Documento Final PF 05-12-2017%5b1%5d

DOCUMENTO FINAL DEL PROCESO DE DIÁLOGO DEL PACTO FISCAL Servicio Estatal de Autonomías

05 de diciembre de 2017

Índice

1. Introducción ............................................................................. ........................ ......................................................................................................... .................................................... 5 2. Marco normativo norm ativo del régimen económico financiero .................................................................. ......................................... ......................... 6 2.1 El régimen económico financiero .......................................................................................... 6 2.2 Cambios en el régimen económico financiero ....................................................................... 7 2.3 Recursos de las entidades territoriales autónomas ................................................................. 9 2.4 Administración de los recursos ............................................................................................ .......................................... .................................................. 11 2.5 Límites de gasto en las l as entidades territoriales autónomas ................................................... .......... ......................................... 12 3. Institucionalidad del proceso de diálogo .................................................................................... 13 4. Diagnóstico de las finanzas públicas del Estado ........................................................................ 24 5. Análisis de las propuestas presentadas a la Comisión Técnica del Pacto Fiscal ........................ 46 6. Conclusiones y agenda de trabajo .............................................................................................. 73 6.1 Aplicación gradual y progresiva de los resultados del Pacto Fiscal .................................... 73 6.2 Articulación entre los resultados res ultados de las Etapas 3, 4 y 5. ...................................................... 73 6.3 Funcionamiento de los Consejos de Coordinación Sectorial derivados de la Etapa 4  –  Asignación e Inversión Inver sión Efectiva de Recursos. ........................................................................... 74 6.4 Reformas al Régimen Económico Financiero ............................................... ...................................................................... ....................... 74 6.5 Sistema de Planificación del Estado - SPIE .................................................. ......................................................................... ....................... 76 6.6 Análisis de la sostenibilidad de los programas nacionales de inversión destinados a la reducción de la pobreza pobr eza .................................................... ........................................................................................................ .......................................................... ...... 77 6.7 Análisis de la factibilidad financiera y legal para par a la distribución de recursos departamentales a los Gobiernos Autónomos Municipales y Gobiernos Autónomos Indígena Originario Campesinos. ........................................................................................................ .................................................. ............................................................................. ....................... 78 6.8 Establecimiento de una política estatal destinada al desarrollo de áreas urbanas, ciudades y metrópolis ...................................................... ............................................................................................................ ............................................................................. ....................... 78 6.9 Análisis de la factibilidad y las condiciones de los cambios en el criterio de distribución de los recursos recurso s de Coparticipación Tributaria. Tr ibutaria. ................................................ ................................................................................ ................................ 79

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6.10 Análisis de la reducción de la condicionalidad del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) .................................................................................................................................... ................................................................................ .......................................................... ...... 80 6.11 Analizar de la modificación del Artículo 10 de la Ley N° 3302 ........................................ 80 6.12 Análisis temáticos ............................................................. ..... ......................................................................................................... ................................................. 81

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Lista de Abreviaturas ABC ACOBOL AIOC AMB AMT AR CNA CODEPAF CPE CTPF DDE ETA FAM FPIEEH GAD GAIOC GAM GAR GGAA HIPC IDH IEHD IJ INE IOC IPBI IPJ IPVA ITBI ITF ITGB ITVA IUE IVA LMAD MEFP MPD  NBI  NB-ST

Administradora Boliviana de Carreteras Asociación de Concejalas de Bolivia Autonomía Indígena Originaria Campesina Asociación de Municipios de Bolivia Asociación de Municipios de Tarija Autonomía Regional Consejo Nacional de Autonomías Consejo Departamental del Pacto Fiscal del Departamento de La Paz Constitución Política del Estado Comisión Técnica del Pacto Fiscal Direcciones Departamentales de Educación Entidad Territorial Autónoma Federación de Asociaciones Municipales Fondo de Promoción a la Inversión en Exploración y Explotación Hidrocarburífera Gobierno Autónomo Departamental Gobierno Autónomo Indígena Originario Campesina Gobierno Autónomo Municipal Gobierno Autónomo Regional Gobiernos Autónomos Países Altamente Endeudados Impuesto Directo a los Hidrocarburos Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados Impuesto al Juego Instituto Nacional de Estadística Indígena Originario Campesino Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles Impuesto a la Participación en Juegos Impuesto a la Propiedad de Vehículos Automotores Impuesto a la Transferencia de Bienes Inmuebles Impuesto a las Transacciones Financieras Impuesto a la Transferencia Gratuita de Bienes Impuesto a la Transferencia de Vehículos Automotores Impuesto a la Utilidades de las Empresas Impuesto al Valor Agregado Ley N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Ministerio de Planificación del Desarrollo Necesidades Básicas Insatisfechas Normas Básicas del Sistema de Tesorería 3

 NCE OECAS OECOMS PGE PIB PND POA RC-IVA SEA SPIE TGN UFV VIPFE

Nivel Central del Estado Organizaciones Económicas Campesinas Indígena Originarias Organizaciones Económicas Comunitarias Presupuesto General del Estado Producto Interno Bruto Plan Nacional de Desarrollo Plan Operativo Anual Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado Servicio Estatal Autonomías Sistema de planificación integral del Estado Tesoro General de la Nación Unidad de Fomento a la Vivienda Viceministerio de Inversión pública y Financiamiento Externo

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DOCUMENTO FINAL DEL PROCESO DE DIÁLOGO DEL PACTO FISCAL 1. Introducción En el marco del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal, en la reciente sesión del Consejo  Nacional de Autonomías (CNA), siguiendo lo establecido en el Reglamento de d e Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal, se instruyó al Servicio Estatal de Autonomías (SEA) la elaboración del documento final con base en los acuerdos generados en todas las Etapas del citado proceso, que incluyen mínimamente los siguientes: 1) Agendas productivas y sociales priorizadas por cada departamento. 2) Acuerdos para la asignación e inversión pública efectiva. 3) Análisis de las fuentes de recursos públicos y propuestas de reforma normativa del régimen económico financiero1. A su vez, es importante resaltar que la Ley N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD), al momento de establecer al SEA como uno de los

mecanismos de coordinación intergubernamental, estableció entre sus atribuciones algunas que se constituyen en el fundamento normativo para la elaboración de este documento final, entre las que se cita las siguientes: -

Proponer mecanismos y fórmulas de distribución de recursos entre las entidades territoriales autónomas (ETA). Emitir informes técnicos respecto a iniciativas sobre mecanismos y criterios para la distribución de recursos que afecten a las ETA. Analizar y emitir opinión previa sobre posibles situaciones que contravengan lo establecido en la Constitución Política del Estado (CPE) y la legislación en materia financiera. Actuar como vía conciliatoria como entidad coadyuvante en la resolución de conflictos que surjan de la interpretación o aplicación de las normas del régimen económico financiero2.

En base a las disposiciones normativas antes citadas, es posible afirmar que no debe entenderse los resultados del Pacto Fiscal como un “momento específico”, es decir, no deben ser asociados con una fecha, pues ello implicaría una mirada de corto plazo; por el contrario, estos acuerdos deben ser enfocados como un horizonte de largo plazo, de aplicación gradual y progresiva que es necesario alcanzar, concertar, implementar y verificar. Por lo tanto, conforme a los mandatos del CNA y las atribuciones expresamente establecidas en la LMAD, el SEA se encuentra facultado para la elaboración de este documento en el que, en primer lugar, se realizará una caracterización respecto aquello que el marco normativo  boliviano entiende como régimen económico financiero; en segundo lugar, se describirá la

1 Cfr. Artículo 38 del

Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal y el punto Tercero de la Resolución  N° 009/2017 del Consejo Consejo Nacional de Autonomías. Autonomías. 2 Cfr. Artículo 129/III de la LMAD. 5

institucionalidad generada en el proceso de diálogo, que se basa en el CNA y la Comisión Técnica del Pacto Fiscal (CTPF). Finalmente, se realizará una descripción de las propuestas de pacto fiscal presentadas en la CTPF; finalmente, el documento concluye con dos elementos centrales, por un lado, conclusiones que establecerán una agenda de trabajo para la implementación de los acuerdos generados en las Etapas del proceso de diálogo del pacto fiscal.

2. Marco normativo del régimen económico financiero 2.1 El régimen económico financiero La Constitución Política del Estado dispone el mandato para que LMAD establezca la regulación del régimen económico financiero, el régimen competencial, la coordinación entre el nivel central del Estado (NCE) y las entidades territoriales autónomas, así como las bases de la organización territorial del Estado Plurinacional3. Sin embargo, corresponde realizar el siguiente interrogante: ¿Qué es aquello que el marco normativo boliviano considera como el “régimen económico financiero? Con el fin de otorgar una respuesta a la pregunta, es importante clarificar qué se entiende por “régimen”. Para ello, se retoma

lo establecido en la Sentencia Constitucional Plurinacional N° 2055/2012, de 16 de octubre de 2012, que define al régimen como un conjunto de normas que rigen una actividad, en este caso, la relacionada a lo económico-financiero. Conforme a la precisión de la jurisprudencia constitucional y las disposiciones normativas citadas, es posible definir al régimen económico-financiero como el conjunto de normas que regulan la asignación y administración de recursos en el nivel central del Estado y en las ETA. Por lo tanto, con el fin de precisar esta definición, cuando se hace referencia al régimen económico financiero, no se limita a una lista de fuentes de financiamiento, sino más bien a todo el sistema que supone la asignación y administración de recursos públicos, con base en las funciones del Estado en la economía – asignación, asignación, distribución y estabilización – , como se sustenta en la doctrina de la descentralización fiscal. Al mismo tiempo, es importante señalar que las ETA financian el ejercicio de sus competencias con los recursos consignados en la CPE y la legislación específica, conforme a las disposiciones normativas vigentes establecidas para el régimen económico financiero, que incluyen los siguientes aspectos: -

Recursos de las entidades territoriales autónomas. Administración de recursos (Tesorería y Crédito Público). Gestión presupuestaria y responsabilidad fiscal.

En este sentido, las ETA tienen la capacidad de disponer de recursos económicos y de crear fuentes propias para financiar su funcionamiento, la gestión de sus actividades y la prestación de servicios públicos en el marco de sus competencias; sin embargo, dado que los recursos públicos tienen la finalidad exclusiva de financiar gastos públicos, su administración se encuentran regulada 3 Cfr. Artículo 271

de la Constitución Política del Estado. 6

 por una serie de disposiciones normativas4; es decir, su uso se encuentra supeditado al cumplimiento de procedimientos que tienen el objetivo de garantizar la eficiencia, eficacia y calidad del gasto. Asimismo, la administración de recursos debe enmarcarse en diferentes preceptos y lineamientos que es necesario observar al momento de asignar recursos públicos, entre ellos, que su planificación se encuentren respaldadas en la disponibilidad disp onibilidad efectiva de recursos (sostenibilidad financiera), que en la asignación de recursos se priorice la eliminación de desigualdades sociales, de género y la erradicación de la pobreza (asignación (asi gnación de recursos suficientes), que cualquier medida que se implemente se enmarque dentro del principio de lealtad institucional5  (coordinación constructiva y lealtad institucional), y de la distribución equitativa de los recursos para el financiamiento equitativo de sus competencias (equidad y solidaridad entre todas las autonomías).

2.2 Cambios en el régimen económico financiero Con base a la definición otorgada al régimen económico financiero, es posible afirmar que las disposiciones normativas vigentes, que regulan el uso de los recursos públicos, generaron diversos cambios en el andamiaje económico, entre los que destacan los siguientes: la constitucionalización de los recursos departamentales6, la posibilidad de creación de tributos y de otras fuentes de ingreso en las ETA, la presupuestación autónoma de las ETA y la inclusión de los recursos propios de estas en el Presupuesto General del Estado (PGE). A continuación se analiza brevemente cada uno de estos cambios, cambios , tomando como referencia las disposiciones normativas de la anterior CPE:

2.2.1 Recursos de los gobiernos autónomos Una de las novedades del régimen económico financiero es la inclusión de los recursos departamentales en el texto constitucional7, recursos que a su vez son desagregados y precisados en cada nivel de gobierno a través de las disposiciones de la LMAD8. De la misma manera, la participación en las regalías correspondientes a los departamentos  productores de hidrocarburos, también se encuentra prevista en los articulados de la CPE9, así como la competencia compe tencia exclusiva de administración de sus recursos por regalías10, lo que implica que cualquier modificación sobre los mismos requiere la convocatoria a un referendo 4

CPE, LMAD, Ley del Presupuesto General del Estado, Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO), Directrices de Formulación Presupuestaria, Presupuestaria, Directrices de Inversión Inversión Pública, Ley de Administración Administración Presupuestaria, entre otras. 5 El NCE y las ETA deben tomar en cuenta el impacto que sus acciones puedan tener sobre el NCE y otras ETA, evitando aquellas que las perjudiquen, promoviendo el diálogo en torno a las medidas susceptibles de afectarles negativamente. 6

Es importante aclarar que los “recursos departamentales” no son sinónimo de los “recursos de los gobiernos autónomos departamentales”, ya que la CPE establece una diferencia entre unidades territoriales y entidades

territoriales que vale la pena tomarla en cuenta para el análisis más riguroso. 7 Los recursos departamentales son especificados especificados en el Artículo 341 de la CPE. 8 Los recursos de los GAD, GAM, AIOC y GAR son especificados en los Artículos 103 al 107 de la LMAD. 9 La participación del 11% de las regalías hidrocarburíferas hidrocarburíferas se encuentran previstas en el Artículo 368 de la CPE. 10 Numeral 36 del Parágrafo I del Artículo 300 de la CPE. 7

constitucional aprobatorio, en los parámetros establecidos en la norma suprema del ordenamiento  jurídico boliviano11.

2.2.2 Competencias para la generación de ingresos de las entidades territoriales autónomas La Constitución profundiza el proceso de descentralización des centralización fiscal al reconocer a las ETA la  posibilidad de crear impuestos, impues tos, tasas, patentes y contribuciones especiales que correspondan a su 12 dominio tributario ; no obstante, esta competencia se encuentra sujeta a disposiciones contenidas en la legislación básica del NCE de regulación para la creación y modificación de impuestos de dominio exclusivo de las entidades territoriales autónomas13. Otra alternativa que otorga el texto constitucional para el acceso a ingresos en las ETA es la competencia exclusiva de creación de empresas de carácter car ácter departamental y municipal, así como la posibilidad que otorga a estos niveles de gobiernos de participar en empresas de industrialización, distribución y comercialización de hidrocarburos en sus respectivas  jurisdicciones en asociación con las entidades nacionales del sector; a su vez, se encuentra la  posibilidad de creación de fondos fiduciarios y fondos de inversión en los ámbitos de sus competencias, que se constituyen en otros mecanismos para incrementar recursos para el ejercicio de sus competencias.

2.2.3 Elaboración autónoma de los presupuestos de los gobiernos autónomos departamentales Si bien con la anterior CPE los municipios aprobaban su presupuesto a través del Concejo Municipal, en el caso de las ex prefecturas, al ser éstas parte de la estructura del órgano ejecutivo nacional debían enviar su anteproyecto de presupuesto al Congreso Nacional para su aprobación. Con las modificaciones al régimen económico financiero, en la actualidad los GAD elaboran su  presupuesto de forma fo rma autónoma, el que es consolidado en el proyecto de d e Ley del PGE de acuerdo 14 a lo establecido en la norma suprema . Asimismo, antes de la actual Constitución, los recursos propios de los GAM no eran incluidos en este instrumento normativo15, sino simplemente eran presentados al Congreso acompañados de un informe de la Contraloría General de la República16, a partir de la gestión del 201117, los recursos propios de los GAM también se incluyen en el PGE.

11 El

procedimiento para la reforma total o parcial de la norma fundamental se encuentra previsto en el Artículo 411 de la, CPE. 12 Es importante recordar que con la normativa anterior solamente los GAM tenían la posibilidad de administrar los Dominios Tributarios cedidos por el NCE (Artículo (Artículo 20 de la Ley No. 1654 de 28 de julio de 1995 y Artículo 19 de la Ley No. 1551 de Participación Popular de 20 de abril de 1994). 13  Ley No. 154 de Creación y Clasificación de Impuestos de 14 de julio de 2011 tiene el objeto de clasificar y definir los impuestos de dominio do minio tributario nacional, departamental departamental y municipal. 14 De acuerdo al Parágrafo III del Artículo 321.III de la CPE el Proyecto de ley del PGE debe incluir a todas las entidades del sector público. 15 Artículo 147.I, CPE de 1967 con reformas de 1994 y 2004. 16 Artículo 152, CPE de 1967 con reformas de 1994 y 2004. 17 Directrices de formulación presupuestaria presupuestaria 2014. 8

2.3 Recursos de las entidades territoriales autónomas La razón de ser de la gestión pública de todos los niveles de gobierno, es esencialmente, garantizar los derechos fundamentales de la población, tales como salud y educación y la prestación de servicios básicos, de acuerdo a sus su s competencias asignadas por la CPE. Por lo tanto, el ejercicio de dichas competencias requiere de recursos provenientes de distintas fuentes de financiamiento, que permitan materializar las políticas públicas orientadas al bienestar común. En este contexto, es importante resaltar que se constituyen como recursos públicos, todos los ingresos percibidos por el Estado  (nivel central del Estado y entidades territoriales autónomas), con los cuales se cubren los gastos (de funcionamiento, elegibles y de inversión)18 relacionados a las funciones desarrolladas por la administración pública, para el ejercicio de sus competencias. Según su origen, los recursos públicos que financian la gestión pública de los distintos niveles de gobierno, pueden clasificarse en:

A. Ingresos tributarios: Obligación en dinero que el Estado (NCE y GGAA) imponen con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines en el marco de lo establecido  por la CPE y la Ley. Este tipo de ingresos puede dividirse en: a. Impuestos: Es un tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación  prevista por Ley, independiente independ iente de toda actividad estatal relativa al contribuyente,  por ejemplo a la percepción de Ingresos, la propiedad de inmuebles, al consumo, transacciones y otros.  b. Tasas: Es la contraprestación en dinero al Estado en retribución a un servicio  público determinado y divisible, por ejemplo, la tasa de alumbrado público. c. Patentes: Es aquella obligación tributaria cuyo hecho generador generador es el uso o aprovechamiento de bienes de dominio público, así como la obtención de autorización para la realización de actividades económicas, por ejemplo por uso de espacios públicos para publicidad. d. Contribuciones especiales: Son aportes en dinero, especie o trabajo, dirigidos a realizar obras públicas comunitarias; esta obligación surge de los beneficios derivados de la realización de determinadas obras o actividades estatales. La LMAD en la disposición adicional tercera reconoce que las contribuciones especiales creadas por las Entidades Territoriales Autónomas podrán exigirse en dinero,  prestaciones personales o en especie, por ejemplo, el trabajo comunal para construcción de cordones de acera.

18 La

Ley Nº 2296 de 20 de diciembre de 2001, que señala que los “Gastos de funcionamiento” son los destinados a financiar las actividades recurrentes, para el funcionamiento exclusivo de la administración, y los “Gastos de Inversión” los destinados a la formación bruta de capital físico de dominio público, comprendiendo también, como

gasto elegible, los consignados al mantenimiento de los bienes y servicios de su competencia. 9

B. Ingresos no tributarios:  Se refieren a todos los ingresos recurrentes que resulten de la actividad propia de las ETA, sin considerar aquellos generados mediante tributos. Estos ingresos pueden dividirse en: a. Venta de bienes y servicios: Aquellos resultantes de la actividad propia de las Entidades Territoriales Autónomas, por ejemplo cobros por formularios, por registro y autorizaciones; recursos por alquiler a terceros de edificios, maquinarias y/o equipos que pertenecen a las administraciones públicas, multas, entre otros.  b. Regalías: Recursos percibidos por el Estado por la explotación de recursos naturales. c. Patente departamental: Derecho de cobro otorgado a las ETA departamentales, que se origina en la explotación de recursos naturales, de acuerdo a Ley del NCE.

C. Transferencias: Son recursos transferidos del nivel central del Estado a las Entidades Territoriales Autónomas o entre éstas últimas, conforme a convenios y normativa específica, para financiar sus competencias, obligaciones y responsabilidades. Se dividen en: a. Coparticipación Tributaria: Es entendida como una transferencia de recursos  proveniente de los ingresos tributarios de dominio nacional (Impuesto al Valor Agregado, el Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas, el Impuesto a las Transacciones, el Impuesto a los Consumos Específicos, el Gravamen Aduanero, el Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes19 y el Impuesto a las Salidas al Exterior) de cuya recaudación efectiva, el 20% será destinado a los Gobiernos Autónomos Municipales, el 5% a las Universidades Públicas y el 75% es administrado por el Tesoro General del Estado (TGE).  b. HIPC II: Fondos que se originan por concepto de alivio de deuda externa en el marco de la iniciativa para Países Altamente Endeudados (HIPC, por su abreviación en inglés) y que estarán destinados a gastos relacionados con sectores sociales de acuerdo a lo establecido en la norma legal específica20. c. Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH): Es el impuesto que se aplica a la  producción de hidrocarburos en boca de pozo, que se medirá y pagará como las regalías, de acuerdo a lo establecido en la Ley 3058. La alícuota del IDH es del 32% del total de la producción de hidrocarburos medida en el punto de fiscalización. d. Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD): Recursos originados en la tributación por la comercialización en el mercado interno de 19 El

Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes (ITGB) también se coparticipaba, hasta que la Ley Nº 154 de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos, transfirió este dominio tributario a los Gobiernos Aut ónomos Departamentales. 20 Es importante resaltar que esta fuente de financiamiento concluyó en la gestión 2016, por lo que en la actualidad ya no se cuentan con recursos de la misma. 10

hidrocarburos y sus derivados (como ser gasolina, diesel, etc.), sean estos  producidos internamente o importados. e. Fondo de Compensación Departamental: Compensación de hasta el 10% de la recaudación del IEHD, a favor de los GAD que perciban regalías por debajo del  promedio departamental por habitante.

D. Créditos y donaciones a. Crédito externo: Recursos obtenidos de fuentes externas al país a corto, mediano y largo plazo, efectuado por una institución pública, con instituciones financieras  bancarias y no bancarias.  b. Crédito interno: Recursos obtenidos de fuentes internas a corto y largo plazo, efectuado por una institución pública, con instituciones financieras bancarias y no  bancarias. c. Donaciones: Recursos de naturaleza voluntaria que provienen de países, organismos, entidades residentes y no residentes en el país, sin contraprestación de  bienes o servicios por parte de la entidad receptora. rec eptora.

2.4 Administración de los recursos Los recursos de los distintos niveles de gobierno, deben ser administrados por una tesorería,  por lo que todos ellos ellos deben implementar e incorporar estas oficinas en la estructura de sus órganos 21 ejecutivos . A su vez, estos recursos son materializados en acciones concretas a favor de los ciudadanos a través del presupuesto22, instrumento a través del cual se asignan recursos para diferentes fines (gasto), tales como educación, salud, servicios básicos, construcción de caminos, electrificación y otros (en el marco de sus competencias), con el propósito de atender las necesidades y demandas sociales de la población; a fin de lograr la provisión de bienes y servicios  públicos y por ende el desarrollo nacional y local. Las ETA deben elaborar sus presupuestos institucionales considerando la integralidad y articulación de los procesos de planificación, programación, inversión y presupuesto, incorporando los mecanismos de participación y control social, en el marco de la transparencia fiscal y equidad de género.

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 El procedimiento para implementar una tesorería se encuentra especificado en las Normas Básicas del Sistema de Tesorería (NB-ST), aún vigente. 22 Instrumento de política fiscal que determina la asignación de recursos públicos para el cumplimiento de objetivos y metas establecidos en los diferentes instrumentos de planificación (Plan Operativo Anual (POA) y Plan Nacional de Desarrollo (PND) entre otros). Es un instrumento de planificación planificación y control control que describe los planes y resultados resultados esperados, expresados en la asignación de recursos, recursos, constituyéndose en la expresión financiera financiera de los planes del Estado, manteniendo el equilibrio entre los ingresos y los gastos y la sostenibilidad financiera en el tiempo (Normas Básicas del Sistema de Presupuesto). 11

Por lo tanto, a manera de síntesis, en el esquema siguiente se resume el proceso  presupuestario que establece la normativa vigente vi gente23.

2.5 Límites de gasto en las entidades territoriales autónomas Con el fin de mantener la relación entre la inversión pública y el gasto de funcionamiento24, la LMAD establece algunos límites del gasto a las entidades territoriales autónomas; en el caso de los gobiernos autónomos departamentales y los gobiernos autónomos regionales (GAR), el 15%  para gasto corriente y 85% para gasto de inversión y, en el caso de los gobiernos autónomos municipales (GAM) y los gobiernos autónomos indígena originario campesinos, el 25% para gasto corriente y el 75% para gastos de inversión. Respecto a los recursos provenientes de las regalías departamentales, el Fondo de Compensación Departamental el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD), los GAD tienen como porcentaje máximo destinado para gastos de funcionamiento funciona miento el 15% del total de ingresos provenientes de estas fuentes de financiamiento. En el caso de los GAM el porcentaje máximo de gastos de funcionamiento es de 25% que para efectos de cálculo se aplica sobre el total de recursos específicos, coparticipación tributaria y Cuenta Especial del Diálogo 2000 (HIPC II);  pero para financiar los gastos de funcionamiento solo pueden utilizar recursos r ecursos específicos y de la Coparticipación Tributaria.

23 Artículo

114, LMAD. Gastos de Funcionamiento son aquellos referidos al financiamiento de Servicios Personales de los gobiernos autónomos (Órgano Ejecutivo, Asamblea Departamental y Regional, Concejo Municipal y Órgano Legislativo de las AIOC según usos y costumbres), así como el financiamiento de servicios como: Luz, Agua, Teléfono, Pasajes, Combustibles, etc. 24 Los

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Sin embargo, en el caso de los recursos específicos25  de las entidades territoriales autónomas, éstos pueden destinarse a gastos de funcionamiento o inversión, sin un límite específico, es decir, podrán ser utilizados a criterio de las propias entidades territoriales autónomas. En base al análisis de las disposiciones normativas citadas en esta sección, es posible afirmar que el régimen económico financiero con el que se cuenta en la actualidad, transita por un  proceso permanente de transformación y adecuación a un Estado descentralizado y con autonomías, ello como mandato de la naturaleza estatal contenida en el texto constitucional, razón  por la que señalar que el modelo proviene del modelo anterior de descentralización – que que con mayor rigurosidad técnica y académica debe ser denominado de desconcentración administrativa –   –  no   no es correcto, ya que se puede advertir que el actual régimen posee una serie de características muy distintas, lo que favorece a la implementación de las autonomías en Bolivia.

3. Institucionalidad del proceso de diálogo El proceso de diálogo del pacto fiscal se realizó en el marco de una metodología ordenada, ello con el fin de alcanzar los fines f ines de este espacio de debate técnico, razón r azón por la cual, a través del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal, se definieron cinco etapas, cada una de las cuales con un objetivo específico, las cuales se desarrollaron conforme a lo previsto, generando los resultados que se tienen hasta la fecha. La primera de ellas es la “Preparatoria”, donde se definen los aspectos institucionales,

administrativos, logísticos y de coordinación entre los miembros del Consejo Nacional de Autonomías. La etapa dos: “Socialización”, tiene como objetivo difundir ampliamente a la sociedad civil

la información sobre el uso y destino de los recursos públicos en los diferentes niveles de gobierno. La etapa tres: “Priorización de Agendas”, implica la construcción de una agenda territorial

 productiva y social en el marco del ejercicio competencial y del sistema de planificación integral del Estado (SPIE). En la etapa cuatro: “Asignación e Inversión Efectiva” se identifican los factores críticos de carácter externo e interno (legales, institucionales y administrativos) que afectan a la gestión y administración pública, y se propone una adecuación normativa y mecanismos o procedimientos orientados a mejorar la gestión pública. Finalmente, en la quinta etapa: “Análisis de las fuentes de recursos”, se elabora un

diagnóstico de las fuentes y usos de los recursos públicos actuales, y se construye una propuesta conjunta de alternativas de financiamiento destinada al incremento de los recursos disponibles en todos los niveles de gobierno.

25 Financiamiento

que obtienen las instituciones públicas del nivel central delo Estado y de las ETA por concepto de ingresos de operación, venta de bienes y servicios, regalías, contribuciones a la seguridad social, tasas derechos, multas y otros que resultan de la actividad propia de dichas entidades. 13

A continuación se realiza una descripción más detallada de los objetivos e hitos que marcaron cada una de estas etapas, reflejando con c on ello los resultados alcanzados en este proceso de diálogo del pacto fiscal.

ETAPA 1: PREPARATORIA Objetivo: Desarrollar los aspectos administrativos, logísticos, documentales y de coordinación interinstitucional que se requieran para llevar adelante las actividades inherentes a las siguientes etapas del Pacto Fiscal.

Hitos: - 3º Sesión del CNA: 16 de agosto de 2015. -

Se define que la Secretaría Técnica elabore el “Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal”, mismo que debía de prever la conformación de una Comisión del Pacto

Fiscal como instancia ad hoc26. Este reglamento fue aprobado en grande durante la sesión ordinaria del CNA convocada para el miércoles 31 de Agosto de 2016, solicitándose se incluyan en su redacción disposiciones relativas a la conformación la Comisión Técnica del Pacto Fiscal (CTPF), la forma de aprobación del acuerdo final del Pacto Fiscal, los requisitos para la realización paralela de etapas de la metodología del proceso de diálogo, así como la eliminación de la exigencia de contar con normas básicas institucionales aprobadas (Estatutos Autonómicos y Cartas Orgánicas Municipales) como requisito para ingresar a la quinta y última etapa. -

Aprobación de la conformación y estructura de la CTPF como un equipo multidisciplinario multidisciplinar io y especializado con la función de elaborar los Documentos de Trabajo y otras tareas para el desarrollo de las etapas del Pacto Fiscal.

4º Sesión del CNA: 31 de agosto de 2015. -

Tratamiento y aprobación del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal.

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Conformación de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal con participación de las entidades territoriales autónomas.

-

Evaluación de la inversión pública.

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De acuerdo al reglamento del CNA las Comisiones Ad Hoc son creadas por mayoría absoluta de la plenaria para examinar un asunto específico. Si bien están conformadas por miembros del Consejo, no se excluye la posibilidad de que estos puedan delegar su representación a servidores  públicos de sus instituciones instituciones y que puedan coordinar sus tareas tareas con organizaciones sociales sociales representantes de la sociedad sociedad civil y otras instituciones instituciones con carácter consultivo.

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- 1º Reunión de la CTPF: La Paz, 28 de septiembre de 2016 -

Elaboración de cronograma para cada una de las 5 etapas del proceso de diálogo del pacto fiscal tomando en cuenta el desarrollo paralelo de las mismas.

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Revisión en detalle del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal incorporando las disposiciones solicitadas por la plenaria del CNA.

- 5º Sesión del CNA: La Paz, 23 de noviembre de 2016: -

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Aprobación en detalle del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal: consta de 39 Artículos y tiene por objeto de regular y establecer los parámetros normativos del procedimiento y mecanismos para el funcionamiento y el diálogo del proceso del Pacto Fiscal. El Reglamento establece que el Ministerio de Autonomías (Viceministerio de Autonomías), en calidad de Secretaría Técnica del CNA, será quién convoque, dirija y coordine las reuniones y el trabajo de la CTPF. Aprobación del cronograma de las etapas del proceso de diálogo que comprime su duración dur ación a un total de once (11) meses, desde octubre de 2016 hasta agosto de 2017.

- 2º Reunión de la CTPF: Tarija, 01 de diciembre de 2016: -

Se solicita al SEA la preparación de una propuesta de catálogo de información para socializar durante la Etapa 2: Socialización.

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Los delegados del MA y del SEA presentaron los procedimientos y criterios operativos para el despliegue territorial en la Etapa 2.

- 3º Reunión de la CTPF: Sucre, 14 y 15 de diciembre de 2016: -

-

-

Se aprobó la propuesta de catálogo de información presentada por el SEA que consiste en dos cuerpos: el primero de ellos, el Catálogo de Información General está compuesto por información indispensable para el desarrollo del despliegue territorial y de los eventos de socialización (46 datos agrupados en 4 categorías y 18 subcategorías). El segundo es el Catálogo de Información Específica que contiene datos adicionales que responden a los requerimientos particulares de las entidades con representación. Se aprobó la metodología de despliegue territorial para la Etapa de Socialización consistente en 65 eventos a escala nacional -desarrollados de manera regionalizada (agrupando a los municipios en regiones) en ocho (8) departamentos y, en el caso específico de Santa Cruz, en cada una las capitales de las 15 provincias-, Se presentaron lineamientos generales para las etapas 3 (Priorización de Agendas) y 4 (Asignación e Inversión Efectiva). El esquema para la realización de ambas etapas fue  puesto a consideración de d e cada uno de las delegadas y delegados para que sea enriquecida con sus aportes y sugerencias. 15

- 4º Reunión de la CTPF: Santa Cruz de la Sierra, 26 y 27 de enero de 2017: -

Revisión en detalle de las bases de datos del Catálogo de Información General que fueron remitidas a cada uno de los delegados.

-

Aprobación de los modelos de convocatoria y el programa tipo para los eventos de socialización.

ETAPA 2: SOCIALIZACIÓN Objetivo: Informar a la sociedad civil sobre las competencias de los diferentes niveles de gobierno, del manejo de las finanzas públicas, la situación económico-social del ámbito nacional y sub nacional y de las condiciones y alcances del Pacto Fiscal.

Hitos: - 5º Reunión de la CTPF: La Paz, 08 de febrero de 2017: -

-

Se aprobó el calendario y el cronograma para el despliegue territorial de los eventos de socialización. Se puso a disposición de los miembros de la CTPF la presentación oficial a ser utilizada durante los eventos de socialización, misma que podía po día ser modificada de acuerdo a la región re gión y el departamento.

- 6º Reunión de la CTPF: Cochabamba, 02 de marzo de 2017: -

Se realizó la evaluación de los eventos de socialización realizados con la posibilidad de realizar ajustes a la duración de los mismos.

-

Se acordó que la ficha de sistematización de los eventos de socialización deben remitirse al SEA hasta 5 días después de la realización de los mismos.

- 7º Reunión de la CTPF: La Paz, 11 de abril de 2017: -

Se realizó la evaluación del despliegue territorial durante la etapa de Socialización,  presentándose los siguientes resultados:

16

-

-

Se dio por concluida la Etapa de Socialización una vez cumplido el despliegue territorial acordado, dejando abierta la posibilidad de realizar eventos complementarios de socialización a cargo y bajo responsabilidad del delegado que lo convoque, sin afectar el desarrollo de las subsiguientes etapas. Se definió que las actividades correspondientes a las etapas 3 y 4 se desarrollarían durante los meses de abril y mayo de 2017. El SEA puso a consideración consider ación de la CTPF una propuesta metodológica que los delegados enriquecieron para remitirla a cada uno de ellos en la siguiente semana.

ETAPA 3: PRIORIZACIÓN DE AGENDAS Objetivo: La construcción y priorización de agendas productivas y sociales destinadas al cumplimiento de metas estatales, en el marco del ejercicio de las competencias del Nivel Central del Estado y las Entidades Territoriales Autónomas. Esta etapa se realizará en el marco del Plan General de Desarrollo Económico y Social, el Plan de Desarrollo Económico Social, los Planes Territoriales de Desarrollo Integral y Planes de Gestión Territorial Comunitaria de las Entidades Territoriales Autónomas.

Hitos: - 8º Reunión de la CTPF: Oruro, 25 de abril de 2017: -

Se aprobó la metodología para la realización r ealización de la Etapa 3 con los siguientes s iguientes componentes: o

La priorización de agendas implica la determinación de las principales necesidades compartidas y estructurales del departamento, desde una  perspectiva regional en los ejes productivo y social.

17

o



Los criterios para la priorización de agendas son: o

o

o

o

o

o

-

-

Las etapas que comprenden su implementación (reuniones informativas y reuniones de priorización) son fusionadas en una sola que podrá realizarse en uno o dos días.

Concurrencia de competencias: tomar en cuenta aquellas acciones en las que más de un gobierno posea competencias relacionadas. Inclusión en la planificación: las agendas priorizadas deberán enmarcarse en aquellas acciones que se encuentren establecidas en la planificación realizada por los diferentes niveles de gobierno. Es decir los insumos para la priorización de agendas son el PGDES, el PDES, el PTDI y el PGTC cuando corresponda. Disponibilidad de financiamiento: Se tomará en cuenta tanto las acciones que posean financiamiento como aquellas que requieran su búsqueda. Alcance Regional: Identificarán acciones en las que más de una ETA tenga  beneficio específico con su implementación. Jerarquización: Las agendas priorizadas establecerán con claridad qué acciones son más importantes respecto de las otras que se priorizaron. Disminución de brechas de desigualdad: Las agendas priorizadas deberán incluir en sus acciones mujeres, niños y adolescentes.

Una vez realizados los Encuentros Departamentales de priorización de agendas en cada uno de los departamentos, y sus matrices remitidas al SEA, la Secretaría Técnica del CNA debe elaborar un informe de sistematización de las 9 agendas priorizadas que servirá de insumo al Ministerio de Planificación del Desarrollo para incorporar a la planificación estatal, además de que entre los diferentes niveles de gobierno se podrán establecer mecanismos de coordinación para el cumplimiento de las metas estatales. Se aprobó la propuesta metodológica de la etapa 4 elaborada por el SEA, cuyo propósito propós ito es consensuar una agenda legislativa conjunta de cambios normativos para el fortalecimiento institucional y mecanismos que mejoren la gestión pública.

- 9º Reunión de la CTPF: La Paz, 06 de julio de 2017: -

Se presentó el cronograma de los Encuentros Departamentales con el siguiente detalle:

DEPARTAMENTO

FECHA

Santa Cruz

18 de mayo

Tarija

02 de junio 18

Pando

08 de junio

Cochabamba

09 de junio

Oruro

12 de junio

La Paz

13 de junio

Chuquisaca

20 de junio

Potosí

20 de junio

Beni

04 de julio

CONAIOC

03 de julio

En el caso de la Región del Chaco Tarijeño se presenta una particularidad, este nivel de gobierno se encuentra en proceso de consolidación de su Órgano Ejecutivo, razón raz ón por la cual aún no se llevó adelante el evento de priorización de agendas productivas prod uctivas y sociales. Sin embargo, esta priorización se realizará en lo venidero y será enviada al SEA. -

Se presentó el detalle de los departamentos que remitieron la documentación referida a las agendas productivas y sociales consensuadas:

DEPARTAMENTO

FECHA DE ENVIÓ

DOCUMENTO

MEDIO

Tarija

14 de junio

Matriz Competencial

Físico

Cochabamba

14 de junio

Hoja de Trabajo

Correo Electrónico

Oruro

27 de junio

Hoja de Trabajo

Correo Electrónico

Pando

04 de julio

Matriz Competencial

Correo Electrónico

Potosí

04 de julio

Matriz Competencial

Correo Electrónico

CONAIOC

05 de julio

Hoja de Trabajo

Físico Físico

La Paz

05 de julio

Hoja de trabajo y Matriz Competencial

Chuquisaca

06 de julio

Hoja de trabajo

Físico

Santa Cruz

06 de julio

Hoja de trabajo

Físico

19

Hasta el día 06 de julio de 2017 el Departamento del Beni no remitió su agenda agen da productiva y social, debido a que la realización de su evento fue posterior a esa fecha. -

El SEA elaborará un documento final de las Agendas Productivas y Sociales priorizadas  por Departamento, conforme a la tarea asignada en el Acta 008/2017, una vez que todas las agendas hayan sido remitidas en conformidad. El documento final será puesto a consideración de los miembros de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal para su conocimiento y observaciones, en aquellos casos donde corresponda.

ETAPA 4: ASIGNACIÓN E INVERSIÓN EFECTIVA Objetivo: Identificar los factores internos y externos que mejoren la administración de recursos  públicos y posibiliten una mejor prestación de bienes y servicios públicos. Por lo señalado, no sólo es importante la identificación de elementos que retrasan la gestión  pública, sino y sobre todo, el que a partir del análisis conjunto que se s e realice, se puedan establecer y consensuar mecanismos que permitan incrementar la eficiencia del sistema, causando la menor tensión posible entre los miembros del sistema.

Hitos: - 9º Reunión de la CTPF: La Paz, 06 de julio de 2017: -

Las y los delegados de la CTPF se comprometieron a enviar las propuestas de la Etapa 4: Asignación e Inversión Efectiva al SEA hasta el día 21 de julio de 2017.

-

El SEA sistematizará las propuestas enviadas y elaborará un documento final que será remitido a las y los delegados de la CTPF hasta el día 26 de julio de 2017.

-

Todas las propuestas de mejora de la gestión pública deberán establecer los siguientes elementos para la identificación de los factores internos y externos: o

-

Identificación de la disposición normativa sujeta a modificación o de la mejora operativa de la gestión pública.

o

Propuesta específica de modificación (redacción concreta).

o

Justificación técnica y normativa de la propuesta realizada demostrando su viabilidad.

Se aprobó el cronograma de encuentros por nivel de gobierno previstos en el Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal. El detalle de los mismos es el siguiente:

20

-

ENCUENTRO

FECHA

LUGAR 

Órgano Ejecutivo del NCE

21 de julio

La Paz

GAD y GAR 

18 y 19 de agosto

Santa Cruz de la Sierra

GAM Categorías A y B

17 y 21 de agosto

Santa Cruz de la Sierra y Cochabamba

GAM Categorías C y D

15 de agosto

La Paz

AIOC

18 de agosto

La Paz

El primer encuentro fue del Órgano Ejecutivo del Nivel Central del Estado donde  participaron los viceministros de: Autonomías, Presupuesto y Contabilidad Fiscal, Planificación y Coordinación, Justicia y Derechos Fundamentales y el Director Ejecutivo a.i del Servicio Estatal de Autonomías, acompañados por sus respectivos equipos técnicos. En este encuentro se aprobó la identificación de factores internos y externos con el objetivo de generar alternativas para la mejora de la gestión pública, tomando como referencia los siguientes ejes temáticos:

1) Productivo y Social. 2) Coordinación Intergubernamental. 3) Gestión Pública. -

Los resultados del Encuentro del Órgano Ejecutivo del Nivel Central del Estado fueron remitidos a los delegados de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal para su consideración en los Encuentros de las Entidades Territoriales Autónomas.

- 10º Reunión de la CTPF: La Paz, 01 de agosto de 2017: -

-

Cada miembro de la CTPF dio a conocer sus propuestas para la Etapa 4 y se aprobó la metodología para los Encuentros de las Entidades Territoriales Autónomas. Posteriormente, el Servicio Estatal de Autonomías en coordinación con los delegados de la CTPF elaboró un documento de sistematización de factores internos y externos que dificultan la gestión pública en base a los resultados del Encuentro del Órgano Ejecutivo del NCE y las propuestas presentadas, para su revisión y retroalimentación en los Encuentros de las Entidades Territoriales Autónomas.

- 6º Sesión del CNA: La Paz, 16 de agosto de 2017: -

Se aprobaron las modificaciones del Reglamento Interno del Consejo Nacional de Autonomías, aprobado mediante CNA/Resolución 002/2015, modificado por 21

CNA/Resolución N° 003/2015, en conformidad a lo establecido en la Ley N° 031 de 19 de  julio de 2010, Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, Modificado por

la Ley N° 705, de 05 de junio de 2015, modificado por Ley N°924, de 29 de marzo de 2017. -

-

-

Se aprobaron las modificaciones del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal, aprobado en grande por la CNA/Resolución 005/2016 y aprobado en detalle por la CNA/Resolución 006/2016. Se aprobó en grande el informe de cierre de las Etapas 2 y 3 del Proceso de Diálogo de Pacto Fiscal quedando pendientes las complementaciones de algunos departamentos, los aportes de ACOBOL y la agenda de la Autonomías Regional del Chaco de Tarija. Se aprobó la ampliación del cronograma del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal para que las Etapas cuatro y cinco sean concluidas hasta el 15 de noviembre de 2017.

- 11º Reunión de la CTPF: La Paz, 12 y 13 de septiembre de 2017: -

Una vez realizados todos los Encuentros de las Entidades Territoriales Autónomas y en función a lo establecido en el Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto, se instaló en fecha 12 y 13 de septiembre el Encuentro Conclusivo Nacional de la Etapa 4: Asignación e Inversión Efectiva, al mismo tiempo que la 11va. Reunión de la CTPF. Para ello, el SEA realizó una revisión previa de más de 200 factores críticos identificados por los diferentes niveles de gobierno en base a los siguientes criterios:

-

Factores internos inherentes a los gobiernos autónomos.

-

Factores críticos que serán analizados en la Etapa 5.

-

Análisis y debate en Comisión Técnica del Pacto Fiscal.

-

A continuación se presentan los resultados: GGAA

-

Factores Criticos Análisis Factor Identificados Etapa 5 Interno

Análisis en CTPF

GAD

109

17

6

86

GAM

91

7

16

68

GAI OC

10

2

TOTAL

210

26

8

22

162

Como resultado del Encuentro Conclusivo Nacional, la Secretaría Técnica del CNA remitió en fecha 18 de septiembre del 2017 a los delegados de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal un documento preliminar que contenía los acuerdos y disensos establecidos, a la espera de sus observaciones y sugerencias.

- 12º Reunión de la CTPF: Santa Cruz, 29 y 30 de septiembre de 2017: (Encuentro Conclusivo  Nacional) 22

-

Se analizó y aprobó el Documento de Consensos y Disensos de la Etapa 4: Asignación e Inversión Efectiva, para su remisión al Consejo Nacional de Autonomías.

Dicho documento está compuesto por 16 puntos de consenso y 2 puntos de disenso. -

El SEA elaboró un resumen de agenda legislativa para la mejora de la gestión pública.

-

El SEA elaboró una propuesta de cronograma para la instalación de los Consejos de Coordinación Sectorial y las Comisiones Técnicas.

- 7º Sesión del CNA: La Paz, 11 de octubre de 2017: -

Se aprobó el Informe de conclusiones de la Etapa Cuatro: Asignación e Inversión Efectiva y el Documento de Consensos y Disensos del Encuentro Conclusivo Nacional.

-

Se aprobó la agenda legislativa conjunta de cambios normativos, fortalecimiento institucional y mecanismos que mejoren la gestión pública como resultado de la etapa 4.

ETAPA 5: ANÁLISIS DE LAS FUENTES DE RECURSOS Objetivo: Elaborar un diagnóstico de las fuentes de los recursos públicos actuales, para la visibilización de los compromisos alcanzados en las etapas previas, de manera de coadyuvar a un mejor aprovechamiento de las alternativas de financiamiento.

Hitos: - 12º Reunión de la CTPF: Santa Cruz, 29 y 30 de septiembre de 2017: -

El SEA enviará a las y los delegados de la CTPF una nueva versión del documento metodológico de la etapa 5 tomando en cuenta las observaciones realizadas y aceptadas.

- 13º Reunión de la CTPF: La Paz, 27 de octubre de 2017: -

Se aprobó la metodología de la etapa 5.

-

Se aprobó la estructura de contenidos del Documento de Diagnóstico de la etapa 5.

-

-

El SEA envió a delegadas y delegados de la CTPF en fecho 02 de noviembre el Documento de Diagnóstico elaborado en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Se definió de manera preliminar el cronograma de encuentros departamentales para la recepción de propuestas referidas a la etapa 5.

23

- 14º Reunión de la CTPF: Cobija, 03 y 04 de noviembre de 2017: -

Se realizó el tratamiento del Documento de Diagnóstico de la etapa 5 y cada nivel de gobierno, entidad territorial autónoma o representación presentó sus observaciones, complementaciones y recomendaciones al documento.

- 15º Reunión de la CTPF: La Paz, 11 de noviembre de 2017: -

Las delegadas y delegados de la CTPF realizaron la presentación presen tación de propuestas para la etapa 5.

-

Se aprobó el Documento de Alternativas de Financiamiento para su tratamiento posterior en el CNA en fecha 15 de noviembre.

- 8º Sesión del CNA: La Paz, 15 de noviembre de 2017: -

-

Se aprobó el documento de Mandatos y Alternativas de Financiamiento. Se instruyó a la Comisión Técnica del Pacto Fiscal trabajar de manera inmediata en las comisiones técnicas y consejos de coordinación sectorial de acuerdo a lo que señala el documento de Mandatos y Alternativas de Financiamiento (25 consensos y 2 disensos). Tanto las comisiones técnicas como los consejos de coordinación sectorial elaborarán un informe sobre los acuerdos alcanzados. Se instruyó al Servicio Estatal de Autonomías la elaboración del Documento Final establecido en el Artículo 38 del Reglamento de Funcionamiento y Debates del Pacto Fiscal, en base a los acuerdos generados en todas las Etapas del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal, mismo que deberá ser presentado hasta el 06 de diciembre para su consideración por parte del Consejo Nacional de Autonomías.

4. Diagnóstico de las finanzas públicas del Estado Asimetrías verticales entre el Nivel Central del Estado y las Entidades Territoriales Autónomas Con los datos de recaudación observados en el periodo 2010 y 2016, de las diferentes fuentes de recursos del Estado Plurinacional de Bolivia, el siguiente cuadro demuestra que no existen profundas asimetrías verticales entre el nivel central y la Entidades Autónomas (Para fines de exposición de información incluyen a las Universidades Públicas porque participan de la distribución de recursos); toda vez que el Nivel Central del Estado participó par ticipó del 60% de los recursos efectivos, lo cual guarda relación con las mayores competencias asignadas en la Constitución Política del Estado (60 competencias privativas y exclusivas, además de las concurrentes), quedando el 40% para las ETAs.

24

DISTRIBUCIÓN RECURSOS NIVEL TGN Y LAS ENTIDADES AUTÓNOMAS (En millones de bolivianos) Co n c e p t o TGN

20 10

2 01 1

20 12

201 3

2 014

201 5

20 16

 

18.127

23 23.829

27 27.361

32 32.333

36 36.231

37 37.613

33 33.763

14 .880

19 .069

2 2. 2.022

2 5. 5.422

2 8. 8.984

3 1. 1.725

2 9. 9.827

IDH*

1.261

1.681

2.281

2.927

2.926

2.083

1.020

Reg al ías

1.293

1.589

2.406

2.899

2.984

2.109

1.146

693

1. 1.489

652

1. 1.085

1. 1.337

1. 1.696

1. 1.769

12.292 10.818 4.350

16.139 14 14.224 5.808

20.075 17 17.624 7.342

23.968 21 21.036 8.669

25.735 22 22.542 9.152

22.477 19 19.407 6.900

17.029 14 14.501 4.480

Cop ar arti ci ci pa pac ió ión T riri bu butari a

IEHD

ENT IDADES AUT ÓNOMAS ET AS Gob er ern ac acio ne nes IDH* Reg al ías IEHD

M u n i ci p i o s

6 74

897

1. 1.202

1. 1.541

1. 1.549

1. 1.101

537

3.299

4.164

5.648

6.532

6.942

4.914

3.017

377

7 47

4 92

5 96

6 61

8 85

9 27

6.468

8.417

10.282

12.367

13.390

12.507

10.021

Cop arti c i pac i ón T riri b utari a

3.968

5.085

5.903

6.812

7.766

8.501

7.992

IDH*

2.364

3.148

4.221

5.414

5.441

3.868

1.887

Reg al ías

1 36

1 83

1 58

1 41

1 83

13 8

142

1.475

1.914

2.451

2.932

3.193

3.069

2.528

Cop arti c i pac i ón T riri b utari a

9 92

1.271

1.588

1.825

2.080

2.277

2.139

IDH*

4 83

6 43

863

1.107

1.112

7 92

38 9

30.419

39.967

47.436

56.301

61.966

60.089

50.792

UNI VERSI DADES

T o ta l

Acumulado   Distribución 2010 - 2016 209.255 60%

137.714

4 0%

346.969

1 0 0%

(*)No incluye asignación a Renta Dignidad, Fondo de Fomento a Educación Cívico Patriótica y Fondo Indígena Fuente: SIGMA  –  SIGEP.  SIGEP. Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas P úblicas

Asimetrías horizontales y verticales entre ETA Asimetrías horizontales a Nivel Departamental El siguiente gráfico muestra las asimetrías que existen entre los Gobiernos Autónomos Departamentales considerando las transferencias y regalías (Regalías Hidrocarburíferas, Mineras, Forestales, IDH, IEHD y Fondo de Compensación) en relación al número de habitantes del Censo  Nacional de Población y Vivienda 2012 (per cápita) y el porcentaje de población pobre de acuerdo a datos del Instituto Nacional de Estadística.

ASIMETRÍAS EN LAS TRANSFERENCIAS PERCAPITA ENTRE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DEPARTAMENTALES, 2016 (En Bolivianos)

25

DESCRIPCIÓN

TOTAL

TOTAL TRANFERENCIAS POBLACIÓN PERCAPITA PROMEDIO / GADS PROPORCIÓN DE POBLACIÓN POBRE

CHU

  4.703.142.707 4.703.142.707

LPZ

CBB

 406.556.450 464. 464.61 612. 2.27 275 5

ORU

348. 348.22 221. 1.73 732 2

PTS

TAR

219. 219.72 727. 7.08 081 1 628. 628.25 256. 6.44 440 0

10.059.856

581.347

2.719.344

1.762.761

494.587

468

699

171

198

444

44%

52%

45%

45%

46%

SCZ

1.50 1.505. 5.09 094. 4.76 761 1

BEN

828.093

483.518

2.657.762

759

3.113

243

 

58%

33%

PAN

645. 645.99 999.9 9.925 25 296. 296.66 664. 4.69 694 4  

35%

422.008

110.436

703

1.702

54%

Fuente: SIGMA  –  SIGEP,  SIGEP, INE y DS 2078 Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Los GAD de La Paz, Cochabamba, Oruro y Santa Cruz presentan un per cápita por debajo del promedio nacional (Bs 468 por habitante). Por su parte, el per cápita más alto es del GAD de Tarija con Bs3.113, el mismo que también presenta el menor porcentaje de población pobre. El departamento de Potosí, que presenta la mayor proporción de pobres (58%), recibe cuatro veces menos. La distribución espacial de los recursos naturales genera que los gobiernos departamentales no se beneficien de igual forma de los recursos percibidos por concepto conc epto de regalías. Así vemos que las Regalías Hidrocarburíferas representan el 48% respecto al total (Bs 4703 Millones), de los cuales el 60% se encuentra en el Departamento de Tarija.

COMPOSICIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS A LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DEPARTAMENTALES, 2016 (En Millones de Bs) GOBERN ACION ES

IEHD

FCD

IDH

REGALIAS MINERAS

REGALIAS HIDROC.

REGALIAS FORES.

TOTAL

5 6 ,3

0 ,0

8 2 ,7

4 ,4

2 6 3 ,0

0 ,1

4 0 6 ,6

1 2 7 ,2

1 2 2 ,1

8 2 ,7

1 3 1 ,8

0 ,0

0 ,8

4 6 4 ,6

COCHABAMBA

9 5 ,5

7 3 ,1

8 2 ,7

9 ,5

8 7 ,3

0 ,1

3 4 8 ,2

ORURO

5 3 ,5

1 4 ,4

8 2 ,7

6 9 ,2

0 ,0

0 ,0

2 1 9 ,7

POTOSI

6 4 ,5

0 ,0

8 2 ,7

4 8 1 ,0

0 ,0

0 ,0

6 2 8 ,3

TARIJA

5 3 ,1

0 ,0

1 0 7 ,7

1 ,2

1 .3 4 2 ,8

0 ,2

1 .5 0 5 ,1

1 2 5 ,2

5 0 ,1

8 2 ,7

2 1 ,9

3 5 8 ,9

7 ,2

6 4 6 ,0

BENI

5 1 ,0

0 ,0

8 2 ,7

3 8 ,0

1 2 4 ,4

0 ,6

2 9 6 ,7

PANDO

4 0 ,7

0 ,0

8 2 ,7

1 ,2

6 2 ,2

1 ,3

1 8 8 ,0

6 6 7 ,0

2 5 9 ,6

7 6 9 ,1

7 5 8 ,4

2 .2 3 8 ,7

1 0 ,4

4 .7 0 3 ,1

14%

6%

16 %

1 6%

48 %

0 ,2 %

10 0%

CHUQUISACA LA PAZ

SANTA CRUZ

TOTAL REGALIAS PROPORCION SOBRE EL TOTAL

Fuente: SIGMA –  SIGEP  SIGEP Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

26

188. 188.00 009. 9.34 349 9

55%

ASIMETRÍAS TRANSFERENCIAS Y REGALÍAS 2016 VS. DENSIDAD POBLACIONAL (En Millones de bolivianos y porcentajes)

DESCRIPCIÓN TOTAL TRANSFERENCIAS POBLACIÓN SUPERFICIE (Km 2) DENSIDAD

TO TA L

CHU

4.703 10.059.856  

1.062.145 9

L PZ 407

5 8 1 .3 4 7

 

50.778

CBB 465

2 .7 1 9 .3 4 4

 

127.514

11

ORU 348

1 .7 6 2 .7 6 1

 

21

57.131 31

PTS 220

 

4 9 4 .5 8 7

 

47.092 11

TA R 628

8 2 8 .0 9 3

 

108.999 8

SCZ

1.505 4 8 3 .5 1 8

 

37.219 13

BEN 646

2 .6 5 7 .7 6 2

 

366.586 7

PAN 297

4 2 2 .0 0 8

 

202.942

63.885

2

2

Fuente: SIGMA  –  SIGEP,  SIGEP, INE y DS 2078 Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

La actual distribución de recursos no considera la extensión territorial, ni la densidad  poblacional, es así que el gráfico muestra que el departamento con menor extensión territorial (Tarija) es el que mayores recursos percibe y el Departamento de Pando, que duplica su extensión territorial es el que menos ingresos recibe.

Asimetrías horizontales a Nivel Municipal Si analizamos las transferencias per cápita del TGN (Coparticipación Tributaria, IDH y HIPC) en favor de los Gobiernos Autónomos Municipales y los niveles de pobreza, vemos que en el caso de los municipios del Departamento de Pando, Pan do, el IDH se comporta como un recurso que de alguna manera compensa los altos índices de pobreza; en contraste, los municipios del Departamento de Potosí, que tienen un mayor grado de pobreza reciben 2,6 veces menos que el caso anterior. Si bien los municipios de Pando recibieron importantes recursos del IDH, corresponde evaluar la calidad del gasto y su incidencia en la reducción de la pobreza.

27

188 1 1 0 .4 3 6

ASIMETRÍAS TRANSFERENCIAS PERCAPITA 2016 ENTRE GOBIERNOS AUTÓNOMOS MUNICIPALES Y NIVELES DE POBREZA (En Bolivianos)

Fuente: SIGEP Techos Presupuestarios 2016 Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

A continuación se muestran un par de ejemplos de las asimetrías en la asignación de recursos considerando la extensión territorial:

ASIMETRÍAS TRANSFERENCIAS VS EXTENSIÓN TERRITORIAL (En Bolivianos y Km2)

Fuente: SIGEP Techos Presupuestarios 2016 Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

28

Si consideramos la asignación de recursos por km2 de extensión territorial vemos que por ejemplo Charagua (convertido en Autonomía Indígena el 2017) recibe Bs463 por cada km2 de superficie, en contraste está el municipio de Tito Yupanqui que percibe un equivalente a Bs434.714  por km2.

Asimetrías verticales Con los datos de transferencias del TGN y regalías en favor f avor de Gobernaciones y Municipios de la gestión 2016, se constata que los Gobiernos Autónomos Departamentales participan del 30% del total de recursos que se asignan a los gobiernos subnacionales; sin embargo, esta relación varia  por departamento, siendo el GAD de Cochabamba el que menos recursos percibe (17%) y la gobernación de Tarija la única que presenta mayor proporción (68%).

ASIMETRÍAS VERTICALES ENTRE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES 2016 (En porcentaje)

30% 70%

GADS

GAMS

Fuente: SIGEP 2016 Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

ASIMETRÍAS VERTICALES ENTRE GOBIERNOS AUTÓNOMOS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES, SEGÚN DEPARTAMENTO 2016 (En porcentaje)

29

TOTAL 15.535 15.53   5

CHQ   1.121

GA DS

4.703

407

465

348

220

GA MS

10.832

715

  2.657

1. 1.751

640

DESCRIPCIÓN TOTAL TRANSFERENCIAS TRANSFERENCI AS

 

LPZ CBB   3.122 2. 2.099

ORU   860

T AR STC BEN POT   TA  1.551 2. 2.200 3.187 880  

PAN 514

628

1. 1.505

646

297

188

923

  695

2. 2.541

583

326

Fuente: SIGEP 2016 Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

El grado de presión tributaria nacional La presión tributaria (recaudación / PIB), que mide el tamaño del total de tributos pagados  por los contribuyentes (personas y empresas) al fisco, en relación al tamaño de la economía, reflejado por el valor de su Producto Interno Bruto (PIB), es un indicador usual que facilita una idea aproximada de la preponderancia que tienen este tipo ingresos, como principal fuente de financiamiento para el funcionamiento del Estado. Al respecto, el siguiente gráfico presenta la evolución en los últimos 7 años, de la presión tributaria total, sin considerar los impuestos generados en el sector hidrocarburífero (Impuesto Directo a los Hidrocarburos - IDH e Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados IEHD) e incluyendo la carga de los tributos municipales, que también forman parte de las obligaciones tributarias de la población.

COMPOSICIÓN DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA TOTAL (1) Y PRESIÓN TRIBUTARIA NACIONAL (En millones de Bs. y porcentaje del PIB)  60.000

25,00% 22,36% 21,47% 20,92%

 50.000

19,39%

20,04%

20,69% 48.332

3.538 44.313

17,80%

50.986

48.953 3.021

20,00% 4.073

2.752

 40.000

37.499 32.240

2.384

15,00%

2.120

 30.000 24.549 1.837

45.932

44.258

41.561

 20.000

10,00%

47.448

35.115 30.120

 10.000

5,00%

22.712

 -

0,00% 2010

2011

RECAUD. TR TRI B. B. NA NAC.

2012

RECAUD. TR TRI B. B. MU MUN.

2013

2014

TOTAL RE RECAUD. TR TRIB.

(1) No incluye el Impto. Directo a los Hidrocarburos (IDH) y el Impto. Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados IEHD), que gravan a la producción y comercialización de hidrocarburos, respectivamente. respectivamente. Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Elaboración: Servicio Estatal de Autonomías

30

2015

2016

PRESIÓN TR TRIBUTARI A (% PIB)

Es así que la tendencia uniforme de la presión tributaria, durante el periodo mostrado, con un promedio sostenido del 20% del PIB, se explica, por una parte, por el aumento gradual y  proporcionado de la recaudación tributaria, pero sin variaciones excesivas entre cada año, denotando un incremento significativo de la base tributaria Ambos incrementos, el de la recaudación (hasta el año 2015) y el del PIB, presuponen que el indicador está respondiendo fundamentalmente a la dinámica de demanda interna de la economía. Este análisis no está afectado por el componente de los impuestos por hidrocarburos (determinados en función a precios internacionales), que, en los últimos 3 años del periodo, aumentarían el valor del indicador, entre 8 y 4 puntos porcentuales, de d e acuerdo al siguiente detalle:

PRESIÓN TRIBUTARIA DE IMPUESTOS HIDROCARBURIFEROS (2010-2016) 2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

IDH (MM Bs.)

 

6.744

 

8.996

 

12.111

 

15.543

 

15.602

 

11.097

6.163

IEHD (MM Bs.)

 

2.191

 

2.432

 

2.448

 

2.779

 

2.918

 

2.996

3.333

PIB (MM Bs.)

 

137.876

 

166.232

 

187.154

 

211.856

 

228.004

 

228.031

233.602

6%

4%

PRESIÓN TRIBUT ARIA (% PIB)

6%

7%

8%

9%

8%

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Elaboración: Servicio Estatal de Autonomías

Este comportamiento de la presión tributaria, ejemplifica su naturaleza como indicador solamente referencial y de aproximación limitada, porque no refleja por sí solo, de manera precisa, precis a, muchas otras variables que pueden afectar a su cuantificación, entre ellas el tamaño de cada economía, la mayor o menor capacidad económica de la población para pagar los tributos o el grado de informalidad de la economía que debería ser alcanzada por los tributos, es decir, la  proporción del universo de contribuyentes potenciales, que evaden las obligaciones tributarias a las que deberían sujetarse al ejercer legalmente sus actividades económicas.

Afectación del incumplimiento tributario a los ingresos nacionales Para estimar la magnitud del efecto limitante que tiene el incumplimiento tributario, asociado “a la suma de la evasión tributaria y la sub-declaración involuntaria, ambas son formas de incumplir con las obligaciones, aun cuando una sea premeditada y la otra no”27, sobre la expansión de los ingresos nacionales, es necesario conocer qué proporción de ellos está representada por los tributos. El siguiente gráfico describe la composición de los ingresos cor rientes totales del Sector Público No Financiero (que no incluye a entidades públicas financieras), correspondiente a la gestión 2014, con la finalidad de correlacionarla con la respectiva estimación disponible del nivel de incumplimiento tributario:

27 Boletín económico Nº 6,

Año 2, 2016; Viceministerio de Política Tributaria (MEFP) 31

COMPOSICIÓN DE LOS INGRESOS CORRIENTES DEL SPNF (2014) (En millones de Bs. y porcentaje) TOTAL: 85.374 MM Bs.

Regalías hidrocarburíferas y mineras 10.308 12%

Renta interna y aduanera 47.993 56%

Imptos. s/ hidrocarburos hidrocarburos 18.520 22%

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Elaboración: Servicio Estatal de Autonomías

Venta bienes y servicios y otros ing. corrientes 4.665 5%

Transferencias corrientes 3.888 5%

Al interior de la renta interna y aduanera, que el año 2014 representa el 56% de los ingresos corrientes nacionales, los dos impuestos con mayor peso específico son el Impuesto a la Utilidades de las Empresas (IUE) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA) con una participación aproximada del 27% y del 45%, respectivamente sobre el total de la recaudación tributaria. De acuerdo a estimaciones del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el incumplimiento tributario del IUE para la gestión 2014, alcanzaría a Bs6.750 millones que significa el 34% de evasión tributaria, mientras que el correspondiente al IVA, representaría Bs5.479 millones, equivalente al 20%. Lo anterior significa, que el Estado deja de percibir, aproximadamente 12.229 millones de Bs., debido al incumplimiento tributario, mismo que en la gestión 2014, representaba el 5,36% del PIB. Esta afectación a los ingresos nacionales, se traduce lógicamente en un presupuesto menor de la inversión pública. De tal manera que, suponiendo que las acciones de la administración tributaria nacional lograrán recuperar el valor del incumplimiento tributario del año 2014, el Presupuesto General del Estado se vería favorecido en esa proporción propor ción (más de 12 mil millones de Bs.), donde la contribución de la renta interna y aduanera aumentaría a un 61% del total de los ingresos. En cuanto se refiere a la ampliación de la base tributaria y consiguientemente de la presión tributaria, como resultado de una mayor ma yor recaudación, la disminución del incumplimiento tributario actuaría en dos sentidos: el primero, demandando la rectificación de pagos menores por la sub declaración involuntaria y en segundo lugar por ampliar el universo de contribuyentes, alcanzando a aquellos que evaden la tributación. Específicamente, la presión tributaria de la gestión 2014, se 32

hubiera incrementado de 21,47% a 26,47%, en concordancia a la siguiente tabla, que expone el mismo ejercicio para el periodo 2010-2014:

ESTIMACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL IUE Y DEL IVA (En millones de Bs.) 2010

IUE IVA T O T AL

PIB (MM Bs .)

 

2011

2012

2013

2014

5.108 5.712

4.446 6.314

3.882 6.349

4.060 5.595

5.479 6.750

10.821

10.760

10.231

9.655

12.229

137.876

% D E L P IB

 

166.232

8%

 

6%

187.154 5%

 

211.856 5%

228.004 5%

Fuente: Minister Minister io de Economía Economía y Finanzas Públicas Elaboración: Servicio Estatal de Autonomías

En este sentido, una alternativa de financiamiento es controlar la evasión tributaria en coordinación con los niveles de gobierno, ampliando el universo de contribuyentes alcanzado a la economía informal ilícita como es el contrabando y fraude fiscal, permitiendo mantener un ritmo de crecimiento en la recaudación estable para su posterior redistribución en beneficio de los niveles subnacionales. Por ejemplo, algunas mediadas aduaneras aplicadas por el Nivel Central fueron la facilitación de las operaciones de comercio exterior, el proceso de nacionalización en frontera;, se implantó la política de lucha contra la evasión y el fraude fiscal a través de medidas formativas y coercitivas de mayor alcance, así como operativos de control a la emisión de facturas y las constantes campañas de cultura tributaria emprendidas por la Administración Tributaria, que lograron mejorar la recaudación por este concepto.

Eficiencia Tributaria Existen diferentes formas de analizar la eficiencia tributaria, para este caso se analizará desde un punto de vista de la ejecución de la renta interna y aduanera del Nivel Central del Estado y una comparación de las transferencias del Nivel Central del Estado con los recursos propios generados por los gobiernos autónomos (Departamentos y Municipios).

Nivel Central del Estado Los ingresos tributarios nacionales que son recaudados por el Nivel Central del Estado  provienen de la renta interna y aduanera, expresados principalmente por los impuestos de dominio nacional, IDH y el IEHD. En cada gestión fiscal estos tributos son estimados para la formulación del presupuesto.

33

Renta Interna y Aduanera, Nivel Central del Estado (2005 –  2016)  2016) (En millones de Bolivianos)

Fuente: MEFP-VPCF-DGPGP (SIGMA y SIN) Elaboración: MEFP-VPCF-DGPGP-UGPPP (*) Presupuesto Inicial

Desde la gestión 2010 a 2016, la ejecución presupuestaria de recursos (impuestos, IDH, IEHD) alcanzó diferentes niveles, la mayor ejecución fue en la gestión 2014 con 125,28% donde la recaudación alcanzo a Bs. 64.452 MM el punto más alto de todo el periodo, principalmente explicado por la recaudación de impuestos, el punto más bajo de ejecución presupuestaria fue el año 2016 con un 95.52% por una disminución en la recaudación del IDH e IEHD debido a la baja internacional del precio del barril del petróleo.

Gobiernos Autónomos Departamentales Los recursos administrados por los gobiernos autónomos departamentales pueden clasificarse en dos grupos: aquellos que son transferidos por el Nivel Central (IDH, IEHD, Fondo de Compensación y regalías) y los que son generados y recaudados por la misma gobernación, denominados recursos propios, que provienen pro vienen de ingresos de operación, venta de bienes y servicios, alquiler de edificios y/o equipos, impuestos de dominio departamental, tasas, derechos, multas y otros que resulten de su actividad propia.

34

Transferencias vs. Ejecución Recursos Propios, Gobiernos Autónomos Departamentales (2005 –  2016)  2016) (En millones de Bolivianos)

(p) Preliminar Fuente y elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Pese a la variación de las transferencias del Nivel Central por las fluctuaciones de los  precios de hidrocarburos y minerales, la gráfica evidencia la alta dependencia de estos recursos, lo que podría entenderse como pereza fiscal por parte de las gobernaciones; sin embargo, es importante resaltar el esfuerzo de estas entidades por incrementar su recaudación interna, que pasó de Bs61 millones el 2005 a Bs704 millones el 2016. Hasta el año 2015, el gobierno central administraba el impuesto a la sucesión hereditaria y donaciones de bienes inmuebles y muebles sujetos a registro público (ITGB), por lo que no se consigna datos en los registro presupuestarios de los gobiernos autónomos departamentales. Con objetivo de aumentar la capacidad contributiva de este nivel de gobierno, se debe apoyar a la consolidación de las administraciones tributarias de los GAD, establecer una hoja de ruta para el aprovechamiento de sus impuestos establecido en la Ley Nº 154 tomando como base las diferencias entre los Departamentos y sus potencialidades económicas. Como se establece en la agenda de trabajo establecida en la Etapa 4 del proceso de diálogo del pacto fiscal, revisar los dominios impositivos otorgados a este nivel de gobierno.

Gobiernos Autónomos Municipales Conforme a los establecido en la normativa vigente (Ley Marco de Autonomías y Descentralización y Ley de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos) los gobiernos municipales tienen como dominio tributario los siguientes: a) Patentes, b) Tasas, c) Co ntribuciones Especiales, d) Impuesto a la propiedad de Bienes Inmuebles, e) Impuesto a la propiedad de 35

Vehículos Automotores, f) Impuesto a la Transferencia de Bienes Inmuebles, g) Impuesto a la Transferencia de Vehículos Automotores, h) Impuesto a los Consumos Específicos de la Chicha de Maíz. A continuación se presenta la evolución de mismos.

RECAUDACIÓN DE TRIBUTOS (IMPUESTOS, TASAS PATENTES) GOBIERNOS AUTÓNOMOS MUNICIPALES (2001 - 2016) (En millones de bolivianos) 1.600,00

1.470,88

1.400,00

1.200,00

IPBI IPVA TASAS ITBI PATENTES ITVA

1.000,00

800,00

947,14

715,92 573,22

600,00

400,00

323,69 238,10

200,00

95,63

115,59

53,15

98,54 46,35 12,94 0,00 2,97 0,59         1         0         0         2

12,72 2,80         2         0         0         2

        3         0         0         2

        4         0         0         2

       5         0         0         2

        6         0         0         2

       7         0         0         2

        8         0         0         2

        9         0         0         2

        0         1         0         2

        1         1         0         2

        2         1         0         2

        3         1         0         2

        4         1         0         2

       5         1         0         2

        6         1         0         2

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas El grafico muestra que tanto el IPBI y el IPVA son los impuestos de mayor recaudación r ecaudación de los municipios, concentrándose en la ciudad capitales más El Alto. Pese al esfuerzo que realiza este nivel de gobierno en la recaudación de sus dominios tributarios, persiste una alta dependencia fiscal de las transferencias que realiza el nivel Central del Estado. En la gestión 2005 los recursos transferidos por el TGN (IDH, Coparticipación Tributaria y Diálogo Nacional 2000 HIPC) a los gobiernos autónomos municipales duplicaron los generados y recaudados en la jurisdicción municipal, esta brecha se amplía a un nivel máximo el 2015, toda vez que las transferencias llegan a ser cuatro veces más de los recursos propios municipales.

36

Transferencias vs. Ejecución Recursos Propios, Gobiernos Autónomos Municipales (2005 –  2016)  2016) (En millones de Bolivianos)

(p) Preliminar Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas La gráfica muestra la dependencia de recursos del Nivel Central, sin embargo es preciso aclarar que ésta se agrava en los municipios pequeños de Categorías A y B, donde la recaudación de recursos propios no repr representa esenta ni el 1% de las transferencias, como en los GAM de Puerto Pérez, Chipaya, Escara y San Agustín, entre otros Con objetivo de aumentar la capacidad contributiva de este nivel de gobierno, es fomentar el desarrollo local de los municipios con mayor necesidad, con la finalidad de generar entornos económicos favorables y oportunidades para su población aprovechando las potencialidades  productivas de los recursos naturales de cada región, y de esta manera man era disminuir dis minuir paulatinamente las brechas horizontales con los municipios más desarrollados. Por esta razón, el apoyo a los municipios menos desarrollados des arrollados y a los GAIOC debe centrarse en: -

-

Inversión pública focalizada, bajo un principio de subsidiariedad. Fortalecer las capacidades institucionales, (principalmente técnicas) de los Gobiernos Autónomos Municipales (GAM). Apoyar técnicamente a los GAM y los GAIOC para la gestión adecuada ad ecuada de financiamiento que permita fomentar el desarrollo local, por ejemplo, creando empresas públicas municipales o IOC (empresas comunitarias) estratégicas de bienes y servicios. Apoyar técnicamente a los GAM y los GAIOC para aprovechar mecanismos que contribuyan a generar relaciones económicas virtuosas entre ellos, como ser: acuerdos 37

intergubernativos, asociativismo municipal, agrupaciones de productores agropecuarias,  producción comunitaria (proveedores de insumos). insu mos).

Las Empresas Públicas de los GGAA La Constitución Política del Estado asigna como una competencia exclusiva de los Gobiernos Autónomos Departamentales, Municipales e Indígena Originario Campesinos28, la facultad de legislar, reglamentar y ejecutar sobre empresas públicas. Por lo tanto, es decisión de cada GGAA hacer uso de las facultades otorgadas para crear empresas que contribuyan con recursos a su administración y con la creación de empleos a su ciudadanía. Una de las características de la conformación de empresas en los niveles sub nacionales de Bolivia es que éstas se orientan a lo provisión de servicios como el aseo urbano o el suministro de agua potable, para lo cual deberán fijarse las tasas respectivas que financiarán sus operaciones. En efecto, de 17 empresas municipales, 10 (59%) se dedican a la provisión de agua, 3 (18%) ( 18%) a la conservación de áreas verdes (sobre todo parques parq ues urbanos), 3 (18%) al servicio de aseo urbano, 1 (6%) para el asfaltado y vías. Otro dato que llama la atención es que solo 11 municipios tienen alguna empresa, apenas el 3% del total de municipios de Bolivia29. Hasta la fecha, a pesar de todo el apoyo al respecto, no se han creado empresas municipales productivas, al menos, no se tienen registros sobre tal caso. De lo que se tiene conocimiento es de emprendimientos municipales que, sin haberse constituido como empresa, fomenta actividades productivas en su jurisdicción. En los departamentos de Santa Cruz y Beni, no existen empresas municipales. De las únicas dos empresas departamentales, una, la de la Gobernación de La Paz, se dedica al tema del agua y la otra, la del GAD de Oruro, a la administración del Hotel Terminal-Terminal de buses. b uses. No existen empresas Departamentales en áreas productivas. Las empresas sub nacionales que actualmente tienen su código institucional registrado en el SIGEP, son las siguientes:

28 La Autonomía Regional depende de 29 Se

la transferencia de competencias del GAD,

incluye al GAIOC de Charagua 38

EMPRESAS DEPARTAMENTAL DEPARTAMENTALES ES

 Empresa Púb. Deptal. Deptal. Hotel Terminal -Terminal de Buses - ORURO  EMPRESA PÚBLICA DEPARTAMENTAL ESTRATÉGICA DE AGUAS - LA PAZ

EMPRESAS MUNICIPALES Sucre

 Empresa Local Local de A gua Potable y Al cantaril cantaril lado Sucre  EMPRESA MUNICIPAL DE AREAS VERDES SUCRE La Paz

Servicio Autónomo Municipal Municipal de Agua Potable y Alcantarillado  Empresa Municipal Municipal de Áreas Verdes, P arques y Forestación  Empresa Municipal Municipal de A sfaltos y Vías Viacha

 EMPRESA MUNICIPAL DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO VIACHA El Alto

 EMPRESA MUNICIPAL DE ASEO DE EL ALTO Cochabamba

Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado  Empresa Municipal Municipal de A reas Verdes y Recreación Alternativa  Empresa Municipal Municipal de Se rvicio de Ase o Sacaba

 Empresa Municipal Municipal de Gesti ón de Residuos Sóli dos  Empresa Municipal Municipal de Agua Potable y A lcantarillado Sacaba Potosí 

 Admini stración Autónoma para para Obras Sanitarias - Potosí  Oruro

 Servicio Local de Acueductos y Alcantarill ado - Oruro Tarija

Yacuiba  EMPRESA  EMPRESA MUNICI MUNICI PAL AUTONOMA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARI LLADO DE YACUIBA Uriondo

 EMPRESA MUNICIPAL DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO SANITARIO DE URIONDO Cobija

 EMPRESA PUBLICA MUNICIPAL DE SERVICIOS DE AGUA Y ALCANTARILLADO SANITARIO DE COBIJA

Fuente: Clasificador Presupuestario 2017 –  MEFP  MEFP Elaboración propia Cabe aclarar lo siguiente: las empresas de agua a gua de La Paz, Cochabamba y Sucre, están bajo administración del nivel central, por disposiciones pre constitucionales. Por otro lado, se hace necesario mencionar que algunos GGAA han terciarizado la  prestación de servicios, contratando empresas privadas que se encarguen de prestar los servicios requeridos. Esta práctica puede ser empleada, empleada, excepto para el servicio de agua que está expresamente prohibido por la CPE. Respecto a los recursos que generan las empresas sub nacionales, el siguiente gráfico nos muestra el detalle de los mismos para las gestiones 2014 al 2016. En la gestión 2014 se tenían solo 8 empresas municipales y una departamental; en 2015 la cifra sube a 16 municipales y 2 departamentales; el año 2016 son 17 municipales y 2 departamentales. Esa es la razón por la cual se aprecia el salto en los datos del citado gráfico. 39

En el siguiente gráfico vemos los recursos del total de las empresas sub nacionales.

Recursos de empresas públicas sub nacionales (En millones de bs)  800

758

776

 700  600  500

426

 400  300  200  100 2014 2015 2016

Fuente: Clasificador Presupuestario 2017 –  MEFP  MEFP Elaboración propia Los datos de gastos de las empresas subnacionales se presentan en el siguiente gráfico:

Gastos de empresas públicas sub nacionales (En millones de Bolivianos)  800 683

 700

741

 600  500

399

 400  300  200  100 2014 2015 2016

Fuente: Clasificador Presupuestario 2017 –  MEFP  MEFP Elaboración propia El destino de los excedentes de estas empresas son destinadas básicamente a reinvertir en la misma y, solo en algunos casos a transferir recursos a su municipio o gobernación. 40

Por lo antes descrito y en el marco de los acuerdos alcanzados en la Etapa 4 del proceso de diálogo del pacto fiscal, para que las empresas publicas subnacionales lleguen a ser un fuente alternativa de financiamiento hay que revisar la normativa preconstitucional relacionada a las empresas públicas, analizar las alianzas público  –   privadas y un análisis sectorial por nivel de gobierno.

Reducción de Asimetrías Para reducir las asimetrías en los gobiernos autónomos, es importante revisar los desequilibrios horizontales que lo generan, para esto, revisaremos algunas variables como: necesidades básicas insatisfechas y población.

Desarrollo Social Heterogéneo Departamental y Municipal Departamentos Bolivia si bien mejoro en los últimos tiempos sus indicadores sociales producto de los impactos positivos de los programas de transferencias condicionadas (entre otras razones), adoptadas por el nivel central del Estado y los esfuerzos realizados por los gobiernos autónomos  para mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos, un tema pendiente a debatir son las desigualdades sociales entre los departamentos. Estas desigualdades sociales se expresan en las condiciones de vida de la población de cada uno de los departamentos y medidas por diversos indicadores, en este caso utilizaremos las  Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), este índice ha sido denominado un método “directo” de medición de la pobreza porque nos permite observar, directamente, la falta de cobertura de ciertos  bienes o servicios básicos30.

Porcentaje de Población Pobre por Departamento

Fuente: Elaboración propia en base a los datos del Instituto Nacional de Estadística

30

El método NBI ha identificado como necesidades básicas a la necesidad de contar con una vivienda; la necesidad de tener una vida saludable, asociada frecuentemente con los servicios básicos de la vivienda; la necesidad de conocer y entender el entorno  — educación educación — ; y la necesidad de garantizar la subsistencia de los miembros del hogar. 41

Si comparamos los resultados del porcentaje de población pobre por Departamento de los Censos 2001 y 2012 se observa una disminución en los nueve departamentos; La Paz, Cochabamba y Oruro están alrededor del promedio de pobreza en Bolivia (45%), Tarija y Santa Cruz se encuentran por debajo de este promedio en el 2012, presentan mejores condiciones, los departamentos de Chuquisaca, Potosí, Beni y Pando están por encima del promedio, es decir, que concentran mayor número de personas pobres.

Municipios Si bien existen asimetrías en los departamentos en relación al desarrollo social, este  problema se ahonda cuando se realiza un análisis a nivel municipal. Para contrarrestar este  problema los diferentes niveles de gobiernos asignan recursos a través de programas sociales o vía transferencia de recursos hacia los municipios más pobres, estos resultados no se reflejan de inmediato por el NBI, toda vez, que su cálculo depende del Censo de Población y Vivienda que se lo realiza cada 10 años. En este orden de ideas, para conocer las brechas de pobreza entre municipios, se utilizó el  NBI 2012 y se ordenó de mayor a menor. De los 339 municipios, 48 municipios se encuentran con un NBI igual o mayor al 0,9, es decir, 90% de su población se encuentran con necesidades básicas insatisfechas (pobre), 15 municipios presentan un NBI igual o menor a 0,3 son so n menos pobres, como se puede observar en el gráfico siguiente.

Necesidades Básicas Insatisfechas por Municipio

Fuente: Elaboración propia en base a datos del CENSO 2012 El promedio alcanza a 0,7 (línea roja del grafico anterior) y los puntos extremos son: el máximo alcanza a 0,98 y el mínimo es igual al 0,14. Existen 199 municipios (59%) que se encuentra  por encima del promedio, 140 municipios mun icipios se encuentran por debajo del promedio que alcanza al 41% de los municipios.

42

Es importante mencionar que los datos del NBI se calculan en base al Censo de Población y Vivienda 2012, razón por la cual los resultados de algunos programas como Mi Agua, Mi riego, ente otros, se conocerán en el próximo CENSO, pudiendo cambiar esta situación.

Población La tipología más conocida y utilizada en el diseño de las políticas públicas corresponde a una clasificación por categoría según el número nú mero de habitantes: Categoría A, hasta 5.000 habitantes; Categoría B, entre 5.001 y 15.000; Categoría C, entre 15.001 y 50.000, y Categoría D con población mayor a 50.000 habitantes. En el cuadro siguiente se puede observar el número de municipios y  población promedio de cada categoría.

Estructura Poblacional según categoría CONCENTRACIÓN CATEGORÍA NÚMERO DE DE LA MUNICIPAL MUNICIPIOS POBLACIÓN A

63

1,73%

B

154

14,17%

C

97

24,46%

D

24

59,64%

Fuente: Elaboración propia en base a los datos del CENSO 2012 Queda claro que la concentración de la población se encuentra en la categoría D, es decir, que el 60% de la población de Bolivia se encuentra en los municipios que tienen una población por encima de los 50.000 habitantes, dentro de este grupo de municipios se encuentran las ciudades capitales más El Alto, estas agrupadas concentran el 48% de la población. Si analizamos los puntos extremos, el municipio más poblado es Santa Cruz de la Sierra con 1.454.539 habitantes que concentra conc entra el 14% de la población, el municipio menos poblado p oblado es La Rivera del Departamento de Oruro con 509 habitantes que alcanza al 0.01% de la población. Esta distribución de la población a lo largo del territorio nacional, trae consigo diferentes realidades sociales y económicas, acompañadas con diferentes características geográficas, más aún, esta variable es utilizada en la distribución de los principales recursos de los gobiernos autónomos municipales como es el caso de la coparticipación tributaria. Para analizar las asimetrías entre los municipios se realizó el cruce entre la coparticipación tributaria y las NBI (2012), con el objetivo de observar la correlación de estas variables e identificar que los municipios más pobres son los que reciben menores recursos por coparticipación (menos  poblados).

43

Se utilizó los datos de coparticipación tributaria por municipios de la gestión 2015 del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y datos de NBI 2012 del Instituto Nacional de Estadística, se utilizó logaritmos para suavizar los puntos extremos de la coparticipación tributaria.

GAM, logaritmo de la coparticipación tributaria (2015) Vs NBI (2012)

Fuente: Elaboración propia Del gráfico llama la atención que los recursos de coparticipación tributaria fluyen en mayor medida hacia los municipios más poblados y menos pobres, además estos municipios son los que se encuentran en condiciones de aprovechar las recaudaciones de impuestos por su mayor actividad económica, dejando a los municipios pequeños y de escasas poblaciones (en su mayoría pobres y rurales) en doble desventaja, puesto que reciben pocos recursos por ambos lados. El utilizar el criterio población para la distribución de recursos responde a un criterio de igualdad y no así de equidad por lo que es necesario explorar otros criterios que se utilizan en otros  países con la finalidad de analizar la posibilidad de complementar el criterio poblacional. po blacional.

Experiencias Internacionales Es deseable la comparación internacional, tanto se tome en cuenta países que atravesaron  por procesos de descentralización y países que fueron estudiados por teóricos de las finanzas  públicas, que se presentan casi siempre como importantes imp ortantes referentes. Las normas de diferentes países reconocen que elementos como la insularidad, pobreza, la geografía montañosa de una jurisdicción, o las distancias entre las comunidades afectan la capacidad de los gobiernos subnacionales para prestar servicios en condiciones de equidad, por lo que normalmente es el Estado el que provee recursos en forma de transferencias o fondos de ecualización para aminorar los efectos negativos de estas condicionantes. En base a la revisión de experiencias internacionales, se presenta un resumen agregado de los criterios utilizados en países seleccionados que atravesaron por procesos de descentralización. Se aprecia que en la mayoría de los países, se utiliza a parte de la población otros criterios de distribución.

44

Análisis Comparativo con Países Detalle / País

Alemania

Tipo de Estado

Federal

Fondos

Brasil

Colombia

Ecuador

España

Federal

Descentralizado

Descentralizado

Autonómico

Fondo de  participación de los Estados (FPE)

Fondo de Garantía de Servicios Públicos (FGSPF).

Fondo de  participación de los municipios (FPM)

Fondo de cooperación (FDC). Fondo de competitividad (FC).

Origen de los recursos

Recaudación impositiva (por impuesto a la renta, impuesto a las sociedad, impuesto sobre el valor añadido)

Población

Recaudación bruta de impuestos sobre la renta de  persona físicas físicas y  jurídicas

FPE: Directamente  proporcional a la superficie

Ingreso medio por habitante Pobreza Criterios utilizados

Capacidad financiera

FPM: Población y el inverso de la renta per cápita.

Sistema General de Los GAD Participaciones (SGP)  –   participan del 21% Sectorial, que proviene de los ingresos de los ingresos corrientes  permanentes y del de la Nación. 10% de los no  permanentes del PGE

FGSPF: 75% de los tributos cedidos y 5% de los recursos adicionales. FDC y FC: recursos adicionales que aporta el Estado

Déficit de cobertura (35%)

Tamaño de la  población

FGSPF: población ajustada por:

Población atendida y  balance de esquema esquema solidario (30%)

Densidad  poblacional

Población sanitaria  protegida

 Necesidades Básicas Insatisfechas

Menores de 16 años

Pobreza (20%) Eficiencia en gestión sectorial (10%) Esfuerzo por ampliación de cobertura (5%)

Superficie

Capacidad Fiscal

Dispersión

Esfuerzo Administrativo

Insularidad

Cumplimiento de Metas 45

Mayores de 65 años

Logros en mejoramiento mejoramiento de los niveles de vida

Población FDC:

Población ajustada Distancia PIB respecto a la media FC: Población ajustada Fuente: Elaboración propia en base al libro “Estudio comparado de Regímenes Descentralizados 24 países”.

En base a esta revisión preliminar, se debe analizar la posibilidad de complementar el criterio poblacional utilizado para la distribución de recursos a los niveles subnacionales, con variables que sean representativas y reflejen la realidad nacional tomando como base los principios de equidad y solidaridad.

5. Análisis de las propuestas presentadas a la Comisión Técnica del Pacto Fiscal Las propuestas que serán analizadas a continuación, son propuestas enmarcadas enmarcada s en la Etapa 5 “Análisis de las Fuentes”, mismas que han sido presentadas por las y los delegados de la

Comisión Técnica del Pacto Fiscal y propuestas institucionales que han sido remitidas al Consejo  Nacional de Autonomías. La presente sección realizará un resumen descriptivo por cada propuesta, luego de ello se realizará un análisis técnico de las mismas, asociando estas con los resultados alcanzados en las Etapas del proceso de diálogo del Pacto Fiscal. Cabe aclarar que algunas propuestas institucionales remitidas, también han desarrollado diversos diagnósticos sobre el estado y transferencias transferen cias de las finanzas públicas a los distintos niveles gubernativos; sin embargo, considerando que cada actor institucional ha elaborado su propia versión de análisis de las finanzas nacionales y subnacionales, por razones metodológicas, no se abordará y desglosará cada diagnóstico, debido a que por mandato del Reglamento del Consejo  Nacional de Autonomías y producto de la Comisión Técnica (Ver acta CTPF 0014/2017) se cuenta con un documento oficial de Diagnóstico.

Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz Elementos centrales de la propuesta: 

Propuestas complementarias de financiamiento para el ejercicio de competencias: 1.- El periodo de análisis entre fuentes de ingreso y competencias asignadas se debe realizar en los años 2006 y 2017, a fin de evaluar integralmente el comportamiento de los ingresos y buscar los equilibrios de presupuesto en las diferentes instituciones y departamentos del  país, que permitan cubrir los principales servicios a cargo del Estado. 2.- En el análisis se deben tomar en cuenta los montos confiscados con leyes y decretos supremos unilaterales del nivel central del Estado en los últimos 10 años de gestión pública 46

y establecer los mecanismos de compensación, considerando los recortes y la caída de más del 50% de los ingresos de los GAD. 3.- Se deben cuantificar las competencias transferidas transf eridas a los GAD en los últimos 10 años sin recursos adicionales y buscar los mecanismos de generación de nuevos recursos o devolución de competencias al nivel central del Estado, habida cuenta que se sobregiraron las fuentes principales de ingreso como es el caso del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). - Transferencia de los hospitales de tercer nivel a los GAD. 4.- Confiscación de los recursos del IDH: - Decreto Supremo Nº 29322 (Modificación de los porcentajes a cada nivel de gobierno de los recursos del IDH). - Decreto Supremo Nº 2145 (Pago de prediarios). - Ley Nº 767 (Fondo de Exploración y Explotación de Hidrocarburos) - Ley Nº 3302 (Bono de vacunación). - Decreto Supremo Nº 265 (Títulos de bachiller gratuitos). - Decreto Supremo Nº 859 (Fondo de fomento a la educación cívico patriótico). - Ley Nº 264 (Seguridad Ciudadana). - Decreto Supremo Nº 2145 (Ley Integral para Garantizar a las Mujeres una Vida Libre De Violencia) 5.- Costeo competencial: - Metodología de cálculo de costos: El cálculo se efectúa de manera uniforme, permitiendo  producir información homogénea organizada y comparable entre cada uno de sus componentes. - Cuando se cuenta con información de la ejecución presupuestaria de los últimos años se utilizan medidas de tendencia central (también llamadas medidas de posición central), que  permiten conocer conoce r algunas características de una serie s erie de datos, como la media aritmética, la mediana o la moda. - Determinar una línea base de los gastos de los servicios transferidos, generalmente ejecución presupuestaria (2008 - 2012). - Determinar con absoluta precisión las facultades y funciones que son propias de la competencia transferida. 

Propuesta de redistribución de la coparticipación tributaria: 47

La coparticipación se distribuye en: Gobierno Central

Bs 20.000 MM

50%

Gobernaciones

Bs 8.000 MM

20% (50% de manera igualitaria y 50% por población)

Municipios

Bs 9.200 MM

23%

Universidades

Bs 2.400 MM

6%

Pueblos Indígenas

Bs 400 MM

1%

- Los recursos de la redistribución a todas las ETA se destinarán en su totalidad a inversión en sectores estratégicos como Salud, Educación, Desarrollo Productivo, Seguridad Ciudadana y Vivienda. - Analizar el porcentaje que representan los recursos de coparticipación copar ticipación tributaria en el PGE. 

Propuestas para la administración del PGE: - Planificar el desarrollo económico y social mediante la formulación y ejecución del Presupuesto General del Estado plurianual, equitativo y equilibrado entre Gobierno Central y las Entidades Territoriales Autónomas. - Presentación y aprobación del PGE anual a la Asamblea Plurinacional con mayor flexibilidad en la administración de recursos de las Entidades Territoriales Autónomas. - Establecer un Fondo de compensación económica con nuevas fuentes de recaudación para apoyar financiamiento de sectores estratégicos - Priorizar programas y proyectos de inversión pública destinados a reducir la pobreza y  buscar corregir el déficit fiscal generado por el gasto público y la caída de ingresos por exportaciones de gas.



Propuestas al Régimen Económico Financiero: - Plan de desarrollo económico y social Plurianual formulado conjuntamente con los Departamentos y municipios y pueblos indígenas autónomos, priorizando salud, educación, desarrollo productivo y seguridad ciudadana.

- Asignación y distribución de recursos según costos y competencias asignadas en la Constitución Política del Estado. - Priorizar y garantizar la Seguridad Alimentaria Interna, mediante incentivos a la  producción agropecuaria nacional, generar excedentes de exportación y captación de divisas. - Establecer políticas claras de Desarrollo tecnológico, en beneficio colectivo y la economía nacional en general. 48

- Mejorar los niveles de Transparencia del Gasto Público y generar nuevos ingresos. - Priorizar sectores estratégicos con Programas y proyectos de inversión pública con rentabilidad garantizada. 

Propuesta de Autonomía de Administración Tributaria: Revisión de hechos generadores: - Impuesto a las Transacciones Financieras - Impuesto al Juego (IJ) - Impuesto a la Participación en Juegos (IPJ) - Regímenes Integrado y Agropecuaria - Impuestos y tasas.



Propuesta de Autonomía Fiscal:  Política Tributaria.

- La política tributaria establecida por ley, debe flexibilizarse en la definición y asignación de dominios tributarios y hechos generadores, entre los diferentes niveles de gobierno, de acuerdo a sus competencias y potencialidades productivas, para generar nuevos ingresos. - Aumentar el Universo de contribuyentes y ampliar la base impositiva, destinada a disminuir la brecha de informalidad en la economía Nacional y cubrir el déficit existente  para cubrir servicios básicos, como también la demanda de manda creciente de salud, educación. - Creación de Agencias Tributarias Departamentales, para mejorar la administración de las recaudaciones de impuestos, tasas, y patentes departamentales y municipales. - Sistema impositivo basado en los principios de justicia igualdad, progresividad, equidad tributaria, que incentive las inversiones en el país y la generación de empleo en los diferentes sectores.  Política presupuestaria.

- Autonomía en la formulación, ejecución y modificaciones presupuestarias.  Política de Crédito Público:

- Gestión y administración autónoma del endeudamiento subnacional, cumpliendo con lo establecido en la CPE. - Revisar programa HPIC finalizado en 2016. 49

- Analizar la pesada carga a las ETA de continuar pagando al nivel central del Estado en las mismas condiciones pactadas originalmente (dólares, Euros, UFVs, etc.) – de de créditos ya condonados al país por Gobiernos amigos- lo que genera gener a una subvención directa de las ETA al Tesoro General del Estado  Responsabilidad Fiscal:

- Incluir con el cumplimiento de indicadores de endeudamiento al Gobierno Central y a las Empresas Públicas.

Análisis técnico: La propuesta del GAD Santa Cruz respecto a la redistribución de los recursos de coparticipación no contempla un estudio de insumos técnicos, mecanismos de cálculo ni las afectaciones presupuestarias que podría causar dicha distribución a los diferentes niveles de gobierno, especialmente al NCE, tomando en cuenta que son los recursos de coparticipación tributaria los que se destinan al pago de salarios de maestros, médicos, políticas, militares y  jubilados, entre otros. o tros. La propuesta pr opuesta realiza un ejercicio matemático de adición y sustracción que no permite el análisis en cuanto a las afectaciones y repercusiones de una redistribución. En lo que se refiere al costeo competencial, su fundamento legal se encuentra en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización. El Parágrafo I, Articulo 112 de la LMAD establece “[…] En “[…]  En los casos en que el traspaso efectivo de responsabilidades, transferencia, o delegación competencial involucre la prestación de servicios relativos a los derechos fundamentales de la  población, las entidades involucradas, la entidad competente del nivel central del Estado y el Servicio Estatal de Autonomías, establecerán los criterios para el costeo de la competencia a ser transferida o delegada, o de la responsabilidad a ser traspasada, así como el correspondiente  financiamiento de las competencias que son afectada” afectada”. Asimismo, el SEA por mandato de la Ley

 N°031 Marco de Autonomías tiene la atribución de establecer los criterios técnicos para la transferencia y delegación competencial, y brindar asistencia técnica a solicitud de las partes (LMAD Art. 129, Par. I, Núm. 2), así como coadyuvar en el cálculo de costos competenciales para su transferencia y delegación. Sin embargo, a pesar de que investigaciones y documentos relacionados coinciden en la importancia que tienen el costeo de las competencias, los documentos y estudios específicos sobre el tema son escasos. El costeo competencial puede ser una herramienta útil para establecer el gasto promedio que supone el ejercicio de una competencia pero, al mismo tiempo, se debe tomar en cuenta que el establecimiento de costos de las necesidades puede ser infinito en el tiempo. En cuanto a las demás propuestas que realiza el GAD Santa Cruz, cabe señalar que en las reuniones de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal -tanto en la etapa 4 como en la etapa 5- se han establecido una agenda legislativa conjunta de cambios normativos, fortalecimiento institucional y mecanismos que mejoren la gestión pública, así como la adecuación de normativa pre constitucional al modelo de régimen autonómico vigente. En ese sentido, las preocupaciones que refleja el documento del GAD Santa Cruz serán oportunamente atendidas en el Consejo de Coordinación Sectorial de Salud y Seguridad Ciudadana, y lo mismo ocurre en el caso de las Comisiones Técnicas de Sistema Tributario, Caminos, Donación y Deuda, Gastos Corrientes y Gastos de Funcionamiento, y Administración y Control Gubernamental. 50

Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca Elementos centrales de la propuesta: 

Un uso más eficiente de los recursos actuales, priorizando las principales necesidades de las regiones.



Generación de nuevos recursos para los departamentos y los municipios que sean sostenibles y que además generen un efecto multiplicador en variables económicas y sociales en el corto, mediano y largo plazo.



Corto plazo: Generar las bases para mejorar las condiciones económicas y sociales de la  población. Generación de empleo directo e indirecto. Cobertura de las necesidades básicas de la población.



Mediano plazo: Reducir las asimetrías entre departamentos. Generación de ingresos propios en los departamentos. Aumentar la producción con valor agregado. Disminuir la migración. Disminuir la pobreza extrema.



Largo Plazo: Disminuir las brechas poblacionales entre departamentos. Equilibrar la distribución de recursos entre departamentos. Desconcentrar y diversificar la riqueza, y reducir la dependencia económica de los departamentos del eje central.



Compensación vertical: Estrategia 1: “Pacto productivo” Fondo para la creación de empresas estratégicas departamentales. Estrategia 2: “Agendas priorizadas. Fondo para la ejecución de las agendas sociales y productivas priorizadas. Estrategia 3: “Lucha contra la  pobreza extrema”. Fondo para la lucha contra la pobreza extrema.



Compensación horizontal: Estrategia 4: “Impuesto directo a los hidrocarburos”. Criterio



Se propone asignar, el 10% de los recursos de coparticipación tributaria, como propuesta de compensación vertical (La propuesta presentada de ninguna manera significa una

más justo en la distribución del IDH.

reducción de recursos al nivel central ya que no van dirigidos a las entidades territoriales, sino a un fondo de compensación que irá irá a fortalecer la planificación nacional nacional a través de la la agenda patriótica). 

Distribución del IDH (actualmente es injusto ya que un departamento no productor es el que recibe el mayor porcentaje (La Paz)). La propuesta es asignar el 10% de los recursos  provenientes del IDH, IEHD, y regalías al fondo de compensación co mpensación vertical.



Regalías Mineras. Se propone una asignación del 10% a la cartera de financiamiento de la recaudación bruta que de acuerdo a normativa se distribuye: 85% a los departamentos  productores y 15% a los municipios productores de manera proporcional.



Se propone un aporte de un crédito externo que represente el 20% de la cartera de aporte de las 5 principales fuentes de ingreso. 51



Se propone un aporte de las reservas internacionales que represente el 30% de la cartera de aporte de las 5 principales fuentes de ingreso.



Se propone un aporte de las donaciones que represente el 2% de la cartera de aporte de las 5 principales fuentes de ingreso.

Análisis Técnico: La propuesta presentada por el Departamento de Chuquisaca contempla varios elementos que orientan la promoción de uso más eficiente de las fuentes y generación de nuevos recursos recur sos para los departamentos y municipios. La propuesta, comprende aspectos centrados en la perspectiva de ejes horizontales y verticales (compensaciones). La propuesta de “Compensación vertical”: “Pacto productivo”, fondo para la creación de empresas estratégicas departamentales. Estrategia 2: “Agendas priorizadas. Fondo para la ejecución de las agendas sociales y productivas priorizadas. Estrategia 3: “Lucha contra la pobreza extrema” y fondo para la lucha contra la pobreza extrema; es coincidente conceptualmente con el  punto 3 del Acta CTPF 0015/2015 “Alternativas de Financiamiento”, donde establecen establecen que para la

materialización de los acuerdos, se deberán generar mecanismos de articulación de resultados de las etapas ejecutadas en cada departamento. De la misma manera, la propuesta de fondo para la creación de empresas departamentales, es altamente compatible con el punto 23 (promoción de empresas sub nacionales), del acta mencionada. Respecto a las propuestas relacionadas a la coparticipación tributaria  propuesta  (propuesta de compensación vertical), redistribución del IDH, y otras iniciativas que involucran la contemplación de otras fuentes (Regalías, IEHD, crédito externo, donaciones y otras), deberán ser consideradas en el plano de los puntos de disenso del Acta CTPF 0012/2017, así mismo se debe recordar que al interior de las discusiones del Comisión Técnica del Pacto Fiscal, (mediante acta) se puede constatar constatar que no hubo discusiones específicas y/o acuerdos relacionados a una nueva distribución proveniente de los ingresos fiscales hidrocarburíferos.

Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro Elementos centrales de la propuesta: 

La generación de un fondo de compensación, por deuda histórica a las regiones mineras; de los recursos provenientes de las Regalías Hidrocarburíferas, IDH e IHDE, en los  porcentajes explicados adelante.



1. Asignación regalías IDH. (% TGN) asignar el 1 % de las regalías hidrocarburíferas para departamentos no productores (compensación para el incremento de sus techos  presupuestarios y la creación de empresas productivas) de los departamentos de La Paz, Potosí y Oruro. 2. Incremento de recursos IDH (% TGN) para GAD con menor asignación  presupuestaria reasignar recursos provenientes del IDH, en un 3 %, a las gobernaciones (considerando la relación menor presupuesto mayor población a los deptos. de La Paz y Oruro). 3. Acceso a mayor coparticipación para el incremento de ingresos por la 52

recaudación del cobro de peajes. 4. Conformación de la comisión para la investigación de la deuda histórica por voluntad cívica. 

Como propuesta, se considera también la variación en la distribución porcentual de recursos del HDH - TGN, para la redistribución del 3% entre los Departamentos de La Paz y Oruro, destinados a incrementar los Techos Presupuestarios a partir de 2019, para la reducción de la extrema pobreza y migración. Sin afectar al total del Presupuesto General del Estado.



Propuesta de la secretaria departamental de Minería: la propuesta es la transferencia total o  parcial de competencia exclusiva sobre los recursos naturales estratégicos, comprendiendo en este orden los minerales, del nivel central de estado, al nivel departamental estado, para que esta ejerza de manera directa las atribuciones de administración, control y fiscalización en la cadena productiva minera, que permita promover el desarrollo económico armónico del departamento, dentro de la visión cultural económica y productiva de cada entidad territorial autónoma. proponiendo para este fin la modificación de la normativa de desarrollo, en materia de minería y metalurgia vigente en el estado plurinacional de Bolivia.



Propuesta de la secretaria departamental de Minería: modificación de normativas del ámbito minero.

Análisis de Técnico: En el caso del Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, documento que se ha nutrido de varias iniciativas y/o propuestas del interior del departamento, tiene como com o característica general el planteamiento relacionado a la redistribución de la coparticipación tributaria y planteamientos de nuevos criterios de su asignación de esta fuente. Sin embargo este punto será posteriormente absuelto, en el análisis que será desarrollado respecto a dicha fuente de recursos. En relación a las propuestas de distribución porcentual de recursos proveniente del IDH, mediante acta (ver las 15 actas de la CTPF) se puede constatar que no hubo discusiones específicas y/o acuerdos relacionados a una nueva distribución provenientes de los ingresos fiscales de hidrocarburos. Empero las propuestas relacionadas a modificaciones normativas del ámbito minero, es concordante en el marco del punto 1 del Acta CTPF 012/2017, donde se establece como consenso la instalación del Consejo de Coordinación Sectorial de Minería (Identificar la forma de participación de los gobiernos autónomos departamentales en el control y la fiscalización de regalías mineras y otros). Cabe aclarar, que el Consejo Nacional de Autonomías definirá los alcances y mecanismos para instalar el Consejo de Coordinación Sectorial, conforme acta CTPF 012/2017.

Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental del Beni Elementos centrales de la propuesta: 

Derecho legítimo a la permanencia de la regalía compensatoria del 1% para los departamentos de Beni y Pando.

53



Fondo Solidario destinado a equilibrar el crecimiento económico y reducir las asimetrías entre los departamentos, permitiendo garantizar el ejercicio pleno de las competencias exclusivas de los niveles departamentales.



El sistema debe considerar que las ETA de cada Departamento (GAD y GAM) cubran lo correspondiente al pago de la Renta Dignidad de las personas mayores de 60 años que residen en el Departamento. Las contrapartes de aporte local en la construcción de carreteras de la red fundamental en departamentos con menor desarrollo relativo (según (se gún aporte al PIB o PIB per cápita), como el Beni, sean asumidas plenamente por el Nivel Central del Estado, subrogando inclusive créditos asumidos para ello (ejemplo: crédito de Bs. 322 millones asumido por el GAD Beni con el FNDR), con la obligación de que los recursos liberados sean destinados a construir la red departamental de carreteras.





El Nivel Central del Estado debe priorizar la conclusión conclus ión del sistema nacional de carreteras asfaltadas e interconexión eléctrica que integre a todas las capitales de Departamento del  país en las mismas condiciones de calidad, y garantizar gara ntizar para p ara este propósito los recursos necesarios.



Establecer mecanismos legales y financieros que faciliten e incentiven el establecimiento de Empresas Públicas por parte de las ETA, para la generación de recursos propios, así como también de desarrollo e industrialización de sus respectivas economías



Crear mecanismos e incentivos para que las ETA puedan ser copartícipes de empresas  públicas nacionales que se establecen en sus respectivas jurisdicciones.



Mejorar los mecanismos que garanticen que los recursos naturales explotados en una  jurisdicción territorial departamental paguen regalías y otras cargas fiscales a las Gobiernos subnacionales respectivos.



Construcción y mantenimiento permanente de la carretera Santa Cruz - Trinidad Guayaramerín - Riberalta –  Cobija.  Cobija.

Análisis Técnico: La propuesta del Gobiernos Autónomo Departamental del Beni se enmarca en los puntos acordados en las etapas 4 y 5 del proceso de diálogo del pacto fiscal con la excepción de la regalía compensatoria y la Renta Dignidad. Las propuestas relacionadas a la generación gener ación de recursos como la creación de empresas públicas o la creación de un fondo solidario forman parte de las alternativas de financiamiento de la etapa 5, los temas relacionados a carreteras y al control de la explotación de recursos naturales se abordaran en las comisiones técnicas establecidas en la Etapa 4.

54

Propuesta del Consejo Departamental del Pacto Fiscal del Departamento de La Paz Elementos centrales de la propuesta: 



   



Adecuación normativa en función a los mandatos de la CPE y la vigencia de las Autonomías que permita contar con un adecuado entorno jurídico/legal para el óptimo desempeño de las ETA y cumplimiento de sus funciones y competencias. Generación de nuevos recursos en base a políticas públicas de desarrollo económico/productivo coherentes con las reales potencialidades existentes en el Departamento de La Paz. Las transferencias de recursos del nivel central el Estado a las entidades territoriales autonomías sean de libre disponibilidad, en específico los recursos del IDH. Asignación de nuevas competencias a los GAD y GAM que les permita generar más y nuevos recursos. Existe la necesidad de mejorar y optimizar los niveles de gestión pública a nivel departamental y municipal. Mejorar la asignación de recursos al sector de educación, principalmente a la educación superior a objeto de mejorar la calidad académica de las universidad públicas de La Paz  para le generación de investigación, innovación y tecnología ligadas al desarrollo y complejos, cadenas productivas identificadas en cada región. Coordinación entre el nivel central del Estado, gobernación, municipios y universidades,  para impulsar el desarrollo departamental y regional en base a las potencialidades  productivas identificadas.

Análisis Técnico: La propuesta presentada por el Consejo Departamental del Pacto Fiscal del Departamento de La Paz (CODEPAF  –   La PAZ) se circunscribe a una propuesta Departamental y no así de alcance nacional. No obstante, se identifica propuestas que ya son parte de los acuerdos de etapas 4 y 5 del proceso de diálogo del pacto fiscal, como ser: mejorar la gestión pública, revisar la condicionalidad del gasto del IDH y la generación de recursos a partir del ejercicio de sus competencias (ejemplo: empresas públicas). La propuesta relacionada a la adecuación de la normativa en función a los mandatos de la CPE y la vigencia de las Autonomías, es amplia ya que involucra el análisis de varios sectores y no necesariamente se lo puede ligar al proceso de diálogo del pacto fiscal, por ejemplo, el tratamiento del código penal esta fuera del pacto fiscal. No obstante, los resultados obtenidos en la ejecución de los consensos alcanzados en las etapas 4 y 5 coadyuvara a la adecuación de la normativa y perfeccionara las autonomías. Por último, la asignación de recursos que realiza un Departamento está en función a sus necesidades y competencias, por lo que, el asignar mayores recursos a la educación u otro sector.

Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz Elementos centrales de la propuesta: 

Los GAD deben regular y controlar las regalías forestales. 55

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Los GAD deben administrar las regalías mineras para recaudar, fiscalizar y ejecutar los recursos. Participación en las regalías por hidrocarburos, de acuerdo al Artículo 368 de la Constitución Política del Estado. Revisar todas las condiciones que se hacen a los recursos que perciben las Gobernaciones por el IDH. Derogar el Artículo 10 de la Ley 3302 Revisar el Artículo 12 de la Ley 767, que financia el FPIEE. Devolver a las ETA todo lo descontado. Sustituir la Ley 060. Crear Juegos de Lotería y Azar Departamentales, coparticipables a los GAM. Condonar deudas de la Ex Prefectura, para ser sujeto de crédito.  Negociación directa para las Donaciones y comunicar ex post al VIPFE. Modificar la Ley 154, en la parte de los dominios tributarios de los Departamentos. Modificar el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD): 50% TGE; 40% GAD; 10% Universidades Públicas. Modificar la distribución de coparticipación tributaria: 60% TGE; 10% GAD; 25% GAM; 5% Universidades Públicas.

Análisis Técnico: Se debe mencionar que la propuesta relacionada a la modificación de la distribución de la coparticipación tributaria no cuenta con una justificación técnica que permita visibilizar  primeramente el cálculo de los porcentajes, segundo el grado de afectación al nivel central del Estado en los sectores de Educación, Salud, Fuerzas Armadas, Policía, Seguridad Social. Este  punto es tratado con mayor detalle en este mismo texto más adelante ad elante Las propuestas relacionadas a la administración, regulación y control de la regalías minera y forestales son parte de los puntos acordados en las etapas 4 y 5 del proceso de diálogo del pacto fiscal. El tratamiento de este tema amerita un debate técnico, es por esta razón que se estableció el trabajo en una comisión técnica. En relación a la participación en las regalías por hidrocarburos, de acuerdo al Artículo 368 de la Constitución Política del Estado se establece que los departamentos no productores deben  participar en los porcentajes, que serán fijados mediante me diante una ley especial. Esta propuesta fue parte del debate en la Comisión Técnica del Pacto Fiscal, al ser un tema delicado que involucra a los departamentos no productores Pando y Beni que participan de dichos recursos y al nivel Central del Estado que financia parte del presupuesto de inversión pública con esta fuente, no se llegó a ningún consenso sobre el tema, por lo que, al menos en el actual proceso de diálogo del Pacto Fiscal, la distribución de las regalías hidrocarburíferas no es un tema que logró ser agendado. De los recursos que perciben los GAD por concepto del IDH, existen porcentajes que son descontados o direccionados para atender programas sociales u otras responsabilidades. En ese sentido, se ha consensuado el diseño de adecuación normativa de las condicionalidades del IDH, que implica un análisis detallado del Artículo 10 de la Ley N° 3302 de diciembre de 2005, en la que se evaluará la viabilidad de derogar, modificar o mantener el mencionado Artículo.

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En relación al Artículo 12 de la Ley 767 que financia el FPIEEH, algunos representantes de los gobiernos subnacionales apoyaron esta solicitud de la devolución de estos recursos en contraposición al nivel central del Estado y sistema asociativo municipal quienes no apoyan la medida. No obstante, después de la explicación por parte de los técnicos de YPFB en la Décimo Quinta reunión de la CTPF sobre los alcances de la Ley N° 767, se demostró que el mencionado fondo permitiría generar importantes recursos adicionales. De todas formas este punto es parte de los disensos del proceso del pacto fiscal. Sobre el tema tributario, este será abordado en una mesa técnica donde se analizará la viabilidad de transferir los dominios tributarios del Régimen Agropecuario Unificado (RAU), el Impuesto al Juego (IJ) y el Impuesto de Participación en el Juego (IPJ), así también la modificación a la ley 154, junto a otros temas priorizados relacionados a tributos como el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados. Una de las causas por las que la Gobernación de La Paz no es sujeto de crédito es que sobrepasa los límites de los indicadores de deuda que administra el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, siendo una parte de sus obligaciones las deudas heredadas desde la ex  prefectura. Este, junto a otras demandas sobre el tema, serán tratados en la Comisión Técnica a conformarse para el efecto. Por último, en relación al tema de donaciones se conformará una Comisión Técnica entre las ETA y el NCE (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Ministerio de Planificación del Desarrollo y el Ministerio de Relaciones Exteriores) para el análisis integral de los mecanismos de acceso al crédito y donaciones de las entidades territoriales autónomas.

Propuesta de la Asociación de Municipios de Tarija (AMT). Elementos centrales de la propuesta: 

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Ceder impuestos de dominio nacional (IVA y el IUE de grandes y medianas empresas de actividades agrarias y pecuarias, el Impuesto a los juegos de lotería y de azar, y el Régimen Simplificado) a dominio municipal. Ceder el Impuesto a la Transferencia Gratuita de Bienes (ITGB) del dominio departamental al municipal. Cobrar el impuesto a la propiedad rural por parte del municipio El cobro de tasas por control de tránsito, matriculas de registro de empresas, control de condiciones laborales, certificación de la producción local pasara a ser cobrado por el Municipio. El cobro de patentes, para la circulación de motorizados en caminos vecinales, y por la explotación de recursos naturales como piedra caliza, arcilla, arcilla, yeso, piedra, laja, sal y otros similares además de áridos y agregados pasa a dominio municipal Que el GAM ayude al control del contrabando a cambio de lo incautado. Aumentar las regalías municipales mineras del 15% al 50%, además por la explotación de hidrocarburos y otros recursos naturales estratégicos. Inversión en desarrollo productivo. Las AMDE, GAD, y GAIOC, realizarán estudios de costeo competencial para determinar el gasto de funcionamiento para el ejercicio de sus competencias. 57

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En el caso de los GAM el costeo se lo realizara por categoría municipal. El gobierno central realizará un costeo para gasto de funcionamiento. Establecer una sola escala salarial para los diferentes niveles de gobierno. La transferencia de competencias debe ir acompañada de recursos y un estudio competencial La competencia de catastro rural de pasar a formar parte del catálogo competencial municipal. Participar de las empresas hidrocarburíferas y otras estratégicas. En base a los datos del Censo asignar recursos priorizando lo más vital a los menos importantes (criterio de equidad) en base a la pirámide Maslow.

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Incorporar una tercera categoría de gastos denominados de “pos inversión” o “de servicios”

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La condicionalidad del gasto va en contra a la autonomía

Análisis Técnico: La propuesta de la AMT, para la generación de recursos para los municipios, tiene que ver con la modificación del texto de la Ley N° 843 de Reforma Tributaria. En ese ámbito resulta conveniente mencionar; que dicha propuesta no está acompañada de un estudio que contenga criterios, mecanismos, redacciones alternativas, y análisis cuantitativo y cualitativo de los recursos, donde se pueda visibilizar la afectación que esta pueda tener a los diferentes niveles de gobierno. La viabilidad de ceder el dominio tributario a otro nivel de gobierno deberá ser abordada en la Comisión Técnica, de acuerdo a lo acordado en la Resolución N° 008/2017del CNA. De similar manera, el tratamiento de la Ley N° 154 debe abordarse en la comisión, mencionada en la párrafo anterior. Donde, también, se debe de tratar y agendar el estudio de la viabilidad de modificar el texto normativo, acompañados de estudios técnicos, afectación a los diferentes niveles de gobiernos, para crear nuevos tributos (impuestos, tasas, patentes y contribuciones especiales) y/o modificarlos, y que estos no sean análogos a ningún nivel de gobierno. Los gastos de funcionamiento, son gastos destinados a financiar las actividades recurrentes  para la prestación de servicios administrativos. administr ativos. Actualmente tienen un límite del 25% y 15% para los gobiernos municipales, gobiernos departamentales y regionales, respectivamente, de acuerdo a lo establecido en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización. La propuesta establece un incremento de estos gastos, denominándolos gastos “pos inversión” o “de servicios. Además de

realizar una mención sobre la condicionalidad del gasto. La viabilidad de dicha propuesta debe trabajarse en la comisión técnica de Gastos corrientes y Gastos de Funcionamiento establecida en la CNA/Resolución N° 008/2017, y en el punto 20 del Anexo I Mandatos y Alternativas de Financiamiento de la CNA/Resolución N° 009/2017. Los municipios, de acuerdo con la normativa vigente, solo reciben regalías mineras allá donde se explota minerales. La propuesta establece un incremento del 15% al 50%, no solo de minerales sino de todos los recursos naturales en su jurisdicción. También la AMT propone costeos competenciales, escala salarial única, catastro y participación en empresas hidrocarburíferas hi drocarburíferas y otras estratégicas. Si bien los temas han sido debatidos en el Concejo Técnico del Pacto Fiscal, no han sido consensuados como alternativa de financiamiento. 58

Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija Elementos centrales de la propuesta: 

Modificar la coparticipación tributaria asignando el 50% al TGN (ya no el 75%). El restante 50% se distribuirá entre los Gobiernos Municipales, las Gobernaciones Departamentales y las Universidades. En este planteamiento, la coparticipación de las Universidades Públicas en los tributos sube del 5% al 7%, los Municipios del 20 al 28% y los Gobiernos Departamentales asumen el 15% restante. Por su parte, el 15% asignado a los Gobiernos departamentales se distribuirán entre ellos en base a los siguientes criterios:   

50% de manera igualitaria para todos los departamentos 25% en proporción al número de habitantes 25% en proporción inversa al nivel de pobreza

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Pago de regalías e IDH del gas natural que se consume en las plantas termoeléctricas y  plantas industriales a precios de exportación

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Eliminación del Capítulo III de la Ley 767 (Ley de incentivos para la Exploración y Explotación hidrocarburífera, que crea del Fondo de Promoción a la Inversión hidrocarburífera con el 12% del IDH que corresponde a las ETA).

Análisis Técnico: La propuesta del GAD Tarija sobre la redistribución de los recursos de coparticipación, que  plantean no contempla contempla un estudio; de insumos técnicos, mecanismos de cálculo; ni las afectaciones  presupuestarias que podría causar dicha distribución a los diferentes niveles de gobierno, especialmente al NCE, por ejemplo, dado que de concretarse este último dejaría de pagar a maestros, médicos y policías entre otras obligaciones que se encuentran en el marco de sus competencias. Las propuestas se circunscriben solamente a un ejercicio matemático de adición y sustracción con la que no puede realizarse un análisis profundo de las implicancias que podría conllevar. Por su parte la propuesta sobre la eliminación incentivos para la exploración, que implica derogar del artículo 12 de la Ley 767, artículo que tiene como objetivo impulsar las inversiones y actividades de exploración y explotación del gobierno nacional. Dicha propuesta se encuentra dentro los puntos en disenso contemplado en el CNA/Resolución N° 008/2017 Documento de Consensos y Disensos en el Encuentro Conclusivo Nacional. En lo que respecta al pago de regalías e IDH sobre el gas natural que se consume en plantas p lantas hidroeléctricas y plantas industrializadoras, este punto no ha sido abordado como consenso o disenso en el CNA/Resolución N° 008/2017, o como parte de los mandatos y alternativas de financiamiento CNA/Resolución N° 009/2017.

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Propuesta de la Asociación de Municipios de Bolivia (AMB) Elementos centrales de la propuesta:    

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Construir un nuevo modelo de distribución en el que se coparticipe de todas las fuentes de recursos públicos. El nuevo modelo de distribución debe considerar parámetros como población, índice de  pobreza, extensión territorial, migración, etc. Ampliar la base tributaria y hacer más eficiente la recaudación de impuestos. El gobierno central debe comprometerse a no transferir ninguna competencia de manera unilateral. Cualquier propuesta de transferencia de competencias debe ser consensuada con las ETA e ir acompañada de los recursos financieros correspondientes. Revisión de acciones de la administración central, departamental y municipal que claramente significan duplicaciones y solapamientos de funciones. Solicitar a la Policía una rendición de cuentas de acciones y compromisos acordados en los Planes Municipales impactos obtenidos y la proporcionalidad entre la inversión realizada y los resultados. Política estatal dirigida al desarrollo de áreas urbanas. Institucionalización del ámbito de gestión metropolitana. Actualización de normativa ambiental. Creación de fondos fiduciarios para el desarrollo de ciudades. Facilitar el acceso a fuentes externas de financiamiento desburocratizando el acceso a las mismas y creando espacios para la socialización de las condiciones, disponibilidad, y áreas de interés de éstas.

Análisis Técnico: Existe un criterio que indica que la distribución de recursos debe d ebe mantenerse como esta, ya que a pesar de los problemas y debilidades del sistema fiscal boliviano, existen condiciones de carácter cualitativo, social y de conquistas históricas muy difíciles de modificar sin generar conflictos regionales, departamentales u otros que cuyas consecuencias serían muy difíciles de  predecir. En la actualidad los municipios coparticipan de las fuentes de recursos públicos más importantes a excepción de las regalías hidrocarburíferas y mineras, estas últimas por disposición normativa se encuentran reservadas para aquellos municipios en los que se realiza la explotación del recurso natural, ni del ITF y el IJ cuyos montos son menores. Asimismo, como se vio durante la realización de los encuentros de la CTPF, no se puede disponer la distribución de ciertos recursos dado que los mismos financian sectores como Educación, Salud, Pensiones, Fuerzas Armadas y Policía cuyos gastos son inflexibles; sin embargo, como parte del análisis de las alternativas de recursos, es posible analizar la factibilidad y condiciones para cambiar o complementar los criterios distribución de la coparticipación tributaria (distribución horizontal), así como para la introducción de incentivos a la eficacia tributaria y para examinar la factibilidad de que las administraciones tributarias departamentales y municipales  puedan prestar servicios de recaudación rec audación a otros niveles de gobierno. 60

Por otro lado, en función a los acuerdos acuer dos alcanzados, se tiene previsto instalar una u na Comisión sobre el Sistema Tributario con el objetivo de realizar un análisis competencial en materia de creación y administración de impuestos en el caso de las ETA, a través de la revisión de la Ley No. 154 para encontrar alternativas en cuanto a nuevos dominios tributarios para ser transferidos o por creados para las ETA, modificando la normativa tributaria que corresponda inclusive. De igual manera se acordó que es necesario realizar el análisis de la distribución competencial y las responsabilidades derivadas de éstas, en diferentes materias donde no exista claridad suficiente especialmente en materias compartidas y concurrentes. Para ello, se tiene proyectado instalar el Consejo de Coordinación de Salud, la Comisión Técnica de Caminos, la Comisión para alimentar, analizar y tratar los temas identificados en seguridad ciudadana para presentarlos al Consejo de Coordinación de la materia previsto en la Ley  No. 264, así como elaborar una agenda normativa no rmativa del NCE y las ETA en el sector de Educación. Para buscar que no existan asignaciones unilaterales del NCE se buscará generar mecanismos que aseguren que no exista una asignación o transferencia de competencias sin que exista un acuerdo previo de las ETA (Tal como lo establece el Artículo 305 de la CPE). Para que esta garantía se haga efectiva, se planteó como requisito la emisión previa de un Informe Técnico  por parte del SEA y/o de una Resolución del CNA. En otro orden de ideas, es importante mencionar que la política de apoyo a la conformación y consolidación de Regiones Metropolitanas ha sido constante desde el establecimiento del Ministerio de Autonomías (ahora Viceministerio de Autonomías), estando a la fecha en vigencia la Región Metropolitana de Kanata misma que agrupa a 7 municipios del Departamento de Cochabamba. Asimismo, la conformación de las Regiones Metropolitanas de La Paz y Santa Cruz es prioritaria para el Estado, estando inclusive prevista en el PDES 2016 –  2020.  2020. En el caso de la normativa ambiental se identificó la necesidad de adecuar la normativa que regula este sector al nuevo modelo autonómico dado que muchas de sus regulaciones son de carácter preconstitucional. En cuanto a la implementación de fondos fiduciarios que beneficien ciudades, este aspecto deberá ser evaluado con el Ministerio cabeza de sector, tanto en su composición como en su uso. Cabe mencionar, sin embargo que en los últimos años el Ministerio de Planificación del Desarrollo Desar rollo ha generado fondos que han permitido a los GGAA acceder a recursos que permitan contrarrestar la caída de los precios del petróleo. Finalmente, si bien los créditos y empréstitos internos y externos contraídos de acuerdo a las normas de endeudamiento público y del Sistema Nacional de Tesorería y Crédito Público, se constituyen en otra fuente adicional de ingresos de las ETA, la utilización de las mismas es limitada dado el escaso conocimiento que se tiene de la normativa que regula su acceso y la dificultad de elaborar proyectos de las ETA, especialmente de menor tamaño. Para revertir esta situación se ha conformado una Comisión Técnica cuya función será la revisión integral de los mecanismos de acceso al crédito y donaciones de parte de las ETA.

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Propuesta del Gobierno Autónomo Regional del Chaco Elementos centrales de la propuesta: 

 No se debe modificar la distribución de regalías para la autonomía regional del gran chaco (45%).

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El IDH se mantiene en los niveles y forma de reparto actuales (consolidando y automatizando el 45% de participación para el Gran Chaco del Total del depto. de Tarija conforme a las leyes 3861 y 3384)

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Se propone que se considere como una fuente de recursos para la AR los créditos y empréstitos internos y externos contraídos de acuerdo a la norma vigente.

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Mantener el aporte del 12% para la promoción de la inversión en exploración de hidrocarburos.

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Fortalecimiento Económico de los Gobiernos Municipales, mecanismo de incentivo y  premiación a la recaudación.

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Crear el dominio tributario para la Región del Gran Chaco.

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Participar en el ejercicio de competencias concurrentes para lo cual se requieren las fuentes de recursos respectivas.

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Proyectar de manera concertada una nueva ley de Administración y Control Gubernamental adecuada al Estado Plurinacional con Autonomías.

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Empresas Públicas de la región (junto con los GAM).

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Participación en el complejo petroquímico.

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Porcentaje fijo en los presupuestos de los Gobiernos Autónomos para Pueblos Indígenas (10%).

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Creación de un fondo especial para erradicar la pobreza y la reducción de las brechas de desigualdad.

Análisis Técnico: De acuerdo a lo estipulado en el Artículo 107 de la Ley No. 031, Marco de Autonomías y Descentralización, no se establecen como recursos de administración de las entidades territoriales autónomas regionales a los créditos y empréstitos internos y externos, aspecto que es concordante con lo estipulado en el Artículo 61 del Estatuto Autonómico del Gran Chaco Tarijeño. Sin embargo, conforme a lo establecido por la Disposición Transitoria Quinta de dicho cuerpo normativo, la Ley de Endeudamiento Público deberá analizar la posibilidad de que los Gobiernos Autónomo Regionales accedan a esta est a fuente de financiamiento. Asimismo en la Ley No 154, de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos, no se establecen Dominios Tributarios de Regional. 62

En este sentido y en el marco de las alternativas de financiamiento aprobadas durante la realización de la Etapa 5, se estableció que se analizara an alizara la factibilidad de que este nivel de gobierno acceda a créditos y empréstitos internos y externos, así como el análisis de la factibilidad de que éstos cuenten con dominios tributarios. De acuerdo al mandato de la CPE, el GAR no tiene asignado un catálogo competencial específico sino que el mismo se constituirá a partir de la transferencia de competencias que correspondan a las exclusivas competencias exclusivas departamentales. Esto se efectuó a través de la Ley Departamental No. 079 de 12 abril de 2013 y es reflejado en su Estatuto Autonómico Regional, siendo la principal fuente de financiamiento de dichas competencias el 45% del total de recursos provenientes de las hidrocarburíferas departamentales. El ser una región hidrocarburífera se demuestra en el apoyo que le dieron diero n al mantenimiento del aporte del 12% de los recursos IDH para la promoción de la inversión en exploración de hidrocarburos, establecido en la Ley No. 767, tema que se trató durante la realización de la Etapa 4 y que no fue objeto de consenso debido a la posición mantenida por el MEFP. Uno de los puntos más importantes que se acordó durante la realización del proceso del Pacto Fiscal es el referido a la necesidad de modificar la Ley de Administración y Control Gubernamental adecuando su contenido al nuevo modelo de Estado. Dada la repartición competencial establecida en la Norma Fundamental se acordó la necesidad de conformar dos Comisiones: la primera encargada del desarrollo normativo de la competencia concurrente de Control Gubernamental y la segunda pata la elaboración de la Ley de Gestión Pública. Las Empresas Públicas se constituyen en una importante fuente para dinamizar la economía de la región. Las mismas pueden adoptar diferentes tipologías que deben ser regulados por la instancia titular de dicha competencia. En este caso se planteó la necesidad de conformar empresas intergubernamentales conjuntamente con los Gobiernos Municipales de la Región. Si bien tanto los GAM como los GAD cuentan la competencia exclusiva para la creación de empresas en su jurisdicción (habiendo sido transferido a los GAR mediante la norma citada) la misma ha sido escasamente ejercida ya que de acuerdo al Diagnóstico que se elaboró durante la etapa 4, en la actualidad tan solo existen 17 empresas sub nacionales de las que 10 (59%) se dedican a la provisión de agua, 3 (18%)a la conservación de áreas verdes (sobre todo parques urbanos), 3 (18%) al servicio de aseo urbano, 1 (6%) para el asfaltado y vías. Por ello se ha visto necesario conformar una Comisión de Empresas Públicas y Emprendimientos Públicos que tiene el objetivo de identificar los elementos normativos necesario  para la implementación de las empresas sub nacionales. nacio nales. Una de las novedades de la nueva Constitución Política del Estado es el reconocimiento de los Gobiernos Autónomos Indígena Originario Campesinos, en condición de igualdad con los otros gobiernos reconocidos por ésta, existiendo en la actualidad tres Gobiernos con esta cualidad, Charagua en Santa Cruz, Uru Chipaya en Oruro y Raqaypampa en Cochabamba.

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El Artículo 106 de la Ley No. 031 enlista los recursos que son de titularidad de este nivel de gobierno, empero es necesario que se emita la normativa correspondiente para realizar la transferencia de Regalías Departamentales, así como analizar la factibilidad de determinar un  porcentaje fijo en los presupuestos de las ETA para los Pueblos Indígenas de forma de fortalecer su integración. Finalmente es importante mencionar que la Resolución Nº 287/2006 del Consejo Departamental de Tarija, vigente, dispone la transferencia a la Provincia del Chaco del 45% de los recursos percibidos por la entonces Prefectura del Departamento. Esta, junto a otras conexas (Ley  No. 3861 y la Ley No. 3861) 3 861) se encuentran vigentes en carácter supletorio por lo que este aspecto deberá ser revisado por la comisión que analice el IDH.

Propuesta de la CONAIOC Elementos centrales de la propuesta: Se debe actualizar la distribución de recursos públicos en el marco de lo establecido por la CPE y la Ley 031 LMAD, considerando a los Gobiernos Autónomos Indígena Originario Campesinos (GAIOC) para el cumplimiento de sus competencias asignadas. Asignación de regalías a los GAIOC conforme lo establecido por los artículos 276 y 353 de la CPE. Redistribución del IDH y Coparticipación Tributaria, que incluya a las ETA y Universidades, revisando la condicionalidad del gasto. Inversión prioritaria de recursos del Fondo Indígena en los territorios de las AIOC, incluyendo aquellos destinados a fomentar el desarrollo de la economía comunitaria. Promover la creación de empresas públicas subnacionales, OECAS y OECOMS, a partir de fondos específicos. Analizar la posibilidad de participación de las ETA en proyectos de inversión estratégica del nivel central del Estado. Constituir Fondos con Directorios intergubernativos (productivos, sociales, compensatorios de igualdad, creación de empresas) para la disminución de brechas de desigualdad y asimetrías territoriales. Establecer una asignación porcentual en los diferentes niveles de gobierno para destinar recursos a las naciones y pueblos indígena originario campesinos, con el fin de reducir  brechas de desigualdad. Conformación de una mesa técnica entre el SEA y las autonomías indígena originario campesinas para fortalecer el ejercicio de sus competencias y capacitación sobre administración y control gubernamental en las Autonomías Indígena Originario Campesinas.

Análisis Técnico: En la propuesta presentada por la CONAIOC, se puede identificar que 8 de los puntos señalados se encuentran relacionados a la generación y administración de recursos y 1 al fortalecimiento en el ejercicio de competencias de los GAIOC, propuestas que se encuentran enmarcadas en los acuerdos alcanzados en las etapas 4 y 5 del proceso de diálogo del pacto fiscal, entre los que podemos citar temas relacionados con la inclusión de los GAIOC en la distribución 64

de recursos públicos para el ejercicio de sus competencias, la asignación de regalías departamentales, priorización de proyectos productivos, creación de empresas subnacionales y  participación en empresas estratégicas del NCE como nuevas alternativas de financiamiento de las AIOC. La propuesta sobre la factibilidad para la exploración de nuevos criterios de asignación de los recursos de Coparticipación Tributaria, el tratamiento trata miento de la reducción de la condicionalidad del IDH, la determinación porcentual de asignación de regalías departamentales a ser distribuidas a las GAIOC y la modificación de normativa que viabilice la creación de empresas subanacionales y su  participación en empresas emp resas estratégicas del NCE, podrán p odrán ser trabajados por una Comisión Técnica AIOC conformada para el efecto. Estos puntos podrán ser abordados conforme al documento de alternativas de financiamiento aprobado mediante Resolución N° 009/2017 del CNA. Por otra parte, la agenda legislativa aprobada por la CTPF, contempla la conformación de una mesa técnica entre el NCE y las ETA que trabaje en la elaboración de la Ley de Gestión Pública,  considerando  que la Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamental se encuentra desactualizada respecto al nuevo modelo de Estado con Autonomías, misma que deberá observar en su elaboración las especificidades de cada tipo de autonomía en especial de la Autonomía Indígena Originario Campesina, en base a las propuestas presentadas en el Encuentro Conclusivo.

Propuesta de la ACOBOL: Elementos centrales de la propuesta: La redistribución presupuestaria debe tomar en cuenta también criterios de pobreza y seguridad alimentaria Disminuir la alícuota del IVA para productos de la canasta básica y de primera necesidad, (desde pañales hasta la harina). Alícuota a artículos de consumo suntuario para su asignación a programas de promoción de la igualdad Régimen especial para instituciones que contribuyen a la corresponsabilidad del cuidado (Asilos, Centro integral de Cuidado, Colegios, clínicas y Hospitales) Asignación porcentual progresiva de recursos por todos los niveles de gobierno destinados a la niñez, adolescencia y mujer, a fin de reducir las brechas de desigualdad y asimetrías.

Análisis Técnico: La propuesta de la CONAIOC respecto a la exploración de nuevos criterios para la asignación presupuestaria de recursos, no contiene un análisis técnico sobre la factibilidad de modificar los actuales criterios de distribución. Esta propuesta se enmarca dentro de los acuerdos alcanzados en el la etapa 5, cuyo detalle se encuentra plasmado en el documento Análisis de las Fuentes de Recursos Públicos aprobado mediante la Resolución N° 009/2017 del CNA. El planteamiento de la alícuota diferenciada sobre el IVA y la aplicación de una alícuota  para artículos de lujo, que apoyen la creación de un Fondo destinado a proyectos de desarrollo social, carecen de sustento técnico y no establecen establec en el grado de afectación respecto a la recaudación 65

de este impuesto, no obstante este tema podrá ser incorporado para su tratamiento en la mesa técnica tributaria. La disminución de brechas de desigualdad es un tema de prioridad nacional que debe ser abordado por todos los niveles de gobierno, debiendo preverse una asignación presupuestaria de recursos progresiva por parte de todos los niveles de gobierno con el fin de precautelar y garantizar la institucionalidad de los SLIM, casas de acogida y otros establecidos por la normativa vigente, tema que podrá ser trabajado en una comisión técnica conforme a los consensos alcanzados en la etapa 4 y que se encuentra planteado en el documento análisis de las fuentes de recursos públicos aprobado mediante la Resolución N° 009/2017 del CNA.

Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba Elementos centrales de la propuesta: 

Se propone que el Gobierno Nacional asuma sus competencias, liberando los recursos del IDH.

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Ejecución de proyectos generadores de excedentes económicos para los GAD en alianza  público (NCE-GAD-GAM) - privado; de manera de contar co ntar con mayores recursos recurso s para que  puedan financiar otros proyectos.

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Implementación de proyectos estratégicos que coadyuven al desarrollo socioeconómico del Departamento, con el financiamiento concurrente entre el nivel nacional y subnacional.

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Creación de Fondos de Reserva, para financiar proyectos estratégicos programáticos de GAD y proyectos estratégicos, que consoliden una gran fuente de ingresos para los GAD.

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Creación de Fondos Concursables con recursos del TGN, para financiar Programas y Proyectos de las Agendas Productivas y Sociales que fueron identificados en la 3ra Etapa del Dialogo de Pacto Fiscal.

Análisis Técnico: La consideración de viabilidad y gestión de cada uno de los 5 puntos que componen esta  propuesta se encuentran enmarcadas en los consensos de la agenda legislativa conjunta de cambios normativos, fortalecimiento institucional y mecanismos que mejoren la gestión pública como resultado de la 4ta etapa del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal y de los 25 mandatos y alternativas de financiamientos como resultado de la 5ta. Etapa. La propuesta relacionada a la liberación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos será analizada, cuando se aborde el punto de consenso relacionado al Artículo 10 de la Ley N° 3302. En relación a las propuestas de creación de Fondos y establecimiento de asociaciones público privadas, son parte del análisis de mesas técnica especificas vinculadas a la etapa 4 y 5 del proceso de diálogo del pacto fiscal, las mismas establecerán la viabilidad técnica para que las ETA puedan  participar en proyectos de inversión estratégica estrat égica del nivel central del Estado.

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La ejecución de proyectos estratégicos guarda relación con la priorización de agendas  productivas y sociales, y su articulación con la planificación nacional. La mesa técnica relacionada al SPIE como producto de los acuerdos de la Etapa 4, será el mecanismo de coordinación entre los distintos niveles de gobierno.

Propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de Potosí Elementos centrales de la propuesta: 

Redistribución del 5% de Coparticipación Tributaria para nuestro departamento, además, de que el sistema de distribución actual, no contempla a las Gobernación.

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El sistema de coparticipación tributaria fue concebido hace más de 2 décadas, es menester, la formulación de una nueva Ley Nacional que redefina la distribución de la Coparticipación Tributaria, tomando en cuenta la deuda histórica hacia el departamento de Potosí como parte integrante del este reparto.

Análisis Técnico: En cuanto a la propuesta del Gobierno Autónomo Departamental de Potosí, en concordancia concord ancia con propuestas similares de modificación distributiva de la coparticipación tributaria, se advierte de igual manera, una carencia de desarrollo técnico que permita viabilizar nuevos porcentajes de asignación de dicha fuente sin la afectación de sectores como Educación, Salud, Fuerzas Armadas, Policía, Seguridad Social. Es importante considerar que el Acta CTPF 015/2015, misma que establece 25 puntos de acuerdo de “Alternativas de financiamiento” y 2 puntos de disenso, en el sentido que dichos puntos son producto de la materialización de diversas propuestas. Es sugerente contemplar elementos  propositivos en el marco de lo ya ya consensuado (Consejo Nacional de Autonomías Autonomías y CTFP), a objeto de efectivizar e enriquecer el procedimiento de materialización progresiva de las propuestas establecidas, en el marco de la institucionalización del proceso del diálogo de pacto fiscal. Otras Otr as pr pr opuesta opuestass pr pr esentada sentadass en en la Com Comii sión si ón Técnica Técni ca de dell Pact P acto o F i scal

En todo el proceso de diálogo del Pacto Fiscal también se contempló la necesidad de  participación de la sociedad civil, civil, razón por la que en el Reglamento de Funcionamiento y Debates Debates del Pacto Fiscal se previó la posibilidad que instituciones de la misma puedan hacer conocer sus  propuestas a través de los delegados dele gados de la CTPF. Durante la décimo quinta reunión de la CTPF, el representante del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz presentó la propuesta de la Fundación Jubileo, la misma que fue tratada en la citada reunión y que no generó acuerdos en su interior, a continuación se señalan los elementos centrales de la propuesta y el respectivo análisis técnico de la misma: 

Transferir a los Gobiernos Autónomos Departamentales la administración de los siguientes impuestos:

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a. A los Consumos Específicos (ICE), por tener un carácter más local y hechos imponibles más relacionados con actividades cercanas a la administración departamental. Compartir su recaudación con el nivel municipal y universitario.  b. El Régimen Complementario al Valor Agregado (RC-IVA), con el objetivo de transformarlo en un impuesto más amplio sobre las rentas elevadas que generan las  personas naturales y que también alcance a aquellos agentes económicos que al presente se encuentran fuera del sistema tributario o desempeñan actividades económicas en el sector informal, y que es más factible que contribuyan por ser la jurisdicción donde tienen su residencia, por lo que su recaudación deberá ser compartida con el nivel nacional y municipal. c. El Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD), porque su mayor fuente es el consumo de carburantes en la jurisdicción respectiva, razón por la cual tiene un carácter local y depende básicamente de los volúmenes de consumo que se dan en la  jurisdicción, correspondiendo correspondi endo su distribución con universidades que son beneficiarias de una alícuota en el presente. 

Transferir a los gobiernos autónomos municipales la administración del impuesto sobre los Juegos de Azar y Promociones, con la finalidad de obtener rentas de actividades realizadas en su jurisdicción, que actualmente se encuentran en la informalidad. La aplicación de esta estructura tributaria, es decir, la transferencia de impuestos de un nivel a otro, debe ser compensada a través de la liberación de gastos en competencias subnacionales que todavía son atendidas, en parte por el Nivel Central, y también por el cambio en los porcentajes de coparticipación copar ticipación hacia los beneficiarios de la misma mediante med iante un sistema de coparticipación que tome en cuenta variables de desarrollo económico y social, y de esfuerzo fiscal.









Dar cumplimiento al artículo Nº 368 de la CPE, que establece, en relación a la regalía por hidrocarburos, asignar una participación en favor de los departamentos no productores de hidrocarburos representados por La Paz, Oruro y Potosí, siendo que Beni y Pando ya reciben una participación. El Nivel Central debe compensar o restituir res tituir los ingresos del IDH a las gobernaciones, gobe rnaciones, que fueron reorientados mediante el Decreto Nº 29322 de Redistribución de 2007 hacia los GAM, en desmedro de los GAD. En tanto no se realice un costeo de competencias como base para una distribución de los recursos; asignar, al menos, una coparticipación de 5% de los ingresos nacionales a favor de los GAD. La propuesta de plantear la transferencia de los impuestos ICE, RC-IVA e IEHD a dominio departamental, manteniendo constante el IDH, genera un cambio estructural en la distribución de recursos, ya que de los 539 millones de bolivianos que recibió el año 2016, con la aplicación de la propuesta, este nivel de gobierno recibiría 4.688 millones de  bolivianos; es decir que por ICE recibiría 1.953 millones de bolivianos, por RC-IVA 309 millones de bolivianos y por el IEHD 2.426 millones de bolivianos; esto significa una

68

diferencia neta a favor de 4.149 millones de bolivianos adicionales respecto a la situación  base, tal como se muestra en el siguiente cuadro.

Análisis Técnico: La propuesta de la Fundación Jubileo que plantea principalmente multiplicar en 9 veces el total agregado de recursos percibidos por los Gobiernos Autónomos Departamentales (GAD), implica que el nivel central del Estado (NCE) debería transferir el equivalente a un incremento del 766% de los recursos percibidos por los GAD en el año 2016 (de Bs. 539 millones a Bs. 4.688 millones, sin incluir IDH). En cuanto a su posibilidad, es necesario acotar una idea muy precisa del grado de afectación que sufriría el financiamiento de sectores prioritarios, por parte del TGE, mencionando por ejemplo que los Bs. 2.262 millones que se demandan por concepto de los 2 impuestos coparticipables (ICE e RC-IVA) significan, en la gestión 2016, aproximadamente: el 16% del financiamiento de ítems de profesores en el sector educación; el 67% del financiamiento de ítems de médicos dentro del sector salud; el 96% del financiamiento de ítems de la Policía Nacional. Por su parte, los Bs. 2.426 millones demandados por concepto de IEHD, significaría ceder no solo totalmente, sino más de la proporción que le corresponde corres ponde al TGE por este concepto, que, entre otras  prioridades, financia la construcción y mantenimiento de carretas de la Red Fundamental, por parte de la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC). Consiguientemente, la propuesta es inviable, más aún cuando no está sustentada técnicamente, al no explicar: i)

en función a qué condiciones se estimó el techo de Bs. 4.688 millones que se demanda;

ii)

como podría sustituirse tal magnitud de recursos transferidos por el NCE, peor aún si se considerará, como proponen, la transferencia por coparticipación del 5% de los ingresos nacionales, entre tanto se realice un costeo competencial, lo que implicaría transferir adicionalmente, alrededor de Bs. 3.646 millones correspondientes a los ingresos corrientes percibidos durante la gestión 2016.

Sobre este último aspecto, la propuesta se limita a mencionar de forma muy ambigua, que el NCE podría compensar esas transferencias a través de la liberación de gastos en competencias subnacionales, que todavía son atendidas por este nivel de gobierno y también por el cambio en los  porcentajes de coparticipación hacia los beneficiarios de la misma mediante un sistema de coparticipación que tome en cuenta variables de desarrollo económico y social, y de esfuerzo fiscal. Al respecto, es necesario comprender que el NCE invierte recursos en jurisdicciones departamentales o municipales, en el marco de proyectos concurrentes, que conforman metas de desarrollo definidas en la planificación nacional y bajo un principio de subsidiariedad; proyectos que difícilmente podrían realizarse desde el ejercicio solamente de las competencias subnacionales exclusivas. Un ejemplo muy relevante de este tipo de inversión ejecutada por el NCE, por sus alcances ya logrados y su incidencia concreta en el bienestar de la población, lo constituye el programa “Mi 69

Agua”, que en agosto de 2016 comenzó su cuarta fase con una inversión de casi 70 millones de

dólares. Este programa estratégico iniciado en 2011, 2011 , tiene los objetivos de lograr una cobertura total de la población boliviana con acceso a agua potable, mejorando de esa manera sus condiciones de salud, pero además, incrementar la productividad agrícola de manera que contribuya sustancialmente a la seguridad alimentaria de todo el país. Es así que de acuerdo a datos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, hasta mediados de 2015, con una inversión total de casi Bs. 2.815 millones, el programa ya intervino en 335 municipios, con 1.829 proyectos de agua y 949 proyectos de riego, beneficiando a más de 378 mil familias e incrementando la superficie agrícola en casi 43 mil hectáreas. En cuanto refiere a la creación de un impuesto que grave específicamente a altos ingresos  personales, la propuesta de la Fundación Jubileo tampoco expone ningún sustento técnico que evidencie su viabilidad en relación a: estimación de la base tributaria; la presión tributaria actual; análisis de la capacidad contributiva del universo de contribuyentes potenciales (niveles y composición del consumo y el ahorro personal); condiciones socio políticas, entre otros elementos que son importantes al momento de evaluar una alternativa de este tipo, que tiene la intención de gravar al ingreso de las personas.

Propuesta del Partido Demócratas MOP –  Potosí    Potosí  



Redistribución de la Coparticipación Tributaria reduciendo la asignación de recursos de esta fuente al Gobierno Central a 50%, incrementando a los GAM a 28%, manteniendo el  porcentaje de participación de las Universidades con el 5% e incorporando en la distribución a los GAD con el 15%, Deuda histórica con Potosí el 1% y Fondo para la soberanía 1%. Los recursos adicionales de los GAD deberán ser distribuidos de acuerdo a los siguientes criterios: Por territorio (50%), población (25%) e Índice de Desarrollo Humano (25%).

Análisis técnico La propuesta presentada se concentra en la distribución de la coparticipación tributaria, la afectación al nivel central del Estado (disminuyendo el 50% de su participación) es similar a lo  propuesto por el Gobierno Departamental de Santa Cruz, siendo la diferencia la asignación a la deuda histórica con Potosí (1%) y Fondo para la sobe ración (1%) La propuesta carece de sustento técnico, al no establecer la afectación al nivel central del Estado, toda vez que esto implicaría una reducción en la asignación de recursos recurs os a las FFAA, policía, ítems en salud o educación, explicación que será abordada en el siguiente punto del presente documento.  Análisi  Análisiss de las las propue ropuest sta as r elacio laciona nad das a la di str str ibució ibución n de de los los recu recurr sos sos de la Copa Coparticipa rticipación ción Tributaria

Como se pudo advertir, la mayor parte de propuestas presentadas a la CTPF plantean una distribución de los recursos de la fuente de Coparticipación Tributaria, con el argumento que el 70

nivel central del Estado administra el 75% de la misma; sin embargo, es importante señalar que, desde una perspectiva técnica, esta fuente de financiamiento presenta aquello que se denomina como inflexibilidad a la baja de sus recursos. Los recursos de coparticipación tributaria por su naturaleza son recursos de mayor estabilidad en su recaudación; conforme a la normativa vigente del total de los recursos de esta fuente, el Nivel Central de Estado participa con el 74,645%, Municipios 20% y Universidades  públicas el 5,355%. Del porcentaje que le corresponde cor responde al nivel central del Estado, es decir, que va al Tesoro General de la Nación, se destina recursos al financiamiento de los sectores sector es de Educación, Salud, Pensiones, Fuerzas Armadas y Policía, estos sectores presentan un comportamiento creciente en el tiempo y un alto grado de inflexibilidad a ser disminuidos como principal fuente de financiamiento del NCE; además, con esta desagregación se refleja que la administración central solo participa con el 3%, como se muestra el siguiente gráfico:

El siguiente cuadro, detalla la distribución de estos recursos considerando las obligaciones del Tesoro General de la Nación para garantizar el acceso a educación y salud y el resguardo de la seguridad interna y externa del Estado, que constituyen funciones esenciales del Estado, y cuyo gasto principal en su mayor parte corresponde a salarios de maestros, médicos, policías, militares y rentistas, quedando un margen reducido para la administración central del Estado, que en las gestiones 2010 y 2016 fue negativo (deficitario), es decir que el 75% de los recursos de Coparticipación Tributaria fueron insuficientes para cubrir los gastos de este, como se muestra a continuación:

71

DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DE COPARTICIPACIÓN TRIBUTARIA, 2010-2016 (En Millones de Bolivianos) Co n cep to T es o r o G e n er al d e l a N a c i ó n Ed u cació n Program as de Func ionam iento Proyec tos de Inversión

Sal u d y Depo rtes Program as de Func ionam iento Proyec tos de Inversión

G o b i er n o Program as de Func ionam iento

2 01 0 14.880 7.482

% 2 01 1 75% 1 9. 9.069 38% 88..266

% 20 12 75% 2 2. 2.022 33% 99..244

% 2 01 3 75% 2 5. 5.422 31% 10.915

% 20 1 4 75% 2 8. 8.984 32% 12.458

% 20 15 75% 3 1. 1.725 32% 13.924

2 01 6 75% 2 9. 9.827 33% 14.143

7.479

8.246

9.231

10.848

12.269

13.777

13.981

3

19

13

67

18 9

147

1 61

1.419

7%

1.315

7%

1.640

1 04

1.284

1. 1.745

1.284

1.467 1.467

1.817

Program as de Func ionam iento

8% 8%

1.608

2.004

1.817

8% 8%

2.004

2.366

Pensiones (Seg. Soc ial de Largo Plazo) Gasto en Benem éritos y Personajes Notables

Administración Central Ad min istraciò n Dep artamental M u n i c i p i os Universidades

T ot otal Co pa par titi ci ci pa pa ci ci ón ón T riri bu bu ta tar ia ia

24%

4.579

4.981

20 %

4.832

1 59

14 9

-8%   60 6 06 25% 6.356

2% 25 %

3.968

20%

5.085

9 92

5%

1.271

10 0% 0% 25 25 .42 5

14 3

20 %

5.903

5%

1.588

3.211

8% 8%

2.900 3 11

1 6%

6.514

6.942

17 %

6.836

12 3

1 14

1 06

1.661 9.846

4% 1.688 25% 10.778

4% -1 .22 9 25% 10.130

-3 % 25 %

20%

7.766

20 %

8.501

20%

7.992

20 %

5%

2.080

5%

2.277

5%

2.139

5%

10 0% 0% 39 39 .95 8

1 00 00 %

1.530 8.637

4% 2 5%

20%

6.812

5%

1.825

10 0% 0% 34 34.0 59 59

6.627

7%

1

7% 7%

99

16 %

2.714 2.713

2.983

6.079

1 33

4% 2 5%

6.202

3.082

10 %

6 56

6%

0

8% 8%

43

1 7%

2.615

4. 4.046 3.390

2.615

3.198

5.617

1.248 7.491

1 00 00 % 29.513

5.749

3.241

9%

634

6%

0

8% 8%

70

1 8%

2.399

3. 3.789 3.154

2.399

2.666

5.311

-1.6 50 50 4.960

1 9. 9.8 40 40

5.454

2.736

8%

26 8

6%

0

8% 8%

30

4.738

2.088

3. 3.022 2.754

2.088

2.335

Proyec tos de Inversión

G as asto en Pen si sio ne nes y Rentas

7%

1 49

6%

0

1.608

2. 2.404 2.255

10 7

6%

Proyec tos de Inversión

Defensa

6%

1.786

10 6

6%

1. 1.893

% 75 % 35 %

38 .83 0

1 00 00 % 4 2. 2.5 03 03

Fuente: SIGMA –  SIGEP  SIGEP Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas El siguiente cuadro es un ejercicio de estimación de la afectación sectorial como resultado de la aplicación de cada una de las propuestas de los GAD Santa Cruz, La Paz y Tarija, demostrando la inviabilidad de ceder recursos de coparticipación tributaria correspondiente al  NCE, ya que de ellos depende depen de la liquidez inmediata con que deben financiarse financ iarse principalmente el  pago de ítems correspondientes a sectores prioritarios como son educación, salud y defensa (Policía y Fuerzas Armadas).

72

Por lo tanto, es posible concluir que una distribución distinta de los recursos de la Coparticipación Tributaria no es posible desde una perspectiva técnica, ya que ello implicaría la afectación de recursos humanos en sectores importantes en el país, a través de los cuales se garantiza una parte de los derechos fundamentales que se encuentran en nuestro texto constitucional.

6. Conclusiones y agenda de trabajo 6.1 Aplicación gradual y progresiva de los resultados del Pacto Fiscal Los resultados alcanzados en el proceso de diálogo del pacto fiscal son producto de espacios de amplio de debate y concertación entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas sobre la construcción de agendas productivas y sociales, gestión pública y esfuerzos  para incrementar los recursos en todos los niveles de gobierno. Estos resultados ameritan un trabajo técnico y de profundo análisis, por po r esta razón, los mismos se convierten en agendas de trabajo para los Consejos de Coordinación Sectorial y Comisiones Técnicas; toda vez que los que se alcancen  permitirán cualificar el proceso autonómico. Por esta razón, no deben entenderse los resultados del Pacto Fiscal como un “momento específico”, asociado con una fecha, pues ello implicaría una mirada simplista y de corto plazo;  por el contrario, estos acuerdos deben ser enfocados como un horizonte de largo plazo, de aplicación gradual y progresiva que es necesario alcanzar, concertar, implementar y verificar, en un proceso de construcción conjunta y de permanente perfeccionamiento. La aplicación de estos resultados estará en función a las dinámicas, tiempos y características  propias de cada uno de los Consejos de Coordinación Sectorial y Comisiones Técnicas, además de la complejidad del tema y el grado de conflicto que puede generarse en su tratamiento. Los puntos acordados en las diferentes etapas del pacto fiscal son temas estructurales y estratégicos, por lo que no pueden ser abordados desde una perspectiva coyuntural, ya que se asume que se trata de una discusión de acuerdos que regirán, probablemente, las próximas décadas, estos deben ser debatidos manera técnica y concertada.

6.2 Articulación entre los resultados de las Etapas 3, 4 y 5. La articulación de los resultados de las etapas del proceso de pacto fiscal se establecen en su propia definición “(…) proceso de concertación e implementación de acuerdos (...) con el fin de hacer efectivo el vivir bien”, es decir, los resultados se alinean a un horizonte definido en la Agenda

Patriótica 2025. Esta articulación se da a través del Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE) que establece un proceso de planificación que articula a todos los niveles de Gobierno, en un corto, mediano y largo plazo. Por lo que, necesariamente, los resultados alcanzados alcanzado s en el proceso de pacto fiscal, coadyuvarán la ejecución de los planes de las entidades territoriales autónomas,  planificación nacional y por ende a los objetivos establecidos en e n la Agenda Patriótica 2025. Es por esta razón que las agendas productivas y sociales como resultado de la Etapa 3 se constituyen en acciones estratégicas priorizadas por departamento, estas agendas en la mayoría de 73

los casos se desprenden de procesos pro cesos internos de consenso en torno a la planificación territorial. Los resultados de la Etapa 4 sobre gestión pública permitirán agilizar la ejecución de las agendas  productivas y sociales a través de programas, proyectos de inversión pública o legislación desarrollada por las entidades territoriales autonomías. Las alternativas de financiamiento como resultado de la Etapa 5 permitirán dimensionar a los niveles de gobierno la priorización de sus acciones, así así como el establecimiento de acciones conjuntas entre los niveles para ejecutar objetivos comunes.

6.3 Funcionamiento de los Consejos de Coordinación Sectorial derivados de la Etapa 4  –  Asignación e Inversión Efectiva de Recursos. En un Estado con autonomías, con diferentes niveles de gobierno, la coordinación constituye un principio fundamental para garantizar el bienestar, el desarrollo, la provisión de  bienes y servicios a toda la población boliviana. Por esta razón, la LMAD establece a los Consejos de Coordinación Sectorial como mecanismos de coordinación entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, se tratan de instancias consultivas, de proposición y concertación de asuntos sectoriales. La creación y funcionamiento de estos Consejos garantizará, por una parte, la coordinación de asuntos sectoriales y, por otra parte, el tratamiento técnico de los acuerdos alcanzados en las etapas cuatro y cinco del proceso de diálogo del Pacto Fiscal. El funcionamiento de los mismos dependerá del cronograma aprobado mediante Resolución 008/2017 del CNA, el cual puede estar sujeto a variaciones que dependan de factores externos o de la dinámica del propio sector. En este contexto, el CNA aprobó, mediante Resolución 008/2017, la instalación de los siguientes CCS: Minería, Salud y Seguridad Ciudadana, así como de las siguientes Comisiones Técnicas: Sistemas tributario, empresas públicas y organizaciones económicas comunitarias, caminos, Autonomía Indígena Originaria Campesina, Donación y Deuda, Sistema de Planificación Integral Estatal, Transporte, disminución de brechas de desigualdad, gastos corrientes y gastos de funcionamiento y administración y control gubernamental. Los temas a tratar en los Consejos y en las Comisiones se encuentran establecidos en el Anexo de la Resolución 008/2017 del Consejo Nacional de Autonomías, por lo tanto, los resultados serán producto del debate técnico y concertación entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas.

6.4 Reformas al Régimen Económico Financiero Las reformas al régimen económico financiero no se circunscriben solamente al análisis de los recursos de las entidades territoriales autónomas, sino también implica la administración de los recursos, gestión presupuestaria y responsabilidad fiscal, este análisis implicará modificaciones a la estructura normativa y procedimientos operativos relacionados al régimen económico econó mico financiero. En este sentido, la Comisión Técnica del Pacto Fiscal en el marco de la Etapa 4 del proceso de diálogo del pacto fiscal identificó factores críticos por nivel de gobierno que hacen a la gestión  pública y estos factores se relacionan directamente con el régimen económico financiero, donde lo que se busca es agilizar los procedimientos administrativos, generando mayor eficiencia sin 74

sacrificar transparencia y adecuar la estructura normativa de la gestión pública al Estado Autonómico. En base a los acuerdos alcanzados en la Etapa 4, se conformará una Comisión Técnica de Administración y Control Gubernamental, donde se tratará técnicamente la adecuación normativa en materia de administración y control gubernamental, que considere las asimetrías que existen entre los mismos tipos de gobiernos Subnacionales a fin de brindar condiciones para que lo determinante sean los resultados e impactos, por encima de los procedimientos. Se identificó que gran parte de la normativa no rmativa en esta materia es preconstitucional, por lo que requiere actualización en el marco de las competencias de los diferentes niveles de gobierno; a su vez, es necesario desarrollar normativamente la competencia concurrente de control gubernamental. Así también, esta comisión deberá ejecutar los temas que se encuentran relacionados a los  procedimientos de administración y control contro l gubernamental que serán viabilizados por el MEFP, estos son: - Habilitación de usuario SIGEP para los Órganos Legislativos de las ETA. - Implementación progresiva del Módulo de Administración de Personal en el SIGEP (2018 -

-

-

con entidades piloto). Módulo de Activos Fijos del SIGEP (desarrollo 2018 –  implementación  implementación 2019). Firma digital en el SIGEP (Largo Plazo). Contrataciones electrónicas y nuevas formas de contratación, como convenios marco y subastas electrónicas. (Corto plazo). Registro de saldos de caja y bancos por parte de las ETA, en función a los Estados Financieros. Modificaciones Presupuestarias, ampliar el Parágrafo II del Artículo 13 de la Ley N° 169 de 09/11/2011, incorporando los traspasos presupuestarios intrainstitucionales al interior de las actividades. Manejo y disposición de Bienes y Patrimonio (normativa relacionada con en el marco de la futura Ley de Gestión Pública). Interfaces estándar para el intercambio de información entre el SISIN y el SIGEP (Largo  plazo). Proyección de norma para la ejecución de débitos automáticos considerando la afectación del mismo en la liquidez de la entidad objeto de la operación, y de esta forma velar por el cumplimiento de sus obligaciones y de garantizar los recursos para cubrir sus necesidades  básicas y su función social. Institucionalización de la normativa presupuestaria relacionada a temáticas de género y niñez. Elaboración de una propuesta integral para el registro provisional de bienes del Estado que se encuentran en posesión de las entidades territoriales autónomas y su inclusión en los estados financieros de éstas

Otro punto importante que hace a la estructura del régimen económico financiero es el diseño y configuración normativa en materia de gastos, donde se analizarán los gastos de funcionamiento 75

(corriente), elegibles por competencia y proyectos de inversión. Esta temática requiere de un debate técnico entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas. Del mismo modo, se analizarán los mecanismos de acceso al crédito y donaciones de las entidades territoriales autónomas. Este análisis será realizado en una Comisión Técnica entre las ETA y el  NCE (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Ministerio de Planificación del Desarrollo y el Ministerio de Relaciones Exteriores); la que tomará en cuenta los siguientes temas: - Revisión de la cartera de las ETA. - Analizar los cambios normativos posibles para dinamizar el acceso al crédito y las -

-

donaciones. Diferenciación de procedimientos y requisitos para la emisión del RIOCP según el tamaño de la entidad. Ampliación de medios para la verificación de la información financiera (información generada a través de sistemas informáticos oficiales y acreedores) para tesorería y crédito  público. Comunicación ágil y oportuna del cumplimiento de requisitos, observaciones, omisiones u otros a través de tecnologías de información en tesorería y crédito público (Corto plazo). Mecanismos de relacionamiento con la cooperación internacional.

Por último, los resultados alcanzados en las comisiones técnicas sobre modificaciones en los  procedimientos relacionados a la gestión pública, se constituyen en reformas normativas y de  procedimiento que hacen al régimen económico financiero, estos resultados serán producto del debate técnico y del consenso, reflejando la coordinación entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas y no así de imposiciones y puntos de vistas unilaterales.

6.5 Sistema de Planificación del Estado - SPIE El Sistema de Planificación del Estado –  SPIE   SPIE entra en vigencia con la aprobación de la Ley Ley N° 777 en enero de 2016 constituyéndose en el instrumento de articulación de las políticas públicas  para hacer efectivas las metas establecidas en la Agenda Patriótica 2025. Dicha norma nor ma contempla tres subsistemas: a) Planificación, b) Inversión Pública y Financiamiento Externo para el Desarrollo Integral y c) Seguimiento y Evaluación Integral de Planes - SEIP. De estos se implementaron los dos primeros, de acuerdo a procedimientos y plazos estipulados en la misma Ley. El subsistema que está pendiente es el de seguimiento y evaluación, para cuyo efecto se ha establecido el desarrollo de una norma específica para su ejecución. La norma y los mecanismos que implementen el subsistema de seguimiento y evaluación deben ser capaces de cumplir esta fundamental función en el marco del enfoque de una planificación integral y de gestión pública, además de ser capaz de articularse con la Ley N° 1178 (o con la que aborde el tema). Además deben ser capaces de realizar la evaluación y el seguimiento de los compromisos asumidos y plasmados en los diferentes planes elaborados por las entidades públicas, lo cual permitirá realizar los ajustes, si fuese necesario. Es por esta razón que es necesaria la instalación de una Comisión Técnica entre el Ministerio de Planificación del Desarrollo y las Entidades Territoriales autónomas donde se debata, proponga y concerté la implementación coordinada de la Ley Nº 777, considerando sus ajustes si fuesen 76

necesarios. Por otra parte, el tener un mecanismo de coordinación y proposición permitirá la construcción de acuerdos para hacer efectiva las metas que se tienen como Estado.

6.6 Análisis de la sostenibilidad de los programas nacionales de inversión destinados a la reducción de la pobreza El Decreto Supremo N° 29091 es la norma que con la cual se crea la Unidad de Proyectos Especiales  –  UPRE,   UPRE, a través de la cual el nivel central del Estado gestiona recursos para apoyar  programas y proyectos de inversión de los gobiernos subnacionales, en sectores como deportes, educación, equipamiento comunal, infraestructura vial y productiva, salud y saneamiento básico entre otros. Entre las fuentes de su financiamiento se encuentran recursos de cooperación externa venezolana (en un inicio), recursos propios del Tesoro General de la Nación (adicionales), apoyos  presupuestarios y el aporte anual de las empresas públicas. En cuanto se refiere a los programas MIAGUA I, II y III este viene siendo financiado con recursos del Tesoro General de la Nación y otra parte proviene de la cooperación externa (Corporación Andina de Fomento  –  CAF,   CAF, por ejemplo), con lo cual se busca facilitar la adecuada y oportuna intervención en aquellos gobiernos subnacionales que les permita financiar de manera concurrente la construcción de obras menores de sistemas de riego, que permitan incrementar la producción agrícola de pequeños y medianos productores, garantizar la seguridad alimentaria, contribuir a mejorar las condiciones de vida y salud de la población a través del incremento del acceso y de la calidad en la provisión del servicio de agua potable y saneamiento en el territorio nacional. El Programa de Vivienda Social se materializa con el Decreto Supremo Nº0986 de de 21 de septiembre de 2011, norma que crea cre a la Agencia Estatal de Vivienda, como entidad encargada de d e la dotación de soluciones habitacionales y hábitat a la población del Estado Plurinacional de Bolivia; el Decreto Supremo Nº 29272, de 12 de septiembre de 2007, aprueba el “Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien”, el cual establece como una estrategia del Pilar “Bolivia Productiva” el combinar aportes privados y estatales, y

formas de crédito y de subsidio para el financiamiento de vivienda a la población carente de la misma, impulsando la reactivación de la construcción, generando empleo y contribuyendo a la reducción del déficit habitacional. Por su parte, el Fondo de Desarrollo Desarr ollo Indígena tiene como premisas el financiamiento y/o ejecución de programas y/o proyectos productivos en base a potencialidades locales, municipalidades y autonomía indígena originaria. Cuyo financiamiento tiene como fuente el Tesoro General de la  Nación, así también otras fuentes, como también donaciones o créditos internos o externos. Estos programas, actúan como un mecanismo de compensación hacia los municipios más pobres y apoyando a los gobiernos autónomos departamentales con mayores necesidades financieras. Sin embargo, es necesario que se establezcan canales de coordinación entre los programas nacionales y las entidades territoriales autónomas, para concordar con la planificación territorial y establecer las contrapartes a estos proyectos de acuerdo a las realidades económicas de cada nivel de gobierno.

77

6.7 Análisis de la factibilidad financiera y legal para la distribución de recursos departamentales a los Gobiernos Autónomos Municipales y Gobiernos Autónomos Indígena Originario Campesinos. Las transferencias fiscales constituyen un importante instrumento de gestión pública. Las transferencias de recursos del nivel central del Estado a los gobiernos subnacionales están determinada por normas nacionales, que establecen establece n los mecanismos y criterios de distribución entre los diferentes niveles de gobierno a efecto de garantizar el funcionamiento de las entidades y la ejecución de la inversión pública. Si bien las transferencias de recursos públicos tienen como génesis normas del nivel central, la Ley  N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización garantiza las transferencias entre gobiernos autónomos, tal como establecen el numeral 9 artículo 104, numeral 8 artículo 105, numeral 7 artículo 106, numeral 6 artículo 107, que señalan que son recursos de los gobiernos autónomos aquellos provenientes de la delegación o transferencia de competencias. Estas transferencias, entre gobiernos autónomos, pueden ser materializadas de acuerdo a los  procedimientos establecidos en la Ley N° N° 492 de Acuerdos y Convenios intergubernativos. Se debe tomar en cuenta que los recursos que vayan a ser transferidos deben estar destinados a ejercer la competencia que haya sido transferida o delegada. Sin embargo, es posible afirmar que esta es una decisión que depende de las ETA, razón por la cual los GAD también pueden decidir transferir mediante normativa subnacional específica, recursos hacia otros gobiernos subnacionales.

6.8 Establecimiento de una política estatal destinada destinad a al desarrollo de áreas urbanas, ciudades y metrópolis En el Decreto Supremo N° 26451 los gobiernos municipales fueron f ueron divididos en cuatro categorías,  bajo criterio poblacional, los de categoría “A” que tienen una población hasta 5000 habitantes, los de categoría “B” de 5001 a 14999 habitantes, categoría “C” de 15000 a 49999 habitantes y los de categoría “D” de 50000 habitantes hacia adelante.

Pueden ser varios los escenarios de análisis de las diferencias entre estas categorías municipales; sin embargo, queda claro que una de las mayores es la gran concentración de habitantes en los municipios capitales de departamento y los que componen la categoría “D”, que en su mayoría están concentrados en los departamentos del eje troncal (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz) creando de esta forma regiones metropolitanas, a partir del proceso de conurbación por el que atraviesa el país. Esta concentración de habitantes condiciona, aún más, la demanda de servicios públicos e influye en el surgimiento de capacidades institucionales heterogéneas. Estas dimensiones, las capacidades institucionales y demanda de servicios diferenciadas, requieren mayores recursos económicos para su funcionamiento e inversión. Situación que se d a también en los municipios de categoría “C” que

tienen mayor crecimiento vegetativo. En ese ámbito, y en el marco de los acuerdos de las etapas 4 y 5 del pacto fiscal, el gobierno nacional en coordinación con los gobiernos autónomos municipales, debe trabajar políticas  públicas de acuerdo a las dimensiones y capacidades de cada categoría municipal para responder y satisfacer las crecientes demandas de necesidades de la sociedad y el desarrollo de estas. 78

Sobre este punto es importante resaltar algunos elementos clave en torno a la perspectiva del desarrollo de ciudades que se tiene desde el NCE, la cual encuentra su manifestación en tres elementos concretos, que son los siguientes: 1) Elaboración e implementación de la Política Nacional para el Desarrollo Integral de Ciudades, la misma que tiene cinco pilares fundamentales: acceso a suelo urbano seguro; acceso a servicios públicos de calidad; competitividad y desarrollo económico; goberna nza y participación; y, resiliencia y cambio climático. 2) Integralidad en el tratamiento de las áreas urbanas, a través de un proceso iniciado en los GAM, que posteriormente requiere de la homologación en el Viceministerio de Autonomías, lo que permite mejorar el catastro municipal y, junto a ello, la percepción de mayores recursos propios en estos GAM con base en la formalización de la vivienda y el derecho propietario; todo ello se traduce en una mejora permanente de servicios brindados a la población. 3) Constitución de regiones metropolitanas como espacios de gestión y planificación entre diferentes ETA con el fin de reconstituir desigualdades económicas y sociales, la generación de sinergias en la prestación de servicios públicos y, a su vez, la optimización de la inversión pública en estos territorios.

6.9 Análisis de la factibilidad y las condiciones de los cambios en el criterio de distribución de los recursos de Coparticipación Tributaria. Modificar el criterio poblacional de los recursos de coparticipación coparticipac ión tributaria derivará en un análisis técnico para explorar nuevas variables que complementen al mismo; esta variación en el esquema de distribución causará necesariamente que algunos gobiernos autónomos municipales se  beneficien y otros no, por lo que es necesario ne cesario ver mecanismos de compensación. La exploración de nuevos criterios debe estar ligada a las realidades sociales, económicas y características geográficas de los gobiernos autónomos, así también deberá incentivar a modificar el compartimiento de las autoridades hacia el cumplimiento de metas y se premie el esfuerzo en la generación de recursos específicos (propios). La experiencia internacional nos muestra que no solo se utiliza el criterio población para distribuir los recursos a los niveles subnacionales, los países como Alemania, España, Brasil, Colombia y Ecuador pese a ser Estados con diferentes grados de descentralización y tipología utilizan criterios como: Ingreso medio por habitante, pobreza, superficie, densidad poblacional, necesidades básicas, logro en el mejoramiento de los niveles de vida, cumplimiento de metas y esfuerzo por la ampliación de cobertura, entre otros. Por lo que, el análisis de nuevos factores de distribución debe trabajarse en una comisión técnica que involucre a las entidades del ramo de las finanzas públicas, planificación, presidencia, presiden cia, UDAPE, SEA y representantes del sistema asociativo municipal. En este espacio técnico se deben discutir los criterios a ser utilizados, analizar los diferentes escenarios y establecer recomendaciones sobre la viabilidad de la aplicación de los mismos.

79

6.10 Análisis de la reducción de la condicionalidad co ndicionalidad del Impuesto Directo a los Hidrocarburos Hidroca rburos (IDH) Uno de los recursos que presenta un importante grado de condicionalidad para el gasto es el Impuesto Directo a los Hidrocarburos, la normativa preconstitucional que rige sobre este recurso determinó competencias que condicionan su uso por parte de los gobiernos subnacionales. Desde la vigencia de la Constitución Política del Estado, las ETA cuentan con competencias exclusivas, compartidas y concurrentes a ser ejercidas dentro de su jurisdicción territorial, territoria l, por lo que se deberá analizar la posibilidad de modificar la actual normativa que rige la condicionalidad de dichos recursos, permitiendo que los gobiernos subnacionales determinen su asignación dentro sus facultades y competencias, priorizando el gasto de la inversión pública, exceptuándose de esta determinación autónoma, la condicionalidad del gasto para los sectores de salud y educación al ser la primera responsabilidad financiera del Estado. Por otro lado, en la mesa técnica se deberá analizar la posibilidad de considerar esta fuente en el cálculo del gasto de funcionamiento, especificando que para su financiamiento solo se podrán utilizar las fuentes de recursos específicos y de coparticipación tributaria, esto con el objetivo de fortalecer la capacidad administrativa de las entidades territoriales autónomas, y velar a la vez el cumplimiento de la Ley de Nº 3058 de Hidrocarburos que establece el destino de los recursos del IDH.

6.11 Analizar de la modificación del Artículo 10 de la Ley N° 3302 Entre las competencias asignadas por normativa preconstitucional se encuentra lo dispuesto por la Ley N° 3302 que establece que las Prefecturas Departamentales (ahora Gobiernos Autónomos Departamentales) financiarán con recursos del IDH, gastos relacionados a diferentes actividades entre las que se encuentran el costo del prediario y el bono de vacunación. Entre las alternativas de solución en una mesa técnica debe analizarse la posibilidad de que el nivel central del Estado asuma la responsabilidad del costo del prediario de los privados de libertad sin sentencia y las gobernaciones solo el costo de aquellos privados de libertad con sentencia ejecutoriada. Es importante señalar que el catalogo competencial de la Constitución Política del Estado no considera de manera expresa el régimen penitenciario; sin embargo, algunos temas referidos a este son incorporados en la Ley Nº 264 del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, que desarrolla las responsabilidades de la competencia concurrente de seguridad ciudadana. Respecto al Bono de vacunación, actualmente se cuenta con un reglamento emitido por el Ministerio de Salud, el cual asigna responsabilidades al nivel central del Estado y gobernaciones  para el pago de este beneficio y no así a los Municipios. Por lo que, la mesa técnica deberá considerar la elaboración de una norma que regule el pago de este beneficio por parte de todos los niveles de gobierno, considerando el ejercicio concurrente de la competencia gestión del sistema de salud.

80

6.12 Análisis temáticos 6.12.1 Materia tributaria Tasas y contribuciones especiales en las entidades territoriales autónomas, a partir del establecimiento de una mesa técnica de análisis / Análisis de la factibilidad del fortalecimiento de los sistemas de las administraciones tributarias departamentales y municipales para que  pre  prest ste en servicios servicios de reca recauda udación ción a otr os nivele niveless de gob gobi erno de su juri jur i sdi sdi cción. ción.

La excesiva dependencia fiscal que tienen los Gobiernos Autónomos en relación a las transferencias y regalías que perciben desde el nivel central del Estado, constituye una debilidad y a la vez una amenaza relevante para las finanzas de las autonomías, no solamente por la inestabilidad de aquellas fuentes de financiamiento afectadas por los precios internacionales de las materias primas, sino también por el efecto perverso que fomenta la pereza fiscal y el cómodo conformismo de no generar ingresos propios por no estar condicionados, es decir cuya disponibilidad puede adecuarse a necesidades específicas principalmente del gasto corriente. Un ejemplo de ello son las transferencias y regalías percibidas por los Gobiernos Autónomos Municipales, que en la gestión 2016 representaron aproximadamente el 60% de sus recursos, mientras que la recaudación de sus tributos (impuestos, tasas, patentes y contribuciones especiales) alcanzó al 22% del total de sus recursos. El caso de los Gobiernos Autónomos Departamentales es más crítico, debido a que sus dominios tributarios, especialmente sobre impuestos, no tienen una capacidad recaudatoria considerable, en contraste a los tributos municipales, como lo constatan los datos de recursos ejecutados el año 2016, de los cuales la principal fuente de financiamiento fueron “otras transferencias” desde nivel central del Estado con una participación de 27% del total, seguida por la sumatoria de regalías hidrocarburíferas y los impuestos sobre hidrocarburos (IDH e IEHD) que alcanzó al 37% de los recursos, mientras que los recursos propios, compuestos principalmente por ventas y alquiler de  bienes y servicios y recursos propios de capital sumaron solamente el 8% del total de recursos correspondientes a este nivel de gobierno.  No obstante, la recaudación de otros tributos como las tasas, y contribuciones especiales correspondientes a los Gobiernos Autónomos Departamentales y adicionalmente las patentes municipales, en el caso de los Gobiernos Autónomos Municipales, constituyen una alternativa de financiamiento de los presupuestos subnacionales, que contribuirán a una gradual autonomía financiera, en tanto se cumplan dos condiciones fundamentales: i.

La suficiente capacidad económica de la población para tributar.

ii.

El fortalecimiento institucional técnico de las administraciones tributarias, no solamente  para un adecuado ejercicio de sus facultades como recaudación y fiscalización, sino también  para fomentar entornos económicos favorables para el desarrollo de actividades económicas en su jurisdicción.

En tal sentido y tomando en cuenta que la mayor parte de los Gobiernos Autónomos requieren fortalecer sus capacidades técnicas institucionales, en cuanto a los procesos de generación, administración y ejecución de sus recursos, la implementación de una mesa técnica debería seguir 81

estos lineamientos esenciales y no limitativos, para impulsar un mayor aprovechamiento de los dominios tributarios subnacionales, para lo cual se propone la siguiente metodología de trabajo: a) I nstanci nstancia as pa par ticip tici pantes: ntes:

1. 1 representante técnico por cada Gobierno Autónomos Departamental, que cumpla funciones relevantes vinculadas a la administración de recursos. 2. Equipo técnico representante de los Gobiernos Autónomos Municipales, compuesto por 1 representante de la Asociación de Municipios de Bolivia (AMB), 1 representante de la Federación de Asociaciones Municipales (FAM) y 1 representante de la Asociación de Concejales de Bolivia (ACOBOL). Todos los representantes deberán tener amplia experiencia en la administración de recursos municipales. 3. Equipo técnico representante de los Gobiernos Autónomos Indígena Originario Campesinos. 4. Equipo técnico del nivel central del Estado (2 representantes del Viceministerio de Política Tributaria, y 1 representante del Servicio Estatal de Autonomías; con conocimientos amplios referidos a las finanzas subnacionales). b) Planifi lanif i caci cación ón de del trab tr aba aj o

1. 1 diagnóstico de situación elaborado por cada GAD, reflejando mínimamente: 

Estructura, fortalezas y deficiencias de sus administraciones tributarias;



Identificación de hechos generadores potenciales para tasas y contribuciones especiales, cuyo ámbito de acción deberá estar delimitado interrelacionando las competencias de cada GAD, la normativa sectorial que asigna atribuciones a los niveles de gobierno respecto a la materia competencial tratada.



Estimación del universo contribuyente potencial y de la respectiva base tributaria.



Análisis de adecuación de la normativa que pueda afectar la implementación de nuevos tributos en las jurisdicciones que aún no lo hayan hecho (tasas, patentes y contribuciones especiales), incluyendo las propuestas emitidas en la 4ta. etapa del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal. Por ejemplo, el Código Tributario, necesita modificarse (actualizarse) desarrollando y especificando en su tratamiento aspectos puntuales sobre el alcance de las facultades tributarias subnacionales, como por ejemplo sobre la atribución de condonar deudas tributarias o la posibilidad de devolver en efectivo montos pagados en exceso  particularmente por concepto del Impuesto Departamental a la Transmisión Gratuita de Bienes, que al ser el único impuesto departamental vigente en los 9 GAD, no es aplicable, en ese caso, la figura del crédito fiscal, si el contribuyente no ésta sujeto a otra obligación tributaria.

82



Analizar la viabilidad de suscribir acuerdos intergubernativos con el nivel central del Estado  para coadyuvar coad yuvar a mejorar la fiscalización de los impuestos nacionales pero además de las regalías por explotación de recursos naturales.

2. 1 diagnóstico de situación elaborado conjuntamente por los equipos técnicos de la AMB, FAM y ACOBOL, con un contenido mínimo idéntico al señalado para los GAD considerando además hechos generadores potenciales para patentes municipales, pero de acuerdo a las siguientes caracterizaciones: 

Por agrupación de municipios según categorías municipales.



Por agrupación de municipios según Departamentos.



Por agrupación de municipios según NBI.



Análisis de la viabilidad de suscribir acuerdos intergubernativos con el nivel departamental, de AIOC y central, para coadyuvar a mejorar la fiscalización de los tributos departamentales y de las regalías por explotación de recursos naturales.

3. Elaboración por parte del equipo técnico del nivel central del Estado de un programa conjunto de asistencia técnica a los Gobiernos Autónomos para la generación de recursos  propios por tributos tributos y el fortalecimiento de las capacidades técnicas de las administraciones tributarias departamentales y municipales. C oor oor dinar dinar acci accione oness entr entr e el el ni ni vel vel centr centr al de del E stado stado y las E TA desti esti nadas nadas a am ampliar li ar la ba base tributaria, disminuir los niveles de morosidad mediante la generación de propuestas normativas que mejoren las recaudaciones y hacer más eficiente la administración de la política fiscal

Se entiende por base tributaria o base imponible, al valor monetario de todos los hechos imponibles sobre los cuales se cobran los impuestos, es decir, el valor de las utilidades brutas de las empresas, más, el valor de los ingresos por ventas, más, el valor de los ingresos personales, etc. Cuando la presión tributaria ya ha absorbido una parte considerable de la capacidad económica  para tributar de la población, en cuanto a la economía formal se refiere, y por po r otra parte el sistema impositivo ya abarca los principales hechos generadores o imponibles en cuanto a su capacidad recaudatoria, debe analizarse la posibilidad de ampliar la base tributaria, alcanzando definitivamente aquella cantidad de contribuyentes potenciales, que estén evitando cumplir cumplir con las obligaciones tributarias a las que deberían sujetarse al formalizar sus actividades económicas. En términos generales, la presión tributaria (recaudación tributaria / Producto Interno Bruto) en Bolivia  – incluyendo incluyendo la carga de los tributos municipales, que también forman parte de las obligaciones tributarias de la población-, en los últimos 7 años ha alcanzado un promedio que se encuentra entre los parámetros de la región. Si se sumará a este porcentaje la proporción del PIB que representa la recaudación de los impuestos por hidrocarburos (IDH e IEHD), la presión tributaria aumentaría en promedio 6%, totalizando aproximadamente 26%. Sin embargo, este indicador, planteado bajo una forma general, debe interpretarse solo referencialmente y con una aproximación limitada, ya que no refleja por si solo y con precisión, 83

muchas otras variables que pueden afectar a su cuantificación, entre ellas el tamaño de cada economía, la mayor o menor capacidad económica de la población para pagar los tributos o el grado de informalidad de la economía que debería ser alcanzada por los tributos. El análisis de esta temática debe incluir el estudio de la viabilidad técnica en relación a propuestas de creación de nuevos impuestos (si procedieran), incluyendo i ncluyendo el impuesto a los ingresos personales. En relación al incumplimiento tributario, que es el resultado de las sub declaraciones d eclaraciones involuntarias,  pero principalmente pr incipalmente de la evasi vasión ón tri tr i butar utar i a pr pr opi ame amente di di cha, la estimación del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas para la gestión 2014 asciende a 12.229 millones de Bs., en relación a la suma de los dos principales impuestos con mayor peso dentro de la recaudación tributaria nacional, el Impuesto al Valor Agregado y el Impuesto a la Utilidades de las Empresas, que representan, en conjunto, el 71% de la recaudación promedio 2010-2016. La efectividad de esta alternativa como fuente de financiamiento dependerá esencialmente de las acciones conjuntas que contribuyan a incrementar la capacidad fiscalizadora de las administraciones tributarias nacional y también subnacionales orientada al control de la evasión tributaria. Para tal efecto, deberá considerarse entre las funciones delegadas a la misma instancia de coordinación técnica propuesta en los párrafos precedentes: 

Analizar la viabilidad de suscribir acuerdos intergubernativos con los niveles subnacionales  para que coadyuven a mejorar la fiscalización de d e los impuestos nacionales.



Elaborar proyectos de nuevas normas o modificación de las vigentes, de acuerdo a las  propuestas efectuadas en la 4ta. etapa del Proceso de Diálogo del Pacto Fiscal, que se relacionen a mejorar la capacidad recaudatoria de las administraciones tributarias nacional y subnacionales, como por ejemplo la actualización o sustitución, según corresponda, de la Ley Nº 843 de Reforma Tributaria y del Ley Nª 2492 (Código Tributario).



Analizar la viabilidad de hacer más rígidas las condicionantes de los regímenes tributarios especiales, para que no puedan acoger a contribuyentes que disfracen sus niveles de ingresos.

 Analiza  Analizarr en en una una com comi sión sión técnica la vi abi lida lidad de la tr ansfe nsferr enci nci a a los los G obi ernos rnos Autóno Autónom mos Departamentales del dominio tributario del Régimen Agropecuario Unificado (RAU), el I mpuesto uesto al Jue J uego go (I ( I J ) , el I mpuesto uesto de P ar ticip tici pació ci ón al Jue J uegg o (I P J ) y los los im i mpuesto uestoss a la afectación medioambiental por las actividades hidrocarburíferas, mineras y de electricidad.

La cesión de dominios tributarios a los Gobiernos Autónomos Departamentales que comprendan el Régimen Agropecuario Unificado (RAU); el Impuesto al Juego (IJ) y el Impuesto a la Participación en Juegos (IPJ), constituye una alternativa expectable, desde dos puntos de vista: a) La recaudación total de los 3 impuestos por parte del nivel central del Estado representa en su conjunto un promedio de 0,08% (aproximadamente 44 millones de Bs. anuales) del total anual de la recaudación tributaria comprendida entre las gestiones 2010 y 2016. 84

Este comportamiento es explicable en parte por los costos administrativos, de control y de fiscalización de dichos impuestos, en proporción a la recaudación efectiva generada por estos impuestos, a sabiendas de que esos esfuerzos deben focalizarse en los impuestos nacionales con mayor capacidad recaudatoria.  b) Los Gobiernos Autónomos Departamentales, podrían implementar mecanismos de administración, control y fiscalización más eficientes, debido a una mayor cercanía hacia los sujetos pasivos y la concentración de los esfuerzos de sus administraciones tributarias hacia esas facultades tributarias. Una evidencia empírica que amerita ser analizada es el caso del Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes (ITGB), cuyo dominio tributario ha sido transferido al nivel departamental mediante la Ley N° 154, de 14 de julio de 2011. El GAD de Cochabamba, que fue el primero en recaudar el tributo, como impuesto departamental, en la gestión 2016 recaudó Bs. 13,6 millones, mientras que la administración tributaria nacional había recaudado en el año anterior Bs. 10 millones, en el mismo Departamento, evidenciándose una mayor eficiencia en la recaudación; sin embargo, la recaudación de los GAD de Chuquisaca, Oruro, Potosí y Santa Cruz fue levemente menor a la del el año anterior, bajo la administración nacional. La viabilización de esta alternativa deberá darse en el marco de la competencia compartida sobre regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autónomos y la modificación de la Ley N° 154, incluyendo la transferencia de los dominios tributarios propuestos. El análisis de la posibilidad de ampliar el alcance del impuesto departamental a la afectación del medio ambiente causada por actividades productivas de sectores económicos estratégicos como hidrocarburos, minería y electricidad, ameritará una evaluación profunda por parte de la comisión técnica instalada, sobre las normativas sectoriales que incorporan medidas de control, fiscalización y atenuación de la afectación medio ambiental, asignando atribuciones y responsabilidades al respecto, a todos los niveles de gobierno.  Análisi  Análisiss de de la la fact factibilid ibilida ad de del esta stablecim lecimii ento nto de de incent incentii vos a la efi eficie cienc ncii a tr tr i buta utari a de de las las E ntidad ntidades T er r i tor tor i ales les A utóno utónom mas

La eficiencia tributaria de las Entidades Territoriales Autónomas debe concebirse como la consecución de las metas de recaudación tributaria al menor costo posible. Bajo la lógica de que las metas tributarias se estiman con la mayor precisión posible en función al equilibrio entre las necesidades de los gobiernos que deberían ser atendidas preferiblemente con recursos propios, como son los tributos, y la capacidad económica de la población para cumplir a cabalidad con sus obligaciones tributarias, la eficiencia que puedan lograr las administraciones tributarias subnacionales, como se mencionó anteriormente, depende en gran medida de sus capacidades técnicas no solo para presupuestar adecuadamente los recursos que requiere, sino también para ejercer adecuadamente sus facultades como son la liquidación, la recaudación, el control y la fiscalización.

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Consiguientemente, el premiar mediante incentivos fiscales, la eficiencia tributaria lograda en alguna gestión, es un medio que no garantiza por si solo mantener esa eficiencia, sino está acompañado del fortalecimiento técnico institucional que consolide esa fortaleza en las Entidades Territoriales Autónomas. En cuanto al modo de otorgar incentivos fiscales, una alternativa viable es la introducción de criterios adicionales para la distribución de las transferencias, entre ellos un indicador que evalúe la eficiencia tributaria, pero que deberá complementarse necesariamente con otros criterios que tiendan a equilibrar la distribución de las transferencias, ya que los incentivos fiscales favorecerán únicamente a los gobiernos que tengan mayores capacidades institucionales para recaudar rec audar tributos. La interacción de todos los criterios de distribución introducidos como ser Necesidades Básicas Insatisfechas, equidad y todos combinados con el criterio de población, mostrará la pertinencia de cada uno de ellos, en tanto contribuyan a lograr equidad en la distribución de las transferencias. Por tanto, las medidas que podrán adoptarse para fomentar una mayor eficiencia tributaria de las Entidades Territoriales Autónomas, serán: 

Diagnósticos de las administraciones tributarias departamentales y municipales, propuestos  para los acápites i) y ii).



Ejecución de programas de asistencia técnica para el fortalecimiento de las administraciones tributarias, planteados también en los acápites i) y ii).



Elaboración de propuestas sustentadas técnicamente, sobre la inclusión de otros otro s factores de distribución de las transferencias que demuestren que la introducción de un incentivo a la eficiencia fiscal no derivaría en un perjuicio colateral como sería la inequidad en la distribución de las transferencias, sobre todo a las administraciones que tiene debilidad recaudatoria.



Modificación de las normas que establecen los criterios de distribución de d e las transferencias  para incluir los nuevos criterios adoptados.

6.12.2 Materia autonómica (normativa) D i seño de ade adecuación cuaci ón normati normati va en mat materi eri a autonóm autonómii ca en base base a los factor factor es crí cr í ticos ti cos  pre  prese sent nta ados en el E ncue ncuent ntro ro Concl Conclus usii vo (a ( actualiza ualizarr norm norma ati va pa par a que que la las com competenci nci as, responsabilidades o atribuciones, antes de ser establecidas por legislación del nivel central del E stado, stado, sea sea consensu consensuad ada a con las las enti entida dade dess ter ter r i tor tor i ales ales autónom autónomas, as, en en funci funci ón de del Ar A r tículo tí culo 305 de la C PE )

Para garantizar una buena prestación de bienes y servicios a la población y en el marco de la coordinación entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, toda asignación de competencias, responsabilidades o atribuciones a ser establecidas por la legislación del nivel central del Estado debe ser consensuada con las entidades territoriales autónomas, por lo que se sugiere los siguiente mecanismo: Tratamiento en el Consejo Nacional de Autonomías y elaboración de un informe vinculante por parte del Servicio Estatal de Autonomías lo que implicará una modificación en la LMAD. 86

 Análisi  Análisiss de la distr istr ibució ibución n com competenci nci al y las las resp respo onsa nsabi lida lidades der ivad ivadas de ésta stas, en di fere ferent nte es mate ater i as donde donde no exi ste clari clar i dad dad sufi suf i ciente ci ente,, en espe especi cial al com compar par tida ti dass y concurr concur r entes ntes (E ( E j emplo: plo:  Salud  Salud,, tr ansp nspor te, coi coi ncide ncident nte e con con los los r esult sulta ados de la E tapa 4)

Uno de los aspectos que determinan la capacidad de las ETA de ejercer sus competencias es la claridad que tengan sobre las responsabilidades que estas implican. Sin embargo, dado que la técnica de distribución competencial utilizada en Bolivia va más allá de un reparto de materias (algunas competencias son superposiciones e imbricaciones de varias materias), su regulación se encuentra dispersa en diversas normas, muchas de las cuales son de carácter pre constitucional y cuyo acceso y conocimiento es diferenciado por parte de diferentes actores, por ello, se observa un ejercicio diferenciado de las funciones de los GGAA que se manifiesta, ya sea en su no ejercicio o, en el ejercicio de atribuciones que no son de su titularidad. Este hecho se manifiesta en la inexistencia de normativa postconstitucional que regule la la materia, lo que deviene en la necesidad de utilizar regulaciones que corresponden a otro contexto y que no fueron emitidas en el marco de un Estado Plurinacional Autonómico y en la normativa que regula insuficientemente algunos aspectos de la materia, lo que da lugar a interpretaciones; o en la  producción de normativa que concentra facultades a favor del NCE y que genera un desplazamiento o acota la participación de las ETA, pudiendo alguno de los casos encontrarse en más de una de estas categorías:

a. Inexistencia de Normativa postconstitucional que regula la materia La materia de medio ambiente ha sido atomizada por la norma fundamental en distintas competencias asignadas a diferentes niveles de gobierno a través de competencias Privativas (NCE), Exclusivas (NCE y GAM) y Concurrente. En este marco, si bien la Ley No. 031 distribuye responsabilidades sobre la competencia concurrente de  preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y fauna  silvestre manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación contamina ción ambiental, lo hace de forma muy general, razón por la cual los GGAA autónomos se ven obligados a acudir para el ejercicio de su facultad ejecutiva sobre la competencia, entre otras, a la siguiente normativa  preconstitucional que se muestra a continuación, regulación que en algunos casos, como la legislación sobre sanciones administrativas respecto a gestión ambiental, corresponden a otro nivel de gobierno:  Ley

N° 1333, de 27 de abril de 1992, de Medio Ambiente;  Decreto Supremo N° 24176, de 8 de diciembre de 1995;  Decreto Supremo N° 26705, de 10 de julio de 2002;  Decreto Supremo N° 28499, de 10 de diciembre de 2005;  Decreto Supremo N° 28592, de 17 de enero de 2006,  Decretos que forman parte del Reglamento General de gestión Ambiental y Reglamento de Prevención y Control Ambiental; y finalmente,  Decreto Supremo N° 26736, de 30 de julio de 2002, Reglamento Ambiental para el Sector Industrial Manufacturero (RASIM). A su vez la normativa emitida por el NCE condiciona el ejercicio de las responsabilidades de los GGAA a lo establecido por la política general de biodiversidad y medio ambiente diseñada por el 87

 NCE, además de tener que enmarcarse enmarcar se en el régimen general de biodiversidad y medio ambiente determinado por éste. Por ello se consensuó la necesidad de adecuar la normativa medioambiental, de biodiversidad y la Ley No. 1700 al nuevo modelo autonómico, visibilizando las competencias que tienen los AIOC sobre la materia.

b. Emisión de normativa que regula insuficientemente algunos aspectos de la materia La CPE asignó como competencias exclusivas del NCE las Políticas del Sistema de Educación y Salud y, como competencia concurrente de éste, la gestión del Sistema de Educación y Salud. La LMAD no realiza una distribución competencial del sector de educación porque remite esa acción a una Ley especial, misma que fue emitida el 20 de diciembre de 2010 bajo el nombre de Avelino Siñani y Elizardo Pérez. En este caso si bien la Ley No. 070 asigna como competencia de los GAD la dotación y financiamiento de los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento de los Institutos Técnico Tecnológicos, no precisa el responsable del manejo financiero de los institutos técnico tecnológicos fiscales, ni establece regulación respecto al derecho  propietario de los mismos. Asimismo, es importante mencionar que la Sentencia Constitucional No. 1714 de 1 de Octubre de 2012, declaro inconstitucional la última parte del inciso a) del Artículo 78 de la Ley No. 070 que establece como función de las Direcciones Departamentales de Educación (DDE) la administración y gestión de los recursos en el ámbito de su jurisdicción (…) y los incisos d) y e) de la Disposición

Transitoria Novena de este cuerpo normativo que establecen que los GAD deben transferir a los DDE los recursos inscritos para el pago de haberes del magisterio (así como los recursos que financiaban el funcionamiento de los Servicios Departamentales de Educación) en tanto los GAD no cuenten con las capacidades para administrar el presupuesto de las partidas respectivas por considerar que existe una concentración de facultades a favor del NCE. Por ello, en base a los factores críticos identificados se consensuó la necesidad de elaborar una agenda de análisis normativo de las responsabilidades del NCE y las ETA en el sector. En cuanto a la materia de salud, se debe mencionar que ésta no cuenta con una ley de distribución competencial específica, por lo que hemos de hacer referencia a lo establecido en el Artículo 81de la Ley No. 031, mismo que asigna como responsabilidad de los GAD el proveer a los establecimientos de salud de tercer nivel, servicios básicos, equipos, mobiliario, medicamentos, insumos y demás suministros, así como supervisar y controlar su uso, así como proporcionar la infraestructura sanitaria y el mantenimiento adecuado. A diferencia de lo que ocurre con los GAM, entre las responsabilidades asignadas a los GAD no se identifica de manera explícita la administración de los establecimientos de tercer nivel, aspecto que fue subsanado con la aplicación de normativa preconstitucional. Un elemento adicional que es necesario considerar en el sector es el referido a los ítems, dado que los mismos pueden ser provistos tanto por el NCE como por los GAD lo que deriva en que funcionarios de una misma institución tengan contratos y beneficios diferenciados. 88

En base a estos factores críticos se acordó la necesidad de crear el Consejo de Coordinación Sectorial de Salud que tenga por objetivo tratar: 

La sobre posición de responsabilidades de los distintos niveles de gobierno en materia de salud y educación



Insuficientes recursos e institucionalidad para la atención de los hospitales de tercer nivel, y



Inversión concurrente entre el NCE y las ETA.

c. Producción de normativa que concentra facultades a favor del NCE Seguridad ciudadana

La competencia concurrente de seguridad ciudadana es desarrollada en la Ley No. 264. Dicha normativa establece que las entidades públicas que forman parte del Sistema Nacional de Seguridad Segu ridad Ciudadana son: el Ministerio de Gobierno y los Gobiernos Autónomos (GGAA), asignándole al  primero la responsabilidad de formular, planificar, aprobar y gestionar las políticas públicas en materia de Seguridad Ciudadana así como formular, aprobar y ejecutar el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana. En el caso de los GGAA esta norma les asigna la responsabilidad de formular y ejecutar en sus respectivas jurisdicciones, planes, programas y proyectos (departamentales o municipales) en materia de seguridad ciudadana, en sujeción a la política pública y al Plan Nacional de Seguridad Ciudadana elaborada por el NCE. Asimismo, prevé una serie de responsabilidades de gasto que tienen por objeto dotar a la Policía Boliviana de los insumos e infraestructura necesaria para la realización de tareas de seguridad ciudadana. Dado que las prioridades en materia de seguridad ciudadana se derivan de planes que realiza el Ministerio de Gobierno, parecería ser que la labor de las ETA en esta competencia se enfoca en formular y aprobar planes en el marco de la política nacional y en financiar la ejecución de éstos a través de una institución del NCE como es la policía. En esta perspectiva, resulta primordial determinar si la intervención de un nivel de gobierno se realiza a costa de la intervención de los otros con el objetivo de evitar cualquier intención de concentración de facultades para el NCE, que genere un desplazamiento de la participación de los GGAA. Por ello, en el marco de los factores críticos identificados, se ha acordó la necesidad de conformar una Comisión de Trabajo para, analizar y tratar los temas problemáticos identificados y  presentarlos al Consejo de Coordinación Sectorial de d e Seguridad Ciudadana. El caso de la competencia de transporte, desarrollada inicialmente por la Ley No. 031 y  posteriormente por la Ley No. 165, es similar. De acuerdo a la asignación competencial de la norma fundamenta esta materia ha sido divida entre competencias privativas (NCE) y exclusivas (NCE y GGAA). 89

Transportes

De acuerdo al mandato de la LMAD, la Ley de Transportes: 1. Establece que el Sistema Nacional de Revisión Técnica Vehicular, será ser á administrado por una entidad de competencia nacional del NCE, a ser creada exclusivamente para regular, reglamentar, supervisar y fiscalizar la operación del Sistema en todo el país, con el propósito de realizar la constatación de condiciones técnicas, mecánicas y ambientales de funcionamiento y seguridad para la circulación de todas las unidades de transporte automotor  públicos y privados p rivados con la finalidad de reducir la probabilidad de accidentes por aspectos técnico - mecánicos y disminuir al mínimo la contaminación ambiental. En la actualidad, si bien este trabajo es realizado por la Policía Nacional, entidad dependiente del Ministerio de Gobierno, en el marco de las atribuciones que le son asignada por el Código de Tránsito de 16 de febrero de 1973, es reivindicado como atribución de los GAM en el marco de su competencia exclusiva Transporte urbano, registro de propiedad automotor, ordenamiento y educación vial, administración y control del tránsito urbano. 2. Determina los criterios de clasificación de la red fundamental, departamental vecinal y comunitaria y clasifica las carreteras de la red fundamental. Esto a pesar de que los GAD y los GAM cuentan con la competencia de Planificación, diseño, construcción conservación y administración de carreteras de la red departamental o de caminos vecinales. 3. Dispone el uso de los peajes recaudados en la Red Vial Fundamental y establece que este debe limitarse al pago del funcionamiento y gastos de d e operación de la autoridad competente del nivel central administradora de peaje y a los trabajos de conservación de la Red Vial Fundamental, esto a pesar de que la competencia del nivel departamental sobre el sector establece que éste deberá hacerse cargo de dicha red en defecto del NCE, conforme a las normas establecidas por éste. Por lo que se debe aclarar el alcance de “en defecto del nivel central” puesto que parece que hace referencia a un apoyo “circunstancial” y “temporal” que podría contar con la transferencia de

recursos del nivel titular de la competencia En este marco se ha planteado la necesidad conformar dos comisiones: a. La Comisión de Transportes, misma que deberá tratar la adecuación de la normativa de transporte y tránsito urbano, en base a la competencia exclusiva de los GAM.  b. La Comisión de Caminos, que de acuerdo a los consensos alcanzados deberá analizar los siguientes aspectos:  b.1 Análisis de las características de las contrapartes contrapart es de la red fundamental.  b.2 Normar la creación y administración de puestos de peaje.

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 b.3 Definición de las características car acterísticas técnicas y criterios para la clasificación de la red vial fundamental.

6.12.3 Materia minera E stableci stablecim mi ento de de espaci spacios os de de coor coor dinaci dinación ón inte i nterr g uber uber name namentales ntales par par a la par par tici ti cipa paci ción ón de de los  gob  gobi ernos rnos autó utónom nomos departam rtamenta ntales les en el cont contrr ol y fisc fi sca alizació lización n de r ecurso cursoss nat naturale uraless relacionados a la minería y forestales (la especificidad de las materias requiere de espacios de coordinación).

Si bien el Artículo 229 de la Ley No. 535 de Minería y Metalurgia, establece que del 85% de la  Regalía Minera asignada a los GAD productores, éstos destinarán el 10% para actividades de  prospección y exploración minera en el respectivo departamento a cargo de SERGEOMIN sujeto a norma específica, hasta el momento esta transferencia no se ha hecho efectiva debido a la falta

de acuerdo entre las Gobernaciones respecto al carácter de esta norma específica, lo que limita la realización de trabajos de exploración y explotación y por ende la generación de mayores recursos económicos para éstas. Otro aspecto que afecta la recaudación de las regalías mineras es el referido a la fiscalización f iscalización de su  pago dado d ado que, por las características c aracterísticas del sector, sector , éstas pueden ser objeto de d e una un a alta evasión por  parte de los operadores mineros. mineros . Si bien con el objetivo de paliar las pérdidas en que se incurre por ello, el Decreto Supremo No. 2288 de 12 de marzo de 2015, establece la posibilidad de delegar las atribuciones de verificación del cumplimiento de las obligaciones de retención y pago de ésta a los GAD a través de la suscripción de acuerdos intergubernativos, esta no se ha hecho efectiva, puesto que hasta el momento de acuerdo a datos proporcionados por la Dirección General de Política Minera y Fiscalización del Viceministerio de Política Minera, Regulación y Fiscalización, no se tiene registrado ningún convenio suscrito en este sentido. Para tratar estos temas se ha consensuado la necesidad de convocar al Consejo Nacional de Minería  para el 6 de diciembre de 2017, mismo que fue creado el 31 de enero de 2004 y que es presidido  por el Ministerio de Minería y Metalurgia, M etalurgia, con el objeto de diseñar la adecuación normativa en materia de minería en base a los siguientes factores críticos presentados en el Encuentro Conclusivo: -  Normativa específica para regular la transferencia de recursos económicos para actividades de prospección y exploración minera en apego a la Ley No. 535. - Fiscalización de regalías mineras. - Transferencia a los GAD de competencias de control y fiscalización de regalías mineras y verificación de la comercialización interna y exportación de minerales.

6.12.4 Materia de Empresas Públicas y Desarrollo Productivo D i seño de de la ade adecuación cuaci ón norma nor matitiva va en en mate materr i a de de empr empresas esas públi públicas cas en en base a los factores factor es crí cr í tico ti coss pre presenta sentad dos en en el E ncuentr ncuentr o Conclusi Conclusivo vo ( se requi requie er e actua actualiliza zaci ción ón de norm normati ati va para para que las entida entidade dess ter ter r i tor tor i ales ales autónom autónomas ing i ngrr esen sen a la activi activida dad d com comer cial ci al a trav travé és de empre presas  púb  pública licas). s). 91

El ejercicio de la competencia exclusiva de los gobiernos departamentales y municipales dependerá de la ejecución del circuito del ejercicio de la competencia  –   legislación, reglamentación y ejecución  –  no   no obstante, la normativa relacionada a la materia empresas públicas sub nacionales, limita su ejercicio, por ejemplo se requiere la actualización del código de comercio o normativa sectorial. Por otro lado, la mesa técnica encargada deberá trabajar en una norma que modifique/actualice el código de comercio y otra normativa sectorial, para incorporar a las empresas públicas subnacionales dentro de su regulación, planteando que su alcance no se restrinja a su jurisdicción territorial sino que pueda tener un alcance nacional e internacional, tomando en cuenta que los GGAA, además de poder participar en empresas publicas estratégicas, también tienen la competencia exclusiva para crear empresas públicas en el ámbito de su jurisdicción y en alianza con otros GGAA.  Analiza  Analizarr la la posibili sibilid dad de participa rticipación ción de las las entida ntidad des terr itor itor iale iales autó utónom nomas en pr oyecto ctos de i nver nver sión si ón estr estrat até ég i ca de del ni vel vel centr centr al de del E stad stado

El ejercicio de la competencia exclusiva de los gobiernos autónomos departamentales y municipales “Participar en empresas de industrialización, distribución y comercialización de

Hidrocarburos en el territorio ya sea departamental o municipal en asociación con las entidades nacionales del sector”, dependerá de la ejecución del circuito competencial - legislación, reglamentación y ejecución - no obstante, la normativa sectorial relacionada a esta materia limita su ejercicio a ciertas actividades. Así también, la Ley Minera N° 535 establece que no se podrán constituir unidades o empresas mineras departamentales, regionales y/o municipales, ni participar en actividades de prospección, exploración, explotación, beneficio o concentración, fundición o refinación y comercialización. Es por esta razón que la mesa técnica deberá analizar los cambios normativos necesarios y los alcances relacionados a la participación de los gobiernos autónomos en las empresas públicas relacionadas a la explotación de recursos naturales. P r omov omove er la cr cr eaci aci ón de de empresas presas públi públicas cas subnaci subnaciona onale less y OE C A S y OE C OMS OM S , a parti partirr de  fond  fondo os espe specífico cífi coss

La comisión técnica deberá identificar la posibilidad de constituir Fondos financieros específicos  para impulsar programas de fortalecimiento institucional para la creación de empresas públicas subnacionales, de OECAS y OECOMS, considerando que en el marco del modelo de economía  plural, las OECAS y OECOMS tienen la misión de consolidar la economía comunitaria, buscando el excedente pero para ser distribuido entre los miembros de la comunidad de acuerdo a sus propios sistemas de administración, como una nueva alternativa de financiamiento, promoviendo de esta manera el desarrollo local y nacional a través de emprendimientos productivos y la generación y  promoción de nuevos empleos. G enerar nerar mecanism cani smos os par para a el el estable estableci cim mi ento de de asoci asociaci acione oness público-pr públi co-prii vadas vadas par para a la i mpleme lementación ntación de emprendim prendimi entos productivo productivoss entre entre los los disti di stintos ntos nive ni veles les de G obi obi er no y el  sect  secto or pr pr ivad ivado. 92

La Ley N° 338 reconoce a las Organizaciones Económicas Campesinas, Indígena Originarias –  OECAS y a las Organizaciones Económicas Comunitarias –  OECOM,  OECOM, como actores económicos  productivos capaces de generar autoempleo, empleo directo e indirecto y excedente, y dispone que el Estado Plurinacional en todos sus niveles de organización territorial tiene como obligación fortalecer a estas organizaciones a través de políticas y estrategias nacionales. La finalidad de esta norma es procurar que el pequeño productor agrícola pueda acceder a los servicios financieros que le permita obtener créditos para desarrollar su actividad y a los no financieros tales como servicios de capacitación, acceso a semillas, mercado justo y otros. En este entendido, la comisión técnica deberá trabajar en la construcción de mecanismos que  permitan viabilizar lo dispuesto por la norma para la ejecución de programas y proyectos  productivos, considerando como una alternativa la creación de empresas comunitarias que podrían estar conformadas a través de alianzas estratégicas con el sector público y/o privado como una nueva alternativa de financiamiento.

6.12.5 Brechas de Desigualdad E stab stablece lecer una asig asignación por por centual centual pr pr ogre ogr esiva si va y adm admi nistr ni strad ada a por por los di di fer entes ntes ni vele veless de Gobierno para destinar recursos a la niñez, adolescencia y mujer, con el fin de construir,  pri  pri ori zando ndo a la mujer ujer y a la adolesc lesce encia ncia y niñez niñez para red reducir ucir las las bre brech cha as de de desiguald sigualda ad y asimetrías. C onsti onsti tuir tui r F ondos ondos con con Di D i r ector ctor i os i nter nter guber uber nati nati vos vos (p (pr oducti oductivo vos, s, sociales, sociales, comp compensatori nsatori os de igualdad, creación de empresas), los cuales estén destinados a la disminución de brechas de desi de sigg ualdad ualdad y asim asi metrí trí as ter ter r i tor tor i ales, ales, el apoyo apoyo a las las i nici ni ciat atii vas vas prod pr oducti uctiva vass y empr esas públi pública cass de éstas, entr entre e otr otr os que que se de deffi nan; los cri cr i ter ter i os de de distr distrii bución buci ón de de los recur r ecursos sos de de estos fondos ondos deberán ser diferenciados, de acuerdo a las características de los niveles de gobierno.

Los temas de desigualdad de género géner o y de la violencia hacia las mujeres deben debe n ser tratados de forma integral, puesto que las repercusiones de los mismos no se limitan a un solo segmento de la sociedad, sino al conjunto de sus miembros. Por ello, el proceso del Pacto Fiscal no podía ser llevado a efecto sin considerar un enfoque integral en todos los niveles de gobierno del Estado Plurinacional e inherente a todos los gastos en los que incurren los mencionados niveles. Si es transversal a los gastos, entonces la forma de cómo se distribuyen los recursos tiene repercusiones, pues éstos definen, en última instancia, los porcentajes que pueden ser asignados a las prioridades de gasto de una administración y, en definitiva, la asignación porcentual del gasto  para los temas de género31. Por lo tanto, las desigualdades de género y los problemas de la violencia hacia las mujeres deberían ser abordados desde ambos puntos de vista, desde la forma cómo se distribuyen los ingresos y la forma cómo se asigna el gasto. ACOBOL, parte integrante de la Comisión Técnica del Pacto Fiscal (CTPF), ha presentado sus  planteamientos a nombre de todas las mujeres, las que se sistematizan a continuación, tomando en cuenta que las mismas no son limitativas. 31 Queda claro que

una escasa asignación de recursos a una administración, repercute en una escasa o nula asignación de recursos a los temas concretos de género. 93

Se debe considerar también que todos los temas serán tratados en la reunión del 18 de enero de 2018 de la “Comisión Técnica de Disminución de Brechas de Desigualdad”, creada en la CTPF.  Desde el punto de vista del gasto

Incluir en los requisitos de los planes de pre inversión el enfoque de género de TODOS los  proyectos públicos que se tramiten en el Estado Plurinacional de Bolivia. Ejemplo, en la construcción de escuelas y/o colegios. Para esto se debe incluir en la normativa de la inversión del Ministerio de Planificación del Desarrollo, las directrices respectivas. Incluir en las Directrices y Clasificadores presupuestarios, normativa que permita cuantificar el gasto en género, sobre todo en proyectos sociales. En este tema serán fundamentales las reuniones con el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, para p ara el análisis de las posibilidades a tomar en cuenta. En este mismo sentido se debe considerar un porcentaje de gasto en género que deberán asignar los distintos niveles de gobierno, que serán administrados por cada uno de ellos en sus respectivas  jurisdicciones. Apoyar efectivamente, desde los distintos niveles de gobierno, el desarrollo productivo liderado  por mujeres. En el mismo sentido, fomentar la constitución de empresas públicas lideradas por mujeres. Se pretende crear toda la normativa necesaria que apoye al empoderamiento de las mujeres. Implementar una política de Estado para dotar de viviendas sociales a mujeres jefas de familia. Una de las debilidades de la actual política de dotación de viviendas sociales es que no identifica a mujeres que se hacen cargo de un hogar, sea con sus descendientes o con sus ascendientes, por lo tanto, debe complementarse la normativa actual con este criterio de dotación de viviendas sociales. Delimitar los gastos en los cuales deben incurrir los GAD y los GAM en la competencia niño, niña, adolescente, mujer, adulto mayor y personas con discapacidad, a fin de no duplicar esfuerzos. La delimitación no implica, necesariamente, definir alcances competenciales, sino, cómo realizar trabajos coordinados en los temas que manda la competencia. Implementar indicadores para hacer seguimiento a los mandatos de la Ley 348 y sus Decretos reglamentarios que ordenan asignar recursos a temas de género y de violencia hacia las mujeres. Asegurar el acceso a la salud de las mujeres y niñas y niños. Para cumplir con este requerimiento es necesario identificar la fuente de recursos que garantice dicha política, por lo tanto, el debate deberá centrarse en ambos temas: garantizar el acceso acc eso y garantizar la sostenibilidad de los recursos que lo financien.  Desde el punto de vista del ingreso

Reasignar las actuales transferencias a los GGAA en las que predomina el criterio de población, complementando con criterios de pobreza, seguridad alimentaria, NBI, desempleo juvenil, etc. Esta  propuesta será complementaria a la que se trabaje trab aje en otras mesas técnicas. 94

Establecer alícuotas diferenciadas para artículos de lujo a fin de crear un FONDO destinado a  proyectos de desarrollo social que beneficie sobre sobr e todo a las familias más vulnerables. Este tema deberá ser incorporado para su tratamiento en la mesa técnica tributaria. Crear créditos especiales dirigidos a mujeres emprendedoras, tema que también debe ser tratado en la mesa técnica tributaria.

6.12.6 Autonomía Indígena Originaria Campesina y Autonomía Regional C onform onformaci aci ón de de una me mesa té técnica cni ca entre ntr e el SE S E A y las las autono autonom mí as i ndíge ndíg ena or or i gi nari o campe campesi sinas nas par par a forta for talece lecerr el ejerci ejer cici cio o de sus compe competenci tencias as y capaci capacitac tacii ón sobr sobr e adm admi nistr ni straci ación ón  y cont contrr ol gube gubernam rnamenta ntal en las las Autono Autonom mí as I ndíg ndíge ena Ori gina gi nari ri o Camp Campesinas. sinas.

Si bien la ley Marco de Autonomías y Descentralización establece que el Servicio Estatal de Autonomías en coordinación con las instancias del nivel central del Estado apoyará en el ejercicio gradual de las nuevas competencias a través de programas de asistencia técnica, es necesario establecer una mesa técnica de coordinación permanente y elaborar el programa de asistencia técnica donde se contemple la administración y control gubernamental, este programa deberá contar con la participación del Viceministerio de Autonomías, Ministerio de Economía y Finanzas Publicas, Ministerio de Planificación, entre otras. E stab stablece lecer una asig asi gnación porcentual orcentual de los los benefi benefici cios os de de los los r ecursos cur sos natur naturale aless par par a las autono autonom mí as indíg indíge ena or or i gi nari nari o ca campesinas, si nas, con el el fi f i n de r educir uci r brechas brechas de de desi sigg ualdad ualdad.. E n el el caso de las auto autonom nomíí as ind indí g ena or or i gi nari o cam camp pesinas, si nas, asignar asig nar las las regalías regalí as co como estable stablece cen n los artí ar tículos culos 276 y 353 de de la CPE CP E .

La Ley Marco de Autonomías y Descentralización ya establece para los GAIOC una transferencia de regalías por explotación de recursos naturales. Con el propósito de hacer efectiva esta disposición, la mesa técnica deberá trabajar en la elaboración de una norma departamental que establezca el porcentaje de participación de las regalías departamentales por la explotación de recursos naturales producto de la actividad económica desarrollada en su jurisdicción territorial. Asimismo, se deben establecer los mecanismos de coordinación necesaria entre el Gobierno Autónomo Departamental y el GAIOC, para consensuar los porcentajes de participación, con la finalidad de cumplir con los derechos fundamentales y reducir las brechas de desigualdad dentro de la jurisdicción territorial del GAIOC. E stab stablece lecer una asig asi gnación porcentual porcentual en los di di fer entes ntes ni veles veles de de gobi gobi er no para para desti destinar nar r ecursos cur sos a las naci nacione oness y pue pueblo bloss indíg i ndíge ena or or i gi nari nari o campe campesi sinos, nos, con con el el fi fi n de r educir brechas brechas de desigualdad.

Si bien la CPE en su artículo 353 establece una participación del aprovechamiento de los recursos naturales a favor de las NACIONES Y PUEBLOS INDÍGENAS ORIGINARIO CAMPESINOS, queda pendiente el desarrollo de los mecanismos operativos y los procedimientos para la ejecución de los mismos. Por lo que se recomienda que el Viceministerio de Autonomías, en coordinación con la cartera responsable de las finanzas públicas y las entidades territoriales involucradas, trabajen los mecanismos necesarios para su ejecución. 95

Asimismo, se deben promover espacios de coordinación entre las naciones y pueblos indígena originario campesinos y las entidades territoriales autónomas que participen de los beneficios por la explotación de los recursos naturales, con la finalidad de determinar la participación de estos recursos. I nver nver sión si ón pr pr i ori tar tar i a de de r ecursos cur sos de del F ondo ondo I ndíge ndíg ena en en progr progra amas y pr pr oyecto yectoss de las enti entid dade ades territoriales autónomas, incluyendo aquellos destinados al fortalecimiento de la economía comuni comuni tar tar i a, par par a lo cual ser equie qui er e coor coor dinaci dinación ón con con las autor autorii dade dadess compe compete tente ntes, s, pri pr i ori ori zando zando a las las autono autonom mí as ind indí g ena or or i gi nari o cam campesinas. si nas.

Se debe establecer un espacio de coordinación a la cabeza del Fondo Indígena, los gobiernos autónomos municipales y las autonomías indígenas originarias campesinas, con participación de las Comunidades Indígena Originario Campesinos, Comunidades Campesinas, Interculturales y Afrobolivianas, con el objetivo de priorizar la ejecución de programas y proyectos productivos a fin de fortalecer la economía comunitaria, como los programas y/o proyectos productivos de  prioridad Sectorial y/o Estrategia Nacional en los que pueden concurrir las ETA, con recursos de contrapartes en el marco de convenios intergubernativos.

Autonomía Regional E n el caso caso de de la Autono Autonom mí a R egi onal, acceso acceso a los cré cr éditos y em empré préstito sti toss inte i nterr nos y ex exter ter nos, así com como el el análisi análi siss de la factibili factibi lid dad de cont contar ar con con dom domi nios ni os tri butar utar i os re r eg i onales. onales.

En la Ley No. 031 Marco de Autonomías y Descentralización, no se establece como recursos de las entidades territoriales regionales los créditos y empréstitos internos y externos, por tanto, actualmente, los Gobiernos Autónomos Regionales no están habilitados para contratar deuda  pública, por lo que se propone pr opone considerar cons iderar la conformación de una mesa técnica técn ica que modifique la Ley de Endeudamiento Público u otra normativa relacionada, para la inclusión de la deuda pública como una fuente de recursos de los Gobiernos Autónomos Regionales. Respecto, al análisis de la factibilidad de contar con dominios tributarios regionales, el Parágrafo II, Artículo 323 de la Constitución Política del Estado ya establece que las entidades territoriales autónomas regionales tienen como dominio tributario los impuestos departamentales tasas y contribuciones especiales. Concordante con esta disposición la Ley No. 031 Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), dispone que las entidades territoriales autónomas regionales administrarán entre otros los recursos provenientes de tasas y contribuciones especiales establecidas por ley del nivel central del Estado. Al respecto, la Ley N° 154 de clasificación y definición de impuestos y de regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio de los gobiernos autónomos, ya establece una clasificación y definición sobre los impuestos de dominio tributario nacional, departamental y municipal. En este sentido, a partir del marco legal contenido en la CPE, la LMAD y la Ley N° 154, podemos señalar que el dominio tributario de los Gobiernos Autónomos Regionales está conformado por impuestos departamentales y la administración de tasas y contribuciones especiales, es decir, se le otorga potestad tributaria sobre todo tipo de tributo, sin embargo, hay que considerar que la Autonomía Regional no legisla y para ejercer la competencia exclusiva departamental de creación de tributos tendría que legislar, por tanto a través de la mesa técnica se deberá trabajar en un  proyecto de d e ley, le y, incorporando incorporan do un régimen especial para que la autonomía regional pueda pued a ejercer 96

su dominio tributario de manera autónoma, considerando que el artículo 276 de la CPE establece que las entidades territoriales autónomas no estarán subordinadas entre ellas y tendrán igual rango constitucional. La comisión deberá conformarse a la cabeza del Viceministerio de Política Tributaria.

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