March 13, 2017 | Author: Jair Fontes | Category: N/A
Download Direito Administrativo - 10ª Edição...
SÉRIE PROVAS E CONCURSOS
Direito Administrativo TEORIA, JURISPRUDÊNCIA E 1.000 QUESTÕES o 10 EDIÇÃO, REVISTA E ATUALIZADA ATÉ A EC N 66/2010 a
Elias Freire
Cadastre-se em www.elsevier.com.br para conhecer nosso catálogo completo, ter acesso a serviços exclusivos no site e receber informações sobre os lançamentos e as promoções.
Direito Administrativo TEORIA, JURISPRUDÊNCIA E 1.000 QUESTÕES o 10 EDIÇÃO, REVISTA E ATUALIZADA ATÉ A EC N 66/2010 a
© 2011, Elsevier Editora Ltda. Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei no 9.610, de 19/02/1998. Nenhuma parte deste livro, sem autorização prévia por escrito da editora, poderá ser reproduzida ou transmitida sejam quais forem os meios empregados: eletrônicos, mecânicos, fotográficos, gravação ou quaisquer outros. Revisão: Hugo de Lima Correa Editoração Eletrônica: SBNigri Artes e Textos Ltda. Coordenador da Série: Sylvio Motta Elsevier Editora Ltda. Conhecimento sem Fronteiras Rua Sete de Setembro, 111 – 16o andar 20050-006 – Centro – Rio de Janeiro – RJ – Brasil Rua Quintana, 753 – 8o andar 04569-011 – Brooklin – São Paulo – SP – Brasil Serviço de Atendimento ao Cliente 0800-0265340
[email protected] ISBN 978-85-352-1184-9 (recurso eletrônico) Nota: Muito zelo e técnica foram empregados na edição desta obra. No entanto, podem ocorrer erros de digitação, impressão ou dúvida conceitual. Em qualquer das hipóteses, solicitamos a comunicação ao nosso Serviço de Atendimento ao Cliente, para que possamos esclarecer ou encaminhar a questão. Nem a editora nem o autor assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoas ou bens, originados do uso desta publicação.
CIP-Brasil. Catalogação-na-fonte. Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ _________________________________________________________________________ F933d Freire, Elias Direito administrativo [recurso eletrônico]: teoria, jurisprudência e 1000 questões / Elias Freire. – Rio de Janeiro: Elsevier, 2011. (recurso digital) : il. Formato: PDF Requisitos do sistema: Adobe Acrobat Reader Modo de acesso: World Wide Web Inclui bibliografia ISBN 978-85-352-1184-9 (recurso eletrônico) 1. Direito administrativo – Problemas, questões, exercícios. 2. Serviço público – Brasil – Concursos. 3. Livros eletrônicos. I. Título. II. Título: teoria, jurisprudência e mil questões. III. Série. 11-1177. CDU: 342.9(81) _________________________________________________________________________
Dedicatórias
A Diego e Ana Elisa, meus filhos, pelo tempo de convívio que lhes foi furtado. A meus pais, Lilian e Marliete, que plantaram a semente.
Página deixada intencionalmente em branco
O Autor
• Professor de Direito Administrativo e Ética na Administração Pública nos mais conceituados cursos preparatórios para concursos públicos no Rio de Janeiro, São Paulo e Brasília. • Professor da pós-graduação em Direito Tributário e em cursos de formação em Direito Tributário, de Direito Administrativo e Direito Previdenciário da Escola de Administração Fazendária – ESAF. • Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil. • Ex-conselheiro do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS). • Ex-presidente da 4a Câmara de Julgamento do Conselho de Recursos da Previdência Social (CRPS). • Ex-presidente da 6a Câmara do 2o Conselho de Contribuintes. • Presidente de Câmara do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais. • Conselheiro da Câmara Superior de Recursos Fiscais. • Autor da obra Ética na Administração Pública – Teoria e 640 Questões, 4a edição, pela Editora Campus/Elsevier.
Página deixada intencionalmente em branco
Introdução
O conteúdo desta obra é resultado de apontamentos utilizados para condução de aulas de Direito Administrativo, voltadas, particularmente, para alunos com pouco ou nenhum contato anterior com o estudo do Direito Administrativo. Assim sendo, não há a pretensão de que o presente trabalho seja vocacionado para doutos, mas sim, para aqueles estudantes que necessitam, de forma objetiva, tomar contato com o Direito Administrativo ou que estejam a enfrentar o grandioso desafio de prestar concurso público ou, ainda, preparando-se para realizar o exame da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB. Os tópicos aqui apresentados estão revestidos da abrangência necessária para realização de provas e concursos públicos que necessitem do conhecimento do Direito Administrativo. O trabalho, na sua parte teórica, procura privilegiar os ensinamentos emanados dos mais renomados administrativistas pátrios, evitando posicionamentos pessoais, através da apresentação de teses dominantes e sem a preocupação de aprofundamento em discussões de cunho doutrinário ou jurisprudencial, com ênfase, portanto, na objetividade. Objetivando facilitar o estudo e proporcionar ao aluno a leitura dos textos legais, sem a necessidade de consultar as normas jurídicas separadamente, foram incluídos na obra os dispositivos referenciados e até mesmo normas legais na sua íntegra. Mesmo porque, inexiste um código de Direito Administrativo. Após a explanação teórica, são apresentados, em cada capítulo, quadros sinóticos que contêm, de forma resumida, os tópicos abordados. Para consolidação dos conhecimentos, cada capítulo apresenta, também, exercícios de fixação. Em seguida, são propostas questões de provas e concursos anteriores, relativamente ao assunto abordado no respectivo capítulo.
Por fim, ao término do último capítulo, são apresentadas outras questões de provas e concursos anteriores, desta feita de forma consolidada, ou seja, englobando todos os assuntos aqui ventilados. Cabe ressaltar que, ao apresentar os gabaritos dos exercícios e questões propostas, houve a preocupação de se fazer a remissão ao texto legal, para que o aluno possa ter a oportunidade de dissipar suas dúvidas e fixar o conhecimento. De antemão, justamente por não ter a pretensão de considerar esta obra como sendo um trabalho fechado, agradeço àqueles que possam contribuir para o seu enriquecimento. No mais, espero, sinceramente, que este instrumento de estudo seja preponderante na obtenção do êxito dos alunos que a ele recorreram. Elias Freire
Palavras da Coordenação
O Professor Elias Freire conseguiu reunir, nesta obra, toda a experiência adquirida em anos de magistério em cursos preparatórios dos Estados do Rio de Janeiro e São Paulo. O autor tornou o Direito Administrativo uma disciplina fácil de ser assimilada pelo candidato. O mérito desse feito tem íntima conexão com as questões cuidadosamente selecionadas, a fim de propiciar um aprendizado intenso e eficaz. Conhecido pela sua didática minuciosa e por disciplina militar, o Autor não se afasta da ternura e da paciência, tão necessárias para a profícua compreensão da matéria, legando-nos um texto que torna vibrantes e envolventes temas que outrora pareciam áridos e sem vida. Toda essa magia só é possível graças à maestria com que conduz o pensamento do leitor. Deixe-se surpreender, portanto, com a facilidade dos conceitos expostos e exorcize qualquer trauma que tenha como epicentro o Direito Administrativo. Como todas as obras da Série Provas e Concursos, esta também será um sucesso. Afinal, este é o destino de ensaios de tal quilate. A Editora Campus/Elsevier se sente honrada editando mais um instrumento que visa, antes de tudo, a alavancar o seu sucesso. Aproveite o dia! Sylvio Motta
Página deixada intencionalmente em branco
Orientação para Estudo
Inicialmente, cabe ressaltar que o estudo do Direito é basicamente um estudo de leitura. Portanto, como não poderia deixar de ser, o estudo do Direito Administrativo exige leitura – com repetição – até que haja uma adequada fixação do conteúdo. Assim sendo, o estudo deve fundar-se, de início, na leitura de nossa exposição teórica e do texto legal que se fizer remissão. Após a leitura de cada capítulo, é adequada a realização dos exercícios de fixação. Somente após a realização destes exercícios é que o aluno deverá recorrer ao gabarito. Quando o gabarito fizer remissão, o leitor deverá recorrer ao texto legal para fixação do conteúdo; caso contrário, deverá recorrer ao respectivo tópico teórico. A seguir, devem ser realizadas as questões e provas de concursos anteriores, seguindo o mesmo procedimento adotado relativamente aos exercícios de fixação. Posteriormente, após o término do estudo de todos os capítulos, deverá o aluno resolver as questões propostas que englobam todo conteúdo ministrado. É bom lembrar que o gabarito somente deve ser consultado após a solução de cada prova, devendo o leitor, mais uma vez, ler a norma legal que tenha sido objeto de remissão. Os quadros sinóticos são úteis para fixação dos tópicos tidos como essenciais. Prestam-se, inclusive, para leitura nos dias que antecedem a prova, visto que não haverá tempo suficiente para revisão de toda a matéria. Se o tempo é seu aliado não deixe de refazer os exercícios e questões propostas. Por isso, evite efetuar anotações nos textos dos exercícios e questões. Desde já, desejo pleno êxito na sua empreitada. O autor
Página deixada intencionalmente em branco
Sumário
Capítulo 1 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA............................................................ 1 1. Conceitos ........................................................................................................... 1 2. Centralização e Descentralização ........................................................................ 3 3. Entidades Descentralizadas ................................................................................ 4 4. Princípios da Administração Pública ................................................................ 22 5. Regime Jurídico Administrativo ....................................................................... 27 6. Poderes Administrativos ................................................................................... 29 Resumo do Capítulo ................................................................................................... 35 Exercícios de Fixação ................................................................................................. 44 Questões de Provas e Concursos ................................................................................. 49 Capítulo 2 – ATO ADMINISTRATIVO.................................................................. 65 1. Conceitos.......................................................................................................... 65 2. Requisitos ou Elementos do Ato Administrativo................................................ 66 3. Atributos do Ato Administrativo....................................................................... 71 4. Classificações.................................................................................................... 73 5. Espécies............................................................................................................ 78 6. Extinção............................................................................................................ 80 Resumo do Capítulo.................................................................................................... 83 Exercícios de Fixação.................................................................................................. 87 Questões de Provas e Concursos.................................................................................. 95 Capítulo 3 – LICITAÇÃO E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS....................... 109 1. Conceito de Licitação...................................................................................... 109 2. Princípios da Licitação.................................................................................... 109 3. Obrigatoriedade de Licitação........................................................................... 113
4. Dispensa e Inexigibilidade de Licitação........................................................... 114 5. Modalidades de Licitação................................................................................ 115 6. Procedimento.................................................................................................. 119 7. Anulação e Revogação da Licitação................................................................. 124 8. Nova Modalidade de Licitação: Pregão............................................................ 154 9. Conceito de Contrato Administrativo e Considerações Gerais......................... 159 10. Peculiaridades do Contrato Administrativo..................................................... 161 11. Interpretação do Contrato Administrativo....................................................... 164 12. Formalização do Contrato Administrativo....................................................... 164 13. Execução do Contrato Administrativo............................................................. 165 14. Inexecução do Contrato Administrativo.......................................................... 168 15. Revisão do Contrato Administrativo................................................................ 170 16. Rescisão do Contrato Administrativo.............................................................. 170 17. Recursos Administrativos................................................................................ 172 18. Sanções Penais................................................................................................ 173 Resumo do Capítulo.................................................................................................. 192 Exercícios de Fixação................................................................................................ 201 Questões de Provas e Concursos................................................................................ 208 Capítulo 4 – SERVIÇOS PÚBLICOS................................................................... 225 1. Conceito e Natureza........................................................................................ 225 2. Modalidades e Formas de Prestação do Serviço Público.................................. 233 3. Concessão de Serviços Públicos...................................................................... 234 4. Permissão de Serviços Públicos....................................................................... 254 5. Parceria Público-Privada – PPP....................................................................... 255 6. Autorização..................................................................................................... 255 7. Convênios e Consórcios Administrativos........................................................ 256 8. Organizações Sociais....................................................................................... 257 9. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público..................................... 258 Resumo do Capítulo.................................................................................................. 259 Exercícios de Fixação................................................................................................ 264 Questões de Provas e Concursos................................................................................ 268 Capítulo 5 – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.................................... 273 1. Conceito......................................................................................................... 273 2. Teorias Explicativas......................................................................................... 274 3. Direito de Regresso......................................................................................... 275 4. Atos Legislativos............................................................................................. 276
5. Atos Judiciais.................................................................................................. 276 Resumo do Capítulo.................................................................................................. 277 Exercícios de Fixação................................................................................................ 279 Questões de Provas e Concursos................................................................................ 281 Capítulo 6 – SERVIDORES PÚBLICOS............................................................... 285 1. Conceitos........................................................................................................ 285 2. Espécies de Regimes Jurídicos......................................................................... 288 3. O Servidor Público e a Constituição de 1988.................................................. 289 4. Regime Jurídico dos Servidores Públicos da União.......................................... 317 Resumo do Capítulo.................................................................................................. 391 Exercícios de Fixação................................................................................................ 406 Questões de Provas e Concursos................................................................................ 423 Capítulo 7 – INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE....................... 453 1. Conceito......................................................................................................... 453 2. Desapropriação............................................................................................... 454 3. Servidão Administrativa.................................................................................. 461 4. Requisição...................................................................................................... 461 5. Ocupação Temporária..................................................................................... 462 6. Tombamentos................................................................................................. 462 7. Limitações Administrativas............................................................................. 464 Resumo do Capítulo.................................................................................................. 465 Exercícios de Fixação................................................................................................ 467 Questões de Provas e Concursos................................................................................ 469 Capítulo 8 – BENS PÚBLICOS............................................................................ 475 1. Conceito......................................................................................................... 475 2. Classificação................................................................................................... 475 3. Afetação e Desafetação.................................................................................... 477 4. Regime Jurídico dos Bens Públicos.................................................................. 477 Resumo do Capítulo.................................................................................................. 480 Exercícios de Fixação................................................................................................ 482 Questões de Provas e Concursos................................................................................ 484 Capítulo 9 – CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA............................. 487 1. Conceito......................................................................................................... 487 2. Espécies de Controle....................................................................................... 487
3. Controle Administrativo.................................................................................. 489 4. Controle Legislativo........................................................................................ 495 5. Controle Judicial............................................................................................. 503 Resumo do Capítulo.................................................................................................. 508 Exercícios de Fixação................................................................................................ 512 Questões de Provas e Concursos................................................................................ 517 Questões de Provas da OAB/RJ.................................................................................. 524 Questões de Provas da Esaf........................................................................................ 533 Questões de Certo e Errado....................................................................................... 578 Gabaritos............................................................................................................. 593 Bibliografia.......................................................................................................... 621
Capítulo
1
Administração Pública
1. Conceitos A expressão Administração Pública é utilizada, mais comumente, em dois sentidos, sob a ótica dos executores da atividade pública, de um lado, e da própria atividade, de outro: • em sentido subjetivo, orgânico ou formal, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa – pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos – incumbidos de exercer a função administrativa; • em sentido objetivo, funcional ou material, ela designa a natureza da atividade administrativa exercida pelos referidos entes, caracterizando a própria função administrativa, ou seja, representa uma das funções tripartites do Poder do Estado (legislação, jurisdição e administração). Para uma perfeita noção da abrangência do sentido subjetivo, o que deve ser levado em consideração é a atividade administrativa em si, não o Poder em que ela é exercida. Embora caiba ao Poder Executivo exercer de forma precípua a atividade administrativa, há numerosas tarefas desempenhadas pelos Poderes Legislativo e Judiciário que constituem o desempenho de função administrativa. Portanto, todos os Poderes, quando estiverem no exercício de atividade administrativa, serão integrantes da Administração Pública. O conceito abrange a Administração direta e indireta de todas as entidades federativas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). De acordo com a Constituição de 1988: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
Série Provas e Concursos
2
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
Portanto, a Administração atua por intermédio de suas entidades (pessoas jurídicas), de seus órgãos (centro de decisões) e de seus agentes. Nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “na realidade, o órgão não se confunde com a pessoa jurídica, embora seja uma de suas partes integrantes; a pessoa jurídica é um todo, enquanto os órgãos são parcelas integrantes do todo. O órgão também não se confunde com a pessoa física, o agente público, porque congrega funções que este vai exercer”.1 a) Entidades São pessoas jurídicas de direito público ou privado. Na organização política e administrativa brasileira, as entidades classificam-se em estatais (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), autárquicas, fundacionais, empresas públicas e sociedades de economia mista. b) Órgãos Públicos Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, “nada mais significam que círculos de atribuições, os feixes individuais de poderes funcionais repartidos no interior da personalidade estatal e expressados através dos agentes neles providos”.2 Portanto, é um elemento sem personalidade jurídica, incumbido da realização das atividades da entidade a que pertence, através de seus agentes. Muitas classificações têm sido elaboradas para os órgãos públicos. Apresen taremos as seguintes classificações: quanto à posição estatal; quanto à estrutura e quanto à atuação funcional. Quanto à posição estatal, podem ser independentes, autônomos, superiores e subalternos. • Órgãos independentes – são os originários da Constituição Federal e representativos dos poderes de Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário), também chamados de órgãos primários do Estado. Nessa categoria, encontram-se as Corporações do Legislativo, as Chefias de Executivo, os Tribunais Judiciários e Juízos singulares e, ainda, o Ministério Público e os Tribunais de Contas. • Órgãos autônomos – são os localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordinados a seus chefes, tais como os Ministérios, as Secretarias de Estado e de Municípios e demais órgãos diretamente subordinados aos chefes de poderes. 1 2
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 1998, p. 350. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Apontamentos sobre os Agentes Públicos. São Paulo: RT, 1975, p. 69.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
Quanto à estrutura, os órgãos podem ser simples ou compostos. • Órgãos simples – são os constituídos por um só centro de competência, ou seja, não há outro órgão incrustado em sua estrutura. • Órgãos compostos – são os que reúnem, em sua estrutura, outros órgãos, onde as funções são desconcentradas, isto é, distribuídas em vários centros de competência. Quanto à atuação funcional, os órgãos podem ser singulares ou colegiados. • Órgãos singulares – são os que atuam e decidem através de um único agente, que é seu chefe e representante. • Órgãos colegiados – são os que atuam e decidem por manifestação conjunta e majoritária de seus membros, como ocorre nas Corporações Legislativas e nos Tribunais. c) Agentes Públicos Agentes públicos são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. 2.
Centralização e Descentralização
A organização administrativa calca-se em três situações fundamentais: a centralização, a descentralização e a desconcentração. A centralização é a situação em que o Estado executa diretamente suas tarefas, isto é, através de seus órgãos e agentes. Na descentralização, ocorre a distribuição de competências de uma pessoa para outra, ou seja, o Estado delega a atividade a outras entidades. A descentralização supõe existência de, pelo menos, duas pessoas, entre as quais se repartem as competências.
Série Provas e Concursos
• Órgãos superiores – são os que detêm poder de direção, controle, decisão e comando, mas sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico, como é o caso dos Gabinetes e Secretarias-Gerais, entre outros. • Órgãos subalternos – são os que têm predominância de atribuições de execução, com reduzido poder decisório, destinando-se à realização de tarefas de rotina.
3
Série Provas e Concursos
4
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
Há desconcentração quando, apesar de a Administração executar centralizadamente suas tarefas, ocorre uma distribuição interna de competências, ou seja, dá-se uma distribuição de competências entre os órgãos de uma mesma pessoa jurídica. A desconcentração é, portanto, um fenômeno interno da Administração, razão por que se trata de atividade centralizada. É oportuno observar que a administração direta reflete a administração centralizada, ao passo que a administração indireta conduz à noção de administração descentralizada. A administração direta é o conjunto de órgãos que integram os três poderes – o Executivo, o Legislativo e o Judiciário – das pessoas federativas, ou seja, as pessoas jurídicas de direito público com capacidade política. Portanto, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, ao atuarem através de seus órgãos, constituem a administração direta. A administração indireta é o conjunto de pessoas administrativas – cuja criação ou autorização para instituição está sujeita à reserva legal – com personalidade jurídica própria (pública ou privada) que, vinculadas à respectiva administração direta, têm o objetivo de desempenhar atividades administrativas de forma descentralizada, seja como serviço público, seja a título de intervenção no domínio econômico. 3.
Entidades Descentralizadas
Compõem a administração indireta, no direito positivo brasileiro, as autarquias, as fundações instituídas pelo poder público, as sociedades de economia mista e as empresas públicas, ou seja, são entidades integrantes da administração descentralizada. Os serviços sociais autônomos (Senai, Senac, Sesc, Sesi), apesar de serem entes paraestatais, não integram a administração direta nem a indireta. Tratam-se, em verdade, de entes em cooperação com o Estado. A seguir, podemos verificar algumas características comuns às entidades da administração indireta. • Personalidade jurídica própria Todas as entidades da administração indireta possuem personalidade jurídica própria, o que implica serem titulares de direitos e obrigações distintos da pessoa política que as instituiu. Consequentemente, possuem patrimônio próprio.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação. • Vinculação à administração direta O controle ou tutela é indispensável para assegurar que as entidades da administração indireta não se desviem de seus fins institucionais. Observe-se que, sendo um ente autônomo, não há subordinação hierárquica da entidade da administração indireta para com a entidade estatal a que pertence. Há mera vinculação à entidade-matriz, da qual decorre o controle finalístico. a) Autarquias O conceito legal de autarquia encontra-se no art. 5o, I, do Decreto-Lei no 200/1967. Observe-se que, desse preceito, não consta a natureza pública de sua personalidade. Entretanto, nenhuma dúvida há, em tempos atuais, a despeito da omissão do legislador federal, de que as autarquias são pessoas jurídicas de direito público. Art. 5o. Para os fins desta lei, considera-se: I – Autarquia – o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. Como exemplos de autarquias, podemos citar: • • • • •
autarquia previdenciária: Instituto Nacional do Seguro Social (INSS); autarquias profissionais: Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e Conselho Regional de Medicina (CRM); autarquias culturais: Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ); autarquias administrativas: Banco Central do Brasil (Bacen); e autarquias de controle: Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel).
Série Provas e Concursos
• Criação ou autorização de instituição por lei específica Todas as pessoas integrantes da administração indireta (de qualquer dos poderes e qualquer esfera administrativa) só podem ser instituídas por lei específica (art. 37, XIX, da CF).
5
Série Provas e Concursos
6
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
Há certo consenso doutrinário, ao apontarem-se as características das entidades autárquicas: • criação por lei específica; • personalidade jurídica de direito público; • patrimônio próprio; • capacidade de autoadministração; • sujeição ao controle ou tutela; • desempenho de atribuições públicas típicas. A Constituição estabelece que a criação das autarquias somente poderá ser feita mediante lei específica. O que significa dizer que o nascimento da autarquia, e a consequente personalidade jurídica, dá-se com a própria lei. Sendo pessoa jurídica, a autarquia é titular de direitos e obrigações próprios, distintos daqueles pertencentes ao ente que a instituiu; sendo pública, submete-se ao regime jurídico de direito público, o que significa ter praticamente as mesmas prerrogativas e sujeições da administração direta. O patrimônio inicial das autarquias é formado com a transferência de bens da entidade-matriz, os quais se incorporam ao ativo da nova pessoa jurídica. Os bens das autarquias são considerados como bens públicos, portanto, abrigam os mesmos meios de proteção atribuídos aos bens públicos em geral, destacando-se, entre eles, a impenhorabilidade e a imprescritibilidade. A capacidade de se autoadministrar da autarquia diz respeito apenas às matérias específicas que lhes foram destinadas pela pessoa pública política que lhe deu a vida, pois as pessoas jurídicas públicas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) têm o poder de criar o próprio direito, ao contrário das autarquias, que não têm esse poder. À autarquia só deve ser outorgado serviço público típico, com exclusão de atividades de cunho econômico e mercantil. Ainda que de interesse coletivo, estas são adequadas a outras pessoas administrativas, como as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Portanto, nas palavras de Hely Lopes Meirelles, “autarquias são entes administrativos autônomos, criados por lei específica, com personalidade jurídica de direito público interno, patrimônio próprio e atribuições estatais específicas”.3 Algumas autarquias são tidas como autarquias em regime especial. No entanto, não há uma definição precisa acerca desse conceito. Daí, consideram-se autarquias 3
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 309.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
§ 5o. A lei orçamentária anual compreenderá: I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Dirigentes – são investidos nos respectivos cargos na forma que a lei ou o estatuto estabelecer. Atos dos dirigentes – equiparam-se aos atos administrativos, devendo, portanto, observar os mesmos requisitos de validade. Contratos – os ajustes firmados pelas autarquias caracterizam-se como contratos administrativos e devem ser obrigatoriamente precedidos de licitação (art. 22, XXVII, c/c art. 37, XXI, da CF). Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: ............... XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1o, III; Art. 37................ XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Série Provas e Concursos
em regime especial aquelas a quem a lei instituidora confere prerrogativas especiais em comparação às demais autarquias, como ocorre, por exemplo, com as agências controladoras (Anatel, Aneel e ANP) e com o Banco Central. As autarquias apresentam, ainda, outros caracteres próprios, tais como: Orçamento – é formalmente idêntico ao das entidades estatais (art. 165, § 5o, da CF).
7
Série Provas e Concursos
8
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
Pessoal – A Emenda Constitucional no 19/1998 aboliu a obrigatoriedade do regime jurídico único para a administração direta, autárquica e fundacional. Portanto, o pessoal das autarquias poderá estar tanto sujeito ao regime estatutário como ao regime trabalhista. A proibição constitucional de acúmulo de cargos, empregos e funções abrange as autarquias (art. 37, XVI e XVII). XVI – é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI: a) a de dois cargos de professor; b) a de um cargo de professor com outro, técnico ou científico; c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas; (NR). XVII – a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público. O ordenamento jurídico atribui às autarquias algumas prerrogativas ou privilégios de direito público. Vejamos as mais importantes: Imunidade de impostos: sobre seu patrimônio, renda e serviços, vinculados às suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes (art. 150, § 2o, da CF). Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: ............... VI – instituir impostos sobre: a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; ............... § 2o. A vedação do inciso VI, a, é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados às suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes. Impenhorabilidade de seus bens e suas rendas: a garantia se estabelece pelo sistema de precatórios (art. 100 da CF). Saliente-se que a sistemática de pagamentos por via de precatórios foi modificada pela Emenda Constitucional no 62/2009. Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
Série Provas e Concursos
§ 1o. Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado, e serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no § 2o deste artigo. § 2o. Os débitos de natureza alimentícia cujos titulares tenham 60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de expedição do precatório, ou sejam portadores de doença grave, definidos na forma da lei, serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao triplo do fixado em lei para os fins do disposto no § 3o deste artigo, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório. § 3o. O disposto no caput deste artigo relativamente à expedição de precatórios não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em leis como de pequeno valor que as Fazendas referidas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado. § 4o. Para os fins do disposto no § 3o, poderão ser fixados, por leis próprias, valores distintos às entidades de direito público, segundo as diferentes capacidades econômicas, sendo o mínimo igual ao valor do maior benefício do regime geral de previdência social. § 5o. É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários apresentados até 1o de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente. § 6o. As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda determinar o pagamento integral e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para os casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito, o sequestro da quantia respectiva. § 7o. O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatórios incorrerá em crime de responsabilidade e responderá, também, perante o Conselho Nacional de Justiça. § 8o. É vedada a expedição de precatórios complementares ou suplementares de valor pago, bem como o fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução para fins de enquadramento de parcela do total ao que dispõe o § 3o deste artigo. § 9o. No momento da expedição dos precatórios, independentemente de regulamentação, deles deverá ser abatido, a título de compensação, valor correspondente aos débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida ativa e constituídos contra o credor original pela Fazenda Pública devedora, incluídas parcelas vincendas de parcelamentos, ressalvados aqueles cuja execução esteja suspensa em virtude de contestação administrativa ou judicial. § 10. Antes da expedição dos precatórios, o Tribunal solicitará à Fazenda Pública devedora, para resposta em até 30 (trinta) dias, sob pena de perda do direito de abatimento, informação sobre os débitos que preencham as condições estabelecidas no § 9o, para os fins nele previstos.
9
Série Provas e Concursos
10
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
§ 11. É facultada ao credor, conforme estabelecido em lei da entidade federativa devedora, a entrega de créditos em precatórios para compra de imóveis públicos do respectivo ente federado. § 12. A partir da promulgação desta Emenda Constitucional, a atualização de valores de requisitórios, após sua expedição, até o efetivo pagamento, independentemente de sua natureza, será feita pelo índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança, e, para fins de compensação da mora, incidirão juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupança, ficando excluída a incidência de juros compensatórios. § 13. O credor poderá ceder, total ou parcialmente, seus créditos em precatórios a terceiros, independentemente da concordância do devedor, não se aplicando ao cessionário o disposto nos §§ 2o e 3o. § 14. A cessão de precatórios somente produzirá efeitos após comunicação, por meio de petição protocolizada, ao tribunal de origem e à entidade devedora. § 15. Sem prejuízo do disposto neste artigo, lei complementar a esta Constituição Federal poderá estabe lecer regime especial para pagamento de crédito de precatórios de Estados, Distrito Federal e Municípios, dispondo sobre vinculações à receita corrente líquida e forma e prazo de liquidação. § 16. A seu critério exclusivo e na forma de lei, a União poderá assumir débitos, oriundos de precatórios, de Estados, Distrito Federal e Municípios, refinanciando-os diretamente.(NR) Imprescritibilidade de seus bens: seus bens não poderão ser adquiridos por terceiros através de usucapião (arts. 183, § 3o, e 191, parágrafo único, da CF e Súmula no 340 do STF). Art. 183................ ............... § 3o. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. Art. 191. (...) Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. SÚMULA no 340 do STF – Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião. Prescrição quinquenal de suas dívidas passivas: dívidas e direitos de terceiros contra as autarquias prescrevem em cinco anos (art. 1o do Decreto no 20.910/1932). Art. 1o. As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em (cinco) anos, contados da data do ato ou fato do qual se originarem.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
Art. 1o. A execução judicial para cobrança da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas Autarquias será regida por esta Lei e, subsidiariamente, pelo Código de Processo Civil. Situações processuais específicas: pagamento de custas só a final, quando vencidas (art. 27 do CPC); prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer (art. 188 do CPC). Art. 27. As despesas dos atos processuais, efetuados a requerimento do Ministério Público ou da Fazenda Pública, serão pagas a final pelo vencido. Art. 188. Computar-se-á em quádruplo o prazo para contestar e em dobro para recorrer quando a parte for a Fazenda Pública ou o Ministério Público. Juízo privativo: as autarquias federais têm suas causas julgadas e processadas na Justiça Federal (art. 109, I, da CF). Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar: I – as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho. Direito de regresso: a autarquia responde pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. No entanto, é assegurada a ação regressiva contra os servidores culpados por esses danos (art. 37, § 6o, da CF). § 6o. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. b) Fundações A fundação, em verdade, trata-se de entidade oriunda do Direito Privado, que se caracteriza por ser um patrimônio personalizado e destinado a um determinado fim social. Porém, trata-se, também, de um outro tipo de entidade que pode ser instituída pelo Poder Público.
Série Provas e Concursos
Créditos sujeitos à execução fiscal: os créditos autárquicos são inscritos como dívida ativa e podem ser cobrados pelo processo especial das execuções fiscais (art.1o da Lei no 6.830/1980).
11
Série Provas e Concursos
12
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
Os fins a que se destinam as fundações são de caráter social, portanto, com finalidade não lucrativa. Por esse motivo, não poderá o Estado instituir fundação quando pretender intervir no domínio econômico. O comum é que as fundações se destinem às seguintes atividades (atípicas do Poder Público): assistência social; assistência médica e hospitalar; educação e cultura; e pesquisa. Vejamos alguns exemplos de fundações públicas na esfera federal: • • • • •
Fundação Escola de Administração Pública; Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico; Casa de Rui Barbosa; Fundação Nacional do Índio; Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
Ademais, dispõe o art. 37, XIX, da CF, que caberá à lei complementar definir as áreas de sua atuação. Polêmica é a natureza jurídica das fundações, se de Direito Público ou de Direito Privado. Parcela da doutrina advoga que as fundações instituídas pelo Poder Público são entidades de Direito Público, às quais se aplicam as mesmas normas, direitos e restrições pertinentes às autarquias, tendo em vista o fato de a Constituição referir-se às fundações em paralelismo com as autarquias. No entanto, uma segunda corrente entende que, não obstante o fato de a fundação ter sido instituída pelo Poder Público, as fundações públicas têm personalidade jurídica de direito privado. Porém, uma terceira corrente, hoje dominante, argumenta no sentido de que o Poder Público, ao instituir uma fundação, poderá dotá-la tanto de personalidade jurídica de direito público como de direito privado. Cabe ressaltar que o STF optou por esse entendimento. Como dito anteriormente, as fundações de direito público são consideradas verdadeiras autarquias, visto que são consideradas espécies do gênero autarquias, recebendo, inclusive, a denominação de fundações autárquicas. Vale ressaltar que, na hipótese de a fundação ser de natureza autárquica, a sua criação dar-se-á diretamente com a lei, da mesma forma que se dá com as autarquias (art. 37, XIX, da CF).
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
• ter plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento; • ter celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor. Observe-se que não se trata, em verdade, de uma nova categoria de entidade administrativa, trata-se, tão somente, de uma qualificação atribuída a autarquias ou fundações. Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos: I – ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento; II – ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor. § 1o. A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da República. § 2o. O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para as Agências Executivas, visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas definidos nos Contratos de Gestão. Art. 52. Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional definirão diretrizes, políticas e medidas voltadas para a racionalização de estruturas e do quadro de servidores, a revisão dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento da identidade institucional da Agência Executiva. § 1o. Os Contratos de Gestão das Agências Executivas serão celebrados com periodicidade mínima de um ano e estabelecerão os objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para a avaliação do seu cumprimento. § 2o. O Poder Executivo definirá os critérios e procedimentos para a elaboração e o acompanhamento dos Contratos de Gestão e dos programas estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional das Agências Executivas.
Série Provas e Concursos
c) Agências Executivas e Agências Reguladoras • Agências Executivas Como medida que visa a melhorar a eficiência das entidades autárquicas e fundacionais, o governo federal inovou ao falar em autarquias e fundações qualificadas como agências executivas. A Lei no 9.649/1998, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios da Administração Pública federal, prevê que será qualificada como agência executiva, mediante ato do Presidente da República, a autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos (arts. 51 e 52):
13
Série Provas e Concursos
14
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
Em verdade, a Constituição prevê a possibilidade de ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira, tanto de órgãos da Administração direta como de entidades da administração indireta, mediante contrato a ser firmado entre seus administradores e o Poder Público, cabendo à lei dispor sobre a matéria (art. 37, § 8o). § 8o. A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: I – o prazo de duração do contrato; II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III – a remuneração do pessoal. A lei de licitações (Lei no 8.666/1993), alterada pela Lei no 9.648/1998, traz benefício para autarquias e fundações qualificadas como agências executivas, não outorgado às demais entidades autárquicas e fundacionais, ao estabelecer o dobro do valor para dispensa de licitação para suas compras, obras e serviços (art. 24, parágrafo único). Art. 24. É dispensável a licitação: I – para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea “a” do inciso I do artigo anterior, desde que não se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente; II – para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea “a” do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez; ............... Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II deste artigo serão 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviços contratados por sociedade de economia mista e empresa pública, bem assim por autarquia e fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências Executivas. • Agências Reguladoras O processo de desestatização, que se consuma através de privatizações e concessões, representa uma transformação dos serviços descentralizados por outorga em serviços descentralizados por delegação, uma vez que os serviços prestados por
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
As agências reguladoras são, em verdade, autarquias qualificadas como “autarquias sob regime especial”. No caso das agências reguladoras, também denominadas agências autárquicas, a única peculiaridade marcante que as diferencia das demais autarquias, caracterizando o denominado regime especial, é o fato de seus dirigentes serem nomeados pelo Presidente da República, após aprovação do Senado, com garantia de um mandato com prazo determinado. A função principal dessas agências reguladoras é a de controlar a prestação de serviços públicos e o exercício das atividades econômicas, assim como a atuação das pessoas privadas que passam a executar tais serviços públicos sob o regime de concessão, inclusive sua adequação aos fins pretendidos pelo governo e às estratégias econômicas e administrativas que inspiraram o processo de desestatização. Como se vê, as figuras das agências reguladoras e das agências executivas apresentam características distintas. No entanto, nada impede que determinada agência reguladora seja qualificada como agência executiva, como ocorre, por exemplo, com a Aneel e a ANS.
Série Provas e Concursos
empresas estatais têm passado à iniciativa privada pelo regime de concessões ou permissões, tanto naquelas em que o Estado deixou de ser controlador, embora continuem existentes, quanto naquelas que ocuparam inteiramente o lugar da empresa estatal, em razão do seu desaparecimento. O afastamento do Estado dessas atividades haveria de exigir a instituição de órgãos reguladores, como, inclusive, passou a constar no texto constitucional, relativamente ao serviço de telecomunicações (art. 21, XI, com redação dada pela EC no 8/1995), bem como da pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e de gás natural e da refinação do petróleo (art. 177, § 2o, III, com redação dada pela EC no 9/1995). Pela natureza das funções exercidas, foram, então, criadas: • Aneel – Agência Nacional de Energia Elétrica. • Anatel – Agência Nacional de Telecomunicações. • ANP – Agência Nacional do Petróleo. • ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres. • Antaq – Agência Nacional de Transportes Aquaviários. • Ancine – Agência Nacional do Cinema. • Anvisa – Agência Nacional de Vigilância Sanitária. • ANS – Agência Nacional de Saúde Suplementar. • ANA – Agência Nacional de Águas.
15
Série Provas e Concursos
16
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
d) Consórcios Públicos A Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, que dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum, prevê que o consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado (art. 1o, § 1o, da Lei no 11.107/2005). No caso de o consórcio público constituir uma associação pública, adquirirá personalidade jurídica de direito público. Caso contrário adquirirá personalidade jurídica de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil (art. 6o da Lei no 11.107/2005). O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados (art. 6o, § 1o, da Lei no 11.107/2005). Ao contrário do que se possa imaginar, a associação pública não se trata de uma nova espécie de entidade da administração indireta, que continua sendo autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. Com a alteração introduzida no Código Civil (Lei no 10.406/2002) pela lei que dispõe sobre os consórcios públicos, depreende-se que as associações públicas devem ser tidas como uma espécie de autarquia (art. 41, IV, da Lei no 10.406/2002). Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno: I – a União; II – os Estados, o Distrito Federal e os Territórios; III – os Municípios; IV – as autarquias, inclusive as associações públicas; V – as demais entidades de caráter público criadas por lei. Já na hipótese de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, apesar de não ser integrante da administração indireta dos entes da Federação consorciados, o consórcio público observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT – (art. 6o, § 2o, da no 11.107/2005). e) Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista A Constituição faz referência expressa à empresa pública e à sociedade de economia mista, ao tratar dos princípios que informam a atividade econômica (art. 173, § 1o).
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
As empresas públicas e as sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, cuja criação é autorizada por lei específica, com patrimônio público ou misto, para realização de atividades, obras ou serviços de interesse coletivo, sob normas e controle do Estado. Embora sejam de categorias jurídicas diversas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista serão estudadas em conjunto, tantos são os pontos comuns que nelas aparecem, a saber: Autorização de criação e extinção: a Constituição estabelece que somente lei específica poderá autorizar a criação de empresas públicas e sociedades de economia mista (art. 37, XIX). Cabe observar que a lei não cria a entidade, como ocorre com as autarquias, tão somente autoriza a criação, que se processa com a elaboração de seu ato constitutivo e respectiva transcrição no registro público competente. A exigência de lei para a extinção dessas entidades é justificada pela teoria da simetria, isto é, se é exigível lei para autorizar a criação dessas empresas, é
Série Provas e Concursos
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. § 1o. A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública; IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários; V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores. § 2o. As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. § 3o. A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade. § 4o. A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros. § 5o. A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e contra a economia popular.
17
Série Provas e Concursos
18
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
evidente que somente ato dessa natureza será legítimo para extingui-las. A criação de subsidiárias, bem como a participação em empresas privadas, também não fica ao alvedrio da Administração; dependerá de autorização legislativa (art. 37, XX, da CF). XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; XX – depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada. Personalidade jurídica: as empresas públicas e as sociedades de economia mista, diferentemente das autarquias, têm personalidade jurídica de direito privado. Sujeição ao controle estatal: o controle estatal abrange o interno, pelo Poder Executivo, tratando-se, também, de controle finalístico, pois, tendo autonomia administrativa e financeira, são apenas supervisionadas pela entidade-matriz a que estiverem vinculadas, não havendo, portanto, subordinação; e o externo, pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas (arts. 49, X, 70 e 71 da CF). Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: (...) X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta. Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete... Derrogação parcial do regime de direito privado por normas de direito público: essa derrogação é feita, em parte, pela própria Constituição, como é o caso da sujeição à licitação para contratação com terceiros.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
Objeto – desempenho de atividade de natureza econômica: o objeto das entidades paraestatais é, normalmente, a execução de atividade econômica, o que pode ser feito a título de intervenção do Estado no domínio econômico, submetendo-se às regras do art. 173 da CF, ou como serviço público assumido pelo Estado, hipótese que se sujeita ao disposto no art. 175 da CF. Regime de pessoal: o regime de pessoal é o regime trabalhista comum (art. 173, § 1o, II). Não obstante, os servidores ficam sujeitos a concurso público (art. 37, II) e à vedação de acumulação remunerada de cargos, empregos ou funções (art. 37, XVII da CF). Aos empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista, aplicam-se as regras previstas no art. 327 do Código Penal, que os equipara a funcionários públicos para fins penais; e da Lei no 8.429/1992 (art. 1o), que os considera agentes públicos para fins de incidência das diversas sanções na hipótese de improbidade administrativa. Código Penal Art. 327. Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública. § 1o. Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal... Lei no 8.429/1992 Art. 1o. Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta Lei. Regime tributário: a Constituição prevê para as empresas públicas e as sociedades de economia mista a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações tributárias (art. 173, § 1o, II) e, ainda, prevê que essas entidades não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado (art. 173, § 2o).
Série Provas e Concursos
Vinculação aos fins definidos na lei instituidora: essa característica diz respeito aos princípios da especialidade e da legalidade, pois, se a lei que autorizou sua criação, fixou-lhes determinado objetivo, destinou-lhes patrimônio afetado a esse objetivo, não pode a entidade usar esse patrimônio para atender finalidade diversa.
19
Série Provas e Concursos
20
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
Patrimônio: os bens que passam a integrar, inicialmente, o patrimônio das empresas públicas e sociedades de economia mista podem ser provenientes de recursos particulares ou contribuição pública, ou ambas as formas conjugadas. Segundo o magistério da obra de Hely Lopes Meirelles, “quanto aos bens públicos recebidos na formação de seu patrimônio e os adquiridos no desempenho de suas atividades, passam a formar uma outra categoria de bens públicos, com destinação especial, sob administração particular da empresa a que foram incorporados, para a consecução de seus fins estatutários. Com essa qualificação, tais bens podem ser utilizados, onerados e alienados, sempre na forma estatutária e independentemente de autorização legislativa especial”.4 No caso de extinção da entidade, o patrimônio reincorpora-se à entidade-matriz, deduzida a parte dos particulares nas empresas de capital misto. Os atos lesivos do patrimônio da entidade paraestatal sujeitam-se à anulação por ação popular (art. 5o, LXXIII, da CF e art. 1o da Lei no 4.717/1965). CRFB/1988 LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência. Lei no 4.717/1965 Art. 1o. Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38o), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos. Muitos são os pontos comuns existentes entre as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Não obstante, sendo categorias distintas previstas no ordenamento jurídico, apresentam alguns traços distintivos. Examinemos essas diferenças a seguir.
4
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 335.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
Art. 5o. Desde que a maioria do capital votante permaneça de propriedade da União, será admitida, no capital da Empresa Pública (art. 5o, inciso II, do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967), a participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da Administração Indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Forma jurídica: as sociedades de economia mista devem ter a forma de sociedade anônima (art. 5o, III, do Decreto-Lei no 200/1967). É possível às empresas públicas revestirem-se de qualquer das formas admitidas em direito (art. 5o, II, do Decreto-Lei no 200/1967), podendo ser, inclusive, unipessoais, quando de capital pertencente exclusivamente à pessoa instituidora. II – Empresa Pública – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União ou de suas entidades de Administração Indireta, criada por lei para desempenhar atividades de natureza empresarial que o Governo seja levado a exercer, por motivos de conveniência ou contingência administrativa, podendo tal entidade revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito; III – Sociedade de Economia Mista – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para o exercício de atividades de natureza mercantil, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou à entidade da Administração Indireta. Foro processual: as empresas públicas federais terão seus litígios processados e julgados pela Justiça Federal, exceto os de falência, os de acidentes de trabalho e os sujeitos à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, da mesma forma que as entidades autárquicas (art. 109, I, da CF). As sociedades de economia mista terão suas ações processadas e julgadas na Justiça Estadual.
Série Provas e Concursos
Composição do capital: a sociedade de economia mista é constituída por capital público e privado. Logicamente, para que se mantenha ajustada às suas diretrizes, a entidade criadora manterá o domínio da maior parte do capital votante, isto é, deverá haver o controle público. O capital da empresa pública é formado, unicamente, por capital público, ou seja, não se admite a presença de pessoas da iniciativa privada na empresa pública. Cabe observar que, conforme dispõe o art. 5o do Decreto-Lei no 900/1969, em empresa pública da União é admitida a participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno na composição do seu capital, desde que a maioria do capital votante esteja sob o controle da União.
21
Série Provas e Concursos
22
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
f)
Serviços sociais autônomos Serviços sociais autônomos, segundo Hely Lopes Meirelles, “são todos aqueles instituídos por lei, com personalidade de Direito Privado, para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais. São entes paraestatais, de cooperação com o Poder Público, com administração e patrimônio próprios, revestindo a forma de instituições particulares convencionais (fundações, sociedades civis ou associações) ou peculiares ao desempenho de suas incumbências estatutárias. São exemplos desses entes os diversos serviços sociais da indústria e do comércio (Senai, Senac, Sesc, Sesi), com estrutura e organizações especiais, genuinamente brasileiras”. “Essas instituições, embora oficializadas pelo Estado, não integram a administração direta nem a indireta, mas trabalham ao lado do Estado, sob seu amparo, cooperando nos setores, atividades e serviços que lhes são atribuídos”.5 Essas entidades não prestam serviço público delegado pelo Estado, mas sim atividade privada de interesse público que o Estado resolveu incentivar e subvencionar. Os serviços sociais autônomos regem-se pelas normas do Direito Privado. No entanto, estão sujeitos a algumas normas publicistas: • • • •
4.
observância dos princípios da licitação; possibilidade de os dirigentes serem passíveis de mandado de segurança; sujeição à ação popular; equiparação de empregados aos servidores públicos para fins criminais e para fins de improbidade administrativa. Princípios da Administração Pública
Segundo José Cretella Júnior, “princípios de uma ciência são as proposições básicas, típicas que condicionam todas as estruturações subsequentes. Princípios, neste sentido, são os alicerces da ciência”.6 Portanto, nesse sentido, princípios administrativos são os postulados fundamentais que inspiram todo o modo de agir da Administração Pública. Bem MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 338. CRETELLA JÚNIOR, José. Os Cânones do Direito Administrativo. Brasília, Revista de informação Legislativa, 1997, p. 7. 5 6
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: ............... a) Legalidade O princípio da legalidade significa que toda e qualquer atividade administrativa deve ser autorizada por lei. Não o sendo, a atividade é ilícita. Observemos, então, a clássica e feliz comparação de Hely Lopes Meirelles: “enquanto na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”.9 b) Impessoalidade Este princípio, que aparece pela primeira vez com tal denominação, tem dado margem a diferentes interpretações. Em um primeiro sentido, nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe que o administrador tenha seus atos voltados, exclusivamente, para o interesse público. Caso contrário, ocorrerá desvio de finalidade, o que constitui modalidade de abuso de poder. CRETELLA JÚNIOR, José. Dicionário de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, 1980, p. 415. PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Atlas, 1998, p. 60. 9 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 338. 7 8
Série Provas e Concursos
observa Cretella Júnior que “não se pode encontrar qualquer instituto do Direito Administrativo que não seja informado pelos respectivos princípios”.7 Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “os dois princípios fundamentais e que decorrem da assinalada bipolaridade do direito administrativo – a liberdade do indivíduo e a autoridade da Administração – são os princípios da legalidade e da supremacia do interesse público sobre o particular, que não são específicos do direito administrativo porque informam todos os ramos do direito público; no entanto, são essenciais, porque, a partir deles, constroemse todos os demais”.8 Não são unânimes os autores quanto aos princípios que informam a Administração Pública. Entretanto, a Constituição de 1988 inovou ao fazer expressa menção aos princípios a serem observados por todas as pessoas administrativas de qualquer dos entes federativos, a saber: os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência.
23
Série Provas e Concursos
24
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
Sentido diverso é dado ao princípio por José Afonso da Silva. Entende o grande publicista que o princípio significa “que os atos e provimentos administrativos são imputáveis, não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade da Administração Pública, de sorte que ele é o autor institucional do ato”.10 Encontramos aplicação deste princípio, quando se reconhece a validade dos atos praticados por funcionário irregularmente investido no cargo ou função, visto que os atos são do órgão e não do agente. A própria Constituição, no seu art. 37, § 1o, dá consequência expressa a essa regra ao vetar a promoção pessoal de autoridades e servidores públicos sobre suas realizações administrativas. § 1o. A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. c) Moralidade O princípio da moralidade impõe que o administrador público não dispense os princípios éticos que devem estar presentes em sua conduta. Portanto, não devem ser somente averiguados os critérios de conveniência, oportunidade e justiça de suas ações, mas também distinguir o que é honesto e desonesto. Licitude e honestidade são os traços distintivos entre o direito e a moral, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos: “non omne quod licet honestum est”. A apreciação judicial da moralidade administrativa está consagrada em dispositivo constitucional concernente à ação popular (art. 5o, LXXIII). LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência. d) Publicidade O princípio da publicidade exige ampla divulgação dos atos praticados pela Administração, de forma a dar transparência a estes atos, ressalvadas as hipóteses na quais a lei admite o sigilo. 10
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989, p. 562.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
XIV – é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional; ............... XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado; ............... LX – a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem. A Constituição, no seu art. 5o, XXXIV, prevê, ainda, dois instrumentos básicos para que o princípio seja reclamado. XXXIV – são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder; b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal. e) Eficiência Este princípio, o mais moderno da função administrativa, foi inserido no texto constitucional através da Emenda Constitucional no 19/1998. Impõe ao agente público um modo de atuar que produza resultados favoráveis à consecução dos fins que cabem ao Estado alcançar, não bastando que as atividades sejam desempenhadas apenas com legalidade, mas exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades dos administrados. Nesse sentido, encontramos no texto constitucional a previsão de perda do cargo por parte de servidor estável, mediante avaliação periódica de seu desempenho (art. 41, § 1o, III, com redação dada pela Emenda Constitucional no 19/1998).
Série Provas e Concursos
Observe-se que a publicidade não é elemento formativo do ato, é requisito de eficácia, pois é a divulgação do ato para conhecimento público que dá início aos seus efeitos externos. A própria Constituição, no seu art. 5o, apresenta outros preceitos que confirmam ou restringem o princípio da publicidade.
25
Série Provas e Concursos
26
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
§ 1o. O servidor público estável só perderá o cargo: ............... III – mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. Além dos princípios enunciados na Constituição, os chamados princípios expressos, a Administração Pública se orienta por outras diretrizes que também se incluem em sua principiologia, a saber: os princípios da supremacia do interesse público, da indisponibilidade, da presunção de legitimidade, da especialidade, da tutela, da autotutela, da continuidade dos serviços públicos e da razoabilidade. a) Supremacia do interesse público As atividades administrativas são desenvolvidas pelo Estado em benefício da coletividade. Assim, o direito do indivíduo, como integrante da sociedade, não pode, em regra, ser equiparado aos direitos sociais. Daí, o primado de que os interesses públicos têm supremacia sobre os individuais. Vemos a aplicação desse princípio, por exemplo, na desapropriação, em que o interesse público suplanta o do proprietário. b) Indisponibilidade Os bens e interesses públicos não pertencem à Administração nem a seus agentes. Cabe-lhes apenas administrá-los em prol da coletividade, esta, sim, a verdadeira titular dos direitos e interesses públicos. Portanto, a Administração não tem a livre disposição dos bens e interesses públicos. c) Presunção de legitimidade Os atos da Administração presumem-se legítimos, até prova em contrário. Portanto, trata-se de presunção relativa (juris tantum). d) Especialidade O princípio da especialidade, que está ligado à idéia de descentralização administrativa, aponta para a necessidade de ser expressa em lei a atividade a ser exercida pelas entidades da administração indireta, ou seja, nenhuma dessas entidades pode ser instituída com finalidades genéricas.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
f) Autotutela Pela autotutela, a Administração exerce o controle sobre os próprios atos, com a possibilidade de, independentemente do Judiciário, anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos. g) Continuidade dos serviços públicos Os serviços públicos são a forma pela qual o Estado desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade. A consequência lógica é a de que não podem os serviços públicos ser interrompidos; ao contrário, devem ter normal continuidade. h) Razoabilidade O princípio da razoabilidade exige proporcionalidade entre os meios de que se utilize a Administração e os fins que ela tem a alcançar. 5.
Regime Jurídico Administrativo
A Administração Pública pode tanto submeter-se a regime jurídico de direito privado como a regime jurídico de direito público. No regime jurídico de direito privado, a Administração Pública se nivela ao particular, ou seja, não exercerá sobre ele qualquer prerrogativa de poder público. No regime jurídico de direito público, a Administração Pública coloca-se numa posição privilegiada, vertical, na relação jurídica administrativa, isto é, são conferidas à Administração prerrogativas sem equivalência nas relações privadas. Mas, ao lado das prerrogativas, existem determinadas restrições a que está sujeita a Administração, como, por exemplo, a observância da finalidade pública, a sujeição à realização de concursos para seleção de pessoal e a licitação para contratação com particulares. O legislador brasileiro, como também boa parte da doutrina, não tem se preocupado em fazer distinção precisa entre as entidades que executam atividade econômica de natureza privada e aquelas que prestam serviço público. A Constituição, no entanto, permite uma distinção quanto ao regime jurídico, entre
Série Provas e Concursos
e) Tutela ou controle Para assegurar que as entidades da administração indireta observem o princípio da especialidade, temos o princípio da tutela ou do controle, em consonância com o qual a Administração Direta fiscaliza os referidos entes, para garantir a observância de suas finalidades institucionais.
27
Série Provas e Concursos
28
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
esses dois tipos de entidades (art. 173, § 1o, II, e art. 175, parágrafo único, II). Portanto, quando empresas governamentais são instituídas para atuar na área da iniciativa privada, a própria Constituição estabelece o regime jurídico de direito privado. Quando, porém, a empresa estatal que desempenha serviço público é concessionária ou permissionária de serviço público, a Constituição deixa à lei ordinária a tarefa de fixar seu regime jurídico. Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. § 1o. A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: ............... II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários. Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. Parágrafo único. A lei disporá sobre: I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão. ............... Mesmo quando a Administração emprega modelos privatísticos, nunca é integral sua submissão ao direito privado. Porque, mesmo se nivelando ao particular, a Administração Pública continuará possuindo determinados privilégios, como o juízo privativo das empresas públicas federais; e sempre se submeterá a determinadas restrições concernentes a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A expressão regime jurídico da Administração Pública tem sentido amplo e é usada para designar os regimes jurídicos de direito público e de direito privado. Já a expressão regime jurídico administrativo tem sentido mais restrito e é utilizada para tão somente o regime jurídico de direito público. O direito administrativo baseia-se em duas ideias opostas: de um lado, a proteção aos direitos individuais frente ao Estado; de outro, a necessidade de satisfação dos interesses coletivos.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
6.
Poderes Administrativos
Para que o interesse público possa sobrepor-se ao interesse privado, a Administração Pública é dotada de determinados poderes, denominados poderes administrativos. Entre eles, abordaremos os seguintes: • • • • •
poder vinculado e poder discricionário; poder normativo ou regulamentar; poder hierárquico; poder disciplinar; e poder de polícia.
a) Poder vinculado e poder discricionário Inicialmente, cabe observar que, segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os poderes discricionário e vinculado não são vistos como poderes autônomos, considerando-os, quando muito, atributos de outros poderes ou competências da Administração Pública. Quando a lei confere à Administração Pública poder para a prática de determinado ato, estipulando todos os requisitos e elementos necessários à sua validade, há a ocorrência do denominado poder vinculado ou regrado. Por outro lado, quando o Direito concede à Administração, de modo explícito ou implícito, poder para a prática de determinado ato, com liberdade de escolha de sua conveniência e oportunidade, dá-se a denominação de poder discricionário. Cabe observar que a discricionariedade é a liberdade de ação administrativa dentro dos limites permitidos, que não se confunde com arbitrariedade, que é a ação contrária ou excedente da lei.
Série Provas e Concursos
Portanto, verificamos a verdadeira bipolaridade do direito administrativo: liberdade do indivíduo/autoridade da Administração e restrições/prerrogativas. Para assegurar-se a liberdade, sujeita-se a Administração Pública à observância da lei, ou seja, é a observância ao princípio da legalidade. Para assegurar-se a autoridade da Administração Pública, são-lhe garantidos privilégios ou prerrogativas que permitem obter a supremacia do interesse público sobre o particular. Em suma, o regime jurídico administrativo constitui-se do conjunto de prerrogativas e restrições a que está sujeita a Administração Pública e que não se encontra nas relações entre particulares.
29
Série Provas e Concursos
30
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
b) Poder normativo Embora a atividade normativa caiba predominantemente ao Legislativo, nele não se exaure, cabendo ao Executivo expedir regulamentos para a fiel explicação da lei (art. 84, IV, da CF), através do denominado decreto regulamentar ou de execução. Isto porque compete ao Chefe do Poder Executivo, de forma privativa e indelegável, explicar a lei para sua correta execução. Atualmente, a partir da EC no 32/2001, há previsão expressa para a figura do decreto autônomo, tendo em vista a possibilidade de o Chefe do Poder Executivo dispor, mediante decreto, sobre: organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, e extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos (art. 84, VI, da CF). Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: ............... IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução; ............... VI – dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; Parágrafo único. O Presidente da República poderá delegar as atribuições mencionadas nos incisos VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral da União, que observarão os limites traçados nas respectivas delegações. O poder normativo se expressa, também, por outros atos normativos de caráter geral e de efeitos externos, originários das várias escalas de competências administrativas, como resoluções, portarias, deliberações e instruções. c) Poder hierárquico Poder hierárquico é o meio de que dispõe a Administração Pública para: • distribuir e escalonar as funções dos órgãos públicos; • estabelecer a relação de subordinação entre seus agentes; e • ordenar e rever a atuação de seus agentes.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
• editar atos normativos, objetivando ordenar a atuação dos órgãos subordinados (cabe observar que se trata de atos normativos de efeitos internos, decorrentes da relação de hierarquia, não se confundindo com os regulamentos); • dar ordens aos subordinados; • controlar permanentemente a atividade dos órgãos subordinados, devendo anular os atos ilegais e podendo revogar os atos por razões de conveniência e oportunidade; • aplicar sanções disciplinares; • avocar11 atribuições, desde que a atribuição não seja de competência exclusiva de determinado órgão ou agente; • delegar12 atribuições, desde que não lhe sejam privativas. d) Poder disciplinar O poder disciplinar é conferido à Administração para apurar infrações e aplicar penalidades funcionais a seus agentes e a demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa, como é o caso das que com ela contratam. Convém esclarecer que as sanções aplicadas aos particulares não sujeitos à disciplina interna da Administração não encontram fundamento no poder disciplinar e sim no poder de polícia, como veremos adiante. Poder hierárquico e poder disciplinar não se confundem, porém são poderes correlatos, que andam juntos, por darem sustentação à organização administrativa. O poder disciplinar é discricionário, no sentido de que não há regras rígidas fixadas para apuração da infração e para a aplicação da penalidade, como as encontradas na esfera penal. Isso não significa dizer que a Administração tenha liberdade de escolha entre punir e não punir, visto que, ao tomar conhecimento de irregularidade, a apuração desta deverá necessariamente ser efetivada e, se for constatada falta disciplinar, a penalidade deverá ser aplicada. e) Poder de polícia Poder de polícia é a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando o exercício de direitos, interesses ou liberdades individuais, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão do interesse público. O poder de polícia é fundado na prevalência do direito público sobre o direito privado, e seu conceito legal está previsto no art. 78 do Código Tributário Nacional: 11 12
Avocar é chamar a si funções originariamente atribuídas a um subordinado. Delegar é conferir a outrem atribuições que lhe são originariamente atribuídas.
Série Provas e Concursos
Nesse sentido, são consideradas atribuições decorrentes do poder hierárquico:
31
32 Série Provas e Concursos
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. Polícia administrativa e polícia judiciária O poder de polícia exercido pelo Estado pode incidir em duas áreas de atuação estatal: na administrativa e na judiciária. Assim sendo, o poder de polícia pode ser dividido em dois segmentos: a polícia administrativa e a polícia judiciária. A polícia administrativa é atividade da Administração que se exaure em si mesma, ou seja, inicia-se e se completa no âmbito da função administrativa, sendo executada por órgãos administrativos de caráter fiscalizador. Com a polícia judiciária, o mesmo não ocorre, pois, embora seja atividade administrativa, prepara a atuação da função jurisdicional penal, executada por órgãos de segurança pública. A primeira se rege pelo direito administrativo, incidindo sobre bens, direitos ou atividades; a segunda, pelo direito penal e processual penal, incidindo sobre as pessoas. A polícia administrativa reveste-se de caráter eminentemente preventivo: pretende a Administração que o dano social sequer chegue a consumar-se. Já a polícia judiciária tem natureza predominantemente repressiva, eis que se destina à responsabilização penal do indivíduo. A distinção não é, no entanto, absoluta, pois a polícia administrativa também age repressivamente (a exemplo do que ocorre quando o Poder Público interdita um estabelecimento comercial); e a polícia judiciária, frequentemente, tem a incumbência de atuar de forma preventiva, para se evitar a prática de delitos penais. Os principais ramos da polícia administrativa podem ser enumerados da seguinte forma: • • • • • • •
polícia de trânsito; polícia sanitária; polícia de costumes; polícia de edificações; polícia de comunicações; polícia marítima, aérea e de fronteiras; e polícia rodoviária e ferroviária.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
Limitações do poder de polícia Ensina José Cretella Júnior14 que “a faculdade repressiva não é, entretanto, ilimitada, estando sujeita a limites jurídicos: direitos do cidadão, prerrogativas individuais e liberdades públicas asseguradas na Constituição e nas leis”. 13 14
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 668. CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, 1986, p. 601.
Série Provas e Concursos
Atributos do poder de polícia O poder de polícia administrativa possui alguns atributos (ou características) específicos, e tais são a discricionariedade, a autoexecutoriedade e a coercibilidade, além de corresponder a uma atividade negativa. A discricionariedade consiste na livre escolha, pela Administração Pública, dos meios adequados para exercer o poder de polícia, bem como, na opção quanto ao conteúdo, das normas que cuidam de tal poder. Embora a discricionariedade esteja presente em maior parte das medidas de polícia, há situações nas quais a lei estabelece que, diante de determinados requisitos, a Administração Pública deverá adotar a solução previamente definida, sem qualquer liberdade de escolha. Nesse caso, o poder será vinculado, como ocorre com a licença para conduzir veículos automotores ou para construir. Portanto, pode-se afirmar que o poder de polícia tanto pode ser discricionário como vinculado. A autoexecutoriedade pode ser entendida pela possibilidade efetiva que a Administração tem de proceder ao exercício imediato de seus atos, sem necessidade de recorrer, previamente, ao Poder Judiciário. Este atributo permite que a Administração, usando seus próprios meios, execute os atos de polícia, tal qual a interdição de um estabelecimento ou a apreensão de mercadorias. Com efeito, não seria possível condicionar os atos de polícia à aprovação prévia do Poder Judiciário. Ainda que decorrentes do poder de polícia, excluem-se da autoexecutoriedade as multas, isto equivale a dizer que somente podem ser executadas por via judicial. A coercibilidade é a imposição imperativa do ato de polícia a seu destinatário, admitindo-se até o emprego da força pública para seu normal cumprimento, quando houver resistência por parte do administrado. Leciona Celso Antônio Bandeira de Mello13 que o poder de polícia é atividade negativa, tendo em vista o fato de não pretender uma atuação dos particulares e sim sua abstenção, isto é, são-lhes impostas obrigações de não fazer, com a finalidade de se evitar um dano proveniente da ação dos particulares, o que ocorreria se realizadas fora destas condições.
33
Série Provas e Concursos
34
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
Maria Sylvia Zanella Di Pietro15 fixa algumas regras a serem observadas pela polícia administrativa, com o fim de não eliminar os direitos individuais: 1. a da necessidade, em consonância com a qual a medida de polícia só deve ser adotada para evitar ameaças reais ou prováveis de perturbações ao interesse público; 2. a da proporcionalidade, já referida, que significa a exigência de uma relação necessária entre a limitação ao direito individual e o prejuízo a ser evitado; 3. a da eficácia, no sentido de que a medida deve ser adequada para impedir o dano ao interesse público.
15
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. São Paulo, Atlas, 1998, p. 350.
Capítulo 1 – Administração Pública
CAMPUS
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Subjetivo ou formal – entes (órgãos, entidades e agentes públicos, englobando os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, desde que no exercício de função administrativa)
Objetivo ou material – atividade administrativa
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: Administração Pública Atua
Entidades (pessoas jurídicas) Órgãos (centro de decisões) Agentes
ENTIDADES: Personalidade jurídica própria (pública ou privada) Titulares de direitos e obrigações
Estatais (U, E, DF e M) Autárquicas Fundacionais Empresas Públicas Sociedade de Economia Mista
ÓRGÃOS: S/ personalidade jurídica própria / repartição no interior da personalidade estatal
Série Provas e Concursos
RESUMO DO CAPÍTULO
35
Série Provas e Concursos
36
ELSEVIER
Direito Administrativo – Elias Freire
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS
INDEPENDENTES Legislativo (originários CF/Poderes do Estado)
Executivo
Judiciário
AUTÔNOMOS Ministério/Secretarias de Estado e Municípios (cúpula da administração/logo abaixo dos orgãos independentes) POSIÇÃO ESTATAL SUPERIORES Gabinetes e Secretarias Gerais (detêm poder de direção, controle, decisão e comando/sujeitos a subordinação e a controle hierárquico) repartições SUBALTERNOS Atribuição de execução/reduzido poder decisório/tarefas de rotina ESTRUTURA
SIMPLES: um só centro de competência/ não há outro órgão na estrutura. COMPOSTO: vários centros de competência/ outros órgãos na estrutura/ Desconcentração
SINGULARES: decidem através único agente. ATUAÇÃO FUNCIONAL COLEGIADOS: decidem por manifestação conjunta de seus membros. Ex.: Tribunais, Legislativo, Conselho de Contribuintes.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
ADM DIRETA Pessoas políticas/conjuntas de órgãos que integram os Três Poderes. DESCONCENTRAÇÃO: Distribuição interna de competências Distribuição entre órgãos Trata-se de atividade centralizada DESCENTRALIZAÇÃO Distribuição de competências de pessoas para outra/ Estado delega a atividade para outra entidade. ADM INDIRETA Pessoas administrativas Autarquias Fundações Empresas públicas Sociedade de Economia Mista
Personalidade jurídica própria
Patrimônio próprio
Características comuns
Vinculação à adm. Direta: controle ou tutela controle finalístico não há subordinação hierárquica
Criação ou autorização de instituição por lei específica
Art. 37................................................................................................................ XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.
Série Provas e Concursos
CENTRALIZAÇÃO O Estado executa diretamente suas tarefas.
37
Série Provas e Concursos
38
ELSEVIER
Direito Administrativo – Elias Freire
AUTARQUIAS: 1) Desempenho de atribuições públicas típicas 2) Pessoas Jurídicas de Direito Público
Características
Submissão
regime jurídico de direito público Pessoal: Obrigatoriedade RJU (abolido) Estatutário EC no 19/1998 Celetista Contratos
Contratos administrativos (Lei no 8.666/1993)
FUNDAÇÕES: São de caráter social Desempenho de atividade de interesse estatal Qual a personalidade jurídica? Três correntes: 1) Entidade de Direito Público 2) Entidade de Direito Privado Direito Público 3) ou Direito Privado Se de Direito Público
Autarquias Fundações Públicas (Lei no 9.649/1998)
Qualificadas como Agências executivas celebração de contratos de gestão plano de reestruturação de desenvolvimento institucional
Aplicam-se as mesmas
Normas direitos restrições
pertinentes às autarquias
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
Lei de Licitações – Traz benefício ÓRGÃOS REGULADORES
art. 21, XI, e art. 177, § 2o, III, da CF
• Aneel – Agência Nacional de Energia Elétrica • Anatel – Agência Nacional de Telecomunicações • ANP – Agência Nacional do Petróleo (São autarquias em regime especial) EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. § 1o. A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública. § 2o. As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.
Série Provas e Concursos
Art. 37........................................................................... § 8o. A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: I – o prazo de duração do contrato; II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e reponsabilidade dos dirigentes; III – a remuneração do pessoal.
39
Série Provas e Concursos
40
ELSEVIER
Direito Administrativo – Elias Freire
1) Poderão explorar atividade econômica
Características comuns
2) Personalidade jurídica de direto privado regime de pessoal: trabalhista 3) Derrogação parcial do regime privado por normas de direito público. Ex.: a) sujeito à licitação; b) não estão sujeitas à falência.
Empresa Pública
Soc. Eco. Mista
Composição do capital
exclusivamente público
público e privado*
Forma jurídica
qualquer admitida em direito
sociedade anônima
* o controle será público: 50% + 1 das ações ordinárias Conselho de administração
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Princípios Constitucionais: Legalidade
Toda atividade administrativa deve ser autorizada por lei.
Impessoalidade
1) Os atos dos administradores devem ser voltados para o interesse público. 2) Os atos são imputáveis à Adm. e não ao agente público.
Moralidade
Além da legalidade, também deve ser averiguado o critério da honestidade, pois nem tudo que é legal é honesto.
Publicidade
Exige ampla divulgação dos atos praticados pela Administração.
Eficiência
Exige resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades dos administrados.
(EC no 19/1998)
Capítulo 1 – Administração Pública
CAMPUS
Supremacia do interesse público
Os interesses públicos têm supremacia sobre os individuais.
Indisponibilidade
Os bens e interesses públicos não pertencem à Administração ou a seus agentes; pertencem à coletividade. Portanto, a Administração não tem a livre disposição dos bens e interesses públicos.
Presunção de legitimidade
Os atos da Administração presumem-se legítimos, até prova em contrário (presunção relativa ou juris tantum).
Especialidade
As entidades da Adm. indireta têm suas atividades expressas em lei. Não podem ser instituídas com finalidades genéricas.
Tutela ou controle
Para que a Administração garanta a observância das finalidades institucionais por parte das entidades da Administração indireta.
Autotutela
A Administração exerce o controle sobre seus próprios atos.
Continuidade dos
Os serviços públicos não podem ser interrompidos, porque
serviços públicos
são as formas pelas quais o Estado desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade.
Razoabilidade
Exige proporcionalidade entre os meios de que se utilize a Administração e os fins que ela tem que alcançar.
Regime de Direito Público
Administração Pública
Regime Júridico de Direito Privado
Prerrogativas – Posição privilégio na relação jurídico-administrativa X Necessidade de satisfação dos interesses coletivos Restrições – a que se sujeitam a administração Ex.: Observância do princípio da legalidade realização de concurso público proteção dos direitos individuais
Série Provas e Concursos
Outros princípios (doutrina):
41
Série Provas e Concursos
42
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
PODERES ADMINISTRATIVOS Vinculado
Quando a lei confere à Administração Pública poder para a prática de determinado ato, estipulando todos os requisitos e elementos necessários à sua validade.
Discricionário
Quando o Direito concede à Administração, de modo explícito e implícito, poder para prática de determinado ato com liberdade de escolha de sua conveniência e oportunidade.
Normativo
Embora a atividade normativa caiba predominantemente ao Legislativo, nele não se exaure, cabendo ao Executivo expedir regulamentos e outros atos normativos de caráter geral e de efeitos externos.
Hierárquico
É o meio de que dispõe a Administração Pública para distribuir e escalonar as funções dos órgãos públicos; estabelecer a relação de subordinação entre seus agentes; e ordenar e rever a atuação de seus agentes.
Disciplinar
É conferido à Administração para apurar infrações e aplicar penalidades funcionais a seus agentes e a demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa, como é o caso das que por ela são contratadas.
De polícia
É a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direitos, interesses ou liberdades individuais, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão do interesse público.
PODER DE POLÍCIA Incide sobre bens, direitos e atividades Polícia administrativa É regida pelo Direito Administrativo Segmentos Incide sobre pessoas Polícia judiciária Destina-se à responsabilização penal
Capítulo 1 – Administração Pública
CAMPUS
Limitações do poder de polícia
Consiste na livre escolha, pela Administração Pública, dos meios adequados para exercer o poder de polícia, bem como, na opção quanto ao conteúdo, das normas que cuidam de tal poder.
Autoexecutoriedade
Possibilidade efetiva que a Administração tem de proceder ao exercício imediato de seus atos, sem necessidade de recorrer, previamente, ao Poder Judiciário.
Coercibilidade
É a imposição imperativa do ato de polícia a seu destinatário, admitindo-se até o emprego da força pública para seu normal cumprimento, quando houver resistência por parte do administrado.
Atividade negativa
Tendo em vista o fato de não pretender uma atuação dos particulares e sim sua abstenção, isto é, são-lhes impostas obrigações de não fazer.
Necessidade
A medida de polícia só deve ser adotada para evitar ameaças reais ou prováveis de perturbações ao interesse público.
Proporcionalidade
Significa a exigência de uma relação necessária entre a limitação ao direito individual e o prejuízo a ser evitado.
Eficácia
A medida deve ser adequada para impedir o dano ao interesse público.
Série Provas e Concursos
Atributos do poder de polícia
Discricionariedade
43
Exercícios de Fixação
1.
Os órgãos (são): a) pessoas jurídicas de direito público; b) pessoas jurídicas de direito privado; c) pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado; d) não possuem personalidade jurídica própria; e) titulares de direitos e obrigações distintos da pessoa jurídica que os instituiu.
2.
Dentre os órgãos autônomos da Administração Pública, encontramos: a) o Poder Executivo; b) o Ministério da Fazenda; c) a Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda; d) a Secretaria da Receita Federal; e) as Delegacias da Receita Federal.
3.
Quando ocorre a distribuição de competências, por parte do Estado, de uma pessoa jurídica para outra, atuando através da administração indireta, temos: a) centralização; d) desmobilização; b) descentralização; e) desestatização. c) desconcentração;
4.
Compõem a administração indireta, exceto: a) as autarquias; b) as fundações públicas; c) as empresas públicas; d) as sociedades de economia mista; e) os serviços sociais autônomos.
5.
São características comuns a todas espécies de entidades da administração indireta, exceto: a) possuírem personalidade jurídica própria; b) estarem sujeitas à reserva legal para sua criação ou para autorização de sua instituição; c) possuírem patrimônio próprio; d) serem titulares de direitos e obrigações distintos da pessoa política que as instituiu; e) subordinação hierárquica para com a entidade estatal a que pertence.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
São entidades com personalidade jurídica de direito público, criadas por lei, para executar atividades típicas da Administração Pública: a) as entidades paraestatais; b) as entidades estatais; c) as autarquias; d) as empresas públicas; e) as sociedades de economia mista.
7.
A Constituição estabelece que a criação de autarquias somente poderá ser feita por: a) lei complementar; b) lei ordinária; c) lei específica; d) decreto legislativo; e) decreto autônomo.
8.
São entidades de direito público, às quais se aplicam as mesmas normas, direitos e restrições pertinentes às autarquias: a) fundações públicas; b) empresas públicas; c) sociedades de economia mista; d) entidades paraestatais; e) serviços sociais autônomos.
9.
As empresas públicas e as sociedades de economia mista são espécies do gênero empresas estatais, que possuem características comuns. As opções abaixo apresentam características comuns às empresas públicas e às sociedades de economia mista, exceto: a) personalidade jurídica de direito privado; b) capital público e privado; c) impossibilidade de gozarem de privilégios fiscais não extensivos ao setor privado; d) sujeição à licitação para contratação com terceiros; e) vinculação à entidade estatal que as instituiu.
10.
São princípios da Administração Pública, expressos na Constituição: a) legalidade e eficiência; b) legalidade e supremacia do interesse público; c) impessoalidade e finalidade; d) moralidade e especialidade; e) publicidade e razoabilidade.
11.
A publicidade de obra pública, em que conste nome de autoridade pública, caracteriza inobservância ao seguinte princípio da Administração Pública: a) legalidade; b) impessoalidade; c) autotutela; d) publicidade; e) eficiência.
Série Provas e Concursos
6.
45
Série Provas e Concursos
46
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
12.
Qual o princípio da Administração Pública que funciona como requisito de eficácia do ato administrativo? a) legalidade. d) publicidade. b) impessoalidade. e) eficiência. c) moralidade.
13.
Qual o princípio da Administração Pública que confere posição de superioridade do Estado em relação aos administrados? a) princípio da razoabilidade. b) princípio da impessoalidade. c) princípio da supremacia do interesse público. d) princípio da moralidade. e) princípio da finalidade.
14.
Quando não há, por parte da Administração Pública, a inobservância da proporcionalidade entre os meios de que se utilize, e os fins a que se destine, há desrespeito ao seguinte princípio: a) princípio da razoabilidade; b) princípio da impessoalidade; c) princípio da supremacia do interesse público; d) princípio da moralidade; e) princípio da finalidade.
15.
O regime jurídico administrativo proporciona às pessoas jurídicas de direitos públicos determinadas prerrogativas, em virtude da necessidade de satisfação dos interesses coletivos. Em contrapartida, sujeitam-se a determinadas restrições, que funcionam como: a) verdadeiros privilégios; b) poder discricionário; c) proteção aos direitos individuais; d) imunidades tributárias; e) atividades típicas da administração.
16.
(CMRJ – Coppe/UFRJ) Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública: a) pode fazer tudo o que a lei não proibir; b) é a fiscal da lei; c) é a responsável pela edição das leis; d) só pode fazer o que a lei autorizar; e) deve regulamentar as leis aprovadas.
17.
(CMRJ – Coppe/UFRJ) A opção em que estão expressos todos os princípios informativos do Direito Administrativo Brasileiro, conforme o caput do art. 37 da Constituição da República, é: a) da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da eficiência e da publicidade; b) da legalidade, da moralidade, da impessoalidade e da publicidade; c) da legalidade, do julgamento objetivo, da impessoalidade e da publicidade; d) da continuidade, da legalidade e da moralidade; e) da legalidade, da supremacia do interesse público, da impessoalidade, da eficiência e da publicidade.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
Na administração particular, é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe. Na Administração Pública, só é permitido fazer o que a lei autoriza, regra que compõe o princípio básico da: a) legalidade; b) moralidade; c) finalidade; d) impessoalidade; e) publicidade.
19.
(AFTN/Esaf) As autarquias federais, pela sua natureza, são consideradas pessoas: a) políticas; b) administrativas, com personalidade jurídica de direito privado; c) jurídicas de direito privado; d) administrativas, sem personalidade jurídica própria; e) jurídicas de direito público.
20.
Serviço desconcentrado é aquele que a Administração executa através de: a) autarquias e fundações públicas; b) sociedades de economia mista e empresas públicas; c) servidores; d) diversos órgãos da administração direta; e) empresas privadas, mediante terceirização.
21.
Quando o Direito concede à Administração, de modo explicito ou implícito, poder para prática de determinado ato com liberdade de escolha de sua conveniência e oportunidade, dá-se o denominado: a) poder hierárquico; b) poder disciplinar; c) poder vinculado; d) poder normativo; e) poder discricionário
22.
Quando o Poder Executivo expede regulamentos está no exercício do denominado: a) poder hierárquico; b) poder disciplinar; c) poder vinculado; d) poder normativo; e) poder discricionário.
23.
É o poder conferido à Administração para apurar infrações e aplicar penalidades funcionais a seus agentes e a demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa, como é o caso das que por ela são contratadas: a) poder hierárquico; b) poder disciplinar; c) poder de polícia; d) poder normativo; e) poder discricionário.
Série Provas e Concursos
18.
47
Série Provas e Concursos
48
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
24.
É o poder de que dispõe a Administração Pública para distribuir e escalonar as funções dos órgãos públicos; estabelecer a relação de subordinação entre seus agentes; e ordenar e rever a atuação dos mesmos: a) poder hierárquico; b) poder disciplinar; c) poder de polícia; d) poder normativo; e) poder discricionário.
25.
É a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direitos, interesses ou liberdades individuais, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão do interesse público: a) poder hierárquico; b) poder disciplinar; c) poder de polícia; d) poder normativo; e) poder discricionário.
26.
Não é atributo do poder de polícia: a) discricionariedade; b) autoexecutoriedade; c) coercibilidade; d) atividade negativa; e) arbitrariedade.
Questões de Provas e Concursos
1.
(AFC/FCC) No âmbito do regime jurídico-administrativo, é falso afirmar que: a) é lícito a Administração constituir os privados em obrigações por meio de ato unilateral; b) pela faculdade da autotutela, pode a Administração revogar os seus próprios atos válidos, por manifestação unilateral; c) o princípio da indisponibilidade do interesse público é excepcionalizado na esfera das pessoas exclusivamente administrativas; d) o princípio da obrigatoriedade do desempenho da atividade pública importa no princípio da continuidade do serviço público; e) a exigibilidade do ato administrativo decorre, também, da posição de supremacia da Administração na relação com os particulares.
2.
(AFC/FCC) Quanto às entidades da Administração Pública Indireta, é correto afirmar que: a) as sociedades de economia mista subordinam-se ao órgão respectivo da entidadematriz; b) a entidade administrativa descentralizada, com personalidade jurídica de direito público, tem capacidade de legislar; c) o patrimônio da empresa pública é insuscetível de penhora; d) a fundação pode ter como objetivo estatutário precípuo o exercício de atividade econômica; e) os atos da autoridade autárquica têm natureza de ato administrativo.
3.
(CVM/Esaf) A Administração Pública, a que o legislador constituinte de 1988 dedicou todo um Capítulo, ao tratar da organização do Estado, para submetêla à observância necessária dos princípios fundamentais da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade: a) restringe-se ao Poder Executivo Federal; b) restringe-se aos Poderes Executivos Federal, Estaduais e Municipais; c) restringe-se aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário Federais; d) abrange órgãos e entidades dos Três Poderes da União, dos Estados e dos Municípios; e) abrange órgãos e entidades federais, estaduais e municipais, com suas subsidiárias, sociedades controladas e concessionárias dos seus serviços públicos.
Série Provas e Concursos
50
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
4.
(CVM/Esaf) O mesmo ato, que demite um servidor público, pode ser expedido pela autoridade administrativa competente, com manifestação simultânea, predominantemente, dos seus poderes: a) discricionário, regulamentar e disciplinar; b) vinculado, discricionário e de polícia; c) discricionário, regulamentar e de polícia; d) vinculado, hierárquico e disciplinar; e) hierárquico, regulamentar e disciplinar.
5.
(CVM/Esaf) A diferença fundamental existente entre órgãos públicos e entidades da Administração Indireta Federal gira em torno de terem ou não: a) autonomia administrativa; b) personalidade jurídica; c) poder de polícia; d) sujeição ao controle externo; e) sujeição ao princípio da legalidade.
6.
(AFC/Esaf) O regime jurídico-administrativo abrange diversos princípios. Entre os princípios abaixo, assinale aquele que se vincula à limitação da discricionariedade administrativa: a) impessoalidade; d) hierarquia; b) presunção de legitimidade; e) segurança jurídica. c) razoabilidade;
7.
(AFC/Esaf) Em relação à organização administrativa, não é correto afirmar que: a) a autonomia gerencial de órgão despersonalizado pode ser ampliada mediante contrato de gestão; b) somente lei específica pode criar autarquia; c) as organizações sociais gozam de personalidade jurídica de direito privado; d) a área de atuação da fundação deve ser objeto de lei complementar; e) a participação da sociedade de economia mista em empresa privada prescinde de autorização legislativa.
8.
(AFC/Esaf) A espécie organizacional da Administração Pública Indireta, que deve ter sua área de atuação definida em lei complementar, é: a) empresa pública; d) fundação; b) órgão autônomo; e) sociedade de economia mista. c) autarquia;
9.
(AFC/Esaf) A prevalência do interesse público sobre o privado, característica essencial do regime jurídico-administrativo, está presente nas hipóteses abaixo, exceto: a) desapropriação por interesse social; b) manutenção da equação financeira no contrato administrativo; c) ato de poder de polícia administrativa restritivo de direito; d) remoção de ofício de servidor público; e) encampação de serviço público concedido a particular.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
(TCU/Esaf) Em relação aos princípios da Administração Pública, é correto afirmar, exceto: a) ao contrário dos particulares, que podem fazer tudo aquilo que a lei não veda, pelo princípio da legalidade, a Administração só pode realizar o que lhe é expressamente autorizado em lei; b) pelo princípio da finalidade, não se admite outro objetivo para o ato administrativo que não o interesse público; c) o princípio da publicidade impõe a publicação, em jornais oficiais, de todos os atos da Administração; d) a conduta ética do administrador deve-se pautar pelo atendimento ao princípio da moralidade; e) o princípio da legalidade impede que a Administração crie direitos de qualquer espécie mediante ato administrativo.
11.
(TCU/Esaf) O contrato de gestão, a ser firmado entre o Poder Público e órgãos ou entidades da Administração Pública, pode ter, nos termos da lei, os seguintes objetos, exceto: a) critérios de remuneração de pessoal; b) dispensa de observância de procedimento licitatório para as contratações; c) ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira; d) obrigações e responsabilidades dos dirigentes; e) critérios de avaliação de desempenho.
12.
(TRF/Esaf) A fonte formal e primordial do Direito Administrativo é a(o): a) motivação que a fundamenta; d) Diário Oficial; b) povo; e) lei. c) parlamento;
13.
(TRF/Esaf) Entre as entidades da Administração Pública Federal Indireta, são dotadas de personalidade jurídica de direito público as(os): a) autarquias; d) serviços sociais autônomos; b) empresas públicas; e) concessionárias de serviço público. c) sociedades de economia mista;
14.
(Contador/Niterói – RJ) Quais as entidades da administração indireta que são sempre constituídas sem a obrigatoriedade de fins lucrativos? a) Empresas concessionárias. d) Empresas permissionárias. b) Empresas públicas. e) Fundações autárquicas. c) Sociedades de economia mista.
15.
(Contador/Niterói – RJ) Um exemplo de ato de descentralização administrativa é: a) a delegação de tarefa do Controlador-Geral para seu substituto; b) a delegação do serviço de cadastro por Secretário para Departamento da Secretaria; c) a delegação legal do serviço de fiscalização do trânsito para a Empresa de Vigilância da Guarda Municipal; d) a delegação de tarefa do Prefeito para seus Secretários; e) o convênio para execução conjunta de serviço público de interesse do Estado e do Município.
Série Provas e Concursos
10.
51
Série Provas e Concursos
52
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
16.
(Contador/Niterói – RJ) O princípio constitucional que não respeita a administração pública é o: a) da legalidade; d) do juiz natural; b) da publicidade; e) da moralidade. c) da eficiência;
17.
(Contador/Niterói – RJ) Considerando-se o regime das Empresas Públicas e das Sociedades de Economia Mista, afirmamos que: a) não são alcançadas pelas normas sobre limites de despesa com pessoal; b) a admissão de seu pessoal dispensa o prévio concurso público; c) não se sujeitam às normas aplicáveis à administração direta sobre cumulação de cargos, empregos e funções; d) somente podem ser criadas por decreto; e) as contas de seus administradores são julgadas pelo Tribunal de Contas.
18.
(TTN/Esaf) Sociedade de economia mista e empresa pública diferem quanto ao seguinte elemento: a) composição de seu capital; d) regime jurídico de seu pessoal; b) patrimônio; e) forma de sujeição ao controle estatal. c) natureza de sua atividade;
19. (TTN/Esaf) Não constitui característica das entidades descentralizadas a(o): a) submissão de seus servidores ou empregados às regras de acumulação de cargos, empregos e funções públicas; b) capacidade de autoadministração; c) personalidade jurídica própria; d) vínculo de subordinação à entidade política que a instituiu; e) patrimônio distinto daquele do ente instituidor. 20.
(Advogado da União/Esaf) A Administração Pública, como tal prevista na Constituição Federal (art. 37) e na legislação pertinente (Decreto-Lei no 200/1967, com alterações supervenientes), além dos órgãos estatais e de diversos tipos de entidades abrange, também: a) as concessionárias de serviço público em geral; b) as universidades federais que são fundações públicas; c) as organizações sindicais; d) os chamados serviços sociais autônomos (Senai, Senac etc.); e) os partidos políticos.
21.
(Advogado da União/Esaf) As autarquias e as empresas públicas, como integrantes da Administração Federal Indireta, equiparam-se entre si pelo fato de que ambas são: a) pessoas administrativas, com personalidade jurídica própria; b) pessoas administrativas, sem personalidade jurídica própria; c) pessoas jurídicas de direito público interno; d) pessoas jurídicas de direito privado; e) pessoas ou entidades políticas estatais.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
(Assistente Jurídico da União/Esaf) A Administração Pública, em sentido objetivo, no exercício da função administrativa, engloba as seguintes atividades, exceto: a) polícia administrativa; b) serviço público; c) elaboração legislativa, com caráter inovador; d) fomento a atividades privadas de interesse público; e) intervenção no domínio público.
23.
(Assistente Jurídico da União/Esaf) Pela teoria do órgão, entende-se que a vontade da pessoa jurídica manifesta-se por meio dos agentes que compõem os órgãos de sua estrutura. Por esta teoria, a vinculação da vontade órgão e agente se dá mediante: a) representação; d) delegação; b) usurpação; e) imputação. c) mandato;
24.
(Assistente Jurídico da União/Esaf) Com relação à competência administrativa, não é correto afirmar que: a) é inderrogável, pela vontade da Administração; b) pode ser distribuída por critérios territoriais e hierárquicos; c) decorre necessariamente de lei; d) pode ser objeto de delegação e/ou avocação, desde que não exclusiva; e) pode ser alterada por acordo entre a Administração e os administrados interessados.
25.
(Assistente Jurídico da União/Esaf) São órgãos da Administração Pública, sem personalidade jurídica, exceto: a) Departamento de Polícia Federal; b) Estado-Maior das Forças Armadas; c) Imprensa Nacional; d) Escola Nacional de Administração Pública; e) Conselho Monetário Nacional.
26.
(Assistente Jurídico da União/Esaf) Quanto às fundações instituídas pelo Poder Público, com personalidade jurídica de direito público, pode-se afirmar que, exceto: a) o regime jurídico de seu pessoal pode ser o estatutário; b) os atos de seus dirigentes não são suscetíveis de controle pelo Ministério Público; c) têm as mesmas características das entidades autárquicas; d) podem expressar poder de polícia administrativa; e) o seu patrimônio é impenhorável.
27.
(TRF/Esaf) O poder administrativo, pelo qual se disciplinam e restringem determinadas liberdades individuais, exercitadas até por particulares, que em razão disto podem ficar sujeitos à cobrança de tributo, na modalidade de taxa, é o: a) disciplinar; d) regulamentar; b) hierárquico; e) discricionário. c) de polícia;
Série Provas e Concursos
22.
53
Série Provas e Concursos
54
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
28.
(Contador/Niterói – RJ) A Administração apura infrações e aplica penalidades aos servidores públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa, como os contratados, através do poder: a) hierárquico; d) de prestar contas; b) disciplinar; e) de tutela. c) de policia;
29.
(Advogado da União/Esaf) A atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direitos, interesses ou liberdades individuais, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão do interesse público, nos limites da lei e com observância do devido processo legal, constitui mais propriamente o exercício do poder: a) de domínio; d) hierárquico; b) de polícia; e) regulamentar. c) disciplinar;
30.
(Assistente Jurídico da União/Esaf) A atividade negativa que sempre impõe uma abstenção ao administrado, constituindo-se em obrigação de não fazer, caracteriza o poder: a) discricionário; d) de polícia; b) disciplinar; e) hierárquico. c) normativo;
31.
(Magistratura/TJ-RS) São consideradas pessoas jurídicas de direito privado: a) as empresas públicas e as sociedades de economia mista; b) as autarquias e os partidos políticos; c) as sociedades irregulares e as sociedades de fato; d) as associações de utilidade pública autorizadas pelo governo, ainda que sem registro de seus estatutos ou atos constitutivos; e) as autarquias municipais que funcionam com autorização e sob fiscalização do governo federal.
32.
(OAB/CE) É incorreto afirmar que: a) as autarquias são pessoas jurídicas de direito público; b) as fundações públicas têm autorizada a sua instituição por ato do Chefe do Poder Executivo; c) os Estados membros possuem independência administrativa e financeira; d) as empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado.
33.
(OAB/CE) Com relação aos princípios constitucionais da Administração Pública, é correto afirmar que: a) o princípio da legalidade comporta exceção, no caso de ato discricionário; b) são aplicáveis aos três níveis de governo da Federação; c) o desvio de finalidade implica ofensa ao princípio da publicidade; d) são aplicáveis apenas ao Poder Executivo da União.
34.
(OAB/GO) Assinalar a alternativa que não seja característica do órgão administrativo. a) Poderes funcionais. c) Estrutura. b) Personalidade jurídica. d) Competência.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
(OAB/GO) Assinale a proposição correta. a) Não pode haver delegação de poderes no âmbito da Administração Pública. b) Não pode o superior hierárquico avocar a prática de atos de competência de inferior hierárquico. c) O poder disciplinar é discricionário. d) A punição administrativa afasta a criminal, pois não pode haver dupla punição pela mesma falta.
36.
(OAB/GO) Não é atribuição da Administração Pública decorrente do poder hierárquico: a) aplicar sanções disciplinares; b) anular atos ilegais praticados por órgãos inferiores; c) editar atos regulamentares; d) avocar e/ou delegar atribuições.
37.
(OAB/MS) Os bens imóveis de propriedade das autarquias: a) não podem ser alienados; b) são insuscetíveis de usucapião; c) são penhoráveis; d) podem ser objeto de direitos reais de garantia.
38.
(OAB/MS) Os princípios impostos pela Constituição que devem ser obedecidos pela Administração Pública indireta são: a) anterioridade, motivação, pessoalidade e razoabilidade dos atos; b) justificação, pessoalidade, legalidade e publicidade; c) moralidade, publicidade, impessoalidade e legalidade; d) legalidade, moralidade, legitimidade, publicidade e transparência.
39.
(OAB/MS) São pessoas jurídicas de direito privado: a) as autarquias e as sociedades de economia mista; b) as autarquias e as empresas públicas; c) as empresas públicas e as sociedades de economia mista; d) as autarquias, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
40.
(OAB/MS) Conceitualmente, podemos afirmar que Direito Administrativo é o: a) conjunto harmônico de princípios jurídicos, de natureza privada, que regem os órgãos, os agentes, as atividades públicas como também as privadas, tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado; b) conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes da União, e as atividades públicas da Administração, mesmo quando esta atua em condições de igualdade com o particular, tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado; c) conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado; d) conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas, indicando quais são os fins do Estado, visando a realizar concreta, direta e imediatamente a vontade deste.
Série Provas e Concursos
35.
55
Série Provas e Concursos
56
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
41.
(OAB/MS) Os órgãos centrais do Executivo exercem sobre as autarquias administrativas: a) controle de tutela administrativa, mas não controle hierárquico; b) controle hierárquico; c) somente fiscalização financeira; d) controle sobre os funcionários.
42.
(OAB/MS) Escreveu o clássico autor italiano Lorenzo Meucci que o direito administrativo tem por objeto o estudo do conjunto de normas jurídicas reguladoras dos atos editados pelo Poder Executivo. Esta definição é: a) errada, pois tais atos são estudados pelo direito constitucional; b) totalmente errada, porque o direito administrativo não rege tais atos; c) incompleta, embora não errada, pois os três Poderes editam atos administrativos; d) certa, porque o direito administrativo rege apenas atos do Poder Executivo.
43.
(OAB/MS) É incorreto afirmar que a sociedade de economia mista: a) somente pode ser criada após autorização legislativa específica, assumindo a forma de sociedade anônima; b) poderá criar subsidiárias, desde que autorizada a tanto por ato legislativo específico; c) é um cometimento estatal, personalizado, associado a capitais particulares para a consecução de fins públicos; d) deverá sempre assumir a forma de sociedade em comandita por ações e ter maioria de capital privado.
44.
(OAB/RO) Administração Pública é um conjunto de órgãos: a) em que se dividem os poderes do Estado; b) instituídos para a consecução dos objetivos do Governo; c) que demonstram a soberania posta em ação; d) que praticam atos de governo.
45.
(OAB/RO) Órgãos Públicos são: a) centros de competência; b) centros de comando; c) centros de realização de atividades políticas; d) a expressão fática dos Poderes.
46.
(OAB/RO) Os Órgãos Públicos: a) representam juridicamente a pessoa jurídica de direito público; b) são personalizados; c) expressam vontade distinta daquele da entidade a que pertencem; d) mantêm relações funcionais entre si.
47.
(OAB/RO) A Administração expressa a vontade do Estado por meio de: a) agentes; b) órgãos; c) entidades; d) funcionários.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
(OAB/RO) Órgãos superiores são os que detêm: a) os cargos de chefia; b) o poder de direção, subordinados, porém, a uma chefia mais alta; c) os cargos de mais elevado nível hierárquico; d) o comando supremo.
49.
(OAB/RO) Órgãos colegiados são aqueles que: a) deliberam por diversos cargos; b) representam diversos órgãos interligados; c) atuam por meio de decisão conjunta de seus membros; d) atuam através de um agente, após deliberação de subalternos.
50.
(OAB/SC) Você é procurado por um cliente que foi vítima de um acidente automobilístico, em decorrência de invasão de preferencial, por um veículo cujo certificado de propriedade consta como sendo da Secretaria de Estado da Saúde – Estado de Santa Catarina. A solução para o problema passa necessariamente por uma demanda judicial. Contra quem você proporia a ação? a) O Secretário da Pasta. b) A Secretaria de Estado da Saúde. c) A Secretaria de Estado da Saúde e o Estado de Santa Catarina. d) O Estado de Santa Catarina.
51.
(OAB/SC) Cada um dos poderes do Estado possui um ato jurídico típico, que lhe caracteriza as funções. Com base nisso, assinale as funções corretas dos poderes do Estado. a) Executivo – execução do ato administrativo; Judiciário – prolação da sentença; Legislativo – aprovação de leis. b) Executivo – execução do ato administrativo; Judiciário – edição do Regimento de Custas Judiciais; Legislativo – publicação de leis. c) Executivo – execução do orçamento público; Judiciário – prolação da sentença; Legislativo – aprovação de leis. d) Executivo – execução do orçamento; Judiciário – prolação da sentença; Legislativo – edição de leis.
52.
(OAB/MS) A delegação de atribuições, feita pela chefia de órgão público a determinado serviço, constitui uma decorrência do poder: a) regulamentar; b) disciplinar; c) hierárquico; d) de polícia.
53.
(OAB/MS) A faculdade da Administração Pública de dispor sobre os direitos individuais, disciplinando e limitando o seu exercício, em favor do interesse coletivo e do bem comum, na forma da lei, consiste no desempenho do chamado poder: a) de polícia; b) disciplinar; c) discricionário; d) regulamentar.
Série Provas e Concursos
48.
57
Série Provas e Concursos
58
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
54.
(OAB/MS) No tocante ao Poder de Polícia, assinale a alternativa incorreta. a) É a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado. b) A razão do poder de polícia é o interesse social e o seu fundamento está na supremacia geral que o Estado exerce em seu território sobre todas as pessoas, bens e atividades. c) Não são impostos limites à Administração Pública, que pode restringir ilimitadamente o exercício dos direitos e das liberdades individuais, na proporção e na extensão que bem lhe aprouver, vez que os interesses públicos desfrutam de supremacia sobre os de natureza privada. d) Em geral, é competente para a prática de medida de polícia administrativa a pessoa política dotada de competência para legislar sobre a matéria em questão.
55.
(OAB/SP) O princípio da legalidade explicita a subordinação da Administração Pública à lei e é decorrência natural: a) do controle administrativo de seus próprios atos; b) do controle judicial dos atos administrativos; c) da indisponibilidade do interesse público; d) do princípio da hierarquia.
56.
(OAB/SP) A Administração Pública tem o direito de modificar, unilateralmente, relações jurídicas estabelecidas, em face: a) da indisponibilidade dos interesses públicos; b) da supremacia do interesse público sobre o privado; c) do princípio da continuidade dos serviços públicos; d) do princípio da legalidade.
57.
(OAB/SP) O Chefe do Executivo pode dispor sobre organização e funcionamento dos órgãos da Administração, desde que: a) não limite a discricionariedade administrativa; b) o faça por intermédio de medida provisória; c) apenas cuide de competências vinculantes; d) o exercício desta competência não implique inovação sobre direitos ou deveres não identificados na lei regulamentada.
58.
(OAB/SP) São características das autarquias: a) personalidade jurídica pública, especialização dos fins, autonomia; b) criação por lei, personalidade jurídica de direito público, sujeição a controle; c) criação por lei, personalidade jurídica de direito público, desempenho de serviço público centralizado; d) capacidade de autoadministração, personalidade jurídica de direito privado e patrimônio próprio.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
(OAB/SP) Tendo em vista que a Administração deve “aplicar a lei de ofício” (Seabra Fagundes), a alegação de ausência de lei proibindo que agentes públicos utilizem os aviões da FAB, para viagens de lazer a Fernando de Noronha: a) fundamenta-se no princípio da legalidade, uma vez que, na ausência de lei, regulamento deverá disciplinar o assunto; b) justifica as viagens, visto que os agentes públicos não ofenderam nenhuma lei; c) demonstra a licitude das viagens, visto que não há nenhuma lei proibindo as viagens; d) esbarra no princípio da legalidade, visto que os agentes públicos só podem fazer o que a lei consente.
60.
(OAB/SP) As Agências Reguladoras, Aneel, Anatel, ANP têm em comum: a) a natureza jurídica de pessoas jurídicas de direito público, pertencentes à Administração Direta Federal; b) a natureza jurídica de autarquias especiais, pertencentes à Administração Indireta; c) competência para regular todos os serviços públicos federais; d) a natureza jurídica de empresas públicas que fiscalizam serviços públicos.
61.
(OAB/SP) Atividade da Administração Pública, subordinada à ordem jurídica e ao controle jurisdicional, que acarrete limite ao exercício de um direito do particular, caracteriza: a) regulamento autônomo; c) polícia judiciária; b) ordem pública; d) poder de polícia.
62.
(OAB/SP) Ato do Secretário da Segurança Pública, regulando o trânsito de carro no centro de São Paulo, em dia de comício popular naquele local, é ato pelo qual a Administração manifesta seu poder: a) de polícia; c) hierárquico; b) disciplinar; d) regulamentar.
63.
(Promotor/MP-MG) Assinale a alternativa incorreta. a) As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado. b) As sociedades de economia mista podem ser criadas e organizadas para a prestação e exploração de serviços públicos. c) Os servidores das sociedades de economia mista se submetem ao regime trabalhista comum. d) Os servidores das empresas públicas, embora sujeitos à aprovação em concurso público para ingresso nos quadros da entidade, não adquirem estabilidade. e) As empresas públicas podem adotar qualquer forma societária dentre as em direito admitidas, e o seu capital é composto de recursos públicos e particulares.
64.
(Magistratura/TJ-SP) Em face do princípio da legalidade, consagrado constitucionalmente, pode-se afirmar que a Administração Pública só pode fazer o que a lei: a) e o regulamento determinam; b) determina; c) e o regulamento determinam ou autorizam; d) determina ou autoriza.
Série Provas e Concursos
59.
59
Série Provas e Concursos
60
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
65.
(Magistratura/TJ-SP) A natureza jurídica da autarquia administrativa é: a) pessoa jurídica de direito privado; b) pessoa jurídica de direito público interno; c) pessoa jurídica de direito privado de fins públicos; d) pessoa política autônoma e descentralizada.
66.
(Magistratura/TJ-SP) (adaptada) Pessoa jurídica de direito privado, com capital exclusivamente público, para realizar atividade de interesse da administração instituidora nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir qualquer forma e organização empresarial, é conceito jurídico de: a) fundação governamental; b) sociedade de economia mista; c) ente paraestatal; d) empresa pública.
67.
(Magistratura/TJ-SP) “Mecanismo de frenagem da Administração Pública contra os abusos de direito individual” é uma forma de conceituar: a) poder de polícia; c) poder discricionário; b) poder vinculado; d) poder hierárquico.
68.
(Magistratura/TJ-SP) Um veículo foi furtado do estacionamento da Câmara Municipal. Em ação de indenização, quem deverá figurar no pólo passivo é: a) o Presidente da Câmara Municipal; b) o Prefeito Municipal; c) a Câmara Municipal; d) o Município.
69.
(Magistratura/TJ-SP) Em relação às sociedades de economia mista, pode-se dizer: I – São pessoas jurídicas de direito privado, com participação do Poder Público e de particulares no seu capital e na sua administração. II – Quando utilizadas para explorar atividades econômicas, devem operar sob as mesmas normas aplicáveis às empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. III – O seu pessoal não está sujeito à proibição constitucional de acumulação de cargos, empregos ou funções. Quanto às afirmativas acima: a) apenas I e II são corretas; b) apenas I e III são corretas; c) apenas II e III são corretas; d) todas são corretas.
70.
(Magistratura/TJ-SP) (adaptada) Assinale a alternativa correta. a) As entidades paraestatais são pessoas jurídicas de Direito Público. b) Os Estados membros possuem soberania e independência política, administrativa e financeira. c) As autarquias são pessoas jurídicas de Direito Privado. d) As autarquias deverão ser criadas por lei específica.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
(Magistratura/TRT-PI) A delegação de atribuições, feita pela chefia de órgão público a determinado serviço, constitui uma decorrência do poder: a) regulamentar; d) de polícia; b) disciplinar; e) vinculado. c) hierárquico;
72.
(Promotor/MP-SP) É incorreto afirmar que a sociedade de economia mista: a) somente pode ser criada após a autorização legislativa específica, assumindo a forma de sociedade anônima; b) poderá criar as subsidiárias desde que autorizada a tanto por legislativo específico; c) é um cometimento estatal, personalizado, associado a capitais particulares, para a consecução de fins públicos; d) deve sempre assumir a forma de sociedade em comandita por ações e ter maioria de capital privado; e) está obrigada a admitir seus empregados através de concurso público, excetuadas as funções de confiança.
73.
(Promotor/MP-SP) As autarquias: a) são pessoas jurídicas de Direito Público, criadas por lei, integrantes da Administração Indireta, estendendo-se a elas a imunidade à tributação por via de impostos, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou delas decorrentes; b) são pessoas jurídicas de Direito Público, criadas por lei, integrantes da Administração Indireta, porém não se beneficiam da imunidade tributária mencionada na alternativa anterior; c) são pessoas jurídicas de Direito Público, integram a Administração Indireta, desfrutam da imunidade mencionada na opção a, mas sua criação se faz por ato administrativo do Poder que as institui; d) integram a Administração Indireta, são criadas por lei, beneficiam-se da imunidade de impostos antes referida, mas são pessoas jurídicas de Direito Privado; e) integram a Administração Indireta e são criadas por lei, mas possuem personalidade jurídica de Direito Privado e não se beneficiam da imunidade tributária antes aludida.
74.
(Procurador/Diadema – SP) A Emenda Constitucional no 19/1998 acrescentou qual princípio à Administração Pública? a) o princípio da racionalidade; d) o princípio da universalidade; b) o princípio da eficiência; e) n.d.r. c) o princípio da produtividade;
75.
(Procurador/Diadema – SP) Quanto às autarquias, podemos afirmar que: a) não gozam das mesmas prerrogativas e privilégios que as fundações públicas; b) a responsabilidade do Estado é solidária; c) enquanto a autarquia tem origem na Constituição, as pessoas políticas têm origem na lei; d) ostentam as prerrogativas e privilégios administrativos das pessoas políticas que as constituem; e) n.d.r.
Série Provas e Concursos
71.
61
Série Provas e Concursos
62
Direito Administrativo – Elias Freire
76.
ELSEVIER
(Procurador/Diadema – SP) Sobre os princípios que norteiam a Administração Pública, é correto afirmar que: a) a impessoalidade caracteriza-se pela valoração subjetiva dos interesses públicos e privados envolvidos na relação jurídica a se formar, independentemente de qualquer interesse político; b) a publicidade impõe à Administração o dever de manter plena transparência em seus comportamentos, exigindo a ampla publicação dos atos praticados, não sendo admitido o sigilo; c) indisponibilidade dos interesses públicos, sendo os interesses qualificados como próprios da coletividade, os quais se encontram à livre disposição de quem quer que seja; d) eficiência é um dos deveres da Administração Pública que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional; e) n.d.r.
77.
(Promotor/MP-MG) A autarquia, na organização administrativa, faz parte: a) da administração direta; b) do setor privado da administração; c) de um corpo à parte da administração; d) da administração indireta.
78.
Julgue os itens abaixo. I – Poder de polícia é a faculdade de que dispõe a administração pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado. II – O poder de polícia é abrangente, e não se distingue polícia administrativa de polícia judiciária. III – A polícia administrativa é inerente e se difunde por toda a administração pública, enquanto as demais são privativas de determinados órgãos ou corporações. IV – O poder de polícia é um poder político do Estado, exercido no desempenho de suas funções constitucionais. V – As condições de validade do ato de polícia são as mesmas do ato administrativo comum, ou seja, a competência, a finalidade e a forma, acrescidas da proporcionalidade da sanção e da legalidade dos meios empregados pela administração.
Estão certos apenas os itens: a) I e II; b) II e V; c) I, III e IV; d) I, III e V.
CAMPUS
Capítulo 1 – Administração Pública
Considere as afirmações abaixo. I – À autarquia só deve ser outorgado serviço público típico, e não atividades industriais ou econômicas, ainda que de interesse coletivo. II – A autarquia é forma de descentralização administrativa, por meio da personificação de um serviço retirado da Administração centralizada. III – A personalidade da autarquia nasce com o registro de seu estatuto, elaborado segundo a lei que autoriza sua criação. IV – A autonomia administrativa da autarquia é um direito público subjetivo, oponível ao próprio Estado quando o infringir. V – O objeto da autarquia tanto pode ser um serviço público ou de utilidade pública, como uma atividade econômica empresarial. Quais são incorretas? a) Apenas I. d) I, II, III, IV e V. b) Apenas I e III. e) Apenas III e V. c) Apenas IV e V.
80.
(Analista de Comércio Exterior/Esaf) Tratando-se de Administração Pública, assinale a afirmativa falsa. a) A autarquia pode exercer poder de polícia administrativa. b) A criação de empresa pública depende de lei autorizativa, mas sua personalidade advém do registro competente. c) O órgão público decorre do fenômeno da descentralização. d) As fundações públicas devem ter por objeto atividades de natureza social ou científica. e) Os bens das autarquias não estão sujeitos a penhora.
81.
(Fiscal do Trabalho/Esaf) O contexto de Administração Pública, que a Constituição Federal subordina à observância dos princípios fundamentais de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade (é): a) abrange órgãos e entidades dos Três Poderes das áreas federal, estadual, distrital e municipal; b) abrange só os órgãos públicos da estrutura da União, dos Estados e dos Municípios; c) restrito ao âmbito federal; d) restrito aos Poderes Executivos federal, estadual e municipal; e) restrito ao Poder Executivo Federal.
82.
(Oficial de Justiça TJ-SP/Empasial) Os princípios previstos no caput do art. 37 da Constituição Federal: a) serão obedecidos apenas pela administração pública direta e indireta do Poder Executivo da União, dos Estados e dos Municípios; b) não serão obedecidos pela administração pública direta dos Estados e Municípios; c) serão obedecidos apenas pela administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União; d) não serão obedecidos pela administração pública indireta dos Estados e Municípios; e) serão obedecidos pela administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes dos Municípios.
Série Provas e Concursos
79.
63
Série Provas e Concursos
64
Direito Administrativo – Elias Freire
ELSEVIER
83. (TRT-9a Região/NCE-UFRJ) As entidades que possuem natureza jurídica de Direito Privado e cujo regime jurídico de pessoal é regulado pela CLT são: a) autarquias e concessionários de serviço público; b) empresas estatais e permissionários de serviço público; c) organizações sociais e fundação autárquica; d) Advocacia Geral da União e sociedade de economia mista; e) fundação pública e Procuradoria da República. 84. (TRT-9a Região/NCE-UFRJ) Dentre as características do Poder de Polícia, podemse citar: a) discricionariedade, inalienabilidade e presunção de legalidade; b) descentralização, coercitividade e inalienabilidade; c) vinculação, imperatividade e executoriedade; d) discricionariedade, executoriedade e coercitividade; e) vinculação, presunção de legalidade e imperatividade. 85. (TRT-9a Região/NCE-UFRJ) O poder de controle da Administração Pública sobre seus próprios atos, como decorrência do princípio da legalidade, configura a chamada: a) imperatividade; b) discricionariedade; c) autotutela; d) eficiência; e) continuidade. 86. (TRT-9a Região/NCE-UFRJ) São atributos do poder de polícia administrativa: a) autoexecutoriedade, coercibilidade e discricionariedade; b) precariedade, coercibilidade e razoabilidade; c) coercibilidade, razoabilidade e autoexecutoriedade; d) razoabilidade, precariedade e determinabilidade; e) discricionariedade, autoexecutoriedade e punibilidade. 87.
(Corregedoria Geral da Justiça–RJ) O princípio da impessoalidade distingue-se do princípio do controle ou da tutela porque: a) o primeiro impõe à administração pública agir segundo os limites traçados pela lei; b) o primeiro busca a realização da finalidade pública; c) o primeiro atende à certeza dos fatos propulsores dos atos administrativos, enquanto o segundo visa a preservar a sua autenticidade; d) o primeiro visa a estabelecer uma relação de coordenação e subordinação, enquanto o segundo busca o autocontrole dos atos praticados; e) o primeiro visa a preservar as realizações estatais, como emanadas das entidades que as produziram, enquanto o segundo visa a exercer o controle sobre outra pessoa jurídica.
