Diaz Araujo - Ll-Art 41

 

Voces: CONSTITUCION NACIONAL ~ MEDIO AMBIENTE ~ DERECHO AMBIENTAL Título:  El artículo 41 de la Constitución Nacional: la jurisdicción local y federal en materia ambiental Autor:  Díaz Araujo, Mercedes Publicado en:  LA LEY2002-A, 1278 Cita Online:  AR/DOC/15332/2001 Sumario: SUMARIO: I. Introducción. - II. El artículo 41 como un soporte competencial abarcativo de todo lo vinculado a la protección ambiental o como soporte residual. - III. La jurisdicción ambiental con base en la cláusula de comercio. - IV. Aspectos ambientales de las normas de fondo. - V. Límites de las normas complementarias dictadas por las provincias. - VI. complementariedad del artículo 41 con el artículo 124: Jurisdicción y dominio. - VII. Requisitos de las normas de presupuestos mínimos y de las normas complementarias. - VIII. Reglamentación. - IX. Delegación legislativa. I. Introducción El presente trabajo versará sobre algunas cuestiones derivadas de la delimitación de la competencia nacional y provincial en materia ambiental. La jurisdicción puede ser definida como una masa de competencias en un órgano de poder, sobre las bases de las funciones que son propias del Estado, para cumplir con determinadas actividades o finalidades. Se hace referencia entonces a jurisdicción en el sentido amplio de potestas, la cual incluye a las funciones legislativa, administrativa y judicial. A partir de la delimitación trazada en nuestra Constitución respecto de la competencia de la Nación y las Provincias en materia ambiental, el sistema legal argentino cuenta con un nuevo marco dentro del cual deberán establecerse algunas pautas interpretativas. Antes de la introducción del nuevo art. 41 en la Ley Suprema, las provincias, en virtud del art. 121 de la Constitución Nacional, se reservaban su jurisdicción exclusiva en materia ambiental. Dicha jurisdicción incluía las potestades legislativa, administrativa (de ejecución y/o gestión) y judicial en dicha materia. A partir de la reforma constitucional de 1994, las provincias argentinas delegaron en forma expresa a la Nación la facultad de establecer normas de presupuestos mínimos en materia ambiental. El art. 41, establece que "La Nación dictará las normas de presupuestos mínimos de calidad ambiental y las Provincias las necesarias para complementarlas". Esta nueva atribución atribución de la Nació Nación n deleg delegada ada en forma expresa por las Provincias, Provincias, introdu introduce ce una noved novedad ad en el sistema constitucional argentino. Tal novedad radica en la naturaleza limitada de la competencia legislativa otorgada a la Nación. La Nación no puede, por lo tanto, establecer un régimen completo ambiental, sino que debe limitarse en su objeto al establ objeto estableci ecimie miento nto de mín mínimo imoss amb ambien iental tales es que las prov provinc incias ias comple complemen mentar tarán án de acu acuerd erdo o a las necesidade neces idades, s, requerimie requerimientos ntos y política política en la mater materia. ia. Por otra parte, tal delegación delegación compete competencial ncial no implic implicaa una alteración de las jurisdicciones provinciales. No obstante la aparente claridad del art. 41 de nuestra Constitución según el cual las Provincias ceden a la Nación la potest Nación potestad ad de establ establece ecerr una legisl legislaci ación ón bás básica ica y se res reserv ervan an las pot potest estade adess de com comple plemen mentar tarlas las,, desarrollarlas, ejecutarlas o gestionarlas y de establecer normas adicionales de protección, la delimitación de los ámbitos de actuación nacional y provincial sigue generando dificultades. Entendemos que tal dificultad está dada por: ? La complejidad de la materia, su carácter ubicuo o expansivo y su naturaleza "intrínsecamente  transversal" (2)  que puede transformar al ambiente en una supramateria comprensiva de todas las materias, ? Su vinculación inmediata con el comercio y el transporte interprovincial que lleva a plantearnos si, luego de la introducción del art. 41, subsiste o no una jurisdicción exclusiva en cabeza de la Nación con base en la cláusu cláusula la de com comerc ercio, io, aun cua cuando ndo las nor normas mas destin destinada adass a reg reglar lar el comerc comercio io tengan tengan una clara clara inc incide idenci nciaa ambiental. ? La determinación de si el concepto de calidad ambiental ejerce una vis atractiva respecto de todas las actividades o de todos los aspectos relacionados con los recursos naturales, ordenación del territorio, seguridad, salud pública, régimen minero, energético, industrial, límites a la propiedad, etc.; o si, por el contrario, se debe limitar el concepto de presupuestos mínimos de calidad ambiental. ? La problemática de la unidad territorial y de igualdad ante la ley y la necesidad o no de establecer un límite a las leyes complementarias dictadas por las Provincias; ? La relación entre legislación de protección ambiental y el dominio de los recursos naturales por parte de las Provincias establecido en el art. 124 de la Constitución Nacional. La protec protecció ción n ambien ambiental tal se enc encuen uentra tra dire directa ctamen mente te vin vincul culada ada con mat materi erias as tales tales com como o el com comerc ercio io interprovincial interprovinc ial e intern internacion acional, al, los tratad tratados os internacion internacionales, ales, así como también con las distintas materias de

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regulación objeto de los códigos de fondo (responsabilidad civil por daños ambientales, delitos ambientales, aspectos ambientales de las actividades normadas por el Código de Minería, etcétera). Esta vinculación, sumado a que cada una de estas materias suponen soportes competenciales distintos, en algunos casos concurrentes, hace necesaria una precisa delimitación del alcance de la competencia establecida por el art. 41 de la Constitución Nacional. Lo mínimo, visto desde la perspectiva del reparto competencial en nuestro régimen federal, presenta dos sentidos: uno negativo y otro positivo. El negativo es el límite que viene dado por la reserva de materias no del delega egadas das expres expresame amente nte por las Prov Provinc incias ias,, la no afe afecta ctació ción n de las jur jurisd isdicc iccion iones es en la aplica aplicació ción n de la legislación legis lación,, la necesidad necesidad de que el dominio sobre los recursos recursos naturale naturaless no quede vacío de contenido y la de que cada una de ellas posean normas ambientales acorde a sus propias necesidades ambientales. El positivo es la necesidad neces idad de establecer establecer normas de presup presupuesto uestoss mínimo mínimoss que permitan que la protección ambient ambiental al goce de un régimen común en el territorio nacional y que no exista una afectación de la igualdad y las libertades en el ejercicio de actividades económicas que resulte des-proporcionada con el fin que se pretende alcanzar.

II. El art artícu ículo lo 41 como como un sop soport ortee com compet petenc encial ial abarca abarcativo tivo de todo lo vin vincul culado ado a la pro protec tecció ción n ambiental o como soporte residual El tratamiento del tema desde esta perspectiva nos plantea un primer interrogante: ¿Podrá la Nación dictar normas nor mas de con conten tenido ido amb ambien iental tal por fuera fuera del soporte soporte específi específico co de com compet petenc encia ia amb ambien iental tal en mat materi eriaa de presupuestos mínimos o deberá limitarse a legislar siempre sobre la base competencial de dicho artículo? La cuestión, desde nuestro punto de vista, radica en la determinación de si el reparto de competencias establecido por el art. 41, tercera parte, posee un contenido residual y por lo tanto se activa en la medida en que la legislación dictada sea específicamente de protección ambiental; o, por el contrario, se lo entiende como un soporte competencial "amplio comprensivo de todos los aspectos involucrados en la defensa  ambiental"(3). En el pri primer mer caso, la Nación Nación podrá dic dictar tar normas normas con con conten tenido ido amb ambien iental tal a través través de otr otros os sop soport ortes es competenciales específicos como el art. 75 inc. 12 incluyendo normas ambientales en los Códigos de Fondo o incluir preceptosmínimos vinculados a la calidad ambiental en normas que regulen el comercio y también, dictar normas de presupuestos de calidad ambiental. En el segundo de los casos, entendiendo al art. 41 como una vis atractiva de toda la materia de protección ambiental, éste actuaría como un soporte exclusivo para legislar en materia ambiental debiendo ser utilizado siempre que se pretenda regular una actividad con fines ambientales. Se trataría de un soporte exclusivo y comprensivo de todas las normas reguladoras que tengan contenido ambiental. Algunas de las consecuencias que se derivan de una y otra concepción serán planteadas a continuación.

III. La jurisdicción ambiental con base en la cláusula de comercio Desde comienzos comienzos de los años seten setenta, ta, la Nació Nación n ha dicta dictado do numer numerosas osas normas de protec protección ción ambienta ambiental, l, que si bien establecían la facultad de las provincias de adherir a tales regímenes ambientales, le otorgaban a la Nación jurisdicción sobre las actividades regladas en virtud del comercio y el transporte interprovincial. La Nación dictaba normas nacionales locales e invitaba a las Provincias a adherir su contenido incorporándolas a su sistema legal provincial. Sin embargo, embargo, en alguna algunass de estas estas leyes, leyes, la Nación Nación ademá ademáss de dic dictar tar normas normas local locales es (de aplica aplicació ción n en territorio federal) incluía en ellas normas mediante las cuales la Nación se atribuía las potestades legislativa, administrativa y judicial. Un claro ejemplo del uso de la Nación de la cláusula de comercio para atribuirse la  jurisdicción ambiental, lo constituyen las leyes de protección y conservación de la fauna silvestre y la ley de res residu iduos os peligr peligroso osos. s. Tales Tales nor normas mas establ establece ecen n su ámb ámbito ito de aplica aplicació ción n sob sobre re las activi actividad dades es y los objeto objetoss reglados reglad os cuando los mismos estuv estuvieren ieren destina destinados dos al transp transporte orte o comer comercio cio interprovin interprovincial cial o, cuand cuando, o, a crite criterio rio de la Autoridad de Aplicación, se provocara impacto o daño ambiental más allá de las fronteras de un territorio provincial  (4  (4)). Esta jurisdicción nacional en materias ambientales vinculadas al comercio en cabeza de la Nación no se encontraría prevista en el art. 41 que prevé expresamente que la delimitación competencial entre Nación y Provincias se realiza "sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales". El reco recono noci cimi mien ento to de la juri jurisd sdic icci ción ón naci nacion onal al en ma mate teri riaa am ambi bien enta tall co con n base base en el co come merc rcio io interjurisdiccional es objeto de la estrecha vinculación entre las actividades comerciales y la protección del ambiente. Tal relación, plantea la primera cuestión a ser analizada, que en términos generales puede formularse del siguiente modo: Luego de la introducción del art. 41, tercera parte, en la Constitución Nacional, ¿podrá la Nación Nac ión dic dictar tar nor normas mas con conten contenido ido amb ambien iental tal a través través de los dis distin tintos tos soport soportes es com compet petenc encial iales es que la Constitución prevé o deberá limitarse a hacerlo con la base del art. 41 de la Constitución Nacional? Y, en segundo lugar ¿La Nación podrá atribuirse jurisdicción en materia ambiental basándose en la cláusula de comercio o, por el contrario, en virtud del art. 41 la Nación tendrá vedado el ejercicio de otra forma de  jurisdicción que no sea la legislativa y en la forma limitada que establece el artículo citado? El art. 75 inc. 13 de la Carta Magna (ex 67 inc. 12, Constitución Nacional) establece la competencia del

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Congreso Nacional para legislar en materia de comercio exterior e interprovincial. Tanto la Corte Suprema de Justicia de la Nación como la doctrina más autorizada han establecido que "comercio" en la acepción constitucional es tráfico e intercambio de productos y mercaderías, así como también es comunicación comunicación y toda especie de relacion relaciones es y negoc negocios ios entre los hombre hombres, s, por agua, por tierra o por el espac espacio io aéreo, teniendo carácter de exterior cuando se realice entre un punto ubicado en el territorio nacional y otro ubicado en un país extranjero, e interprovincial cuando no se limite a operaciones puramente locales dentro de  (5)). una provincia  (5 La posibilidad de que la Nación detente una jurisdicción exclusiva en materia ambiental por la vía de su vinculación al comercio y el transporte interprovincial arroja dos posibles respuestas: Si la respuesta es positiva, será resorte del Congreso Nacional todo lo referido a los aspectos de protección ambiental ambien tal vincul vinculado adoss con el com comerc ercio io y el transp transport ortee interp interprov rovinc incial ial,, res result ultand ando o la Nac Nación ión la autori autoridad dad competente para reglar y aplicar todos los aspectos ambientales relacionados con el comercio y el transporte lucrativo de bienes y personas por tierra, agua y aire, con facultades para autorizarlo, prohibirlo, condicionarlo o reglar la calidad de las cosas transportadas en virtud de la incidencia directa que pudieran tener las normas ambientales en el comercio y el transporte interprovincial. Por el contrario, si la respuesta es negativa, la Nación no podrá recurrir a la cláusula de comercio para atribu atribuirs irsee jur jurisd isdicc icción ión en asp aspect ectos os ambien ambiental tales es vin vincul culado adoss con el com comerc ercio io y el transp transport ortee int interp erprov rovinc incial ial entendiendo que las cuestiones ambientales poseen una base competencial propia que excluye la jurisdicción nacional. Si la respuesta fuera la primera (aceptación de la jurisdicción ambiental federal con base en la cláusula de comercio) se estaría ante la posibilidad cierta de que ocurra un vaciamiento de las potestades reservadas por las Provi Pro vinc ncia ias. s. En vi virtu rtud d de ello ello,, ente entend ndem emos os que que es nece necesa sari rio o el elab abor orar ar una una co cons nstr truc ucci ción ón doct doctri rina nari riaa y  jurisprudencial que desarrolle los límites de la acción federal en materia ambiental, de modo de contar con un criterio, justiciable por cierto, que sirva para determinar cuándo el Gobierno Federal se excede en el ejercicio de estas facultades. La doctrina europea ha desarrollado una interpretación del art. 100 del Tratado de la Comunidad Europea, equivalente, en cuanto campo de aplicación a la función cumplida por nuestra cláusula de comercio, que puede res result ultar ar de gra gran n int interé eréss a nuestr nuestros os pro propós pósito itoss   (6 Dice esta esta doc doctrin trinaa que sólo sólo serán serán adm admisi isible bless normas normas (6)). Dice comunitarias ambientales basadas en este artículo cuando tengan por objeto directo la regulación del comercio intercomunitario. Es decir, a aquellas que tengan por objeto regular el acceso a, o la actuación en el mercado común de bienes, servicios, trabajo o capitales y que posean un efecto directo en el comercio entre los Estados, y no a aquellas medidas que tienen claramente una finalidad ambiental. La invocación de la cláusula comercial se halla vinculada a una verdadera intención de intervenir en el mercad mer cado, o, que quedan dando do la cuesti cuestión ón med medioa ioambi mbient ental al relega relegada da a un seg segund undo o pla plano. no. Así fue fueron ron conceb concebida idass las Directivas Direct ivas 67/584, de clasi clasificac ficación, ión, etiquetad etiquetado o y envas envasado ado de susta sustancias ncias peligrosas peligrosas y 70/15 70/157 7 y 70/22 70/222 2 que regulaban los niveles de ruido y emisiones de gases contaminantes por vehículos de motor cuya incidencia en el mercado común se justificó al basarse en el establecimiento de estándares de homologación de vehículos para restringir su importación. Trasladando esta doctrina a nuestra realidad jurídica, puede decirse que una norma federal con contenido ambiental podrá fundarse en la cláusula comercial siempre que su objeto y finalidad sea la regulación en forma directaa y no meramente indirect direct indirectaa o incid incidental ental del comerc comercio io interj interjurisdi urisdiccion ccional. al. Por el contrario, cuando una ley del Congreso Congreso Nacional Nacional tenga una fina finalid lidad ad amb ambien iental tal,, deb deberá erá ser dic dictad tadaa sob sobre re la bas basee del art. 41 de la Constitución Nacional: estableciendo solamente presupuestos mínimos y sin afectar las jurisdicciones locales.

IV. Aspectos ambientales de las normas de fondo Es un principio básico de nuestro régimen constitucional que el Congreso de la Nación posee la competencia para dictar las normas de fondo. El art. 75 inc. 12 establece la potestad del Congreso Nacional de dictar los códigos de fondo, sin alterar las jurisdicciones provinciales. Sin embargo, la afirmación contenida en el art. 41 de la Constitución respecto de que "corresponde a la Nación Nac ión dic dictar tar las normas normas que con conten tengan gan los presupues presupuestos tos mínimo mínimoss de pro protec tecció ción n y a las provin provincia ciass las necesarias para complementarlas", nos pone, nuevamente ante un complejo interrogante, realmente novedoso paraa nuestr par nuestro o rég régime imen n con consti stituc tucion ional, al, el de que las provin provincia ciass pue puedan dan com comple plemen mentar tar nor normas mas que por su naturaleza son de fondo. O, di dich cho o de ot otra ra ma mane nera ra,, en el ca caso so de que que la Naci Nación ón di dict ctee norma normass pena penale less ambi ambien enta tale les, s, o norm normas as ambientales en materia civil o minera, ¿debe hacerlo invocando las potestades delegadas por el art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional o, por el contrario, debe limitarse a establecer normas mínimas de calidad ambiental en todos los casos, respetando la facultad provincial de complementar, dichas normas? La hipótesis de que las legislaturas provinciales puedan dictar normas en materias delegadas expresamente a la Nación, ha sido rechazada por nuestro máximo Tribunal quien en más de una oportunidad ha establecido que

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"los actos de las legislaturas provinciales pueden ser invalidados en los casos en que la Constitución concede al Congreso Nacional, en términ Congreso términos os expresos, un poder exclusi exclusivo vo o en que el ejercicio de idént idénticos icos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias o cuando hay una absoluta y directa incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas últimas" estas  últimas"(7). En principio, podemos suponer que las provincias no se hayan facultadas por el art. 41 de la Constitución Nacional para dictar normas complementarias de leyes nacionales de protección ambiental cuando éstas se refieran a las materias objeto de los códigos de fondo. Resulta más acorde con nuestro sistema constitucional pensar que la Nación seguirá invocando la potestad de reglar reglar en form formaa exclus exclusiva iva los asp aspect ectos os amb ambien iental tales es vin vincul culado adoss a la res respon ponsab sabili ilidad dad civil civil y los del delito itoss ambientales. Por otr otraa parte, parte, la compet competenc encia ia federa federall para para que el Congre Congreso so legisl legislee en mat materi eriaa ambien ambiental tal vin vincul culada ada a materias de fondo no significa en ningún caso que el Gobierno Federal pueda centralizar su jurisdicción en materia ambiental. A ello se refiere la reserva realizada por los arts. 41 y 75 inc. 12 de la Constitución Nacional al establecer que las normas serán dictadas por la Nación sin alterar las jurisdicciones locales.

V. Límites de las normas complementarias dictadas por las provincias Existe acuerdo prácticamente unánime en nuestra doctrina sobre la naturaleza limitada de las normas de presupuestos mínimos. Al respecto se ha dicho que las normas que dicte la Nación "son un piso y las Provincias quedan habilitadas a colocar un techo más alto para  complementarlos"(8)  y que "Las provincias provincias se encuentran habilitadas para complementar y extender el resguardo ambiental" resguardo  ambiental"(9). Adherimos Adheri mos a las defini definicio ciones nes dad dadas as aun aunque que ent entend endemo emoss que el con concep cepto to de "piso" "piso" res result ultaa apto apto par paraa establecer el límite de la delegación legislativa pero no para definir el límite de las normas complementarias a dictar por las Provincias. La delimitación del "techo" de las normas complementarias nos sitúa frente a un tercer interrogante: el de si una nor norma ma com comple plemen mentar taria ia ambien ambiental tal,, dictad dictadaa por una provinc provincia, ia, puede puede ser objeto objeto de imp impugn ugnaci ación ón por interferir, afectar o incidir en el comercio interprovincial. El interrogante planteado nos lleva a considerar, nuevamente, la relación existente entre el comercio y la protección ambiental. Dicha relación ha sido objeto de estudio por parte de la doctrina comunitaria europea, así  como también, sometida al Tribunal Europeo, quien entendió que la protección del medio ambiente justificaba las restricciones a la libre circulación de bienes y la libertad de comercio, sin perjuicio de que las medidas de prot protec ecci ción ón am ambi bien enta tall dict dictad adas as por por los los Es Esta tado doss mi miem embr bros os no podr podría ían n di difi ficu cult ltar ar lo loss in inte terc rcam ambi bios os intracomunit intrac omunitarios arios,, y que, si bien las medida medidass basadas basadas en el objetivo objetivo ambiental pueden tener efectos efectos restr restrictivo ictivoss sobre el comercio y la libre competencia, no pueden nunca ser discriminatorias ni exceder las restricciones inevitables justificadas por la protección del ambiente  (10)  (10 ). En nuestra jurisprudencia, la Corte de la Provincia de Buenos Aires, parece haber desarrollado algunos de estos principios al entender que se vulnera la garantía constitucional de igualdad ante la ley si se trata de modo desigu des igual al a quien quien desarr desarroll ollaa la mis misma ma act activi ividad dad comerc comercial ial cua cuando ndo no sur surge ge raz razona onable blemen mente te per perseg seguid uidaa la finalidad ambiental invocada de que a través de un régimen diferenciador se tienda a proteger los bienes no renovables del suelo. El fallo citado citado realiza realiza un análisis análisis de una medida económica económica aplicada por el Municipio con el fundamento fundamento de la protec protecció ción n ambien ambiental tal.. En este este sen sentid tido, o, el trib tribuna unall entien entiende de que una med medida ida de tal natura naturalez lezaa res result ultaa improcedente para la finalidad invocada. No obstante ello, la doctrina citada, abre la puerta al establecimiento de medidas que sí resulten adecuadas. En el caso citado el Municipio defiende una rebaja tributaria cuando el material extraído permanece dentro de los límites del partido sobre la base de "una integración del factor ambiental con el aspecto económico a fin de determinar el denominado costo del uso ambiental y establecer quién y cómo debe pagarlo, tendiente a desale des alenta ntarr una eventu eventual al deg degrad radaci ación ón del med medio" io".. Sin embarg embargo, o, el tribun tribunal al entien entiende de que la med medida ida no es procedente estableciendo que "la mera desigualdad de tratamiento frente a la igualdad de situaciones impuesta por la ordenanza cuestionada en orden a la actividad extractiva del suelo no constituye el pretendido mecanismo preventivo o de recomposición de un eventual daño ecológico, no se configura siquiera una pugna entre ambos bienes, igualmente valiosos y tutelados constitucionalmente uno privado, referido a los derechos de la persona a la libertad, igualdad y propiedad; el otro común, propio del derecho ambiental que obligare a su superación por otra vía interpretativa" vía  interpretativa"(11). Asimismo, la hipótesis Asimismo, hipótesis de que las normas normas ambien ambientales tales complem complementari entarias as dicta dictadas das por las Provincias puedan afectarr el comercio interprovincia afecta interprovinciall puede ser interpreta interpretada da a la luz de la extens extensaa jurisp jurispruden rudencia cia nacional en materia de impuestos locales. Luego Lue go deenlalos elabor ela boraci ación ón deen una doctrina ina abierta fuerte fuertemen mente te cen centra tralis lista tafiscal. en laEsta mat materi eria, a, la Cor Corte te Federa Fedde eral se ha manifestado últimos años unadoctr postura al federalismo nueva orientación lal Corte donde el más Alto Tribunal cambió la doctrina que se venía se confirmó en el caso "Transportes Vidal" "Transportes  Vidal"(12), en donde

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manteniendo uniformemente en materia de transporte desde la causa "Satia c. Provincia de Buenos  Aires"(13) fallada en 1940. Desde Des de "Tr "Trans anspor portes tes Vid Vidal" al" en ade adelan lante, te, los impues impuestos tos loc locale aless serán serán con consti stituc tucion ionalm alment entee vál válido idoss en la medida en que no se apliquen por el mero hecho de la circulación territorial o entrada o salida de productos o mercaderías de una jurisdicción o implique un tratamiento diferencial que discrimine en disfavor del comercio interprovincial o internacional, condicionando su curso o produciendo desviaciones en las corrientes naturales de ese comercio. Esta teo Esta teoría ría aplica aplicada da a la fac facult ultad ad de las prov provinc incias ias de dic dictar tar nor normas mas comple complemen mentar tarias ias de pro protec tecció ción n ambiental, ambie ntal, nos lleva a enten entender der que, las Provincias podrán dictar normas complementari complementarias as ambientale ambientaless que puedan pue dan afecta afectarr el com comerc ercio io interp interprov rovinc incial ial o la libre libre circul circulaci ación ón de pro produc ductos tos ya que el med medio io amb ambien iente te constituye un objetivo de cada Estado provincial capaz de justificar limitaciones en materia de comercio y transp transporte orte int interj erjuris urisdic diccio cional nal.. Sin per perjui juicio cio,, de que dicha dicha fac facult ultad ad se enc encuen uentre tre som someti etida da al prin princip cipio io de proporcionalidad y la obligación de minimizar los efectos en el comercio de este tipo de medidas.

VI. Complementariedad del artículo 41 con el artículo 124: Jurisdicción y dominio Si entendemos que "en puridad, explica la fuerza del título dominial, es la presencia de un título causal de intervención que confiere a su titular un conjunto de técnicas jurídicas idóneas para preservar su afectación y dar cumplimiento al fin público que los bienes que la integran están llamados a  cumplir"(14), debemos debemos afirmar que dicha jurisdicción le compete a la autoridad dentro de cuyos límites territoriales se halle ubicado el bien o cosa de dominio público  (15)  (15 ). En virtud de la relación existente entre dominio y jurisdicción entendemos que la potestad de la Nación de dictar dictar normas normas de pre presup supues uestos tos mín mínimo imoss deb debee ser ejerci ejercida da por el Con Congre greso so Nac Nacion ional, al, atendi atendiend endo o a las limitaciones que las potestades provinciales sobre sus bienes dominiales le imponen, cuidando de no desvirtuar los poderes provinciales sobre los mismos. La reforma Constitucional de 1994 en su art. 124 vino a reconocer el dominio originario de las provincias sobre sus recursos recursos natura naturales les   (16 (16)). La mencio mencionad nadaa titu titular larida idad d sin dud dudaa imp impone one a los Est Estado adoss pro provin vincia ciales les la obligación de proteger los recursos de su pérdida, alteración y disminución. Ya no se trata, como en el caso del sistema de res nullius o rescomunis, de un simple administrador o tutor del patrimonio natural, sino del titular ori origin ginari ario o del mis mismo. mo. El rec recono onocim cimien iento to del dom domini inio o orig origina inario rio de los rec recurs ursos os a las provincia provincias, s, más la obligación que el art. 41 de la Constitución Nacional impone a las autoridades, convierte al Estado Provincial en verdadero garante del uso racional de los mismos. La titularidad de las Provincias del dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio plantea la necesidad de que las potestades provinciales respecto de sus recursos naturales sean respetadas por las leyes que la Nación dicte en ejercicio del art. 41, cuidando de no vaciar el reconocimiento constitucional. Es en virtud del dominio que las Provincias detentan sobre sus recursos naturales que el análisis del art. 41 de la Co Cons nsti titu tuci ción ón Naci Nacion onal al de debe be hace hacers rsee obse observ rvan ando do el rest resto o de la lass di disp spos osic icio ione ness in inco corpo rpora rada dass a la Constitución Nacional. En particular, lo dispuesto por el art. 124, ya que, cuando el art. 124 establece que las provincias provin cias son las propietar propietarias ias de los recursos natural naturales es existente existentess en su territ territorio orio está dicie diciendo ndo que al titular de los recursos le corresponde la jurisdicción sobre los mismos. Así, como ha señalado Sabsay   (17 (17)), cuando la Constitución Nacional reconoce el dominio originario de los recursos naturales por las provincias está enunciando un principio general de alta significación y trascendencia: el que las Provincias latad facultad de disponer de sus recursos yuestos de su ambiente. ¿Cómo se complementa comple menta esto con tienen la facul facultad de la Nación Nació n de establece establecer r las normasnaturales de presup presupuesto s mínimo mínimos s ambientale ambie ntales? s? La respuesta es que la facultad de dictar normas básicas ha sido delegada a la Nación por las provincias, siempre que la misma no importe un vaciamiento de tal dominio. De esta manera el límite entre lo mínimo y lo máximo en materia ambiental debe ser interpretado a la luz de la potestad provincial de ejercer el dominio sobre sus recursos naturales   (18 (18)). Tal criterio que nos permitirá elaborar, con precisión, la difícil frontera entre los presupuestos mínimos y las normas complementarias.

VII. Requisitos de las normas de presupuestos mínimos y de las normas complementarias De lo dic dicho ho con anteriori anterioridad dad podemo podemoss ded deduci ucirr que los req requis uisito itoss par paraa que una ley sea técnic técnicame amente nte considerada una ley de presupuestos mínimos serán: ? El establecimiento de una protección mínima: Esta protección mínima está dada en la medida que las normas, además de conceder una tutela uniforme o común, tienen por objeto imponer un mínimo de protección  (19)). ambiental  (19 ? El soporte soporte compe competenci tenciaa ambie ambiental: ntal: la Nació Nación n deber deberáá dicta dictarr norma normass ambie ambientale ntaless en ejercicio de la facultad delegada a la Nación por el art. 41. Dicha potestad no significará en ningún caso la existencia de una potestad administrativa o judicial en cabeza de la Nación. ? El respeto por el límite regulatorio: los presupuestos mínimos deben ser tales permitiendo a las provincias

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ejercer sus competencias reservadas de desarrollo legislativo de manera acorde a sus propios ecosistemas y las facultades otorgadas por el art. 124 de la Constitución Nacional. Los requisitos que deben reunir las normas complementarias son: ? Las Pro Provin vincia ciass no pue pueden den establ establece ecerr normas normas adicio adicional nales es de pro protec tecció ción n en con contra tra de la legisl legislaci ación ón de presupuestos mínimos. El criterio que permite averiguar si existe o no, contradicción respecto a las normas de presupuest presu puestos os mínimos que corresponde corresponde dictar al Estad Estado o nacional nacional en exclus exclusiva, iva, consiste consiste en que las normas provinciales no ignoren, reduzcan o limiten la protección establecida en las normas de presupuestos mínimos. ? Las Provincias podrán dictar normas complementarias de protección ambiental, aun cuando las mismas afe afecte cten n el com comerc ercio io interp interprov rovinc incial ial,, sie siempr mpree que las mismas mismas res respet peten en el pri princi ncipio pio de pro propor porcio cional nalida idad d y procuren evitar tales efectos. ? Si las Provincias no dictan normas complementarias, las normas dictadas por la Nación serán de aplicación directa en los territorios provinciales por los jueces y las autoridades provinciales.

VIII. Reglamentación La reglamentación de las leyes de presupuestos mínimos introduce un verdadero problema en lo referido al respeto de las autonomías provinciales y la facultad reservada de complementar tales normas. En efecto, las provincias han delegado en la Nación únicamente, y de forma exclusiva, el establecimiento de presupuestos mínimos y no el establecimiento de otras condiciones, detalles o una regulación completa de la materia objeto de este tipo de leyes. No result resultaa aco acorde rde al sistem sistemaa de com comple plemen mentar taried iedad ad establ estableci ecido do por el art art.. 41 que el Pod Poder er Eje Ejecut cutivo ivo Nacional pretenda desarrollar las normas mínimas de calidad ambiental a través de reglamentos de ejecución destinados a establecer una reglamentación completa y detallada dirigida a la aplicación de las mismas por las autoridades locales. Si las nor normas mas de presup presupues uestos tos mín mínimo imoss están están des destin tinada adass a ser aplica aplicadas das por las Adm Adminis inistra tracio ciones nes provinciales resultaría absurdo que el Poder Ejecutivo Nacional dicte la reglamentación de leyes que no serán aplicadas por la Administración Central.

IX. Delegación legislativa En todos los casos deberá ser el Congreso de la Nación quien legisle en materia de calidad ambiental no siendo susceptible de delegación legislativa en el Poder Ejecutivo Nacional. Ello Ello en vi virt rtud ud de que, que, tal tal co como mo ha seña señala lado do Qu Quir irog ogaa Lavi Laviéé "el "el me meca cani nism smo o prev previs isto to de norm normas as co con n presupuestos mínimos es justamente una delegación legislativa y por ello no puede ser objeto de delegación. Se trata de materia de reserva legal nacional, por imperio del art. 75 inc. 12 Constitución  Nacional"(20). En igual sentido deben ser las legislaturas locales las encargadas de dictar las leyes complementarias y no, un decreto reglamentario porque no se trata de una potestad reglamentaria de carácter ejecutivo, sino de una actividad activi dad legislativa legislativa de carác carácter ter complementa complementaria, ria, exclusiva de las legislatur legislaturas as en el sistema sistema republican republicano o de gobierno. Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723) (1) El presente trabajo (con algunas modificaciones) obtuvo una mención en el Concurso de Monografías sob sobre re "Presu "Presupue puesto stoss mínimo mín ambien ambiental tales es de la Ley Nac Nacion ional y su des desarr arroll ollo o com comple plemen mentar tario io por las Provincias" convocado porimos el sInstituto de Política Ambiental de laalAcademia de Ciencias Morales y Políticas, y el Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba", en el mes de agosto de 1999. (2) Sentencia del Tribunal Constitucional de España, 102/1995, fj. 3°, citada por Bernard-Frank Macera, ob. cit., p. 211. (3) MACERA, Bernard-Frank, Bernard-Frank, "El deber industri industrial al de respe respetar tar el ambie ambiente", nte", p. 209, Marcial Pons, Madrid, 1998. (4) La ley 24.051 de residuos peligrosos (Adla, LII-A, 52) en su art. 1° establece que "la generación, manipu man ipulac lación ión,, transp transport orte, e, tratam tratamien iento to y dispos disposici ición ón final final de res residu iduos os peligr peligroso ososs que quedar darán án suj sujeto etoss a las disposiciones de la presente ley, cuando se tratare de residuos generados o ubicados en lugares sometidos a  jurisdicción federal, o aunque, ubicados en territorios de una provincia estuvieren destinados al transporte fuera de ella, o cuando, a criterio de la autoridad de aplicación, dichos residuos pudieran afectar a las personas, al ambiente más allá de las fronteras de la provincia donde se hubiesen generado o cuando las medidas higiénicas o de seguridad que a su respecto fuere conveniente disponer, tuvieren una repercusión económica sensible tal, que tor tornar naree aconse aconsejab jable le uni uniform formarl arlas as en tod todo o el territo territorio rio de la Nac Nación ión,, a fin de gar garant antiza izarr la efe efecti ctiva va competencia de las empresas que debieran soportar la carga de dichas medidas".

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(5) Cf. GONZALEZ CALDERON, Juan A., "Derecho Constitucional", p. 415, Buenos Aires, 1958. (6) Cf. ALONSO GARCIA, Enrique, "El Derecho Ambiental de la Comunidad Europea", vol. I, p. 32, Ed. Civitas, Madrid. (7) "Telefónica de Argentina S.A. c. Municipalidad de Luján" (La Ley, 1997-E, 114), Ibídem: Fallos: 3: 131; 302:1181, entre muchos otros. (8) BIDART CAMPOS, Germán, "El artículo 41 de la Constitución y el reparto de competencias entre el Estado y las provincias", DJ, 1997-2-711. (9) GELLI, María Angélica, "La competencia de las Provincias en materia ambiental", LA LEY, 1997-E, 805. (10) Procureur de la République. Association de Défense de Brüleurs. Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) C-240/83; 7-2-1985. ECR 1985, 531. (11) SC Buenos Buenos Aires, Aires, 1996/07/05, 1996/07/05, "Tapera Arteche S.C.A. c. Munic Municipalid ipalidad ad de Magda Magdalena" lena",, LLBA, 1996-772, con nota de Eduardo Luis Tinant. (12) CSJN, 1984/05/31, "Transportes Vidal S.A. c. Provincia de Mendoza", LA LEY, 1984-C, 225; JA, 984-III-153 y ED del 24/7/84, p. 5. (13) CSJN, Fallos: 188:27; LA LEY, 20-229. (14) GARCIA PEREZ, Marta, op. cit., p 10, quien cita a MEILAN GIL, José Luis, "Interrelación de la ley de seguridad seguridad vial y otras leyes sectoriales: sectoriales: transportes transportes especia especiales les y transp transportes ortes de mercadería mercaderíass peligr peligrosas" osas",, REALA, núm. 257, 1993, p. 9 y sigtes. En este sentido, no nos parece en absoluto adecuada la definición de domini dom inio o públic público o fed federa erall como como "derec "derecho ho de propied propiedad ad del Est Estado ado fed federa erall sobre sobre det determ ermina inados dos bie bienes nes"" que propor pro porcio ciona na Bid Bidart art Cam Campos pos en su no por ello ello men menos os esclar esclarece ecedor dor artícu artículo lo sob sobre re jur jurisd isdicc icción ión en mat materi eriaa electroenergética citada repetidamente en este trabajo. (15) Cf. MARIENHOFF, "Tratado", t. V, p. 173. (16) Respecto del alcance de esta cláusula, es importante destacar la interpretación que le diera la misma Convención Constituyente. De los libros de sesiones surge que cuando la Constitución dice: "Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio", debe entenderse que se refiere a todos los recursos naturales renovables o no, cualquiera sea su origen -minero, energético, de la fauna o la flora marítima-, en cuanto a su territorio, se refiere en sentido amplio al mismo y se incluye al suelo, al subsuelo, el espacio aéreo, a los ríos, a las costas, al mar, a los lechos y a la plataforma continental pertinente". Diario de la Convención (Convención Nacional Constituyente, 25ª Reunión-3ª Sesión Ordinaria (Continuación), 5 de agosto agosto de 1994, p. 3312 y sigte sigtes.). s.). (17) SABSAY, Daniel Alberto, "El nuevo artículo 41 de la Constitución Nacional y la distribución de competencias Nación - Provincias", DJ, 1997-2-783. (18) SABSAY, Daniel Alberto, ob. cit., p. 783. (19) Cf. RODRIGUEZ SALAS, Aldo, "Hacia un nuevo régimen jurídico para el ambiente", Rev. Mendoza Ambiental, Ed. Maop, Mendoza. (20) QUIROGA LAVIE, Humberto, "El Estado ecológico de derecho en la Constitución Nacional", LA LEY, 1996-B-950.

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