Didier Rey Venegas - Ponencia

LA CORRESPONSABILIDAD COMO MEDIO PARA CONCERTAR EL ORDEAMIENTO DEL TERRITORIO: APROXIMACIONES PARA RE ORIENTAR MODELOS DE OCUPACIÓN EN TERRITORIOS DE BORDES URBANO RURAL DE BOGOTÁ D.C. Didier Rey Venegas. Arquitecto y Magister en Hábitat, [email protected]. La ponencia es autoría del equipo de TERRITORIOS DE BORDE URBANO REGIONAL de la Secretaria Distrital del Hábitat de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Este es un grupo interdisciplinar de profesionales con experiencia laboral e investigativa en áreas afines al ordenamiento urbano, rural y regional, a la gestión ambiental, al mejoramiento del hábitat de los asentamientos humanos y a la construcción social del hábitat. Palabras clave: Territorio, borde urbano regional, modelo de ocupación, concertación, corresponsabilidad.

Resumen La política pública formulada por el Plan de Desarrollo Distrital “Bogotá Humana 2012 2016” para el ordenamiento de los territorios de borde urbano rural, está dirigida a re orientar modelos de ocupación desregulados en los que predominan conflictos asociados a la expansión urbana en suelo rural y en áreas de protección ambiental de la ciudad. Este conjunto de lineamientos, estrategias y mecanismos surgen como complemento a proyectos de re densificación y re vitalización de las centralidades urbanas de Bogotá, y se fundamenta en el reconocimiento, gestión y mejoramiento de los procesos que configuran el hábitat de las comunidades y los asentamientos ubicados en áreas de transición urbano rural. En el cumplimiento de este propósito, la Secretaría Distrital del Hábitat, a través del proyecto “re definición de modelos de ocupación en franjas de transición urbano rural”, ha generado aproximaciones a la construcción de estrategias de concertación del ordenamiento a partir de procesos de corresponsabilidad entre actores de los territorios de borde de Bogotá. La presente ponencia tiene como objetivo poner en consideración los principales reflexiones generadas por el proyecto como aporte a procesos de desarrollo urbano, políticas públicas y su articulación con la gestión social de territorios de borde.

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Introducción En respuesta a los desafíos que supone el crecimiento de asentamientos humanos de Bogotá, el Eje 1. “Un territorio que enfrenta el cambio climático y se ordena alrededor del agua” del Plan Distrital de Desarrollo “Bogotá Humana 2012 - 2016”, propone la gestión de una ciudad densa y compacta, que fortalece y armoniza el uso del suelo urbanizado. De modo complementario, orienta el ordenamiento sostenible y sustentable de los territorios de borde urbano rural, a partir del desarrollo de estrategias integrales, capaces de reconocer dinámicas ambientales, espaciales, económicas, sociales, culturales e institucionales presentes en los modelos de ocupación existentes. En este sentido, ordenar el territorio alrededor del agua, es una acción que supera la intervención técnica de rehabilitación ambiental, e involucra procesos sociales de conservación y gestión de los asentamientos, entendiendo por asentamientos como la “acción y efecto de ocupar, organizar, y acondicionar un territorio para adaptarlo a las necesidades de los sujetos” (Salas, 1992). En este contexto, enfrentar los retos de la adaptación a la variabilidad y al cambio climático, son retos de la ciudad en su conjunto, obliga a ir más allá de reconocer formalmente la interdependencia de lo urbano con su entorno rural y regional. Implica que Bogotá asuma responsabilidades frente a sus relaciones con la región, transformando su actuar con su territorio rural y los ecosistemas que lo componen, de manera que se haga visible una invitación a ser parte de la construcción de un nuevo modelo de gestión del territorio. Bajo este enfoque, la Secretaría Distrital del Hábitat en coordinación con la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA) y la Secretaría Distrital de Planeación (SDP), ha liderado la meta del Plan Distrital de Desarrollo “formular 4 modelos de ocupación en franjas de transición urbano rural”, la cual se desarrolló en el marco del Proyecto: “Redefinición del modelo de ocupación de las franjas de transición urbano rural”. Esta meta tiene como objetivo “promover la ocupación ordenada de la ciudad y definir lineamientos de intervención pública y privada que permitan contener la expansión desordenada o informal de la ciudad”. Las gestiones del proyecto se fundamentan en el ajuste y mejoramiento de las prácticas habitacionales existentes de los territorios de borde de Bogotá, a partir del fortalecimiento y la articulación de procesos comunitarios y de acciones institucionales que garanticen la sostenibilidad y sustentabilidad social y ambiental de los asentamientos y sus entornos.

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Figura 1. Territorios de bode urbano rural de Bogotá

Fuente: Secretaría Distrital del Hábitat 2015

Este propósito parte de reconocer los procesos de construcción social de los territorios de borde de Bogotá, determinados por la confluencia histórica de dinámicas urbanas y rurales, las cuales han consolidado modelos de ocupación en los que se evidencian conflictos, dificultades y potencialidades para sus habitantes y su entorno. La redefinición de los modelos de ocupación existentes, particularmente en las franjas de transición urbano rural definidos como sectores de actuación y regulación prioritaria, implica hacer una lectura del hábitat de los asentamientos humanos que constituyen los territorios de borde. Involucra procesos históricos de ordenamiento desarrollados por instituciones, comunidades y grupos de interés, en función de las características de las ocupaciones, para construir lineamientos, estrategias, mecanismos e instrumentos, capaces de soportar el ordenamiento sostenible y sustentable de los territorios. El cumplimiento del objetivo propuesto, se desarrolla a través de tres líneas de acción articuladas con los principios, acciones y alcances del Plan Distrital de Desarrollo “Bogotá Humana”: 1) Modelo de ocupación sostenible, 2) Articulación de la planeación urbano, rural y regional y 3) conservación del patrimonio natural y cultural. El desarrollo de un modelo de ocupación sostenible, contempla los siguientes aspectos: 1) generar los lineamientos de ordenamiento y control de la expansión urbana y usos de alto impacto ambiental localizados en zonas de borde, 2) mitigar los impactos generados por la presión de procesos de urbanización y enajenación legal e ilegal, y 3) implementar TE RCER SEM INA RI O IN TE RNA CIONA L GESTI ÓN S OCIA L DE LA CI UDAD Y EL TE RRI TORIO

instrumentos económicos dirigidos a establecer alianzas y proyectos con las comunidades locales, que propendan por el equilibrio entre la ocupación del territorio y la conservación de los valores ambientales, en un proceso de consolidación de procesos de fortalecimiento institucional. La articulación de la planeación urbano, rural y regional, busca apoyar los procesos de integración de los instrumentos de planeación y ordenamiento territorial de Bogotá con los municipios vecinos, a través de la armonización en las visiones de ocupación en función de la sustentabilidad del territorio, lo cual debe generar acciones concertadas a través de espacios del orden regional, como la Comisión Intersectorial para la Integración Regional y la Competitividad del D.C. Asimismo, mediante la gestión de procesos adelantados por las secretarias del Distrito y de la región, concretar el fortalecimiento de los canales de comercialización entre lo urbano, lo rural y lo regional, beneficiando a la población localizada en los territorios de borde de la ciudad y apoyando los programas de convivencia, a través de los espacios de participación entre la población de asentamientos urbanos y rurales. Finalmente, la conservación del patrimonio natural y cultural se fundamenta en la promoción de prácticas ambientales de restauración, habitación y producción de iniciativa institucional y comunitaria, en la consolidación de escenarios de concertación y en el fortalecimiento del modelo de ocupación campesino. Trayectorias del modelo de ocupación existente En Bogotá, el incremento de la población por cuenta de su crecimiento natural y las migraciones provenientes de áreas rurales y ciudades intermedias, han planteado un reto para el planeamiento urbano y regional que intenta articularse con los procesos de gestión social del territorio.

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Figura 2. Crecimiento urbano de Bogotá

Fuente: elaboración propia. Datos: Bogotá CD. 2000

Entre 1973 y 1995 la población de Bogotá pasó de 2.868.123 habitantes a 5.724.156 habitantes. En el mismo lapso Cundinamarca tuvo un crecimiento poblacional de 1.160.003 a 1.994.174 habitantes; la población se incrementó conjuntamente en 3.624.204 habitantes, de los cuales 79% es crecimiento del Distrito Capital. Para el año 2005, el Distrito Capital contaba con una población de 7.539.610 habitantes y Cundinamarca de 2.347.563 habitantes, es decir que la población se incrementó en 63,2% para Bogotá y del 71,9% para Cundinamarca. De acuerdo a las proyecciones planteadas en el estudio Dinámica Demográfica y Estructura Funcional de la Región Bogotá-Cundinamarca 1973- 2020, se espera que la población de Bogotá, D.C., sea de 8.236.624 para el 2010 y de 2.549.109 para el Departamento de Cundinamarca1. (Ver Figura 2) La dinámica de crecimiento urbano demanda la planificación y administración de la ciudad a escalas que superan la lectura de lo urbano y lo rural, vinculando la perspectiva regional para poder suplir la oferta servicios públicos, vivienda, infraestructura y equipamientos. Sin embargo, la tendencia de avanzar la ciudad sobre su periferia sin considerar la relación

MESA DE PLANIFICACIÓN BOGOTÁ-CUNDINAMARCA. Coordinación: Molina, Humberto. Dinámica demográfica y estructura funcional de la Región Bogotá-Cundinamarca 1973- 2020. 1

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preexistente con valores ambientales y culturales advierte la repetición de conflictos entre la administración de los territorios y su planeamiento. Particularmente, cuando la planeación de la ciudad no logra coincidir con los procesos de gestión del territorio surgen emergencias no previstas por las políticas públicas, generando efectos lesivos sobre áreas de alto valor ambiental y cultural. Figura 3. Bogotá - Ocupaciones ilegales 2015

Fuente: Subdirección de vigilancia y control SDHT 2015

Bajo esta dinámica, el fenómeno de crecimiento urbano de Bogotá ha desbordado las capacidades institucionales de control y regulación, y adicionalmente, de proveer una oferta de vivienda formal que pueda competir con la oferta de la urbanización informal. Como consecuencia de ello, alrededor del 30% 1 de Bogotá se ha desarrollado mediante procesos espontáneos de urbanización informal e ilegal. (Ver Figura 3) El enfoque que ha orientado la planificación urbana históricamente, no ha incorporado de manera decidida la concertación del ordenamiento a partir de mecanismos de equidad y corresponsabilidad entre los actores que configuran el territorio. En los procesos de 1

Estudio de SUELO URBANO Y VIVIENDA PARA LA POBLACIÓN DE INGRESOS BAJOS, DNP 2006

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planificación del territorio la visión técnica se ha fortalecido positivamente, sin embargo la incorporación de procesos de gestión social del territorio es asumida como un factor que logra superarse desde ejercicios consultivos de participación comunitaria. En el proceso de diagnóstico de los territorios de borde, la expansión urbana ha sido identificada como uno de los conflictos más fuertes y que abarca dimensiones de análisis social cultural, política, ambiental y económica. Es al mismo tiempo causa y efecto de fenómenos de segregación social, entendidos como prácticas de inequidad y marginalidad espacial entre grupos sociales que reduce el acceso y el beneficio de los derechos a la ciudad y a la ciudadanía. La respuesta técnica puede orientar la mezcla social a partir de proyectos formales de infraestructura y vivienda, pero no es suficiente cuando, desde los procesos locales se reclama el derecho a la concertación de las decisiones sobre el territorio para contener procesos de expansión urbana y usos de alto impacto. De forma simultánea a la construcción legal e ilegal de edificaciones, infraestructura y vivienda, la periferia de la ciudad ha sido objeto de procesos de explotación intensiva de recursos naturales y de valores paisajísticos que también hacen parte de la expansión urbana. Estos procesos de aprovechamiento de áreas de rurales y de proyección ambiental próximas al perímetro urbano ocasionaron el corrimiento de la frontera vegetal por la aparición de usos intensivos del suelo, la proliferación de canteras para extracción de arcillas, arenas y recebos, y la contaminación directa e indirecta de fuentes hídricas por el vertimiento de residuos, entre otros. Ante las variables que han advertido el uso de estrategias complejas para analizar, planear y gestionar el ordenamiento, el marco normativo ha ofrecido herramientas para resolver los conflictos desde una lectura urbana del territorio. En esta lógica se planteó un desarrollo de ciudad desde la omisión de procesos de habitación preexistentes, al administrar los territorios de ocupación campesina y de alto valor eco sistémico como terrenos disponibles en la periferia para el beneficio de la ciudad. El hábitat de los nuevos asentamientos de la periferia fue determinado por el incremento exponencial de la población y por un enfoque urbano que hacía lectura incompleta de los territorios, donde la noción de progreso justificó la supremacía de la ciudad sobre sistemas sociales, culturales y eco sistémicos preexistentes, que incluso, soportan la sostenibilidad económica y alimentaria de los sistemas urbanos a escala local y regional. Finalmente, el modelo de ciudad mencionado da como resultado unos territorios de borde leídos como periferias urbanas en desarrollo, que evidencia vacíos en las estrategias de planeación, construida por la sumatoria de fragmentos de infraestructura y vivienda formal y de autoproducción, de gestión legal e ilegal, donde se asentó población de bajos ingresos atraída por los bajos costos del suelo, y asimismo, población de altos ingresos atraída por TE RCER SEM INA RI O IN TE RNA CIONA L GESTI ÓN S OCIA L DE LA CI UDAD Y EL TE RRI TORIO

lugares de alto valor simbólico, social y paisajístico. Junto a ellos, han coexistido habitantes rurales que mutaron sus formas de supervivencia campesina ante la presión de las dinámicas inmobiliarias. Actualmente en los territorios de borde urbano rural, avanza un modelo de ocupación insostenible en términos sociales, económicos y ambientales donde predominan usos de alto impacto ambiental y la edificación de vivienda, infraestructura y equipamientos diferenciados según la condición de legalidad, calidad técnica, cobertura y clase social objetivo. Asentamientos humanos diversos pero con características comunes derivadas de la transición entre dinámicas de habitación urbanas y rurales, y los vacíos normativos y conceptuales que impiden el ordenamiento del territorio en principios de concertación y corresponsabilidad.

La transición urbano rural: Definiciones de referencia Un escenario fundamental para viabilizar procesos de gestión concertada del territorio, y en especial, establecer principios de corresponsabilidad entre actores bajo el contexto anteriormente expuesto, es definir marcos de referencia que permitan establecer ámbitos y conceptos comunes. Referir un espacio en el cual sucede el encuentro de dinámicas motivadas por sociedades en función de intereses de construcción y de apropiación del territorio, motiva reflexiones de profundidad y detenimiento, más aún, cuando de sus definiciones, consensos y corresponsabilidades depende la concertación del ordenamiento de asentamientos humanos y sus entornos. La transición de una forma de ocupar el territorio a otra, supone una fusión entre modos de habitar más cercana a la mezcla que a la diferencia, la cual depende de las condiciones y oportunidades del entorno. El encuentro entre los procesos de urbanización característicos de la ciudad y los procesos de asentamientos humanos adaptados a entornos rurales de alto valor ecosistémico, da como resultado una oportunidad para el futuro de los territorios, en cuanto la regulación y concertación de las formas en las que se ocupa y se hace uso del territorio no derive en conflictos. Un paso inicial consiste en abordar los vínculos y significados de los conceptos: modelo de ocupación, territorio de borde y franja de transición.

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Modelos de ocupación

En el parágrafo 1º del Artículo 12 de la Ley 388 de 1997 (Ley de Desarrollo Territorial), se define que un modelo de ocupación es la estructura urbano-rural e intra-urbana, que establece de manera general la estrategia de localización y distribución espacial de actividades, determina las grandes infraestructuras requeridas para soportar actividades y establece los sistemas viales que hacen posible la conexión entre actividades distantes. Es así como, en función del ordenamiento del territorio, se estipula que un modelo de ocupación debe TE RCER SEM INA RI O IN TE RNA CIONA L GESTI ÓN S OCIA L DE LA CI UDAD Y EL TE RRI TORIO

considerar factores ambientales, de conectividad y accesibilidad a servicios básicos colectivos, y de infraestructura de servicios públicos domiciliarios. Por lo anterior, el concepto de modelo de ocupación relaciona la forma como se configura el territorio a partir del reconocimiento de factores físicos, los cuales son determinados por los modos de habitar de sujetos de manera individual y colectiva. Un modelo de ocupación es el conjunto de acciones que materializan la construcción social del territorio, entendiendo el concepto de territorio como: “Sistema de espacios geográficos naturales y artificiales que se encuentran bajo el dominio o el control de los seres humanos, permitiendo el uso y el aprovechamiento de sus recursos. El territorio reúne y organiza a los sujetos que lo habitan por medio de sistemas sociales, políticos y económicos que establecen lógicas de poder entre cada individuo y su comunidad, como lo son el estado y las formas de gobierno. Por lo tanto, el territorio es la delimitación específica de la sociedad. Expresa unas relaciones de producción, una forma de aplicar tecnología a la naturaleza, una tradición cultural, una red de relaciones de poder, una historia y una práctica cotidiana”. (CASTELLS, 1981: 298). Un modelo de ocupación es integrado por una o varias configuraciones espaciales recurrentes, también llamadas patrones de ocupación, las cuales están orientadas bajo dinámicas comunes de ordenamiento del territorio. Estas dinámicas obedecen a procesos formales y de autogestión, en los que se involucran tendencias históricas de ocupación y expectativas futuras acerca de la planeación del territorio, específicamente, con relación al uso del suelo y al desarrollo urbano que comunidades, instituciones públicas y grupos de interés, logran ejercer de manera concertada o impuesta. Un modelo de ocupación ideal es entonces, el conjunto de acciones realizadas por las comunidades, instituciones y grupos de interés en función de la sostenibilidad y sustentabilidad del territorio; es un proceso de construcción social del territorio que parte del reconocimiento de la memoria histórica y los modos de habitar de cada uno de sus pobladores; es un proceso de gestión, que involucra instrumentos técnicos de decisión, tendencias históricas de habitación y expectativas concertadas de la planeación del territorio. La insostenibilidad del modelo de ocupación existente, demanda la redefinición de los mecanismos, estrategias y lineamientos que orientan la configuración del territorio. Esta redefinición parte por reconocer los territorios de borde urbano rural, particularmente los procesos entre comunidades, instituciones y grupos de interés responsables de su configuración histórica y proyección futura. La identificación, diagnóstico y redefinición del modelo de ocupación existente, depende de la forma como se realiza la construcción social del

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territorio, lo cual implica considerar factores que superan acciones específicas al uso y a la edificación del suelo (Ver Figura 4). Figura 4. Procesos de configuración del territorio

Fuente: Elaboración propia

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Territorios de borde

El geógrafo Marcelo López de Sousa (1995) define el territorio como: “el espacio determinado y delimitado por y a partir de relaciones de poder, que define, así, un límite y que opera sobre un sustrato referencial, en definitiva, el territorio es definido por relaciones sociales. El territorio, por lo tanto, puede estar relacionado a formas jurídico-políticas (ejemplo clásico de un Estado Nación), culturales – de una asociación de barrio dentro de una ciudad – y/o económicas – de una gran empresa. En definitiva, el territorio puede asumir las más diversas escalas, formas y manifestaciones, desde pequeños territorios – un barrio en una ciudad o una villa rural – hasta un territorio de una gran multinacional que posee sus ramificaciones en varios países” Por lo tanto, y tal como señala Milton Santos (1996), el territorio como concepto debe ser asumido como el resultado de un “producto social”, debido a que es el efecto de la interacción de todos los actores sociales que habitan en él. TE RCER SEM INA RI O IN TE RNA CIONA L GESTI ÓN S OCIA L DE LA CI UDAD Y EL TE RRI TORIO

De esta manera, los territorios de borde en ciudades como Bogotá, son zonas de permanente transición y cambio en las que se presenta fenómenos como la ruralización de la ciudad y la urbanización del campo, Según Ospina (2007), “La ruralización de la ciudad aparece asociada a dinámicas de expansión urbana alimentada por la migración campo-ciudad, la planificación deficiente y la adaptación de los inmigrantes rurales al estilo de vida urbano en condiciones de marginalidad social. La urbanización del campo se refiere a la absorción de complejos regionales rurales adyacentes a las ciudades que presentan una dinámica de crecimiento, con la consecuente asimilación de los pobladores campesinos que se ven abocados a volverse citadinos”. Entendiendo que el Borde presenta una condición de frontera en dos órdenes y realidades territoriales diferentes, es necesario concebir la frontera de borde, no como una línea que marca el límite entre uno y otro orden, sino un área de permanente tensión entre los cruzadores de la frontera y entre aquellos que se empeñan en reforzarla (Vargas 1993: 39). De ahí que las fronteras puedan considerarse territorios signados por la intersección de lógicas, fuerzas, intereses y estilos de vida, y por tanto resulta difícil definir qué es lo urbano y que es lo rural (Entrena, 2003). (Ver Figura. 5). Figura 5. Relaciones urbano rurales en territorios de borde oriente

Foto: Cerros orientales Bogotá – la Calera. Fuente: Elaboración propia TE RCER SEM INA RI O IN TE RNA CIONA L GESTI ÓN S OCIA L DE LA CI UDAD Y EL TE RRI TORIO

Una característica presente en estos territorios, es la presencia de áreas con valor ecológico, donde las nuevas concepciones ambientalistas empiezan a entender que la conservación pasa por plantear nuevas formas de articulación entre la sociedad y la naturaleza. De este modo, las áreas protegidas dejan de ser un espacio saneado y libre de la sociedad civil, para convertirse en espacio público susceptible de ser utilizado y apropiado. Así, los conceptos de biodiversidad, territorio, autonomía y autogestión, están reconfigurando el sentido de la conservación y repensando con ello la dimensión ambiental. No se puede conservar sin generar procesos sociales de base con comunidades sensibilizadas participantes, ya que ellas son las principales “dolientes” de los procesos de desarrollo y conservación. Desde la mirada histórica y sociológica, las fronteras peri-urbanas significan opciones y oportunidades de adaptación cultural creativa frente a fenómenos de cambio en las formas de producción y reproducción de las sociedades en el marco de la tensión urbano-rural; por consiguiente, la relación de fuerzas que entrañan las fronteras urbanas, conlleva a plantear varias oposiciones que tienen como anclaje la urbanización del mundo rural y la ruralización del mundo urbano, así como la necesidad de construir socialmente la naturaleza y de hacer más ecológicas a las sociedades. De ahí que resulte imposible trazar el límite exacto que separe los órdenes que estructuran su caracterización (Ospina 2007). Para el alcance del presente documento, los territorios de borde urbano rural son definidos como los espacios territoriales de integración y confluencia de los elementos culturales, productivos y materiales que presentan una dinámica continuada de crecimiento, expansión y ocupación, gestada por los actores que configuran el territorio, sociales y comunitarios, institucionales públicos y privados, los cuales generan fuertes impactos y deterioros de tipo ambiental y al mismo tiempo oportunidades y retos para el ordenamiento y desarrollo sostenible de la ciudad.

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Franjas de transición urbano rural

Las franjas de transición urbano rural son sectores dentro del territorio de borde, los cuales están compuestos y definidos por la confluencia de dinámicas regionales y distritales disfuncionales, por la existencia de actividades y usos del suelo en conflicto con valores ambientales y culturales a ser preservados y restaurados. Son los lugares no urbanizables donde se concentra la tendencia de ocupación por desarrollos urbanos formales e informales, donde se manifiestan mayores inestabilidades entre el ordenamiento del territorio y la realidad de fenómenos ambientales, sociales y económicos. Es en los espacios que conforman las franjas de transición urbano rural donde deben focalizar las acciones requeridas para mitigar los efectos de modelos de ocupación desregulados, que amenazan la sostenibilidad del territorio de borde. De otra parte, las franjas de transición urbano rural reconocen las experiencias de TE RCER SEM INA RI O IN TE RNA CIONA L GESTI ÓN S OCIA L DE LA CI UDAD Y EL TE RRI TORIO

habitabilidad sostenible existentes en los bordes, que tienen la vocación de ser replicadas en los territorios, con el fin de contener la expansión irregular de la ciudad y el detrimento de los valores ambientales y culturales existentes. Según Bazant (2001), las franjas de transición rural – urbano, son áreas agrícolas o ambientales con fuerte presión de ocupación por asentamientos irregulares y, generalmente son tierras agrícolas de baja productividad, aunque en ocasiones también pueden ser tierras de alta productividad que por su localización céntrica o próxima a las manchas urbanas, están en proceso de conversión del suelo. Se caracterizan por tener pocas viviendas y muy dispersas en las parcelas, pero mantienen la utilización agrícola de la tierra. Por su parte, el Decreto 484 de 1988, define la zona de transición urbana ambiental, como la franja de transición entre los usos urbanos y forestales, cuya función es la de equilibrar dichos usos, de acuerdo al grado de conservaron de las áreas, manteniendo el predominio de lo forestal sobre lo urbano y tiene como función la de equilibrar dichos usos, de acuerdo al grado de conservación de las áreas. De lo expuesto, se puede extraer que las franjas de transición urbano rural son áreas tradicionalmente destinadas a actividades agropecuarias o de protección ambiental, que por su localización próxima a las áreas urbanas están sometidas a procesos de expansión urbana formal y/o informal. En el artículo 64 del Acuerdo 6 de 1990, se encuentra el concepto de franja de transición vinculado a las áreas suburbanas contempladas en la clasificación de usos del suelo con el fin de “establecer una separación conveniente entre la ciudad y el campo y garantizar el proceso ordenado de incorporación como nuevas Áreas Urbanas de los sectores de las Áreas Suburbanas que sean susceptibles de ser definidos en usos urbanos”. Y para lograr tal separación, el Acuerdo define dos perímetros: El urbano, para distinguir con líneas los límites las áreas urbanas de las suburbanas, y los suburbanos, para distinguir las áreas suburbanas de las rurales (artículos 159,161 y 162). Para el Acuerdo 6 de 1990 la definición de áreas suburbanas es la franja de transición, que rodea las áreas urbanas de la ciudad (…), así como las áreas que se extienden a lo largo de las vías de acceso y en donde coexisten los modos de vida rurales y urbanos, como una prolongación de la vida urbana en el campo (…) el desarrollo de terrenos de las áreas suburbanas está definido en usos agrícolas mientras no sean incorporados como áreas urbanas, mediante la definición de su desarrollo en usos urbanos, (…). Los terrenos de las áreas suburbanas cuyo desarrollo ha sido definido o se defina en el futuro en usos urbanos, son considerados áreas urbanas para todos los efectos. El proceso mediante el cual se define el

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desarrollo de sectores de las áreas suburbanas en usos urbanos, se denomina Proceso de Incorporación de Nuevas Áreas Urbanas (Artículo 185). Es así como, “Para el Acuerdo 6 de 1990 las áreas suburbanas son franjas de territorio que podrían considerarse como áreas de frontera urbano – rural, delimitadas de manera precisa; sin embargo tienen una connotación de porciones de territorio en espera para la urbanización y no pensadas en función de su propia condición de frontera e intercambio, o para que sean áreas que nunca se urbanicen. Además, el tratamiento que se les da desde la administración, los impuestos y las normas es como de áreas urbanas” (Ospina 2007). En ese sentido, este proyecto se aparta de la noción de franjas de transición como áreas suburbanas con tendencia a ser incorporadas finalmente como suelo urbano. Por el contrario, para efectos de la formulación de estrategias de ordenamiento territorial de los bordes urbano rurales de Bogotá, se entiende por franjas de transición las áreas localizadas en el borde urbano rural, concebidas como los polígonos de actuación en las cuales se llevará a cabo la implementación del modelo de ocupación y de las estrategias de respuesta a las problemáticas, con el fin de: •

Contener la expansión urbana.

• Contribuir al desarrollo sostenible y a la preservación de valores ambientales y culturales afectados o en riesgo de serlos por impactos derivados de factores problemáticos urbanos y rurales. •

Mejorar las relaciones de intercambio e interdependencia urbano rural.

•

Contribuir a un modelo sostenible de ciudad y de región.

Es así como las áreas suburbanas quedan definidas como franjas de territorio que podrían considerarse como áreas de frontera urbano-rural, delimitadas de manera precisa, bajo la connotación de porciones de territorio en espera de urbanización, y no pensadas en función de su propia condición de frontera e intercambio, o para que sean áreas que nunca se urbanicen. (Ver Figura No. 6)

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Figura No. 6. Esquema franjas de transición urbano rural en territorios de borde.

Fuente: Elaboración propia

Las franjas de transición urbano-rural son definidas como zonas críticas en las que el encuentro y concentración de dinámicas urbanas y rurales amenaza la sostenibilidad y sustentabilidad ambiental, social, cultural y económica de los territorios. Son fragmentos heterogéneos del territorio que requieren la focalización de intervenciones que armonicen y potencien su ordenamiento, en consonancia con los lineamientos de intervención que se generen para los modelos de ocupación en territorios de borde urbano rural. Estos escenarios fueron denominados franjas o corredores, que contribuyen a visibilizar y delimitar de manera esquemática las diferentes zonas en las que, de acuerdo con la capacidad del suelo definido por el POT, el potencial de absorción urbana y el valor ambiental, se puedan llevar a cabo intervenciones planificadas de desarrollo territorial para consolidar un territorio rural multifuncional, multidimensional, pluriactivo y diverso. Así, la forma espacial de las franjas de transición no es continua ni homogénea, esta se debe a los sectores en los que se materializan problemáticas y a los entornos donde se amplía su incidencia. De tal manera que la forma de las franjas puede mutar en la medida en la que cambia la intensidad y los características de los conflictos que deben ser intervenidos. Así TE RCER SEM INA RI O IN TE RNA CIONA L GESTI ÓN S OCIA L DE LA CI UDAD Y EL TE RRI TORIO

mismo la temporalidad de los polígonos que delimitan las franjas de transición está determinada por la reorientación de dinámicas conflictivas hacia procesos efectivos de sostenibilidad y sustentabilidad del territorio. (Ver Figura No. 7) Finalmente, un modelo de ocupación entendido como el conjunto de patrones de ordenamiento de un territorio y determinado por modos de habitar individuales y colectivos, debe encontrar en las franjas de transición urbano rural un instrumento correctivo que tiene la capacidad de identificar las problemáticas, su intensidad, variables y características, pero a su vez, orienta las alternativas de intervención a partir de las potencialidades de los actores y los procesos existentes. Por consiguiente, la redefinición del modelo de ocupación actual se alcanza una vez se logren concertar mecanismos de planificación y gestión del ordenamiento, así como las estrategias de actuación que incluyen localización de infraestructuras, consolidación de estructuras organizativas, comunitarias, institucionales y grupos de interés, implantación y/o consolidación de usos y actividades compatibles con las áreas protegidas y productivas, entre otros, siempre y cuando, se fundamenten en las dinámicas recogidas y especializadas por los polígonos que conforman las franjas de transición urbano rural que se ubican en el territorio de borde. Figura No. 7. Territorio de borde oriente. Esquema franjas de transición urbano rural

Fuente: Elaboración propia TE RCER SEM INA RI O IN TE RNA CIONA L GESTI ÓN S OCIA L DE LA CI UDAD Y EL TE RRI TORIO

Re - orientación del modelo de ocupación Al analizar la trayectoria histórica, política y normativa que ha acompañado la construcción social de los territorios de borde de Bogotá, se concluye que formular un modelo de ordenamiento para re orientar la ocupación no puede ni debe ser entendido como un repertorio de proyectos y/o de productos de corto plazo. La apuesta técnica y organizativa del modelo propuesto está fundada en el fortalecimiento de procesos existentes, que basados en la concertación y en la corresponsabilidad del ordenamiento, orienten la gestión y materialización de acciones vinculadas a lineamentos concretos de planeación para el presente y el futuro del territorio, entendiendo la planeación como: “un proceso sistemático, creativo y participativo que sienta las bases de una actuación integrada a largo plazo, que define el modelo futuro de desarrollo, que formula estrategias y cursos de acción para alcanzar dicho modelo, que establece un sistema continuo de toma de decisiones y que involucra a los agentes locales a lo largo de todo el proceso”(FERNÁNDEZ, 1999) Bajo este enfoque, un modelo tiene como propósito representar la complejidad de fenómenos de la realidad, para facilitar su comprensión e intervención. Por consiguiente, la formulación de un modelo para la comprensión, explicación e intervención de la realidad de un territorio en específico, implica identificar, analizar y ponderar componentes, determinantes y dinámicas, buscando configurar un sistema de relaciones capaz de advertir donde y como se deben restringir, ajustar o potenciar procesos. De esta manera, proponer un modelo de ordenamiento que oriente la forma en la que se deben corregir conflictos relacionados con la ocupación existente en los territorios de borde, parte de entender y evaluar la relación que se presenta entre las necesidades e interés de los habitantes, instituciones y grupos de interés, en función de las vocaciones y características del territorio. En concreto, el modelo de ordenamiento de la ocupación propuesto es un instrumento que contribuye a la materialización de una ciudad compacta, equitativa y en equilibrio entre sus habitantes y el territorio. A través de la gestión de procesos sociales, ambientales e institucionales busca promover una visión integral de los bordes urbano-regionales como territorios con valores ambientales y culturales indispensables para el futuro de asentamientos humanos de menor y de mayor escala. El reto principal de esta propuesta consiste en lograr un hábitat caracterizado por el equilibrio entre las formas de ocupación y los valores ambientales y culturales del entorno, para posteriormente, prolongar dicho equilibrio en el tiempo.

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Figura 8. Esquema equilibrio territorial ocupaciones Vs. entorno

Fuente: Elaboración propia.

Ante este planteamiento, es necesario advertir que la sostenibilidad ambiental de los territorios de borde un principio indispensable, sin embargo, debe entenderse como el efecto de garantizar la sostenibilidad económica, social y cultural de comunidades históricas que encuentran en las características del territorio un medio de sustento. El equilibrio territorial que se plantea alcanzar, reconoce las tendencias históricas de uso y ocupación de entornos, que por su fragilidad ambiental y cultural, no deben ser urbanizables. Pero en particular, hace lectura de esta relación desde el concepto de desarrollo sostenible el cual “no sólo está relacionado con los aspectos ambientales, sino también con los aspectos socioeconómicos de las comunidades” (MANGA, 2005). Se trata de disponer los escenarios y elementos que permitan el desarrollo de las comunidades bajo parámetros afines con los ecosistemas y valores culturales del entorno. El modelo de ordenamiento propuesto debe orientar la formulación, gestión y ejecución de procesos y/o intervenciones en los territorios de borde, a escala local y regional, regulando coherencia, alcances y jerarquías en función de agendas políticas y diagnósticos técnicos. Para esto, el modelo se soporta en ejercicios de concertación que dan alcance a un sistema de conceptos y de acciones capaces de soportar la formulación de políticas públicas, la definición de instrumentos para la toma de decisiones, la territorialización efectiva de las inversiones, entre otros. En este sentido, se trata de fortalecer la gobernabilidad la cual es entendida como: “El estado equilibrado de un territorio donde es posible producir políticas públicas y acciones colectivas que sean capaces de resolver problemas y abordar el desarrollo. La buena gobernabilidad es el resultado de sumar la acción del Gobierno, la colaboración entre las administraciones públicas, el fortalecimiento institucional, la implicación de agentes socioeconómicos y la participación ciudadana.” (FERNÁNDEZ, 1999) En razón a las motivaciones expuestas, el modelo para el ordenamiento de la ocupación propuesto tiene como objetivo: TE RCER SEM INA RI O IN TE RNA CIONA L GESTI ÓN S OCIA L DE LA CI UDAD Y EL TE RRI TORIO

• Orientar la intervención de los patrones de ocupación existentes para mitigar conflictos y fortalecer procesos que soportan la sostenibilidad y el desarrollo ambiental, social, cultural y económico de los territorios de borde de Bogotá. Comprender las causas que determinaron la ocupación actual es un elemento esencial para identificar efectos positivos y negativos para el territorio a futuro. El objetivo del modelo parte de reconocer que del análisis de las tendencias de ocupación es posible representar a futuro el impacto de las decisiones que se asuman en la actualidad, con relación a la gestión habitacional de los asentamientos, la conservación de valores pre existentes del territorio, y la compatibilidad del ordenamiento en sus diferentes escalas. Para dar alcance a este enfoque se plantean como objetivos específicos: • Analizar los patrones de ocupación del territorio para identificar tendencias de ocupación y factores estimuladores e inhibidores de la expansión urbana y de usos de alto impacto; • Identificar actores y procesos que determinan el territorio de borde para evaluar su relación con conflictos y potenciales en temas ambientales y culturales; • Evaluar la articulación del ordenamiento local y regional para determinar su incidencia en las condiciones socio económicas de los habitantes y en la gobernabilidad del territorio. Para lograr estos objetivos, el modelo de ocupación parte de la definición de acciones y ámbitos de intervención que se corresponden con la sentencia de cerros orientales proferida por el consejo de estado1, las agendas públicas y los procesos de gestión de instituciones y organizaciones comunitarias. Por lo tanto, el modelo no compite con el marco normativo vigente en la medida en que busca su articulación y armonización con instrumentos de planeación y gestión existentes, al punto de pretender actuar como complemento con el fin de garantizar la integralidad y efectividad de las actuaciones. Bajo estas consideraciones, y recogiendo los análisis y resultados expuestos en capítulos anteriores, ha sido construida una propuesta técnica para analizar, comprender, e intervenir el modelo la ocupación existente en los territorios de borde de Bogotá. Esta propuesta está compuesta por un conjunto de elementos que articulados entre si operan como un sistema, que permite retroalimentarse y ajustarse al tiempo y a las determinantes que se establezcan en el proceso de planeación del ordenamiento. Fundamentalmente, el modelo propuesto se determina en tres niveles de orientaciones (lineamientos, estrategias y proyectos) que aportan

Fallo proferido por el CONSEJO DE ESTADO, Bogotá D.C., cinco 5 de noviembre de 2013, mediante el cual se dictan las acciones que la CAR, el Ministerio de Ambientes y el Distrito Capital deben realizar para ajustar el ordenamiento de la reserva forestal de los cerros orientales de Bogotá. 1

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argumentos y herramientas técnicas de decisión para la gestión del territorio en tres diferentes escalas. • Los lineamientos operan a escala del territorio de borde, y establecen el enfoque y las reglas a seguir para desarrollar las acciones que permitan lograr los objetivos. • Las estrategias tienen como ámbito de actuación una zonificación de manejo a escala de la franja de transición urbano rural, y son planteadas como el conjunto de gestiones planificadas sistemáticamente en el tiempo para la consecución del modelo. • Los proyectos están vinculados a territorios focalizados con incidencia en escalas de barrio y de sector, y buscan aportar la forma, procedimientos, instrumentos, componentes y recursos que deben ser empleados para la implementación de acciones o instrumentos. Figura 9. Esquema elementos modelo de ocupación propuesto

Fuente: Elaboración propia

Por lo anterior los proyectos no son el fin último, son el medio que permite la implementación de acciones estratégicas y la evaluación, ajuste y fortalecimiento de los procesos que soportan el modelo propuesto. Es importante aclarar que definir y orientar el modelo de ocupación del territorio es un trabajo que no termina con la formulación de la presente propuesta. Intervenir de forma coherente y prospectiva dinámicas que han motivado conflictos, es un proceso de gestión que involucra instrumentos técnicos de decisión, tendencias históricas de habitación y expectativas concertadas de la planeación del territorio. Alcanzar la implementación de un modelo para reorientar el territorio bajo los parámetros propuestos, involucra el encuentro de voluntades políticas, acuerdos de intereses, esfuerzos económicos y una variedad de articulaciones que permitan patrocinar etapas de ejecución en el corto, mediano y largo plazo. Esto quiere decir, que la gestión e implementación del modelo propuesto, debe ser un proceso permanente, asumido por todos los actores involucrados a partir de relaciones de planeación, participación y financiación constante, donde se evalúan y se ajustan procesos en función de la vocación ambiental y cultural del territorio a escala local y regional.

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Como se expone en la siguiente imagen, la estructura del modelo de ocupación propuesto se corresponde con la metodología de marco lógico, en la que el problema principal identificado en la etapa de diagnóstico se traduce como el objetivo general del modelo. Del mismo modo, la jerarquía y complejidad de las dinámicas analizadas a través de los núcleos problemáticos son el soporte para la formulación de lineamientos. Este proceso permitió diseñar zonas de manejo para referenciar lineamientos específicos que dieran respuesta a los procesos y a las vocaciones de los territorios. Las estrategias de gestión de estos lineamientos posibilitaron la identificación de territorios focalizados, sobre los cuales se sugieren formas de intervención en respuesta a la concentración de conflictos y potencialidades. Finalmente, el modelo define mecanismos de articulación y desarrollo de programas y proyectos como alternativas a considerar en procesos de concertación del ordenamiento. Figura 10. Esquema de formulación del modelo

Fuente: Elaboración propia

La ruta de formulación implementada da respuesta a conflictos, dificultades y potencialidades históricas y actuales, pero también, plantea la necesidad de gestionar permanentemente el ordenamiento de los territorios de borde para lograr el alcance efectivo de escenarios de sostenibilidad y desarrollo. La presente propuesta se formula como un insumo técnico para la discusión y posicionamiento del ordenamiento de los territorios de borde dentro TE RCER SEM INA RI O IN TE RNA CIONA L GESTI ÓN S OCIA L DE LA CI UDAD Y EL TE RRI TORIO

de las agendas políticas, institucionales y sociales, particularmente, dentro de los próximos planes de desarrollo distritales a través de la institucionalización de un programa de gobierno.

CONLUSIONES Re orientar un modelo de ocupación en territorios de borde bajo los parámetros anteriormente descritos, supone tener como objetivo orientar la intervención de los patrones de ocupación existentes para mejorar y fortalecer los procesos que garantizan la sostenibilidad ambiental, social y económica del territorio. Esto sobre la base de concertar con comunidades, instituciones y grupos de interés, acciones integrales a escala regional, distrital y local que permitan la implementación y el seguimiento de prácticas ambientales, sociales y económicas acordes con la vocación de uso y capacidad de carga del territorio, haciendo uso de lineamientos como: • Gestionar el crecimiento urbano (regulado y des regulado) y los usos de alto impacto ambiental optimizando el uso del suelo en función de la vocación y capacidad de carga del territorio. • Reconocer, fortalecer e involucrar en los procesos de ordenamiento los valores ambientales, sociales (populares) y culturales preexistentes en el territorio a través de mecanismos de gestión concertada y compartida del territorio. • Vincular y articular instrumentos y proyectos para el ordenamiento conjunto de la región, los territorios y asentamientos. EL crecimiento urbano es un proceso natural dentro del desarrollo de los asentamientos humanos, sin embargo su incidencia a través de procesos de expansión en suelo no urbanizable genera conflictos que amenazan la sostenibilidad social, económica y ambiental en los territorios, en la medida en que no se garantiza la reciprocidad con la vocación de uso, capacidad de carga y valores preexistentes. Los procesos de expansión urbana que generan conflictos no corresponden únicamente a la adición de nuevas edificaciones de vivienda para población de altos y bajos ingresos en suelo no urbanizable. También es un proceso asociado a la construcción de equipamientos, infraestructura vial y de servicios de manera legal e ilegal, y a la densificación habitacional regulada y desregulada en suelo urbanizable. La expansión urbana es un proceso de ocupación asociado a la instalación e incremento de actividades económicas propias de asentamientos humanos consolidados en áreas con vocación agro productiva y de conservación ambiental. Por lo tanto el desarrollo de nuevos usos de alto impacto económico, social, cultural y ambiental son formas de expansión que influye negativamente sobre la renta del suelo y la expectativa de ocupación. La supremacía TE RCER SEM INA RI O IN TE RNA CIONA L GESTI ÓN S OCIA L DE LA CI UDAD Y EL TE RRI TORIO

de los procesos de expansión urbana en suelos no urbanizables amenaza la sostenibilidad de los ecosistemas y los modelos de ocupación preexistentes. La fragilidad de los valores ambientales que dan soporte a los asentamientos humanos, junto con los procesos de reivindicación social y cultural por parte de habitantes históricos de la ruralidad y de las áreas de reserva ambiental, han sido asumidas como determinantes para la planeación de intervenciones y no como condicionantes para la concertación del ordenamiento del territorio. Los valores eco sistémicos y paisajísticos de mayor vulnerabilidad evidencian una relación directa con el aprovechamiento económico por medio de la explotación de los recursos naturales y con el aumento de la expectativa de urbanización. Los términos normativos en los que se ha desarrollado la preservación y conservación ambiental ha funcionado como un factor detonante de conflictos asociados con la calidad de vida y la permanencia de la población histórica de bajos ingresos que deriva su sustento de la producción agrícola y pecuaria. Las experiencias comunitarias de sostenibilidad de los habitantes históricos del territorio han generado una oferta de posibilidades para la articulación de estrategias y proyectos, con el propósito de posicionar y fortalecer los valores ambientales y culturales preexistentes dentro de la concertación del ordenamiento.

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