ПРАВНИ ФАКУЛТЕТ УНИВЕРЗИТЕТА У БЕОГРАДУ Библиотека УЏБЕНИЦИ
Др МИЛЕНКО КРЕЋА редовни професор Правног факултета Универзитета у Београду Судија ad hoc Међународног суда правде и Европског суда за права човека
МЕЂУНАРОДНО ПРАВО ПРЕДСТАВЉАЊА (ДИПЛОМАТСКО И КОНЗУЛАРНО ПРАВО) Друго издање
БЕОГРАД • 2012
МИЛЕНКО КРЕЋА редовни професор Правног факултета Универзитета у Београду Судија ad hoc Међународног суда правде и Европског суда за права човека
МЕЂУНАРОДНО ПРАВО ПРЕДСТАВЉАЊА (ДИПЛОМАТСКО И КОНЗУЛАРНО ПРАВО) ДРУГО ИЗДАЊЕ
Издавач Правни факултет Универзитета у Београду Центар за издаваштво и информисање
За издавача Проф. др Сима Аврамовић, декан
Уредник Проф. др Драган М. Митровић
© Правни факултет Универзитета у Београду, 2012. Сва права задржана. Није дозвољено да било који део ове књиге буде снимљен, емитован или репродукован на било који начин, укључујући, али не ограничавајући се на фотокопирање, фотографију, магнетни упис или било који други вид записа, без претходне сагласности аутора и издавача.
www.ius.bg.ac.rs
САДРЖАЈ ПРВИ ДЕО ИСТОРИЈА ДИПЛОМАТИЈЕ И ДИПЛОМАТСКОГ ПРАВА 1. ИСТОРИЈА ДИПЛОМАТИЈЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Општа разматрања о дипломатији. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Спорадична, повремена дипломатија . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Стална дипломатија . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13 13 14 21
2. РАЗВОЈ ДИПЛОМАТСКОГ ПРАВА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
24
ДРУГИ ДЕО ПРАВО ПРЕДСТАВЉАЊА ДРЖАВА – УНУТРАШЊЕ ИЛИ МЕЂУНАРОДНО ПРАВО 1. ОПШТА РАЗМАТРАЊА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
33
2. ТЕОРИЈА МЕЂУНАРОДНОГ ПРАВА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Интернационалистичка теорија . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Уставна теорија . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Еклектичке или мешовите теорије . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
33 33 39 41
3. МЕЂУНАРОДНА ПРАКСА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Дипломатска пракса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Међународна судска пракса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
44 45 47
4. ОСВРТ НА ТЕОРИЈСКА СХВАТАЊА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
50
5. ОСВРТ НА ПРАКСУ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
56
6. РЕШЕЊЕ УТВРЂЕНО КОНВЕНЦИЈОМ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
57
6. ОСВРТ НА РЕШЕЊЕ УТВРЂЕНО КОНВЕНЦИЈОМ . . . . . . . . . . . .
63
7. ФОРМАЛНА ОГРАНИЧЕЊА ВРШЕЊА УГОВОРНЕ СПОСОБНОСТИ ПО МЕЂУНАРОДНОМ ПРАВУ . . . . . . . . . . . . . .
64
8. ПРАВНЕ ПОСЛЕДИЦЕ НЕОВЛАШЋЕНОГ ПРЕДУЗИМАЊА АКАТА КОЈИ СЕ ОДНОСЕ НА ЗАКЉУЧЕЊЕ УГОВОРА . . . . . . . .
68
6
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
9. НАКНАДНА ПОТВРДА АКТА ИЗВРШЕНОГ БЕЗ ОВЛАШЋЕЊА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
68
10. ПОСЕБНА ОГРАНИЧЕЊА ОВЛАШЋЕЊА ЗА ИЗРАЖАВАЊА ПРИСТАНКА ДРЖАВЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
69
ТРЕЋИ ДЕО УНУТРАШЊИ ОРГАНИ ДРЖАВЕ СА ПРАВОМ ПРЕДСТАВЉАЊА 1. УНУТРАШЊИ ОРГАНИ ЗА ОДРЖАВАЊЕ МЕЂУНАРОДНИХ ОДНОСА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Шеф државе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.1. Положај шефа државе у иностранству . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.2. Имунитет шефа државе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
75 75 79 80
2. ВЛАДА И ШЕФ ВЛАДЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
82
3. МИНИСТАР ИНОСТРАНИХ ПОСЛОВА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
83
4. ОСТАЛА МИНИСТАРСТВА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
86
5. ПРЕДСТАВНИЧКО ТЕЛО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
87
6. ВОЈНИ КОМАНДАНТИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
87
7. ПРЕДСТАВНИЦИ ДРЖАВА У ПОСТУПЦИМА ПРЕД МЕЂУНАРОДНИМ СУДОВИМА И АРБИТРАЖАМА. . . . .
88
ЧЕТВРТИ ДЕО СПОЉАШЊИ ОРГАНИ ПРЕДСТАВЉАЊА ДРЖАВЕ НА БИЛАТЕРАЛНОЈ РАВНИ 1. ОПШТА РАЗМАТРАЊА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
93
2. ДИПЛОМАТСКИ ПРЕДСТАВНИЦИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
93
3. УСПОСТАВЉАЊЕ ДИПЛОМАТСКИХ ОДНОСА . . . . . . . . . . . . . . .
93
4. ВИШЕСТРУКО ЗАСТУПАЊЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
95
5. САСТАВ ДИПЛОМАТСКЕ МИСИЈЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
96
6. ДИПЛОМАТСКО ОСОБЉЕ МИСИЈЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
98
7. САГЛАСНОСТ ДРЖАВЕ ПРИЈЕМА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
102
8. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕХНИЧКО И ПОСЛУЖНО ОСОБЉЕ .
105
9. ДИПЛОМАТСКИ КОР . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
106
10. ФУНКЦИЈЕ ДИПЛОМАТСКИХ ПРЕДСТАВНИКА . . . . . . . . . . . . . .
107
Садржај
7
11. СТАТУС ДИПЛОМАТСКОГ ПРЕДСТАВНИШТВА . . . . . . . . . . 11.1. Просторије дипломатске мисије . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2. Архива и документи дипломатске мисије . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3. Олакшице у раду мисије и слобода кретања . . . . . . . . . . . . . . . .
110 110 116 117
12. ЛИЧНЕ ПРИВИЛЕГИЈЕ И ИМУНИТЕТИ ДИПЛОМАТСКИХ ПРЕДСТАВНИКА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.1. Неприкосновеност дипломатских представника . . . . . . . . . . . . 12.2. Имунитети дипломатских представника . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3. Привилегије дипломатских представника . . . . . . . . . . . . . . . . . .
120 120 122 125
13. ИМУНИТЕТИ ДРУГИХ ЧЛАНОВА ОСОБЉА МИСИЈЕ . . . . . . . . .
127
14. ПРАВНИ ОСНОВ ИМУНИТЕТА И ПРИВИЛЕГИЈА . . . . . . . . . . . . .
128
15. ОБАВЕЗЕ ДИПЛОМАТСКИХ ПРЕДСТАВНИКА . . . . . . . . . . . . . . . .
129
16. ПРЕСТАНАК ФУНКЦИЈЕ ДИПЛОМАТСКОГ ПРЕДСТАВНИКА
132
17. ДИПЛОМАТСКИ КУРИРИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
133
18. СПЕЦИЈАЛНЕ МИСИЈЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18.1. Генеза специјалних мисија . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18.2. Појам специјалне мисије . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18.3. Правни положај специјалне мисије . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18.4. Престанак специјалне мисије . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
134 134 135 136 139
19.ИРЕГУЛАРНИ ОБЛИЦИ ДИПЛОМАТСКОГ ПРЕДСТАВЉАЊА . 19.1.Сила заштитница . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.2.Секција за заштиту интереса. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.3.Конзуларне мисије . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.4.Представништво . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.ПСЕУДОДИПЛОМАТИЈА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21. КОНЗУЛИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.1. Историјски развој . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.2. Појам и врсте конзула . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.3. Конзуларна мисија . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.4. Успостављање конзуларних односа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.5. Вршење конзуларне функције у трећој држави . . . . . . . . . . . . . 21.6. Стицање конзуларног статуса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.7. Привилегије и имунитети. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.7.1. Основ привилегија и имунитета конзуларних представника . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
139 139 141 142 144 145 146 146 147
8
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
21.7.2. Олакшице, привилегије и имунитети конзулата . . . . . . 21.7.3. Неповредивост конзуларне архиве . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.7.4 Слобода кретања . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.7.5. Слобода општења . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.8. Лична неповредивост, привилегије и имунитети конзула. . . . 19.8.1. Лична неповредивост . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.8.2. Привилегије и имунитети конзула . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.9. Функције конзула . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.10. Административно-техничко и послужно особље конзулата 21.11. Послужно особље . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.12. Престанак функције конзула . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.13. Разлика између дипломатске и конзуларне заштите. . . . . . . .
147 148 149 150 151 151 152 154 160 161 161 163
ПЕТИ ДЕО СПОЉАШЊИ ОРГАНИ ПРЕДСТАВЉАЊА ДРЖАВЕ НА МУЛТИЛАТЕРАЛНОЈ РАВНИ 1. ПОЈАМ И КАРАКТЕРИСТИКЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
171
2. КОНВЕНЦИЈА О ПРЕДСТАВЉАЊУ ДРЖАВА У ЊИХОВИМ ОДНОСИМА СА МЕЂУНАРОДНИМ ОРГАНИЗАЦИЈАМА УНИВЕРЗАЛНОГ КАРАКТЕРА (1975) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
174
3. СТАЛНЕ МИСИЈЕ ПРИ МЕЂУНАРОДНИМ ОРГАНИЗАЦИЈАМА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Функције сталне мисије. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
175 176
4. ДЕЛЕГАЦИЈЕ ПРИ ОРГАНИМА МЕЂУНАРОДНЕ ОРГАНИЗАЦИЈЕ И НА КОНФЕРЕНЦИЈАМА . . . . . . . . . . . . . . . . . .
178
5. ПОСМАТРАЧИ ПРИ ОРГАНИМА УН И НА КОНФЕРЕНЦИЈАМА 179
ШЕСТИ ДЕО ПРЕДСТАВЉАЊЕ ДРЖАВА ПУТЕМ ОРГАНА ДРУГИХ ДРЖАВА СИЛА ЗАШТИТНИЦА У ДИПЛОМАТСКОМ ПРАВУ . . . . . . . . . . . . . . 185 Сила заштитница у хуманитарном праву . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 Заједничко заступање . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .187
9
Садржај
СЕДМИ ДЕО ОРГАНИ ДРЖАВЕ У МАТЕРИЈИ МЕЂУНАРОДНОПРАВНЕ ОДГОВОРНОСТИ ДРЖАВЕ ОРГАНИ ДРЖАВЕ У МАТЕРИЈИ ОДГОВОРНОСТИ ЗА ПРОТИВПРАВНЕ АКТЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
193
ОСМИ ДЕО СЛУЖБЕНИЦИ МЕЂУНАРОДНИХ ОРГАНИЗАЦИЈА 1. ОПШТА РАЗМАТРАЊА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
201
2. ПОЈАМ СЛУЖБЕНИКА МЕЂУНАРОДНИХ ОРГАНИЗАЦИЈА . .
202
3. ПРИВИЛЕГИЈЕ И ИМУНИТЕТИ МЕЂУНАРОДНИХ СЛУЖБЕНИКА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
202
4. ПРАВНА ПРИРОДА ОРГАНИЗАЦИЈЕ УЈЕДИЊЕНИХ НАЦИЈА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
203
5. ПРИВИЛЕГИЈЕ И ИМУНИТЕТИ ОРГАНИЗАЦИЈЕ УЈЕДИЊЕНИХ НАЦИЈА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Неповредивост просторија. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Неповредивост Архива . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
205 205 205
6. ИЗВОРИ ПРИВИЛЕГИЈА И ИМУНИТЕТА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
206
7. ПРИВИЛЕГИЈЕ И ИМУНИТЕТИ СЛУЖБЕНИКА ОРГАНИЗАЦИЈЕ УЈЕДИЊЕНИХ НАЦИЈА . . . . . 7.1. Функционални имунитет . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2. Слобода кретања службеника Организације Уједињених нација . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3. Положај свих службеника УН у САД до 1970. године . . . . . . . . 8. СТРУЧЊАЦИ (ЕКСПЕРТИ) ОРГАНИЗАЦИЈЕ УН У МИСИЈАМА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1. Судски имунитет службеника УН у мисијама . . . . . . . . . . . . . . .
206 209 210 211 211 213
ПРИЛОЗИ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
ПРВИ ДЕО
ИСТОРИЈА ДИПЛОМАТИЈЕ И ДИПЛОМАТСКОГ ПРАВА 1. ИСТОРИЈА ДИПЛОМАТИЈЕ 1.1. Општа разматрања о дипломатији Речи „дипломатија“, „дипломатски“ и сличне користе се у широком смислу. Треба разликовати колоквијално од техничког, теоријског значења ових и сродних речи. Колоквијално значење може бити позитивно и негативно. Што се тиче колоквијалне употребе у позитивном смислу, неретко се свака радња или поступак који одликује такт и спретност назива „дипломатским“. У негативном колоквијалном поимању дипломатија почива на лукавству, сплеткарењу и неискрености. У једној анегдоти црногорски сердар, кога је књаз Никола питао шта је то дипломатија, одговорио му је: „Ако ја слажем, онда сам лажов, а ако ти неког слажеш, онда си дипломата.“ Или, како Жене (Genet) каже, погрешно је мислити, као што то прост народ чини, да спретан дипломата треба да буде велики мајстор у сплеткарењу.1 Одлике доброг дипломате јесу опрез, резервисаност и дискреција. Жене наводи: „Први и најбољи савет који могу да дам младом човеку који улази у дипломатију, каже један Енглез дипломата, јесте да слуша а да не говори, сем толико колико треба, да доведе друге до тога, да причају.“2 Дипломатски свет чини један посебан еснаф. Међу члановима еснафа, цени се искреност. Не само због тога како Бизмарк каже – „ако треба да завараш људе, реци истину“ – већ и због тога што коректна комуникација, без које нема успешног обављања дипломатског посла, подразумева меру искрености, без наношења штете интересима државе коју дипломата представи. Добар дипломата треба да има знања из разних области, посебно политике, права, економије, социологије, историје и географије. А посебно је важно добро познавање страних језика, нарочито језика земље у којој врши функцију дипломатског представника. Савршен дипломата „треба да има све врлине тела и духа. Он не сме да буде ни престар ни премлад, ни премали ни превелик, он не сме да буде тако мален као онај посланик из Болоње, кога је папа Бонифацио (Bonifacio) VIII замолио да устане и не клечи више, када је посланик већ стајао. Ни тако велик као онај енглески посланик, који је шетајући по вароши морао да се сагне да погледа један излог, на шта га је власник радње учтиво замолио да сјаше с коња“.3 1 2 3
Genet Traipe de diplomatie et de droit diplomatique, I, 1931, стр. 105. Ibidem, стр. 133. Genet, op. cit., стр. 100.
14
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Дакле, дипломата није, како то често широка публика мисли, сплеткар, који, сем у сплеткарењу, време проводи у забавама, свечаностима и гозбама.4 Као технички термин (terminus technicus), дипломатију ваља схватити у најширем смислу речи као деловање субјеката међународног права и међународних односа у сврху вођења и одржавања спољне политике. Тако схваћена, дипломатија је стара установа. Нужно је и природно средство за заштиту интереса једног колективитета у односу са другим колективитетима, инхерентан састојак сваке, ма колико она рудиментарна била, спољне политике. Дипломатија је вештина чији је основни циљ да спроведе спољну политику на миран начин. Често се каже да је дипломатија и наука. Дипломатија је једна ствар, а наука о дипломатији – друга ствар. Дипломатија је, као практична делатност феномен који, као и други феномени, може бити и бива предмет научне обраде. У том смислу, говоримо о науци, о дипломатији као скупу теоријских исказа о дипломатији као реалном друштвеном феномену. Као вођење јавних послова, дипломатија штити и промовише, једнако као и употреба силе, један јавни интерес у односу на други. Поимање дипломатије, као и њена периодизација, представљају, у ствари, само меру и облик операционализације ове елементарне чињенице. Јачање међународних односа, нарочито позитивних, и њихова институционализација за последицу има и кристализацију дипломатије као инструмента за њихово одржавање. Од неке врсте инцидента у животу самодовољних заједница, дипломатија постаје неопходност. Без дипломатских представништава тешко је и замислити одржавање, а камоли развој економских и политичких односа, који се успостављају између држава као резултат њихове све веће међузависности. Уобичајена је периодизација дипломатије на повремену и спорадичну која је трајала до XV века и сталну дипломатију која се јавља у XV веку. Ова подела прецизно изражава супституцију самодовољности држава њиховом међузависношћу.
1.2. Спорадична, повремена дипломатија У првом периоду дипломатија је била спорадична и повремена активност чији су циљеви били опредељени природом друштва и позицијама држава у међународном окружењу. Што се природе друштва тиче, старе државе како источне деспотије тако и Грчка и Рим, деле једну заједничку црту – биле су засноване на принципу универзалне империје. Тежиле су успостављању власти над другим 4
Каровић, Дипломација, 1936, стр. 35.
Историја дипломатије и дипломатска права
15
народима и државама, гајећи негативан однос према странцима и страним државама.5 Чак и таква идеологија није искључивала дипломатију. Дипломатија је, руку под руку са снагом оружја, имала функцију да оствари идеју светског господства. Оно што је одликовало практичну дипломатску активност ових држава била је позиција у међународном окружењу у датом периоду, која је суштински утицала на правац и циљеве дипломатске активности. Тако су теократски организоване државе на истоку – Асирија и Египат – дипломатске кораке предузимале превасходно са циљем одржавања своје доминантне позиције.6 Асирски краљеви су успевали да изазову раздоре у бројним коалицијама које су стваране против Асирије. Изазивали су борбе поводом престола у чланицама антиасирске коалиције, користили разгранату мрежу шпијуна и предузимали друге дипломатске акције, посебно током владавине династије Саргонида. Асирски владари, нарочито највећи међу њима Асурбанипал, успешно су користили дипломатију у борби против вавилонског царства које је прогласио његов млађи брат Шамаш-Шумукин. Могло би се рећи да је важну, ако не и одлучујућу улогу у каснијој историји односа Асирије и Вавилона, имала посланица Асурбанипалова вавилонском становништву и нешто касније граду Нипуру, у којој је обећао да ће поштовати слободу градова.7 Дипломатија је, такође, коришћена да би се ојачала позиција државе. Асирски владари су, током периода успона државе, ослонац тражили у савезништву са египатским фараонима како би се ослободили зависности од Вавилона. Тел – Амарнска преписка даје слику о живој дипломатској активности египатских фараона. Док су с једне стране, покушавали да разним средствима поделе и сукобе палестинске и сиријске кнежеве, с друге стране су стварали коалиције са Митанијом и Вавилоном у сукобу са моћним хетским суседима. Дипломатији су прибегавали и као некој врсти предаха када им снага оружја није била довољна да остваре победу над непријатељем. Фараон Рамзес II је са својим великим непријатељем хетским краљем Хатушилом III, после дугих ратова поводом азијских поседа, склопио уговор о миру, пријатељству и савезу 1278. пре наше ере. И стара Кина пружа добар пример како позиција државе у међународним односима утиче на правац дипломатске активности. Као јака, централизована држава још у старом веку, Кина је давала предност диломатији над ратом како би очувала економију и размену добара. Конфучије је, рецимо, сматрао да је узајамно поверење које изграђује дипломатија, важније 5
6 7
У теорији постоји разлика у оцени да ли су сва античка друштва познавала правна правила о међусобном општењу. Нусбаум (Nussbaum) (A Concise history of the law of Nations, 1954, стр. 10) и Опенхајм (Oppenheim) (International Law, I, 1955, стр. 376) налазе да су та правила познавали само европски народи. Коровин (Коровин) (Meždunarodnoe pravo, 1959, стр. 23) и Абу-Саб (Abi-Saab) (The Newly Independent States and the Rules od International Law, Howard Law Journal, 1962, vol. 8, стр. 96) сматрају, пак, да су Египат, стара Кина, Индија и муслиманска империја – колевке тих правила. В. Потемкин, Историја дипломатије, св. I, стр. 13–28. Потемкин, op. cit., стр. 22–24.
16
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
од ратова. Према његовом мишљењу, државе могу да постоје без војске али не и без узајамног поверења.8 За мислиоца Менцијуса, који је живео два века после Конфучија, штавише, рат је велики злочин који чине владари. Стари Кинези су правили разлику између обичних гласника (Ksen Ren) и посланика.9 Дипломатске функције су обављали гласници (Xsinren). Нису, међутим, повлачили разлику у правном положају између ове две категорије. Мада нису уживали екстериторијални статус, неповредивост њихове личности била је, у принципу, призната.10 Познавали су читаву скалу дипломатских нота зависно од сврхе.11 У периоду Пролећа и Јесени (722–476 п. н. е) и ратујућих држава (476– 221 п. н. е) Чон династије, када је централна била нејака, вазалне државе су развиле живу дипломатску активност. Стварани су дефанзивни и офанзивни савези, одржаване конференције владара или њихових представника (Meng), склопљено је преко 100 уговора итд. У старој Индији, подељеној на преко 100 краљевстава, рату и дипломатији је посвећивана велика пажња. Још у четвртом веку п. н. е. Индуси су имали прецизну поделу стања између држава: мир, рат, равнотежа, напад, ослобођење од протектората друге државе и стварање коалиција ради борбе са другим државама.12 Дипломатска активност индијских краљева одвијала се и далеко ван граница Индије. Одашиљали су своје посланике и персијском цару Киру, те римским императорима Аугусту и Клаудију.13 Индијски писац Каутилија поделио је дипломатске представнике у три групе, зависно од природе задатка који обављају и овлашћења којима располажу.14 Закони Ману, настали у четвртом веку п. н. е, посвећују значајну пажњу дипломатији. Иако су стране посланике сматрали јавним шпијунима, Индуси су високо ценили њихову улогу. Од дипломате „зависи рат и мир, он се бави свим пословима, који одређују судар или добар споразум“. Они „откривају намере страних владара, обавештавају свог владара о стању у суседним земљама, склапају пријатељске везе, решавају мирним путем међународне спорове“.15 Дипломатија није била страна ни другим источним народима. Јеврејски краљ Давид је и примао посланике других држава и одашиљао своје. Јеврејски владари су дипломатске везе одржавали само са пријатељским народима и одбијали такве везе, као и уговоре, са државама које 8 9 10 11 12 13 14
15
Б. Јанковић, Дипломатија, 1988, стр. 10. Wang Tieya, International Law in China, Historical and Contemporary Perspectives, RdC 1990 (II). Ibidem, p. 210. Walker, The Multi – State System of Ancient China, 1953, стр. 75. Б. Јанковић, op. cit., стр. 11. Г. Гершић, Дипломатско и конзуларно право, I, 1898, стр. 103; Sastry, op. cit., стр. 601. То су: 1. Nisrishtarthah – задужени да објављују рат или закључују уговоре; 2. Parinitarthal – поверава им се одређена мисија, и, 3. Sasanaharah – гласници – v. Sastry, Hinduism and international law, RdC 1966, vol. 117, стр. 544. М. Бартош, Међународно јавно право, II, стр. 343.
Историја дипломатије и дипломатска права
17
нису сматрали пријатељским. Постоје подаци и о сталним дипломатским контактима цара Соломуна.16 На европском континенту значајан допринос развоју дипломатије у старом веку дале су Грчка и Рим. Већ у еповима Илијади и Одисеји помињу се дипломатски представници. Њихов број и улога расту са бујањем политичких и економских веза између полиса и повремених контаката са негрчким народима, посебно Персијанцима и, доцније, Римљанима. Стари Грци су правили разлику између гласника хералда (kerikes), који су били прости преносиоци одлука или вести, и посланика опремљених овлашћењем да преговарају. Дипломатски преговори вођени су преко проксена. Посланства која су долазила у неки град ради преговора, прво су се обраћала своме проксену.17 У духу робовласничке демократије, посланици су бирани уз активну улогу народних скупштина, састављених од пуноправних грађана, које су одређивале и циљеве њихових мисија. Опремани су писменим инструкцијама у посебном документу званом „диплома“. Назив овог документа је корен речи „дипломатија“. Дипломатија је нарочито коришћена у току пелопонеских ратова и успона Македоније. У борби за хегемонију у Грчкој, македонски владари су комбиновали дипломатију и ратове. Посебно су користили поткупљивање посланства путем материјалне помоћи „пријатељима Македоније“.18 Краљ Филип је говорио да је златом натоварени магарац кадар да заузме сваку тврђаву. Македонски владари су, такође, међу првима прибегавали организованој пропаганди у другим државама. И највећи војсковођа старог века Александар Велики снажно се ослањао на дипломатију у својим освајачким походима. Захваљујући дипломатији придобио је малоазијске градове, склопио савез са египатским свештенством и користио свађе између индијских владара.19 У старом Риму дипломатија је представљала важан део борбе за остварење идеје светског господства. Оно што римску дипломатију чини особеном је државна и правна основа уређења Рима која се непосредно одразила и на организацију и активност на дипломатском пољу. Римљани су изгледа први оснивали посебне школе – тзв. реторске – у којима се, осим општих вештина неопходних за успешно бављење политиком, учила и дипломатска вештина. Два су органа имала одлучујућу улогу у предузимању дипломатских активности: колегијум свештеника (collegium fetialis) и Сенат. Позиција collegium-а fetialis-а, скупа првосвештеника, темељила се на улози религије у Риму, с једне стране, и наглашено формалној природи аката које је Рим предузимао in foro externo, с друге. Постојао је посебан corpus правних правила која су регулисала односе са другим државама и ентитетима (ius fetiale) која су обухватала и дипломатију. Сматрало се да је улога 16 17 18 19
Г. Гершић, op. cit., стр. 103. Потемкин, op. cit., стр. 30. Б. Јанковић, op. cit., стр. 12. Ibidem.
18
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
collegium-a fetialis-a у вођењу јавних послова била таква да се могао назвати „дипломатским кором римске државне управе“.20 Ефективно руковођење спољним пословима било је у надлежности Сената. Римски Сенат је одашиљао и примао представнике других држава који су се називали заједничким именом легати. Посланици Рима именовани су на основу посебне сенатске одлуке (senatus consultum). Римским легатима Сенат је давао инструкције о циљевима и модалитетима вршења дипломатске мисије и разматрао њихове извештаје (legationem referre). Страни легати су примани по утврђеном протоколу о коме се старао квестор. Падом републике, вођење дипломатских активности прелази на римског императора који преузима надлежности које је у тој области државне управе поседовао Сенат. Готово да нема велике империје која није допринела развоју дипломатије. И један од највећих освајача у историји, монголски вођа Џингис-кан, дао је свој допринос уводећи први пасош у историји – тзв. паиза – у облику гравираног привеска, дрвеног за обичан свет, а металног за своје изасланике. Привезак је требало да обезбеди безбедност на „Путу свиле“. Традицију римске дипломатије настављају Византија, папска држава и италијански трговачки градови. Могло би се рећи да су ове дипломатије једине на европском простору одржавале, а неким релевантним елементима и подигле стандарде дипломатског општења постављене у старом веку. У периоду од VI до X века посланичка служба је у Византији формирана као сложен организациони систем са разгранатим активностима на чијем челу је био први министар Magister officiorum, а доцније „велики логофет“. Посланик је сматран представником владара и водио је преговоре у његово име, у границама датог му пуномоћја. У случају нових околности био је обавезан да тражи нове инструкције. За прекорачње пуномоћја изрицане су тешке санкције. Неограничена овлашћења за вођење преговора давана су једино водећим војсковођана – Белизару и Нарсесу.21 Дипломатски протокол је био у танчине разрађен са циљем да код страних посланика, поготово оних који су долазили из варварских народа, створи утисак о моћи Византије. Обиловао је, поготово приликом аудијенције код цара, сценским ефектима – дизање и спуштање таванице и престола, златне птице које узлећу и певају и сл.22 – којима би и данашња техника могла позавидети. Страни посланици су, на свом путу до Константинопоља, вођени најтежим и најнеприступачнијим путевима, поред најјачих утврђења како би се обесхрабрили у својим освајачким плановима. Византија је, такође, држећи се опробаног принципа – Divide et impera значајно обогатила арсенал дипломатских средстава у намери да неутралише моћне варварске народе на својим границама. У том погледу нису позна20 21 22
Holzendоrf, Handbuch des Volkerrecht, I, 60. Потемкин, op. cit., стр. 103. Ibidem, стр, 102.
Историја дипломатије и дипломатска права
19
вали границе. Варварским вођама су „давали одликовања, титуле, византијске принцезе слали на дворове варварских вођа и удавали их за њих и њихове великодостојнике“.23 Хунском вођи Атили су, чак, давали плату као главном команданту византијске војске. Страни посланици су боравили у Константинопољу о трошку Византије и о њима се бринуо посебан уред за варваре (Skrinion Barbaron). Изгледа парадоксално, али Византија је понекад више водила рачуна о страним него о својим посланицима. Ако цар није био задовољан радом својих посланика, дешавало се да их за казну дâ ослепети.24 Византија је можда прва држава која је у дипломатска средства уврстила политичку и економску блокаду, било пре или по окончању неуспешног војног похода. Развила је у правом смислу „науку о управљању варварима“25, држећи да се она сама налази на врху хијерархије држава као легитиман носилац идеје универзалног царства. У неуређеном међународном амбијенту у коме је владао закон јачег, какав је био средњовековни, папска држава и италијански трговачки градови били су природно и неизбежно упућени на дипломатију као средство за очување егзистенције и развоја. За њих је, у ствари, дипломатија била једино ефективно средство у том смислу, супститут за дефицит у војној сили. Папска дипломатија је деловала превасходно на јачању световне улоге папе и папске државе. Комбиновала је вешто две врсте средстава: а) она које су примењивале и световне државе дајући им додатну меру суптилности и безобзирности. На први поглед изгледа необично, али по „методама свог рада и средствима којима се служила, она је својим негативностима (лукавства, преваре, лажи, убиства и сл.) превазишла чак и дипломатију световних владара тога доба“26 и б) специфичним средствима ослоњени на духовни и верски ауторитет папа у универзалистички пројектованој католичкој цркви. За разлику од осталих цркава које су, по правилу, територијално организоване, папа је одувек био врховни поглавар свих католика. На располагању је имао разноврсна средства попут анатема, које је бацао на непослушне владаре, екскомуникација, папског миропомазања као основа легитимитета владара и сл. Папска дипломатија је, осим тога, поседовала немалу предност у односу на световне – лојалан, дубоко посвећен и дисциплинован кадар који је чинило бројно свештенство и верници. Хумани ресурси су до данашњег дана остали јако преимућство ватиканске дипломатије који је сврставају међу најбоље савремене дипломатије. И Арапи су, и пре увођења ислама, практиковали дипломатију. Муслиманске државе су одашиљале специјалне емисаре и гласнике у различите сврхе – пропагирање исламске вере, достављања обавештења о почетку не23 24 25 26
Б. Јанковић, Порекло и развитак дипломатије, у Дипломатија, Зборник радова, 2006, приредио Ђ. Лопичић, стр. 25. В. Кисовац, Дипломатски представници, 1939, стр. 7. Ibidem. М. Бартош, op. cit., стр. 346.
20
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
пријатељстава или ради решавања питања проистеклих из рата.27 У начелу повлачена је разлика између гласника (rasûl) и амбасадора (safir). Термин „гласник“ је имао религијску конотацију, док је термин „амбасадор“ означавао медијатора.28 Франачки историчари наводе да су посланства у више наврата измењивали Карло Велики и багдадски калиф Харун-ал-Рашид. Тридесетих година VII века, у време династије Омеида, почиње стварање велике арапске државе, веће од Римског царства на врхунцу његове моћи. У највећем багдадском калифату, међу седам грана државне управе или „дивана“, једна од најважнијих је била „divan-ar-risalet“, министарство спољних послова.29 Интересантно је да су посланства обично чинила два лица – једно из круга дворског племства а друго из круга ученог свештенства.30 Међу световним дипломатијама тога добра предњачиле су Фиренца и Венеција. За те, релативно мале али богате трговачке градове, дипломатија је била најмоћније средство за очување државе и трговине. Њихове посланике ангажовале су и друге државе које нису поседовале оспособљен дипломатски кадар. Тако се, рецимо, приликом прослава црквеног јубилеја у Риму 1300. године, међу посланицима нашло чак дванаест Фирентинаца који су, осим италијанских држава, представљали и владаре Француске, Енглеске, Чешке, Русије, татарског кана итд.31 Венецијанска дипломатија, која се, иначе, наслањала на византијску дипломатску традицију, посебно се одликовала одличном организацијом и одабиром кадрова. Многа од тих правила касније су универзално прихваћена и чине део данашње праксе многих дипломатија.32 Што се одабира посланика тиче, они су регрутовани из аристократских кругова на основу критеријума оспособљености за посланичку функцију и животне доби. Основали су посебне школе за посланике.33 Делили су се на редовне амбасадоре (аmbasciatori oratori) и изванредне (ambasciatori e staordinari). Редовни амбасадори су одашиљани на дворове у Француску, Немачку, Шпанију, Рим и Цариград, а изванредни су представљали нешто, попут специјалне мисије. На дворовима мањег значаја, Венеција је имала резиденте (residenti) биране међу секретарима Сената или Већа десеторице. 27 28 29 30 31 32 33
В. Mahmassani, International Law in the light of Islamic doctrine, RdC 1966, vol. 117, стр. 265. Ibidem. Потемкин, op. cit., p. 110. Ibidem. В. Кисовац, op. cit., стр. 8. В. детаљније, Б. Кусовец, Шта је дипломатија, 1952, стр. 10–35. Ово само по себи говори о озбиљном приступу Венеције дипломатији, поготово ако се узме у обзир пракса других држава. Рецимо, Луј XI у XV веку је за представника у Холандији поставио свог берберина јер нико други није хтео да се прими тог звања због ниског угледа који су дипломате уживале. Амбасадори су морали имати 38 година у време када је просечни животни век био 40 година. И стари Кинези и Индуси су посланике бирали између људи зреле животне доби.
Историја дипломатије и дипломатска права
21
На поласку у дипломатску мисију, амбасадор је добијао инструкције од владе (Colleggio), које су садржавале писмо о именовању и општа упутства о раду. Посланства Венеције су, осим амбасадора, обухватала и дипломате нижег ранга који су се обично звали секретари. Посланици Венеције су влади слали периодичне извештаје (dispacci), а по завршетку дипломатске мисије подносили су на свечаној седници Сената завршни извештај (relazione). Периодични извештаји су били шифровани, у чему је венецијанска дипломатија била ненадмашна. Италијански трговачки градови су високо ценили дипломатске представнике и бирали их међу најумнијим појединцима. Рецимо, Фиренца је у дипломатске мисије слала и Дантеа, Петрарку и Бокача током XIII и XIV века, а међу посланицима у Италији си били и Макијавели, Гвичардини и други. Уз бок дипломатије италијанских трговачких градова стајала је и дипломатија старог Дубровника, за коју Жене каже да је „вештином својих агената постигао невероватну моћ и кроз четири века успевао упркос супарништву својих моћних суседа“.34
1.3. Стална дипломатија Дипломатија италијанских трговачких градова и папска дипломатија су у трајно наслеђе оставиле и установу сталних дипломатских представништава. У делу теорије се за прва стална дипломатска представништва сматрају папски представници у Византији (apocrisiari или responsales) још у V веку. Ово гледиште је тешко бранити јер су папски представници деловали у име црквене власти. Штавише, они су дуго времена били представници папе код патријарха главних цркава у Цариграду, а тек након осамостаљења римске курије почели су да делују на султановом двору. Њихову суштинску везу са црквом показује и једна негативна чињеница – престали су да делују након шизме у VIII веку. Неспорно је, међутим, да су папски представници, макар у оквиру црквене дипломатије, деловали на сталној основи и, тако, превазишли облик спорадичне и повремене дипломатије. Прва стална дипломатска представништва у односима држава јављају се у Италији.35 Наводи се да је милански војвода Франческо Сфорца послао у Ђенову 1455. године сталног дипломатског представника, а 1460. савојски војвода амбасадора у Рим. Ова пракса крајем XV прелази границе Италије. 1496. године Венеција је двојицу трговаца именовала за „подамбасадоре“, а неколико година касније италијански градови-државе су формирали сталне дипломатске мисије у Лондону, Паризу и на двору Карла V. Успостављањем сталних дипломатских представништава крајем XV века, испуњен је формални, временским статусом мисије одређен услов да би се могло говорити о дипломатији. Осим њега, био је потребан и додат34 35
Genet, Traité de diplomatie et le droit diplomaque, str. 19. Б. Кризман, op. cit., стр. 61; Бартош, op. cit., стр. 347.
22
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ни, супстанцијални услов – да се створе елементи међународног друштва, утемељеног на принципу коегзистенције држава као субјеката међународног права, без кога је тешко говорити о дипломатији у модерном смислу речи. Отуда рађање класичног међународног друштва после Вестфалског мира 1648. године36 отвара простор за конституисање дипломатије у модерном смислу. Иако су стална дипломатска представништва оснивали италијански трговачки градови, она је, у основи, неодвојива од уједињених, централизованих феудално-апсолутистичких монархија. Крајем XV века стварају се велике државе Португалија, Француска, Аустрија, Турска, Данска, Шведска, Пољска и огромна Московска држава које и, изричито или прећутно, усвајају доктрину „државног интереса“ (raisоn d’ état), као основне, темељне вредности, у чијем остварењу се снажно и континуирано ангажује и дипломатија. Дипломатска служба се формира као део државног апарата, обично као део владаочеве канцеларије. Развија се постепено специфичан, дипломатски стил у општењу те хијерархијска организација како посланства, тако и дипломатског персонала уопште. Заслуга за специфичан, дипломатски стил у општењу припада италијанским владарима XV и XVI века. Они су за секретаре спољних послова бирали истакнуте хуманисте који су увели „бирани стил у говору и писању... посебно, канцелар Салутати (Solutati)“37, чија су писма била образац за дипломате тог доба. Формирање сталног дипломатског особља неминовно води ка хијерархији у посланству, тако да се у XVI веку тачно разликује посланик од обичног агента или резидента.38 Одлучујући утицај у том смислу вршила је Француска. Кардинал Ришеље (Richelier), утицајни министар краља Луја XIII, основао је посебно Министарство спољних послова, као централни орган за вођење међународних односа, и поставио основе сталне дипломатске службе као дела државне управе. Посебан замах дипломатија добија у време Луја XIV века. Конфигурација и надлежност органа за вођење међународних односа установљена у то време важи, mutatis mutandis, и данас. „Вођење спољних послова припада краљу, питања спољне политике расправљају се у вијећу, закључке спроводе државни секретари.“39 Краљ именује државне секретаре и амбасадоре. Државни секретар за спољне послове је важан сарадник краља. Обавља серију послова који да36 37 38 39
В. М. Крећа, Међународно јавно право, 2009, I, стр. 34. Потемкин, op. cit., стр. 180. Потемкин, op. cit., стр. 181. Б. Кризман, Историјски развитак дипломатије, у: Дипломатија, зборник радова, 2006, приредио Ђ. Лопичић, стр. 62.
Историја дипломатије и дипломатска права
23
нас спадају у делокруг министра иностраних послова. Прима стране амбасадоре, разговара са тајним агентима и емисарима; успоставља потајно контакт са страним владарима, делује према примљеним директивама, обавља редакцију упута амбасадорима у иностранству, прима њихове депеше, даје их дешифровати, дипломатским представницима краља у иностранству упућује одговоре.40 У XVII веку установљене су у Француској три класе дипломатских представника: амбасадори који су могли бити изванредни и редовни, изванредни посланици и резиденти. Овај модел су следиле мање-више све европске државе, тадашњи субјекти међународног права.41 Француски језик постаје de facto дипломатски језик, истискујући латински. Од Конгреса у Нимвегену 1678. па све до Бечког (1815) и Париског конгреса (1856) дипломатска кореспонденција обавља се искључиво на француском. Тек почетком XX века уз бок му стаје енглески језик. Та два језика су били службени језици у Друштву народа. Сталним дипломатским односима су, међу европским државама, последње прибегле Русија и Турска. Русија, која је имала живе дипломатске односе са Византијом, дуго времена се, из верских разлога, као православна држава, уздржавала од успостављања дипломатских веза са латинским Западом. Прве посланике у западну Европу Русија шаље у XV веку, углавном ради стварања војних савеза. Примећује се да су се руски посланици, руковођени презиром према западној етикецији и обичајима, понашали робусно и недипломатски. Наводи се, рецимо, да је руски посланик Симоновски, у Берлину 1682. године, тражио да при сваком помену руског цара, пруски кнез (Kurfürst) устане и скине свој шешир, а и одбио је да пије у његово здравље.42 Тек за време владавине Петра Великог Русија успоставља сталне дипломатске односе са западним државама и поставља темеље модерне дипломатије. Царица Катарина II ствара модерне руску дипломатију заснивајући њену активност на принципима државног интереса, рационалне процене и претпоставке. Крајем XVIII века шаље групу руских дипломата у Париз да изуче дипломатску праксу Француске. Енглеска је прва држава европског Запада са којом је Русија половином XVII века успоставила сталне дипломатске односе. Снага и моћ Русије, међутим, императивно захтевале су сталне дипломатске односе са европским државама са којима је чинила породицу цивилизованих држава, субјеката класичног међународног права, до чега је убрзо и дошло. Случај Отоманске империје је увелико специфичан. Мада су већ од XVI века неке европске државе имале сталне посланике у Цариграду, Ото40 41 42
Ibidem, str. 63. В. A. Rivier, Основи међународног права, I, 1897, стр. 449–452. Г. Гершић, op. cit., стр. 140.
24
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
манска империја све до XVIII и почетка XIX века није одашиљала своје сталне дипломатске представнике у европске земље. Посебно се опирала успостављању сталног руског посланства из страха од нарастајуће снаге Русије и њене амбиције да делује као заштитница православног живља у Отоманској империји. Професор Бартош сматра да основну поделу дипломатије између повременог слања дипломатских представника и заснивања сталне дипломатије ваља допунити „издвајањем прелазног периода (од појаве првих сталних дипломатских мисија до тренутка када оне постају општа установа у међународној пракси) и најновијег периода везаног за стварање великих међународних организација“43. Чињеница је да су стална дипломатска представништва постала општеприхваћена почетком XVIII века, дакле, у релативно кратком периоду након што су успостављена као стална. У основи, сталност и општост као одлике дипломатског представљања ишле су руку под руку са стањем ствари у међународној заједници. То што су, ван Европе, стална дипломатска представништва прерасла у општеприхваћену праксу знатно касније, пре је последица правила класичног, европског права о субјективитету држава за који се везује активно и пасивно право посланства44 него инхерентна одлика саме дипломатије. Дипломатија се оформљује као активност држава-држава, инструментални облик односа два суверенитета. Хаванском конвенцијом из 1927. утврђено је да се активност дипломатског представника своди на односе са министром иностраних послова државе пријема. У држави пријема дипломатски представник не општи, по правилу, са јавношћу те државе, а неке државе му, чак, законом забрањују да контактира са физичким и правним лицима у тој земљи без посредовања иностраних послова. Појава великих, поготово универзалних политичких организација је, међутим, од значајног утицаја на развој дипломатије и заслужује квалификацију нове фазе у њеном развоју. Изнедрила је нову форму дипломатског представљања – мултилатералну дипломатију.
2. РАЗВОЈ ДИПЛОМАТСКОГ ПРАВА Дипломатско право је органски део међународног јавног права. Отуда је о дипломатском праву схваћеном у смислу једног, релативно кохерентног corpus-a правних правила могуће говорити тек након настанка међународног права. Међутим, од памтивека постоје извесна појединачна правила која су се тицала положаја и третмана посланика која супстанцијално наликују правилима важећег дипломатског права. По својој природи, то су правила унутрашњег права, са јаким примесама религијског, настала из неопходности да се уреде релевантни аспекти активности посланика других 43 44
М. Бартош, op. cit., стр. 341. В. М. Крећа, op. cit., стр. 36–38.
Историја дипломатије и дипломатска права
25
држава. Нека од тих правила подударала су се у већини тадашњих држава и цивилизација, али се, барем у периоду повременог слања дипломатских представника, не би могла назвати обичајним правилима у смислу међународног права. Пре су то била правила националног права која су се великим делом подударала. Најстарије и, уједно, правило чију је примену одликовала релативна уједначеност у разним цивилизацијама јесте неповредивост посланика. Међународни суд правде је у случају талаца у америчком дипломатско-конзуларном представништву у Техерану истакао: „Нема фундаменталнијег услова за уређење односа међу државама од неповредивости дипломатских изасланика и амбасаде, тако да су током историје нације свих вероисповести и култура поштовале реципрочне обавезе у том циљу.“45 Познају га сви стари народи, као и средњовековне државе, који су одашиљали и примали дипломатске представнике. Гершић каже, прећутно га схватајући као природно право, да је „једино правило међународног права, које је најстаријег датума међу свим његовим правилима и које се признаје и врши од стране свих народа и племена без разлике времена и ступња културног развића...“46 У Кини у периоду Пролећа и Јесени (722–476 п. н. е) и ратујућих држава (476–221 п. н. е) посланици су сматрани за свете личности чија је неповредивост, по правилу, поштована.47 У старој Грчкој и Риму они су били свете ствари (sancti). Цицерон каже: „Legatorum ius divino humanoque vallatum praesidio“. Када су Атињани два персијска гласника који су пренели поруку свог владара да се предају бацили у бунар, виновници тог чина су предати Персијанцима да их казне. Римски Сенат је 100. године п. н. е. осудио на смрт Сатурнина јер је тешко повредио посланике краља Митридата.48 На повреде неприкосновености својих посланика, државе су одговарале једнаком мером. Византинци, иако су имали најразвијенију дипломатију свог доба, „умели су да буду и врло сурови према дипломатама уколико су знали или били сигурни да неће доћи до реципрочних мера према њиховим дипломатама“.49 У конзулском периоду римске историје било је правило да се виновници насиља над страним посланицима предају страној, непријатељској држави ради кажњавања.50 Правило је, изгледа, трпело и значајна ограничења. Тицало се превасходно живота и физичког интегритета страног посланика. Част и достојанство страног посланика није било лако очувати јер 45 46 47 48 49 50
ICJ Reports, Pravisional Measures, Order, 1979, стр. 19. Г. Гершић, op. cit., стр. 105. Wang Tieja, op. cit., стр. 210. Г. Гершић, op. cit., стр. 105. Б. Јанковић, Порекло и развитак дипломатије, у: Дипломатија, зборник радова – приредио Ђ. Лопичић, 2006, стр. 26. A. Rivier, op. cit., стр. 508.
26
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
је према њима гајено велико подозрење. У античком свету се говорило да је посланик добар човек послат у туђину да би лагао у интересу државе (Legatus est vir bonus peregre missus ad mentiendum rei publicae causa.) Према посланицима су предузимане бројне рестриктивне мере. Уред за варваре (Skrinion Barbaron) у Византији је, у ствари, надзирао стране посланике. Имали су сталну пратњу која се више старала да не остваре непожељне контакте него о њиховој безбедности. Када је посланик краља Фердинанда Ласки (Lasky) дошао у Истанбул 1539. године, његовој пратњи је, под претњом смртне казне, забрањено да се удаљава из куће у којој је била смештена и да се са било ким састаје.51 Уз то, како су владари били неприкосновени, није било лако помирити поштовање достојанства дипломата са строгим правилима дворског церемонијала. То, рецимо, илуструје пракса на отоманском двору. „Пре аудијенције посланик је морао скинути сво оружје, па чак и безопасни парадни мач и обући нарочито ‘диванско одело’, а то је био један турски кафтан са веома широким рукавима, који су стално два дворјанина (капиџи – баша) чврсто држала и водила посланика пред султана. При том су га његови пратиоци сваког часа вукли за рукаве и принуђивали на дубоке поклоне. Та се источњачка етикеција одржала до почетка XIX века.“52 Први европски посланик на јапанском двору сер Хери Паркс (Sir Harry Parks) био је 1869. у животној опасности јер је група самураја напала његову пратњу озлојеђена што се један варварин осмелио да подигне поглед на јапанског цара, сина богова.53 Правила о неповредивости дипломатских представника познавало је и исламско право.54 Дипломатски имунитети обухватали су „изузеће од пореза, правну заштиту личности емисара и његове имовине и безбедан повратак“.55 Уживање ових права подразумева да се посланик понаша поштено. У супротном, рецимо ако се бавио шпијунажом, могао је привремено бити ухапшен.56 Положај посланика је посебно био неповољан у случају избијања непријатељства. Тада су их третирали као таоце. На пример, Данска је 1659. шведског посланика са особљем посланства, међу њима и једног од класика међународног права Пуфендорфа (Puffendorf), држала у заточеништву. Пуфендорф је током заточеништва написао своје познато дело Основни појмови општег права.57 У Отоманској империји била је пракса да се посланици зараћене стране држе као сужњи у „Седам Кула“.58 У периоду повремене и спорадичне дипломатије, правило о неповређености дипломатских представника, екстензивно схваћено тако да је обухватало личну заштиту и сигурност како у фактичком, тако и у правном 51 52 53 54 55 56 57 58
Г. Гершић, op. cit., стр. 149. М. Кисовац, op. cit., стр. 13. Ibidem, str. 14. В. Mahmassani, op. cit., стр. 201–328. Ibidem, стр. 266. Ibidem. A. Rivier, op. cit., str. 509. Ibidem.
Историја дипломатије и дипломатска права
27
смислу, било је, у основи, довољно да омогући нормално обављање посланичке функције. Стална дипломатија тражила је, међутим, знатно разуђенија правила. Стални боравак на територији државе пријема и проширење активности дипломата ratione materiaе намеће спектар питања за правно регулисање – статус све бројнијег особља дипломатске мисије, право посланства и прихватање дипломатских представника, права и привилегије дипломатских представника; одговорност дипломатског представника; јурисдикција над дипломатским представницима; статус самог дипломатског представништва; дипломатски азил и друга. Одговарајућа правила су се лагано кристализовала у пракси држава у облику обичајних правила. У том периоду је упадљива доминација обичаја као формалног извора дипломатског права. Са изузетком Правилника о класама и рангу дипломатских представника садржаног у анексу „D“ завршног акта Бечког конгреса из 1815. и Протокола Ахенског конгреса из 1818. године, мултилатералне уговорне аранжмане у материји дипломатског права државе нису склапале до друге половине XX века. Покушаји кодификације у Друштву народа нису уродили плодом.59 Усвојена је једино кодификација регионалне природе – Конвенција о дипломатским представницима – на Шестој међународној конференцији америчких држава одржаној у Хавани 1928. године. Ова кодификација се држала, углавном „општеприхваћених принципа“, како је наглашено у њеној преамбули, али је повукла разлику између редовних и изванредних дипломатских представника. Под потоњим подразумева представнике којима је поверена посебна мисија или који су акредитовани да представљају владу на конференцијама, конгресима или другим међународним организмима“.60 Тако је направљена разлика између традиционалне билатералне дипломатије, на једној страни, и специјалних мисија те мултилатерарне дипломатије, на другој. У XIX и почетком XX века извршено је неколико доктринарних кодификација61 које садрже и правила дипломатског права. Њихов домашај је, међутим, ограничен, будући да у основи представљају теоријска мишљења лишена обавезности. Истог ранга је и пар полузваничних кодификација.62 Те кодификације, иако необавезујуће, својом садржином доказују висок степен сагласности о релевантним питањима дипломатског права. Та чињеница сама по себи говори о једној универзалној правној свести о важности дипломатске функције која је повезана са, као у ретко ком делу 59 60 61
62
В. AJIL 1932, vol. 28, No. 2, стр. 2–5, Бартош, op. cit., стр. 356. Члан 2. Конвенције. Блунчлијев (Bluntschli) Draft Code (1868); Флореов (Fiore) Draft Code (1890); Песоин (Pessoa) Draft Code (1911); Филиморов (Phillimore) Draft Code (1926); Струпов (Strupp) Draft Code (1926) – за текстове, в. AJIL 1932, vol. 26, No. 2, стр. 144–153, 153–162, 164–168, 177–181. Резолуција Института за међународно право (1895), Пројект америчког института за међународно право (1925), Пројект међународне комисије америчких правника (1927), Нацрт кодекса јапанског удружења за међународно право (1926) и Резолуција Института за међународно право (1929) – за текстове, в. AJIL 1932, vol. 26, No. 2, стр. 162–163, 164–175, 185– 187.
28
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
међународног права, узајамношћу интереса државе одашиљања и државе пријема генерисала правна правила и у периоду релативно неорганизоване међународне заједнице. Званичне кодификације дипломатског права које се доносе од половине XX века за предмет имају два дела corpus-а iuris-а diplomaticus-a: а) мултилатералну дипломатију која је везана и настанак и деловање међународних организација и б) традиционалну билатералну дипломатију на релацији држава – држава. У периоду од две године донете су Конвенција о привилегијама и имунитетима Уједињених нација (1946) и Конвенција о привилегијама и имунитетима специјализованих агенција (1947). Појава међународних организација изнедрила је нову форму дипломатије – мултилатералну дипломатију – коју одликује како међусобно општење представника држава у организацији, тако и општење службеника и функционера организације са представницима држава у организацији. Наведене две конвенције уређују правни статус представника држава и службеника Уједињених нација и специјализованих агенција, који није обухваћен правилима традиционалне билатералне дипломатије, док је поступак вишестране дипломатске активности уређен релевантним правилима међународног права и унутрашњим правом организације. Те две конвенције, које су се углавном ослањале на праксу Друштва народа и Међународне организације рада (МОР), садрже опште принципе о положају представника држава и службеника специјализованих агенција изграђене на бази аналогије са положајем дипломатских представника у билатералној дипломатији. Супстанцијални елемент права мултилатералне дипломатије је Конвенција о представљању држава у њиховим односима са међународним организацијама мултилатералног карактера из 1975. године. Конвенција у своја 92 члана детаљно уређује релевантна питања три облика мултилатералне дипломатске активности у крилу универзалних међународних организација – мисије при међународним организацијама, делегације при органима организације и на конференцијама које се организују под окриљем организације и делегације посматрача при органима и на конференцијама. Ове конвенције су, по својој природи, превасходно прогресиван развој у дипломатском праву, с обзиром на то да правила обичајног права нису регулисала статус и активности ове врсте дипломатских представника. Други део corpus-а iuris-а diplomaticus-a чине конвенције које за предмет имају традиционалну билатералну дипломатију, ad hoc и сталну. Ad hoc дипломатија уређена је Конвенцијом о специјалним мисијама (1975). Правила Конвенције су, уз пар изузетака који изражавају специфичну природу ad hoc дипломатије, рађена према аналогији са правилима која важе за сталну дипломатију.
Историја дипломатије и дипломатска права
29
Основни инструмент у дипломатском праву је Конвенција о дипломатским односима из 1961. године. Она има две битне одлике. С једне стране, она је сложен и свеобухватан систем правила о билатералној дипломатији који, истовремено, служи као модел за конструкцију правила о ad hoc и мултилатералној дипломатији. Њена правила о имунитетима, привилегијама и повластицама дипломатских представника су, такође, основа за третман највиших државних функционера, укључујући и шефа државе, када борави у иностранству, јер њихов положај није изричито уређен правилима међународног права. С друге стране, Конвенција има универзалан домашај ratione personae, односи се на све државе, како старе, тако и новостворене. У томе лежи значајна разлика између ње и осталих извора дипломатског права који су били део ексклузивног, класичног европског права. Конвенција је комбинација кодификације и прогресивног развоја дипломатског права. Правила обичајног права допуњавана су и мењана новим правилима која изражава дух и природу универзалног, демократског међународног права утемељеног на сувереној једнакости држава. У преамбули Конвенције се, између осталог, каже да је један од циљева Конвенције да се остваре циљеви и начела Повеље Уједињених нација. Понеки реликт старог европског међународног права које је државе делило на оне вишег и оне нижег ранга остао је, међутим, у тексту Конвенције. Тако је задржана подела шефова дипломатских мисија на амбасадоре и посланике, те повлашћен положај папских дипломатских представника у односу на друге шефове мисија.
30
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ЛИТЕРАТУРА A. Maresca, Teoria e Tecnica del Diritto Diplomatico: Introduzione alla Diplomazia, 1982. A. Watson, Diplomacy: The Diagogue between States, 1982. A. F. Cooper and B. Hocking, ‘Governments, Non-Governmental Organizations and the Recalibration of Diplomacy’ (2000) 14 Global Society. B. Sen A Diplomat’s Handbook of International Law and Practice, 1979. B. Janković, Diplomatija, 1988. C. Jönsson and M. Hall, ‘Communication: An Essential Aspect of Diplomacy’ (2003) 4 International Studies Perspectives. C. S. Blaga, L’évolution de la diplomatie, 1938. D. E. Queller, The office of Ambassador in the Middle Ages, 1967. E. Denza, Diplomatic Law: Commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations, 1998. E. Sucharipa, ‘21st Century Diplomacy’(2001) 19 Österreichisches Jahrbuch für Internationale Politik. E. Nis, Poreklo međunarodnog prava, 1895. E. M. Satow, A Guide to Diplomatic Practice, 1979. F. C. Schuller and T. D. Grant ‘Executive Diplomacy: Multilateralism and Managing American Power’ (2003) 79 International Affairs. G. Geršić, Današnje diplomatsko i konzularno pravo, 1898. Génet, Traité diplomatique et le Droit Diplomatique, 1931. G. R. Berridge, Diplomacy: Theory and Practice, 2002. J. Hoffman ‘Reconstructing Diplomacy’ (2003) 5, British Journal of Politics and International Relations. J. Melissen, The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations, 2007. J. Salmon, Dictionnaire de Droit International Public, 2001. J. Vaïse, Transformational Diplomacy, 2007. J. R. Fox, Dictionary of International and Comparative Law, 1997. Karović, Diplomacija, 1936. L. Bély and others (eds.), Histore de la Diplomatie Françqise, 2007. L. Dembinski, The Modem Law of Diplomacy: External Missions of States and International Organizations, 1988. M. Mitić, S. Đorđević, Diplomatsko i konzularno pravo, 2007. Numelin, The Beginnings of Diplomacy, 1950. Potemkin, Istorija Diplomatije, 1945. R. P. Barston, Modern Diplomacy, 2006. V. Kisovac, Diplomatski predstavnici, 1939.
ДРУГИ ДЕО
ПРАВО ПРЕДСТАВЉАЊА ДРЖАВА – УНУТРАШЊЕ ИЛИ МЕЂУНАРОДНО ПРАВО 1. ОПШТА РАЗМАТРАЊА Положај и овлашћења државних органа у међународним односима одређени су у пракси правилима унутрашњег и међународног права. Та правила се не морају нужно поклапати, и у уставној пракси се често не поклапају, па је отуда од суштинске важности одредити које је од ова два права – унутрашње или међународно примарно у материји представљања државе у међународним односима. Теријска мишљења о овом питању се увелико разликују а међународна пракса је неуједначена. У основи ових разлика лежи шире питање односа унутрашњег и међународног права. И теорија и пракса питање третирају понајвише кроз представљање држава у закључењу међународних уговора. То је и разумљиво јер се уговорима преузимају перфектне обавезе и стичу права у односима између држава. Али, стварни домашај одговора који се дају је знатно шири и, mutatis mutandis, важе за међународно представљање држава у целини.
2. ТЕОРИЈА МЕЂУНАРОДНОГ ПРАВА Одговори које даје теорија међународног права о питању да ли је и којој мери повреда формалних органичења утврђених прописима унутрашњег права, тј. прописа о надлежности за закључење уговора релевантна у међународном праву сведоче о дубоким разликама. Две основне теорије, интернационалистичка1 и уставна (конституционалистичка)2 стоје на дијаметрално супротним позицијама. Широки простор који их раздваја попуњавају еклектичке или компромисне теорије, међу којима, такође, нема превише заједничких тачака.
2.1. Интернационалистичка теорија Вуче корен из периода када је владар поистовећен са државом, те је у ствари, сматран за субјекта међународног права. Последица која се непо1 2
Назива се и теоријом шефа државе (Head of State Theory), теоријом о ирелевантности уставних ограничења, формалном теоријом. Синоними за овај назив су: теорија уставне ексцепције, теорија о релевантности уставних ограничења.
34
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
средно рађала je jus representationis omnimodae на страни владара, тј. владар је сам закључивао међународне уговоре.3 Отуда долази и један од синонима – теорија шефа државе (Head of State Theory). У модернизованој верзији, разрађеној посебно у англосаксонској доктрини, термин „шеф државе“ екстензивно се тумачи, тако да се у домену изражавања пристанка на обавезивање, осим формалног шефа државе, ту укључују и шеф владе и остали највиши извршни органи.4 На тако схваћен појам шефа државе надовезује се и учење о видљивом, очигледом (apparent; ostensible) овлашћењу, по коме су државе у обавези да извршавају све међународне споразуме закључене од органа који делују у оквиру очигледног овлашћења. То правило се издваја из захтева за правном сигурношћу јер би се у супротном државни органи једног преговарача нашли у апсурдној ситуацији да испитују само пуномоћје и тиме се упуштају у питање овлашћења регулисано унутрашњим правом другог преговарача. Интернационалистичка теорија полази од премисе да међународно право, суверено и независно од унутрашњег права, одређује круг лица која представљају државу у међународним односима и начине на које може бити изражен пристанак државе да буде обавезна уговором. Из тога произилази да, ако орган кога међународно право сматра овлашћеним да иступа у име државе изрази пристанак на обавезивање у облику који предвиђа међународно право, околност да је притом тај орган повредио прописе унутрашњег права о надлежности за закључење уговора не може се, per se, истаћи као основ неважности уговора. Последице непоштовања одредаба унутрашњег права остају ограничене на унутрашњи поредак и огледају се у интерној неважности уговора или у одговорности органа који је деловао ultra vires или кумулативно. У том смислу класичан је став Анцилотија (Anzilotti) који каже: „La conclusion a laquelle nosu arrivons est done que le droit international impute a l’Etat la declaration de la volonte de stipuler faite en dur forme par le chef de l’Etat, sans prendre egard aux dispositions constitutionneles qui, d’une facon quelconque, limitent su competence ou lui imposent dés devoirs.“5 У функцији одбране става о ирелевантности одредаба унутрашњег права о надлежности за закључење уговора прави се разлика између надлежности у погледу формирања воље државе у међународним односима и надлежности у погледу изјављивања воље у међународним односима.6 Држави се признаје ексклузивно право како да утврди органе у чијој је надлежности формирање воље тако и органе који ту вољу изјављују у односима са другим субјектима. Тежиште је, међутим, на томе да органи за спољашње заступање, утврђени унутрашњим правом, имају у очима међународног права 3 4 5 6
М. Бартош, Међународно право, 1958, III, стр. 212; M. Jones, Full powers and ratification; A study in the development of Treaty – making procedure, 1946, p. 5 и даље. K. Holloway, Modern trends in treaty law, 1967, стр. 129. D. Anzilotti, Cours de Droit International, 1929, I, стр. 366. C. Fairman, Competence to bind the State in International Engagement, American Journal of International law, 1936, vol. 30, стр. 441; Verdross A., Yearbook of International law Commission, 1963, I, стр. 8, par. 5; Ago R., ibidem, стр. 12, par. 42.
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
35
објективни статус. Унутрашње право исцрпљује своју улогу самим постављањем лица на одређене положаје, будући да лица на таквим положајима међународно право опрема потпуним овлашћењем да у међународним односима заступају државу која их је поставила на одређене функције. Такво лице постаје надлежни орган и првенствена комуникација између државе и осталих држава. Опремајући лица на одређеним положајима овлашћеним да заступају државу у међународним односима, међународно право не поступа арбитрарно већ једноставно уобличује у правно правило универзалну и сталну праксу држава. У координатама изложених схватања крећу се и други писци.7 И наши писци испољавају склоност да прихвате основне премисе интернационалистичке теорије. Анцилотијеву тезу је нарочито бранио Ђ. Поповић. Он сматра да у међународном праву не важи начело nemo censetur ignorare legem. „Субјекти међународног права нису дужни да се брину о интерно-правним законима који ни по чему не спадају у међународно-правни домен. На међународно-правном терену не води се рачуна о интерним уставним одредбама које ограничавају компетенцију шефа државе. Међународно право се задовољава изјавом његовом учињеном у име државе у захтеваној форми према међународном праву.“8 Проф. Андраши (Andrassy) поставља питање да ли „вриједи уговор код којега су испуњене све формалности међународног права, али нема одобрења које прописује унутрашње право државе уговорнице“ и одмах каже да је „исправније... да се не треба обазирати на унутрашње прописе, већ да је довољно да су испуњени прописи међународног права“.9 У свом уџбенику проф. Аврамов се посебно не бави овим питањем, али из схватања о ирелевантности уставних прописа о забрани капитулације произилази прећутно прихватање интернационалистичке теорије.10 Иблер квалификује као неприхватљиво схватање по коме „уговора нема... ако се иза ратификације, као њезина неопходна основа и увјета дјелотворности, не налази одобрење за то позваног фактора унутрашњег правног поретка, и то дано у складу са тим поретком“.11 Подела међу теоретичарима нашла је одраза и у Комисији за међународно право током рада на кодификацији правила међународног уговорног права. Четири специјална известиоца су заступала различита гледишта и поред тога што су сви представници једног правног система. Фицморис (Fitzmaurice) је безрезервно подржао интернационалистичку 7
8 9 10 11
G. Schwarzenberger, International Law, 1957, стр. 429–430; G. Fitzmaurice, The Law and the procedure of the International Court of Justice, British Yearbook of International Law, 1957, vol. 33, стр. 267–269; Bishop General Course of Public International Law, Recueil des Cours, Collected cours of the Hague Academy of International Law, 1965, vol. 115, стр. 340–343; Seid I Hohenveldern, Transformation or adoption of International Law into Municipal Law, ICLO 1963, vol. 88, стр. 102– 103; H. Blix, The Treaty-making power, 1960, стр. 392–397; P. Sibert, Traite de droit International public 1951, стр. 217–221; J.H.W. Verziji The jurisprudence of the World Court 1965, I, p. 366. Ђ. Поповић, Међународно уговорно право, 1939, стр. 49. J. Andrassy, Međunarodno pravo, op. cit., стр. 324. С. Аврамов, Међународно јавно право, стр. 425–426. V. Ibler, Protivustavna ratifikacija, Jugoslovenska revija za međunarodno pravo, 2/1956.
36
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
тезу. У члану 10. свог трећег извештаја истиче да „consent means consent on the international plane, and the reality of such consent is not impaired by that, on the domestic plane, certain consents are lacking; or that has otherwise been a failure by the States concerned, or its authorities, to observe the correct constitutional proces...“12 И међу члановима Комисије уочљива је линија поделе, с тим што се тежиште померало са уставне на интернационалистичку теорију. У дискусијама које су поводом Брајерлијевог (Brierly) извештаја вођене о противуставности ратификације већина чланова Комисије држала је страну уставној теорији.13 Једино је Франсоа (François) заступао гледиште да, ако је шеф државе ратификовао уговор у оквиру својих формалних овлашћења, уговор обавезује државу без обзира на то да ли је притом поштовао уставну процедуру. Околност да је шеф државе поступао ultra vires није од интереса за међународно право, јер је прекорачење овлашћење аспект суштинског вршења овлашћења и као такво у домен унутрашњег права.14 Но, већ 1963. године догађа се готово коперникански обрт. Коментаришући члан 5. другог Волдоковог (Waldock) извештаја.15 Аго (Ago),16 Бригс (Briggs),17 Грос (Gross),18 Цурока (Tsuruoka),19 Де Луна (de Luna),20 доследно бране интернационалистичку теорију. Сумирајући дискусију специјални известилац Волдок је на 677. састанку Комисије констатовао да је претежна већина јасно и, како је нагласио, можда неочекивано, прихватила интернационалистички наступ.21 Аргументи којима се брани интернационалистичка теорија могу се поделити на аргументе теоријске и аргументе практичне природе. Од првих, својом специфичном тежином издвајају се: а) Дуализам као теоријско виђење односа међународног и унутрашњег права.22 Примењена на конкретно питање дуалистичка концепција повлачи разлику између интерне и међународне ваљаности уговора, односно ако се задржимо на ратификацији између међународноправне (extrinseque) и уставноправне (intrinséque) ратификације.23 У случају закључења уговора повредом унутрашњих прописа о надлежности од стране органа које међународно право сматра овлашћеним да говоре у име државе, уговор је обавезан за државу са становишта међународног права, док на унутра12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
G. Fitzmaurice, Third Report on the Law of Treaties, Doc. A/CN, 4/115, стр. 25. Од девет чланова Комисије осам се изјаснило за тезу о ништавости противуставне ратификације, Doc. A/CN, 4/SR. 86, стр. 15. Ibidem, стр. 14, par. 53. Doc. A/CN, 4/156 and Addenda. Yearbook of International Law Commision, 1963, I, стр. 5, par. 24. Ibidem, стр. 9, par. 9. Ibidem, стр. 9, par. 15. Ibidem, стр. 9, par. 23. Ibidem, стр. 9, par. 41. Yearbook of International Law Commision, 1963, I, стр. 20, par. 73. V. Ibler, op. cit., стр. 279–281 Ibidem, стр. 271; А. Magarašević., Osnovi Međunarodnog prava i međunarodnih odnosa, 1968, стр. 281; Против такве поделе в. М. Бартош, op. cit., стр. 230.
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
37
шњем плану такав уговор могу прихватити судови и други органи као fait accompli, илегалан по свом пореклу,24 или одбити примену уговора по цену ангажовања међународне одговорности државе.25 б) Постојање одвојених, генетски независних, надлежности државних органа на унутрашњем и међународном праву. Ови органи су унутрашњу надлежност добили од унутрашњег права, а међународну од међународног права. Услед те генетске раздвојености, једна уговорница нема ни потребу ни право да улази у оцену да ли се представник друге уговорнице понаша у складу са одредбама унутрашњег права своје земље. Међународно право фактички установљава необориву претпоставку (praesumptio iuris et de ture) да орган који оно овлашћује да у међународним односима заступа државу, поступа у складу са унутрашњим правом. Аргуменат се допуњава начелом ефективитета које in concreto подразумева сазнање о томе ко је ефективно највиши орган спољњег заступања ако је реч о издавању ратификационих инструмената,26 односно који су уопште ефективни органи спољнег заступања када се ради о изражавању пристанка на обавезивање на друге начине (тј. начине које међународно право признаје поред ратификације). в) Потреба очувања ауторитета правила pacta sunt servanda. Потребе стабилности и извесности у уговорним односима налажу да се државе приликом склапања уговора ослоне на јаснији и сигурнији основ од прописа унутрашњег права, а тај се основ види у категорији видљиве, очигледне способности (apparent ability) одређених лица да у својству државних органа обавежу своју државу. У супротном би се створио широк простор за испољавање malo animo, злонамерна истицања повреде унутрашњих прописа као претекст за ослобађање од извесних уговорних обавеза. г) Уговорна способност државе је категорија међународног права. Стога је логично да и модалитети вршења тога права буду предмет међународноправног регулисања. Логици ствари се додаје и разлог практичне природе. С обзиром на то да је унутрашња регулатива у овом погледу веома различита, то конкретном случају међународно право, предвиђајући једнака решења за све чланице међународне заједнице, уноси елеменат стабилности. д) Држава се не може позивати на своје унутрашње право ради ослобађања од уговорних обавеза. Ово правило се сматра општеприхваћеним27 и снажно истакнутим у јуриспруденцији међународних судова.28 24 25
26 27 28
C. Wright, The constitutionality of treaties, American Journal of International Law, 1919, vol. 13, стр. 242, 250. Ibler каже „...уговор (би) иначе у сваком случају требало испуњавати и тако на једну протузаконитост везати и саставити другу (испуњење уговора која интерноправно није на снази)... Са стајалишта међународног права држимо да је неиспуњење уговора његово кршење и да повлачи за собом дужност и обавезу надокнадити недужној страни тако насталу штету“. В. Ibler, op. cit., стр. 283. Ibidem, стр. 281. Члан 27. Конвенције утврђује: „Држава се не може позивати на одредбе свог унутрашњег права као оправдање за неизвршење уговора.“ Случај слободних зона Жекса и Савоје – Publications of Permanent Court of International Justice, Ser. A, No. 24, стр. 12; Случај Грчко-Бугарских заједница – Publications of Permanent
38
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Теоријским аргументима се прикључују и аргументи практичне природе: а) Прописи унутрашњег права су често штури, нејасни и, тако, подложни различитим тумачењима. Нису ретке ситуације да се јединствена тумачења не могу постићи на унутрашњем плану,29 па се онда логички намеће питање: да ли је то могуће учинити на међународном плану? Могуће је, на пример, замислити случај да шеф државе, оцењујући да је ситуација ургента, преузме одговорност за ратификацију уговора, иако је свестан да за такав поступак нема одобрење представничког тела, јер сматра да то налаже егзистенцијални интерес државе. Да ли је тада оправдано политичкој оцени највишег органа спољњег заступања једне државе супротставити сопствену оцену засновану на граматичком тумачењу одредаба туђег унутрашњег права? б) Неприкладност истраживања и квалификације унутрашњег права сауговарача. Упуштајући се у подробну анализу уставног права друге уговорнице, што је извесно логична претпоставка уставног приступа, и дефинишући свој став према том праву, уговорница се практично меша у унутрашње послове друге уговорнице и вређа њен суверенитет. То је нарочито упадљиво у случају да из те анализе проистекне уверење да је, рецимо, шеф извршне власти прекорачио своја уставна овлашћења приликом склапања уговора. Шта тада учинити? Постоје две могућности у оквиру логике уставне теорије – или да се без образложења одустане од закључења уговора или да шеф извршне власти друге државе обелодани претпостављену повреду устава, што би довело до природне реакције у облику одбране свог највишег органа спољнег заступања. в) Немогућност испитивања прописа унутрашњег права у случају склапања мултилатерарних уговора. Ако за тренутак прихватимо да је правно и фактички могуће утврдити релевантне уставне прописе друге државе, поставља се питање да ли је то могуће у односу на све ситуације. Очигледно је да је таква претпоставка на врло климавим темељима у односу на мултилатералне уговоре и то, барем, из два разлога: прво, због учешћа великог броја уговорница са различитим правним системима, и друго, због могућности да државе које нису учествовале у преговорима ex post стекну статус уговорнице приступањем. Да би се поменута претпоставка макар и делимично оставрила, требало би, у ствари, међународну конференцију сазвану с циљем закључења уговора претворити у скуп који би се бавио упоредноправном анализом унутрашњих прописа преговарача о надлежности за закључења уговора. г) Раширена пракса склапања уговора у упрошћеној форми. Ова врста уговора се, у светлу уставних одредби великог броја држава, може квалификовати као противуставна. Међутим, међународна пракса не само што не оспорава ваљаност оваквих аранжмана, већ бележи њихов стални по-
29
Cours of International Justice, Ser. A/B, No. 44, p. 24; Случај права риболова – International Court of Justice Reports 1951, стр. 181. В. проблем тумачења чл. 27. Устава Француске, М. Бартош, op. cit., стр. 231, фус. 1.
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
39
раст како у погледу броја, тако и у погледу значаја питања која се њима регулишу. Штавише, ни унутрашњи судови нису склони да уговорима у упрошћеној форми одрекну ваљаност.30
2.2. Уставна теорија Према уставној теорији, поштовање прописа унутрашњег права о надлежности за закључење уговора јесте conditio sine qua non ваљаности уговора. То је, можемо констатовати, упориште око кога се групишу све присталице ове теорије. Не слажу се потпуно у томе како до овога долази – да ли вољом националног законодавца или вољом међународне заједнице која унутрашњем поретку делегира право да одреди органе надлежне да обавежу државу на међународном праву. Присталице првог схватања су у упадљивој мањини,31 што свакако ваља приписати чињеници да ово схватање имплицитно негира постојање међународног права. Већина заговара идеју о renvoi међународног на унутрашње право.32 На тај начин прописи унутрашњег права о надлежности улазе у corpus правила међународног права. Према томе, држава се, ступајући у преговоре ради закључења уговора, не може ослонити на способност неких државних органа да изразе вољу државе, макар то били и шеф државе или владе, а да не дође у ситуацију да склопљени уговор буде нападнут због претпостављене повреде унутрашњег права других учесница у преговорима. Поштовање прописа унутрашњег права је битан услов за формирање воље државе, тако да је уговор закључен повредом тих прописа ништав или рушљив. Уставна теорија је прихваћена у већем броју доктринарних кодификација.33 Уграђена је и у Конвенцију о уговорима34 усвојену на Шестој међународној конференцији америчких држава одржаној у Хавани 1928. и у Нацрту међународне комисије америчких правника35 од 1927. године. У духу те теорије формулисан је чл. 4. Нацрта првог специјалног известиоца Брајерлија: 30
31
32
33
34
35
Вилдхабер (Wildhaber) је предузео опсежну анализу те праксе и дошао до закључка да су „сви унутрашњи судови веома нерадо повлаче јасну, оправдану разлику између уговора и споразума у упрошћеној форми“ и чак су још одбојнији у томе да „оглас противуставности било ког споразума у упрошћеној форми“ – L. Wildhaber, Treaty Making Power and Contitution: An International and Comparative Stydy, 1971, стр. 143. Tako, Шаји (Chailley) kaže da „droit constitutionnel en tant que tel qu’il appartient de déterminer les regles de compétence et de procédure...“ – P. Chailley, La nature juridique des traites internationaux selon le droit contemporain, 1932, стр. 180. Renvoi се различито схвата. Русо (Rousseau) наводи три теорије о renvoi – v. Rousseau C., Droit international public, I, 1970, стр. 195–196. С обзиром на то да ове разлике не дирају основну примесу уставне теорије о њима нећемо посебно расправљати. Dudley Field’s Draft Code art. 190. Field’s Qutlines of an International Code, 1876; Bluntchill J.C. Le droit international codife 1881, art. 404 bis-trad. Lardy; Fiore P., International law codified 1918, стр. 752. Члан 1. Конвенције гласи: „Уговори ће се склапати од стране надлежних органа држава или њихових представника у складу са односним интерним правом.“ – Hudson, International legislation 1931, IV, стр. 2378. Слично је формулисан и чл. 1. Нацрта усвојеног на VI конференцији америчких држава 1927.
40
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
1. „Уговорну способност једне државе или међународне организације може вршити било који орган или органи дотичне државе или међународне организације који су предвиђени њеним уставом. 2. Ако не постоји супротна одредба у њеном ставу, сматра се да је уговорна способност једне државе поверена шефу државе.“36 У Комисији је, како смо истакли,37 била подржана у дискусији поводом Брајерлијевог нацрта, али је та подршка пресахнула у дискусијама вођеним 1963, мада су је елоквентно заступали Тункин (Tunkin),38 Јасин (Yasseen),39 и Паредес (Paredes).40 Аргументима уставне концепције није одолео ни део наше теорије. Писац првог уџбеника међународног права на српскохрватском језику М. Новаковић каже да „Уставно право појединих држава одређује надлежну власт за закључење уговора“.41 Надаље, истиче да ако шеф државе, супротно уставу, ратификује уговор не сачекавши votum парламента, та би ратификација била потчињена једном резолутивном услову и осуђена да падне ако парламент одбије ратификацију.42 Проф. Бартош квалификује као теоријски исправан став о ништавости противуставне ратификације, мада сматра да је опасан по правни саобраћај између држава.43 Бакотић и Пађен изгледа су, такође, склони да прихвате аргументе уставне теорије, мада је њихов став недовољно прецизан. Наиме, констатујући да јесте „добар дио данашњих међународних обавеза настаје уз повреду или барем заобилажење уставних прописа“, они изражавају сумњу у практичну примену члана 46. Конвенције, али, такође, истичу да је „битно (је) обратити позорност на чињеницу да међународно право, ипак о тим унутрашњим ограничењима води рачуна“ те да је, стога „потребно пронаћи темељне уставне прописе који одређују надлежност за закључивање међународних уговора“.44 Проф. Јанковић се о овом питању директно не изјашњава, али приликом разматрања противуставне ратификације истиче да данас преовладава гледиште да противуставна ратификација не може бити пуноважна и, притом, указује на то да би супротно решење „било противно правној свести“, те да „пракса држава, а и судска пракса, даје доста примера који говоре у прилог овог схватања“.45 Уставна концепција се подупире следећим теоријским аргументима: 1) Maхima qut cum alio contrabit non est vel non debet esse ignarus conditiones eius.46 Ово правило, преузето из грађанског права, где, иначе, 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46
Report by J. L. Brierly, Special Rapporteur, Doc. A/CN 4/23, art. 4. В. анализу интернационалистичке теорије. Yearbook of International law Commission, 1963, I, стр. 15, par. 20. Ibidem, pp. 6–7, par. 43, 44. Ibidem, pp. 10–11, par. 32, 33. М. Новаковић, Основи међународног јавног права, 1938, II, стр. 78. Ibidem, стр. 87. М. Бартош, op. cit., стр. 234. Пађен-Бакотић, Вањски послови Југославије 1972, стр. 57. Б. Јанковић, Међународно јавно право, 1970, стр. 258. Неодређени домашај ове Улпијанове максиме дефинише Ривије (Rivier): „Ово правило је основано на очигледној користи и самој природи ствари; њега треба одржати као правило
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
41
нема универзалну примену, подразумева двоструку обавезу државе која учествује у преговорима за закључење уговора: а) да установи који је орган по унутрашњем праву другог преговарача надлежан да закључи уговор и б) да ли су испуњени услови под којима тај орган може да закључи уговор. 2) У случају повреде уставних ограничења нема сагласности воља. По овом схватању, интернационалистичка теорија повлачи неодрживу разлику између воље унутар државе и воље државе у међународним односима. Поштовање уставних прописа услов је за формирање воље, те непоштовање тих прописа значи да воља државе није ни формирана. Признати ваљаност уговору који је настао на такав начин значило би, по овом схватању, ићи против правила ex iniuria jus non oritur. 3) Неприхватљиво је да се један уговор може сматрати ваљаним на међународном плану, а неважећи на унутрашњем плану. Уговор се закључује са циљем да се регулише одређени однос по међународном праву, а тај циљ се у случају уставних ограничења не може остварити јер неважност уговора на унутрашњем плану подразумева његову неприменљивост. У исто време, указује се и на правнополитичке ефекте уставне теорије у виду позитивног учинка поштовања уставних ограничења по одржање демокатије и представничке владе (representative government). Сматра се да толерисање противуставних поступака извршне власти крњи прерогативе представничког тела и подрива темеље демократије. Сличном циљу служи и аргумент да поштовање уставних ограничења иде у прилог малим земљама, с обзиром на могућност неовлашћеног закључивања уговора који би дирали у његове виталне политичке и економске интересе.47
2.3. Еклектичке или мешовите теорије Под мешовитим или еклектичким подразумевамо општи (збирни) назив за схватања која покушавају да премосте растојање које дели интернационалистичку и уставну теорију. У зависности од чињенице да ли у конкретној варијанти претежу елементи једне или друге теорије, схватања ове оријентације можемо поделити у две групе: A) модификације или ублажене варијанте уставне теорије и Б) модификације или ублажене варијанте интернационалистичке теорије.
* A) Модификације ове оријентације су бројније. Ratio њиховог настанка лежи у спознаји о опасности коју ригидна уставна теорија носи по правилу pacta sunt servanda. Уопште, узев, одступања од преми-
47
доброг понашања у томе смислу... да се незнање или равнодушност у таквој прилици може сматрати као непажња или повреда права на поштовање. Али то правило не треба узети у обзир у томе смислу да треба проверавати реч поглавара стране државе... такво проверавање било би такође непоштовање.“ – А. Ривије, Основи међународног права 1898, II, стр. 50–51. Yearbook of International law Commission, 1963, I, стр. 9, par. 11.
42
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
се да су уставна ограничења од утицаја на ваљаност међународног уговора су двојака: с једне стране, огледају се у признавању таквих дејстава само оним ограничењима која се тичу надлежности за закључење уговора и, с друге стране, у дефинисању услова под којима та ограничења могу утицати на ваљаност уговора. У материјалном смислу ти услови су обезбеђења од претераног прибегавања претпостављеној повреди уставних ограничења ради ослобађања од уговорних обавеза. Према једном схватању, само повреда јасних и очигледних уставних одредаба представља правни основ неважности уговора. Бадеван (Basdevant) каже да „L’autre Etat n’a pas a la controler, a verifer son exactitude constitutionnelle“. Међутим, повлачи разлику између простих ирегуларности у поступку и материји ратификације и очигледне повреде устава (en violation manifeste de la Constitution). У потоњем случају било би, према схватању Бадевана, супротно начелу узајамног поштовања које државе дугују једна другој, инсистирати на обавезној снази тако закљученог уговора. Држава која би истакла ваљаност таквог уговора повредила би своје међународне обавезе.48 Слично је схватање Мек Нера (Mc Nair). Истина, овај аутор утврђује неколико услова који треба да стекну да би повреда релевантних уставних ограничења фигурирала као основ ништавости. Из тога разлога, Мек Нерово схватање садржи у себи неколико варијанти уставне теорије. Варијанта о којој сада расправљамо састоји се у томе да се држава која пориче ваљаност уговора закљученог у њено име може с тим циљем позвати само на одредбе устава или уставног права које се односе на надлежност за склапање уговора, или се односе на форму у којој уговор има бити сачињен уклолико су оне очигледне (notorius) и могу бити лако установљене истраживањем (inquiry).49 Према другом схватању, релевантност уставних ограничења коригује се правилом о преклузији (estopped). Разлике постоје у односу на конкретне радње или пропусте које доводе до преклузије. О’Конел (O’Connel) наводи публиковање уговора и његово уношење у листу уговора, те случај кад држава приликом закључења уговора пропусти прилику да истакне резерву ратификације.50 Мек Нер, ипак, налази такве разлоге у протеку времена, делимичном извршењу или сличном понашању.51 У том духу се изјашњава и Lauterpacht – држава се не би могла позвати на повреду својих уставних прописа ако је пропустила да се на њу позове у дужем року или се понашала у складу са одредбама уговора или се користила одредбама уговора склопљеног противно њеним уставним прописима.52 48 49 50 51 52
J. Basdevant, La consclusion et la redaction des traites, Recueil des Cours Collected Courses of the Haguе Academy of International Law, 1926, vol. 15, стр. 581. Mc Nair, Constitutional Limitations of Treaty Making Power, Selected Papers and Bibliography of Lord Mc Nair, 1974, стр. 77. O’Connel, International Law, 1965, I, стр. 240–241. Mc Nair, op. cit., стр. 77. Report by H. Lauterpacht, Doc. A/CN 4/63, стр. 141.
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
43
Треће схватање читав проблем везује за одговорност државе. Харвардски пројекат у члану 21. стимулише: „Држава није везана уговором склопљеним у њено име од стране органа или власти која по њеном праву није надлежна да закључи уговор; међутим, држава може бити одговорна за штету која настане по другу државу из разумног ослањања (reasonable reliance) од стране потоње да је тај орган или власт био надлежан да закључи уговор.“53 Овакав изузетак заступају још Мек Нер54 и Лаутерпахт.55 По четвртој модификацији од значаја је добра вера за сауговорача. Тако је Фердрос (Verdross) предложио да се у чл. 5. Волдоковог нацрта укључи одредба на основу која би се искључила примена правила из параграфа 2. и 3. поменутог члана у случају да су органи надлежни за закључење уговора „били свесни или требало да буду свесни, да уговор не може бити дефинитивно закључен без пристанка другог органа или других органа заинтересоване државе“. Ту би ваљало подвести и случај када је држава била свесна или је могла бити свесна извесне уставне нерегуларности, али је томе претпоставила становиште органа друге државе да је ствар у реду са гледишта њеног устава. Претпоставка је да се државе у својим међусобним односима понашају bona fide, тако да се не би могло улазити у оцену заснованости становишта које је изнео надлежни орган поводом питања тумачења унутрашњег права државе коју тај орган заступа. Пета група присталица ублажавања постулата уставне теорије квалификује као релевантна само ефективна уставна ограничења. Принцип ефективности, дакле, доживљава јанусовску судбину – користе га као кључни аргумент и присталице уставне и присталице интернационалистичке теорије. У конкретној модификацији актуелан је тако што се сматра да само ефективне уставне одредбе које се тичу надлежности органа утичу на ваљаност уговора. Теоријски основ ове модификације је схватање о живом уставу или уставу у материјалном смислу речи. Б) Модификације интернационалистичке теорије су малобројне и састоје се, углавном, у ограничавају апсолутног дејства изјава органа који по међународном праву имају јасно и несумњиво овлашћење да обавезују своју државу у међународним односима. Техника којом се та ограничења остварују је двојака: с једне стране, рестриктивно се одређује круг лица која поседују јасно и несумњиво овлашћење (ostensible autbority), а с друге стране, утврђују се услови под којима се акти и пропусти таквих лица могу, у светлу односне унутрашње регулативе, квалификовати као основ неважности уговора. Прва ограничења се могу одредити као формална, а друга као материјална ограничења. Као типичан пример првог ограничења може се навести учење о дистинкцији између надлежности да се воља државе изјави у њеним споља53 54 55
Supplement to the American Journal of International Law, 1935, vol. 29, No. 4, стр. 992. Mc Nair, op. cit., стр. 77. Report by H. Lauterpacht, Doc. A/CN, 4/63, стр. 141.
44
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
шњим односима (Willens-Erklärungsberfugnis) и надлежности у погледу самог формирања те воље (Willens-Buldung).56 Потоња надлежност се односи на правила унутрашњег права која у уговорном процесу захтевају учешће државних органа различитих од оних у чијој је надлежности изражавање пристанка на обавезивање. Са становишта предмета о коме расправљамо ова ограничења су од интереса само за унутрашње право. Ограничења се, стога, нужно везују за органе који су иначе овлашћени да делују у име државе у међународном односу. Тако, Гек (Geck)57 предлаже да се овлашћеним лицима за изражавање пристанка на обавезивање сматрају шеф државе, шеф владе, министар иностраних послова и било које друго лице које поседује пуномоћје издато од наведених органа. Релевантност уставних ограничења зависи од тога који од побројаних органа изражава пристанак на обавезивање, као и од околности да ли и под којим условима овлашћено лице претендује да изрази пристанак на обавезивање. Према овом схватању, принцип добре вере58 налаже ирелевантност уставних ограничења у случају да пристанак на обавезивање изрази шеф државе или лице које поседује пуномоћје издато од шефа државе, шефа владе или министра иностраних послова. То правило, mutatis mutandis, важи и за шефа владе, односно министра иностраних послова у случају ако поседује овлашћење за изражавање изричитог пристанка које је издао шеф државе. Остају, дакле, потреба за утврђивањем правила унутрашњег права и, према томе, могућност да се та правила истакну као основ неважности уговора, само у случају ако се шеф владе или министар иностраних послова претендује на уставно овлашћење да изразе пристанак на обавезивање независно од шефа државе. Друго ограничење интернационалистичке теорије представља, у ствари, варијанту учења о очигледним повредама унутрашњег права са промењеном полазном премисом. Како је та варијанта нашла своје место у члану 46. Конвенције, о њој ћемо подробније расправљати у делу посвећеном анализи позитивног правног решења проблема.
3. МЕЂУНАРОДНА ПРАКСА Међународна пракса је у овом погледу сиромашна. Ситуацију компликује и чињеница да решења, по правилу, нису доследна и варирају од случаја до случаја. Осим тога, потребу анализе постојеће праксе сугеришу и додатни елементи: a) изражена склоност да се конкретни случајеви из праксе користе ради повреде теоријског става, чак и по цену прокрустовских поступака; 56 57 58
W. K. Geck, Conclusion of Treaties in violation of internal law, Zeitschrift fur auslandishes un öffentlishes Rest and Völkerresht, 1967, vol. 27, No 3, стр. 439. Ibidem, стр. 448–449. Основ оваквог решења налази се у општој уставној пракси да се шефу државе признаје право да својим изјавама непосредно обавезује државу. Ibidem, стр. 440.
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
45
б) оцена праксе је полазна основа за квалификацију решења утврђеног чланом 46. Конвенције.
3.1 Дипломатска пракса a) Приступање Аргентине Друштву народа59 У вези са приступањем Аргентине Друштву народа кључно питање у контексту предмета о коме расправљамо гласи: од ког тренутка се има сматрати да је Аргентина чланица Друштва народа – да ли од 1920. или од 1933. године? Спор се састоји у следећем: још пре ступања на снагу Версајског уговора и осталих мировних уговора закључених после Првог светског рата Аргентина је покушала да приступи Друштву народа, и то без резерве. У складу са том политичком одлуком аргентински министар је у Паризу информисао Е. Драмонда (E. Drumond) да је Аргентина „приступила Друштву народа, и да ће то приступање бити ратификовано чим домови (Chambers) дају одобрење“. Међутим, пошто је позив за приступање Друштву већ био формално упућен, аргентинска влада је доставила ратификацију без било какве резерве о одобрењу законодавног тела. Убрзо се аргентинска делегација повлачи из Скупштине Друштва, али наставља да делује у неким његовим активностима. Конгрес Аргентине је после 1923. издвојио средства за плаћање чланских дугова. Иако законодавно тело није одобрило приступање Пакту Друштва народа, влада је 1926. стајала на становишту да је Аргентина чланица Друштва са међународне тачке гледишта. Тек у септембру 1923. године, министар спољних послова Аргентине информисао је генералног секретара Друштву народа да је Конгрес „санкционисао... приступ наше земље Друштва народа, и у исто време одобрио Пакт у складу са уставним правима Конгреса, чиме је пружио правну ваљаност међународној вези која ће нас од сада међусобно обавезивати“. Из нотификације министра иностраних послова јасно произилази став да је Аргентина постала чланица Друштва 1933. године. Тај смисао нотификације није промакао пажњи Друштва који су једногласно одбацили такво тумачење. Нејасан је само правни основ оваквог схватања Друштва народа.60 б) Приступање Луксембурга Друштву народа61 Влада Луксембурга је у фебруару 1920. године упутила молбу за пријем у чланство Друштва народа и у тој молби изразила своју жељу да задржи статус неутралне државе. Оценивши да Друштво народа није спремно да јој у том погледу изађе у сусрет, делегација Луксембурга је у Женеви повук59 60 61
M. Hudson, The Argentine Republic and the League of Nations, American Journal of International Law, 1934, vol. 28, стр. 125–133. Ibidem, стр. 133. H. Blix, op. cit. стр. 324–328.
46
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ла резерву у погледу задржавања статуса неутралности, свесна да приступање Друштву без те резерве подразумева одговарајуће промене устава земље. У децембру 1920. године Скупштина Друштва народа гласала је у прилог пријема Луксембурга у чланство Друштва, а да претходно луксембуршки парламент није одобрио приступ организацији нити разматрао питање промене одговарајућих делова устава. У одговору на писмо министра иностраних послова Луксембурга којим је тражено мишљење о „провизорном статусу Великог војводства у вези с његовим правима и обавезама у односу на Друштво народа током прелазног периода док се не изврши ревизија Устава“, генерални секретар, а потом и Савет Друштва народа, истакли су expressis verbis да је пријем Великог војводства Луксембурга у Друштву народа „коначан и апсолутан, те да су права и обавезе Луксембурга установљена једно и у потпуности уласком Луксембурга у Друштву народа“. в) Заштита бугарске мањине у Грчкој (случај Politis) У вези са заштитом бугарске мањине у Грчкој чињенично стање изгледа у главним цртама овако: на састанку Савета Друштва народа одржаном крајем септембра 1924. грчки представник Политис (Politis) поднео је на усвајање текст споразума о заштити бугарске мањине у Грчкој постигнут у преговорима са бугарским представником. Овде су од значаја два момента: прво, да једна од одредаба тог споразума предвиђа да ће „одредбе овог нацрта ступити на снагу чим буду одобрене од Савета Друштва народа“62 и, друго, да се у тексту нацрта помиње резерва о претходном одобрењу споразума од стране грчке Народне скупштине на што је, с обзиром на садржај споразума, упућивао грчки устав. На основу предлога грчког представника Политиса, поменути протокол је усвојен и потписан од предлагача и генералног секретара Друштва народа. После потписивања протокола, грчки представник је обавестио генералног секретара да је грчка Народна скупштина одбила да ратификује протокол и тако на индиректан начин покренуо питање његове ваљаности. Тим поводом Савет је у свом извештају истакао да мада је „овај документ од момента потписа, што се Савета тиче, попримио карактер потпуног правног инструмента, Савет не жели да наметне Грчкој било какву нову обавезу...“63 г) Конкордати Ватикана са Баденом и Виртембергом Ватикан је са владом Бадена закључио конкордат који је ратификован од обе стране у складу са унутрашњим прописима уговорница. Када се поставило питање спровођења одредби Конкордата на територији Бадена, Други дом баденског Парламента је овај конкордат оквалификовао као ништав са мотивацијом да пре ратификације није прибаљено одобрење од стране Парламента како је то налагао баденски устав. Готово идентичан сценарио поновљен је у односу на Конкордат закључен са Виртембергом 1861. 62 63
Off. Journal, League of Nations 1924, vol. 5, стр. 1349–1352; 1599–1600. Ibidem, vol. 6, стр. 479.
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
47
У овим случајевима су релевантна два момента: прво, да је Ватикан прихватио становишта Бадена и Виртемберга; и друго, да је изјавио формални протест због тога што су представници ове две државе током преговора нетачно тврдили да је парламентарно одобрење непотребно. д) Аустријско-румунска комерцијална конвенција (1920) Привремена аустријско-румунска комерцијална конвенција од 1920. године предвиђала је могућност отказа три месеца по подношењу обавештења. Када је румунска влада након годину дана примене Конвенције предложила склапање нове конвенције, аустријска влада је одговорила да за то нема потребе, јер Конвенција од 1920. није отказана. На то је румунска влада узвратила аргументом да Конвенција није пуноважна будући да није одобрена од румунског Парламента, како то налаже Устав Румуније. Аустријска влада је остала при својој тврдњи, али је ступила у преговоре ради закључења нове конвенције. ђ) Минхенски споразум (1938) Историја Минхенског споразума је добро позната. Ипак, сматрамо да треба да укажемо на неке моменте који могу бити од интереса за предмет о коме расправљамо. Притом ћемо се ограничити на међународне елементе, не упуштајући се у разматрања која се тичу међународних односа. Заједнички предлог Велике Британије и Француске од септембра 1938. године да се Судетска област припоји Немачкој, чехословачка влада је, као што је познато, одбила. Као разлог је навела да (а) спор треба решити применом одредби уговора о арбитражи закљученог са Немачком 1925. године и (б) да, према Уставу, влада такав споразум не може закључити без консултовања представничког тела. Међутим, 29. септембра 1938. године Немачка, Француска, Италија и Велика Британија закључиле су у Минхену споразум који је предвиђао цесију дела чехословачке територије на начин утврђен од једног међународног комитета. Чехословачка влада под принудом прихвата споразум иако је, како је том приликом истакла, закључен „без нас и против нас“. Тиме је, формалноправно посматрано, поступила ultra vires, јер је Устав ЧССР предвиђао у члановима 33. и 64. да је цесија територије ваљана само у случају када поприми облик уставног закона. Минхенски споразум је поништен уговором о узајамним односима закљученим између ЧССР и СР Немачке 11. децембра 1973. године.64
3.2. Међународна судска пракса е) Western Griqualand Diamond Deposit case Председник Јужноафричке Републике Еразмус (Erasmus) одбио је да призна ваљаност арбитражне одлуке донете на штету Јужне Африке. Притом се послужио аргументом да је његов претходник на положају председ64
Текст споразума у: Europa Archiv; Folge 3/1974. D. 66.
48
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ника Преториус закључио арбитражни компромис без сагласности законодавног тела. Гувернер Х. Барлим (H. Barlym) одговорио је да не сматра за потребно да улази у интерни спор који је искрснуо између законодавног извршног тела или између председника и народа који га је изабрао, већ да је његова дужност у конкретном спору да се стара о извршењу арбитражне пресуде. ж) Арбитражна пресуда председника Кливленда (Cleveland) (1988) Спор решен поменутом пресудом избио је између Никарагве и Костарике поводом ваљаности уговора о границама од 1958. године. Тај уговор је председник Никарагве ратификовао, а да претходно није добио одобрење законодавног тела. Уговор је одобрен од Парламента неколико месеци након ратификације и у складу са утврђеним поступком укључен у нови устав Никарагве. Но, 1970. године. Никарагва је одлучила да оспори ваљаност уговора, истичући да уговор није био ратификован у складу са Уставом, јер уговор није био одобрен на две узастопне седнице Парламента, како је то Устав налагао, те да је одобрење дато по истеку рока од четрдесет дана предвиђеног за размену ратификационих инструмената. Арбитар није прихватио захтев Никарагве. У извештају Г. Л. Рајвса (G. L. Rives), који је послужио као основ пресуде, полази се од схватања да је „учење да у одређивању ваљаности уговора склопљеног у име државе, фундаментални закони те земље имају служити као путоказ за одређивање“, али се указује на то да терет доказивања у том случају лежи на страни која се позива на ништавост. з) Француско-швајцарска царинска арбитража (1912) Комерцијалном конвенцијом закљученом 1906. године Француска и Швајцарска су регулисале питање царина. Конвенцији је придодат протокол који, за разлику од Конвенције, није поднет Парламенту на одобрење. Када је Француска 1910. године једнострано изменила утврђене тарифе, Швајцарска је протестовала истичући да такав акт представља кршење Протокола од 1906. године. У пресуди која је донета на штету Француске, Суд је пошао од схватања да Протокол представља саставни део Конвенције и, према томе, подлеже обавези савезног испуњавања преузетих обавеза. Од конкретног је интереса став да „суд није позван да разматра да ли прописи морају или не морају бити подвргнути одобрењу законодавца: то је ствар која се тиче унутрашњег права“.65 и) Тиноко арбитража (1923) Председник револуционарне владе Костарике Тиноко (Tinoco) је, уз пристанак Сената, доделио концесију једној британској компанији. По паду 65
American Journal of International Law, 1912, vol. 6, стр. 1000.
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
49
револуционарне владе, претходна влада је, поново преузевши власт, оспорила ваљаност концесије, истичући да је концесија дата повредом уставних прописа. Наиме, Уставом Костарике из 1917. године предвиђено је, између осталог, да су питања „одобравања или неодобравања закона који утврђују, примењују или мењају директне или индиректне порезе“ у искључивој надлежности два дома: Сената и Дома депутата (Chamer of Deputies), који заседају као једно тело. Према слову Устава, председник је био у обавези да уговара зајмове или да склапа друге уговоре (contract) који се тичу државних прихода са пристанком Дома депутата, изузев у случају ако председник или трећина присутних депутата не сматрају да је одобрење Сената неопходно. Влада Костарике је стајала на становиштву да пуноважна концесија није могла бити дата без одобрења Сената, док је Велика Британија тврдила да ни председник ни трећина присутних депутата нису сматрали потврду Сената неопходном. Оцењујући да се уговором о концесији, између осталог, регулишу и питања изузимања концесионара од извесних пореза, односно утврђивање лимита у будућем опорезивању, арбитар је нагласио да је, у конкретном случају, реч о правној моћи коју по Уставу од 1917. године, може вршити Конгрес као јединствено тело. Из тога следи закључак да је „Тинокова влада сама могла одбити концесију на основу тога што Дом депутата није имао овлашћење да је одобри“.66 ј) Британски конзулат у шпанској зони Марока (случај Рио Мартин) од 1925. Уговором склопљеним разменом нота 1896. између Maghzen of Marocco и британског дипломатског представника у Тангеру, Великој Британији је обећана нова резиденција – резиденција у Тетуану. 1923. Велика Британија је затражила извршење тог уговора од Шпаније као протектора Maghzen of Marocco у шпанској зони. Шпанија је приговорила ваљаности уговора од 1896. године, с обзиром на то да уговор није био отелотворен у форми какву је предвиђао написани марокански устав. Арбитар Хубер (Huber) коме је спор поднет на решавање одбио је да уђе у тумачење унутрашњег права Марока и задовољио се констатацијом да је споразум закључен од стране овлашћених представника двеју држава и да је потврђен у каснијој коресподенцији.67 к) Случај Источног Гренланда (Ихленова декларација) од 1933. У вези с питањем које је покренула данска влада поводом намераваног проширења данског суверенитета над читавим Гренландом, норвешки министар иностраних послова Ихлен је у усменој форми изјавио да норвешка влада неће у том погледу правити никакве сметње. Заузврат, Данска је ставила до знања Норвешкој да „нема никаквих интереса на Шпицбергу и да нема разлога да се супростави Норвешкој поводом решавања тога питања“. 66 67
Mc Nair, op. cit., стр. 72; American Journal of Internacional Law, 1924, vol. 18, стр. 174. Mc Nair, op. cit., стр. 73.
50
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Пред Сталним судом међународне правде Норвешка је утврдила да је декларација министра Ихлена противуставна и без дејства у односу на Норвешку. Наиме, у члану 26. Устава Норвешке предвиђа се да одлуке о важним питањима морају бити изнете пред савет министара и усвојене у форми краљевске резолуције. Како процедура утврђена у члану 26. није поштована, а предмет декларације је извесно било важно питање, Норвешка је сматрала да Ихленова декларација не испуњава битан услов ваљаности. Стални суд међународне правде је у својој пресуди, између осталог, истакао: „Суд сматра неспорним да одговор овакве природе дат од стране министра спољних послова у име његове владе на захтев дипломатског представника стране силе, у вези питања које спада у његову надлежност, обевезује државу...“68 Ваља навести и мишљење судије Анцилотија да, „што се тиче питања да ли уставно право Норвешке овлашћује министра спољних послова да изда декларацију, то је ствар која... се не тиче данске владе: Ихленова је дужност била да се уздржи од одговора пре него што прибави било какав пристанак потребан по норвешком праву...“69 л) Случај који се тицао слободних царинских зона (Free Zones Case) Када су швајцарски бирачи на референдуму одбили Конвенцију о укидању слободних зона Чекса и Горње Савоје закључену 1921. године, Француска је једнострано изменила царине и тако изазвала спор који је решаван пред Сталним судом међународне правде. У усменом делу поступка швајцарски делегат Логоз (Logoz) изјавио је у име своје владе да Швајцарска прихвата да питања везана за размену добара између Слободних зона и Швајцарске буду регулисана на основу одлуке експерата. Мишљење експерата имало би карактер коначне одлуке и Швајцарска не би задржала право касније ратификације. Француски делегат Бадеван изнела је мишљење да понуда швајцарске владе треба да буде претходно одобрена од федералне скупштине и на референдуму. Логоз је узвратио да, независно од унутрашњег права, његов предлог везује Швајцарску према међународном праву под услоом реципроцитета. Суд је указао да... „en egard aux circonstances dans lesquelles cette déclaration a été faite, la Cour doit cependat la considérer comme obligatoire pour la Suisse“.70
4. ОСВРТ НА ТЕОРИЈСКА СХВАТАЊА Постоји раширена склоност да се превелике разлике у схватањима у погледу релевантности уставних ограничења у оцени ваљаности уговора припишу контроверзи која постоји у погледу односа међународног и 68 69 70
Publications of Permanent Court of International Justice, Ser. A/B, No. 53, стр. 71. Ibidem, стр. 91–92. Publications of Parlament Court of International Justice, Ser. A/B, No. 46, стр. 170.
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
51
унутрашњег права. Та склоност иде дотле да се дуалистичко-монистичка контроверза о том односу наводи као основни аргумент у прилог једне од основних теорија конструисаних у ту сврху. У светлу поменуте контроверзе интернационалистичка теорија се квалификује као последица признавања монистичке концепције, док се уставна теорија посматра као логичан продужетак дуалистичке концепције. Иако је веза између интернационалистичке и уставне теорије, с једне стране, и монистичке и дуалистичке концепције, с друге стране, јасна и видљива, изгледа нам претерано те везе посматрати као узрочно-последичне, па у том смислу читав проблем свести на рефлекс, сужену оптику монистичко-дуалистичке контроверзе. Пре би те везе дефинисали као корелацијске, тј. као везе које се првенствено испољавају у утицају који монистичка и дуалистичка концепција врше у одређивању полазних премиса интернационалистичке и уставне теорије уз бројна и квалитативна одступања у разради тих полазних премиса. Та одступања могу попримити и тако велике размере да бацају у сенку монистички или дуалистички инспирисане полазне премисе и опредељења. Корелацијски карактер те везе подупиру и формални и суштински разлози. Рецимо, уочљиво је да писци, који иначе врло често стоје на супротним позицијама по питању односа међународног и унутрашњег права, имају исти закључке када расправљају о релевантности уставних ограничења у материји ваљаности уговора.71 Осим тога, у ригидне оквире монистичке и дуалистичке концепције тешко је, ако не и немогуће, уклопити бројне варијанте интернационалистичке и уставне теорије. Ако ствари гледамо са суштинске стране, тада се, и без улажења у дубљу расправу о заснованости и садржини монистичке и дуалистичке концепције, могу извући неки закључци. Монистичка и дуалистичка, као и интернационалистичка, односно уставна теорија, имају један заједнички именитељ – у крајњој анализи представљају теоријске одговоре на питања какав је однос међународног и унутрашњег права, дакле, поимања једног практичног питања. Притом, читав проблем посматрају из различитих углова – прве као теоријски, онтолошки проблем који има и своју практичну димензију, а друге као практичан проблем чије решење претпоставља или барем упућује на неке основне теоријске поставке. Због тога интернационалистичка и уставна 71
Тако, Анцилоти, један од шампиона дуалистичке концепције, и Сел (Scelle), изразити мониста, долазе до готово идентичних закључака у погледу утицаја уставних закључака на ваљаност међународних уговора. D. Anzilotti, op. cit., стр. 366–367; G. Scelle, Precis de droit des gens, 1934, II, стр. 455. Може се указати и на одговарајуће примере у нашој теорији – уп. Аврамов С., op. cit., стр. 425–426 и В. Ibler, op. cit., стр. 271–286. Да се не ради о случајним неподударностима илуструје и пример Келзена (Kelsen), оснивача једне од најконсеквентнијих варијанти монистичке теорије. Келзен каже да одговор на питање да ли је уговор закључен у складу са уставним прописима зависи од тумачења устава, те да влада може прогласити ништавним уговор склопљен повредом устава. – H. Kelsen, Principles of International Law, 1952, стр. 324.
52
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
теорија нису нераскидиво и органски везане за монистичку и дуалистичку концепцију. Само тако је могуће објаснити не само неподударност опредељења која сугерише схватање о постојању узрочно-последичних веза ових двеју група теорије, већ и чињеница да неки писци72 који иначе одбијају и само постојање монистичко-дуалистичке контроверзе, долазе у анализи релевантности уставних ограничења до закључака које оцењујемо као производ прихватања једног од полова те контроверзе. Ако се вратимо на питање оцене схватања утицаја уставних ограничења на ваљаност међународних уговора, аргументи интернационалистичке теорије нам делују најубедљивије. Као што је већ речено, полазна премиса уставне теорије подразумева инкорпорацију националних правних прописа о надлежности за закључење уговора у позитивно ткиво међународног права. Та идеја је неостварљива. Теоријски гледано, она инаугурише територијалну концепцију међународног права, која је у јуриспруденцији Међународног суда правде оцењена као неприхватљива.73 С обзиром на неподударност одговарајућих прописа унутрашњег права, практични исход такве операције огледао би се у крајњој релативизацији правила и стандарда међународног права и њиховом свођењу на пуку колекцију националних прописа или књигу прецедената. У крајњем обрту уставна теорија пориче аутономни карактер међународног права јер у једном од најважнијих сегмената потчињава међународно право унутрашњем праву независно од околности да ли се такав однос везује за renvoi или непосредно за вољу националних законодаваца. Наиме, ако допустимо да унутрашње право регулише надлежност у погледу вршења уговорне способности, тада не постоји логичан и јак разлог да контролу над формалном уставношћу уговора врши међународни поредак, дакле, читав комплекс од виталне важности за међународни живот се препушта вољи државе. Аналогија која се понекад повлачи са правилима о држављанству је погрешна јер се ради о стварима које немају много заједничког.74 У ствари, уставна теорија није доследна у одбрани премисе да је надлежност органа за закључење уговора у домену унутрашњег права. Већина присталица ове теорије, заговарајући renvoi међународног права на 72
73 74
Фицморис који, иначе, прихвата интернационалистичку теорију, сматра да је читава „контроверза монизам-дуализам нестварна, вештачка...“ – G. Fitzmaurice, The general principles of International Law considered from the standpoint of the rule of law, Recueil des Court, Collected Courses of the Hague Academy of International law, 1957, vol. 92, стр. 70 и даље. В. критику код Бартоша са примерима из јуриспруденције Међународног суда правде – М. Бартош, Међународно јавно право, 1954, I, стр. 38–40. У том смислу аналогију је повукао члан Комисије за међународно право Јасин на 674. састанку Комисије. Према његовом схватању, ако међународна заједница жели да буде сигурна да један орган има изворно овлашћење да даје декларације у име државе, тада се мора окренути уставним прописима државе. Исто се, према његовом мишљењу, дешава са правом које регулише држављанство „...унутрашње право регулише стицање и губитак држављанства, а међународно право узима у обзир релевантна решења унутрашњег права“. – Yearbook of International law Commission 1963, I, стр. 5, par. 44. Аналогија је погрешна јер су институти држављанства и уговорне способности потпуно различите природе. Држављанство је изворни институт унутрашњег права, додељивање држављанства је суверени акт државе, који има последице на међународном праву. Уговорна способност је, пак, институт међународног права, интегрални део међународноправне регулативе.
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
53
унутрашње право, имплицитно признаје делегацију надлежности, будући да регулисање тог питања од стране унутрашњег права значи, по логици renvoi, да постоји неко међународно правило на основу којег је утврђено да питање треба да буде регулисано унутрашњим правом. Аргумент да у случају уставних прописа о надлежности није формирана воља државе, па да, према томе, не постоји сагласност воља као суштина уговора, има знатну тежину али га не треба апсолутизовати. Проблем је, у ствари, много шири и тиче се односа између стварне воље и изјављене воље субјеката права. Несумњиво је да је потпуна спознаја једног тако сложеног психолошког феномена као што је стварна воља субјеката права тежак подухват, нарочито за поредак као што је међународни који се не може похвалити претераном институционализацијом. Услед тога, нараста тенденција да се стави знак једнакости између воље и изјаве воље. Држава као оригинерни субјект међународног права је апстракција, ентитет који не поседује сопствену вољу, већ се воља државних органа према органској теорији узима за вољу државе. У оквиру државе постоје, наравно, различити органи од којих једни стварају вољу државе, а други је изјављују. Међутим, са становишта међународног права држава је органска целина и сматра се да државни органи, овлашћени да иступају у међународним односима, поступају законито. Уколико то не чине, то јест ако не поступају у складу са прописима о надлежности, чине правни и политички деликт са становишта сопственог, унутрашњег права. Не могу се последице пропуста у унутрашњој организацији или недостатака лојалности извесних државних органа протезати на међународни терен, поготово кад се има на уму растегљив карактер уставних прописа у погледу надлежности органа за закључивање уговора. Ако и занемаримо дилему да ли за меродаван треба узети писани или ефективни устав, не смемо се олако сложити са идејом да је за сауговаравача једноставно и доступно да утврди домашај односних уставних прописа. Устав је, што се у расправама по овом питању често заборавља, правни али и политички документ. Као политички документ устав је за сауговорача неухватљив појам. Дубоко је у праву Рајт (Wright) када каже да је питање законитог вршења уговорања једно политичко питање и да „нема ограничења које не може бити прекорачено у случају нужде...“75 Немала је логистичка заблуда сматрати да у сукобу уставног прописа о надлежности и битног политичког интереса превагу увек добија уставни пропис. И то се не може априорно осудити јер устави нису неповредиве реликвије него акти који треба да служе добру државе. За осуду је, међутим, ако се захтева од сауговорнице да уђе у ту метаправну димензију уставности. Јер ако, рецимо, највиши орган у једној држави прекрши уставне прописе о надлежности за закључење уговора? Да ли и тада вреди основна премиса уставне теорије? Да ли орган стране државе може уставотворном телу приговорити противуставно понашање? Једном речју, чини ми се сувишним приписивати повреди уставних прописа о надлежности за закључење уговора својство самосталног основа ништавости јер полазимо од претпоставке да државни орган лојално оба75
C. Wright, op. cit., стр. 242.
54
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
вља своје функције. Поготово што оштећеној држави стоје на располагању друге основе ништавости као превара, заблуда, принуда или корупција. Сумњиви су и политички ефекти прихватања уставне теорије. Када се каже да уставна теорија подупире концепт демократије и представничке владе чине се две омашке: прво, у основи таквог схватања је прећутно садржан јединствен концепт демократије што, лако је доказати, није тачно; и друго, тешко је видети како примена уставне теорије у пракси потпомаже демократију у једној земљи. Пре би се могло рећи да она полази од претпоставке, којој се може приписати извесна нота злонамерности, да представнички и извршни органи не делују јединствено у функцији заштите и остваривања интереса дате државе. Та претпоставка сама по себи носи извесна негативна политичка значења. Она вештачки супротставља извршне и представничке органе једне државе и, што ваља посебно нагласити, поводом претпостављеног сукоба тих органа за арбитра промовише трећу државу. Што се тиче аргумената да уставна теорија штити начело самоопредељења народа, чини нам се да тај аргумент циља у погрешном правцу. Начело самоопредељења има за циљ да сваком народу обезбеди право да бира политички и економски систем (унутрашњи вид), односно право на отцепљење и стварање независне државе (спољашњи вид). Имајући у виду појам самоопредељења и дух и смисао аргумената који користе присталице уставне теорије, то би значило да међународно право треба да штити народ од сопствене владе. Изгледа нам чак да управо консеквентна примена интернационалистичке теорије доприноси јачању осећаја одговорности извршних органа јер су свесни да њихови неовлашћени поступци у светлу прописа унутрашњих права неће бити санкционисани на међународном праву. Другим речима, натераће владе да строго воде рачуна о свом унутрашњем праву. Коначно, међународна уговорна пракса се развија у правцима који су комплементарни интернационалистичкој теорији. Екстензиван број начина изражавања пристанка државе да буде обавезна уговором држави омогућује не само да изабере начин који сматра најпогоднијим, већ и да, у оквиру одлуке о начину обавезивања, испита садржај уговора и предузме потребна обезбеђења да ће се њени извршни органи придржавати интереса државе. Еволуција неких начина изражавања пристанка на обавезивање сугерише постојање намере да се искључи могућност да сукоби између законодавних и извршних органа у погледу надлежности буду искоришћени као разлог за обеснажење пристанка на обавезивање. Уговори у упрошћеној форми су, у оквиру дилеме да ли је поштовање уставних прописа о надлежности услов ваљаности уговора или не, на неки начин само еуфемизам за противуставне уговоре. Трансформација ратификације у прихватање и одобравање уговора у основи има смисао у томе да дâ правно покриће актима извршне власти који, stricto sensu, излазе из оквира уставних прописа о надлежности. То што известан број писаца,76 а и сама Комисија за међународно право,77 праве разлику између повреде прописа унутрашњег пра76 77
Mc Nair, op. cit., стр. 59; C. C. Hyde, International Law Cheifly as interpreted and applied by the United States 1951, II, pp. 1383–1384; O’ Connel, op. cit., стр. 241. V. Yearbook of International law Commission, 1966, II, стр. 240, par. 1.
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
55
ва о надлежности за закључење уговора и повреде унутрашњих прописа у вези са извршењем и применом уговора говори, такође, о индиректном прихватању интернационалистичке теорије. У том предвиђању имплиците је садржана идеја да је оцена ваљаности уговора суштински у домену међународног права и да евентуална немогућност извршења уговора закљученог повредом унутрашњих прописа о надлежности нема утицаја на ваљаност уговора. Уставна теорија инсистира на јединственој оцени ваљаности уговора, а очигледно је да је у том смислу поштовање унутрашњих прописа о надлежности претходни услов за примену уговора у унутрашњем поретку до које, правно посматрано, не може доћи ако нису поштовани прописи о надлежности. Варијације интернационалистичке и уставне теорије заједнички пате од недостатака својствених хибридним конструкцијама – покушавају да премосте исувише велико растојање између основних постулата једне и друге теорије, а то је логички немогуће извести на начин који не би дирао у вредност тих покушаја. Осим ове начелне примедбе, модификацијама једне или друге теорије могу се упутити и конкретни приговори. Рецимо, код варијанте уставне теорије која признаје релевантност повреда само оних уставних одредби које поседују карактер очигледности и јасности, одмах се поставља питање критеријума коме треба прибећи да би се установило који су прописи, односно повреде очигледне и јасне. Те критеријуме међународно право не поседује, а према логици саме уставне теорије, не може их ни поседовати. У ствари, можемо се запитати да ли ти критеријуми логички могу нешто да значе, јер ако је неко питање регулисано уставом као највишим правним актом, оно је по дефиницији важно. Тако је са становишта устава свака одредба јасна и очигледна. Модификација која полази од тога да основно правило о релевантности уставних ограничења коригује евентуалном одговорношћу оштећене стране није у теоријском смислу израз уставне теорије. Евентуална одговорност је у таквом случају само акцесорна санкција која погађа државу која је већ успела у својој основној намери да поништи склопљени уговор. Прихватање правила на основу кога држава чији су уставни прописи повређени приликом склапања уговора може бити обавезна да накнади штету страни која је разумно претпоставила да је представник оштећене државе поштовао релевантне прописе, може једино на индиректан начин да ограничи примену основног постулата уставне теорије и то кроз његово рестриктивно тумачење мотивисано бојазни од примене акцесорне санкције. У оквирима „чисте“ уставне теорије остаје, према нашем мишљењу, и модификација о ефективном уставу или уставу у материјалном смислу речи. Теоријски, ова модификација не произилази из сукоба поводом значења повреде уставних ограничења по ваљаност уговора, него из несагласности што је то релативно уставно ограничења – да ли оно које је записано, формално инкорпорисано у текст устава или оно које је дејствујуће, ефективно. Према томе, у овом случају није толико реч о модификацији саме суштине уставне теорије, већ о особеном схватању појма „уставна ограничења“.
56
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Приговори о теоријској несамосталности важе, mutatis mutandis, и за модификације интернационалистичке теорије. Но, вредност модификације једне и друге теорије може бити оцењивана и са практичне стране. У том погледу оцене су, несумњиво, повољније. Позитивни практични ефекти модификација огледају се, с једне стране, у искључивању потребе детаљног и опсежног испитивања правних система других уговорница (нпр. модификација очигледним и јасним уставним прописима или о доброј вери); заштити друге уговорнице (добра веза и одговорност државе која се позива на ништавост) и, с друге стране, у заштити фундаменталних унутрашњих прописа уговорница (овај ефекат се, посредно и непосредно, може приписати свим наведеним модификацијама). Идеал свих поменутих модификација је да, кроз ублажење основних постулата интернационалистичке и уставне теорије, доведу у склад начела извесности и сигурности у уговорним односима и поштовању унутрашњих прописа држава уговорница. На путу остварења тог идела стоји једна крупна препрека. Наиме, примена готово свих правних чињеница којима се додељује функција коректора једне и друге теорије узете у чистом облику, подразумева објективну и непристрасну дијагностику коју је, по правилу, немогуће постићи без обавезног међународног судства.
5. ОСВРТ НА ПРАКСУ Из дипломатске праксе могу се извући неки општи закључци: 1) Државе се претерано не либе да истакну повреду прописа унутрашњег права као разлог поништења пристанка на обавезивање. Притом, имају првенствено на уму ослобађање од неодговарајућих уговорних обавеза. 2) Спорови који су том приликом искрсавали решавани су на начине карактеристичне за политичке спорове, то јест елементи политичког опортунитета и односа снага имали су превагу над правним моментима. У том смислу, упадљиви су случајеви наведени под (б), (в), (г), (д) и (ђ). Рецимо, ништавост Минхенског споразума није везана за један од неколико међународних правних основа (повреда унутрашњих прописа ЧССР, принуда, повреда правила pacta tertiis...) већ је стављена у функцију стварања атмосфере „за даље кораке у укупном развоју билатералних односа“.78 3) Приметна је недоследност у погледу опредељивања за једну од теоријских варијанти. У случају под (б) Друштво народа се извесно определило за интернационалистичку теорију, с обзиром на то да је пренебрегло резерву Владе Луксембурга о потреби уставне промене. Код пријема Аргентине ствар није потпуно јасна – у игри су две могућности, и то: или чиста интернационалистичка позиција или модификација уставне теорије на основу преклузије. 78
Europa Archiv, Folge 3/1974. D. 66.
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
57
Разматрајући случај који се тицао споразума о заштити бугарске мањине у Грчкој, Савет Друштва народа заузима став о ирелевантности уставних ограничења, али одмах затим, истиче да не „жели да наметне Грчкој било какву нову обавезу“. Како притом не даје правну аргументацију, налазимо да је реч о политичком решењу. У случајевима под (г) практични исходи спорова одговарају захтевима уставне теорије, али изгледа да је такав исход проистекао из прагматичних разлога јер су се и Ватикан и Аустрија противиле аргументацији Румуније и Бадена, односно Виртемберга. Минхенски споразум је поништен уговором ЧССР и СР Немачке од 11. децембра 1973. године у коме се констатује да је тај уговор од ЧССР под претњом насиља. Судска пракса је нешто доследнија. Примери под (е), (з), (ј), (к) и (л) сведоче о јасном опредељењу за интернационалистичку теорију, односно о прихватању, изричитом или прећутном, постулата о јасном и очигледном овлашћењу извесних категорија државних функционера.79 У случају под (ј) арбитар је овом основном аргументу додао и аргумент преклузије. Но, и код судског решавања не игноришу се увек политички моменти. У Western Griqualand Diamond Deposit Case британска влада није инсистирала на извршењу пресуде из политичких разлога.80 Насупрот тим случајевима, у (ж) и (и) заступљена је уставна теорија. Истине ради, ваља казати да је предмет спора у случају Тиноко домашај уставних ограничења у односу на уговор у концесији али га ипак треба занемарити због могуће аналогије. Реткост и неподударност одлука међународних судова по овом питању онемогућује доношење чврстих и јасних закључака.81 Ипак, изгледа да новија пракса испољава већу склоност да уважи аргументе интернационалистичке теорије. Реч је о толеранцији која се није оформила у недвосмислен став и због тога што утицај уставних ограничења на ваљаност уговора није у најважнијим одлукама био непосредан status causae et contraversiae.
6. РЕШЕЊЕ УТВРЂЕНО КОНВЕНЦИЈОМ У члану 46. (Одредбе унутрашњег права о надлежности за закључење уговора) Конвенција утврђује се: 79
80 81
Школски пример таквог схватања налазимо у издвојеном мишљењу судије Анцилотија у спору поводом Источног Гренланда: „...мора бити признато да је стална и општа пракса држава да опремају министра иностраних послова – директног представника шефа државе – овлашћењем да даје изјаве о текућим стварима страним дипломатским представницима, и, посебно, да их информише оставу који ће влада, у чије име говори, заузети по датом питању. Декларације овакве врсте обавезују државу“. – Publications of Permanent Court of International Justice, Ser. A/B, No. 53, стр. 91. Mc Nair, op. cit., стр. 70. Тако се, рецимо, и изјаве норвешког министра и данског амбасадора, мада „међузависне“, не третирају као уговор у пресуди Сталног суда међународне правде. – Детаљнију аргументацију о томе, В. Hambro E., Ihlen declarations Revisited (Споменица Spiropoulosu), стр. 227–236.
58
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
„1. Чињеница да је пристанак државе да буде обавезна уговором изражен на начин којим је нарушена одредба њеног унутрашњег права у вези с надлежношћу за закључење уговора не може та држава наводити као разлог поништења њеног престанка, изузев ако је та повреда била очигледна и ако се односи на неко битно правило унутрашњег права. 2. Повреда је очигледна ако је објективно јасна за сваку државу која у том погледу поступа према уобичајеној пракси и доброј вери“. Решење установљено чланом 46. састоји се из два правила или, прецизније, из општег правила и изузетка од тога правила. Опште је правило да непоштовање прописа надлежности за закључење уговора не дира у ваљаност пристанка који је у одговарајућој форми дало лице које међународно право сматра овлашћеним да изрази пристанак на обавезивање. Дакле, опште правило се заснива на категорији очигледне способности (apparent ability) одређених категорија лица да у својству државних органа, на основу члана 7. Конвенције, изразе пристанак на обавезивање у име државе. Допунско правило допушта могућност да се повреда прописа унутрашњег права о надлежности истакне као основ неважности уговора под условом да се ради о очигледној повреди прописа унутрашњег права од основног значаја. Размотрићемо неколико основних питања која се постављају у вези са применом одредаба члана 46. Појам повреда. 1) Члан 46. једноставно говори о повреди (violation) не наводећи нарочито шта се под „повредом“ подразумева? У ствари, из текста члана и travaux préparatoires произилази да је повреда непоштовања прописа унутрашњег права о надлежности за закључење уговора, тј. одступања од заповести садржаних у тим прописима. Нејасно је, међутим, каквог интензитета треба да буде повреда да би се могла истаћи као основ ништавности. Једини квалификатив који у тексту члана иде уз појам „повреда“ је „очигледна“, а он извесно не помаже да видимо какав треба да буде интензитет повреде. У начелу, могуће је да појам „повреда“ обухвата свако одступање од прописа који регулише надлежност за закључивање уговора унутар државе или само битно, суштинско одступање. Могуће је, рецимо, да унутрашњи прописи предвиђају обавезу извршних органа да уговор поднесу на ратификацију у току од 30 дана од момента потписивања, а извршни орган удовољи тој обавези тек након 35 дана. Или, пак, да извршни орган не поштује одговарајућу форму коју унутрашње право прописује за такве случајеве. Да ли оваква одступања представљају повреде унутрашњег права у смислу члана 46? Конвенција не решава овај проблем изричито. То се може ставити на тас недостатка решења члана 46. јер ако међународно право конституише изузетак у односу на опште правило да прописи унутрашњег права не утичу на ваљаност уговора, чини упућивање (renvoi) на унутрашње право, онда је такав избор ваљало допунити прецизно утврђеним условима под којима је повреда прописа унутрашњег права релевантна. Може се схватити да механизам танане равнотеже два дијаметрално супротстављена те-
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
59
оријска концепта није оставио простор за изричиту дефиницију повреде, али је, чини нам се, пропуштена могућност да се садржај појма „повреде унутрашњег права“ боље изрази.82 У одсуству изричитих момената одговор на питање интензитета повреде предвиђене чланом 46. могуће је једино тражити у правнополитичким резонима који леже у основи регулативе члана. Решење утврђено чланом 46. представља покушај да се доведу у склад два принципа – принцип стабилности и сигурности у уговорним односима и принцип поштовања фундаменталних правних прописа држава уговорница. Однос између та два принципа постављен је тако да се први сматра основним правилом, док је функција потоњег у корекцији крајњих ефеката првог принципа по коме су прописи унутрашњег права потпуно ирелевантни. Стога нам се чини исправним тумачење да под „повредом“ у смислу члана 46. ваља разумети само битно, суштинско одступање од заповести садржане у одговарајућим прописима унутрашњег права од надлежности за закључење уговора. Такво рестриктивно тумачење изузетка предвиђеним чланом 46. прећутно сугерише и сама Комисија за међународно право у коментару члана 63. коначног нацрта (члан 46. Конвенције) с обзиром на то да је, формулишући изузетак у односу на опште правило о ирелевантности унутрашњег права у поступку закључења уговора, имала у виду случајеве из прошлости када је шеф државе склапао уговоре на своју одговорност, противно недвосмисленим уставним прописима.83 Таквом тумачењу изгледа да нагиње и међународна судска пракса. У случају Кливленд радило се управо о мањој, формалној повреди уставних прописа, јер је три месеца након декларације председника Никарагве о ратификацији уговор одобрен од законодавног тела и укључен у текст Устава Никарагве. Доношењу децидираног закључка смета околност што из пресуде није сасвим јасно да ли је захтев Никарагве одбијен због тога што је повреда небитна или зато што се накнадном одобрењу законодавног тела приписује конвалидирајуће дејство. 2) У односу на предмет или објекат повреде члан 46. садржи два ограничења: а) реч је о повреди прописа унутрашњег права о надлежности за закључење уговора и б) реч је о повреди прописа унутрашњег права од суштинског значаја (of fundamental importance). У смислу прве резерве члан 46. не регулише случајеве кршења прописа који забрањују закључење одређених врста уговора, тј. случајеве тзв. унутрашње или материјалне противуставности. 82
83
То се могло учинити уношењем прецизне одредбе о појму повреде унутрашњег права по аналогији са дефиницијом „суштинског кршења“ међународног уговора датој у чл. 60 (3) Конвенције. Yearbook of International law Commission 1966 II, стр. 242, par. 10.
60
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Сама формула „одредбе унутрашњег права од битног значаја“ настала је постепеном еволуцијом схватања унутар Комисије за међународно право. У радовима специјалних известилаца, са изузетком Фицмориса, релевантна84 ограничења вршења способности била су обухваћена изразом „уставна ограничења“.85 Поводом дискусије о члану 5. (Уставна ограничења уговорне способности) Волдоковог нацрта у Комисији су изнете критичке примедбе на тај израз. Тако је Тункин истакао да дистинкција између уставног и обичног (ordinary) права има значаја само на интерном плану; што се међународног права тиче, без значаја је чињеница да ли је ограничење утврђено уставом или обичном одредбом унутрашњег права једне земље.86 Розен (Rosenne) је предложио да се израз „уставни“ појасни у смислу да обухвата не само уставно право, већ и уставну праксу и, евентуално, остале одредбе јавног права које поседују јавност.87 У коначном нацрту правила уговорног права и на основу тог нацрта прихваћеној Конвенцији израз „уставна ограничења“ замењен је формулацијом „одредбе унутрашњег права од битног значаја“. Формулација „одредбе унутрашњег права од битног значаја“ може бити тумачена на два начина: – прво, у формалном смислу тако да се односи на правне акте унутрашњег права одређене снаге. У том смислу сматрамо да су релевантни уставне88 одредбе и закони који регулишу уставну материју.89 Томе ваља придодати и обичајна правила у систему common law. Тешко да би се могло ићи и на одредбе садржане у уредбама и административним актима јер се не може прихватити да битна питања вршења уговорне способности модерна држава регулише подзаконским актима, и – друго, у материјалном смислу да се односи на одредбе које установљују одобрење законодавног тела, пре него на одредбе које регулишу облик у коме се то одобрење публикује. У пракси ово разликовање не мора да дође до изражаја јер се, с обзиром на важност материје, та питања, по правилу, регулишу актима највише снаге. 84 85 86 87 88
89
Фицморис говори о сагласности уговора са „уставним и осталим унутрашњим прописима“. Doc. A/CN, 4/115, стр. 25. J. L. Briely, op. cit., стр. 230; H. Lauterparch, op. cit., стр. 141; H. Waldock, Second Report on the Law of Treaties, Doc. A/CN, 4/156, p. 14. Yearbook of International law Commision, 1963, I, стр. 15, par. 19. Ibidem, стр. 14, par. 6. Има мишљења да чак ни све уставне одредбе нису од утицаја. Тако је Фердрос истакао да се не слаже са мишљењем да у оцени ваљаности уговора „све уставне одредбе које ограничавају уговорну способност морају бити узете у обзир“. Притом се позива на праксу држава чији устави не садрже одредбе о уговорима у упрошћеној форми, а свакодневно их закључују и то уз универзално признање њихове ваљаности. – Verdross, Yearbook of International law Commission 1963, I, стр. 3, par. 6. Супротно, S. Nahlik, The grounds of invalidity and termination of treaties, American Journal of International law, 1971, vol. 65, No. 5, стр. 740–741.
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
61
3) Није свака повреда прописа унутрашњег права од битног значаја довољан правни основ за поништење пристанка на обавезивање. У смислу члана 46. та повреда мора бити очигледна (манифест). Правилна примена тог услова подразумева две основне претпоставке: a) јасност одредаба унутрашњег права које регулишу надлежност за закључење уговора и б) постојање објективног критеријума за разликовање очигледних од неочигледних повреда. Што се прве претпоставке тиче, мора се закључити да су одредбе унутрашњег права пречесто нејасне и штуре.90 Ствар компликује и чињеница да се у току примене релевантних уставних одредаба, као и других одредаба унутрашњег права, ствара пракса која неретко одступа од писаног текста. Типичан пример је Устав САД од 1787. године, односно члан 2. тог устава. Од државе која склапа уговор са САД не може се очекивати да зна да ли је уговор закључен од председника САД, у ствари, уговор или међународни споразум за који се не тражи одобрење Сената (тзв. Executive agreemen). Да ли је у таквим и сличним ситуацијама меродаван формални или ефективни устав? Склоност да се као релевантан узме ефективни устав сложене проблеме. У структури члана 46. очигледна повреда је definiendum. Шта је definiens? Повреда је очигледна, утврђује се у уставу 2. ако је „објективно јасна за сваку државу, која у том погледу поступа према уобичајеној пракси и у доброј вери“. Конвенција се, према томе, определила за апстрактни стандард, будући да није спецификовала субјекта коме је повреда „објективно јасна“. При томе је вероватно имала у виду посебне околности сваког конкретног случаја повреде унутрашњих прописа од битног значаја. То значи да у конкретном случају није нужно да друга страна уговорница буде стварно свесна прекршаја унутрашњег права. Сматра се да је она знала за прекршај унутрашњег права, ако је тај прекршај био „јасан за сваку државу која у том погледу поступа према уобичајеној пракси и у доброј вери“. Логички могућ је, такође, случај да друга страна зна за прекршај унутрашњег права, али да та чињеница ипак не представља довољан основ за покретање поступка поништења, ако се у конкретном случају упустила у строже и детаљније испитивање унутрашњег права сауговорача него што налажу уобичајена пракса и добра вера. Ово је вероватно критична тачка унутрашње структуре члана 46. У међународном праву не постоји, као у унутрашњем, апстрактан стандард bonus pater familiasa који би служио као критеријум за оцену савесности понашања у конкретном случају. Нејасно је, такође, ко оцењује да ли је по90
Бартош наводи Селову дискусију у Комисији поводом тумачења француског устава из које произилази да би друга држава саговорница морала знати и политичке и научне дискусије које се воде о домашају тог члана би имала комплетну представу. – М. Бартош, Међународно јавно право, 1958, III, стр. 231, фус. 1. Такође, В. Иблер, op. cit., стр. 281 и даље.
62
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
вреда „објективно јасна“. Одредба члана 65. (Поступак око ништавности уговора, његовог престанка, повлачења једне странке или обуставе примене уговора) указује на странку која се позива на ману пристанка, тј. на странку која је обавезана уговором повредом одредаба свог унутрашњег права. Нејаки систем за решавање искрслих спорова, који не предвиђа обавезну надлежност Међународног суда правде, препушта питање диспозиције странака, чиме се повећава субјективизам и произвољност. 4) Последице ништавости уговора регулисане су на општи начин чланом 69. Конвенције: „1. Ништав је онај уговор чија је ништавост установљена на основу ове Конвенције. Одредбе ништавог уговора немају правну снагу. 2. Ако су ипак, на основу таквог уговора извршени акти: а) свака странка може затражити од друге странке да успостави, ако је могуће, у њиховим односима, ситуацију која би постојала да ови акти нису извршени; б) акти извршени у доброј вери пре позивања на ништавост нису постали противправни самим тим што је уговор ништав...“ У Конвенцији се не дефинише карактер ништавости на основу члана 46. Анализом релевантних чланова Конвенције долазимо до закључка да се, несумњиво, ради о релативној ништавости. У уводној реченици члана 46. утврђује се да се држава чији је пристанак на обавезивање уговором изражен повредом одредаба њеног унутрашњег права може позвати на ништавост ако је повреда била очигледна и односи се на одредбу унутрашњег права од битног значаја. Како се, на основу члана 42. важност уговора може оспорити само применом одредаба Конвенције, то се може закључити да појединци и други субјекти унутрашњег права не могу покретати питање ваљаности противуставних уговора пред унутрашњим судовима, ако надлежни државни орган то питање није покренуо на међународном плану. Санкција ништавости не мора нужно да погађа уговор у целини. Ако се повреда одредаба унутрашњег права од битног значаја односи на део уговора, санкција ништавости погађа само те клаузуле под условима: a) ако се те клаузуле могу одвојити од остатка уговора у погледу извршења; б) ако из уговора произилази или је на други начин утврђено да прихватање тих клаузула није за другу странку или за остале странке уговора представљало суштински основ пристанка да буду везане уговором у целини и в) ако није неправедно да се настави са извршавањем остатка уговора (члан 443). У основи принципа добре вере је став да држава не може стицати корист из својих сопствених недоследности – allegans contraria non audiendus est. Услед тога, држава чије је унутрашње право повређено закључењем губи право да се позове на ништавост таквог уговора ако се сагласи са
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
63
чињеницом повреде свог унутрашњег права. То она може учинити изричито (ако сматра да је уговор ваљан) и прећутно (ако се из њеног понашања може закључити да је пристала да уговор остане на снази. Као пример се може навести извршење дела уговора након сазнања за повреду одредаба унутрашњег права). Санкција ништавости услед повреде прописа унутрашњег права у смислу члана 46. погађа билатералне уговоре, тј. такав уговор престаје да важи. У случају мултилатералних уговора домашај санкције је ограничен на пристанак уговорнице чији су унутрашњи прописи повређени, што значи да се правила члана 69. (2) не примењују у односу на све уговорнице, већ само на односе између држава чије је унутрашње право повређено давањем пристанка на обавезивање и осталих странака уговора. 5) Конвенција утврђује одређени поступак обеснажења пристанка на обавезивање који иначе важи за све основе ништавости, престанка уговора, повлачења из уговора или обуставе примене уговора. Држава која се позива на повреду правила свог унутрашњег права дужна је, стога, да у формалном, писменом облику достави свој захтев другим странама уговорницама. Захтев треба да садржи предлог мера које би ваљало предузети у односу на конкретан уговор и разлоге на којима се захтев заснива (чл. 65. ст. 1). Уколико се након истека рока, који, сем у особито хитним случајевима, не може бити краћи од три месеца, рачунајући од момента пријема захтева, ниједна страна уговорница не стави приговор, држава – подносилац захтева овлашћена је да предузме мере назначене у захтеву. Акт којим се уговор проглашава ништавим је формалне природе и, по правилу, требало би да буде издат од шефа државе, шефа владе или министра иностраних послова. Уколико није опремљен потписима ових лица, представник државе која га је донела треба да буде опремљен пуномоћјем које по потреби показује странама уговорницама којима акт доставља. Подношење приговора било које уговорнице доводи до спора који се, сходно одредби чл. 65. (3) има решавати на начине предвиђене чланом 33. Повеље Уједињених нација, то јест „путем преговора, анкета, посредовања, измирења, арбитраже, судског решавања, прибегавају установама или споразумима, или другим мирним начинима, по своме сопственом избору“. Уколико странке у спору не нађу решење у току од 12 месеци, рачунајући од момента подношења приговора, предвиђено је да било која страна у спору може покренути поступак измирења (концилијације) утврђен Анексом који је придодат Конвенцији. Поступак се покреће подношењем одговарајућег захтева генералном секретару Уједињених нација.
6. ОСВРТ НА РЕШЕЊЕ УТВРЂЕНО КОНВЕНЦИЈОМ У члану 46. прихваћена је модификација интернационалистичке теорије. Вредност решења установљеног Конвенцијом може бити оцењивана са теоријског и са практичног становишта.
64
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Теоријски посматрано, члан 46. је оптерећен инхерентним недостацима еклектичке конструкције. Тешко је, ако не и немогуће, изградити теоријски прихватљиво решење које полази од намере да се уваже дијаметрално супротни постулати, као што је случај са постулатима интернационалистичке и уставне теорије. Осим приговора које смо изнели у делу под насловом – Осврт на теоријска схватања – скрећемо пажњу на једну суштинску нејасноћу решења садржаног у члану 46. Ако из негативне формулације члана произилази да су норме унутрашњег права у начелу ирелевантне са становишта међународног права, то јест да од утицаја на ваљаност уговора могу бити само повреде одредаба унутрашњег права које су објективно јасне свакој држави која се понаша у складу са уобичајеном праксом и савесношћу, остаје нејасно да ли је конкретан правни основ поништења тако закљученог уговора само повреда одредаба унутрашњег права или и повреда начела добре вере као когентног правила. Са практичног становишта, решење утврђено у члану 46. квалификује се као акт политичког реализма,91 баланс између захтева за усклађеношћу међународног права са демократским принципима уговорања и начелом самоопредељења. Ова квалификација нам се чини претераном. Бројне нејасноће и недоречености члана 46, на које смо делом указали, удружене са институционалном мањкавости међународног поретка и нејаким системом решавања спорова који проистекну из тумачења и примене Конвенције, подстичу субјективна опредељивања и арбитрарност. Сами политички учинци прихваћеног решења су нејасни. Везују се највећим делом за контроверзе у вези са ваљаношћу уговора које су склопиле de facto владе,92 које иначе по декларативној теорији признања имају овлашћење да иступају у међународним односима.
7. ФОРМАЛНА ОГРАНИЧЕЊА ВРШЕЊА УГОВОРНЕ СПОСОБНОСТИ ПО МЕЂУНАРОДНОМ ПРАВУ Како је држава појмовна апстракција, поставља се питање која су физичка лица овлашћена да у својству органа изразе вољу државе на међународном плану? У доба апсолутистичких монархија када је владар персонификовао државу, сматран субјектом међународног права, а држава предметом његове својине, уговори су, у ствари, представљали личне споразуме суверених монарха. Као поседници fus representationis omnimodae владари нису, по правилу, лично деловали, већ су у формалним актом тзв. пуномоћјем (full powers) овлашћивали своје представнике да у њихово име закључују међу91 92
S. Nahlik, op. cit., стр. 740. Строго примењена уставна теорија би одрицала ваљаност уговорима које су склопиле револуционарне владе, што је не само супротно међународној пракси, већ и идеји револуционарног преображаја света.
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
65
народне уговоре.93 Изворна сврха пуномоћја састојала се, према томе, у опремању личног владаревог пуномоћника овлашћењем да обавеже свог владара, да изрази вољу владара у границама назначеним пуномоћјем. Формално, пуномоћник је склапао sponsio или sponsiones, али практично владар је био обавезан да ратификује sponsio, изузев у случају да пуномоћник прекорачи овлашћење. Стога су пуномоћја из тога добра садржавала одредбу у обавези владара да ратификује уговор.94 Победа парламентаризма се у домену правила међународног уговорног права изражава у конституисању ратификације као необавезне, дискреционе установе, с обзиром на то да представнички органи, као највиши органи власти, добијају право на коначну и дефинитивну одлуку о обавезивању државе на међународном плану. У том оквиру се мења и смисао пуномоћја – оно, каже Мек Нер, „опрема пуномоћника овлашћењем да обавеже свог принципала, изузев у случајевима када је само потписивање уговора довољно за ту сврху“.95 Формално се та промена изражава у садржини пуномоћја тако што се у пуномоћје уноси обећање да ће уговор потписан од стране представника државе бити испуњен и извршен под резервом ратификације (under reservations of letters of ratification; sous la ràserve des lattres de ratifications). Домашај поменутог изузетка, по коме представник државе, у извесним случајевима, дефинитивно обавезује државу, постепено се ширио праксом склапања неформалних уговора или уговора у упрошћеној форми. Овај поменути моментат је нашао свој израз у дефиницији пуномоћја утврђеној Конвенцијом о уговорном праву (1969). У члану 2. (ц) Конвенције „пуномоћје“ је дефинисано као „документ издат од стране надлежног ограна којим се означава једна личност или више личности да представљају државу у преговарању, усвајању или аутентификацији текста уговора, изражавању пристанка државе да буде везана уговором, или ради предузимања било ког другог акта у вези са уговором“. У члану 7. утврђено је опште правило по коме се једна личност сматра представником државе у сврху усвајања или аутентификације текста једног уговора или у сврху изражавања пристанка на обавезивање уколико: а) покаже одговарајуће пуномоћје или б) ако из праксе заинтересованих држава или из других околности произилази њихова намера да то лице сматрају представником државе за такве сврхе и без пуномоћја. а) Показивање пуномоћја Комисија за међународно право сматра суштинским обезбеђењем представника заинтересованих држава о уза93
94
95
Отуда тзв. мандатна теорија коју је формулисао Гроцијус (Grotius) према којој је пуномоћник, тј. мандатар закључивао правни посао у име свога владара (манданта, па се према томе, уговор сматрао коначним и добијао правну снагу потписивањем од стране пуномоћника. Сматрало се да пуномоћник може обавезати свог манданта противно његовој стварној жељи, ако није прелазио границе датих пуномоћја. М. Бартош, op. cit., стр. 212. Види примере код M. Jones, Full and ratification – A study in the development of Treaty-Making Procedure, 1949, стр. 4–15. Тек крајем XVIII века победом парламентаризма из пуномоћја се губи клаузула о обавези ратификације и уступа место клаузулу „sous ràserve de ratification“ – Ibidem, стр. 12–17. Mc Nair, op. cit., стр. 120–121.
66
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
јамним квалификацијама да представљају њихове државе у вези предузимањем аката који се односе на уговор.96 Издавање пуномоћја се врши према прописима унутрашњег права.97 Зависно од обима, пуномоћје може бити појединачно, ако је дато за одређени случај, и опште или генерално, ако се односи на неодређени број случајева закључења уговора. У пракси неких држава установљене су и посебне поделе.98 Изворно пуномоћје је поседовало двоструку функцију: 1) дефинише домашај и предмет преговора и 2) установљава обим и карактер овлашћења пуномоћника.99 У модерној пракси прва функција се потпуно изгубила јер се предмет преговора дефинише у претходној фази размене информација и сондирања која, строго узевши, не спада у процес закључивања уговора. Уобичајено је да се пре почетка преговора врши реципрочно испитивање пуномоћја. У доба када је пуномоћник представљао трансмисију владаочеве воље испитивање је било обавезно и вршено је скрупулозно с обзиром на то да се на тај начин утврђивало да ли је пуномоћник друге стране овлашћен да обавеже свог манданта. Данас је мотив проверавања практичне природе и изражава жељу да се избегне „фијаско и губитак времена у преговорима са представником који није опремљен нужним овлашћењем да преговара“.100 Сама техника испитивања пуномоћја зависи од тога да ли се преговори воде на билатералној или мултилатералној основи. У случају билатералних или мултилатералних преговора са ограниченим бројем преговарача, предузима се узајамна провера пуномоћја. Код мултилатералних преговора са већим бројем преговарача та техника је неизводљива. Правило је да се на међународним конференцијама, сазваним у циљу закључења уговора, формира посебно тело – Верификациони комитет (Credentaials comittee) – који на основу правила процедуре подоси извештај конференцији о поднетим пуномоћјима. Конференција гласањем прихвата извештај. У оквиру Комитета за питања процедуре који је установљен при Генералној скупштини Уједињених нација делује и Верификациони комитет са задатком да испитује и потврђује пуномоћја представника држава. Пуномоћје као формални акт не мора у сваком случају бити предочено пре почетка преговора. У пракси мултилатералних преговора дешава се да се статус овлашћеног представника државе преговарача стиче и телегра96 97
Yearbook of International law Commission, 1966, II, стр. 192. Рецимо, по нашем праву пуномоћја издаје „старешина савезног органа управе надлежности за иностране послове“. (чл. 11. Закона о закључивању и извршавању међународних уговора СФРЈ од 1978). За пример пуномоћја в. др М. Крећа, мр Ристић, Извори међународног јавног права, 1979, стр. 294. 98 Мек Нер наводи да у В. Британији постоје две врсте пуномоћја: специјално пуномоћје (Special Full Power), које издаје краљица и потврђује великим печатом Great Seal, и владино пуномоћје (Governmental Full Power), које издаје министар иностраних послова. – Mc Nair, op. cit., стр. 122. 99 M. Jones, op. cit., стр. 5. 100 Mc Nair, op. cit., стр. 121–122.
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
67
мом и дипломатском нотом, који потврђују да је одређено лице овлашћено да предузима акте у вези са уговором. У том случају, телеграм или дипломатска нота има бити издата од органа који је иначе овлашћен за издавање пуномоћја. На самој Бечкој конференцији о уговорном праву телеграмом су дата овлашћења представницима Маурицијуса, Сијера Леоне и Доминиканске Републике, а име представника Јемена на конферницији достављено је у писму сталне мисије Јемена при ОУН.101 Овакве ситуације су биле предвиђене чланом 4. (2, ц) првог Волдоковог извештаја о уговорном праву,102 али су коначном нацрту и тексту Конвенције изостављене. С обзиром на значај провере пуномоћја са становишта пуноважног предузимања аката у вези са уговором понекад се констатација о провери пуномоћја уноси у преамбулу уговора. То је посебно случај са билатералним уговорима. б) Некада строга пракса провере пуномоћја приликом закључења уговора постепено се губила, тако да у коментару Комисије за међународно право стоји да, иако провера пуномоћја представља суштинско обезбеђење представника држава о узајамним квалификацијама, сам чин провере је дискреционо право преговарача.103 Код знатног броја уговора закључених у упрошћеној форми провера пуномоћја се изоставља. Формулација по којој се представником државе у сврху усвајања или аутентификације текста уговора или у сврху изражавања пристанка на оба везивања сматра и лице за које из праксе заинтересованих држава или из других околности произилази њихова намера да то лице сматрају представником државе за такве сврхе и без пуномоћја (чл. 7, ст. 1. т. б) има првенствено циљ да покрије овакве случајеве. Очигледно је да у оваквом случају постоји известан ризик, али је ratio одредбе у томе да сами преговарачи носе терет процене о узајамној квалификованости да обавежу државе. При закључивању уговора у упрошћеној форми треба разликовати две ситуације: 1) када уговор закључује шеф државе или министар спољних послова; 2) када уговор закључују друга лица. У првом случају, чињеница да је реч о закључивању уговора у упрошћеној форми није разлог због кога државе не издају пуномоћја, већ је то чињеница да шефу државе и министру иностраних послова и иначе не треба пуномоћје за предузимање било које радње у вези са уговором. Како у великом броју држава пуномоћја за закључивање уговора издају управо шеф државе или министар иностраних послова, излазило би да они сами себи издају пуномоћја. 101 Off record of United Nations: Conference on the Law of Treaties, First and Second sessions, Vienna, 26. March – 24. May 1968. and 9. April – 22. May 1969. First and second sessions, Offical records, Documents of the Conference, стр. 3–5. 102 Yearbook of International law Commission, 1962, II, стр. 38. 103 Yearbook of International law Commission, 1966, II, стр. 192–193.
68
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Особена пракса закључивања уговора без посебног пуномоћја везује се за другу ситуацију, када уговоре у упрошћеној форми закључују лица која не улазе у круг највиших органа спољашњег заступања. У неким правним системима устаљена је пракса закључивања тзв. међувладиних споразума (intergovernmental agreements) и међудепартмалних споразума (interdeppartmental agreements) ван оубичајених дипломатских канала. Такве споразуме склапају ресорни министри, без формалног пуномоћја. Одредба ст. 1. (б) члана 7. покрива ове случајеве.
8. ПРАВНЕ ПОСЛЕДИЦЕ НЕОВЛАШЋЕНОГ ПРЕДУЗИМАЊА АКАТА КОЈИ СЕ ОДНОСЕ НА ЗАКЉУЧЕЊЕ УГОВОРА Начелно посматрано, могућа су два случаја неовлашћеног предузимања аката у вези са закључењем уговора. Први случај би могли назвати генералном надлежношћу и постојао би онда када би лице које уопште није овлашћено предузело акт са циљем да изрази пристанак на закључење уговора, а други случај (делимична ненадлежност) састојао би се у предузимању таквог акта од овлашћеног лица које, међутим, није поштовало посебна ограничења којима је овлашћење било подвргнуто. Конвенција је ова два случаја раздвојила тако што је први укључила у део II – Закључење и ступање уговора на снагу – а други сврстала у део V – Ништавост, престанак и суспензија дејства уговора.
9. НАКНАДНА ПОТВРДА АКТА ИЗВРШЕНОГ БЕЗ ОВЛАШЋЕЊА Случајеви неовлашћеног закључивања уговора нису чести, али се дешавају у пракси. Хекворт (Hackworth)104 наводи пример америчког посланика у Либерији који је 1939. потписао уговор о мирењу са том земљом, а да пре тога није добио пуномоћје. Стејт департмент је након тога инструисао посланика да, по пријему пуномоћја, потпише нову конвенцију, с обзиром на то да је конвенција потписана без пуномоћја квалификована као имперфектна (unperfected treaty). У случају уговора закљученог између САД и Персије 1941. околност да је амерички посланик потписао уговор без пуномоћја није искоришћена као основ за дезавуисање посланика, већ је секретар за иностране послове Брајан (Bryan) послао пуномоћје с циљем да се оно предочи персијском министру иностраних послова. Комисија за међународно право навела је у коментару чл. 7. и случај уговора из Ерзерума (1847). Персија је у дискусијама вођеним у Савету Друштва народа покушала да оспори ваљаност уговора из 1847. са образложењем да је персијски председник прекорачио пуномоћја тиме што је прихватио извесну интерпретативну ноту приликом размене инструмената о ратификацији.105 104 G. Hackwort, Digest of International Law, 1943, V, стр. 42. 105 Yearbook of International law Commission, 1966, II, стр. 194.
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
69
У члану 8. Конвенције утврђено је да: „Акт који у вези са закључењем уговора изврши лице које се, на основу чл. 7. не може сматрати овлашћеним да представља државу у том циљу, без правног дејства, осим ако га та држава доцније не потврди.“ Конвенција је, како се наводи у коментару,106 издвојила случај неовлашћеног предузимања радње у вези са закључењем уговора, с обзиром на то да се такав акт не може приписати држави и да се, према томе, не поставља питање било каквог пристанка који од ње био изражен. Основно правило је, дакле, да је акт донет ultra vires лишен правне снаге (without legal effect), с тим што се такав акт може накнадно оснажити, било изричито било прећутно. Решење утврђено чланом 8. је непрецизно и заснива се на неким недореченостима појавне природе. Нејасно је каква је правна природа акта извршеног ultra vires. Из коментара члана 7. (члан 8. Конвенције – М. К) очигледно је да је Конвенција одбила концепт ништавости акта предузетог без овлашћења, што је резултирало и променом места члана 8. у односу на Нацрт правила.107 Тиме се прећутно изјаснила за концепт непостојећег акта који је, иначе, експлицитно одбачен у току дискусије о нормама fus cogensa као сувишан и неприлагођен потребама међународног јавног права. С друге стране, могућност да неовлашћени акт буде оснажен од стране државе, било изричито, било прећутно, говори у прилог концепта релевантне ништавости. Изражена намера да се неовлашћеном акту предузетом с циљем закључења уговора не призна статус ништавости није спроведена ни на терминолошком плану. Израз „без правног дејства“ (without legal effect) фигурира и у члановима који утврђују основе ништавости уговора. У целини посматрано, ови моменти дају решењу члана 8. изглед и садржај једног недограђеног и појмовно контроверзног решења. Из смисла формулације члана 8. произилази да се акт неовлашћеног лица може оснажити изричито (формалним актом), што је у пракси мање вероватно и прећутно. Код прећутне потврде релевантни су акти попут позивања на одредбе тако закљученог уговора, извршење уговора и слично. Легислативна историја члана казује да се протек рока или ћутање не може сматрати прећутном потврдом акта неовлашћеног лица.
10. ПОСЕБНА ОГРАНИЧЕЊА ОВЛАШЋЕЊА ЗА ИЗРАЖАВАЊА ПРИСТАНКА ДРЖАВЕ Није редак случај да овлашћење представника државе буде подвргнуто посебним ограничењима различите природе (нпр. у погледу домашаја одредаба будућег уговора, начина изражавања пристанка на обавезивање, 106 Ibidem, стр. 193. 107 У Нацрту из 1963. одредба о накнадној потврди акта извршеног без овлашћења била је укључена у став 1. члана 32. који се бавио ништавошћу уговора услед недостатка овлашћења на обавезивање. – Yearbook of International law Commission, 1966, II, стр. 193.
70
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
обима обавеза које се преузимају итд.). С обзиром на облик, могу бити јавна и тајна. Јавног карактера су, по правилу, у случају када треба да утичу на став друге стране, тј. користе се као средство политичког притиска.108 Конвенција регулише случајеве непоштовања посебних ограничења овлашћења на изражавање пристанка на обавезивање чланом 47: „Ако је овлашћење једног представника да изрази пристанак државе да буде везана уговором било предмет посебног ограничења, чињеница да представник није водио рачуна о том ограничењу може се наводити као случај манљивости, осим ако ограничење није саопштено, пре изражавања овог пристанка, осталим државама које су учествовале у преговорима.“ Непоштовање ограничења у овлашћењу за изражавање пристанка на обавезивање представља у систему Конвенције самосталан основ ништавости. У односу на регулативу члана 47. (Одредбе унутрашњег права о надлежности за закључење уговора), члан 46. се одликује специфичним предметом повреде. Док је у првом случају то уставни пропис или законски пропис у уставној материји, предмет повреде предвиђен чланом 46. су ограничења садржана по правилу у административним актима. Differentia specifica између одредбе члана 47. и одредбе члана 8. лежи у чињеници да представник државе у случају повреде ограничења у вези са изражавањем пристанка на обавезивање делује ultra vires поводом конкретног акта срачунатог на то да изрази пристанак на обавезивање, иако је иначе овлашћен да представља државу у преговорима и закључењу уговора, док се у случају предвиђеном чланом 8. ради о потпуној, комплетној правној неспособности извесног лица да обавеже државу. Најлапидарније то би се могло исказати тако што је, у првом случају, реч о неовлашћеном акту овлашћеног представника државе, а у другом о акту неовлашћеног лица. Да би се непоштовање посебних ограничења конституисало као основ ништавости, треба да се стекне неколико услова: а) неовлашћени акт представника државе мора бити срачунат на изражавање пристанка на обавезивање. Према томе, уколико говор подлеже ратификацији, прихватању или одобравању чињеница да је представник државе прекорачио овлашћења, од секундарне је важности за међународно право, с обзиром на то да орган који врши ратификацију, прихватање или одобравање уговора суверено одлучује о томе да ли ће уговор прихватити или не. У случају да прихвати уговор, тада је у акту прихватања конзумиран и акт потврђивања неовлашћеног поступања представника државе. Но, било да прихвати или одбије уговор, остаје отворено питање одговорности представника због прекорачења овлашћења; б) ограничење мора бити саопштено другим странама које су учествовале у преговорима пре него што је пристанак на обавезивање изражен. Овај услов који произилази из начела добре вере представља елеме108 Верзил (Verzijl) наводи пример разговора између В. Британије и Гватемале око Белизеа од 1859. – J. H. W., International law in Historical perspective, 1973, VI, стр. 128.
Право представљања држава – унутрашње или међународно право
71
нат сигурности у уговорним односима из разлога који су очигледни. Не може се очекивати од преговарача да зна какве су тајне инструкције дате представницима другог преговарача, као што је неприхватљиво да повреда таквих инструкција даје право да се обеснажи пристанак на обавезивање. Конвенцијом се не утврђују начини којима посебно ограничење може бити саопштено другим преговарачима. Из легислативне историје члана, међутим, јасно произилази да такво саопштење не мора бити дато у формалном облику. Наиме, у Нацрту Конвенције наводи се да такво ограничење мора бити „нотификовано“ другим преговарачима, али је на Бечкој конференцији тај израз замењен изразом „саопштено“, чиме је очигледно подржано схватање да то мора бити учињено на формалан или свечан начин.109 Полазећи од претпоставке да ће се државе ретко одлучити да дезавуишу свог представника због непоштовања ограничења у инструкцијама, Конвенција право државе да оспори ваљаност уговора дефинише на негативан начин, у форми изузетка. Повреда посебних ограничења у вези са изражавањем пристанка на обавезивање представља основ релативне ништавости. Сам поступак поништења, као и последице утврђене ништавости, регулисани су на исти начин као у случају повреде прописа унутрашњег права о надлежности за закључење уговора.
109 Off records of United Nationals Conference of the Law of Treaties First and Second sessions, Vienna, 26. March – 24. May 1968. and 9. April – 22. May 1969.
72
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ЛИТЕРАТУРА Alting von Geusau, F. A. M., European Organizations and Foreign Relations of States, 1962. Balladore Pallieri, G., La formation des traités dans la pratique internationale contemporaine, 74 TC, 1949, I. Bartoš M., Međunarodno javno pravo, III, 1958. Basdevant, J., La conclusion et la rédaction des traités et des instruments diplomatiques autres que les traités, 15 RC, 1926, V. Beloff, M., Foreign Policy and the Democratic Process, 1965. Blix, H., Treaty-Making Power, 1960. Byrd, E. M., Treaties and Executive Agreements in the United States, 1960. Chailley, P., La nature juridique des treatés internationaux selon le droit contemporain, Diss, Paris 1932. Cheever, D. S., and Haviland, H. F., American Foreign Policy and the Separation of Powers, 1952. Control of Foreing Relations in Modern Nations (ed. P. W. Buck and M. Travis), 1957. Corwin, E. S., The President – Office and Powers 1787–1957, 4th ed., 1957. Dehousse, F., La Ratification des Traités, 1935. Doeker, G., The Treaty-Making Power in the Commonwealth of Australia, 1966. Gnosh, R. C., Treaties and Federal Constitutions, Diss, London 1961. Gowles, W. B., Treaties and Constitutional Law: Property Interferences and Due Process of Law, 1941. Grandall, S. B., Treaties, Their Making and Enforcement, 2nd ed., 1916. Hay P., Federalism and Supranational Organizations, 1966. Hendry, J. McL., Treaties and Federal Constitutions, 1955. Holloway, K., Modern Trends in Treaty Law, 1967. Ibler, V., Protivustavna ratifikacija, JRMP, 2/1956. Lardy, P., La force obligatoire du droit international en droit interne, 1966. Kreća, M., Ugovorna sposobnost država u međunarodnom pravu, 1991. McClure, W., International Executive Agreements, 1941. McNair, Lord, Law of Treaties, 1961. Mervyn Jones, J., Full Powers and Ratification, 1946. Mirkine-Guetzévitch, B., Droit constitutionnel international, 1933. Pađen, Bakotić, Vanjski poslovi Jugoslavije, 1972. Panhuys, J. H. F. van, Relations and Interactions between International and National Scenes of Law, II2 RC (1964 II) Wildhaber, L., Treaty Making Power and Constitution: An International and Comparative Study, 1991.
ТРЕЋИ ДЕО
УНУТРАШЊИ ОРГАНИ ДРЖАВЕ СА ПРАВОМ ПРЕДСТАВЉАЊА 1. УНУТРАШЊИ ОРГАНИ ЗА ОДРЖАВАЊЕ МЕЂУНАРОДНИХ ОДНОСА У унутрашње органе за одржавање међународних односа се уобичајено сврставају: шеф државе, влада, министар иностраних послова и представничко тело. У ширем смислу речи, у ову групу органа требало би уврстити и војне команданте, те представнике држава пред међународним судовима и арбитражама. Наиме, неспорно је да војни команданти и агенти држава пред међународним судовима представљају државу у специфичним ситуацијама. У односу на друге унутрашње органе, њихов представнички капацитет је суштински ограничен ratione materiae и ratione temporis.
1.1. Шеф државе У позитивном међународном праву, шеф државе је врховни орган заступања државе у међународним односима (in foro externo). То је опште овлашћење (ius representationis omnimodae) које врши представљујући своју државу и на основу кога се његови акти сматрају актима државе. Положај шефа државе регулисан је уставним правом и нормама међународног права. Устави на различите начине регулишу унутрашње и међународне функције шефова држава. Три функције релевантне за међународне односе се, међутим, могу узети као опште функције шефа државе: а) проглашење рата и мира, б) склапање међународних уговора и в) одашиљање и примање дипломатских представника. Међународно право не прави разлике у положају шефа државе на основу критеријума уставних прерогатива. Фактичко учешће шефа државе у међународним односима може бити различито и кретати се од председничког модела, у коме је учешће председника изражено у тој мери да можемо рећи да је он и формално и материјално највиши орган заступања, до кабинетске владе (Cabinet government), у којој шеф државе само отелотворује јединство државе у међународним односима, а у материјалном смислу вођење међународних односа је у надлежности владе односно министра иностраних послова. Те разлике у уставном положају шефова држава на основу унутрашњих прописа ирелевантне су са становишта међународног
76
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
права. Са ослонцем на правило о сувереној једнакости држава, међународно право третира шефове држава на једнак начин без обзира на њихова уставна овлашћења. У спору између Камеруна и Нигерије о сувоземној и приморској граници, Међународни суд правде није прихватио аргумент Нигерије да међународно право, изражено у члану 7(2) Конвенције о уговорном праву, утврђује искључив начин на који се установљава статус лица као представника државе, а не обим овлашћења представника државе. Смисао нигеријског аргумента је био да је питање обима овлашћења представника државе у надлежности унутрашњег права. Суд је, међутим, изричито истакао да је чланом 7(2) Конвенције утврђено да се „шефови држава... сматрају представницима држава у сврху предузимања радњи у вези са закључењем уговора“.1 У оперативном смислу, улога шефа државе у вођењу међународних односа мењала се током времена. У доба апсолутизма, шеф је предузимао све важније радње у међународним односима у име државе. У периоду од завршетка Бечког конгреса 1815. године па до почетка Првог светског рата, улога шефа државе у оперативном вођењу међународних односа се суштински смањила. Ова промена се приписује победи парламентаризма у великом броју земаља и преласку дела ингеренција шефа државе на владу или министра спољних послова уз контролу парламента. Други светски рат означава бујање оперативних активности шефова држава у међународним односима. Ова појава се означава и посебним изразом „Самит (Summit) дипломатија“. Понекада се екстензивна улога шефова држава у вођењу међународних односа и институционализује, као што је, примера ради, случај са Организацијом афричког јединства. Скупштина те регионалне међународне организације, састављена од шефова држава или влада, представља један од главних органа Организације. У класичном међународном праву постојала је разуђена подела владара према различитим критеријумима – примера ради, подела између владара по рођењу (наследних) и изборних владара, те подела на владаре којима припадају краљевске почасти и оне који нису имали права на те почасти. Отуда и борба за признање владарских титула. Тако је у првој половини XVIII века руски цар Петар Велики тражио да му се призна царска, императорска титула. Један од разлога којим се Србија руководила приликом склапања тајне конвенције са Аустро-Угарском било је и признање Милана Обреновића за краља и обавеза бечког двора да исходује признање те краљевске титуле од европских дворова. Уопште узев, борба за признавање одговарајућих титула имала је двоструку функцију: практичну и идеалну. Практична функција се огледала у томе што је садржина титуле често садржавала и тзв. историјска права (до проглашења Индонезије холандска краљица је претендовала на титулу суверена Индонезије, а египатски краљ је претендовао на краља Судана док се та земља није осамосталила). Као 1
Land and Maritime Boundary between Cameroun and Nigeria: Equatorial Guinea Intervening, ICJ Reports 2002, para. 265.
Унутрашњи органи државе са правом представљања
77
пример идеалних значења садржине краљевских титула могу се навести настојања европских владара да добију помпезнију верску титулу у време када је црква играла доминантну улогу у политичком животу Европе. Тако је, примера ради, француски краљ у својој титули носио и квалификацију „врло хришћански краљ“, шпански краљ се пак називао „католичким краљем“, а португалски краљ „врло верним краљем“.2 Такве поделе владара су се посебно изражавале у дипломатском церемонијалу и титулама и положају амбасадора као личних представника владаочевих. Шеф државе може бити инокосни или колегијални орган, те изборни или наследни. У пракси преовлађује инокосни шеф државе, мада нису непознати случајеви колективног шефа државе. Колективни шеф државе доноси релевантне одлуке као целина (in corpore), мада у извесним случајевима, када природа послова то захтева, у име колективног шефа државе наступа члан колегијалног тела. Као пример могу се навести издавање ратификационих инструмената или примање дипломатских представника. Институт колективног шефа државе био је нарочито заступљен у источноевропским земљама након Другог светског рата. Познавале су га, рецимо, Бугарска, Румунија, Мађарска, Албанија, Совјетски Савез, Монголија, НР Кина и НР Северна Кореја. Постојао је и у југословенском уставном систему, и то у два наврата. Према Уставу ФНРЈ од 1946. године, колективни шеф државе био је Президијум Народне скупштине Федеративне Народне Републике Југославије. Према члану 74 (т. 9–12) Устава, Президијум је ратификовао међународне уговоре, постављао и примао дипломатске представнике и одлучивао о проглашењу ратног стања у специјалним случајевима када је земља нападнута или ако ступа у акцију на основу међународне обавезе. Председништво СФРЈ, установљено Уставом из 1974. године, као колективни шеф државе, имало је искључиво право представљања Југославије, постављања и опозивања амбасадора и посланика СФРЈ, примања акредитивних и опозивних писама страних дипломатских представника који су код њега акредитовани и издавања исправа о ратификацији међународних уговора. Осим тога, Председништво је представљало и врховни орган руковођења и командовања оружаним снагама СФРЈ. Данас установу колективног шефа државе познају Швајцарска и Босна и Херцеговина. Специфичан је положај британског шефа државе, који је, истина номинално, и шеф државе неколико чланица Британске заједнице народа, бивших колонија. Такав положај британског шефа државе реликт је прошлости и тешко га је довести у склад са принципима независности и једнакости држава. Изборни шефови држава својствени су републикама, а наследни монархијама. Специфичан је случај Малезије у којој се изборни шеф државе бира на период од пет година између наследних владара држава које улазе 2
Види, Бартош, II, op. cit., стр. 318–321.
78
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
у састав малезијске федерације.3 Слично је и решење у Уједињеним Арапским Емиратима.4 Право заступања припада стварном, ефективном шефу државе. Другим речима, то право не поседује шеф државе који је свој положај изгубио на неуставан начин (револуцијом, државним ударом или пучем). Ефективитет у конкретном случају значи да је начин, уставни или неуставни, на који је шеф државе дошао на положај у основи ирелевантан. У политички нестабилним подручјима неуставни начини доласка на положај шефа државе нису ретки. Да би, међутим, могао да заступа државу, треба да буде признат од других држава. Стране државе свргнутом шефу државе, међутим, могу и даље, по основу куртоазије, одавати почасти и признавати имунитете које, иначе, ужива ефективни шеф државе. У монархистички устројеним државама, а у духу начела ефективитета, права која припадају владару уживају и регенти, тј. лица која функцију наследног шефа државе обављају уместо живог, али неспособног или малолетног владара или у име очекиваног новорођенчета које би имало право на престолонаслеђе.5 У току оба светска рата међународна пракса је конституисала изузетак од ефективности као услова за вршење права заступања. Изузетак је учињен у односу на шефове држава у избеглиштву. Удружене савезничке силе су у току рата избеглим шефовима држава поробљених чланица антихитлеровске коалиције признавале не само статус активног шефа државе, него су га третирале као највиши орган власти који је своје функције обављао на територији друге државе. Таква пракса се повремено јављала и по окончању Другог светског рата. Примера ради, такав је положај шездесетих година прошлог века у Француској уживао председник Шпанске Републике након што је свргнут од стране генерала Франка. По окончању Првог светског рата, Холандија је одбила да изручи немачког кајзера Вилијема II, са образложењем да је на њену територију дошао као шеф државе и да његово збацивање са престола није променило његов владарски статус који, према схватању холандске владе, повлачи екстериторијалност. Афера са шверцом одела од стране свргнутог албанског краља Зогуа I 1943. године окончана је тако што је ресорни министар у Доњем дому Британског парламента изјавио да Влада нема правне могућности да предузме одговарајуће мере према Зогуу, иако он de facto није владар. Као врховни орган спољњег заступања, шеф државе делује у међународним односима без посебног пуномоћја. Сматра се да самом природом своје функције поседује опште, претпостављено пуномоћје. У том смислу 3 4 5
Члан 32. Устава Малезије. Члан 51. Устава. Бартош, op. cit., II, стр. 323.
Унутрашњи органи државе са правом представљања
79
и Конвенција о уговорном праву (1969) утврђује да се шеф државе сматра представником своје државе за све акте који се односе на закључење уговора без обавезе подношења пуномоћја.6 Будући да шеф државе симболизује јединство државе у међународним односима, правило је да се сви акти државе in foro externo непосредно или посредно везују за њега. Реч је о актима као што су: проглашење ратног стања; закључење мира; акредитовање и опозивање дипломатских представника државе у иностранству; пријем акредитивних и опозивних писама страних дипломатских представника; вођење преговора, било од самог шефа државе или у његово име; издавање ратификационих инструмената или ратификација међународних уговора. Јуриспруденција Међународног суда правде се у неколико случајева дотакла и овлашћења шефа државе у међународним односима. У случају који се тицао примене Конвенције о спречавању и кажњавању злочина геноцида, Суд је истакао да „према међународном праву нема никакве сумње да је сваки шеф државе овлашћен да делује у име државе у међународним односима“.7 Изјаве шефа државе, како је Суд нагласио у случају који се тицао нуклеарних проба, без обзира на форму у којој су дате, обавезују државу имајући у виду намеру и околности у којима су дате.8 1.1.1. Положај шефа државе у иностранству Кодификације дипломатског права не садрже специфична правила о привилегијама и имунитетима шефа државе, као ни других највиших државних функционера, када бораве на територији друге државе. Неке од њих садрже само упућујуће норме или се правни положај шефа државе у иностранству поистовећује са правним положајем саме државе. Упућујућа норма уграђена је, рецимо, у Конвенцију о специјалним мисијама која у члану 21 предвиђа да ће шеф државе, када предводи специјалну мисију, „у држави пријема или у трећој држави уживати олакшице, привилегије и имунитете који се по међународном праву признају шефовима држава приликом службене посете“. Конвенција о имунитету стране државе (2004) примењује се и на шефа државе када делује у јавном својству, као орган државе. На основу одредаба Конвенције није, међутим, потпуно јасан положај шефа државе када делује у приватном својству. У овој материји доминантан извор је обичајно право, које се руководило идејом да су привилегије и имунитети дипломатских представника минимални стандард који се има признати шефу државе. Само по себи кохерентно у високом степену, обичајно право које уређује привилегије и имунитете шефа стране државе кристализовано је и јуриспруденцијом Међународног суда правде.9 Принцип суверености држава, удружен са 6 7 8 9
Члан 7. став 2. Конвенције. Case concerning Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, ICJ Reports 1996, para 44. Nuclear Tests Case (Australia v. France), ICJ Reports 1974, стр. 253, 269. Arrest Warrant of 11 April 2000 Preliminary objections and Merits, ICJ Reports 2002; Certain Questions of Mutual Assistance in Criminal Matters, Judgment, ICJ Reports 2008.
80
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
принципом правне једнакости, довео је до конституисања посебног положаја шефа државе на територијама страних држава. Битна обележја тога положаја су: а) лична неприкосновеност; б) изузеће од јурисдикције органа страних држава; в) неповредивост стана; г) слобода општења; д) почасти и повластице. Основ олакшица, привилегија и имунитета шефа државе лежи у природи његове функције. Оне се шефу државе не признају ad personam, већ као врховном органу заступања државе, репрезенту једног суверенитета у односу на други суверенитет.10 Због тога се и тужба против шефа државе који се налази у службеној посети иностранству у сврхе имунитета третира као тужба против државе, која активира правило о сувереном имунитету стране државе. Правила обичајног права која шефу државе обезбеђују посебан положај на територији страних држава стриктно се примењују у пракси. Лична неповредивост подразумева апсолутну и потпуну безбедност шефа државе и његове пратње, те корелативну обавезу органа стране државе да обезбеде најбрижљивију заштиту против ма какве повреде и напада на његов живот, телесни интегритет, част и достојанство. У новије време се истиче да право на специјалну заштиту шефа државе обухвата заштиту од писмених или усмених увреда и клевета. У таквим случајевима у конфликт долази јавни интерес за пријатељским односима са дотичном државом, који се извесно оптерећује таквим поступцима, са правом на слободу говора и штампе. Због сукоба ова два интереса не може се рећи да се у овој ствари формирала чврста пракса. И поред све већег броја прописа унутрашњег права који штите достојанство и част страних званичника, питање се у основи решава на бази прагматичних интереса и опортунитета.11 1.1.2. Имунитет шефа државе Основни облици изузећа шефова држава од јурисдикције органа стране државе јесу кривичноправни и грађанскоправни имунитет. Кривичноправни имунитет шефа државе је апсолутне природе и, у основи, представља рефлекс фундаменталног принципа par in parem non habet imperium. 10
11
У случајевима насилног збацивања шефа државе, често се у пракси поставља питање његовог положаја у егзилу. Нове власти, по правилу, траже екстрадицију збаченог шефа државе који се нађе у иностранству или покретање кривичних поступака против њега због дела која му се стављају на терет. Рецимо, случај збаченог председника Филипина Маркоса (види Restatement of Law) или заирског председника Мобутуа. Седамдесетих година прошлог века у Белгији је заплењен периодични часопис Pourquoipas на интервенцију отправника послова Републике Конго у Белгији. Дипломатски представник Конга је протестовао код белгијске владе јер је наводно у интервјуу који је објављен у белгијском листу, поводом убиства представника Лумумбе, нанета увреда председнику Касавубуу.
Унутрашњи органи државе са правом представљања
81
Односи се на било који акт шефа државе, било да је извршен у јавном или приватном својству, почињен током или пре преузимања функције шефа државе. Тако је француски Касациони суд укинуо пресуду нижег суда, нашавши да пуковник Гадафи, као шеф Либијске Џамахирије, ужива имунитет у погледу наводног саучесништва (comlicity) у терористичком акту који је 19. септембра 1999. узроковао обарање цивилног ваздухоплова над пустињом.12 Што се тиче кривичног имунитета бившег шефа државе, општа је пракса да тзв. функционални имунитет ratione materiae, имунитет за акте извршене у вршењу службене функције, остаје на снази и по престанку функције шефа државе. Крајем прошлог века јавило се схватање које подржавају одредбе неких мултилатералних конвенција13, Статут Међународног кривичног суда14 и статути ad hoc Tribunala,15 према коме бивши шеф државе не ужива имунитет за међународне злочине. Изгледа, међутим, да је исправно мишљење изражено у водећем делу литературе о дипломатској пракси да је потоње тумачење de lege ferenda, а да што се позитивног међународног права тиче, „садашње стање је да функционални имунитет шефа државе траје и након престанка функције за све акте учињене у вршењу службене функције укључујући и међународне злочине“.16 Када је реч о грађанскоправном имунитету шефова страних држава, пракса није униформна. Мада извесне државе грађанскоправни имунитет шефова страних држава тумаче рестриктивно, па га везују за случајеве када шеф државе наступа као носилац врховничке власти,17 претеже пракса да се грађанскоправни имунитет шефовима страних држава признаје у свим околностима. Међутим, без обзира на извесне разлике у том погледу, важи принцип да се у евентуалној грађанској парници не предузимају никакве радње док шеф државе борави у односној држави у вршењу службене функције. У литератури се често као водећи пример екстензивног тумачења грађанскоправног имунитета шефова страних држава наводи пресуда енглеског суда у случају Mighell v. Sultan of Jahore (1894). У овом случају, Суд је признао имунитет једном од владара малајских држава у парници о кршењу обећања на склапање брака, иако је тужени инкогнито боравио у Енглеској и понудио брак тужиљи пре него што је она сазнала његов прави идентитет. Познати су и случајеви да се имунитет признаје и члановима породице шефа државе када нису у његовој пратњи. Рецимо, принцу од Велса, супругу британске краљице, приликом посете САД, признат је иму12 13 14 15 16 17
A. Watts, The Legal position in International Law of Heads of States, Heads of Governments, Foreign Ministers, Rd C, 1994, vol. 247, стр. 64. Рецимо, члан IV Конвенције о спречавању и кажњавању злочина геноцида од 1948. Члан 27, пара 1, 2 Статута. Рецимо, члан Статута Трибунала за бившу Југославију. Satw’s Diplomatic Practise, Sixth Edition, ed. by Sir Ivor Roberts, стр. 184. Рецимо, одлука Касационог суда у Риму 1921. године у случају Nobili v. Emperor Charles I of Austria, Giurisprudenza Italiana, 1922, vol. 1, стр. 472.
82
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
нитет у вези са парницом која је против њега покренута.18 У таквим случајевима, куртоазија је основ давања имунитета. Посебан положај у иностранству ужива само признати шеф државе. То добро илуструје случај М. Чомбеа, који је на чело владе Конга дошао државним ударом извршеним против законитог, демократски изабраног председника Патриса Лумумбе, који је непосредно након удара и убијен. Чомбе је отпутовао у Каиро како би учествовао у раду Конференције шефова држава и влада несврстаних земаља 1964. године, иако му је предочено да је консензусом учесника Конфереције одлучено да му се, као колонијалистичкој марионети, неће дозволити учешће на Конференцији. По доласку у Каиро, стављен је у кућни притвор, у коме је провео три дана. Пуштен је након што су конгоанске власти деблокирале амбасаде Египта и Алжира у Киншаси и дозволиле особљу амбасада да напусти Конго. У овом случају, од интереса је, поред тога што Чомбе није био признат као легални председник владе, и чињеница да је илегално ушао на територију Египта.19 Боравак у иностранству не представља правну препреку шефу државе да обавља државне послове. У ту сврху шефу државе се признаје право општења, како са својом и страним владама, тако и са својим и страним дипломатским представницима. Једино ограничење које међународно право намеће у вршењу државних послова на територији стране државе јесте поштовање суверенитета стране државе. (Проблеми овакве врсте су готово непознати у модерној пракси. У доба апсолутистичких монархија понекада су се јављали, с обзиром на широка овлашћења монарха, која су укључивала и право изрицања кривичних санкција. У литератури се наводи пример шведске краљице Кристине, која је у другој половини XVII века, приликом боравка у Француској, наредила да се изврши смртна казна над чланом њене пратње. Француска је такав акт оценила као повреду свог суверенитета, па је, због тога, краљевски намесник кардинал Мазарен замолио краљицу да напусти територију Француске.)20 Почасти које шеф државе ужива предвиђене су етикецијом (etiquette) и варирају од државе до државе. Заједничка карактеристика им је да шефу државе обезбеђују посебан третман у поређењу са третманом осталих државних званичника и, посебно, обичних странаца.
2. ВЛАДА И ШЕФ ВЛАДЕ Као један од унутрашњих органа за одржавање међународних односа може се појавити како влада као целина, тако и шеф владе. Под владом као 18 19 20
M. Nash, Digest of U.S. Practise in International Law, 1978, стр. 641. http://dlib.eastview.com/browse/doc/13768863; http://www.africawithin.com/Lumumba/murder/ murder of Lumumba. 19.12. 2010; Weisssman, S. R. Washington Post, July 21, 2002. В. М. Бартош, II, op. cit., стр. 326.
Унутрашњи органи државе са правом представљања
83
целином се, без обзира на њене уставне прерогативе, сматра колегијално тело овлашћено да вољу државе изрази у међународним односима. Формалне изјаве и акти владе (декларације, одлуке и слично) обавезују државу у чије име су дате.21 Шеф владе се, такође, сматра овлашћеним по међународном праву да изјављује вољу у име државе. Потврду овог правила налазимо и у члану 13. Правила процедуре Савета безбедности УН који, као одговарајуће тумачење члана 28. Повеље УН, утврђује да су шеф владе или министар иностраних послова сваког члана Савета безбедности овлашћени да учествују у раду Савета безбедности без подношења пуномоћја. Конвенција о уговорном праву (1969) стипулише да се шеф владе сматра представником своје државе у сврху предузимања аката у вези са закључењем уговора на основу своје функције и без обавезе подношења пуномоћја.22 У случају који се тицао епиконтиненталног појаса у Егејском мору, Међународни суд правде је признао могућност да коминике два шефа владе обавеже њихове владе, мада није нашао да је у околностима конкретног случаја коминике турског и грчког председника владе имао такво дејство.23 Институт за међународно право (Institut de Droit International) донео је 2001. резолуцију која се тиче имунитета шефа државе којом се, између осталог, предвиђа да шеф владе ужива једнаке имунитете и личну неповредивост, као и шеф државе.24 Када борави у иностранству, шеф владе ужива, mutatis mutandis, права која ужива и шеф државе, уз смањен обим почасти.
3. МИНИСТАР ИНОСТРАНИХ ПОСЛОВА Министар иностраних послова је члан владе ресорно задужен за вођење међународних односа. Уз шефа државе и шефа владе, он је једини политички функционер државе кога међународно право сматра овлашћеним да самостално изјављује вољу државе у међународним односима. Отуда се у делу англосаксонске теорије израз „шеф државе“ (Head of State) тумачи екстензивно тако да, осим шефа државе, обухвата и шефа владе и министра иностраних послова. Министар иностраних послова оперативно руководи спољном политиком једне државе. Његове изјаве и акти непосредно обавезују државу у чије име су дати, како је то установио Стални суд међународне правде у спору између Норвешке и Данске који се тицао Источног Гренланда (1933). Предмет овога спора била је међународноправна ваљаност усмене изјаве норвешког министра спољних послова Ихлена, да се Норвешка одриче својих права у односу на Источни Гренланд у корист Данске, а Данска се 21 22 23 24
За услове које ови акти треба да испуњавају види „Једнострани акти држава као извор права“. Члан 7(2) Конвенције. Aegean Sea Continental Shelf Case, ICJ Reports 1978, para 96. Case concerning Armed Activities on the teritory of Congo, Judgment, ICJ Reports, 2006, para 46.
84
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
заузврат обавезала да не прави компликације Норвешкој у погледу Шпицберга. Норвешка је истицала да је изјава њеног министра спољних послова дата противно уставним прописима, те да је, стога, без правног ефекта. Наиме, у норвешком Уставу о територијалним питањима министар спољних послова не може доносити самосталне одлуке већ то чини влада на специјалној седници којом руководи норвешки суверен. Стални суд међународне правде је у својој пресуди, између осталог, истакао: „Ван спора је да усмени одговор министра иностраних послова у смислу да норвешка влада неће правити никакве сметње у вези са признањем данског суверенитета над целим Гренландом дат као одговор на питање дипломатског представника стране државе, који се тиче питања која спадају у његову надлежност, обавезује државу у чије име је дат.“25 Питање овлашћења самог апарата министарства спољних послова није униформно решено у пракси. Британска пракса нагиње рестриктивном тумачењу према коме само министар иностраних послова или његов заменик или подсекретар за спољне послове могу у међународним односима да предузимају акте и дају изјаве у име министарства. Због тога у британској пракси сваки званични акт Министарства спољних послова мора носити потпис једног од наведених функционера. Европска пракса се приклања екстензивнијем тумачењу да сваки функционер министарства иностраних послова поседује овлашћење да делује у име министарства ако ради у име министарства или се позива да ради у име министарства. Ова разлика се изражава и у форми нота. Док ноте британског министарства иностраних послова (Foreign office), будући потписане од министра или његовог заменика, представљају лично писмо, ноте европских министарстава иностраних послова често не носе потпис него само печат министарства (тзв. вербална нота). Како је министар иностраних послова нека врста нормалног, регуларног посредника између његове државе и страних држава или, другачије речено, средњи човек (middleman) између шефа државе и органа страних држава, његовим посредовањем тече нормална комуникација између држава. У том смислу стране владе се обраћају министру иностраних послова преко својих дипломатских представника или представника других земаља који заступају њихове интересе у односној држави. Конвенција о дипломатским односима (1961) утврђује у члану 41. (2): „Сви службени послови са државом код које се акредитује, а које држава која акредитује поверава мисији, морају се водити са министарством иностраних послова државе код које се акредитује или његовим посредством, или са неким министарством са којим буде договорено.“ Последња реченица наведеног члана регулише раширену праксу у модерним државама да и други ресори у влади – примера ради, одбрана, индустрија, трговина и слично – ступају у одговарајуће међународне односе са страним субјектима. Логично је очекивати да због тога повремено долази и до сукоба интереса и схватања између различитих министарстава. 25
Legal Status of Eastern Greenland, P.C.I.J. Ser. A/B, No. 53, стр. 71.
Унутрашњи органи државе са правом представљања
85
Смисао наведене реченице члана 40. Конвенције о дипломатским односима је у томе да нагласи да се консензус у случају таквог конфликта интереса или схватања постигнут у оквиру владе изражава искључиво преко министарства иностраних послова. На тај начин се постиже да држава у међународним односима наступа са кредибилитетом и одговорно преко једног овлашћеног органа. Дуга листа уобичајених надлежности министра иностраних послова обухвата: издавање нота и осталих облика комуникације са другим државама; издавање налога за припрему докумената у вези са односима са страним државама, попут нацрта уговора или конвенција, изјаве правне или фактичке природе, декларације и слично; предлагање шефу државе дипломатских представника, припрему њихових пуномоћја и давање инструкција; препоруке шефу државе за прихватање акредитација страних дипломатских представника; издавање егзекватура страним конзуларним представницима; руковођење дипломатским и конзуларним представништвима у иностранству и друго. Важна улога припада министру иностраних послова и у поступку примене међународног права у националном правном поретку. У многим државама тумачења релевантних правила међународног права која, на захтев судова или других државних органа, даје министарство иностраних послова, имају на један или други начин обавезујуће и коначно дејство. У највећем броју случајева ради се о питањима као што су суверени статус стране државе, њеног шефа државе или њене имовине, признање страних држава или влада, или статус појединца којем истиче дипломатски имунитет.26 У међународној пракси министар иностраних послова када борави у иностранству ужива положај аналоган шефу државе или шефу владе, сразмерно умањен у делу који се тиче почасти које му се исказују. Међународни суд правде је у случају The Arrest Warrant истакао, између осталог, да „министар спољних послова, одговоран за одржавање односа његове или њене државе са свим осталим државама, заузима такву позицију да је, као шеф државе или шеф владе, он или она призната по међународном праву као представник државе на основу своје дужности“.27 Другим речима, три битне чињенице оправдавају овакву позицију министра иностраних послова: а) одговорност за обављање дипломатских активности државе; б) представљање владе на међудржавним састанцима и в) потреба да слободно путује без ометања владиних активности. У случају који се тицао корејског министра иностраних послова који је био на пропутовању кроз Хаваје у службеној мисији, Влада САД је сугерисала Суду имунитет са образложењем: „На основу обичајних правила међународног права, која САД признају и примењују, шеф стране владе, 26
27
The Secretary of State, The Study prepared for the US Senate Subcommittee on National Security, Stapping and Operations entitled „The Secretary of State“, Committee Report dated 20 January 1964. Arrest Warrant of 11 April 2000, Judgment, ICJ Reports 2002, para 70; Cassese, 13 EJIL 2002, стр. 853.
86
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
министар спољних послова и они који су од њега означени као чланови његове пратње су имуни од јурисдикције америчких судова, било федералних, било судова држава чланица...“28
4. ОСТАЛА МИНИСТАРСТВА Интензивирање међународне сарадње наметнуло је и питање улоге осталих министарстава у вођењу међународних односа или, барем, појединих врста међународних односа. Још половином прошлога века Министарство спољне трговине у Совјетском Савезу било је овлашћено да непосредно комуницира са одговарајућим ресорима страних држава. Будући да међу министрима само министар спољних послова поседује претпостављено генерално пуномоћје за изражавање воље државе у међународним односима, шефови осталих ресора су у сврху вођења преговора и закључивања међународних уговора добијали уводно писмо (lettre d’introduction) које издаје министар иностраних послова, или пуномоћје. У том случају, ресорни министар је наступао као опуномоћеник владе у конкретној ствари. Пракса да и остали министри непосредно и без уводног писма министра иностраних послова иступају у име државе развија се у току Другог светског рата. Тако је и у федеративној Југославији, у којој је педесетих и шездесетих година прошлог века Министарство иностраних послова искључиво општило са страним државама, изузетак постојао у општењу са страним војним мисијама, које је ишло непосредно преко Државног секретаријата за послове народне одбране.29 Уколико се створи пракса да у међусобним односима две или више држава ресорни министри у одређеним случајевима наступају као опуномоћеници својих влада, онда им за предузимање радњи у вези са закључењем уговора и није потребно пуномоћје. Тада се може рећи да из праксе заинтересованих држава произлази намера да ресорног министра сматрају за представника државе у циљу предузимања радњи у вези са закључењем конкретног уговора и без посебног пуномоћја.30 Ово правило темељи се на партикуларном или специјалном обичају и не дира у опште правило међународног права по коме су само шеф државе, шеф владе и министар иностраних послова лица овлашћена да заступају државу у међународним односима ex iure proprio. У новијој јуриспруденцији Међународног суда правде, право представљања се признаје и високим државним функционерима попут министра одбране31 и министра правде.32 Непрецизна формулација – „високи функционер“ или „senior official“ или „вршиоци високо рангираних дужности“ (holders of high-ranking office), допушта тумачење да и други високи 28 29 30 31 32
AJIL, 1964, vol. 58, стр. 186. Бартош, op. cit., II, стр. 335. Чл. 7 (1) Конвенције о уговорном праву. Nuclear Tests case (Australia, v. France), ICJ Reports 1974, paras 40, 41. Case Concerning Armed Activities on the teritory of Congo (DR of Congo v. Rwanda), ICJ Reports, 2006, para 48.
Унутрашњи органи државе са правом представљања
87
државни функционери могу поседовати то право. Притом је од посебног значаја унутрашње право државе.
5. ПРЕДСТАВНИЧКО ТЕЛО Због своје гломазне композиције представничка тела не учествују непосредно у вођењу међународних односа попут шефа државе или министра иностраних послова. Отуда, строго узевши, представничко тело не спада у унутрашње органе за одржавање међународних односа. Али због положаја који има у парламентарном систему, чињенице да представља највиши орган власти, представничко тело заслужује да у ширем смислу буде оквалификовано као орган за одржавање међународних односа. Оно, наиме, у оквиру своје надлежности доноси одлуке које представљају основ за предузимање спољнополитичких активности, као што доноси и одлуке од суштинског значаја, попут одлуке о проглашењу ратног стања. Постоји, дакле, јасна разлика у положају између шефа државе, шефа владе и министра спољашњих послова, с једне стране, и представничког тела као органа за одржавање међународних односа, с друге стране. Представничко тело је средиште у коме се формира државна воља, која се према страним државама и другим субјектима међународног права изражава у виду активности шефа државе, шефа владе и министра иностраних послова као унутрашњих органа за одржавање међународних односа.
6. ВОЈНИ КОМАНДАНТИ У доба рата, војни команданти зараћених страна стичу ограничено право представљања. Оно произилази из чињенице да у доба рата, војска, по природи ствари, стиче овлашћења којима иначе не располаже у доба мира. Конвенција о уговорном праву не наводи explicite војне команданте као представнике државе у сврху предузимања радњи у вези са закључењем уговора. Тиме, међутим, војни команданти нису a priori искључени из круга лица који могу представљати државу јер је Конвенцијом предвиђено да: „Одредбе ове Конвенције не прејудицирају никакво питање које би се могло поставити у вези са уговором због... отпочињања непријатељстава између држава.“33 У доба рата, војни команданти могу својим радњама непосредно обавезивати државу. Рецимо, они закључују споразуме о капитулацији, тј. уговоре о предаји оружане силе или њеног дела непријатељској сили. Чак и у случају када је противан уставним или законским одредбама,34 споразум о капитулацији је ваљан са становишта међународног права.35 33 34
35
Члан 73. Конвенције. Неки устави садрже одредбе о забрани капитулације. Устав Швајцарске од 1874. утврђује у члану 11. да се „не може ...закључити војна капитулација“. Устав СФРЈ из 1974. предвиђао је у члану 238. да: „Нико нема право да потпише капитулацију или призна окупацију земље.“ И у југословенској доктрини је истицано да, иако је Устав СФРЈ забрањивао капитулацију „Оружане снаге СФРЈ признају Хашки правилник, па и норме о капитулацији који се нала-
88
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Војни командати, такође, склапају и уговоре о општем примирју. Тако су, примера ради, команда УН, с једне, и команда корејске војске и команда кинеских добровољаца, с друге стране, 27. јула 1953. године закључиле опште примирје у корејском рату.36 И локални војни команданти могу закључивати споразуме попут споразума о локалном примирју. Могло би се рећи да војни команданти поседују ограничено претпостављено пуномоћје за предузимање радњи у вези са закључењем уговора, као и представљање држава уопште, у доба рата. Овлашћење се активира избијањем оружаног сукоба, а престаје окончањем оружаног сукоба.
7. ПРЕДСТАВНИЦИ ДРЖАВА У ПОСТУПЦИМА ПРЕД МЕЂУНАРОДНИМ СУДОВИМА И АРБИТРАЖАМА У поступцима пред међународним судовима и арбитражама, државу представља агент или заступник. То је правило искристалисано у арбитражној пракси XIX века и потврђено одлукама хашких конференција из 1898. и 1907. године. Статутом Међународног суда правде, у члану 42 (1), у императивној формулацији се предвиђа да ће странке „бити представљене агентима“. Агентима или заступницима могу помагати саветници или адвокати. Те три групе лица који заступају државу пред Судом уживају привилегије и имунитете неопходне за независно вршење њихових функција. Основно правило из члана 42. Статута конкретизовано је одредбама Правила Суда. Правила Суда садрже неколико основних одредби које се тичу агената. Агент, по правилу, предузима све кораке у име странака након што је поступак покренут пред Судом. Писмена адресована на агенте сматрају се адресованим на саме странке.37 Правила Суда повлаче извесну разлику у погледу поступака који се покрећу тужбом и поступака који се покрећу нотификацијом споразума за конкретан случај. Уколико се поступак отвара тужбом, име агента тужиоца мора бити наведено у самој тужби. Тужена страна, пак, именује агента након пријема оверене копије тужбе или што је пре могуће.38 Када се поступак пред Судом покреће нотификацијом посебног споразума, странка која упућује нотификацију Суду наводи и име свог агента. Било која друга уговорница посебног споразума обавештава Суд примером свог агента након што добије оверену копију нотификације.39
36 37 38 39
зе у њему и оне ће увек поштовати кад непријатељски командант капитулира пред оружаним снагама Југославије.“ – Г. Перазић, Међународно ратно право, 1986, стр. 105. Г. Перазић, op. cit., стр. 110. Члан 40 (1) Правила Суда. Члан 40 (2) Правила Суда. Члан 40 (3) Правила Суда.
Унутрашњи органи државе са правом представљања
89
Један од најважнијих одредаба Правила Статута, која говори о репрезентативној природи функцији агента, утврђује се да „након последњег излагања које странка учини у усменом поступку, њен агент, без понављања аргумената, прочитаће коначне захтеве те странке. Копија писменог текста ових захтева, потписана од агента, биће упућена Суду и пренета другој страни.“40 Агент странке у спору се именује, по правилу, у односу на посебан случај, тј. агент је, по правилу заступник ad hoc, мада је могуће да држава одреди генералног агента који је представља у свим споровима који се могу појавити пред Судом. Агента поставља лице које поседује опште претпостављено пуномоћје, по правилу, шеф државе или министар иностраних послова. Са становишта Суда, важно је да информације из Суда буду концентрисане у рукама једне особе.41 Агент је, дакле, представник државе која га је поставила vis – a vis Суда. Делује као нека врста посредника између државе коју представља и Суда. Његова главна функција је да одржава контакт са Судом. Наступ државе пред Судом у потпуности је у његовим рукама, тако да он доноси одлуке у име странке у свим фазама поступка без било каквог одобрења владе која га је поставила. Због тога се може рећи да агент поседује претпостављено пуномоћје у поступку пред Судом. Његове изјаве непосредно обавезују државу.42
40 41
42
Члан 60 (2) Статута Суда. У пракси међутим, има и одступања. Тако рецимо у случају који се тицао слободних зона, Швајцарска је поставила два агента – PCIJ Publications, Ser.CE, No17-I, vol. I, стр. 10; у случају који се тицао Memela, италијанска влада поставила је и „другог агента“ – Ibidem, Ser. CE, No 59, стр. 622; у случају који се тицао Источног Гренланда, норвешка влада поставила је агента и два агента и саветника – Ibid; Ser. C No 66, стр. 250093. Види, М. Hudson, The Permanent Court of International Justice 1920–1942, 1972, стр. 527, 538; S. Rosenne, The Agent in Litigation in the International Court of Justice, Law, Policy and International Justice, Essays in Honour of M. Cohen, стр. 41–68.
90
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ЛИТЕРАТУРА A. Watts ‘The Legal Position in International Law of Heads of States, Heads of Governments and Foreign Ministers’ (1994) 247 RdC. A. Watts ‘The Legal Position in International Law of Heads of States, Heads of Governments and Foreign Ministers’ (1994-III) 247 RdC. B. R. Roth Governmental Legitimacy in International Law, 1999. C. Dominicé ‘Quelques observations sur L’immunité de juridiction pénale de l’ancien chef d’Etat’ (1999) RGDIP. C. Parry A British Digest of International Law, 1965. F. Zehetner ‘Staatliche Außenvertretungsbefugnis im Völkerrecht’ (1977) 37 ZaöRV/ HJIL 244–75. H. Fox ‘The Resolution of the Institute of Internatioanl Law on the Immunities of Heads of State and Government’ (2002) 51 ICLO. H. Krieger Das Effektivitätsprinzip im Völkerrecht, 2000. Institut de droit International ‘Immunities from Jurisdiction and Execution of Heads of State and of Government in International Law’ (2000/2001) 69 AIDI. J. Crawford The Creation of States in International Law, (2nd ed, Clarendon Oxford 2006. J. Verhoeven ‘Sur la récupération á l’àtranger des sommes détournées par d’anciens chefs d’Etat’in C. Dominicé, R. Party and C. Reymond (eds.) Etudes de droit International en l’honneur de Pierre Lalive, 1993. L. Collins ‘Recovery of Stolen Property from Deposed Rulers C. Dominicé, R. Party and C. Reymond (ed) Etudes de droit International en l’honneur de Pierre Lalive, 1993. M. Bogdan ‘The International Legal Status of Governing Political Parties in One-Party States’ (1979) 22 GYIL 335–51. M. Bartoš, Međunarodno javno pravo, I, 1956. M. Mitić, S. Đorđević, Diplomatsko i konzularno pravo, 2007. M. M. Whiteman, Digest of International Law, 1963, vol 1. N. Kofele-Kale, International Law of Responsibility for Economic Crimes: Holding Heads of State and Other High-Ranking Officials Individually Liable for Acts of Fraudulent Enrichment, Kluwer, The Hague 1995. R. Geiss, ‘Failed States: Legal Aspects and Security Implications’ (2004) 47 GYIL S. Talmon, Recognition of Governments in International Law: With Particular Reference to Governments in Exile, 1998. S. Zappalá, ‘Do Heads of State in Office Enjou Immunity from Jurisdiction for International Crimes? The Ghaddafi Case Before the French Cour de Cassation’ (2001) 12 EJIL. S. D. Murphy, ‘Democratic Legitimacy and the Recognition of States and Governments’ (1999) 48 ICLQ 545–81. T. M. Franck, ‘The Emerging Right to Democratic Governance’ (1992) 86 AJIL. Z. Vučinić, Međunarodno humanitarno i ratno pravo, 2006.
ЧЕТВРТИ ДЕО
СПОЉАШЊИ ОРГАНИ ПРЕДСТАВЉАЊА ДРЖАВЕ НА БИЛАТЕРАЛНОЈ РАВНИ 1. ОПШТА РАЗМАТРАЊА Спољашњи органи представљања државе на билатералном нивоу су дипломатски представници, конзуларни представници и специјалне мисије. Дипломатски и конзуларни представници су државни службеници који чине дипломатски и конзуларни сегмент државне управе, посебно дизајниран и специјализован за послове представљања државе у међународним односима. Специјалне мисије имају еластичну и гипку композицију, тако да, осим дипломатских представника, могу укључивати и друге, по правилу, политичке личности.
2. ДИПЛОМАТСКИ ПРЕДСТАВНИЦИ Конвенција о дипломатским односима не одређује појам дипломатског представника. Харвардски пројекат дипломатског права даје опште елементе појма дипломатског представника заснован на критеријуму функције. Каже да термин „мисија“ означава „лице или групу лица јавно упућених од једне државе у другу у циљу обављања дипломатских функција“,1 а „члан мисије“ је „лице овлашћено од државе одашиљања да учествује у вршењу дипломатских функција мисије“.2
3. УСПОСТАВЉАЊЕ ДИПЛОМАТСКИХ ОДНОСА Право одашиљања и пријема дипломатских представника (ius legationis) одувек је сматрано атрибутом суверенитета. Отуда, по правилу, припада сувереним државама у смислу субјеката међународног права. Код персоналних унија које представљају заједницу две или више држава повезаних једино личношћу заједничког владара, право посланства припада свакој чланици уније појединачно. Код реалних унија које in foro 1 2
Član 1 (b) Projekta, AJIL, April 1932, vol. 26, No. 2, стр. 42. Član 1 (e) Ibidem.
94
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
externo наступају као целина, одашиљање и примање дипломатских представника је, по правилу, у надлежности уније. Како конфедерација није посебан субјект међународног права већ заједница држава, право посланства остаје у надлежности чланица конфедерације. Специфична је у том погледу била немачка конфедерација, у којој је право посланства поседовала и сама конфедерација, али га је користила само vis-a-vis чланица конфедерације. Правило је да у федералним државама, право посланства припада федерацији. Ранија пракса је, међутим, познавала случајеве да и федералне јединице на основу уставног овлашћења одашиљу своје дипломатске представнике. Рецимо, Баварска је у Првом и Другом рајху одржавала дипломатске односе са Светом столицом. На основу допуна Устава из 1944. године и совјетске федералне јединице су поседовале право на примање и одашиљање дипломатских представника, које у пракси нису користиле. У позитивном међународном праву, право посланства (ius legationis) није апсолутно резервисано за државе. Поседују га и јавне (владине) међународне организације, па и неки други ентитети попут народноослободилачких покрета. Отуда је, за разлику од класичног међународног права, данас исправније везивати право посланства за субјективитет у смислу међународног права, него за суверенитет. Конвенцијом о дипломатским односима уређени су дипломатски односи између држава. Раширено схватање да право на одржавање дипломатских односа држава стиче признањем3 изгледа преуско и, у основи, нетачно. Јер, неспорно је да и успостављање дипломатских односа представља облик признања. Дуга је листа примера да се успостављање дипломатских односа узима као признање државе.4 Од важности је и чињеница да признање државе није обавезно праћено успостављањем дипломатских односа, која, сама по себи, потире схватање о органској вези признања државе и успостављања дипломатских односа. Осим тога, такво схватање прећутно прихвата конститутивну теорију признања. Успостава дипломатских односа подразумева сагласност две или више држава. Отуда је разумно поставити питање да ли је право посланства право stricto sensu или ствар надлежности5. Велика Британија је тако 1990. године одлучила да обнови предлог Влади Албаније за обновом дипломатских односа без икаквих предуслова учињен априла 1980, након што је закључила да је Албанија почетком 1990. променила однос према спољњем свету.6 Предлог САД Албанији 1973. да успоставе дипломатске односе, Влада Албаније је јавно одбацила.7 Реунификацијом Немачке, која је ipso facto значила нестанак ДР Немачке као државе, престали су дипломатски односи ДР Немачке са трећим 3 4 5 6 7
Denza, Diplomatic Law: Commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations, 1998, стр. 20. Salmon, Manuel de droit dilomatique, стр. 53. Oppenheim, International Law, 8th ed., стр. 772. BYIL, 1991, стр. 358. Denza, op. cit., стр. 23.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
95
државама, а њена дипломатска представништва је преузела уједињена Немачка. Такође, уједињењем Северног и Јужног Вијетнама престали су дипломатски односи Јужног Вијетнама са трећим државама, а дипломатска представништва преузета су од Уједињеног Вијетнама. Страна дипломатска представништва у Сајгону су или затворена или трансформисана у конзулате (нпр. француска амбасада у Сајгону је замењена генералним конзулатом). Специфичан случај представљају дипломатски односи СФРЈ након избијања грађанског рата. Са ретким изузецима, треће државе су наставиле да одржавају дипломатске односе са СР Југославијом, иако је велики број тих држава оспоравао њен међународноправни континуитет. Ова чињеница, поред осталих релевантних чињеница, говори да су та оспоравања била политичке природе, израз прагматичних интереса, а не поштовања правила међународног права о сукцесији и континуитету држава. Уобичајени начин одржавања дипломатских односа између две државе је да свака од њих успостави сталну дипломатску мисију на територији друге. Успостављање дипломатских односа не значи ipso facto и отварање сталне дипломатске мисије. Отварање сталне дипломатске мисије је ствар дискреционе одлуке државе коју суштински одређују политички интереси и економски капацитет државе. Одржавање сталне дипломатске мисије тражи финансијска средства која могу бити финансијски терет за државе са нејаким економијама. Као пример се може навести Киргистан, који је успоставио дипломатске односе са преко 80 земаља, а од тих држава само је њих 32 отворило сталне мисије у тој земљи док је Киргистан отворио 10 у тим државама. Штавише, од тог броја дипломатских представништава, чак шест су представништва у бившим совјетским републикама. Државе са јаким економијама, такође, не отварају дипломатска представништва у свим земљама са којима су успоставиле дипломатске односе. Велика Британија на пример, према стању из 1994. године, није отворила стална дипломатска представништва у чак 47 земаља са којима је, иначе успоставила дипломатске односе. Разлози овакве праксе држава са јаким економијама су, по правилу, политичке природе.
4. ВИШЕСТРУКО ЗАСТУПАЊЕ Дипломатска пракса познаје случајеве вишеструког заступања. Ради се о случају када је дипломатски представник акредитован у више земаља, мада се седиште дипломатске мисије налази у једној од њих. Конвенција о дипломатским односима легализује ову праксу, условљавајући је једино сагласношћу државе код које се шеф мисије акредитује.8 Притом шеф мисије не мора имати исти ранг у свим акредитованим државама. Примера 8
Члан 6. Конвенције.
96
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ради, Велика Британија је 1963. године шефа дипломатске мисије у Пекингу у рангу отправника послова именовала и за шефа дипломатске мисије у Монголији у рангу амбасадора. Вишеструком заступању се прибегава из разлога политичког опортунитета (тј. када политички значај државе у којој се именује шеф мисије не оправдава отварање посебног дипломатског представништва) и из економских разлога. Вишеструком заступању је прибегавала и Југославија. Почетком осамдесетих година прошлог века Југославија је имала дипломатске односе са 36 земаља у којима су акредитовани шефови мисија имали седиште у другој држави. Тако је, примера ради, југословенски амбасадор у Гани истовремено био акредитован у пет држава (Бенин, Обала Слоноваче, Горња Волга, Либерија и Того). И државе са јаким економијама вођене резоном буџетске штедње прибегавају вишеструком заступању. Француска је, рецимо, 1987. акредитовала једног амбасадора у СССР и Манголији, са седиштем у Москви, и Шри Ланки и Малдивима, са седиштем у Колумбу. Чак и САД имају 11 амбасадора акредитованих у више држава. Шампион ове праксе међу западним земљама је Белгија, која је 1993. године имала 92 амбасадора акредитована у две или више држава. Србија се, такође, уклапа у ову праксу. Дипломатске и конзуларне мисије на нерезиденцијалној основи има у 115 држава. Дешава се да држава пријема нерезидентног шефа мисије испољи незадовољство због тога што шеф мисије нема стално седиште на њеној територији. Тако се наводи да је шеф државе Сенегала одбијао да прими акредитивна писма амбасадора СФРЈ са сталним седиштем у Кенакрију (Гвинеја), мада је са њим нормално комуницирао, у знак љутње што је СФРЈ затворила сталну дипломатску мисију у Сенегалу.9 Специфичан вид вишеструког, асиметричног заступања је случај када је шеф мисије у једној држави истовремено и представник државе одашиљања при међународној организацији. Чланом 5 (3) Конвенције о дипломатским односима утврђује се да: „Шеф мисије или члан дипломатског особља мисије може представљати државу која акредитује код било које међународне организације.“ Формулација „код било које међународне организације“ јасно указује да седиште међународне организације не мора бити у држави пријема дипломатске мисије.
5. САСТАВ ДИПЛОМАТСКЕ МИСИЈЕ Дипломатска мисија је сложен организам у чији састав улазе: а) шеф мисије; б) дипломатско особље, тј. чланови особља мисије који имају дипломатски статус. в) административно и техничко особље и г) послужно особље. 9
С. Петровић, Дипломатски практикум, 2001, стр. 44.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
97
Сама организациона структура дипломатског представништва је шематизована и, по правилу, обухвата: политички сектор, економски (у неким државама и финансијски), штампу, културу и информисање; конзуларну службу, војног изасланика и административно-техничку службу.10 Као такво, дипломатско представништво је у свим релевантним сегментима под контролом министарства иностраних послова, ствар у строго унутрашњој надлежности државе. Но, с ослонцем на чињеницу да се ради о строго унутрашњој надлежности, држава именовања може поделу на секторе у дипломатском делу особља дипломатског представништва, као и избор дипломатских представника, вршити на начине који јој се чини прикладним. Тако је Србија 2010. године поставила 28 економских саветника, пре свега, у државама Европске уније и CEFTE. Ову одлуку чини особеном то што су саветници изабрани од Министарства економије и регионалног развоја, распоређени су према правилнику Министарства иностраних послова,11 а плату примају из буџета, али преко Министарства економије.12 У вези са саставом мисије, тешкоће на релацији држава именовања – држава пријема могу да искрсну поводом њене бројности. И у даљој прошлости је било случајева гломазних мисија, али међународно право није изградило конкретно правило које би се на то питање односило. Конвенцијом је предвиђено да се број особља мисије утврђује изричитим споразумом држава. Ако не постоји споразум, држава код које се акредитује може захтевати да се тај број креће у границама онога што она сматра разумним и нормалним, с обзиром на околности и услове који владају у тој држави и на потребе мисије о којој се ради (члан 11 (1) Конвенције). Држава пријема може, у случају ако сматра да број особља мисије прелази границе разумног и нормалног, да одбије да прими службенике поједине категорије без дискриминације. Оптимално решење је ако држава именовања и држава пријема постигну изричити споразум о броју чланова мисије. У супротном, може доћи до спорова, које на основу релевантног правила садржаног у Конвенцији није могуће лако решити. Наиме, критеријум разумног и нормалног је субјективан, будући да држава пријема одлучује шта је разумно и нормално. Једино ограничење њене субјективне процене је да се установљени критеријум „разумно и нормално“ мора примењивати на све државе без дискриминације. У пракси државе пријема се користе правом које им Конвенција даје у погледу броја чланова мисије у случају заоштрених политичких односа. Тако је, примера ради, Велика Британија, у новембру 1968. године покренула питање броја чланова совјетске мисије у Лондону, налазећи да тај број прелази границе нормалног и разумног. Иако је неспорно постојала диспропорција у броју чланова особља мисије Совјетског Савеза у Лондону, с једне стране, и броја чланова мисије Велике Британије у Москви, с друге стране, прави разлог спора су афере шпијунаже у које су били укључени и неки чланови дипломатског особља мисије.13 Будући 10 11 12 13
С. Петровић, Дипломатски протокол, 2001, стр. 53; Митић, Ђорђевић, Дипломатско и конзуларно право. http://poslovni magazin.biz/magazin (19.12. 2010). Ibidem. Rousseau, RGDIP, 1969, стр. 859–862; Andrassy, op. cit., стр. 273.
98
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
да критеријум „разумног и нормалног“ одређује сама држава пријема, реципроцитет би представљао индиректан начин утврђивања садржине овог стандарда. У пракси, међутим, постоје значајна одступања од реципроцитета, поготово ако се ради о дипломатским односима између велике силе, с једне стране, и државе која не спада у велике силе, с друге стране.
6. ДИПЛОМАТСКО ОСОБЉЕ МИСИЈЕ Дипломатско особље чине шеф мисије и чланови особља који поседују дипломатски статус. Конвенција дели шефове мисија на три класе: а) амбасадоре или нунције акредитоване код шефова држава и друге шефове мисија одговарајућег ранга; б) посланике, министре или интернунције акредитоване код шефова држава и в) отправнике послова акредитоване код министра иностраних послова.14 Пре доношења Конвенције о дипломатским односима није се правила разлика између чланова мисије. Особље мисије је прећутно третирано као свита шефа мисије, а природа послова које су поједини чланови мисије обављали – административни или послужни – нису били основ за њихово разликовање у погледу статуса. Истина, држава одашиљања је могла прибећи категоризацији особља мисије, али та категоризација није имала међународноправно значење. Сви чланови особља мисије су у држави пријема имали једнаке имунитете. И по важећој пракси држава одашиљања категоризује особље дипломатске мисије у складу са одредбама Конвенције. Међутим, та категоризација данас има и међународноправна значења, будући да, према Конвенцији, положај различитих категорија особља дипломатске мисије није идентичан. Да би та категоризација, изворно интерног карактера, добила међународна значења, потребна је сагласност државе пријема. Рецимо, у циркуларном писму упућеном шефовима дипломатских мисија у мају 1985, САД су, између осталог, навеле да је акредитовање дипломата искључиво овлашћење државног секретаријата (Department of State) чија је политика да лице може бити признато за дипломатског представника само под условом да поседује дипломатско звање и врши дужности дипломатске природе.15 14
15
У дипломатској пракси држава било је покушаја негације поделе дипломатских представника на класе. Најжешћи поборници укидања класа биле су латинскоамеричке државе и Совјетски Савез. Совјетски Савез је у форми Декрета Већа народних комесара 1918. године, увео јединствен назив „опуномоћени представник“ за све своје дипломатске представнике. Да би се уклопио у постојећу праксу означавања класа дипломатских представника, Совјетски Савез је, међутим, у акредитивним писмима означавао класу коју опуномоћени представник има у смислу Бечког правилника из 1815. године. Указом Президијума Врховног совјета од маја 1941. године, уведене су три класе дипломатских заступника: амбасадор (посол), посланик и отправник послова (поверенный в делах). – Andrassy, op. cit., стр. 271. E. Denza, op. cit., стр. 16.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
99
Класа шефова дипломатских мисија не може бити основ за повлачење било какве разлике међу њима, осим у погледу презеансе и етикеције. Према бечком Правилнику, само су амбасадори поседовали репрезентативни карактер у смислу да су не само заступали своју државу у држави акредитовања, већ да су, у исто време, представљали и саму личност свога суверена. На тој основи су, поред низа церемонијалних права и права на највише почасти, поседовали и право непосредног општења са самим сувереном, без претходног тражења аудијенције.16 У модерном праву оваква позиција амбасадора је изгубила основ. Довољно је у ту сврху указати на чињеницу да Конвенција о дипломатским односима репрезентативни карактер признаје дипломатској мисији, а не шефу мисије, без обзира на његову класу. Репрезентативни карактер амбасадорске функције у класичном међународном праву темељио се на персонификацији државне власти, на чињеници да је држава поистовећивана са владаоцем. После Првог светског рата напуштена је пракса да амбасадоре међусобно размењују само велике силе или, како је то истицано у класичном међународном праву, „само државе које имају права на краљевске почасти“ (царевине, краљевине и велике републике).17 Праксу постављања шефова дипломатских мисија у рангу амбасадора утемељила је афирмација принципа суверене једнакости држава. Бечким Правилником из 1815, који је редигован у периоду када суверена једнакост није била део међународног права, ранг амбасадора је резервисан само за велике силе. Остале државе су шефове дипломатских мисија могле именовати у рангу посланика, министара или министара резидената. Од доношења Пакта Друштва народа губи се пракса именовања шефова дипломатских мисија у рангу посланика и министара резидената. Тако је већ 1927. Комитет експерата за прогресивну кодификацију међународног права, установљен од Савета Друштва народа, предложио редукцију шефова дипломатских мисија на амбасадоре и отправнике послова. Иако се у Конвенцији о дипломатским односима не прави разлика између шефова мисија на основу класа, државе готово без изузетка шефове дипломатских мисија постављају у рангу амбасадора. Разлог такве праксе лежи у престижу, будући да Конвенција, иако искључује суштинску, материјалну разлику између шефова мисија, зависно од класе којој припадају, допушта разлику у погледу презеансе и етикеције. Амбасадори, као и остали дипломатски представници прве класе, формално се титулишу као „изванредни представник и опуномоћени министар“ (Envoy Extraordinary and Minister Plenipotentiary). Израз „изванредни“ се почео употребљавати у другој половини XVII века за ознаку сталних амбасадора. Раније је он коришћен само за амбасадоре који су слати у специјалне мисије. Пуна титула „изванредни представ16 17
Детаљно о томе, Г. Гершић, op. cit., стр. 57. Fauchille, Traité de Droit International Public, I, стр. 45.
100
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ник и опуномоћени министар“ први пут се појавила у преговорима који су довели до закључења Мировног уговора у Нијмегену 1678. године. Конвенција у прву класу, осим амбасадора, сврстава и нунције акредитоване код шефова држава и друге шефове мисије одговарајућег ранга. Нунције су стални и редовни амбасадори Свете столице који се одашиљу ради обављања редовних дипломатских послова. Света столица их акредитује у државама које папским представницима признају аутоматски и de iure, на темељу локалног обичаја, статус доајена дипломатског кора. Од деведесетих година прошлог века тој пракси, иначе малог броја држава, придружиле су се Пољска, Мађарска, Естонија, Литванија и Летонија. Интернунцији се, пак, акредитују у државама које папским представницима не признају статус доајена. Осим нунција, пракса Свете столице познаје и легате – под којима се подразумевају дипломате из реда кардинала, који се шаљу у ванредним мисијама специјалне, претежно црквене природе, у католичке земље. За разлику од легата, нунцији се, по правилу, не бирају из реда кардинала. Израз „други шефови мисија одговарајућег ранга“ обухватају лица попут амбасадора акредитованих при међународним организацијама (рецимо, при Организацији уједињених нација), или амбасадоре акредитоване на конференцијама дугог трајања, као што је, примера ради, Конференција о разоружању. У ову групу шефова мисија могли би се укључити и шефови делегација Европске комисије.18
Разлика између шефова мисија прве класе и шефова мисија друге класе то јест „посланика, министара или интернунција акредитованих код шефова држава“, почела се губити у XIX веку да би данас практично нестала. Она је имала свој рационални основ у време када је амбасадор, као лични представник владаоца, имао право на непосредну комуникацију са владарем државе у којој је акредитован без посредства министра иностраних послова. У савременој пракси разлика се своди на почасти и церемонијална права. Рецимо, шефови мисија друге класе немају, попут амбасадора, право на предикат 18
У неким државама, посебно онима које претендују на чланство у Европској унији или земљама трећег света које имају тешњу економску сарадњу са Унијом, статус шефа дипломатске мисије признаје се и шефовима делегација Европске комисије. Шефови делегација Европске комисије акредитују се код шефова држава или влада односне државе. Почев од 1983. године, у акредитивним писмима Комисије титулишу се као амбасадори. Уживају, по правилу, привилегије и имунитете попут шефова мисија држава. То, међутим, нема правни основ у Конвенцији о дипломатским односима већ у билатералним и мултилатералним уговорима (Ламе конвенција IV из 1989). Што се презеанса тиче, рангирани су иза амбасадора који стоје на челу дипломатских представништава држава, а испред отправника послова као шефова мисија. Хибридна природа шефова делегација Комисије – комбинују елементе представништва међународне организације и државе – израз је одговарајуће природе Европске уније, која у свом бићу сједињује елементе супранационалности са елементима типичне међународне организације.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
101
„екселенције“ осим у случају ако ту титулу имају по неком другом основу него што је то само својство посланика или опуномоћеног министра. Интернунцији су папски посланици друге класе.19 За разлику од прве две класе шефова дипломатских мисија које се акредитују код шефова држава, отправници послова акредитују се код министра иностраних послова.20 Отправнике послова у смислу шефова дипломатских мисија (chargés d’affaires) ваља разликовати од привремених отправника послова (chargés d’affaires ad interim). Привремени отправник послова није акредитован у том својству већ је то члан мисије који врши дужност шефа мисије у случају ако је место шефа мисије упражњено или ако је шеф мисије спречен да врши своје функције. Име отправника послова ad interim саопштава било шеф мисије, или ако је спречен да то учини, министарство иностраних послова државе која акредитује министарству иностраних послова државе код које се акредитује или неком другом министарству које буде уговорено.21 Одредба о привременом отправнику послова унета је у текст Конвенције на предлог члана Комисије за међународно право др Милана Бартоша, професора Правног факултета у Београду. У случају да у држави пријема нема ниједног члана дипломатског особља државе која акредитује, она може, уз сагласност државе код које се акредитује, одредити неког члана административног или техничког особља да управља административно-техничким пословима мисије. Дипломатски односи на нивоу отправника послова успостављају се, по правилу, у ситуацијама када се нису стекли релевантни услови за пуне дипломатске односе. Ти услови могу бити дипломатске или политичке природе. Услов дипломатске природе може бити, рецимо, непостојање агремана. Политички резон, пак, сугерише да се након периода заоштрених међусобних односа, њихово успостављање врши постепено, тј. да се дипломатски односи успостављају на нивоу отправника, да би након извесног времена били подигнути на ниво амбасадора. Тако су, примера ради, дипломатски односи између Француске и Египта прекинути поводом агресије на Египат 1956. године, успостављени најпре на нивоу отправника послова (у априлу 1963. године), а почетком идуће године су подигнути на ниво амбасадора. У пракси нису непознати случајеви да су дипломатски односи између две 19
20
21
Интернунцијима су називани и аустријски посланици друге класе у Цариграду, почевши од друге половине XVII века па до шездесетих година прошлог века када је Аустрија и у Цариграду почела акредитовати шефове дипломатских мисија у рангу амбасадора. – Гершић, op. cit., стр. 61. Ову класу шефова дипломатских мисија ваља разликовати од отправника послова (ministres chargés d’affaires) који су понекада постављани у XVII и XVIII веку. Шведска је била прва која је своме отправнику послова у Цариграду дала ту титулу 1784. године, а крајем прошлог века носили су је француски дипломатски агенти у Баварској и Црној Гори. – Гершић, op. cit., стр. 64. Члан 19. Конвенције.
102
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
земље формално на нивоу амбасада, а ефективно функционишу на нивоу отправника послова. Разлог таквог стања ствари може бити правна или фактичка немогућност да именовани амбасадор преда акредитиве шефу државе. Као пример се може навести случај југословенског амбасадора у Израелу Б. Кошутића, који се, након пар месеци боравка у Тел Авиву, вратио у Југославију, будући да није предао акредитивна писма председнику Израела. Политички услов може се састојати и у одговарајућој одлуци међународне организације. Рецимо, Савет безбедности УН је Резолуцијом 757 од 30. маја 1992. године, делујући на основу главе VII Повеље УН, одлучио „да ће све државе смањити ниво особља у дипломатским мисијама и конзуларним представништвима Савезне Републике Југославије (Србија и Црна Гора).“22 У дипломатско особље спадају саветници мисија, секретари и аташеи. Држава именовања нотификује министарству иностраних послова државе пријема именовање чланова мисије, њихов долазак и коначни одлазак или престанак њихових функција у мисији.23 По правилу, држава именовања је слободна у избору чланова мисије, тако да њихова имена не доставља унапред држави пријема као што чини у односу на шефа мисије. Ова чињеница, међутим, не спречава државу пријема да у било које време, чак и пре него што односна особа стигне у државу пријема и преузме своје дужности, обавести државу именовања да је односно лице persona non grata (непожељна личност). Проглашење дипломатског представника за непожељну личност у држави пријема по правилу нема утицаја на његов статус у дипломатској служби државе именовања, поготово ако се разлог ускраћивања гостопримства не тиче личности дипломатског представника. Уколико је разлог проглашења дипломатског представника за непожељну личност везан за њега самог, нарочито ако постоји основана сумња да је починио одиозно дело попут тероризма, трговине робљем или дрогом, држава именовања има дискреционо право да га искључи из дипломатске службе. У том смислу се у пракси помаљају елементи усаглашене, мултилатералне реакције трећих држава. На Самиту групе Г7 одржаном у Токију 1986. године, усвојена је Изјава о међународном тероризму којом се тражи забрана уласка свих лица, укључујући и дипломатско особље, која су протерана или им је забрањен улазак у било коју чланицу групе по основи сумње за умешаност у акте тероризма.
7. САГЛАСНОСТ ДРЖАВЕ ПРИЈЕМА Право државе именовања да, према својим критеријумима, врши избор шефа дипломатске мисије, праћено је правом државе пријема да се изјасни да ли је лице номиновано за шефа мисије за њу прихватљиво. 22 23
Члан 8. Резолуције. Чл. 10 (а) Конвенције.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
103
Уобичајена је пракса да држава одашиљања дискретно, дипломатским каналима, провери да ли је лице које намерава да постави за шефа мисије пожељна личност (persona grata) у држави пријема. У случају позитивног одговора, држава пријема даје тзв. агреман (agrément). Држава пријема има дискреционо право да дâ или одбије агреман без образложења. У прошлости је овако схваћено право државе пријема било предмет оспоравања. Велика Британија је тако 1988. године одбила да повуче свог дипломатског представника у Вашингтону лорда Саквила (Sackville), кога је америчка војска прогласила за непожељну личност јер је саветовао једног америчког држављанина како да гласа на изборима. Велика Британија је тврдила да је америчка влада дужна да изнесе разлоге за проглашење њеног дипломате за непожељну личност, те да, ценећи те разлоге, она доноси одлуку да ли ће дипломату повући. Контроверза је дуго тињала,24 исказала се и на самој Конференцији у Бечу 1961. године, да би се дефинитивно разрешила усвајањем Конвенције.25 Традиционално се сматра да се постављање шефа мисије (agreation) састоји из два акта: а) неформалне провере код државе пријема да ли је одређена личност прихватљива као шеф мисије; и б) једнако неформалне индикације од државе пријема да је та особа прихватљива (agrément).26 Од правила да се за лица са дипломатским статусом не тражи претходно давање сагласности изузимају се, према Конвенцији, војни, поморски или ваздухопловни аташеи. Због деликатности њихове функције, Конвенцијом је предвиђено факултативно право државе пријема да захтева да се њихова имена унапред саопште ради давања сагласности.27 Разлози ускраћивања агремана су многобројни. Бартош их дели на разлоге који се тичу искључиво односа између двеју држава и разлоге који се односе на личност предложеног дипломатског представника. Развојем међународног права изгубио се низ основа за ускраћивање агремана попут пола, вере, брачних околности и сл., мада не у потпуности. Рецимо, Саудијска Арабија је 1968. одбила да дâ агреман сер Хорасу Филипсу (Sir Horace Phillips), кога је Велика Британија поставила за амбасадора, због јеврејског порекла.28 Због јеврејског порекла и наводне шпијунске активности и Иран је 2002. одбио да дâ агреман британском амбасадору Редевеју (Reddaway).29 Кувајт је 1983. ускратио агреман шефу америчке мисије јер је претходно три године службовао као генерални конзул у Јерусалиму.30 Прави је куриозитет разлог због кога се данас као основ најчешће наводи ранији непријатељски став према држави у којој представник треба да се акредитује или делатност против њених интереса или интереса њених 24 25 26 27 28 29 30
Рецимо, Харвардски пројекат о томе ћути. Види, Calvo, International Law, 1986, стр. 213. Члан 9. Конвенције. Harward Research, AJIL, 1932, vol. 26, No. 1 and 2, стр. 71. Члан 7. Конвенције. Satow’s Diplomatic Practise, op. cit., стр. 85. Ibidem. RGDIP, 1984, стр. 244.
104
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
грађана. Тако је 1891. године, Кина одбила да прими америчког посланика Блера (Blair), с образложењем да је пре тога у Сенату говорио и гласао против имиграције кинеских радника у Америку.31 Кина се 1997. године уздржала од давања агремана словеначком амбасадору у Кини, због тога што је, како је то протумачила словеначка штампа, предложено лице испољило агресивни антикомунизам. У литератури се често цитира и случај америчког дипломате Келија (Keiley), коме је италијанска влада одбила агреман 1885. године, јер је петнаестак година раније говорио против анексије папске државе. Разлози ускраћивања гостопримства шефу мисије који је добио агреман су, углавном, политичке природе. Тако је 1972. године, Пакистан прогласио ирачког амбасадора за persona non grata јер је у амбасади Ирака у Исламабаду пронађено оружје намењено побуњеницима у Белуџистану. Наредне године, након што је ирачка влада изјавила да поштује суверенитет и територијални интегритет Пакистана, дипломатски односи су нормализовани. Понекада и банални разлози фигурирају као основ ускраћивања агремана. Тако је, рецимо, секретар индијске амбасаде у Уганди проглашен непожељном личношћу због наводне „непожељне делатности“ због тога што се, приликом куповине аутомобила, распитивао о претходном власнику (британски држављанин индијског порекла) коме је имовина пре тога конфискована.32 Разумно је да, тек након што добије агреман од државе пријема, држава одашиљања формално поставља шефа дипломатске мисије. Именовани шеф дипломатске мисије се опрема акредитивним писмом (lettre de créance), чије копије предаје министру иностраних послова а оригинал шефу државе у званичној аудијенцији. Независно од акредитивног писма шеф мисије може поседовати и пуномоћје које се односи на посебне преговоре а имајући у виду ограничења која у предузимању аката у вези са закључењем уговора шеф мисије има на основу члана 7. Конвенције о уговорном праву (1969).33 Сматра се да је шеф мисије преузео своје функције у држави акредитовања чим поднесе акредитивна писма или чим нотификује свој долазак и поднесе препис својих акредитивних писама министарству иностраних послова државе акредитовања.34 Алтернативно решење у погледу одређивања момента преузимања функције шефа мисије изражава различиту праксу држава. Једна група држава (САД и Велика Британија) за релевантан моменат узимају службену нотификацију доласка шефа мисије, а друга, претежна већина држава – моменат формалне предаје акредитованих писама шефу државе.35 31 32 33
34 35
Бартош, op. cit., стр. 373. Andrassy, op. cit., стр. 278. Наиме, шефови дипломатских мисија су овлашћени за усвајање текста уговора између државе која акредитује и државе код које се акредитује на основу саме функције коју врше, а за предузимање других аката у вези са закључењем уговора (нпр. изражавање пристанка на обавезивање), морају поседовати пуномоћје. Члан 13 (1) Конвенције. UN Doc. A/CN.4 116, стр. 31 – Да би се искључила било каква дискриминација у примени ових критеријума, Конвенцијом је утврђено да се они примењују на јединствен начин, што, конкретно, подразумева искључење реципроцитета.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
105
Апсолутна слобода државе именовања у избору шефа мисије ограничена је у позитивном дипломатском праву сагласношћу државе пријема. Сагласност државе пријема правда се, као уосталом и слобода државе именовања, начелом независности и потребом да се успоставе задовољавајући, узајамно корисни, дипломатски односи. Агреман се, по правилу, тражи само за шефа мисије. Неке државе су у пракси, међутим, установиле технике у односу на остале чланове дипломатског особља, које, барем делимично, наликују на давање агремана. Рецимо, амерички Стејт департмент је резервисао право да одреди одговарајућу класификацију особља амбасаде.36 Тако је могуће да лице које држава одашиљања класификује као дипломатског агента, Стејт департмент не признаје као таквог већ га сматра чланом административног и техничког особља, дату у нотификацији о постављању чланова дипломатског особља коју је држава одашиљања дужна упутити држави пријема. Дискреционо право Стејт департмента да прихвати или одбије нотификацију није неограничено. Сличну праксу следи и Велика Британија.37
8. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕХНИЧКО И ПОСЛУЖНО ОСОБЉЕ Административно и техничко особље мисије чине административни службеници, технички стручњаци, преводиоци и слично. Члан административног особља мисије нема дипломатски статус, па, отуда, ни обим привилегија и имунитета који из таквог статуса произлази. Држава одашиљања је у обавези да министарству иностраних послова државе пријема нотификује долазак и коначни одлазак чланова административног и техничког особља мисије. У XVIII и XIX веку адмнистративно и техничко особље је било малобројно, делом обухваћено послужним особљем. Ширење обима дипломатске активности, с једне стране, и сложена техника неопходна за њено успешно обављање, с друге стране, ојачали су позицију чланова мисије ангажованих на административним и техничким пословима. Професионални капацитет који се подразумева за обављање ових послова, посебно познавање локалних прилика и језика, навео је државе именовања да за административне и техничке послове ангажују и држављане државе пријема. Конвенцијом се послужно особље одређује као особље мисије запослено на послужним дужностима у мисији. Реч је о лицима као што су: баштовани, кувари, возачи и слично.38 Извесне привилегије које та група 36 37 38
J. Brown, „Diplomatic Immunity: State Practise under the Vienna Convention on Diplomatic Relations“, ICLQ, 1988, vol. 37, стр. 56. Ibidem. Некада када су амбасадори представљали личне изасланике владаочеве, послуга је била бројна и делила се на вишу послугу (интенданти, маршали и штал-мајстори) и нижу послугу
106
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
лица може уживати не изводе се из међународног права већ из куртоазије. Једино ефективно право које уживају јесте да у случају рата не могу бити задржани већ морају бити репатрирани заједно са лицем у чијој су се служби налазили.39 Осим послужног особља које је, по дефиницији, део структуре мисије, дипломатски представник може ангажовати и приватну послугу (приватни секретари, домаћи учитељи итд.). Како из саме формулације произлази, ова лица нису службеници државе која акредитује већ су у приватној служби члана мисије. Ова чињеница опредељује њихов правни положај. Изједначени су са обичним странцима, а могу им се евентуално признати извесне повластице на бази куртоазије.
9. ДИПЛОМАТСКИ КОР Дипломатски представници акредитовани у једној земљи сачињавају дипломатски кор (Corps diplomatique). По својој природи, дипломатски кор није правно лице, скуп појединаца повезаних међусобним правима и обавезама, већ просто један слободан скуп одвојених, једно према другом независних лица, међу којима постоји чисто морална веза заснована на солидарности извесних права и интереса њихових дотичних држава, уколико та солидарност не може постојати без штете по независност сваке од тих држава.40 Дипломатски кор наступа као целина у церемонијалним поводима као што су, примера ради, прославе државних празника, честитке шефу државе, дипломатске свечаности и слично. У појединим, истина ретким ситуацијама, дипломатски кор наступа са политичком конотацијом, изражавајући солидарности међународне заједнице држава (протест поводом евентуалне повреде дипломатских привилегија и имунитета). На челу дипломатског кора налази се доајен (doyen du corps diplomatique). Доајен дипломатског кора се одређује на основу два објективна критеријума: а) доајен, по правилу, припада највишој класи дипломатских представника – класи амбасадора; б) дан и час преузимања функција. Други критеријум је релативизован одредбом Конвенције која предвиђа да је критеријум дана преузимања функције без уштрба на „праксу прихваћену од стране држава пријема“, која се тиче првенства папских дипломатских представника. У случају опозивања агремана, тј. проглашења дипломата за непожељну личност (persona non grata), држава именовања, по правилу, повлачи дипломатског представника. Уколико тако не поступи, држава пријема може протерати дипломатског представника попот обичног странца јер, како
39 40
у коју су улазили: собари, лакеји, кочијаши и други разни послужитељи. – В. Гершић, op. cit., стр. 80. Бартош, op. cit., стр. 475. В. Гершић, op. cit., стр. 76.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
107
је нагласио Међународни суд правде у спору поводом талаца, у случају да држава именовања не опозове дипломатског представника проглашеног за непожељну личност, губитак дипломатских привилегија и имунитета је „скоро моменталан“.41 „Скоро моменталан“ у пракси подразумева да се дипломатском представнику оставља примерен рок, по правилу 48 или 25 часова,42 да напусти територију државе пријема.
10. ФУНКЦИЈЕ ДИПЛОМАТСКИХ ПРЕДСТАВНИКА Појам заступања државе у међународним односима временом се проширивао, пратећи интензивирање међународне сарадње између држава. Ова чињеница је имала значајан утицај на дефинисање функција дипломатских представника. У почетку се заступање државе именовања у држави пријема углавном сводило на политичко заступање, да би се временом проширило и на неполитичка подручја. Конвенција о дипломатским односима наводи следеће основне функције дипломатских представника: а) Представљање државе која акредитује код државе код које се акредитује. Дипломатска мисија представља државу именовања у држави пријема. Мисија, посебно преко шефа мисије, јесте овлашћени представник своје владе у комуникацији са владом државе пријема, или у било којим расправама које се воде о питањима која искрсавају у међусобним односима две државе. Другим речима, функција представљања се, по својој правној природи, може упоредити са прокуром. Представљање државе врши се радњама дипломатских представника као органа државе, па се, стога, радње дипломатског представника сматрају актима државе именовања. Изузетак су радње које су неспојиве са функцијама мисије. Таквима се, према схватању Велике Британије, сматрају активности које се предузимају ради стицања финансијске користи, попут продаје авионских карата или туристичких услуга, наплаћивање накнада за часове језика или предавања и едукативне активности.43 Насупрот томе, било која радња или активност дипломатског представника која доприноси јачању личних односа дипломатских представника држи се за функцију представљања. Рецимо, у случају Heirs of Pierre S. v. Austria Врховни суд Аустрије је нашао да функција представљања државе одашиљања подразумева учешће у активностима, у конкретном случају дипломатском лову организованом у Карађорђеву, које јачају личне контакте дипломатских представника. На тој основи Суд је закључио да је Аустрија дужна да исплати накнаду штете наследницима француског амбасадора у Србији кога је у лову нехотице лишио живота аустријски амбасадор. Уколико се дипломатски представник својом активношћу меша у унутрашње послове државе пријема, она обично таквог дипломатског 41 42 43
United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran, ICJ Reports, 1980, para 86. Eritrea Ethiopia Claims Commission, 19 децембар 2005. Denza, op. cit., стр. 35.
108
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
представника или другог члана дипломатске мисије проглашава за persona non grata. Примера ради, Влада Сингапура је 1988. тражила опозивање дипломатског представника САД због убеђивања правника супростављених Влади Сингапура да учествују на изборима. Исте године Никарагва је протерала амбасадора САД и седам америчких дипломата због покушаја дестабилизације Никарагве подстицањем револта против законите владе те земље. У јуну 1976. Египат је протерао либијског амбасадора због ширења памфлета против египатског председника Ел Садата и тајних операција против египатске владе. б) Заштита у држави код које се акредитује интереса државе која акредитује и њених држављана, у границама које дозвољава међународно право. Ова функција дипломатских представника јесте облик операционализације опште функције заступања државе именовања у држави пријема. Обављање ове функције подвргнуто је једном општем услову који се састоји у томе да заштита интереса домаћих физичких и правних лица треба да се обавља на начин који не повређује релевантна правила међународног права. Од посебног интереса у овом контексту је забрана мешања у унутрашње ствари државе пријема. Од деведесетих година прошлог века упадљиво је, међутим, да дипломате великих западних сила, посебно дипломате САД, крше ово правило непосредно се мешајући, чак и арбитрирајући, у политичким пословима неких држава, посебно у државама тзв. транзиције. Ова појава се понекад назива дипломатократијом. Забрана мешања у унутрашње ствари државе пријема не ограничава се на политичку сферу, већ укључује и обавезу поштовања релевантних норми и института унутрашњег права државе пријема. Посебно се инсистира на поштовању правила о исцрпљењу локалних правних лекова у судским поступцима који се воде пред судовима државе пријема као услова за предузимање дипломатских мера са циљем заштите интереса домаћих физичких и правних лица. в) Преговарање код владе код које се акредитује. Чланом 7. Конвенције о уговорном праву (1969) предвиђа да се представницима њихових држава и без обавезе подношења пуномоћја сматрају и шефови дипломатских мисија. Овакво овлашћење шефова дипломатских мисија произлази из представничког карактера њихових функција. Овлашћење шефова дипломатских мисија у конкретној ствари ограничено је у двоструком смислу: ratione materiae (односи се само на уговоре који се закључују између државе именовања и државе пријема) и ratione valorem (ограничено је на сврхе усвајања текста уговора). Дакле, шеф дипломатске мисије, сходно правилима Конвенције о уговорном праву, не би могао да изрази пристанак државе на обавезивање или предузме неки други акт у вези са уговором без посебног, формалног пуномоћја. г) Обавештавање, свим дозвољеним средствима, о условима и развоју догађаја у држави код које се акредитује и подношење извештаја о томе влади државе која акредитује. Функција обавештавања је у пракси најдели-
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
109
катнија дипломатска функција. Предмет ове функције нису само акти владе и других државних органа државе пријема већ укупне политичке, културне, социјалне и економске активности у држави пријема које могу бити од интереса за државу одашиљања. Основни извор контроверзи је питање средстава којима се обавештења прикупљају. Ван спора је посматрање (observation) као допуштен начин прикупљања обавештења по међународном праву. Међутим, чак и посматрање може бити предмет рестриктивних мера у држави пријема. Наводи се, тако, да су у прошлости СССР и државе источног блока, те Иран, Саудијска Арабија, Израел, Албанија и Швајцарска и новинске чланке сматрале поверљивим материјалом.44 Ствари су, међутим, знатно компликованије код других начина прикупљања обавештења, начина који би се у поређењу са посматрањем могли назвати активним начинима. Међународно право не садржи дефиницију шпијунаже, па се отуда шпијунажа регулише на бази правила унутрашњег права државе пријема. Неке државе, рецимо, забрањују прикупљање информација преко приватних лица и квалификују га као мешање у унутрашње ствари земље. Будући да дипломатски представници поседују кривичноправни имунитет, недозвољено прикупљање информација санкционише се проглашењем одређене особе за непожељну личност (persona non grata). Функција обавештавања је по својој природи двосмерна. Дипломатски представник не само што прикупља релевантна обавештења о стању ствари у држави пријема, већ на захтев надлежних органа државе пријема пружа релевантне информације о стању ствари у својој земљи. Посебно се сматра нормалним, чак, по некима, и међународном обавезом да се пруже све објективне информације општег карактера попут стања законодавства, услова под којима се општи са странцима, правног положаја странаца и слично. д) Унапређивање пријатељских односа и развијање привредних, културних и научних односа између државе која акредитује и државе код које се акредитује. Конвенција о дипломатским односима не набраја дипломатске функције лимитативно. Јасну индикацију у том смислу представља уводна реченица члана 3. Конвенције, у којем се утврђују функције дипломатске мисије, а по којој се функције дипломатских представника „састоје нарочито у“ побројаним функцијама. Осим њих, дипломатска мисија може обављати и друге функције. Оне се могу поделити у две групе. У једну групу улазе додатне функције дипломатске мисије које се утврђују на основу споразума између државе одашиљања и државе пријема. Најчешће су то функције које, по правилу, обављају конзуларни представници, као што су: регистрација смрти, рођења и бракова својих држављана, издавање пасоша, овера исправа и других аката на основу важећих међународних конвенција. Споразумом се утврђује да лице које има дипломатски статус обавља и одређене конзуларне функције. Ова појава се у теорији међународног права назива кумулацијом 44
С. Петровић, Дипломатски протокол, 2001, стр. 31.
110
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
дипломатских и конзуларних функција. У другу групу улазе тзв. ванредне функције дипломатске мисије, где дипломатска мисија једне државе заступа интересе треће државе која нема дипломатску мисију у држави пријема. У том смислу Конвенцијом утврђује да дипломатска мисија може, на тражење неке треће државе која нема представништво у тој држави, преузети привремену заштиту интереса те треће државе и њених држављана45 и заштиту интереса државе која је прекинула дипломатске односе ако та држава повери заштиту односној дипломатској мисији а држава пријема то прихвати.46
11. СТАТУС ДИПЛОМАТСКОГ ПРЕДСТАВНИШТВА 11.1. Просторије дипломатске мисије Под „просторијама дипломатске мисије“ подразумевају се зграде или делови зграда и околна земљишта која се користе за потребе мисије, укључујући и резиденцију шефа мисије.47 Притом је ирелевантан својински статус ових објеката – да ли су у власништву државе одашиљања, треће стране или су изнајмљени. Просторијама мисије уподобљавају се и зграде или станови у којима станују лица која се налазе на дипломатској листи. У пракси се, понекад, са положајем дипломатске мисије изједначује, на основу споразума, положај домова културе страних држава и читаоница. То се чини тако што се ови објекти формално квалификују као саставни део дипломатске мисије. Конвенцијом је предвиђено да су просторије мисије неповредиве,48 тако да органи територијалне државе могу да уђу у просторије мисије само уз пристанак шефа мисије. Израз „шеф мисије“ се у пракси користи екстензивно тако да се под њим подразумевају како формални шеф мисије, тако и лице које га у његовом одсуству замењује. Правило о неповредивости се односи на просторије дипломатске мисије у целини. 45 46 47
48
Члан 46. Конвенције. Члан 45. Конвенције. Стога се може сматрати неодрживом аргументација Бугарске у спору који је избио са Југославијом 1952. године. Наиме, 9. јула те године органи бугарске Сужбе државне безбедности упали су у двориште југословенске Амбасаде у Софији и силом одвели једног југословенског држављанина који се налазио у дворишту. На протест југословенске Владе, Бугарска је одговорила да овим актом органа бугарске Службе државне безбедности није повређено правило о неповредивости дипломатских просторија будући да ти органи нису ушли у саму зграду саме дипломатске мисије. Члан 22. Конвенције. Правило је установљено у периоду конституисања сталних дипломатских представништава. У том периоду, међутим, неповредивост дипломатских представништава имала је шири домашај ratione loci. Рецимо, у Венецији, Риму и Мадриду те ваневропским државама у којима је важио режим капитулација успостављен је обичај franchise de quartier на основу кога су амбасаде уживале екстериторијалност и право да се супроставе хапшењу лица у амбасади и изузеће од пореза на робу која је намењена амбасади. Временом је franchise quartier прерастао у злоупотребу, учинивши амбасаде стециштем криминалаца. Овакав статус амбасада изгубио се у европским земљама у XVIII веку. Међутим, у земљама Далеког истока важио је, на основу уговора о капитулацијама закљученим са великим европским силама, у XIX и почетком XX века.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
111
У Конвенцији се инсистира на рестриктивном тумачењу пристанка шефа мисије као основу за улазак органа територијалне државе у амбасаду. Део теорије, а и ранија пракса, стајао је на становишту да се пристанак шефа мисије претпоставља у случају ванредних околности попут пожара, поплава и слично. Такво тумачење је дало основа злоупотребама или покушајима злоупотреба у доба хладног рата како би се органима територијалне државе омогућило да уђу у амбасаду. На Бечкој конференцији био је поднет амандман у том смислу али није прихваћен.49 У дискусији је, између осталог, истакнуто да је „тешко претпоставити да ће шеф мисије одбити да сарађује у случају ванредних околности“50 те да у том случају држава пријема може огласити шефа мисије personom non grata.51 Да би се избегле злоупотребе у погледу тумачења ко замењује привремено одсутног шефа мисије, Конвенција утврђује „ако је место шефа мисије упражњено или ако је шеф мисије спречен да врши своје функције, отправник послова ad interim дела привремено као шеф мисије“.52 Име отправника послова ad interim саопштава се министарству иностраних послова државе код које се акредитује. Интересантан случај догодио се 1929. године у Паризу. Француске власти су, користећи одсуство шефа совјетске мисије, ушле у зграду амбасаде на позив првог саветника амбасаде Бјезедовског и том приликом извеле из амбасаде саветникову жену и дете. Бјезедовски је пре тог догађаја побегао из амбасаде јер је наводно био принуђаван да се врати у Совјетски Савез, а његова жена и дете задржани су силом у амбасади.53 Ова акција је оправдавала аргументацијом да „ниједна цивилизована држава не може дозволити да страно посланство буде место заточења или, a fortiori, место егзекуције“.54 Аргументација би се, у светлости Конвенције о дипломатским односима, тешко могла прихватити, будући да наведени дипломата није формално оглашен као лице које замењује шефа мисије у његовом одсуству. Неповредивост просторија дипломатске мисије је, изузев у случају сагласности шефа мисије, апсолутне природе. Апсолутни карактер те неповредивости потврђен је и од Мешовите комисије Етиопије и Еритреје. У вези са позивањем Етиопије на кредибилне обавештајне извештаје да Еритреја користи дипломатско представништво у илегалне сврхе, Комисија је нагласила да, чак и ако би постојали јасни докази о криминалној активности Еритреје у њеном дипломатском представништву у Етиопији, не постоји правно средство које би Етиопију овластило да затвори то дипломатско представништво.55 Због таквог карактера неповредивости 49
50 51 52 53 54 55
У Амандману се предлагало да се установи обавеза шефа мисије да „сарађује са локалним властима у случају ватре, епидемије или других ванредних околности“. – v. U.N. Doc. A/ Conf. 20/C. тач. 1. л. 129. YILC, 1958; Бартош, I, op. cit., стр. 129. Бартош, Ibidem, стр. 130. Члан 19. Конвенције. Genet, Traité de Diplomatie et de Droit Diplomatique, 1931, I, стр. 547–548. Sibert, Traité de Droit International Public, 1951, II, стр. 24. Diplomatic Claim Eritrea’s Claim 20 between the State of Erirea and the FR of Ethiopia, Partial Award, стр. 12.
112
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
дипломатског представништва је и формирана пракса да држава пријема надокнађује штету проузроковану догађајима попут побуне или било које врсте напада, иако таква накнада није установљена као правна обавеза. Улазак органа територијалне државе у просторије дипломатске мисије ради спречавања извршења кривичног дела или преузимања радње ради кажњавања починилаца кривичних дела у амбасади, а без одобрења шефа мисије, не може се сматрати допуштеним. Такво становиште потврђено је и у пресуди Међународног суда правде у случају који се тицао дипломатског и конзуларног особља САД у Техерану (1980). Наиме, у наредби ајатолаха Хомеинија од 17. новембра 1979. године наводи се, између осталог, да је америчка амбасада била „центар шпијунаже и завере“ и да „ти људи који су ковали заверу против нашег исламског покрета на том месту не уживају међународно дипломатско поштовање“. Он је изричито изјавио да ће просторије амбасаде и таоци остати тако све док САД не изруче бившег шаха ради суђења и док не врате његову имовину Ирану. Осим тога, ајатолах у својој наредби налаже милитантним студентима који су држали таоце да „предају црнце и жене, ако се докаже да нису шпијуни, Министарству иностраних послова тако да се одмах протерају из Ирана“. Међународни суд правде је у својој пресуди такав поступак Ирана оквалификовао као поновљено и мултипликовано кршење прописа бечких конвенција.56 У овом правцу се креће и новија пракса држава. За време демонстрација либијског шефа Гадафија у Енглеској 1984. године, испред Амбасаде либијског народног бироа у Лондону испаљено је неколико метака из бироа од којих је један убио жену – полицајца. Британска Влада се уздржала од издавања наредбе органима реда да уђу у зграду дипломатске мисије али је инсистирала на опозиву комплетне мисије, прогласивши све чланове мисије за personae non gratae.57 Кршења правила о наповредивости просторија дипломатске мисије58 су ретка у пракси и могу се сматрати инцидентима. Рецимо, јужноафричка полиција је 1985. године упала у амбасаду Холандије у Јоханесбургу и ухапсила холандског научника који је наводно помагао Менделин Афрички национални конгрес. Холандија је оштро протестовала и запретила прекидом дипломатских односа. Након тога, ухапшени научник је ослобођен, а тадашња влада беле мањине се извинила Холандији правдајући поступак полиције наводним незнањем да се радило о дипломатском представништву.59 Упад уругвајске полиције у Амбасаду 56 57 58
59
ICJ Reports, 1980, paras. 73–76. Starke, Introduction to International Law, 1989, стр. 425–426. Електронско прислушкивање дипломатског представништва не сматра се повредом правила о неповредивости у смислу члана 22. Конвенције. Могло би се, међутим, подвести под ометање слободе комуникације утврђене чланом 27. Конвеције. За разлику од електронског прислушкивања, постављање прислушних уређаја у само дипломатско представништво је кршење правила о неповредивости. RGDIP, 1986, стр. 180.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
113
Венецуеле у Монтевидеу 1976. ради хапшења једног бегунца довео је до прекида дипломатских односа између те две државе.60 Кршење универзално прихваћеног правила о неповредивости дипломатских просторија неретко наилази на колективну осуду. Када су припадници америчке војске током оружане интервенције у Панами 1989. упали у резиденцију амбасадора Никарагве у наводној потрази за панамским председником Норијегом, резолуција Савета безбедности Уједињених нација којом је осуђен упад у резиденцију није донета само због вета САД. Од 15 чланица Савета једино се још Велика Британија уздржавала од гласања, иако је њена позиција у том погледу да насилни упади у дипломатско представништво нису у складу са чланом 22. Конвенције.61 Држава именовања у случају теже повреде неповредивости дипломатског представништва реагује, по правилу, прекидом дипломатских односа. Понекад, међутим, прибегава и мерама одмазде које нису утемељене правилима Конвенције. Рецимо, када су оружане снаге Јужног Јемена 1979. године упале у дипломатско представништво Ирака и ухапсиле три лица, Ирак је не само опозвао свог амбасадора у Адену него и похапсило све чланове јеменске мисије у Багдаду. Неповредивост дипломатског представништва ваља, међутим, разликовати од имунитета од јурисдикције судова државе пријема. Не постоји знак једнакости између те две установе. Рецимо, неприкосновеност дипломатског представништва не значи и имунитет од јурисдикције судова државе пријема у погледу спорова над земљиштем на коме је зграда представништва или власништва или других права над самом зградом. Водећи судски преседан у том смислу је одлука немачког Савезног уставног суда у случају који се тицао јурисдикције над југословенском војном мисијом. Суд је у својој одлуци62 истакао, између осталог, да ниједна одредба Конвенције о дипломатским односима не спречава немачке судове у вршењу јурисдикције у случајевима који се тичу просторија дипломатске мисије уколико то не иде науштрб обављања дипломатских функција.63 Држава пријема има специјалну обавезу да предузме све потребне мере да би спречила насилан улазак у просторије мисије или њихово оштећење, нарушавање мира мисије или повреду њеног достојанства од приватних лица или група. Насилан улазак у просторије мисије није допуштен ни у случају илегалних активности у тим просторијама. Примењујући ову обавезу у случају америчког дипломатског и конзуларног особља у Техерану, Међународни суд је, између осталог, истакао да пропуштање иранских власти да предузму одговарајуће мере ради заштите амбасаде САД конституише само по себи „јасну и озбиљну повреду члана 22. Бечке конвенције о дипломатским односима“.64 60 61 62 63
64
RGDIP, 1977, стр. 330. Denza, op. cit., стр. 124. ILR 1962, vol. 38, стр. 162; ILR 1969, vol. 65, стр. 108. У конкретном случају, тужилац, немачки држављанин, тражио је исправку у земљишним књигама у смислу да се власништво над земљиштем на коме је зграда мисије изграђена пренесе са југословенске државе на њега. Тужбени захтев је Суд, иначе, одбио. United States Diplomatic and Cosular Staff in Tehran, ICJ, Reports 1980, para 67.
114
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
У оправданим случајевима сама дипломатска мисија може захтевати додатно обезбеђење просторија дипломатске мисије. Тако је, рецимо, 4. марта 1965. године, амерички амбасадор у Москви информисао совјетско Министарство иностраних послова да је амбасада обавештена о антиамеричким демонстрацијама студената Московског универзитета и Универзитета Лумумба и стога је изразио очекивање да ће совјетска Влада испунити своје обавезе у погледу заштите америчке амбасаде.65 У случају да пропусти да изврши ову специјалну обавезу, држава пријема одговара на основу релевантних правила међународног права. Тако је Међународни суд правде у случају који се тицао дипломатског и конзуларног особља САД у Техерану у својој пресуди, између осталог, одлучио да је Влада Исламске Републике Иран у обавези да накнади штету Влади САД за повреду учињену последњим догађајима од 4. новембра 1979. године. Суд, међутим, није одлучио о облику и обиму такве накнаде штете резервишући право да то утврди у каснијем поступку уколико се не постигне споразум међу странама. За овакву одлуку Суда одлучујући је био налаз да је 4. новембра 1979. године иранска Влада пропустила да предузме било какве мере да спречи напад на просторије, особље и архиве америчке мисије или да га заустави пре него што је завршен. Штавише, Суд је нашао да релевантне чињенице које показују „да је иранска Влада 5. новембра 1979. године пропустила да предузме одговарајуће кораке за заштиту америчких конзулата у Тебризу и Ширазу. Поред тога оне показују, према мишљењу Суда, да пропуштање иранске Владе да предузме такве кораке није било узроковано пуком непажњом или недостатком одговарајућих средстава“.66 Нарушавање мира мисије, које је, према Конвенцији, део неповредивости мисије односи се на широк спектар радњи и пропуста и утврђује се према конкретним околностима. Тако се, рецимо, сматра да је пуштање гласне музике испред ватиканске амбасаде у Панами у коју се склонио панамски председник Норијега, организовано од САД, представљало повреду неповредивости дипломатске мисије Ватикана. Конвенција не садржи одредбу о домашају правила о неповредивости дипломатске мисије ratione temporis. Изгледа разумно да правило важи од момента када особље мисије запоседне дипломатске просторије. У том смислу се развија и новија пракса. Рецимо, Кина и САД су, у односу на зграде дипломатских представништава изграђених у Пекингу и Вашингтону 2003. године, за релевантан моменат узеле датум запоседања представништва. Што се тиче престанка неповредивости, ствар је специфичне природе. Конвенција намеће обавезу држави пријема да поштује неповредивост дипломатских просторија мисије и у случају прекида дипломатских односа или ако је мисија коначно или привремено окончана.67 Штавише, архива и документи мисије неповредиви су у свако доба и ма где се налазили.68 65 66 67 68
Harris, Cases and Materials on International Law, 1973, стр. 295. United States Diplomatic and Consular Staff in Teheran, Judgment, ICJ Reports 1980, paras. 63, 95 (6). Члан 45. Конвенције. Члан 24. Конвенције.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
115
Забрана повреде достојанства дипломатске мисије од стране приватних лица или група у пракси се може показати као деликатна у светлости слободе говора и окупљања. Протести и други облици изражавања неслагања или незадовољства политиком државе именовања у близини дипломатског представништва не могу се, сами по себи, квалификовати као повреда достојанства дипломатске мисије. Попримају карактер повреде достојанства уколико укључују увредљиво понашање у близини амбасаде попут паљења заставе или слике/лутке шефа државе и слично. Рецимо, аустралијски Апелациони суд је својом пресудом из 2002. године наложио уклањање 124 бела дрвена крста која су припадници источнотиморске заједнице у Аустралији поставили испред Амбасаде Индонезије у Канбери у знак протеста због жртава интервенције индонежанске армије у Источном Тимору. Суд је нашао да овакво понашање представља повреду достојанства Амбасаде Индонезије.69 Конвенција не предвиђа обавезу држава уговорница да инкриминишу повреде неповредивости мисије. Међутим, Конвенцијом о спречавању и кажњавању кривичних дела против лица под међународном заштитом, укључујући и дипломатске агенте (1973), предвиђена је обавеза уговорница да насилни упад на службене просторије или приватни стан или превозно средство лица под међународном заштитом сматрају кривичним делом по националном праву.70 Неповредивост просторија мисије се протеже и на намештај и друге предмете који се у њима налазе, као и превозна средства која не могу бити предмет никаквог претреса, реквизиције, заплене или мера извршења. Дипломатска мисија и њен шеф имају право да користе заставу и грб своје земље, како на просторијама мисије, тако и на резиденцији шефа мисије и на његовим средствима превоза. Превозна средства се широко схватају, тако да обухватају приватне чамце или бродове и авионе те моторна возила. Не односе се, по правилу, на јавни транспорт који шеф мисије користи. Изузетно, броду који је 1916. године превозио папске нунције у Аргентину и Колумбију било је допуштено да истакне и папску заставу како би се брод заштитио од напада подморница.71 Право коришћења заставе и грба државе именовања на дипломатском представништву није постојало пре XIX века док је важила фикција о екстериторијалности на основу које се дипломатско представништво и земљиште на коме је изграђено сматрало саставним делом територије државе именовања. Застава и грб су се истицали само изузетно у ванредним околностима да би се држављани државе именовања лакше оријентисали (рецимо, приликом опсаде Париза 1870. године) или поводом националног празника. 69 70 71
International Law Reports vol. 101, стр. 202. Члан 2 (б) Конвенције. RGDIP, 1916, стр. 606–608.
116
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Конвенција не стипулише изричито право истицања заставе државе именовања, али се оно сматра обичајним правилом. Заставу на превозном средству може да истакне само шеф мисије или отправник послова ad interim када користи возило у сврху службене посете.
11.2. Архива и документи дипломатске мисије Правило је да су архива и документи мисије неповредиви у свако доба и ма где се налазили.72 Мада је неповредивост архива и докумената посредно обезбеђена правилом о неповредивости просторија дипломатске мисије, Конвенција садржи и посебно правило о неповредивости архива и докумената имајући у виду њихов значај за активности дипломатске мисије. Смисао наведене одредбе је у томе да је неповредивост архива и докумената самостално правило, из чега следи обавеза државе пријема да ту неповредивост поштује ма где се архива и документи мисије у конкретном тренутку налазе. Неповредивост архива, попут неповредивости самог дипломатског представништва, подразумева две обавезе државе пријема: a) да њени службеници не могу пленити архиву, испитивати садржину архиве нити је објављивати и б) да предузимају мере ради спречавања приватних лица да архиву заплене или повреде њен поверљиви карактер.73 Заштита архиве и докумената мисије важи и за случај прекида дипломатских односа као и у случају избијања непријатељстава. У таквим случајевима обично се до транспортовања архива и докумената у згради мисије оставља један чиновник у својству чувара (garde-neubles). Правило о неповредивости архиве и докумената обухвата службене архиве и документе и приватне архиве и преписку дипломата. У том смислу, Конвенцијом се утврђује да документи и преписка дипломатског представника уживају неповредивост.74 Једини изузетак чине делови архиве дипломатског представника који се тичу случајева у којима се признаје грађанска јурисдикција државе пријема. Нема правног основа за било какво разврставање архива које би, у односу на поједине делове архива или поједине документе, искључивало неповредивост. Тако се не може прихватити подела дипломатских архива и докумената на оне који потичу из времена пре прекида дипломатских односа и оне који се односе на доцнији период.75 Такве поделе имају практичну сврху да оправдају извесне поступке државе пријема. У конкретном случају радило се о томе да је Француска, након прекида дипломатских односа са Ватиканом, извршила преглед архиве бивше Нунцијатуре и, почетком 1907. годи72 73 74 75
Члан 24. Конвенције. YILC 1957, II, стр. 137. Члан 30 (2) Конвенције. Fauchille, Traité de Droit International Public, I 3, стр. 74.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
117
не, вратила документа која су потицала из времена пре прекида односа.76 Хитлер је, пак, конструисао фикцију да Немачка има право увида у архиву мисије окупираних непријатељских земаља, док тим правом не располаже у односу на архиву мисија других непријатељских земаља.
11.3. Олакшице у раду мисије и слобода кретања Постоји општа обавеза државе пријема да пружи сваку помоћ дипломатској мисији са циљем успостављања дипломатске мисије и њеног нормалног функционисања. Рецимо, дипломатској мисији може бити потребна помоћ владе и органа државе пријема у току успостављања мисије. У том смислу предвиђено је да држава пријема мора држави која акредитује олакшати да на њеној територији, у оквиру њених законодавстава, стиче просторије потребне за њену мисију, или јој помоћи да дође до просторија на неки други начин. Ова обавеза укључује и помоћ мисијама да добију одговарајуће станове за чланове мисије.77 Држава пријема обезбеђује члановима мисије слободу путовања и кретања на својој територији. Изузетак од овог правила односи се на зоне у које је улаз забрањен и посебно регулисан из разлога националне безбедности.78 Ограничења у погледу слободе кретања дипломатских представника нису реткост, поготову у доба хладног рата. Та ограничења су установљавана углавном на два начина: а) индиректно, проглашењем великих подручја за зоне безбедности. У том смислу свака земља може установити зоне безбедности око важних, стратешких војних објеката. Понекада се као зоне безбедности проглашавају читави делови земље. Тако је, примера ради, у дужем времену Совјетски Савез проглашавао делове централне Азије и Закавказје као забрањену зону; б) директно, ограничењем слободе кретања страних дипломатских представника на релативно уско подручје око седишта мисије (на пример, Влада Замбије је одредила да страни дипломатски представници могу без икаквих услова путовати 25 миља од Лусаке а ако иду ван тог подручја морају имати посебне дозволе,79 а Совјетски Савез и Кина ограничавали су кретања свих дипломата на уски круг око главног града, а за кретање ван тог круга тражено је посебно одобрење.) Обично су такве мере наилазиле на одговор друге стране, тако да су се одговарајућа ограничења у погледу слободе кретања дипломата успостављала на реципрочној основи.80 76 77 78 79 80
Бартош, op. cit., стр. 448. Члан 21. Конвенције. Члан 26. Конвенције. RGDIP, 1968, стр. 750; Andrassy, op. cit., стр. 291. Тако су САД, 12. новембра 1963. године, ревидирале систем затворених зона за совјетске грађане. Према тој одлуци, одређене су безбедносне зоне у које је забрањен улаз, како
118
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Специфичне је природе ограничење које намећу закони Саудијске Арабије у односу на градове-светилишта Меку и Медину. Преко 1.300 година немуслимани немају право приступа овим градовима,81 тако да се ова општа забрана односи и на дипломате немуслиманске вере. Конвенција предвиђа да се вализа дипломатске мисије може поверити и капетану брода или заповеднику трговачког ваздухоплова који треба да стигне на дозвољено место уласка на територији државе пријема. Капетан, односно заповедник нема, међутим, статус дипломатског курира. По споразуму са надлежним органима државе пријема, мисија у том случају може послати једног члана дипломатске мисије да непосредно и слободно преузме пошту од капетана брода или команданта ваздухоплова.82 За разлику од дипломатске вализе, лични пртљаг дипломатског представника не ужива неповредивост. У случају основане сумње да се верује да тај пртљаг садржи предмете који не уживају ослобођење од царина и такса или предмете чији је увоз или извоз забрањен или подлеже карантинским прописима државе код које се акредитује, може се извршити преглед пртљага, али само у присуству дипломатског агента или његовог овлашћеног представника.83 Слобода општења. Слобода општења дипломатске мисије од суштинског је значаја за обављање њених функција. Отуда Конвенција не само што дозвољава слободно општење мисије у све службене сврхе, већ предвиђа да је држава пријема дужна да штити слободу општења мисије.84 Конвенција предвиђа да у општењу са владом и са другим мисијама и конзулатима државе која акредитује, ма где се они налазили, мисија може употребљавати одговарајућа средства комуникације, укључујући дипломатског курира и поруке кодексом или шифром. Мисија једино не може поставити и користити отпремну радио-станицу без сагласности државе пријема. Овако широка дефиниција одговарајућих начина комуникације представља иновацију у међународном праву. Наиме, раније је слобода коришћења одговарајућих средстава комуникације била у принципу ограничена на комуникацију између дипломатске мисије и владе државе одашиљања, на једној страни, и комуникацију са конзулатима на територији државе пријема који су се налазили под јурисдикцијом дипломатске мисије, с друге стране. Комуникацију са амбасадама и конзулатима у другим државама, дипломатска мисија је обично вршила преко свог министарства иностраних послова.
81 82 83 84
совјетским грађанима, тако и совјетским дипломатама. Изузетак су једино били совјетски грађани који су у Америци боравили на основу програма размене или совјетски грађани акредитовани као дипломатски представници у Секретаријату УН. За путовање кроз одређене зоне совјетски грађани су морали прибавити посебно одобрење, а притом им није било дозвољено да изнајмљују аутомобиле без возача током путовања нити да као средства транспорта користе хеликоптере или авионе. – Dept. Of State Press Release no. 579, no. 12, 1963. године, AJIL, 1964, vol. 58, стр. 464–467. Делегат Саудијске Арабије на Конференцији о дипломатским односима, Оfficial Records of the Conference, vol. I, стр. 150. Члан 27 (6, 7) Конвенције. Члан 36 (2) Конвенције. Члан 27 (1) Конвенције.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
119
Конвенцијом је предвиђено да је службена преписка мисије неповредива. Под службеном преписком подразумева се свака преписка која се односи на мисију и њене функције. Неповредивост подразумева две кумулативне обавезе државе пријема. Једна се тиче забране пресретања (intersept) комуникације или упознавања са њеном садржином (негативна обавеза), а друга је обавеза предузимања одговарајућих мера како би се приватна лица спречила да предузимају забрањене радње (позитивна обавеза). Обавеза, међутим, не пружа пуну заштиту код писмених пошиљки, па, због тога, дипломатска представништва углавном користе шифроване телеграме или дипломатске документе шаљу дипломатском поштом или вализом (diplomatic bag). Конвенцијом је утврђено да се вализе мисије не смеју отварати ни задржавати, а пакети који сачињавају вализу морају носити видљиве спољне ознаке о свом карактеру и смеју садржавати само документе који су намењени за службену употребу мисије.85 Конвенцијом је тако утврђена апсолутна неповредивост дипломатске поште. Сматра се да је чак и електронско скенирање дипломатске поште забрањено.86 Дипломатски курир је лице овлашћено службеним документом да носи дипломатску пошту. Ужива неприкосновеност и не може бити подвргнут никаквој врсти хапшења или притвора.87 Постоје две врсте дипломатских курира – стални и ad hoc дипломатски курири. Разлика између те две врсте дипломатских курира је у трајању статуса и имунитета који из тог статуса произлазе. Имунитети ad hoc дипломатског курира престају онда када примаоцу преда вализу. Такође, Конвенција потврђује старо правило да дипломатска вализа не сме бити ни отворена ни задржана. Пакети који чине дипломатску вализу треба да носе видне спољне ознаке своје природе и могу садржати само дипломатске документе или предмете за службену употребу. Заштићеност дипломатске вализе понекад мотивише државе да их злоупотребе. Тако је 1964. године, на римском аеродрому један израелски држављанин нађен дрогиран и везан у контејнеру који је био обележен као „дипломатска пошта“ адресована на египатску мисију у Каиру. Италија је протествовала код египатске амбасаде истичући да су правила међународ85 86 87
Члан 27 (3, 4) Конвенције. Satow, op. cit., стр. 118; Супротно, Murty, op. cit., стр. 389. Члан 27 (5) Конвенције. Статус дипломатског курира је предмет посебне квалификације, а на основу резолуције Генералне скупштине 31/76 од 31. децембра 1978. године. Након вишегодишњег рада, Комисија УН за међународно право прихватила је на својој 41. седници одржаној 1989. године коначни текст Нацрта чланова о статусу дипломатског курира и дипломатске поште без дипломатског курира, те факултативни протокол о статусу курира и поште специјалних мисија и статусу курира и поште универзалних међународних организација. – YILC, 1989, II, Part Two. – Због значајних разлика о појединим члановима Нацрта, посебно члана 28 који се тиче неповредивости дипломатске поште, до данас није, међутим, сазвана дипломатска конференција на којој би се усвојила одговарајућа конвенција.
120
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ног права о имунитету повређена и у исто време прогласила првог секретара египатске Амбасаде у Риму за persona non grata. Шеф египатске мисије у Риму није реаговао на ноту италијанске Владе, бранећи се да му инцидент није познат.88 На сличан начин су лица за која се претпоставља да су били агенти Мосада ухватили нацистичког злочинца Ајхмана у Аргентини 1960. године и у дипломатској вализи га транспортовали у Израел без знања аргентинске Владе.89 Због тога државе понекад покушавају да уведу мере контроле које крше правило о неповредивости дипломатске вализе. Тако је 1973. нигеријско Министарство иностраних послова објавило да ће у периоду од шест недеља сва лица и добра без изузетка бити подвргнута ригорозној царинској контроли како би се спречила трговина домаћом валутом. САД су протестовале истичући да би таква мера кршила релевантне одредбе Конвенције о дипломатским односима и Конвенције о конзуларним односима, те одредбе конзуларне конвенције закључене између две земље.
12. ЛИЧНЕ ПРИВИЛЕГИЈЕ И ИМУНИТЕТИ ДИПЛОМАТСКИХ ПРЕДСТАВНИКА Личне привилегије и имунитети дипломатских представника обухватају: а) неприкосновеност; б) дипломатски имунитет и в) изузеће од пореза, такса и других фискалних давања.
12.1. Неприкосновеност дипломатских представника Конвенција потврђује стари принцип неприкосновености личности дипломатског агента. У складу са тим принципом, дипломатски агент не може бити подвргнут никаквој врсти хапшења или притвора, а држава код које се акредитује третира га са дужним поштовањем и предузима све разумне мере да би спречила наношење увреда његовој личности, његовој слободи или његовом достојанству.90 Другим речима, држава пријема је у обавези не само да поштује него и да, водећи рачуна о конкретним околностима, обезбеди поштовање личности дипломатског представника. Лична неповредивост дипломатског агента значи, између осталог, да дипломатски агент не може бити подвргнут мерама које представљају директну принуду. Изузетак од овог општег принципа постоји у случају самоодбране или, у изузетним околностима, мера које се предузимају према 88 89 90
Harris, op. cit., стр. 392. V. Papabatos, The Eichmann Trial, 1964; H. Silving, „In Re Eichmann: A Dillemma of Law and Morality,“ AJIL, 1961, vol. 55, стр. 307–359. Члан 29. Конвенције.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
121
дипломатском агенту да би се спречило извршење тешког кривичног дела. Америчка пракса је на становишту да ако је дипломатски представник у пијаном стању, тако да постоји објективна опасност да почини инцидент, треба га одвести у дипломатску мисију.91 Повреда личне неповредивости дипломатског агента повлачи међународну одговорност државе пријема, без обзира на то да ли је повреда учињена умишљајно или из нехата.92 У случају који се тицао дипломатског и конзуларног особља САД у Техерану (1980), Међународни суд правде је, између осталог, истакао да природно поштовање неповредивости чланова дипломатске мисије „не значи ... да дипломатски агент ухваћен у вршењу деликта не може, према прилици, бити кратко ухапшен од полиције државе пријема ради спречавања извршења тога деликта“.93 Опште правило о неповредивости дипломатског представника утврђено Конвенцијом о дипломатским односима (1961) конкретизовано је одредбама Конвенције о спречавању и кажњавању аката тероризма који имају облик злочина против личности и изнуђивања, који су од међународног значаја (1971) и Конвенције о спречавању кривичних дела против лица под међународном заштитом укључујући и дипломатске представнике (1973). Ове конвенције намећу државама уговорницама обавезу да у својим националним законодавствима инкриминишу повреде правила о неповредивости дипломатских представника. Конвенцијом о спречавању и кажњавању кривичних дела против лица под међународном заштитом, укључујући и дипломатске агенте, у члану 1 (1), утврђује се да израз „лица под међународном заштитом, означава“, широко одређујући дела која се сматрају кажњивим. Обавезе државе утврђене овим конвенцијама иду паралелно са обавезама које држава има по општем међународном праву. Дизајниране су са ослонцем на норму да кривична дела против дипломатских агената и других лица под међународном заштитом представљају озбиљну претњу одржавању нормалних дипломатских односа неопходних за сарадњу међу државама. По својој природи, та дела су обични злочини који имају међународни значај, те не могу бити квалификована као политичка кривична дела. Конвенција о спречавању кривичних дела против лица под међународном заштитом је сама по себи правни основ за издавање лица која су осумњичена или осуђена за дела која Конвенција инкриминише. 91 92
93
Бартош, op. cit., стр. 429. У новембру 1935. године иранског дипломату, заједно са његовим возачем, зауставила је од полиција у Ектону (Мериленд) и оптужен је за повреду саобраћајних прописа. Дипломата и његов возач су притворени и, пре него што су изведени пред судију, дипломати су стављене лисице. Судија је одбацио оптужбе, осудивши возача да плати 75 центи трошкова. Дипломата је протестовао код Стејт департмента. Државни секретар САД је изразио своје жаљење и извинио се у име САД иранском дипломати, у исто време га обавестивши да је информисан од гувернера Мериленда да је полицајац који је прекршио правило о имунитетима осуђен и да више није у јавној служби. – Hackworth, Digest of International Law, 1942, IV, стр. 515–516. United States Diplomatic and Consular Staff in Teheran, ICJ Reports, 1980, par. 86.
122
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
У античко доба имунитет дипломатског представника сводио се на забрану лишавања живота.94 Амбасадор је, пак, могао бити кажњен за почињена кривична дела од владара на чијој територији је дело извршено. Имунитет у данашњем смислу речи почео се уобличавати у XVI и XVII веку. Обично се као преседан у том смислу наводи случај шпанског амбасадора у Енглеској Мендозе. Мендоза је оптужен да је учествовао у завери против краљице Елизабете I 1583–1584. године. Иако су јој познати правници тог доба Ђентили (Gentili) и Хотман (Hotman) саветовали да Мендози треба судити и казнити га, краљица се задовољила захтевом да Мендоза напусти Енглеску.95
12.2. Имунитети дипломатских представника Дипломатски представници у позитивном праву поседују у држави пријема судски имунитет. Имунитет подразумева изузеће од вршења јурисдикције судова државе пријема. Коректно тумачено то значи да дипломате нису изузете од саме јурисдикције државе пријема, будући да би таква квалификација значила да су они изнад закона. Закони државе пријема важе за сва лица која бораве на њеној територији, па, према томе, и за дипломатске представнике. Но, у случају да прекрше те законе, дипломатски представници не могу, попут осталих лица која се налазе на територији државе пријема, бити подвргнути вршењу јурисдикције судских органа државе пријема. Због тога се и каже да су у односу на дипломатске представнике закони државе пријема lex imperfecta. Изузеће од јурисдикције државе пријема не ограничава се на судске органе. Протеже се и на активности других органа државе пријема који примењују право. Тако је у Великој Британији и постављање спона на точкове непрописно паркираних возила дипломатских представника оквалификовано као повреда члана 31 (1) Конвенције којим се утврђују имунитете дипломатских представника.96 Постоји извесна разлика у обиму кривичноправног и грађанскоправног имунитета дипломатских представника. Кривичноправни имунитет дипломатских представника је апсолутан,97 и то у двоструком смислу речи. С једне стране, дипломатски представник 94
95 96 97
Гратинс (Gratins), рецимо, каже да је амбасадор могао бити убијен уколико употребљава оружану силу... или у нужној одбрани. – De iure belli ac pasis, Whewell translation, vol. 2, стр. 211; Adair, Exterritoriality of Ambassadors in the XVI Centuries, 1929. B.S. Murty, The International Law of Diplomacy – The Diplomatic Instrument and World Public Order, 1989, стр. 347. J. Brown, op. cit., стр. 73. Пре доношења Конвенције о дипломатским односима пракса у погледу кривичноправног имунитета дипломатског представника није била униформна, будући да је у погледу извесних кривичних дела кривични имунитет дипломатских представника искључиван. Као пример се могу навести одлуке канадских судова из педесетих година прошлог века, према којима се кривичноправни имунитет није признавао дипломатском агенту који је вршио шпијунажу против државе у којој је акредитован. – Starke, Introduction to International Law, 1989, стр. 222.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
123
не одговара ни за најтежа кривична дела почињена на територији државе пријема. Тако, примера ради, када је аустријски амбасадор у Београду на дипломатском лову приређеном у Карађорђеву, осамдесетих година прошлог века, нехотице из пушке лишио живота амбасадора Француске Пола Себијоа (Paul Sebillot), месно надлежни истражни судија у Сремској Митровици извршио је увиђај, формирао предмет и упутио га, преко Секретаријата за иностране послове, Министарству иностраних послова Аустрије. С друге стране, дипломатски представник се не може одрећи кривичноправног имунитета. Ratio овог правила лежи у чињеници да се кривичноправни имунитет не даје дипломатском представнику ad personam, већ као представнику државе. Отуда, само се држава може одрећи кривичноправног имунитета датог њеном дипломатском представнику.98 Поседовање кривичноправног имунитета не значи да је дипломатски представник кривичноправно неодговоран. Дипломатски представник, као и свако друго лице које се налази на територији државе пријема, подлеже важећем националном законодавству. Дипломатском представнику, међутим, не могу бити изречене прописане санкције за кршење правне норме, тако да је у односу на дипломатског представника национално кривично законодавство lex imperfecta. Нека врста супститута за правну немогућност изрицања правних санкција дипломатским представницима је њихово проглашење за непожељну личност (persona non grata) и налог да у примереном року напусте државу пријема. У пракси се проширује листа прекршаја због којих се дипломатски представници проглашавају за непожељне личности. Осим традиционалних разлога, као што су шпијунажа и субверзивна активност, као разлози за проглашење дипломатског представника фигурирају и други, знатно блажи прекршаји. Рецимо, у Великој Британији, дипломатски представник се може прогласити за непожељну личност за било који прекршај за који је запрећена казна затвора преко 12 месеци.99 Штавише, британска влада је 1985. ратификовала упозорење шефовима дипломатских мисија у Лондону да и упорно и намерно кршење прописа о паркирању може довести до ускраћивања гостопримства дипломатским представницима.100 За разлику од кривичноправног имунитета, имунитет дипломатског представника у грађанском и управном поступку је релативан у двоструком смислу речи. Наиме, правило о имунитету дипломатског представника у грађанском и управном поступку не примењује се у случајевима: а) Стварна тужба која се односи на приватне непокретности на територији државе код које се акредитује, осим ако дипломатски представник поседује ту непокретност за рачун државе која акредитује а за потребе мисије. 98 Члан 32. (1) Конвенције. 99 Denza, op. cit., стр. 68. 100 Ово упозорење британске Владе, праћено захтевима за опозив неких дипломата који су повучени након плаћања казни, довели су, како се истиче, до драматичног смањења броја ненаплаћених казни за паркинг по основу дипломатског имунитета прекршилаца. Број ненаплаћених картица за паркирање је, како се наводи, са 108.845 у 1984. години пао на 2.328 у 1993. години. – Denza, op. cit. стр. 71.
124
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Изузетак се правда тезом да је право место за решавање свих спорова поводом непокретне имовине – место на коме се она налази. Домашај изузетка није сасвим јасан. На основу одредбе члана 31 (1) Конвенције, изузетак се односи на „стварну тужбу“. Међутим, у државама које прихватају англосаксонски правни систем не постоји разлика између стварних и личних тужби, што може проширити домашај изузетка. б) Тужба која се односи на наслеђе, у којој се дипломатски представник појављује као извршилац тестамента, администратор, наследник и легатор по приватној основи а не у име државе која акредитује. Овај изузетак је прогресивни развој, иновација у дипломатском праву. Изгледа да је разлог установљења овог изузетка у убрзању спорова поводом наследства. Ваља, међутим, имати у виду да извршни поступак није могуће спровести у односу на дипломатског представника док обавља функцију. в) Тужба која се односи на слободне професије или трговачке делатности ма каква она била, коју врши дипломатски агент у држави у којој се акредитује, изван његових службених функција.101 Конкретни изузетак је непрецизно формулисан, штавише у сукобу је са одредбом члана 42. Конвенције. Наиме, изузетак се односи „на слободне професије или трговачке делатности, ма каква она била, мада је Конвенцијом утврђено да дипломатски представник „не сме вршити у држави код које се акредитује професионалну или трговачку делатност ради личне зараде“.102 Тако би се као допуштена активност ове врсте могла оквалификовати само она у добротворне сврхе или културна активност. Осим тога, дипломатски агент може се прећутно одрећи имунитета у грађанском и управном поступку. То јасно произлази из формулације члана 32. Конвенције којим се утврђује да се дипломатски агент не може позивати на судски имунитет у погледу противзахтева непосредно везаног за основни захтев ако сам покрене судски поступак у вези са основним захтевом. У наведеним случајевима изузећа од имунитета у грађанским и управним стварима, против дипломатског агента се може предузети мера извршења под условом да се извршењем не вређа неприкосновеност његове личности или стана. Опште је правило да се држава која акредитује може лишити судског имунитета дипломатских агената и лица која уживају дипломатски имунитет, како у кривичноправним, тако и у грађанскоправним стварима. Конвенцијом је условљено правило да одрицање од имунитета мора бити изричито.103 У пракси су се искристалисала правила у вези са одрицањем имунитета које се односи на дипломатске представнике нижег ранга од шефа мисије. У том случају одрицање мора бити дато од стране или у име шефа дипломатске мисије или његове владе са пуном представом о околностима 101 Члан 31 (1) Конвенције. 102 Члан 42. Конвенције. 103 Члан 32 (2) Конвенције.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
125
и о правима нижег дипломатског представника. Другим речима, одрицање која би у судском поступку дао заступник дипломатског представника који има нижи ранг од шефа мисије не би се сматрало задовољавајућим. У том случају ирелевантна је жеља самог дипломатског представника.104 Дипломатски агенти уживају имунитете како у погледу радње или пропуста у вршењу службене дужности, тако и у погледу радњи и пропуста ван ње.105 Дипломатски представник који поседује држављанство државе пријема или који у њој има стално пребивалиште, ужива, по правилу, ограничен функционални имунитет. Наиме, ужива „судски имунитет и, неприкосновеност само у погледу службених радњи учињених у вршењу својих функција“.106 Држава пријема може му, међутим, дати и додатне привилегије и имунитете. У Конвенцији није дефинисан појам „сталног пребивалишта“, што доводи до разлика у пракси држава пријема. Неке државе (Француска и Швајцарска, на пример) одређују стално пребивалиште на основу датума постављења дипломатског представника, док неке, попут Аустралије, Канаде и Велике Британије, утврђују више фактора на основу којих се одређује одговарајући статус дипломатског представника.107
12.3. Привилегије дипломатских представника Дуго времена привилегије дипломатског представника нису биле предмет изричитог правног регулисања. Државе су из куртоазије признавале дипломатским агентима релативно широке привилегије, али су се оне разликовале од земље до земље. Конвенцијом о дипломатским односима изричито се регулишу привилегије дипломатских представника и тиме се из куртоазије претачу у правну обавезу државе пријема. Дипломатски представник ослобођен је свих пореза и такси, личних или стварних, државних, регионалних или комуналних.108 Наведена одредба Конвенције је ratione materiae – ограничена на непосредне порезе, тако да не подразумева ослобађање од посредних пореза,109 104 Види члан 32. Акта о дипломатским привилегијама у Великој Британији. 105 У примени ових правила међународног права формирала се у извесној мери неједнака судска пракса. Одлуке националних судова које се тичу дипломатских привилегија и имунитета могу се поделити у две групе. У прву групу спадају судови који домашај имунитета тумаче широко тако да признају имунитет од локалне јурисдикције увек када се приговор истакне. У ову групу спадају земље common law-a, Француска, Немачка и многе латинскоамеричке државе. У другу групу спадају судови посебно у Белгији и Италији, који рестриктивно тумаче домашај имунитета, признајући имунитете само у случају када вршење локалне јурисдикције не омета дипломатске представнике у обављању њихових функција. 106 Члан 38 (1) Конвенције. 107 В. J. Brown, op. cit., p. 70; Denza, op. cit., стр. 234–238. 108 Члан 34. Конвенције. 109 Интересантан случај се догодио почетком XX века. Године 1922. данска Влада је донела одлуку да се у свим ресторанима наплаћује такса од 10% за сваку ресторанску услугу. Белгијски
126
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
тј. пореза који су укључени у цену робе или услуге (код нас се та врста пореза називала порез на промет, данас ПДВ). Осим тога, дипломатски представник плаћа порезе и таксе који се односе на његову приватну непокретну имовину на територији државе пријема, наследне таксе као и порезе и таксе на личне приходе које остварује независно од своје функције дипломатског представника. Дипломатски представник је, такође, ослобођен свих личних давања, сваке јавне службе и војних намета као што су реквизиција, контрибуције и војни смештај.110 Конвенција садржи општу одредбу на основу које се дипломатским представницима одобрава и ослобођење од царина, такса и других дажбина: а) предмета намењених за службене потребе; и б) предмета намењених за личну употребу дипломатског агента и чланова његове породице који чине његово домаћинство укључујући и предмете намењене за његов смештај. Вршење овог права дипломатских представника регулише се и законом или другим правним актом државе пријема. Ослобођење се не односи на таксе и плаћања за „посебне услуге“. У пракси повремено долази до спорова око квалификације „посебних услуга“. Рецимо, градске власти у Лондону су увеле посебне таксе за возила која се крећу централним делом града, а у намери да ограниче саобраћај у том делу града. Дипломатска представништва западних земаља чије су амбасаде налазе у том делу града, одбијају да плаћају таксе, истичући да се ради о таксама које се односе на просторије мисије, а не на посебне услуге.111 По правилу, шеф мисије, као и дипломатски агент, не подлежу ограничењима у погледу вредности имовине коју увозе у наведене сврхе.112 Од значаја је да се ради о предметима који су за службене потребе мисије и за личну употребу дипломатског агента, те да се не продају на територији државе пријема. Појам предмета који служи у службене сврхе дипломатске мисије је врло широк. Тако, рецимо, четрдесетих година прошлог века немачка амбасада у Вашингтону увозила је гориво за аутомобиле за искључиву употребу амбасаде и чланова особља мисије. Комерцијални дилер код кога је гориво било истанкирано, био је у обавези да га држи одвојено од осталих горива и да га испоручује само амбасади и члановима мисије.113 Лични пртљаг дипломатског представника не подлеже прегледу. Од овог правила постоји изузетак у случају озбиљних разлога за сумњу да тај пртљаг садржи предмете који нису ослобођени рестриктивних мера, или предмете чији је увоз или извоз забрањен законодавством или подлеже ка-
110 111 112 113
министар, као део дипломатског кора у Копенхагену, захтевао је од данске Владе да стране дипломате буду изузете од плаћања ресторанске таксе. Дошло је до разлике у квалификацији овог пореза између шефова дипломатских мисија акредитованих у Копенхагену. Тако је по мишљењу америчког Стејт департмента пренето шефу америчке мисије у Копенхагену да је намет од 10% по својој природи индиректан порез тако да дипломате од њега не би требало да буду изузете. – Hackworth, op. cit., стр. 575. Члан 35. Конвенције. International Herald Tribune, 24 February 2007. Hackworth, Digest of International Law, vol. IV, 1942, стр. 589. Hackworth, op. cit., стр. 575.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
127
рантинским прописима државе код које се акредитује. У таквим случајевима преглед пртљага се може вршити, али само у присуству дипломатског агента или његовог овлашћеног представника.114 Право органа државе пријема да, у извесним случајевима, приступе прегледу личног пртљага дипломатских представника, уведено је као мера обезбеђења од злоупотребе личног пртљага која је попримила широке размере. Обично се ради о недозвољеном преносу дроге, девиза, оружја, уметничких предмета и слично.
13. ИМУНИТЕТИ ДРУГИХ ЧЛАНОВА ОСОБЉА МИСИЈЕ Осим дипломатски агената, имунитете уживају и други, недипломатски чланови особља дипломатске мисије: а) Чланови породице дипломатског агента уживају имунитете утврђене Конвенцијом, под условом да нису држављани државе пријема и да су чланови домаћинства дипломатског агента. Конвенцијом нису одређени „чланови породице дипломатског представника који чине део домаћинства“.115 Појам „породице се разликује од друштва до друштва, тако да се у пракси дипломатских односа појам члана породице дипломатског представника одређује споразумом државе именовања и државе пријема или унутрашњим стандардима државе пријема. Рецимо, државни секретар за иностране послове САД је у нотама упућеним шефовима дипломатских мисија акредитованих у тој земљи у мају 1986. године116 навео стандарде САД у одређивању чланова породице у сврху примене Конвенције о дипломатским односима. Према тим стандардима, израз „чланови породице који чине део домаћинства“, подразумева супругу(а) члана мисије, његову или њену децу млађу од 21 године која нису у браку, а живе искључиво у принципијалном домаћинству.117 Статус члана породице признаје се и деци млађој од 23 године која не живе у заједничком домаћинству али су редовни студенти у институцијама вишег образовања. Стандард, међутим, допушта да се на основу изричитог одобрења Стејт департмента, и друга лица сматрају за чланове породице, дипломатског представника ако такав статус имају у држави одашиљања. б) Чланови административног и техничког особља мисије, као и чланови њихових породица који чине део њихових домаћинстава ако нису држављани државе пријема, уживају пуни кривичноправни имунитет. Међутим, признаје им се само функционални имунитет од грађанског и управног судства државе пријема, тј. имунитет за поступке који су учиње114 115 116 117
Члан 36. Конвенције. Члан 37 (1) Конвенције. J. Brown, op. cit., стр. 65. Ради се о концепту уже или „нуклеус“ породице својствене културолошком моделу западног, тржишно оријентисаног друштва. У том моделу друштва напуштен је традиционалан модел породице, тзв. проширене породице који, осим живота у заједничком домаћинству, значајно место даје и крвној вези.
128
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ни у вршењу њихових функција. Уколико су, међутим, држављани државе пријема или имају стално пребивалиште у држави пријема, поседују имунитете само ако им их призна држава пријема. У случају да заснује јурисдикцију над овим лицима, држава пријема је дужна да је врши тако да претерано не омете вршење функција мисије.118 в) Чланови послужног особља, под условом да нису држављани државе код које се акредитује или у њој немају стално пребивалиште, уживају функционални имунитет, имунитет у погледу поступака учињених у вршењу својих функција. Чланови приватне послуге чланова мисије не уживају имунитете и привилегије на основу међународног права. Конвенцијом се једино намеће обавеза држави пријема да своју јурисдикцију над овим лицима врши на начин који претерано не омета вршење функција мисије. Држава пријема може, такође, члановима приватне послуге да призна извесне привилегије и имунитете на основу куртоазије.
14. ПРАВНИ ОСНОВ ИМУНИТЕТА И ПРИВИЛЕГИЈА Током времена искристалисале су се три теорије о правном основу имунитета и привилегија дипломатских представника: теорија екстериторијалности, теорија репрезентације и теорија функционалне потребе. Суштину теорије екстериторијалности Гроцијус је формулисао на следећи начин: „Према међународном праву, као што амбасадор представља на основу неке фикције, само личност свог владара, он се исто тако сматра личном фикцијом, као да је ван територије оне државе код које врши своје функције.“119 Када је ова теорија примењивана у класичном међународном праву, сматрало се да се владар, будући персонификација државе, када борави у иностранству налази extra territorium, дакле, правно ван земље у којој физички борави. По аналогији, зграда амбасаде се посматрала као фиктивни део државне територије. Теорија екстериторијалности заснована је на фикцији да се дипломатски представник налази ван територијалне државе, да је правно везан за државу одашиљања. Због тога он не подлеже територијалним законима попут обичних странаца. У свом значењу теорија екстериторијалности је углавном данас одбачена. Израз „екстериторијалност“ је и данас у широкој употреби али у другом значењу – значењу особеног, привилегованог положаја дипломатског представника на територији државе пријема у поређењу са осталим странцима, који се правно изражава у виду имунитета и привилегија. Рефлекс теорије екстериторијалности можемо данас препознати у установи дипломатског азила. 118 Члан 38 (2) Конвенције. 119 H. Grotius, De iure belli ac pacis, Libri tres, The Classics of International Law, 1935.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
129
Теорија репрезентације вуче корене из средњег века када је амбасадор сматран за личног представника суверена. У светлости фундаменталног принципа par in parem non habet imperium сматрало се да је сваки акт против личног интегритета дипломатског представника у ствари акт против самог владара. У основи теорије је, такође, фикција да су акти предузети у односу на амбасадора, у ствари, акти против његовог суверена. Ова теорија нашла је свој израз у правилима која су се тицала ранга дипломатских представника усвојена на Бечком конгресу 1815. године (Анекс XVII Завршног акта Конгреса од 19. марта 1815. године). Иако је, с обзиром на победу парламентаризма, ова теорија у чистом облику непримерена данашњем стању ствари, уграђена је у релевантне одредбе Конвенције о дипломатским односима, којима се регулишу класе дипломатских представника у делу који се односи на амбасадоре или нунције, односно посланике, министре или интернунције акредитоване код шефова држава. Теорија функционалне потребе основ дипломатских имунитета и привилегија налази у разлозима практичне природе. Одсуство јурисдикције органа државе пријема над дипломатским представницима ова теорија види као услов нормалног и несметаног обављања одговорних дипломатских функција. Притом се сама функционална потреба квалификује као интерес међународне заједнице као целине120 или као израз чињенице да је дипломатски представник „део машине за одржавање односа између две владе“.121 Потоња варијанта се прећутно ослања на принцип par in parem non habet imperium. Она прећутно полази од претпоставке да би и скрупулозно вршење јурисдикције органа државе пријема над дипломатским представницима онемогућило, или барем значајно ограничило могућност обављања дипломатских функција. У том смислу је редигована и преамбула Конвенције о дипломатским односима у којој се каже да је циљ дипломатских привилегија и имунитета да се обезбеди „успешно извршење дипломатских мисија ...“ У позитивном праву у привилегијама и имунитетима дипломатских представника препознаје се комбинован, мешовит утицај теорије репрезентације и теорије функционалне потребе. У свом коментару релевантних чланова Конвенције о дипломатским односима, Комисија за међународно право је истакла да се руководила функционалном теоријом водећи рачуна, такође, о „репрезентативном карактеру шефа мисије и саме дипломатске мисије“.122
15. ОБАВЕЗЕ ДИПЛОМАТСКИХ ПРЕДСТАВНИКА Привилегован положај дипломатских представника у држави пријема не треба схватити као правну неодговорност или потпуно изузеће из 120 Cahier, Le Droit Diplomatique Contemporain, Publications de L’Institut Universitare de Hautes Etudes Internationales, 1962, стр. 192. 121 C. Hurst, International Law, 1950, стр. 115. 122 YILC, 1958, II, стр. 94–95.
130
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
домашаја правних правила унутрашњег или међународног права. Обавеза поштовања релевантних правних правила важи за дипломатске представнике једнако као и за остала лица. Суштина привилегованог положаја дипломатских представника огледа се у немогућности надлежних органа државе пријема да дипломатским представницима изрекну санкције за кршење правних правила као осталим прекршиоцима. Надлежност државе пријема у односу на дипломатске представнике ограничена је на репресивну надлежност, тј. право да дипломатског представника који прекрши релевантну правну обавезу прогласи за persona non grata и наложи му да напусти њену територију. Ова мера је специфичне природе, утврђена је правилима дипломатског и конзуларног права и, као таква, примењује се, барем као самостална мера, искључиво на дипломате и конзуле. Неколико је основних обавеза дипломатских представника у вршењу својих активности: а) Немешање у унутрашње послове државе пријема. Најчешћи облици мешања у унутрашње послове државе пријема су: 1) савети званичницима државе пријема дати у току дипломатске комуникације, 2) комуникација са особама са којима дипломатски представник није овлашћен да комуницира и 3) радње у распону од оних усмерених на свргавање владе државе пријема до изражавања критичког мишљења о политици владе државе пријема.123 Мешање дипломатског представника у унутрашње послове државе пријема је, по правилу, само израз и инструментални облик активности државе именовања. Кршење ове обавезе је вероватно најчешћи облик понашања дипломатског представника contra legem. У новије време посебно је учестало мешање дипломата у унутрашње послове држава у транзицији, које поприма сва три наведена изражајна облика. Обично се правда потребом изградње демократског друштва и заштитом људских права.124 б) Поштовање унутрашњег права државе пријема. Ова обавеза се односи на унутрашње право у целини, без обзира на то да ли дипломата у конкретној активности делује у службеном или приватном капацитету. Обавеза се протеже и на чланове породице дипломатског представника. Рецимо, дипломата не би могао да обавља конзуларну функцију у дипломатском представништву уколико таква активност није дозвољена правом државе пријема. Или, дипломатско представништво не би смело да контактира са физичким и правним лицима државе именовања непосредно ако је то забрањено правом државе пријема. У том смислу и Конвенцијом 123 Упореди: Murty, op. cit., стр. 413; Denza, op. cit., стр. 150–153. 124 О начелу забране интервенције, в. М. Крећа, Међународно јавно право, 2011, стр. 193–202.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
131
је утврђено да сви „службени послови са државом пријема... морају се водити са Министарством иностраних послова државе пријема или његовим посредством или са неким министарством о коме буде договорено“.125 Посебно, дипломатски представник је дужан да поштује темељне одредбе унутрашњег права које чине јавни поредак (ordre public) државе пријема. Повреде ових одредаба сматрају се нарочито тешким.126 в) Поштовање државе пријема и њених институција. Поштовање државе пријема и њених институција је у самој основи дипломатског представљања као односа између држава које, као суверене политичке јединке, поседују право на поштовање. Државе, по правилу, држе до свог достојанства и у случају да дипломатски представник својим „понашањем или радњом повреди достојанство државе, траже његово повлачење“. Тако су САД 1898. године тражиле опозив шпанског посланика који је у приватном писму изнео омаловажавајуће примедбе на рачун председника САД. СССР је, пак, 1952. тражио опозивање америчког амбасадора у Москви Кенана (Kennan), јер је у Берлину одржао говор који је сматран увредљивим.127 Кенија је 2010. године тражила опозив америчког амбасадора Ранебергера (Ranneberger) због, како је образложено, приказивање кенијских лидера у негативном светлу и подривања изабраних лидера те земље.128 Реакције државе пријема често, међутим, условљава опортунитет. У тајним депешама америчких дипломата, које је обелоданио Викиликс (Wiki Leaks)129, неретко се износе омаловажавајући и увредљиви коментари на рачун институција и политичара у државама пријема, али без одговарајуће реакције надлежних органа односних држава. Са образложењем да води кампању с циљем дискредитовања прелазне владе у очима пацифичних суседа, Фиџи је јула 2010. протерао амбасадора Аустралије Сару Робертс (Sarah Roberts).130 г) Коришћење просторија дипломатске мисије у законите сврхе. Конвенцијом је изричито утврђено да се просторије мисије „не смеју употребљавати за циљеве који нису у складу са функцијама мисије онако како су одређене овом конвенцијом или другим правилима општег међународног права или посебним споразумима на снази“131 између државе именовања и државе пријема. 125 Члан 41 (2) Конвенције. 126 САД су, рецимо, 1863. тражиле опозив амбасадора Салвадора Сегура (Segur) због радњи које су ишле на кршење закона САД о неутралности. 127 Murty, op. cit., p. 416. 128 http://www.standardmedia.co.ke/news/InsidePage.php?id=2000024742&cid=4& (23.1.2011). 129 Викиликс, непрофитна медијска организација, посвећена упознавању јавности са важним вестима и информацијама, почела је крајем новембра 2010. године да објављује преко 250.000 поверљивих докумената које су амбасаде САД широм света слале Стејт департменту и другим надлежним органима САД. Преко 15.000 ових докумената означени су као тајни. http://wikileas.ch/cablegate.html, (30.01.2011.) 130 http://www.abc.net.au/news/stories/2010/07/14/2953680.htm, (23.1.2011). 131 Члан 41 (3) Конвенције.
132
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
16. ПРЕСТАНАК ФУНКЦИЈЕ ДИПЛОМАТСКОГ ПРЕДСТАВНИКА Функција дипломатског представника може да престане из две групе разлога. Прву групу чине разлози који нису непосредно везани за дипломатског представника. Ради се, у ствари, о прекиду дипломатских односа који ipso facto доводи до престанка функција дипломатског представника. До прекида дипломатских односа долази из следећих разлога: а) једностраним актом држава између којих постоје дипломатски односи; б) избијањем рата између држава које имају успостављене дипломатске односе. У том случају држава пријема је дужна дати олакшице да би лицима која уживају дипломатске привилегије и имунитете, као и члановима њихових породица, омогућила да напусте територију у најкраћем могућем року. Олакшице подразумевају и стављање на располагање тим лицима превозних средстава неопходних за транспорт како лица тако и њихове имовине;132 в) нестанком једне од држава између којих су успостављени дипломатски односи. Ваља напоменути да повлачење комплетне дипломатске мисије из државе пријема не доводи до прекида дипломатских односа. Практикује се као израз незадовољства стањем односа између две државе или као реакција на одређени акт или пропуштање државе пријема. Тако су, примера ради, САД затвориле своју амбасаду у Уганди новембра 1973. и повукле комплетну мисију, али су у својој ноти упућеној влади Уганде нагласиле да не намеравају да овим радњама иницирају прекид дипломатских односа.133 Другу групу разлога престанка дипломатске функције чине основи везани непосредно за дипломатског представника. Ови разлози доводе до престанка функције дипломатског представника, али не дирају у саме дипломатске односе између две државе. На тај начин, они доводе до промене композиције дипломатске мисије као сталног облика одржавања дипломатских односа. Функција дипломатског представника може престати на следеће начине: а) Опозивањем дипломатског представника од државе именовања. Опозивање се врши издавањем опозивног писма које дипломата предаје шефу државе или министру иностраних послова. Опозивање дипломатског представника може бити мотивисано различитим разлозима. Нај132 Члан 44. Конвенције. 133 AJIL 1974, стр. 313.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
133
чешће су то разлози који се тичу реорганизације дипломатске мисије или целе дипломатске службе (нпр. постављање дипломатског представника на другу функцију). У овом случају опозивање је интерна ствар државе, акт који не утиче на дипломатске односе између две државе. Другачије значење има опозивање дипломатског представника (по правилу шефа мисије), којим држава акредитовања изражава незадовољство стањем односа са државом именовања. Ова врста опозива се предузима као крајња мера, обично након претходних мера које, по правилу, подразумевају позивање шефа дипломатске мисије на консултације у земљу без назнаке трајања консултације и слично. До опозива дипломатског представника може доћи и на захтев државе пријема. Држава пријема је, наиме, овлашћена да у свако доба и без обавезе дâ образложење, обавести државу која акредитује да је шеф мисије или ма који члан дипломатског особља мисије persona non grata. У том случају уобичајено је да држава која акредитује опозове лице у питању или оконча његову мисију (члан 9. Конвенције). б) Нотификацијом државе која акредитује држави пријема да су функције дипломатског представника престале. Ово је стандардан начин престанка функције дипломатског представника коме је, у складу са унутрашњим прописима, истекло време именовања на дипломатску функцију. в) Нотификацијом државе пријема држави која акредитује да та држава одбија да призна дипломатског представника за члана мисије.134 Овај начин се практикује у случају када држава акредитовања одбије да прихвати захтев државе именовања за опозивањем дипломатског представника или тај захтев не изврши у разумном року. г) Истеком рока на који акредитивно писмо гласи када је оно дато само за одређени, ограничени период. д) Смрћу дипломатског представника.
17. ДИПЛОМАТСКИ КУРИРИ Посебан статус уживају дипломатски курири. Под дипломатским куриром подразумева се лице које је овлашћено од надлежних власти државе одашиљања и у том смислу опремљено службеним документом који садржи његов статус, да чува, транспортује и испоручи дипломатску торбу и да преда службену усмену поруку дипломатској мисији, конзуларном представништву, специјалној мисији или другој мисији или делегацији државе одашиљања, без обзира на то где се она налази, као и другим државама или међународним организацијама. Дипломатски курир ужива како привилегије и имунитете у вршењу својих службених функција, тако и олакши134 Члан 43. Конвенције.
134
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
це од државе транзита.135 Међународна пракса познаје и установу дипломатског курира ad hoc, који функцију дипломатског курира ужива само у конкретној ситуацији, тј. обавља је у неком специјалном поводу. Под „дипломатским пртљагом“ подразумевају се сви пакети (packages) који садрже службену кореспонденцију, документа или ствари које служе искључиво у службене сврхе и које имају видљиве спољашње ознаке њиховог карактера а у функцији су комуникације између државе одашиљања и њених дипломатских представништава, конзуларних представништава, специјалних мисија или других мисија и делегација.
18. СПЕЦИЈАЛНЕ МИСИЈЕ 18.1. Генеза специјалних мисија Као облик ad hoc дипломатије специјалне мисије имају дугу предисторију у међународним односима. Оне су претеча сталних дипломатских представништава, а одашиљале су се и након што је дипломатија конституисана као стална установа међународног права. Специјалне мисије се обично везују за велике међународне конгресе и конференције. У теорији, чак, постоји изражена склоност да се појам специјалних мисија веже искључиво за специјалне представнике и делегације одређене да државу представљају на међународним конгресима.136 Чињеница је да и делегације које представљају државе учеснице на међународним конгресима и конференцијама представљају специјалне мисије. Потврду за овакву тезу налазимо и у документима Бечког конгреса, 1815. године.137 Пракса одржавања међународних конгреса и конференција није, међутим, довела до конституисања посебних правила којима би била регулисана материја специјалних мисија. За то је постојао јак разлог. Државе учеснице су у прошлости на међународним конгресима и конференцијама биле, по правилу, представљане шефовима држава а њихов положај у иностранству био је регулисан посебним правилима међународног права. На остале чланове делегације су се, по аналогији, примењивала правила која су важила за сталне дипломатске представнике. Специјалне мисије доживљавају ренесансу у другој половини прошлог века. Општа демократизација политичких система држава, праћена активним учешћем високих државних функционера, посебно шефа државе и министра иностраних послова, у међународним односима, довела је до израстања тзв. „самит“ и „дипломатије на високом нивоу“ која се одвија 135 В. „Draft articles on the status of the diplomatic courier and the diplomatic bag not accompanied by diplomatic courier“, YILC, 1984, vol. II, Part one, стр. 43 и даље. 136 В. Report on Special Missions by Mr. Milan Bartoš, Special Rapporteur, doc. A/CN t. 4/166, стр. 70. 137 Правилник о рангу дипломатских представника од 19. марта 1815. године (Анекс Д Завршног акта Бечког конгреса) утврђује у члану 3. да „дипломатски представници са изванредном мисијом немају на основу тога никакав виши ранг“.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
135
и независно од редовних дипломатских контаката између држава. Функција преговарања од привилегије дипломатских представника прераста у општу потребу коју реализују високи државни функционери, како на политичком, тако на економском, социјалном и културном плану. Осим тога, различита природа савремених међународних односа неретко фаворизује одашиљање специјалних мисија експертског профила уместо слања сложених инструкција дипломатским мисијама у иностранству како би могле успешно обавити коректне задатке који траже специјалистичка знања. Брзи развој транспорта, поготову ваздушног, омогућио је релевантним државним функционерима да у форми ad hoc дипломатије у веома кратком року решавају отворена питања ван канала понешто бирократизоване сталне дипломатије.
18.2. Појам специјалне мисије У конвенцији о специјалним мисијама (1969) специјална мисија се дефинише као привремена мисија која представља државу, коју једна држава упућује у другу државу, уз сагласност ове последње, ради преговарања о одређеним питањима или извршења одређеног задатка.138 Широко дефинисан циљ специјалне мисије као „преговарање о одређеним питањима или извршење одређеног задатка“ омогућава државама да еластичну форму попуне садржајем који им одговара. Могу бити одашиљане како у политичке, тако и у техничке сврхе. У светлости Конвенције, следећи елементи чине појам специјалне мисије: а) специјалну мисију шаље држава која је субјект међународног права, у другу државу која је такође субјект међународног права. Другим речима, под појам специјалне мисије не могу се подвести мисије које узајамно одашиљу државе и политички покрети; б) специјална мисија није одговорна за одржавање регуларних дипломатских односа између држава. У том смислу ваља истаћи да постојање регуларних дипломатских или конзуларних односа није услов за одашиљање специјалне мисије; в) специјална мисија може бити одаслата у другу државу само на основу њене унапред дате сагласности. Сагласност се начелно може дати на формалан или неформалан начин. У пракси преовлађује неформално давање сагласности, обично дипломатским путем; г) специјална мисија је привременог карактера. Три су основне разлике између специјалне мисије, на једној, и дипломатске и конзуларне мисије, на другој страни. Разлике се испољавају у следећем: а) главни чланови специјалне мисије могу имати како виши тако и нижи ранг у хијерархији државе пријема од онога који поседује шеф дипломатске или конзуларне мисије, 138 Члан 1 (а) Конвенције.
136
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
б) циљеви специјалне мисије могу бити од веће или мање важности од циљева дипломатске и конзуларне мисије и в) специјалне мисије су, по дефиницији, привремене природе.
18.3. Правни положај специјалне мисије Релевантна правила у овој материји налазе се у Конвенцији о специјалним мисијама (1969). Рад на изради Конвенције о специјалним мисијама започео је 1959. године у Комисији за међународно право УН. Рад је ушао у завршну фазу именовањем професора Бартоша за специјалног известиоца. Специјални известилац је поднео извештаје 1964, 1965, 1966. и 1967. године. На основу поднетих извештаја Комисија је усвојила провизорни Нацрт правила о специјалним мисијама 1964. године, који је употпуњен 1965. године. Следеће године Комисија је разматрала извесна питања опште природе, међу њима и питање да ли у Нацрт конвенције треба укључити правила о специјалним мисијама високог ранга. Најзад, Комисија је 1967. године усвојила коначни Нацрт конвенције о специјалним мисијама који се састојао из 50 чланова са коментарима. Резолуцијом 2530 (XXIV), донетом 8. децембра 1969. године, Генерална скупштина је усвојила Конвенцију о специјалним мисијама заједно са факултативним протоколом који се тиче обавезног решавања спорова. Правила Конвенције су формулисана са суштинским ослонцем на Конвенцију о дипломатским односима (1961). Када је на својој XV седници одлучила да специјалном известиоцу повери израду Нацрта правила о специјалним мисијама, Комисија је, између осталог, нагласила да правила о специјалним мисијама „треба да буду заснована на одредбама бечке Конвенције о дипломатским односима (1961), али специјални известилац треба да има на уму да су специјалне мисије, како по природи својих функција, тако и у својој примени, један институт различит од сталних мисија“.139 Штавише, Комисија тада није донела одлуку о томе да ли Нацрт правила о специјалним мисијама треба да буде оформљен у облику додатног протокола Конвенције од 1961. године, или посебне Конвенције или „у неком другом одговарајућем облику“, већ је одлуку донела накнадно на основу препоруке специјалног известиоца. У вези са одашиљањем специјалних мисија, Конвенција садржи два специфична правила у односу на правила Конвенције о дипломатским односима. На основу Конвенције две или више држава могу појединачно и истовремено упутити специјалну мисију у другу државу, уз пристанак те државе, да би, у сагласности са свим овим државама, заједнички разматрале неко питање од заједничког интереса за све њих.140 139 Doc. A/CN, 4/155. 140 Члан 6. Конвенције.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
137
Специјалне мисије из две или више држава могу се састати на територији треће државе ако за то добију њен пристанак.141 Трећа држава може поставити услове којих се државе именовања морају придржавати. По правилу, држава именовања именује чланове специјалне мисије тек пошто је претходно држави пријема доставила релевантне податке о броју и саставу специјалне мисије, а нарочито о именима и својствима лица која намерава да именује. Држава пријема може одбити да прими специјалну мисију чији број чланова, према њеном мишљењу, није разуман с обзиром на околности и услове у земљи пријема и потребе одређене мисије. Такође, она може без образложења одбити да прими било које лице у својству члана специјалне мисије.142 Што се састава специјалне мисије тиче, она се, по правилу, састоји из представника државе именовања, дипломатског особља специјалне мисије, административно-техничког и послужног особља. Држава именовања и држава пријема специјалне мисије договарају се о седишту специјалне мисије. Уколико из било ког разлога заинтересоване државе не постигну споразум о седишту мисије, примењује се резидуално правило, према коме се седиште специјалне мисије налази у месту у коме је седиште министарства иностраних послова државе пријема. Могуће је да природа специјалне мисије подразумева да она врши функције у разним местима. У том случају заинтересоване државе могу се договорити да она има више седишта, између којих ове државе могу изабрати једно као главно седиште специјалне мисије.143 Постоји извесна разлика у погледу слободе кретања чланова специјалне мисије у поређењу са одговарајућом слободом дипломатских представника. Наиме, држава пријема је једино у обавези да члановима специјалне мисије обезбеди онолико слободе кретања и путовања по својој територији колико је потребно за обављање функција специјалне мисије.144 Другим речима, чланови специјалне мисије немају општу слободу путовања и кретања на територији државе пријема попут дипломатских представника, већ је њихова слобода путовања и кретања функционално условљена. Но, будући да се слобода кретања уређује зависно од циља мисије, она у појединим случајевима може бити и шира од оне коју поседују дипломатски представници (рецимо, ако је циљ специјалне мисије војне природе, њени чланови би могли улазити и у зоне безбедности, које су иначе затворене за дипломатске представнике). У погледу привилегија и имунитета чланова специјалне мисије Конвенцијом је установљена аналогија са привилегијама и имунитетима дипломатских представника. Постоји, међутим, неколико разлика. Кад шеф државе одашиљања предвиди специјалну мисију, он у држави пријема или у трећој држави ужива повластице, привилегије и имунитете који му по међународном 141 142 143 144
Члан 18. Конвенције. Ibidem, члан 8. Ibidem, члан 17. Ibidem, члан 27.
138
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
праву припадају приликом службене посете.145 Што се фискалних ослобођења тиче, она су, у поређењу са одговарајућим ослобођењима дипломатске мисије, ограничена. Фискално ослобођење у односу на чланове мисије и просторије мисије одређује се на основу критеријума „мере у којој је то сагласно са карактером и трајањем функција специјалне мисије“.146 У односу на неповредивост просторија специјалне мисије, у Конвенцији је прихваћено екстензивно тумачење пристанка шефа специјалне мисије као основе за улазак органа територијалне државе у просторије мисије. Тако се пристанак шефа специјалне мисије сматра претпостављеним „у случају пожара или друге несреће која озбиљно угрожава јавну безбедност“.147 Пристанак се, међутим, претпоставља „само у случају да није било могуће прибавити изричити пристанак шефа мисије или, евентуално, шефа сталне мисије“. Просторије специјалне мисије не обухватају, попут решења усвојеног у Конвенцији о дипломатским односима, и резиденцију или приватне просторије чланова специјалне мисије, мада су оне заштићене попут просторија саме специјалне мисије.148 Представници државе именовања у специјалној мисији уживају имунитет од кривичног судства државе пријема. Разлика постоји у погледу имунитета од грађанског и управног судства државе пријема. Наиме, поред изузетака који постоје у односу на дипломатске представнике, Конвенција о специјалним мисијама установљен је и изузетак, према којем чланови специјалне мисије не поседују имунитет у случају тужбе за штете настале због судара изазваног возилом које је заинтересовано лице користило у време када није вршило службене функције.149 Што се тиче важења привилегија и имунитета чланова специјалне мисије приликом транзита кроз треће земље, важи правило да су треће земље у обавези да поштују привилегије и имунитете чланова специјалне мисије у случају ако су унапред обавештене о њиховом транзиту и ако се томе нису успротивиле. Конвенцијом је, дакле, утврђен једнообразан режим привилегија и имунитета независно од врсте специјалне мисије. У пракси су, међутим, могућа одступања од установљених правила Конвенције. Основ за таква одступања лежи у две одредбе. Специјална мисија може бити одаслата само уз пристанак државе пријема, која своју сагласност може условити модификацијом привилегија и имунитета специјалне мисије утврђених Конвенцијом. Осим тога, Конвенцијом је утврђено да држава пријема „пружа специјалној мисији олакшице потребне за обављање њених функција водећи рачуна о карактеру и задатку специјалне мисије“.150 Тако Конвенција отвара простор да се у конкретном случају одступи од њених одредаба које се тичу привилегија и имунитета чланова специјалне мисије зависно од њеног карактера и значаја. 145 146 147 148 149 150
Члан 21 (1) Конвенције. Члан 24 (1) Конвенције. Члан 25 (1) Конвенције. Члан 30 (1) Конвенције. Ibidem, члан 31, 2. (d). Члан 22. Конвенције.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
139
Привилегије и имунитети административно-техничког и послужног особља идентични су онима који се признају одговарајућим категоријама особља дипломатске мисије. Чланови специјалне мисије подлежу у основи једнаким обавезама док бораве у држави пријема као и дипломатски представници.
18.4. Престанак специјалне мисије Као начини престанка функција специјалне мисије, у Конвенцији се наводи: „а) споразум заинтересованих страна; б) извршење задатка специјалне мисије; в) истек рока предвиђеног за специјалну мисију; г) саопштење државе именовања да повлачи односно опозива специјалну мисију; д) саопштење државе пријема да специјалну мисију сматра окончаном.“151 Из формулација употребљених у члану 20. Конвенције произлази да наведени начини престанка функција специјалних мисија нису лимитативне природе. Правила Конвенције о специјалним мисијама су, као што се може приметити, симетрична релевантним правилима дипломатског права отелотвореним у Конвенцији о дипломатским односима (1961). Ова чињеница сугерише закључак да је правнотехнички правила о специјалним мисијама било могуће формулисати у форми протокола или анекса уз Конвенцију о дипломатским односима или, штавише, правила о специјалним мисијама конструисати на бази аналогије са правилима дипломатског права у сваком конкретном случају. Опредељење за доношење посебне конвенције очигледно је проистекло из правнополитичких разлога, то јест из потребе да се уважи чињеница да специјалне мисије имају важно место у савременим међународним односима. Тако је, због њиховог фактичког значаја, донета посебна конвенција, што за последицу има да су правила о специјалним мисијама, иако суштински слична правилима дипломатског права, самостална правила позитивног међународног права.
19. ИРЕГУЛАРНИ ОБЛИЦИ ДИПЛОМАТСКОГ ПРЕДСТАВЉАЊА 19.1. Сила заштитница у дипломатском праву Под силом заштитницом у дипломатском праву подразумева се држава која заступа интересе друге државе (државе А) и њених држављана у трећој држави (држави Б). Сила заштитница врши, у ствари, дипломатске 151 Ibidem, члан 20.
140
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
функције у држави Б у име и за рачун државе А. Понекад се активност силе заштитнице назива и давањем „добрих услуга“ (good offices). Сила заштитница у дипломатском праву настала је, како се обично сматра, у XVI веку у односима између владара великих хришћанских држава, на једној страни, и Отоманске империје, на другој страни. Тада је краљ Француске прокламовао своје право да заштити хришћанске вернике у „паганским“ државама попут Отоманске империје.152 Крајем XVIII века Русија почиње да наступа као заштитник православних верника у Отоманској империји. Конвенција о дипломатским односима предвиђа: „У случају прекида дипломатских односа између две државе или ако је њена дипломатска мисија потпуно или привремено затворена: (...) б) држава која акредитује може да повери на чување просторије мисије, са имовином која се у њима налази, као и архиву, некој трећој држави коју прихвати и држава пријема; ц) држава слања може да повери заштиту својих интереса и интереса својих држављана некој трећој држави коју прихвати и држава пријема.“153 Члан 46. Конвенције стипулише да: „уз претходни пристанак државе пријема, и на тражење неке треће земље која нема своје дипломатско представништво у тој држави, држава одашиљања може да преузме привремену заштиту интереса те треће земље и њених држављана у држави пријема). Елементи уставне силе заштитнице: а) сила заштитница делује у условима непостојања или суспензије дипломатских односа између две државе по било ком основу (услед прекида дипломатских односа, избијања рата и сл.); б) за деловање у својству силе заштитнице неопходна је сагласност две државе. Сагласност државе А конзумирана је позивом одређеној држави да штити њене интересе у држави Б. Тражи се, такође, сагласност државе Б да држава на њеној територији делује као заштитник интереса државе А; в) активност силе заштитнице тиче се превасходно заштите интереса који улазе у домен рада дипломатског представништва. Могуће је и да сила заштитница преузме заштиту интереса држављанина државе А, што је, иначе, у надлежности конзуларног представништва. Остале дипломатске функције сила заштитница обавља само у мери у којој се то тиче заштите интереса државе А. Из саме природе њене функције, јасно је да држава мора уживати обострано поверење да би била ангажована у својству силе заштитнице. У случају да су дипломатски односи држава А и Б прекинути, сила заштитница може, чак, да користи зграду дипломатског представништва државе А, те да именује део особља у дипломатској мисији силе заштитнице. Рецимо, Швајцарска штити интересе САД на Куби, као и Кубе у САД, а у оквиру њене дипломатске мисије у Хавани делује Секција за интересе САД коју чине америчке дипломате. 152 153
Детаљније, види Бартош. Члан 45 Конвенције.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
141
Улогу силе заштитнице је у новијој историји, захваљујући својој позицији стално неутралне државе, најчешће преузимала Швајцарска. У току Другог светског рата, Швајцарска је широм света улогу силе заштитнице имала у око 200 случајева. После Другог светског рата, ова земља је у 67 случајева обављала ту улогу. Данас то чини у шест случајева (штити интересе Кубе и САД деловањем својих представништава у Вашингтону и Хавани, интересе САД у Ирану, представља Иран у Египту и Русију и Грузију у својим представништвима у Москви и Тбилисију). И друге земље које уживају поверење заинтересованих држава обављају улогу силе заштитнице. Тако је Кипар штитио интересе СР Југославије у више земаља током грађанског рата, деведесетих година прошлог века. Јордан је штитио интересе Ирака у Великој Британији након првог рата у Заливу, а Саудијска Арабија је представљала Либију у истој држави. Понекад две државе наступају у улози силе заштитнице. Интересе САД у Ирану штите Пакистан и Швајцарска. Позитивне стране установе силе заштитнице у случају непостојања или суспензије дипломатских односа између две или више држава, праћене су и извесним слабостима. Као опште слабости установе силе заштитнице могле би се навести да, најпре, не може се очекивати да сила заштитница поседује детаљније интереса силе коју заступа, нарочито у случајевима када су ти интереси сложени и вишестрани. Даље, тешко је очекивати да сила заштитница брине о интересима државе коју штити на исти начин као што брине о својим сопственим интересима. И, коначно, ангажовање силе заштитнице не само што има за последицу смањивање степена и обима коришћења услуга посредника свих врста већ може да буде праћено и захтевом за противчинидбе државе која се ангажује.154 Због ових слабости установа сила заштитница доживела је у другој половини 20. века структурну модификацију кроз установљење тзв. секција за заштиту интереса. Од силе заштитнице у строгом смислу речи ваља разликовати случај када једна држава пружа конзуларну заштиту држављанима друге државе на територији треће. Неколико релевантних разлика постоји између ове праксе и стандардне уставне силе заштитнице: а) заштита интереса држављана друге државе је ограничена ratione materiaе; б) држава на чијој се територији штите интереси држављана друге државе не мора дати свој пристанак на овакву врсту заштите и в) непостојање дипломатских и конзуларних односа између две државе није услов за установљење оваквог облика заштите. Могу да две државе имају дипломатске односе, а да трећа држава штити интересе једне на територији друге. Разлог је у чињеници да, иако имају успостављене дипломатске односе, државе, или чешће, једна од њих, нема дипломатску мисију на територији друге. 154
Детаљније о слабостима, у Бериџ, Дипломатија-теорија и пракса, 2008, стр. 202-203.
142
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Као пример такве праксе може се навести да САД пружају конзуларну помоћ Републици Маршалских Острва и Републици Палау, те Сједињеним Државама Микронезије. Или, на основу Меморандума споразума између Републике Црне Горе и Републике Србије о конзуларној заштити и помоћи држављанима Црне Горе из 2006. године, Србија, кроз своју мрежу дипломатских и конзуларних представништва, пружа конзуларну заштиту држављанима Црне Горе у државама у којима Црна Гора нема дипломатска или конзуларна представништва.
19.2. Секције за заштиту интереса Под секцијама за заштиту интереса подразумева се група дипломата државе одашиљања, која након номиналног затварања амбасаде у држави пријема, наставља да обавља дипломатске функције у саставу дипломатског представништва силе заштитнице на територији државе пријема. Елементи института секције за заштите интереса су: а) односи између државе одашиљања и државе пријема су прекинути или суспендовани, а њено дипломатско представништво у држави пријема затворено; б) дипломата или део дипломатског особља мисије државе одашиљања, наставља да обавља своје функције под окриљем дипломатског представништва силе заштитнице; ц) за установљење секције за заштиту интереса потребан је трилатерални споразум. Тај споразум може бити формални или неформални. Може, дакле, да буде закључен или са територијалним властима државе на чијој територији секција делује или са силом заштитницом уз прећутни пристанак државе са којом није склопљен формални споразум. Рецимо, Велика Британија је 1989. године склопила Споразум са Шведском да се у оквиру шведске амбасаде у Техерану установи секција за заштиту британских интереса. Пристанак иранске стране био је прећутне природе. Приликом формирања секције за заштиту интереса САД у Хавани и секције за заштиту интереса Кубе у Вашингтону склопљен је формални споразум између ове две земље, након што су оне закључиле одговарајуће споразуме са силама заштитницама – Швајцарском и Чехословачком. Чланови секција за заштиту интереса имају правни статус дипломатских агената. То је разумљиво с обзиром да су они дипломатски представници који делују у амбасадама њихове силе заштитнице. Није редак случај да дипломате који чине секцију за заштиту интереса и даље делују у згради која је представљала дипломатско представништво њихове државе. Међутим, у пракси се тражи агреман за сваког дипломатског представника који делује у оквиру секције. Поред тога, понекад се члановима секције ограничава слобода кретања. Тако рецимо у објави америчког Стејт Департмента од 7.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
143
маја 1991. године, којом је ирачкој секцији за заштиту интереса дозвољено да делује у оквиру Амбасаде Алжира, стоји, између осталог, да чланови секције не могу без посебне дозволе да путују изван зоне слободног кретања од 40 км око седишта Секције.155 Секцијама за заштиту интереса, као ирегуларном облику дипломатског општења, у израженом облику су прибегавале западне земље 70-тих година прошлог века након што je један број арапских земаља прекинуо дипломатске односе са већином западних земаља због неслагања са њиховом политиком према арапско-израелском сукобу. Међу првима су секције за заштиту интереса биле формиране у Каиру и Бону након одлуке Египта да 1965. године прекине дипломатске односе са Западном Немачком када је З. Немачка успоставила дипломатске односе са Израелом. Велика Британија такође је основала специјалне секције са неким арапским државама које су прекинуле дипломатске односе са Великом Британијом протествујући због одбијања британске владе да угуши побуну беле мањине у својој колонији јужној Родезији. САД су секције за заштиту интереса први пут увеле после јунског рата на Блиском истоку 1967. године. Дакле, могло би се рећи да секције за заштиту интереса представљају, на неки начин, мале амбасаде. Њихова предност у односу на силу заштитницу је у мотивацији и ангажману, како у обиму тако и у квалитету, јер представљају своју државу. Секције за заштиту интереса нису, међутим, лишене недостатака. Најпре, дипломате које чине секцију нису у прилици да имају регуларну комуникацију са органима територијалне државе попут осталих дипломата. Затим, број лица који чине секцију за заштиту интереса је значајно мањи од броја чланова особља мисије. На пример, британску амбасаду у Буенос Аиресу, која је пре Фокландског рата имала у свом саставу 19 дипломата, заменила су двојица дипломата. Или, британска амбасада у Либији са 18 дипломата замењена је секцијом на којој је радило само двоје дипломата. Због тога секције за заштиту интереса у пракси обављају само минималну дипломатску комуникацију и пружају основне конзуларне услуге.
19.3. Конзуларне мисије Конзуларни односи се одликују већим степеном еластичности од дипломатских односа, тако да прекид дипломатских односа не повлачи ipso facto и прекид конзуларних односа.156 Ова чињеница омогућује да конзуларни функционер, уз сагласност државе пријема, може да обавља и дипломатске активности, а да при том не повређује свој дипоматски статус.157 На руку оваквој пракси иде и кумулација конзуларних и дипломатских функција у личности дипломатског представника. 155 156 157
Бериџ, op.cit., стр. 208. Члан 2(3) Конвенције о конзуларним односима. Члан 17 Конвенције о конзуларним односима.
144
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Као ирегуларни канал дипломатског општења, конзуларне мисије имају предности у односу на секцију за заштиту интереса. Основна предност лежи у чињеници да су чланови мисије делови државног апарата државе именовања, те да могу одговорније и лојалније да обављају поверене функције. Поред тога, конзуларне мисије могу да ангажују већи број службеника како би мисија одговорила практичним потребама државе именовања. Одржавање дипломатског контакта преко конзуларних мисија је посебно погодно у односима између земаља које нису признате. Као добар пример могао би се навести Северни Вијетнам, јер у току вијетнамског рата Велика Британија је задржала генерални конзулат у Ханоју преко кога је обављала важне обавештајне активности чији су резултати касније преношени Сједињеним Америчким Државама. Једнако су погодне у случају када Влада државе није призната. Након државног удара који је извршио генерал Пиноче у Чилеу, Југославија је прекинула дипломатске односе са Владом генерала Пиночеа. Међутим, на основу Споразума између две државе Југославија је задржала конзуларне односе са Чилеом, а са зграде југословенске амбасаде у Сентјагу скинута је табла са натписом амбасада и стављена табла са натписом Генерални конзулат СФРЈ. Аналогно је поступила и Чилеанска влада у Београду. Конзуларне мисије, као облик прикривеног одржавања дипломатских односа поседују и недостатке. Основни недостатак састоји се у томе што чланови конзуларне мисије немају дипломатске привилегије и имунитете, тако да су рањивији у обављању поверених им дипломатских функција од лица која поседују дипломатски статус.
19.4. Представништво Представништва су специфична форма одржавања радних односа који се, од секција за заштиту интереса, одликује већом формалношћу. Посебно их примењују непознате државе. Рецимо, влада у Тајвану своје мисије у иностранству, а има их преко 60, сврстава у категорију „представништава“. Овој форми је прибегавала и влада турске републике северни Кипар коју је признала једино Турска. Можда најважнији, у политичком и историјском смислу, пример представништва је представништво САД у Народној Републици Кини установљено 1973. године у току процеса нормализације односа између ове две велике државе. У то време САД су признавале владу у Тајвану као легитимну владу кинеске државе, а у намери да имају радне односе са владом Народне Републике Кине успостављено је представништво у Пекингу. Понекад се представништво назива „канцеларијом“ или „бироом за везу“. Одређење представништва као неформалне дипломатске мисије налази ослонац и у чињеници да чланови представништва, по правилу, имају дипломатске привилегије и имунитете те да у свему поседују одлике ди-
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
145
пломатских представника. Разликују се једино по томе што формално нису делови дипломатског кора. У том смислу индикативна је и Кисинџерова напомена да успостављање пуних дипломатских односа са НР Кином 1. јануара 1979. године је, у основи, представљало само једну промену назива представништва у Пекингу и Вашингтону.158
20. ПСЕУДОДИПЛОМАТИЈА Поред ирегуларних облика дипломатског општења, постоје и облици који би се могли назвати псеудодипломатијом. За разлику од ирегуларних облика дипломатског општења, псеудодипломатске форме битно одликује чињеница да немају било каква обележја, било статусна или функционална, органа за дипломатско представљање, али у пракси, у већој или мањој мери, скривено врше извесне функције својствене дипломатским представницима. У ову групу могли би се сврстати званичне новинске агенције, туристички бирои, културни институти, иностране трговинске коморе и њихова представништва и слично.159 Псеудодипломатија се користи било као једини или допунски облик обављања дипломатских функција. Најчешће, функције обавештавања и пропаганде. Као једини облик обављања дипломатских функција користе се у одсуству регуларних и ирегуларних дипломатских односа, те несређених и заоштрених политичких односа, а као допунски поред регуларних и ирегуларних дипломатских односа. Псеудодипломатске мисије немају дипломатски статус. Раде на основу одобрења територијалне државе а лица која у њима раде имају статус обичних странаца. У пракси је, међутим, могуће да им територијална држава на бази куртоазије да извесне привилегије и имунитете, поготово када делују паралелно са регуларним дипломатским представништвима.
21. КОНЗУЛИ 21.1. Историјски развој Обично се сматра да су конзули стара установа која датира још из античког доба.160 Ово се може сматрати веродостојним, уколико конзуле схватимо у најширем смислу као лица која су на територији друге државе деловала у трговачким стварима у кругу странаца. Ако, међутим, конзуле схватимо у модерном, актуелном значењу као представнике државе у другој држави у чијој су надлежности ratione materiae – економски односи, – конзули су пре установа конституисана у XVI веку у оквирима апсолутистичких монархија, на таласу јачања међународне трговине. 158 Кисинџер, 1982, стр. 63. 159 Види, детаљније, Бартош, II, стр. 530 и даље. 160 Чак се у Преамбули Конвенције о конзуларним односима наводи, између осталог, да су већ у давна времена успостављени конзуларни односи између народа.
146
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Простатес и проксени, установе из античког доба које се поистовећују са конзулима, те конзули у XIII и XIV веку, деловали су углавном као судије у споровима између становника колонија које су се бавиле трговином на територијама страних држава. У то доба конзули нису били представници држава већ изабрани представници трговачких колонија који су поступали по законима и обичајима сачињеним у форми кодекса поморског права попут Амалфи таблица (Tabula Amalfiana), Charte d’ Oleron и, најважнијем, међу њима, Concolato del Mare. У тој пракси предњачиле су италијанске републике и градови Марсељ, Валенција и Барселона који су слали конзуле у градове и луке на Атлантском, Северном и Балтичком мору. Конзули постају државни представници у XVI веку као практично једина ефективна заштита међународне трговине. Да би ту важну функцију могли ефикасно да обављају, конзули постају у правом смислу речи јавни службеници којима је држава давала и извесне дипломатске функције као и одговарајуће привилигије и имунитете.161 Конзули губе дипломатске функције у првој половини XVII века под утицајем: а) афирмације принципа националног суверенитета и независности који сам по себи чини непримереним вршење грађанске и кривичне јурисдикције на територији друге државе и б) конституисања сталних дипломатских мисија у Европи, које преузимају одржавање политичких односа између држава. Отуда дипломатске и судске функције које су припадале конзулима постепено престају да се примењују и конзули се коначно формирају као представници државе и њених грађана у области трговине, индустрије и пловидбе.162 У оквиру режима капитулација и, уопште, екстратериторијалних система, конзули задржавају јурисдикцију у погледу грађанских и кривичних ствари у ваневропским земљама релативно дуго. Рецимо, систем капитулације у Египту је престао тек 1937. године, закључењем одговарајуће конвенције. Србија, Бугарска, Румунија, Иран, Сирија, Либан, Мароко и Тунис су се ослободили екстратериторијалних режима тек након проглашења независности. Кина се ослободила екстратериторијалних режима 1943. године на основу Уговора са САД и Великом Британијом, а са Француском Уговором од 1946. године Пракса капитулација и екстратериторијалних режима представља реликт класичног евроцентристичког међународног права.
21.2. Појам и врсте конзула У генеричком смислу конзул би се могао одредити као лице овлашћено да обавља конзуларне функције у својству представника једне државе на територији друге државе.163 Елементи ове дефиниције су: 1. конзуле поставља држава одашиљања; 2. прихваћени су у том својству од државе пријема 161 Doc. A/C N. 4/108, Report by J. Zourek, Special Repporteur, стр. 75. 162 Ibidem. 163 Harvard Research, члан 1 (a).
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
147
и 3. овлашћени су да врше конзуларне функције. Дефиниција конзула коју даје Конвенција о конзуларним односима је мањкава. Одређујући конзуларног функционера као „свако лице, подразумевајући да врши конзуларне функције“164, Конвенција не даје неке релевантне елементе појма конзула, попут сагласности државе пријема и, штавише, допушта апсурдно тумачење да конзул може вршити функције и на територији своје државе.165 Конзули се могу поделити на основу два критеријума: врсте конзула и класе конзула. Конзули се обично деле на две врсте – каријерне конзуле (consules missi; consuls d’Etat) и почасне конзуле (consules electi). Истиче се више критеријума за разликовање ове две врсте конзула. У основи, може се рећи да су каријерни конзули државни службеници који посао обављају у складу са професионалним стандардима са припадајућим правима и обавезама (подлежу управној дисциплини, примају плату за свој рад, држављани су државе именовања, који нису ангажовани у било којој другој активности на територији државе пријема и сл.). У односу на дефиницију каријерних конзула, одговарајућа дефиниција почасних конзула је, углавном, негативне природе. Почасни конзули су лица која се, по правилу, регрутују из пословног света државе пријема, за свој рад не примају плату и не подлежу управној дисциплини. Почасни конзули, дакле, имају извесне сличности са претечама установе конзула из античког периода и раног средњег века. Повремено су се јављали предлози да се установа почасних конзула укине. У извештају поткомитета постављеног од Комитета експерата за прогресивну кодификацију међународног права у оквиру Друштва народа, истакнуто је, између осталог, да су у највећем броју случајева почасни конзули више ангажовани на својим пословима него на пословима државе која им је доделила звање почасног конзула. Подела је упадљива и у пракси држава, будући да неке одашиљу и примају почасне конзуле а неке одбијају да признају. Конвенција о конзуларним односима се, стога, определила за компромисно решење. Посветила је посебну III главу почасним конзулима утврђујући да се одредбе овог дела не примењују на државе које не прихватају почасне конзуле. Конвенција дели шефове конзулата на четири класе: генералне конзуле, конзуле, вицеконзуле и конзуларне агенте. Мада ове четири класе конзуларних представника фигурирају у унутрашњим законодавствима већег броја држава, као и у мировним уговорима закљученим након Првог светског рата, Конвенција је први међународни инструмент од општег интереса у коме се изричито потврђују класе шефова конзуларних представништава. Државе уговорнице су везане овом класификацијом у односу на шефове конзуларних представништава, али задржавају слободу да својим унутрашњим законодавством одреде називе конзуларних службеника и других запослених према свом нахођењу.166 164 Члан 1 (д) Конвенције. 165 L. Lee, Quigley, Consular law and Practise, 3rd ed., 2008, стр. 27. 166 Члан 9 (2) Конвенције.
148
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Уговорнице Конвенције се у пракси користе овом могућношћу.167 Рецимо, Велика Британија каријерним конзулима сматра генералне конзуле, конзуле и вицеконзуле, а израз „конзуларни агент“ резервише за почасне конзуле. Конзуларна конвенција између СССР и ДР Немачке од 1957. наводи, такође, само генералне конзуле, конзуле и вицеконзуле. У нотама упућеним шефовима дипломатских мисија у Вашингтону, 5. новембра 1986. године, САД су навеле да признају следеће конзуларне титуле: генерални конзул, заменик генералног конзула, конзул, заменик конзула, вицеконзул и конзуларни агент. Не признају, међутим, назив „конзуларни аташе“, који је ДР Немачка давала својим конзуларним представницима.
21.3. Конзуларна мисија Два су релевантна питања у вези са институтом конзуларне мисије: структура конзуларне мисије и бројност особља. Сам израз „конзуларна мисија“ не фигурира у тексту Конвенције. Конвенција, када говори о деловима структуре конзулата, користи изразе „шеф конзулата“, „конзуларни функционер“, „конзуларни службеник“, „члан послужног особља“, „члан конзулата“ и „чланови конзуларног особља“.168 Ово терминолошко шаренило има своје основе у неуједначеној пракси држава у погледу звања конзуларних представника и различитог правног статуса чланова конзуларног особља. У основи, изрази „шеф конзулата“ и „конзуларни функционер“ означавају чланове конзуларног особља овлашћене да врше конзуларне функције. Под конзуларним службеницима подразумевају се чланови конзуларног особља који врше административне и техничке послове конзулата, а „члан послужног особља“ означава лице које је запослено на послужним дужностима у конзулату. Примећује се да је у пракси тешко направити прецизну разлику између конзуларних службеника и послужног особља.169 То се може узети као тачно у односу на, рецимо, обезбеђење конзулата или возаче. Управо је позиција ове категорије запослених била у више наврата предмет различитог тумачења. Тако је Амбасада Индије у САД у свом обраћању Одељењу за порезе и финансије у Њујорку шофере и раднике обезбеђења у индијском генералном конзулату квалификовала као конзуларне службенике, док је становиште Стејт департмента да су они чланови послужног особља. САД су, такође, повукле признање статуса конзуларних службеника припадницима израелског обезбеђења ваздухоплова „El Al Airlines“ 1978. године, са образложењем да је „неприкладно дати статус конзуларних службеника лицима која обављају неконзуларне послове...“170 Нумерички критеријум се у материји конзуларног права испољава у двоструком смислу: 167 168 169 170
Detaljno, L. Lee, Quigley, op. cit., стр 32–34. Члан 1 (1) Конвенције. L. Lee, Quigley, op. cit., стр. 37. L. Lee, Quigley, op. cit., стр. 38.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
149
а) бројности конзуларног особља и б) броја конзулата у државама које су успоставиле конзуларне односе. Обичајно међународно право није познавало правило о броју особља конзуларне мисије. Конвенцијом је утврђено да, уколико нема споразума, тај „број треба да се креће у границама онога што се сматра разумним и нормалним с обзиром на околности и услове који владају у конзуларном подручју и на потребе конзулата...“171 Као релевантне „околности и услови који владају у конзулату“ обично се узимају интерес државе одашиљања у економској, научној, културној и комерцијалној области, те потреба за пружање помоћи држављанима државе одашиљања издавање пасоша и виза, надзор и контрола над ваздухопловима и бродовима државе одашиљања и сл. Оптимално решење је да се број особља одреди споразумом или да се дефинишу релевантне „околности и услови“, с обзиром на то да је критеријум „разумног и нормалног“ неизбежно субјективан већ самом чињеницом да га, по слову Конвенције, одређује држава пријема. У XIX и првој половини XX века пракса је познавала изразите разлике у погледу броја конзулата. Тако је, рецимо, 1949. године Белгија имала 113 конзула у државама Комонвелта, док је на своју територију примила само 21 конзула из тих држава, Данска је одаслала 109 а примила 10, а Холандија је на својој територији имала 13 конзулата.172 Италија је, чак, током спора са Етиопијом 1935. године, отворила конзулат на етиопској територији где није било ниједног италијанског држављанина, руководећи се, како је истакла етиопска делегација у Друштву народа, војним потребама и припремама инвазије на Етиопију.173 У исто време неким државама је ускраћивано право да отворе конзулате. Рецимо, 400.000 Кинеза у тадашњој француској Индокини било је без конзуларне заштите јер је Француска, све до 1930. године, одбијала захтев Кине за отварање конзулата. Пракса великих разлика у броју конзулата у овом периоду рефлекс је класичног, евроцентристичког међународног права, која се у конкретној ствари испољава кроз екстратериторијалне режиме који су важили за држављане европских држава на територијама ваневропских држава. Тридесетих година прошлог века СССР је формулисао принцип паритета, према којем број конзулата државе одашиљања на територији СССР треба да буде једнак броју совјетских конзулата у односној држави. Принцип је правдан отварањем значајног броја конзулата на совјетској територији без стварне потребе и ангажовањем неких конзула на илегалним пословима. На принцип паритета су се позивале и друге државе (Иран у спору са Британијом 1952; Кина и Индија су у својим конзуларним односима примењивале принцип паритета и друге.) 171 Члан 20. Конвенције. 172 Foreign Office List and Diplomat and Consular Year Book, 1957, стр. 527–529, 535–537, 550–553, 48–52, 95. 173 LN, Official Journal, vol. 16 (1935), No. 11, стр. 1601.
150
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Иако принцип паритета није изричито формулисан у Конвенцији о конзуларним односима, он лежи у основи одредбе којом се предвиђа да „држава пријема може захтевати да се тај број (број особља мисије – М. К.) креће у границама онога што се сматра разумним и нормалним“, односно да се одређује споразумом заинтересованих држава.174
21.4. Успостављање конзуларних односа Мада, како се истиче у Преамбули Конвенције, конзуларни односи доприносе унапређивању пријатељских односа међу државама, успостављање конзуларних односа није правна обавеза. Успостављање конзуларних односа врши се на бази споразума заинтересованих држава. Споразум држава о успостављању дипломатских односа подразумева, ако није другачије одређено, и споразум за успостављање конзуларних односа. Прекид дипломатских односа не повлачи, међутим, ipso facto и прекид конзуларних односа. Док успостављање конзуларних односа не тражи, дакле, специфичан споразум, пристанак државе пријема је неопходан за само отварање конзулата, седиште и конзуларно подручје те промене у случају накнадне промене седишта конзулата, његовог ранга или конзуларног подручја.175 Опште је правило да се конзуларни односи успостављају између држава које се међусобно признају. Конвенцијом је стога и утврђено да ће држава именовања доставити дипломатским путем патентно писмо влади државе на чијој територији шеф конзулата треба да врши своје функције.176 Правило, међутим, познаје изузетке који се темеље на природи конзуларних функција. Тако је један број држава задржао конзуларна представништва у непризнатој Турској Републици Северни Кипар која су отворена пре турске окупације овог дела Кипра. Слична је пракса неких држава у односу на Тајван. Правило по коме држава пријема издаје егзекватуру шефу конзуларне мисије државе одашиљања, попут Велике Британије, САД, Немачке и других држава, отклањају тако што одлуке о именовању конзула доносе, а да не траже егзекватуру државе пријема. Успостављању односа који наликују конзуларним понекад прибегавају ентитети који се не сматрају државама. Тако Специјални административни регион Хонг Конга поседује, на основу заједничке кинеско-британске декларације из 1984, право на независно вршење трговине и комерцијалних послова. У ту сврху Хонг Конг је успоставио званичне делегације у неким државама (Брисел, Лондон, Женева, Њујорк, Токио) које обављају ограничен број трговачких конзуларних функција.177 Иако успостављање конзуларних односа није правна обавеза, упорно и систематско одбијање једне државе да прихвати успостављање конзулар174 175 176 177
Члан 20. Конвенције. Члан 4. Конвенције. Члан 11 (2) Конвенције. Lee, op. cit., стр. 10.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
151
них односа са другим државама може се сматрати супротним обавези држава да подстичу међународну сарадњу у решавању међународних проблема економске, социјалне, културне или хумане природе утврђеној чланом 1. (3) Повеље Уједињених нација.
21.5. Вршење конзуларне функције у трећој држави И у конзуларном праву постоји нека врста вишеструког заступања попут одговарајуће установе у дипломатском праву. Држава именовања може овластити конзулат у једној држави да у другој држави обавља конзуларне функције,178 под условом да се ни једна од заинтересованих држава томе изричито не успротиви. Конвенција познаје и правило о вршењу конзуларних функција за рачун треће државе. Пошто о томе обавести државу пријема, а ова се томе не противи, конзулат државе именовања може вршити конзуларне функције у држави пријема, за рачун неке треће државе.179 Оваква пракса је раширена међу државама чланицама Комонвелта (Commonwealth). Наводи се да су Велика Британија, Канада и Аустралија годинама обављале конзуларне функције за мање чланице Комонвелта.180 Канада и Аустралија, пак, закључиле су споразум о узајамном обављању конзуралних послова у име уговорнице која нема конзуларно представништво у одређеној држави.181 Специфична је конзуларна заштита држављана чланица ЕУ заснована на концепту држављанства ЕУ. На основу одлуке представника влада држава чланица сваки држављанин Европске уније је овлашћен на конзуларну заштиту дипломатског или конзуларног представништва било које државе чланице уколико његова држава или друга држава која га представља на сталној основи не поседује у месту у коме се налази доступно стално представништво или почасног конзула надлежног за та питања.182
21.6. Стицање конзуларног статуса Да би једно лице стекло конзуларни статус, треба да буду испуњена два услова: 1) Постављење на конзуларну функцију од надлежног органа државе одашиљања. Орган надлежан за постављење конзула и процедура именовања, су у искључивој надлежности државе. У пракси се генерални конзули и конзули постављају или од шефа државе на препоруку владе или од владе или министра спољних послова. 178 179 180 181 182
Члан 7. Конвенције. Члан 8. Конвенције. Satouis, op. cit., стр. 257. Ibidem. Decision 95/553/EC, OJ (28.12.1995).
152
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Лице постављено за конзула снабдева се званичним документом које се назива патентно писмо (lettre patente; consular commission). У неким државама се формални документ у односу на вицеконзуле или конзуларне агенте назива другачије – декрет или патент (patente, licence, brevet или decret). У патентном писму се потврђује својство конзула и наводе име и презиме конзула, његова категорија и конзуларна класа, конзуларно подручје и седиште конзулата. Доставља се дипломатским путем држави на чијој територији шеф конзулата треба да врши своје функције. Конвенција допушта да се, уколико то држава пријема прихвата, патентно писмо замени нотификацијом идентичног садржаја. 2) Одобрење државе пријема да односно лице у својству конзула може да обавља своје функције. Одобрење државе пријема даје се, по правилу, у форми егзекватуре. По својој природи, егзекватура је дефинитивно признање статуса конзула. Држава пријема може, уколико то околности налажу, дати привремену сагласност шефу конзулата да обавља своје конзуларне функције на њеној територији. Издавање егзекватуре је дискреционо право државе пријема. Уколико одбије егзекватуру, држава пријема, по аналогији са издавањем агремана код дипломатских представника, није дужна да пружи било какво објашњење. Егзекватура се, по правилу, издаје шефу конзуларне мисије. Егзекватура конзумира и сагласност државе пријема за све чланове конзуларне мисије за које је шеф мисије одговоран. Држава пријема може, аналогно са правилом које важи за дипломатску мисију, да тражи да се величина конзуларне мисије креће у оквирима „разумног и нормалног“.183 Датум издавања егзекватуре служи као елеменат за утврђивање ранга конзула. Ранг се одређује унутар сваке класе конзула. Уколико је шеф конзулата добио привремену дозволу да врши своје функције пре добијања егзекватуре, датум издавања привремене дозволе одређује ред првенства.
21.7. Привилегије и имунитети 21.7.1. Основ привилегија и имунитета конзуларних представника Основ привилегија и имунитета конзуларних представника је функционалне природе, будући да им је основна сврха да омогуће нормално и несметано обављање поверених функција. Без привилегија и имунитета, статус конзуларних службеника на територији државе пријема лишен је практичне сврхе.184 Општа карактеристика конзуларних привилегија и имунитета, у поређењу са одговарајућим привилегијама и имунитетима дипломатских представника, јесте да су конзуларне привилегије и имунитети ограничени, чинећи правни положај конзула једном особеном смешом положаја дипломата и обичних странаца. Таквом решењу, које можемо сматрати 183 Члан 4 (1–2) Конвенције. 184 Члан 20. Конвенције.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
153
неправедним с обзиром на то да су конзули јавни државни службеници, у великој мери је допринела чињеница да је статус конзула дуго времена био регулисан унутрашњим законодавствима држава. Конвенција о конзуларним односима унела је елементе стабилности у ову материју, али није суштински одмакла од традиционално неповољног правног положаја конзула. Због тога се у пракси правни положај конзула ојачава на два колосека: а) уношењем клаузуле најповлашћеније нације, било једнострано или на бази реципроцитета, у конзуларне конвенције којом се имунитети, привилегије и олакшице конзулима дају у обиму који није мањи од онога који се даје конзулима треће државе;185 б) формирањем конзуларних одељења у дипломатском представништву тако да дипломатски представник обавља и конзуларне послове или двојним дипломатско-конзуларним статусом представника државе који обавља конзуларне послове. Олакшице, привилегије и имунитети у конзуларном праву деле се на олакшице, привилегије и имунитете које се односе на конзулат и оне које се односе на конзуларне представнике. 21.7.2. Олакшице, привилегије и имунитети конзулата Под конзуларним просторијама подразумева се зграда или део зграде која се користи за службене потребе конзулата, без обзира на то да ли је реч о згради која је у власништву државе одашиљања или је под закупом. Уколико конзулат користи целу зграду, конзуларне просторије обухватају и припатке зграде попут дворишта или баште. Припаци се сматрају интегралним деловима зграде и подлежу истом правном режиму. Дакле, конзуларне просторије, према Конвенцији, не обухватају резиденцију шефа конзуларне мисије. Држава пријема је у обавези, која произлази из давања пристанка на отварање конзулата, да омогући држави именовања да на њеној територији стекне просторије за рад конзулата. Обавеза је нешто блаже постављена од одговарајуће обавезе државе пријема према Конвенцији о дипломатским односима и остварује се у складу са унутрашњим правом државе пријема. Држава именовања има право на употребу националне заставе и грба, што је праћено обавезом државе пријема да обезбеди заштиту заставе и грба. Националне заставе државе именовања могу се истаћи на згради конзулата, резиденцији шефа конзулата и на његовим превозним средствима када се користе за службене потребе.186 Конзуларне просторије су неповредиве. Неповредивост конзуларних просторија подразумева две кумулативне обавезе државе пријема: а) обавезу да онемогући своје представнике да уђу у конзуларне просторије без пристанка шефа конзулата, лица које он одреди или шефа дипло185 „Consular intercourse and immunities“, Report by Jaroslav Zourek Special Rapporteur, YILC, 1957, II, стр. 96. 186 Luke Lee, Consular Law and Practice, 1961, стр. 224.
154
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
матске мисије државе именовања. У случају пожара или друге несреће која захтева хитне заштитне мере пристанак шефа конзулата се претпоставља; б) обавезу државе пријема да предузме све потребне мере да би спречила насилан улазак у просторије конзулата или њихово оштећење, нарушавање мира конзулата или повреду његовог достојанства. Неповредивост конзуларних просторија не односи се, међутим, на почасне конзулате. Држава пријема је једино у обавези да их заштити од упада (intrusion), наношења штете или повреде достојанства. За нормалан и несметан рад конзулата, осим неповредивости конзуларних просторија, од значаја су и неповредивост конзуларне архиве и докумената, слобода кретања и општења конзуларних представника. 21.7.3. Неповредивост конзуларне архиве Конвенцијом се на недвосмислен начин утврђује да су конзуларна архива и документи неповредиви у свако доба и ма где се налазили.187 Израз „ма где се налазили“ указује на проширење неповредивости конзуларне архиве ratione loci. Конзуларне архиве су, према решењу усвојеном у Конвенцији, неповредиве и ако се налазе ван конзуларних просторија. Неповредивост ужива и архива почасних конзулата под условом да је одвојена „од осталих списа а посебно приватне преписке шефа конзулата и сваког лица које ради с њим, као и од добара, књига или докумената који се односе на њихово занимање или привредну делатност“.188 Што се тиче временског домашаја правила, оно важи како у доба мира, тако и у доба рата. Конвенцијом се изричито утврђује да је држава пријема дужна, „чак и у случају оружаног сукоба, поштовати и штитити конзуларне просторије, као и имовину конзулата и конзуларну архиву“.189 Држава именовања може поверити конзуларну архиву, заједно са конзуларним просторијама и имовином на чување трећој држави у изузетним околностима.190 Неповредивост архива конзулата је универзално призната. У случају повреде архива држава пријема, по правилу, предузима мере које значе сатисфакцију. Још 1862. године САД су се извиниле Холандији због заплене архиве у холандском конзулату у Њу Орлеансу од генерала Балтера, (Balter) квалификујући је као „кршење међународног права“.191 Италија је, пак, 1867. године сменила локалног функционера који је наредио заплену архиве француског конзулата у Фиренци.192 Одредба је релативизована у односу на архиву почасних конзулата, јер тражи да се конзуларна архива држи одвојено од приватне и пословне архиве почасног конзула. 187 188 189 190 191 192
Члан 29 (2) Конвенције. Члан 61. Конвенције. Члан 27 (1,а) Конвенције. Члан 27 (1,б) Конвенције. Harward Research Draft, op. cit., стр. 323. Ibidem.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
155
Израз „конзуларна архива“ подразумева било какве документе и остале папире конзулата заједно са намештајем у коме се архива налази. Реч „документ“ значи, пак, било који папир који не улази у службену кореспонденцију. Извесни документи попут докумената који се тичу грађанског статуса (на пример, уверење о рођењу, браку или смрти које конзул издаје) не подлежу правилу о неповредивости, будући да се и иначе користе у поступцима чији је циљ да утврде извесне правне чињенице или догађаје. У време када је Конвенција о конзуларним односима усвојена није било познато електронско похрањивање докумената. Сматра се, међутим, да је дефиниција „конзуларне архиве“ која је дата у Конвенцији довољно широка да обухвати и архиву у електронском облику. 21.7.4. Слобода кретања Слобода кретања конзуларних представника аналогна је, у принципу, одговарајућој слободи дипломатских представника, иако су конзуларна подручја, по правилу, мања од државне територије. Сматра се да би конзул тешко могао нормално да обавља своје функције ако би био лишен слободе кретања. Утолико пре што данас највећи број држава слободу кретања на својој територији признаје и обичним странцима. И поред тога, присутна су схватања да слободу кретања конзула треба ограничити на одговарајуће конзуларно подручје. На конференцији у Бечу, Аустралија је поднела амандман на релевантну одредбу нацрта Конвенције о конзуларним односима према којем се слобода кретања конзула ограничава на подручје државе пријема у коме врши конзуларне функције.193 Слобода кретања може бити ограничена из разлога националне безбедности државе пријема. Конзулу може бити, као и дипломатским представницима, забрањен улазак у одређене зоне. У случају кршења ових забрана, конзулу, као и дипломати у пракси понекад се изричу привремене забране кретања. Тако су совјетске власти 1964. изрекле 90-дневну забрану кретања британском аташеу и двојици америчких помоћника аташеа у Москви због илегалног уласка у војно подручје у гради Тули. 21.7.5. Слобода општења Конвенцијом се гарантује слобода општења конзулата за све службене сврхе. Разликују се две врсте општења: а) Општење са владом, дипломатским мисијама и другим конзулатима државе именовања ма где се они налазили. У ту сврху конзулат може употребљавати сва одговарајућа средства општења, укључујући дипломатске или конзуларне курире, дипломатску или конзуларну вализу и поруке кодексом или шифром. Конзулат може, међутим, поставити и користити отпремну радио-станицу само уз пристанак државе пријема. 193 (UN Doc.a) conf.25/c.2/L.72). Сличан, мада још рестриктивнији амандман поднела је и Холандија – UN Doc.A/conf.25/c.2/SR.12).
156
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
За разлику од дипломатске вализе која не сме бити ни отворена ни задржана, надлежни органи државе пријема могу тражити да отворе конзуларну вализу у присуству овлашћеног представника државе именовања ако имају озбиљних разлога да посумњају да вализа садржи и друге предмете осим службене преписке и докумената. Ако конзул одбије тражење, вализа се враћа у место порекла. Тако је 1989. године на аеродрому у Мајамију конзул Француске одбио да дозволи отварање конзуларне вализе на тражење америчких органа након што су посумњали да вализа садржи дрогу. Вализа је враћена у Air France-ов авион на лету за Париз. Статус конзуларног курира, било сталног или ad hoc, уређен је Конвенцијом аналогно статусу дипломатског курира. б) Општење са органима државе пријема. Конзули, по правилу, опште са локалним надлежним властима свог конзуларног подручја. Конвенцијом је предвиђено да могу општити и са централним органима државе пријема, ако и уколико то допуштају закони, прописи и пракса државе или међународни споразуми. Пракса је у том погледу различита. Неким конзуларним конвенцијама предвиђа се право конзула да општи са централним органима само посредством дипломатских представника у држави пријема (нпр. конзуларна Конвенција закључена између Кубе и Холандије 1913. године). Другим конвенцијама се ограничава право општења са централним органима власти на случајеве када у држави пријема не постоји дипломатско представништво државе именовања (конзуларна Конвенција закључена 1951. године између Велике Британије и Норвешке). Што се тиче општења конзула са држављанима државе пријема или држављанима трећих држава које имају пребивалиште на територији државе пријема, Конвенцијом је утврђено да конзули морају имати „слободу да опште са држављанима државе именовања и да одлазе код свих“ у вршењу својих службених функција (члан 36 (1, а) Конвенције). Органи државе пријема су дужни да конзула обавесте без одлагања о хапшењу, затварању или притварању држављанина државе именовања. Међународни суд правде је у случају La Grand истакао, између осталог, да су САД прекршиле у односу на Немачку, члан 36 (1) Конвенције о конзуларним односима који је наметао обавезу надлежним органима САД да обавесте браћу Ла Гранд, немачке држављане осуђене на смрт због тешких кривичних дела која су починили у САД, о њиховом праву да немачки конзулат у САД буде обавештен о њиховом хапшењу. Конкретно кршење је, по налазу Суда, довело и до повреде узајамног права општења конзула држављана државе именовања те права конзула да посећује држављане у затвору и да води рачуна да буду заступани пред националним судом утврђених чланом 36 (1, б) Конвенције.194 194 Press Release 2001/18, 27. јуни 2001.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
157
21.8. Лична неповредивост, привилегије и имунитети конзула 21.8.1. Лична неповредивост Чињеница да је конзул, макар у ограниченом обиму, представник државе именовања на територији државе пријема рађа потоњу обавезу заштите личности, слободе и достојанства конзула. Конвенција признаје личну неповредивост конзула у ограниченом смислу. Наиме, конзули могу бити у затвору или притвору само у случају тешког кривичног дела, и то на основу одлуке надлежне судске власти.195 Уз то, конзули могу бити хапшени и подвргнути другом облику ограничења личне слободе само у поступку извршења правоснажне судске одлуке. Држава пријема је дужна да у најкраћем року обавести шефа конзулата у случају хапшења или притварања члана конзуларног особља или покретања кривичног поступка против њега. Ако се ове мере односе на шефа конзулата, држава пријема треба о томе дипломатским путем да обавести државу именовања.196 Лична неповредивост рађа и обавезу конзула да се појави пред надлежним органима ако се против њега поведе кривични поступак. Решење усвојено Конвенцијом је израз укорењене праксе која се почела конституисати у другој половини XVIII века као реакција на негацију личне неповредивости конзула након што су изгубили статус представника државе. Зурек (Zourek) у том смислу наводи случај Barbuit из 1737. године када је један енглески суд одбио да призна имунитет руском конзулу што је послужило као преседан за формирање праксе порицања личне неповредивости конзула у многим земљама Европе и Америке.197 У одговору на такву судску праксу, у конзуларне конвенције се уноси клаузула о личној неповредивости конзула која, у основи, кореспондира решењу утврђеном Конвенцијом.198 Чињеница да је конзул представник државе а да, попут дипломатског представника, не поседује потпуну неповредивост, може лако довести до противмера државе именовања у случају да држава пријема предузме одређене мере према конзулу, поготово у случају заоштрених односа. Тако је, рецимо, британска полиција 1987. године ухапсила иранског конзула Гасенија (Ghasseni) јер се није одазвао позиву суда због наводне крађе. Убрзо након тога, иранска револуционарна гарда је зауставила аутомобил британског дипломате у Техерану Чаплина (Chaplin), наводно га тукла, да би потом био подвргнут судском поступку.199 Томе могу допринети и разлике које постоје у погледу квалификације тешког кривичног дела. 195 Report of the International Law Commission covering the work of its twelfth session 25. April – 1. July 1960., G.A. suppl. No. 9 (A) 4425. 196 Члан 41 (1) Конвенције. 197 Члан 42. Конвенције. 198 Report of the International Law Commission covering the work of its twelfth session 25. April – 1. July 1960, G.A. Official Records: fiftheenth session, suppl. No. 9, A. 4425, стр. 24.. 199 D. Mihaels, op. cit., стр. 419.
158
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
21.8.2. Привилегије и имунитети конзула Конзули поседују имунитет у судском и управном поступку у држави пријема. Судски и управни имунитет конзула није персоналне већ функционалне природе, везан за дела извршена у обављању конзуларних функција. У односу на приватне акте, акте предузете ван и независно од њихових функција, конзули у потпуности подлежу надлежности органа државе пријема. Имунитет у односу на службене акте је потпун, тако да ниједан кривични поступак не може бити покренут у вези са њима. Док је лична неповредивост резервисана за конзуларне функционере, имунитети се, према Конвенцији, односе и на конзуларне службенике, то јест лица која обављају административне и техничке послове у конзулату. Конвенција се, дакле, определила за екстензивни концепт функционалног имунитета, будући да се имунитет конзула односи на дела извршена у обављању конзуларних функција а не само за службене радње извршене у оквиру конзуларне функције. Такво решење изгледа утемељено јер, по правилу, постоји органска веза између „аката извршених у вршењу конзуларних функција“ и „службених аката извршених у вршењу конзуларних функција“. Конзуларни акти су, по правилу, службени, као што су службени акти предузети у оквиру конзуларних функција – конзуларни акти. Конвенција, међутим, напушта ову везу између „аката извршених у вршењу конзуларних функција“ и „службених аката“ конзула у случају када је конзул држављанин државе пријема или у њој има пребивалиште. Кривични имунитет се тада конзулу признаје само за службене акте предузете у вршењу конзуларних функција.200 У практичном смислу, ова разлика подразумева да се конзулу, држављанину државе именовања, признаје кривични имунитет ако, рецимо, почини прекршај или лакше кривично дело док вози аутомобил у затвор да би посетио држављанина државе именовања, а да се имунитет не би признао конзулу који је држављанин државе пријема или у њој има пребивалиште. Другим речима, потоња категорија конзула не ужива имунитет за акте који су помоћне или инцидентне природе у односу на конзуларну функцију ма колико са њом били повезани. Будући да је ограничен ratione materiae, судски, кривични и грађански имунитет конзула је релативне природе. Грађански имунитет конзула је додатно ограничен јер се не примењује у случају грађанског поступка: а) покренутог на основу уговора који је неки конзул закључио у личном својству, као и б) који је покренуло неко треће лице за штету насталу из незгоде коју је у држави пријема проузроковало неко возило, брод или ваздухоплов.201 Релативизација имунитета конзула посебно је узела маха у саобраћајним инцидентима. Што се грађанског имунитета тиче, и пре доношења Конвенције о конзуларним односима сматрало се да се грађански имунитет не протеже на саобраћајне инциденте. На таласу ове праксе, Конвенција садржи и додатно правило да чланови конзулата треба да 200 Члан 71. Конвенције. 201 Детаљније, ibidem, стр. 245.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
159
се повинују свим обавезама које закони државе пријема установљавају „у погледу осигурања грађанске одговорности за коришћење возила, брода или ваздухоплова“.202 Ова обавеза не важи за дипломатске представнике. Што се пак кривичног имунитета тиче, судови у неким државама нису спремни да вожњу третирају, чак и ако је конзул на службеном задатку, као „обављање службених функција“.203 Релативна природа конзуларних имунитета изражава се и у одредби Конвенције којом се утврђује да се конзул може прећутно одрећи имунитета покретањем поступка у ствари у којој би уживао судски имунитет.204 Одрицање од имунитета у грађанском и управном поступку не значи одрицање од имунитета у погледу мера извршења мера пресуде за које се тражи посебно одрицање.205 Конзули су подвргнути обавези сведочења у судском и управном поступку пред органима државе пријема. Ова обавеза је по својој природи lex imperfecta, будући да се у случају да одбију да сведоче против конзула не могу применити никакве мере или санкције. Конзули нису дужни да сведоче о чињеницама које се односе на вршење њихових функција нити да показују преписку и званична документа која се на вршење тих функција односе. Конзули поседују и низ привилегија. Ослобођени су, по правилу, режима социјалног осигурања, као и фискалних дажбина. Ово ослобођење се односи на непосредне порезе а не односи се једино на: а) конзуле који су држављани државе пријема и б) конзуларне службенике који су ангажовани у било којој професионалној активности која је одвојена од њихових конзуларних функција. Надаље, конзули су ослобођени царина и царинских прегледа за предмете намењене за службене потребе конзулата као и за предмете намењене за личну употребу конзуларног функционера и чланова његове породице који живе у његовом домаћинству.206 Лични пртљаг конзуларних функционера и чланова њихових породица ослобођени су царинског прегледа. Пртљаг може бити прегледан само у случају да постоје озбиљни разлози за сумњу да садржи предмете чији је увоз и извоз забрањен прописима државе пријема. Овај преглед се може обавити само у присуству конзуларног функционера или заинтересованог члана његове породице. Почасни конзули поседују мањи обим имунитета и изузећа од јурисдикције државе пријема. Рецимо, правило о неповредивости конзуларних просторија207 знатно је блаже постављено у погледу просторија конзулата којим руководи почасни конзул.208 Опште правило о личној неповредивости конзуларних функционера не односи се на почасне конзуле. Надаље, 202 203 204 205 206 207 208
Члан 56. Конвенције. Рецимо, Re Vukotich, Annual Digeal 1933–34, Case 171. Члан 43 (2) Конвенције. Ibidem, члан 45 (3). Ibidem, члан 45 (4). Ibidem, члан 31. Ibidem, члан 59.
160
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
привилегије и имунитети не признају се члановима породице почасног конзуларног функционера или конзуларног службеника.
21.9. Функције конзула За разлику од дипломатских функција, конзуларне функције су променљиве како у простору, тако и у времену. Међународно право дуго времена није одређивало прецизан домашај и садржину конзуларних функција. Примера ради, и у оквиру Комисије за међународно право било је изражено схватање да конзули врше само комерцијалне активности (actes gestiones), које подразумевају и активност државе у комерцијалним стварима, али да не могу деловати као представници државног империјума.209 У оквиру Комисије за међународно право јавила су се два мишљења у односу на утврђивање конзуларних функција. Према једном, није ни потребно ни могуће наводити појединачно конзуларне функције конвенцијом већ ту ствар треба препустити заинтересованим државама. Указивано је при том на решење Хаванске конвенције која у члану 10. само упућује на право државе одашиљања и предвиђа да функције конзула треба да буду утврђене од стране држава које успостављају конзуларне односе а у складу са међународним правом.210 Према другом схватању, Конвенција треба да утврди основне функције конзула на општи начин и да наведе најважније функције конзула примера ради. Конвенција се, међутим, определила за треће решење у облику енумеративне дефиниције конзуларних функција. Такво решење је отворено критици. Енумеративна дефиниција конзула имала би своје пуно оправдање, уколико би обухватала све конзуларне функције, тј. била лимитативне природе. Како то очигледно није, а по природи конзуларних функција и не може бити случај, остаје потреба да се да општи, синтетички појам конзуларних функција. Општа дефиниција конзуларних функција коју је дао специјални известилац може се сматрати коректном. Он каже да је функција конзула да брани, унутар свог конзуларног подручја, права и интересе државе одашиљања и њених држављана и да пружа помоћ и потпору држављанима државе именовања, као и да врши друге функције утврђене релевантним међународним споразумима на снази или функције које су им поверене од стране државе одашиљања, чије је вршење у складу са законима државе пријема.211 Чланом 5. Конвенције утврђује се да су конзуларне функције у: а) Заштити, интереса државе именовања и њених држављана, физичких и правних лица, у држави пријема, у границама које допушта међународно право. Конзуларне функције одликује динамичност и у простору и у времену. Не само због чињенице да се конзуларне функције утврђују и унутрашњим 209 Члан 3. Конвенције. 210 YILC 1959, I, стр. 171 и 174. 211 YILC 1957, vol. II, стр. 91.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
161
правом – у немалом броју држава конзуларне инструкције имају својство примарног извора, већ и због своје природе везане за широк спектар неполитичких односа. Самим тим, интензивирање и ширење прекограничних односа државе и њених грађана непосредно утиче како на интензитет тако и на врсте конзуларних функција. б) Помагање развоја трговинских, економских, културних и научних односа између државе именовања и државе пријема и унапређењу, на сваки други начин, пријатељских односа међу њима у оквиру одредаба Конвенције. Неколико правних елемената је од интереса за питање заштите држављана државе одашиљања. Најпре, објекат заштите могу бити и недржављани. У нацрту чланова о дипломатској заштити, који је израдила Комисија за међународно право, предвиђа се да држава азила може протегнути конзуларну заштиту и на избеглице.212 Тако је, рецимо, Велика Британија пружила конзуларну заштиту јорданском држављанину који је добио уточиште на њеној територији, поводом његовог заточења у бази Гвантанамо од америчких власти.213 Осим избеглица, конзуларну заштиту могу уживати и друге категорије недржављана попут апатрида, страних држављана који имају пребивалиште на територији државе именовања и држављана државе чије интересе штити држава именовања. Општи пораст хуманитарних обзира није мимоишао ни установу конзуларне заштите. Та врста обзира мотивише на пружање конзуларне заштите без обзира на држављанство. Корени ове установе могу се наћи у прошлости, посебно у предвечерје и у току Другог светског рата. Тако је амерички конзул Бингам (Bingham), након немачке окупације Француске, у конзулату у Марсељу, противно политици САД, издао преко 2.500 виза Јеврејима како би избегли слање у концентрационе логоре.214 Шведски дипломата Валенберг (Wallenberg) је, такође, издајући тзв. заштитне пасоше, спасао десетине хиљада мађарских Јевреја од уништења.215 Током непријатељства у Либану 2006. године, Европска комисија је организовала евакуацију држављана земаља у развоју који су били запослени у тој земљи, а Индија је на себе преузела евакуацију држављана Шри Ланке. Док је помагање развоја трговинских и економских односа традиционална функција конзула, културни и научни односи између државе именовања и државе пријема постали су предмет активности конзула у новије време. Активност конзула на културном пољу обавља се често преко културних центара или домова културе. Велика Британија, рецимо, оснива „британска већа“ (British Councils) која неретко делују под окриљем конзуларног представништа. Русија је протестовала због смештања British Council у просторије конзулата у Jekaterinburgu и, 2007. године, у вези са афером Литвиненко, наредила затварање „британског већа“.216 Русија ту врсту ак212 213 214 215 216
Члан 8. Нацрта. L. Lee, Quigley, op. cit., стр. 196. Ibidem, стр. 206. Ibidem. Y. Lee, Congley, op. cit., стр. 292.
162
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
тивности обавља путем „руских домова културе“. У неразвијеним земљама отварају се и школе, универзитети и сл. И СФРЈ је оснивала такве установе у иностранству.217 Снажан утицај технологије и науке на економски развој ставио је и научну сарадњу у круг конзуларних послова. У томе предњаче велике силе. САД су, рецимо, до 1986. године поставиле око 60 саветника или аташеа за науку и технологију са пуним радним временом у представништву у иностранству. Званично се од почетка овог века називају представницима за науку, технологију и заштиту околине. Државе са развијеном туристичком привредом користе конзуларна представништва и за туристичку пропаганду. Туристичка представништва неретко чине део конзулата или, чак, дипломатског представништва. Тако саветник за питања туризма у мексичкој амбасади у Вашингтону има дипломатски статус.218 Конзулати се, међутим, могу бавити само туристичком пропагандом, а не и комерцијалним активностима попут продаје туристичких аранжмана, продаја карата и сл. в) Обавештавање свим допуштеним средствима о условима и развоју трговинског, привредног, културног и научног живота државе пријема, подношењу извештаја о овоме држави именовања и давању обавештења заинтересованима. Развој односа између државе именовања и државе пријема тешко је изводљив без активности конзула на прикупљању релевантних информација. Појам релевантне информације је, међутим, растегљив, тако да се прикупљање информација може лако приближити шпијунажи. То поготово важи за тзв. индустријску шпијунажу, јер без науке и технологије нема економског развоја и конкурентске способности националне привреде. За разлику од прикупљања информација од интереса за развој економских и трговачких односа, прикупљање информација које се тичу културне сарадње може бити злоупотребљено за општу, политичку пропаганду.219 г) Издавање пасоша и путних исправа држављанима државе именовања, као и виза и других одговарајућих докумената лицима која желе да путују у државу именовања. Конзули издају пасоше држављанима државе именовања који се нађу на територији државе пријема без пасоша или исправног пасоша. Издавање и продужење важности пасоша у таквим ситуацијама сматра се традиционалном функцијом конзула. Ова функција је одувек била ограничена националним прописима државе именовања. Конзули, по правилу, издају регуларне пасоше, док је издавање дипломатских, а и службених пасоша резервисано за државне органе попут министарства полиције или иностраних послова. 217 М. Бартош, II, op. cit., стр. 531. 218 Department of State, Diplomatic List, Nw. 1988, стр. 49. 219 V. Heckuvartl, IV, op. cit., pp. 874–75.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
163
Увођењем електронских или биометријских пасоша de facto престаје ова конзуларна функција, јер издавање ове врсте пасоша подразумева опрему којом конзулати не располажу. У поступку издавања виза развила се двојака пракса. По националним законодавствима већине држава, издавање виза је овлашћење конзула које врши ex iure proprio. Неке државе, међутим, из разлога безбедности својим законодавством предвиђају консултације или одобрење надлежних државних органа за издавање виза одређеним категоријама странаца. Рецимо, у САД је 2002. године основан Департман за унутрашњу безбедност који је надлежан за контролу издавања виза. У том смислу, установљене су две врсте виза – Visa Mantis и Visa Condor – а амерички конзул шаље молбу за издавање визе надлежним безбедносним агенцијама у Вашингтону.220 д) Пружање помоћи и потпоре држављанима, физичким и правним лицима државе именовања. Ова функција је, у неку руку, општа функција конзула и, као таква, обухвата широк спектар активности. У основи, своди се на обавезу конзула да „прате да ли држава именовања и њени грађани и правна лица уживају сва права која им припадају по законодавству државе пријема и међународним уговорима који су на снази и да предузимају одговарајуће мере код државе пријема у случајевима повреде тих права“.221 Подразумева и сагласност државе пријема да конзул делује у конкретном својству. Проблеми се јављају у случају када држављанин државе именовања поседује и држављанство државе пријема. У случају Avena, САД, као тужена страна, истицале су да нису у обавези да допусте конзуларну заштиту Мексику, у односу на лица која имају двоструко држављанство, мексичко и америчко.222 Америчка позиција је у сагласности са одредбама Конвенције о извесним питањима која се односе на сукоб закона о држављанству (1930). Суд се није изјаснио о томе, налазећи да САД нису пружиле довољно доказа да Авена и остали мексички држављани поседују и америчко држављанство. Конзули, по правилу, помоћ и потпору пружају појединцима, али у изузетним ситуацијама и групама држављана државе именовања. Изузетне ситуације подразумевају како елементарне непогоде, тако и друштвена стања попут ратова или дискриминаторског поступања према држављанима државе именовања. Конзули у вршењу ове функције предузимају бројне и разноврсне радње. Примера ради, пружају савете физичким и правним лицима у споровима са властима државе пријема, посећују заточене држављане државе пријема, помажу тим лицима у поступцима пред органима државе пријема, испитују било које догађаје и инциденте који утичу на права и интересе физичких и правних лица државе именовања; предузимају мере за 220 L. Lee, Congley, op. cit., стр. 215. 221 М. Митић, С. Ђорђевић, Дипломатско и конзуларно право, 2007, стр. 204. 222 Avena and others, ICJ Reports, 2004, paras 41–42.
164
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
очување и заштиту права и интереса одсутног, пословно неспособног или малолетног држављанина државе именовања, да предузима мере заштите имовине преминулог држављанина и, у случају да локално право (законодавство) не предвиђа управљање таквом имовином, да делује у својству администратора. Нека национална законодавства конзулима изричито забрањују предузимање одређених радњи. Рецимо, британски конзули не могу плаћати хотел, медицинске или било које друге рачуне британским држављанима. Изузетно им је допуштено да плате карте за повратак у Британију ако остану без финансијских средстава. Пружање помоћи у судским поступцима не подразумева и заступање физичких и правних лица пред судовима. ђ) Делање у својству јавног бележника и службеника грађанског стања и вршењу сличних функција, као и вршењу извесних функција административне природе уколико се томе не противе закони и прописи државе пријема. Јавнобележничка или нотарска функција конзула обухвата узимање заклетви од држављана државе именовања, оверавање различитих аката и потписа, испитивање сведока, оверавање и превод докумената и слично. Ове радње се предузимају у интересу државе именовања, њених држављана и бродова или било ког лица које има интересе у држави именовања.223 Обим јавнобележничке функције конзула зависи у великој мери од националних прописа који уређују надлежности јавног бележника. Функција јавног бележника у континенталном систему су знатно шире од функције тзв. јавног бележника у систему common law. Док је у систему common law функција јавног бележника ограничена, по правилу, да оверава приватна документа и потписе, она се у континенталном систему протеже и на испитивање легалности свих трансакција које се тичу непокретности и брачних поравнања те бројних аката корпорација. е) Заштита интереса држављана државе именовања, физичких и правних лица, у погледу наслеђивања на територији државе пријема, у складу са законима и прописима државе пријема. Заштита имовине умрлог држављанина је традиционално једна од важних функција конзула. Сложене је природе због разлика у меродавном праву које се у том случају примењује. Једна група држава као меродавно право узима локално право, тј. право државе пријема, а друга национално право државе имовања. Трећа група комбинује ова два права зависно од врсте имовине (покретна или непокретна). Будући да не постоји општеприхваћено правило међународног права о меродавном праву које се примењује у случају смрти страног држављанина, питање се често регулише конзуларним конвенцијама. Конзуларне конвенције питање регулишу на два начина. Према једном, конзул је овлашћен да заоставштину попише, њоме управља и расподели 223 Члан 11 (a) Харвардског пројекта, AJIL, April 1932, vol. 26, No. 2.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
165
наследницима по праву државе именовања.224 Други, пак, главну улогу у управљању и расподели заоставштином даје властима државе пријема, а конзул има само помоћну улогу у тим радњама.225 Са становишта позитивног права, овлашћења конзула које подразумева други приступ могу се узети као минимални стандард у погледу садржине конкретне конзуларне функције. У том смислу је редигована и конзуларна функција у члану 5(и) Конвенције. ж) Заштита, у границама одређеним законима и прописима државе пријема, интереса малолетних и пословно неспособних лица, држављана државе именовања нарочито у случајевима када се за њих захтева установљење старатељства (тутеле и курателе). Заштита интереса малолетних и пословно неспособних лица, држављана државе именовања, почива на две корелативне обавезе: 1) обавези државе пријема да саопшти надлежном конзулату без одлагања све случајеве где би требало поставити тутора или куратора за малолетног или пословно неспособног држављанина државе именовања226 и 2) обавези конзула да заштити интересе тих лица, нарочито у случајевима када се за њих захтева установљење старатељства (тутеле и курателе). Обавеза конзула која се тиче малолетних или пословно неспособних лица је иницијативне природе, будући да је у погледу именовања тутора или куратора резервисана примена закона и прописа државе пријема.227 Сличне природе су и обавезе конзула у вези са усвајањем деце у тзв. адопцији са међународним елементом (intercountry adoption). Питање је регулисаном Конвенцијом о заштити деце и сарадњи у адопцији са међународним елементом (1993). 3) Под резервом праксе и поступака на снази у држави пријема, заступање држављана државе именовања или предузимању мера за обезбеђење одговарајућих заступања пред судовима или другим органима државе пријема како би се тражило у складу са законима и прописима државе пријема, усвајање привремених мера ради очувања права и интереса тих држављана у случајевима када ови, због одсутности или из других разлога не могу благовремено бранити своја права и интересе. и) Достављање судских и вансудских аката или извршавања замолница у складу са међународним споразумима на снази или, уколико такви споразуми не постоје, на сваки други начин који је у сагласности са законима и прописима државе пријема. 224 Recimo, Konzularne konvencije zaključene između Belgije i Danske (1906), Austrije i Poljske (1924), Grčke i ČSSR (1927) i druge – detaljno, AJIL, April 1932, vol. 26, No. 2, стр. 272. 225 Npr., konzularne konvencije zaključene između Kine i Austrije (1925), Francuske i Poljske (1925), Italije i ČSSR (1924) i drugi. Ibidem, стр. 273. 226 Члан 37 (б) Конвенције. 227 Члан 37 (б) Конвенције.
166
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ј) Вршење права контроле и инспекције, предвиђених законима и прописима државе именовања, над поморским и речним бродовима који имају националност државе именовања, над авионима уписаним у тој држави као и над њиховом посадом. к) Пружање помоћи бродовима, лађама и авионима поменутим у ставу (ј) овог члана као и њиховој посади; примању изјава о путовању тих бродова и лађа, испитивању и визирању бродских папира и, не дирајући у надлежност органа државе пријема, у вршењу анкета поводом инцидената насталих за време њиховог пута и решавању свих спорова између заповедника брода, официра и морнара, уколико их на то овлашћују закони и прописи државе именовања. л) Вршење свих других функција које држава именовања повери конзулату, а које закони и прописи државе пријема не забрањују, или којима се држава пријема не противи или који су поменути у међународним споразумима на снази између државе именовања и државе пријема. Могло би се рећи да конзуларне функције имају неколико карактеристичних особина: а) одликују се ширином и екстензивношћу; б) одређене су у широким формулацијама, допуштајући државама које успостављају конзуларне односе да их прецизирају, прошире или сузе; в) вршење конзуларне функције подвргнуто је регулативи унутрашњег права; г) конзуларне функције су ratione materiae везане за комерцијалне, неполитичке активности државе и њених држављана, физичких и правних лица – actes gestiones.
21.10. Административно-техничко и послужно особље конзулата Конвенција о конзуларним односима одређује припаднике административно-техничког особља конзулата као конзуларне службенике.228 У погледу имунитета изједначени су са конзулима. Нису, такође, дужни да сведоче пред судским и управним органима државе пријема о чињеницама које се односе на вршење њихових функција нити да показују преписку и званична документа, те да сведоче као вештаци о унутрашњем законодавству државе именовања.229 Не поседују право на личну неповредивост и специјалну заштиту већ су у том погледу изједначени са обичним странцима. Дозвољено им је да увезу предмете за личну употребу и употребу чланова породице без царина и такса само приликом првог смештаја.230 Чланови административног и техничког особља који су држављани државе пријема или у њој пребивају, уживају „олакшице, привилегије и имунитете само у обиму у коме их та држава признаје“.231 228 229 230 231
Члан 1 (е) Конвенције. Члан 44 (3) Конвенције. Члан 50 (2) Конвенције. Члан 71 (2) Конвенције.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
167
21.11. Послужно особље Чланови послужног особља су, по свом правном положају, у основи изједначени са обичним странцима. Са дуге листе олакшица и привилегија које уживају конзули, чланови послужног особља једино су ослобођени „пореза и такса на зараду коју примају за свој рад“.232 У вршењу своје јурисдикције, међутим, органи државе пријема дужни су да поступак воде на начин који не би прекомерно реметио вршење њихових послова у конзулату.
21.12. Престанак функције конзула Конвенција о конзуларним односима наводи неколико релевантних начина престанка функције конзула: а) саопштењем државе именовања држави пријема да су престале функције конзула; б) повлачењем егзекватуре и в) саопштењем државе пријема држави именовања да је престала да сматра односно лице чланом конзуларног особља. Може се рећи да су ово карактеристични, општи основи престанка конзуларних функција. а) Држава именовања може конзула, као и било ког другог државног службеника, опозвати, разрешити дужности или распоредити на другу функцију у процедури утврђеној унутрашњим правом. Разлози престанка конзуларне функције по овом основу су питање у строго унутрашњој надлежности државе. Обично се као релевантни разлози узимају напуштање посла, кривично гоњење од надлежних органа државе пријема, прихватање оставке конзула од државе именовања,233 корупција, превара и сл.234 У било ком од наведених случајева, функција конзула престаје по пријему одговарајуће нотификације државе именовања. б) Повлачење егзекватуре конзула чини persona non grata у држави пријема. Разлози за повлачење егзекватуре могу бити двојаки: разлози који се тичу самог конзула и разлози који се тичу државе именовања попут незадовољства државе пријема радњом или политиком државе именовања, намера државе пријема да прекине конзуларне односе или да се број чланова конзуларног особља државе именовања сведе на „нормалну и разумну меру“ и сл. Што се прве групе разлога тиче, обично се држава пријема позива на недозвољене, шпијунске активности конзула, мешање у унутрашње послове државе пријема или друге активности забрањене унутрашњим или међународним правом. Рецимо, Турска је 1955. године протерала бугарског конзула Чолакова са оптужбом да се бавио шпијунажом, а 1997. члана административног 232 Члан 49 (2) Конвенције. 233 Harward Research Draft, op. cit., стр. 248. 234 L. Lee, Quigley, op. cit., стр. 85.
168
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
особља грчког конзулата у Истанбулу због прикупљања обавештајних података, од курдских побуњеника. У време резолуције Информбироа Југославија је протерала чешког вицеконзула у Загребу због непријатељских и субверзивних активности. Код друге групе разлога конзулу се егзекватура суштински ускраћује као израз односа државе пријема према политици или активности државе именовања. Такви случајеви су ретки у пракси због изражене еластичности конзуларних односа који се не прекидају аутоматски чак ни по избијању ратног стања између државе именовања и државе пријема. Никарагва је 1999. године протерала конзула Колумбије након што су Колумбија и Хондурас закључили уговор о приобалном мору који је под контролу Колумбије ставио око 120.000 квадратних километара мора на који је претендовала Никарагва. САД су у предвечерје рата са Немачком, у јуну 1941. године, затражиле да конзули Немачке напусте територију САД са образложењем да њихово присуство „штети благостању ове државе“.235 Основи престанка конзуларне функције наведени у члану 25. Конвенције нису лимитативне природе. Јасну индикацију у том смислу представља уводна реченица члана која каже да „функције конзула престају нарочито“, којој следује навођење три основа престанка конзуларне функције. Од основа везаних за личност конзула, неспорно је да, његова смрт доводи до престанка конзуларне функције. Неколико чињеница које су независне од личности конзула могу утицати на престанак конзуларне функције. Најпре нестанак државе, по правилу, доводи до престанка конзуларне функције. У пракси, међутим, нису непознати случајеви да држава пријема допушта рад конзула државе именовања која је престала да постоји. Након прикључивања Естоније, Летоније и Литваније у састав СССР-а, САД и Велика Британија, које нису признале анексију ове три државе, толерисале су рад конзулата те три државе на својој територији. Затим, трансфер дела територије државе пријема које је било конзуларно подручје државе именовања не утиче само по себи на статус конзула у држави пријема, мада је de facto функција конзула престала. Најзад, уколико у држави пријема дође до противуставне промене владе, коју држава именовања не признаје, онда „лице које је послато као конзул и коме је дозвољено да делује од стране непознатог режима или лице које је послато као конзул од стране непризнатог режима и коме је дозвољено да делује“ није конзул у строгом смислу речи.236 Разлог је што у оба случаја лице које делује као конзул није добило одобрење у форми егзекватуре које је елеменат појма конзула. Без егзекватуре лице одређено за конзула од државе именовања, у ствари, врши функције конзула без формалног, конзуларног статуса. Привилегије и имунитете које међународно право признаје конзулима такво лице може уживати једино на основу куртоазије или реципроцитета. 235 L. Lee, Quigley, op. cit., стр. 90. 236 Harward Research Draft, op. cit., стр. 240.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
169
На статус конзула не утичу ратно стање или војна окупација. Старо је правило међународног права да избијање рата не доводи ipso facto до престанка конзуларних односа, мада се ти односи у ратном стању суштински редукују како квантитативно, тако и квалитативно. Ни ратна окупација не утиче на постојање конзуларних односа. Разлог је природа ратне окупације – као фактичко стање она не дира у суверенитет територијалног суверена.
21.13. Разлика између дипломатске и конзуларне заштите Разлика између дипломатских и конзуларних функција је, у основи, веома суптилна. Општа разлика по којој су дипломатски представници надлежни у политичкој, а конзуларни у економској или комерцијалној области, данас је умногоме изгубила на уверљивости јер се и дипломатски баве развојем економских односа.237 Без обзира на преплитање дипломатских и конзуларних функција, постоји јасна разлика између дипломатске и конзуларне заштите као облика деловања те две врсте државних представника на заштити права и интереса домаћих правних и физичких лица. Разлика се темељи на различитим методима и нивоу на коме се предузима. Дипломатска заштита састоји се из позивања на одговорност друге државе, дипломатском радњом или другим начинима мирног решавања спорова, за штету проузроковану домаћем физичком или правном лицу међународним противправним актом.238 Код дипломатске заштите држава, у ствари, ступа у однос са државом штетником на међународном нивоу уместо оштећеног домаћег физичког или правног лица. Та врста супституције је неопходна, будући да физичка и правна лица, по правилу, не поседују способност да непосредно и ефективно покрену међународне механизме, било правне или дипломатске, у циљу заштите свог права или интереса vis-a-vis државе штетника. Дипломатска заштита је, у смислу међународног права, право а не обавеза државе. Да би је држава, међутим, вршила потребно је да оштећено физичко или правно лице исцрпе сва унутрашња правна средства државе штетника (local remedies rule). Конзуларна заштита је обавеза конзула, инхерентан елеменат саме функције конзула. Заштита права и интереса државе одашиљања и њених физичких и правних лица заједнички је именитељ свих функција конзула, сам разлог постојања установе конзуларног представништва. Остварује се за разлику од дипломатске заштите, на националном нивоу државе штетника у поступку пред њеним органима. Конзул се, у вршењу својих функција, не супституише уместо физичког или правног лица 237 Члан 5. Конвенције о дипломатским односима. 238 UN Doc. A/CN. 4/L. 684, 19. мај 2006.
170
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
државе именовања, већ пружа помоћ и потпору у радњама и поступцима које то лице покреће и води пред надлежним органима државе пријема. Отуда би се конзуларна заштита, барем у контексту својих инхерентних одлика, пре могла одредити као конзуларна помоћ и потпора. Елементе заштите stricto sensu садржи понајвише функција „заступања држављана државе именовања..., пред судовима или другим органима државе пријема“,239 мада је она супсидијарне природе – конзул је, наиме, врши када држављани државе именовања „због одсутности или из других разлога не могу благовремено бранити своја права и интересе, и подвргнута је унутрашњем праву државе пријема“. Конзулат, по правилу, доставља судска и вансудска акта само држављанима државе именовања. Осим тога, ова функција је ограничена ratione materiae на документе који се тичу грађанског поступка. Конзулати, такође, примају у депозит новац, документа и предмете који припадају држављанима државе именовања. Правна помоћ, укључујући и екстрадицију, обавља се, по правилу, путем дипломатских представништава. У новије време, међутим, нису непознати случајеви да се захтеви за екстрадицију шаљу посредством конзуларних представника (рецимо, земље Комонвелта или Мексико у односима са САД). У случајевима када захтеви за екстрадицију иду дипломатским путем, конзули могу имати извесну, по правилу, логистичку улогу. Рецимо, помоћ у аранжирању путних докумената и сл. Функције конзулата утврђене ставовима (ј) и (к) Конвенције, установљавајући јурисдикцију државе именовања над бродовима и ваздухопловима који имају њену националност, традиционалне су природе. Рецимо, веза између конзула и бродовља наглашена је већ у Consalato del Mare из 1279. године, једним од првих кодекса поморског права. Овлашћења конзула тичу се бродова који вију заставу државе именовања, а нађу се на одређеном конзуларном подручју. Аналогна овлашћења конзула постоје и у односу на ваздухоплове регистроване у држави именовања. Те функције обухватају, примера ради, контролисање и оверавање бродских папира, испитивање услова на бродовима у сврху примене прописа о пловидби; истрага у случајевима сумње да је на броду почињено кривично дело које није у надлежности судова државе пријема; решавање спорова између капетана и посаде брода, посебно оних који се тичу извршења уговора о раду; присуство истрагама које врше локални органи власти на броду или ваздухоплову, давање смерница за спасавање у случају хаварија и друге допуштене међународним правом и унутрашњим правом државе пријема. Екстензивне функције које су конзули дуго времена поседовали у односу на бродовље државе именовања, атрофирале су у последњим деценијама. Разлози су вишеструки. Примарни разлог је установљење Међународне поморске организације (IMO) чији је основни циљ поспешивање 239 Члан 5 (и) Конвенције о конзуларним односима.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
171
међународне сарадње у области поморског саобраћаја. Надлежности IMO у одређивању механизама за регулисање техничких питања бродарства ангажованог у међународној трговини и стандарда за безбедност и ефикасност поморске пловидбе непосредно утичу на обим одговарајуће конзуларне функције. Од утицаја су и проширење активности поморских унија, те преузимање извесних конзуларних функција од надлежних органа државе пријема и стандарди пословања осигуравајућих компанија.240 Ти разлози, међутим, не утичу на надлежности конзула које почивају на јавном интересу државе именовања, попут поступања у кривичним стварима које нису у надлежности државе пријема, вршења јурисдикције и контроле у административним, техничким и социјалним питањима над бродовима, када конзул наступа као државни чиновник у строгом смислу речи, заступник државе у вршењу њеног imperium-a.
240 Детаљно, L. Lee, Quigley, op. cit., стр. 296–299.
172
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ЛИТЕРАТУРА A. Wiebalck, ‘Abuse of the Immunity of Diplomatic Mail’ (1984) 10 SAfrYIL. A. Zeidman, ‘Abuse of the Diplomatic Bag: A Proposed Solution’ (1989–90) 11 Cardozo Law Review. A. Appadorai, Indian Diplomacy in a Shanging World, 1959. A. Đorđević, Diplomatski agenti i njihov međunarodnopravni položaj, Pravo, 1981. A. Đorđević, Konferencija u Beču o konzularnom pravu, Međunarodni problemi, 4/1963. Aleksandar Jelić, Savremeno diplomatsko pravo, 1978. B. Sen, A Diplomat’s Handbook of International Law and Practice, 1988. B. Babović, Dopunska pravila o zaštiti i neprikosnovenosti diplomatskih predstavnika, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, 2/1973. B. Babović, Konvencija o predstavljanju država u njihovim odnosima sa međunarodnim organizacijama univerzalnog karaktera. Godišnjak Instituta za međunarodnu politiku i privredu, 1975. Bogdan Babović, Kodifikacija pravila konzularnih odnosa i imuniteta, Istorijski pregled i problemi kodifikacije, 1957. Bogdan Babović, Savremeno konzularno pravo, 1978. B. S. Murty, International Law of Diplomacy: The Diplomatic Instrument and World Public Order. Ch. Lewis, State and Diplomatic Immunity, 1985. C. J. Lewis, State and Diplomatic Immunity, 1985. C. N. Ronning, Diplomatic Asylum: Legal Norms and Political Reality in Latin American Relations, 1965. D. Pindić, Stalne misije pri Ujedinjenim nacijama, Međunarodni problemi, 2/1967. D. B. Michaels, International Privilegies and Immunities, Hague, 1971. Dimitrije Pindić, Stalne misije pri Ujedinjenim nacijama, 1969. E. Denza, Diplomatic Law: Commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations, 3rd ed. OUP Oxford 2008. E. Denza, Diplomatic Law: Commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations, 2008. E. Vilariño Pintos, Curso de derecho diplomático y consular: Parte general y derecho diplomático, 3rd ed., Tecnos, Madrid 2007. E. Young, ‘The Development of the Law of Diplomatic Relations’, 1964, 40 BYBIL. E. A. Aleksandrov, Diplomatičeskoe i konsuljskoe pravo, 1978. E. L. Kerley, ’Some Aspects of the Vienna Conference on Diplomatic Intercourse and Immunities’ (1962) 56 AJIL. E. M. Satow’s Guide to Diplomatic Practice, 1979. G. Noll, ‘Seeking Asylum at Embassies: A Right to Entry under International Law? (2005) 17 IJRL 542–73. G. E., Do Nascimento e Silva, Diplomacy in International Law, Leiden, 1972. Georgi Trajkovski, Diplomatski protokol, 1990. Grant McClanahan, Diplomatic Immunity, Principles, Practices, Problems, 1989. G. S Goodwin-Gill and J. McAdam, The Refugee in International Law, 2007.
Спољашњи органи представљања државе на билатералној равни
173
H. Fox, ‘Enforcement Jurisdiction, Foreign State Property and Diplomatic Immunity’ (1985) 34 ICLQ. Harold Nicolson, Diplomacy, Washington, 1988. H.G. Schermers, ‘Diplomatic Immunity in Modern International Law’in E Dentera (ed.) Reflections on International Law from the Low Countries in Honour of Paul de Waart, Nijhoff, The Hague 1998. I. Roberts (ed.), Satow’s Diplomatic Practice, 2009. I. P. Bliščenko, Diplomatičeskoe pravo, 1990. J. Brown, ‘Diplomatic Immunity: State Practice under the Vienna Convention on Diplomatic Relations’ (1988) 37 ICLQ. J. Salmon, Manuel de Droit Diplomatique, 1994. J. G. Fennessy, The 1975 Vienna Convention on Representation of States in Their Relations to the International Organization of Universal Character, American Journal of International Law, 70/1976. J. C. Barker, The Protection of Diplomatic Personnel, 2006. Jelica Stefanović, Osobenosti diplomatske prakse razvijene u okviru Konferencije o bezbendosti i saradnji u Evropi, 1995. J. F. Addicott, ‘The Status of the Diplomatic Bag: A Proposed United States Position’ (1990–91). Jonathan Brown, Diplomatic Immunity, State Practice under Vienna Convention on Diplomatic Relations, International and Comparative Law Quarterly, 37/1988. J-P. Pancracio, Droit et institutions diplomatiques, 2007. L. Dembinski, The Modern Law of Diplomacy: External Missions of States and International Organizations, 1988. Lester Pearson, Diplomacy in the Nuslear Age, 1959. L. S. Frey and M. L. Frey, The History of Diplomatic Immunity, 1999. Ludwik Dembinski, The Modern Law of Diplomacy, 1988. M. Herdegen, ‘The Abuse of Diplomatic Privileges and Countermeasures not Covered by the Vienna Convention on Diplomatic Relations’ (1986) 46 ZaöRV.. M. Bartoš, Bečka konferencija o diplomatskim odnosima, Jugoslovenska revija za međunarodno pravo, 1/1961. M. Bartoš, Bečka konvencija o konzularnim odnosima, Jugoslovenska revija za međunarodno pravo, 2/1963. M. Bartoš, Evolucija diplomatskog prava, Međunarodna politika, 226/1961. M. Bartoš, Kodifikacija diplomatskog prava, Anali Pravnog fakulteta, Beograd, 3/1957. M. Bartoš, Konvencija o specijalnim misijama, Međunarodni problemi, 1/1970. M. Bartoš, Novi organi za međunarodno predstavljanje FNRJ, Međunarodna politika, 3/1953. Miodrag Mitić, Diplomatija, Beograd 1999. Miodrag Mitić, Diplomatske i konzularne funkcije, Beograd 1978. M. J. L. Hardy, Modem Diplomatic Law, 1968. Momir Stojković, Diplomatska istorija, 1988. N. Wagner H. Raasch and Pröbsti, Wiener übereinkommen über diplomatische Beziehungen vom 18. April 1961: Kommentar für die Praxis, Berliner WissenschaftsVerlag, Berlin 2007.
174
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
P. Cahier, Le Droit Diplomatique Contemporain, 1962. Philippe Cahier, Le droit diplomatique contemporain, 1964. Philippe Cahier-Luke Lee, Vienna Conventions on Diplomatic and Consular Relations, 1969. P. J. O’Keefe, ‘Privileges and Immunities of the Diplomatic Family’ (1976) 25 ICLQ 329– 50. R. Higgins, ‘The Abuse of Diplomatic Privileges and Immunities: Recent United Kingdom Experience’ (1985) 79 AJIL. R. Higgins, ‘UK Foreign Affairs Committee Report on the Abuse of Diplomatic Immunitiest and Privileges: Government Response and Report’ (1986) 80 AJIL. R. van Alebeek, The Immunities of States and their Officials in International Criminal Law and Internatinal Human Rights Law, 2008. R. P. Barston, Modern Diplomacy, 2006. Wilfried Jenks, International Immunities, 1961.
ПЕТИ ДЕО
СПОЉАШЊИ ОРГАНИ ПРЕДСТАВЉАЊА ДРЖАВЕ НА МУЛТИЛАТЕРАЛНОЈ РАВНИ 1. ПОЈАМ И КАРАКТЕРИСТИКЕ Под мултилатералном дипломатијом подразумева се представљање држава у њиховим односима са међународним организацијама и на конференцијама које сазивају међународне организације или се сазивају под њиховим окриљем. Право представљања у конкретном случају се, по правилу, признаје државама чланицама конкретне међународне организације, мада под извесним условима и државе нечланице, па и недржавни ентитети, могу поседовати то право. Сам израз „мултилатерална дипломатија“ више је дескриптивне природе него што изажава суштину тог облика дипломатског представљања. Наиме, основни однос се у конкретном случају успоставља између међународне организације, на једној страни, и државе, на другој страни. Другим речима, између организације и државе чланице успоставља се билатерални однос. Чињеница да се тај однос успоставља са већим бројем, ако не и са свим државама чланицама, не даје му, строго гледано, карактер мултилатералног односа. Мултилатерални је пре однос између држава чланица организације међусобно, а не однос између организације и чланице. У супротном би се и дипломатски односи државе А са државама Б, Ц, Д и Е могли назвати мултилатералном дипломатијом. Тзв. мултилатерална дипломатија је настала на таласу институционализације међународних односа, посебно настанка међународних организација. Сам живот и активност међународних организација немогуће је замислити без представника држава, будући да су међународне организације и средиште у коме државе чланице усклађују своје активности ради остваривања циљева и задатака међународне организације. Осим тога, успешан рад представника држава у међународној организацији претпоставља дипломатски статус представника држава јер међународне организације, као нетериторијалне јединке, раде на територији државе домаћина. Ова органска веза наглашена је и у уставним актима међународних организација. Рецимо, према члану 105 (2) Повеље: „Представници чланова УН и службеници Организације уживају: ... повластице и имунитете који су потребни да самостално обављају своје функције у вези с Организацијом.“ Осим уставних аката међународних организација, извори права представљања држава у међународним организацијам су и уговори са државом
178
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
домаћином и посебне конвенције којима се регулише статус међународне организације попут Конвенције о привилегијама и имунитетима УН од 1946. године. Године 1975. донета је Конвенција о прдстављању држава у њиховим односима са међународним организацијама универзалног карактера. Примена Конвенције није ограничена на представљање држава у њиховим односима са међународним организацијама универзалног карактера. Правила садржана у Конвенцији могу се примењивати и на односе држава и других међународних организација било као обичајна правила или на основу посебног споразума између држава и међународних организација које немају универзални карактер. У том смислу је и редигован члан 2. Конвенције. Већ су се претече модерних организација – речне комисије и административне уније – суочиле са питањем правног статуса представника држава у саставу тих тела. Рецимо, још 1826. године, Конвенцијом о контингентима Панамског конгреса утврђено је да представници влада у саставу Управне комисије уживају привилегије и имунитете у обиму који одговара привилегијама и имунитетима дипломата у билатералним мисијама.1 Сличан статус имали су чланови Међународне финансијске контролне комисије за Грчку из 1898, чланови Сталне комисије за Рајну основане немачко-француским споразумом из 1804. те чланови међународне комисије формиране Берлинским актом о пловидби Конгом из 1885. године.2 Такав статус имали су и стални службеници Европске комисије, која се на основу Париског уговора из 1856. године старала о пловидби Дунавом. Не мањи значај имала су и правила којима је уређиван правни положај сталних административних састава у унијама које су се бавиле поштом, телеграфом, мерама и теговима, железничким саобраћајем и сл. Сматра се, чак, да се у тим унијама ваљају тражити зачеци сталног представљања држава у међународним телима.3 Своје право значење сталне мисије добијају, међутим, у универзалним политичким организацијама – Друштву народа и Организацији УН. Томе су допринела два момента. С једне стране, позиција универзалних политичких организација у чијој надлежности су се нашла питања која посредно или непосредно дирају у виталне политичке, економске и социјалне интересе држава. С друге стране, талас демократизације међународног права који започиње управо Пактом Друштва народа. Чланом 7 (4) Пакта Друштва народа било је предвиђено да „представници држава и службеници Друштва народа када су ангажовани послом Друштва народа, уживаће дипломатске привилегије и имунитете“. Прва стална мисија у Друштву народа отворена је 1920, а већ 1937. године отворено је 36 сталних мисија.4 Југославија је сталну мисију при Друштву народа отворила 1926. године, а од 1924. године шеф дипломатске мисије у Берну био је истовре1 2 3 4
Члан 50 (1) Конвенције. J. Kunz: Privileges and Immunities of the International Organisations, 1947, no. 4, стр. 282. Ibidem, стр. 829–834. J. Siotis, Essai sur le Secretariat International, 1963, стр. 35–40.
Спољашњи органи представљања државе на мултилатералној равни
179
мено акредитован код генералног секретара Друштва народа у својству сталног делегата. Положај сталних мисија при Друштву народа није био регулисан на прецизан и потпун начин. Томе је у великој мери допринела и политичка позиција Швајцарске као стално неутралне државе. Правни оквир у којем је регулисан положај чланова сталних мисија утврђен је у основи одлуком швајцарске Владе од 21. августа 1922. године, који утврђују обавезе кантоналне Владе у Берну и генералног секретара Друштва народа5. Опште правило у систему Уједињених нација о положају сталних мисија садржано је у члану 105 (2) Повеље УН, којим се предвиђа да представници чланица УН и службеници Организације уживају привилегије и имунитете који су неопходни за независно вршење њихових функција у вези са Организацијом. Одредба је конкретизована Конвенцијом о привилегијама и имунитетима УН (1946). У резолуцији Генералне скупштине 257 А (III), једногласно усвојеној 3. децембра 1948. године, констатује се да је присуство сталних мисија у функцији остварења циљева и принципа УН и, посебно, служи одржавању неопходне везе између држава чланица и секретаријата у периоду између заседања различитих органа УН. Ради институционализације сталних мисија, у резолуцији се препоручује да пуномоћја сталним представницима држава издаје шеф владе или министар иностраних послова и доставља их генералном секретару. Од интереса је такође и Споразум о седишту УН закључен 1947. године. Мултилатерална дипломатија је нови, специфичан део corpus-a iurisa diplomaticus-a. Од билатералних дипломатских мисија разликује се по својој правној природи и, мада у знатно мањем обиму, по правном положају представника држава при међународним организацијама. Што се правне природе мултилатералне дипломатије тиче, основна разлика између билатералне и мултилатералне дипломатије произлази из разлика у правној природи субјеката између којих се релевантан однос успоставља. Код мултилатералне дипломатије реч је о односу између државе и међународне организације. Разлика у субјективитету држава и међународних организација се у конкретној ствари изражава у томе што у дипломатском односу између државе и међународне организације држава врши активно право посланства, а међународна организација пасивно право. Активно право посланства међународне организације врше спорадично и на ad hoc основи. Даље, с обзиром на то да су међународне организације, или барем координирајуће међународне организације, средиште у коме државе чланице усклађују своје акције ради остваривања утврђених циљева, представљање у међународној организацији обухвата и међусобно представљање чланица унутар организације или њених органа. Затим, како су међународне организације нетериторијални субјекти међународног права, у основни однос држава – међународна организација се у одређеној мери укључује и држава на чијој територији се налази седиште међународне организације. Тешко је, међутим, на основу те чињенице извући закључак да мултилатерална дипломатија представља тространи однос (држава чланица – међународна 5
Potter, Permanent Delegations to the League of Nations, 1930, str. 8.
180
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
организација – држава седишта организације) јер је мултилатерална дипломатија, како то јасно произлази из функција сталне мисије при међународној организацији, однос између државе чланице и међународне организације. Однос између међународне организације и државе седишта није, правно гледано, елеменат појма мултилатералне дипломатије већ је пре услов за нормално и успешно обављање задатака сталне мисије. У односу различитих и неједнаких субјективитета државе и међународне организације, мултилатерална дипломатија је дизајнирана према субјективитету међународне организације тако да њен оквир није суверенитет државе већ функционална надлежност организације.
2. КОНВЕНЦИЈА О ПРЕДСТАВЉАЊУ ДРЖАВА У ЊИХОВИМ ОДНОСИМА СА МЕЂУНАРОДНИМ ОРГАНИЗАЦИЈАМА УНИВЕРЗАЛНОГ КАРАКТЕРА (1975) У току кодификације правила о дипломатским односима, Комисија за међународно право Уједињених нација је на позив Генералне скупштине Уједињених нација, ставила питање представљања држава vis-á-vis универзалних међународних организација на свој дневни ред 1963. године. Коначни нацрт Конвенције Комисија је доставила Генералној скупштини 1971, а годину дана касније сазвана је дипломатска конференија у сврху усвајања Конвенције о представљању држава у њиховим односима са међународним организацијама универзалног карактера.6 Конвенција је снажно наслоњена на друге делове corpus iuris diplomaticus-a, посебно правила Конвенције о привилегијама и имунитетима Уједињених нација (1946) и Конвенцију о привилегијама и имунитетима специјализованих агенција (1947). Ова чињеница је посебно значајна јер правилима Конвенције даје виталност коју би, иначе, тешко имала јер до данашњег дана није ступила на снагу. Са становништа правне природе, правила Конвенције се могу поделити у две групе. Једну групу чине правила која се тичу сталних мисија. Она су, углавном, израз обичајног међународног права и, као таква, делују erga omnes. Другу групу чине правила Конвенције о посматрачима при органима УН и делегацијама при органима међународне организације. Она нису добила општу подршку и великим делом су lex ferenda. Правни статус ових правила узроковао је оштар сукоб између држава у којима су седишта међународних организација – Аустрије, САД, Велике Британије и Швајцарске – и држава именовања, посебно оних из групе земаља у развоју и бивших социјалистичких држава. Потоње, бројчано надмоћне, изгласале су Конвенцију, против које су, међутим, биле све наведене државе у којима се налазе седишта међународних организација. Опозиција држава 6
Res. 2966 (XXVII), 14. децембар 1972.
Спољашњи органи представљања државе на мултилатералној равни
181
седишта међународних организација тицала се, углавном, примене правила Конвенције о дипломатским односима о имунитетима дипломатског представништва и личних имунитета дипломатских представника на посматраче при органима Уједињених нација и делегације при органима међународних организација или конференције. Две су маркантне разлике између Конвенције о представљању држава и Конвенције о дипломатским односима. За разлику од Конвенције о дипломатским односима и Конвенције о специјалним мисијама, Конвенција о представљању држава у њиховим односима са међународним организацијама универзалног карактера не садржи правило о проглашењу представника државе за persona non grata. У случају да лице које ужива имунитет озбиљно и очигледно крши кривично законодавство државе седишта, држава именовања је дужна да се одрекне имунитета или да односно лице опозове.7 У исто време, Конвенцијом је предвиђено да се било која њена одредба не може тумачити у смислу забране држави седишта „да предузима све мере које су потребне за заштиту њених интереса“.8 Неједнак је статус просторија које користи делегација. Наиме, док приватни смештај делегације, осталих делегата и чланова дипломатског особља делегације при органима међународне организације и на конференцијама ужива, на основу Конвенције, „неприкосновеност и заштиту“9, званичне просторије, због правне празнине Конвенције, немају такав статус. Ова крупна и изненађујућа разлика између статуса званичних и приватних просторија делегације резултат је сукоба поменуте две групе држава на Конференцији. Конвенција о представљању држава у њиховим односима са међународним организацијама универзалног карактера (1975) разликује три облика мултилатералне дипломатије: а) сталне мисије при међународним организацијама; б) представнике држава на међународним конференцијама које сазива међународна организација или се сазивају под њеним окриљем; в) посматрачке мисије држава нечланица.
3. СТАЛНЕ МИСИЈЕ ПРИ МЕЂУНАРОДНИМ ОРГАНИЗАЦИЈАМА Успостављање сталних мисија при међународној организацији је право, а не обавеза државе чланице. Држава чланица успоставља сталну мисију при међународној организацији једностраним актом у форми нотификације надлежном органу организације, будући да право на успостављање 7 8 9
Члан 77 (2) Конвенције. Члан 77 (4) Конвенције. Члан 59 (1) Конвенције.
182
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
мисије произлази из чланства у међународној организацији. Нотификација треба да садржи релевантне чињенице које се тичу именовања чланова мисије, положаја, звања и ранга, те податке о члановима домаћинства и другим лицима ангажованим у сталној мисији.10 Држава чланица акредитује представнике у међународној организацији слањем акредитивних писама надлежном органу међународне организације. По правилу, под надлежним органом се подразумева генерални секретар или директор међународне организације. Важно је, међутим, напоменути да представници државе нису акредитовани код надлежног органа већ код организације као такве. У супротном, подразумевало би се право надлежног органа да врши одговарајућу контролу и право да одбије личности које је држава чланица поставила. Такво право, међутим, државе чланице не признају.11 Акредитивна писма шефа мисије дају шеф државе, председник владе, министар иностраних послова или, уколико је то правилима организације дозвољено, други надлежни органи државе именовања.12 У пракси се под „другим надлежним органима државе именовања“ сматрају шефови одговарајућих ресора (рецимо, министар здравља за Светску здравствену организацију или министар транспорта за Организацију за међународно цивилно ваздухопловство). Састав и организација сталне мисије при међународној организацији одговара, mutatis mutandis, дипломатским мисијама које једна држава акредитује код друге државе. Дакле, мисију, осим шефа мисије, сачињава и дипломатско особље, административно и техничко особље и послужно особље.13 Број особља мисије не треба да прелази оквире разумног и нормалног с обзиром на функцију Организације, потребе дотичне мисије и на околности и услове у држави.14
3.1. Функције сталне мисије Конвенција утврђује неколико главних функција сталних мисија: 1. Представљање државе именовања при међународној организацији. Држава чланица, посредством представничке функције сталне мисије, комуницира са Организацијом и њеним органима. Мисија, а посебно њен шеф, говоре и предузимају радње у име и за рачун државе која их је именовала. 2. Одржавање веза између државе именовања и организације. Могло би се рећи да је ово основна, специфична функција сталне мисије при међународној организацији. Суштина ове функције може се изразити на примеру УН као „одржавање везе са Секретаријатом Уједињених нација на трајној основи, извештавање о ранијим састанцима, предвиђање будућих састана10 11 12 13 14
В. детаљно: Perrenoud, Régime des privilèges des missions diplomatiques et des organisations internationales en Suisse, стр. 60. и даље. Члан 15. Конвенције. L. Gross, „Immunities and Privileges of Delegations to the United Nations“, International Organization, vol. XVI, no. 3, 1962, стр. 491. Члан 10. Конвенције. Члан 13. Конвенције.
Спољашњи органи представљања државе на мултилатералној равни
183
ка и делање у смислу канала комуникације те центра за прикупљање информација за односе њихове државе са Уједињеним нацијама“.15 3. Вођење преговора са Организацијом и у оквиру Организације. Ради се о класичној дипломатској функцији аналогној функцији преговарања дипломатских представника. Шеф сталне мисије при међународној организацији поседује ограничено претпостављено пуномоћје, тј. може водити преговоре и предузимати извесне радње у вези са закључењем уговора на основу функције коју обавља. 4. Упознавање са делатношћу Организације и подношење извештаја о томе влади државе именовања. Конкретна функција је, у основи, обухваћена општом функцијом одржавања везе између државе именовања и Организације. Ова функција сталне мисије је широко одређена. Она има два вида. С једне стране, подразумева непосредно учешће сталне мисије у раду пленарног органа међународне организације и у изборним органима Организације у којима је држава именовања заступљена. С друге стране, када се ради о Уједињеним нацијама, у односу на активност изборних органа у којима држава именовања није заступљена, ова функција сталне мисије се поклапа са упознавањем државе именовања са делатношћу органа на основу чињеница прикупљених посредно. 5. Заштите интереса државе именовања у односу на Организацију. Реч је о класичној дипломатској функцији која је у конкретном случају умањена за конзуларне функције и посебно дипломатску заштиту. Функција заштите интереса државе именовања је, дакле, ограничена функционалном надлежношћу Организације. 6. Рад на остваривању циљева и начела Организације сарадњом са Организацијом и у оквиру Организације. Олакшице, привилегије, имунитети сталне мисије се, попут оних који се тичу дипломатских представника, могу поделити на две групе: а) олакшице, привилегије и имунитети сталне мисије и б) олакшице, привилегије и имунитети чланова сталне мисије. У оба вида постоји суштинска сличност, добрим делом и идентичност, између привилегија и имунитета сталних мисија и класичних дипломатских привилегија и имунитета. Уосталом, уговори о седишту међународних организација практично без изузетка садрже одредбу по којој стални представници држава чланица уживају привилегије и имунитете аналогне онима које поседују акредитовани дипломатски представници. Могуће је утврдити само неколико специфичности привилегија и имунитета представника држава при међународној организацији. Најпре, правни основ привилегија и имунитета представника држава при међународној организацији је искључиво функционалне природе. У том смислу индикативан је и члан 105 (2) Повеље који привилегије и имунитете представника држава у Организацији УН везује за „независно обављање њихових функција у вези са Организацијом“. Надаље, поштовање привилегија 15
Члан 14. Конвенције.
184
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
и имунитета представника државе при међународној организацији није само интерес државе одашиљања већ и међународне организације. У дискусијама које су вођене на 22. заседању VI комитета Генералне скупштине снажно је наглашено да сама Организација има интерес да представници држава у пуној мери уживају привилегије и имунитете.16 Правни интерес уз поштовање привилегија и имунитета представника при међународној организацији држава именовања, дакле, дели са међународном организацијом. У том смислу постоји и обавеза надлежних органа Организације, посебно административних и извршних органа, да воде рачуна о поштовању привилегија и имунитета представника држава од стране органа државе седишта.
4. ДЕЛЕГАЦИЈЕ ПРИ ОРГАНИМА МЕЂУНАРОДНЕ ОРГАНИЗАЦИЈЕ И НА КОНФЕРЕНЦИЈАМА Конвенција на широк начин утврђује право држава да упуте делегацију у орган међународне организације или на конференцију у складу са правилима Организације. У наведеној одредби Конвенције реч „држава“ користи се у генеричком значењу, тако да обухвата државе чланице и државе нечланице. Одашиљање делегација у орган међународне организације је, по правилу, резервисано за државу чланицу. Право државе нечланице да упути делегацију у орган Организације се посебно стипулише уставним актом Организације (примера ради, држава нечланица УН, ако је страна у спору који разматра Савет безбедности, биће позвана да учествује без права гласа у расправљању о томе спору на основу члана 32. Повеље УН). Делегација коју држава-чланица упућује у орган међународне организације је, по својој природи, привремена, временски ограничена мисија, за разлику од сталне мисије при међународној организацији. Правни положај такве мисије уређен је Конвенцијом о привилегијама и имунитетима УН (1946). У Конвенцији се предвиђа да представници држава чланица при главним и помоћним органима УН уживају за време вршења дужности, као и у току путовања у место или из места где се одржава састанак, дипломатске привилегије и имунитете. У том погледу, дакле, нема материјалне разлике између статуса делегација при органима међународне организације и на конференцијама, на једној, и сталних мисија при међународној организацији, на другој страни. То посебно важи за Конвенцију о представљању држава у њиховим односима са међународним организацијама универзалног карактера (1975) која тежи њиховом изједначавању у погледу правног положаја. Штавише, одредбе Конвенције се непосредно примењују и на делегације држава нечланица при органима међународне организације. 16
YILC, 1968, vol. II, стр. 134.
Спољашњи органи представљања државе на мултилатералној равни
185
Конвенцијом17 је утврђено да представници држава чланица при главним и помоћним органима УН поседују следеће привилегије и имунитете: а) имунитет од личног хапшења или задржавања или заплене њиховог личног пртљага, као и уколико се тиче њиховог деловања у својству представника, сваки судски имунитет; б) неприкосновеност свих писмена и докумената; в) право употребе шифре као и право примања докумената или преписке по куриру или у запечаћеним вализама: г) ослобођање за њих и њихове брачне другове свих ограничења усељавања, свих формалности пријављивања странаца и обавеза националне службе у земљама које они посећују или кроз које пролазе вршећи своје функције; д) исте олакшице у погледу монетарних или девизних прописа које су дате представницима страних влада који се налазе у привременој званичној мисији; ђ) исте имунитете и олакшице у погледу њиховог личног пртљага, као што имају и дипломатски агенти и е) оне привилегије, имунитете и олакшице који нису у опреци са горе изложеним а које уживају дипломатски агенти, изузев права тражења ослобађања од царине на увезене предмете, изузев оних који чине саставни део њиховог личног пртљага, трошарина, или прометних такса на увезене предмете.18 Конференције које сазива међународна организација, као и конференције које се одржавају под окриљем УН, имају посебан, аутономан правни статус, будући да представљају конференције држава. Правни положај делегација држава чланица на конференцијама утврђен је Конвенцијом о привилегијама и имунитетима УН, која је послужила као модел и за одговарајућа правила у другим међународним организацијама. Одредба о дипломатском статусу представника држава чланица при главним и помоћним органима УН односи се и на представнике држава на конференцијама које сазивају УН. Конвенција о представљању држава у њиховим односима са међународним организацијама универзалног карактера доноси елеменат прогресивног развоја, с обзиром да привилегије и имунитете које уживају представници држава чланица на међународним конференцијама проширује и на представнике држава нечланица. Представници држава нечланица на међународним конференцијама могу дипломатске привилегије и имунитете стећи и посредно, ако је реч о дипломатским представницима нечланице акредитованим на територији државе седишта међународне организације.
5. ПОСМАТРАЧИ ПРИ ОРГАНИМА УН И НА КОНФЕРЕНЦИЈАМА Државе нечланице развиле су праксу упућивања посматрача у седиште УН у Њујорку и њену канцеларију у Женеви. Ratio слања сталних посматрача је у уважавању улоге УН и жељи државе одашиљања да се упозна 17 18
Одељак 11. члан IV – Представници чланица. UNPS, vol. I, Службени лист СФРЈ, broj 20/1950.
186
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
са активностима Организације које, директно или индиректно, могу имати последице по њихове интересе. Прва земља која је упутила сталне посматраче у седиште Организације УН била је Швајцарска још 1946. године. Ту праксу су следиле и друге државе које у том моменту нису биле чланице Организације попут Аустрије, Финске, Италије и Јапана. Сталне посматраче у Организацији имале су и Савезна Република Немачка, Монако, Република Кореја, Сан Марино и Република Вијетнам. Још шездестих година прошлог века Света столица је, такође, поставила сталне посматраче у Њујорку и Женеви. Институт сталних посматрача при Организацији УН настао је у самој пракси Организације. Повеља УН, а ни Споразум о седишту Организације, не предвиђају сталне посматраче.19 Пракса САД као државе у којој је смештено седиште Организације варирала је с обзиром на то да није имала чврсто упориште ни у наведеним међународним инструментима а ни у законским прописима. Понекад се пракса руководила и политичким резоном. Рецимо, ДР Немачкој дуже времена није било допуштено да отвори сталну посматрачку мисију у Њујорку, мада је СР Немачка претходно отворила такву мисију. Конвенцијом о представљању држава у њиховим односима са међународним организацијама уносе се две новине у материју посматрача при органима међународне организације. Прво, Конвенција утврђује право држава нечланица да упућују делегације посматрача у орган или на конференцију у складу са правилима Организације.20 Друго, Конвенција изједначује статус посматрача држава нечланица са делегацијама држава чланица при органима међународне организације. Тако су и посматрачи при међународним организацијама у погледу свог правног статуса постали интегрални део corpus-а juris-а diplomaticus-a. Део IV Конвенције насловљен са „Делегација посматрача при органима и на конференцијама“ састоји се, у ствари, из два члана. Члан 71. – слање делегације посматрача – утврђује одговарајуће право државе нечланице, а члан 72. стипулише да се одредбе чл. 43. до 70. Конвенције односе на посматраче. Уз члан 42. којим се регулише упућивање делегације у органе међународне организације, наведени чланови Конвенције чине део III Конвенције – „Делегације при органима и на конференцијама“. Ова чињеница речито говори о томе да су редактори Конвенције повукли знак једнакости у правном положају између делегација при органима међународне организације и посматрачким мисијама. Конвенција не регулише сталне посматрачке мисије недржавних ентитета које су се конституисале у пракси Организације УН. У пракси УН установљено је неколико категорија посматрачких мисија недржавних ентитета: 1) посматрачке мисије специјализованих агенција чија је веза са Организацијом успостављена на основу чланова 57. и 63. По19 20
В. детаљније: United Nations Juridical Yearbook 1962. (ST/LEG/8), fas. 2, стр. 236. Члан 71. Конвенције.
Спољашњи органи представљања државе на мултилатералној равни
187
веље УН; 2) посматрачке мисије владиних организација који статус стичу на основу резолуције Генералне скупштине попут Арапске лиге, Европске економске заједнице, Исламске конференције, Азијско-афричког правног консултативног комитета итд.; 3) посматрачке мисије народноослободилачких покрета који статус стичу на основу посебне резолуције Генералне скупштине УН (PLO – Res 3237 (XXXI) – SWAPO – Res 31/152) уколико су признати од Организације афричког јединства; 4) посматрачи извесних невладиних организација који располажу јавноправним овлашћењима као што су Међународни комитет Црвеног крста или Малтешки витешки ред. Активности посматрачких мисија су широке и разноврсне. Не могу, међутим, да учествују у гласању нити да подносе предлоге мериторне или процедуралне природе.
188
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ЛИТЕРАТУРА A. El-Erian, ‘La conférence et la Convention sur la représentation des Etats dans leurs relations avec les organisations internationales (Un aperçu général)’ (1975) XXI AFDI. D. B. Michaels, International Privilegies and Immunities, Hague 1971. Dimitrije Pandić, Specijalne misije u savremenim međunarodnim odnosima, 1985. Dimitrije Pandić, Stalne misije pri Ujedinjenim nacijama, 1969. H. F. Köck, ‘Multinational Diplomacy and Progressive Development of International Law: The Vienna Convention of March 14, 1975’ (1977) 28 Österreichsche Zeitschrift für Öffentliches Recht und Völkerrecht. Ignaz Seidl-Hohenveldern, Das Recht der Internationalen Organisationen einschlislich der Supranationalen Gemeinschaften, 1984. Jelica Stefanović, Osobenosti diplomatske prakse razvijene u okviru Konferencije o bezbednosti i saradnji u Evropi, 1995. J. G. Fennessy, ‘The 1975 Vienna Convention on the Representation of States in Their Relations with International Organizations of a Universal Character’ (1976) 70 AJIL. J-P. Rittes, ‘La conférence et la Convention sur la représentation des Etats dans leurs relations avec les organisations internationals: Quelques questions particuliéres’ (1975) XXI AFDI. M. M. Maksudov, Meždunarodno-pravovoj status postojanih predstaviteljstva gosudarstv pri meždunarodnih organizacijah univerzaljnogo haraktera, 1986. M. Mitić – S. Đorđević, Diplomatsko i konzularno pravo, 2007. Michael H. Ryan, The Status of Agents on Special Missions in the Customary International Law, Canadian Yearbook of International Law, 16/1978.
ШЕСТИ ДЕО
ПРЕДСТАВЉАЊЕ ДРЖАВА ПУТЕМ ОРГАНА ДРУГИХ ДРЖАВА Сила заштитница у дипломатском праву Види напред, стр. 139.
Сила заштитница у хуманитарном праву Од силе заштитнице у дипломатском праву треба разликовати силу заштитницу у хуманитарном праву. У хуманитарном праву под силом заштитницом се подразумева неутрална држава која у оружаном сукобу између држава обавља функције: а) штити интересе једне стране у оружаном сукобу, посебно оне који се тичу ратних заробљеника, рањеника и цивилног становништва те стране и б) надгледа примену четири Женевске конвенције о заштити жртава рата из 1949. године,1 в) пружа добре услуге у случају разлика у тумачењу женевских конвенција између страна у сукобу и, г) представља канал за комуникацију између страна у сукобу. Женевске конвенције предвиђају да се државе уговорнице могу споразумети да „вршење задатака које ова Конвенција поставља силама заштитницима повере једној организацији која пружа сва јемства за непристрасно и успешно спровођење тих задатака у дело“.2 У пракси та улога се поверава Међународном црвеном крсту. За обављање дужности силе заштитнице неопходна је сагласност стране чије интересе сила заштитница штити. Друга страна у сукобу је дужна да у највећој мери олакша активности силе заштитнице. У име силе заштитнице, надлежности које су јој додељене конвенцијама обављају, осим њеног дипломатског и конзуларног особља, и делегати које именује из реда својих држављана или држављана других неутралних држава. 1
2
I – Конвенција о побољшању судбине рањеника и болесника у сувоземном рату, II – Конвенција о побољшању судбине рањеника, болесника и бродоломника у поморском рату; III – Конвенција о поступању са ратним заробљеницима и IV – Конвенција о заштити цивилног становништва за време рата. Заједнички члан 10 I, II и III Конвенције и члан 11 IV конвенције.
192
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Чланови дипломатског и конзуларног особља силе заштитнице и именовани делегати овлашћени су да посете сва места у којима се налазе лица заштићена конвенцијама. Могу слободно разговарати са заштићеним лицима без присуства силе у чијој су власти, а посете као и њихово трајање не могу, по правилу, бити ограничени. Установљење силе заштитнице је у Женевским конвенцијама правна обавеза страна у сукобу.3 На то јасно упућује наводна реченица заједничког члана 8 I, II и III Конвенције и члан 9 IV конвенције који утврђује да: „Ова Конвенција ће се примењивати уз суделовање и под надзором Сила заштитница...“ (подвукао М. К.). Ефективна активност силе заштитнице је, међутим, релативизована одредбом I и II конвенција која предвиђа да рад силе заштитнице може бити привремено ограничена у случају „императивних војних разлога“.4 У пракси стране у сукобу се неретко позивају на разлоге безбедности као основ ускраћивања или ограничавања силе заштитнице.
Заједничко заступање Члан 6. Конвенције о дипломатским односима предвиђа да: „Више држава могу акредитовати исто лице у својству шефа мисије у некој другој држави, осим ако се томе не противи држава код које се акредитује.“ Овој пракси прибегавају неке микродржаве било из субјективних или објективних разлога. Под микродржавама подразумевамо формално суверене државе које одликује мала територија и незнатно становништво. У Европи се микродржавама сматрају Ватикан, Сан Марино, Мароко, Андора, Малта и Лихтенштајн. Као најмања се сматра Ватикан, који има нешто преко 800 становника који живе на 0,44 km2. Ван Европе има их преко 30, углавном, у Афирици, Индијском океану, Карибима и јужном Пацифику.5 Разумљиво је да већина микродржава не учествује у међународној дипломатији на једнак начин и у једнакој мери као веће и велике државе, било због недостатка средстава и квалификованог дипломатског кадра (субјективни разлог) или одсуства политичког интереса (објективни разлог). Код заједничког заступања микродржава разликујемо два случаја: а) када две или више држава заједнички именује дипломатског представника – тако су, рецимо, Антигва и Барбуда, Доминика, Гренада, Свети 3
4 5
Конвенција о поступању са ратним заробљеницима из 1929. године, која је први међународни инструмент који предвиђа институт силе заштитнице, њено установљење је препуштала диспозицији страна у сукобу. Члан 8 I и II конвенције. Неке микродржаве воде живу дипломатску активност. Ватикан има дипломатске односе са Малта има 21 дипломатску мисију широм света, које покривају 56 земаља и осам међународних организација. – Ministry of Foreign Affairs, Malta, 16. август 2001. http://www.foreign. gov.mt. Пуноправни је члан Европске уније. Све остале микродржаве су у специјалним односима са Унијом.
Представљање држава преко органа других држава
193
Китс и Невис, Света Луција и Свети Винсент акредитовале заједничког високог представника у Канади6 и б) када микродржава повери некој другој држави да у њено име обавља дипломатске са трећом државом. Рецимо, Уговор између Лихтенштајна и Швајцарске од 1919. или Уговор између Италије и Сан Марина од 1931. године. Од новијих примера, може се навести Уговор између Холандије и Луксембурга из 1964. године. Уговором су предвиђена два моделитета заједничког заступања: а) да дипломатски представник Холандије буде акредитован и од Луксембурга и б) да дипломатски представник Холандије у трећој земљи преузме заступање Луксембурга. Такав је и Уговор између Западне Самое и Новог Зеленда, на основу кога Нови Зеланд делује као посредник у комуникацији Западне Самое са трећим државама и међународним организацијама, представља Западну Самоу на међународним конференцијама и врши дипломатску и конзуларну заштиту самоанских држављана у иностранству.
6
Europa World Year Book, 2001, стр. 941.
194
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ЛИТЕРАТУРА A. Schou, A. Brundtland, Small States in International Relations, 1993. G. Beridge, International Politics: States, Power and Conflict since 1945, 1997. G. Perazić, Međunarodno ratno pravo, 1968. S. Harden, Small is Dangerons: Micro States in a Macro World, 1985. Z. Vučinić, Međunarodno ratno i humanitarno pravo, 2006.
СЕДМИ ДЕО
ОРГАНИ ДРЖАВЕ У МАТЕРИЈИ МЕЂУНАРОДНОПРАВНЕ ОДГОВОРНОСТИ ДРЖАВЕ ОРГАНИ ДРЖАВЕ У МАТЕРИЈИ ОДГОВОРНОСТИ ЗА ПРОТИВПРАВНЕ АКТЕ Представљање државе у међународним односима поверено је релативно малом броју органа државе. Ову страну представљања државе могли бисмо назвати позитивним представљањем у смислу овлашћења одређених државних органа да преузимају права и обавезе у име државе у међународним односима. Ствар је значајно другачија у материји одговорности државе за противправне акте, нечему што би у конкретном случају могли назвати негативним представљањем државе. У светлости кодификације чланова о одговорности државе,1 држава одговара за знатно шири круг органа. Према члану 4. Правила о одговорности држава за противправне акте по међународном праву, држава одговара за радње својих органа. „1. Радња неког органа ће се сматрати актом државе по међународном праву, независно од тога, да ли тај орган обавља законодавну, извршну, судску или неку другу функцију, независно од положаја који тај орган заузима у организацији државе, и независно од тога да ли је у питању орган централне власти или неке територијалне јединице државе. 2. Органом ће се сматрати свако лице или тело које има тај статус по унутрашњем праву државе“. Дакле, орган државе у сврхе међународно-правне одговорности сматра се сваки de iure орган државе, без обзира на природу органа и његово место у државној структури. Ово правило је обичајне природе потврђено у арбитражној пракси. У случају Moses v. Mexico истакнуто је да: „Службеник или лице у власти представља своју владу pro tantо, владу која је у међународном смислу скуп службеника и људи у власти“.2 Притом је ирелевантно да ли је државни орган деловао у оквиру својих овлашћења, тј. држава је одговорна и у случају ако државни орган делује ultravires.3 1 2 3
UN 1LC Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrengful Acts (2001), GAOR 56th Session, Supp. 10, 43. Moses v. Mexico, Mexico-United States Mixed Claims Commission (1871), Moore, International Arbitrations, vol. 3, стр. 3127, 3129. Caire case, R.I.A.A., vol. V, стр. 516; Vélascez – Rodriquez case, I.L.R., vol. 95, стр. 296.
198
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Осим тога, држава, под извесним условима, може бити одговорна и за акте својих de facto органа. Под de facto органима државе подразумевају лица или групе лица која „поступају по упутствима државе, или су под њеним руководстом или контролом“.4 Да би се противправна радња лица или групе лица могла приписати држави, неопходно је да је држава поседовала релевантну меру контроле над тим лицима. О каквој контроли је реч установио је Међународни суд правде у случају Никарагва: „Да би ова радња произвела правну одговорност САД, морало би се у принципу доказати да је ова држава имала ефективну контролу над војним и паравојним операцијама у току којих је дошло до наводних кршења права.“5
4 5
Члан 8. Радња којом управља или контролише држава I.L.C. Articles on State Responsibility, G.A.O.R., 56th Session, Supp. 10. Military and Paramilitary ActiviWes in and against Nicaragua, ICJ Reports 1986, стр. 65. Критеријум је реафирмисан у Case concerning Application of the Convention on the Prevention and Punisment of the Crime of Genocide, ICJ Reports 2007, paras. 399–400.
Органи државе у материји међународно-правне одговорности државе
199
ЛИТЕРАТУРА Atlarn, H., „International Liberation Movements and International Responsibility“, in B. Simma & M. Spinedi (eds.), United Nations Codification of State Responsibility, 1987. Barboza, J., „Necessity, Revisited in International Law“, in J. Makarezyk (ed.), Essays in International Law in Honour of Judge Manfred Lachs (The Hague, Nijhoff, 1984). Barnhoorn, L. & Wellens, K.C. (eds.), Diversity in Secondary Rules and the Unity of International Law, 1995. Bederman, D. J., „Contributory Fault and State Responsibility“, Virginia Journal of International Law, vol. 30 (1990), p. 335. Bleckmann, A., „The Subjective Right in Public International Law“, German Yearbook of International Law, vol. 28 (1985). Boed, R., „State of Necessity as a Justification for Internationally Wrongful Conduct“, Yale Human Rights and Development Law Journal, vol. 3 (2000), p. I. Boelart-Suominen, S., „Iraqi War Reparations and the Laws of War: A Discussion of the Current Work of the United Nations Compensation Commission with Specific Reference to Enviromental Damage during Warfare“, Austrian Journal of Public and International Law, vol. 50 (1996), p. 225. Boisson de Chazournes, L. A., Les contre-mesures dans les realtions internationales économiques, 1992. Bowett, D. W., „State Contracts with Alicns: Contemporary Developments on Compensation for Termination or Breach“, B.Y.I.L., vol. 59 (1988), p. 49. Combacau, J. & Atland, D., ‘Primary’ and Şecondary’ Rules in the Law of State Responsibility: Categorizing International Obligations’, Netherlands Yearbook of Internatonal Law, vol. 16 (1985). „Complicity in the Law of International Responsibility“, Revue belge de droit international, vol. 29 (1996), p. 370. Condorelli, „L ‘imputation á l’Etat d’un fait internationalement ilicite: solutions clasiques et nouvelles tedances“, Recueil des cours, vol. 189 (1984-VI) Cottereau, G., „Systéme juridique et notion de responsabilité, in Société francaise pour le droit International Colloque du Mans: la responsabilité dans le systéme International, 1991. De Hoogh, A. J. J., Obligations Erga Omnes and International Crimes: A Theoretical Inquiry into the Implementation and Enforcement of the International Responsibility of States, 1996. „International Crimes and Collective Security“ in: K. C. Wellens (ed.), International Law: Theory and Practice, Kluwer, The Hague, 1998, p. 237. Frowcin, J. A., „Collective enforcement of International obligations“, Z.a.ö. R.V., vol. 47 (1987). Gaja, G., „Obligations Erga Omnes, International Crimes and Jus Cogens: A Tentative Analysis of Three Related Concepts“, in J. H. H. Weiier, A. Cassese & M. Spinedi (eds.), International Crimes of State: A Critical Analysis of the I.L.C.’s Draft Aticle 19 on State Responsibility, 1989, p. 151. Garcia Amador, F. V., „State Responsibility – Some New Problems“, Recuel des cours, vol. 94 (1958-II), p. 365.
200
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Garcia Amador, F. V., Sohn, L. & Bahter, R. R. Recent Codifation of the Law of State Responsibilitry for Injuries to Aliens, (Dobbs Ferry, N.Y., Oceana, 1974. Gattini, A., „La notion de faute á la lumiére du projet de convention de la Commission du droit international sur la responsabilité. European Journal of International Law, vol. 3 (1992), p. 253. „General Theory of Obligations under Public International Law“, German Yearbook of International Law, vol. 38 (1995). Gilbert G., „The Criminal Responsibility of States“, I.C.L.Q., vol. 39 (1990), p. 345. Gotanda, J. Y., Supplemental Damages in Private International Law, Kluwer, The Hague 1998. Gowlland-Debbas, V., Collective Responses to Illegal Acis in International Law, United Nations Action in the Question of Southern Rhodesia, Dordrecht, Nijhoff, 1990. Graefraht, B., „Responsibility and damage caused: relations between responsibility and damages“, Recuel des cours, vol. 185 (1984-II), p. 95. Gray, C., Judicial Remedies in International Law, Clarendon Press, Oxford, 1987. Greig D.W., „Reciprocity, Proportinality and the Law of Treaties“, Virginia Journal of International Law, vol. 34 (1994), p. 295. Hahn, H., Die einseitige Aussetzung von GATT-Verpifichtungen als Repressalie (Berlin, Springer, 1996). Hauriou, A., „Les dommages indirects dans les arbitrages internationaux“, R.G.D.I.P., vol. 31 (1924), p. 209. Higgins, R., „Time and the Law“, I.C.L.Q., vol. 46 (1997), p. 501. Huber, M., „Die kriegsrechtlichen Vertáge und die Kriegsraison“, Zeilschrift für Völkerrecht, vol. 7 (1913), p. 351. Hutchinson D.N., „Solidarity and Breaches of Multilateral Treaties“, B.Y.I.L, vol. 59 (1988), p. 151. „La responsabilité ‘causale’á la Commission du Droit International“, a.f.d.i., vol. 34 (1988). „La riparazione dci danni di gucrra causati dall“Iraq“, Rivista di diritto internazionale, vol. 76 (1993), p. 1000. „Le réglement des différends en matiére de responsabilité internationale des Etats: quelques remarques candides sur le débat á la CDI“, European Journal of International Law, vol. 5 (1994). „Legal Consequences for International Law Enforcement in Case of Security Council Inaction“, in: J. Delbrück (ed.), The Future of International Law Enforcement, New Scenarios – New Law? 1993. Ripihagen, W., „State Responsibility: New Theories of Obligation in Interstate Relations“, in: R. Macdonald & D. Johnston (eds.), The Structure and Process of International Law: Essays in Legal Philosophy Doctrine and Theory, 1983. Romano, C. P. R., „Woe to the Vanquished? A Comparison of the Reparation Process after World War I, 1914–18 and the Gulf War, 1990–1“, Austrian Review of International and European Law, vol. 2 (1997), p. 361. Roscnne, S. (ed.), The International Law Commission’s Draft Articles on State Responsibility Articles 1–35, 1991. Rosenstock, R., „An International Criminal Responsibility of States?“, in: International Law on the Eve of the Twenty-first Century: Views form the International Law Commission, 1997.
Органи државе у материји међународно-правне одговорности државе
201
Sachariew, K., „State Responsibility for Multilateral Treaty Violations: Identifying the ‘Injured State’and its Legal Status“, Netherlands International Law Review, vol. 35 (1988). „Security Council Enforcement Action and Issues of State Responsibility“, I.C.L.Q. vol. 43 (1994), pp. 55. „Treaties and State Responsibility“, in: D. W. Bowett, Le droit International au service de la paix, de la justice et du développement: mélanges Michael Virally, 1991.
ОСМИ ДЕО
СЛУЖБЕНИЦИ МЕЂУНАРОДНИХ ОРГАНИЗАЦИЈА 1. ОПШТА РАЗМАТРАЊА Питање правног положаја међународних службеника појављује се као релевантно правно питање са настанком сталних међународних тела која раде континуирано и, самим тим, подразумевају стални персонал. Службеницима првих сталних међународних тела признавана је дипломатски статус. Као преседан се обично узима Конвенција о регулисању пловидбе Рајном од 1804. године. Конвенцијом је установљена речна комисија, надлежна за регулисање пловидбе Рајном, а комесару и особљу Комисије је гарантована „независност и неутралност“1 Хашком конвенцијом о мирном решавању спорова (1899) установљен је Стални арбитражни суд, а лица именована за арбитре поседовала су ограничене дипломатске привилегије и имунитете. У ту праксу уклапа се и Друштво народа. Пактом Друштва народа стипулисано је да „представници држава и службеници Друштва народа када су ангажовани послом Друштва народа, уживаће дипломатске привилегије и имунитете“.2 И поред извесних нејасноћа ове одредбе,3 пракса је ишла у сусрет изједначавању службеника Друштва народа са дипломатским представницима. Одлуке Владе Швајцарске, као државе-седишта Друштва народа, у основи су изједначене, положај службеника Друштва народа са положајем дипломатских представника.4 Привилегије и имунитети како самих међународних организација, тако и међународних службеника, конструисани су у позитивном међународном праву превасходно у односу на Уједињене нације и са њима повезане међународне организације и њене службенике. Организација Уједињених нација је не само најважнија међународна организација и, како је истакао Међународни суд правде, „највиши облик међународне организације“,5 већ истовремено и средиште читаве породице организација, посебно специјализованих агенција. Правила о привилегијама и имунитетима Уједињених нација, стога, служе као општеприхваћени модел за привилегије и имунитете других међународних организација које нису у систему Уједињених нација. 1 2 3 4 5
Детаљно, H. Walther, Le Statut International de la Navigation du Rhin, European Yearbok II, 1956. Члан 7 (4) Пакта Друштва народа. Постоји разлика између наведеног енглеског текста члана 7(4) Пакта и француског који говори о „представницима чланова Друштва народа и њиховим службеницима...“. Perrenoud, Regime des privileges des missions diplomatiques et des Organisations Internationales en Suisse, стр. 60. ICJ Reports, 1949, Advisory Opinion, стр. 178–179.
206
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
2. ПОЈАМ СЛУЖБЕНИКА МЕЂУНАРОДНИХ ОРГАНИЗАЦИЈА Под међународним службеницима подразумевају се лица која на основу релевантних правних правила делују у име и за рачун међународне организације. Међународне организације су, попут држава, апстрактни организми који могу функционисати једино посредством овлашћених физичких лица. Будући да делују у име међународне организације као субјекта међународног права, међународни службеници поседују специфичан правни положај. Такав положај, поред субјективитета међународних организација, темељи се и на чињеници да оне, као територијалне јединке, немају своје држављане, тако да службенике регрутују из реда држављана држава чланица или нечланица. Појам међународни службеници је општи, генусни појам који обухвата велики број лица која делују у име организације: функционере и особље организације, чланове међународних снага безбедности и снага за очување мира, експерте и техничка лица, саветнике и консултанте, медијаторе, арбитре и судије међународних судова. У односу на дипломатске представнике, међународне службенике одликује неколико посебних обележја: 1) међународни службеници су држављани држава чланица или нечланица, укључујући и државу на чијој територији је седиште организације; 2) у својству међународних службеника делују на територији државе седишта и држава чланица организације; 3) правни положај међународних службеника је специфична резултанта правног односа службеника према међународној организацији, држави седишта и националној држави, тј. држави чије држављанство поседује; 4) ratio специфичног положаја међународних службеника је у постизању два основна циља: а) да међународним службеницима омогући обављање послова у име организације на компетентан начин ослобођен утицаја и контроле било које државе и б) да ојача престиж и позицију међународних службеника.
3. ПРИВИЛЕГИЈЕ И ИМУНИТЕТИ МЕЂУНАРОДНИХ СЛУЖБЕНИКА Међународне привилегије и имунитети који се признају међународним службеницима дизајнирани су по угледу на дипломатске привилегије и имунитете. Постоје, међутим, јасне разлике између ове две групе привилегија и имунитета. Ratio, дипломатских имунитета је да изузме дипломатске представнике из јурисдикције државе у којој је дипломатски представник акредитован, кроз које је у транзиту или у којима преговара. Међународни имунитети,
Службеници међународних организација
207
пак, ослобађају међународну организацију да, у погледу свог службеничког апарата, буде подвргнута јурисдикцији било које државе чланице или нечланице, укључујући и националну државу међународног службеника. Отуда је домашај међународних имунитета ratione loci знатно шири од дипломатских, тако да се, барем, када се ради о функционерима универзалних међународних организација, протеже на све државе. Штавиште, међународни имунитети важе и у држави чије држављанство међународни функционер поседује. Надаље, међународне имунитете не уживају сви међународни службеници у пуној мери. Деле се у основи, на две велике групе:6 функционере или службенике вишег ранга у хијерархији организације и остале, обичне службенике. У прву групу спадају следеће категорије међународних службеника: судије Међународног суда правде и других међународних судова, извршни шефови и генерални секретари, те команданти међународних безбедносних снага за очување мира, експерти у мисијама организације, консултанти и саветници који не представљају државе чланице, амбасадори и представници других међународних организација и трећих држава при међународној организацији; функционери наднационалних организација превасходно Европских заједница. Привилегије и имунитете ове групе одликује како функционални елеменат, тако и елеменат престижа и репрезентативности функција које међународни службеници ове групе обављају. То их у садржинском смислу суштински изједначава са дипломатским привилегијама и имунитетима. У другу групу међународних службеника увршћују се службеници нижег ранга у хијерархији организације, који се углавном регрутују међу држављанима државе седишта организације и неретко ангажују на одређено време. У статусу те групе службеника елеменат репрезентативности и престижа није заступљен, што се одважава на њихове привилегије и имунитете. Оне су функционалне природе и ближи су конзуларним имунитетима. Коначно, специфичност привилегија и имунитета међународних службеника је у томе што релевантним правним правилима нису прецизно утврђене категорије службеника које их уживају.
4. ПРАВНА ПРИРОДА ОРГАНИЗАЦИЈЕ УЈЕДИЊЕНИХ НАЦИЈА Организација Уједињених нација је, као што је истакнуто у самом мишљењу Међународног суда правде, које се тицало накнаде штете претрпљене у служби Уједињених Нација (1949), „створена са наменом да извршава функције и ужива права која се могу објаснити само тиме што она у великој мери има својство међународне личности и способност да делује на међународном плану“.7 6 7
D. Michaels, International Privileges and Immunities, 1971, стр. 160–162. ICJ Reports, 1949, Advisory Opinuim, стр. 179.
208
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Међународна заједница је територијализована заједница, издељена на државне територије над којима влада врховни принцип територијалног суверенитета. Да би Организација УН била способна да у тако конституисаној међународној заједници извршава обавезе које су предвиђене Повељом Уједињених нација, било је неопходно да јој се на територијама држава чланица призна правна способност и привилегије и имунитети. Чланом 104. Повеље предвиђено је да: „Организација ужива на територији сваког свог члана ону правну способност која јој је потребна да врши своје функције и постиже своје циљеве.“ Чланом 105 (1) Повеље УН предвиђено је да на територији сваког свог члана Организација ужива оне повластице и имунитете који су јој потребни за постизање њених циљева. С обзиром на природу Повеље УН, као уставног акта међународне заједнице, одредбе које се тичу привилегија и имунитета како представника држава чланица, тако и службеника Организације УН чине део међународног јавног поретка. Оне су конкретизоване другим инструментима попут Конвенције о привилегијама и имунитетима Уједињених нација и Конвенцијом о привилегијама и имунитетима специјализованих агенција. Ниједна одредба Повеље УН не предвиђа изричито субјективитет УН у смислу међународног права. Ћутање Повеље у том смислу није случајно. Првих година постојања Организације УН, а слично је било мишљење и у односу на субјективитет Друштва народа, постојала је широко раширена бојазан да би признање субјективитета УН у смислу међународног права значило ipso facto и признање надржавности Организације УН.8 Што се тиче Друштва народа, уставни акт Друштва – пакт Друштва народа, такође, није познавао одредбу о субјективитету Друштва у смислу међународног права. То је стварало до компликације у пракси. Тако, рецимо, пред Судом прве инстанце у Берлину чак се појавило питање да ли Друштво народа може поднети тужбу на основу Уговора о најму.9 Тај приступ субјективитету Организације УН био је уочљив и у току поступка давања саветодавног мишљења поводом штете претрпљене у служби Уједињених нација пред Међународним судом правде. Представници неких чланица су износили аргументе да УН не захтевају било какав капацитет у смислу међународног права да би оствариле накнаду штете.10 Члан 104. у ствари, конституише субјективитет УН у смислу унутрашњег права. На основу члана 104. државе чланице су се обавезале да ство8
9 10
Види, Бартош о погледима совјетских аутора на субјективитет Организације – Међународно јавно право, I, стр. 360). Ту бојазан су делиле и Сједињене Америчке Државе – в. Liang, The Legal Status of the United Nations in the USA, ILIJ, 1948, vol. 2, стр. 578. Simma, op. cit., стр. 1303. Reparations for Inuries, ICJ Pleadings, 1949, стр. 95–96.
Службеници међународних организација
209
ре услове да Организација УН ужива на њиховим територијама правни статус који јој дозвољава да врши своје функције. То се остварује нарочитим правним техникама, зависно од уставног решења поједине чланице о односу унутрашњег и међународног права. У неким државама члан 104. представља самоизвршујућу одредбу, а некима треба донети посебан акт да би се статус Уједињених нација на који упућује члан 104. Повеље УН – признао.
5. ПРИВИЛЕГИЈЕ И ИМУНИТЕТИ ОРГАНИЗАЦИЈЕ УЈЕДИЊЕНИХ НАЦИЈА 5.1. Неповредивост просторија Просторије Организације УН су неповредиве. Паралелно са неповредивошћу просторија Организације УН, статус неповредивости уживају и резиденције генералног секретара и станови виших службеника Организације. Одговарајуће одредбе налазе се како у Конвенцији о привилегијама и имунитетима Уједињених нација (КПИУ) тако и у Конвенцији о привилегијама и имунитетима специјализованих агенција (КПИСА). Аналогне одредбе садрже и Споразуми неколико организација са државама седишта организације. Неповредивост подразумева такође обавезу државе домаћина да се уздржи од аката јурисдикције у односу на просторије, као и да пружи специјалну заштиту од узнемиравања и упада како територијалних власти, тако и приватних лица. Одељак 9 Споразума о седишту Уједињених нација забрањује федералним, државним и локалним властима Сједињених Америчких Држава, административним, судским, војним или полицији да уђу у просторије изузев уз сагласност и под условима уговореним са генералним секретаром. Организација Уједињених нација ужива такође имунитет који се односи на имовину и потраживања Организације УН ма где се она налазила и ма ко био њихов притежалац. Изузетак се конституише у случају ако Организација изричито одустане од имунитета у посебном случају. Одустанак од имунитета не односи се, међутим, на извршне мере.
4.2. Неповредивост Архива Архива Организације УН, као и сви документи којој припадају или које она држи, неповредиви су ма где се налазили.11 У погледу комуникације, Организација УН ужива на територији сваке државе у најмању руку повољан поступак као што је поступак који се примењује на ма коју другу владу, подразумевајући ту и дипломатску мисију. Организација УН у том смислу може да користи каблограме, телеграме, радио-телеграме, телефотографије, телефонске везе и друге начине комуникације. Службена преписка и други начини службених комуникација 11
Члан II, одељак 4 КПИУН.
210
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Организације УН не подлежу цензури.12 Организација, такође има право на употребу шифре, као и на слање и примање поште по куририма или у вализама које ће уживати исте привилегије и имунитете као и дипломатски курири и дипломатске вализе.13 Сједињене Америчке Државе, као држава седишта Организације УН, постављају извесне услове и погледу вршења права у вези са комуникацијом. Тако је Организацији УН, на основу Споразума о седишту Организације УН, дозвољено да успостави свој комукациони систем, укључујући слање и примање радио-порука сагласно, међутим, правилима САД која се тичу извесних ограничења у коришћењу радио-станица. Уједињене нације су у том смислу дужне да сачине одговарајуће аранжмане са међународном телекомуникационом унијом и одговарајућим агенцијама владе САД. Што се тиче пореза, Организација УН је ослобођена сваког непосредног пореза, царина, као и свих увозних и извозних дажбина и ограничења у погледу предмета који служе за службену употребу.14
6. ИЗВОРИ ПРИВИЛЕГИЈА И ИМУНИТЕТА Привилегије и имунитети службеника међународних организација изводе се из четири извора: а) уставни акт организације или протокол који је уз уставни акт; б) међународне конвенције попут Конвенције о привилегијама и имунитетима Уједињених нација и Конвенције о привилегијама и имунитетима специјализованих агенција; в) Споразуми закључени између међународне организације и државе на чијој се територији налази седиште организације или помоћних органа и г) унутрашње законодавство држава којим се уређују привилегије и имунитети, као и судске одлуке којима се тумаче Конвенције и норме унутрашњег права којима се конкретно питање уређује.
7. ПРИВИЛЕГИЈЕ И ИМУНИТЕТИ СЛУЖБЕНИКА ОРГАНИЗАЦИЈЕ УЈЕДИЊЕНИХ НАЦИЈА Обе конвенције, и КПИУН и КПИСА, уклањају разлику између држављана и недржављана државе седишта организације у својству њених службеника. Разлика постоји једино у погледу пореза, будући да држављани државе седишта Организације УН подлежу пореској обавези попут осталих држављана. Разлика између службеника по основу држављанства се 12 13 14
Члан III, одељак 9 КПИУН. Члан III, одељак 10 КПИУН. Члан II, одељак 7 КПИУН.
Службеници међународних организација
211
отклања тако што се врши компензација средстава које држављанин службеник Организације УН платио по основу пореза.15 Појам међународних службеника је на суштински идентичан начин регулисан КПИУН и КПИСА. Обе конвенције под особљем УН подразумевају лица запослена у било ком главном или помоћном органу, ангажована са пуним радним временом или дужим радним временом и чија су имена нотификована државама чланицама. Главни правни саветник Уједињених нација је протумачио да и теренски службеници, укључујући оне који су регрутовани на локалној основи, представљају чланове особља и, према томе, службенике у смислу ових конвенција.16 Рецимо, КПИУН утврђује да ће генерални секретар одредити категорије службеника који уживају привилегије и имунитете и да ће тако сачињену листу, поднети Генералној скупштини Уједињених нација, као и владама свих држава чланица.17 Што се самог Генералног секретара тиче, у Повељи Организације Уједињених нација утврђено је да ће „представници чланова Уједињених нација и службеници Организације уживају исто тако повластице и имунитете који су потребни да самостално обављају своје функције у вези са организацијом“.18 Како се може видети из формулације наведеног члана, Повеља у односу на службенике организације, под којима ваља подразумевати и генералног секретара, установљава функционални принцип. КПИУН иде корак даље, утврђујући да „генерални секретари и сви помоћници генералног секретара, као и њихови брачни другови и малолетна деца уживаће привилегије, имунитете, ослобођења и олакшице дате, према међународном праву, шефовима дипломатских мисија“.19 Такво решење је прихваћено због тога што се сматра да привилегије и имунитети службеника међународних организација, осим заштите од утицаја држава и нормалног обављања функција које су им поверене унутар Организције УН, треба и да међународним службеницима прибаве престиж и поштовање, стављајући их на исти ниво као и представнике држава. Сматра се да се на тај начин ојачава њихова способност да ефективно учествују у дипломатском процесу.20 Привилегије и имунитети службеника које одређује генерални секретар и на које се примењују одредбе члана V Конвенције дизајнирани су по угледу на привилегије имунитете шефова дипломатских мисија. Постоје и извесне разлике. Као најважнија разлика може се навести она која се тиче судског имунитета, јер службеници Организације Уједињених нација „уживаће судски имунитет за обављање послова које су извршили у служ15 16 17 18 19 20
Види: Secretariat Study on the Privileges and Immunities, 1967, стр. 270. UNJYBRE, 1981, стр. 162. Члан V, одељак 17. Члан 105, II, Повеље. Члан V, одељак 19 Конвенције. B. Michaels, International Privileges and Immunities: A Case for a Universal Statute, 1971, стр. 159; W. Jenks, International Immunities, 1961, стр. 17, 26.
212
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
беном својству (подразумевајући ту говор и писање)“.21 У погледу осталих привилегија имунитета, службеници уживају статус аналогно ономе који је признат дипломатским представницима. Службеници Организације уживају следеће привилегије и имунитете: а) судски имунитет за обављање послова које су извршили у службеном својству (подразумевајући ту говор и писање); б) биће ослобођени сваког пореза на плату и хонораре примљене од Организације Уједињених нација; в) биће ослобођени свих обавеза које се односе на националну службу; г) на службенике се не примењују, као ни на њихове брачне другове и чланове њихових породица, одредбе којима се ограничава усељавање нити формалности пријављивања странаца; д) уживају у погледу девизних олакшица исте привилегије као и функционери сличног ранга који припадају дипломатским мисијама акредитованим код дотичне владе; ђ) у доба међународне кризе уживаће, као и њихови брачни другови и чланови њихове породице које они издражавају, исте олакшице и репатрирање као дипломатски представници; е) имају право да, не плаћају царину, увезу свој намештај и своје личне ствари приликом првог доласка на дужност у дотичну земљу“.22 То је у ствари разлика између високих службеника и обичних службеника Организације УН јер, како смо навели генерални секретар и сви помоћници генералног секретара као и њихови брачни другови и малолетна деца уживају привилегије имунитета који су се признали шефовима дипломатских мисија. Привилегије имунитети дати су функционерима у интересу организације, а не ad personam, ради њихове личне користи. Генерални секретар је овлашћен, штавише и у обавези, да лиши имунитета службеника у свим случајевима када нађе да тај имунитет спречава да правда буде задовољена, уколико то не би шкодило интересима организације. Ни сам генерални секретар није изузет из овог правила, с тим што њега имунитета може да лиши Савет безбедности УН. Службеници Организације УН могу бити опремљени дипломатским пасошима (laissez-passer), а државе чланице Уједињених нација су обавезне да такве исправе признају и усвоје као пуноважне исправе.23 Генерални секретар, помоћници генералног секретара и директори који путују за рачун Организације УН, а који поседују laissez-passer уживаће током путовања исте олакшице као и шефови дипломатских мисија.24 На основу Споразума о привилегијама имунитетима судија и чиновника Секретаријата Међународног суда правде закљученог између председника Суда и министра иностраних послова Холандије јуна 1946. године, судије Међународног суда правде у целини уживају исти третман као и ше21 22 23 24
Члан V, одељак 18 Конвенције. Члан V, одељак 17 Конвенције. Члан VII, одељак 24 Конвенције. Члан VII, одељак 27 Конвенције.
Службеници међународних организација
213
фови дипломатских мисија акредитованих код Њеног величанства краљице Холандије. Одредба се по аналогији примењује и на главног секретара Суда, као и на помоћника главног секретара кад га замењује.25 Дипломатске пасоше УН имају право користити и службеници специјализованих установа у складу са административним аранжманима који ће се закључити између генералног секретара Организације УН и надлежних органа оних специјализованих установа на које може бити пренето посебно овлашћење за издавање дипломатских пасоша.26 Виши службеници специјализованих агенција који путују са дипломатским пасошем Организације УН по службеном послу специјализованих установа, добиће исте олакшице за путовање, као и службеници одговарајућег ранга у дипломатским представништвима.27 У примени појединих одредаба конвенција могу настати одступања од слова конвенција услед непоклапања националних правних прописа државе седишта који регулишу статус службеника организације са словом конвенција. То се посебно односи на признање имунитета. У пракси је било случајева да национални судови не признају имунитет службеницима нижег ранга. Као пример се може навести случај возача генералног секретара који је био оптужен за пребрзу вожњу аутомобилом у коме се налазио генерални секретар коме је одбачен приговор имунитета. Такође, раширена је пракса да државе-седишта Организације УН, посебно САД, приговор имунитета не признају у случајевима саобраћајних незгода. Стога је још 1946. године Генерална скупштина издала налог да се уведе обавезно осигурање за трећа лица за возила УН, службеника УН или њихове личне аутомобиле.28
7.1. Функционални имунитет29 Привилегије и имунитети међународних службеника су, у основи, аналогни дипломатским привилегијама и имунитетима. Специфичности се тичу, углавном, судског имунитета. Судски имунитет у држави седишту ОУН је ограничен на службене акте и речи изговорене или написане у службеном капацитету службеника ОУН. Важан елеменат у тумачењу „службеног акта“ је да УН држе да је у њиховој искључивој надлежности да одлуче, на општи начин или у сваком 25 26 27
28 29
Бартош, Међународно јавно право, II, стр. 679. Члан VIII, одељак 26 Конвенције о привилегијама и имунитетима специјализованих установа од 1947, Службени лист ФНРЈ, 1951, бр. 252. Члан VIII, одељак 30 Конвенције о привилегијама и имунитетима специјализованих установа; под службеницима, под вишим службеницима подразумевају се у складу са одељком 30 „извршни руководиоци, помоћници извршних руководилаца, начелници одељења и други функционери ранга који није нижи од ранга начелника одељења специјализованих установа“. Види, детаљније: Jenks, International Immunities, стр. 120; Rezolution 22 E(1) 13. фебруар 1946. Члан V/18 КПИУН.
214
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
конкретном случају, који акт се сматра службеним актом.30 Оваква позиција Организације очигледно је мотивисана бојазни да би препуштањем националним судовима државе-седишта ОУН могло угрозити правило о имунитету међународних службеника. Интерес државе седишта је заштићен обавезом УН да се одрекне имунитета у сваком случају када интереси УН не претежу над потребама правде.31 Резолуцијом 1 од 13. фебруара 1946. године, Генерална скупштина наложила је закључивање уговора о осигурању код штете трећим лицима у односу на сва возила УН, као и возила запослених у уједињеним нацијама или њиховим сопственим колима. Увек када неслужбени акти озбиљно повређују право државе домаћина, ова може тражити, након консултација са генералним секретаром, позивање службеника у питању.32 Генерални секретар УН донео је одлуку о умањивању износа плата службеника, који, на основу судске наредбе, треба да пружају помоћ супругама и деци али то не учине из било ког разлога.33 Једно питање у којима не постоји сагласност је важење дипломатских привилегија имунитета у држави чије држављанство међународни службеник поседује. КПИУН ово питање не регулише изричито, већ само упућује на правила међународног права. Позиција УН је одувек била да привилегије и имунитети међународног службеника важе и у његовој држави. Државе чије држављанство међународни службеник поседује или (државе из којих долазе међународни службеници) имају супротно мишљење. По њима таква позиција међународних службеника би ишла против принципа недискриминације јер би за последицу имала да службеници УН имају више привилегија него дипломата. Од 1961. године велики број закона о привилегијама и имунитетима опредељује се за тумачење УН.34
7.2. Слобода кретања службеника Организације Уједињених нација Слобода кретања службеника Организације УН није изричито регулисана Уговором о седишту Организације УН и била је предмет контраверзи у пракси. У складу са базичним функционалним критеријумом привилегија и имунитета, споразуми о седишту не предвиђају неограничену слободу кретања службеника УН у оквиру целокупне територије државе домаћина ни изричито ни прећутно. Ствар међутим, ваља тумачити систематски, у светлости релевантних одредаба Повеље УН. Овде је од интереса члан 100 (2) Повеље који обавезује државе чланице да поштују међународни карак30 31 32 33 34
UN Study 1985, стр. 57. Члан V, одељак 20.0 Члан IV/13b Споразума о седишту Уједињених нација. Report of the Committee on Relations, A/54/26. За експерте у мисијама, представника чланица, сталне мисије, види Службени лист ФНРЈ, бр. 252, 1951.
Службеници међународних организација
215
тер ОУН. Према члану 100 (1) Повеље УН, службеници УН су одговорни искључиво Организације УН и нису подвргнути било каквим иснтрукцијама из земаља из којих долазе. Оно што изгледа неспорно јесте обавеза државе седишта да се уздржи од различитог третмана или дискриминације службеника УН по основу држављанства, а поводом билатералних неспоразума поводом слободе кретања дипломата у односима између државе седишта и државе из које међународни службеници долазе. У сваком случају слобода кретања службеника УН у оквиру државе домаћина је ограничена на службена путовања. Током приватних путовања службеници УН не поседују одговарајуће привилегије.
7.3. Положај свих службеника УН у САД до 1970. године Након више од деценијског одлагања, САД су КИПУН ратификовале 1970. године. До тада правни статус виших службеника Организација регулисан је на територији САД на основу одредаба Споразума о седишту Организације Уједињених нација и Закона о имунитетима међународних организација (1945). Споразум у седишту УН није предвиђао привилегије и имунитете службеника Организације УН. То питање је било уређено Законом о имунитетима међународних организација. Привилегије и имунитети били су у овом закону рестриктивнији одређени. Рецимо, имунитет је у односу на тужбу или правни поступак био службеницима признат само за радње извршене у њиховом службеном капацитету које су подпадале под њихове функције.35 Виши службеници, као и нижи службеницим Организације УН и чланови њихових породица, уколико нису поседовали држављанство САД, били су изузети од закона који су регулисали улазак и излазак из САД, као и оних који су се тицали регистрације странаца. Изузеће је такође било дато у погледу пореза на доходак и пореза на социјалну сигурност, царинске обавезе и инспекцију пртљага. У погледу инспекције пртљага изузеће је признавано и послужном особљу међународних службеника. Услов да би се привилегије и имунитети уживали била је нотификација имена међународног службеника државном секретару за иностране послове САД и, као квалификовани услов, да је прихваћен у својству службеника или запосленог у Организацији УН или као члан породице или послужног особља међународног службеника.36
8. СТРУЧЊАЦИ (ЕКСПЕРТИ) ОРГАНИЗАЦИЈЕ УН У МИСИЈАМА Дакле, ова категорија службеника УН обухвата лица која не обављају дужности на сталној, уговорној основи већ делују на основу специфичног и временски ограниченог мандата УН. У њу улазе, осим чланова Комиси35 36
Одељак 7 Закона. Одељак 8 Закона.
216
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
је за међународно право или саветодавних тела УН, војни посматрачи и службеници у мисијама УН у сврху очувања мира (А/54/695). Од деведесетих година прошлог века, нагло расте број специјалних представника генералног секретара УН. Док их је осамдесетих година било свега четворо, 2007. године број специјалних представника генералног секретара нарастао је на 96.37 Овај раст се објашњава политиком превенције сукоба, било представљањем или утврђивањем чињеничног стања као основе за деловање органа УН или посебним операцијама на терену.38 Највећи број специјалних представника одређује се за одређену земљу или регион, мада одређен број тих представника има тзв. тематски мандат (рецимо, специјални представник генералног секретара за миграције). Специјалне представнике именује и Европска унија. Задатак им је, по правилу, представљање Уније, координација спољних политика чланица ЕУ и прикупљање информација.39 На основу Лисабонског уговора, специјалне представнике поставља веће министара на предлог високог представника ЕУ за спољну политику. Када обављају мисију за рачун ОУН, експерти за време трајања њихове мисије, рачунајући ту би трајање пута, уживају привилегије и имунитете потребне за вршење својих функција у пуној независности. Нарочито уживају следеће привилегије и имунитете: а) имунитет од личног хапшења или задржавања и заплене њиховог пртљага; б) судски имунитет за дела која су извршили у обављању своје мисије подразумевајући ту говор и писање; в) право употребе шифре и право примања поште куриром или запечаћеним вализама у свом општењу са ОУН; г) у погледу монетарних и девизних прописа уживају једнаке олакшице као и оне које су дате представницима страних влада у привременој службеној мисији; д) у погледу личног пртљага уживају имунитете као и дипломатски агенти.40 Споразум о седишту Организације УН гарантује им слободан улаз и напуштање седишта Организације УН, док су државе чланице у обавези да експертима омогуће олакшице у путовању.41 Прецизније одредбе о правном положају експерата у мисијама садрже споразуми о статусу мировних операција који се тичу и привилегија и имунитета. На то упућује Конвенција о сигурности Уједињених нација и удруженог особља која, у исто време, установљава обавезу држава чланица 37 38 39 40 41
В. Frolich, Bütof and Lemanski, Mapping UN Presence: A follow-up to the Human Security Report, 2006, стр. 20. Pechota, The Qmet Approach: A Study of the Good Offices Exercised by the UN SecretaryGeneral in the Cause of Peace, in Dispute Seltlement through the UN, Unitar, 1977, стр. 96. Grevi, Pioneering Foreign Policy; The EU Special Representatives, 2007, стр. 10. Члан 6, одељак 22 Конвенције. Члан 7 Конвенције.
Службеници међународних организација
217
да спрече и санкционишу злочине против Уједињених нација и придруженог особља.
8.1. Судски имунитет службеника УН у мисијама По питању судског имунитета службеника УН, стручњака у мисијама, изјаснио се и Међународни суд правде у свом саветодавном мишљењу које се тицало имунитета од правног поступка специјалног известиоца Комисије за људска права.42 Комисија за људска права је 1994. године поставила малезијског правника Дато Парам Кумарасвамија (Dato’ Param Cumaraswamy) као специјалног известиоца Комисије који је у Малезији требало да испита оптужбе које су се тицале независности судства, правника и судских службеника. Специјални известилац је 1995. године о резултатима својих налаза дао интервју магазину International Commercial Litigation, који су две приватне компаније сматрале за увредљив јер их је наводно ставио у центар јавног скандала и осуде јавног мњења. Свака од тих компанија поднела је тужбу за штету против специјалног известиоца тражећи накнаду од око 12 милиона америчких долара. Међународни суд правде је у свом мишљењу истакао, између осталог, да је специјални известилац овлашћен на имунитет од правног процеса било које врсте за речи које је изговорио током интервјуа објављеног у том чланку. Суд је, такође, истакао да је Влада Малезије морала обавестити малезијске судове да је специјални известилац опремљен имунитетом и да су се тим питањем судови морали бавити као прелиминарним питањем. Суд је на крају закључио да је Влада Малезије у обавези да затражи саветодавно мишљење од малезијских судова са циљем да се дâ пуно дејство малезијским обавезама које се тичу имунитета специјалног известиоца.43 Мишљење за предметима, судски имунитет а службеника у мисијама УН. Његово значење је, међутим, шире јер се, утолико пре, односи на сталне службенике организације. Судија је пошао од чињенице да је специјални известилац стручњак у мисији Организације УН у оквиру члана VI, одељак 22 КПИУН. Малезија је била у обавези, на основу одељка 34 Конвенције, да призна привилегије имунитете које специјални известилац ужива. Суд је до идентичног закључка дошао и у свом саветодавном мишљењу од 15. децембра 1989. године које се тицало применљивости члана VI, одељак 22 Конвенције о привилегијама и имунитетима Уједињених нација.44 У том мишљењу је нашао да је „члан VI, одељак 22, Конвенције о привилегијама и имунитетима Уједињених нација применљива у случају Dumitu Mazilu, као специјалног известиоца Комитета за спречавање дискриминације и заштиту мањине. Суд је, наиме, нашао да се „одељак 22 опште Конвенције примењује на лица (а не само на службенике Уједиње42 43 44
ICJ Reports, Advisory opinion, 1999. Bress Release, 29. април 1999. Advisory Opinion, ICJ Reports 1989, стр. 177.
218
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
них нација) којима је од Организације поверена мисија и који су стога овлашћени да уживају привилегије и имунитете предвиђене у овом одељку ради независног вршења својих функција“.45 КПИУН, као ни припремни радови Конвенције (Travaux preparatories), не дају дефиницију стручњака у мисији. Једино Одељак 22. члана VI на негативан начин укључује и дефинише појам „стручњака у мисији“, утврђујући да службеници Организације УН, чак и уколико су постављени на функцију захваљујући својим експертским знањима у одређеној области, не могу бити сматрани стручњацима у мисији. Међународни суд правде је нашао да је извесно да је намера твораца Конвенције била да мисије повери лицима који немају статус службеника Организације УН и да им, у сврху независног обављања њихових функција, додели одговарајуће привилегије и имунитете. Израз „стручњаци у мисијама“ не подразумева нужно да та лица морају бити ангажована ван седишта Организације УН, на територијама држава чланица. Овај израз има генеричко значење, тако да обухвата како стручњаке који, у сврху обављања додељене мисије, путују у неку државу чланицу, као и оне стручњаке који послове обављају у седишту Организације УН. Конвенција, говорећи о представницима држава, наводи да привилегије и имунитети које предвиђа „нису применљиви у односу између представника и власти државе чији је држављан или чији је представник био“.46 Конвенција не садржи одговарајућу одредбу која би се тицала стручњака у мисијама, на основу чега је Суд закључио да они поседују привилегије имунитете и у случају када мисију обављају на територији државе чије држављанство поседују.47
45 46 47
Ibidem, стр. 195–196. Члан IV, одељак XV Конвенције. Саветодавно мишљење у случају Mazilu, ICJ Reports..., para. 40–52.
Службеници међународних организација
219
ЛИТЕРАТУРА Ali, A., The International Civil Service: The Idea and the Reality’, in International Administratin, i 1 (de Cooker, C. ed., 1990, UNITAR). Amerasinghe, C. F., Principles of the Institucional Law of International Organizations, 1996. Bailey, S., The Secretariat of the United Nations, 1962. Barnes, R., ‘Tenure and Independence in the United Nations International Civil Service’, NYUJ of Int’l. L & Pol., 14 1981/2. Bayard, T., ‘Arrestations et enlévements de fonctionnaires des Nations Unies, Rev. Internat. des Sci. Adm. 48 (1982). Bedjaoui, M., Fonction Publique Internationale et Influences Nationales, 1958. Behrstock, J., The Eight Case: Trounbled Times at the United Nations, 1987. Beigbeder, Y., ‘Currrent Staff Problems in UN Secretariats’, Rev. Internat. des Sci.Adm. 46 (1980). Bennett, A. L., International Organizations, 1995. Bertrand, M., ‘Policy on Recruitment of United Nations Staff ’, in International Administration, v-vii (de Cooler, C. ed., 1999, UNITAR). Bowet, D.W., ‘Tenure, Fixed-Term, Secodment From Governments: The United Nations Civil Service and the European Civil Service Compared, NYUJ of Int’l & Pol. 14 (1981/2), 799–805. C Peck ‘Special Representatives of the Secretary-General, in: D. M. Malone (ed.) The UN Security Council: From the Cold War to the 21st Century, Boulder, London 2004, 325–39. Childersm E./Urquhart B., Renewing the United Nations System, 1994. C. R. Vance and DA Hamburg, Pathfinders for Peace: A Report to the UN SecretaryGeneral on the Role of Special Representatives and Personal Envoys, Carnegie Corporation, New York 1997. D. J. Puchala, ‘The Secretary-General and His Special Representatitives’in B Rivlin and L Gordenker (eds) The Challenging Role of the UN Secretary-General: Making the ‘Most Impossible Job in the World Pooible, Praeger, Westport 1993, 81–97. G. Grevi, Pioneering Foreign Policy: The EU Special Representatives, 2007. Hammarskjöd, D., ‘The International Civil Servant in Law and Fact’, In International Administration: Its Evolution and Contemporary Applications (Jordan, R. S. ed., 1971). H. M. Wriston, ‘The Special Envoy’ (1960) 38(2) Foreign Affairs. Hooper and M Taylor Command form the Saddle: Managing UNited Nations Peacebuilding Missions. Recommendations Report of the Forum on the Special Representative of the Secretary-General.: Shaping the UNş Role in Peace Implementation (Fato Institute for Applies Social Science Norway 1999). James, R. R., ‘The Evolving Concept of the International Civil Service: in International Administration: Its Evolution and Contemporary Applications (Jordan, R. ed. 1971), 51–73. James, R.R., Staffing the United Nations Secretariat, 1970. Jenks, W., The Proper Law of International Organizations, 1962.
220
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Jonah, J. O. C., ‘Indepedence and Integrity of the International Civil Service: The Role of Executive Heads and the Role of States; NYUJ of Int’l & Pol. 14 (1981/2), 841–59. Jordan, R. S. (ed.), International Administration: Its Evolution and Contemporary Application, 1977. Jordan, R. S. /Graham, N., The International Civil Service, Changing Role and Concepts, 1980. Langrod, G., The International Civil Service, 1963. M. Frönlich, M. Bütof and J. Lemanski, ‘Mapping UN Presence: A Follow-Up to the Human Security Report, 2006. M. Fulliove, ‘All the President’s Men: The Role of Special Envoys in US Foreign Policy’ (2005) 84(2) Foreign Affairs. M. Waters, The Ad Hoc Diplomat: A Study in Municipal and International Law, 1963. Meron, T., ‘Staff of the UN Secretariat: Problems and Directions’, AJIL 70, 1976. Meron, T., ‘The United Nations „Common System“ of Salary, Allowance, and Benefits’, IO 21, 1967. Miron, D., ‘Tenure, Fixed-Term Appointments and Secondment in the United Nations’, NYUJ of Int’l L & Pol. 14 (1981/2). New Zealend Ministry of Foreign Affairs and Trade (ed.), United Nations Handbook (annual publication). Peller, A., ‘A. propos de ‘l affaire Dumitrescu â I’UNESCO: Note sur I’independence des fonctionnaires internationaux; Clanet 106, 1979. Plantey, A., A., Droit et Pratique de la Fonction Publique Internationale (1977). Renninger, J. P., Can the Common System be Maintained? The Role of the International Civil Service Commission, UNITAR Policy and Efficiency Studies No. 10, 1986. Reymond, H., ‘The Representation of Nationalities in the Secretariat of the United Nations’. Rev. internat. des Sci. Adm. 49, 1983, 349–60. Reymond, H., ‘The Staffing of the United Nations Secretariat: A Continuing Discussion’, IO 21, 1967, 751–67. Schreuer, C., ‘Secondment of United Nations Officials from National Civil Service’, GYIL 34, 1991, 307–53. Schwebel, S., ‘The International Character of the Secretariat of the United Nations’, BYIL 30, 1953, 71–115. Tarassenko, S./Zacklin, R., ‘Indepedence of International Civil Servants (Privileges and Immunities); in International Administration, iii 1 (de Cooker, C. ed., 1990, UNITAR). V. Pechota, The Quiet Approach: A Study of the Good Offices Exercised by the United Nations Secretary-General in the Cause of Peace“ in K Venkata Raman (ed) Dispute Settlement throught the United Nations (UNITAR – Oceana, New York 1977), 577– 684. Weiss, T. G., ‘International Bureaucracy: The Myth and Reality of the International Civil Servise, Internat. Aff. 58, 1982. ‘Status and Independence of the International Civil Servant’, Rec. des Cours 167 (1980-II). „Exclusive Preserves“ and the New Soviet Policy toward the UN Secretariat, AJIL 85, 1991, 322–9. In Re Rosescu and the Independence of the International Civil Service, AJIL 75, 1981.
Службеници међународних организација
221
The Co-ordination of Personnel Policies and Administration in the UN-System; International Review of Administrative Sciences, 1982, 1. The Role of the Executive Heads, NYUJ of Int’l L & Pol. 14, 1981/2. The United Nations Secretariat, 1977. The United Nations Secretariat, 1977.
ПРИЛОЗИ ИЗ ЗАВРШНОГ АКТА БЕЧКОГ КОНГРЕСА ОД 1815. АНЕКС Д ПРАВИЛНИК О РАНГУ ДИПЛОМАТСКИХ ПРЕДСТАВНИКА ОД 19. МАРТА 1815. Да би се спречиле сметње које су се често појављивале и које би опет могле да створе претензије првенство међу разним дипломатским представницима, пуномоћници сила потписница Париског уговора постигли су споразум о следећим члановима и сматрају да треба да позову остале крунисане главе да прихвате исти правилник. Чл. 1. – Дипломатски представници се деле на три класе: – класа амбасадора, легата или нунција; – класа министара посланика или других који су акредитовани код владара; – класа отправника послова, акредитованих код министара иностраних послова. Чл. 2. – Само амбасадори, легати или нунције имају репрезентативни карактер. Чл. 3. – Дипломатски представници са изванредном мисијом немају на основу тога никакав виши ранг. Чл. 4. – У свакој класи дипломатски представници добијају међусобно ранг према датуму званичне нотификације свог доласка. – Овај правилник не уноси никакве измене у погледу папских представника. Чл. 5. – У свакој држави одредиће се јединствени начин примања дипломатских представника сваке од класа. Чл. 6. – Родбинске крвне везе или сродство међу дворовима по тазбини не дају никакав ранг њиховим дипломатским представницима. – Исти је случај и са политичким савезима. Чл. 7. – У актима или уговорима између више сила који допуштају алтернат коском ће се међу министрима одлучити о реду по коме ће се вршити потписивање.1
ПРОТОКОЛ АХЕНСКОГ КОНГРЕСА ОД 21. НОВЕМБРА 1818. Да би се избегле непријатне дискусије које би се могле појавити убудуће о једној тачки дипломатске етикеције која изгледа да није предвиђена анексом Бечког протокола, којим су регулисана питања ранга, пет дворо1
Strupp I, 195.
224
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ва, одлучило је да министри резиденти, акредитовани код њих, образују, у погледу свог ранга, класу која ће се налазити између министара друге класе и отправника послова.2
БЕЧКА КОНВЕНЦИЈА О ДИПЛОМАТСКИМ ОДНОСИМА, 18. АПРИЛ 1961. Државе уговорнице ове конвенције, подсећајући да, од најстаријих времена, народи свих земаља признају статус дипломатских агената, свесне циљева и начела Повеље Уједињених нација у погледу суверене једнакости држава, одржања међународног мира и безбедности и развоја пријатељских односа међу народима, уверене да би међународна конвенција о дипломатским односима, привилегијама и имунитетима била разлика између њихових уставних и друштвених система, убеђене да је циљ наведених привилегија и имунитета не да се даје предност појединцима већ да се обезбеди успешно извршење функција дипломатских мисија као представника држава, потврђујући да се у питањима која нису била изричито регулисана одредбама ове конвенције треба и даље управљати према правилима обичајног међународног права, сложиле су се у следећем: Члан 1. У смислу ове конвенције, следећи изрази означавају као што је ниже утврђено: a) израз „шеф мисије“ означава лице које је држава која акредитује овластила да дела у том својству; б) израз „члан мисије“ означава шефа мисије и чланове особља мисије; в) израз „чланови особља мисије“ означава чланове дипломатског особља, министративног и техничког особља и чланове послужног особља мисије; г) израз „члан дипломатског особља“ означава члана особља мисије који имају дипломатско својство; д) израз „дипломатски агент“ означава шефа мисије или члана дипломатског особља мисије; ђ) израз „члан административног и техничког особља“ означава чланове особља мисија који су запослени у административној и техничкој служби мисије; е) израз „члан послужног особља“ означава чланове особља мисије који су запошљени на послужним дужностима у мисији; 2
Бартош II, 665.
Прилози
225
ж) израз „приватна послуга“ означава лица у приватној служби неког члана мисије, која нису службеници државе која акредитује; з) израз „просторије мисије“ означава зграде или делове зграда и околно земљиште који се, ма ко био њихов власник, користе за потребе мисије, укључујући и резиденцију шефа мисије. Члан 2. Успостављање дипломатских односа између држава и одашиљање сталних дипломатских мисија врше се на основу обостране сагласности. Члан 3. 1. Функције дипломатске мисије се састоје нарочито у: a) представљању државе која акредитује код државе код које се акредитује; б) заштити у држави код које се акредитује интереса државе која акредитује и њених држављана, у границама које дозвољава међународно право; в) преговарању с владом државе код које се акредитује; г) обавештавању, свим дозвољеним средствима, о условима и развоју догађаја код које се акредитује и подношењу извештаја о томе влади државе која акредитује; д) унапређивању пријатељских односа и развијању привредних, културних и научних односа између државе која акредитује и државе код које се акредитује. 2. Ниједна одредба ове конвенције не може се тумачити као забрана за неку дипломатску мисију да врши конзуларне фукције. Члан 4. 1. Држава која акредитује треба да се увери да је лице које намерава акредитовати као шефа мисије у држави код које се акредитује добило агреман те државе. 2. Држава код које се акредитује није дужна да држави која акредитује изнесе разлоге одбијања агремана. Члан 5. 1. Држава која акредитује може, после нотификације коју је дужна дати заинтересованим државама код којих се акредитује, акредитовати шефа мисије или именовати неког члана дипломатског особља, према случају, код више држава, осим ако се томе изричито не супростави нека од држава код којих се акредитује. 2. Ако држава која акредитује, шефа мисије акредитује код једне или више других држава, она може отворити дипломатску мисију под руководством отправника послова ad interium у свакој од држава у којој шеф мисије нема стално пребивалиште
226
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
3. Шеф мисије или члан дипломатског особља мисије може представљати државу која акредитује код сваке међународне организације. Члан 6. Више држава могу акредитовати исто лице у својству шефа мисије у некој другој држави, осим ако се томе не противи држава код које се акредитује. Члан 7. Под резервом одредаба чланова 5, 8, 9. и 11, држава која акредитује именује по свом избору чланове особља мисије. Што се тиче војних, поморских или ваздухопловних аташеа, држава код које се акредитује може захтевати да јој се њихова имена унапред саопште ради сагласности. Члан 8. 1. Чланови дипломатског особља мисије морају имати у начелу држављанство државе која акредитује. 2. Чланови дипломатског особља мисије могу се бирати међу држављанима државе код које се акредитује само уз сагласност те државе, која може у свако доба повући своју сагласност. 3. Држава код које се акредитује може себи придржати исто право и у погледу држављанина неке треће државе који нису држављани и државе која акредитује. Члан 9. 1. Држава код које се акредитује може у свако доба, и без обавезе да образложи своју одлуку, обавестити државу која акредитује да је шеф или ма који члан дипломатског особља мисије persona non grata или да ма који други члан особља мисије није прихватљив. Држава која акредитује ће тада опозвати лице у питању или ће окончати његове функције у тој мисији, према случају. Неко лице може бити оглашено као персона нон грата или као неприхватљиво пре него што дође на територију државе код које се акредитује. 2. Ако држава која акредитује одбије да изврши или не изврши у разумном року обавезе које преузима сходно тачки 1. овог члана, држава код које се акредитује може одбити да лицу о коме се ради призна својство члана мисије. Члан 10. 1. Нотификоваће се министарству иностраних послова државе код које се акредитује или неком другом министарству које буде уговорено: a) именовање чланова мисије, њихов долазак и коначни одлазак или престанка њихових функција у мисији;
Прилози
227
б) долазак и коначни одлазак лица које припада породици неког члана мисије или, ако је потребно, чињеница да је неко лице постало или престало да буде члан породице неког члана мисије; в) долазак или коначни одлазак приватне послуге у служби лица о којима је реч у горњем ставу а) и, ако је потребно, чињеница да они напуштају службу код тих лица; г) узимање у службу или отпуштање лица која пребивају у држави код које се акредитује у својству чланова мисије или у својству приватне послуге с правом на привилегије и имунитете. 2. Кад год је то могуће, треба, исто тако, претходно нотификовати долазак и коначни одлазак. Члан 11. 1. Ако не постоји изричити споразум о броју особља мисије, држава код које се акредитује може захтевати да се тај број креће у границама онога што она сматра разумним и нормалним с обзиром на то да околности и услове који владају у тој држави и на потребе мисије о којој се ради. 2. Држава код које се акредитује може такође, у истим границама и без дискриминације, одбити да прими службенике поједине категорије. Члан 12. Држава која акредитује не може пре него што добије претходно изричити пристанак државе код које се акредитује, отварати уреде који чине део мисије ван места у коме је успостављена сама мисија. Члан 13. 1. Сматра се да је шеф мисије преузео своје функције у држави код које се акредитује чим поднесе акредитована писма или чим нотификује свој долазак и поднесе препис својих акредитованих писама министарству иностраних послова државе код које се акредитује, или неком другом министарству о коме буде договорено, према важећој пракси у држави код које се акредитује, која се мора примењивати на јединствен начин. 2. Редослед подношења акредитованих писама или преписа тих писама одређује се према дану и часу доласка шефа мисије. Члан 14. 1. Шефови мисије деле се на три класе, и то: a) амбасадоре или нунције акредитоване код шефова држава и друге шефове мисија одговарајућег ранга; б) посланике, министре или интернунције акредитоване код шефова држава; в) отправнике послова акредитоване код министарства иностраних послова.
228
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
2. Никаква разлика не може се правити између шефова мисија на основу њихове класе, осим у погледу презеансе и етикеције. Члан 15. Државе се споразумевају о класи којој треба да припадају шефови њихових мисија. Члан 16. 1. Шефови мисија добијају ранг у свакој класи према дану и часу преузимања функција сходно члану 13. 2. Размене акредитованих писама шефа мисије које не повлаче промене у класи не дирају у његов ранг презеансе. 3. Овај члан не дира у обичаје које су или које ће усвојити држава код које се акредитује у погледу презеансе представника Свете столице. Члан 17. Шеф мисије саопштава министарству иностраних послова или неком другом министарству о коме буде договорено ред презеансе чланова дипломатског особља мисије. Члан 18. У свакој држави поступак у погледу пријема шефова мисија треба да буде једнообразан за сваку класу. Члан 19. 1. Ако је место шефа мисије упражњено, или ако је шеф мисије спречен да врши своје функције, отправник послова ad interium дела привремено као шеф мисије. Име отправника послова ad interim саопштиће било шеф мисије било, у случају да је овај спречен да то учини, министарство иностраних послова државе која акредитује – министарству иностраних послова државе код које се акредитује или неком другом министарству које буде уговорено. 2. У случају да у држави код које се акредитује нема ниједног члана дипломатског особља, држава која акредитује може, уз сагласност државе код које се акредитује, одредити неког члана административног и техничког особља, да управља текућим административним пословима мисије. Члан 20. Мисија и њен шеф имају право да истичу заставу и грб државе која акредитује на просторије мисије, укључујући и резиденцију шефа мисије, и на превозна средства шефа мисије.
229
Прилози
Члан 21. 1. Држава код које се акредитује мора било олакшати држави која акредитује да на њеној територији, у оквиру њеног законодавства, стиче просторије потребне за њену мисију, било помоћи држави која акредитује да дође до просторија на неки други начин. 2. Она такође мора, ако је потребно, помоћи мисијама да добију пристојне станове за своје чланове. Члан 22. 1. Просторије мисије су неповредиве. Органима државе је дозвољено да у њих уђу само уз пристанак шефа мисије. 2. Држава код које се акредитује има специјалну обавезу да предузме све потребне мере да би спречила насилан улазак у просторије мисије или њихово оштећење, нарушавање мира мисије или повреду њеног достојанства. 3. Просторије мисије, намештај и други предмети који се у њима налазе, као ни превозна средства мисије не могу бити предмет никаквог претреса, реквизиције, заплене или мере извршења. Члан 23. 1. Држава која акредитује и шеф мисије ослобођени су сваког државног, регионалног или комуналног пореза и такса за просторије мисије чији су они власници или закупци, под условом да се не ради о порезима или таксама који се убирају као накнада за посебно учињене услуге. 2. Фискално осолобођење предвиђено у овом члану не примењује се на такве порезе и таксе ако према законодавству државе код које се акредитује оне падају на терет лица које је сауговарач државе која акредитује или шефа мисије. Члан 24. Архива и документи мисије неповредиви су у свако доба и ма где се налазили. Члан 25. Држава код које се акредитује даје све олакшице за обављање функција мисије. Члан 26. Под резервом закона и прописа који се односе на зоне у које је улаз забрањен или посебно регулисан из разлога националне безбедности, држава код које се акредитује свим члановима мисије обезбеђује слободу путовања и кретања на својој територији.
230
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Члан 27. 1. Држава код које се акредитује дозвољава и штити слободно општење мисије у све службене сврхе. У општењу са владом и са другим мисијама и конзулатима државе која акредитује, ма где се они налазили, мисија може употребљавати сва одговарајућа средства комуникација, укључујући дипломатског курира и поруке кодексом или шифром. Међутим, мисија може поставити и користити отпремнину радио-станицу само уз пристанак државе код које се акредитује. 2. Службена преписка мисије је неповредива. Израз „службена преписка“ означава сваку преписку која се односи на мисију и њене функције. 3. Дипломатска вализа не сме бити ни отворена ни задржана. 4. Пакети који чине дипломатску вализу треба да носе видне спољне ознаке своје природе и могу садржати само дипломатске документе или предмете за службену употребу. 5. Држава код које се акредитује штити, у вршењу његових функција, дипломатског курира, који мора имати службени документ којим се потврђује његово својство и означава број пакета који чине дипломатску вализу. Он ужива неповредивост своје личности и не може бити подвргнут никаквој врсти хапшења или притварања. 6. Држава која акредитује, или мисија, може именовати дипломатске курире ad hoc. И у том случају ће се примењивати одредбе става 5. овог члана, под резервом да ће се имунитети који су тамо набројани престати да се примењују чим курир буде предао примаоцу дипломатску вализу која му је била поверена. 7. Дипломтска вализа може се поверити заповеднику трговачког ваздухопловства који треба да атерира на дозвољено место уласка. Тај заповедник мора бити снабдевен службеним документом у коме је означен број пакета који чине дипломатску вализу, али се он не сматра дипломатским куриром. Мисија може послати неког свог члана да директно и слободно преузме дипломатску вализу из руку заповедника ваздухоплова. Члан 28. Таксе и дажбине које убира мисија за службене радње ослобођене су сваког пореза и таксе. Члан 29. Личност дипломатског агента је неприкосновена. Он не може подвргнут никаквој врсти хапшења или притвора. Држава код које се акредитује третира га с дужним поштовањем и предузима све разумне мере да би спречила наношење увреда његовој личности, његовој слободи или његовом достојанству. Члан 30. 1. Приватан стан дипломатског агента ужива исту неповредивост и исту заштиту као и просторије мисије.
Прилози
231
2. Његови документи, његова преписка и, под резервом става 3. члана 31, његова имовина такође уживају неповредивост. Члан 31. 1. Дипломатски агент ужива имунитет од кривичног судства државе код које се акредитује. Он такође ужива имунитет од грађанског и управног судства, осим кад се ради о: a) некој стварној тужби који се односи на приватне непокретности на територији државе код које се акредитује, осим ако дипломатски агент поседује ту непокретност за рачун државе која акредитује а за потребе мисије; б) тужби која се односи на наслеђе, у којој се дипломатски агент појављује као извршилац тестамента, администратор, наследник или легатор по приватној основи а не у име државе која акредитује; в) тужби која се односи на слободне професије или трговачке делатности, ма каква она била, коју врши дипломатски агент у држави код које се акредитује, изван својих службених функција. 2. Дипломатски агент није обавезан да сведочи. 3. Никаква мера извршења не може се предузети против дипломатског агента, осим у случајевима предвиђеним у ставовима а), б) и в) тачке 1. овог члана, и под условом да се извршење може спровести а да се тиме не вређа неприкосновеност његове личности или стана. 4. Имунитет дипломатског агента од судства државе код које се акредитује не ослобађа тог агента од судства државе која акредитује. Члан 32. 1. Држава која акредитује може се одрећи судског имунитета дипломатских агената и лица која уживају имунитет на основу члана 37. 2. Одрицање мора увек бити изрично. 3. Ако дипломатски агент или лице које ужива судски имунитет на основу члана 37. покрене судски поступак, оно се више не може позивати на судски имунитет у погледу противзахтева непосредно везаног за основни захтев. Одрицање од судског имунитета у погледу неке грађанске тужбе или захтева у управном поступку не сматра се да повлачи одрицање од имунитета у погледу мера извршења пресуде, за које је потребно посебно одрицање. Члан 33. 1. Под резервом одредаба става 3. овог члана, дипломатски агент се, у погледу службе држави, ослобађа одредаба социјалног осигурања које могу бити на снази у држави код које се акредитује. 2. Одлобођење предвиђено у ставу 1. овог члана примењује се исто тако на приватну послугу која је у искључивој служби дипломатског агента, под условом:
232
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
a)
да се не ради о држављанима или лицима која имају стално пребивалиште у држави и в) да подлеже одредбама социјалног осигурања које могу бити на снази у држави која акредитује или у некој трећој држави. 3. Дипломатски агент који има у својој служби особље на које се не примењује ослобођење предвиђено у ставу 2. овог члана треба да поштује обавезе које послодавцу намећу одредбе о социјалном осигурању државе код које се акредитује. 4. Ослобођење предвиђено у тачкама 1. и 2. овог члана не искључује добровољно учешће у режиму социјалног осигурања државе код које се акредитује, ако та држава дозвољава такво учешће. 5. Одредбе овог члана не дирају у раније закључене двостране или вишестране споразуме о социјалном осигурању и не спречавају будуће закључивање таквих споразума. Члан 34. Дипломатски агент ослобођен је свих пореза и такса, личних или стварних, државних, регионалних или комуналних, са изузетком: a) посредних пореза који су по својој природи обично укључени у цену робе или услуга; б) пореза и такса на приватну непокретну имовину на територији државе код које се акредитује, осим ако је дипломатски агент поседује за рачун државе која акредитује а за потребе мисије; в) наследних такса које убира држава код које се акредитује, под резервом одредаба тачке 4. члана 39; г) пореза и такса на личне приходе који потичу из државе код које се акредитује и пореза на капитал, који се наплаћују на улагања извршена у трговачка предузећа чије је седиште у држави код које се акредитује; д) пореза и такса који се убирају као накнада за посебне услуге; ђ) такса за регистрацију, судских, хипотекарних и фискалних такса, кад се ради о непокретној имовини, под резервом одредаба члана 23. Члан 35. Држава код које се акредитује ослободиће дипломатске агенте свих личних давања, сваке јавне службе, ма какве природе она била, и војних намета као што су реквизиције, контрибуције и војни смештај. Члан 36. 1. Према одредбама својих закона и правилника који могу бити донети, држава код које се акредитује одобрава увоз и ослобођење од царина, такса и других дажбина, сем трошкова ускладиштења, превоза и трошкова за сличне услуге:
Прилози
233
a) предмете намењене за службене потребе мисије, б) предмете намењене за личну употребу дипломатског агента или чланова његове породице који чине део његовог домаћинства, укључујући и предмете намењене за његов смештај. 2. Дипломатски агент је ослобођен прегледа његовог личног пртљага, осим ако постоје озбиљни разлози да се верује да тај пртљаг садржи предмете који не уживају ослобођења о којима је реч у тачки 1. овог члана, или предмете чији је увоз или извоз забрањен законодавством или подлеже карантинским прописима државе код које се акредитује. У таквом случају, преглед пртљага се може вршити само у присуству дипломатског агента или његовог овлашћеног представника. Члан 37. 1. Чланови породице дипломатског агента који чине део његовог домаћинства уживају привилегије и имунитете поменуте у члановима 29. до 36. под условом да нису држављани државе код које се акредитује. 2. Чланови административног и техничког особља мисије, као и чланови њихове породице који чине део њихових домаћинстава уживају, под условом да нису држављани државе код које се акредитује, или да у њој немају своје стално пребивалиште, привилегије и имунитете поменуте у члановима 29. до 35, с тим да се имунитет од грађанског и управног судства државе код које се акредитује, поменут у тачки 1. члана 31, не примењује на поступке учињене изван вршења њихових функција. Они такође уживају и привилегије поменуте у тачки 1. члана 36. у погледу предмета увезених приликом њиховог првог досељења. 3. Чланови послужног особља мисије који нису држављани државе код које се акредитује или који немају у њој стално пребивалиште, уживају имунитет у погледу поступака учињених у вршењу својих функција и ослобођење од пореза и таксе на плате које примају за своју службу, као и ослобођење предвиђено у члану 33. 4. Чланови приватне послуге чланова мисије који нису држављани државе код које се акредитује или који у њој немају стално пребивалиште ослобођени су од пореза и такса на плате које примају за своју службу. У сваком другом погледу они уживају привилегије и имунитете само у оној мери коју дозвољава држава код које се акредитује. Међутим, држава код које се акредитује треба своју јурисдикцију над тим лицима да врши тако да претерано не омета вршење функција мисије. Члан 38. 1. Ако држава код које се акредитује није дала допунске привилегије и имунитете, дипломатски агент који има држављанство те државе или који има у њој стално пребивалиште ужива судски имунитет и неприкосновеност само у погледу службених радњи учињених у вршењу својих функција.
234
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
2. Остали чланови особља мисије и приватне послуге који су држављани државе код које се акредитује или који имају у њој стално пребивалиште уживају привилегије и имунитете само ако им их признаје та држава. Међутим, држава код које се акредитује треба своју јурисдикцију над тим лицима да врши тако да претерано не омета вршење функција мисије. Члан 39. 1. Свако лице које има право на привилегије и имунитете користи се њима чим ступи на територију државе код које се акредитује ради преузимања своје службе, или, ако се већ налази на тој територији, чим је његово именовање нотификовано министарству иностраних послова или неком другом министарству које буде уговорено. 2. Кад се функције неког лица које ужива привилегије и имунитете окончају, те привилегије и имунитети, по правилу, престају у тренутку кад то лице напушта земљу или по истеку разумног рока који му је дат у ту сврху, али они важе до тог тренутка чак и у случају оружаног сукоба. Међутим, имунитет остаје за радње које то лице учини у вршењу својих функција као члан мисије. 3. У случају смрти неког члана мисије, чланови његове породице и даље уживају привилегије и имунитете на које имају право до истека разумног рока који им је потребан да напусте територију државе код које се акредитује. 4. У случају смрти члана мисије који није држављанин државе код које се акредитује или који у њој нема стално пребивалиште или члана његове породице који чини део његовог домаћинства, држава код које се акредитује одобрава изношење покретне имовине преминулог, осим предмета који су стечени у тој земљи, а чији је извоз забрањен у тренутку смрти. Неће се наплаћивати наследне таксе на покретну имовину која се у држави код које се акредитује налази једино због тога што се преминули налазио у тој држави као члан мисије или као члан породице члана мисије. Члан 40. 1. Ако дипломатски агент прелази преко територије или се нуде на територији неке треће државе која му је издала визу на пасош, ако је та виза потребна, да би ишао да преузме своје функције или да би се вратио на своју службу, или да би се вратио у своју земљу, та трећа држава ће му признати неприкосновеност и све друге имунитете који су потребни да би му омогућила пролаз или повратак. Она ће исто тако поступити у погледу чланова његове породице који уживају привилегије и имунитете, а који прате дипломатског агента или који путују одвојено да би се састали с њим или да би се вратили у своју земљу. 2. У условима сличним онима који су предвиђени у тачки 1. овог члана, треће државе не треба да ометају пролаз преко своје територије члановима административног и техничког особља или послужном особљу мисије и члановима њихових породица.
Прилози
235
3. Треће, државе дају преписци и другим службеним саопштењима који прелазе преко њихове територије, укључујући и поруке у кодексу или шифри, исту слободу и заштиту које пружа и држава код које се акредитује. Оне признају дипломатским куририма којима је издата виза, ако је потребна, и дипломатској вализи у транзиту исту неповредивост и исту заштиту коју је дужна да им призна држава код које се акредитује. 4. Обавезе трећих држава на основу тачака 1, 2, и 3. овог члана примењују се исто тако и на лица поменута у тим тачкама као и на службена саопштења и дипломатске вализе кад се они нађу на територији треће државе услед више силе. Члан 41. 1. Не дирајући у њихове привилегије и имунитете, сва лица која уживају те привилегије и имунитете дужна су да поштују законе и прописе државе код које се акредитује. Она су такође дужна да се не мешају у унутрашње ствари те државе. 2. Сви службени послови са државом код које се акредитује, а које држава која акредитује поверава мисији, морају се водити са министарством иностраних послова државе код које се акредитује или његовим посредством, или са неким министарством о коме буде договорено. 3. Просторије мисије не смеју се употребљавати за циљеве који нису у складу са функцијама мисије онако како су одређене овом конвенцијом или другим правилима општег међународног права или посебним споразумима на снази између државе која акредитује и државе код које се акредитује. Члан 42. Дипломатски агент не сме вршити у држави код које се акредитује професионалну или трговачку делатност ради личне зараде. Члан 43. Функције дипломатског агента престају, између осталог: a) нотификацијом државе која акредитује држави код које се акредитује да су функције дипломатског агента престале; б) нотификацијом државе код које се акредитује држави која акредитује да, сходно ставу 2. члана 9, та држава одбија да призна дипломатског агента за члана мисије. Члан 44. Држава код које се акредитује треба, чак и у случају оружаног сукоба, да дâ олакшице да би омогућила лицима која уживају привилегије и имунитете, осим држављанима државе код које се акредитује, као и члановима породица тих лица, ма ког држављанства они били, да напусте територију у њакраћем могућем року. Она нарочито мора, ако је то потребно, да им стави на располагање превозна средства неопходна за њих и њихову имовину.
236
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Члан 45. У случају прекида дипломатских односа између две државе, или ако је нека мисија коначно или привремено опозвана: a) држава код које се акредитује дужна је, чак и у случају оружаног сукоба, да поштује и штити просторије мисије, као и њену имовину и архиву; б) држава која акредитује може поверити на чување просторије мисије, са имовином која се у њима налази, као и архиву, некој трећој држави коју прихвата и држава пријема; в) држава која акредитује може поверити заштиту својих интереса и интереса својих држављана некој трећој држави коју прихвата и држава код које се акредитује. Члан 46. Уз претходни пристанак државе код које се акредитује и на тражење неке треће државе која нема представништво у тој држави држава која акредитује може преузети привремену заштиту интереса те треће државе и њених држављана. Члан 47. 1. Примењујући одредбе ове конвенције, држава код које се акредитује неће прихватити дискриминацију између појединих држава. 2. Међутим, неће се сматрати дискриминацијом: a) ако држава код које се акредитује примењује рестриктивно неку одредбу ове конвенције због тога што се она тако примењује на њену мисију у држави која акредитује; б) ако поједине државе примењују узајамно, по обичају или на основу споразума, повољнији поступак него што то предвиђају одредбе ове конвенције. Члан 48. Ова конвенција биће отворена за потписивање свим државама-чланицама Организације Уједињених нација или неке специјалитоване установе, као и свим државама чланицама Статута Међународног суда правде и свакој другој држави коју Генерална скупштина Организације Уједињених нација позове да постане чланица конвенције, на следећи начин: до 31. октобра 1961. године у Савезном министарству иностраних послова Аустрије, а затим, до 31. марта 1962. године, у седишту Организације Уједињених нација у Њујорку. Члан 49. Ова конвенција биће ратификована. Ратификациони инструменти ће бити депоновани код генералног секретара Организације Уједињених нација.
237
Прилози
Члан 50. Ова конвенција остаће отворена за приступање свим државама које припадају једној од четири категорије поменуте у члану 48. Инструменти о приступању биће депоновани код генералног секретара Организације Уједињених нација. Члан 51. 1. Ова конвенција ступиће на снагу тридесетог дана после дана депоновања код генералног секретара Организације Уједињених нација двадесет другог инструмента о ратификацији или приступању. 2. За сваку државу која буде ратификовала конвенцију или јој буде приступила после депоновања двадесетог другог инструмента о ратификацији или приступању, конвенција ће ступити на снагу тридесетог дана после депоновања инструмента о ратификацији или приступању те државе. Члан 52. Генерални секретар Организације Уједињених нација нотификоваће свим државама које припадају једној од четири категорије поменуте у члану 48: a) свако потписивање ове конвенције и депоновање инструмента о ратификацији или приступању, сходно члановима 48, 49. и 50; б) дан ступања ове конвенције на снагу, сходно члану 51. Члан 53. Оригинал ове конвенције, чији су енглески, кинески, шпански, француски и руски текст подједнако веродостојни, биће депонован код генералног секретара Организације уједињених нација, који ће доставити оверене копије свим државама које припадају једној од четири категорије поменуте у члану 48. У потврду чега су доле потписани пуномоћници, прописно за то овлашћени од својих влада, потписали ову конвенцију. Сачињено у Бечу, 18 априла 1961. године.
ПРОТОКОЛ СА ФАКУЛТАТИВНИМ ПОТПИСИВАЊЕМ КОЈИ СЕ ОДНОСИ НА ОБАВЕЗНО РЕШАВАЊЕ СПОРОВА Државе-потписнице овог протокола и Бечке конвенције о дипломатским односима, даље у тексту назване „Конвенција“, која је усвојена на Конференцији Уједињених нација одржаној у Бечу од 2. марта до 14. априла 1961. године, изражавајући жељу да, кад су оне у питању, прибегавају обавезној надлежности Међународног суда правде за решавање свих спорова у погледу
238
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
тумачења или примене Конвенције, осим кад стране усвоје, по заједничком споразуму и у разумном року, неки други начин решавања, сложиле су се у следећем: Члан I Спорови о тумачењу или примени Конвенције спадају у обавезну надлежност Међународног суда правде, пред који, по овом основу, свака страна у спору која буде и сама чланица овог протокола може својим поднеском изнети спор. Члан II Стране могу уговорити, у року од два месеца после нотификације једне стране другој да по њеном мишљењу постоји спор, да заједнички, уместо да се обрате Међународном суду правде, усвоје поступак пред неким арбитражним судом. Кад тај рок истекне, свака страна може, поднеском, изнети спор пред Међународни суд правде. Члан III 1. Стране се такође могу споразумети, у истом року од два месеца, да прибегну поступку консилијације пре него што се обрате Међународном суду правде. 2. Конслијаторна комисија треба да састави своје препоруке у року од пет месеци после свог образовања. Ако их страна у споре не прихвате током два месеца после њиховог проглашења, свака страна ће бити слободна да поднеском изнесе спор пред Међународни суд правде. Члан IV Државе чланице Конвенције, Протокола са факултативним потписивањем који се тиче стицања држављанства и овог протокола могу у свако доба изјавити да одредбе овог протокола проширују на спорове настале услед тумачења или примене Протокола са факултативним потписивањем који се тиче стицања држављанства. Те изјаве биће достављене генералном секретару Уједињених нација. Члан V Овај протокол биће отворен за потписивање свим државама које буду постале чланице Конвенције на следећи начин: до 31. октобра 1961. у Савезном министарству иностраних послова Аустрије, а после тога, до 31. марта 1962. у седишту Организације Уједињених нација у Њујорку. Члан VI Овај протокол биће ратификован. Ратификациони инструменти биће депоновани код генералног секретара Организације Уједињених нација.
239
Прилози
Члан VII Овај протокол остаће отворен за приступање свим државама које буду чланице Конвенције. Инструменти о приступању биће депоновани код генералног секретара Организације Уједињених нација. Члан VIII 1. Овај протокол ступиће на снагу истог дана кад и Конвенција или, ако је овај други датум доцнији, тридесетог дана после депоновања код генералног секретара Организације Уједињених нација другог ратификационог инструмента протокола или инструмента о приступању том протоколу. 2. За сваку државу која буде ратификовала овај протокол или му буде приступила после његовог ступања на снагу сходно ставу 1. овог члана, протокол ће ступити на снагу тридесет дана после депоновања инструмента те државе о ратификацији или приступању. Члан IX Генерални секретар Организације Уједињених нација ће обавестити све државе које могу постати чланице Конвенције: a) о потписивању овог протокола и о депоновању инструмента о ратификацији или приступању, сходно члановима V, VI и VII; б) о изјавама датим сходно члану IV овог протокола; в) о дану ступања на снагу овог протокола, сходно члану VIII. Члан X Оригинал овог протокола, чији су енглески, кинески, шпански, француски и руски текст подједнако веродостојни, биће депонован код генералног секретара Организације Уједињених нација, који ће доставити оверене копије свим државама о којима је реч у члану V. У потврду чега су доле потписани пуномоћници, прописно за то овлашћени од својих влада, потписали овај протокол. Рађено у Бечу, 18. априла 1961. године.
ПРОТОКОЛ СА ФАКУЛТАТИВНИМ ПОТПИСИВАЊЕМ КОЈИ СЕ ТИЧЕ СТИЦАЊА ДРЖАВЉАНСТВА Државе-потписнице овог протокола и Бечке конвенције о дипломатским односима, даље у тексту назване „Конвенција“, која је усвојена на Конференцији Уједињених нација одржаној у Бечу од 2. марта до 14. априла 1961. године, изражавајући жељу да међу собом установе норме за стицање држављанства чланова њихових дипломатских мисија и чланова њихових породица који чине део њиховог домаћинства,
240
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
сложиле су се у следећем: Члан I У смислу овог протокола, израз „чланови мисије“ има смисао који му је дат у ставу б) члана I Конвенције, то јест означава „шефа мисије и чланове особља мисије“. Члан II Чланови мисије који немају држављанство државе која акредитује и чланови њихових породица који чине део њиховог домаћинства не стичу држављанство те државе самим дејством њеног законодавства. Члан III Овај протокол биће отворен за потписивање свим државама које буду постале чланице Конвенције на следећи начин: до 31. октобра 1961. године у Савезном министарству иностраних послова Аустрије, а затим до 31. марта 1962. године, у седишту Организације Уједињених нација у Њујорку. Члан IV Овај протокол биће ратификован. Ратификациони инструменти ће бити депоновани код генералног секретара Организације Уједињених нација. Члан V Овај протокол остаће отворен за приступање свим државама које буду постале чланице Конвенције. Инструменти о приступању биће депоновани код генералног секретара Организације Уједињених нација. Члан VI 1. Овај протокол ступиће на снагу истог дана кад и Конвенција или, ако је овај други датум каснији, тридесетог дана после депоновања код генералног секретара Организације Уједињених нација другог инструмента о ратификацији протокола или инструмента о приступању протоколу. 2. За сваку државу која буде ратификовала овај протокол или му буде приступила после његовог ступања на снагу сходно ставу 1. овог члана, протокол ће ступити на снагу тридесетог дана после депоновања инструмента те државе о ратификацији или приступању. Члан VII Генерални секретар Организације Уједињених нација обавестиће све државе које могу постати чланице Конвенције:
241
Прилози
a)
о потписивању овог протокола и депоновању инструмента о ратификацији или приступању, сходно члановима III, IV и V; б) о дану ступања овог протокола на снагу сходно члану VI. Члан VIII Оригинал овог протокола, чији су енглески, кинески, шпански, француски и руски текст подједнако веродостојни, биће депоновани код генералог секретара Организације Уједињених нација, који ће доставити оверене копије свим државама о којима је реч у члану III. У потврду чега су доле потписани пуномоћници, прописно за то овлашћени од својих влада, потписали овај протокол. Сачињено у Бечу, 18. априла 1961. године.3
КОНВЕНЦИЈА О СПЕЦИЈАЛНИМ МИСИЈАМА Државе чланице ове конвенције, подсећајући да су специјалне мисије увек уживале посебан третман, свесне циљева и начела Повеље Уједињених нација у погледу суверене једнакости држава, очувању међународног мира и безбедности и развоја пријатељских односа и сарадње међу државама, подсећајући да је значај питања специјалних мисија признат на конференцији Уједињених нација о дипломатским односима и имунитетима као и у Резолуцији усвојеној на Конференцији 10. априла 1961. године, узимајући у обзир да је Конференција Уједињених нација о дипломатским односима, и имунитетима усвојила Бечку конвенцију о дипломатским односима, која је отворена за потпис 18. априла 1961. године, узимајући у обзир да је Конференција Уједињених нација о конзуларним односима усвојила Бечку конвенцију о конзуларним односима, која је отворена за потпис 24. априла 1963. године, убеђене да би једна међународна конвенција о специјалним мисијама допунила ове две конвенције и допринела развијању пријатељских односа између земаља, без обзира на њихов уставни и друштвени систем, уверене да сврха привилегија и имунитета у погледу специјалних мисија није у томе да оне пруже предности појединцима, већ да обезбеде успешно вршење функција ових мисија као мисија које представљају државу, потврђујући да питања која нису регулисана одредбама ове конвенције треба и даље решавати према правилима обичајног међународног права, сагласиле су се у следећем:
3
Међународни уговори и др., Службени лист СФРЈ, сп. 2/1964.
242
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Члан 1. Употреба израза За сврхе ове конвенције израз: a) „специјална мисија“ означава ону привремену мисију која представља државу, коју једна држава упућује у другу државу, уз сагласност ове последње, у циљу преговарања о одређеним питањима или извршења одређеног задатка; б) израз „стална дипломатска мисија“ означава дипломатску мисију у смислу Бечке конвенције о дипломатским односима; в) израз „конзуларно представништво“ означава сваки генерални конзулат, конзулат, вицеконзулат и конзуларну агенцију; г) израз „шеф специјалне мисије“ означава лице које је држава именовања овластила да дела у том својству; д) израз „представник државе именовања у специјaлној мисији“ означава свако лице коме је држава именовања доделила ово својство; ђ) израз „чланови специјалне мисије“ означава шефа специјалне мисије, представнике државе именовања у специјалној мисији и чланове особља специјалне мисије; е) израз „чланови особља специјалне мисије“ означава чланове дипломатског особља, административног и техничког особља и чланове послужног особља специјалне мисије; ж) израз „чланови дипломатског особља“ означава чланове особља специјалне мисије који имају дипломатски статус за сврхе специјалне мисије; з) израз „чланови административног и техничког особља“ означава чланове особља специјалне мисије запослене у административној и техничкој служби специјалне мисије; и) израз „чланови послужног особља“ означава чланове особља специјалне мисије запослене код исте на дужностима кућне послуге или на сличним пословима; ј) израз „приватна послуга“ означава лица запослена искључиво у приватној служби чланова специјалне мисије. Члан 2. Упућивање специјалне мисије Држава може упутити специјалну мисију у другу државу уз сагласност ове последње, који је претходно добијен дипломатским путем или на други договорени, односно обострано прихватљивији начин. Члан 3. Функције специјалне мисије Функције специјалне мисије утврђују се на основу обостране сагласности државе именовања и државе пријема.
243
Прилози
Члан 4. Упућивање исте специјалне мисије у две или више држава Држава која жели да упути исту специјалну мисију у две или више држава извештава о томе сваку државу пријема приликом тражења сагласности од тих држава. Члан 5. Упућивање заједничке специјалне мисије од две или више држава Две или више држава које желе да упуте заједничку специјалну мисију у неку другу државу извештавају о томе државу пријема приликом тражења њене сагласности. Члан 6. Упућивање специјалних мисија од две или више држава ради преговарања о питању од заједничког интереса Две или више држава могу појединачно и истовремено упутити специјалну мисију у другу државу, уз пристанак те државе, у складу са чланом 2, да би, у сагласности са свим овим државама, заједнички разматрале неко питање од заједничког интереса за све њих. Члан 7. Непостојање дипломатских или конзуларних односа Постојање дипломатских или конзуларних односа није потребно ради упућивања или примања специјалне мисије. Члан 8. Именовање чланова специјалне мисије Са изузетком одредаба чл. 10, 11. и 12, држава именовања може слободно наименовати чланове специјалне мисије, пошто је претходно доставила држави пријема све потребне податке о броју и саставу специјалне мисије, а нарочито о именима и својствима лица која намерава да именује. Држава пријема може одбити да прими специјалну мисију чији број чланова, по њеном мишљењу, није разуман с обзиром на околности и услове у земљи пријема и потребе одређене мисије. Она такође може, без образоложења, одбити да прими било које лице у својству члана специјалне мисије. Члан 9. Састав специјалне мисије Специјална мисија се састоји од једног или више представника државе именовања, између којих држава именовања може именовати једног шефа мисије. Она може такође бити састављена од дипломатског особља, административних и техничких службеника и послужног особља.
244
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Када су чланови сталног дипломатског или конзуларног представништва у држави пријема укључени у специјалну мисију, они задржавају привилегије и имунитете као чланови своје сталне дипломатске мисије или конзуларног представништва, привилегија и имунитета које им даје ова конвенција. Члан 10. Држављанство чланова специјалне мисије 1. Представници државе именовања у специјалној мисији и чланови дипломатског особља ове мисије треба у начелу да буду држављани државе именовања. 2. Држављани државе пријема могу бити именовани у специјалну мисију само уз пристанак ове државе, која може у свако доба повући свој пристанак. 3. Држава пријема може за себе задржати право предвиђено у тачки 2. овог члана и у погледу држављана неке треће државе који нису држављани и државе именовања. Члан 11. Саопштења 1. Министарству иностраних послова државе пријема, односно сваком другом органу те државе о којем буде договорено саопштава се следеће: a) састав специјалне мисије и све накнадне промене у овом саставу; б) долазак и коначни одлазак чланова мисије и престанак њихових функција у мисији; в) долазак и коначни одлазак било ког лица које прати неког члана мисије; г) запошљавање и отпуштање лица која пребивају у држави пријема у својству чланова мисије или у својству приватне послуге; д) именовање шефа специјалне мисије или, уколико нема шефа, представника о коме је реч у ставу 1. члана 14, или сваког ко буде именовао уместо њих; ђ) локација просторија које заузима специјална мисија и приватни смештај представника државе именовања и чланова дипломатског особља специјалне мисије, као и сви други подаци који могу послужити за утврђивање места ових просторија и смештаја. 2. Саопштење о доласку и коначном одласку мора се доставити унапред, осим ако је то немогуће. Члан 12. Лица оглашена као persona non grata или неприхватљива 1. Држава пријема може у свако доба и без образложења своје одлуке обавестити државу именовања да је неки представник државе именовања
245
Прилози
persona non grata или да је било који други члан особља мисије неприхватљив. У сваком таквом случају, држава именовања опозива лица у питању прекида њихове функције у мисији. Неко лице може бити оглашено као persona non grata или неприхватљиво још пре доласка на територију државе пријема. 2. Ако држава именовања одбије или у разумном року не испуни своје обавезе на основу тачке 1. овог члана, држава пријема може одбити да призна лицу у питању својства члана специјалне мисије. Члан 13. Почетак функција специјалне мисије 1. Функције специјалне мисије почињу чим мисија ступи у службени контакт са министарством иностраних послова или са неким другим органом државе пријема, о којем буде договорено. 2. Почетак функција специјалне мисије не зависи од представљања мисије од стране сталне дипломатске мисије државе именовања, нити од подношења акредитованих писама или пуномоћја. Члан 14. Овлашћење за деловање у име специјалне мисије 1. Шеф специјалне мисије или, уколико држава која упућује не именује шефа – један од представника државе именовања кога је она одредила, овлашћен је да делује у име специјалне мисије и да врши преписку са државом пријема. Држава пријема упућује преписку која се односи на специјалну мисију шефу мисије или, уколико он не постоји, поменутом представнику, било непосредно или преко сталне дипломатске мисије. 2. Међутим, држава именовања, шеф специјалне мисије или, уколико он не постоји, представник поменут у тачки 1. овог члана, може овластити једног члана специјалне мисије било да замени шефа специјалне мисије или поменутог представника или да обавља одређене послове у име мисије. Члан 15. Орган државе пријема са којим обавља службени посао Сав службени посао са државом пријема, поверен специјалној мисији од државе именовања, обавља се или путем министарства иностраних послова или преко неког другог органа пријема о којем буде договорено. Члан 16. Правила презеансе 1. Када се две или више специјалних мисија састану на територији државе пријема или на територији неке треће државе, ред презеансе између мисија одређује се, осим ако не постоји посебан споразум, према азбучном реду назива држава, који је у употреби у протоколу државе на чијој територији се састају ове мисије.
246
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
2. Ред презеансе између две или више специјалних мисија које се састају приликом неке церемоније или свечаности, одређује се према важећем протоколу државе пријема. 3. Ред презеансе међу члановима исте специјалне мисије је онај који је саопштен држави пријема или трећој држави на чијој територији се састају две или више специјалних мисија. Члан 17. Седиште специјалне мисије 1. Седиште специјалне мисије је у месту о којем се буду договориле заинтересоване државе. 2. У недостатку споразума, седиште специјалне мисије се налази у месту у којем се налази министарство иностраних послова државе пријема. 3. Ако специјална мисија врши своје функције у разним местима, заинтересоване државе се могу договорити да она има више седишта, између којих ове државе могу изабрати једно као главно седиште. Члан 18. Састанак специјалних мисија на територији треће државе 1. Специјалне мисије из ове две или више држава могу се састајати на територији треће државе само по добијању изричитог пристанка државе која задржава за себе право да пристанак повуче. 2. Дајући свој пристанак, трећа држава може поставити услове којих се држава именовања мора придржавати. 3. У односу на државу именовања, трећа држава преузима права и обавезе државе пријема у оној мери коју назначује приликом давања пристанка. Члан 19. Право специјалне мисије да истиче заставу и грб државе именовања 1. Специјална мисија има право да истиче заставу и грб државе именовања на просторије које користи мисија и на њена превозна средства када их користи за службене послове. 2. У вршењу права на основу овог члана мора се водити рачуна о законима, прописима и обичајима државе пријема. Члан 20. Престанак функција специјалне мисије 1. Функције специјалне мисије престају, између осталог: a) споразумом заинтересованих страна; в) извршењем задатака специјалне мисије;
247
Прилози
в) по истеку рока одређеног за специјалну мисију, уколико он не буде изричито продужен; г) саопштењем државе именовања да она повлачи, односно опозива специјалну мисију; д) саопштењем државе пријема да сматра специјалну мисију окончаном. 2. Сам прекид дипломатских или конзуларних односа између државе именовања и државе пријема не повлачи окончање специјалних мисија које постоје у тренутку овог прекида. Члан 21. Статус шефа државе и лица високог ранга 1. Кад шеф државе именовања предводи специјалну мисију, он у држави пријема или у трећој држави ужива олакшице, привилегије и имунитете који се по међународном праву признају шефовима држава приликом службене посете. 2. Кад шеф државе именовања, министар унутрашњих послова и друга лица високог ранга учествују у специјалној мисији државе именовања, они у држави пријема или у трећој држави, осим олакшица, привилегија и имунитета који им се признају на основу ове конвенције, уживају и оне које им признаје међународно право. Члан 22. Опште олакшице Држава именовања пружа специјалној мисији олакшице потребне за обављање њених функција, водећи рачуна о карактеру и задатку специјалне мисије. Члан 23. Просторије и смештај Држава пријема пружа помоћ специјалној мисији, уколико она затражи, да пронађе потребне просторије и добије подесни смештај за њене чланове. Члан 24. Фискално ослобођење просторија специјалне мисије 1. У мери у којој је то сагласно са карактером и трајањем функција специјалне мисије држава именовања и чланови специјалне мисије који делују у име мисије, ослобађају се свих државних, регионалних или комуналних пореза и такса на просторије које заузима специјална мисија, уколико се не ради о порезима и таксама убираним као накнада за посебно учињене услуге.
248
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
2. Посебно ослобођење предвиђено у овом члану не примењује се на порезе и таксе када, на основу законодавства државе пријема, падају на терет лица које преговара са државом именовања или са једним чланом специјалне мисије. Члан 25. Неповредивост просторија 1. Просторије у којима је смештена специјална мисија, у складу са овом конвенцијом, неповредиве су. Органи државе пријема смеју ући у наведене просторије само уз пристанак шефа специјалне мисије или, евентуално, шефа сталне дипломатске мисије државе именовања који је акредитован у држави пријема. Може се претпоставити да је овај пристанак добијен у случају пожара или друге несреће која озбиљно угрожава јавну безбедност, и то само у случају да није било могуће прибавити изричити пристанак шефа специјалне мисије или евентуално шефа сталне мисије. 2. Држава пријема има посебну обавезу да предузме све одговарајуће мере да би спречила насилан улазак у просторије специјалне мисије или њихово оштећење, свако нарушавање мира мисије или повреду њеног достојанства. 3. Просторије специјалне мисије, намештај у њима, остала имовина која се користи у раду специјалне мисије, као и њена превозна средства не могу бити предмет никаквог претреса, реквизиције, заплене или мере извршења. Члан 26. Неповредивост архива и докумената Архиве и документа специјалне мисије су неповредиви у свако доба и ма где се налазили. Они треба да носе, сваки пут када је потребно, видљиве спољне знаке распознавања. Члан 27. Слобода кретања Под резервом својих закона и прописа који се односе на зоне у које је улазак забрањен или регулисан из разлога националне безбедности, држава пријема обезбеђује свим члановима специјалне мисије онолико слободе кретања и путовања по својој територији колико је потребно за обављање функција специјалне мисије. Члан 28. Слобода општења 1. Држава пријема дозвољава и штити слободно општење специјалне мисије за све службене сврхе. У општењу са владом државе именовања, њеним дипломатским мисијама, конзуларним представништвима и осталим специјалним мисијама или деловима исте мисије, ма где се они
Прилози
249
налазили, специјална мисија може употребљавати сва одговарајућа средства општења, укључујући и курире, и упућивати поруке кодексом или шифром. Међутим, специјална мисија може поставити и користити отпремну радио-станицу само уз пристанак државе пријема. 2. Службена преписка специјалне мисије је неповредива. Израз „службена преписка“ означава сваку преписку која се односи на специјалну мисију и њене функције. 3. Кад је то могуће, специјална мисија користи средства општења, укључујући вализу и курира сталне дипломатске мисије државе именовања. 4. Вализа специјалне мисије не сме се отворити или задржати. 5. Пакети који сачињавају вализу специјалне мисије морају носити видљиве спољне ознаке о томе каквог су карактера, а у њима се могу налазити само документа или предмети намењени за службене сврхе специјалне мисије. 6. Држава пријема штити, у вршењу његових функција, курира специјалне мисије који мора имати службени документ којим се потврђује његово својство и тачно назначује број пакета који се налазе у валути. Он ужива неповредивост своје личности и не може бити подвргнут било каквој врсти хапшења или притварања. 7. Држава именовања или специјална мисија могу одредити ad hoc курира специјалне мисије. У том случају такође се примењују одредбе тачке 6. овог члана, с изузетком да наведени имунитети престају важити онда кад ад хоц курир преда примаоцу вализу специјалне мисије која му је била поверена. 8. Вализа специјалне мисије може се поверити заповеднику брода или трговачког ваздухоплова који треба да пристане у дозвољеном месту уласка. Овај заповедник треба да буде снабдевен службеним документом у коме је означен број пакета који сачињавају вализу. Међутим, он се не сматра куриром специјалне мисије. По споразуму са надлежним властима, специјална мисија може упутити једнг свог члана да непосредно и слободно преузме вализу из руку заповедника брода или ваздухоплова. Члан 29. Неповредивост личности Личност представника државе именовања специјалне мисије и чланова њеног дипломатског особља неповредива је. Они не смеју бити изложени било ком облику хапшења или притвора. Држава пријема односи се према њима са дужним поштовањем и предузима све потребне кораке како би спечила било какав напад на њихову личност, слободу или достојанство. Члан 30. Неповредивост приватног стана 1. Приватни стан представника државе именовања у специјалној мисији и чланова њеног дипломатског особља ужива исту неповредивост и заштиту као и просторије специјалне мисије.
250
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
2. Њихова документа, њихова преписка и, са изузетком предвиђеним у тачки 4. члана 31, њихова имовина, такође су неповредиви. Члан 31. Судски имунитет 1. Представници државе именовања у специјалној мисији и чланови њеног дипломатског особља уживају имунитет од кривичног судства државе пријема. 2. Они такође уживају имунитет од грађанског и управног судства државе пријема осим у следећим случајевима: a) стварне тужбе која се односи на приватну непокретну имовину на територији државе пријема, осим ако заинтересовано лице не поседује ову имовину за рачун државе именовања, а за потребе мисије; б) тужбе која се односи на наслеђе у којој се заинтересовано лице појављује као извршилац тестамента, администратор, наследник или легатор по приватној основи, а не у име државе именовања; в) сваке тужбе која се односи на слободну професију или трговачку делатност, ма каква она била, коју заинтересовано лице врши у држави пријема изван својих службених функција; г) тужбе за штете настале због судара изазваног возилом које је заинтересовано лице користило у време кад није вршило службене функције. 3. Представници државе именовања у специјалној мисији и чланови њеног дипломатског особља нису обавезни да сведоче. 4. Никакве друге извршне мере не могу бити предузете према представнику државе именовања у специјалној мисији или према члану њеног дипломатског особља осим оних у случајевима предвиђеним у ставовима а), б), в) и г) тачке 2. овог члана, и под условом да се ове мере могу спровести, а да се тиме не вређа неприкосновеност његове личности или његовог стања. 5. Имунитет од судства представника државе именовања у специјалној мисији и чланова њеног дипломатског особља не ослобађа их од судства државе именовања. Члан 32. Ослобођење од режима социјалног осигурања 1. Под резервом одредаба тачке 3. овог члана представници државе именовања у специјалној мисији и чланови њеног дипломатског особља ослобађају се, у погледу услуга учињених држави именовања, одредаба социјалног осигурања које могу бити на снази у држави пријема. 2. Ослобођење предвиђено у тачки 1. овог члана примењује се такође и на особље које се налази искључиво у приватној служби код представника
Прилози
251
државе именовања у специјалној мисији или код члана њеног дипломатског особља, под условом: a) да ова лица нису држављани државе пријема или да немају стално боравиште у држави пријема и б) да подлежу прописима социјалног осигурања, који су на снази у држави именовања или у некој трећој држави. 3. Представници државе именовања у специјалној мисији и чланови њеног дипломатског особља који упошљавају лица на која се не примењује ослобођење предвиђено у тачки 2. овог члана треба да поштују обавезе које послодавцима намећу одредбе о социјалном осигурању државе пријема. 4. Ослобођење предвиђено у тачки 1. и 2. овог члана не искључује добровољно учешће у режиму социјалног осигурања државе пријема, уколико та држава допушта такво учешће. 5. Одредбе овог члана не дирају у раније закључене двостране или вишестране споразуме о социјалном осигурању и не спречавају закључење таквих споразума у будућности. Члан 33. Ослобађање од пореза и такса Представници именовања у специјалној мисији и чланови њеног дипломатског особља ослобођени су свих пореза и такса, било личних или на некретнине – државних, регионалних или комуналних, осим: a) посредних пореза који су обично укључени у цену робе или услуга; б) пореза и такса на приватну непокретну имовину која се налази на територији државе пријема, осим ако заинтересовано лице не поседује ову имовину за рачун државе именовања, а за потребе мисије; в) наследних такса које убире држава пријема, са изузетком одредаба члана 44; г) пореза и такса на личне приходе који потичу из државе пријема и пореза на капитал који се наплаћују на улагање у трговачка предузећа у држави пријема; д) пореза и такса који се убирају као накнада за посебне услуге; ђ) такса за регистрацију, судских, хипотекарних и фискалних такса, са изузетком одредаба члана 24. Члан 34. Ослобађање од личних давања Држава пријема ослобађа представнике државе именовања у специјалној мисији и чланове њеног дипломатског особља свих личних давања, сваке јавне службе, ма какве природе она била и војних намета као што су реквизиција, контрибуција и војни смештај.
252
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Члан 35. Ослобађање од царина и царинског прегледа 1. У оквиру закона и прописа које може донети, држава пријема одобрава увоз и ослобађа свих царина, такса и других дажбина, сем трошкова ускладиштења, превоза и трошкова за сличне услуге, следеће: a) предмете намењене за службене потребе специјалне мисије; б) предмете намењене за личну употребу представника државе именовања у специјалној мисији и чланова њеног дипломатског особља. 2. Представници државе у специјалној мисији и чланови дипломатског особља ове државе ослобођени су прегледа њиховог личног пртљага, уколико не постоје озбиљни разлози на основу којих се претпоставља да овај пртљаг садржи предмете који не уживају ослобађања о којима је реч у тачки 1. овог члана, или предмете чији је увоз или извоз законом забрањен или подлеже прописима о карантину државе пријема. У том случају, преглед се врши само у присуству заинтересованог лица или његовог овлашћеног представника. Члан 36. Административно и техничко особље Чланови административног и техничког особља специјалне мисије уживају привилегије и имунитете поменуте у чл. 29. до 34, са изузетком што се имунитет од грађанског и административног судства од стране државе пријема, поменут у тачки 2. члана 31. не примењује на радње које нису извршене на службеној дужности. Они такође уживају привилегије поменуте у тачки 1. члана 35. у погледу предмета које могу увести приликом њиховог првог уласка на територију државе пријема. Члан 37. Послужно особље Чланови послужног особља специјалне мисије уживају имунитет од судства државе пријема у погледу радњи извршених на службеној дужности, и ослобођења од пореза и такса на плате које примају по основу свог запослења као и ослобођење од режима социјалног осигурања предвиђеног у члану 32. Члан 38. Приватна послуга Приватна послуга чланова специјалне мисије ослобађа се пореза и такса на плате које прима по основу свог запослења. У сваком другом погледу она може уживати привилегије и имунитете само у оној мери у којој то дозвољава држава пријема. Међутим, држава пријема треба своју јурисдикцију над тим лицима да врши тако да претерано не омета специјалну мисију у вршењу њених функција.
Прилози
253
Члан 39. Чланови породице 1. Чланови породица представника државе именовања у специјалној мисији и чланова њеног дипломатског особља уживају привилегије и имунитете поменуте у чл. 29. до 35. ако прате те чланове специјалне мисије, под условом да они нису држављани државе пријема или да немају стално боравиште у тој држави. 2. Чланови породица административног и техничког особља специјалне мисије уживају привилегије и имунитете поменуте у члану 36. ако прате чланове специјалне мисије, под условом да они нису држављани државе пријема или да немају стално боравиште у тој држави. Члан 40. Држављани државе пријема и лица која имају стално боравиште у држави пријема 1. Осим ако држава пријема није признала допунске привилегије и имунитете, представници државе именовања у специјалној мисији и чланови њеног дипломатског особља који имају држављанство државе пријема или имају у њој стално боравиште, уживају само судски имунитет и неприкосновеност у погледу службених радњи учињених у вршењу својих функција. 2. Остали чланови специјалне мисије и приватна послуга који су држављани државе пријема, или имају у њој своје стално боравиште, уживају привилегије и имунитете само уколико му ова држава то признаје. Међутим, држава пријема треба да врши своју јурисдикцију над тим лицима тако да претерано не омета специјалну мисију у вршењу својих функција. Члан 41. Одрицање од имунитета 1. Држава именовања може се одрећи судског имунитета својих представника у специјалној мисији, чланова свог дипломатског особља и других лица која уживају имунитет на основу чл. 36. до 40. 2. Одрицање мора увек бити изрично. 3. Ако било које лице поменуто у тачки 1. овог члана покрене поступак, оно се више не може позивати на судски имунитет у погледу ма каквог противзахтева непосредно везаног за главни захтев. 4. Не сматра се да одрицање од судског имунитета због грађанске тужбе или захтева у управном поступку повлачи одрицање од имунитета у погледу мера извршења пресуде, за које је потребно одрицање. Члан 42. Транзит преко територије треће државе 1. Ако представник државе именовања у специјалној мисији, или члан њеног дипломатског особља, прелази преко територије или се нађе на те-
254
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
риторији неке треће државе да би ишао да предузме своје функције или да би се вратио у државу именовања, трећа држава му признаје неприкосновеност и остале имунитете који су потребни, да би му омогућили пролаз или повратак. Она ће исто тако поступити у погледу чланова породице који уживају привилегије, имунитете, а који прате лице поменуто у овој тачки, било да путује са њим или одвојено, да би се састали с њим или да би се вратили у своју земљу. 2. У условима сличним онима који су предвиђени у тачки 1. овог члана, треће државе не треба да ометају пролаз преко своје територије члановима административног и техничког или послужног особља специјалне мисије или члановима њихових породица. 3. Треће државе дају службеној преписци и другим службеним саопштењима која прелазе преко њихове територије, укључујући поруке у кодексу или шифри, исту слободу и заштиту коју је и држава пријема дужна да пружи на основу ове конвенције. Под резервом одредаба из тачке 4. овог члана, оне признају куририма и вализама специјалне мисије у транзиту исту неповредивост и заштиту коју је држава пријема дужна да им призна на основу ове конвенције. 4. Трећа држава је дужна да се придржава својих обавеза у односу на лица поменута у тач. 1, 2. и 3. овог члана само ако је била унапред обавештена, било путем молбе за издавање визе или путем саопштења о транзиту ових лица у својству чланова специјалне мисије и ако се томе није успротивила. 5. Обавезе трећих држава на основу тач. 1, 2. и 3. овог члана, примењују се исто тако и на лица поменута у овим тачкама, као и на службена саопштења и вализе специјалне мисије када се територијом треће државе користи из разлога више силе. Члан 43. Трајање привилегија и имунитета 1. Сваки члан специјалне мисије ужива привилегије и имунитете, на које има право од момента уласка на територију државе пријема, ради вршења својих функција у специјалној мисији или, ако се већ налази на њеној територији, од момента када је његово именовање саопштено министарству иностраних послова или неком другом надлежном органу државе пријема који буде уговорен. 2. Када се функције неког члана специјалне мисије заврше, његове привилегије и имунитети по правилу престају у тренутку кад напусти територију државе пријема или по истеку разумног временског периода који му је дат у ту сврху, али они постоје све до тог времена, чак и у случају оружаног сукоба. Међутим, имунитет постоји у погледу аката које је овај члан чинио у вршењу својих функција. 3. У случају смрти неког члана специјалне мисије, чланови његове породице и даље уживају привилегије и имунитете на које имају право до истека разумног рока који им то омогућава да напусте територију државе пријема.
Прилози
255
Члан 44. Имовина члана специјалне мисије или члана његове породице у случају његове смрти 1. У случају смрти неког члана специјалне мисије или члана његове породице који га прати, ако умрли није био држављанин или није имао стално боравиште у држави пријема, држава пријема дозвољава изношење покретне имовине преминулог, изузев оне која је прибављена у земљи, а чији је извоз забрањен у време његове смрти. 2. Наследне и преносне таксе не наплаћују се на покретну имовину која се налази у држави пријема искључиво због тога што се преминули налазио у њој као члан специјалне мисије или члан породице неког члана мисије. Члан 45. Олакшице за напуштање територије државе пријема и за одношење архиве специјалне мисије 1. Држава пријема треба чак и у случају оружаног сукоба, да пружи олакшице како би омогућила лицима која уживају привилегије и имунитете, а која нису држављани државе пријема, и члановима породица тих лица, без обзира на њихово држављанство, да напусте њену територију у најкраћем року. Нарочито је дужна да им у случају потребе она стави на располагање потребна превозна средства и за њих и за њихову имовину. 2. Држава пријема дужна је да држави именовања пружи олакшице за одношење архиве специјалне мисије са територије државе пријема. Члан 46. Последице престанка функција специјалне мисије 1. Када функције специјалне мисије престану, држава пријема дужна је да поштује и штити просторије специјалне мисије све дотле док су исте намењене њеној употреби, као и имовину и архиву специјалне мисије. Држава именовања мора повући имовину и архиву у разумном временском року. 2. У случају непостојања или прекида дипломатских или конзуларних односа између државе именовања и државе пријема и ако су функције специјалне мисије престале, држава именовања може, чак и ако је у питању оружани сукоб, поверити чување имовине и архиве специјалне мисије некој трећој држави, коју прихвата и држава пријема. Члан 47. Поштовање закона и прописа државе пријема и коришћење просторија специјалне мисије 1. Без штете по своје привилегије и имунитете, сва лица која уживају привилегије и имунитет на основу ове конвенције дужна су да поштују законе и прописе државе пријема. Она су такође дужна да се не мешају у унутрашње ствари те државе.
256
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
2. Просторије специјалне мисије неће се употребљавати на начин који није у складу са функцијама специјалне мисије, као што је предвиђено овом конвенцијом, осталим правилима општег међународног права или било којим другим посебним споразумима који су на снази између државе именовања и државе пријема. Члан 48. Професионална или трговачка делатност Представници државе именовања у специјалној мисији и чланови њеног дипломатског особља неће вршити професионалну или трговачку делатност у држави пријема ради личне зараде. Члан 49. Недискриминација 1. Приликом примене одредаба ове конвенције неће се правити дискриминација између држава. 2. Међутим, неће се сматрати дискриминацијом: a) ако држава пријема рестриктивно примењује неку од одредаба ове конвенције због тога што се она тако примењује на њену мисију у држави именовања; б) ако неке државе узајамно измене по обичају или на основу споразума обим олакшица, привилегија и имунитета за њихове специјалне мисије и ако таква измена није уговорена са другим државама, под условом да ова измена није неспојива са предметом и циљем ове конвенције и да не иде науштрб права или извршења обавеза трећих држава. Члан 50. Потписивање Ова конвенција је отворена за потпис свих држава чланица Уједињених нација или неких специјализованих установа или Међународне агенције за атомску енергију или потписница Статута Међународног суда правде, и свих других држава које је Генерална скупштина Уједињених нација позвала да постану чланице ове конвенције до 31. децембра 1970. године, у седишту Уједињених нација у Њујорку. Члан 51. Ратификација Ова конвенција подлеже ратификацији. Ратификациони инструменти депонују се код генералног секретара Уједињених нација. Члан 52. Приступање Ова конвенција остаје отворена за приступање свим државама које припадају једној од категорија поменутих у члану 50. Инструменти о приступању депонују се код генералног секретара Уједињених нација.
257
Прилози
Члан 53. Ступање на снагу 1. Ова конвенција ступа на снагу тридесетог дана после датума депоновања код генералног секретара Уједињених нација двадесет другог инструмента о ратификацији или приступању. 2. За сваку државу која ратификује ову конвенцију или јој буде приступила после депоновања двадесет другог инструмента о ратификацији или приступању, Конвенција ступа на снагу тридесетог дана од дана кад та држава депонује своје инструменте о ратификацији или приступању. Члан 54. Саопштења депозитера Генерални секретар Уједињених нација обавешатава све државе које припадају једној од категорија поменутих у члану 50: a) о потписивању ове конвенције и о депоновању инструмената о ратификацији или приступању, сходно чл. 50, 51 и 52; б) о датуму ступања на снагу ове конвенције, сходно члану 53. Члан 55. Веродостојни текстови Оригинал ове конвенције, чији је кинески, енглески, француски, руски и шпански текст подједнако веродостојан, депонује се код генералног секретара Уједињених нација, који упућују њене оверене примерке свим државама које спадају у једну од категорија наведених у члану 50. У потврду чега су доле потписани, прописно овлашћени од својих влада, потписали ову конвенцију, која је отворена за потписивање у Њујорку, дана 16. децембра 1969. године.
ФАКУЛТАТИВНИ ПРОТОКОЛ о обавезном решавању спорова Државе чланице овог протокола и Конвенције о специјалним мисијама (у даљем тексту: „Конвенција“), коју је Генерална скупштина Уједињених нација усвојила 8. децембра 1969. године, изражавајући жељу да се по свим питањима која се на њих односе, а предмет су спора око тумачења или примене Конвенције, обраћају обавезној надлежности Међународног суда правде, уколико стране у спору нису споразумно у разумном року прихватиле неки други начин решавања, споразумеле су се о следећим одредбама: Члан I Спорови око тумачења или примене Конвенције спадају у обавезну надлежност Међународног суда правде и према томе, свака страна у спору
258
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
која је и сама чланица овог протокола може их изнети пред Суд писменим поднеском. Члан II Стране у спору се могу споразумети, у року од два месеца пошто једна од њих саопшти другој да по њеном мишљењу постоји спор, да се не обрате Међународном суду правде, већ арбитражном суду. После истека овог рока свака страна може писменим поднеском изнети овај спор пред Суд. Члан III 1. Стране у спору се такође могу сагласити, у истом року од два месеца, да прихвате процедуру измирења пре него што се обрате Међународном суду правде. 2. Комисија за измирење дужна је да поднесе своје препоруке у року од пет месеци после свог формирања. Уколико стране у спору не прихвате ове препоруке у року од два месеца после њиховог подношења, свака страна може писменим поднеском овај спор изнети пред Суд. Члан IV Овај протокол биће отворен за потписивање свих држава које могу постати чланице Конвенције, до 31. децембра 1970. године у седишту Организације Уједињених нација у Њујорку. Члан V Овај протокол подлеже ратификацији. Ратификациони инструменти биће депоновани код генералног секретара Организације Уједињених нација. Члан VI Овај протокол остаће отворен за приступање свих држава које могу постати чланице Конвенције. Инструменти о приступању биће депоновани код генералног секретара Организације Уједињених нација. Члан VII 1. Овај протокол ступиће на снагу истог дана као и Конвенција или тридесет дана после депоновања другог инструмента о ратификацији или о приступању овом протоколу код генералног секретара Организације Уједињених нација, ако је овај други датум каснији. 2. За сваку држава која ратификује овај протокол или му приступи после његовог ступања на снагу сходно тачки 1. овог члана, Протокол ступа на снагу тридесет дана после депоновања инструмента о ратификацији или приступању те државе.
Прилози
259
Члан VIII Генерални секретар Организације Уједињених нација обавештава све државе које могу постати чланице Конвенције: о потписима стављеним на овај протокол и депонованим инструментима, о ратификацији и приступању, сходно члану IV, V и VI; о датуму ступања на снагу овог протокола, сходно члану VII. Члан IX Оригинал овог протокола, чији су енглески, француски, кинески, руски и шпански текст подједнако веродостојни, депонује се код генералног секретара Организације Уједињених нација, који упућује по једну оверену копију истог свим државама наведеним у члану IV. У потврду чега су доле потписани пуномоћници, прописно овлашћени од својих влада, потписали овај протокол који је отворен за потпис у Њујорку, дана 16. децембра 1969. године.4
БЕЧКА КОНВЕНЦИЈА О ПРЕДСТАВЉАЊУ ДРЖАВА У ЊИХОВИМ ОДНОСИМА СА МЕЂУНАРОДНИМ ОРГАНИЗАЦИЈАМА УНИВЕРЗАЛНОГ КАРАКТЕРА, 14. МАРТ 1975. Државе чланице ове конвенције, сматрајући да мултилатерална дипломатија има све важнију улогу у односима између држава и да Организација Уједињених нација, њене специјализоване установе и друге међународне организације универзалног карактера у оквиру међународне заједнице имају своје задатке, имајући у виду циљеве и начела Повеље Организације Уједињених нација о сувереној једнакости држава, очувању међународног мира и безбедности и унапређивању пријатељских односа и сарадње међу државама, позивајући се на кодификацију и прогресивни развој међународног права које се примењује на билатералне односе између држава, постигнуте Бечком конвенцијом о дипломатским односима од 1961. године, Бечком конвенцијом о конзуларним односима од 1963. године и Конвенцијом о специјалним мисијама од 1969. године, сматрајући да би међународна конвенција о представљању држава у њиховим односима са међународним организацијама универзалног карактера допринела унапређењу пријатељских односа и сарадње међу државама без обзира на њихов политички, економски и друштвени систем, позивајући се на одредбе члана 105. Повеље Организације Уједињених нација, сматрајући да привилегије и имунитети предвиђени овом конвенцијом немају за циљ да се даје предност појединим лицима, већ да се обезбеди успешно извршење њихових функција у вези с организацијама и конференцијама, 4
Међународни уговори и др., Службени лист СФРЈ, сп. 19/1975.
260
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
имајући у виду Конвенцију Уједињених нација о привилегијама и имунитетима од 1946. године, Конвенцију о привилегијама и имунитетима специјализованих установа од 1947. године и друге споразуме који су закључени између држава, те између држава и међународних организација, потврђујући да се и даље правилима међународног обичајног права уређују питања која нису изричито уређена одредбама ове конвенције, сложиле су се у следећем: ДЕО I УВОД Члан 1. Употреба израза За сврхе ове конвенције: 1. „међународна организација“ означава међувладину организацију; 2. „међународна организација универзалног карактера“ означава Организацију Уједињених нација, њене специјализоване установе, Међународну агенцију за атомску енергију и сваку другу сличну организацију која по саставу свог чланства и задацима има широк међународни карактер; 3. „организација“ означава одређену „међународну организацију“; 4. „орган“ означава: a) сваки главни или помоћни орган међународне организације, или б) сваку комисију, комитет или друга тела сваког органа чије су чланице државе; 5. „конференција“ означава конференцију држава која се сазива од стране или под окриљем једне међународне организације; 6. „мисија“ означава одговарајућу сталну мисију или сталну посматрачку мисију; 7. „стална мисија“ означава мисију сталног карактера, коју држава чланица међународне организације упућује да би је представљала код те организације; 8. „стална мисија посматрача“ означава мисију сталног карактера, коју упућује нека држава нечланица међународне организације да би је представљала код те организације; 9. „делегација“ означава делегацију при органу или делегацију на конференцији; 10. „делегација при органу“ означава делегацију коју упућује држава да у њено име учествује у раду органа; 11. „делегација на конференцији“ означава делегацију коју упућује држава да у њено име учествује у раду конференције; 12. „делегација посматрача“ означава делегацију посматрача при органу или делегацију посматрача на конференцији;
Прилози
261
13. „делегација посматрача при органу“ означава делегацију коју упућује држава да у њено име учествује у раду тог органа у својству посматрача; 14. „делегација посматрача на конференцији“ означава делегацију коју упућује држава да у њено име учествује у раду те конференције у својству посматрача; 15. „држава седишта“ означава државу на чијој се територији: a) налазе седиште или службене просторије организације или б) одржавају заседања органа или конференција; 16. „држава именовања“ означава државу која: a) упућује мисију при седишту или уреду организације или б) упућује делегацију при органу или делегацију на конференцију или в) упућује делегацију посматрача при органу или делегацију посматрача на конференцију; 17. „шеф мисије“ означава сталног представника или сталног посматрача; 18. „стални представник“ означава лице коме је држава именовања поверила функцију шефа сталне мисије; 19. „стални посматрач“ означава лице коме је држава именовања поверила функцију шефа сталне мисије посматрача; 20. „чланови мисије“ означава шефа мисије и чланове особља мисије; 21. „шеф делегације“ означава делегата коме је држава именовања поверила ту функцију; 22. „делегат“ означава лице које држава одреди да учествује у раду органа или конференције у својству њеног представника; 23. „чланови делегације“ означава делегате и чланове особља; 24. „шеф делегација посматрача“ означава делегата посматрача коме је држава именовања поверила ту функцију; 25. „делегат посматрач“ означава свако лице које је држава одредила да учествује у раду органа или конференције у својству посматрача; 26. „чланови делегације посматрача“ означава делегате посматрача и чланове особља“; 27. „чланови особља“ означава чланове дипломатског особља, административног и техничког особља и послужног особља мисије, делегације или делегације посматрача; 28. „чланови дипломатског особља“ означава чланове особља мисије, делегације или делегације посматрача, који имају дипломатски статус за сврхе мисије и делегације или делегације посматрача; 29. „чланови административног и техничког особља“ означава чланове особља који су запослени у административној и техничкој служби мисије, делегације или делегације посматрача;
262
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
30. „чланови послужног особља“ означава чланове особља у мисији, делегацији или делегацији посматрача који су запослени на послужним или сличним пословима; 31. „приватно особље“ означава лица запослена искључиво у приватној служби неког члана мисије или делегације; 32. „просторије мисије“ означава зграде или делове зграда и околно земљиште који се користе за потребе мисије, без обзира на то у чијем су власништву, укључујући и резиденцију шефа мисије; 33. „просторије делегације“ означава зграде или делове зграда које се користе искључиво као службене просторије делегације, без обзира на то у чијем су власништву; 34. „правила организације“ означава нарочито акте о оснивању, одговарајуће одлуке и резолуције, као и устаљену праксу организације. 2. Одредбе става 1. овог члана које се односе на изразе употребљене у овој конвенцији не утичу на коришћење ових термина или значења које им се може дати у другим међународним документима или у унутрашњем праву сваке државе. Члан 2. Област примене ове конвенције 1. Ова конвенција се односи на представљање држава у њиховим односима са сваком међународном организацијом универзалног карактера и на њихово представљање на конференцијама које се сазивају од стране или под окриљем једне такве организације, ако је држава седишта прихватила Конвенцију а организација поступила у складу са поступком предвиђеним у члану 90. ове конвенције. 2. Чињеница да се ова конвенција не односи на друге међународне организације не утиче на могућност да се било која одредба из Конвенције која би се могла применити на основу међународног права независно од Конвенције примени на представљање држава у њиховим односима са таквим другим организацијама. 3. Чињеница да се ова конвенција не односи на друге конференције не утиче на могућност да се било која одредба из Конвенције која би се могла применити на основу међународног права независно од Конвенције примени на представљање држава на таквим другим конференцијама. 4. Ништа у овој конвенцији не представља сметњу да се између држава или између држава и међународних организација закључују споразуми на основу којих би Конвенција постала у потпуности или делимично применљива и на друге међународне организације или конференције поред оних које се поменуте у ставу 1. овог члана.
263
Прилози
Члан 3. Однос ове конвенције према одговарајућим међународним организацијама или конференцијама Одредбе ове конвенције не дирају у било која одговарајућа правила организације или пословник конференције. Члан 4. Однос између ове конвенције и других међународних споразума Одредбе ове конвенције: a) не утичу на друге међународне споразуме који су на снази између држава или између држава и међународних организација универзалног карактера и б) не представљају сметњу да се закључују други међународни споразуми који се односе на представљање држава у њиховим односима са међународним организацијама универзалног карактера или на њихово представљање на конференцијама које се сазивају од стране или под окриљем таквих организација. ДЕО II МИСИЈЕ ПРИ МЕЂУНАРОДНИМ ОРГАНИЗАЦИЈАМА Члан 5. Упостављање мисија 1. Државе чланице могу, ако то правила организације дозвољавају. успостављати сталне мисије ради вршења функција наведених у члану 6. ове конвенције. 2. Државе нечланице организације могу, ако то правила организације дозвољавају, успостављати сталне мисије посматрача ради вршења функција наведених у члану 7. ове конвенције. 3. Организација упућује држави седишта нотификацију пре успостављања мисије. Члан 6. Функције сталне мисије Функције сталне мисије састоје се, између осталог, у: a) обезбеђењу представљања државе именовања при организацији; б) одржавању веза између државе именовања и организације; в) вођењу преговора са организацијом и у оквиру организације; г) упознавању са делатношћу организације и подношењу извештаја о томе влади државе именовања; д) обезбеђењу учешћа државе именовања у делатностима организације;
264
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ђ) заштити интереса државе именовања у односу на организацију; е) раду на остваривању циљева и начела организације сарадњом са организацијом и у оквиру организације. Члан 7. Функције сталне мисије посматрача Функције сталне мисије посматрача састоје се, између осталог, у: a) обезбеђењу представљања државе именовања и у заштити њених интереса у односу на организацију, као и у одржавању веза са организацијом; б) упознавању са делатношћу организације и подношењу извештаја влади државе именовања о томе; в) унапређењу сарадње са организацијом и вођењу преговора са њом. Члан 8. Вишеструко акредитовање или именовање 1. Држава именовања може акредитовати исто лице у својству шефа мисије код две или више међународних организација или именовати шефа представништва у својству члана дипломатског особља неке друге своје мисије. 2. Држава именовања може акредитовати члана дипломатског особља мисије у својству шефа мисије код других међународних организација или именовати члана особља мисије у својству члана особља неке друге своје мисије. 3. Две или више држава могу акредитовати исто лице у својству шефа мисије код исте међународне организације. Члан 9. Именовање чланова мисије Под резервом одредаба чл. 14. и 73. ове конвенције, држава именовања може по свом избору именовати чланове мисије. Члан 10. Акредитиви шефа мисије Акредитивна писма шефа мисије дају шеф државе, председник владе, министар иностраних послова или, уколико је то правилима организације дозвољено, други надлежни органи државе именовања и доставља их организацији. Члан 11. Акредитовање при органима организације 1. Држава чланица може у акредитивним писмима издатим свом сталном представнику навести да је исти овлашћен да делује у својству делегата при једном или више органа организације.
265
Прилози
2. Уколико држава чланица не одреди друкчије, њен стални представник може деловати у својству делегата при органима организације у којима не постоје специјални захтеви у погледу представљања. 3. Држава која није чланица организације може у акредитивним писмима издатим сталном посматрачу навести да је исти овлашћен да делује у својству делегата посматрача при једном или више органа организације уколико је то у сагласности с правилима организације или односног органа. Члан 12. Пуномоћје за закључивање уговора са организацијом 1. Сматра се да шеф мисије по својој функцији и без обавезе да поднесе пуномоћје представља своју државу за сврхе усвајања текста уговора између те државе и организације. 2. Сматра се да шеф мисије по својој функцији не представља своју државу за сврхе потписивања уговора или потписивања уговора ad referendum између те државе и организације, уколико се из праксе организације или из других околности јасно не види да су стране имале намеру да одустану од подношења пуномоћја. Члан 13. Састав мисије Осим шефа, мисија се може састојати од дипломатског особља, административног и техничког особља и послужнох особља. Члан 14. Број особља мисије Број особља мисије не треба да прелази разумног и нормалног с обзиром на функцију организације, потребе дотичне мисије, на околности и услове у држави седишта. Члан 15. Обавештење 1. Држава именовања обавештава организацију о: a) именовању чланова мисије, положају, звању и ранг листи, о њиховом доласку и коначном одласку или престанку њихових функција у мисији, као и о свим другим променама које имају утицаја на њихов статус, а које могу наступити у току њиховог службовања у мисији; б) доласку и коначном одласку сваког лица које спада у породицу члана мисије и члан је његовог домаћинства, а према конкретном случају, о томе да је одређено лице постало или престало да буде члан породице;
266
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
в) доласку и коначном одласку лица запослених у приватној служби код чланова мисије и о престанку њииховог рада у том својству; г) запошљавању и отпуштању лица која имају стално пребивалиште у држави седишта у својству чланова особља мисије или лица у приватној служби; д) адреси мисије и приватних станова који су неповредиви сходно чл. 23. и 29. ове конвенције, а такође саопштава и све друге податке који могу бити потребни за проналежење тих просторија и станова. 2. Кад је то могуће, обавештење о доласку и коначном одласку доставља се унапред. 3. Организација преноси држави седишта обавештења наведена у ст. 1. и 2. овог члана. 4. Држава именовања може, такође, достављати обавештења наведена у ст. 1. и 2. овог члана држави седишта. Члан 16. Вршилац дужности шефа мисије Ако је место шефа мисије упражњено или ако шеф мисије није у могућности да врши своје функције, држава именовања може именовати вршиоца дужности шефа мисије, чије се име саопштава организацији, а преко ње држави седишта. Члан 17. Редослед првенства 1. Редослед првенства међу сталним представницима одређује се по азбучном реду назива земаља који се употребљава у организацији. 2. Редослед првенства посматрача утврђује се по азбучном реду назива земаља који се употребљава у организацији. Члан 18. Седиште мисије Мисије се отварају у месту организације. Међутим, ако правила организације дозвољавају, а уз претходни пристанак државе седишта, држава именовања може отворити мисију или канцеларију мисије у месту где није седиште организације. Члан 19. Истицање заставе и грба 1. Мисија има право да на својим просторијама истиче заставу и грб државе именовања. Шеф мисије има исто то право кад се ради о његовој резиденцији и превозним средствима. 2. У вршењу права признатог у овом члану треба водити рачуна о законима, прописима и обичајима државе седишта.
Прилози
267
Члан 20. Опште олакшице 1. Држава седишта одобрава мисији све олакшице потребне за обављање њених функција. 2. Организација пружа помоћ мисији у добијању тих олакшица и даје мисији оне олакшице које су у њеној надлежности. Члан 21. Просторије и смештај 1. Држава седишта и организација пружају помоћ држави именовања да на територији државе седишта добије под разумним условима просторије потребне за њену мисију. Ако затреба, држава седишта и организација такође ће помоћи да се, у складу са њеним законским одредбама, набаве такве просторије. 2. Држава седишта и организација, ако затреба, такође помажу мисији да под разумним условима добије прикладне станове за своје чланове. Члан 22. Помоћ организације у погледу привилегија и имунитета 1. Организација, по потреби, помаже држави именовања, њеној мисији и члановима њене мисије да остваре привилегије и имунитете предвиђене овом конвенцијом. 2. Организација, по потреби, помаже држави седишта да обезбеди да држава именовања, њена мисија и чланови њене мисије извршавају своје обавезе у погледу привилегија и имунитета предвиђених овом конвенцијом. Члан 23. Неповредивост просторија 1. Просторије мисије су неповредиве. Органи државе седишта смеју у њих ући само уз пристанак шефа мисије. 2. Држава седишта има посебну обавезу да предузме све одговарајуће мере како би се заштитиле просторије мисије од насилног уласка или оштећења и спречило нарушавање мира мисије или повреда њеног достојанства. 3. У случају напада на просторије мисије, држава седишта предузима потребне мере да лица која су извршила напад буду судски гоњена и кажњена. 4. Просторије мисије, намештај и остала имовина која се у њима налази, као и превозна средства мисије, уживају имунитет у погледу претреса, реквизиције, заплене или мера извршења. Члан 24. Пореско ослобођење просторија 1. Просторије мисије чији је власник или закупац држава именовања или које друго лице које иступа у њено име ослобађају се свих државних,
268
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
регионалних или општинских пореза и такса, осим оних пореза и такса који представљају накнаду за посебно учињене услуге. 2. Пореско ослобођење о коме је реч у овом члану не односи се на те порезе и таксе, ако оне по законима државе седишта падају на терет лица која се налазе у уговорном односу са државом именовања или било којим лицем које иступа у њено име. Члан 25. Неповредивост архиве и докумената Архива и документи мисије неповредиви су у свако доба и ма где се налазили. Члан 26. Слобода кретања Са изузетком закона и прописа који се односе на зоне у које је улаз забрањен или посебно регулисан из разлога државне безбедности, држава седишта обезбеђује свим члановима мисије и члановима њихових породица који чине део њиховог домаћинства слободу кретања и путовања на својој територији. Члан 27. Слобода општења 1. Држава седишта дозвољава и штити слободно општење мисије за све службене сврхе. У општењу са владом државе именовања, њеним сталним дипломатским мисијама, конзулатима, сталним мисијама, сталним мисијама посматрача, специјалним мисијама, делегацијама и делегацијама посматрача, без обзира на то где се налазе, мисија се може користити свим прикладним средствима општења, укључујући курире и поруке кодексом или шифром. Међутим, мисија може поставити и користити отпремну радио-станицу само уз пристанак државе седишта. 2. Службена преписка мисије је неповредива. Под службеном преписком се подразумева сва преписка која се односи на мисију и њене функције. 3. Вализа мисије не сме се ни отварати ни задржавати. 4. Пакети који сачињавају вализу мисије морају носити видљиве спољне ознаке о свом карактеру и смеју садржати само документе или предмете који су намењени за службену употребу мисије. 5. Курир мисије, који мора бити снабдевен службеним документом којим се потврђује његово својство и број пакета који сачињавају вализу, у вршењу својих функција ужива заштиту државе седишта. Он ужива неприкосновеност своје личности и не може бити подвргнут никаквој врсти хапшења или притвора. 6. Држава именовања или мисија може именовати ad hoc курире мисије. У том случају се, исто тако, примењују одредбе става 5. овог члана, с
Прилози
269
тим што имунитети наведени у том ставу престају да се примењују онда кад ad hoc курир преда примацу вализу мисије која му је била поверена. 7. Вализа мисије може се поверити капетану брода или заповеднику трговачког ваздухоплова који треба да приспе на дозвољнео место уласка. Он треба да буде снабдевен службеним документом у коме је назначен број пакета који сачињавају вализу, али се не сматра куриром мисије. По споразуму са надлежним органима државе седишта, мисија може послати једног од својих чланова да непосредно и слободно преузме пошту од капетана брода или заповедника ваздухоплова. Члан 28. Неприкосновеност личности Личност шефа мисије и чланова дипломатског особља мисије је неприкосновена. Они не могу бити подвргнути никаквом хапшењу или притвору. Држава седишта се према њима односи с дужним поштовањем и предузима све потребне мере да спречи напад на њихову личност, слободу или достојанство, као и да судски гони и кажњава лица која су учинила такав напад. Члан 29. Неповредивост стана и имовине 1. Приватан стан шефа мисије и чланова дипломатског особља мисије има исту неповредивост и заштиту као и просторије мисије. 2. Документи, преписка и са изузетком наведеним у члану 30. став 2. ове конвенције – имовина шефа мисије или чланова дипломатског особља мисије – такође има неповредивост. Члан 30. Судски имунитет 1. Шеф мисије и чланови дипломатског особља мисије уживају имунитет од кривичног судства државе седишта. Они, такође, уживају имунитет од грађанског и управног судства, осим кад се ради о: a) поступку који се односи на приватну непокретну имовину на територији државе седишта, осим у случају кад то лице располаже поменутом имовином у име државе именовања, а за потребе мисије; б) поступку који се односи на наслеђе, у којем се то лице појављује као извршилац тестамента, администратор, наследник или легатор у својству приватног лица, а не у име државе именовања; в) поступку који се односи на професионалну или трговачку делатност коју врши, односно лице у државе седишта ван својих службених функција. 2. Против шефа мисије или члана дипломатског особља не могу се предузимати никакве мере осим у случајевима наведеним у тач. а) б) и в)
270
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
става 1. овог члана и под условом да се те мере могу спровести не прекршивши тиме неприкосновеност његове личности или неповредивост његовог стана. 3. Шеф мисије и чланови дипломатског особља мисије нису обавезни да сведоче. 4. Имунитет шефа мисије или чланова дипломатског особља мисије не ослобађа их од судства државе именовања. Члан 31. Одрицање од имунитета 1. Држава именовања може се одрећи судског имунитета шефа мисије и чланова дипломатског особља мисије и лица која уживају имунитет на основу члана 36. ове конвенције. 2. Одрицање увек мора бити изрично. 3. Ако било које лице поменуто у ставу 1. овог члана покрене судски поступак, оно се више се може позивати на судски имунитет у погледу противзахтева непосредно повезаног са основним захтевом. 4. Сматра се да одрицање од судског имунитета у погледу неке грађанске тужбе или захтева у управном поступку не значи и одрицање од имунитета у погледу извршења пресуде, за што је потребно посебно одрицање. 5. Уколико се држава именовања не одрекне имунитета било којег лица поменутог у ставу 1. овог члана у погледу неке грађанске тужбе, она ће уложити све напоре да се спор правично реши. Члан 32. Ослобођење од законских прописа о социјалном осигурању 1. Под резервом одредбе става 3. овог члана, шеф мисије и чланови дипломатског особља мисије ослобађају се у погледу службе у држави именовања прописа социјалног осигурања који могу бити на снази у држави седишта. 2. Ослобођење предвиђено у ставу 1. овог члана примењује се, исто тако, на лица која се налазе искључиво у приватној служби шефа мисије или члана дипломатског особља мисије, под условом: a) да та запослена лица нису држављани државе седишта или да немају стално пребивалиште у држави седишта; б) да подлеже прописима о социјалном осигурању који могу бити на снази у држави седишта или у некој трећој држави. 3. Шеф мисије и чланови дипломатског особља мисије код којих су запослена лица на која се не односи ослобођење предвиђено у ставу 2. овог члана, поштују обавезе које послодавцу налажу прописи о социјалном осигурању државе седишта.
Прилози
271
4. Ослобођење предвиђено у ст. 1. и 2. овог члана не искључује добровољо учешће у систему социјалног осигурања државе седишта, уколико држава одобрава такво учешће. 5. Одредбе овог члана не дирају у раније закључене двостране или вишестране споразуме о социјалном осигурању и не спречавају да се доцније закључе такви споразуми. Члан 33. Ослобођење од пореза и такса Шеф мисије и чланови дипломатског особља мисије ослобађају се свих пореза и такса, личних и имовинских, државних, регионалних или општинских, осим: a) посредних пореза који су по свом карактеру обично укључени у цену робе или услуга; б) пореза и такса на приватну непокретну имовину на територији државе седишта, осим ако дотично лице располаже том имовином у име државе именовања, а за потребе мисије; в) таксе на оставштину или наследство које убира држава седишта, под резервом одредаба члана 38. став 4. ове конвенције; г) пореза и такса на личне приходе који потичу из државе пријема и пореза на капитал који се наплаћују на улагања извршена у трговачка предузећа у држави седишта; д) пореза који се убирају за посебне услуге; ђ) такса за регистрацију, судских такса или бележничких такса, хипотекарних такса и такса у таксеним маркама кад се ради о непокретној имовини, под резервом одредаба члана 24. ове конвенције. Члан 34. Ослобођење од личних давања Држава седишта ослобађа шефа мисије и чланове дипломатског особља мисије свих личних давања и сваке јавне службе, без обзира каквог су карактера, и војних намета као што су реквизиције, контрибуције и војни смештај. Члан 35. Ослобођење од царина и царинског прегледа 1. Према одредбама својих закона и прописа које доноси, држава седишта одобрава увоз и ослобођење од царина, такса и других дажбина, осим трошкова за ускладиштење, превоз и сличне услуге: a) на предмете намењене за службену употребу у мисији; б) на предмете намењене за личну употребу шефа мисије или неког члана дипломатског особља мисије, укључујући предмете намењене за његов смештај.
272
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
2. Шеф мисије и чланови дипломатског особља мисије ослобођени су прегледа личног пртљага, уколико не постоје озбиљни разлози за претпоставку да тај пртљаг садржи предмете који не уживају ослобођење предвиђено у ставу 1. овог члана или подлеже карантинским прописима државе седишта. У том случају се преглед пртљага може извршити само у присуству лица које ужива ослобођење или његовог овлашћеног представника. Члан 36. Привилегије и имунитети других лица 1. Чланови породице шефа мисије који чине део његовог домаћинства и чланови породице члана дипломатског особља мисије који чине део његовог домаћинства, ако нису држављани државе седишта или у њој немају стално пребивалиште, уживају привилегије и имунитете поменуте у чл. 28, 29, 30, 32, 34. и у члану 35. ст. 1. б) и 2. ове конвенције. 2. Чланови административно-техничког особља мисије и чланови њихових породица који чине део њиховог домаћинства, ако нису држављани државе седишта или у њој немају стално пребивалиште, уживају привилегије и имунитете поменуте у чл. 28, 29, 30, 32, 33. и 34. ове конвенције, осим што се имунитет од грађанског и управног судства државе седишта поменут у члану 30. став 1. ове конвенције не примењује и на поступке учињене ван вршења њихових функција. Они такође уживају привилегије поменуте у члану 35. став 1. б) ове конвенције у погледу предмета увезених приликом њиховог првог досељења. 3. Чланови послужног особља мисије који нису држављани државе седишта или који у њој немају стално пребивалиште, уживају имунитет у погледу поступака учињених у вршењу својих функција, ослобођење од пореза и такса на плате које примају за своју службу и ослобођење поменуто у члану 32. ове конвенције. 4. Лица која се налазе у личној служби чланова мисије, ако нису држављани државе седишта или у њој немају стално пребивалиште, ослобођена су од пореза и такса на плате које примају за своју службу. У сваком другом погледу она могу уживати и привилегије и имунитете само у оној мери у којој дозволи држава седишта. Међутим, држава седишта треба да врши јурисдикцију над тим лицима без непотребног ометања мисије у вршењу њених функција. Члан 37. Држављани државе седишта и лица која у њој имају стално пребивалиште 1. Изузев кад држава седишта даје допунске привилегије и имунитете, шеф мисије или сваки члан дипломатског особља мисије који је држављанин државе седишта или који у њој има стално пребивалиште, ужива само судски имунитет и неприкосновеност у погледу службених радњи учињених у вршењу својих функција.
Прилози
273
2. Остали чланови особља мисије који су држављани државе седишта или у њој имају стално пребивалиште уживају само судски имунитет у погледу службених радњи учињених у вршењу својих функција. У свим осталим случајевима, ови чланови и послужно особље који су држављани државе седишта или у њој имају стално пребивалиште уживају привилегије и имунитете само у оној мери у којој им дозволи држава седишта. Међутим, држава седишта дужна је да приликом вршења јурисдикције над тим члановима и над тим лицима без потребе не омета мисију у обављању њених функција. Члан 38. Трајање привилегије и имунитета 1. Свако лице које има право на привилегије и имунитете користи се њима од тренутка кад ступи на територију државе седишта ради преузимања своје службе или, ако се већ налази на тој територији, од тренутка кад организација или држава именовања нотификује његово именовање држави седишта. 2. Кад престану функције неког лица које ужива привилегије и имунитете, те привилегије и имунитети, по правилу, престају у тренутку кад то лице напусти земљу или по истеку разумног рока који му је дат у ту сврху. Међутим, имунитет остаје за радње које је то лице учинило у вршењу својих функција као члан мисије. 3. У случају смрти неког члана мисије, чланови његове породице и даље уживају привилегије и имунитете на које имају право до истека разумног рока који је потребан да напусте ту територију. 4. У случају смрти неког члана мисије који није био држављанин седишта или у њој није имао стално пребивалиште, или неког члана његове породице који је припадао његовом домаћинству, држава седишта одобрава изношење покретне имовине покојника, осим предмета који су стечени у тој земљи, а њихов је извоз био забрањен у тренутку његове смрти. Неће се наплаћивати разне наследне таксе на покретну имовину која се у држави седишта налази једино због тога што је покојник боравио у тој држави као члан мисије или као члан породице неког члана мисије. Члан 39. Професионална или трговачка делатност 1. Шеф мисије и чланови дипломатског особља мисије не смеју у држави седишта вршити професионалну или трговачку делатност ради личне зараде. 2. Чланови административно-техничког особља и лица која припадају домаћинству неког члана мисије у вршењу професионалне или трговачке делатности ради личне зараде не уживају никакве привилегије или имунитете у погледу радњи које обављају у току или у вези са таквом делатношћу, с изузетком кад држава седишта даје такве привилегије и имунитете.
274
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Члан 40. Престанак функција Функција шефа мисије или члана дипломатског особља мисије престаје, између осталог: a) нотификацијом државе именовања организацији о престанку њихове функције; б) ако је представништво коначно или привремено опозвано. Члан 41. Заштита просторија, имовине и архиве 1. Кад се мисија привремено или коначно опозове, држава седишта је дужна да поштује и штити просторије, имовину и архиву мисије. Држава именовања дужна је да предузме све потребне мере да државу седишта што пре ослободи ове посебне обавезе. Она може поверити заштиту просторија, имовине и архиве мисије организацији, уколико се она сагласи с тим, или некој трећој држави, прихватљивој за државу именовања. 2. На молбу државе именовања, држава седишта пружа истој олакшице за превоз имовине и архиве мисије са територије државе седишта. ДЕО III ДЕЛЕГАЦИЈЕ ПРИ ОРГАНИМА И НА КОНФЕРЕНЦИЈАМА Члан 42. Упућивање делегација 1. Држава може упутити делегацију у орган или на конференцију у складу с правилима делегације. 2. Две или више држава могу упутити исту делегацију у орган или на конференцију у складу с правилима организације. Члан 43. Именовање чланова делегације Под резервом одредаба чл. 46. и 73. ове конвенције, држава именовања може слободно именовати чланове своје делегације. Члан 44. Пуномоћје делегата Акредитиве шефу делегације и другим делатностима издаје шеф државе, шеф владе, министар иностраних послова или, ако допуштају правила организације или правила процедуре конференције, надлежни орган државе именовања. Они се упућују према конкретном случају организацији или конференцији.
Прилози
275
Члан 45. Састав делегације Осим шефа делегације, у делегацији могу бити други делегати, дипломатско особље, административно-техничко особље и послужно особље. Члан 46. Број чланова делегације Број чланова делегације не треба да пређе границе разумног и нормалног, с тим што у сваком конкретном случају треба водити рачуна о функцијама органа или задацима конференције, о потребама поједине делегације, као и о околностима и условима у држави седишта. Члан 47. Обавештење 1. Држава именовања обавештава организацију, односно конференцију о: a) саставу делегације, укључујући податке о функцијама, звањима и ранг-листи чланова делегације и о свакој каснијој измени; б) доласку и коначном одласку сваког лица и о престанку његових функција у делегацији; в) доласку и коначном одласку сваког лица које прати члана делегације; г) запошљавању и отпуштању из службе лица са пребивалиштем у држави седишта у својству чланова особља делегације или лица запослених у приватној служби; д) адреси просторија делегације и приватном смештају који ужива неповредивост на основу члана 59. ове конвенције, као и у другим подацима који би могли да буду потребни за утврђивање где се налазе такве просторије и станови. 2. Кад год је то могуће, обавештења о доласку и коначном одласку дају се, такође, и унапред. 3. Организација, односно конференција преноси држави седишта обавештења из ст. 1. и 2. овог члана. 4. Држава именовања такође може поднети држави седишта обавештења из ст. 1. и 2. овог члана. Члан 48. Вршилац дужности шефа делегације 1. Ако је шеф делегације одсутан или није у могућности да врши своје функције, тај шеф делегације или, ако он није у могућности, надлежни орган државе именовања одређује између осталих делегата једног вршиоца дужности шефа делегације. Име вршиоца дужности шефа делегације саопштава се организацији или конференцији.
276
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
2. Ако у делегацији нема другог делегата који би могао вршити дужност шефа делегације, у ту сврху се може именовати друго лице. У том случају се акредитиви морају издати и доставити у складу с чланом 44. ове конвенције. Члан 49. Редослед првенства Редослед првенства међу делегацијама одређује се по азбучном реду назива држава који се примењује у организацији. Члан 50. Статус шефа државе и личности високог ранга 1. Шеф државе или сваки члан колегијалног органа који врши функцију шефа државе у складу са уставом дотичне државе, кад предводи делегацију, ужива у држави седишта или трећој држави олакшице, привилегије и имунитете који се признају шефовима држава на основу међународног права, поред оних који му се дају на основу ове конвенције. 2. Кад шеф владе, министар иностраних послова или неко друго лице високог ранга предводи делегацију или је њен члан, он у држави седишта или у трећој држави ужива олакшице, привилегије и имунитете који се тим лицима признају на основу међународног права, поред онога што се предвиђа овом конвенцијом. Члан 51. Опште одредбе 1. Држава седишта даје делегацији све потребне олакшице за извршење њених задатака. 2. Организација, односно конференција пружа помоћ делегацији у добијању тих олакшица и даје делегацији оне олакшице које су у њеној надлежности. Члан 52. Просторије и смештај На захтев државе именовања држава седишта, по потреби, организација или коференција указаће помоћ делегацији да под разумним условима добије просторије за делегацију и прикладан смештај за своје чланове. Члан 53. Помоћ у погледу привилегија и имунитета 1. Организација, односно организација и конференција, по потреби, помажу држави именовања, њеној делегацији и члановима њене делегације да остваре привилегије и имунитете предвиђене овом конвенцијом. 2. Организација, односно организација и конференција, по потреби, помажу држави седишта да обезбеди да држава именовања, њене делега-
Прилози
277
ције и чланови њене делегације изврше своје обавезе у погледу привилегија и имунитета предвиђених овом конвенцијом. Члан 54. Ослобођење просторија од опорезивања 1. Држава именовања или сваки члан делегације који иступа у њено име, ослобађа се од свих државних, регионалних или општинских пореза и такса на просторије делегације, осим оних које представљају накнаду за посебне услуге. 2. Пореско ослобођење предвиђено овим чланом не односи се на оне порезе и таксе који по законима државе седишта падају на терет лица која су сауговорачи државе именовања или члана делегације. Члан 55. Неповредивост архиве и докумената Архива и документи делегације неповредиви су у свако доба и ма где се налазили. Члан 56. Слобода кретања Под резервом својих закона и прописа који се односе на зоне у које је улаз забрањен или посебно регулисан из разлога државне безбедности, држава седишта обезбеђује свим члановима делегације слободу кретања и путовања на својој територији онолико колико је потребно за извршење функције делегације. Члан 57. Слобода општења 1. Држава седишта дозвољава и штити слободно општење делегације за све службене сврхе. У општењу са владом државе именовања, њеним сталним дипломатским мисијама, конзулатима, стралним мисијама, сталним мисијама посматрача, специјалним мисијама, другим делегацијама и делегацијама посматрача, без обзира на то где се налазе, делегација се може користити свим прикладним средствима општења, укључујући курире и поруке кодексом или шифром. Међутим, делегација може поставити и корист у отпремну радио-станицу само уз пристанак државе седишта. 2. Службена преписка делегације је неповредива. Под службеном преписком се подразумева сва преписка која се односи на делегацију и њене функције. 3. Кад је могуће, делегација се може користити средствима општења, између осталог, дипломатском поштом и курирским услугама сталног дипломатског представништва, конзулата, сталне мисије или сталне мисије посматрача државе именовања. 4. Вализа делегације не сме се ни отварати ни задржавати.
278
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
5. Пакети који сачињавају вализу делегације треба да носе видљиве спољне ознаке о својој природи и смеју садржавати само оне документе или предмете који су намењени за службену употребу делегације. 6. Курир делегације, који мора бити снабдевен службеним документом којим се потврђује његово својство и означава број пакета који сачињавају вализу, у вршењу својих функција ужива заштиту државе седишта. Он ужива неприкосновеност своје личности и не може бити подвргнут никаквој врсти хапшења или притвора. 7. Држава именовања или делегација може именовати ad hoc курире делегације. У том случају одредбе става 6. овог члана се исто тако примењују, осим кад имунитети који су ту поменути престану да се примењују онда кад ad hoc курир преда примаоцу вализу делегације која му је била поверена. 8. Вализа делегације може се поверити капетану брода или заповеднику трговачког ваздухоплова који треба да приспе на дозвољено место уласка. Он треба да буде снабдевен службеним документом у коме је назначен број пакета који сачињавају вализу, али се он не сматра куриром делегације. По споразуму са надлежним органима државе седишта, делегација може послати једног од својих чланова да непосредно и слободно преузму пошту од капетана брода или заповедника ваздухоплова. Члан 58. Неприкосновеност личности Личност шефа делегације, осталих делегата и чланова дипломатског особља је неприкосновена. Они не могу бити подвргнути никаквом хапшењу или притвору. Држава седишта је дужна да се према њима односи с дужним поштовањем и да предузима све потребне мере да спречи сваки напад на њихову личност, слободу и достојанство, као и да судски гони и кажњава лица која су извршила такав напад. Члан 59. Неповредивост приватног смештаја и имовине 1. Приватни смештај шефа делегације, осталих делегата и чланова дипломатског особља има неповредивост и заштиту. 2. Документи, преписка и – под резервом члана 60. став 2. ове конвенције – имовина шефа делегације и осталих делегата и чланова дипломатског особља делегације – такође имају неповредивост. Члан 60. Судски имунитет 1. Шеф делегације, остали делегати и чланови дипломатског особља делегације уживају имунитет од кривичног судства државе седишта, као и од њеног грађанског и управног судства у погледу свих радњи учињених приликом вршења службених функција.
279
Прилози
2. Против ових лица не могу се предузимати никакве мере извршења уколико се не могу спровести без повреде њихових права наведених у чл. 58. и 59. ове конвенције. 3. Ова лица нису обавезна да сведоче. 4. Ништа у овом члану не ослобађа ова лица од грађанског и управног судства државе седишта у погледу тужби за накнаду штете до које је дошло услед несрећног случаја извазваног возилом, бродом или ваздухопловом којим су се користила или који су поседовала дотична лица уколико се ти трошкови не могу надокнадити од организације осигурања. 5. Имунитет ових лица од судства државе седишта не ослобађа их од судства државе именовања. Члан 61. Одрицање од имунитета 1. Држава именовања може се одрећи судског имунитета шефа делегације, осталих делегата и чланова дипломатског особља делегације и лица која уживају имунитет на основу члана 66. ове конвенције. 2. Одрицање увек мора бити изрично. 3. Ако било које лице поменуто у ставу 1. овог члана покрене судски поступак, оно се више не може позивати на судски имунитет у погледу противзахтева непосредно везаног за основни захтев. 4. Сматра се да одрицање од судског имунитета у погледу неке грађанске тужбе или захтева у управном поступку не подразумева одрицање од имунитета у погледу извршења пресуде, за које је потребно посебно одрицање. 5. Уколико се држава именовања не одрекне имунитета било којег лица поменутог у ставу 1. овог члана у погледу неке грађанске тужбе, она ће уложити све напоре да се спор правично реши. Члан 62. Ослобођење од законских прописа о социјалном осигурању 1. Под резервом одредбе става 3. овог члана у погледу службе за државу именовања, шеф делегације, остали делегати и чланови дипломатског особља делегације ослобађају се прописа о социјалном осигурању који могу бити на снази у држави седишта. 2. Ослобођење предвиђено у ставу 1. овог члана примењује се, исто тако, на лица која се налазе искључиво у приватној служби шефа делегације, осталих делегата или члана дипломатског особља делегације, под условом: a) да та запослена лица нису држављани државе седишта или да немају стално пребивалиште у тој држави и б) да подлеже прописима осигурања који могу бити на снази у држави седишта или у некој трећој држави.
280
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
3. Шеф делегације, остали делегати и чланови дипломатског особља делегације код којих су запослена лица на која се не односи ослобођење предвиђено у ставу 2. овог члана, поштују обавезе које послодавцу намећу прописи социјалног осигурања државе седишта. 4. Ослобођење предвиђено у ст. 1. и 2. овог члана не искључује добровољно учешће у систему социјалног осигурања државе седишта, уколико та држава одобрава такво учешће. 5. Одредбе овог члана не задиру у раније закључене двостране или вишестране споразуме о социјалном осигурању и не спречавају да се доцније закључе такви споразуми.
a)
б) в)
г) д)
ђ) е)
Члан 63. Ослобођење од пореза и такса Шеф делегације, остали делегати и чланови дипломатског особља делегације ослобађају се, по могућности, свих пореза и такса, личних и имовинских, државних и регионалних и општинских, осим: посредних пореза који су по свом карактеру обично укључени у цену робе или услуга; пореза и такса на приватну непокретну имовину на територији државе седишта, осим ако дотично лице располаже овом имовином у име државе именовања, а за потребе делегације; таксе на оставштину или наследство које убира држава седишта, под резервом одредаба члана 68. став 4. ове конвенције; пореза и такса на личне приходе који потичу из државе седишта и пореза на капитал који се наплаћују на улагања извршена у трговачка предузећа у држави седишта; пореза који убирају за посебне услуге; такса за регистрацију, судских или бележничких такса, хипотекарних такса или такса у таксеним маркама кад се ради о непокретној имовини, под резервом одредаба члана 54. ове конвенције.
Члан 64. Ослобођење од личних давања Држава седишта ослобађа шефа делегације и остале делегате и чланове дипломатског особља делегације свих личних давања и сваке јавне службе било каквог карактера, затим војних намета, као што су реквизиција, контрибуција и војни смештај. Члан 65. Ослобођење од царина и царинског прегледа 1. Према одредбама својих закона и прописа који могу бити донети, држава седишта одобрава увоз и ослобођење од царина, такса и других дажбина какви они били, осим од трошкова за ускладиштење, превоз и сличне услуге.
Прилози
281
a) на предмете намењене за службену употребу делегације; б) на предмете намењене за личну употребу шефа делегације или било ког другог делегата или члана дипломатског особља делегације које је увезао у свом личном пртљагу приликом првобитног доласка на територију државе седишта ради учествовања на заседању органа или конференције. 2. Шеф делегације, остали делегати и чланови дипломатског особља делегације ослобођени су прегледа личног пртљага, уколико не постоје озбиљни разлози за претпоставку да тај пртљаг садржи предмете који не уживају ослобођење предвиђено у ставу 1. овог члана или предмете чији је увоз или извоз законом забрањен или подлеже карантинским прописима државе седишта. У том случају се преглед пртљага може извршити само у присуству лица које ужива ослобођење или његовог овлашћеног представника. Члан 66. Привилегије и имунитети других лица 1. Чланови породице шефа делегације који га прате и чланови породице осталих делегата или чланови дипломатског особља делегације који их прате, уколико нису држављани државе седишта или у њој немају стално пребивалиште, уживају привилегије и имунитете поменуте у чл. 58, 60. и 64. и члану 65. ст. 1. б) и 2. ове конвенције и ослобођење од обавезе регистровања странаца. 2. Чланови административно-техничког особља делегације, уколико нису држављани државе седишта или у њој немају стално пребивалиште, уживају привилегије и имунитете поменуте у чл. 58, 59, 60, 62, 63. и 64. ове конвенције. Они такође уживају привилегије поменуте у члану 65. став 1. б) ове конвенције у погледу предмета увезених у њиховом личном пртљагу приликом њиховог првог доласка на територију државе седишта ради учествовања на заседању органа или конференције. Чланови породице члана аминистративно-техничког особља која га прате, уколико нису држављани државе пријема или у њој немају стално пребивалиште, уживају привилегије и имунитете поменуте у чл. 58, 60. и 64. и члану 65. став 1. б) ове конвенције у мени која је предвиђена за такве чланове особља. 3. Чланови послужног особља делегације који нису држављани државе пријема или у њој немају стално пребивалиште уживају исте имунитете у погледу поступака учињених у вршењу својих функција као и чланови административно-техничког особља делегације, ослобођени су од пореза и такса на плате које примају за своју службу и уживају ослобођење од законских прописа о социјалном осигурању предвиђено у члану 62. ове конвенције. 4. Лица запослена у приватној служби чланова делегације, уколико нису држављани државе седишта или у њој немају стално пребивалиште,
282
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ослобођена су пореза и такса на плате које примају за своју службу. У сваком другом погледу она могу уживати привилегије и имунитете само у оној мери у којој дозволи држава седишта. Међутим, држава седишта треба своју јурисдикцију над тим лицима да врши тако да не омета делегацију у вршењу њених задатака. Члан 67. Држављани државе седишта и лица која имају стално пребивалиште у држави седишта 1. Изузев кад држава седишта даје допунске привилегије и имунитете, шеф делегације или неки други делегат или члан дипломатског особља делегације који је држављанин државе седишта или у њој има стално пребивалиште ужива само судски имунитет и неприкосновеност у погледу службених радњи учињених у вршењу својих функција. 2. Остали чланови особља делегације и лица запослена у приватној служби који су држављани државе седишта или у њој имају стално пребивалиште уживају привилегије и имунитете само у оној мери у којој им дозволи држава седишта. Међутим, држава седишта је дужна да врши јурисдикцију над тим лицима без непотребног ометања делегације у вршењу њених задатака. Члан 68. Трајање привилегија и имунитета 1. Свако лице које има право на привилегије и имунитете користи се њима од тренутка кад ступи на територију државе седишта ради учешћа у раду заседања органа или конференције или, ако се већ налази на тој територији, од тренутка кад организација, конференција или држава именовања нотификују његово именовање држави седишта. 2. Кад престану функције неког лица које ужива привилегије и имунитете, те привилегије и имунитети, по правилу, престају у тренутку кад то лице напусти земљу или по истеку разумног рока који му је дат у ту сврху. Међутим, имунитет остаје за радње које је то лице учинило у вршењу својих функција као члан делегације. 3. У случају смрти неког члана делегације, чланови његове породице и даље уживају привилегије и имунитете на које имају право до истека разумног рока који је потребан да напусте ту територију. 4. У случају смрти неког члана делегације који није био држављанин државе седишта или у њој није имао стално пребивалиште, или члана његове породице која га прати, држава седишта одобрава изношење покретне имовине покојника, осим предмета који су стечени у тој земљи, а њихов извоз био забрањен у тренутку његове смрти. Неће се наплаћивати никакве наследне таксе за покретну имовину која се у држави седишта налази једино због тога што је покојник боравио у тој држави као члан делегације или као члан породице неког од чланова делегације.
283
Прилози
Члан 69. Престанак функција Функције шефа делегације или било којег другог делегата или члана дипломатског особља делегације престају, између осталог: a) нотификацијом државе именовања организацији или конференцији о престанку њихове функције; б) завршетком заседања органа или конференције. Члан 70. Заштита просторија, имовине и архиве 1. По завршетку заседања органа или конферецније, држава седишта дужна је да поштује и штити просторије делегације док се њима користи, као и имовину и архиву делегације. Држава именовања дужна је да предузме све потребне мере да што пре ослободи државу седишта ове посебне обавезе. 2. На молбу државе именовања, држава седишта пружа истој олакшице за превоз имовине и архиве делегације са територије државе седишта. ДЕО IV ДЕЛЕГАЦИЈЕ ПОСМАТРАЧА ПРИ ОРГАНИМА И НА КОНФЕРЕНЦИЈАМА Члан 71. Слање делегације посматрача Држава може упутити делегацију посматрача у орган или на конференцију у складу са правилима организације. Члан 72. Опште одредбе које се односе на делегације посматрача Одредбе чл. 43. до 70. ове конвенције односе се на делегације посматрача. ДЕО V ОПШТЕ ОДРЕДБЕ Члан 73. Држављанство чланова мисије, делегације или делегације посматрача 1. Шеф мисије и чланови дипломатског особља мисије, шеф делегације, остали делегати и чланови дипломатског особља делегације, шеф делегације посматрача, други делегати посматрачи и чланови дипломатског особља делегације посматрача, у принципу, треба да буду држављани државе именовања.
284
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
2. Шеф мисије и чланови дипломатског особља мисије могу се именовати из реда држављана државе седишта само уз сагласност односне државе, а та сагласност се у свако доба може повући. 3. Ако се шеф делегације, неки други делегат или члан дипломатског особља делегације или шеф делегације посматрача или неки делегат посматрача или члан дипломатског особља делегације посматрача именује из реда држављана државе седишта, сагласност ове државе се подразумева ако је обавештена о именовању грађанина државе седишта, а није на то дала никакав одговор. Члан 74. Законодавство које се тиче стицања држављанства Чланови мисије, чланови делегације или чланови делегације посматрача који нису држављани државе седишта и чланови њихових породица који припадају њиховом домаћинству или који их прате, не стичу држављанство државе седишта искључиво дејством закона те државе. Члан 75. Привилегије и имунитети у случају истовременог вршења више функција Кад се чланови сталне дипломатске мисије или конзулата у држави седишта укључују у састав мисије, делегације или делегације посматрача, они, осим привилегија и имунитета који им припадају на основу ове конвенције, задржавају и привилегије и имунитете који им припадају као члановима дипломатске мисије или конзулата. Члан 76. Сарадња између државе именовања и државе седишта Кад год је потребно и у мери која не омета независно вршење функције мисије, делегације или делегације посматрача, држава именовања што потпуније сарађује са државом седишта приликом вођења истраге или судског гоњења који се врше у складу с одредбама чл. 23, 28, 29. и 58. ове конвенције. Члан 77. Поштовање закона и прописа државе седишта 1. Не дирајући у њихове привилегије и имунитете, сва лица која уживају те привилегије и имунитете дужна су да поштују законе и прописе државе седишта. Она су такође дужна да се не мешају у унутрашње ствари те државе. 2. У случају да лице које ужива судски имунитет озбиљно и очигледно крши кривично законодавство државе седишта, држава именовања је дужна, уколико се не одрекне имунитета дотичног лица, да га опозове, да прекине његове функције у мисији, делегацији или делегацији посматра-
285
Прилози
ча или да предузме мере за његов одлазак, зависно од околности. Држава именовања ће предузети исте мере у случају озбиљног и очигледног мешања у унутрашње ствари државе седишта. Одредбе овог става не односе се на радње које је односно лице предузело у вршењу функција мисије или задатака делегације или делегације посматрача. 3. Просторије мисије и просторије делегације не смеју се користити у сврхе које су неспојиве с вршењем функција мисије или извршењем задатака делегације. 4. Не може се тумачити да било која одредба овог члана брани држави седишта да предузима све мере које су потребне за заштиту њених интереса. У том случају држава седишта ће, не дирајући у одредбе чл. 84. и 85. ове конвенције, на одговарајући начин обавити саветовање с државом именовања, како би се обезбедило да се таквим мерама не омета нормално функционисање мисије, делегације или делегације посматрача. 5. Мере предвиђене у ставу 4. овог члана предузимају се по одобрењу министра иностраних послова или другог надлежног министра, у складу с уставним прописима државе седишта. Члан 78. Осигурање од одговорности у односу на трећа лица Чланови мисије, делегације или делегације посматрача извршавају све обавезе које предвиђају закони и прописи државе седишта у погледу осигурања од одговорности у односу на трећа лица за сва превозна средства, бродове и ваздухоплове којима се користе или које поседују. Члан 79. Долазак на територију државе седишта 1. Држава седишта дозвољава улазак на своју територију: a) члановима мисије или члановима њихових породица који припадају њиховом домаћинству; б) члановима делегације или члановима њихових породица који их прате; в) члановима делегације посматрача и члановима њихових породица који их прате. 2. Визе, уколико су обавезне, издаће се у најкраћем року сваком лицу поменутом у ставу 1. овог члана. Члан 80. Олакшице приликом одласка Ако се држави седишта упути захтев, она ће лицима која уживају привилегије и имунитете, а нису држављани државе седишта, као и члановима њихових породица, без обзира на њихово држављанство, пружити олакшице приликом одласка са њене територије.
286
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Члан 81. Транзит преко територије треће државе 1. Ако шеф мисије или члан дипломатског особља мисије, шеф делегације, неки други делегат или члан дипломатског особља делегације, шеф посматрача, неки други делегат посматрач или члан дипломатског особља делегације посматрача путује преко територије или се налази на територији треће државе која му је издала визу, уколико је та виза обавезна, ради наступања на дужност или поновног преузимања функције или повратка у своју земљу, трећа држава ће му пружити неприкосновеност и друге имунитете потребне за обезбеђење његовог транзита. 2. Одредба става 1. овог члана такође се односи на: a) чланове породице шефа мисије или члана дипломатског особља мисије који припадају њеовом домаћинству и који уживају привилегије и имунитете, без обзира на то да ли путују заједно с њим или одвојено да би му се придружили или вратили у земљу; б) чланове породице шефа делегације, осталих делегата или члана дипломатског особља делегације који га прати и који уживају привилегије и имунитете, без обзира да ли путују заједно с њим или одвојено да би му се придружили или вратили у земљу; в) чланове породице шефа делегације посматрача, другог делегата посматрача или члана дипломатског особља делегације посматрача који га прате и који уживају привилегије и имунитете, без обзира на то да ли путују заједно с њим или одвојено да би му се придружили или вратили у земљу. 3. У околностима које су сличне околностима наведеним у ст. 1. и 2. овог члана треће државе неће ометати транзит преко своје територије члановима административно-техничког или послужног особља и члановима њихових породица. 4. Треће државе дају службеној преписци и другим званичним саопштењима, укључујући поруке кодексом и шифром, исте слободе и заштиту које је и држава седишта дужна да пружа на основу ове конвенције. Куририма мисије, делегације или делегације посматрача, којима је издата виза, уколико је потребно, и вализи мисије делегације или делегације посматрача у транзиту оне пружају исту неприкосновеност и заштиту коју је држава седишта дужна да пружи на основу ове конвенције. 5. Обавезе трећих држава, предвиђене у ст. 1, 2, 3. и 4. овог члана, односе се и на лица поменута у односним ставовима и на службена саопштења и вализу мисије, делегације или делегације посматрача који су се затекли на територији треће државе услед више силе. Члан 82. Непризнавање држава или влада или непостојање дипломатских или конзуларних односа 1. На права и обавезе државе седишта и државе именовања предвиђене овом конвенцијом не утиче ни одбијање једне од тих држава да призна
287
Прилози
другу државу или њену владу, ни непостојање или прекид дипломатских или конзуларних односа између њих. 2. Успостављање или одржавање мисије, упућивање или присуствовање делегације или делегације посматрача или било какав поступак у примени ове конвенције не подразумева само по себи признавање од стране државе седишта, државе именовања или њене владе, нити пак признавање од стране државе именовања, државе седишта или њене владе. Члан 83. Недискриминација У примени одредаба ове конвенције не сме се правити никаква дискриминација. Члан 84. Саветовање Ако између две или више држава чланица дође до спора у вези с применом или тумачењем ове конвенције, на молбу једне од њих, приступиће се саветовању. На молбу било које стране у спору биће позвана организација или конференција да учествује на саветовању. Члан 85. Поступак измирења 1. Ако се спор не реши на саветовању поменутом у члану 84. ове конвенције месец дана од дана кад је саветовање почело, свака држава која учествује на саветовању може изнети спор пред комисијом за измирење, која се формира у складу с одредбама овог члана, подношењем писменог саопштења организацији или осталим државама које учествују на саветовању. 2. Свака комисија за измирење састоји се од три члана: два члана именују стране у спору, а председник се именује сходно ставу 3. овог члана. Свака држава чланица ове конвенције благовремено именује лице које је позвано да делује у својству члана те комисије. Она о том именовању извештава организацију код које се води списак именованих. Уколико држава не обави именовање благовремено, она то може учинити у току самог поступка мирења, све до тренутка кад комисија почне да ради нацрт извештаја који је дужна да припреми у складу са ставом 7. овог члана. 3. Председника комисије бирају друга два члана. Ако месец дана после упућивања саопштења предвиђеног у ставу 1. овог члана друга два члана не постигну споразум, или ако једна страна у спору није искористила своје право да именује једног члана комисије, на захтев једне стране у спору председника именује главни усправни функционер организације. Именовање се мора извршити у року од месец дана после пријема таквог захтева. Главни управни функционер организације именује на место председника
288
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
квалификованог правника који не може бити ни функционер организације ни држављанин било које државе која је страна у спору. 4. Свако упражњено место попуњаваће се на исти начин као што је предвиђено за првобитно именовање. 5. Комисија почиње с радом чим се именује председник, чак и у случају да састав није попуњен. 6. Комисија утврђује своја правила о процедури, а одлуке и препоруке доноси већином гласова. Она може препоручити организацији, уколико је организација за то овлашћена у складу са Повељом Уједињених нација, да затражи саветодавно мишљење од Међународног суда правде у погледу примене или тумачења ове конвенције. 7. Ако комисија у року од два месеца после именовања председника није у стању да постигне споразум између страна у спору, она је дужна да у што краћем року припреми извештај о свом раду и да га достави странама у спору. Извештај мора садржати закључке комисије у погледу чињеница и правних питања, као и препоруке које је давала странама у спору да би допринела решењу спора. Рок од два месеца може се продужити одлуком комисије. Препоруке у извештају комисије не обавезују странке у спору ако их све стране у спору нису прихватиле. Међутим, свака страна у спору може дати једнострану изјаву да ће се придржавати препорука из извештаја које се на њу односе. 8. Одредбе претходних ставова овог члана не сметају да се утврди неки други погодан поступак за решавање спорова који се појаве у вези с применом или тумачењем ове конвенције, или да се између страна у спору постигне споразум о решавању спора према поступку прихваћеном у организацији или према неком другом поступку. 9. Овај члан не утиче на одредбе о решењу спорова које су садржане у важећим међународним споразумима закљученим између држава или између држава и међународних организација. ДЕО VI ЗАВРШНЕ ОДРЕДБЕ Члан 86. Потписивање Ова конвенција је отворена за потписивање свим државама до 30. септембра 1975. године у Савезном министарству иностраних послова Републике Аустрије, а потом до 30. марта 1976. године у седишту Организације Уједињених нација у Њујорку. Члан 87. Ратификација Ова конвенција подлеже ратификацији. Инструмент о ратификацији депоноваће се код генералног секретара Организације Уједињених нација.
Прилози
289
Члан 88. Приступање Ова конвенција је отворена за приступање свим државама. Инструменти о приступању депоноваће се код генералног секретара Организације Уједињених нација. Члан 89. Ступање на снагу 1. Ова конвенција ступа на снагу тридесет дана после дана депоновања тридесет петог инструмента о ратификацији или приступању. 2. За сваку државу која буде ратификовала конвенцију или јој буде приступила после депоновања тридесетпетог инструмента о ратификацији или приступању. Конвенција ступа на снагу тридесет дана после депоновања инструмената о ратификацији или приступању од стране те државе. Члан 90. Извршење одредаба од стране организација После ступања на снагу ове конвенције надлежни орган међународне организације универзалног карактера може донети одлуку да примењује одговарајуће одредбе Конвенције. Организација ће о тој одлуци нотификовати држави пријема и депозитару конвенције. Члан 91. Нотификација депозитара 1. Генерални секретар Организације Уједињених нација, као депозитар, обавестиће све државе: a) о чињеницама потписивања Конвенције и депоновања инструмената о ратификацији или приступању сходно чл. 86, 87. и 88. ове конвенције; б) датуму ступања на снагу Конвенције сходно чл. 89. ове конвенције; в) о свакој одлуци о којој је обавештен сходно члану 90. ове конвенције. 2. Генерални секретар Организације Уједињених нација ће обавештавати, по потреби, све државе о другим актима и нотификацијама или саопштењима које се односе на ову конвенцију. Члан 92. Веродостојност текстова Оригинал ове конвенције, чији су текстови на енглеском, шпанском, кинеском, руском и француском језику подједнако веродостојни, биће депонован код генералног секретара Организације Уједињених нација, који ће свим државама доставити оверене копије. Сачињено у Бечу 14. марта 1975. године.5 5
Међународни уговори, Службени лист СФРЈ, 3/1977.
290
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
КОНВЕНЦИЈА О ПРИВИЛЕГИЈАМА И ИМУНИТЕТИМА УЈЕДИЊЕНИХ НАЦИЈА ОД 13. ФЕБРУАРА 1946. ГОДИНЕ Члан I – Правно лице Одељак 1. Организација Уједињених нација је правно лице. Она може: а) да закључује уговоре; б) да стиче покретна и непокретна добра; в) да иступа пред судовима. Члан II – Имовина, фондови и потраживања Одељак 2. Организација Уједињених нација, њена имовина и потраживање, ма где се налазила и ма ко био њихов притежилац, уживају судски имунитет, изузев ако Организација изричито од њега не одустане у једном посебном случају. Подразумева се, међутим, да одустајање не може да се протегне на извршне мере. Одељак 3. Просторије Организације су неповредиве. Њена имовина и потраживања, ма где се она налазила и ма ко био њихов притежилац, не могу бити предмет преметачине, реквизиције, заплене, експропријације или ма ког другог облика извршне, административне, судске или законодавне принудне мере. Одељак 4. Архива Организације и, уопште, сви документи који јој припадају или које она држи, неповредиви су, ма где се налазили. Одељак 5. Не подлежући никаквој финансијској контроли, финансијској уредби или мораторијуму ма какве врсте а) Организација може да има фондове, злато или ма које девизе и да има отворене рачуне у ма којој монети; б) Организација може слободно да врши трансфер својих фондова, свог злата или својих девиза из једне земље у другу или унутар било које земље и да промени све девизе које има у ма коју другу монету. Одељак 7. Организација Уједињених нација, њена потраживања, приходи и друга имовина биће: а) ослобођени сваког непосредног пореза. Подразумева се, међутим, да Организација не може да тражи ослобођење од дажбина које не би прекорачиле обичне наплате за јавне службе; б) ослобођени свих царина као и свих увозних и извозних дажбина и ограничења у погледу предмета увезених или извезених од стране Организације Уједињених нација за њену употребу. Подразумева се, међутим, да предмети увезени без наплате царина неће бити продати на територији земље у коју су увезени, изузев под условима које је прихватила Влада те земље; в) ослобођени свих увозних и извозних забрана и ограничења у погледу њених публикација. Члан III – Олакшице у погледу комуникација Одељак 9. За своје службене комуникације Организација Уједињених нација уживаће на територији сваке чланице у најмању руку тако повољан поступак као што је поступак који се примењује на ма коју другу владу, подразумевајући ту и дипломатску мисију, односно приоритете, тарифе и
Прилози
291
таксе за поштанске пошиљке, каблограме, телеграме, радио-телеграме, телефотографије, телефонске везе и за друге начине комуникација, као и у погледу новинарске тарифе за обавештавање штампе и радија. Службена преписка и други начини службених комуникација Организације не подлежу цензури. Одељак 10. Организација Уједињених нација имаће право на употребу шифре као и на слање и примање поште по куририма или у вализама које ће уживати исте привилегије и имунитете као и дипломатски курири и дипломатске вализе. Члан IV – Представници чланица Одељак 11. Представници чланица при главним и помоћним организацијама Уједињених нација и на конференцијама које сазивају Уједињене нације уживаће за време вршења дужности у току путовања у место или из места где се одржава састанак, следеће привилегије и имунитете: а) имунитет од личног хапшења или задржавања и заплене њиховог личног пртљага као и, уколико се тиче њиховог деловања у својству представника (подразумевајући ту говор и писање), сваки судски имунитет; б) неприкосновеност свих писмена и докумената; в) право употребе шифре као и право примања докумената или преписке по куриру или у запечаћеним вализама; г) ослобођење за њих и њихове брачне другове у погледу свих ограничења усељавања, свих формалности пријављивања странаца и свих обавеза националне службе у земљама које они посећују или кроз које пролазе вршећи своје функције; д) исте олакшице у погледу монетарних или девизних прописа које ду дате представницима страних влада који се налазе у привременој званичној мисији; ђ) исте имунитете и олакшице у погледу њиховог личног пртљага као што имају и дипломатски агенти и е) оне привилегије, имунитете и олакшице који нису у опреци са горе изложеним а које уживају дипломатски агенти, изузев права тражења ослобођења од царине на увежене предмете (изузев оних који чине саставни део њиховог личног пртљага), трошарина или прометних такса на увезене предмете. Одељак 12. Да би се представницима чланица код главних или помоћних органа Уједињених нација и на конференцијама сазваним од Организације осигурала потпуна слобода говора и потпуна независност у вршењу њихових функција, они ће и даље уживати судски имунитет у погледу говора и писања или њихове делатности за вршење њихових функција чак и када престану да буду представници чланица. Одељак 13. У случају да је примена неке дажбине везана за место сталног боравка онога на кога се примењује, време које ће представници код главних и помоћних органа Уједињених нација и на конференцијама саз-
292
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
ваним од Организације Уједињених нација провести на територији једне државе чланице ради вршења својих функција неће се сматрати као време сталног боравка. Одељак 14. Привилегије и имунитети су дати представницима чланица не ради њихове личне користи, већ с циљем да се осигура потпуно независно вршење њихових функција у вези са Организацијом. Према томе, једна чланица има не само право већ и дужност да одузме имунитет своме представнику у свим случајевима у којима би, по њеном мишљењу, имунитет спречавао да правда буде задовољена и у којима имунитет може бити дигнут без штете по циљ за који је дат. Одељак 15. Одредбе одељка 11, 12 и 13 не примењују се на једног представника у односу на власти државе чији је он држављанин или коју он сада представља или чији је представник био. Одељак 16. Израз „представници“ употребљен у овом члану обухвата све делегате, заменике делегата, саветнике, техничке стручњаке и секретаре делегације. Члан V – Функционери Одељак 17. Генерални секретар одредиће категорије функционера на које ће се примењивати одредбе овог члана као и члана VII. Он ће поднети Генералној скупштини њихову листу, а затим ће о томе обавестити владе свих чланица. Имена функционера који улазе у те категорије биће периодично саопштаване владама чланица. Одељак 18. Функционери Организације Уједињених нација: а) уживаће судски имунитет за обављане послове које су извршили у службеном својству (подразумевајући ту говор и писање); б) биће ослобођени сваког пореза на плату и хонораре примљене од Организације Уједињених нација; в) биће ослобођени свих обавеза које се односе на националну службу; г) на њих се неће примењивати, као ни њихове брачне другове и чланове њихове породице које они издржавају, одредбе којима се ограничава усељавање нити формалности пријављивања странаца; д) уживаће у погледу девизних олакшица исте привилегије као и функционери сличног ранга који припадају дипломатским мисијама акредитованим код дотичне владе; ђ) у доба међународне кризе уживаће и њихови брачни другови и чланови њихове породице које они издржавају исте олакшице и репатрирања као дипломатски представници; е) имаће право да, не наплаћују царину, увезу свој намештај и своје личне ствари приликом првог доласка на дужност у дотичну земљу. Одељак 19. Поред привилегија и имунитета предвиђених у одељку 18, Генерални секретар и сви његови помоћници и њихови брачни другови и
Прилози
293
малолетна деца уживаће привилегије, имунитете, ослобођења и олакшице дате, према Међународном праву, шефовима дипломатских мисија. Одељак 20. Привилегије и имунитети дати су функционерима једино у интересу Уједињених нација, а не ради њихове личне користи. Генерални секретар моћи ће и мораће да лиши имунитета функционера у свим случајевима када би, по његовом мишљењу, тај имунитет спречавао да правда буде задовољена, уколико то не би шкодило интересима Организације. У погледу генералног секретара Савет безбедности је надлежан да га лиши имунитета. Одељак 21. Организација Уједињених нација сарађиваће стално са надлежним властима држава чланица да би се олакшало правилно функционисање судства, да би се осигурало поштовање полицијских прописа и да би се избегла свака злоупотреба привилегија, имунитета и олакшица поменутих у овом члану. Члан VI – Стручњаци које Организација Уједињених нација шаље у мисије Одељак 22. Стручњаци (који нису функционери о којима говори члан V) када обављају мисије за рачун Организације Уједињених нација уживају, за време трајања њихове мисије, рачунајући ту и трајање пута, привилегије и имунитете потребне за вршење својих функција у пуној независности, нарочито уживају следеће привилегије и имунитете: а) имунитет од личног хапшења или задржавања и заплене њиховог личног пртљага; б) судски имунитет за дела која су извршили у обављању своје мисије (подразумевајући ту говор и писање). Та лица задржаће овај имунитет чак и када буду престала да врше мисију за рачун Организације Уједињених нација; в) неприкосновеност свих писмена и докумената; г) право употребе шифре, као и право примања поште куриром или у запечаћеним вализама, у свом општењу са Организацијом Уједињених нација; д) исте олакшице у погледу монетарних или девизних прописа, као и оне које су дате представницима страних влада у привременој службеној мисији; ђ) исте имунитете и олакшице у погледу њиховог личног пртљага које имају и дипломатски агенти. Одељак 23. Привилегије и имунитети дати су стручњацима у интересу Организације Уједињених нација, а не ради њихове личне користи. Генерални секретар моћи ће и мораће да лиши имунитета датог једном стручњаку у свим случајевима када би, по његовом мишљењу, тај имунитет могао да спречи да правда буде задовољена и када он може бити укинут без штете по интересе Организације.
294
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Члан VII – Laisser-passer Уједињених нација Одељак 24. Организација Уједињених нација можи ће издавати laisserpasser својим функционерима. Власти држава чланица признаваће и усвојиће ове laisser-passer као пуноважну путну исправу. Одељак 27. Генерални секретар, његови помоћници и директори који путују за рачун Организације имају laisser-passer који им је она издала, уживаће олакшице као и шефови дипломатских мисија. Одељак 28. Одредбе овог члана могу бити примењене на функционере истог ранга који припадају специјализованим агенцијама ако споразуми који на основу члана 63. Повеље одређују односе поменутих агенција садрже одредбу у том смислу.6
ИЗ СПОРАЗУМА О ПРИВИЛЕГИЈАМА И ИМУНИТЕТИМА СУДИЈА И ЧИНОВНИКА СЕКРЕТАРИЈАТА МЕЂУНАРОДНОГ СУДА ПРАВДЕ, ПОСТИГНУТОГ РАЗМЕНОМ ПИСАМА ИЗМЕЂУ ПРЕДСЕДНИКА СУДА И МИНИСТРА ИНОСТРАНИХ ПОСЛОВА ХОЛАНДИЈЕ 26. ЈУНА 1946. Општа начела. – I. У погледу привилегија, имунитета, олакшица и прерогатива лица (чланова и особља) Међународног суда правде нехоландског држављанства на територији Холандије: а) Чланови Суда у целини уживају исти третман као и шефови дипломатских студија акредитовани код Њеног величанства краљице Холандије. – У погледу горепоменутих привилегија, имунитета и олакшица ова одредба се исто тако примењује и на главног секретара Суда, као и на његовог помоћника кад замењује главног секретара. б) Помоћник главног секретара Суда ужива у целини исти третман као и саветници у дипломатским мисијама у Хагу. – Виши чиновници Суда – први секретари и секретари – уживају у целини исти третман као и секретари дипломатских мисија у Хагу. в) С другим чиновницима поступаће се као са чиновницима одговарајућег ранга дипломатских мисија у Хагу. II. Чланови Суда, главни секретар и виши чиниоци Суда холандског држављанства нису одговорни пред локалном јурисдикцијом само за дела која изврше у службеном својству у границама својих дужности. III. Жена и неожењена, односно неудата деца чланова Суда, главног секретара и виших чиновника уживају исти третман као и глава породице ако живе с њим и без професије су. Лица у приватној служби (васпитачице, приватни секретари, послуга итд.) имају исти положај као што у оваквом случају имају лица у приватној служби дипломатских лица одговарајућег ранга. IV. Привилегије и имунитети се дају у корист међународног правосуђа, а не у личну корист корисника. У погледу чиновника Секретаријата, главни секретар Суда може да се, с одобрењем Председника, одрекне имунитета, водећи рачуна о начелу из претходног одељка. У погледу главног секретара ту функцију врши Суд. 6
Službeni list SFRJ, бр. 20/1950; Бартош, II, стр. 672–674.
Прилози
295
V. Поротне судије као и представници, саветници и браниоци страна у спору уживају оне привилегије, имунитете и олакшице у погледу боравка и путовања које захтева независно вршење њихових функција. – Сведоци и вештаци уживају имунитете и олакшице нужне за извршење своје мисије. Примедбе по посебном споразуму: „Ранг члана Суда који није холандски држављанин у односу на холандске власти биће утврђен као да се ради о изванредном посланику и опуномоћеном министру акредитованом код Њ. В. краљице Холандије“.7
КОНВЕНЦИЈА О ПРИВИЛЕГИЈАМА И ИМУНИТЕТИМА СПЕЦИЈАЛИЗОВАНИХ УСТАНОВА ОД 21. НОВЕМБРА 1947. ГОДИНЕ Члан II – Правно лице Одељак 3. Специјализоване установе су правна лица. Она имају способност (а) закључивања уговора, (б) стицања покретне и непокретне имовине и располагања истом, (в) покретања правног поступка. Члан III – Имовина, новчана средства и потраживања Одељак 4. Специјализоване установе, њихова имовина и потраживање, ма где се налазили и ма ко био њихов притежалац, уживају судски имунитет, изузев ако нису изричито одустале од свог имунитета у каквом посебном случају. Подразумева се, међутим, да никакво одустајање од имунитета не може да се протегне на било какву меру извршења. Одељак 5. Просторије специјализованих установа су неповредиве. Имовина и потраживања специјализованих установа, ма где се они налазили и ма ко био њихов притежилац, биће имуни од преметачине, реквизиције, заплене, експропријације или другог облика извршне, административне, судске или законодавне принуде. Одељак 6. Архиве специјализованих установа и, уопште, сви документи који им припадају или који они држе, неповредиви су, ма где се налазили. Одељак 7. Не подлежући ограничењима и путем финансијске контроле, финансијских прописа или мораторијума ма које врсте: (а) специјализоване установе могу држати новчана средства, злато или валуту ма које врсте, и да користе рачуне у било којој валути; (б) специјализоване установе могу слободно вршити трансфер својих новчаних средстава, злата или валута из једне земље у другу или унутар неке земље и да мењају било какву валуту коју држе у неку другу валуту. Одељак 9. Специјализоване установе, њихова потраживања, приход и друга имовина: а) ослобођени су од свих непосредних пореза; подразумева се, међутим, да специјализоване установе неће тражити ослобођење од пореза који у ствари не прекорачују плаћање за јавне службе; 7
Бартош, II, стр. 679.
296
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
б) ослобођени су од царина, забрана и ограничења увоз и извоз предмета које специјализоване установе увозе и извозе ради своје службене употребе; подразумева се, међутим, да предмети увезени на основу овог ослобођења неће бити продати у земљи у коју су увезени сем под условима о којима се постигне споразум са владом те земље; г) ослобођене су од царина, забрана и ограничења на увоз њихових публикација. Одељак 10. – Мада специјализоване установе по правилу неће тражити ослобођење од трошарина и такса на продају покретне и непокретне имовине које чине саставни део цене коју треба платити, ипак, када специјализоване установе врше знатне куповине за званичну употребу имовине у чију су цену урачунате такве трошарине или таксе или се могу наплатити, државе учеснице у овој Конвенцији, предузеће, кад год је то могуће, сходне административне мере за ослобођење или повраћај износа дажбина или такса. Члан IV – Олакшице у погледу општења Одељак 11. – Свака специјализована установа ужива за своја званична општења на територији сваке државе учеснице у овој Конвенцији уколико се тиче ове установе, поступак који није мање повољан од поступка који влада такве државе примењује на било коју другу владу укључујући и њено дипломатско представништво у погледу приоритета, тафира и такса на пошту, каблограме, телеграме, радиограме, телефотографије, телефонског и другог општења и у погледу новинских тарифа за обавештење штампе и радија. Одељак 12. – Никаква цензура се не примењује на службену преписку и на друге врсте званичног општења специјализованих установа. Специјализоване установе имају право на употребу шифре и на слање и примање поште по куририма или у запечаћеним врећама које ће уживати исти имунитет и привилегије као и дипломатски курири и вреће. Ништа се у овом Одељку не може протумачити као забрана за прихватање сходним мера предострожности које ће се утврдити споразумом између неке државе учеснице у овој Конвенцији и неке специјализоване установе. Члан V – Представници чланица Одељак 13. – Представници чланица уживају на састанцима које сазове нека специјализована установа за време док врше своје функције и за време свога путовања у место састанка и при повратку, следеће привилегије и имунитете: а) имунитет од личног хапшења или притварања и од заплене њиховог личног пртљага и имунитет од судског поступка било које врсте у погледу речи које су изговорили или написали и свих аката које су предузели у свом званичном својству;
Прилози
297
б) неприкосновеност свих хартија и докумената; ц) право употребе шифре и примања докумената и преписке по куриру или у запечаћеним врећама; д) ослобођење за њих и њихових брачних другова од ограничења усељавања, пријављивања странаца или обавезе националне службе у земљи коју посећују или кроз коју пролазе у вршењу својих функција; е) исте олакшице у погледу монетарних ограничења или ограничења за мењање новца као што су дате представницима страних влада у привременој званичној мисији; ф) исте имунитете и олакшице у погледу њиховог личног пртљага као што су дате члановима одговарајућег ранга дипломатских представника. Одељак 14. – Да би се представницима чланица специјалних установа обезбедила пуна слобода говора и потпуна независност у вршењу њихових дужности на седницама које сазову специјализоване установе, њима ће се и даље давати имунитет од судског поступка у погледу изговорених или написаних речи и у погледу свих радњи које су предузели у вршењу њихове дужности без обзира на то што лица којих се то тиче више не обављају такве дужности. Одељак 15. – У случају да примена неког облика опорезивања зависи од боравишта, неће се сматрати као период боравка време за које представници чланица специјализованих установа, на седницама које оне сазову, буду боравили у некој држави чланици ради вршења својих дужности. Одељак 16. – Привилегије и имунитети дати су представницима чланицама не ради њихове личне користи већ ради осигурања независности вршења њихових функција у вези са специјлизованим установама. Према томе, једна чланица има не само право већ и обавезу да дигне имунитет са својих представника у свим случајевима у којима би, по мишљењу чланице, имунитет спречавао редован ток правде и када се имунитет може дићи без штете по сврху за коју је дат. Одељак 17. – Одредбе одељка 13, 14. и 15. не примењују се у погледу власти државе чији је држављанин лице које је, или које је било представник. Члан VIII – Laisser-passer Одељак 26. – Функционери специјализованих установа имају право да употребљавају laisser-passer ОУН саобразно административним аранжманима који ће се закључити између генералног секретара ОУН и надлежних власти оних специјализованих установа на које може бити пренето посебно овлашћење за издавање laisser-passer-a. Генерални секретар ОУН обавестиће сваку државу чланицу, тј. учесницу у овој Конвенцији о сваком административном аранжману који је тако склопљен. Одељак 27. – Државе учеснице у овој Конвенцији признаће и прихватиће као пуноважну путну исправу laisser-passer ОУН издат функционерима специјализованих установа.
298
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Одељак 28. – Представке за визе, где су оне потребне, које подносе функционери специјализованих установа који поседују laisser-passer ОУН, ако им је приложено уверење да функционери путују по званичном послу неке специјализоване установе, биће решаване што је брже могуће. Поред тога, тим лицима даваће се олакшице за брзо путовање. Одељак 29. – Сличне олакшице онима изнетим у Одељку 28 пружиће се експертима и другим лицима која, мада не поседују laisser-passer ОУН, имају уверење по званичном послу неке специјализоване установе. Одељак 30. – Извршни руководиоци, помоћници извршних руководилаца, начелници одељења и други функционери ранга који није нижи од ранга начелника одељења специјализованих установа, који путују laisserpasser-има ОУН по службеном послу специјализованих установа, добиће исте олакшице за путовање као и службеници одговарајућег ранга у дипломатским представништвима.8
СПОРАЗУМ УЈЕДИЊЕНИХ НАЦИЈА И СЈЕДИЊЕНИХ ДРЖАВА АМЕРИКЕ О СЕДИШТУ УЈЕДИЊЕНИХ НАЦИЈА, ЊУЈОРК, 26. ЈУНИ 1947. Члан IV, Одељак 13. б) ... 3. Лица која уживају дипломатске привилегије и имунитете на основу Одељка 15 или Опште конвенције (Конвенција о привилегијама и имунитетима Уједињених нација од 1946 – примедба С.Ђ.), моћи ће да буду позвана да напусте САД само сходно уобичајеној процедури која се примењује на дипломатске агенте акредитоване код владе САД. Члан V, Одељак 15. Стални представници при Уједињеним нацијама. 1. Свако лице које је именовао један члан у својству свог главног представника или сталног представника с рангом амбасадора или опуномоћеног министра. 2. Сви стални чланови њиховог особља који ће бити означени на основу споразума између генералног секретара владе САД и заинтересоване владе чланице. 3. Свако лице које именује члан специјализоване установе у смислу у коме је ова дефинисана у ставу 2, члана 57. Повеље, у својству сталног представника у рангу амбасадора или опуномоћеног министра при седишту такве специјализоване установе у САД. 4. Сваки други главни стални представник члана специјализоване установе као и сви чланови особља представника при специјализованим ус8
Службени лист СФРЈ, бр. 252, 1951.
299
Прилози
тановама, које би одредили главни извршни службеник те специјлизоване установе, влада САД и заинтересована влада чланица, уживаће на територији САД, било да борави унутар или изван административног подручја на коме се налази седиште, а под резервом одговарајућих услова и обавеза, исте привилегије и имунитете који се дају дипломатским представницима акредитованим код њих. Када су у питању чланице чије владе не уживају признање САД, привилегије и имунитети тих представника или чланова њиховог особља могу се ограничити на административно подручје седишта, на њихов стан или канцеларије изван административног подручја, на долазак и полазак између тог подручја и њиховог стана и канцеларија, исто тако, и за време службених путовања у стране земље, односно из страних земаља. Члан X, Одељак 26. Одредбе овог Споразума допуњују одредбе Опште конвенције. Уколико се нека одредба овог Споразума и било која одредба Опште конвенције односе на исто питање, сматраће се, где год је то могуће, да се допуњују, тако да обе буду применљиве и да ниједна од њих не ограничава дејство друге. У случају очевидног сукоба превагу ће имати одредба овог Споразума.9
ОДЛУКА ШВАЈЦАРСКЕ ВЛАДЕ О ПРАВНОМ СТАТУСУ СТАЛНИХ ДЕЛЕГАЦИЈА ПРИ ЕВРОПСКОМ УРЕДУ УЈЕДИЊЕНИХ НАЦИЈА И ОСТАЛИМ МЕЂУНАРОДНИМ ОРГАНИЗАЦИЈАМА СА СЕДИШТЕМ У ШВАЈЦАРСКОЈ, ЖЕНЕВА, 30. МАРТ 1948. 1. Сталне делегације држава-чланица уживаће олакшице сличне онима које су дате дипломатским мисијама у Берну. Оне ће имати право да користе шифре у њиховим званичним везама и да примају и шаљу документа својим сопственим дипломатским куририма. 2. Шефови страних делегација уживаће привилегије и имунитете сличне онима које су дате шефовима дипломатских мисија у Берну, под условом да имају исти ранг (став 2. Одлуке измењен је 20. маја 1958 – примедба аутора). 3. Сви остали чланови сталних делегација уживаће, зависно од једнакости у рангу, привилегије и имунитете сличне онима које су дате особљу дипломатских мисија у Берну. 4. Оснивање једне сталне делегације, долазак и одлазак њених чланова, саопштаваће Министарство иностраних послова дипломатске мисије заинтересоване државе. Министарство иностраних послова издаће члано9
Д. Пиндић, Сталне мисије..., 1969, стр. 292, 293; UNTS, 11, стр. 24–27, 34, 35.
300
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
вима делегације карте о привилегијама и имунитетима које они уживају у Швајцарској.10
СПОРАЗУМ О СЕДИШТУ, ПРИВИЛЕГИЈАМА И ИМУНИТЕТИМА НА ТЕРИТОРИЈИ ФРАНЦУСКЕ ИЗМЕЂУ ВЛАДЕ РЕПУБЛИКЕ ФРАНЦУСКЕ И ОРГАНИЗАЦИЈЕ УЈЕДИЊЕНИХ НАЦИЈА ЗА ПРОСВЕТУ, НАУКУ И КУЛТУРУ (УНЕСЦО), ПАРИЗ, 2. ЈУЛИ 1954. Члан 18. – Представници држава-чланица Организације на заседањима њених органа или конференција и састанцима које она сазове, чланови Извршног савета, као и њихови заменици, стални делегати код Организације и њихови заменици уживаће, за време боравка у Француској ради извршења њихових функција, олакшице, привилегије и имунитете који су познати дипломатима одговарајућег ранга дипломатских мисија акредитованих код Владе Републике Француске. 2. Ове повластице, привилегије и имунитети проширују се на супруге и децу млађу од 21 године, за горе означена лица. 3. Шефови делегација држава-чланица на општим конференцијама, председник Извршног савета и стални делегати акредитовани код Организације с рангом амбасадора или опуномоћеног министра, изједначиће се са шефовима дипломатских мисија.11
СПОРАЗУМ О СЕДИШТУ ИЗМЕЂУ МЕЂУНАРОДНЕ АГЕНЦИЈЕ ЗА АТОМСКУ ЕНЕРГИЈУ (ИАЕА) И ВЛАДЕ АУСТРИЈЕ, БЕЧ, 11. ДЕЦЕМБАР 1957. Члан XII – Сталне мисије при ИАЕА Одељак 29. – Сталне мисије држава-чланица при ИАЕА уживаће исте привилегије и имунитете који су дати дипломатским мисијама у Републици Аустрији.12
КОНВЕНЦИЈА О ПРИВИЛЕГИЈАМА И ИМУНИТЕТИМА АРАПСКЕ ЛИГЕ, 10. МАЈ 1953. Члан 17. – Стални представници држава уживаће за време када представљају своје државе у органима Арапске лиге такве привилегије и имунитете који се дају дипломатским представницима.13
10 11 12 13
Д. Пиндић, Сталне мисије..., 1969, стр. 293–294. Д. Пиндић, Сталне мисије..., 1969, стр. 296. Д. Пиндић, Сталне мисије..., 1969, стр. 296. Д. Пиндић, Сталне мисије..., 1969, стр. 297.
Прилози
301
МЕЂУНАРОДНИ СУД ПРАВДЕ – СЛУЧАЈ ДИПЛОМАТСКОГ И КОНЗУЛАРНОГ ОСОБЉА СЈЕДИЊЕНИХ АМЕРИЧКИХ ДРЖАВА У ТЕХЕРАНУ ПРЕСУДА Присутни: председник Sir Humphrey Waldock; заменик председника Elias; судије: Foster, Gros, Lachs, Morozov, Nagendra Singh, Ruda, Mosler, Tarazi, Oda, Ago, El-Erian, Sette-Camara, Baxter; записничар Aquarone. У случају дипломатског и конзуларног особља Сједињених Америчких Држава у Техерану, између Сједињених Америчких Држава, које представља ... и Исламске Републике Ирана СУД, састављен како је назначено горе, доноси следећу пресуду: 1. 29. новембра 1979. године правни саветник државног департмана САД уручио је записничару тужбу којом је започео поступак против Исламске Републике Ирана у погледу спора у вези са задржавањем и држањем као талаца чланова америчког дипломатског и конзуларног особља и неких других америчких држављана. 2. На основу члана 40, пара. 2. Статута Суда и члана 38, пара. 4. Правила Суда, тужба је одмах достављена Влади Ирана. Сагласно члану 40, пара. 3. Статута и члана 42. Правила Суда, генерални секретар УН, чланови УН и друге државе овлашћене да се појаве пред Судом су упознате са тужбом. 3. 29. новембра 1979, истог дана када је тужба поднета, Влада САД је испунила у регистратури Суда захтев за доношењем привремених мера према чл. 41 Статута и чл. 73. Правила Суда. Наредбом од 15. децембра 1979, усвојеном једногласно, Суд је наложио привремене мере у овом случају. ... 7. Суд, пошто је дознао ставове Владе САД о предмету, и пошто је Влади Ирана дао прилику да изнесе своје ставове, одлучио је на основу члана 53, пара. 2 Правила Суда да ће копије поднесака и придодатих докумената бити доступне публици од 25. марта 1980. 8. У току... поступка поднети су у име Владе САД следећи захтеви: ... „Влада САД... захтева да Суд пресуди и изјави како следи: a) да је Влада Исламске Републике Ирана, дозвољавајући, толеришући, охрабрујући, прихватајући и настојећи да експлоатише, као и пропуштајући да спречи и казни понашање описано у Изјави о чињеницама, прекршила своје међународноправне обавезе према САД, како су предвиђене
302
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
–
члановима 22, 24, 25, 26, 27, 29, 31, 37, 44 и 47 Бечке конвенције о дипломатским односима: – члановима 5, 27, 28, 31, 33, 34, 35, 36, 40 и 72 Бечке конвенције о конзуларним односима; – члановима II (4), XIII, XVIII и XIX Уговора о пријатељству, економским односима и конзуларним правима између САД и Ирана и – члановима 2, 4 и 7 Конвенције о спречавању и кажњавању кривичних дела уперених против међународно заштићених особа, укључујући дипломатско особље; б) на основу горњих међународноправних обавеза: i Влада Исламске Републике Ирана ће одмах обезбедити да се просторије америчке амбасаде и конзулата врате у посед америчких власти под њихову искључиву контролу и обезбедиће њихову неповредљивост и ефективну заштиту како је она предвиђена уговорима на снази између две државе и општим међународним правом; ii Влада Исламске Републике Ирана ће одмах обезбедити ослобођење, без изузетака, свих лица америчког држављанства која се држе или су била држана у америчкој амбасади или у Министарству спољних послова у Техерану, или која су или су била држана као таоци било где и понудиће потпуну заштиту свим таквим лицима, у сагласности са уговорима на снази између две државе и са општим међународним правом; iii Влада Исламске Републике Ирана ће, од тог момента, понудити свом дипломатском и конзуларном персоналу Сједињених Америчких Држава заштиту, привилегије и имунитете на које су овлашћени према уговорима на снази између две државе и према општем међународном праву, укључујући имунитет од било ког облика кривичне јурисдикције и обезбедити средства за напуштање територије Ирана; iv Влада Исламске Републике Ирана ће, пружајући америчком дипломатском и конзуларном особљу заштиту, привилегије и имунитете на које су овлашћени, укључујући имунитет од сваког облика кривичне јурисдикције, обезбедити да ниједно такво лице неће бити обавезно да се појави као оптужени или као сведок, извор информација, или у било којој другој улози, у било ком поступку, било формалном или неформалном, иницираном од иранске владе или са њеним знањем, било да се такав поступак назове истрага, велика порота, међународна комисија или другачије; v влада Исламске Републике Ирана ће изручити надлежним властима ради кажњавања или екстрадирати Сједињеним Америчким Државама она лица одговорна за кривична дела учињена против персонала и просторија америчке амбасаде и конзулата у Ирану; vi да су Сједињене Америчке Државе овлашћене на добијање, по основу свог права и на основу вршења права дипломатске заштите својих држављана држаних као таоци, репарације од Исламске Ре-
Прилози
303 публике Ирана због кршења горњих међународних обавеза које она има према Сједињеним Америчким Државама у износу који ће одредити Суд у каснијем делу поступка.“
... 10. Никакве акте одбране у поступку није преузела Влада Ирана, која такође није била представљена у усменом поступку и није поднела никакве поднеске. Позиција владе је одређена у две поруке упућене Суду од министра спољних послова Ирана; прва од њих је било писмо датирано 9. децембра 1979. и послато телеграмом истог дана...; друго је писмо достављено телексом, датирано 16. марта 1980. године и примљено 17. марта 1980, чији је садржај сличан оном из писма од 9. децембра 1979. и гласи како следи: „Част ми је да потврдим пријем телеграма у вези са састанком Међународног суда правде који треба да се одржи 17. марта 1980. на захтев Владе САД, и да вам још једном изложим позицију Владе Исламске Републике Ирана у том погледу: Влада Исламске Републике Ирана жели да изрази своје поштовање Међународном суду правде и његовим угледним члановима за оно што су постигли у тражењу правде и правичних решења правних конфликата међу државама и с поштовањем скреће пажњу Суда на дубоке корене и суштински карактер Исламске Републике Ирана, револуцију целе потчињене нације против угњетача и њихових господара. Истраживање њихових бројних последица је суштински и директно предмет националног суверенитета Ирана. Влада Исламске Републике Ирана сматра да Суд не може и не треба да узима на знање случај који је пред њега поднела Влада САД и, у најзначајнијем облику, случај који се своди на оно што се назива питање талаца америчке амбасаде у Техерану. Јер ово питање једино представља маргиналну и секундарну страну свеобухватног проблема, која не може да се истражује одвојено и која обухвата, између осталог, више од 25 година континуираног мешања Сједињених Америчких Држава у унутрашње послове Ирана, бесрамну експлоатацију наше земље и бројне злочине извршене против иранског народа, супротно и у конфликту са међународним и људским нормама. Проблем укључен у конфликт између Ирана и САД се тако не своди на тумачење и примену уговора на којима се заснива америчка тужба, већ проистиче из једне свеобухватне ситуације која садржи фундаменталне и комплексне елементе. Према томе, Суд не може да испита америчку тужбу издвојену из одговарајућег контекста, наиме целог политичког досијеа односа између Ирана и САД који траје дуже од 25 последњих година. У погледу захтева за привременим мерама, како је он формулисан од САД, захтев имплицира да Суд треба да донесе пресуду о самој суштини случаја изнетог пред њега што Суд не може да учини а да не прекрши правила којима је уређена његова јурисдикција. Даље, пошто је намера да се привременим мерама, по дефиниција, заштите интереси страна, оне не могу да буду унилатералне, какве су оне у захтеву који је поднела америчка влада.“
304
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
* * * 11. Позиција коју је заузела иранска влада у погледу овог поступка ставља у дејство члан 53. Статута којим се, између осталог, тражи да се Суд сам увери да су захтеви тужиоца засновани на чињеницама... У садашњем случају САД су објасниле да због догађаја у Ирану који су предмет тужбе нису биле у могућности тада да приступе својим дипломатским и конзуларним представницима, просторијам и архивама у Ирану и, према томе, нису биле у могућности да пруже детаљне доказе о неким догађајима који су се десили после 4. новембра 1979. године. Оне су нарочито спомињале недостатак било каквих фактичких доказа третмана и услова у којима се налазе лица која се држе као таоци у Техерану. О овоме су, међутим без навођења имена дотичних лица, оне дале копије изјава шест од тринаест талаца који су пуштени после две недеље задржавања и враћени у САД у новембру 1979. године. 12. Најважније чињенице овог случаја су, већином, постале општепознате у свету штампе радио и телевизијских емисија из Ирана и других земаља. САД су Суду презентовале... бројне изводе из изјава иранских и америчких службеника, било на прес-конференцијама или на радију и телевизији... 13. Резултат је да је Суд имао на располагању обимну грађу информација из разних извора у вези са чињеницама и околностима садашњег случаја, укључујући бројне службене изјаве иранских и америчких власти... Расположиве информације су потпуно консистентне и сагласне у погледу главних чињеница и околности случаја. Ове информације... је Суд доставио иранској влади, која није порицала ни доводила у питање чињенице које су пред Суд изнеле САД. Према томе, Суд се уверио да су, у оквиру значења члана 53. Статута, наводи чињеница на којима САД заснивају своје захтеве основани. * * * Пре него што се истраже догађаји од 4. новембра 1979, који су директан предмет тужбе Владе САД, треба поменути друге инциденте који су се десили пре тог датума. Око 10.45 пре подне 14. фебруара 1979. године за време нереда у Ирану који су пратили пад владе др Бахтијарa, последњег премијера именованог од шаха, оружана група је напала и запосела америчку амбасаду у Техерану и задржала у заточеништву 70 лица која су се тамо налазила, укључујући и амбасадора. Два лица укључена у особље амбасаде била су убијена; озбиљна штета је проузрокована на амбасади и почињени су неки акти пљачке амбасадорове резиденције. Том приликом иранске власти, иако нису биле у могућности да спрече упад, деловале су хитно одговарајући на позив за помоћ који је амбасада упутила за време напада. Око 12 часова, господин Yazdi, тада заменик премијера, дошао је до амбасаде у пратњи чланова националне полиције и са контингентом револуционарне гарде; они су угушили немире и вратили контролу над просторијама америчким дипломатским службеницима. Амерички амбасадор је 11. марта 1979. примио писмо датирано 1. марта од премијера др Базаргана, у коме је изражено жаљење због напада на амбасаду, и у коме је речено
Прилози
305
да су предузете мере ради спречавања понављања таквог инцидента те је показана спремност да се учине репарације за штету. Напади су извршени у истом периоду на меричке конзулате у Табризу и Ширазу. У октобру 1979, Влада САД је размишљала о томе да дозволи ранијем иранском шаху, који се тада налазио у Мексику, да уђе у САД ради лечења. Службеници Владе САД су се плашили да би, у политичкој клими која је владала у Ирану, пријем ранијег шаха могао да повећа затегнутост односа који су већ постојали између две државе и, између осталог, резултира у обнављању насиља против америчке амбасаде у Техерану. Одлучено је да се због тога затраже уверења од иранске владе да ће се обезбедити адекватна заштита. На састанку одржаном 21. октобра 1979. на коме су присуствовали ирански премије, др Базарган, ирански министар спољних послова, др Yазди и амерички отправник послова у Техерану, влада Ирана је информисана о одлуци о пријему ранијег шаха у САД и о забринутости Владе САД због могућег јавног реаговања у Техерану. Када је амерички отправник послова затражио уверавања да ће амбасада и њен персонал бити адекватно заштићени, уверавања је дао министар спољних послова да ће Влада Ирана извршити своје међународне обавезе да заштити амбасаду...Бивши шах је стигао у САД 22. октобра. Влада Ирана, која је поново изразила своје озбиљно противљење примању бившег шаха у САД 30. октобра, је тражила да САД дозволе двојици иранских лекара да потврде стварност и природу његове болести, захтевајући од САД да раде на његовом враћању у Иран. Без обзира на то, 31. октобра рекао командир иранске националне полиције је службенику безбедности америчке амбасаде да је полиција добила инструкције да обезбеди потпуну заштиту персонала амбасаде. Првог новембра 1979, док су се одржавале велике демонстрације широм Техерана, велики број демонстраната је марширао горе-доле испред америчке амбасаде. Иранска влада је до тада као мере безбедности држала 10 до 15 униформисаних полицајаца изван објеката амбасаде и у близини контингент револуционарне гарде; у тој прилици уобичајено одељење полиције је стационирано ван објекта и амбасада је известила Стејт департмент да је уверена да може да добије већу заштиту ако затреба. Шеф полиције је лично дошао у амбасаду и састао се са отправником послова, који је информисао Вашингтон да шеф „врши свој посао заштите амбасаде веома озбиљно“. На радију је обзнањено и од главног верског лидера на главним демонстрацијама у другом делу града, да народ не треба да иде на амбасаду. За време дана код амбасаде је било око 5.000 демонстраната, али заштиту су обављале иранске снаге безбедности. Те вечери, пошто се гомила разишла, ирански шеф полиције и шеф протокола изразили су задовољство (олакшање) отправнику послова да је све прошло добро. Око 10.30 пре подне 4. новембра 1979, године за време демонстрација око 3.000 лица, објекте америчке амбасаде у Техерану заузела је јака оружана група од неколико стотина лица. Иранске снаге безбедности су једноставно нестале са лица места; у сваком случају, установљено је да нису учиниле никакав видљив напор да демонстранте одврате или спрече да заузму просторије амбасаде. Група освајача (који су касније себе описивали као „муслимански студенти следбеници имамове политике“ и који су после оз-
306
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
начавани као „милитантни студенти“) силом су стекли приступ објектима на првом спрату зграде амбасаде. Два сата после почетка напада и пошто су милитантни студенти (militants) покушали да упале ватру у просторијама амбасаде и да се пробију на први спрат кроз метална врата помоћу бакљи, они су освојили улаз за горњи спрат; сат касније стекли су контролу над главном просторијом са шефовима. Заузели су друге грађевине, укључујући и различите резиденције у оквиру објеката амбасаде. У току напада, целокупно дипломатско и конзуларно особље и друга лица која су била присутна у просторијама претворени су у таоце и задржани у објектима амбасаде; касније су други амерички службеници и један амерички грађанин ухваћени на разним странама Техерана, који су смештени у објекте и придодати таоцима. За три сата или дуже, колико је трајао напад, амбасада је понављала позиве за помоћ Министарству иностраних послова Ирана, а амерички отправник послова упорно настојао да обезбеди помоћ иранских власти путем директних разговора, пошто се у то време налазио у Министарству спољних послова, заједно са два члана мисије. Одатле је ступио у контакт са премијеровом канцеларијом и са службеницима Министарства спољних послова. Иранском отправнику послова у Вашингтону упућен је захтев за помоћ ради окончања запоседања амбасаде. Упркос овим поновљеним захтевима, никакве иранске снаге безбедности нису послате благовремено да пруже помоћ и заштиту амбасади. Када је револуционарна гарда, коју је Влада послала да „спречи сукобе“ стигла на сцену, њени припадници су сматрали да је њихов задатак једино „да заштите безбедност талаца и студената“, према каснијим изјавама иранске владе и командира гарде. Иранска влада није учинили никакав покушај да испразни просторије амбасаде, да избави лица која су држана као таоци или да примора милитантне студенте да кончају своју акцију против амбасаде. Ујутру 5. новембра, неколико сати после заузимања амбасаде, заузети су амерички конзулати у Табризу и Ширазу; иранска влада поново није предузела никакву акцију заштите. Ови конзулати нису деловали после напада у фебруару 1979. и зато амерички персонал није узапћен у тим просторијама. Америчка дипломатска мисија и конзулати нису били једини чије су просторије демонстранати напали за време револуционарног периода у Ирану. Једна група је 5. новембра 1979. године, упала у британску амбасаду у Техерану, али је била избачена после кратке окупације. Следећег дана догодила кратка окупација ирачког конзулата у Керманшаху, али је окончана по инструкцијама ајатолаха Хомеинија; никаква штета није учињена конзулату нити ономе што је у њему било. Велика група је 1. јануара 1980. напала амбасаду СССР у Техерану, али због заштите коју су иранске власти пружиле амбасади, никаква озбиљна штета није учињена. Просторије америчке амбасаде у Техерану су остале у рукама милитантних студената; изгледа да је исто био случај са конзулатима у Табризу и Ширазу. Од укупног броја америчких држављана узапћених и држаних у талаштву, 13 је ослобођено 18–20. новембра 1979, али је остатак задржан све до данас. Ослобађање 13 талаца је извршено на основу наредбе ајато-
Прилози
307
лаха Хомеинија упућене милтантним студентима „да изруче црнце и жене, ако се докаже да нису шпијуни, Министарству спољних послова тако да могу одмах да се истерају из Ирана“. Лица која се још држе у талаштву укључују, према информацији коју су САД доставиле Суду, најмање 28 лица која имају статус „чланова дипломатског особља“, кога је признала Влада Ирана, у оквиру значења Бечке конвенције о дипломатским односима из 1961. године; најмање 20 лица има признат статус „чланова административног и техничког особља“ у оквиру значења Конвенције, а два друга лица америчког држављанства не поседују дипломатски ни конзуларни статус. Од лица са статусом члана дипломатског особља четири су чланови конзуларне секције мисије. Влада САД је изнела тврдње о нехуманом поступању према таоцима; милитантни студенти и иранске власти тврдили су да се према таоцима добро поступа, да се таоцима дозвољавају специјалне посете од религијског особља и представника Међународног црвеног крста. Посебни наводи о лошем третману нису, међутим, били одбијени... Оне архиве и документа америчке амбасаде које није уништило особље за време напада 4. новембра су опљачкали милитантни студенти. Документи за које се тврди да потичу из овог извора распростирани су од милитантних студената и медија које је контролисала Влада. Амерички отправник послова у Техерану и друга два члана дипломатског особља амбасаде који су се налазили у просторијама иранског Министарства спољних послова у време напада још нису напустили министарство; њихова стварна ситуација тамо била је предмет супротних изјава. У изјави иранског Министарства спољних послова 7. новембра 1979, речено је да „пошто је заштита страних држављана дужност иранске владе“ отправник послова је „остао“ у Министарству. Првог децембра 1979. године госп. Садек Гобзадек (Sadegh Ghotbzadeh), који је постао министар спољних послова изјавио је: „Објављено је да, ако отправник послова америчке амбасаде и његова два пратиоца, који су затражили азил у иранском Министарству спољних послова, треба да напусте ово Министарство. Министарство не би прихватило одговорност за њих.“ Према новинском извештају од 4. децембра, министар спољних послова је проширио ову изјаву тврдњом да, док они остану у Министарству, он је лично одговоран да обезбеди да им се ништа не догоди, али „чим напусте простор министарства они ће пасти у руке правде и тада ћу ја бити први који ће захтевати да се ухапсе и да им се суди“. Милитантни студенти су јасно истицали да они отправника послова и његову двојицу колега такође сматрају таоцима. Када је у марту 1980. године јавни тужилац исламске револуције у Ирану тражио да му се изручи један од тројице дипломата, министар спољних послова је одговорио да: „У погледу судбине три Американца у Министарству спољних послова, одлучиће прво имам нације (ајатолах Хомеини); уколико имам нације не донесе јасну одлуку, Револуционарни савет ће донети одлуку о овој ствари.“ Од почетка напада на амбасаду у Техерану САД су протестовале код Владе Ирана против напада и против узапћења и задржавања талаца.
308
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Седмог новембра бивши државни тужилац САД, господин Ремзи Кларк добио је инструкције да са помоћником оде у Иран да пренесе поруку председника САД ајатолаху Хомемију. Тужилац није ставио текст поруке на располагање Суду, али је Влада САД информисала Суд да је њоме протестовала против понашања Ирана и захтевала ослобађање талаца. И господин Кларк је био овлашћен да разматра све могућности решавања кризе. Док је он био на путу, Радио Техеран је објавио поруку ајатолаха Хомеинија од 7. новембра, којом је забранио члановима Револуционарног савета и свим одговорним службеницима да се састану са америчким представницима. У тој поруци је речено да је „америчка амбасада у Ирану наш непријатељ, центар шпијунаже против нашег светог исламског покрета“. Порука даље гласи: „Ако САД изруче Ирану свргнутог шаха... и престану са шпијунажом против нашег покрета, биће отворен пут за разговоре о проблемима извесних односа који су у интересу нације.“ Касније, упркос напора америчке владе да започне преговоре, постало је јасно да иранске власти не желе директан контакт са представницима Владе САД у вези са држањем талаца. * * * Стални представник САД у Уједињеним нацијама упутио је, 9. новембра 1979, писмо председнику Савета безбедности, захтевајући да се хитно размотри шта би се могло учинити за ослобођење талаца и за успостављање „неповредивости дипломатског особља и установа“. Истог дана, председник Савета безбедности је у јавној изјави захтевао хитно ослобођење талаца, а председник Генералне скупштине је објавио да је послао личну поруку ајатолаху Хомеинију захтевајући њихово ослобађање. Генерални секретар Уједињених нација је, 25. новембра 1979, упутио писмо председнику Савета безбедности у вези са упадом у амбасаду САД у Техерану и задржавањем њеног дипломатског особља и захтевао је хитну седницу Савета безбедности „ради изналажења мирног решења проблема“. Савет безбедности се састао 27. новембра и 4. децембра 1979; ... тада је усвојио Резолуцију 457 (1979), којом је од Ирана захтевао да ослободи особље амбасаде одмах, да му обезбеди заштиту и да му дозволи да напусти земљу. Резолуцијом је, такође, од две владе тражено да предузму кораке за мирно решавање преосталих проблема међу њима и захтевано је да генерални секретар пружи своје добре услуге ради непосредне примене резолуције и да предузме одговарајуће мере у том циљу. Даље је речено да ће Савет „даље активно разматрати питање“ и захтевано је од генералног секретара да хитно извештава о свакој промени... Савет безбедности се, 31. децембра 1979, поново састао и усвојио је Резолуцију 461 (1979), у којој је поновио позиве иранској влади и захтев генералном секретару да пружи своје добре услуге ради постизања циља резолуције Савета. Генерални секретар је посетио Техеран 1–3. јануара 1980, о чему је известио Савет безбедности 6. јануара. Генерални секретар је 20. фебруара 1980. објавио установљавање комисије ради предузимања „мисије утврђивања чињеница“ у Ирану...
Прилози
309
Пре започињања овог поступка, уз обраћање америчке владе Савету безбедности УН, ова влада је, такође, предузела извесне унилатералне акције за које је сматрала да је одговорна Влада Ирана. Десетог новембра 1979. предузети су кораци да се идентификују сви ирански студенти у САД чије улазне визе нису биле у реду и да се започну процеси исељавања оних који су кршили законе и правила имиграције. Два дана касније, председник САД је наредио потпуни прекид куповине нафте у Ирану ради испоруке у САД. Верујући да ће Влада Ирана повући све иранске фондове из америчких банака, одбити да прихвати плаћања у доларима за нафту и престати да извршава обавезе према САД и америчким држављанима, председник САД је, 14. новембра 1979, блокирао огромну службену иранску имовину у САД или под контролом САД, укључујући депозите у америчким банкама... Дванаестог децембра 1979, пошто су започеле овај поступак, САД су информисале иранског отправника послова у Вашингтону да број особља у иранској амбасади и конзулатима у САД мора да се смањи. Пошто је Суд одредио привремене мере и за време овог поступка, америчка влада је предузела другу акцију. Пред Савет безбедности УН изнет је нацрт резолуције који је позивао на економске санкције против Ирана. Када је он стављен на гласање 13. јануара 1980, резултат је био 10 гласова за, два против и два уздржана (један члан није учествовао у гласању); пошто је стални члан Савета гласао против, Нацрт резолуције није усвојен, па је Влада САД, 7. априла 1980. године, прекинула дипломатске односе са Владом Ирана. У исто време, америчка влада је забранила извоз из САД у Иран – једна од санкција које је раније предложила Савету безбедности. Предузети су кораци да се припреми инвентар имовине Владе Ирана која је замрзнута 14. новембра 1979. и да се направи списак неизмирених потраживања америчких држављана према Влади Ирана, с циљем да се „припреми програм против Ирана за таоце, породице талаца и друге америчке потражиоце“, укључујући припремање легислације „да се олакша поступак и наплаћивање ових захтева“, а две визе издате иранским грађанима ради будућег уласка у САД су отказане. Влада САД је 17. априла 1980. прогласила даље економске мере управљене против Ирана, забрањујући америчким грађанима да путују тамо и правећи даље планове за репарације које треба платити таоцима и њиховим породицама из замрзнуте иранске имовине. Ноћи између 24. и 25. априла 1980. председник САД је покренуо операцију америчких војних јединица на иранској територији планирану ради спасавања талаца, која је касније окончана уз техничких разлога. У изјави од 25. априла, председник Картер је објаснио да је операција планирана у дугом временском периоду као хуманитарна мисија спасавања талаца и коначно је покренута по његовој наредби у уверењу да ситуација у Ирану представља растућу опасност за безбедност талаца и да је њиихово скоро ослобођење врло невероватно. Он је рекао да је операција била у току у Ирану када су технички разлози условили њено окончање и да су се у току повлачења америчких снага два америчка авиона сударила у удаљеној пустињској области Ирана. Даље је рекао да је припремање операције
310
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
спасавања наређено из хуманитарних разлога, ради заштите националних интереса САД и ради ублажавања међународне напетости. У исто време, он је нагласио да операција није била мотивисана непријатељством према Ирану или иранском народу. Текстови изјава председника Картера и неких других службених докумената у вези са операцијом достављени су Суду у одговору на захтев учињен од председника Суда 25. априла. Међу тим документима је текст извештаја који су САД поднеле Савету безбедности 25. априла „на основу члана 51. Повеље Уједењених нација“. У том извештају, САД су изнеле да је операција извршена „као вршење њиховог инхерентног права на самоодбрану са циљем извлачења америчких држављана који су били и остали жртве иранског војног напада на амбасаду“... * * * 33. За жаљење је што се иранска влада није појавила пред Судом и изложила своје аргументе о правним и чињеничним питањима која су се јавила у овом случају. ... Без обзира на то, сагласно установљеној пракси, примењујући чл. 53 Статута, Суд мора прво да размотри, propio motu, свако прелиминарно питање, било о допустивости тужбе или јурисдикцији, које које се из изнетих информација изгледа јавља и у овом случају и одлуку која би могла да чини препреку даљем истраживању меритума тужиочевог случаја. Суд ће започети са разматрањем које је иранска влада изнела у својим писмима од 9. децембра 1980. на основу кога она сматра да Суд не треба да узима на знање садашњи случај. 34. Иранска влада је писмом од 9. децембра 1979. скренула пажњу на „дубоку укорењеност и суштински карактер исламске револуције у Ирану, револуције целог потчињеног народа против угњетача и њихових господара“. Истраживање „бројних реперкусија“ револуције је „питање суштински и директно у оквиру националног суверенитета Ирана“. Међутим, како је Суд нагласио у својој Наредби од 15. децембра 1979. године: „Спор који се тиче дипломатских и конзуларних просторија и задржавања међународно заштићених лица и који укључује тумачење или примену мултилатералних конвенција којима је кодификовано међународно право о дипломатским и конзуларним односима је једно питање које по својој природи спада у међународну јурисдикцију.“14 * * * 35. У писму од 9. децембра 1979. влада Ирана сматра да Суд не може и не треба да узме на знање садашњи случај из другог разлога, јер... „Ово питање представља једино маргинални и секундарни аспект једног свеобухватног проблема, који не може да се истражује одвојено и који слове Ирана, бесрамне експлоатације наше земље и бројних злочина извршених против иранског народа, супротно међународним и хуманитарним правилима. Конфликт између Ирана и САД не своди се на тумачење и примену уговора на којима се заснива америчка тужба већ резултира из 14
ICJ Reports, 1979, 16, para 25.
Прилози
311
свеукупне ситуације која садржи много фундаменталније и сложеније елементе. Према томе, Суд не може да разматра америчку тужбу одвојено из одговарајућег контекста, то јест политичког досијеа односа између Ирана и САД у последњих 25 година. Овај досије укључује, између осталог, све злочине које је у Ирану извршила америчка влада, нарочито државни удар из 1953. године, који је подстакао и извршио CIA, обарање правоваљане националне владе др Мосадекх-а (Mosadika), поново постављање шаха и његовог режима који је био под контролом америчких интереса и све друштвене, економске, културне и политичке последице директних интервенција у наше унутрашње послове, као и грубо, флагрантно и стално кршење свих међународних правила, учињених од САД у Ирану.“ 36. Суд је, међутим, у Наредби од 15. децембра 1979. разјаснио да запоседање америчке амбасаде и конзулата и задржавање међународно заштићених лица као талаца не може да се сматра као нешто „секундарно“ или „маргинално“, имајући у виду значај инволвираних правних начела. Он је, такође, упутио на изјаву генералног секретара УН и Резолуцију 457 (1979) Савета безбедности као доказ значаја који цела међународна заједница придаје поштовању ових начела у садашњем случају, као и њене заинтересованости за опасан ниво затегнутости између Ирана и САД. Суд наглашава у исто време да ниједна одредба Статута или Правила не предвиђа да Суд не треба да разматра један аспект спора једино зато што тај спор има друге аспекте ма како значајне. Суд даље подвлачи да ако иранска влада сматра да се наведене активности САД у Ирану правно уско повезане са предметом америчке тужбе, влада је могла да презентује своје аргументе у погледу ових активности Суду било у одбрани или у противтужби. 37. Иранска влада, упркос услова постављених у Наредби Суда, није вршила никакву одбрану нити се појавила пред Судом. Својим избором је, зато, изгубила могућност која јој је стајала на располагању према Статуту и Правилима Суда да поднесе доказе и аргументе у погледу њене тврдње о „свеобухватном проблему“. Чак у свом последњем писму од 16. марта 1980. Влада Ирана се ограничила на понављање онога што је рекла у свом писму од 9. децембра 1979. без пружања било каквог објашњења за питања на које је Суд скренуо пажњу у Наредби од 15. децембра 1979. Она није објаснила разлоге због којих сматра да кршења дипломатског и конзуларног права која су наведена у америчкој тужби не могу да буду разматрана пред Судом одвојено од онога што она описује као „свеобухватни проблем“, који укључује „више од 25 година непрестаног мешања САД у унутрашње послове Ирана“. Није покушала ни да објасни, још мање да одреди, какве везе, правне или фактичке, постоје између „свеобухватног проблема“ и њених општих жалби против САД и посебних догађаја који су дали повода америчким захтевима у овом случају, које, према мом мишљењу, спречавају посебно испитивање ових захтева пред Судом. Ово је било утолико нужније што се правни спорови међу сувереним државама по самој својој природи вероватно догађају у политичком контексту и често чине само један елеменат ширег и дуготрајног спора међу заинтересованим државама.
312
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Ипак, никада није изнет став да, пошто правни спор изнет пред Суд чини само један аспект политичког спора, Суд треба да одбије да реши правно питање спорно међу странама, нити се може наћи било каква основа за такав став о функцијама или јурисдиксцији Суда у Повељи или Статуту Суда; ако би Суд супротно својој пракси усвојио такав став то би значило далекосежно ограничавање његове улоге у мирољубивом решавању међународних спорова. 38. Следи да аргументи и разматрања изнета у писмима иранске владе од 9. децембра 1979. и 16. марта 1980. не пружају, према мишљењу Суда, било какву основу за закључивање да он не може или не треба да узме у разматрање садашњи случај. 39. Суд је такође испитао ex officio да ли његова надлежност да одлучи у овом случају или допустивост садашњег поступка може да буде погођена установљавањем Комисије које је објавио генерални секретар УН 20. фебруара 1980. Као што је већ речено, окупација амбасаде и задржавање њеног дипломатског и конзуларног особља као талаца изнета је пред Савет безбедности Уједињених нација од стране САД 9. новембра 1979. и од стране генералног секретара 25. новембра. Четири дана касније, док је предмет још био пред Саветом безбедности, САД су поднеле садашњу тужбу Суду заједно са захтевом за одређивање привремених мера. Савет безбедности је 4. децембра усвојио резолуцију 457 (1979) ... према којој ће Савет „и даље активно разматрати предмет“ и генерални секретар је замољен да извештатава Савет о развоју предмета у погледу напора које је требало да предузме на основу резолуције. Објављујући стварање Комисије 20. фебруара 1980, генерални секретар је рекао да је њен задатак да „предузме мисију установљавања чињеница у Ирану, да чује иранске жалбе и да омогући решавање кризе између Ирана и САД“; даље је рекао да она треба да заврши свој рад што је могуће раније и да се о томе саветује са генералним секретаром у циљу извршавања својих задатака које она сматра недељивим“. У поруци је стајало да у таквим околностима Комисија није поднела извештај. Затим, у телеграфској поруци председнику Суда од 15. марта 1980, генерални секретар је потврдио да је мандат комисије оно што је изнео у изјави од 20. фебруара, додајући да су се владе Ирана и САД „сложиле о оснивању комисије на овој бази“. У овој поруци, генерални секретар је информисао Суд о одлуци Комисије да прекине своје активности у Техерану и да се врати у Њујорк 11. марта 1980. Да би била у позицији да поднесе извештај, она је била спремна да се врати у Техеран, сагласно свом мандату и инструкцијама генералног секретара, када то ситуација затражи. У поруци је даље стајало да ће генерални секретар наставити са својим напорима, како је то од њега тражио Савет безбедности, да тражи мирољубиво решење кризе и остаће у контакту са странама и Комисијом са циљем обнављања њеног рада. 40. Према томе, не може да буде сумње да се Савет безбедности „активно бавио овим предметом“ и да је генерални секретар био изричито овлашћен од Савета да пружа своје добре услуге у овом предмету када је, 15. децембра, Суд једногласно одлучио да је надлежан да разматра амерички захтев за одређивање привремених мера и приступио је одређивању оваквих мера. Као што је већ поменуто, Савет се поново састао 31. децембра
Прилози
313
1979. и усвојио је Резолуцију 461 (1979). У њеној преамбули Савет безбедности је изричито узео у обзир Наредбу Суда од 15. децембра 1979. којом су одређене привремене мере. Изгледа да ниједан члан Савета није сматрао да је било или да је могло бити било шта нерегуларно у симултаном вршењу односних функција Суда и Савета безбедности, нити да у томе има било шта изненађујуће. Док се чланом 12. Повеље Генералној скупштини изричито забрањује да чини било какве препоруке у вези са спором или ситуацијом док Савет безбедности врши своје функције у погледу тог спора или ситуације, вршењу функција Суда није постављено никакво ограничење било којим прописом Повеље или Статута Суда. Разлози су јасни. Суду припада, као главном судском органу УН, да решава сва правна питања која могу да буду спорна међу странама у спору. Заиста, ово је признато чланом 36. Повеље чији параграф 3 посебно предвиђа да: „Чинећи препоруке на основу овог члана Савет безбедности треба да узме у обзир да правне спорове стране треба у начелу да упућују Међународном суду правде сагласно прописима Статута Суда.“ 41. (На захтев представника САД почетак усмене расправе пред Судом је одлаган док је деловала Комисија за утврђивање чињеница у Ирану. Пошто Комисија 10. марта није могла да заврши своју мисију, одлучила је да прекине своје активности и да се врати у Њујорк, а представник САД је предложио да усмена расправа пред Судом почне 17. марта.) 42. ...Имајући у виду околности које је Суд описао, не може се наћи било каква помисао на страни било САД или Ирана да установљавање Комисије може да одложи све поступке пред Судом до закључивања рада Комисије и Савета безбедности на том предмету. 43. Комисија је, како је већ примећено, установљена да предузме „мисију установљавања чињеница у Ирану, и да саслуша иранске жалбе и да омогући брзо решавање кризе између Ирана и САД“. Генерални секретар је није основао као суд овлашћен да одлучи о фактичким или правним питањима у спору између Ирана и САД, нити су они њено оснивање прихватили на тој основи. Напротив, они су створили Комисију пре као орган или инструмент посредовања, помирења или преговарања да би се обезбедило средство олакшавања кризне ситуације која постоји међу странама; и ово је, јасно, била основа на којој су се Иран и САД сложиле о њеном оснивању. Установљавање Комисије од генералног секретара уз сагласност две државе не може, зато, да се сматра само по себи неспојивим са одвијањем паралелног поступка пред Судом. Преговори, истражне комисије, посредовање, измирење, арбитража, судско решавање су заједно набројани у члану 33. Повеље као средства мирног решавања спорова. Како је истакнуто у случају Континенталног платоа Егејског мора, пракса Суда пружа различите примере случајева у којима су коришћени преговори и судско решавање пред Судом праси пассу. У поменутом случају, у коме је спор такође упућен пред Савет безбедности, Суд је изрично сматрао да „чињеница да се преговори активно воде за време овог поступка није, правно, препрека вршењу судских функција Суда“.15 15
ICJ Reports, 1978, 12, para. 29.
314
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
44. Следи да не може да се сматра мандат који је Савет безбедности дао генералном секретару у резолуцијама 457 и 461 из 1979. и установљавање Комисије од генералног секретара, представљају било какву препреку вршењу јурисдикције Суда у овом случају. Даље следи да Суд мора сада да настави, сагласно члану 53, параграф 2 Статута, да одреди да ли он има јурисдикцију да одлучи о овом случају и да ли су амерички захтеви засновани на чињеницама и праву. 45. Чланом 53. Статута захтева се од Суда да пре него што одлучи у корист тужиочевог захтева, покаже да има јурисдикцију сагласно члановима 36 и 37, која га овлашћује да то учини. У овом случају главни захтеви САД се односе суштински на наводне повреде од стране Ирана својих обавеза према САД према бечким конвенцијама о дипломатским односима од 1961. и о конзуларним односима 1963. У погледу ових захтева САД су навеле као основу јурисдикције Суда члан 1 опционих протокола у вези са принудним решавањем спорова који су придодати уз ове конвенције. У публикацијама „Мултилатерални уговори у погледу којих генерални секретар врши депозитарне функције“ наводи да Иран и САД стране бечких конвенција из 1961. и 1963. као и њима придодатих протокола у вези са принудним решавањем спорова и у оба случаја без било какве резерве на инструменте у питању... Према томе, како је назначено у Наредби Суда од 15. децембра 1979, опциони протоколи јасно обезбеђују могућу основу за јурисдикцију Суда у погледу америчких захтева на основу бечких конвенција из 1961. и 1963. Остаје једино да се размотри да ли овај спор спада чињенично у област њихових прописа. 46. Одредбе члана 1, које су једнаке у оба протокола, предвиђају: „Спорови проистекли из тумачења или примене Конвенције спадају у обавезну надлежност Међународног суда правде и могу, према томе, да се изнесу пред Суд тужбом коју поднесе једна страна у спору која је страна овог Протокола.“ Амерички захтеви о којима је реч тичу се тога да је Иран наводно повредио своје обавезе на основу неколико чланова бечких конвенција из 1961. и 1963. у погледу привилегија и имунитета персонала, неповредивости просторија и архива, као и прописа о олакшицама за вршење функција америчке амбасаде и конзулата у Ирану. Што се тиче захтева који се односе на два приватна лица које се држе као таоци у амбасади, ситуација ових појединаца пада под прописе Бечке конвенције из 1961. године, којима се гарантује неповредивост просторија амбасаде и члана 5. Конвенције из 1963. у вези са конзуларним функцијама помагања држављанима и заштите и обезбеђивања њихових интереса. По самој својој природи, сви ти захтеви се тичу тумачења или примене једне или друге бечке конвенције. 47. ...Јасно је да ...је постојао спор који је проистекао из тумачења или примене бечких конвенција која спада у област члана 1 протокола. 48. Чланови II и III протокола, тачно је, предвиђају да у периоду од два месеца пошто једна страна нотификује своје мишљење другој страни да спор постоји, стране могу да се сложе:
Прилози
315
а) „да се не обрате Међународном суду правде већ арбитражном трибуналу“ или б) „да усвоје процедуру измирења пре но што се обрате Међународном суду правде“. Међутим, када се одредбе чланова II и III читају у вези са онима из члана I и са преамбулама протокола, кристално је јасно да оне не могу да се разумеју као да постављају предуслов за примену прецизних и категоричних прописа садржаних у члану I којима је установљена обавезна надлежност Суда у погледу спорова који проистекну из тумачења или примене бечких конвенција у питању. Чланови II и III предвиђају једино то, као супститут за обраћање Суду, да стране могу да се сложе о обраћању било арбитражи или да се прихвате поступка измирења. Прво следи да се чланови II и III не примењују уколико једна од страна у спору не предложи обраћање арбитражи или коришћење поступка измирења а друга изрази своју спремност да разматра овај предлог. Друго, следи да једино тада прописи у овим члановима у погледу двомесечног периода могу да дођу у обзир и да делују као временски лимит за закључивање споразума о коришћењу алтернативне процедуре. 49. У овом случају ниједна страна у спору није предложила коришћење било које од две алтернативе пре подношења тужбе или у било које друго време. Напротив, иранске власти су одбиле да ступе у дискусију о предмету са САД и ово се једино могло да разуме од САД као искључивање, in limine, било ког питања постизања споразума о коришћењу арбитраже или измирења на основу чланова II и III протокола, уместо обраћању Суду. Према томе, када су САД поднеле своју тужбу 29. новембра 1979. оне су биле несумњиво слободне да се служе чланом I протокола и да га наведу као основу за установљавање јурисдикције Суда у погледу захтева према бечким конвенцијама из 1961. и 1963. * * * 56. Главни чињенични материјал за одлуку Суда о меритуму у овом случају изложен је напред у овој пресуди. Ове чињенице Суд треба да посматра са два стајалишта. Прво, треба да се одреди колико правни акти у питању могу да се припишу иранској држави. Друго, мора се размотрити њихова сагласност или несагласност са обавезама Ирана према уговорима на снази или према свим другим правилима међународног права која су применљива. Догађаји који су предмет америчких захтева спадају у две фазе и згодно је да се размотре одвојено. 57. Прва од ових фаза покрива оружани напад милитантних студената на америчку амбасаду 4. новембра 1979, заузимање њених просторија, задржавање лица која су се тамо затекла као талаца, одузимање њене имовине и архива и понашање иранских власти према овим догађајима. Напад и касније заузимање, мало по мало, свих просторија амбасаде, била је операција која је трајала три сата, при чему било каква јединица милиције, било каква војна јединица или било који ирански службеник нису интерве-
316
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
нисали ни покушали да зауставе или омету напад. Резултат напада је значајно оштећење просторија амбасаде и имовине, насилно отварање и узапћење архива, конфискација архива и других докумената нађених у амбасади, и најозбиљније од свега, задржавање путем силе њеног дипломатског и конзуларног персонала као талаца, заједно са два држављанина САД. 58. Нико није сугерисао да су милитантни студенти, када су нападали на амбасаду, имали било какав облик службеног статуса као признати „заступници“ или органи иранске државе. Њихово понашање у нападу, заузимању амбасаде и задржавању тамо затечених лица као талаца се зато не може приписати држави на тој основи. Могло би се сматрати да се њихово понашање може приписати директно иранској држави једино ако би се утврдило да су у овој прилици милитантни студенти радили у име државе, пошто су задужени од неког надлежног органа иранске државе да изврше тачно одређену операцију. Информације пред Судом не дозвољавају да се утврди са траженом сигурношћу да је у то време постојала таква веза између милитантних студената и надлежног органа државе. 59. Прво, тачно је да је религиозни лидер земље ајатолах Хомеини учинио неколико јавних изјава оптужујући САД као одговорне за све проблеме његове земље. Чинећи то, изгледа, ајатолах Хомеини је изражавао општу озлојеђеност коју су осећали симпатизери револуције због примања бившег шаха у САД. Информације пред Судом индицирају такође да се лице које је говорило у име милитантних студената, објашњавајући њихову акцију, изричито позвало на поруку ајатолаха Хомеинија од 1. новембра 1979. У овој поруци ајатолах Хомеини је изјавио да је задатак „драгих ученика, студената и теолошких студената да развију свом снагом њихове нападе против САД и Израела, тако да приморају САД да врате свргнутог и криминалног шаха и да осуде ову велику заверу“ (тј. завера да се подстакне борба између две главне струје исламског мишљења). Према мишљењу Суда, међутим, ишло би се сувише далеко да се тако опште изјаве ајатолаха Хомеинија упужене ученицима или студентима Ирана тумаче као овлашћење државе на предузимање тачно одређених операција освајања и запоседања америчке амбасаде. Тако учинити било би, заиста, супротно тврдњама милитантних студената који су известили да су тражили подршку за припремање и извршавање плана окупирања амбасаде. Честитке које су после догађаја упућене милитантним студентима, као она коју им је телефоном пренео ајатолах Хомеини увече оног дана када је изведен напад и друге касније изјаве службене потврде, иако веома значајне у другом контексту који ће се одмах размотрити, не мењају иницијално независан и неслужбени карактер напада милитантних студената на амбасаду. 60. Прва фаза догађаја који се овде разматрају укључује такође нападе на америчке конзулате у Табризу и Ширазу. Изгледа да су слично нападу на амбасаду, изведени од милитантних студената који нису имали никакав службени карактер и успешно због недостатка довољне заштите. 61. Закључак до кога је управо дошао Суд да се вршење напада на америчку амбасаду 4. новембра 1979. и напада на конзулате у Табризу и Ши-
Прилози
317
разу следећег дана не може само по себи приписати иранској држави не значи да је Иран, према томе, слободан од сваке одговорности у погледу ових напада; јер само његово понашање је било супротно његовим међународним обавезама. Извесним бројем обавеза бечких конвенција из 1961. и 1963. Ирану су наметнуте најстроже обавезе, као држави пријема, да предузме одговарајуће кораке да би обезбедио заштиту америчке амбасаде и конзулата, њиховог особља, њихових архива, њихових средстава комуникације и слободе кретања њиховог особља. 62. Тако, после свечано прокламоване неповредивости просторија дипломатске мисије, члан 22 Конвенције из 1961. наставља се у параграфу 2: „Држава пријема је у посебној обавези да предузме све одговарајуће кораке да заштити просторије мисије против сваког насилног уласка или оштећења и да спречи свако узнемиравање мира мисије или повреду њеног достојанства.“ Тако, такође, пошто је прокламовала да је личност дипломатског агента неповредива и да се он не може подвргнути никаквом хапшењу или задржавању, одредба чл. 29 каже: „Држава пријема према њему поступа са дужним поштовањем и предузима све разумне мере да би спречила наношење увреда његовој личности, слободи или достојанству.“ Обавеза државе пријема да заштити неповредивост архива и докумената мисије постављена је у члану 24. који нарочито предвиђа да они треба да буду „неповредиви у свако време и ма где се налазили“. Чланом 25. се тражи да „дâ све олакшице за вршење функција мисије“, чланом 26. да „обезбеди свим члановима мисије слободу кретања и путовања на њеној територији“ и чланом 27. да „дозволи и заштити слободну комуникацију мисије у све службене сврхе“. Аналогни прописи се налазе у Конвенцији из 1963. у погледу привилегија и имунитета конзуларних мисија и њиховог особља (чл. 31. пара. 3, чланови 40, 33, 28, 34 и 35). Према мишљењу Суда, обавезе иранске владе овде нису само уговорне обавезе установљене бечким конвенцијама из 1961. и 1963. већ и обавезе према општем међународном праву. 63. Чињенице изложене у параграфима 14 до 27 показују, према мишљењу Суда, да је 4. новембра 1979. иранска влада пропустила да предузме све „одговарајуће кораке“ да заштити просторије, особље и архиве америчке мисије против напада милитантних студената и да предузме било какве мере да спречи овај напад или да га заустави пре него што је завршен. Оне такође показују да је иранска влада 5. новембра 1979. пропустила да предузме одговарајуће кораке за заштиту америчких конзулата у Табризу и Ширазу. Осим тога, оне показују, према мишљењу Суда, да пропуштање иранске владе да предузме такве кораке није било узроковано пуком непажњом или недостатком одговарајућих средстава. 64. Потпуна пасивност иранских власти тога дана суочених са хитним и поновљеним захтевима за помоћ оштро се разликује од њеног по-
318
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
нашања у неколико других сличних прилика. Неких осам месеци раније, 14. фебруара 1979. америчка амбасада у Техерану је била изложена оружаном нападу, који је већ поменут (пара. 14), у току кога су нападачи ухапсили амбасадора и његово особље. У тој прилици, међутим, одред Револуционарне гарде, коју је послала влада, стигао је брзо, заједно са замеником премијера, брзо су успели да ослободе амбасадора и његово особље и да поврате амбасаду. 1. марта 1979. Штавише, премијер Ирана је послао писмо у коме изражава дубоко жаљење због инцидента, дајући гарантије да ће бити предузете потребне мере да се спречи да се такви инциденти понове и назначујући спремност његове владе да обештете САД. Првог новембра 1979, само три дана пре догађаја који су узроковали садашњи случај, иранска полиција је интервенисала брзо и ефективно да би заштитила америчку амбасаду када је велика гомила демонстраната провела неколико часова марширајући испред ње. Даље, други случајеви у новембру 1979. и јануару 1980, упади у друге стране амбасаде у Техерану спечавани су или брзо окончавани. 65. Сличне чињенице се односе и на конзулате. *
*
*
66. У погледу стварног понашања иранских власти суочених са догађајима од 4. новембра 1979, информације пред Судом показују да, упркос гарантијама раније датим америчкој влади и упркос поновљеним хитним позивима за помоћ, оне нису предузеле никакве видљиве мере да спрече милитантне студенте да не упадну у амбасаду или да их приморају да се повуку. Пошто су милитантни студенти на силу продрли у просторије амбасаде, иранске власти нису учиниле никакав напор да их приморају или наговоре да се повуку из амбасаде и да ослободе дипломатско и конзуларно особље које су ухапсили. 67. Ова пасивност иранске владе сама по себи чини јасно и озбиљно кршење иранских обавеза према САД према прописима члана 22, параграфа 2 и члановима 24, 25, 26, 27 и 29. Бечке конвенције о дипломатским односима из 1961. и члановима 5 и 36. Бечке конвенције о конзуларним односима из 1963. Слично, у погледу напада на конзулате у Табризу и Ширазу, пасивност иранских власти представља јасно и озбиљно кршење њених обавеза према прописима неколико других чланова Конвенције о конзуларним односима из 1963. Што се тиче два америчка држављанина које милитантни студенати држе као таоце, ова пасивност значи кршење обавеза према чл. II, пара. 4 Уговора о пријатељству, економским односима и конзуларним правима из 1955. и обавеза Ирана које постоје према општем међународном праву и којима се захтева од страна да обезбеде „сталну заштиту и безбедност“ држављана друге на њеној територији. 68. Суд је зато у прилици да неизбежно закључи у погледу прве фазе догађаја који су до сада разматрани да су 4. новембра 1979. иранске власти:
319
Прилози
а) биле потпуно свесне својих обавеза на основу конвенција на снази да предузму договарајуће кораке да заштите просторије америчке амбасаде и њеног дипломатског и конзуларног особља од сваког напада и нарушавања њихове неповредивости и да обезбеде безбедност таквих других лица каква су могла да буду присутна у поменутим просторијама: б) биле потпуно свесне, као резултат позива за помоћ америчке амбасаде, хитне потребе за акцијом са њихове стране; в) имале средства на располагању да изврше своје обавезе; г) потпуно пропустиле да изврше ове обавезе. Исто тако, Суд је у прилици да закључи да су иранске власти једнако свесне својих обавеза да заштите америчке конзулате у Табризу и Ширазу и потребе да делују и, исто тако, да су пропустиле да користе средства која су им стајала на располагању да изврше своје обавезе. *
*
*
69. Друга фаза догађаја који су предмет америчких тужбених захтева обухвата серију чињеница које су се догодиле после окупације америчке амбасаде од милитантних студената и заузимања конзулата у Табризу и Ширазу. Пошто је извршена окупација и пошто су дипломатски и конзуларни персонал америчке мисије задржани као таоци, било је јасно да су бечке конвенције и опште међународно право захтевале акцију иранске владе. Њена основна дужност је била да одмах учини сваки напор и да предузме сваки одговарајући корак да брзо оконча флагрантно нарушавање неповредивости просторија, архива и дипломатског и конзуларног особља, да поврате конзулате у Табризу и Ширазу под америчку контролу и начелно да поново установе status quo и да понуде репарације за штету. 70. Иранске власти нису, међутим, предузеле никакве такве кораке. На конференцији за штампу 5. новембра министар спољних послова господин Јазди признао је да је „према међународним правилима иранска влада обавезна да обезбеди живот и имовину страних држављана“. Али он није спомињао иранске обавезе да се обезбеди неповредивост страних амбасада и дипломата; на крају је изјавио да акција студената „ужива одобрење и подршку владе, јер је Америка сама одговорна за овај инцидент“... 71. У сваком случају, изрази подршке заузимању амбасаде и конзулата у Табризу и Ширазу од стране милитантних студената одмах су дошли од бројних иранских власти, укључујући религиозне, судске, извршне, полицијске и информативне власти. Пре свих, ајатолах Хомеини је учинио потпуно јасним да држава подржава заузимање амбасаде и конзулата и задржавање особља амбасаде као талаца... 73. Службена владина потврда ове ситуације је коначно дата Наредбом ајатолаха Хомеинија од 17. новембра 1979. Његова Наредба почиње тврдњом да је америчка амбасада била „центар шпијунаже и завере“ и да „ти људи који су ковали заверу против нашег исламског покрета на том месту не уживају међународно дипломатско поштовање“. Он је изричи-
320
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
то изјавио да ће просторије амбасаде и таоци остати тако све док САД не изруче бившег шаха ради суђења и не врате његову имовину Ирану. Ову изјаву о намерама ајатолах је ограничио једино захтевом милитантним студентима који су држали таоце „да предају црнце и жене, ако се докаже да нису шпијуни, Министарству спољних послова тако да се одмах протерају из Ирана“. У погледу остатка талаца он је учинио намере иранске владе потпуно јасним: „Племенита иранска нација неће дати дозволу за ослобођење осталих. Зато ће они остати ухапшени док америчка влада не почне да делује према жељама нације.“ 74. ...Ове чињенице су потврдили од ајатолах Хомеини и други органи иранске државе, а одлука да се са њима продужи, претворила је континуирану окупацију амбасаде и задржавање талаца у акте државе. Милитантни студенти, аутори упада и чувари талаца, сада су постали заступници иранске државе за чије је акте држава непосредно међународно одговорна... 75. Током шест месеци, колико је протекло од ситуације управо описане, а која је створена наредбом ајатолаха Хомеинија, нису се догодиле никакве материјалне промене. Наредба Суда од 15. децембра 1979. којом су одређене привремене мере, којима се захтевало хитно враћање амбасаде САД и ослобађање талаца, јавно је одбачена од министра спољних послова следећег дана и игнорисана је од иранских власти. У две прилике, наиме 23. фебруара и 7. априла 1980. ајатолах Хомеини је изјавио да таоци треба да остану у америчкој амбасади под контролом милитантних студената док се нови ирански парламент не састане и не донесе одлуку о њиховој судбини. *
*
*
76. Одлука иранских власти да милитантни студенти наставе са држањем америчке амбасаде под окупацијом и са држањем особља амбасаде као талаца јасно даје основа за поновљено и мултипликовано кршење применљивих прописа бечких конвенција, чак много озбиљније него што је било оно које је проистекло из пропуштања да се предузму кораци да се спрече напади на неповредивост ових просторија и особља. 77. ...Потврда ових чињеница дата од ајатолаха Хомеинија и других сведочи о кршењу члана 29 исте Конвенције (из 1961) којим је забрањено свако хапшење или задржавање дипломатских агената и сваки напад на његову личност, слободу и част. Треће, иранске власти су, без сумње, у сталном кршењу прописа чланова 25, 26 и 27 Бечке конвенције и одговарајућих прописа Бечке конвенције из 1963. у вези са олакшицама за вршење функција дипломатског и конзуларног особља, као и члана 24 прве Конвенције и члана 33 друге, којима се предвиђа апсолутна неповредивост архива и докумената дипломатских мисија и конзулата.... Коначно, континуирано држање као талаца два приватна појединца америчког држављанства повлачи поновно кршење обавеза Ирана према члану II, пара. 4 Уговора о пријатељству, економским односима и конзуларним правима из 1955. године.
Прилози
321
78. ...Очигледно је да се питање усклађености понашања иранских власти са бечким конвенцијама поставља у вези са третманом америчког отправника послова и два члана његовог особља у Министарству спољних послова 4. новембра после тог датума. Чињенице овога случаја показују, према мишљењу Суда, да су иранске власти 4. новембра 1979. и после тога ускратиле отправнику послова и двојици чланова његовог особља нужну заштиту и средства која би им омогућила да безбедно напусте Министарство. Према томе, Суд сматра да су у погледу ова три члана америчке мисије иранске власти учиниле континуирано кршење обавеза из чланова 26 и 29 Бечке конвенције о дипломатским односима из 1961.... * * * 80. Чињенице у садашњем случају, посматране у светлу применљивих правних правила, говоре гласно и јасно о сукцесивном и континуираном кршењу обавеза Ирана према САД према бечким конвенцијама из 1961. и 1963, као и Уговора из 1955. Пре но што се из ових чињеница извуку закључци који следе из њих, у смислу међународне одговорности иранске државе vis-a-vis САД, Суд сматра да би требало да истражи једну другу ствар. Суд не може да превиди чињеницу да је са иранске стране изнета идеја, често непрецизним терминима, да се понашање иранске владе, у време догађаја 4. новембра 1979. и касније, може да оправда постојањем посебних околности. 81. У писмима од 9. децембра 1979. и 16. марта 1980, како је раније наведено, ирански министар спољних послова је поменуо садашњи случај једино као „маргиналан и секундаран аспект свеобухватног проблема“. Овај проблем, поменуо је, укључује, између осталог, „више од 25 година сталног мешања САД у унутрашње послове Ирана, бесрамну експлоатацију наше земље и бројне злочине извршене против иранског народа, супротно међународним и хуманитарним правилима“. У првом од два писма он је међу „злочинима“ које је приписивао САД издвојио наводну умешаност CIA у државни удар из 1953. и рестаурацију монархије. Наводећи ове наводне злочине САД, ирански министар спољних послова је заузео став да Суд не би могао да разматра америчку тужбу издвојену из одговарајућег контекста, који је био „цео политички досије односа између Ирана и САД у последњих 25 година“. 82. Суд мора пре свега да су примети да предмети наведени у писмима иранског министра спољних послова од 9. децембра 1979. и 6. марта 1980. такве врсте да, ако се наведу у правним поступцима, морају јасно да се докажу пред Судом свим потребним доказима. Суд је у Наредби од 15. децембра 1979. нагласио да је иранској влади, ако сматра да су наведене активности САД у Ирану правно уско повезане са предметом тужбе, отворена могућност да изнесе свој случај у погледу ових активности Суда у поступку одбране против америчке тужбе. Иранска влада се, међутим, није појавила пред Судом. Штавише, у писму од 16. марта 1980. достављеном Суду три месеца после издавања Наредбе, ирански министар спољних
322
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
послова није пружио Суду никакве даље информације у погледу наводних криминалних активности САД у Ирану или објаснио на којој правној основи сматра да ови наводи чине релевантан одговор на америчку тужбу... 83. У сваком случају, чак и да су се наводне криминалне активности САД у Ирану могле сматрати доказаним, остало би питање да ли би их Суд могао сматрати оправдањем иранског понашања и тако одбраном против америчке тужбе у овом случају. Суд не може да прихвати да се оне могу тако посматрати јер дипломатско право само предвиђа нужне мере одбране и санкције за противправне активности чланова дипломатске или конзуларне мисије. 84. Бечке конвенције из 1961. и 1963. садрже изричите прописе за случај када се чланови особља амбасаде, под заштитом дипломатских привилегија и имунитета, упуштају у такве злоупотребе својих функција као што је шпијунажа или мешање у унутрашње послове државе пријема. 85. Тако, ради обезбеђивања могућности отклањања злоупотреба дипломатских функција чланом 9. Конвенције о дипломатским односима из 1961. одређено је: „1. Држава пријема може у свако доба и без обавезе да образложи своју одлуку, обавести државу одашиљања да је шеф или ма који члан дипломатског особља мисије persona non grata или да је ма који други члан особља мисије неприхватљив. Држава одашиљања ће тада опозвати лице у питању или ће окончати његове функције у тој мисији, забисно од случаја. Неко лице може да буде оглашено као persona non grata или као неприхватљиво пре него што дође на територију државе пријема. 2. Ако држава одашиљања одбије или у разумном периоду пропусти да изврши своје обавезе према параграфу 1 овог члана, држава пријема може да одбије да призна дотично лице за члана мисије“. Конвенција из 1963. садржи у чл. 23 пара. 1 и 4 аналогне прописе у погледу конзуларних службеника и конзуларног особља.... Осим овог правног лека, против злоупотреба дипломатске функције индивидуалних чланова мисије, држава пријема има у својим рукама много радикалније правно средство ако злоупотребе функција чланова мисије достигну озбиљне пропорције. То је дискреционо овлашћење које има свака држава пријема да прекине дипломатске односе са државом одашиљања и да захтева непосредно затварање инкриминисане мисије. 86. ...Чак и у случају војног сукоба или прекида дипломатских односа ови прописи захтевају да држава пријема поштује неповредивост чланова дипломатске мисије и просторија, имовине и архива мисије. Природно поштовање овог начела не значи – и ово тужилачка влада изричито признаје – да дипломатски агент ухваћен у вршењу деликта не може, према прилици, бити укратко ухапшен од полиције државе пријема с циљем спречавања извршења тог деликта... 87. У садашњем случају влада Ирана није прекинула дипломатске односе са САД; на питање које је поставио члан Суда, заступник САД је информисао Суд да пре догађаја од 4. новембра 1979. иранска влада није
Прилози
323
изјавила нити је назначила своју намеру да изјави да је било који члан америчког дипломатског или конзуларног особља у Техерану persona non grata. Иранска влада није, зато, користила правне лекове који су јој стављени на располагање дипломатским правом. Уместо тога, она је дозволила групи милитантних студената да нападну амбасаду... 89. Према томе, Суд налази да не постоје никакве околности у овом случају којима би се могао негирати фундаментални противправни карактер понашања иранске државе од 4. новембра 1979. и касније. Овај налаз не искључује, међутим, да неке од наводних околности, ако се докажу, могу да имају неку важност у одређивању последица одговорности иранске државе у погледу понашања иако оне не могу да промене противправни карактер понашања Ирана. * * * 90. На основу изложеног детаљног истраживања меритума случаја, Суд налази да је Иран, сукцесивно и континуирано кршећи обавезе установљене бечким конвенцијама из 1961. и 1963. о дипломатским и конзуларним односима, Уговором о пријатељству, економским односима и конзуларним правима из 1955. и примењивим правилима општег међународног права, постао одговоран према САД. Као последица овог налаза јасно је да следи обавеза иранске државе да учини репарацију за штету учињену САД. Пошто, међутим, иранско кршење обавеза још траје, облик и обим такве репарације не може да се одреди овога датума. 91. Истовремено, Суд се сматра обавезним да нагласи кумулативни ефект иранских кршења обавеза када се заједно посматрају. Значајна ескалација ових кршења догодила се у пропусту иранских власти да се супротставе оружаном нападу милитантних студената 4. новембра 1979. и њиховом заузумању просторија и задржавању као талаца особља амбасаде који се претворио у готово непосредно подржавање створене ситуације од ових власти и, затим, њихово вишемесечно намерно трпљење окупације амбасаде и задржавање њеног особља групе милитантних студената који су делали у име државе ради приморавања САД да се покоре извесним захтевима. Противправно лишавање слободе људских бића и потчињавање физичкој принуди у условима оскудице је по себи јасно неспојиво са начелима Повеље УН и основним начелима Универзалне декларације о људским правима. Али пре свега треба да се нагласе обим и озбиљност сукоба између понашања иранске државе и њених обавеза из целог корпуса међународних правила којима је обухваћено дипломатско и конзуларно право, правила чији фундаментални карактер Суд мора опет снажно да потврди. У својој Наредби од 15. децембра 1979. Суд је нагласио да су обавезе које државама намећу бечке конвенције од кардиналне важности за одржавање добрих односа међу државама у независном данашњем свету. „Нема фундаменталнијег услова за уређење односа међу државама“, Суд је рекао: од неповредивости дипломатских изасланика и амбасада, тако да су током историје нације свих вероисповести и култура поштовале реципрочне оба-
324
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
везе у том циљу“. Институција дипломатије се показала, наставља Суд, као „суштински инструмент за ефективну сарадњу у међународној заједници и за омогућавање државама, без обзира на њихове различите уставне и друштвене системе, да постигну узајамно разумевање и да разреше своје разлике мирним средствима“.16 92. .... Још једном истичући огроман значај правних начела која треба да се примене у садашњем случају, Суд сматра да је његова дужност да скрене пажњу целе међународне заједнице, чији је Иран члан од давних времена, на неотклоњиву штету коју могу да изазову догађајима какав је сада пред Судом. Такви догађаји не могу да не поткопају правну грађевину коју је човечанство пажљиво градило вековима, чије одржање је од животне важности за безбедност и благостање сложене међународне заједнице данашњег дана за коју је важније него икад да се стално и скрупулозно поштују правила развијена са циљем да се обезбеди напредак у односима међу њеним члановима. * * * 93. Пре него што извуче одговарајуће закључке из својих налаза о меритуму у овом случају, Суд сматра да не може да изостави свој коментар упада америчких војних јединица 24–25. априла 1980. на територију Ирана, који је споменут раније у Пресуди (пара. 32). Без сумње, Влада САД је имала разумљиве преокупације у погледу добробити својих држављана који су држани као таоци у њеној амбасади преко пет месеци. Без сумње, Влада САД је могла да има разумљива осећања фрустрације због иранског дугог задржавања талаца, без обзира на две резолуције Савета безбедности и Наредбе Суда од 15. децембра 1979, којима се захтевало њихово хитно ослобађање. Без обзира на то, у околностима садашњег поступка, Суд не може да пропусти да изрази свој интерес у погледу америчког упада у Иран. Када је, како је речено, овај случај био спреман за отварање усмене расправе 19. фебруара 1980, заступник САД је захтевао од Суда, због деликатне фазе извесних преговора, да се одређивање датума за отварање усмене расправе одложи. Затим је 11. марта заступник информисао Суд о бојазности Владе САД да се прерано донесе пресуда о меритуму случаја. Саслушања су, према томе, одржана 18, 19 и 20. марта и Суд је био у току припремања садашње пресуде решавајући о америчким захтевима против Ирана када се догодила операција од 24. априла 1980. Суд се зато осећа обавезним да примети да је операција предузета у овим околностима, било из ког мотива, срачуната да подрије поштовање судског поступка у међународним односима; и да се понови да је у пара. 47 1 Б своје Наредбе од 15. децембра 1979. Суд наредио да било која страна не сме предузети ниједну акцију која би могла да погорша тензију између две земље. 94. У исто време, међутим, Суд мора да нагласи да ни питање легалности операције од 24. априла 1980. према Повељи УН и према општем међународном праву ни било какво друго питање о одговорности која про16
ICJ Reports, 1979, p. 1
325
Прилози
истиче из ње нису била пред Судом. Мора се такође нагласити да ово питање нема никаквог утицаја на процену понашања иранске владе... *
*
*
95. Из тих разлога, Суд, Са тринаест гласова према два, Одлучује да је Исламска Република Иран, понашањем које је Суд изложио у овој пресуди, кршила у више погледа и још крши обавезе које има према САД на основу међународних конвенција на снази између две земље, као и на основу дугоустановљених (обичајних) правила општег међународног права; За: председник Sir Humphrey Waldock; заменик председника Elias; судије: Forster, Gros Lachs, Nagendra Singh, Ruda, Mosler, Oda, Ago, El-Erian, Sette-Camara и Baxter. Против: судије Morozov и Tarazi. Са тринаест гласова према два, Одлучује да кршење ових обавеза повлачи одговорност Исламске Републике Иран према САД на основу међународног права; За: .... Против: судије Morozov и Tarazi. Једногласно, Одлучује да Влада Исламске Републике Ирана мора одмах да предузме све кораке да поправи ситуацију која је проистекла из догађаја из 4. новембра 1979. и оно што је следило из тих догађаја и у том циљу: мора одмах да прекине противправно задржавање америчког отправника послова и другог дипломатског и конзуларног особља и других америчких држављана који се сада држе као таоци у Ирану и мора одмах да их преда сили заштитници (чл. 45 Бечке конвенције о дипломатским односима из 1961); мора да обезбеди да сва поменута лица добију нужна средства за напуштање територије Ирана, укључујући транспортна средства; мора одмах да стави на располагање сили заштитници просторије, имовине, архиве и документа америчке амбасаде у Техерану и њених конзулата у Ирану. Једногласно, Одлучује да ниједан члан америчког дипломатског и конзуларног особља не може да буде задржан у Ирану да би се подвргао било ком облику судског поступка или учествовао у њему као сведок; Са дванаест гласова према три,
326
Међународно право представљања (дипломатско и конзуларно право)
Одлучује да је Влада Исламске Републике Ирана у обавези да надокнади штету Влади САД за повреду учињену последњим догађајима од 4. новембра 1979. и оним што је следило после тих догађаја; За: .... Против: судије Lachs, Morozov и Tarazi. Са четрнаест гласова према један, Одлучује да ће о облику и обиму такве накнаде штете, ако се не постигне споразум међу странама, одлучити Суд и резервише у том циљу каснији поступак. За: .... Против: судија Морозов. Сачињено на енглеском и француском, при чему је енглески текст аутентичан, у Палати мира, Хаг, двадесет осмог дана маја... у три копије од којих ће једна бити достављена архиви Суда, а друге две ће бити достављене Влади САД и Влади Исламске Републике Ирана. Потписао Humphrey Waldock, председник Потписао S. Aquarone, записничар
Рукопис завршен јануара 2012. године.
Лектор и коректор Ирена Поповић
Припрема за штампу Досије студио, Београд
Штампа Планета принт, Београд
ISBN 978-86-7630-415-8
Тираж 500
Адреса редакције Правни факултет Универзитета у Београду Центар за издаваштво и информисање Булевар краља Александра 67 тел./факс: 30-27-725, 30-27-776 e-mail:
[email protected] web: www.ius.bg.ac.rs
CIP – Каталогизација у публикацији Народна библиотека Србије, Београд 341.7/.8(075.8) КРЕЋА, Миленко, 1947– Међународно право представљања : дипломатско и конзуларно право) / Миленко Крећа. – 2. изд. – Београд : Правни факултет, Центар за издаваштво и информисање, 2012 (Београд : Планета принт). – 326 стр. ; 24 cm. – (Библиотека уџбеници / Правни факултет, Београд) Тираж 500. – Напомене и библиографске референце уз текст. ISBN 978-86-7630-415-8 a) Дипломатско право b) Конзуларно право COBISS.SR-ID 195467276
