diseño de control de gestión de obras

DISEÑO DE UN SISTEMA DE CONTROL DE GESTIÓN COMO APOYO A LA CONSERVACIÓN DE REDES VIALES REALIZADA POR EL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS MEMORIA PARA OPTAR AL TÍTULO DE INGENIERO CIVIL INDUSTRIAL

SEBASTIÁN ALBERTO GÁLVEZ SEPÚLVEDA

PROFESOR GUÍA: OMAR CERDA INOSTROZA MIEMBROS DE LA COMISIÓN: JUAN DYVINETZ PINTO JORGE MONTECINOS ALVARADO

SANTIAGO DE CHILE ABRIL 2008

RESUMEN DE LA MEMORIA PARA OPTAR AL TÍTULO DE INGENIERO CIVIL INDUSTRIAL POR: SEBASTIÁN GÁLVEZ S. FECHA: 31/03/2008 PROF. GUÍA: Sr. OMAR CERDA “DISEÑO DE UN SISTEMA DE CONTROL DE GESTIÓN COMO APOYO A LA CONSERVACIÓN DE REDES VIALES REALIZADA POR EL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS” El presente corresponde al Informe Final del Trabajo de Título “Diseño de un Sistema de Control de Gestión como apoyo a la conservación de redes viales realizada por el Ministerio de Obras Públicas”. Fue desarrollado en el Sector Público, específicamente en el Subdepartamento de Conservación por Administración Directa (CADI), el cual forma parte de la Dirección de Vialidad, la cual a su vez forma parte del Ministerio de Obras Públicas. La estructura organizacional del CADI está dada por un Nivel Central, al cual se suman las 49 Oficinas Provinciales de Vialidad, las cuales desempeñan labores asociadas a la conservación de redes viales como parte de sus funciones. El CADI es la entidad pública responsable de la conservación de las redes viales. Esta conservación es realizada con maquinarias y operarios propios de Vialidad. En el caso de la conservación de redes viales realizada por privados los Contratos Globales constituyen el ejemplo más emblemático. La justificación para la realización del Trabajo surge a partir del interés del Nivel Central del CADI, de contar con un análisis y desarrollo de conclusiones bajo una óptica de la ingeniería civil industrial, que permitan la eventual implementación de medidas que mejoren la gestión del Subdepartamento. La solución propuesta para hacerse cargo de la necesidad del Nivel Central de contar con este análisis fue el Diseño de un Sistema de Control de Gestión. En el caso de este Trabajo, este Sistema fue desarrollado siguiendo la metodología del Balanced Scorecard (Cuadro de Mando Integral), propuesta por Kaplan y Norton en 1992. En la primera parte del Trabajo, se presentan antecedentes generales del CADI y de las redes viales. Posteriormente se realiza un diagnóstico, en el cual comienza a definirse la problemática a la cual se ve enfrentada la modalidad. Luego se plantea el enfoque estratégico, en el cual se presentan la Misión y Visión del CADI. Se realiza un Análisis FODA, que incorpora elementos presentes en el diagnóstico así como la opinión de personal administrativo de la Administración Directa, para finalmente elaborar una propuesta de estrategia para la organización. La Fase Final del Trabajo consiste en la elaboración del Cuadro de Mando Integral para el CADI, en el que se plantean 8 Objetivos Estratégicos, 14 Objetivos Específicos y 27 Indicadores de Control de Gestión. Se establecen metas para los Indicadores así como las responsabilidades asociadas al control de los mismos. Finalmente se propone un Plan de Acción basado en “Frentes de Acción”, a modo de alinear los requerimientos necesarios para una posterior implementación del Sistema. Se establece que para la implementación de 15 de estos Indicadores resulta necesaria la realización de una serie de tareas por parte del CADI, tanto a Nivel Central como a nivel provincial. Dado el grado de complejidad de algunas de las tareas propuestas, se determina que corresponderá al Nivel Central determinar el grado de aplicación de las medidas establecidas como parte del Trabajo.

ÍNDICE 1. CONTEXTO GENERAL DEL TRABAJO DE TÍTULO.......................................... 1 1.1 Introducción.................................................................................................... 1 1.2 La Conservación de Redes Viales en Chile ................................................... 1 1.3 El Subdepartamento de Conservación por Administración Directa................ 2 1.3 Descripción del Trabajo de Título y Justificación ........................................... 4 1.4 Objetivos ........................................................................................................ 6 1.5 Marco Teórico ................................................................................................ 6 1.5.1 El Balanced Scorecard ............................................................................ 6 1.5.2 Las Cuatro Perspectivas.......................................................................... 8 1.5.3 El Mapa Estratégico................................................................................. 9 1.5.4 El Enfoque de las 3M’s .......................................................................... 10 1.5.5 El Cuadro de Mando Integral para organizaciones sin fines de lucro .... 10 1.5.6 Consideración respecto de otras metodologías..................................... 11 1.6 Metodología ................................................................................................. 12 1.7 Alcances ...................................................................................................... 14 1.8 Resultados Esperados ................................................................................. 14 2. ANTECEDENTES GENERALES DE LAS REDES VIALES Y DE LA CONSERVACIÓN POR ADMINISTRACION DIRECTA ........................................ 15 2.1 Redes Viales ................................................................................................ 15 2.1.1 La Red Vial Nacional ............................................................................. 15 2.1.2 Operaciones de Conservación............................................................... 17 2.1.3 Gasto en Conservación (Dirección de Vialidad) .................................... 17 2.1.4 Gasto en Conservación (Administración Directa) .................................. 18 2.1.5 Red Vial Atendida .................................................................................. 19 2.2 Metodología y Sistema SAM........................................................................ 20 2.2.1 Planificación........................................................................................... 20 2.2.2 Programación ........................................................................................ 22 2.2.3 Ejecución ............................................................................................... 22 2.2.4 Control y Validación............................................................................... 22 2.3 Factores componentes del gasto en las operaciones de conservación ....... 23 2.3.1 Mano de Obra........................................................................................ 23 2.3.2 Maquinarias ........................................................................................... 25 2.3.3 Materiales y Combustible....................................................................... 27 3. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL................................................... 29 3.1 Diagnóstico de Factores .............................................................................. 29 3.1.1 Mano de obra......................................................................................... 29 3.1.2 Maquinarias ........................................................................................... 30 3.2 Pasos Metodología SAM.............................................................................. 31 3.2.1 Planificación........................................................................................... 31 3.2.1.1 El proceso de Inventario de Conservación ......................................... 31 3.2.1.2 Otras consideraciones respecto de la Planificación............................ 32 3.2.2 Programación ........................................................................................ 33 3.2.3 Ejecución ............................................................................................... 33 3.2.4 Control y Validación............................................................................... 34 i

4. TEMAS ESTRATÉGICOS ................................................................................. 35 4.1 Misión y Visión de la Administración Directa................................................ 35 4.2 Análisis FODA.............................................................................................. 36 4.2.1 Fortalezas .............................................................................................. 36 4.2.2 Debilidades ............................................................................................ 37 4.2.3 Oportunidades ....................................................................................... 37 4.2.4 Amenazas.............................................................................................. 38 4.3 Formulación de una estrategia para el CADI ............................................... 38 5. EL CUADRO DE MANDO INTEGRAL PARA EL CADI ..................................... 40 5.1 Objetivos Estratégicos y Específicos ........................................................... 40 5.1.1 Perspectiva Comunidad y Usuarios....................................................... 40 5.1.2 Perspectiva Financiera .......................................................................... 41 5.1.3 Perspectiva Procesos ............................................................................ 42 5.1.4 Perspectiva Innovación y Aprendizaje ................................................... 44 5.2 Mapa Estratégico ......................................................................................... 46 5.3 Indicadores de Control de Gestión............................................................... 47 5.3.1 Perspectiva Comunidad y Usuarios....................................................... 47 5.3.2 Perspectiva Financiera .......................................................................... 49 5.3.3 Perspectiva Procesos ............................................................................ 52 5.3.4 Perspectiva Innovación y Aprendizaje ................................................... 57 5.4 Metas para Indicadores y Recomendaciones para Implementación ............ 61 5.4.1 Perspectiva Comunidad y Usuarios....................................................... 61 5.4.2 Perspectiva Financiera .......................................................................... 62 5.4.3 Perspectiva Procesos ............................................................................ 64 5.4.4 Perspectiva Innovación y Aprendizaje ................................................... 66 5.5 Elaboración de un Plan de Acción para el CADI .......................................... 72 6. CONCLUSIONES .............................................................................................. 74 7. BIBLIOGRAFÍA.................................................................................................. 77 ANEXOS................................................................................................................ 78 Anexo 1: Organigrama Ministerio de Obras Públicas ................................................... 78 Anexo 2: Organigrama Dirección de Vialidad ............................................................... 79 Anexo 3: Organigrama Subdirección de Mantenimiento............................................... 80 Anexo 4: Listado de Operaciones realizadas por Administración Directa (año 2006) ... 81 Anexo 5: Marco Normativo ........................................................................................... 85 Anexo 6: Plan de Mejoramiento.................................................................................... 92

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1. CONTEXTO GENERAL DEL TRABAJO DE TÍTULO

1.1 Introducción El presente corresponde al Informe Final del Trabajo de Título “Diseño de un Sistema de Control de Gestión Como Apoyo a la Conservación de Redes Viales Realizada por el Ministerio de Obras Públicas”. La motivación para este Trabajo surge a razón del interés del Subdepartamento de Conservación por Administración Directa (CADI), el cual es la entidad fiscal1 a cargo de realizar las labores de conservación de redes viales en Chile, de contar con un análisis y desarrollo de conclusiones bajo una óptica de la ingeniería civil industrial, que permitan la eventual implementación de medidas que mejoren la gestión del Subdepartamento. El CADI forma parte de la Dirección de Vialidad, la cual a su vez forma parte del Ministerio de Obras Públicas (MOP).2 En el presente capítulo se presentará el contexto del Trabajo a desarrollar, describiendo la ubicación del CADI dentro del MOP, así como presentando una descripción de la labor realizada por dicho Subdepartamento. Se presentará la justificación para el Trabajo y se describirá extensamente el Marco Teórico que servirá de base para el desarrollo del mismo: el Balanced Scorecard, desarrollado por Kaplan y Norton en 1992. Se presentarán además los Objetivos, General y Específicos, seguidos de la Metodología a emplearse, para posteriormente finalizar con un listado de los Resultados Esperados al completarse el Trabajo de Titulación.

1.2 La Conservación de Redes Viales en Chile El Estado de Chile, a través del Ministerio de Obras Públicas, debe velar por la transitabilidad a lo largo del medio nacional. Para este efecto, deben construirse vías que permitan la conectividad entre las distintas zonas del territorio, que den respuesta a las necesidades de transporte de la población entre las distintas localidades. Así como es necesaria la constante incorporación de nueva infraestructura, también es necesaria una adecuada manutención y conservación de las vías existentes, dado su natural deterioro debido al uso, o bien según eventualidades climáticas o de otro tipo. Corresponde a la Subdirección de Mantenimiento, dependiente de la Dirección de Vialidad, a su vez dependiente del Ministerio de Obras Públicas, el coordinar la labor de conservación de las redes viales. Para este efecto, cuenta con los siguientes Departamentos3: • • • •

Conservación Maquinarias Pesaje Seguridad Vial

1 Existen otras modalidades de conservación de redes viales que son financiadas por privados, siendo el caso más representativo el de los Contratos Globales de Conservación. 2 Los organigramas del Ministerio de Obras Públicas, la Dirección de Vialidad y la Subdirección de Mantenimiento, se encuentran disponibles en los Anexos 1, 2 y 3. 3 La estructura organizacional a la cual pertenece el CADI se encuentra disponible en los Anexos 1, 2 y 3.

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El Departamento de Conservación, de acuerdo a Decreto Supremo Nº79, es el encargado de planificar, organizar, coordinar y controlar la conservación del patrimonio vial en uso. Antiguamente correspondía al Estado realizar el total de esta conservación, a través de la modalidad denominada Conservación por Administración Directa, pero hace algunos años se permitió la incorporación del sector privado, mediante la creación de los Contratos Globales de Conservación. Mediante este tipo de contratos, el Estado otorga una cierta cantidad de recursos, y le corresponde a los privados realizar las labores de conservación pertinentes, obteniendo utilidades en función de la eficiencia de los métodos empleados. Existen además los Contratos Tradicionales, similares a los Contratos Globales pero en los cuales la relación contractual se da directamente entre los privados y las Direcciones Regionales de Vialidad. Por otra parte el Programa de Caminos Básicos, consiste en un esfuerzo por reforzar la calidad de ciertas vías rurales (originalmente el mejoramiento de 5.000 Km. de la superficie de rodadura de caminos de bajo tránsito). Se asocian a este Departamento además la mantención y medición de parámetros de ciertos túneles. Se tiene entonces que este Departamento cuenta con los siguientes Subdepartamentos: • • • • •

Conservación por Administración Directa Conservación por Contratos de Redes Conservación por Contratos Tradicionales Caminos Básicos Conservación de Túneles

El Subdepartamento de Conservación por Administración Directa existe formalmente a Nivel Central, pero en las provincias (que como se describirá más adelante, son las encargadas de planificar, programar y ejecutar las operaciones de conservación) sólo existe la instancia de la Jefatura Provincial de Conservación, la cual forma parte de la respectiva Oficina Provincial de Vialidad. Esta es la encargada de realizar gestión de todas las modalidades recién descritas, es decir, no existe a nivel provincial un cargo asociado a la Administración Directa que sea de dedicación exclusiva.

1.3 El Subdepartamento de Conservación por Administración Directa El Subdepartamento de Conservación por Administración Directa es la instancia gubernamental en Chile encargada de realizar la labor de conservación del patrimonio vial, mediante la planificación, programación y ejecución de las llamadas “operaciones de conservación”, las cuales son realizadas con maquinarias, mano de obra y materiales propios de la Dirección de Vialidad. El documento formal que define las características de las distintas operaciones de conservación existentes es el Volumen 7 del Manual de Carreteras. La estructura organizacional es relativamente simple, y está definida, como es habitual en el sector público, en base a la división político-administrativa del país. En primera instancia existe la Dirección de Vialidad, la cual cuenta con un nivel central, 13 direcciones regionales y 49 oficinas provinciales. En segundo lugar existe el Departamento de Conservación, que cuenta con representación en cada una de las 49 provincias, mediante el cargo de Jefe Provincial de Conservación. Éste último forma parte de la dotación estable de la respectiva Oficina Provincial de Vialidad. La función del CADI a nivel central consiste básicamente en definir los procedimientos que deben emplear las Jefaturas Provinciales de Conservación para llevar a cabo las labores de conservación. Actualmente la directriz principal que define la forma en que estas operaciones deben ser realizadas se conoce como “Metodología SAM”. La sigla SAM corresponde a 2

“Sistema de Administración de Mantenimiento”, y desde que fue implementada es una metodología que lleva aproximadamente 20 años en funcionamiento. De manera reciente, hace aproximadamente 5 años, la Metodología SAM cuenta con el apoyo de una plataforma computacional desarrollada en formato Access. Actualmente cuando se menciona el término “SAM”, esto se refiere al sistema computacional que respalda la metodología, más que a la metodología en sí. Tanto la metodología como el sistema computacional cuentan con el mismo documento oficial, el “Instructivo SAM”. El propósito de este instructivo es facilitar a las provincias y regiones el uso de los sistemas (SAM Provincial y SAM Regional, respectivamente). Descrito en términos simples facilita la ejecución de los siguientes pasos: 1) El ingreso a la plataforma SAM Provincial de datos correspondientes a la realización de operaciones de conservación para un mes dado, por parte de las Jefaturas Provinciales de Conservación. 2) El envío de estos datos a la Dirección Regional de Vialidad correspondiente. 3) La consolidación de datos provenientes de cada provincia, por parte de la respectiva Dirección Regional. 4) El envío de los datos consolidados de la región al nivel central del CADI. Es importante observar, dado lo recién expuesto, que la plataforma computacional SAM no corresponde a un sistema integral “en línea”, sino que corresponde a unidades independientes que se unen para formar un todo. Es decir, los 49 sistemas SAM Provinciales, los 13 sistemas SAM Regionales, y el sistema SAM de nivel central constituyen unidades independientes entre sí, entre las cuales el intercambio de información está dado principalmente mediante el envío de material magnético (disquetes), el cual es efectuado de manera mensual. Además de facilitar el ingreso de datos a los respectivos sistemas, el Instructivo SAM describe los pasos que forman parte de la Metodología SAM, es decir: • • • •

Planificación Programación Ejecución Control y Validación

La labor del nivel central del CADI consiste entonces en: • • •

Recibir la información consolidada de las regiones y generar informes a partir de esta información. Detectar la presencia de inconsistencias a partir de las informaciones recibidas, y aplicar medidas correctivas (en algunos casos incluso sumarios administrativos). Realizar esfuerzos constantes por capacitar a las Oficinas Provinciales en aspectos relacionados al uso de la Metodología SAM.

Probablemente este último aspecto es al que más tiempo dedica actualmente el nivel central del CADI, mediante la realización de reuniones con las Oficinas Provinciales, presentaciones en Powerpoint, e intercambio de experiencias con el personal ligado a la conservación de redes viales, ya sea a nivel administrativo o a nivel de operarios visitando las faenas. A nivel operativo, el personal a cargo de ejecutar las operaciones de conservación se divide en “cuadrillas”. Cada cuadrilla es responsable de la realización de un conjunto de operaciones de conservación. A continuación se listan las principales cuadrillas con una breve descripción del tipo de labor que realizan: 3

•

•

• • • •

Reperfilado: Uso de una motoniveladora para devolver a la calzada su geometría inicial, mediante el uso de una cuchilla adherida a la maquinaria. Se aplica sobre caminos de grava. Recebo: Acción de adicionar material a la calzada de modo que esta recupere su estado inicial. Esto debido a que si bien la operación de reperfilado provee la geometría que el camino poseía inicialmente, se produce pérdida de material, el cual es recuperado mediante la operación de recebo. Saneamiento: Consiste en la limpieza y manutención de las vías de evacuación de aguas lluvias que se encuentran adyacentes a los caminos. Señales: Manutención de señales; seguridad vial. Puentes: Reparación y reconstrucción de puentes. Bacheo: Reparar baches. Se aplica sobre calzadas pavimentadas.

Resulta relevante mencionar como parte de esta descripción que algunos sectores han considerado la posibilidad de que la Administración Directa cese de realizar labores de conservación de Redes Viales, transformándose en una entidad netamente reguladora o fiscalizadora del trabajo que se realizara bajo la modalidad de Contratos Globales4. Al consultar sobre estas temáticas, la respuesta fue que la problemática que surge en este caso no atañe directamente al Departamento de Conservación, del cual la Administración Directa depende directamente, sino al Departamento de Maquinarias. Se encontraría con una situación en la que el Estado es dueño de una gran cantidad de equipos, sin poder darles uso, así como un Departamento completo, con recursos comprometidos, sin objetivos claros ni concretos. El camino a seguir en consecuencia al parecer no corresponde a la eliminación de alguna de las modalidades, sino, por el contrario, potenciar la labor en conjunto que ellas realizan5, mediante una mejor coordinación y cooperación entre las mismas. 1.3 Descripción del Trabajo de Título y Justificación Como ya se ha mencionado, existe interés por parte del Subdepartamento CADI de que se realice un trabajo de ingeniería civil industrial que contemple al menos lo siguiente: • •

Diagnóstico de la situación actual Proposición de medidas de mejoramiento de la gestión

Por otra parte, el Ministerio de Obras Públicas desea que se estudien aspectos relativos a la gestión de 2 de las modalidades de conservación recién descritas: Administración Directa y Contratos Globales. Para estos efectos, la Dirección de Vialidad solicitó servicios de consultoría para 2 estudios (uno para cada modalidad). Estos estudios tienen como objetivo principal definir, estructurar y aplicar un Plan de Mejoramiento de gestión para cada modalidad. En el caso del presente Trabajo de Titulación, se pretende hacerse cargo del interés tanto del CADI como del MOP en que se desarrollen estas actividades. Por otra parte, se ha señalado que para cada una de las etapas de la Metodología SAM se han detectado importantes oportunidades de mejoramiento. El siguiente esquema ilustra la Metodología SAM y las correspondientes etapas:

4 Los Contratos Globales de conservación, como ya se ha mencionado, corresponden a una modalidad en la que un privado se adjudica la responsabilidad de conservar un conjunto dado de caminos, a cambio de recibir un pago por parte del Estado. 5 “Labor en conjunto” se refiere a que ambas modalidades persiguen el mismo fin, siendo indiferente para el usuario si la conservación es realizada mediante una modalidad u otra.

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Fig 1.3-1 Metodología SAM Fuente: Instructivo SAM

El problema entonces está dado por la necesidad del Subdepartamento CADI de contar con un diagnóstico de la situación actual. Se espera que al realizar este diagnóstico y al proponer medidas de mejoramiento se puedan lograr en parte los siguientes objetivos esenciales: • •

Incremento de productividad, lo cual se traduce en una mayor cobertura de Kilómetros dados los mismos recursos. Incremento de eficiencia, lo cual se traduce en un menor costo (unitario) 6 para una operación de conservación dada.

De manera lógica, en ambos casos el cumplimiento de estos objetivos no puede estar asociado a pérdidas de calidad de los trabajos. La forma de resolver el problema planteado será mediante el Diseño de un Sistema de Control de Gestión empleando la metodología denominada Balanced Scorecard (BSC). La razón para el uso de esta metodología se explicitará adecuadamente en los subcapítulos siguientes. No obstante, es posible adelantar que el BSC es una herramienta que ha sido empleada con comprobado éxito en procesos de mejoramiento de gestión no sólo en el ámbito privado, sino también en el público y aquel asociado a organizaciones sin fines de lucro. Una vez establecido el diagnóstico solicitado por el cliente, el BSC (o Cuadro de Mando Integral) permitirá proponer soluciones de una manera ordenada y coherente.

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El “costo unitario” se refiere al costo de realizar 1 unidad de operación de conservación. Esta unidad depende de la operación, por ejemplo, en el caso de reperfilado, se refiere al costo de realizar 1 kilómetro de reperfilado. En el caso de otras operaciones el resultado puede medirse con otras unidades (ej: metros cúbicos).

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1.4 Objetivos Objetivo General “Diseñar un Sistema de Control de Gestión para el Subdepartamento de Conservación por Administración Directa.” Objetivos Específicos • • • • •

Realizar un diagnóstico de la Situación Actual del CADI Discutir, elaborar y proponer la Misión y Visión del Subdepartamento CADI Elaborar la estrategia del Subdepartamento CADI, mediante la declaración de Objetivos Estratégicos y Específicos y el establecimiento de relaciones causales entre los mismos. Obtención de un conjunto de Indicadores que evalúen de correcta forma el cumplimiento los Objetivos Estratégicos y Específicos definidos previamente. Definición de metas asociadas a los Indicadores propuestos y desarrollo de recomendaciones para su implementación.

1.5 Marco Teórico La Norma UNE 66174 de Noviembre de 2003 en su apartado 3.8 define el concepto de “Cuadro de Mando” de la siguiente forma: Cuadro de Mando: Herramienta de gestión que facilita la toma de decisiones y que recoge un conjunto coherente de indicadores que proporciona a la alta dirección y a las funciones responsables, una visión comprensible del negocio o de su área de responsabilidad.7 El concepto de Cuadro de Mando Integral proviene de una adaptación del Tableau de Bord francés, tablero para medir indicadores de gestión pero en el que la definición de éstos estaba basada exclusivamente en el criterio y experiencia de los gerentes. Kaplan y Norton llevaron el concepto de Cuadro de Mando al siguiente paso, al incorporar la estrategia de las organizaciones e idear un mecanismo para alinear dicha estrategia con los indicadores anteriormente mencionados.8 1.5.1 El Balanced Scorecard De acuerdo a Kaplan y Norton, “El Cuadro de Mando Integral (CMI) proporciona a los directivos el equipo de instrumentos que necesitan para navegar hacia un éxito competitivo futuro. Hoy en día, las organizaciones están compitiendo en entornos complejos y, por lo tanto, es vital que tengan una exacta comprensión de sus objetivos y de los métodos que han de utilizar para alcanzarlos. El CMI traduce la estrategia y la misión de una organización en un amplio conjunto de medidas de actuación, que proporcionan la estructura necesaria para un sistema de gestión y medición estratégica. El CMI sigue poniendo énfasis en la consecución de objetivos financieros, pero también incluye los inductores de actuación de esos objetivos financieros. El cuadro de mando mide la actuación de la organización desde cuatro perspectivas equilibradas: 7

http://www.webandmacros.com/Cuadro_mando_integral.htm “Implementación de un Balanced Scorecard para la Empresa Maam Company S.A.” Tesis Ingeniería Civil Industrial. María Ángeles Díaz Olalde. 8

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las finanzas, los clientes, los procesos internos, y la formación y crecimiento. El CMI permite que las empresas puedan seguir la pista de los resultados financieros, al mismo tiempo que observan los progresos en la formación de aptitudes y la adquisición de los bienes intangibles que necesitan para un crecimiento futuro”9. Por consiguiente, se puede decir que el CMI es una herramienta que permite traducir la visión de una organización, expresada a través de su estrategia, en términos y objetivos específicos, los cuales debieran ser medibles. A diferencia de otro tipo de metodologías, que centran sus resultados solamente en aspectos financieros, el CMI le otorga importancia a las actividades que crean valor. El esquema mostrado en la página siguiente ilustra los pasos que habitualmente se siguen durante el desarrollo de un CMI.

Fig 1.5.1-1 Esquema Ilustrativo Metodología CMI Fuente: http://www.webandmacros.com/creacion_cuadro_mando_integral.htm

Como se observa en el esquema, de manera previa al planteamiento de la estrategia y objetivos estratégicos corresponde realizar un análisis tanto interno como externo de la respectiva organización. Existe una gran variedad de herramientas para lograr este propósito. Entre los análisis más comúnmente utilizados destacan el Análisis FODA, el Modelo de las 5 Fuerzas de Porter, y el Análisis PEST, entre otros. Cabe mencionar que no necesariamente estos análisis conllevan como resultado una formalización de la misión y visión de la organización, puesto que éstas pueden estar definidas de manera independiente, pero si resultan fundamentales al momento de formalizar los objetivos estratégicos de la misma.

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KAPLAN, Robert S. y NORTON, David P. El Cuadro de Mando Integral.

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1.5.2 Las Cuatro Perspectivas Como ya se ha mencionado, existen cuatro perspectivas que conforman la base de esta metodología. A continuación se presenta una breve reseña de cada una de ellas:10 Financiera: Los indicadores financieros resultan valiosos para resumir las consecuencias económicas, fácilmente mensurables, de acciones que ya se han realizado. Los objetivos financieros acostumbran a relacionarse con la rentabilidad, medida, por ejemplo, por los ingresos de explotación, los rendimientos del capital empleado, o más recientemente por el valor agregado económico (EVA). Cliente: En esta perspectiva, los directivos identifican los segmentos de clientes y de mercado, en los que competirá la unidad de negocio, y las medidas de actuación de la unidad de negocio en esos segmentos seleccionados. Los indicadores fundamentales incluyen la satisfacción del cliente, la retención de clientes, la adquisición de nuevos clientes, la rentabilidad del cliente y la cuota de mercado en los segmentos seleccionados. Asimismo, se deben considerar indicadores del valor añadido que la empresa aporta a los clientes de segmentos específicos. Proceso Interno: En esta perspectiva, los ejecutivos identifican los procesos críticos internos en los que la organización debe ser excelente. Estos procesos bien pueden ser los ya existentes o bien, procesos totalmente nuevos. Además se pretende que esta perspectiva incorpore no sólo procesos tradicionales que generalmente forman parte de lo que se denomina la “onda corta” de la creación de valor (es decir, trabajar en función de productos y servicios ya existentes), sino lo que se denomina “onda larga”, es decir un mecanismo de innovación, en el que una organización sea capaz de crear productos y servicios completamente nuevos, que satisfagan las necesidades emergentes de los clientes actuales y futuros. Formación y Crecimiento: Los objetivos financieros, de clientes y de procesos internos del CMI revelarán grandes vacíos entre las capacidades existentes de las personas, los sistemas y los procedimientos, que constituyen las tres fuentes de la formación y crecimiento. Para llenar estos vacíos, se tendrá que invertir en la capacitación de empleados, potenciar los sistemas y tecnologías de información, y coordinar los procedimientos y rutinas de la organización. Son éstos en consecuencia los objetivos que se encuentran articulados a esta perspectiva del CMI. En 1996, en un artículo publicado en Harvard Business Review, Norton y Kaplan asociaron a cada perspectiva una pregunta, a fin de guiar la formalización de los objetivos estratégicos:

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•

Finanzas: ¿Cómo deberíamos aparecer ante nuestros accionistas, para tener, para tener éxito financiero?

•

Clientes: ¿Cómo deberíamos aparecer ante nuestros clientes para alcanzar nuestra visión?

•

Procesos Internos: ¿En qué procesos debemos ser excelentes para satisfacer a nuestros accionistas y clientes?

•

Formación y Crecimiento: ¿Cómo mantendremos y sustentaremos nuestra capacidad de cambiar y mejorar, para conseguir alcanzar nuestra visión?

KAPLAN, Robert S. y NORTON, David P. El Cuadro de Mando Integral.

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Fig 1.5.2-1 Esquema Ilustrativo Cuatro Perspectivas CMI Fuente: http://www.faesp.br/web_2005/rafi/art_ramon.aspx

1.5.3 El Mapa Estratégico Una vez establecido el marco estratégico inicial, es posible pasar a la siguiente etapa. Esta se inicia con la declaración de objetivos estratégicos asociados a cada perspectiva. Posteriormente se establecen las relaciones causales entre los distintos objetivos. Una forma de visualizar esto es a través de una pirámide. Los activos intangibles de una organización forman la base de la misma, expresada a través de las perspectivas de Procesos Internos y Formación y Crecimiento. Luego los objetivos que se determinen para cierto nivel de dicha pirámide resultarán como consecuencia de los niveles inferiores, o dicho de otra forma, el cumplimiento de un objetivo estratégico en específico dependerá del grado de cumplimiento de los objetivos estratégicos (en los niveles inferiores) con los cuales éste se encuentra relacionado.

Fig 1.5.3-1 Esquema Piramidal Perspectivas CMI Fuente: http://www.webandmacros.com/activos_cuadro_mando_integral.htm

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Fig 1.5.3-2 Ejemplo de Mapa Estratégico Fuente: http://www.degerencia.com/

1.5.4 El Enfoque de las 3M’s El último paso del CMI consiste en la generación de indicadores de gestión (Key Performance Indicators, KPI). Algunos ejemplos de éstos fueron mencionados en la reseña de las Cuatro Perspectivas, pero está claro que un indicador por sí solo no resulta muy útil. Para cada indicador (o medida) se debe establecer una meta asociada, así como una frecuencia de medición del cumplimiento de dicha meta.11 Pero el enfoque de las 3M va un paso más allá, e incorpora el concepto de medios, es decir, proyectos o acciones concretas que tengan como efecto el facilitar la consecución y el logro de las metas establecidas.12

1.5.5 El Cuadro de Mando Integral para organizaciones sin fines de lucro El concepto de mapas estratégicos constituyó un aporte al modelo original, que sólo contemplaba la existencia de indicadores asociados a objetivos, sin establecer las relaciones causales entre estos últimos. Un nuevo aporte surgió al momento de adaptar el modelo a la realidad de organizaciones que no poseen fin de lucro, tal como es el caso de las ONG’s u organismos públicos. La esencia del modelo es conservada en estos casos, pero se introduce un cambio al momento de establecer las relaciones causales. En las organizaciones con fin de lucro, el fin último es la generación de utilidades, por lo que resulta lógico que la perspectiva financiera ocupe el primer lugar de prioridad, resultando como consecuencia de todas las demás. En el caso de una organización sin fin de lucro, el aspecto financiero pierde esta

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La Construcción del Scorecard. El Mercurio, Santiago, Chile La Construcción del Scorecard. El Mercurio, Santiago, Chile

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importancia, siendo reemplazado por la perspectiva del cliente.13 Se tiene entonces que esta perspectiva es la que encabeza el mapa estratégico, lo cual se ilustra en el siguiente esquema:

Fig 1.5.5-1 Comparación Relaciones Causales entre Perspectivas Organizaciones Con y Sin Fines de Lucro Fuente: Balanced Scorecard Step-by-Step for Government and Nonprofit Agencies

1.5.6 Consideración respecto de otras metodologías En el ámbito del diseño de sistemas de control de gestión, existen otras metodologías en uso. Sin embargo, los Cuadros de Mando Integrales se han posicionado como la preferencia en la mayoría de los casos. Otras metodologías destacables son: • •

Sistemas de Control de Gestión basados en Centros de Responsabilidad (CR) Sistemas de Control de Gestión basados en Factores Críticos de Éxito (FCE)

Estos enfoques, al igual que el BSC, se basan sobre el concepto de establecer buenos Indicadores a partir de una estrategia dada. En el caso de los CR, en vez de establecerse en torno a perspectivas, los Indicadores se establecen en torno a “Unidades de Gestión”. Ejemplos de estas unidades son: • • • •

Centros de Gastos Centros de Ingresos Centros de Utilidades Centros de Inversión

Se tiene entonces que, un CR corresponde a “una Unidad de Gestión dirigida por un responsable, en quien se ha delegado un determinado nivel de decisión para el logro de los objetivos de la unidad”.14

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“Balanced Scorecard Step-by-Step for Government and Nonprofit Agencies”, Paul Niven http://www.hospitalregional.cl/centros.htm

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En el caso de los FCE, también conocidos como “Critical Success Factors” (CSE), se trata de definir objetivos asociados a áreas claves de una organización. La forma de definir dichos objetivos es en base a elementos que en caso de no estar presentes, pueden conllevar como consecuencia el fracaso total de dicha organización.15 Se han definido 4 tipos de FCE: • • • •

FCE de la Industria: Que provienen de las características específicas de una industria dada FCE de la Estrategia: Que provienen de la estrategia competitiva seleccionada por la organización FCE de Entorno: Que provienen de los cambios económicos o tecnológicos FCE Temporales: Que provienen de los cambios en las necesidades internas de la organización

Los FCE en consecuencia deben ser medibles y asociados a metas específicas. Si bien las metodologías recién expuestas son aplicables a todos los casos, se ha considerado que el éxito del Balanced Scorecard como una herramienta aplicada a organizaciones sin fines de lucro avala su uso para el propósito de la realización de este Trabajo. 1.6 Metodología La metodología a emplear en este Trabajo tiene como componente esencial un enfoque tipo Balanced Scorecard (BSC), el cual ha sido descrito en el subcapítulo previo de este informe. Además del BSC, se basa en segundo lugar en la Metodología SAM existente. Esto quiere decir que el foco para establecer un diagnóstico y eventuales medidas de mejoramiento estará asociado a las etapas que forman parte de esta metodología. El siguiente esquema ilustra la metodología que se empleará en el Trabajo:

Fig 1.6-1 Metodología a emplear Fuente: Elaboración propia 15

http://www.rapidbi.com/created/criticalsuccessfactors.html

12

La descripción de cada una de estas etapas se presenta a continuación: Fase Inicial: •

Recopilación y Análisis de Antecedentes: En esta primera etapa primero se recopilará información, para luego realizar un análisis y presentar cuadros que sirvan como apoyo para el posterior diagnóstico. El enfoque empleado consistirá en presentar información relativa a antecedentes generales de las redes viales, a la Metodología SAM y a factores que componen el gasto de las operaciones de conservación.

•

Diagnóstico de la Situación Actual: Como parte del diagnóstico, se presentará un listado de problemáticas asociadas tanto a los factores que componen el gasto, como a los pasos de la Metodología SAM. El diagnóstico establecerá la base para las etapas sucesivas, que se inician con la declaración de la misión y visión del CADI.

Fase Estratégica: •

•

Formalización de la Misión y Visión del CADI: En esta etapa se elaborará y se declararán explícitamente la misión y visión del Subdepartamento CADI. Para esto se pretende trabajar en conjunto con el Nivel Central del Subdepartamento. Análisis FODA: Se pretende en esta etapa desarrollar un Análisis FODA a partir de los elementos obtenidos del diagnóstico realizado previamente. Además de estos elementos, el Análisis pretende incorporar juicios expertos del personal ligado al Nivel Central de la Administración Directa.

Fase Final (Balanced Scorecard): •

Declaración de Objetivos Estratégicos y Específicos: Se declararán los Objetivos Estratégicos y Específicos asociados a las siguientes perspectivas: o o o o

Comunidad y usuarios Finanzas Procesos Innovación y aprendizaje

Los Objetivos definidos deberán apuntar a dar respuesta a las distintas problemáticas detectadas en la fase de Diagnóstico. •

Formulación del Mapa Estratégico: Mediante este Mapa se presentarán las relaciones causales entre los distintos Objetivos Estratégicos, es decir, qué Objetivos necesariamente deben cumplirse de manera previa a la realización de los Objetivos planteados en la siguiente perspectiva del Balanced Scorecard.

•

Desarrollo de Indicadores de Gestión (KPI) asociados a Objetivos Estratégicos y Específicos: Una vez obtenidos los Objetivos Estratégicos y Específicos, se procederá a desarrollar Indicadores que permitan medir el grado de cumplimiento de tales Objetivos, y por ende, de la estrategia propuesta para el CADI.

13

•

Establecimiento de Metas y Mecanismos de Implementación: La etapa final consistirá en, una vez obtenidos los Indicadores, proponer metas asociados a los mismos, de modo que el cumplimiento de dichas metas constituya un patrón que permita establecer el grado de cumplimiento de los Objetivos planteados. Finalmente se establecerán recomendaciones que permitirán la implementación de estos indicadores, mediante un mecanismo de asociación de responsabilidades al seguimiento de los mismos.

1.7 Alcances El desarrollo de este Trabajo contempla los pasos mencionados previamente en la Metodología. Si bien las propuestas a desarrollar tendrán un alcance a nivel nacional, no se contempla un análisis depurado de las características específicas asociadas a la conservación en cada región, debido a limitaciones de tiempo, recursos y disponibilidad de las Oficinas Provinciales. No obstante lo anterior, dado que el CADI opera en cada una de las 49 provincias del país, se apunta a que el trabajo sea aplicable en cada una de estas provincias. Una de las formas de ajustar el Sistema a la realidad de cada provincia es mediante la estimación de factores de corrección, la cual corresponderá a la posterior fase de Implementación. En relación a lo anterior, la Implementación del Sistema de Control de Gestión propuesto no está contemplada dentro del límite de tiempo establecido para el desarrollo del Trabajo. Lo que sí está contemplado es la proposición de una serie de medidas concretas que sirvan como apoyo para que esta Implementación se realice con posterioridad a la finalización del Trabajo de Titulo. La razón para esto obedece a que corresponderá al Nivel Central del Subdepartamento de Conservación por Administración Directa la responsabilidad de tomar en debida consideración el aporte que pueda significar para su Gestión las conclusiones y medidas propuestas. No obstante lo anterior, se espera que al momento de disponer del producto final del Trabajo, se pueda sostener al menos una reunión con el Nivel Central, a fin de comunicar los resultados del mismo, y obtener de esta forma algún grado de feed-back respecto de las perspectivas de una Implementación futura.

1.8 Resultados Esperados Al momento de finalizar este trabajo se espera contar con los resultados siguientes: • • • • • • •

Un análisis de Antecedentes del CADI y de las Redes Viales Desarrollo de un diagnóstico de la situación actual del CADI Elaboración de una propuesta de Misión y Visión para el CADI Desarrollo de un Análisis FODA Desarrollo de Objetivos Estratégicos y Específicos asociados a las 4 Perspectivas del Balanced Scorecard Desarrollo de Indicadores de Gestión (KPI) asociados a los Objetivos Estratégicos y Específicos Establecimiento de metas asociadas a cada KPI, y asignación de responsabilidades asociadas al control de cada Indicador

14

2. ANTECEDENTES GENERALES DE LAS REDES CONSERVACIÓN POR ADMINISTRACION DIRECTA

VIALES

Y

DE

LA

En el capítulo previo de este informe se ha planteado el contexto general dentro del cual se desarrollará el Trabajo de Título. El propósito de este capítulo es entregar un conjunto de antecedentes y datos que grafiquen la realidad de la modalidad de la conservación, y que sirva como base para el desarrollo de los capítulos siguientes. El primer subcapítulo se refiere a la realidad de las redes viales. Se presentan cuadros comparativos de dimensionamiento de las redes viales nacionales, en términos del tipo de carpeta, la cantidad de kilómetros correspondientes a cada modalidad de conservación, y la evolución del gasto en conservación desde 1997 a la fecha, entre otros antecedentes. El segundo subcapítulo se refiere a la Metodología SAM. Se describe en qué consiste dicha Metodología y se explican los distintos pasos que la componen. El tercer subcapítulo da cuenta de antecedentes relacionados a mano de obra y maquinarias. Se presentan cuadros que resumen datos asociados a la composición de los operarios de administración directa, en cuanto a la distribución según rangos de edad, y distribución nacional desglosado por región. Finalmente en lo relativo a maquinarias 2 cuadros, uno que da cuenta de la distribución nacional de maquinarias desglosada por región, y otro que da cuenta del resultado de un estudio en el que se estableció el parque óptimo de maquinarias a emplear por la Administración Directa. Dado que dicho estudio es relativamente reciente (año 2002), puede considerarse como válido al usarse como patrón de comparación.

2.1 Redes Viales

2.1.1 La Red Vial Nacional La Red Vial Nacional consta de un total de 80.695 Km, de los cuales 17.205 Km corresponden a red pavimentada, 5.700 Km a redes con solución básica (capa de protección o granular estabilizado), y 57.790 Km a redes no pavimentadas (caminos de ripio y tierra). Del total, 2.200 Km corresponden a la Red Concesionada. En consecuencia existen aprox. 78.000 Km a los cuales corresponde al Estado de Chile a través de la Dirección de Vialidad, realizar las operaciones de conservación pertinentes. Esta conservación puede realizarse a través de Contratos de Conservación (ej: Contratos Globales) o bien bajo la modalidad de Administración Directa. Cualquiera sea la modalidad, estas conservaciones están regidas técnicamente por el Volumen 7 del Manual de Carreteras, y legalmente por el Reglamento de Contratos para Obras Públicas.

15

Cuadro 2.1.1-1 Km de Red Vial por región, según tipo de carpeta Fuente: Red Vial Nacional 2006, Departamento de Gestión Vial, Dirección de Vialidad

La Red atendida mediante Administración Directa se divide en Red Prioritaria y Red Complementaria. Esta división fue introducida recientemente, y su objetivo es principal es poder establecer el indicador de gestión “Kilómetros Atendidos”. La Red Prioritaria fue definida por cada Oficina Provincial de AD como el conjunto de caminos “históricamente atendidos” por dicha modalidad. Los caminos restantes pasaron a formar la llamada Red Complementaria. El siguiente cuadro muestra la composición de kilómetros correspondientes a todas las modalidades de conservación, desglosado por región.

Cuadro 2.1.1-2 Km de Red Vial para las distintas modalidades, año 2005 Fuente: Memoria 2005 del Subdepartamento de Conservación por Administración Directa

16

2.1.2 Operaciones de Conservación De acuerdo el Volumen 7 del Manual de Carreteras, existen 10 tipos de Operaciones de Conservación. A continuación se presenta un listado de esta clasificación y solamente algunos ejemplos de las operaciones que las componen, de modo ilustrativo.16 •

• •

•

• •

• •

• •

7.301 Faja Vial o 7.301.1 Limpieza de Faja o 7.301.2 Retiro Manual de Basuras y Desechos o 7.301.3 Reparación de Cercos de Alambre de Púas o 7.301.4 Remoción de Obras y Estructuras o 7.301.5 Cruce de Servicios 7.302 Movimiento de Tierras o 7.302.1 Remoción de Suelos que Obstruyen la Calzada 7.303 Drenaje o 7.303.1 Limpieza de Fosos, Contrafosos y Canales o 7.303.2 Limpieza de Alcantarillas y Sifones o 7.303.3 Limpieza de Cunetas Revestidas 7.304 Pavimentos Asfálticos o 7.304.1 Sellado de Grietas o 7.304.2 Bacheo Superficial o 7.304.3 Bacheo Profundo 7.305 Pavimentos de Hormigón o 7.305.1 Sellado de Juntas y Grietas 7.306 Caminos de Grava y Suelos Naturales o 7.306.1 Reperfilado de la Calzada o 7.306.4 Recebo de Carpetas y Bermas Granulares 7.307 Puentes y Estructuras o 7.307.9 Reconstrucción Total de Puentes de Madera 7.308 Seguridad Vial o 7.308.1 Limpieza de Señales o 7.308.2 Reacondicionamiento de Señales Verticales Laterales o 7.308.4 Reemplazo de Señales Verticales Laterales 7.309 Control de la Nieve o 7.309.1 Despeje de Nieve 7.310 Otras Operaciones o 7.310.1 Operaciones Fuera de Programa

2.1.3 Gasto en Conservación (Dirección de Vialidad) El gasto total en conservación para el 2006 fue de $168.903 millones. De éstos, $23.236 millones correspondieron a gastos realizados por Administración Directa, lo cual representa 13,87% del gasto total en conservación y un 8,07% del presupuesto anual con que cuenta la Dirección de Vialidad. Se observa que durante los últimos 10 años, el gasto total de la modalidad AD se ha incrementado en un 27,52%. Esto queda reflejado en el siguiente cuadro, que muestra la evolución del gasto anual en conservación desde 1997 a la fecha para las distintas modalidades.17

16

En el Anexo 4 del presente Informe se encuentra un listado de todas las operaciones realizadas por AD durante 2006 con sus respectivos códigos. 17 Informe de Gestión 2006 Departamento de Conservación.

17

Tipo de Inversión AD CG Otros contratos Otras 18 modalidades Total Total DV %AD cr Total %AD cr Total DV

1997 18.221 35.129 41.329

1998 17.684 39.572 36.176

1999 18.765 38.771 28.244

2000 18.852 41.544 31.726

2001 20.497 35.745 19.126

2002 20.142 35.511 9.847

2003 20.323 45.087 51.981

2004 25.203 43.281 83.816

2005 21.662 39.666 54.182

2006 23.236 51.636 59.689

35.573 34.210 27.335 23.018 37.341 26.555 22.997 16.208 21.265 34.342 130.252 127.642 113.115 115.140 112.709 92.055 140.388 168.508 136.775 168.903 388.271 386.769 316.964 280.384 283.305 290.490 308.231 295.571 291.275 288.027 13,99% 13,85% 16,59% 16,37% 18,19% 21,88% 14,48% 14,96% 15,84% 13,76% 5,92% 6,72% 7,23% 6,93% 6,59% 8,53% 7,44% 8,07% 4,69% 4,57%

Cuadro 2.1.3-1 Evolución del Gasto en Conservación, periodo 1997-2006 (millones de $ de 2006) Fuente: Elaboración propia, en base a Informe de Gestión 2006 del Departamento de Conservación

2.1.4 Gasto en Conservación (Administración Directa) El total de presupuesto para el año 2006 contempló un gasto de $23.422.622.51019, el cual se puede desglosar según gasto en personal, combustible y materiales. A continuación se presenta un cuadro con el detalle del gasto según tipo de operación y el tipo de gasto considerado. Tipo de Operación 7.301 Faja Vial 7.302 Movimiento de Tierras 7.303 Drenaje 7.304 Pavimentos Asfálticos 7.305 Pavimentos de Hormigón 7.306 Caminos de Grava y Suelos Naturales 7.307 Puentes y Estructuras 7.308 Seguridad Vial 7.309 Control de la Nieve 7.310 Otras Operaciones Total general

Personal

Combustible

Materiales

Total

% Total

444.040.290 531.237.931 779.779.997 539.492.257 33.876.321 3.130.403.359

79.130.202 346.146.648 347.531.253 127.215.030 6.248.684 2.640.215.389

9.605.872 612.475.160 787.573.726 1.667.869.973 18.227.327 5.492.097.888

532.776.364 1.489.859.738 1.914.884.976 2.334.577.260 58.352.332 11.262.716.637

2,27% 6,36% 8,18% 9,97% 0,25% 48,08%

787.375.420 696.754.205 146.801.765 959.970.175 8.049.731.721

93.831.879 80.952.614 147.009.377 428.528.402 4.296.809.478

871.655.682 798.377.351 51.929.028 766.269.302 11.076.081.310

1.752.862.981 1.576.084.171 345.740.170 2.154.767.879 23.422.622.510

7,48% 6,73% 1,48% 9,20%

Cuadro 2.1.4-1 Desglose del Gasto realizado por AD según tipo de Operación (año 2006) Fuente: Elaboración propia, con base en Sistema SAM 2006

Se observa que las operaciones en la categoría 7.306 absorben casi un 50% de los recursos. Esto se debe a que dentro de esta categoría hallamos las 2 operaciones más habituales realizadas por AD, que son el recebo de carpetas granulares y el reperfilado. En consecuencia, una primera arista sobre como mejorar la gestión de la modalidad podría abordarse como un análisis de la forma en que pudiese incrementarse la productividad y eficiencia de estos 2 tipos de operaciones.

18

Dentro de las otras modalidades, se encuentran los Fondos ISAR (Fondo de Inversión Sectorial de Asignación Regional), los Fondos FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional), las Defensas Fluviales y las Emergencias. 19 El Sistema SAM emplea estimaciones de costos que se aproximan de buena forma a las cantidades reales. Es por esto la razón de que la cifra no concuerda con los MM$23.236 obtenidos del Informe de Gestión 2006 del Departamento de Conservación.

18

2.1.5 Red Vial Atendida La demanda total de conservación consiste en 78.070 Km de red que no pertenecen a concesiones, y es realizada mediante las modalidades de Contratos Globales y Tradicionales, Reposiciones, así como mediante Administración Directa. De esta forma la demanda de conservación para AD va cambiando cada año, ya que corresponde a la siguiente expresión: Demanda AD = TRN – (Km CG + Km CT + Km Repo) En donde se tiene que TRN = Km CG =

Total Red Nacional sin considerar concesiones (78.070 Km) Km de camino en los cuales se han efectuado actividades de conservación mediante modalidad de Contratos Globales Km de camino en los cuales se han efectuado actividades de conservación mediante modalidad de Contratos Tradicionales Km de camino correspondientes a reposiciones

Km CT = Km Rep =

El siguiente cuadro grafica la forma en que la Administración Directa ha sido capaz de hacerse cargo de esta demanda de conservación desde 1997 a la fecha. Modalidad

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Adm. Directa (AD). Km.

19.857

19.100

18.052

17.430

18.344

16.386

19.275

17.400

20.041

21.077

Contratos Globales. Km. (CG)

16.495

22.734

23.990

27.791

25.531

24.964

25.642

29.229

28.887

30.679

4.739

3.663

4.254

4.426

4.914

1.959

5.863

7.118

5.628

6.090

Contratos Tradicionales Km. (CT) Reposiciones Km. (Rep) Total Programas (TP) Km. Kms no atendidos

466

385

544

203

62

148

180

230

266

145

41.557

45.882

46.840

49.850

48.851

43.457

50.960

53.977

54.822

57.991

36.513

32.188

31.230

28.220

29.219

34.613

27.110

24.093

23.248

20.079

AD / TP

47,78%

41,63%

38,54%

34,96%

37,55%

37,71%

37,82%

32,24%

36,56%

36,35%

TP / Total Red Nacional (TRN)

53,20%

58,80%

60,00%

63,90%

62,60%

55,70%

65,30%

69,10%

70,20%

74,30%

TRN - (CG + CT + Rep) AD / TRN - (CG + CT + Rep)

56.370

51.288

49.282

45.650

47.563

50.999

46.385

41.493

43.289

41.156

35,23%

37,24%

36,63%

38,18%

38,57%

32,13%

41,55%

41,93%

46,30%

51,21%

Cuadro 2.1.5-1 Evolución de Kms Atendidos por Modalidad Fuente: Elaboración propia, en base a Informe de Gestión 2006 del Departamento de Conservación

En el cuadro se observa que la extensión de la red vial nacional atendida por AD en el período es en promedio del orden de 19.000 km., exceptuando el año 2002 en que la extensión de la red conservada disminuyó en todos los programas. En los años 2005 y 2006 la red conservada por AD se remonta por sobre los 20.000 km. La mayor cobertura de conservación por AD con respecto al total de los programas de conservación (AD/TP) se presenta al comienzo del periodo considerado con un 48%, para mantenerse en el lapso 1999 – 2006 en un promedio del 36%. La última fila del cuadro presenta un indicador de la medida en la que AD se ha hecho cargo de la demanda de conservación que está directamente bajo su responsabilidad, es decir, el porcentaje total de red atendida excluida aquella conservación realizada mediante Contratos Globales, Tradicionales y Reposiciones. Se observa que si bien en los últimos 9 años se ha logrado incrementar este indicador de un 35,23% a un 51,21% para el año 2006, esto se debe en gran parte al incremento en la cantidad de Km atendidos mediante Contratos Globales, los cuales se han incrementado en un 85,99% durante el periodo de tiempo considerado, a diferencia del 6,14% que se han incrementado los Km atendidos mediante AD durante el mismo lapso. Finalmente resulta rescatable el hecho de la cantidad de Kms no atendidos muestre un comportamiento decreciente (con la excepción de 2002), lo cual es prueba de que la incorporación de privados ha tenido un efecto positivo, al menos en lo que se refiere a la 19

cantidad de Kms atendidos. No obstante, de acuerdo a las entrevistas y conversaciones sostenidas con el personal del Nivel Central de AD, la calidad de estos trabajos sería inferior a aquellos realizados por AD (esto, dado el incentivo perverso de realizar atenciones mínimas a modo de reducir costos, incluso por debajo del mínimo aceptable, para de esa forma obtener una mayor utilidad).

2.2 Metodología y Sistema SAM El Sistema SAM forma la base del trabajo que realiza el CADI. Funciona desde hace unos 20 años, siendo llevado a una plataforma digital en formato Access de manera reciente (hace unos 4 años aprox.). Este Sistema está diseñado para que sea empleado por las Oficinas Provinciales de Conservación, de manera que sean ellas mismas quienes ingresen los datos al Sistema, para su posterior análisis en el Nivel Central. Junto con el Sistema SAM, se encuentra implementada la Metodología SAM, la cual se encuentra ampliamente descrita en el documento denominado “Instructivo SAM”. Los pasos de esta Metodología, como ya se ha mencionado (Fig 2.1), son los siguientes: • • • •

Planificación Programación Ejecución Control y Validación

2.2.1 Planificación La Planificación de las operaciones a realizar es efectuada por las Oficinas Provinciales. Son ellas las que determinan en qué forma deben distribuirse los recursos que le son asignados. Esta planificación es realizada en función del conocimiento de las necesidades históricas de las redes de la provincia, así como tomando en consideración el Inventario de la Red Vial. Cada provincia como parte de su proceso de planificación debe estimar la Cantidad de Obra Disponible. Las variables que intervienen en esta estimación se presentan en el siguiente esquema:

20

Fig 2.2.1-1 Obtención de la Cantidad de Obra Disponible Fuente: Instructivo SAM

Una vez obtenido este dato, se deben tomar en cuenta las externalidades que pueden afectar la programación (ej: clima), antes de establecer las Metas Provinciales de Conservación. Estas metas de dividen en Metas Específicas y Metas Generales. Las primeras se refieren a metas asociadas a la cantidad de una determinada operación de conservación que debe realizarse para un camino específico. Las segundas se refieren a la cantidad total de recursos a invertir en una determinada operación (es decir, dada una operación, la suma de las Metas Específicas), las cuales una vez obtenidas deben formalizarse a través del procedimiento denominado “Protocolo de Acuerdo” (en este caso, un acuerdo entre la Oficina Provincial y la Oficina Regional). En consecuencia, se tiene que sin perder de vista la planificación durante todo el proceso para dirigir los esfuerzos hacia el logro del objetivo planteado, al incorporar la Capacidad de Producción y las posibles externalidades, se tienen condiciones para generar las metas, tal y como se muestra en el esquema siguiente:

Fig 2.2.1-2 Generación de Metas Fuente: Instructivo SAM

21

2.2.2 Programación La programación de las operaciones debe ser realizada cada mes por el Jefe Provincial de Conservación, previo a la ejecución de las operaciones. Para tal efecto, el programa computacional SAM Provincial utiliza un diagrama Gantt, y adicionalmente se complementa con la programación de asignación de los recursos de combustible para la maquinaria y el viático para el personal. La metodología de programación consta de 4 etapas: 1. 2. 3. 4.

Asignación de recursos: Materiales, Maquinaria y Personal Estimaciones de tiempo y costo Factibilidad y optimización Generación de programa de trabajo (Carta Gantt)

La 3ra de estas etapas se refiere al uso de información histórica para validar estimaciones obtenidas en la etapa previa. Dicha información se encuentra incorporada al Sistema SAM. El principal propósito de la 4ta etapa de este proceso es evitar la ocurrencia de tiempos muertos entre las distintas actividades, básicamente centrado en optimizar el uso de la maquinaria con la que cuenta la Provincia. 2.2.3 Ejecución La Ejecución de las operaciones de conservación es realizada en función de la Carta Gantt definida durante la Programación. No obstante, naturalmente dicha Programación esta sujeta a la ocurrencia de imprevistos, generalmente de tipo climático, los cuales obligan a las Oficinas Provinciales a redestinar recursos. Para cada operación realizada, el Capataz o Jefe de Cuadrilla debe llenar el documento denominado Parte Diario, con todos los detalles relativos al trabajo realizado (horas trabajadas por operario, horas de uso de cada maquinaria, kilómetros trabajados, etc.), el cual posteriormente será ingresado al Sistema SAM por el Encargado Provincial correspondiente. 2.2.4 Control y Validación Una de las funciones principales de Encargado Provincial del SAM es revisar que la información proporcionada por los Partes Diarios concuerde con la Planificación y Programación. En caso de detectarse discrepancias, existe un procedimiento (aplicable según el nivel de importancia de la discrepancia), consistente en una notificación a el(los) responsable(s) de la misma, y una posterior entrevista. Una vez realizada esta entrevista, se procede a redactar un Informe de Hallazgos que de cuenta de las razones por las cuales se produjo el error.

22

2.3 Factores componentes del gasto en las operaciones de conservación Los antecedentes contenidos en este subcapítulo guardan relación con los componentes del gasto en las operaciones de conservación. El gasto para una operación dada, de acuerdo a la información obtenida de la tabla de Costos del Sistema SAM, está compuesto de los siguientes elementos: • • • •

Mano de Obra Maquinarias Materiales Combustible

2.3.1 Mano de Obra La Mano de Obra que emplea el CADI al realizar las operaciones de conservación está dada básicamente por 2 tipos de personal. En primer lugar el personal administrativo, quienes son encargados de los procesos de planificación y programación de las operaciones, y en segundo lugar los operarios, quienes están a cargo de la ejecución de las mismas. El personal administrativo realiza sus labores la mayor parte del tiempo en la Oficina Provincial de Vialidad respectiva, realizando en ocasiones visitas e inspecciones a las faenas. El personal operativo por su parte puede iniciar su jornada laboral de 3 formas: • •

•

Reuniéndose la respectiva cuadrilla en lo que se conoce como “centro operativo”, lugar desde el cual son transportados al lugar de la faena correspondiente a esa jornada. En el mismo lugar de la faena, habiendo pernoctado en instalaciones denominadas “campamentos” los cuales se instalan inmediatamente próximos a la faena en cuestión. Estos campamentos hacen uso de “carromatos”, que son instalaciones móviles similares a casas rodantes, que cuentan con camas, cocina y servicios higiénicos. Habiendo pernoctado de manera propia (es decir, sin apoyo de carromatos u otro tipo de apoyo de la Dirección de Vialidad) fuera de su lugar habitual de descanso. Este suele ser el caso de las operaciones de reperfilado, en las que habitualmente interviene sólo un operario (el operador de motoniveladora).

Una de las principales diferencias entre estas modalidades está dada por el viático que percibe el operador. En el primer caso no recibe viático. En el segundo caso percibe un 30% del total de viático y en el tercer caso corresponde otorgar un viático de 100%. A continuación se presentan una serie de cuadros que dan cuenta de la realidad nacional a nivel de operarios, en términos de distribución regional, rangos de edad y escalafón al cual pertenecen. En algunos casos la información fue proporcionada por la Subdirección de Mantenimiento de Vialidad y se encuentra actualizada al mes de septiembre de 2007. En otros, corresponde a información proveniente del Departamento de Personal de la Dirección de Vialidad actualizada a diciembre de 2006.

23

REGION

CUADRILLA 1

2

3

4

5

6

7

8

TOTAL 9

10 11 12 RM NC20

APOYO

9

BACHEO

20

6

5

12

EMERGENCIA

4

PUENTES RECEBO

23 26 33 38

RECICLADO REPERFILADO

25

24

30

25

7

26 31

26

28

57 21 25

15

4 13

8

5 12 15

9 24

30

30

32 17 16

12

RIBERAS SANEAMIENTO SEÑALES

13 6 11

SEÑALES/SANEAM 14 TOTAL

34 13

6

38

42

15 13 12

18

16

24

% TOTAL

9

0,82%

43

3,93%

4

0,37%

111

10,15%

349

31,90%

4

0,37%

223

20,38%

13

1,19%

2 15

35

215

19,65%

5

10

104

9,51%

19

1,74%

4

5

87 49 43 50 64 61 98 136 158 138 52 60

72

26

1094

Cuadro 2.3.1-1 Personal por región Fuente: Subdirección de mantenimiento (sep 2007)

GRADO

FUNCION CAPATAZ OPERADOR MAQUINARIA PESADA OPERARIO CUAD. BACHEO ASF. OPERARIO CUAD. CONSERV. PTES OPERARIO CUAD. CONSERV. SENAL OPERARIO CUAD. SANEAMIENTO OPERARIO DE CUADRILLA TOTAL %

TOTAL

14

15

16

17

18

19

1

2

1

10

11

34

49 1

20 1 97 2

1 2 0,2

1 3 0,3

1 2 0,2

4 14 1,5

1 12 1,3

21 55 5,9

18 68 7,3

23 122 13,1

12

13

Cuadro 2.3.1-2 Personal por función y grado Fuente: Dirección de Vialidad (dic 2006)

20

Nivel Central

24

21 1 322 2 1 4 1 321 651 69,9

2 527 5 1 4 1 391 931

EDADES (RANGO)

FUNCIÓN < 24 CAPATAZ OPERADOR MAQUINARIA PESADA OPERARIO CUAD. BACHEO ASF. OPERARIO CUAD. CONSERV. PTES OPERARIO CUAD. CONSERV. SENAL OPERARIO CUAD. SANEAMIENTO OPERARIO DE CUADRILLA TOTAL % TOTAL

1

25-34

35-44

59

170 1

1 1 7 8 0,90%

54 115 12,40%

45-54 113

2 97 270 29,00%

TOTAL

55-64

65-74

2 119 2

75-84

63 2

2

52 117 12,60%

1 3 0,30%

1 1 82 196 21,10%

98 222 23,80%

2 527 5 1 4 1 391 931

Cuadro 2.3.1-3 Personal por función y rango de edad Fuente: Dirección de Vialidad (dic 2006)

En el siguiente capítulo se empleará el contenido de estos cuadros como apoyo para la realización de un diagnóstico de la situación actual del CADI.

2.3.2 Maquinarias Como ya se ha mencionado en el primero capítulo, y como se puede observar en el Anexo 2, organigrama de la Dirección de Vialidad, dependiendo de la Subdirección de Mantenimiento existen 4 Departamentos. Además de los Departamentos de Pesaje y Seguridad Vial, existe el Departamento de Conservación, dentro del cual se encuentra inserto el CADI, y un cuarto, el Departamento de Maquinarias. La función básica del nivel central de este Departamento es similar a la del nivel central del CADI, consolidando la información proveniente de regiones. Las maquinarias propiamente tales no dependen del nivel central, sino de las respectivas Direcciones Regionales de Vialidad.21 Esto quiere decir que son las Direcciones Regionales las que poseen potestad sobre la forma en que el CADI u otra instancia de la Dirección de Vialidad hacen uso sobre ellas. Existen cargos asociados del Departamento de Maquinarias tanto a nivel de Dirección Regional como a nivel de Oficina Provincial. Este personal administrativo es el encargado de administrar las maquinarias, asegurando que éstas se encuentren disponibles para el uso por parte del resto de la Dirección de Vialidad. Principalmente es el CADI quien hace uso de ellas, durante la ejecución de las labores de conservación de obras viales.22 El siguiente cuadro muestra la dotación con la que cuenta el Departamento de Maquinarias a nivel nacional, desglosado según tipo de maquinaria y región.

21 Existen excepciones, como lo son el caso de 16 bulldozer distribuidos a lo largo de todo el territorio nacional que son administrados por el nivel central del Departamento de Maquinarias directamente. 22 Las funciones tanto del Departamento de Conservación como del Departamento de Maquinarias, establecidas por ley, se encuentran disponibles en el Anexo 5, Marco Normativo.

25

REGIÓN

MAQUINARIA BULLDOZER BULLDOZER NEUMATICO BULLDOZER ORUGA CARGADOR FRONTAL MOTONIVELADORA RETROCARGADOR RODILLO RODILLO AUTOPROPULSADO SEMIREMOLQUE MINICARGADOR RETROEXCARGADOR EXCAVADORA RETROEXCAVADORA RODILLO H/C RODILLO SOBRE NEUMATICOS BARREDORA CAMION DEFLECT. CAMION DEMARCADOR CAMION SALERO CARRO ALJIBE DISTRIBUIDORA GRAVILLA GRUA GRUA HIDRAULICA AUTOPROGRUA HORQUILLA PINTABANDA PINTABANDA MANUAL PLANTA MEZCLADORA REMOLQUE ALJIBE TRACTOR AGRICOLA BARRENIEVE CAMION B. NIEVE SNOWCAR PARA LA NIEVE CAMION DILUIDOR DE ASFALTO CAMION REPARADOR DE PAVIMENTO GRAVILLADORA ASFALTO MAQUINA RECICLADORA DE ASFALTO REPARADORA DE ASFALTO SELLADOR JUNTURA PAVIMENTO TOTAL REGIÓN

1 2

2 1

4 9 1 1 2 1 2

3 4 3 4 3 3 5 9 11 14 13 17 27 27 1 1 1 2 1 2 6 2 1 2 3 4 1 4 3 5 3 2 3 2 6 2 2 2 1 1 1 2 1 1 1

1

3 1

1

4 1

5 4

1

6 1

2 1 2 1 1

7 3

8 5

1 1

TOTAL MAQ

9 10 11 12 RM NC 6 8 3 4 1 2 14 5 8 4 4 3 29 33 15 14 10 2 4 3 2 1 1 5 1 4 3 4 1 3 7 2 5 2 2 9 1 3 2 5 1 1 1

1 2

1 2

1

2

1 1

2

3 1 1

2 1

1 1

1

2

1

2 1 1

1 1 1 1 2

1

5 1 1

6 2

1

1

1

1 1

1 1 1

1

2

1 1 1 24 25 29 31 46 33 43 58 66 82 32 35

2 35

30

40 2 14 53 228 27 29 44 32 6 3 8 8 2 2 3 1 2 9 3 1 3 1 1 7 1 1 1 13 4 3 1 4 1 1 1 7 2 569

Cuadro 2.3.2-1 Distribución regional del parque del Departamento de Maquinarias Fuente: Departamento de Maquinarias

De estos 569 equipos, los 16 bulldozer que dependen del nivel central y un total de 97 de las 228 motoniveladoras se encuentran actualmente equipados con GPS. Estos equipos han permitido facilitar la labor de fiscalización de la realización de obras de conservación, principalmente del reperfilado. La administración y control del sistema GPS en las maquinarias está a cargo de la empresa externa “Marine Imaging System S.A.”, que cobra $ 80.000 por máquina-mes y lleva el control de la ubicación de ellas, la hora de encendido y apagado (que activa el GPS), los tiempos en ralentí (encendido sin movimiento), los tiempos de marcha sin trabajo y el tiempo de trabajo efectivo (en función de la velocidad de desplazamiento de la máquina). En Octubre de 2002 la Universidad Católica realizó el estudio “Evaluación económica de la renovación del parque de maquinarias y vehículos de la Dirección de Vialidad del MOPTT”. Como resultado de este estudio, fue posible obtener el parque óptimo de maquinarias (o mínimo 26

recomendable), obteniéndose una cifra de 739 en total. Como un antecedente que permite establecer una comparación entre la situación actual y esta situación idealizada, el desglose del resultado de este estudio se presenta a continuación: Tipo de Maquinaria Motoniveladoras Motoniveladora Recebo Motoniveladora P.F. Bulldozer Bulldozer D8 Camión tolva Cargador Camión aljibe Rodillos Camión grúa Retrocargador Camión salero Barrenieve grande Barrenieve mediano Soplador - cargador Camiones Pintabanda Camión plano Camión transportador Bacheadora Desbrozadores Excavadora TOTAL

I

II

III

IV

6 2 1 2

6 2 1 2

7 2

10 2

2

2

10 2 2 2

10 2 2 2

10 2 2 2

1

1 1

1

10 2 2 2 1 1

1

1 1 7 1 1

7 1

37

40

1 7 1 1

38

1 1 7 1

42

V

VI

VII VIII

IX

X

XI

XII RM NC Total

5 2 4 2

10 2

18 2

18 4

2

4

19 4 1 4

10 2 2 2

10 2 2 2 1 1 2 1

10 2 2 2 1 1

10 2 2 2 2 2

20 4 4 4 3 4

20 4 4 4 3 3 2 1 1

20 4 4 4 3 4 1 1 1 1 4

11 2 1 2 1 10 2 2 2 2 3 2

7 2

2

18 4 2 4

10 2 2 2 1 1 2

10 2 2 2 1 1

1 1 1 12 1 1 1 52

1 9 1

2 1 12 1

4 12 1

1 44

1 1 60

1 1 84

2 1 7 1 1 2 1 85

14 2 1 2 1 95

2 16

2 1

1

7 1

7 1

1 1 10

5 3

1

49

47

42

24

145 32 12 32 17 160 32 32 32 18 24 10 3 4 2 21 6 123 16 6 6 6 739

Cuadro 2.3.2-2 Cantidad óptima de maquinarias según estudio PUC Fuente: Estudio “Evaluación económica del parque de maquinarias y vehículos de la Dirección de Vialidad del MOPTT”

Dado lo presentado en estos cuadros es posible inferir que la dotación actual existente del parque de maquinarias es sub-óptima. No obstante lo anterior, la política actual de la Dirección de Vialidad, de acuerdo a lo expresado por el Jefe del Departamento de Maquinarias, no es incrementar la cantidad de equipos, sino sólo reemplazar aquellos equipos dados de baja (dado que han cumplido su vida útil) con equipos nuevos. De esta forma se deduce que, a menos que se produzca un cambio en esta política por parte de la DV, el parque de maquinarias debiera tender a mantenerse constante.

2.3.3 Materiales y Combustible En el caso de la conservación de redes viales, los materiales empleados poseen un gran grado de heterogeneidad. Esto dada la gran cantidad de operaciones existentes. No obstante existen operaciones que no requieren de material alguno, como lo es la operación de reperfilado, que sólo requiere de una motoniveladora y de un operario a cargo de la faena. La operación de recebo en tanto, hace uso extenso de material, el cual es preparado en plantas procesadoras para adecuarlo al tipo de carpeta granular en específico en la cual se realizará el trabajo. Los procedimientos de adquisición de materiales se realizan como es habitual en el sector Público a través del portal Chilecompra.23 Además de estas adquisiciones, se cuenta con pozos 23

El portal Chilecompra inició sus actividades el 24 de Octubre de 2004. El marco legal que rige los procedimientos de compras se encuentra establecido en la Ley Nº 19.886 de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios.

27

en los cuales el material es extraído y procesado directamente, mediante el uso de maquinarias tipo bulldozer. De esta forma se obtienen “áridos”, que son empleados como insumo para algunas operaciones, principalmente recebo de carpetas granulares. En el caso del combustible existe un proceso de licitación anual, en el que la empresa que se adjudica el contrato debe dar cuenta de todas las necesidades de combustible, ya sea en forma de petróleo diesel o gasolina de 93 y 97 octanos, no sólo del Departamento de Conservación, sino de todo el Ministerio de Obras Públicas. Existe un documento formal elaborado por el Departamento de Maquinarias denominado “Manual Básico de Procedimientos para Control de Combustibles”. El objetivo de dicho manual es el establecer procedimientos mínimos para la gestión del suministro y control del uso de combustibles, en la Dirección de Vialidad. Este manual establece las formas en que es posible realizarse el suministro, y establece funciones para el cargo de Administrador de Combustible, ya sea a Nivel Central, Regional o Provincial. Tanto en el caso de materiales como de combustible, sólo se cuenta con datos obtenidos del Sistema SAM (últimos 3 años) que indican el gasto correspondiente a cada operación de conservación desglosado según región y provincia. En el cuadro 2.1.4-1 se presenta el gasto correspondiente a 2006. No se cuenta a la fecha con información del detalle de gasto en materiales que realiza la modalidad, pero esto no se considera un factor determinante en relación al propósito final de este Trabajo, el cual es proponer medidas que mejoren la gestión del CADI. En relación a la gestión de combustibles, y en opinión del personal asociado tanto a conservación como a maquinarias, las medidas que se implementan actualmente como mecanismos de control han dado los resultados esperados. Antiguamente eran frecuentes los robos debido a la ausencia de estos mecanismos, pero dadas las medidas presentes la tasa de robos ha disminuido ostensiblemente, considerándose en la actualidad despreciables las pérdidas por este concepto.

28

3. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL En el presente capítulo se presenta una reseña de la problemática actual que enfrenta la Administración Directa, en términos de los distintos factores que se conjugan para la realización de las labores de conservación, así como en términos de los pasos que componen la metodología SAM. Estos son: Factores: • Mano de obra • Materiales • Maquinarias Pasos Metodología SAM: • Planificación • Programación • Ejecución • Control y Validación Tanto para los factores como para los pasos de la Metodología se realiza un diagnóstico y análisis crítico, los cuales se presentan a continuación. 3.1 Diagnóstico de Factores 3.1.1 Mano de obra La base para establecer un primer diagnóstico está dada por los antecedentes presentados en el capítulo previo. En particular, a partir de los cuadros presentados en el subcapítulo 2.1.3, es posible establecer lo siguiente: 1) Un 73% de los operarios se encuentra en el grado 20 ó 21 de la Escala Única de Sueldos del Sector Público. Esto claramente no resulta una variable que pueda manejarse, dado que la ley establece este tipo de grados para el personal encargado de la operación de maquinaria. No obstante lo anterior resulta relevante señalarlo, en virtud de que dicha condición genera un incentivo para que los operarios en general siempre prefieran una condición de trabajo en la que se perciba algún tipo de viático. 2) Un 13% se encuentra por sobre los 65 años, y un 24% se encuentra entre 55 y 64 años, por lo que es posible estimar que aproximadamente un 15% de los operarios estaría en condiciones de emplear la nueva Ley de Incentivo al Retiro para los empleados del Sector Público, la cual otorga bonos especiales a quienes se acojan a este beneficio. En las visitas a las Oficinas Provinciales se ha señalado que existe un número no menor de operarios claves que podrían retirarse anticipadamente, sin la posibilidad de que sean reemplazados de manera oportuna, o que el conocimiento adquirido tras años de experiencia sea transmitido de manera oportuna a las nuevas generaciones. Además de estas consideraciones, en conversaciones y entrevistas con personal administrativo de la Administración Directa se ha constatado que las principales falencias en el ámbito de mano de obra y recursos humanos están dadas por lo siguiente:

29

•

Falta de flexibilidad en la aplicación de sanciones: Esto se traduce en operarios irresponsables que incurren en faltas graves, como por ejemplo no presentarse al inicio de la jornada laboral a la hora indicada. Si el operario pertenece a una cuadrilla que inicia su jornada desde un centro operativo, esto retrasa el trabajo del resto de sus compañeros. No obstante, como la hora de regreso es controlada por los mismos miembros de la cuadrilla, aun cuando hubiesen comenzado las labores de manera tardía, van a estar de regreso en el centro operativo al momento que termina la jornada (17:30 hrs.). La única forma de aplicar sanciones a este tipo de comportamientos es mediante un sumario administrativo, lo cual tiende a evitarse debido a lo engorroso del proceso y debido a la intención de mantener buenas relaciones entre personal administrativo y operarios, como una manera de evitar la generación de nuevos actos indisciplinarios.

•

Falta de personal administrativo: En visitas a las Oficinas Provinciales se ha constatado que el personal administrativo tiende a asumir diversas funciones y cargos. Esto se traduce en que, en ocasiones, algunas de estas funciones no se asuman con el grado de responsabilidad deseable. Se ha mencionado que continuamente se han hecho intentos de solicitar un incremento en el personal.24

3.1.2 Maquinarias Como ya se ha mencionado en el capítulo de antecedentes, es el Departamento de Maquinarias el encargado de la gestión de las mismas. Esta gestión se traduce en realizar la manutención, la cual es subcontratada, y gestionar la existencia de insumos, ya se trate de repuestos o de combustible. Recordemos que en el Anexo 5, Marco Normativo, se mencionan las responsabilidades y funciones formales asociadas a este Departamento. La relación entre el Departamento de Conservación y el Departamento de Maquinarias ha estado históricamente marcada por roces. Esto debido en mayor parte a lo siguiente: •

Ambos Departamentos quisieran contar con una mayor cantidad de equipos, pero resulta imposible justificar las inversiones requeridas debido a la baja utilización de los equipos existentes. Por nombrar un ejemplo, el Departamento de Maquinarias ha estimado que para que la inversión en una motoniveladora se considere rentable, se le debe dar un uso de 1500 horas al año, sin embargo, la tasa de utilización promedio actual para este tipo de equipos es del orden de 1200 horas al año, considerándose responsabilidad del Departamento de Conservación estas bajas tasas de utilización.

•

Existen problemas asociados a falta de procedimientos formales en lo que respecta al manejo de inventario de repuestos para maquinarias. Si bien la mantención es subcontratada, en ocasiones se requiere que Maquinarias disponga de un stock de piezas que en caso de no estar presentes, pueden retardar la puesta en marcha de una faena de conservación vial, perjudicando la planificación o programación realizada por la respectiva Oficina Provincial. Por ejemplo, para una operación de reperfilado, la cuchilla empleada por la motoniveladora podría estar en mal estado, necesitando un reemplazo, pero la operación se realiza de todas formas, lo cual se traduce en una faena sumamente poco eficiente.

24

Si bien se ha expresado esto por parte de las Oficinas Provinciales, se debe tener cuenta que corresponden a apreciaciones subjetivas, por lo que requieren de un mecanismo formal que las valide.

30

3.2 Pasos Metodología SAM 3.2.1 Planificación La Planificación de operaciones de conservación constituye el primer paso de la Metodología SAM, y por ende, resulta probablemente el paso más importante dentro de la misma. La razón de esto es que una adecuada planificación constituye la base para la realización de procesos más eficientes, tomando como base que una de las principales formas de disminuir los costos asociados a la actividad es disminuir los gastos asociados a traslados de equipos por grandes distancias. 3.2.1.1 El proceso de Inventario de Conservación25 El proceso de Planificación tiene su origen en la realización del Inventario de Conservación. De acuerdo a lo expresado en entrevistas a Oficinas Provinciales, este Inventario se realiza en ocasiones durante los últimos meses del año, de modo de poder realizar una planificación anual, y en otros casos se actualiza constantemente, a modo de reforzar una planificación de tipo mensual. El empleo de una u otra modalidad es responsabilidad del personal a cargo de la conservación vial en la respectiva Oficina Provincial. El proceso de realización del Inventario de Conservación posee un documento base denominado “Instructivo para efectuar Inventario de Caminos”, el cual data de 1995. Este documento especifica en primer lugar los objetivos de la realización del proceso de Inventario y en segundo lugar la forma en que éste debe realizarse. En lo que se refiere al proceso de confección del Inventario de Conservación, ha sido posible constatar lo siguiente: •

•

El personal a cargo de realizar el Inventario es variado y depende de la estructura organizacional y/o experiencia de la Oficina Provincial respectiva. El modo de operación consiste en transitar todos los caminos que conforman las respectivas redes de dicha provincia, dando énfasis naturalmente a los caminos que conforman la Red Prioritaria. La responsabilidad de realizar la auscultación 26 puede estar a cargo de cualquier persona de la respectiva dependencia, desde la secretaria hasta el Jefe Provincial. El Inventario de Conservación se centra en 3 aspectos: calzada, seguridad vial y saneamiento. Para cada uno de estos aspectos existe un conjunto de elementos viales, los cuales son evaluados, con notas que van entre 1 (condición pésima) y 5 (condición muy buena).

Una vez auscultados los elementos viales, se obtiene una nota asociada a un tramo de camino, mediante la siguiente fórmula: Nota Camino = 0,45 * Nota Calzada + 0,25 * Nota Seguridad Vial + 0,3 * Nota Saneamiento

Lo que se obtiene en consecuencia es una calificación asociada a un tramo de camino la cual en definitiva será la que determine su grado de prioridad al momento de realizar la planificación de las operaciones de conservación. Dado lo anterior, es posible establecer lo siguiente: 25

La Dirección de Vialidad emplea el término “inventario” para referirse al catastro del estado de las redes viales en un momento dado. 26 En este caso, el término “auscultación” se refiere a constatar el estado de los elementos viales de manera presencial.

31

•

•

No existe ningún formalismo asociado al proceso de auscultación en sí. Si bien existe un documento formal que apoya la generación del Inventario de Conservación, la forma en que este se realiza actualmente no es un procedimiento estándar o común para todas las provincias. Esto debido a que la responsabilidad en definitiva recae en cualquier miembro del personal administrativo de la respectiva Oficina Provincial, con la consecuencia de que existe disparidad de criterio al momento de realizar auscultaciones, dadas las diferencias de formación profesional entre los actores que participan de este proceso, u otro tipo de factores. La calificación obtenida por un camino constituye un indicador del estado general del camino en sí, pero al tratarse de una calificación, no da cuenta de las necesidades que están asociadas a esa nota. Es decir, si un tramo de camino obtiene una nota 1 en saneamiento, no se cuenta con el dato concreto de la causante de esa calificación, lo cual conlleva como consecuencia que la Planificación se basa en el criterio y/o experiencia del personal administrativo de la Oficina Provincial, en función de las necesidades históricas de dicho tramo de camino ya sea en términos de saneamiento, calzada o seguridad vial.

3.2.1.2 Otras consideraciones respecto de la Planificación Además de los problemas asociados a la generación del Inventario de Conservación, se han detectado las siguientes problemáticas asociadas a la etapa de Planificación de la Metodología SAM: a) Requerimientos provenientes de agentes externos a la Administración Directa: Esto se refiere a las solicitudes de realización de operaciones de conservación que son efectuadas principalmente por alcaldes, pero también por miembros del propio aparato estatal, como lo son los Gobernadores Provinciales, los Secretarios Regionales Ministeriales o bien los Intendentes, entre otros. Estas solicitudes suelen afectar negativamente las planificaciones realizadas, ya que pueden traer como consecuencia que se deben trasladar grandes cantidades de recursos de un lugar de la provincia a otro, ya se trate de maquinarias o recursos humanos. El traslado resulta en tiempo que no es productivo. Además una vez finalizado el requerimiento, se deben volver a trasladar los recursos al lugar de la faena original. b) Falta de centros logísticos: Existe actualmente una situación de poca organización en lo que respecta al modo de operar en términos logísticos. Esto dado que diversas de las provincias consultadas se encuentran en un proceso de generación de nuevos centros logísticos o “centros operativos”, a partir de una situación en la que todas las maquinarias de concentraban en la capital provincial. La situación actual, en la que gran parte de las maquinarias de encuentran concentradas en las respectivas capitales provinciales resulta sumamente poco eficiente, debiendo en ocasiones trasladarse los equipos grandes distancias, existiendo la posibilidad de centros poblados en la respectiva provincia que sirvan como nuevos centros operativos.

32

3.2.2 Programación Los problemas detectados en esta fase de la Metodología SAM guardan relación directa con el hecho de que es el Departamento de Maquinarias el encargado de realizar la gestión de los equipos empleados en las faenas. Deficiencias en los procedimientos de gestión de este Departamento implican que se programa una actividad, pero luego dicha actividad resulta inviable de realizarse debido a los equipos que se encuentran en reparaciones un tiempo mayor al presupuestado, o bien se encuentran imposibilitados de emplearse debido a falta de stock de repuestos específicos. La consecuencia histórica de la situación anterior, como ya se ha mencionado en el presente capítulo, es que existe un problema entre las relaciones del Departamento de Maquinarias y el Departamento de Conservación, particularmente entre Maquinarias y la Administración Directa. Con respecto a la Programación también cabe mencionar que la Metodología SAM expresamente señala que se debe confeccionar una Carta Gantt de las operaciones a realizarse en el mes. Dado que el Nivel Central no posee acceso a la gestión interna de las provincias o al uso que éstas hagan de la plataforma SAM Provincial, se tiene como consecuencia que la programación puede realizarse de manera improvisada para posteriormente confeccionar la Carta Gantt al finalizar el mes. 3.2.3 Ejecución Los problemas asociados a esta fase guardan relación con el desempeño de los operarios de las faenas de conservación. En primer lugar, y como ya se ha mencionado en el presente capítulo, existe un problema derivado de actitudes poco responsables por parte de algunos operarios, que en ocasiones se presentan con retraso al inicio de la jornada laboral. Esto resulta particularmente grave en caso que el operario forme parte de una cuadrilla de conservación, ya que retrasa el inicio de la jornada laboral del resto de sus compañeros de labor. Por otra parte, probablemente el problema más grave asociado a esta fase tiene que ver con el uso del documento Parte Diario. El Parte Diario es el documento oficial que permite establecer un registro de las operaciones de conservación realizadas durante una jornada laboral. Lo que se registra en dichos documentos es lo que posteriormente se ingresa al Sistema SAM. El responsable de llenar el formulario correspondiente al Parte Diario es el capataz de la respectiva cuadrilla. Este capataz es operario al igual que el resto de los miembros de dicha unidad de trabajo, aunque en general suele poseer un mayor grado de experiencia que los demás. El problema se presenta en la forma de llenados de Partes Diarios de manera poco responsable, por ejemplo, el caso de capataces que completan todos los Partes Diarios correspondientes a una semana al culminar ésta. O bien que los llenan oportunamente pero que al hacerlo se producen errores u omisiones en la información registrada. Esto suele atribuirse a una falta de una capacitación adecuada que permita desempeñar la función, más que a un hecho de basado en mala intención por parte del personal de Administración Directa.

33

3.2.4 Control y Validación La última fase de la Metodología SAM guarda relación con la realización de una revisión de los datos ingresados al Sistema SAM, de modo de comprobar su veracidad. Si bien esto es realizado habitualmente por el Coordinador del SAM a Nivel Provincial, la revisión sólo consiste en verificar que la información concuerde con los rangos históricos de realización de la respectiva faena, basado en la experiencia personal de dicho Coordinador (es decir, que no existan datos fuera de rango). Sin embargo, existe un procedimiento formal que sirve como mecanismo de control, y que si bien es realizado de buena forma cuando se trata de otras modalidades de conservación vial, en el caso de la Administración Directa carece de un grado de formalismo que pueda considerarse deseable. Este procedimiento es la recepción de obras de conservación. La recepción de obras es el proceso mediante el cual se realiza una inspección (similar al caso de la confección del Inventario de Conservación) que determine la extensión y el nivel de la calidad de las operaciones de conservación realizadas. Actualmente, si bien algunas provincias han desarrollado sus propias metodologías al respecto, existe a la fecha la ausencia de un documento formal, emanado del Nivel Central, que respalde la forma en que la recepción de obras debe realizarse.

34

4. TEMAS ESTRATÉGICOS

4.1 Misión y Visión de la Administración Directa La Misión de una empresa u organización consiste en una declaración breve referida al propósito o razón de ser de dicho organismo. Conforma el punto de partida de los Análisis Estratégicos modernos. Generalmente, la Misión pretende cumplir 2 roles. En primer lugar intenta explicar qué es lo que la organización ofrece a sus clientes, pero a la vez sirve como un concepto bajo el cual los empleados y miembros directivos de la organización se encuentran unidos, un “objetivo común”, bajo el cual todos pueden identificarse. Para el propósito de este Trabajo, se emplearán la Misión y Visión definidas como parte del estudio de consultoría “Diagnóstico de gestión para la Conservación de Caminos por Administración Directa”, en el cual el alumno formó parte del equipo consultor. La forma de definir éstas fue mediante el siguiente procedimiento: 1) Reunión inicial del equipo de consultoría, en el que se debatieron ideas sobre qué elementos debieran incorporarse a estas definiciones, en función de los antecedentes disponibles y las inquietudes planteadas hasta ese momento por el personal del Nivel Central de Administración Directa. 2) Declaración formal de la Misión y Visión de la Administración Directa, que posteriormente sirviese como base, tanto para el trabajo de consultoría como para el presente Trabajo de Título. 3) Consulta al personal administrativo de Nivel Central de la Administración Directa, el cual se mostró conforme con las definiciones establecidas. Dado lo anterior, en el caso de la Administración Directa, se ha propuesto la Misión siguiente27, cuyo propósito es hacerse cargo de los intereses de todos los estamentos involucrados con la misma (gobierno, usuarios, empleados, imagen pública, etc.): “Conservar el patrimonio vial, invirtiendo de manera eficiente y transparente los recursos financieros asignados, innovando respecto de la gestión de los recursos humanos y tecnológicos, demostrando la productividad que genera como un indicador relevante para todas las modalidades de conservación existentes.” Se puede observar que esta misión está compuesta por varias partes, las cuales podemos denominar los “anhelos” de la Administración Directa. Estas son: o o o o

Anhelo de realizar inversiones eficientes y trasparentes: Lo cual se hace cargo de la imagen externa de la organización. Anhelo de innovación: Se refiere a desarrollar formas creativas de trabajar con presupuesto y recursos limitados. Anhelo de demostrar productividad: Lo cual se refleja en la percepción final que tendrá el usuario. Anhelo de que la Administración Directa sea considerada como un ejemplo a seguir entre el resto de las modalidades de conservación.

27 Al ser la Misión y Visión desarrolladas y propuestas para el estudio mencionado por parte del equipo consultor, evidentemente no se encuentran interiorizadas por parte de la organización aún.

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La Visión en tanto consiste en una declaración que representa el anhelo futuro de una organización para un determinado plazo. En el caso de la Administración Directa, se ha propuesto la siguiente visión, para un plazo de 2 años: “Llegar a ser un modelo eficiente de planificación y ejecución de la conservación del patrimonio vial alineados con un sentido permanente hacia el cumplimiento de los programas, incremento de la productividad y calidad de servicio 28 a la comunidad.” Esta Visión a su vez también es posible descomponerla en los siguientes anhelos: o o o

Anhelo de incremento de eficiencia y productividad Anhelo de existencia de una planificación y de un cumplimiento del programa asociado a la misma. Anhelo de entregar un servicio de calidad a la comunidad y usuarios.

4.2 Análisis FODA A continuación se presenta el Análisis FODA resultante de las conversaciones sostenidas con el personal administrativo de la Administración Directa. La forma de presentarlo consiste en una descripción de cada componente del Análisis Interno (ya sea Fortaleza o Debilidad) o bien del Análisis Externo (Oportunidades y Amenazas). Naturalmente, este Análisis incorpora algunos de los elementos presentes en el diagnóstico presentado en el capítulo anterior. 4.2.1 Fortalezas •

Experiencia personal AD (profesionales y operarios): El personal de Administración Directa, tanto a nivel profesional como operativo, posee una amplia experiencia en lo que respecta a la ejecución de las operaciones de conversación. Destacable es el caso de los operarios en terreno, algunos de los cuales cuentan con una vasta cantidad de años de experiencia. Provisto que todos los elementos se encuentren disponibles (maquinarias, materiales, recursos humanos), los trabajos en general se ejecutan de buena forma.

•

Capacidad de trabajo en equipo: Tanto a nivel profesional como operativo, existe un buen espíritu de trabajo en equipo, lo cual se traduce en una buena comunicación entre capataces y operarios, así como de estos últimos con las Jefaturas Provinciales. En general lo que se ha observado en visitas a distintas regiones es que existen buenas relaciones entre todos los involucrados en la Administración Directa, lo cual se traduce en un buen ambiente laboral.

•

Trabajos insustituibles (despeje de nieve en sectores fronterizos, caminos rurales alejados, emergencias, etc.): Existe una cantidad de trabajos que, dado lo mencionado anteriormente en relación a la experiencia del personal de AD, resulta aconsejable que

28

El concepto de “calidad de servicio” suele ser subjetivo, no se encuentra definido de manera formal. En el ámbito de las redes viales, puede referirse por ejemplo a las condiciones técnicas del camino, al diseño del mismo, o bien a las posibilidades de conectividad que ofrece, entre otras. En el ámbito de este Trabajo, “calidad de servicio” se referirá exclusivamente a satisfacer las expectativas de los usuarios, básicamente en términos de que el camino se encuentre plenamente transitable y en buenas condiciones.

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sigan siendo realizados a través de esta modalidad. La Administración Directa es la primera en responder en casos de cortes de caminos, incluso en ocasiones debiendo responsabilizarse de las emergencias que han ocurrido en caminos cubiertos por los Contratos Globales. •

Sistema SAM como herramienta de control: En el Sistema SAM se encuentran registradas todas las operaciones realizadas por Administración Directa. A través de la herramienta Parte Diario, cada trabajo realizado es llevado a la base de datos que compone el SAM, lo cual permite generar estadísticas, informes, y de esta forma llevar un seguimiento y control de las cantidades de obra realizada, así como los recursos involucrados.

4.2.2 Debilidades •

Restricciones a la capacidad de planificación y programación (requerimientos, emergencias, etc): Resulta frecuente que la Administración Directa deba responder ante los requerimientos solicitados por los alcaldes, SEREMIs u otro tipo de representante de la comunidad. Estos requerimientos, al no formar parte de la planificación y programación habitual de las operaciones dificultan el llevar a cabo procedimientos adecuados en este aspecto. En promedio, se estima que sólo un 20% de las actividades de AD son planificadas, estando el 80% restante compuesto por los requerimientos recién mencionados y por las emergencias.

•

Procedimientos deficientes (inspección de obras, logística (bodegas)): No existe una identidad independiente de la Administración Directa que realice algún proceso de inspección y/o recepción de obras. En lo que se refiere a aspectos logísticos, no se realiza ningún procedimiento formal de control de inventario a nivel de bodega, con la consecuencia de que en ocasiones las maquinarias al momento de fallar se encuentran detenidas en exceso debido a que no se cuenta con el repuesto requerido para su reparación, debiendo en ocasiones ser solicitados estos a Nivel Central, con la consiguiente pérdida de tiempo.

•

Falta de un Sistema de Inventario de Caminos: No existe en la actualidad un proceso eficiente para la generación del Inventario de Conservación. En general son las propias provincias que deben destinar recursos propios para la confección del Inventario, de manera previa a la planificación anual de operaciones.

4.2.3 Oportunidades •

PFI: El Programa de Fortalecimiento Institucional es una enorme iniciativa llevada a cabo por el Ministerio de Obras Públicas, cuyo principal objetivo es dar un impulso modernizador al MOP. Se presenta como oportunidad para la Administración Directa en la medida que parte del esfuerzo realizado por mejorar la gestión integral del MOP resulte en un incremento de calidad en la gestión de la conservación de redes viales, cualquiera sea la modalidad.

•

Plan de Mejoramiento (Programas Piloto): Es esperable que a partir de lo implementado en los Programas Piloto surjan lecciones valiosas que permitan obtener conclusiones útiles respecto a la forma de llevar a cabo la conservación mediante Administración Directa en los próximos años. 37

•

Incremento de cantidad de maquinarias equipadas con GPS: Actualmente, una parte del parque de motoniveladoras y la totalidad de los bulldozer de Vialidad cuentan con equipos GPS. Dotar a una mayor cantidad de vehículos con estos equipos (ej: camiones) provee una excelente oportunidad de desarrollo logístico en la medida que vaya de la mano con el desarrollo de un centro de operaciones.

4.2.4 Amenazas •

Falta de presupuesto (maquinarias, personal, materiales): Si bien la Administración Directa cuenta con un presupuesto anual de aprox. MM$23.000 es sabido que con esos recursos no basta para cubrir todas las necesidades de conservación de la Red Vial Nacional. Además, la opinión generalizada del personal de AD es que, más allá de los recursos disponibles, las actuales dotaciones, tanto de maquinarias como de personal con experiencia en conservación son menores a lo deseable.

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Ley de Incentivo a Retiro: Recientemente ha entrado en vigencia una legislación que otorga facilidades a los empleados que se encuentren en edad de retirarse. Esta iniciativa tiene como propósito reducir el aparto fiscal, con el fin de disminuir gastos. El problema es que en el caso de la Administración Directa, gran parte del personal que se ve favorecido por esta ley constituye personal clave, dados sus años de experiencia.

•

Requerimientos (alcaldes, SEREMIs, etc): Tal como se mencionó previamente, resultará siempre una amenaza para el correcto funcionamiento de la Administración Directa la existencia de diversos agentes los cuales, con sus exigencias, entorpecen el proceso de planificación y programación de las operaciones de conservación.

•

Contratos Globales: Desde el momento de su entrada en vigencia, este tipo de contratos constituyen una amenaza natural para la Administración Directa. En la medida que los Contratos Globales muestren algún grado notorio de superioridad en términos de eficiencia, productividad, u otros, en relación a AD, esta última se verá seriamente comprometida en cuanto a sus futuras posibilidades.

•

Inercia del Sector Público: Probablemente la mayor amenaza, involucra diversos aspectos, todos ligados a la legislación que rige al Sector Público. En primer lugar, no es posible contar con flexibilidad en el manejo de recursos, ya sean recursos humanos, maquinarias o materiales, ya que cada modificación o incorporación debe ser aprobada por el Ministerio de Hacienda. No es posible como ocurre en Sector Privado generar en el corto plazo mecanismos de incentivos económicos asociados a productividad, dado que dichos incentivos, en el caso que existan, deben estar regidos por una normativa específica, que en estos momentos no existe.

4.3 Formulación de una estrategia para el CADI En función de la Misión y Visión, y del Análisis FODA recién expuesto, es posible formular una hipótesis sobre cuál debiera ser la estrategia que debiera adoptar el CADI. La definición de esta estrategia conforma la base que permite asociar el análisis realizado con los Objetivos Estratégicos y Específicos que serán explicitados en el siguiente capítulo.

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Como punto de partida, podemos señalar que a partir de la Misión y Visión surgen 2 componentes esenciales: 1) Productividad: Por definición, la productividad corresponde a la cantidad producida de un bien o servicio dada una cierta cantidad de insumos. Se entiende que los insumos se pueden dividir en aquellos que son tangibles (ej: materiales) y aquellos que son intangibles (ej: mano de obra). Se expresa el anhelo de un incremento en la productividad. Este incremento se traduce en un aumento en la cantidad de obra a realizar, manteniendo fija la cantidad de insumos empleados, pero a la vez conservando los estándares de las obras intactos. 2) Usuarios: Los usuarios corresponden a quienes hacen uso de las redes viales. Se ha expresado el anhelo de satisfacer a los usuarios, colocándolos como el centro de la nueva estrategia. Esta estrategia tendrá como uno de sus propósitos que la percepción que tengan los usuarios de la labor realizada por Estado en materia de conservación vial sea cada vez más sólida y competente. Se puede observar que en el Análisis FODA expuesto, al menos 2 de las 3 debilidades mencionadas hacen alusión a problemáticas que repercuten en el nivel de productividad de la Administración Directa. En el caso de las amenazas, la existencia de requerimientos también constituye un elemento que repercute en la productividad de la modalidad. En el caso de los usuarios, sólo es posible mencionar que por el momento estos se ven beneficiados por algunas de las fortalezas de la Administración Directa, en particular por la experiencia de los operarios, lo cual se traduce en una buena calidad de las obras. Los Objetivos Estratégicos que se presentarán en el siguiente capítulo deben dar cuenta al menos de todas las debilidades expuestas, así como de la mayoría de las amenazas detectadas. De manera previa a la formalización de dichos Objetivos, resulta relevante entonces realizar una formulación de la estrategia propuesta para la Administración Directa. La estrategia que se propone para el CADI queda entonces expresada de la siguiente forma: “Cumplir adecuadamente con la labor de conservación de la Red Vial, incrementando continuamente los niveles de productividad en todas las faenas y asegurando de esta forma un nivel de servicio cada vez de mayor calidad para los usuarios.” De acuerdo a esta estrategia, queda claro que la primera perspectiva del Cuadro de Mando Integral, Comunidad y Usuarios, resultará uno los focos esenciales del Trabajo. Se espera entonces contar con medidas que permitan medir la percepción que tienen los usuarios de las operaciones realizadas por la Administración Directa. Del mismo modo, la perspectiva de Procesos debiera considerarse igualmente importante, puesto que en la transformación de la forma en que se llevan a cabo los procedimientos radica la clave sobre cómo es posible lograr un incremento en la productividad. Mediante los Objetivos planteados para la perspectiva Financiera será posible cuantificar estos incrementos. Finalmente, como parte de la perspectiva de Innovación y Aprendizaje, será posible establecer Objetivos que apunten a un mejoramiento de las Tecnologías de Información y proceso de renovación de mano de obra del CADI, lo cual debiera también apoyar, de manera indirecta, un incremento en la productividad de las obras realizadas.

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5. EL CUADRO DE MANDO INTEGRAL PARA EL CADI Tal como se ha mencionado en los capítulos previos, la teoría del Cuadro de Mando Integral establece que a modo de generar una estrategia para una organización dada, es posible seguir los siguientes pasos: -

Definición de la misión y visión de la organización Definición de Objetivos Estratégicos y Específicos asociados a distintas perspectivas Definición de Indicadores de Gestión que permiten medir el grado de cumplimiento de los Objetivos Estratégicos y Específicos

5.1 Objetivos Estratégicos y Específicos A continuación se presentan los Objetivos Estratégicos y Específicos propuestos para el Subdepartamento de Conservación por Administración Directa.

5.1.1 Perspectiva Comunidad y Usuarios El usuario de los caminos es la razón de ser de la conservación vial. De no existir usuarios, no tendría sentido destinar recursos a nueva infraestructura vial o a conservar el patrimonio vial ya existente. Se han planteado en consecuencia los siguientes objetivos estratégicos y específicos asociados a esta perspectiva: Objetivo 1: Asegurar calidad de servicio El cumplimiento de este objetivo resulta como consecuencia final del cumplimiento de todos los Objetivos Estratégicos planteados en este capítulo. Además representa el propósito esencial del CADI, dado que al tratarse de un servicio ofrecido por el Estado, resulta de vital importancia la percepción de la ciudadanía, por un tema de imagen gubernamental. Asegurar calidad de servicio implica que los esfuerzos de conservación se focalicen priorizando aquellas actividades que resulten en un mayor aumento del bienestar de la comunidad, por lo que dicha priorización debe revisarse continuamente dado que las necesidades y en consecuencia la demanda de conectividad vial para una provincia dada cambian constantemente. Asociado a este objetivo se definen en consecuencia los siguientes Objetivos Específicos: Objetivo 1.1: Medir la calidad de servicio percibida La calidad de servicio percibida se refiere a la sensación del usuario de las vías al transitar por ellas. La única forma de obtener esta información es mediante encuestas de percepción de calidad de conservación de caminos realizadas directamente a los usuarios.

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Objetivo 1.2: Aumentar cobertura El término cobertura se refiere a la cantidad de red sobre la cual la Administración Directa realiza alguna faena para un periodo dado.29 Actualmente la Administración Directa posee una amplia gama de acción sobre la cual expandirse, lo cual se refleja en la gran cantidad de kilómetros que no están siendo conservados bajo ninguna modalidad. Al plantear esto como objetivo, se asume como compromiso un proceso de mejora continua, en el sentido de ir incrementando cada año la cobertura de conservación vial.

5.1.2 Perspectiva Financiera Esta perspectiva resulta fundamental en cualquier organización dado el principio económico básico relativo a la escasez de los recursos. En el ámbito de la gestión pública, a diferencia del ámbito privado, lo relevante no es la rentabilidad que se obtenga, sino elevar la calidad de vida de la población en general. Lo relevante entonces, en lugar de la rentabilidad, pasa a ser la forma en que los recursos son administrados. Se trata entonces de intentar resolver el problema de maximizar los beneficios que puede percibir la población del país dada una cierta cantidad fija de recursos. Asociados a esta perspectiva se han planteado en consecuencia los siguientes Objetivos Estratégicos: Objetivo 2: Incrementar productividad y eficiencia El concepto de incremento de productividad se asocia a realizar una mayor cantidad de obra dada una cierta cantidad de recursos, en tanto que un incremento en la eficiencia consiste en emplear menos recursos para obtener un mismo resultado a partir de una situación base. En consecuencia, se encuentran relacionados, son 2 formas de expresar el mismo concepto. Asociados a este Objetivo encontramos los siguientes Objetivos Específicos: Objetivo 2.1: Incentivar la productividad Se debe incentivar el que tanto el personal administrativo como los operarios hagan un uso eficiente de los recursos con los que disponen. La forma de lograr esto es mediante la gestación de un proyecto de ley que establezca incentivos especiales para la Administración Directa, en función del grado de cumplimiento de metas de conservación.30 El mecanismo sobre el cual podrían generarse eventualmente estos incentivos se presenta en el capítulo siguiente. Objetivo 2.2: Medir y controlar la productividad Este objetivo está asociado a mecanismos concretos de control, algunos de los cuales son empleados actualmente por la Administración Directa en su gestión. Se deben establecer indicadores adicionales que permitan controlar el resultado que pudiesen tener los incentivos propuestos como parte del Objetivo Específico 2.1 29

Del mismo modo, la cobertura de las otras modalidades corresponde a la red sobre la cual ellas realizan faenas. En el ámbito de la gestión pública, no resulta una tarea simple otorgar bonos o regalías, por tratarse de situaciones en las que podría considerarse que existe falta de transparencia. A modo de ejemplo, en el caso del cumplimiento de metas institucionales PMG (Programa de Mejoramiento de la Gestión), las cantidades que reciben los funcionarios (que se expresan como un porcentaje de sus remuneraciones) se hallan establecidas de acuerdo a lo dictado en la Ley 19.553

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Objetivo 3: Medir y controlar gasto El control del gasto se expresa básicamente en la generación de indicadores que permitan establecer “alertas” en caso de situaciones excepcionales, como lo sería el ingreso al Sistema SAM de datos fuera de rango, o situaciones en las que se producen saltos bruscos en relación al gasto histórico para una operación de conservación para una provincia dada. Medir y controlar el gasto resulta fundamental para el propósito de tener una visión global en cuanto a dónde enfocar o priorizar los esfuerzos de obtener una mayor eficiencia.

5.1.3 Perspectiva Procesos La base para estudiar los procesos del CADI está dada por la actual Metodología SAM. En esencia cada paso de esta Metodología constituye un proceso. Buenos procesos conllevan que se facilite el Objetivo 2, Incrementar la Productividad y Eficiencia, por lo que los Objetivos Estratégicos asociados a esta perspectiva resultan pasos intermedios sin los cuales el realizar todo lo descrito en las perspectivas ya mencionadas resultaría sumamente complicado. Objetivo 4: Optimizar planificación La planificación de las operaciones de conservación constituye un aspecto esencial en términos de obtener un resultado que eleve los niveles de productividad existentes actualmente. Se han mencionado en el capítulo de diagnóstico las falencias que impiden una adecuada planificación. La forma de optimizar este proceso está dada entonces por la forma en que se enfrentan estas falencias. Asociado a este Objetivo encontramos los siguientes Objetivos Específicos: Objetivo 4.1: Formalizar el proceso de generación del Inventario de Conservación Se ha mencionado que la generación del Inventario de Conservación es un proceso que carece de un formalismo, siendo cada provincia en definitiva la responsable de determinar cómo y con qué medios se genera. Al establecer esto como objetivo, se pretende dar un impulso al establecimiento de un mecanismo formal, que se encuentre basado en un enfoque de detección de necesidades de conservación y apoyado en el desarrollo de un Sistema de Generación y Actualización de Inventario de Conservación, inexistente hoy en día. Objetivo 4.2: Formalizar el proceso de interacción con autoridades Como parte del diagnóstico también se ha mencionado que las autoridades constituyen un obstáculo para un adecuado proceso de planificación, puesto que es común que se produzcan requerimientos de realización de trabajos específicos, no contemplados en la planificación original, que generan problemas esencialmente asociados al traslado de los recursos necesarios para hacerse cargo del requerimiento. Objetivo 4.3: Generar centros operativos Actualmente los centros operativos de la Administración Directa se encuentran en general localizados en las capitales provinciales. Esto conlleva como consecuencia en ocasiones procedimientos poco eficientes en los que maquinaria y operarios son trasladados grandes distancias. Existe la intención por parte de algunas provincias de contar con nuevos centros 42

operacionales, ubicados en lo que son las antiguas Inspectorías de Conservación. Algunos de estos centros operacionales funcionarían con operarios de residencia en la respectiva localidad, en tanto que otros centros funcionarían simplemente como bodega de almacenaje de maquinaria, debiendo los operarios ser trasladados desde su lugar de residencia al respectivo centro al comenzar la jornada laboral. Objetivo 4.4: Desarrollar política de coordinación con otras modalidades de conservación Actualmente existe la intención de algunas Oficinas Provinciales de formalizar la manera en que son asignadas y distribuidas las redes pertenecientes a Administración Directa y aquellas atendidas mediante los Contratos Globales. La forma de generar esto es mediante un diálogo en el que participen los Directores Regionales, las Oficinas Provinciales y las empresas dedicadas a la conservación involucradas, al momento de generarse los contratos de conservación. El propósito final sería que esto se complementase con el Objetivo Específico 4.3, de modo de generar centros operativos compactos y cercanos a las capitales provinciales y a las principales localidades para una provincia dada, y dejando aquellos caminos más alejados bajo responsabilidad de Contratos Globales. Objetivo 5: Optimizar programación Los problemas de programación de actividades, si bien se encuentran relacionados a la planificación, tienen en parte que ver con problemas logísticos que surgen debido a fallas en maquinarias, por diversas causas. El Departamento de Maquinarias funciona de manera exógena al CADI, por lo que las fallas que se produzcan en los equipos no son responsabilidad de este último, siendo una variable que se encuentra fuera de su control. No obstante lo anterior, es posible generar instancias de diálogo que permitan un acercamiento entre las partes. El siguiente Objetivo Específico apunta justamente a eso: Objetivo 5.1: Formalizar el proceso de coordinación con el Departamento de Maquinarias Consiste en la generación de mecanismos formales de información disponibles y actualizados en todo momento, con estadísticas que permitan tener un historial de cada maquinaria utilizada, a modo de poder prever posibles fallas en función del comportamiento histórico del equipamiento en cuestión así como en función de los historiales del resto de las maquinarias del mismo tipo. Además se contempla el acceso del CADI a información interna del Departamento de Maquinarias, como lo sería por ejemplo la disponibilidad de repuestos para un determinado equipo, entre otros. Objetivo 6: Optimizar y controlar ejecución de obras La ejecución de las obras de conservación, una vez que se tiene el equipamiento adecuado y los materiales, depende en gran medida de la capacidad y experiencia de los operarios encargados de realizar las faenas. No obstante lo anterior, se producen ciertos problemas. En particular, y como se ha mencionado en el diagnóstico, debido a la falta de control existente, no existe certeza de que las operaciones ingresadas al Sistema SAM mediante el documento Parte Diario sean realizadas de manera íntegra. El siguiente objetivo específico apunta a resolver este problema:

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Objetivo 6.1: Formalizar el proceso de recepción de obras La recepción de obras es un proceso realizado por algunas de las provincias, en las que intervienen diversos criterios para evaluar la calidad de los trabajos al momento de la recepción. Actualmente el documento Parte Diario es el único registro de las operaciones realizadas. Resulta fundamental generar un procedimiento formal de recepción de obras, mediante un proceso de inspección, independiente del proceso de generación de Inventario de Conservación empleado para la planificación de obras de conservación. Esta inspección debe realizarse en 2 ocasiones. No basta que esta inspección se realice de manera posterior a la realización de la faena. Debe además realizarse una inspección inmediatamente antes de la realización de la misma, de modo que el cambio sea algo posible de observarse.

5.1.4 Perspectiva Innovación y Aprendizaje En la perspectiva de innovación y aprendizaje se deben considerar los aspectos trascendentes que sentarán las bases para el desarrollo de todos los demás objetivos planteados en este capítulo. En el caso de la Administración Directa, queda evidentemente mucho lugar para realizar mejoras, dada su condición de entidad pública, pero naturalmente existen problemas relacionados con la inercia del Sector Público, que limita la capacidad de este tipo de organización para generar cambios profundos en el corto plazo. Como dentro de esta perspectiva se plantean en consecuencia los siguientes Objetivos Estratégicos: Objetivo 7: Integrar sistemas Actualmente la Administración Directa depende fuertemente de la gestión dada por el uso del Sistema SAM. Este Sistema como ya se ha mencionado funciona como un conjunto de entidades separadas. Existen otros sistemas, como lo son el Sistema de Administración de Financiamiento del MOP (SAFI), desarrollado en Oracle, y el PROMAQ, empleado por el Departamento de Maquinarias. Según personal de la Unidad de Sistemas de la Dirección de Vialidad, la intención de dicha Unidad es que eventualmente todos estos sistemas (específicamente el SAM y el PROMAQ) migren a la plataforma institucional Oracle del MOP. Sin embargo, en el desarrollo de este Trabajo se considera que resulta más relevante realizar primero lo planteado en los siguientes Objetivos Específicos: Objetivo 7.1: Integración del Sistema SAM mediante una plataforma en línea Este objetivo tiene como propósito que la información proveniente de las provincias esté disponible en línea tanto a nivel regional como a nivel central. La integración del Sistema SAM a una plataforma en línea, con acceso vía Internet permitiría, por ejemplo, controlar el progreso de las metas de conservación sin tener que esperar que ésta información llegase en forma desfasada al mes siguiente, así como tener una visión global de las actividades de conservación que estuviesen siendo ejecutadas en un momento dado. Permitiría tanto al nivel central como regional adoptar una actitud más proactiva en lugar de reactiva frente a los diversos quiebres que se producen en la gestión diaria de conservación vial. Por ejemplo, problemas con el Departamento de Maquinarias, entre otros.

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Objetivo 7.2: Creación de un Sistema de Generación y Actualización de Inventario de Conservación Uno de los principales problemas que enfrenta la gestión de la Administración Directa hoy en día es la deficiente metodología de generación de Inventario de Conservación. Deficiente ya que es informal, y ya que en la actualidad no se cuenta con un sistema que cumpla el propósito de informar el estado de la vialidad en Chile. La creación de un Sistema de Generación y Actualización de Inventario de Conservación permitiría no tan sólo a la Administración Directa, sino a todas las modalidades de conservación existentes contar con información en línea sobre el historial de un determinado tramo de camino, en términos de intervenciones, ya sea en la forma de reparaciones, inversiones o mejoramientos realizados sobre dicho tramo o bien las operaciones de conservación realizadas sobre el mismo. Objetivo 8: Desarrollar recursos humanos El desarrollo de recursos humanos resulta ser un Objetivo Estratégico clave dentro de las medidas propuestas, por el simple hecho de que sin el personal adecuadamente capacitado, resultara difícil llevar a cabo de buena forma la fase de ejecución de las labores de conservación vial. Esto resulta específicamente grave dado el escenario actual en el que algunos operarios claves se encuentran en condiciones de retirarse, sin que se obtenga un adecuado reemplazo. Es por esto que se propone el siguiente Objetivo Específico: Objetivo 8.1: Desarrollar capacitaciones y políticas de reemplazo oportunas Actualmente no existe ninguna política de reemplazo de los operarios más experimentados. Se debe realizar un catastro de competencias técnicas asociadas a las labores más trascendentes, como lo son el reperfilado, el recebo y la reparación de puentes. Además se debe prever el hecho de que se produzcan los retiros y contratar personal de manera oportuna, de modo que puedan éstos recibir capacitaciones y de esa forma la experiencia de años de trabajo no se pierda. Objetivo 8.2: Aumentar dotaciones de personal administrativo a nivel provincial Uno de los problemas detectados en la Administración Directa tiene que ver con la duplicidad de funciones que algunos funcionarios deben asumir. En particular el Jefe Provincial suele perder tiempo realizando recepciones de Contratos Globales, no pudiendo avocarse enteramente a las labores de AD propiamente tales. En ocasiones la secretaría es la encargada de la Oficina de Partes, o bien de realizar el Inventario de Conservación. Este tipo de situaciones anómalas se solucionan con un incremento de personal administrativo, el cual naturalmente debe ser justificado, debiendo determinarse en primer lugar la carga de trabajo o responsabilidades asociadas a una función dada

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5.2 Mapa Estratégico

A continuación se presenta el Mapa Estratégico definido en base a los Objetivos Estratégicos y Específicos recién expuestos, en donde son visibles las relaciones causales entre ellos.

Fig. 5.2-1 Mapa Estratégico Fuente: Elaboración propia

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5.3 Indicadores de Control de Gestión Los Indicadores de Control de Gestión o KPI (Key Performance Indicators) permiten establecer medidas del grado de cumplimiento de la estrategia propuesta. La forma de plantear estos Indicadores será establecer al menos 1 de ellos para cada Objetivo Específico propuesto. En caso que no hubiese Objetivos Específicos asociado al Objetivo Estratégico, el Indicador se establecerá para este último. 5.3.1 Perspectiva Comunidad y Usuarios Objetivo 1.1: Medir la calidad de servicio percibida Para medir la calidad de servicio percibida, es necesario contar con un formato que permita obtener información directamente de los usuarios de las redes viales. El formato comúnmente empleado para estos fines en los Cuadros de Mando Integrales, ya sea para percibir satisfacción de clientes, en el caso de organizaciones con fines de lucro, o bien en este caso, para medir el grado de satisfacción de los usuarios al transitar por las redes viales, consiste en una encuesta. El problema está dado entonces por diseñar dicha encuesta. Para esto resulta necesario seguir los siguientes pasos: 1) Establecer una lista de atributos que sean potencialmente relevantes para los usuarios en términos de calidad de servicio. Para obtener estos atributos se considera suficiente el juicio experto del personal administrativo del CADI 2) Una vez definidos los atributos, se debe determinar cuáles de éstos resultan relevantes para los usuarios. La forma de obtener esta información es, nuevamente, consultar directamente a estos últimos, mediante el empleo de una pre-encuesta. 3) Finalmente, dado que se cuenta con la información de los atributos relevantes para medir la calidad de servicio percibida por los usuarios, se procede al diseño de la encuesta definitiva. Los atributos relevantes para usuarios pueden estar asociados a ponderaciones que determinen el grado de importancia que ellos le asignan. De esta forma, el grado de satisfacción medido en la encuesta también se encontrará asociado a estas ponderaciones. En consecuencia, para el cumplimiento de una meta específica no bastará que se satisfagan una mayor cantidad de atributos, sino que será la suma ponderada de distintos factores lo que determine el grado de cumplimiento. Se puede mencionar, a modo de comentario, que en la opinión del personal del Nivel Central de la Administración Directa, los usuarios otorgan importancia a las condiciones de un camino dado en el siguiente orden: 1) Baches: Que el camino no presente baches 2) Seguridad Vial: Que la señalética sea adecuada, que existan barreras de contención apropiadas 3) Saneamiento: Esta condición vendría a ser menos relevante, dado que sólo cobra importancia en caso de excesivas precipitaciones

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El orden de preferencia de los usuarios resulta congruente con el hecho de que las operaciones a las cuales generalmente se les otorgan una mayor importancia, reperfilado y recebo, son aquellas que determinan la calidad del camino, en términos de la cantidad de baches presentes. Sin embargo, dado que la apreciación que se puede tener sobre preferencias de usuarios puede caer en subjetividades, resulta conveniente establecer un mecanismo formal que permita establecer apropiadamente cuáles son estas preferencias. Sean entonces las siguientes variables: NE = Número de encuestas a realizarse NA = Número de atributos considerados Nij = Calificación obtenida en la encuesta i respecto del atributo j. Pj = Ponderación asociada al atributo j. Se define entonces el Indicador siguiente: Índice de satisfacción usuaria NE NA

ISU = ∑∑ N ij ·Pj i =1 j =1

Objetivo 1.2: Aumentar cobertura Antes de definir el Indicador asociado al aumento de cobertura, recordemos que la Administración Directa es la encargada de la conservación de redes viales no contempladas por el resto de las modalidades31 Dado que la Demanda de AD cambia cada año en función del aumento o disminución de cobertura del resto de las modalidades, resulta necesario incorporar este efecto al plantear el Indicador. Luego para determinar el incremento obtenido en términos de cobertura, se definirán las siguientes variables: KMD = Intersección de la Demanda de AD vigente en el periodo anterior y en el periodo actual32 KMI = Kilómetros incorporados a la Demanda de AD durante el periodo actual CobDt-1 = Cobertura de KMD para el periodo anterior CobDt = Cobertura de KMD para el periodo actual CobIt = Cobertura de KMI para el periodo actual Dadas estas variables, los Indicadores son: Aumento de cobertura para red perteneciente a Demanda de AD en periodo anterior y periodo actual

ACKM D =

CobDt −1 CobDt −1

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Ver fórmula “Demanda de AD”, sub-capítulo 2.1.5 El concepto de “periodo” empleado extensivamente en la descripción de los Indicadores propuestos hace alusión al año en curso. De esta forma “periodo actual” se refiere al año actual, en tanto que “periodo anterior” se refiere al año inmediatamente anterior.

32

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Aumento de cobertura para red que se incorpora a Demanda de AD en el periodo actual

ACKM I =

CobI t KM I

5.3.2 Perspectiva Financiera Objetivo 2.1: Incentivar la productividad La forma de establecer un incentivo asociado a la productividad es mediante la gestación de un proyecto de ley específico. El propósito de este proyecto de ley sería redistribuir los recursos actualmente asociados a viáticos y asociarlos a metas de productividad previamente establecidas. Debe tomarse en consideración que el propósito final no es incrementar la cantidad de obra si es que esto resulta en una pérdida de calidad de los trabajos. Los estándares de calidad deben mantenerse. La generación del proyecto de ley no es posible de medir con un indicador. Lo que sí es posible es definir el estándar de calidad deseable para cada tramo de camino correspondiente a la Demanda de AD. Para esto, definiremos para cada provincia las siguientes variables: Ni = Cantidad de tramos de camino correspondientes a la Demanda de AD en la provincia. Nc = Cantidad de operaciones de conservación ejecutadas por la provincia. Aic = Variable binaria que determina si corresponde asociar un estándar de calidad a una operación c dado un tramo de camino i. Eic = Variable binaria que determina si el estándar de calidad asociado a la operación de conservación c para el tramo de camino i, se encuentra definido o no. Ni

Sea ETOTAL =

Nc

∑∑ A

ic

i =1 c =1

Luego es posible establecer el siguiente indicador: Estándares de calidad definidos Ni

Nc

∑∑ E

ic

EDef =

i =1 c =1

ETOTAL

El propósito de este indicador será entonces determinar en qué medida se han establecido los estándares de calidad para los tramos de camino en una provincia dada. 49

Objetivo 2.2: Medir y controlar la productividad Este Objetivo se relaciona estrechamente con el Objetivo Específico anterior, dado que no resulta útil definir estándares de calidad si no se establecen mecanismos que permitan controlar la productividad de las faenas del CADI. Antes de definir los indicadores, es necesario constatar que no es posible asociar la productividad a cada operario de la Administración Directa, ya que las labores se realizan en cuadrillas, siendo la labor de la cuadrilla en su totalidad la que queda registrada en el Parte Diario. Dado esto, definamos las siguientes variables: Ric,t-1 = Rendimiento de la cuadrilla i para la operación de conservación c en el periodo anterior.33 Ric,t = Rendimiento de la cuadrilla i para la operación de conservación c en el periodo actual. El rendimiento se expresa en función de las unidades que correspondan a cada operación. Cabe precisar que existen operaciones para las cuales no tiene sentido controlar rendimiento, como puede ser el caso de algunas de las operaciones de seguridad vial (ej: Reemplazo de placas de señales verticales). Se deberá entonces determinar aplicando el criterio correspondiente cuáles operaciones deberán ser consideradas. Dado esto se establece el siguiente indicador: Variación de rendimiento de cuadrilla

Var _ RCic =

Ric ,t Ric ,t −1

−1

Por otra parte, en el actual esquema empleado por la Administración Directa existen los Indicadores de cumplimiento de Protocolos de Acuerdo. Se propone establecer un mecanismo similar pero asociado a cada cuadrilla de la provincia, en lugar del Indicador recién mencionado, el cual está asociado al conjunto de todas las cuadrillas. Sea entonces: Mict = Meta anual de la cuadrilla i para la operación de conservación c Con esto es posible definir el siguiente Indicador: Cumplimiento de meta anual de cuadrilla

CM ic =

Ric ,t M ict

Nuevamente, se debe determinar con criterio a cuáles operaciones este Indicador es aplicable. 33

En el caso que la operación no se hubiese realizado por parte de la cuadrilla en el periodo anterior, la comparación se realizará con el periodo inmediatamente anterior. Si se tratase de la primera vez que la cuadrilla realiza la operación, no corresponde aplicar este Indicador.

50

En el caso de las operaciones de reperfilado, es posible definir Indicadores adicionales. Esto, dado la simpleza de la operación, en la que sólo interviene 1 operario controlando una motoniveladora. Se propone entonces establecer Indicadores para controlar el rendimiento de cada motoniveladora perteneciente a la provincia. Sean entonces: Mkit = Kilómetros reperfilados por la motoniveladora i en el periodo actual Mhit = Horas de funcionamiento de la motoniveladora i en el periodo actual Luego se define: Kilómetros reperfilados por hora

KmH i ,t =

Mkit Mhit

Es posible además establecer comparaciones entre el periodo anterior y el periodo actual, considerando el acumulado del periodo anterior equivalente al periodo actual (ej: primer trimestre del año). Variación de kilómetros reperfilados por hora

Var _ KmH =

KmH i ,t KmH i ,t −1

−1

Objetivo 3: Medir y controlar gasto Con el propósito de controlar el gasto realizado por la Administración Directa, se considerará un Indicador que permita establecer patrones de comparación entre el gasto realizado por las distintas Oficinas Provinciales. Sean entonces: GUcp = Gasto Unitario para la operación c en la provincia p. 49

∑ GU PGU c =

p =1

49

cp

, Promedio del Gasto Unitario a nivel nacional para la operación c.

Sean además: Fcp = Factor de corrección asociado a consideraciones geográficas que determinen el Gasto Unitario para la operación c en la provincia p.

51

Se establece entonces el siguiente Indicador: Variación del Gasto Unitario respecto a valores preestablecidos

Var _ GU cp =

GU cp PGU c ·Fcp

−1

5.3.3 Perspectiva Procesos Objetivo 4.1: Formalizar el proceso de generación del Inventario de Conservación Si bien en 2002 se incorporó al Manual de Carreteras la operación 7.308.15 Confección y Actualización del Inventario de Conservación Vial, en la práctica el procedimiento consiste en asignar una meta a esta operación la cual queda formalizada en el Protocolo de Acuerdo correspondiente. Sin embargo, aun el cumplimiento de esta meta no asegura que el proceso se realice de manera efectiva. Consideremos en primer lugar que no basta en todos los tramos de camino generar inventario 1 vez al año. Existen tramos que puedan requerir que este proceso de realice una mayor cantidad de veces. Sea n el número definido como la máxima cantidad de veces que se requiere realizar Inventario para ciertos tramos de camino en una provincia dada (ej: si existen tramos que requieren que se realice el proceso 4 veces al año, pero no existe ningún tramo que requiera que se realice 5 veces al año, luego n = 4). Sean entonces Nj, INVji, INVjTOTAL con j = 1,…,n Nj = Cantidad de tramos de camino pertenecientes a la Demanda de AD en la provincia en los que se requiere realizar el proceso de generación o actualización de Inventario j veces al año. INVjTOTAL = Nj · j = Número total resultado de sumar todas las veces que es necesario realizar Inventario para tramos de camino que requieren j pasadas (ej: si N3 = 20, esto implica que INV3TOTAL = 20 · 3 = 60) INVj = Cantidad de veces que se ha realizado el proceso de Inventario sobre tramos de camino de la provincia que requieren j pasadas, durante el periodo actual. Se definen entonces los siguientes Indicadores: Indicadores de grado de cumplimiento del proceso de Inventario de Conservación

InvR1 =

INV 1·365 INVn·365 , …, InvRn = INV 1TOTAL ·d n·INVnTOTAL ·d

en donde d es la cantidad de días corridos en el periodo actual (ej: fecha actual 1 de marzo implica d = 31 + 28 + 1 = 60)

52

Objetivo 4.2: Formalizar el proceso de interacción con autoridades Las autoridades constituyen un problema para el proceso de planificación, al momento de solicitar requerimientos de realización de ciertas faenas. La forma de evitar que esto siga ocurriendo es crear una instancia formal de diálogo, en la que las autoridades puedan plantear sus requerimientos con la debida anticipación, de manera que éstos puedan ser considerados en la planificación de los meses siguientes. El mecanismo propuesto es el siguiente: 1) Redacción de cartas formales solicitando reuniones con las autoridades correspondientes. Las autoridades a tomar en cuenta son de exclusiva responsabilidad de la Oficina Provincial respectiva, dado que es ésta la que posee información sobre el comportamiento histórico de las autoridades que le conciernen. 2) Realización de reuniones con cada una de las autoridades, por separado. Éstas debieran hacerse con la debida anticipación al proceso de planificación del siguiente periodo, de modo que los requerimientos (en caso que hubiesen) puedan incorporarse oportunamente. 3) En caso de producirse problemas relacionados a requerimientos imprevistos durante el transcurso del periodo siguiente con alguna de las autoridades con las cuales se sostuvo reuniones, deberá naturalmente tomarse en cuenta este antecedente en futuros procesos de planificación. 4) En caso de solicitudes asociadas a emergencias, se entenderá que la autoridad correspondiente está apoyando la gestión del CADI, en lugar de entorpecerla. Sean entonces: FP = Cantidad total de faenas planificadas FR = Cantidad total de faenas realizadas FPR = Cantidad de faenas realizadas como parte de la planificación FA = Cantidad de faenas realizadas fuera de planificación solicitadas por autoridades FO = Cantidad de faenas realizadas fuera de planificación debido a otras causas (ej: emergencias) Se observa que FR = FPR + FA + FO Se establecen entonces los indicadores siguientes: Efectividad de la planificación

EP =

FPR FP

Influencia de autoridades en planificación

IAP =

FA FR

53

Además es posible de medir la efectividad de las instancias de diálogo. Sean: RA = Cantidad de requerimientos solicitados por autoridades en los últimos 12 meses RAP = Cantidad de requerimientos solicitados por autoridades que fueron incorporados a planificaciones en los últimos 12 meses Efectividad interacción con autoridades

EIA =

RAP RA

Objetivo 4.3: Generar centros operativos El propósito de generar centros operativos es reducir el tiempo ocioso producido por el traslado de operarios y equipos a los lugares de las faenas, dado que dicho tiempo habitualmente forma parte de la jornada laboral. Por consiguiente, la efectividad de la implementación de centros operativos es posible medirse de 2 formas: • •

Midiendo las distancias que recorren los operarios y los equipos de manera diaria Midiendo el tiempo ocioso producto del traslado a las faenas

Otro factor interesante de considerar en este caso es el viático. Si bien como parte de las propuestas de este trabajo se propone eliminar el viático y reemplazarlo por un incentivo asociado a productividad, mientras eso no ocurra resulta interesante incorporarlo a los indicadores. Sean entonces: D = Suma de distancias recorridas por las cuadrillas (ida y vuelta) V100 = Valor del viático de 100% V30 = Valor del viático de 30% Rmaq = Rendimiento del transporte empleado para el traslado Pcomb = Precio del litro de combustible empleado por el transporte Nc = Cantidad de integrantes de la cuadrilla CMcarro = Costo diario de funcionamiento de carromato De acuerdo a esto, se pueden establecer los costos asociados a las 3 formas distintas de realizar faenas: 1) C0 =

D·Pcomb , corresponde al costo de trasladar personal cada día desde el centro operativo Rmaq

2) C30 = N c ·V30 + CM carro , corresponde al costo diario de asignar un carromato al lugar de la faena 3) C100 = N c ·V100 , corresponde al costo diario de permitir que los operarios pernocten por su propia cuenta asignando un 100% de viático

54

Corresponderá por consiguiente, determinar qué modalidad se empleará usando un criterio de ahorro de recursos: Minimización de costo asociado a faena

MinCost = min(C0 , C30 , C100 ) Por otra parte, consideremos como Indicador de efectividad de implementación de centros operativos, la proporción entre los tiempos empleados en traslados y en las faenas. Sean entonces ΣTtras = Sumatoria de los tiempos empleados en traslados desde centros operativos a las faenas, y en los traslados de vuelta a los centros operativos ΣTtrab = Sumatoria de los tiempos empleados en las faenas Se define entonces el Indicador: Efectividad de implementación de Centros Operativos

EfCO =

∑T ∑T

tras

trab

Objetivo 4.4: Desarrollar política de coordinación con otras modalidades de conservación La coordinación con otras modalidades de conservación apunta básicamente a 2 cosas: •

•

Coordinar que los tramos de camino se asignen de manera eficiente, evitando la existencia de pequeños conjuntos de tramos de camino alejados de los centros operativos del CADI. Evitar desórdenes relacionados con el hecho de que Administración Directa se haga cargo de situaciones ineficientes de las otras modalidades.34

Sean entonces las siguientes variables: Nit = Número de veces en los últimos 12 meses que Administración Directa se ha hecho cargo de situaciones ineficientes de otras modalidades. Nit-1 = Número de veces entre 24 y 12 meses atrás que Administración Directa se ha hecho cargo de situaciones ineficientes de otras modalidades. Se define entonces el Indicador: Variación de situaciones ineficientes otras modalidades

Var _ InefOM =

Nit Nit −1

34

Si bien la Administración Directa suele hacerse responsable de falencias de otras modalidades, esto no suele ocurrir en el sentido inverso. La razón es que, por definición, le corresponde a la empresa adjudicadora del Contrato Global actuar solamente en los tramos de camino establecidos en el respectivo Contrato.

55

Objetivo 5.1: Formalizar el proceso de coordinación con el Departamento de Maquinarias La formalización del proceso de coordinación con Maquinarias tiene como propósito que la tasa de fallas en equipos y la consiguiente pérdida de flexibilidad en programación, se vean reducidas. Sean entonces: NFP = Número de faenas programadas en el periodo actual NFFM = Número de faenas programadas pero imposibilitadas de realizarse debido a fallas mecánicas Se define entonces el Indicador: Tasa de incumplimiento de faenas por fallas de maquinarias

Tasa _ FM =

NFFM NFP

Objetivo 6.1: Formalizar el proceso de recepción de obras La recepción de obras constituye una pieza fundamental dentro del esquema de medidas propuesto, ya que al recepcionar obras es posible constatar no sólo si los trabajos fueron efectivamente ejecutados, sino además controlar si los estándares de calidad definidos han sido satisfechos de manera satisfactoria. Sean entonces: FR = Cantidad total de faenas realizadas en el periodo actual FR1 = Cantidad de faenas para las cuales se constató el estado de los elementos viales de manera previa a la realización de las mismas FR2 = Cantidad de faenas para las cuales se realizó el proceso de recepción de obras de manera posterior a la realización de las mismas Se definen entonces los siguientes Indicadores: Faenas con inspección previa

Frecep1 =

FR1 FR

Faenas con recepción de obras

Frecep 2 =

FR 2 FR

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5.3.4 Perspectiva Innovación y Aprendizaje Objetivo 7.1: Integración del Sistema SAM mediante una plataforma en línea Este objetivo presenta dificultades en su medición, dado que para su cumplimiento se requiere de trabajo de la Unidad de Sistemas de la Dirección de Vialidad. En entrevistas con personal de esta Unidad se mencionó que existe la intención de realizar ese trabajo, como parte de la integración de todos los sistemas tanto del Departamento de Conservación como de Maquinarias a una plataforma única, en Oracle. El propósito de la declaración de este Objetivo Específico es que el CADI asuma un rol proactivo en función de que se priorice la integración del Sistema SAM en una sola plataforma, de manera previa a la integración del SAM con las otras plataformas (ej: PROMAQ). Asumiendo que este Objetivo se cumpla, es posible definir un Indicador de la asimilación de la nueva plataforma en línea, por parte de las Oficinas Provinciales. Como mecanismo de medición, se proponen 2 tasas: una que de cuenta de la cantidad de provincias que han sido capacitadas en el empleo de la nueva plataforma, y otra que de cuenta de la cantidad de provincias que, habiendo sido capacitadas, han aprobado un test diseñado para medir la efectividad de dicha capacitación. Sean entonces: SAMcap = Cantidad de provincias que han sido capacitadas en el uso de la nueva plataforma en línea SAMaprob = Cantidad de provincias que han aprobado un test de uso de la nueva plataforma en línea Se definen entonces los siguientes Indicadores: Tasa de capacitación SAM en línea

Tcap =

SAMcap 49

Tasa de aprobación SAM en línea

Taprob =

SAMaprob 49

Objetivo 7.2: Creación de un Sistema de Generación y Actualización del Inventario de Conservación Este objetivo, al igual que el anterior, plantea dificultades en cuanto a cómo medir de manera adecuada su cumplimiento. Esto dado en gran parte por el hecho de que en la fase de implementación de este nuevo Sistema debe intervenir necesariamente apoyo externo, ya sea la Unidad de Sistemas de la Dirección de Vialidad o bien apoyo informático de otro tipo.

57

No obstante lo anterior, no existen limitaciones para que el Nivel Central del CADI realice labores en lo que respecta al diseño del nuevo Sistema, determinando los requerimientos y necesidades al cual éste debe dar respuesta de manera satisfactoria. Este proceso de diseño puede incorporar elementos que van desde la experiencia personal del CADI en términos de qué tipo de requerimientos deben satisfacerse, hasta la asimilación o adquisición de algún Sistema empleado en el extranjero de probada experiencia y éxito en su aplicación. El Nivel Central del CADI se encuentra actualmente generando una nueva metodología para el proceso de Inventario. Parte de esta nueva metodología es lo que se ha implementado como parte de los Planes de Mejoramiento35. Se espera que al plantear este Objetivo Específico, estos esfuerzos se encaucen hacia la creación de un Sistema de Inventario completo, que es el siguiente paso una vez planteada la metodología36 de Inventario que se empleará. De modo de medir el grado de avance en este propósito, se plantea el siguiente Indicador: Elaboración de Informe Semestral de avance de nueva metodología de Inventario El propósito de este reporte será entonces establecer el grado de avance del diseño de la nueva metodología de Inventario de Conservación, sobre la cual, una vez finalizada, se creará el nuevo Sistema de Generación y Actualización del Inventario de Conservación. Objetivo 8.1: Desarrollar capacitaciones y políticas de reemplazo oportunas El cumplimiento de este Objetivo Específico constituye una de las bases del Sistema de Gestión propuesto, ya que evidentemente sin personal adecuadamente capacitado resultaría difícil concebir el logro de metas de productividad más ambiciosas que las existentes actualmente. Con respecto a las capacitaciones, existe un presupuesto anual de la Dirección de Vialidad de MM$230 asignado para ese propósito, el cual se encuentra establecido por ley. El personal nuevo que pasa a formar parte de la dotación estable de operarios del CADI debe necesariamente ser capacitado. Es posible definir un Indicador para medir este Objetivo. Sean entonces: Nopn = Cantidad de operarios que se han integrado al CADI en el periodo actual Nopncap = Cantidad de operarios que se han integrado al CADI en el periodo actual, y que han sido capacitados mediante el uso del presupuesto asignado para esa función. Se define entonces el Indicador: Tasa capacitación operarios nuevos

Tcopn =

Nopncap Nopn

35

Ver Anexo 6 “Plan de Mejoramiento” En este caso, el término “metodología”, se refiere a qué tipo de enfoque se empleará para la realización del Inventario. Ejemplos de enfoques son: 1) Basado en calificaciones que obtienen los tramos de caminos en distintos ítems (saneamiento, seguridad vial, etc.) 2) Basado en la detección de necesidades.

36

58

Como una forma de dar sustento a lo anterior, se considera que como parte de este Objetivo las siguientes tareas son necesarias de realizarse: •

•

Desarrollo de un catastro de competencias técnicas asociadas a las principales labores de conservación, para cada función de cada miembro de las distintas cuadrillas existentes. Desarrollo de una metodología de evaluación de competencias técnicas.

Sean entonces las siguientes variables: Nc = Cantidad de operaciones de conservación ejecutadas por el CADI, para las cuales se considera necesario definir las competencias técnicas asociadas CTDc = Variable binaria que establece si las competencias técnicas asociadas a la operación de conservación c se encuentran definidas o no Se define entonces el siguiente Indicador: Competencias técnicas definidas Nc

∑ CTD

c

CTDef =

c =1

Nc

Una vez establecida la metodología que permita medir las competencias técnicas asociadas a las distintas labores, puede entonces determinarse en qué medida los operarios las satisfacen. Sean entonces las siguientes variables: Nop = Cantidad de operarios del CADI a los cuales corresponde aplicar una metodología de evaluación de competencias técnicas CTSi = Variable binaria que establece si el operario i ha satisfecho los requerimientos establecidos (competencias técnicas) asociados a sus funciones, al momento de realizársele la respectiva evaluación Se define entonces el Indicador siguiente: Competencias técnicas satisfechas Nop

∑ CTS CTSatif =

i

i =1

Nop

Con respecto a las políticas de reemplazo oportunas, debe establecerse un catastro formal de operarios que pueden estar próximos a retirarse, de manera de anticipar y solicitar los reemplazos correspondientes con la debida anticipación. Dadas las nuevas facilidades que poseen los operarios (retiro anticipado), la mejor forma de obtener la información sobre variaciones en la cantidad de operarios de planta disponibles, es mediante consulta directa.

59

Sean entonces las siguientes variables: Nopr = Cantidad de operarios del CADI sobre los 60 años Nopd = Cantidad de operarios del CADI sobre los 60 años a los cuales se les ha consultado sobre sus intenciones de dejar la actividad Se define entonces el Indicador siguiente: Intención de retiro

IR =

Nopd Nopr

Objetivo 8.2: Aumentar dotaciones de personal administrativo a nivel provincial El propósito de este Objetivo es evitar la duplicidad de funciones de algunos funcionarios de la Administración Directa. El aumento en las dotaciones debe ser justificado, dado su efecto en el presupuesto. Como un modo de obtener las justificaciones requeridas, se proponen los siguientes pasos: 1) Catastro de todas las responsabilidades y funciones asociadas a la Administración Directa a nivel provincial, desglosadas según quien se hace cargo actualmente de dichas responsabilidades. 2) Determinación de la carga de trabajo asociada a las distintas responsabilidades y funciones. 3) Evaluación de la situación actual en términos de determinar si las cargas de trabajo actuales asociadas a funcionarios son las adecuadas. Sean entonces, para una provincia dada: Nad = Cantidad de personal administrativo provincial asociado al CADI Nct = Cantidad de personal administrativo provincial asociado al CADI para el cual se han determinado las responsabilidades, funciones y carga de trabajo asociadas Se define entonces el Indicador: Carga de trabajo determinada

CTdet =

Nct Nad

60

5.4 Metas para Indicadores y Recomendaciones para Implementación 5.4.1 Perspectiva Comunidad y Usuarios Índice de Satisfacción Usuaria Una vez establecidos los atributos que serán considerados, se espera contar con una meta inicial del 50% respecto del máximo posible. Esto es, 50% respecto del valor que se obtendría en el caso de que todos los atributos fuesen calificados con la nota máxima en todas las encuestas. En función del grado de éxito obtenido, se espera incrementar la meta para el siguiente periodo de la siguiente forma: Cumplimiento entre 50% y 54,94% => Nueva Meta: 55% Cumplimiento entre 55% y 59,94% => Nueva Meta: 60% Y así sucesivamente, en función del porcentaje de cumplimiento obtenido. En caso de que para alguno de los periodos la meta no se cumpliese, se mantendrá vigente la meta correspondiente al periodo previo. La asignación de responsabilidades deberá realizarse de la siguiente forma: • Elaboración del formato de encuesta definitivo: Nivel Central • Realización de encuesta: Oficina Provincial • Medición del Índice de Satisfacción Usuaria: Oficina Provincial En lo que respecta a la realización de la encuesta, se recomienda que ésta se centre sobre aquellos usuarios que hacen uso de las vías de manera regular. Tal es el caso por ejemplo de conductores de camiones, transportistas, o vehículos asociados a las industrias pertenecientes a la respectiva provincia. Aumento de cobertura para red perteneciente a Demanda de AD en periodo anterior y periodo actual Dadas las previsibles dificultades en lo que respecta al aumento de cobertura, se considerará una meta inicial de incremento de 5%. En caso de que no se cumpliese esta meta para el primer periodo considerado, deberá evaluarse un ajuste de dicha cifra, considerando el grado de cumplimiento obtenido: ACKMD = 0,02 => Nueva meta = 0,03 = 3% ACKMD = 0,03 => Nueva meta = 0,04 = 4% La responsabilidad del control de este Indicador estará a cargo de la Oficina Provincial. Aumento de cobertura para red que se incorpora a Demanda de AD en el periodo actual Dado que se trata de red que solía ser atendida por otras modalidades, no resultará aceptable que la Administración Directa no se haga cargo de la conservación de estas redes, por lo que la meta siempre será de un 100%. La responsabilidad del control de este Indicador estará a cargo de la Oficina Provincial. 61

5.4.2 Perspectiva Financiera Estándares de calidad definidos El propósito de este Indicador es establecer en qué medida se han definido los estándares de calidad para los tramos de camino asociados a la Administración Directa, como un paso previo a la gestación de un proyecto de ley que asocie incentivos al grado de productividad de las faenas del CADI. Las metas deberán entonces estar acordes al plazo estimado para que este proyecto de ley sea cursado. Se considerará que 5 años son suficientes para este propósito, por lo que se establecerá un incremento anual de un 20% en la meta para el Indicador EDef asociado a cada provincia: Año 1: EDef = 20% Año 2: EDef = 40% Año 3: EDef = 60% Año 4: EDef = 80% Año 5: EDef = 100% La responsabilidad de llevar el control del grado de cumplimiento de este Indicador será del Nivel Central, en base a la información proporcionada por las Oficinas Provinciales. Variación de rendimiento de cuadrilla La meta asociada a este Indicador será simplemente Var_RCic>0, es decir, que exista un incremento en el rendimiento de la cuadrilla con respecto al periodo anterior. Esto, dado que las distintas cuadrillas (saneamiento, reperfilado, etc.) realizan labores de disímil naturaleza, por lo que resultaría inapropiado asignar un valor de meta específico común para todas, ya que para algunas cuadrillas resultaría más fácil cumplir con dicha meta, debido a la naturaleza del trabajo que realizan. La responsabilidad del control de este Indicador será de la Oficina Provincial respectiva. Cumplimiento de meta anual de cuadrilla De manera similar a los Protocolos de Acuerdo, la meta anual, de manera lógica, debiera ser un 100% de cumplimiento. En caso de no cumplirse la meta planteada deberá emitirse un Informe que de cuenta de las razones del incumplimiento. Dicho Informe deberá establecer si corresponde asignar un valor de meta menor al ya establecido. Análogamente, en caso de se exceda la meta en un valor superior al 5%, deberá contemplarse la posibilidad de incrementar dicha meta para el periodo siguiente. La responsabilidad del control de este Indicador será de la Oficina Provincial respectiva.

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Kilómetros reperfilados por hora La meta asociada a cada motoniveladora estará condicionada de acuerdo a las condiciones geográficas presentes en la provincia, por lo que no es posible establecer una meta común para todas. Será responsabilidad de la Oficina Provincial respectiva establecer la meta específica para cada motoniveladora, en función de las condiciones geográficas ya mencionadas, y en función de la antigüedad de la motoniveladora correspondiente. Por consiguiente, la Oficina Provincial tendrá entonces la responsabilidad de controlar este Indicador. Variación de kilómetros reperfilados por hora Al establecer una meta para este Indicador se conjugan 2 factores. Por un lado existe la intención de que las motoniveladoras año a año incrementen su productividad como conjunto. Por otra parte es sabido que cualquier maquinaria, cualquiera sea su naturaleza, disminuye su rendimiento en función de sus horas o años de uso. Las metas se establecerán entonces en función de los años de uso de la maquinaria, del modo siguiente: Años uso ≤ 5 => Var_KmH > 0 5 < Años uso ≤ 10 => Var_KmH > -0,05 10 < Años uso => Var_KmH > -0,1 Lo anterior quiere decir que para una maquinaria entre 5 y 10 años de uso, la disminución medida como variación porcentual con respecto al periodo anterior, no debe ser mayor a un 5%. En el caso de una antigüedad de 10 años o más, no debe ser mayor que un 10%. La responsabilidad del control de este Indicador será de la Oficina Provincial respectiva, con apoyo del Departamento de Maquinarias. Variación del gasto unitario respecto a valores preestablecidos Una de las principales labores previas a la implementación de este Indicador es la determinación de factores de corrección asociados a condiciones geográficas, que influyan en el costo unitario de una operación dada para una provincia dada. Será la Oficina Provincial la encargada de elaborar un Informe con los costos unitarios asociados a operaciones de conservación realizables en su área de cobertura, los cuales naturalmente deberán estar justificados. El Nivel Central deberá revisar los resultados de los Informes provenientes de las 49 provincias, y realizar las observaciones correspondientes. Sólo una vez obtenida la respuesta a las observaciones por parte de todas las Oficinas Provinciales, se procederá a asignar los factores de corrección definitivos. La meta para todos los casos deberá ser 0, es decir, que no exista variación en el gasto unitario. En caso de producirse una variación porcentual mayor a un 5%, deberá emitirse un Informe por parte de la Oficina Provincial respectiva, explicando las razones del hecho. Como consecuencia de estos reportes, los gastos unitarios o factores de corrección previamente establecidos podrán sufrir modificaciones, las cuales entrarán en efecto durante el periodo siguiente. La responsabilidad del control de este Indicador estará a cargo del Nivel Central, con apoyo de datos obtenidos de los Sistemas SAM y SAFI.

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5.4.3 Perspectiva Procesos Indicadores de grado de cumplimiento del proceso de Inventario de Conservación Será la Oficina Provincial la encargada de determinar cuantas veces es necesario realizar el proceso de Inventario sobre cuáles tramos de camino, determinando de esta forma las variables Nj e INVjTOTAL. Igualmente, una vez establecidas dichas variables, deberá controlar el estado de la variable INVj, de manera que sea posible determinar los Indicadores InvR1,…, InvRn. Estos Indicadores deberán ser aproximadamente iguales a 1 durante todo el periodo, entendiéndose que lo relevante es que el proceso de Inventario se realice de manera regular, pero priorizando la realización de las operaciones de conservación propiamente tales. De todas formas, se espera que el cumplimiento al final del periodo sea de un 100% (es decir, InvR1 = InvR2 = …= InvRn = 1). Dado lo anterior, de manera lógica la responsabilidad del control de este Indicador estará a cargo de las Oficinas Provinciales. Efectividad de la planificación Se considerará una meta inicial de un 60% de cumplimiento, lo cual resulta consecuente con las declaraciones del personal administrativo del CADI en relación a las dificultades para planificar. El objetivo de establecer este Indicador es incrementar la efectividad del proceso de planificación año tras año, por lo que en caso de cumplirse la meta, deberá ésta naturalmente incrementarse. De manera similar al Índice de Satisfacción Usuaria, la forma de incrementar debiera ser la siguiente: Cumplimiento entre 60% y 64,94% => Nueva Meta: 65% Cumplimiento entre 65% y 69,94% => Nueva Meta: 70% Y así sucesivamente. Es muy probable que nunca se logre un 100% de cumplimiento, dado principalmente a factores climáticos, los cuales si bien tienden a seguir cierto patrón, son impredecibles y varían cada año. Se espera entonces que esta meta converja progresivamente a un valor determinado por la naturaleza del clima en la respectiva provincia. Dado lo anterior, la responsabilidad del control de este Indicador será de la Oficina Provincial respectiva. Influencia de autoridades en planificación La meta inicial para este Indicador será de un 15%, que corresponderá al máximo valor permitido para la influencia de las autoridades. En caso de cumplirse, deberá reducirse el valor de la meta correspondiente al periodo siguiente en un punto porcentual por debajo del valor obtenido en el periodo actual. Idealmente las autoridades no debieran solicitar operaciones de conservación de manera improvisada, pudiendo solicitarlas con la debida anticipación de manera que éstas se incorporen al proceso de planificación formal de la provincia. En este caso, la meta para el Indicador debiera converger a 0%. La responsabilidad del control de este Indicador será de la Oficina Provincial respectiva.

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Efectividad interacción con autoridades De manera inversa al Indicador anterior, la meta inicial para este Indicador será de un 85%. Análogamente, en caso de cumplirse deberá incrementarse el valor de la meta correspondiente al periodo siguiente en un punto porcentual por encima del valor obtenido en el periodo actual. Idealmente todas las operaciones que solicitasen las autoridades debieran estar incorporadas en el proceso formal de planificación realizado por la provincia, por lo que se esperará que la meta asociada a este Indicador converja a un 100%. Al igual que en el caso anterior, la responsabilidad del control de este Indicador será de la Oficina Provincial respectiva. Minimización de costo asociado a faena No corresponde asignar metas en este caso, ya que el Indicador corresponde a un mecanismo que apoya un criterio empleado en una toma de decisión. Corresponderá a la Oficina Provincial la responsabilidad de darle uso a este Indicador como parte de su proceso de toma de decisiones. Efectividad de implementación de Centros Operativos El propósito de este Indicador es establecer una comparación entre los tiempos empleados en el traslado de los operarios y aquellos empleados en la faena. Se considerará como meta que un máximo de un 20% de la jornada laboral se emplee en traslados. Es decir EfCO ≤ 2/8 = 0,25 Dado que establecer centros operativos consiste en una decisión estratégica con efectos en el largo plazo, no resultaría adecuado definir nuevas metas en función del cumplimiento de este Indicador. En el caso de que no se cumpliese, corresponderá tomar una decisión estratégica respecto de la localización de un nuevo centro operativo para la provincia. La responsabilidad del control de este Indicador será de la Oficina Provincial respectiva. Variación de situaciones ineficientes otras modalidades Este Indicador pretende medir si es que existen variaciones en la ocurrencia de que el CADI se haga cargo de la conservación que es responsabilidad de otras modalidades, entre el periodo anterior y el periodo actual. Como meta, es posible plantear simplemente que la cantidad de ocurrencias en el periodo actual sea menor que en el periodo anterior, es decir: Var_InefOM < 1 La responsabilidad del control de este Indicador será de la Oficina Provincial respectiva.

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Tasa de incumplimiento de faenas por fallas de maquinarias Como meta inicial, se espera que la tasa de fallas sea menor a un 10%. En caso de cumplirse la meta, la nueva meta se establecerá como un punto porcentual por debajo del valor obtenido (ej: Tasa de fallas = 8,3% => Nueva meta: 8%). La responsabilidad del control de este Indicador será de la Oficina Provincial respectiva, con apoyo del Departamento de Maquinarias. Faenas con inspección previa Dado que se trata de una labor que actualmente no suele realizarse, la inspección de manera previa a la realización de una faena de conservación tendrá como primera meta un 50% de cumplimiento. En caso de cumplirse esta meta, se espera que esta se incremente, de la siguiente forma: Cumplimiento entre 50% y 54,94% => Nueva Meta: 55% Cumplimiento entre 55% y 59,94% => Nueva Meta: 60% Y así sucesivamente, en función del porcentaje de cumplimiento obtenido. En caso de que para alguno de los periodos la meta no se cumpliese, se mantendrá vigente la meta correspondiente al periodo previo. La responsabilidad del control de este Indicador será de la Oficina Provincial respectiva. Faenas con recepción de obras Se considera que la recepción de obras una vez finalizada la faena claramente posee una mayor importancia que la inspección de manera previa a la realización de las mismas. Es por esto que el nivel de exigencia debiera ser mayor. Se considerará una meta inicial de un 80% de cumplimiento. En caso de cumplirse esta meta, se espera que esta se incremente, de la siguiente forma: Cumplimiento entre 80% y 84,94% => Nueva Meta: 85% Cumplimiento entre 85% y 89,94% => Nueva Meta: 90% Y así sucesivamente, en función del porcentaje de cumplimiento obtenido. En caso de que para alguno de los periodos la meta no se cumpliese, se mantendrá vigente la meta correspondiente al periodo previo. La responsabilidad del control de este Indicador será de la Oficina Provincial respectiva. 5.4.4 Perspectiva Innovación y Aprendizaje Tasa de capacitación SAM en línea Dado que la medición de este Indicador depende de la creación de una plataforma en línea inexistente en la actualidad, no tiene sentido asignar metas antes de que esta plataforma se implemente. No obstante, una vez desarrollada esta plataforma, se espera contar con un cumplimiento de un 100%, a contar de 1 año desde el momento de puesta en marcha del Sistema. 66

La responsabilidad del control de este Indicador, una vez desarrollada la plataforma SAM en línea, estará a cargo del Nivel Central del CADI. Tasa de aprobación SAM en línea De manera análoga al Indicador anterior, la medición de este Indicador estará condicionada por la puesta en marcha del Sistema SAM en línea. Una vez que se implemente esta nueva plataforma, se espera obtener un 100% de cumplimiento, con plazo máximo de 6 meses corridos desde la última capacitación realizada. La responsabilidad del control de este Indicador, una vez desarrollada la plataforma SAM en línea, estará a cargo del Nivel Central del CADI. Elaboración de Informe Semestral de avance de nueva metodología de Inventario No corresponde asignar metas en este caso. La responsabilidad de la elaboración de los Informes corresponderá naturalmente al Nivel Central del CADI. Tasa de capacitación operarios nuevos Corresponde de manera lógica establecer una meta de un 100% de cumplimiento. La responsabilidad del control de este Indicador estará a cargo del Nivel Central del CADI, con apoyo de las Oficinas Provinciales y el Departamento de Personal de Vialidad. Competencias técnicas definidas El desarrollo de un catastro de competencias técnicas constituye una tarea compleja, dado que su realización debe ser rigurosa. Se deben conjugar tanto conocimiento profesional a nivel teórico, como técnico, dado por la experiencia de los operarios. Se recomiendan los siguientes pasos: 1) El Nivel Central dará la primera pauta, convocando a quienes considere necesarios de acuerdo a su criterio. Está convocatoria puede incluir, por ejemplo, a personal de Vialidad asociado a la redacción y actualización del Volumen 7 del Manual de Carreteras. El resultado debiera ser un primer catastro, de tipo teórico. 2) Este catastro será enviado a las Oficinas Provinciales, quienes deberán complementarlo de acuerdo a su propia experiencia. Como parte de este proceso de complementación, se solicitará la colaboración de los operarios más experimentados con los que cuente en ese momento la provincia. 3) Finalmente, el resultado de este proceso será nuevamente enviado a Nivel Central, quien tendrá la labor de redactar el catastro definitivo a partir de lo obtenido de las 49 provincias. La cantidad de competencias técnicas definidas hasta la fecha quedarán reflejadas en este Indicador. Dado que se trata de un proceso que requiere de rigurosidad, se considera que un plazo de 2 años resultará adecuado. De esta forma se establecen las siguientes metas: Año 1: CTDef = 50% Año 2: CTDef = 100% La responsabilidad del control de este Indicador, dada la naturaleza del procedimiento recién descrito, estará a cargo del Nivel Central del CADI.

67

Competencias técnicas satisfechas Sólo una vez establecidas las competencias técnicas corresponderá medir en qué grado los operarios de la Administración Directa las satisfacen. La forma de comprobar si los operarios poseen las competencias técnicas requeridas será mediante una evaluación presencial, a cargo de un miembro debidamente capacitado y competente, perteneciente al personal administrativo de la respectiva provincia. Como meta para el primer periodo en que esta medición se realice, se propone un 85% de cumplimiento. En caso de satisfacerse se aumentará a un 90%, luego a un 95% y finalmente a un 100%. Dependiendo de los niveles de cumplimiento obtenidos es probable que alguna de estas cotas sean no sean tomadas en cuenta (por ejemplo, un cumplimiento de un 92% en el primer periodo implicaría una meta de un 95% para el periodo siguiente). La responsabilidad del control de este Indicador, dada la naturaleza del procedimiento recién descrito, estará a cargo de las Oficinas Provinciales, quienes deberán enviar la información a Nivel Central para la obtención del valor definitivo. Intención de retiro La realización de un catastro de operarios próximos a retirarse es relativamente sencilla si se compara con un procedimiento que determine si los estándares de calidad o las competencias técnicas se encuentran definidos. Se debe realizar en cada periodo una consulta a todo personal mayor de 60 años en la que estos indiquen si se desean retirar y si dicho retiro se hará efectivo en 1 año ó 2 años plazo. No corresponde asignar una meta a este Indicador, dado que su uso se debe emplear como referencia para la contratación de nuevo personal de manera anticipada, haciéndose cargo del hecho de que los concursos de contratación suelen ser engorrosos y lentos. La responsabilidad del control de este Indicador estará a cargo de las Oficinas Provinciales, quienes deberán enviar la información resultante a Nivel Central para que este coordine con el Departamento de Personal de Vialidad la contratación de nuevo personal de manera oportuna. Carga de trabajo determinada Nuevamente un Indicador que requiere de un proceso riguroso para su correcta implementación, cuyos pasos a seguir fueron detallados en el subcapítulo anterior. La elaboración del catastro de responsabilidades requiere probable que el personal administrativo de una provincia mediante el uso de reuniones. Del mismo modo se pueden asociadas. Se considera 1 año como suficiente para realizar fijada es de un 100%.

de un proceso colaborativo. Es pueda determinar este catastro determinar las cargas de trabajo esta labor, de modo que la meta

La responsabilidad del control de este Indicador estará a cargo del Nivel Central, dada la información proporcionada por las Oficinas Provinciales.

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Objetivo Estratégico

Finanzas

Indice de satisfacción usuaria

Medir la calidad de servicio percibida

Medir y controlar la productividad

Incentivar la productividad

No

Variación del Gasto Unitario respecto a NC valores preestablecidos

69

Sí

OP

Variación de kilómetros reperfilados por hora

Sí

Sí OP

OP

Sí

Kilómetros reperfilados por hora

Cumplimiento de meta anual de cuadrilla

OP

Variación de rendimiento de cuadrilla

No

Sí

OP NC, OP

Sí

No

OP

NC, OP

Que no exista variación

Depende de los años de uso

Depende de condiciones geográficas

100%

5 años plazo, 20% de avance cada año Que la variación sea positiva

100%

5% inicial, con ajustes según cumplimiento

50% inicial, incrementándose en el tiempo

Responsabilidad Implementación Metas asociada inmediata

Estándares de calidad definidos

Aumento de cobertura para red perteneciente a Demanda de AD en periodo anterior y periodo actual Aumentar cobertura Aumento de cobertura para red que se incorpora a Demanda de AD en el periodo actual

Indicadores propuestos

Objetivo Específico

Medir y controlar gasto

Incrementar productividad y eficiencia

Comunidad y Asegurar calidad de Usuarios servicio

Perspectiva

RESUMEN CUADRO DE MANDO INTEGRAL PROPUESTO

Procesos

Perspectiva

Optimizar y controlar ejecución de obras

Optimizar programación

Optimizar planificación

Objetivo Estratégico

Variación de situaciones ineficientes otras modalidades

Formalizar el proceso de recepción de obras

OP

Faenas con recepción de obras

70

OP

Faenas con inspección previa

OP

OP

OP

Efectividad de implementación de Centros Operativos

Sí

Sí

Sí

Sí

No

Sí

OP

Minimización de costo asociado a faena

Formalizar el proceso de Tasa de incumplimiento de faenas por coordinación con el fallas de maquinarias Departamento de Maquinarias

Desarrollar política de coordinación con otras modalidades de conservación

Generar centros operativos

Sí Sí

OP

Sí

No

Efectividad interacción con autoridades OP

Influencia de autoridades en planificación

OP

Efectividad de la planificación Formalizar el proceso de interacción con autoridades

OP

Indicadores de grado de cumplimiento del proceso de Inventario de Conservación

Formalizar proceso de generación del Inventario de Conservación

50% inicial, incrementándose en el tiempo 80% inicial, incrementándose en el tiempo

10% inicial, decreciendo en el tiempo

Var_InefOM < 1

EfCO < 0,25

60% inicial, incrementándose en el tiempo 15% inicial, decreciendo en el tiempo 85% inicial, incrementándose en el tiempo No corresponde asignar metas

100%

Responsabilidad Implementación Metas asociada inmediata

Indicadores propuestos

Objetivo Específico

Innovación y Aprendizaje

Perspectiva

Creación de un Sistema de Generación y Actualización de Inventario de Conservación

Integración del Sistema SAM mediante una plataforma en línea

Objetivo Específico

Aumentar dotaciones de personal administrativo a nivel provincial

Desarrollar capacitaciones y políticas de reemplazo Desarrollar recursos oportunas humanos

Integrar sistemas

Objetivo Estratégico

NC

Tasa de aprobación SAM en línea

OP OP

Competencias técnicas satisfechas Intención de retiro

71

OP

No

NC

Competencias técnicas definidas

Carga de trabajo determinada

Sí

Tasa de capacitación operarios nuevos NC

No

No

No

No

No

No

NC

Elaboración de Informe Semestral de avance de nueva metodología de Inventario

NC

100%

100% 50% 1er año, 100% 2do año 85% inicial, incrementándose en el tiempo No corresponde asignar metas

No corresponde asignar metas

100% tras implementación de sistema

100% tras implementación de sistema

Responsabilidad Implementación Metas asociada inmediata

Tasa de capacitación SAM en línea

Indicadores propuestos

5.5 Elaboración de un Plan de Acción para el CADI Como un paso final en el desarrollo de este Trabajo, corresponde ahora presentar un Plan de Acción que permita establecer la forma en que se deben implementar las medidas necesarias propuestas en los subcapítulos previos. Una manera de afrontar este Plan de Acción es considerando un enfoque que permita agrupar ciertas actividades, agrupándolas bajo una responsabilidad común. Estas agrupaciones serán denominadas “Frentes de Acción”, y su propósito es simplificar el proceso de implementación del Sistema como un todo. Los 6 Frentes propuestos son los siguientes: 1) Tecnológico: Se recomienda en este caso externalizar la creación de una nueva plataforma digital, bajo la cual sea posible establecer el Sistema SAM en línea. El trabajo que se realice como desarrollo de esta plataforma debe estar coordinado con la Unidad de Sistemas de la Dirección de Vialidad, de manera que pueda integrarse a la plataforma Oracle ya existente. La externalización permite que la Unidad de Sistemas siga desempeñando sus funciones habituales. 2) Coordinación de encuestas: Son 2 encuestas las que deben realizarse, siendo la de satisfacción usuaria la principal. La forma en que deben diseñarse y realizarse dichas encuestas ya fue presentada en el subcapítulo previo. Corresponde entonces establecer que será este Frente el encargado de toda la coordinación logística relacionada a la toma de las encuestas, partiendo por la impresión de los formatos, siguiendo con la determinación del universo a encuestar, para finalizar con la recopilación de datos e información proveniente de las mismas. Existen en el mercado empresas especialistas en realización de encuestas, por lo que, al igual que en el caso anterior, se recomienda externalizar este proceso. 3) Inventario de Conservación: Será éste el encargado de las medidas que tienen que ver con Inventario. La principal medida corresponde al diseño de una nueva metodología para la realización del proceso de Inventario de Conservación. Como ya se ha mencionado, el CADI ya se encuentra desarrollando una nueva metodología de Inventario como parte de su Plan de Mejoramiento. Como parte de la nueva metodología, se espera que se incorpore como variable la cantidad de veces que es necesario realizar el proceso de Inventario de Conservación para un determinado tramo de camino dado. 4) Administrativo: Serán 4 las tareas asignadas a este Frente a. b. c. d.

Definición de estándares de calidad Determinación de factores de corrección (Indicador Variación de Gasto Unitario) Elaboración de un catastro de competencias técnicas Determinación de carga de trabajo asociada a labores administrativas

Los plazos establecidos para la realización de estas tareas se encuentran incorporados a las metas establecidas para los Indicadores asociados a las mismas. Probablemente la determinación de factores de corrección sea la tarea de mayor relevancia y que debiera ser priorizada, ya que permite cuantificar y medir en términos concretos la eficiencia de las operaciones realizadas por la Administración Directa.

72

5) Logístico: La principal labor de este Frente será la generación de nuevos centros logísticos. Para cumplir con este propósito deberá realizar un trabajo en conjunto con el Departamento de Maquinarias. Este Frente debiera ser priorizado, ya que, como se ha mencionado, una correcta asignación y distribución de maquinaria puede reducir los costos asociados al traslado. 6) Legislativo: El último Frente será el encargado de promover reformas legislativas que permitan asignar fondos de la Dirección de Vialidad al cumplimiento de ciertos objetivos, a modo de incentivo para los operarios. Esta iniciativa resulta fundamental, en el mediano plazo, ya que permitiría reducir el impacto negativo que generan actualmente los viáticos. Los Frentes recién mencionados se configuran como una forma de acelerar el proceso de implementación del Sistema de Control de Gestión. Adicionalmente, existen Indicadores que pueden ser implementados de manera inmediata, sin la necesidad de ejecución de alguna de estas tareas. De éstos, los principales son los encargados de realizar mediciones de la productividad, ya que la medición de la misma se enmarca dentro de uno de los focos estratégicos planteados previamente. En el caso de las acciones a realizar por parte del Frente Legislativo, se debe tener en cuenta que es muy probable que los operarios de la Administración Directa recurran a la ANEF37, a fin de defender las actuales condiciones laborales. Dado esto, a fin de evitar roces y conflictos, se sugiere incorporar activamente tanto a la ANEF como a los sindicatos de operarios en la discusión y elaboración de las iniciativas que permitan generar incentivos basados en productividad. El mecanismo definitivo deberá asegurar que en promedio los operarios sigan percibiendo beneficios similares a los de la situación actual, como una forma de lograr un consenso entre las partes. Cada Frente tendrá un responsable a cargo de coordinar la ejecución de las tareas asociadas al mismo. Será responsabilidad de esta persona emitir un Informe Semestral de Avance, el cual será reportado al Nivel Central del CADI. En definitiva será este último el encargado de coordinar el grado de avance de todas las iniciativas propuestas como parte de este Trabajo, y en particular, de coordinar la forma en que las medidas, particularmente el control de los Indicadores, son transmitidas a las Oficinas Provinciales.

37

Agrupación Nacional de Empleados Fiscales

73

6. CONCLUSIONES En el presente Trabajo de Titulación se ha diseñado un Sistema de Control de Gestión como apoyo a la labor que realiza la Administración Directa. El presente capítulo pretende presentar un compendio de las principales ideas desarrolladas, así como presentar las conclusiones finales pertinentes. Como una primera conclusión, se puede constatar que se ha cumplido con todos los resultados esperados: • •

•

• • •

Se ha realizado un análisis tomando en consideración los antecedentes generales de las redes viales y del CADI. Se ha desarrollado un diagnóstico de la situación actual, tomando en consideración un enfoque basado en factores componentes de gasto y otro basado en la Metodología SAM. Se ha desarrollado un Análisis FODA, basado en los resultados del diagnóstico así como en el que juicio experto tanto de un equipo de consultoría como del personal administrativo de la Administración Directa. Se han establecido Objetivos Estratégicos y Específicos asociados a las 4 perspectivas del BSC. Se han establecido Indicadores que permiten medir el grado de cumplimiento de los Objetivos Específicos. Finalmente, se han establecido metas de cumplimiento para la mayoría de los Indicadores así como las responsabilidades asociadas al control de los mismos.

Como parte del presente trabajo, se han caracterizado los problemas a los cuales se ve enfrentada esta modalidad. A continuación se presenta una reseña de las distintas problemáticas a las cuales se ha hecho mención en el presente texto: 1) Al formar parte del Sector Público, la Administración Directa posee poca flexibilidad principalmente en lo que se refiere a 2 aspectos: •

•

Falta de flexibilidad en la contratación de personal, lo cual se traduce en situaciones en las que no es posible reponer adecuadamente el personal operativo que se retira de la actividad, o bien no es posible incrementar las dotaciones de personal administrativo. Incapacidad de generar incentivos asociados a producción, ya que cualquier nuevo incentivo debe contar con un proyecto de ley específico que lo avale.

2) En relación a lo anterior, la legislación vigente establece la existencia del viático como un pago para los trabajadores del Sector Público que realicen labores fuera de su lugar de residencia. En la actualidad, el viático se ha transformado en el principal incentivo que poseen los operarios del CADI al momento de realizar los trabajos. 3) Al depender el manejo de los equipos empleados por el CADI del Departamento de Maquinarias, se suelen producir roces. Por un lado esto se debe a que las plataformas existentes no se encuentran en línea, y por el otro, debido justamente a la falta de una plataforma de trabajo común que permita una mejor coordinación (Maquinarias emplea el Sistema PROMAQ, en tanto que el CADI emplea el Sistema SAM).

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4) Distintas autoridades, principalmente los alcaldes, suelen realizar requerimientos de realización de operaciones de conservación específicas que naturalmente no forman parte de la planificación hecha por la Oficina Provincial. 5) No existe formalidad en lo que respecta a la realización del proceso de Inventario de Conservación. Esta falta de formalidad queda reflejada principalmente en 2 aspectos: • •

Algunas provincias realizan el proceso de Inventario sólo 1 vez al año, en tanto que en otras éste es actualizado constantemente. El personal a cargo de realizar el Inventario de Conservación es variable. En algunas provincias puede ser el Jefe Provincial. En otros casos puede ser realizado incluso por la secretaria.

6) Con respecto al Inventario de Conservación, el enfoque actual, que asigna calificaciones a tramos de camino se encuentra obsoleto. No obstante, el CADI se encuentra trabajando en este aspecto, incorporando un enfoque basado en detección de necesidades de conservación en sus Planes de Mejoramiento, que durante 2007 fueron implementados en 4 provincias. 7) No existe un proceso formal de recepción de obras. La recepción de obras es realizada en algunas provincias de manera íntegra, en tanto que en otras suele mezclarse con el proceso de generación del Inventario de Conservación. 8) Finalmente, la situación logística en la que se encuentra el CADI es deficiente. Esto debido a que los equipos suelen concentrarse en las capitales provinciales, por lo que es común que se deba gastar recursos en traslados. Este gasto podría evitarse en caso de que se contara con una mayor cantidad de Centros Operativos en las provincias. Como una forma de hacerse cargo de estas problemáticas, se ha logrado desarrollar con éxito la Metodología propuesta: el Balanced Scorecard. El resultado es un Sistema de Control de Gestión que asigna igual importancia a todas las perspectivas que componen el BSC. El Trabajo desarrollado contempla un total de 27 Indicadores. De éstos, 15 son de aplicación inmediata, en tanto que los 12 restantes requieren que se desarrollen algunas tareas de manera previa a su aplicación. Las tareas a desarrollar son: • • • • • • • • • •

Elaboración de encuesta de satisfacción usuaria Definición de estándares de calidad Determinación de factores de corrección asociados consideraciones geográficas al comparar gastos unitarios para una misma operación realizada en distintas provincias Determinar cuantas veces es necesario realizar el proceso de Inventario de Conservación para cada tramo de camino en un periodo dado Implementar nuevos Centros Operativos Desarrollar el proyecto de Sistema SAM en línea Comenzar a elaborar una nueva metodología para el Inventario de Conservación Elaborar un catastro de competencias técnicas asociadas a las labores de conservación Elaboración de encuesta de intención de retiro Determinación de carga de trabajo asociada a labores administrativas

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Dado el grado de complejidad de algunas de las tareas mencionadas, corresponderá en consecuencia al Nivel Central del CADI determinar cual es el grado de aplicabilidad del Sistema de Control de Gestión propuesto. Esto principalmente debido a que es de conocimiento público que las organizaciones estatales poseen una enorme inercia al cambio. No obstante, se considera al menos que las medidas propuestas, en caso de no poder aplicarse directamente, servirán como un patrón de referencia para futuras innovaciones realizadas por la Administración Directa. En definitiva, se considera que se ha satisfecho el propósito del Trabajo, en el sentido de que este ha seguido una secuencia lógica. Se detectaron los principales problemas que enfrenta el CADI actualmente, para los cuales se ha propuesto una serie de medidas, siguiendo una metodología ampliamente usada en organizaciones de todo tipo, tanto del ámbito público como privado.

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7. BIBLIOGRAFÍA KAPLAN, Robert S. y NORTON, David P. El Cuadro de Mando Integral. España, Ediciones Gestión 2000 S.A., 2002. 321p. KAPLAN, Robert S. y NORTON, David P. Cómo alinear la Organización a la Estrategia a través del Balanced Scorecard. España, Ediciones Gestión 2000 S.A., 2005. 340p. NIVEN, Paul R. Balanced Scorecard Step-by-Step for Government and Nonprofit Agencies. Wiley. 2003. 320p. DÍAZ Olalde, María Ángeles. Implementación de un Balanced Scorecard para la Empresa Maam Company S.A. Tesis (Ingeniería Civil Industrial). Santiago, Chile. Universidad de Chile, 2005. 110 h. RYBERTT Arens, Jessica Viviana. Diseño y Propuesta de Aplicación del Cuadro de Mando Integral en el Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA), como Sistema de Apoyo a la Dirección y el Control Gerencial. Tesis (Ingeniería Civil Industrial). Santiago, Chile. Universidad de Chile, 2002. 75 h. Bases de Concurso Estudio “Diagnóstico de gestión para la Conservación de Caminos por Administración Directa”. Santiago, Chile: Departamento de Conservación, 2006. Instructivo SAM Sistema de Administración de Mantenimiento. Santiago, Chile: Dirección de Vialidad, 2005. La Construcción del Scorecard. El Mercurio, Santiago, Chile. Informe de Gestión 2006 Departamento de Conservación. Santiago, Chile: Dirección de Vialidad, 2007

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ANEXOS

Anexo 1: Organigrama Ministerio de Obras Públicas

Fuente: http://www.moptt.cl/mop_organigrama.htm

78

Anexo 2: Organigrama Dirección de Vialidad

Fuente: http://www.vialidad.cl/informaciones/organigrama.htm

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Anexo 3: Organigrama Subdirección de Mantenimiento

SUBDIRECCION DE MANTENIMIENTO Subdirector de Mantenimiento Mario Anguita Medel Unidad Adm. y Control de Gestión Héctor Martínez León

Depto. de Conservación Carlos Ruíz Trevizán

Depto. de Maquinarias Fernando Gallegos Osorio

Unidad de Peaje Juan Pablo Miranda Retamal

Depto. de Seguridad Vial Héctor de la Huerta Gonzalez

Depto. de Pesaje Raúl Díaz Jara

Subdepto. de Conservación por Contratos

Subdepto. Estudios de Maquinaria y Asesoría Regional

Area de Fiscalización y Estadística

Subdepto. de Supervisión

Subdepto. de Operaciones

Subdepto. de Conservación por Administración Directa

Subdepto. de Maestranza

Area de Operaciones y Calidad de Atención al Usuario

Subdepto. de Normativa

Subdepto. Técnico

Area de Desarrollo Tecnológico

Subdepto. de Estadísticas

Subdepto. de Generación de Carga

Subdepto. de Conservación por Redes Viales Subdepto. de Caminos Básicos

Subdepto. de Transportes Especiales

Subdepto. de Túneles

80

Anexo 4: Listado de Operaciones realizadas por Administración Directa (año 2006) 7.301 7.301.1a 7.301.1b 7.301.2a 7.301.2b 7.301.3a 7.301.3b 7.301.3c 7.301.4a 7.301.4b 7.301.4c 7.301.5

FAJA VIAL Limpieza Manual de la Faja Limpieza Mecanizada de la Faja Retiro Manual de Basuras y Desechos Retiro Manual de Basuras y Desechos Reemplazo de Cercos de Alambre de Púas Reemplazo de Postes para Cercos de Alambre de Púas Reemplazo de Alambre de Púas Remoción de Estructuras Remoción de Alcantarillas de Tubos Metálicos Remoción de Alcantarillas de Tubos de Hormigón Cruce de Servicios

7.302 7.302.1a 7.302.1b 7.302.2 7.302.3a 7.302.4 7.302.5a 7.302.5b 7.302.5c 7.302.5d 7.302.6 7.302.7a 7.302.7b 7.302.8

MOVIMIENTO DE TIERRAS Remoción de Derrumbes Remoción de Arena Trozadura de Rocas Pernos de Anclaje de Mallas Rejas para Contención de Derrumbes Reconstrucción de la Plataforma Reconstrucción de Terraplenes de Acceso Relleno de Erosiones Terraplenes Reperfilado de Taludes Excavación en Terreno de Cualquier Naturaleza Excavación en Roca Descarga de Muro

7.303 7.303.1a 7.303.1b 7.303.1c 7.303.2a 7.303.2b 7.303.3a 7.303.3b 7.303.3c 7.303.3d 7.303.4a 7.303.4b 7.303.5a 7.303.5b 7.303.6 7.303.7a 7.303.7b 7.303.8a 7.303.8b 7.303.8c 7.303.8d 7.303.9 7.303.10a 7.303.10b 7.303.10c 7.303.11 7.303.12

DRENAJE Limpieza de Fosos, Contrafosos y Canales, no Revestidos Limpieza de Fosos, Contrafosos y Canales, Revestidos Limpieza Mecanizada de Fosos, Contrafosos y Canales, No Revestidos Limpieza de Alcantarillas y Sifones de hasta 1 m de altura Limpieza de Alcantarillas y Sifones de más de 1 m de altura Limpieza de Cunetas Revestidas Limpieza de Soleras Limpieza de Descargas de Subdrenes Limpieza de Bajadas de Aguas Reemplazo de Drenes de Pavimento Colocación de Drenes de Pavimento Sellado de Juntas y Grietas en Cunetas Sellado de Juntas y Grietas en Fosos y Contrafosos Reconstrucción de Cunetas Revestidas Reconstrucción de Embudos para Conducir las Aguas Reconstrucción de Bajadas de Aguas Reemplazo de Soleras Tipo A Reemplazo de Soleras Tipo B Reemplazo de Soleras Tipo C Colocación de Soleras Reconstrucción de Cunetas no Revestidas Rectificación y Limpieza de Cauce Peraltamiento de Ribera Conservación de Obras Fluviales Defensas Tipo Pata de Cabra Vertederos para el Control de Cárcavas

81

7.303.13a 7.303.13b 7.303.13c 7.303.13d 7.303.13e 7.303.14a 7.303.14b 7.303.14c 7.303.15a 7.303.15b 7.303.16a 7.303.16b 7.303.17a 7.303.17b 7.303.17c 7.303.18

Alcantarillas de Tubos de Metal Corrugado Alcantarillas de Tubos de Hormigón Simple Alcantarillas de Tubos de Hormigón de Base Plana Alcantarilla de Madera Alcantarilla de PVC Hormigón Simple, Grado H-20 Hormigón Simple, Grado H-30 Hormigón Armado, Grado H-30 Revestimiento con Mampostería de Piedra Muros de Mampostería de Piedra Gaviones para Defensa de Riberas Enrocados de Protección Reconstrucción de Fosos y Contrafosos Construcción de Fosos y Contrafosos en Terreno de Cualquier Naturaleza Construcción de Fosos y Contrafosos en Roca Conservación de Alcantarillas

7.304 7.304.1a 7.304.1b 7.304.1c 7.304.1d 7.304.2a 7.304.2b 7.304.2c 7.304.2d 7.304.2e 7.304.3a 7.304.3b 7.304.3c 7.304.4a 7.304.4b 7.304.4c 7.304.5 7.304.6a

7.304.7 7.304.8 7.304.9 7.304.9a 7.304.9b 7.304.9c 7.304.10a 7.304.10b 7.304.10c 7.304.10d

PAVIMENTOS ASFÁLTICOS Sellado de Areas con Grietas de hasta 6 mm de Ancho Sellado de Grietas de Ancho entre 6 y 20 mm Sellado de Grietas de Ancho entre 20 y 70 mm Sellado de Grietas y Cavidades de Ancho Superior a 70 mm Bacheo Superficial Manual con Mezclas en Caliente Bacheo Superficial Manual con Mezclas en Frío Bacheo Superficial Manual con Mezclas Preparadas Bacheo Superficial Mecanizado Bacheo con Tratamiento Superficial Doble Bacheo Profundo con Mezclas en Caliente Bacheo Profundo con Mezclas en Frío Bacheo Profundo con Tratamiento Superficial Sello Tipo Riego de Neblina Sello Tipo Tratamiento Superficial Simple Sello Tipo Lechada Asfáltica Nivelación de bermas granulares en caminos con carpeta asfáltica Nivelación de Bermas en Pavimentos Asfálticos Revestidas con un Tratamiento Superficial Simple Nivelación de Bermas en Pavimentos Asfálticos Revestidas con un Tratamiento Superficial Doble Nivelación de Bermas en Pavimentos Asfálticos Pavimentadas con Mezcla Asfáltica en Caliente Nivelación de Bermas en Pavimentos Asfálticos Pavimentadas con Mezcla Asfáltica en Frío Imprimación Reforzada Reposición de Carpeta de Concreto Asfáltico Pavimentación con Carpeta Asfáltica de Caminos No Pavimentad Reperfilado Simple de Bermas en Caminos con Pavimento Asfáltico Reperfilado Simple con Riego de Bermas en Caminos con Pavimento Asfáltico Reperfilado con Compactación de Bermas en Caminos con Pavimento Asfáltico Capa de Protección con Concreto Asfáltico con Base Granular Incorporada Capa de Protección con Concreto Asfáltico sobre Base Granular Existente Capa de Protección con Tratamiento Superficial con Base Granular Incorporada Capa de Protección con Tratamiento Superficial sobre Base Granular Existente

7.305 7.305.1a 7.305.1b 7.305.2 7.305.3 7.305.4a

PAVIMENTOS DE HORMIGÓN Sellado de Juntas y Grietas Sellado de Juntas y Grietas Reparación en Todo el Espesor Reparación en Todo el Espesor para Puesta en Servicio Acelerada Reparación de Espesor Parcial

7.304.6b 7.304.6c 7.304.6d

82

7.305.4b 7.305.6 7.305.8 7.305.9a 7.305.9b 7.305.9c 7.305.9d 7.305.10 7.305.11 7.305.12 7.305.13a 7.305.13b 7.305.13c 7.306 7.306.1a 7.306.1b 7.306.1c 7.306.1d 7.306.1e 7.306.2a 7.306.2b 7.306.3 7.306.3a 7.306.3b 7.306.4a 7.306.4b 7.306.4c 7.306.4d 7.306.4e 7.306.4f 7.306.4f.1 7.306.4f.2

Reparación de Espesor Parcial para Puesta en Servicio Acelerada Instalación de Drenes de Pavimento Nivelación de bermas granulares en caminos con carpeta de hormigón Nivelación de Bermas en Pavimentos de Hormigón Revestidas con un Tratamiento Superficial Simple Nivelación de Bermas en Pavimentos de Hormigón Revestidas con un Tratamiento Superficial Doble Nivelación de Bermas en Pavimentos de Hormigón Pavimentadas con Mezcla Asfáltica en Caliente Nivelación de Bermas en Pavimentos de Hormigón Pavimentadas con Mezcla Asfáltica en Frío Reemplazo de Losas por Mezclas Asfálticas Bacheo Superficial Asfáltico en Frío en Pavimentos de Hormigón Reposición de Losas de Hormigón Reperfilado Simple de Bermas en Caminos con Pavimentos de Hormigón Reperfilado Simple con Riego de Bermas en Caminos con Pavimentos de Hormigón Reperfilado con Compactación de Bermas en Caminos con Pavimentos de Hormigón

7.306.14

CAMINOS DE GRAVA Y SUELOS NATURALES Reperfilado Simple Reperfilado Simple con Riego Reperfilado con Compactación Reperfilado con Compactación con Riego que Incorporación Estabilizador Reperfilado Simple con Riego e Incorporación de Estabilizado Reparación de Areas Inestables Tela Geotextil para Refuerzo de la Subrasante Bacheo de Carpetas Granulares Bacheo de Carpetas Granulares Bacheo de Carpetas Granulares con Adición de Estabilizador Recebo de Carpetas Granulares Recebo de Carpetas Granulares con Material Chancado Recebo de Carpetas Granulares con Adición de Suelo Plástico Recebo de Carpetas con Maicillo Recebo de Carpetas Granulares con Provisión Externa de Material Recebo de Carpetas Granulares con Adicion de Estabilizador Recebo de Carpetas Granulares con Adición de Estabilizador Recebo de Carpetas Granulares con Adición de Estabilizador y Provisión Externa del Árido Confección Baden

7.307 7.307.1a 7.307.1b 7.307.1c 7.307.2 7.307.3a 7.307.3b 7.307.4a 7.307.4b 7.307.5a 7.307.5b 7.307.6a 7.307.6b 7.307.7 7.307.8 7.307.9 7.307.10 7.307.13 7.307.14a

PUENTES Y ESTRUCTURAS Pintura de Barandas Metálicas Pintura de Barandas de Hormigón Pintura de Barandas de Madera Pintura de Acero Estructural Reemplazo de Cantoneras Metálicas Instalación de Cantoneras Elásticas de Reemplazo Reemplazo de Barbacanas Existentes Construcción de Nuevas Barbacanas Reparación de Pavimentos de Hormigón Reparación de Pavimentos de Asfalto Limpieza de Placas de Apoyo Reemplazo de Placas de Apoyo Reparación de Superestructuras de Madera Reparación de Infraestructuras de Madera Reconstrucción Total de Puentes de Madera Reparación Superficial del Hormigón Reposición de Tablero de Madera sobre Vigas Metálicas Conservación de Balsas de Madera

83

7.307.14b 7.307.15 7.307.15a 7.307.15b 7.307.16

Reparación de Balsas de Madera Conservación y Reparación de Puentes de Hormigón y/o Estructuras Metálicas Rep. de Infraestructura de Puentes de Horm.y/o Est. Metal. Conservación de Ptes. Hormigón y/o Estr. Metálicas Montaje de Puentes Modulares de Emergencia

7.308 7.308.1a 7.308.1b 7.308.2a 7.308.2b 7.308.3a 7.308.3b 7.308.3c 7.308.3d 7.308.4a 7.308.4b 7.308.4c 7.308.4d 7.308.5a 7.308.5b 7.308.5c 7.308.6 7.308.7a 7.308.7b 7.308.8 7.308.8a 7.308.8b 7.308.9 7.308.10 7.308.11a 7.308.11b 7.308.11c 7.308.11d 7.308.11e 7.308.12 7.308.14a 7.308.15

SEGURIDAD VIAL Limpieza de Señales Verticales Laterales Limpieza de Señales Verticales Sobre la Calzada Reacondicionamiento de Placas de Señales Verticales Laterales Reacondicionamiento de Postes para Señales Verticales Laterales Reacondicionamiento de Señales Verticales sobre la Calzada 1 Pista Reacondicionamiento de Señales Verticales sobre la Calzada 2 Pistas Reacondicionamiento de Señales Verticales sobre la Calzada 3 Pistas Reacondicionamiento de Señales Verticales sobre la Calzada 4 Pistas Reemplazo de Placas de Señales Verticales Laterales Normales Reemplazo de Placas de Señales Verticales Laterales Especiales Reemplazo de Postes de Señales Verticales Laterales Normales Reemplazo de Postes de Señales Verticales Laterales Especiales Señales Verticales Laterales en Caminos Principales Señales Verticales Laterales en Caminos Secundarios Señalización Vertical sobre la Calzada Limpieza de Barreras Metálicas de Seguridad Pintura de Barreras Metálicas de Seguridad Reparación de Barreras Metálicas de Seguridad Barreras Metálicas de Seguridad Colocación de Barreras Metalicas de Seguridad Nuevas Colocación de Defensas de Hormigón Nuevas Tachas Reflectantes Limpieza del Pavimento Demarcación del Pavimento, Línea Central Continua Demarcación del Pavimento, Línea Central y Otras Segmentadas Demarcación del Pavimento, Línea Lateral Continua Demarcación del Pavimento, Líneas Símbolos y Leyendas Demarcación Termoplástica del Pavimento, Líneas, Símbolos y Leyendas Construcción de Aceras de Hormigón Inspección Confección y Actualización del Inventario de Conservación Vial

7.309 7.309.1a 7.309.1b 7.309.2 7.309.3

CONTROL DE NIEVE Despeje de Nieve Despeje de Nieve Esparcido de Arena o Productos Anticongelantes Reparación y Colocación de Balizas

7.310 7.310.1 7.310.1a 7.310.3 7.310.4 7.310.5 7.310.6 7.310.7

OTRAS OPERACIONES Operaciones Fuera de Programa Operaciones Fuera de Programa Provisión de Señales Nuevas Provisión de Áridos Preparación de Mezcla Asfáltica Transporte de Personal, Material y Equipos Maquinaria Detenida

84

Anexo 5: Marco Normativo A modo de antecedente, a continuación se presenta el Marco Normativo relevante para el contexto de este Trabajo, el cual está dado por los siguientes decretos y leyes: • •

• • • •

Decreto Supremo MOP Nº 79 de 2004 que establece la organización y funciones de la Dirección de Vialidad Decreto con Fuerza de Ley Nº 850 del MOP promulgado en septiembre de 1997, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 15.840 Orgánica del Ministerio de Obras Públicas Manual de Carreteras, Volumen 7 “Mantenimiento Vial” (MC-V7) de la Dirección de Vialidad, de diciembre de 2000, con sus respectivos complementos. Instructivo para el Inventario de Conservación de Caminos Instructivo del Sistema de Administración de Mantenimiento (SAM) Decreto con Fuerza de Ley Nº 262 de 1977, modificado en 2003, que norma la asignación de viáticos

El detalle del contenido relevante de cada uno de estos antecedentes, en el marco de este Trabajo de Título, se presenta a continuación: 1) DS MOP N° 79 del año 2004 que establece la organización y funciones de la Dirección de Vialidad. En relación a la Subdirección de Mantenimiento, se destacan las siguientes funciones: a) Planificar, dirigir, organizar, coordinar y controlar las actividades de los Departamentos de Conservación, de Maquinarias, de Seguridad Vial y de Pesaje en sus aspectos técnicos, normativos y administrativos que correspondan. b) Dirigir, planificar, supervisar y evaluar la conservación de la red vial existente, estableciendo normas y procedimientos para el logro de objetivos en la materia tanto en la realización de obras ejecutadas por administración directa, como mediante contratos tradicionales, globales u otras modalidades. c) Disponer y supervisar el cumplimiento de los programas de uso y disponibilidad del parque de maquinarias a Nivel Central y Regional así como la evaluación de las necesidades de renovación, compra, adecuación y mantención de la misma, equipos y vehículos de la Dirección de Vialidad. d) Proponer políticas generales, normas y procedimientos sobre las materias de su competencia, supervisando su aplicación a nivel central y regional, designando la inspección fiscal cuando corresponda; y además realizar la coordinación respectiva con el resto de las subdirecciones de la Dirección de Vialidad. e) Proponer, recibir, controlar y enviar a la Subdirección de Presupuesto y Finanzas y de Desarrollo la planificación presupuestaria del mantenimiento. f) Realizar en conjunto con las Subdirecciones de Presupuesto y Finanzas y de Desarrollo la planificación presupuestaria del Mantenimiento. g) Proponer políticas generales, normas y procedimientos sobre materias de su competencia, supervisando su aplicación a nivel central y regional h) Regular, supervisar y coordinar la gestión de las Direcciones Regionales en relación a la conservación de caminos y a la administración de maquinaria y equipos de la Conservación por Administración Directa. i) Proponer al Director Nacional, para su evaluación y aprobación, la creación de subdepartamentos, secciones y/u oficinas, al interior de cada departamento, bajo los criterios de metas y objetivos estratégicos de la Subdirección. 85

En relación a los Departamentos que dependen de la Subdirección de Mantenimiento, en particular del Departamentos de Conservación y del Departamento de Maquinarias, se indican las siguientes funciones principales: Departamento de Conservación • •

•

• • •

Planificar, dirigir, coordinar y controlar las actividades de los subdepartamentos y secciones a su cargo en los aspectos técnicos que correspondan Proponer las necesidades de presupuesto, distribución y elaboración de programas anuales priorizados de obras de conservación de la red vial básica, comunal primaria y comunal secundaria, coordinando con las Direcciones Regionales y las Subdirecciones del Nivel Central. Planificar, organizar, coordinar y controlar la conservación del patrimonio vial en uso, conforme a las normas y metodologías propia, tanto en el corto, mediano como largo plazo. Planificar y coordinar las actividades de mejoramiento y conservación de las redes viales pertinentes con presupuestos externos. Supervisar, coordinar, controlar y normar a través de sus Subdepartamentos, la gestión de conservación de las Direcciones Regionales. Gestionar, coordinar y controlar el desarrollo de las obras del Programa de Caminos Básicos.

Departamento de Maquinarias • • • • • •

•

Planificar, dirigir, coordinar y controlar las labores de los subdepartamentos y secciones a su cargo en los aspectos técnicos y administrativos que correspondan. Coordinar normativas y procedimientos para el uso óptimo y disponibilidad del parque de vehículos, maquinarias y equipos a nivel nacional. Supervisar y evaluar la gestión del uso de Maquinarias de las Direcciones Regionales de Vialidad. Coordinar las licitaciones para suministros centralizados de combustibles, lubricantes, neumáticos en insumos en general, y realizar su distribución y supervisión. Efectuar las contrataciones para reparaciones rutinarias y mayores y el seguimiento del estado de mantención de los vehículos y maquinarias a Nivel Central. Coordinar con las Direcciones Regionales la operación de las maquinarias de emergencia, además del transporte y despacho de los suministro para el mantenimiento de éstos. Participar en la evaluación para las renovaciones, readecuaciones y distribución de maquinarias, vehículos y equipos para la Conservación por Administración Directa de la Dirección de Vialidad.

En relación a la Subdirección de Recursos Humanos y Administración, se destacan las siguientes funciones: •

•

•

Planificar, dirigir, organizar coordinar y controlar las actividades de Departamentos de Desarrollo Organizacional, de Personal, de Capacitación, de Bienes y Servicios y la Unidad de Prevención de Riesgos. Supervisar, coordinar y controlar la ejecución y cumplimiento de los Programas de Mejoramiento de Gestión (PMG) en el ámbito de su competencia y de otras áreas de la Dirección de Vialidad. Asumir la coordinación de políticas, materias, instrucciones que digan relación con el marco antes enunciado con las demás Subdirecciones y Direcciones Regionales. 86

•

Coordinar con la Subdirección de Presupuesto y Finanzas, las materias de personal que incide en el ejercicio presupuestario.

En relación al Departamento de Personal, dependiente de la Subdirección de Recursos Humanos y Administración, se destacan las funciones siguientes: •

•

•

Planificar, dirigir, coordinar y controlar los procesos de obtención, mantención, desarrollo y desvinculación de los recursos humanos del servicio de acuerdo a las políticas, normas y procedimientos vigentes y a los objetivos definidos para el periodo de gestión. Coordinar las acciones centralizadas de movimientos, ingresos y egresos, calificaciones y reconocimiento de los beneficios estatutarios del personal, supervisando la acción de los Departamentos Regionales. Gestionar la información de recursos humanos en el ámbito territorial y funcional del Servicio.

El Decreto Supremo Nº 79 establece asimismo las funciones de las Direcciones Regionales de Vialidad. Al respecto se indican a continuación aquellas que tienen ingerencia directa o indirecta con la conservación por Administración Directa: •

• •

•

•

• •

El Director Regional es quien representa a la máxima autoridad de la Dirección de Vialidad en la región, correspondiéndole velar por los aspectos técnicos, normativos y administrativos, coordinándose para tales efectos con el Director Nacional a través de las Subdirecciones correspondientes, si perjuicio de la dependencia que tiene del Secretario Regional Ministerial y de la coordinación con las intendencias y gobernaciones. Proponer al Director Nacional el Presupuesto Anual de la Dirección Regional, de acuerdo a los procedimientos e instructivos que rigen para tales efectos. Proponer los planes y programas anuales y plurianuales de estudios y proyectos que correspondan a la reposición, pavimentación, construcción, ampliación y conservación de la red vial los cuales deben responder a las orientaciones de la Dirección Nacional de Vialidad, a las Estrategias de Desarrollo Regional, a los Planes Provinciales, a los Planes de Desarrollo Comunal, para los cuales la infraestructura es un factor económico y social, cumpliendo y haciendo cumplir dichos planes en el territorio de su jurisdicción, cuando estos hayan sido aprobados por las autoridades competentes. Administrar y distribuir los fondos en los Departamentos y Oficinas Provinciales, que sean puestos a disposición de la Dirección Regional de Vialidad por parte de la Dirección Nacional, como por otros organismos de acuerdo a la normativa legal vigente y que sean tanto para inversión o gastos de la respectiva región. Establecer la asignación y distribución interna que estime pertinente, en cuando a los recursos económicos, equipos, maquinarias e instalaciones, para enfrentar las necesidades en la red vial. Ordenar la reparación, mantención y revisión de maquinarias, vehículos y equipos de la dotación a su cargo, por un monto a delinear por la autoridad Distribuir y controlar los suministros de combustibles, lubricantes, neumáticos e insumos en general asignados por el Nivel Central.

Entre los Departamentos de las Direcciones Regionales está el Departamento de Conservación y Administración Directa, cuyas principales funciones son: •

Ordenar la reparación, mantención y revisión de maquinarias, vehículos y equipos de la dotación a su cargo, por el monto que fije la autoridad nacional, informando de ello al Director Regional, a su solicitud. 87

• •

• •

•

Velar por los estados, necesidades y la inspección de las redes viales de la región. Ejecutar la compra de suministros para la conservación y reparación de los caminos, puentes y túneles, de acuerdo a informes de cada Jefe Provincial y en función de los presupuestos asignados a este ítem. Proponer a la Autoridad Regional los caminos públicos de la red vial regional y puentes, que debieran ser reparados y/o mantenidos por administración directa. Ejecutar por administración directa las labores de conservación de la red y la reparación o reposición de puentes de su competencia, de acuerdo a las directrices establecidas por la coordinación entre el Nivel Central y la Dirección Regional. Ejecutar las obras del programa de caminos básicos realizados bajo la modalidad de administración directa.

En cada Región existen Oficinas Provinciales de Vialidad, las cuales dependen jerárquicamente de la correspondiente Dirección Regional, y entre cuyas funciones más significativas en relación a la conservación por AD se destacan: •

• • • •

•

Proponer a nivel Provincial, los planes anuales de estudios y proyectos y los de ejecución de las obras y faenas de conservación y mantención que le corresponda realizar, cumpliendo y haciendo cumplir dichos planes en el territorio de su jurisdicción una vez aprobado por el Director Regional de Vialidad. Fiscalizar la ejecución de los estudios, proyectos, obras y faenas a cargo de la respectiva Oficina Provincial. Fiscalizar el estado de los puentes y obras de arte y de la existencia de caminos de alternativa, si existen limitaciones en el territorio de su jurisdicción. Elaborar el catastro de todos los puentes, obras de arte y de caminos existentes en su provincia e informar periódicamente al Director Regional y al Nivel Central. Ordenar la reparación, mantención y revisión de maquinarias, vehículos y equipos de dotación a su cargo, como igualmente celebrar contratos para estos efectos, por montos a definir por la Autoridad. Proponer la compra y suministros para la conservación y reposición de caminos, puentes y túneles, efectuados mediante administración directa.

2) DFL 850 del MOP promulgado en septiembre de 1997, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley 15.840 orgánica del Ministerio de Obras Publicas. Establece atribuciones y funciones de los siguientes cargos y estamentos: • • • • •

Ministro de Obras Públicas Subsecretario de Obras Públicas Secretarías Regionales Ministeriales Director General de Obras Públicas Direcciones de: Planeamiento, Arquitectura, Riego, Vialidad, Obras Portuarias, Aeropuertos y Contabilidad y Finanzas

3) Manual de Carreteras, Volumen 7 “Mantenimiento Vial” (MC-V7) de la Dirección de Vialidad, de diciembre de 2000, con sus sucesivos complementos. En el Volumen 7 del Manual de Carreteras se establecen, clasifican y denominan las diferentes partidas que corresponden a las obras y operaciones de conservación rutinaria y periódica de los caminos, las que están divididas en las siguientes Secciones:

88

• • • • • • • • • •

Sección 7.301 Faja Vial Sección 7.302 Movimiento de Tierras Sección 7.303 Drenaje Sección 7.304 Pavimentos Asfálticos Sección 7.305 Pavimentos de Hormigón Sección 7.306 Caminos de Grava y Suelos Naturales Sección 7.307 Puentes y Estructuras Sección 7.308 Seguridad Vial Sección 7.309 Control de la Nieve Sección 7.310 Otras Operaciones

Cada una de estas secciones tiene un conjunto de partidas que dan cuenta de todas las operaciones de conservación de los diferentes elementos viales, indicando si corresponde a una operación rutinaria o periódica, así como la unidad en que se mide cada partida. 4) Instructivo para el Inventario de Conservación de Caminos Se refiere al Instructivo para efectuar el Inventario de Conservación de caminos, que en su versión actual data del año 1995. Uno de los principales esfuerzos durante el presente año realizados por AD ha sido la creación de un nuevo sistema de generación del Inventario de Conservación, empleando un enfoque que basa la calificación que obtiene un camino en las necesidades que se encuentran presentes en el mismo. Esto difiere del antiguo enfoque, en el cual se realizaba el proceso inverso, es decir, en el que se asignaban necesidades de conservación (que bien podrían no estar presentes) en función del estado del camino, el cual se calificaba arbitrariamente con una nota de 1 a 5. 5) Instructivo SAM (Sistema de Administración del Mantenimiento) El Instructivo del Sistema de Administración del Mantenimiento (SAM), fue aprobado por el Resuelvo DV N°184, de fecha 24 de enero del 2005, y está diseñado como un Manual cuyo propósito es que las Provincias y Regiones hagan correcto uso de la herramienta del SAM. Se compone principalmente de lo siguiente: • • • • • • •

Descripción de la Metodología SAM Teoría de Planificación y Programación de Operaciones Instructivo para completar el formulario Parte Diario Uso del Programa Computacional SAM Provincial Uso del Programa Computacional SAM Regional Uso de Herramientas de Gestión (Indicadores) Sistema de Revisión y Validación

6) Decreto con Fuerza de Ley Nº 262 de 1977, modificado en 2003, que norma la asignación de viáticos en el sector público Artículo 1° “Los trabajadores del sector público que en su carácter de tales y por razones de servicio deban ausentarse del lugar de su desempeño habitual, dentro del territorio de la República, tendrán derecho a percibir un subsidio, que se denominará viático, para los gastos de alojamiento y alimentación en que incurrieren, el que no será considerado sueldo para ningún efecto legal”.

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Artículo 4° “El monto diario del viático para la autoridad del grado A, creado por el artículo 3° de la ley N° 18.675, corresponderá al 16% del sueldo base 1992 mensual del grado A de la Escala Unica de Sueldos; Para las autoridades de los grados B y C, creados por el mismo artículo 3°, corresponderá el 15% del sueldo base mensual del grado A de la Escala Unica de Sueldos; Para los funcionarios de los grados 1A a 4° de dicha escala, corresponderá el 12% del sueldo base mensual del grado 1A; para los grados 5° a 10° corresponderá el 10% del sueldo base mensual del grado 5°; para los de grado 11° a 21°, corresponderá el 16% del sueldo base mensual del grado 14°, y para los de grado 22° a 31°, corresponderá al 26% del sueldo base mensual del grado 25°. Artículo 5° “Si el trabajador no tuviere que pernoctar fuera del lugar de su desempeño habitual, si recibiese alojamiento por cuenta del servicio, institución o empresa empleadora o pernoctare en trenes, buques o aeronaves, sólo tendrá derecho a percibir el 40% del viático que le corresponda”. Artículo 6° “Si el trabajador, por la naturaleza de sus funciones, debe vivir en campamentos fijos, alejados de las ciudades, debidamente calificados por el Jefe Superior del servicio, institución o empresa empleadora, tendrá derecho a percibir por este concepto un "viático de campamento", equivalente a un 30% del viático completo que le habría correspondido si se le aplicara el que establece el artículo 4° de este texto. El personal a que se refiere el inciso anterior que debe cumplir un cometido adicional, percibirá el viático que le correspondiere de acuerdo a las normas generales de este cuerpo reglamentario y dejará de percibir el viático de campamento”. Artículo 9° “El viático se calculará sobre la base del sueldo asignado al grado que corresponda, aun cuando el interesado no cumpla jornada completa”. El cuadro siguiente indica los viáticos por grado del escalafón vigentes durante 2007. GRADOS A BYC 1-A AL 4 5 AL 10 11 AL 21 22 AL 31

100% 69293 64962 48819 32191 26125 19431

50% 34647 32481 24410 16096 13063 9716

40% 27717 25985 19528 12876 10450 7772

30% 20788 19489 14646 9657 7838 5829

Cuadro A5-1 Viáticos por grado del escalafón vigentes durante 2007 Fuente: Nivel Central de Administración Directa

Actualmente ocurre que el viático se transforma en un incentivo para el trabajo, en lugar de que dicho incentivo esté asociado a metas de productividad. Existen metas de desempeño colectivo y metas institucionales (PMG), pero que no están asociadas al rendimiento de un trabajador en específico. No obstante, se realizan constantemente esfuerzos para minimizar el gasto por este concepto. El método más comúnmente empleado es el de hacerse valer del Artículo 6º del DFL Nº 262, y proveer a los operarios de un “campamento”, con lo cual se logra otorgar viáticos correspondientes al 30%. Estos campamentos están compuestos principalmente por los 90

llamados “carromatos”, que son facilidades móviles muy básicas equipadas con camas, cocina y a veces, baño. Con esto se evita que el operario busque un lugar donde pernoctar con el consiguiente pago de viático de 100%.

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Anexo 6: Plan de Mejoramiento El Plan de Mejoramiento de la Gestión en la Conservación por Administración Directa es una iniciativa de la Subdirección de Mantenimiento que consiste en la aplicación de metodologías a modo de “piloto” en 4 provincias del país. Las provincias involucradas son Antofagasta (II Región), Valparaíso (V Región), Cautín (IX Región) y Llanquihue (X Región). La esencia de estos planes piloto es la concentración de los recursos disponibles por las regiones en un subconjunto de la Red Prioritaria de las provincias respectivas, generando una conservación “integral” de las mismas. La idea es año a año ir variando este subconjunto, de modo que dentro de un lapso de 3 ó 4 años todas las necesidades de conservación de dicha provincia sean resueltas integralmente. El siguiente esquema muestra la estructura organizacional que forma parte de este Plan.

A continuación se presentan los Objetivos Generales y Específicos del mismo. Objetivos Generales •

• •

Definir, desarrollar, ejecutar, supervisar y evaluar un Proyecto de Conservación de caminos públicos de la red vial atendida por administración directa, basado en la metodología SAM, en cuatro Provincias. Definir un conjunto de acciones, con el propósito de conseguir mejores estándares de rendimiento de la maquinaria, materiales y mano de obra. Readecuar la estructura organizacional para mejorar la gestión, la que debe traducirse en elevar la eficiencia, la productividad y la calidad de conservación por Administración

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Directa, además de actualizar y revisar la información del inventario del patrimonio vial de la provincia. Objetivos Específicos • • •

• •

• • •

• • • • • •

Aplicación de la Metodología SAM en un Proyecto de Conservación Específico. Definir la red de caminos a incorporar en el Proyecto de Conservación Provincial. Efectuar por Administración Directa operaciones que resuelvan de manera eficiente las necesidades de cada camino, en el marco de un proyecto de conservación, priorizando un uso intensivo de las maquinarias disponibles (recebos, reperfilados, capas de protección, etc.). Complementar las Especificaciones Técnicas según Manuales de Conservación de Vialidad. Reorganizar y completar el personal con el objetivo de abarcar de manera racional y eficiente las operaciones que resuelvan de mejor manera el saneamiento y la seguridad vial de la red considerada en el Proyecto de Conservación. Racionalizar la infraestructura, redefiniendo el rol o existencia de la inspectorías. Capacitar al personal en función de los objetivos señalados. Establecer un sistema de supervisión interactivo mediante una comisión técnica formada por profesionales y técnicos de las Direcciones Provinciales, Regionales y el Nivel Central. Definir Indicadores de Gestión (financieros, productivos, etc.). Definir canales de comunicación con la comunidad organizada (Municipalidades, juntas de vecinos, Empresas, etc.). Definir centros operacionales en la provincia (ex Conductorías de Obras) con la finalidad de minimizar transportes en vacíos. Definir parámetros de calidad de las obras y tipos de control. Designación de comisiones de recepción de obras. Definir la metodología de evaluación de los resultados para realizar un análisis ex-post.

Uno de los aspectos claves es la generación de un cargo de Jefe de Conservación Provincial con dedicación exclusiva al Plan, dado que tradicionalmente en las Jefaturas Provinciales de Vialidad no existen cargos formales asociados a la Administración Directa. Distinto es el caso de la Direcciones Regionales, que sí cuentan con al menos un profesional a cargo de la Conservación Regional (Administración Directa, Contratos Globales, etc.) y, ocasionalmente, también con un encargado Regional de Administración Directa. El nuevo enfoque genera notas entre 1 y 5 (con 2 decimales) para un tramo de camino en términos de los siguientes aspectos: • Calzada • Saneamiento • Seguridad Vial • Camino Luego a partir de estas calificaciones, se obtiene un Indicador de Estado de Red para dicho tramo, el cual debiera tomarse como base para futuras planificaciones y programaciones de las actividades de conservación a realizar.

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La forma de obtención de los coeficientes (calzada, saneamiento, etc.) es mediante un procedimiento matemático, desarrollado en Access, en función de las necesidades detectadas al momento de realizarse el Inventario de Conservación. El enfoque empleado para obtener el Indicador de Estado de Red difiere de la metodología empleada tradicionalmente, que asignaba notas arbitrarias entre 1 y 5 para cada tramo de camino, y luego en función de esta nota asignaba necesidades de conservación, es decir, las operaciones a realizarse sobre dicho tramo.

Indicadores de Gestión asociados al Plan de Mejoramiento Como parte del Plan de Mejoramiento se han propuesto un total de 7 indicadores, 2 de los cuales corresponden a los ya tradicionales en uso desde el momento en que se realizó la distinción entre Redes Prioritaria y Complementaria, a los cuales se suman 5 indicadores nuevos. El detalle de estos indicadores se presenta a continuación:

1. Kilómetros atendidos en Red Prioritaria KA Lpi =

=

∑ Lpi

=

∑(Fpi x Li)

Longitud ponderada del camino i de la red prioritaria

Fpi = Factor de Ponderación = Valorización Obra Ejecutada por AD en el Camino i Valorización de la Meta Física en Camino i Li =

Longitud del camino i de la red prioritaria

2. Estado de la Red IE

= ∑ (Nci x Li) ∑ Li

Nci = Nota de camino i Li =

Longitud del camino i de la red prioritaria

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3. Cumplimiento de Programa por Camino y Operación CP

=

EP TP

EP = Total acumulado de obra ejecutada según el programa anual de obras por camino (red prioritaria) TP =

Total de obra programada

4. Ejecución de Obras Programadas y No Programadas P = TP TE TP =

NP = TNP TE

Total acumulado anual de obra programada ejecutada

TNP = Total acumulado anual de obra no programada ejecutada TE =

Total de obra ejecutada

5. Cumplimiento General del Protocolo por Operación CG = TE MA TE =

Total acumulado de obra ejecutada

MA = Total Meta Anual para la operación 6. Producción de Motoniveladoras en Reperfilado KRe = KRi KRP KRi = Km de reperfilado promedio por motoniveladora i KRP = Promedio año anterior provincial para el mismo periodo

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7. Eficiencia en el uso de la Maquinaria EFi = HEi (mensual y anual) HD HEi = Horas productivas acumuladas maquinaria i (Hrs. traslado + apoyo + trabajadas) HD = Horas disponibles (160 mensuales – 1.920 anuales)

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