteritoriale. c. atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului. d. atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni, prin care consiliul local asigură cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice (educaţie socială, sănătate, cultură, sport, tineret, ordine publică etc). e. atribuţii privind cooperarea interinstituţională pe plan intern şi extern. FUNCȚIONAREA CONSILIILOR LOCALE Consiliul local îşi exercitã mandatul pentru o perioadã de 4 ani, de la data constituirii pânã la data declarãrii ca legal constituit a noului consiliu ales (perioadă care se poate prelungi, în caz de război sau catastrofă). Consiliul local se întruneşte în şedinţe ordinare 146

În prealabil, dupã stabilirea rezultatului votãrii, respectiv dupã stabilirea numãrului de consilieri prevãzut de lege pentru consiliul local, sunt eliberate certificate prin care se dovedeşte alegerea fiecãrui consilier. Dupã îndeplinirea acestei proceduri, este posibilã constituirea consiliului local, ca autoritate, format din consilieri aleşi.

104

lunar, la convocarea primarului, sau în şedinţe extraordinare, la cererea primarului sau a cel puţin o treime din numãrul membrilor consiliului. Consiliul poate fi convocat de îndatã, în caz de forţã majorã şi de maximã urgenţã, pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau oraşului. Şedinţa este principala formã de lucru a consilierilor şi reprezintă forma juridicã prin care consiliile locale realizeazã atribuţiile ce le revin prin lege, în calitatea lor de autoritãţi administrative, autonome şi deliberative. Şedinţele consiliului local sunt, de regulã, publice. În cazuri cu totul deosebite, prin votul majoritãţii consilierilor, este posibil ca desfãşurarea unor şedinţe sã aibã loc cu uşile închise. Dezbaterile din şedinţele de consiliu se consemneazã într-un proces – verbal semnat de consilierul care conduce şedinţele de consiliu şi de secretarul unitãţii administrativ-teritoriale. În executarea atribuţiilor ce la revin, consiliile locale adoptã hotãrâri care, fiind acte administrative, sunt obligatorii şi executorii, în mãsura în care respectã legea. Hotãrârile consiliilor locale sunt normative sau au caracter individual. Hotãrârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţa publicã, iar cele individuale, de la data comunicãrii. Hotărârile se adoptã, de regulã, cu votul majoritãţii membrilor prezenţi, în afarã de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altã majoritate. Dizolvarea consiliului local, aşa cum a fost instituită de legea nr. 286/2006, se poate realiza sub două forme : a. dizolvare de drept b. dizolvare prin referendum. Dizolvarea de drept intervine în următoarele situaţii : - când consiliul nu se întruneşte timp de două luni consecutive ; - când nu a adoptat în trei şedinţe ordinare consecutive nici o hotărâre ; - când numărul consilierilor se reduce sub jumătate plus unu şi nu se poate completa prin supleanţi. Intervenţia situaţiilor de mai sus se comunică de către primar, viceprimar, secretar sau orice persoană interesată instanţei de contencios administrativ, a cărei hotărâre se comunică prefectului. Dizolvarea prin referendum poate fi iniţiată de 25% din numărul cetăţenilor cu drept de vot înscrişi pe listele de alegători. Referendumul se organizează de o comisie numită prin ordin al prefectului, compusă dintr-un reprezentant al acestuia, unul al primarului, al consiliului local (sau judeţean, când referendumul priveşte dizolvarea consiliului judeţean). Referendumul este valabil dacă s+au prezentat la urne jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot, iar pentru dizolvare trebuie să se pronunţe cel puţin jumătate plus unu din numărul total al voturilor valabil exprimate. Trebuie specificat faptul că acestei prevederi legale i s-au adus amendamente în sensul că legiuitorul nu condiţionează organizarea referendumului pentru dizolvarea consiliului de o activitate nelegală, inoportună sau inactivitatea acestuia. Din această perspectivă, prevederea şi procedura instituite pot deveni periculoase. Este necesar, în acest sens, ca în textul legii să se facă precizarea exactă cu privire la cauzele care pot determina dizolvarea consiliului prin referendum. Suspendarea de drept a mandatului de consilier intervine numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Încetarea de drept a mandatului de consilier se constatã de consiliul local, prin hotãrâre, la iniţiativa primarului sau a oricãrui consilier, în urmãtoarele cazuri: demisie; schimbarea domiciliului într-o altã unitate administrativ-teritorialã; imposibilitatea exercitãrii mandatului pe o perioadã mai mare de 6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor prevãzute de lege; constatarea cã alegerea s-a fãcut prin fraudã electoralã sau prin orice altã 105

încãlcare a legii; condamnarea la o pedeapsã privativã de libertate, prin hotãrâre judecãtoreascã rãmasã definitivã; punerea sub interdicţie judecãtoreascã; pierderea drepturilor electorale; lipsa nemotivatã de la 3 şedinţe ordinare ale consiliului; deces.

Teste de autoevaluare 1. Evidențiați cauzele care conduc la dizolvarea consiliului local. 2. Argumentați calificarea prefectului ca înalt funcționar public. 3. Prezentați situațiile de incompatibilitate cu funcția de prefect, cu funcția de primar și cu funcția de viceprimar. 4. Evidențiați efectele actelor emise de prefect. 5. Analizați regimul juridic al secretarului unității administrativ-teritoriale.

106

UNITATEA DE STUDIU VII FUNCŢIA ŞI FUNCŢIONARUL PUBLIC Cuprinsul Unității de Studiu VII VII.1 Noţiunea şi trăsăturile funcţiei publice VII.2 Tipologia funcţionarilor publici VII.3 Condiții pentru ocuparea funcției publice VII.4 Cariera funcţionarilor publici VII.5 Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici VII.6 Regimul răspunderii funcţionarilor publici vii. 7 Modificarea şi încetarea raportului juridic de serviciu Obiective specifice: definirea funcției și funcționarului public în acord cu prevederile legale; analiza atributelor funcției publice și identificarea tipologiei funcționarilor publici; analiza condițiilor pentru ocuparea funcției publice; identificarea etapelor carierei funcționarilor publici; identificarea situațiilor în care intervine răspunderea juridică a funcționarilor publici; analiza cazurilor de modificare și încetare a raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici. Cuvinte cheie: - sistem de administrație publică, organ al administrației publice, autoritate administrativă, prefect, primar, viceprimar, secretar, consiliu. Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor: 270 minute Bibliografie selectivă: 1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I şi II, ediţia a IVa, Editura All Beck, Bucureşti, 2005. 2. Ana-Maria Bercu, Pregătirea profesională și cariera personalului din administrația publică, Editura Universitară, București, 2009. 3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, Bucureşti, 2008. 4. Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000. 5. ***Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare. 6. ***Legea nr. 340/2004 privind instituţia Prefectului, republicată în M. Of. Nr. 225/24 martie 2008.

107

7.1. Noţiunea şi trăsăturile funcţiei publice Capacitatea juridică abstractă a unei autorităţi sau instituţii trebuie să se materializeze şi să se concretizeze în serviciul public prestat efectiv prin intermediul funcţiei concrete exercitate de către o persoană fizică în mod invidualizat. Organele administraţiei publice, instituţiile, şi serviciile publice au în structura lor un personal de specialitate compus, pe de o parte, din funcţionarii publici, iar pe de altă parte, din angajaţi obisnuiţi. Doctrina actuală susţine că funcţionarul public este o instituţie complexă, aflată la graniţa dintre dreptul administrativ şi dreptul muncii147. Astfel, potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 188/1999148, legea-cadru în materie, personalul din aparatul de lucru al autoritaţilor şi instituţiilor publice care efectuează activităţi de secretariat-administrative, protocol, gospodărire, întreţinerereparaţii şi de deservire este angajat cu contract individual de muncă; acelaşi text prevede că persoanele care ocupă aceste funcţii nu au calitate de funcţionar public şi li se aplică legislaţia muncii. Legiuitorul a definit funcţia publică ca reprezentând „ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerorgativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autoritaţilor administrative autonome”, iar pentru conceptul de demnitate publică „complexul de atribuţii şi responsabilităţi stabilite prin Constituţie, legi şi alte acte normative pe care şi le asumă o persoană fizică prin învestirea sa ca urmare a rezultatului procesului electoral direct, prin alegere, sau indirect, prin numire, potrivit legii”. Legea nr.188/1999 prevede doar că persoanele numite sau alese în funcţie de demnitate publică nu intră sub incidenţa dispoziţiilor ei, prin urmare, demnitarii publici nu beneficiază de stabilitate în funcţie, ei fiind, în principiu revocabili din funcţiile pe care le deţin. Doctrina de specialitate, s-a pronunţat în nenumărate rânduri asupra unei definiţii a funcţiei publice, dintre aceste expresii date funcţiei publice menţionăm: Potrivit opiniei profesorul A. Iorgovan „funcţia publică reprezintă situaţia juridică a persoanei fizice învestite legal cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice, ce constă în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor ce formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi organul care a învestit-o”149. Profesorul Valentin I. Prisăcaru consideră că „funcţia publică este acea grupare de atribuţii, puteri şi competenţe, stabilite potrivit legii, din cadrul unui serviciu public, înfiinţat în scopul satisfacerii, în mod continuu şi permanent, de către funcţionarii publici, numiţi sau aleşi în aceste funcţii, a intereselor generale ale societaţii”150. Profesorul Rodica N. Petrescu, defineşte funcţia publică drept „complexul de drepturi şi obligaţii de interes general stabilite potrivit legii în scopul realizării competenţei unei autorităţi publice, instituţii publice sau regii autonome, de către persoane legal învestite” 151. În doctrina juridică actuală, unii autori francezi152 propun ca definirea noţiunii de funcţie publică să se facă avându-se în vedere trei caracteristici, şi anume: faptul că participă la 147

Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Editura Nemira, Bucureşti, 1998, pg. 41-42. Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată (M. Of. nr. 251 din 22 martie 2004) în temeiul Legii nr.161/2003 (M. Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003). 149 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, p.561. 150 Valentin I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ. Partea generală, Ediţia a II-a revazută si adaugită, Editura All, Bucureşti, 1996, pg. 160. 151 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Coral Lex, Cluj Napoca, 2001, pg.413. 148

108

gestionarea unui serviciu public, faptul că postul are un caracter permanent şi titularizarea într-un anumit grad din cadrul unei structuri administartive. Potrivit acestor definiţii putem desprinde unele caracteristici ale funcţiei publice: ▪ este stabilită pe cale unilaterală, prin reglementări legale, de autorităţile publice; ▪ este titulara unor anumite atribuţii chemate în sprijinul exercitarii competenţei autoritaţii publice, atribuţii ce conturează la rândul lor ansamblul drepturilor şi obligaţiilor persoanei titulare; ▪ este continuă fiind creată şi organizată în vederea realizării puterii publice şi în speţa a competenţei autorităţii publice. ▪ corespunde principiului specializării şi perfecţionării serviciului public, asigurând un raport optim între atribuţiile de conducere şi cele de execuţie, ducând la îndeplinire un interes general al societăţii; ▪ cel care este învestit cu funcţia publică, titularul- persoana fizică intră sub incidenţa unui raport juridic de serviciu şi nu de muncă. În doctrina de specialitate153 au fost extinse discuţii cu privire la persoanele private care sunt învestite, prin autorizare, precum şi la împuterniciţii conducatorilor autorităţilor publice, categorii de persoane ce nu fac parte din categoria funcţionarilor publici dar care sunt asimilate acestora îndeplinind prerogative de putere delegate şi cu toate acestea nu sunt socotiţi ca fiind titularii unei funcţii publice, chiar dacă prin ceea ce fac contribuie la realizarea atribuţiilor unei autorităţi publice154. Între funcţie şi funcţionar, între situaţia juridică şi titularul ei, există , multiple legături şi diferenţieri: - funcţia publică este o situaţie juridică obiectivă, impersonală, deoarece este o creaţie a legii existând independent de titularul sau deţinatorul ei, respectiv funcţionarul public, care se poate schimba, izvorând din nevoile practice ale exercitării organizate a puterii publice în scopul realizării unui serviciu public determinat, de larg interes. - funcţia publică nu se poate realiza în afara unui titular învestit cu înfaptuirea ei şi devenind, astfel funcţionar public apt pentru misiunea încredinţată. - funcţia publică nu epuizează întreg conţinutul atribuţiilor şi sarcinilor de serviciu ce revin unui funcţionar deoarece cel în cauză mai poate primi, alături de acestea, şi alte însărcinări legate de exerciţiul funcţiei sale, fie în baza legii fie în baza dispoziţiilor superiorilor săi ierarhici. - funcţionarul exercită funcţia numai în baza unei învestiri legale şi în limitele ei, fără a putea refuza realizarea ei decât în cazul unor dispoziţii apreciate ca ilegale ale conducerii sale. Legiuitorul a stabilit în Legea nr. 188/1999 republicată, în art.3 drept principii ce stau la baza exercitării funcţiei publice: legalitate, imparţialitate şi obiectivitate: activităţilor efectuate de funcţionarii publici. Potrivit acestui principiu, funcţionarii publici au obligaţia să asigure o împarţire egală şi imparţială a serviciilor publice către cetaţeni, dând expresie principiului constituţional al egalitaţii în drepturi a cetăţenilor. Astfel, potrivit art.16 alin (1) din Constituţie, cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţii publice, fără privilegii şi fără discriminări. De asemenea, acest principiu are la bază dispoziţii constituţionale, potrivit cărora România este stat de drept, democratic şi social în care demnitatea omului, drepturile şi libertaţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalitaţii umane, dreptatea şi pluralismul politic sunt valori supreme şi sunt garantate *art.1 alin (3) din Constituţie+; transparenţa: 152

L. Trotabas şi P. Isoart, în Droit public 23 L.G.D., Paris, 1996, p.292. Antonie Iorgovan, op. cit., pg.563. 154 Romulus Ionescu, op. cit., pg.177. 153

109

presupune asigurarea cunoaşterii de către cetăţeni a activitaţilor de interes public desfaşurate de funcţionarii publici155; eficienţă şi eficacitate; responsabilitate, în conformitate cu pervederile legale; orientarea către cetăţean; stabilitatea în exercitarea funcţiei: potrivit căreia funcţionarii publici nu pot fi transferaţi decât cu acordul lor în scris, iar delegarea şi detaşarea pot fi dispuse numai pe durata şi în condiţiile stabilite de lege; subordonarea ierarhică. Potrivit Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarului public, funcţiile publice se clasifică după cum urmează: a) funcţii publice generale şi funcţii publice specifice: - funcţiile publice generale156 reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilitaţilor cu caracter general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării competenţelor lor generale. - funcţii publice specifice157 reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice, în vederea realizării competenţelor lor specifice. b) funcţii publice din clasa I, funcţii publice din clasa a II-a, funcţii publice din clasa a IIIa, definite în raport cu nivelul studiilor necesare ocupării funcţiei publice, după cum urmează: - clasa I cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de lungă durată158, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă; - clasa a II-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de scurtă durată159 absolvite cu diplomă; - clasa a III-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii medii liceale, absolvite cu diplomă. c) funcţii publice de stat, teritoriale şi locale: - funcţiile publice de stat sunt funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale adminstraţiei publice centrale, precum şi în cadrul autorităţilor administrative autonome.

155

A se vedea, în acest sens şi Legea nr.577/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public (M. Of. Nr.663 din 23 octombrie 2001). 156 Sunt astfel precizate drept funcţii publice generale cea de: secretar general al Guvernului şi secretar general adjunct al Guvernului; consilier de stat; secretar general şi secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; prefect; subprefect; secretar al judeţului şi al minicipiului Bucureşti; director general şi director general adjunct din cadrul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; director şi director adjunct din cadrul autoritaţilor administrative autonome, din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureşti, a orasului şi al comunei; director executiv şi director excutiv adjunct al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul autoritaţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora; şef serviciu; şef birou; expert; consilier, inspector, consilier juridic, auditor, referent de specialitate; referent. 157 De asemenea, au fost reglementate drept funcţii publice specifice: architect-şef; inspector de concurenţa; inspector vamal; inspector de muncă; controlor delegat; comisar expert în tehnologia informaţiilor şi telecomunicaţiilor, manager public. 158 Potrivit art.67 alin.(1) din Legea învăământului nr.87/1995, durata studiilor la cursurile de zi în învăţâmantul unviversitar de lungă durata este în funcţie de profil, de 6-7 ani şi se stabileşte prin hotărâre de Guvern. 159 Învăţământul unviversitar de scurtă durată este de 3 ani şi este organizat în colegii universitare, în cadrul instituţiilor de învăţământ universitar de lungă durată *art.62 alin (1) din Legea nr 87/1995+.

110

- funcţiile publice teritoriale sunt funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul instituţiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei centrale din unitaţile administrativ-teritoriale. - funcţiile publice locale sunt funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul aparatului propriu al autoritaţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora. Doctrina de specialitate160 nu împărtăşeşte această împărţire introdusă de Legea nr.215/2006, între funcţia de stat, teritoriale şi locale; ea este inspirată din sistemul francez, unde regăsim o diviziune tripartidă a funcţiei publice, care este de tradiţia sistemului francez, dar nu de tradiţia sistemului românesc. Dacă este să analizăm natura organelor în structura cărora se stabilesc funcţiile publice teritoriale, ajungem la concluzia că este vorba tot despre autoritaţile de natura statală, prefectul, servicii publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale fiind instituţii de natură statală. 7.2. Tipologia funcţionarilor publici Funcţionarul public este persoana numită, într-o funcţie publică şi învestită în mod legal cu atribuţiile acesteia, persoana titulară de drepturi şi obligaţii chemată să le exercite în scopul realizării competenţei autorităţii publice sau instituţiei publice din care face parte funcţia publică. Funcţionarul public a fost definit de Statutul Funcţionarilor publici în art. 2 alin. 2 ca fiind „persoana numită, în condiţiile prezentei legi, într-o funcţie publică”, iar în literatura de specialitate „persoana legal învestită prin numire într-o funcţie publică din structura unui serviciu public administrativ, în scopul îndeplinirii competenţei acestuia”161. De asemenea, noul Cod Penal162 în art. 161 defineşte termenul de funcţionar public „orice persoană care exercită permanent sau temporar o însărcinare de orice natură, în serviciul vreuneia dintre unităţile la care se referă art. 159 Cod Penal163”, iar în art.162 arată că prin funcţionar se înţelege „orice persoană care exercită o însarcinare în serviciul unei persoane juridice de drept privat ”. Între noţiunile de funcţionar şi funcţionar public s-a realizat o distincţie clară, noţiunea de „funcţionar” fiind folosită pentru desemnarea angajaţilor din sectorul privat. Analizând definiţiile date de reglementarile legale şi de literatura de specialitate noţiunii de funcţionar public observăm urmatoarele trăsături: ▪ funcţionarul public nu poate fi decât o persoană fizică, nu şi o persoană juridică, persoana care trebuie să fie cetăţean român şi să aiba domiciliul în ţară; ▪ învestirea într-o funcţie publică se face cu respectarea prevederilor legale, printr-un act de numire, de regulă precedat de un concurs şi urmat de depunerea jurământului; ▪ persoana numită într-o funcţie publică trebuie să desfăşoare o activitate continuă şi permanentă pe o durată nedeterminată; ▪ funcţionarul public îndeplineşte atribuţiile funcţiei publice în scopul realizării competenţei autoritaţii publice din care face parte funcţia; 160

Verginia Vedinas, Drept administrativ, ediţia a III-a revizuită şi actualizată, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007, pg.443. 161 Verginia Vedinaş, op. cit., pg. 405. 162 Legea nr.301/2004 publicată în M. Of. Al României, Partea I, nr.575 din 29 iunie 2004. 163 Art. 159 din Legea nr. 301/2004 - prin termenul public se înţelege tot ce priveşte autorităţile publice, instituţiile publice sau alte persoane juridice de drept public.

111

▪ pe întreaga perioadă a ocuparii funcţiei publice, funcţionarul are anumite drepturi şi obligaţii, expres prevazute de dispoziţiile legale în materie; ▪ pentru activitatea prestată în funcţia publică, funcţionarii sunt remuneraţi sub forma unui salariu. Raportul juridic al funcţionarului public este dat de raportul juridic în care acesta intră odată cu ocuparea funcţiei publice, raportul juridic de serviciu. Astfel, ne aflăm în prezenţa unui raport juridic altul decât cel de muncă, un raport de funcţie publică. Raportul juridic de muncă constituie obiectul de reglementare al dreptului muncii şi este definit ca acea relaţie socială reglementată de lege, ce ia naştere între persoana fizică, pe de o parte, şi, ca regulă, o persoană juridică (societate comercială, regie autonomă, autoritate publică etc.) pe de altă parte, ca urmare a prestarii unei munci de către prima persoană în folosul celei de a doua, care la rândul ei, se obligă să o remunereze şi să creeze condiţiile necesare prestării muncii164. Subiectele raportului juridic de muncă sunt angajatorul şi salariatul iar trăsătura fundamentală caracteristică şi determinantă este constituită de relaţia de subordonare, existentă între subiecte, în sensul că persoana care prestează muncă este subordonată celuilalt subiect. Conform Legii 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, funcţionarii publici se află în raporturi de serviciu cu instituţiile şi autorităţile de care aparţin, raport care se exercită în baza unui act administrativ de numire. Rezultă, astfel că funcţionarul public îşi desfăşoară activitatea în temeiul unui raport de serviciu şi nu în baza unui contract individual de muncă. În doctrină, distincţia între raport de muncă şi raport de serviciu prezintă un interes deosebit165, mai ales în privinţa interpretării actului administrativ de numire drept un contract, un acord de voinţe respectiv, voinţa autorităţii exprimată prin intermediul cererii de angajare în funcţia publică. De aceea s-a considerat că şi în cazul funcţionarilor publici ar fi vorba de un contract numit, complex, solemn, sinalagmatic, cu titlu oneros, cu executare succesivă, încheiat intuitu personae166. Raportul juridic de serviciu al funcţionarului public are, însă, ceva ce îl particularizează faţă de celelalte raporturi juridice de muncă ale salariaţilor, respectiv faptul că funcţionarii sunt purtători ai puterii publice pe care o exercită în limitele funcţiei lor. Activitaţile desfăşurate de funcţionarii publici, care implică exercitarea prerorgativelor de putere publică, au fost stabilite de Statutul funcţionarilor publici în art. 2 alin. 3 ca fiind: ▫ punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative; ▫ elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice autorităţii sau instituţiei publice, precum şi asigurarea avizării acestora; ▫ elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor şi statisticilor, precum şi a documentaţiei privind aplicarea şi executarea legilor, necesare pentru realizarea competenţei autorităţii sau instituţiei publice; ▫ consilierea, controlul şi auditul public intern; ▫ gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare; ▫ colectarea creanţelor bugetare; 164

Alexandru Ţiclea, Andrei Popescu, Constantin Tufan, Mărioara Tichindelean, Ovidiu Tinca, Dreptul muncii, Editura Rosetti, Bucureşti, 2004, pg. 11. 165 Alexandru Ţiclea, Andrei Popescu, Constantin Tufan, Mărioara Tichindelean, Ovidiu Ţinca, Dreptul muncii, Editura Rosetti, Bucureşti, 2004, pg. 15. 166 A se vedea Constantin Elisei, Solţionarea conflictelor de muncă prin conciliere, în Dreptul nr.3/2002, pg. 6162; Constantin Elisei, Adrian Vlad Antonie, Notă la decizia civilă nr.1150/R/2001 a Curţii de Apel Galaţi, în Dreptul nr.2/ 2003, pg. 233.

112

▫ reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile acesteia cu persoanele fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară şi străinătate, în limita competenţelor stabilite de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, precum şi reprezentarea în justiţie a autorităţii şi instituţiei publice în care se desfăşoară activitatea; ▫ realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare a administraţiei publice. Totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică centrală şi locală constituie, conform Statutului, corpul funcţionarilor publici, iar persoana căreia i-a încetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei îşi păstrează calitatea de funcţionar public, continuând să facă parte din corpul de rezerva al funcţionarior publici. Atât doctrina de specialitate cât şi legiuitorul au contribuit la stabilirea unor anumite categorii de funcţionari publici: 1. După nivelul studiilor absolvite: a) categoria funcţionarilor publici cu studii superioare de lungă sau de scurtă durată: În această categorie intră funcţionari din clasa I pentru funcţiile a căror ocupare se cer studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţa sau echivalentă şi cei din clasa a II-a pentru care se cer studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă; b) categoria funcţionarilor publici cu studii medii, ocupă funcţii publice pentru a căror ocupare se cer studii medii liceale, absolvite cu diplomă. 2. După nivelul atribuţiilor titularului funcţiei: a) categoria înalţilor funcţionari publici: categoria înalţilor funcţionari publici cuprinde, conform art. 12 din Legea 188/1999, republicată, cuprinde persoanele numite în una din urmatoarele funcţii publice: secretar general al Guvernului şi secretar general adjunct al Guvernului; secretar general şi secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; prefect; subprefect; inspector guvernamental. b) categoria funcţionarilor publici de conducere: în baza art. 13 din Legea nr. 188/1999, republicată, cuprinde persoanele numite în una dintre urmatoarele funcţii publice: • director general şi director general adjunct din aparatul autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora; • secretar al unităţii administrativ-teritoriale; • director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora; • şef serviciu, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora; • şef birou, precum şi funcţiile specifice asimilate acestora. Funcţionarii de conducere au ca atribuţii principale conducerea şi coordonarea activităţilor celorlalţi salariaţi, inclusiv funcţionarii de execuţie, putând adopta şi acte decizionale; pot fi funcţionari de decizie funcţionari publici de clasa I. Astfel, potrivit art. 9 alin (2) din Legea 188/1999, funcţionarii publici numiţi în funcţiile publice din clasele II-a şi a III-a pot ocupa numai funcţii publice de execuţie, cu excepţiile prevăzute de legile speciale. Funcţionarii publici de conducere au fost stabiliţi ca fiind cei care organizează, coordonează, îndrumă şi controlează activităţile care implică exercitarea prerorgativelor de putere publică, sub autoritatea unui funcţionar public ierarhic superior sau a unui demnitar. a) categoria funcţionarilor publici de execuţie: 113

Funcţionarii de execuţie desfăsoară o activitate faptică, fie de pregătire a actelor decizionale, fie de punere a lor în executare. Statutul funcţionarilor publici a statuat în art.14 ca următoarele: ▪ funcţionarii publici de execuţie din clasa I persoanele numite în funcţiile publice: expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora; ▪ funcţionarii publici de execuţie din clasa a II-a persoanele numite în funcţia publică de referent de specialitate, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora; ▪ funcţionarii publici de clasa a III-a persoanele numite în funcţia publică de referent, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acesteia. 3. După rolul pe care îl au în realizarea atribuţiilor autorităţilor publice167: a) categoria funcţionarilor publici de decizie: Funcţionarii publici de decizie sunt aceia care conduc fie o autoritate a administraţiei publice centrale sau locale, fie unele compartimente organizatorice ale acesteia, ei mai sunt numiţi şi funcţionari publici de conducere dar, conform noilor reglementări, şi înalti funcţionari publici. b) categoria funcţionarilor publici de pregătire a deciziilor: Funcţionarii de pregătire a deciziilor sunt, de regulă, cei care au ca principale atribuţii documenatarea administrativă, cei implicaţi direct în faza procesului decizional administrativ de elaborare a deciziei. c) categoria funcţionarilor publici de execuţie: Categoria care-i desemnează pe funcţionarii publici ce duc la îndeplinire deciziile administrative prin măsuri concrete în scopul realizării atribuţiilor autorităţii publice, a serviciului public, a interesului general. Legiuitorul până la acest moment, nu a preluat această clasificare şi în consecintă aceasta nu se regăseşte în reglementările legale aflate în vigoare. 4. După calitatea dobândită în urma numirii, respectiv statutul lor: a) categoria funcţionarilor publici debutanţi: Pot fi numiţi conform Statutului, funcţionarii publici debutanţi persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcţii publice şi nu îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pentru ocuparea unei funcţii publice definitive. b) categoria funcţionarilor publici definitive, pot fi funcţionari publici definitivi: ▪ funcţionarii publici debutanţi, care au efectuat perioada de stagiu prevăzută de lege şi au obţinut rezultat corespunzător la evaluare; ▪ persoanele care intră în corpul funcţionarilor publici prin concurs şi care au vechimea în specialitatea corespunzătoare funcţiei publice, de minimum 12 luni, 8 luni şi, respectiv, 6 luni, în funcţie de nivelul studiilor absolvite. 5. După legalitatea învestirii: a) categoria funcţionarilor publici de drept: Funcţionarii publici de drept sunt socotiţi aceia care au fost învestiti în mod legal cu exercitarea funcţiei publice şi deci au îndeplinite toate condiţiile legale de învestire. Prin condiţii legale se înţelege atât condiţiile statuate în reglementările legale generale privind organizarea administraţiei publice centrale şi/sau locale, cât şi în legile speciale. b) categoria funcţionarilor publici de fapt: 167

Clasificarea propusă iniţial de Mihai T. Oroveanu în Introducere în ştiinţa administraţiei de stat, Editura Enciclopedica Româna, Bucureşti, 1975, pg.239 şi dezvoltată de autori.

114

Funcţionarul public este de fapt considerat acea persoană care exercită în realitate atribuţiile specifice unei funcţii publice dar care nu a fost învestită în mod legal sau care nu au nici un fel de învestitură. Atât practica judiciară şi administrativă română cât şi doctrina de specialitate168 au stabilit că trebuie făcută o distincţie clară între situaţia uzurpatoruluicel care nu are o învestitură plauzibilă, care cu de la sine putere şi în mod vădit exercită atribuţii cu care nu a fost învestit, şi situaţia funcţionarului public neregulat- a cărui învestitură plauzibilă în sensul că publicul şi autorităţile au crezut că funcţionarul este legal învestit, şi care exrcită atribuţii specifice unei funcţii în mod public. Se observă, că în situaţia uzurpatorului nu există nici o aparenţă de legalitate a învestirii şi deci actele sale sunt inexistente, în schimb în cea de a doua situaţie ne aflam în prezenţa unei aparenţe legale admiţându-se că actele pe care le emite acest funcţionar plauzibil produc efecte juridice în favoarea terţilor de bună credinţă. 6. După regimul juridic aplicabil: a) categoria funcţionarilor publici cărora li se aplică regimul general înţelegând prin aceasta regimul reglementat de Statutul funcţionarilor publici; b) categoria funcţionarilor publici cărora li se aplică un regim special, în acest sens: Legea nr.188/1999, republicată, a precizat în art.5 alin.1 că pot beneficia de statute speciale funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul următoarelor servicii publice: structurile de specialitate ale Parlamentului României; structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale; structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; serviciile diplomatice şi consulare; autoritatea vamală; poliţia şi alte structuri ale Ministerelor Internelor şi Reformei Administrative; alte servicii publice stabilite prin lege. 7. După gradul de stricteţe al disciplinei169: a) categoria funcţionarilor publici civili care nu au stabilită o conduită tip, din punct de vedere al rigurozităţii disciplinare şi care nu au obligaţia de a purta uniforma în exercitarea atribuţiilor ce le revin; b) categoria funcţionarilor publici militari delimitaţi de a primi prin instruirea unei conduite tip şi portul unei uniforme oficiale; c) categoria intermediară ce cuprinde funcţionarii civili din armată sau poliţie. 8. După criteriul desemnării lor: a) categoria funcţionarilor publici numiţi care sunt numiţi pentru o perioadă nedeterminată; b) categoria funcţionarilor publici aleşi în funcţie ca rezultat al unui vot exprimat de întreaga colectivitate sau de un organ colegial pentru o perioadă determinată. De asemenea, principiile care stau la baza organizării şi dezvoltarii carierei în funcţia publică au fost precizate în art.3 ca fiind următoarele: ▫ competenţa, principiu potrivit căruia persoanele care doresc să acceadă sau să promoveze într-o funcţie publică trebuie să deţină şi să confirme cunoştinţele şi aptitudinile necesare exercitării funcţiei publice respective; ▫ competiţia, principiu potrivit căruia confirmarea cunoştinţelor şi aptitudinilor necesare exercitării unei funcţii publice se face prin concurs sau examen; ▫ egalitatea de şanse, prin recunoaşterea vocaţiei la cariera în funcţia publică a oricărei persoane care îndeplineşte condiţiile stabilite potrivit legii; 168

Gaston Jeze, Les principles generaux de droit administrative, Paris, 1930, pg. 285 şi urm., citat Paul Negulescu, în op. cit., pg.573. 169 Vergina Vedinaş, op. cit., pg. 408.

115

▫ profesionalismul, principiu potrivit căruia exercitarea funcţiei publice se face cu respectarea principiilor prevăzute de lege; ▫ motivarea, principiu potrivit căruia, în vederea dezvoltarii carierei, autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să identifice şi să aplice, în condiţiile legii, instrumente de motivare morală şi materială a funcţionarilor publici, precum şi să sprijine iniţiativele privind dezvoltarea profesională individuală a acestora; ▫ transparenţa, principiu potrivit căruia autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia de a pune la dispoziţie tuturor celor intersaţi informaţiile de interes public referitoare la cariera în funcţia publică. 7.3. Condiții pentru ocuparea funcției publice În funcţie de intervenţia aprecierii autorităţii publice, condițiile pot fi: - condiţii obiective: autoritatea se limitează să verifice să verifice doar dacă candidatul le îndeplineşte sau nu, fără a face vreo apreciere proprie (existenţa unei diplome atestând pregătirea profesională); - condiţii subiective: permit aprecierea din partea autorităţilor publice, în funcţie de natura funcţiei şi calităţile corespunzătoare necesare. În funcţie de sfera de aplicabilitate, distingem între: - condiţiile generale: vizează toate funcţiile şi demnităţile publice şi care se regăsesc în Constituţie şi în legea-cadru. - condiţii speciale: impuse numai unor categorii de funcţionari publici, prevăzute de legile speciale care reglementează regimul anumitor funcţii publice. Astfel, conform prevederilor art. 54 din Statutul funcţionarilor publici poate ocupa o funcţie publică persoana care îndeplineşte următoarele condiţii generale: a) are cetăţenie română şi domiciliul în România: O primă modificare, faţă de reglementarea anterioară, o reprezintă renunţarea la caracterul exclusive al cetăţeniei române, legiuitorul considerând că nu mai este justificată menţinerea interdicţiei privind ocuparea unei funcţii publice de către un cetăţean român care mai are şi o altă cetăţenie. Cerinţa ca peroana să aibă domiciliul în România decurge din faptul că funcţia publică trebuie exercitată fără intermitenţe, având în vedere că aceasta se caracterizează prin continuitate. b) cunoaşte limba română scris şi vorbit: Plecând de la dispoziţiile art.13 al Constituţiei Române, care studiază că “în România, limba oficială este limba română”, cerinţa de a cunoaşte limba româna, scris şi vorbit constituie o obligaţie firească a oricărei persoane care doreşte să ocupe o funcţie publică, deoarece aceasta trebuie să portă comunica oral sau în scris pentru a-şi putea îndeplinicu succes atribuţiile ce îi revin. Potrivit art.91 din Legea 188/1999, în unităţile administrativteritoriale în care persoanele aparţinând unei minorităţi naţionale deţin o pondere de 20%, unii funcţionari publici din serviciile în care au contacte directe cu cetăţenii au obligaţia să cunoască şi limba minorităţii naţionale respective. c) are vârsta de minimum 18 ani împliniţi: Prin condiţia referitoare la împlinirea vârstei de 18 ani se deosebeşte regimul funcţionarului public de cel al salriatului deoarece acesta din urmă poate încheia un contract individual de muncă la împlinirea vârstei de 16 ani, iar în cazuri excepţionale, au acordul părinţilor sau al ocrotitorului legal şi la vârsta de 15 ani. Prin excepţie, şi în dreptul muncii 116

legea instituie vârsta minimă de 18 ani. Astfel, “ceea ce constituie, sub aspectul vârstei, o excepţie în dreptul muncii, reprezintă regulă pentru funcţionarul public” 170. d) are capacitate deplină de exerciţiu: În ceea ce priveşte capacitatea de execrciţiu legiuitorul, a menţionat şi a luat în considerare şi această condiţie având în vedere faptul că simpla dobândire a vârstei de 18 ani nu presupune şi dobândirea capacităţii de exerciţiu. Se va avea în vedere că împlinirea vârstei de 18 ani este o condiţie generală pentru ocuparea funcţiilor publice, legiuitorul rezervându-şi dreptul de a stabili la nivelul unor statute speciale alte condiţii legate de vârsta persoanei ce urmează să ocupe o funcţie pubică171. e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate: De asemenea, condiţia de a avea o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate reprezintă o altă condiţie. f) îndeplineşte condiţiile de lege prevăzute de lege pentru funcţia publică: Se cuvine subliniată în mod deosebit condiţia de studii, condiţie cu implicaţie asupra profesionalismului cu care se exercită o anumită funcţie publică. Legiuitorul chiar dacă nu a precizat domeniile de specilaizare care dovedesc competenţa şi profesionalismul personei de a ocupa funcţia publică prin clasificarea funcţiilor a stabilit condiţia minim necesară pentru a ocupa funcţiile de clasa I, II, III, respective studii universitare de lungă durată, de scurtă durată, şi/sau studii medii liceale. Cu toate acestea, pentru funcţia de sectretar al unităţii administrative-teritoriale comuna, se precizează drept condiţie generală absolvirea unei instiutuţii de învăţământ superior de specialitate în ştiinţe juridice sau administrative. g) îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice: Alături de condiţia de studii, legiuitorul a venit cu precizarea că trebuie îndeplinite şi condiţiile specifice funcţiei cum ar fi spre exemplu condiţia de vechime, condiţie variabilă în funcţie de natura, clasa, categoria şi gradul funcţiei publice. h) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul care împiedică înfăpătuirea justiţiei, de fals sau a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie care ar face-o incompatibilă cu ecercitzarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea: Condiţia de a nu fi fost condamnat pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii de esrviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăpuirea justiţiei de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea este după cum se observă nu o condiţie generală ci una mai mult specială care vizeză numai anumite categorii de antecedente penale, respective cele care creează o stare de incompatibilitate cu funcţia publică ce va trebui dusă la îndeplinire. i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică sau nu i-a încetat contractul individual de muncă pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani: Prima dintre aceste condiţii de a nu fi fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani este o condiţie care apropie sistemul românesc de funcţia publică de cel occidental, 170

Verginia Vedinaş, Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările ulterioare, republicată, comentată, ediţia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, pg.22. 171 A se vedea în acest sens Legea nr. 340/2004 privind instituţia Prefectului care stabileşte drept condiţie pentru ocuparea funcţiei de prefect vârsta de cel puţin 30 de ani, iar pentru cea de subprefect de cel 27 de ani.

117

menţionăm concepţia introdusă de Guvernul britanic condus de Margaret Thatcher care prin reforma guvernamentală de privatizare a marii majorităţii serviciilor publice a introdus o condiţie asemanătoare, respectiv ca directorii de companii care devin insolvabile vor fi declaraţi incompetenţi în a acţiona ca director pentru o perioada de 3 ani. j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică: Pentru categoria inaltilor functionari publici, in art.16 alin.2, au mai fost stabilite drept conditii alaturi de conditiile generale de acces la o functie publica, urmatoarele: are studii superioare de lunga durata, absolvite cu diploma de licenta sau echivalenta; are cel putin 5 ani vechime in specialitatea studiilor necesare exercitarii functiei publice respective; a absolvit programe de formare specializata pentru ocuparea unei functii publice corespunzatoare categoriei inaltilor functionari publici ori a exercitat un mandate complet de parlamentar; a promovat concursul national pentru intrarea in categoria inaltilor functionari publici. 7.4. Cariera funcţionarilor publici a. Recrutarea funcţionarilor publici: în acord cu prevederile legale, recrutarea funcţionarilor publici se face prin concurs organizat în limita funcţiilor publice vacante prevăzute anual în acest scop prin planul de ocupare a funcţiilor publice. Din această reglementare legală se instituie ca regulă concursul, metoda de recrutare ce domină toate sistemele naţionale cât şi sistemul european al funcţiei publice devenind, astfel, dreptul comun în materia recrutării funcţionarilor publici. Principiile care stau la baza organizării concursului sunt: ▪ principiul competenţei deschise potrivit căruia confirmarea cunoştinţelor şi aptitudinilor necesare exercitării funcţiei publice se face prin concurs; rezultă astfel ca recrutarea nu se poate realiza pe bază de examen; ▪ principiul transparenţei potrivit căruia toţi cei interesaţi au acces la informaţiile de interes public referitoare la cariera în funcţia publică, principiu aflat în strânsă legatură cu principiul publicităţii; ▪ principiul meritelor profesionale şi competenţei conform căruia persoanele care îşi doresc să acceadă la o funcţie publică trebuie să aibă un bagaj minim de cunoştinţe şi aptitudini profesionale necesar exercitării funcţiei publice; ▪ principiul egalităţii accesului la funcţiile publice pentru fiecare cetăţean care îndeplineşte condiţiile legale care ar trebui să fie aplicat cu rezerva că persoanele care participă la concurs trebuie să îndeplinească condiţiile de vechime în specialitatea funcţiilor publice, prevăzute de lege. Condiţiile de desfăşurare a concursului se publică de autoritatea sau instituţia publică organizatoare în Monitorul Oficial al României Partea a III-a, cu cel puţin 30 de zile înainte de data desfăşurării acestuia cu excepţia înaltelor funcţii publice şi a funcţiilor de conducere care se vor publica prin grija Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. Condiţiile de participare şi desfăşurare a concursului, bibliografia şi alte date necesare desfăşurării concursului se afisează la sediul autorităţii sau instituţiei publice organizatoare a concursului şi pe pagina de internet a acestuia. Odată îndeplinite condiţiile prevăzute de lege pentru a accede într-o funcţie publică, candidatul va trebui, să participle la concursul organizat pentru ocuparea funcţiei respective şi să îndeplinească procedura deschisă de H. G. nr. 611/2008 privind aprobarea normelor 118

privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici pentru funcţiile publice de conducere şi pentru cele de execuţie. Concursul consta în trei etape: selectarea dosarelor de înscriere; proba scrisă; interviu, deci un prim pas constă în depunerea unui dosar de înscriere. Acest dosar urmează să fie analizat de comisia de concurs, comisie ce stabileşte dacă candidatul poate să participe la celelalte probe ale concursului. Proba scrisă, constă în elaborarea unei lucrari de tip sinteză sau rezolvarea unor teste grilă în prezenţa comisiei de concurs. Scopul probei este de a verifica cunostinţele de specialitate ale candidatului, cunostinţe necesare în exercitarea funcţiei publice. Proba scrisă şi interviul se notează cu puncte de la 1 la 100 fiecare. Se consideră că a promovat proba scrisă candidatul care a obţinut un minimum de 50 de puncte pentru funcţia publică de execuţie, respectiv 70 de puncte pentru funcţia publică de conducere. La interviu candidaţii se pot prezenta doar dacă au trecut de proba scrisă. Aceştia vor fi consideraţi admişi dacă au cumulat minimum 50 de puncte pentru funcţia publică de execuţie, respectiv minimum 70 de puncte pentru funcţia publică de conducere. Punctajul final se cumulează prin însumarea punctelor obţinute la cele două probe. Sunt declaraţi admisi candidaţii care au cel mai mare punctaj obţinut prin însumarea punctelor pe cele două probe., condiţia fiind aceea de a fi obţinut punctajul minim necesar cerut de lege pentru ocuparea funcţiei publice pentru care a candidat. La punctaje egale, prioritate are candidatul care a obţinut cel mai mare punctaj la proba scrisă, iar dacă egalitatea se menţine, candidaţii vor fi chemaţi la un alt interviu în urma căruia comisia de concurs va decide. Comisiile de concurs, precum şi cele de solţionare a contestaţiilor, sunt constituite printr-un act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice ce organizează concursul şi trebuie să aibă loc cu cel puţin 20 de zile înainte de data susţinerii concursului172. Calitatea de membru în comisia de concurs este incompatibilă cu calitatea de membru în comisia de soluţionare a contestaţiilor. Desemnarea preşedintelui comisiei de concurs, respectiv de soluţionare a contestaţiilor se face prin actul administrativ de constituire a comisiilor, din rândul membrilor acestora. Comisiile de concurs au următoarele atribuţii principale: selectează dosarele de concurs a canditaţilor; stabilesc planul interviului şi realizează interviul; notează pentru fiecare candidat toate probele concursului; transmit prin secretariatul comisiei, rezultatele concursului pentru a fi comunicate candidaţilor. Nu pot fi membri în comisia de concurs sau în comisia de soluţionare a contestaţiilor persoanele care au calitatea de demnitar, soţ, soţie, rudă sau afin până la gradul al IV-lea inclusiv cu oricare dintre candidaţi; dacă este sesizată o astfel de situaţie de incompatibilitate, persoana care are competenţa de numire a membrilor în comisia de concurs, va constata situaţia de incompatibilitate şi va lua măsuri de înlocuire a membrului respectiv. Fiecare comisie de concurs, respectiv soluţionare a contestaţiilor, are un secretariat a cărui competenţă se stabileşte prin actul de constituire a comisiilor, cuprizând de regulă funcţionari publici din cadrul compartimentelor de resurse umane. b. Perioada de stagiu: În Statutul funcţionarilor publici şi H. G. nr. 611/2008 privind aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici au fost precizate proceduri 172

Art. 25 din H. G. nr. 611/2008 privind aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici.

119

speciale referitoare la perioada de stagiu ce are ca obiect verificarea aptitudinei profesionale în îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor unei funcţii publice, formarea practică a funcţionarilor publici debutanţi, precum şi cunoaşterea de către aceştia a specificul administraţiei publice. Durata perioadei de stagiu a fost reglementată la 12 luni pentru funcţionarii publici din clasa I, 8 luni pentru cei din clasa a II-a şi 6 luni pentru cei din clasa a III-a, calculată de la data numirii ca funcţionari publici debutanţi. Prin programul de desfăşurare a perioadei de stagiu se stabilesc următoarele: alocarea a doua ore zilnic din timpul normal de lucru studiului individual; planificarea activităţilor ce urmează să fie desfăşurate, în funcţie de nivelul cunoştinţelor teoretice şi al deprinderilor practice dobândite pe parcursul perioadei de stagiu; cursurile de pregătire la care trebuie să participe funcţioarul public debutant. Funcţionarul public debutant este obligat să îşi organizeze o evidenţă proprie a pregătirii profesionale pe care o efectuează potrivit prevederilor prevăzute. Pe parcursul perioadei de stagiu, activitatea funcţionarului public se desfăşoară sub îndrumarea unui funcţionar public definitiv, de regulă din cadrul aceluiaşi compartiment, denumit îndrumător. Îndrumătorul este numit de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, de regulă la propunerea conducătorului compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public debutant, şi i-au fost stabilite următoarele atribuţii: coordoneză activitatea funcţionarului public debutant pe parcursul perioadei de stagiu; propune modalităţi de rezolvare a lucrărilor repartizate funcţionarului public debutant; supraveghează modul de îndeplinire a atribuţiilor de serviciu de către funcţionarul public debutant; propune conducătorului compartimentului cursurile de perfecţionare profesională la care trebuie să participe funcţionarul public debutant; întocmeşte un referat în vederea evaluării funcţionarului public debutant. La terminarea perioadei de stagiu, pe baza rezultatului evaluării realizate, funcţionarul public debutant va fi: numit funcţionar public de execuţie definitiv în clasa corespunzătoare studiilor absolvite, în funcţiile publice prevăzute de lege, în gradul profesional asistent; eliberat din funcţia publică, în cazul în care a obţinut la evaluarea activităţii calificativul “necorespunzător”, situaţie în care perioada de stagiu nu constituie vechime în funcţia publică. Numirea în funcţia publică: Actul administrativ de numire este este emis în termen de 15 zile lucrătoare de la data când candidatul a fost declarat admis; prin excepţie, actul administativ de numire poate fi emis, cu acordul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice şi la cererea scrisă şi motivată a candidatului declarat admis, în cel mult 30 de zile calendaristice de la data declarării candidatului ca fiind admis. Actul administartiv de numire are forma scrisă şi trebuie să conţină temeiul legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data la care urmează să exercite funcţia publică, drepturile salariale, precum şi locul de desfăşurare a activităţii la aceasta se va anexa fişa postului aferentă funcţiei publice, iar o copie a acesteia se înmânează funcţionarului public. După numirea în funcţia publică, persoana în cauză trebuie să depună jurământul de credinţa173 în termen de trei zile de la emiterea actului de numire 173

Textul jurământului de credinţă este următorul: “Jur să respect Constituţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, să aplic în mod corect şi fără părtinire legile ţării, să îndeplinesc conştiincios îndatoririle ce îmi revin în funcţia publică în care am fost numit,

120

în funcţia publică definitivă. Refuzul depunerii jurământului se consemnează în scris şi atrage revocarea actului administrativ de numire în funcţia publică. Numirea în funcţiile publice din categoria înalţilor funcţionari publici se va face conform Statutului funcţionarilor publici de către: Guvern, pentru funcţiile publice de secretar general al Guvernului şi secretar general adjunct al Guvenului şi de prefect; primministru, pentru funcţiile publice de consilier de stat, secretar general şi secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi de subprefect; ministerul administraţiei şi internelor, pentru funcţiile publice de secretar general al prefecturii, secretar general al judeţului şi al municipiului Bucureşti; ministrul sau, după caz, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, pentru funcţiile de director general din cadrul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Numirea în funcţiile publice de conducere cu excepţia celor de şef de birou şi şef de serviciu şi admiterea la forme specializate ale Institutului Naţional de Adimistraţie, organizate în scolpul ocupării unei funcţii publice, se face prin act administartiv emis de către conducătorii autorităţilor sau instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. Numirea în funcţiile publice de şef birou şi şef serviciu, precum şi pentru ocuparea funcţiilor publice de execuţie şi, respectiv, funcţiile publice specifice se face prin actul administrativ emis de către conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală. Promovarea în funcţia publică şi evaluarea performanţelor profesionale: Pentru a participa la concursul de promovare în gradul profesional imediat celui deţinut, funcţionarul public trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii: să aibă cel puţin 4 ani vechime în gradul profesional al funcţiei publice din care promovează; să aibă o vechime minimă de 2 ani în treapta de salarizare din care avansează; să fi obţinut, la evaluarea performanţelor profesionale individuale din ultimii 2 ani, cel puţin calificativul “bine”; să nu aibă în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară neradiată. Pentru a participa la concursul pentru promovarea într-o funcţie publică de conducere, funcţionarii publici trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii minime: să fie absolvenţi de masterat sau de stadii postuniversitare în domeniul administraţiei publice, management sau în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei publice; să fie numiţi într-o funcţie publică din clasa I; să îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în fişa postului; să îndeplinească condiţiile de vechime de 2 ani în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei publice, pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere de: şef birou, şef serviciu şi secretar al comunei, precum şi a funcţiilor publice specifice asimilate acestora şi de 5 ani în specialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei publice, pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere; să nu aibă în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară neradiată. În urma dobăndirii unei diplome de studii de nivel superior în specialitatea în care îşi desfăşoară activitatea, funcţionarii publici de execuţie au dreptul de a participa la concursul pentru ocuparea unei funcţii publice vacante într-o clasa superioară celei în care sunt încadraţi.

să pastrez secretul profesional şi să respect normele de conduită profesioanlă şi civică. Aşa să mă ajute Dumnezeu!”(formula religioasă de încheiere a jurământului va respecta libertatea convingerilor religioase).

121

Promovarea poate fi: definitivă, atunci când funcţia publică superioară se ocupă prin concurs sau examen; temporară, atunci când funcţia publică de conducere sau, după caz, funcţia publică corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici se ocupă pe perioade determinate. Concursul sau examenul pentru promovare se organizează în limita funcţiilor publice vacante rezervate în scopul promovării prin planul de ocupare a funcţiilor publice sau pentru funcţiilor publice care devin vacante în cursul anului, astfel: de către Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici, pentru promovarea funcţionarilor publici în funcţii publice de conducere, cu excepţia funcţiilor publice de şef serviciu şi şef birou; de către autorităţile şi instituţiile publice, pentru promovarea funcţionarilor publici în funcţii publice de execuţie sau în funcţii publice de şef serviciu ori şef birou. 7.5. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici a. Drepturile funcţionarilor publici 1. Dreptul la opinie: Libertatea de opinie are un suport constituţional în două texte diferite, respectiv, art.29, care se refera la libertatea conştiinţei, dar şi în art.30, care se referă la libertatea de exprimare. Constituţia garantează atât libertatea de a avea o opinie cât şi liberatatea de a exprima acea opinie. În literatura de specialitate s-a adăugat o notă specifică acestei libertaţi, în sensul că ea asigură existenţa şi conţinutul altor libertăţi, precum libertatea cuvantului, libertatea presei, libertatea de asociere, deoarece aceste drepturi sunt forme de manifestare a libertaţii de opinie174. Conform acestor texte, “libertatea de exprimare nu poate prejudicia demnitatea, onoarea, viaţa particulară a persoanei şi nici dreptul la propria imagine”, precum şi faptul că “sunt interzise de lege defăimarea ţării şi a naţiunii, îndemnul la război de agresiune, la ura naţională, de clasă sau religioasă, incitarea la discriminare, la separatism teritorial sau la violenţă publică, precum şi la manifestări obscene, contrare bunelor moravuri ”. 2. Dreptul la asociere sindicală: Un alt drept recunoscut funcţionarilor publici este cel cu privire la asociere, prevăzut de art. 40 din Constiţutie, care prevede că “Cetăţenii se pot asocia liber în partde politice, în sindicate, în patronate şi alte forme de asociere”. În schimb, în Statutul funcţionarilor publici se arată ca “dreptul de asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici, cu excepţia celor care sunt numiţi în categoria înalţilor funcţionari publici, funcţionari publici cu funcţii de conducere şi altor categorii de funcţionari publici cărora le este interzis acest drept prin statute speciale”. Dreptul pe care îl recunoaşte art. 27 din legea-cadru a funcţionarilor publici presupune pentru funcţionarul public următoarele prerorgative: dreptul de a se asocia liber în sindicate; dreptul de a adera la unele sindicate; dreptul de a exercita un anumit mandat în cadrul acestora; dreptul de a se asocia în alt tip de organizaţii care au ca scop protejarea intereselor profesionale.

174

A se vedea pe larg Ioan Muraru, în lucrarea colectivă Constituţia României comentată şi adnotată, R.A. Monitorul Oficial al României, Bucureşti, 1992, p. 73.

122

3. Dreptul la grevă: Dreptul al grevă este garantat, în condiţiile legii, prin art.28; anterior adoptarii Legii nr.251/2006, art.28 impunea, ca şi restrângeri ale exerciţiului acestui drept, condiţia de a respecta principiile celerităţii şi al continuităţii serviciilor publice175. Aceste restricţii au fost eliminate în prezent, însă s-a adăugat precizarea că funcţionarii publici care se află în grevă nu beneficiază de salariu şi alte drepturi salariale pe perioada grevei. Articolul 43 din Constituţie enumeră, printre drepturile fundamentale ale cetăţenilor şi dreptul la grevă, care în formularea textului constituţional este recunoscut numai salariaţilor. Într-o asemenea perspectivă, trebuie admis că s-au avut în vedere şi funcţionarii publici, nu numai salariaţii. 4. Dreptul la salariu şi alte sporuri: Potrivit dispoziţiilor art.29 din Statutul funcţionarilor publici, pentru activitatea desfaşurată, functionarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul corespunzător treptei de salarizare şi suplimentul gradului. La alin.2 al art.29 se menţionează că “Funcţionarii publici beneficiază de prime şi alte drepturi salariale”. Din modul în care este redactat art.29 rezultă că legiuitorul a avut în vedere viziunea clasică, în care salariul reprezintă contraprestaţia unei munci, rezultă de aici câteva concluzii: dreptul la salariu se naşte din faptul ca funcţionarul public a prestat o anumită activitate; salariul reprezintă contraprestaţia activităţii depusă de salariat; între salariu şi activitatea depusă trebuie să existe o anumită echivalenţă, un echilibru. 5. Dreptul la condiţii normale de muncă şi de igienă care să ocrotească sănătatea, integritatea fizică şi psihică: Potrivit textului art.35 din Statutul funcţionarilor publici, “autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să asigure funcţionarilor publici condiţii normale de muncă şi igienă, de natură să le ocrotească sănătatea şi integritatea fizică şi psihică”, de unde putem sublinia că textul de lege are un caracter imperativ. Acest drept se completează cu dreptul la concedii medicale plătite, cu dreptul de a-şi păstra postul pe durata bolii, cu dreptul la proteze, la medicamente şi altele. 6. Dreptul la protecţie din partea legii: Dreptul la protecţie din partea legii a funcţionarilor publici este unul dintre cele mai vechi drepturi, fiind specific acestei categorii profesionale şi apărat ca atare atât prin legi cu caracter general, cât şi prin acte normative cu caracter special. 7. Dreptul la carieră: Sistemul de „post” este construit dintr-un ansamblu de funcţii sau meserii, definit prin nivelul şi caracteristicile lui; funcţionarii sunt numiţi în una din aceste funcţii, putând apoi fi numiţi în alte funcţii, fără a fi investiţi cu un drept în acest sens, în acest sistem. Sistemul de tip „cariera” este bazat pe conceptul de stabilitate şi de contiunitate în carieră, fie în interiorul aceluiaşi corp, ceea ce permite accesul la un anumit număr de funcţii, fie trecând de la un număr de funcţii la altul. b. Obligaţiile functionarilor publici 1. Abţinerea de la exprimarea convingerilor politice: Textul art.42 din Statutul funcţionarilor publici instituie o obligaţie de a nu face, care impune funcţionarului public „să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a

175

A se vedea Verginia Vedinaş, Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, comentată, ediţia a III-a, Bucureşti, 2004, Editura Lumina Lex, pg. 87-88.

123

convingerilor şi preferinţelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la acţiuni politice în timpul programului de lucru”. 2. Obligaţia de supunere: norma legală care impune obligaţia de supunere a funcţionarului public se regăseste în art.43, care prevede că „funcţionarul public este obligat să se conformeze dispoziţiilor primite de la superiorii ierarhici”. 3. Obligaţia de a-şi îndeplini cu profesionalism, loialitate, corectitudine şi în mod conştiincios îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea să aducă prejudicii instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea. 4. Îndatorirea de a păstra secretul de stat şi secretul de serviciu, precum şi confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştiinţă în exercitarea funcţiei publice. 5. Obligaţia de a păstra confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care i-au cunoştinţă în exercitarea funcţiei. 6. Obligaţia de a nu accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje. 7. Îndatorirea de a rezolva numai lucrările repartizate de conducătorul compartimentului în care funcţionează. 8. Obligaţia de a-şi perfecţiona pregătirea profesională, fie în cadrul instituţiei publice, fie urmând cursuri de perfecţionare organizate în acest sens a căror durată este mai mare de 90 de zile într-un an calendaristic, finanţate din bugetul de stat sau local, sunt obligaţi să se angajeze în scis că vor lucra în administraţia publică între 2 şi 5 ani de la treminarea programelor, proporţional cu numărul zilelor de perfecţionare profesională. 7.6. Regimul răspunderii funcţionarilor publici a. Răspunderea administrativ-disciplinară a funcţionarilor publici: Raportul juridic în care apare răspunderea disciplinară a funcţionarului este un raport juridic de drept public specific al dreptului administrativ, reglementat de principiile şi normele dreptului administrativ, respectiv raportului juridic de subordonare ierarhică. Natura juridică a răspunderii discipilinare a funcţionarului public trebuie definită prin raportare la natura raportului juridic ce se naşte între Stat şi autoritatea administrativă pe de o parte şi funcţionarul public, pe de altă parte. Art.77 alin.1 din Statutul funcţionarilor publici precizează că răspunderea disciplinară se atrage odata cu săvârşirea unei abateri disciplinare, prin care se încalcă cu vinovăţie de către funcţionarii publici îndatoririle corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege. Trăsăturile răspunderii disciplinare a funcţionarului public sunt acele caracteristici care o deosebesc atât de formele răspunderii juridice din afara dreptului administrativ, cât şi de celelalte forme ale răspunderii juridice administartive: este o răspundere juridică de drept public în general şi de drept administrativ în special; atât subiectul pasiv, cât şi subiectul activ sunt subiecte de drept administarativ atfel, funcţionarul public trebuie să fie legal numit în funcţie iar autoritatea disciplinară, comisia de disciplină, trebuie să fie legal constituită; se angajează numai pentru pentru o abatere disciplinară şi numai după procedura specială prevăzută de lege; se angajeză pentru simpla încalcare a competenţei funcţionarului public sau a interdicţiilor impuse de legiuitor prin stabilirea incompatibilităţilor funcţiei, indiferent dacă se cauzează unui prejudiciu moral sau material; se angajează numai dacă nu există o cauză exoneratoare de răspundere. 124

Statutul a stabilit în art.77 alin.2 că se constituie în abateri disciplinare urmatoarele fapte: întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor; neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor; absenţe nemotivate de la serviciu; nerespectarea în mod repetat a programului de lucru; intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal; nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter; manifestări care aduc atingeri prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfaşoară activitatea; desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic; refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu; încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege de către funcţionarii publici. Sancţiunile disciplinare au fost de asemenea stabilite în art.77 alin.3 din Statut: a) mustrarea scrisă care se poate aplica direct de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea conducătorului compartimentului în care functionează cel in cauză; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni şi se aplică de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea comisiei de disciplină; c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani se aplică de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea comisiei de disciplină; d) trecerea într-o funcţie publică inferioară pe o perioadă de până la un an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului, sancţiune ce se va aplica de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea comisiei de disciplină; e) destituirea din funcţia publică care se aplică la rândul ei de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea comisiei de disciplină. Individualizarea sancţiunii disciplinare se va face ţinând seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii, comportarea generală în timpul serviciului a funcţionarului public, precum şi de existenţa în antecedentele acestuia a altor sancţiuni disciplinare care nu au fost radiate. Aplicarea sancţiunii se face în termen de cel mult 2 ani de la data săvârşirii abaterilor iar ele nu pot fi dispuse decât după cerectarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public, audiere care se consemnează în scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal. Funcţionarul public nemulţunit de sancţiunea aplicată se poate adresa instanţei de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziţiei de sancţionare. Statutul actual a adus modificări, în care nu se mai prevede procedura de a ataca actul sancţionator la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în termen de 15 zile de la comunicare, aşa cum era prevăzută. Legiuitorul a stabilit de asemenea şi instituţia reabilitării după cum urmează: mustrarea scrisă se radiază în termen de 6 luni de la aplicare şi se constată prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice; diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni; suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani; trecerea într-o funcţie publică inferioară pe o perioadă de până la un an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului se radiază în termen de un an de la expirarea termenului pentru 125

care au fost aplicate acestea se constată prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice; destituirea din funcţia publică se radiază in termen de 7 ani de la aplicare. Pentru a se evidenţia situaţia disciplinară a funcţionarului public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici eliberează un cazier administrativ, conform bazei de date pe care o administrează. Cazierul administrativ este un act care cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarului public şi care nu au fost radiate în condiţiile legii. Cazierul administrativ este necesar a se prezenta în următoarele cazuri: desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia de concurs pentru recrutarea funcţionarilor publici; desemnarea unui funcţionar public în calitate de preşedinte şi membru în comisia de disciplină; desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia paritară; ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici sau categoriei funcţionarilor publici de conducere; în orice alte situaţii prevăzute de lege. Cazierul administrativ se eliberează conform Statutului, art.81 alin.4 la solicitarea: funcţionarului public interesat; conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea; preşedintelui comisiei de disciplină; altor persoane prevăzute de lege. În vederea aplicării răspunderii juridice administrativ disciplinare în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, comisii de disciplină176, care cercetează faptele sesizate ca abateri disciplinare şi propune sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor publici care le-au săvâşit. În funcţie de numărul funcţionarilor publici din cadrul fiecărei autorităţi sau instituţii publice, comisia de disciplină se poate constitui pentru o singură autoritate sau instituţie sau pentru mai multe. Comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici se constituie prin decizie a primului-ministru, la propunerea preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. H.G. nr.1344/2007 privind normele de organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină a stabilit drept atribuţii principale ale comisiei de disciplină următoarele: cercetează abaterile disciplinare pentru care a fost sesizată; propune aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute de Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată; întocmeşte rapoarte cu privire la fiecare cauză pentru care a fost sesizată, pe care le înainteză conducătorului autorităţii sau instituţiei publice. Comisia de disciplină poate fi sesizată de: conducătorul autorităţii sau instituţiei publice; conducătorul compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public a cărui faptă este sesizată; orice persoană care se consideră vătămată prin fapta unui funcţionar public. b. Răspunderea contravenţională Acest tip de răspundere este o formă specifică dreptului administrativ şi cuprinde totalitatea normelor juridice care reglementează răspunderea celor care nesocotesc dispoziţii de drept administrativ, în raporturile dintre autorităţile administrative, precum şi dintre acestea şi particulari (persoane fizice şi juridice). Contravenţia, aşa cum este ea definită de Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată şi modificată de Legea nr.180/2002 reprezintă fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului Bucureşti. 176

A se vedea în acest sens H.G. nr.1344/2007 privind normele de organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 768 din 13 noiembrie 2007.

126

Răspunderea contravenţională angajează aplicarea unor sancţiuni, precum avertisment, amenda contravenţională, obligare la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii; Statutul reglementează expres calea de atac împotriva procesului-verbal de constatre a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii funcţionarului public, respectiv funcţionarul public se poate adresa cu plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care sete numit funcţionarul public sancţionat. c. Răspunderea penală Conform dispoziţiilor Legii nr.188/1999, republicată, răspunderea funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă se angajează potrivit legii penale. În cazul în care s-a pus în mişcare acţiunea penală pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică fapta justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va dispune suspendarea funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine. Dacă se dispune scoaterea de sub urmărire penală ori încetarea urmăririi penale, precum şi în cazul în care instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcţia publică încetează, iar funcţionarul public respectiv va fi reintegrat în funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare. În situaţia în care nu sunt întrunite condiţiile pentru angajarea răspunderii penale, iar fapta funcţionarului public poate fi considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină competentă. d. Răspunderea civilă Este posibil ca prin exercitarea defectuasă sau neexercitarea funcţiei să se aducă daune matreiale sau morale unor persoane fizice sau juridice, caz în care urmează să intervină răspunderea civilă a funcţionarilor publici dar şi a autorităţilor sau instituţiilor publice din care aceştia fac parte. Răspunderea civilă a funcţionarului public, conform Statutului, se angajează şi se dispune: pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează; pentru nerestituirea în temeiul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; aceste forme de răspundere civilă a funcţionarului public se dispun de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice prin emiterea unui ordin sau a unei dispoziţii de imputare, în tremen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, împotriva ordinului sau dispoziţiei de imputare funcţionarul public în cază se poate adresa instanţei de contencios administrativ; dreptul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice de a emite ordinul sau dispoziţia de imputare se prescrie în tremen de 3 ani de la data producerii pagubei; pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşi definitive şi irevocabile, recuperarea se face printr-o acţiune în regres. 7.7. Modificarea şi încetarea raportului juridic de serviciu a. Modificarea raportului juridic de serviciu poate fi definită ca reprezentând trecerea funcţionarului public pe un alt post în aceeaşi instituţie sau alta, în mod temporar sau definitiv; ea poate fi determinată de organizarea mai bună a serviciului public, de anumite necesităţi social-economice precum şi de interesele personale ale funcţionarului 127

public. Modificarea raportului juridic de esrviciu are loc, aşa cum se precizează în Statutul funcţionarilor publici, prin: Delegarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care sete încadrat funcţionarul public, pe o perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice într-un an. Delegarea pe o perioadă mai mare de 60 de zile calendaristice în cursul unui an se poate dispune numai cu acordul scris al funcţionarului public. Măsura se poate dispune pentru o perioadă de cel mult 90 de zile calendaristice într-un an. Pe timpul delegării funcţionarulu public îşi păstrează funcţia publică şi salariul, iar autoritatea sau instituţia publică care îl deleagă este obligată să suporte costul integral al transportului, cazării şi al indemnizaţiei de delegare. Funcţionarul public poate refuza delegarea dacă se află în una dintre următoarele situaţii: graviditate; îşi creşte singur copilul minor; starea sănătăţii, dovedită cu certificat medical, face contraindicată delegarea. Detaşarea se dispune în intersul autorităţii sau instituţiei publice în care urmeză să îşi desfăşoare activitatea funcţionarul public, pentru o perioadă de cel mult 6 luni. În cursul unui an calendaristic un funcţionar public poate fi detaşat mai mult de 6 luni numai cu acordul lui scris. Aceasta se poate dispune doar dacă pregătirea profesională a funcţionarului public corespunde atribuţiilor şi responsabilităţilor funcţiei publice pe care urmează să fie detaşat. Pe perioada detaşării funcţionarul public îşi păstrează funcţia publică şi salariul. Dacă salariul corespunzător funcţiei publice pe care este detaşat este mai mare, el are dreptul la acest salariu. Pe timpul detaşării în altă localitate autoritatea sau instituţia publică beneficiară este obligată să-i suporte costul integral al transportului, dus şi întors, cel puţin o dată pe lună, al cazării şi al indemnizaţiei de detaşare. Funcţionarul public poate refuza detaşarea dacă se află în una dintre următoarele situaţii: graviditate; îşi creşte singur coplilul minor; starea sănătăţii, dovedită cu certificat medical, face contraindicată detaşarea; detaşarea se face într-o localitate în care nu i se asigură condiţii corespunzătoare de cazare; este singurul întreţinător de familie; motive familiale temeinice justifică de a da curs detaşării. Transferul, ca modalitate de modificare a raportului de serviciu, poate avea loc între autorităţile sau instituţiile publice: în interesul serviciului; la cererea funcţionarului public. Transferul în interesul serviciului se poate face numai cu acordul scris al funcţionarului public transferat. În cazul transferului în interesul serviciului în altă localitate, funcţionarul public transferat are dreptul la o indemnizaţie egală cu salariul net calculat la nivelul salariului din luna anterioară calei în care se transferă, la acoperirea tuturor cheltuielilor de transport şi la un concediu plătit de 5 zile. Plata acestor drepturi se suportă de autoritatea sau instituţia publică la care se face transferul, în termen de cel mult 15 zile de la data aprobării transferului. Transferul se va face într-o funcţie publică echivalentă cu funcţia publică deţinută de funcţionarul public. Transferul la cerere se face într.o funcţie publică echivalentă, în urma aprobării cererii de transfer a funcţionarului public de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice la care se solicită transferul. Mutarea în cadrul altui compartiment al autorităţii sau instituţiei publice poate fi definitivă sau temporară. Mutarea definitivă în cadrul altui compartiment se aprobă, cu acordul scris al funcţionarului public, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public. Mutarea temporară în cadrul altui compartiment se dispune motivat, în interesul autorităţii sau instituţiei publice, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, pe o 128

perioadă de maximum 6 luni într-un an, cu respectarea pregătirii profesionale şi a salariului pe care îl are funcţionarul public. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere vacante se realizează prin promovarea temporară a unui funcţionar public care îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea acestei funcţii publice. Această măsură se dispune de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, pe o perioadă de maximum 6 luni, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. b. Suspendarea raportului juridic de serviciu de drept, conform Statutului, se poate realiza numai atunci când funcţionarul public se află în una dintre următoarele situaţii: este numit sau ales într-o funcţie de demnitate publică, pentru perioada respectivă; este încadrat la cabinetul unui demnitar; este desemnat de cître autoritatea sau instituţia publică să desfăşoare activităţi în cadrul unor misiuni diplomatice ale României ori în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, pentru perioada respectivă; desfăşoară activitate sindicală pentru care este prevăzută suspendarea; efectuează stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; este atrestat preventiv; efectuează tratament medical pentru incapacitate temporară de muncă, precum şi pentru însoţirea soţului său, a soţiei ori a unei rude până la gradul I inclusiv; se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, în carantină sau în concediu de maternitate; este dispărut, iar dispariţia a fost constatată prin hotărâre judecătorească irevocabilă; forţă majoră precum şi în alte cazuri prevăzute de lege. Raportul de serviciu se suspendă la iniţiativa şi la cererea motivată a funcţionarului public în următoarele situaţii: concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau, în cazul copilului cu handicap, până la împlinirea vârstei de 3 ani; concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani sau, în cazul copilului cu handicap pentru afecţiunile intercurente, până la împlinirea vârstei de 18 ani; desfăşurarea unei activităţi în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale altele decât cele în care a fost trimis de autoritatea sau instituţiua publică; pentru participarea la campania electorală; pentru participarea la grevă. Cererea de suspendare a raportului de serviciu se face în scris cu cel puţin 15 zile calendaristice înainte de data când se solicită suspendarea. Actul administrativ prin care se contată, respectiv se aprobă suspendarea raportului de serviciu, precum şi cel prin care se dispune reluarea activităţii de către funcţionarul public se comunică Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în termen de 10 zile lucrătoare de la data emiterii. De la data încetării motivului de suspendare de drept, în termen de 5 zile calendaristice, funcţionarul public este obligat să informeze în scris conducătorul autorităţii sau instituţiei publice despre acest fapt iar la rândul său are obligaţia să asigure, în termen de 5 zile, condiţiile necesare reluării activităţii de către funcţionarul public. Reluarea activităţii se dispune prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice. c. Încetarea raporturilor juridice de serviciu ale funcţionarilor publici aşa cum sete prevăzută de Statut în art. 98 are loc în următoarele condiţii: a) de drept: la data decesului funcţionarului public; la data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătoreşti de declarare a morţii funcţionarului public; dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte una din următoarele condiţii generale, necesar a fi îndeplinite la accesul în funcţia publică, respectiv să aibă cetăţenia română şi domiciliul în România, capacitate deplină de exerciţiu şi studiile prevăzute de lege pentru funcţia publică; la data comunicării deciziei de pensionare pentru limită de vârstă ori invaliditate a funcţionarului public; ca 129

urmare a constatării nulităţii absolute a actului administartiv de numire în funcţia publică, de la data la carea nulitatea a fost constatată prin hotărâre judecătorească definitivă; când funcţionarul public a fost condamnat printr-o hotărâre judecătorească definitivă pentru o infracţiune sau prin care s-a dispus aplicarea unei sancţiuni privative de libertate, la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare; ca urmare a interzicerii exercitării funcţiei, ca măsură de siguranţă ori ca pedeapsă complementară, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti prin care s- dispus interdicţia; la data expirării termenului pe care a fost exercitată, cu caracter temporar, funcţia publică. Constatarea cazului de încetare de drept a raportului de serviciu se face, în termen de 5 zile lucrătoare de la intervenirea lui, prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau inmstituţiei publice. Actul administrativ prin care s-a constatat intervenirea unui caz de încetare de drept a raporturilor de serviciu se comunică Agenţiei Naţionale a Funţionarilor Publici, în termen de 10 zile lucrătoare de la emiterea lui. b) prin acordul părţilor, consemnat în scris; c) prin eliberare din funcţia publică; Conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va dispune eliberarea din funcţia publică prin actul administrativ, care se comunică funcţionarului public în tremne de 5 zile lucrătoare de la emitere, pentru motive neimputabile funcţionarului public, în următoarele cazuri: autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă localitate, iar funcţionarul public nu este de acord să o urmeze; autoritatea sau instituţia publică îşi reduce peronalul ca urmare a reorganizării activităţii prin reducerea postului ocupat al funcţionarului public; ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în funcţia publică ocupată de către funcţionarul public a unui funcţionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive neîntemeiate, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de reintegrare; pentru imcompetenţă profesională în cazul obţinerii calificativului „nesatisfăcător” la evaluarea performanţelor profesionale individuale; funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţiile necesare ocupării funcţiei publice; starea sănătăţii fizice sau/şi psihice a funcţionarului public, constatată prin decizie a organelor competente de expertiză medicală, nu îi mai permite acestuia să îşi îndeplinească atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice deţinute; ca urmare a refuzului neîntemeiat al înaltului funcţionar public de acceptare a numirii în condiţiile realizării mobilităţii în funcţie. Autoritatea sau instituţia publică este obligată să acorde funcţionarilor publici un preaviz de 30 de zile calendaristice, în cazul eliberării din funcţia publică, în perioada de preaviz conducătorul autorităţii sau instituţiei publice poate acorda celui în cauză reducerea programului de lucru, până la 4 ore zilnic, fără afectarea drepturilor salariale cuvenite. a) prin destituirea din funcţia publică; Destituirea din funcţia publică se dispune prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, care se comunică funcţionarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la data emiterii, pentru motive imputabile funcţionarului public, în următoarele cazuri: ca sancţiune disciplinară, aplicată pentru săvârşirea repetată a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecinţe grave; dacă s-a ivitun motiv legal de incompatibilitate, iar funcţionarul public nu acţionează pentru încetarea acestuia într-un tremen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. b) prin demisie.

130

Funcţionarul public poate să comunice încetarea raporturilor de serviciu prin demisie, notificată în scris conducătorului autorităţii sau instituţiei publice. Demisia nu trebuie motivată şi produce efecte după 30 de zile calendaristice de la înregistrare. În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administartiv anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public. La solicitarea funcţionarului public, instanţa care a constatat nulitatea actului administrativ va dispune reintegrarea acestuia în funcţia publică deţinută. La încetarea raportului de serviciu funcţionarul public îşi păstrează drepturile dobândite în cadrul careierei, cu excepţia cazului în care raportul de serviciu a încetat din motive imputabile acestuia; la încetarea raportului de serviciu funcţionarul public are îndatorirea să predea lucrările şi bunurile care i-au fost încredinţate în vederea exercitării atribuţiilor de serviciu. d. Redistribuirea şi Corpul de rezervă al funcţionarilor publici Conform art.104 din Statut, redistribuirea funcţionarilor publici se face pe o funcţie publică echivalentă cu funcţia publică inferioară vacantă, cu acordul scris al funcţionarului public. Redistribuirea funcţionarilor publici din corpul de rezervă se dispune prin ordin al preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. Teste de autoevaluare 1. Prezentați situațiile care conduc la modificarea raporturilor de serviciu a funcționarilor publici. 2. Analizați succint condițiile de acces la funcția publică. 3. Evidențiați etapele carierei unui funcționar public. 4. Prezentați modalitatea de încetare a raportului de serviciu ca urmare a săvârșirii unei abateri disciplinare grave. 5. Analizați instituția detașării unui funcționar public și cauzele în care poate interveni.

131

Bibliografie 1. Ana-Maria Bercu, Pregătirea profesională și cariera personalului din administrația publică, Editura Universitară, București, 2009. 2. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I şi II, ediţia a IVa, Editura All Beck, Bucureşti, 2005. 3. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generală, Editura All Beck, Bucureşti, 2003. 4. Corneliu Manda, Ana-Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005. 5. Cristian Ionescu, Instituţii politice şi drept constituţional, Editura Juridică, Bucureşti, 2004. 6. Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2005. 7. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol I şi II, Editura All. Beck, Bucureşti, 2003. 8. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, Bucureşti, 2008. 9. Dana Apostol Tofan, Instituţii administrative europene, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2007. 10. Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000. 11. Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Ilie Gorjan, ş. a., Dreptul Administrativ în Uniunea Europeană, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007. 12. Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2006. 13. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universităţii Lucian Blaga, Sibiu, 2007. 14. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004. 15. Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IIIa revăzută şi actualizată, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007. 16. ***Constituţia României 17. ***Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu modificările şi completările ulterioare. 18. ***Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare. 19. ***Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare. 20. ***Legea nr. 340/2004 privind instituţia Prefectului, republicată în M. Of. Nr. 225/24 martie 2008. 21. ***Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare.

132