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Desarrollo Alternativo en Colombia y Participación Social: propuestas hacia un cambio de estrategia. Ricardo Vargas Meza

Coordinación DIAL - Diálogo Inter-Agencial en Colombia Christian Aid - Reino Unido e Irlanda Lutheran World Relief Heks Oxfam Gran Bretaña Alianza: Organizaciones sociales y afines por una cooperación para la paz y la democracia en Colombia C.N.O.A. Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas Agenda Caribe Asociación Minga Planeta Paz Federación Luterana Mundial Programa Conjunto SNPS - Catholic Relief Services WWF Colombia Autor Ricardo Vargas Meza Corrección de Estilo Adriana Camacho Diseño Ricardo Alvarez Gallego [email protected] Impresión Corcas Editores Ltda Fotografías Portada: Carlos Guevara (Programa Somos Defensores) Foto mujer indigena: Flor María Ospina Ogari Líder de la étnia Embera Chamí-Chigorodó Antioquia Fotógrafo: Julio Mario Fernández-WWF Colombia

Bogotá, Colombia, Septiembre de 2010 ISBN 978-958-99184-5-6 [email protected] [email protected]

...ÍNDICE

Presentación

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I. Desarrollo Alternativo: una perspectiva histórica

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1. Breve referencia histórica: de la Sustitución de Cultivos al Desarrollo Alternativo

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- Conceptualización - La sustitución de cultivos y el manejo institucional

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2. Desarrollo Alternativo en Colombia hacia los años 90

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3. Análisis de la política de Desarrollo Alternativo en la Administración Ernesto Samper (1994-1998)

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- La cooperación internacional y el desarrollo alternativo durante la vigencia del Plante - La experiencia en desarrollo alternativo del crédito BID-Plante - Principales resultados de la evaluación del período

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4. El programa de Desarrollo Alternativo de la administración Pastrana (1998-2002)

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Consideraciones generales - Plan Colombia y Desarrollo Alternativo - Estructura general de la política y su expresión institucional • La perspectiva del Estado central • La perspectiva local del Plan Colombia Balance de la experiencia piloto del Putumayo

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- El problema institucional en el nivel central - El problema institucional entre el centro y la región - Los pactos de erradicación manual - Proyectos productivos de mediano y largo plazo y la experiencia del Putumayo - El contexto institucional en las políticas de cooperación internacional - La valoración de las alternativas de desarrollo por parte de las comunidades

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Principales lecciones aprendidas en materia de Desarrollo Alternativo en el período analizado

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II. La fundamentación de la política frente a los cultivos de uso ilícito por parte de la primera administración Uribe Vélez (2002-2006)

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1. El enfoque sobre Desarrollo Alternativo 2. El Programa Proyectos Productivos 3. El Programa Familia Guardabosques

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- Algunas experiencias regionales • PFGB en el bajo Atrato • La experiencia PFGB en Orito • Caso PFGB en el municipio de Curillo en el departamento de Caquetá

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Conclusiones sobre PFGB 4. Reflexión sobre la actual exigencia de erradicación manual como condición para el DA y la participación comunitaria 5. La focalización del DA y las fumigaciones 6. Los Grupos Móviles de Erradicación (GME), Fumigaciones, cultivos de uso ilícito y el conflicto armado 7. Conclusiones sobre el primer período de la administración Uribe y el DA III. Segunda administración de Uribe Vélez (2006-2010): la consolidación de la simbiosis Seguridad y Desarrollo.

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1. Introducción La política sectorial agropecuaria y el Desarrollo Alternativo

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- Consideraciones sobre las políticas públicas del sector agrícola

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2. La interrelación “Seguridad y Desarrollo”

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- La Política de Consolidación de la Seguridad Democrática - La cooperación militar y la recuperación y control de áreas con pobre incidencia de la gobernabilidad - La Estrategia de fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social del presidente Uribe

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3. Elementos problemáticos sobre DA en el marco de la Estrategia de Recuperación Social de territorios - La focalización de la ERST y los escenarios externos a la frontera agrícola: dificultades y retos - El marco de los programas y políticas de alcance estratégico para el Pacífico colombiano: Una perspectiva desde el Bajo Atrato - Cultivos ilícitos en el Chocó y en el bajo Atrato - Problemas de articulación de la economía ilegal de la coca y el conflicto en el bajo Atrato - El proceso de desmovilización del Bloque Élmer Cárdenas (BEC) de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) y su incidencia sobre el territorio - El punto de vista de las comunidades negras e indígenas sobre las implicaciones de la desmovilización paramilitar. 4. Conclusiones sobre la política gubernamental en el período 2006-2010

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IV. USAID y su política de Desarrollo Alternativo (Fase 2005-2008)

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1. Introducción

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- Lo conceptual - Principios de actuación de AID en cuanto a la estrategia productiva - Los criterios de focalización

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2. Contrastación de la política

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Focalización, modelo de intervención y territorio • Precisiones a partir del contexto y la apuesta de USAID • Análisis crítico del contenido del modelo de intervención y referencias a enfoques alternativos de las comunidades • Retos y recomendaciones Agronegocios, palma de aceite y desarrollo alternativo • Precisiones a partir del contexto y la apuesta de USAID • Análisis crítico del contenido de agronegocios y palma de aceite, y, enfoques alternativos de las comunidades • Retos y Recomendaciones Seguridad Alimentaria • Precisiones a partir del contexto y la apuesta de USAID • Análisis crítico del contenido de seguridad alimentaria y referencias a enfoques alternativos de las comunidades • Retos y recomendaciones Gobernabilidad y la propuesta de desarrollo alternativo • Precisiones a partir del contexto y la apuesta de USAID • Análisis crítico del contenido sobre gobernabilidad y referencias a enfoques alternativos de las comunidades • Retos y recomendaciones La participación de las comunidades y las dinámicas sociales en lo local y regional

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• Precisiones a partir del contexto y la apuesta de USAID • Análisis crítico del contenido sobre participación y referencias a enfoques alternativos de las comunidades • Retos y recomendaciones

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3. Amenazas al desarrollo alternativo

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- Las fumigaciones aéreas - El conflicto armado - El problema de la tierra y los territorios

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4. Conclusiones sobre el período 2005-2009

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5. La Política de Desarrollo Alternativo frente a un escenario de ampliación de recursos por parte de la cooperación de Estados Unidos: recomendaciones de política

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V. USAID y la nueva estrategia de Desarrollo Alternativo 2009-2013

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1. Introducción

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2. Seguridad y Desarrollo: La consolidación social de territorios, la cooperación internacional y la política de desarrollo alternativo

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- La nueva estrategia de USAID: Desarrollo estratégico e iniciativa para mejorar los medios de subsistencia - USAID y el nuevo contexto de seguridad global

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3. Análisis de los principales aspectos contenidos en el “Desarrollo estratégico e iniciativa para mejorar los medios de subsistencia”

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VI. Participación de la sociedad civil 1. La perspectiva de las comunidades, ONG y organizaciones sociales Las comunidades - Sobre el enfoque general de la intervención gubernamental en DA y la cooperación internacional. - Participación y desarrollo local y regional - Intervención en desarrollo alternativo y territorios colectivos - Propuestas de desarrollo y el conflicto - Conflicto, seguridad y desarrollo en la perspectiva gubernamental y las comunidades - Sobre el proceso de consulta del DA y su perspectiva Las agencias de cooperación participantes y las organizaciones no gubernamentales. Recomendaciones sobre Desarrollo Alternativo (DA) para USAID

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- Efectos de las propuestas reseñadas

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2. Lecciones aprendidas y buenas prácticas

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3. Reflexión final sobre el proceso de consulta

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Referencias

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Siglas y acrónimos utilizados

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...PRESENTACIÓN El Desarrollo Alternativo ha venido adquiriendo, en el debate internacional, una importancia estratégica como soporte para canalizar respuestas no coercitivas al tratamiento de una de las fases más importantes en la cadena de la economía ilegal de las drogas. No obstante, la discusión de fondo continúa siendo si se le integra a un manejo antidrogas o si se le enriquece en su autonomía, para que se pueda desenvolver como una política flexible, que apunta a resolver problemas sociales, económicos y políticos (principalmente de gobernabilidad) en que se debaten las denominadas áreas con bajo control estatal. Pero este es un debate nada fácil, porque en él intervienen no sólo países, sino incluso agencias en el interior de los Estados que tienen visiones e intereses distintos sobre lo que debería ser su manejo. Así sucede hoy, por ejemplo, entre USAID - United States Agency for International Development y las entidades e instancias de decisión, que le apuntan a una extensión de los temas de desarrollo como parte de decisiones sobre seguridad, lo que implica una conversión del tratamiento de los temas sociales, como parte de la continuidad de la guerra contrainsurgente por otros medios. Así mismo, con este último enfoque, se ha venido ajustando el tratamiento del desarrollo alternativo en Colombia, sobre todo en el último período de la administración Uribe Vélez. Sin embargo, a juzgar por el último recorte de la ayuda militar dentro de la extensión anual de lo que aún se denomina el Plan Colombia, por parte de la administración Obama, se está tomando partido desde esa administración por una cooperación que busca, por lo menos, enviar un mensaje de replanteamiento de la estrategia. Su consolidación política es aún incierta. La tensión continúa entre las convergencias y los desencuentros de las diferentes agencias, entidades ejecutoras y gobiernos. Este texto surge en medio de ese debate. Y se trata, en primer lugar, de hacer visible la existencia de otros actores que están llamados a participar en una discusión de mucho fondo, en donde se debaten grandes intereses estratégicos, e, incluso, se juega una parte importante de la perspectiva del conflicto colombiano. En primer lugar, se trata de las comunidades campesinas, afrodescendientes e indígenas que se debaten en el día a día en una conflictividad económica, social, cultural y política, en medio de múltiples intereses que no dudan en usar las armas para imponer su conveniencia y beneficio privados, que se fundan en el control de territorios. Y en esos espacios no sólo se da un pulso de fuerza a través de las armas, sino que son fuente de financiación de la guerra cuando en ellos se instalan cultivos de uso

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ilícito, o se convierten en rutas apetecidas por los detentadores de la seguridad para el narcotráfico, o los dos. O se tienen expectativas para hacerse a territorios con grandes recursos de origen natural, bien para ser explotados o para extraer rentas a sus ejecutores y beneficiarios inmediatos, a través del chantaje o la corrupción, la que se defiende también con el uso de las armas. En medio de esos escenarios están las comunidades que buscan crear o defender los territorios para su supervivencia no sólo biológica, sino cultural, ambiental, política y social. Y en el camino hacia la defensa de su territorio, las comunidades organizadas han entendido que requieren de propuestas frente a un problema, los cultivos de uso ilícito, que en muchos sitios no es de ellos, pero si los afecta de manera grave. En otros, han sido tolerantes con su presencia y han pagado costos muy altos en su autonomía, en la protección a su juventud, en sus familias y en su futuro. Desde ahí emerge una buena parte de sus propuestas para el desarrollo alternativo. En segundo lugar, se trata de hacer visibles los esfuerzos de actores no gubernamentales que acompañan a esas comunidades o se deben a ellas, en el marco de la generación de espacios de reflexión, análisis, elaboración de propuestas, alrededor del desarrollo alternativo*. En tercer lugar, se buscó dar un espacio a la investigación social sobre el tema del desarrollo alternativo como soporte conceptual, de recuperación histórica, de observaciones sobre experiencias de instrumentación de esas políticas en los niveles locales, donde la gama de actores se amplía al aparecer los poderes municipales, departamentales y que en muchos sitios son objeto más que protagonistas de las políticas. No obstante, deben cargar con consecuencias que generan daño con las intervenciones del Estado central y en algunos momentos de la cooperación internacional, en nombre de las “alternativas de solución a los ilícitos”. Bajo este conjunto de consideraciones y actores, emergió la posibilidad de adelantar un proceso de diálogo e incidencia de la política sobre desarrollo alternativo, con la principal agencia de cooperación en esta temática, la USAID. Dicho diálogo fue formalizado a través de una consulta a organizaciones sociales con participación de agencias no gubernamentales de cooperación y de ONG sensibles a los temas del desarrollo y el medio ambiente. Este texto se nutrió de todas las acciones que se desarrollaron alrededor y en función de ese proceso de consulta (reuniones preparatorias, diálogos con comunidades, intercambios con ONG, el proceso de diálogo con USAID y sus entidades ejecutoras principalmente los programas ADAM y MIDAS, la continuidad del diálogo a través de mesas de profundización, múltiples entrevistas a líderes comunitarios, funcionarios locales y regionales, etc.).

* Se trata de diversas organizaciones lideradas por agencias Internacionales de Cooperación de

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la Plataforma DIAL (Diakonia Suecia, Christian Aid -Reino Unido e Irlanda, Consejería en Proyectos (PCS), Consejo Noruego para Refugiados (NRC), Oxfam Gran Bretaña, Civis-Suecia, Diakonie Katastrophenilfe-Apoyo en Emergencias, Lutheran World Relief, Heks, y las ONG: Federación Luterana Mundial (FLM), el Programa Conjunto SNPS - Catholic Relief Services (CRS) y World Wildlife Fund, Inc. (WWF), con la participación activa de las organizaciones sociales nacionales, Agenda Caribe, Asociación Minga, Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas, La Alianza de Organizaciones Sociales y afines y el Proyecto Planeta Paz.

Por eso el texto busca dos objetivos: en primer lugar, hacer una contribución sobre un recorrido histórico sintético de lo que ha sido el desarrollo alternativo en Colombia, desde cuando emerge como concepto que relevó a la política de sustitución de cultivos ilícitos. Más que el detalle de acontecimientos, la síntesis busca levantar los temas conceptualmente más importantes y problematizarlos. En segundo lugar, busca dejar consignadas reflexiones y propuestas que surgieron del proceso de consulta, dirigidas a proyectar la posibilidad de un proceso de incidencia para cambiar la actual estrategia para los cultivos de uso ilícitos en Colombia. Este último será, sin duda, un proceso colectivo que demanda ingentes esfuerzos de las ONG, plataformas, entidades, investigadores comprometidos con la necesidad de un cambio en las actuales políticas de drogas, en el nivel global, por la naturaleza misma de este problema. El texto busca dejar consignada una perspectiva del problema y de las políticas desde la realidad colombiana. El texto se organiza en seis partes: En primer lugar, una perspectiva histórica del desarrollo alternativo desde mediados de los 90 hasta la experiencia de la administración de Andrés Pastrana. En segundo lugar, un análisis sucinto de los principales aspectos de la política de la primera administración Uribe Vélez (2002-2006). En tercer lugar, la experiencia de la segunda administración Uribe Vélez (2006-2010) y los perceptibles cambios que se observaron al radicalizar su visión de los cultivos ilícitos como fuente de financiación de los grupos insurgentes y la búsqueda de una afirmación de la relación “seguridad-desarrollo” como soporte de su estrategia de consolidación de territorios. En cuarto lugar, una visión de lo que fue la política de USAID en el período 20062008 y la fase de transición que caracterizó el 2009. En quinto lugar, una problematización de la configuración de la nueva estrategia de desarrollo alternativo de USAID que se proyecta hoy entre el 2009 y el 2013. En sexto lugar, una descripción del proceso de consulta con sus logros y dificultades recogiendo y analizando las percepciones y puntos de vista que tuvieron las organizaciones sociales, plataformas y ONG sobre el proceso con USAID. Finalmente, y no por ello menos importante, el autor desea resaltar el liderazgo de Zoraida Castillo, coordinadora de Lutheran World Relief (LWR), a lo largo de todo el proceso, que apoyó denodadamente este esfuerzo. Así mismo, el papel jugado por la coordinación y las organizaciones de DIAL, principalmente las dedicadas a los temas de desarrollo, y a las organizaciones no gubernamentales que acompañaron, sin

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dudarlo, el esfuerzo de reflexión y de propuestas liderados por la Asociación Minga, Agenda Caribe, Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas, La Alianza de Organizaciones Sociales y afines y el Proyecto Planeta Paz. Adicionalmente, todas las entidades mencionadas, a través de sus representantes en el proceso, hicieron contribuciones puntuales al hacer una revisión del texto. En síntesis, se trata aquí de presentar uno de los resultados de un ejercicio con contribuciones múltiples y de muy distintos protagonistas, que duró más de dos años y que se propuso el enriquecimiento conceptual y propositivo de la política de desarrollo alternativo, desde una perspectiva no gubernamental, frente a un problema que demanda más y mejores esfuerzos de quienes buscan incidir en ella.

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I. Desarrollo Alternativo: una perspectiva histórica 1. Breve referencia histórica: de la sustitución de cultivos al desarrollo alternativo Conceptualización El concepto Desarrollo Alternativo (DA), aplicado a los cultivos de uso ilícito, nació como una reformulación política de la denominada Sustitución de Cultivos. Los primeros programas bajo este enfoque de sustitución se iniciaron en Tailandia durante los años 70. La idea fundamental era que al tratarse de una situación originada en la pobreza de los campesinos, la solución tenía que ser consecuente y había que atacar el problema económico mediante la conversión de las fincas a la economía lícita. Esta visión llegó a América Latina a comienzos de los 80 principalmente a Perú y Bolivia, y a Colombia hacia 1987-1988, cuando se inició el proyecto de sustitución de cultivos en el sur de Cauca (Uribe, 1998). La evaluación que adelantó Naciones Unidas hacia finales de los 80 sobre este enfoque llevó a reconocer que más allá de la pobreza, había otros aspectos complejos en el origen del problema de los ilícitos y se reconoció entonces que el concepto de sustitución se quedaba corto en relación con fenómenos como el problema cultural subyacente en algunas zonas productoras y que se tendía a confundir los esfuerzos con acciones propias del desarrollo rural (Uribe, 1998:70). La sustitución de cultivos y el manejo institucional - La experiencia del sur de Cauca La instrumentación del programa de sustitución de cultivos por parte de Naciones Unidas se adelantó a través de un socio colombiano para el trabajo de campo, que para el caso fue el Comité de Cafeteros del Cauca, que asumió la responsabilidad de trabajar con la Oficina de Servicios de Proyectos (OSP)1. La representación nacional colombiana corrió por cuenta del Ministerio de Agricultura. Según un informe de 1989, de evaluación del proceso adelantado en Cauca, “la columna vertebral del Proyecto es el Comité Departamental de cafeteros del Cauca, al ejecutar cerca del 46% de los recursos del Fondo de las Naciones Unidas para el Control del Abuso de Drogas (UNFDAC, por su sigla en inglés) y el 70% de las acciones que se realizan” (Rivera, 1993). No obstante este tipo de balances, el esquema entró en crisis al ser cuestionada la especificidad del trabajo del Comité de Cafeteros en relación con los resultados del proyecto de sustitución, y la OSP reestructuró su modelo de intervención con un equipo que venía directamente de esa entidad (Uribe, 1998). El modelo de sustitución de cultivos contemplaba un proceso gradual, voluntario y concertado con las comunidades, en cuanto al tratamiento de los cultivos de uso ilícito. Así mismo, demandaba del Estado colombiano un compromiso de contrapartida para atender los problemas de infraestructura, hecho que fue reiteradamente incumplido, amén de la dificultad que se creó para que el Ministerio de Agricultura, como contraparte, pudiese incidir sobre este tipo de gasto.

1 La OSP era la entidad ejecutora de los recursos de Naciones Unidas.

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En síntesis, la crisis del entramado institucional se relaciona con: 1. La falta de una política nacional frente a los cultivos ilícitos, hecho que se puso de presente desde cuando se inició el Plan Maestro en 1984 y que se motivó con el impacto internacional del asesinato del entonces Ministro de Justicia, Rodrigo Lara. También se observó este tipo de situaciones en el Programa Especial de Cooperación en 1989, creado a raíz del impacto mundial del asesinato del candidato Luis Carlos Galán. 2. La falta de un esquema de relación de los intereses nacionales claro y eficaz frente a la OSP, que se debió en parte a la ausencia de fortalezas y destrezas de quienes actuaron representando los intereses de Colombia en las negociaciones de este tipo de cooperación. 3. Las distorsiones y los problemas que se originaron al ser considerado este tipo de programas como una especie de alivio a la carga presupuestal del Gobierno, en cuanto al desarrollo de inversiones en zonas marginales. 4. La posición de la OSP en el sentido de que mientras menos intervención del Estado colombiano tuvieran, más autonomía tendrían para la ejecución de los proyectos. (Uribe, 1993). A lo anterior se agrega otro factor de la política antidrogas que jugó en la crisis y se refiere a que en Naciones Unidas se desarrolló, a comienzos de los 90, una mayor radicalización frente al tratamiento de la reducción de las áreas productoras. En efecto, el modelo de sustitución de cultivos fue cuestionado porque no contemplaba compromisos perentorios para las comunidades en cuanto a la erradicación de los cultivos ilícitos, ya que estas, como se señaló, manejaban dicho aspecto con criterios de gradualidad. En ese contexto emerge el posicionamiento de la estrategia de DA. La expresión DA significa teóricamente la incorporación de una visión más amplia al tratamiento social y económico del problema de la presencia de cultivos considerados ilícitos por las normas internacionales. Hace parte de lo que Naciones Unidas definió hacia los años 80 como un enfoque equilibrado, en el cual se ataca con igual vigor cada etapa del proceso de producción, tráfico y distribución de las drogas ilícitas.2 Si bien el DA toma prestados elementos de la estrategia de desarrollo rural, su objetivo final no es el desarrollo por el desarrollo, sino que principalmente hace referencia a las alternativas frente al problema de los cultivos ilícitos (Uribe, 1993). Se trata de una estrategia integral para eliminar el cultivo ilícito al dar al agricultor acceso a otras fuentes de ingresos -que fue la estrategia que se siguió en los 70 con la sustitución de cultivos-, que evolucionó en los 80 y 90 hacia estrategias de desarrollo más amplias que tienen en cuenta aspectos socioeconómicos determinantes en el cultivo de hoja de coca y de amapola.

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2 UNDCP “Por un Control Global de las Drogas” Asamblea General de las Naciones Unidas. Período

extraordinario dedicado al problema mundial de las drogas. Nueva York, 1998.

Se entiende por estrategias de desarrollo más amplias la creación de condiciones de acceso a “la atención médica, la educación, la infraestructura, el suministro de alimentos, el acceso a mercados y créditos, además de las medidas de represión y erradicación forzada”.3 Como se observa, la integralidad busca más eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de “eliminación o reducción sustancial” de los cultivos de uso ilícito. De cualquier manera, el propósito se inscribe en una pretensión más amplia de dominio “del problema mundial de las drogas mediante estrategias nacionales e internacionales que reduzcan tanto la oferta como la demanda ilícita de drogas”.4 En efecto, los programas que se inician en Colombia hacia 1991, y que hicieron parte de la extensión de la experiencia de Cauca hacia la región amazónica y de los inicios de la redefinición del modelo sustitutivo, contemplaron como principal meta la reducción de la producción de la hoja de coca, con lo cual se tendía a presionar en los mecanismos coercitivos, que garantizan un eficaz cumplimiento del fin central. (Vargas y Barragán, 1993). La precisión que la entonces United Nations Drugs Control Program dio en 1998 en la Sesión Especial sobre Drogas, acerca de la búsqueda de una mayor eficacia del DA, se hizo en el sentido de que los programas en esa dirección deberían: - Aportar oportunidades sociales y económicas sostenibles. - Vincular los planes nacionales de desarrollo para asegurar la integración política y económica sostenible de las zonas que practican el cultivo ilícito. - Adaptar el proyecto a las condiciones particulares de cada zona. - Buscar la participación comunitaria y comprometer a los gobiernos locales a reducir los cultivos ilícitos hasta su desaparición.5 2. El Desarrollo Alternativo en Colombia hacia los años 90 A comienzos de los 90, la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE), a la sazón entidad rectora de las políticas antidrogas, definía el DA como desarrollo regional, entendido como: “Una forma de acción estatal que propende por modificar las condiciones de vida de quienes se hallan dedicados a la producción primaria, para que encuentren no simplemente maneras más rentables de proveer su propia subsistencia, sino cabal realización humana dentro de un medio que sea social, económica y ecológicamente aceptable”.6 Hacia 1994, la administración del presidente Ernesto Samper acogió esta perspectiva del DA y la enmarcó en primer lugar, en el Plan Nacional de Lucha contra las Drogas 3 Ibídem pág.6 4 UNDCP, Ibídem. 5 Ibídem. pág.7 6 República de Colombia, Ministerio de Justicia, Dirección Nacional de Estupefacientes, Anuario

90-91, Bogotá, noviembre de 1991.

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y, en segundo lugar, en el Plan Nacional de Desarrollo El Salto Social. Allí se señalaba que “la política social ofrecerá a los campesinos los medios y condiciones que les permitan ampliar sus oportunidades económicas para ubicarse en procesos autosostenidos de cambio social y progreso económico, mediante programas que permitan dotarlos de recursos productivos suficientes y fortalecer su capacidad técnica empresarial”.7 En el marco del Plan Nacional de Lucha contra las Drogas, el DA o Programa Plante, se ubicó como un complemento a la campaña de erradicación forzosa de cultivos ilícitos, bajo la finalidad de contribuir al desarrollo integral de las zonas afectadas a través de acciones preventivas y de terminación de las áreas, estableciendo a la vez unas bases para los desarrollos local y regional, con criterios de sostenibilidad y de autonomía social y económica.8 Los proyectos propuestos se formularon bajo los criterios de competitividad y rentabilidad con el fin de generar ingresos estables para la población, facilitando la inserción en los mercados y en las oportunidades que se proponía la política de desarrollo rural campesino. El objetivo del programa Plante era, en primer lugar, dar una alternativa económica de vida, previa destrucción de los cultivos ilícitos, a campesinos, indígenas, colonos involucrados en la producción ilegal. El fin era mitigar los efectos de la erradicación y la interdicción de cultivos ilícitos. Observemos con un poco más de detalle los supuestos del programa: En cuanto al diagnóstico, en primer lugar, el Plante partió de una información poco confiable sobre la magnitud del problema y dentro de ella, el número de familias involucradas. Señaló en 30.000 el número de familias que participaban directamente del cultivo y 270.000 lo hacían indirectamente,9 sin precisar a qué tipo de actividades se hacía referencia con este criterio y, de esa manera, poderse acercar a la formulación de estrategias que se correspondieran con la naturaleza de la diversidad en la participación de las comunidades. La sola magnitud de las marchas campesinas de 1996 contra las aspersiones aéreas de los cultivos de coca rebasó completamente este diagnóstico. En segundo lugar, se partió de una diferenciación entre una estructura económica campesina de subsistencia, con pequeñas áreas sembradas de coca o amapola, y una estructura empresarial definida por tener cultivos ilícitos de más de tres hectáreas, con mano de obra contratada y una articulación más directa a los grupos organizados del narcotráfico y la subversión. Este diagnóstico se complementaba con una caracterización muy especulativa sobre las regiones productoras: En primer lugar, se anotaba que los cultivos denominados comerciales o de mayor tamaño “se localizan en las áreas periféricas de la frontera o en zonas aisladas bosque adentro, tanto en la Amazonia como en la región andina” al amparo de “viejos y persistentes procesos de colonización”, mientras los cultivos “en pequeña escala (que 7 Presidencia de la República de Colombia, Plan Nacional de Desarrollo Alternativo, 1995-1998,

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Plan de Acción. 8 Presidencia de la República de Colombia, Compromiso de Colombia frente al Problema Mundial de la droga, Bogotá, 1995. 9 Presidencia de la República de Colombia Plan Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA), 19951998 Plan de Acción.

comprometen a la mayoría de los agricultores) se ubican en su mayoría en el interior de la frontera agrícola”.10 Bastaría observar el fenómeno en departamentos como Guaviare, en donde, dentro de la misma periferia, se situaban tanto cultivos extensivos en municipios como Miraflores y, de otro lado, cultivos de subsistencia (para usar la categoría del Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA)) en municipios como El Retorno. Con ese punto de partida, se observa un mal comienzo del programa, dado el descuido por establecer una observación más rigurosa de la configuración espacial del fenómeno. En segundo lugar, el desconocimiento de la complejidad del problema se puso de presente en la promesa del presidente Samper de buscar acabar con la producción ilegal de la coca en el transcurso de dos años.11 Para el cumplimiento de los fines propuestos, el PNDA estableció tres fases en su instrumentación: 1. El programa Plante como tal, que buscaba generar, financiar y asistir alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos básicos a las familias afectadas por las labores de erradicación. Dentro del Plante se consideraron paquetes de apoyo a agricultores a través de crédito, asistencia técnica, comercialización de excedentes, empleo transitorio, seguridad alimentaria, vivienda rural y titulación de predios. 2. El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado, encargado de financiar y asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo, orientados a consolidar económica, social y ambientalmente las unidades productivas familiares de los pequeños productores. Buscaba un conjunto de medidas relacionadas con la identificación y la puesta en marcha de programas y proyectos que requerían acciones previas de validación y transferencia tecnológica; consolidación de los organismos de gestión de los órdenes regional y local; regionalización de la intervención en el marco de la política ambiental y del ordenamiento territorial; estímulos fiscales a la inversión privada y consolidación del desarrollo institucional y de la normatividad para el desarrollo regional. 3. Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes, proyectos y programas se haría converger el conjunto de acciones de las fases anteriores. Se consideraba como la fase en la cual se lograría la plena articulación de las regiones del Programa de Desarrollo Alternativo (PDA) con la planeación nacional del desarrollo. En el planteamiento operativo el PDA buscaba teóricamente articular los departamentos y municipios a través del reforzamiento de sus planes de desarrollo, en relación con los aspectos coincidentes con los propósitos del DA.

10 Ibídem 11 Ibídem pág.7.

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Finalmente reconocía el papel de la participación de las comunidades organizadas a través de la convocatoria a las asociaciones de productores rurales, cooperativas de producción y comercialización, fondos ganaderos y las juntas de acción comunal. Como se ha podido observar, el PNDA, si bien mencionó en algunos apartes de su diagnóstico el uso que hacían los grupos armados de la economía de los cultivos ilícitos, este aspecto no constituyó, de ninguna manera, un eje dentro de la estrategia.

3. Análisis de la política de desarrollo alternativo en la Administración Ernesto Samper (1994-1998). 1. El PNDA no partió de dos ejes centrales: en primer lugar, no hizo una racionalización de las experiencias de sustitución de cultivos, principalmente de lo adelantado por OSP, ni del modelo de DA hasta ese momento instrumentado, incluida la mirada de experiencias internacionales. En segundo lugar, no elaboró un diagnóstico riguroso del problema colombiano con sus especificidades locales y regionales, ni se hizo un censo previo al trabajo propuesto para 30.000 familias, cifra especulativa en el intento por cuantificar la dimensión social del problema. Prevaleció una mirada centralista desde la perspectiva de un conjunto de asesores que desconocían a fondo las dinámicas locales del problema. La ausencia de ese conocimiento se sustituyó con una caracterización simplista y facilista, a la hora de la ejecución de las políticas, bajo la denominación de cultivos de subsistencia versus cultivos comerciales, situación que limitó la identificación de una perspectiva regional compleja. Este tipo de clasificaciones ocultó, por ejemplo, el reconocimiento de un problema social en el interior de los denominados “cultivos comerciales”, con el reclutamiento de decenas de miles jornaleros o “raspachines” que trabajaban en esa modalidad de explotación del cultivo de hoja de coca. Analistas internacionales que han venido observando experiencias de DA, como el caso de Afganistán, han reiterado el carácter errático de los intentos por dar una explicación homogénea o unívoca al hecho de producir materia prima para procesar sicoactivos ilegales, por ejemplo, cuando se realza el determinismo de la tasa de retorno para cada unidad productiva (Mansfield, 1999). Muy al contrario, en los niveles locales, el fenómeno se relaciona con una compleja gama de situaciones asociadas al desempleo rural, la necesidad de acceso a crédito, acceso a la tierra, la compleja gama de efectos de las acciones de fuerza como las fumigaciones y la militarización de las zonas productoras, etc. La falta de análisis detallado en el nivel local ha significado históricamente que dentro de las iniciativas normales se tiende a ver a los productores de cultivos ilícitos como

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un grupo homogéneo. Situación que se reitera en Colombia en el conjunto de las políticas públicas hasta ahora instrumentadas. En general, las políticas de DA no observan las especificidades locales e incluso familiares y el papel que juega la economía de los cultivos ilícitos en cada una de ellas. El afán por mostrar resultados a partir de la disminución de áreas cultivadas ha llevado a ese tratamiento homogéneo, hecho que se convierte en un limitante del impacto de las políticas. Las mediciones apuntan a tener en cuenta, básicamente, la relación costo-beneficio del cultivo ilícito, sin que se observen las especificidades socioculturales. 2. La participación de las comunidades se dio parcialmente en la fase de contingencia, esto es, en la fase inicial de acuerdo con los términos definidos por el mismo programa Plante, mas no se dio en los planes de desarrollo local y regional de mediano y largo plazo. Situación que a su vez obligaba a ubicar el problema en el marco del diseño de una política de Estado, dado que se entiende que estos programas rebasaban el cuatrienio del período presidencial. Esta situación repercutió incluso sobre el manejo de los tiempos en general, incluidos los presupuestados en los préstamos como el del BID, en donde los proyectos no tuvieron la dimensión que demanda el tipo de inversiones requeridas, de proyectarse a por lo menos ocho años, con lo cual se hacía imperiosa una política estatal, más que de un gobierno en particular. 3. El PNDA no precisó las dinámicas diferenciadas que presenta el tipo de cultivo ilegal (coca, amapola), sino que trató el problema homogéneamente, es decir, desconociendo las especificidades socioculturales, económicas, tanto de coyuntura (fuerte incidencia de la crisis cafetera en el caso de la amapola) como estructurales (situación de la economía campesina) de las zonas productoras. 4. Sin duda, la búsqueda de una gestión nacional para el manejo del problema de los cultivos ilícitos por parte del gobierno Samper fue un acierto. No obstante, la ausencia de recursos suficientes para el mantenimiento de una planta de personal permanente (Uribe, 1993); la carencia de estrategias para el fortalecimiento técnico, administrativo y de gestión de ese núcleo de personal, contribuyeron a debilitar el programa. 5. La búsqueda de un relacionamiento con las administraciones locales y el planteamiento de comprometer el programa en armonía con los planes de desarrollo local y regional fueron otro acierto. Esto evitaba ver el programa en términos de un paralelismo frente a las dinámicas municipales y departamentales, una característica generalizada en la injerencia de la cooperación internacional en DA. Sin embargo, hubo aspectos de esa inserción que no se adelantaron consecuentemente, como el fortalecimiento de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR), una instancia local de planeación con participación de las comunidades organizadas.12 Tampoco hubo una evaluación de experiencias en curso en cabeza de organizaciones de la sociedad civil, con el fin de fortalecer su dinámica de trabajo. Así sucedió, para dar un solo ejemplo, en el caso de la

12 Los CMDR fueron señalados por una consultoría contratada por el Plante, como la instancia

más adecuada para garantizar la participación de la comunidad en los niveles locales. Véase el informe sobre participación de Fernando Bernal Castillo. ...11

parroquia de Remolinos del Caguán, entidad a la cual sólo se le ofreció el 10% de la solicitud de crédito hecha por esa institución, y que hoy, luego de 12 años y con un esfuerzo propio excepcional, muestra resultados interesantes en sus programas de producción, transformación y comercialización de cacao amazónico. La cooperación internacional y el DA durante la vigencia del Plante. En la existencia del Plante13 se establecieron dos subprogramas que tuvieron recursos externos importantes: a partir del 2000 se tuvo el influjo de USAID en el marco del Plan Colombia. Los recursos desembolsados por USAID durante el período 20002004 fueron del orden de 161.345.6 millones de pesos, de los cuales el 80% se orientó al departamento de Putumayo. De otro lado, se concretó un crédito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para DA, que se conoció como el programa del crédito BID-Plante. La experiencia en DA del crédito BID-Plante14 Contexto En efecto, bajo la administración Samper, una parte significativa del programa Plante funcionó con dineros del crédito BID (Contrato de Préstamo No. 984/OC-CO) por un monto de 90 millones de dólares (60%) y con dineros de cofinanciación del gobierno nacional por 60 millones de dólares (40%).15 Del monto del préstamo, se destinó una suma de 15 millones de dólares para el componente económico del programa y, de modo particular, para resolver las dificultades de acceso al crédito por parte del campesinado, y, para tal fin, se creó el Instrumento de Capitalización Empresarial (ICE) (Laverde, 2004). Este instrumento se hizo sobre la marcha, ya que: “el empréstito en la fase de diseño y aprobación solamente previó el financiamiento de transferencias de tecnología y asistencia técnica y no el financiamiento o capital semilla para el apalancamiento de proyectos productivos generadores de ingresos. Esto respondía a que en el momento del diseño y la formulación del crédito BID, se pronosticaba que este financiamiento se efectuaría a través del sistema financiero del país, pero debido a las restricciones de acceso para pequeños campesinos, que no cuentan con garantías exigidas por la banca comercial, se hacía prácticamente imposible el desarrollo de proyectos productivos generadores de ingresos” (Laverde, 2004:100) 13 El Plante se originó bajo la administración Samper y tuvo una prolongación bajo la administración

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Pastrana, por la vigencia de los compromisos internacionales, situación que se extendió hasta los dos primeros años del período Uribe 2002-2006. 14 Dado que la experiencia BID-Plante no se correspondió con una administración presidencial, sino que se prolongó incluso hasta dos años del primer gobierno Uribe, se trata acá como un tema a ser observado con una especificidad como programa. En consecuencia, una parte de ese componente ha tenido un manejo relativamente autónomo de la gestión de gobierno, como se verá enseguida. 15 Véase República de Colombia, Contraloría General de la República (CGR) “Informe de la CGR, 19 de julio de 2001, Bogotá. Como se señaló, no todos los recursos del préstamo fueron ejecutados bajo la administración Samper. Sólo en los años de ejecución 1997, 1998 y 1999 se ejecutó US$ 37.534 millones, es decir, el 27,55%, de los cuales US $22.074 millones fueron del crédito BIDPlante. Véase Contraloría General de la República, Op. Cit.

El ICE, instrumento de tipo empresarial, se dirigió entonces al financiamiento de proyectos de impacto que buscaba estimular la alianza de los campesinos e indígenas con empresarios, que aportarían recursos financieros, conocimientos y experiencias sobre los negocios que se podría llevar a cabo. Para su operación se decidió crear y capitalizar la Incubadora Empresarial y Comercialización Agropecuaria, INCUAGRO, empresa unipersonal e independiente de la Corporación Colombia Internacional (CCI) y, de otro lado, se diseñó el Instrumento de Apoyo a Grupos Asociativos y Comunitarios (IAGAC), “dirigido a apoyar los grupos de campesinos organizados, que por sus niveles incipientes de organización, capacidad técnica y financiera, baja disponibilidad de garantías reales y su localización en zonas con restricciones especiales, no sólo no están en condiciones de acceder a los instrumentos de crédito del sistema financiero normal, sino que difícilmente podían vincularse a empresas como las planteadas en el modelo de capitalización empresarial ICE” (Laverde,2004:101). La experiencia del IAGAC y el ICE El IAGAC y el ICE fueron dos instrumentos de gestión del DA que buscaron, en primer lugar, el fortalecimiento social y empresarial de organizaciones de pequeños productores rurales beneficiarios del PDA y, en segundo lugar, se buscó la incorporación de capital de riesgo a empresas en las que tenían participación los campesinos también beneficiarios de dichos programas (Restrepo y Salazar, 2004). A través del IAGAC se financió un total de 27 proyectos por un valor de 14.157 millones de pesos. De ese monto, el 29% fue aportado por los propios beneficiarios de 32 organizaciones comunitarias ejecutoras de los proyectos, mientras el 71% restante correspondió a los recursos del crédito aportados por el BID (Laverde: 2004: 101). El IAGAC privilegió el fortalecimiento de capital social con base en la dotación de herramientas de autogestión social y empresarial a organizaciones campesinas e indígenas, así como el suministro de capital semilla no retornable al Estado para la constitución de fondos que, de manera sostenible, financiaran su actividad productiva y comercial. Por su parte, el ICE hacía énfasis en la constitución de empresas con una base campesina, a través de la incorporación de capital de riesgo bajo el enfoque de capitalizar empresas gestoras de proyectos, concebidos bajo el criterio de articulación con sectores privados de la misma cadena productiva (Restrepo y Salazar, 2004:109). Entre los propósitos centrales de este esquema de gestión estaban la mejora de la productividad del trabajo y el aumento de la generación de ingresos; producir beneficios directos y mejorar las condiciones de vida de grupos de campesinos e indígenas, bajo el fin central de fortalecer el capital social de las respectivas regiones donde se impulsó el modelo.16 Uno de los aspectos que llamaron la atención en el enfoque metodológico para la gestión del IAGAC fue que la formulación y el diseño de los proyectos se hicieron

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recalcando que la responsabilidad recaía sobre las propias organizaciones campesinas e indígenas, bien con el apoyo de organizaciones no gubernamentales (ONG), o entidades territoriales u otras instituciones públicas o privadas. Es decir, se hacía exigente que los proyectos fuesen generados por medio de procesos participativos. Así mismo, esa condición se estableció en la formulación definitiva del proyecto, en la programación de actividades y presupuestos con miras a hacer plenamente conscientes en la comunidad los compromisos adquiridos. Para ello se diseñó un proceso detallado de socialización buscando la apropiación del conjunto de participantes de la organización respectiva.17 Dentro del proceso metodológico de énfasis participativo se observó como central el proceso de capacitación de los integrantes de las organizaciones orientada, centralmente, a la dotación de herramientas administrativas, financieras, comerciales, organizativas y técnicas a través de talleres sobre desarrollo organizacional y empresarial para cada una de las organizaciones. Así mismo, la estructuración de los planes de negocios se adelantó con una perspectiva de por lo menos cinco años, con el uso de la planificación estratégica participativa, evaluación prospectiva de actividades productivas, también en cuanto a áreas de negocios y el análisis de posibilidades financieras y mercados con valoración de resultados y los impactos previsibles. (Restrepo y Salazar, 2004: 115). Se buscó posicionar la interrelación entre los sistemas productivos y la sostenibilidad de los proyectos, a través de la creación, para cada proyecto, de una propuesta de manejo agroecológico buscando preservar factores determinantes en la sostenibilidad de los proyectos productivos: agua, suelos, diversidad genética en flora y fauna, descubriendo y mostrando la interrelación de estos elementos. En el proceso se observó la necesidad de operar a través de fondos comunitarios de crédito, al cual se le atribuyeron aportes en la creación de redes de confianza y solidaridad, bajo el supuesto de que campesinos e indígenas18 eran actores de su propio desarrollo y este hecho incidía sobre la generación de capital social. Igual tratamiento se buscó para las estrategias de comercialización, sobre lo cual no se partió de un libreto ya existente, sino que se asumió como instrumento el “aprender haciendo”. Este tipo de procesos enfrentó (y enfrenta aún) dos limitaciones: las dificultades de orden institucional en los niveles locales19 y la falta de infraestructura. En un contexto de cadenas productivas, las dos carencias se tornan en verdaderos obstáculos, para lo cual se buscó crear entonces “organizaciones de carácter empresarial con capacidad de producir efectos significativos en el nivel regional y, por tanto, con la responsabilidad y la capacidad para resolver y eludir fallas de mercado que afectan los sistemas basados en la gestión individual de pequeños y medianos productores agrícolas. (Situación

16 En el texto de los autores se detallan las características del modelo de gestión del cual sólo

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haremos acá alguna referencia de acuerdo con su relevancia para el análisis que se propone el texto. 17 El Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) fue el operador del IAGAC, esto es, se encargó de realizar el acompañamiento técnico empresarial, social, administrativo a las organizaciones ejecutoras de los proyectos. 18 En general, las referencias al IAGAC no hacen explícito el desarrollo de la propuesta hacia comunidades afrodescendientes. 19 Se refiere, entre otras, a las dificultades en la capacidad y la cobertura de atención de las comunidades por parte de los municipios, a la falta de recursos para garantizar aportes desde lo local al acompañamiento técnico, al fortalecimiento de los sistemas de comercialización, al acceso de información sobre mercados, etc.

que se relaciona) con financiación, provisión de insumos, asistencia técnica y comercialización, pero sin sacrificar los incentivos individuales que deben tener los productores” (Restrepo y Salazar, 2004: 128)20. Principales resultados de la evaluación del período21 1. El análisis en el terreno de las experiencias productivas mostró, en general, índices de sostenibilidad apenas aceptables. Experiencias como la piscicultura en Caquetá, la ganadería en Guaviare y cultivos como el de mora en Huila, presentaron resultados escasamente medianos. Se encontró que no hubo UNA alternativa productiva que pudiera generar simultáneamente ingresos suficientes, estables y oportunos. En otras palabras, ninguna de las propuestas evaluadas es suficiente en sí misma, por lo que corresponde a soluciones parciales, lo que ratifica que el enfoque que debe ser utilizado es el de SISTEMAS DE PRODUCCIÓN que se fundamente tanto en la interrelación compleja de los ecosistemas como en las complementariedades de tipo económico, buscando dar estabilidad a cada unidad productiva (González, 2004). En el caso de Guaviare y Caquetá, la economía campesina dependiente de una línea productiva se torna cada vez más vulnerable, en razón de las dificultades de infraestructura, comunicaciones, acceso a crédito, etc. El modelo alternativo de granja amazónica, por ejemplo, se funda en la incorporación de una diversidad de productos, incluso propios de la región, lo cual hace más sostenible ambientalmente la actividad productiva. El énfasis se hace en la diversificación de los productos para el consumo diario, de modo que se reduzca la vulnerabilidad de la compra de bienes cuyos precios también se ven afectados por la inflación que genera el entorno cocalero. La incorporación de la agricultura orgánica, de sistemas limpios de producción y de cuidado del medio ambiente abre mejores condiciones de competitividad a la hora de pensar en una producción para el comercio regional o incluso el nacional. 2. La metodología de parcelas demostrativas o fincas modelo, justificadas por la falta de recursos por parte del Plante, muestra deficiencias en cuanto a: I. Dada la baja cobertura de las fincas modelo, la selección y la ubicación de los beneficiarios se vuelve estratégica para que pueda garantizar que efectivamente quienes se benefician representen un número significativo en el área que se busca intervenir. El programa mostró serias deficiencias en este punto, al desarrollar los montajes en zonas con una población muy dispersa, lo que impidió la generación de los núcleos veredales propuestos en un principio y dificultó la asistencia técnica, la comercialización, la generación de economías de escala, hechos que hacían parte de una severa dificultad para el desarrollo 20 Dado que el programa BID-Plante se prolongó bajo la administración Pastrana, al final del

análisis de este período se recogen las conclusiones y lecciones aprendidas de este proceso. Enseguida se aborda el análisis más estructural del DA durante el período 1998-2002. 21 Este texto sólo hace referencia a algunos aspectos que a juicio del autor son más relevantes para efectos del propósito estratégico del ejercicio, tomando como base la evaluación puntual efectuada por el CIDER de la Universidad de los Andes y que toma como referencia experiencias en el marco del crédito BID-Plante. En este aparte se hacen algunas referencias del texto “Evaluación técnica ambiental del Plante”, de Juan Manuel González, en La política de Desarrollo Alternativo y su Modelo Institucional - Retos y Desafíos - Memorias Seminario Internacional 7 y 8 de septiembre de 2004, Bogotá. ...15

de una planeación de procesos de producción (buscando sinergias entre los distintos proyectos) en los niveles local y regional. II. Los paquetes tecnológicos propuestos no habían sido previamente ajustados a las condiciones locales, lo que puso en entredicho la viabilidad técnica, económica y ambiental de las prácticas y los insumos recomendados. Incluso una recomendación en principio interesante, del paso a modelos orgánicos, se hizo sin información básica que permitiese la validación de los manejos propuestos. 3. Las fallas en la planeación se observaron en la presencia de situaciones de sobreproducción local que no tuvo salidas hacia el mercado regional, lo que generó una saturación de la oferta de los bienes producidos y, como consecuencia, una caída en los precios y se perdió la rentabilidad de las alternativas productivas. Se observaron, pues, problemas de conocimiento de los mercados, fallas en la comunicación y, como se observó, en la planeación en el nivel local (González, 2004: 178). Así mismo, la proyección de los logros en cada unidad productiva tuvo serias dificultades. El instrumento fundamental en este sentido fueron los Fondos Rotatorios,22 aunque estos mostraron problemas de sostenibilidad económica y financiera. La apropiación y la legitimación de las propuestas en los niveles locales se constituyeron entonces en requisitos fundamentales para el desarrollo de acciones, como la creación de condiciones necesarias para la transformación de los bienes producidos y el avance en el control de la cadena productiva. Eran todos factores realistas que generaban proyecciones estratégicas para la región. 4. La dimensión ambiental como elemento transversal estaba aún en camino a ser incorporada en la planeación y el diseño de los proyectos. En la experiencia analizada se da cuenta de una serie de errores que se iniciaron incluso en la instalación de los proyectos (reproducción de la práctica de la deforestación y quemas para instalar proyectos; explotación de peces en humedales; mal manejo de la oferta ambiental, incluidos los acuíferos, que son fundamentales para la sostenibilidad de proyectos piscícolas, etc.). Así mismo, el crecimiento del hato ganadero en experiencias de Guaviare, Meta y Huila se convirtió en una amenaza para el bosque natural, dada la inexistencia de una oferta forrajera que mitigase esos impactos ambientales e hiciese viable el sistema productivo con un enfoque ambiental. La apropiación de la oferta ambiental y los servicios que de ella se derivan es aún un proceso por desarrollar en los niveles regionales, bajo un enfoque de sostenibilidad en el mediano y el largo plazo. Así mismo, su incidencia planificada sobre cada unidad productiva supone procesos pedagógicos perseverantes en esa dirección, dada la magnitud de la incidencia de los malos manejos en la idea de construir dinámicas de interrelación compleja en cada finca y en relación con la misma oferta ambiental.

22 Fondos que representaban un capital de trabajo dado en préstamo a los beneficiarios, cuya

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obligación era devolver dicha suma en un tiempo determinado, para garantizar la reproducción del sistema a más miembros de la comunidad comprometidos con los programas de DA.

4. El Programa de Desarrollo Alternativo de la Administración Pastrana (1998-2002) Consideraciones generales - El Plan Colombia y el Desarrollo Alternativo El período presidencial de Andrés Pastrana tuvo como uno de sus ejes el Plan Colombia, concebido oficialmente como parte del propósito nacional de construcción de una paz duradera con plena vigencia del Estado de derecho, a través del cual se adelantarían las acciones coordinadas y de rápido impacto para impulsar una recuperación económica y social, con especial atención en la población más vulnerable. Así mismo, para fortalecer la capacidad y la efectividad del Estado, de modo que le permitiese proteger y desarrollar los capitales humano, social, natural y físico del país, y, finalmente, para reducir efectivamente la producción, el procesamiento y el tráfico de sustancias ilícitas. El Plan Colombia se propuso incidir sobre cuatro propósitos: 1. La negociación con los grupos alzados en armas 2. La lucha contra el narcotráfico 3. La recuperación económica y social 4. El Desarrollo institucional Observado desde hoy, ese primer objetivo del Plan Colombia, esto es, la negociación con los grupos alzados en armas, se frustró con la ruptura de conversaciones de paz del 20 de febrero del 2002, lo que expresa la crisis del propósito fundamental en relación con la solución política al conflicto armado y genera una nueva dinámica en la guerra, que se manifestó a su vez en un grave incremento de la crisis humanitaria. Adicionalmente, ese proceso le costó al país 20.000 millones de pesos, es decir, unos 8 millones de dólares.23 Frente al segundo objetivo, la lucha contra el narcotráfico, aparecen tres componentes: 1. Erradicación forzosa 2. Erradicación voluntaria 3. Interdicción La erradicación forzosa se desarrolló a través de la modificación de la dosis del herbicida Round Up, que pasó de 8 a 10 litros por hectárea.24 El propósito fue incrementar los 23 Contraloría General de la República, Plan Colombia Tercer Informe de Evaluación, julio de 2002,

Bogotá. 24 La dosis de ocho litros por hectárea fue consignada en la Resolución 1065 del 26 de noviembre del 2001. Una nueva dosis se decidió a comienzos del 2003. No se conocen estudios en el terreno que sustenten los eventuales impactos ambientales y de salud en relación con este cambio. De acuerdo con un informe de investigadores del Instituto de Estudios Ambientales (IDEA), de la Universidad Nacional, el informe de la CICAD-OEA “Estudio de los efectos del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la aspersión aérea con el herbicida Glifosato (PECIG) y de los cultivos ilícitos en la salud humana y en el medio ambiente”, no consideró, o si lo hizo fue de manera tangencial, los riesgos directos o indirectos sobre ecosistemas o agroecosistemas vecinos, pérdidas de biodiversidad, desplazamientos de población o incremento en procesos erosivos como consecuencia del uso del herbicida. Véase Tomás León et al. Observaciones al “Estudio de los efectos del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la aspersión aérea con el herbicida Glifosato (PECIG) y de los cultivos ilícitos en la salud humana y en el ...17 medio ambiente”.

niveles de eficacia de erradicación por encima del 90% en relación con las aspersiones ejecutadas. Por su parte, la erradicación voluntaria se inscribió en el contexto de los pactos sociales de erradicación cuyo número, y por tanto su incidencia social, fue proporcionalmente reducido frente a las dimensiones del problema. En la administración Pastrana se calculó que de la coca vivían por lo menos 200.000 familias, mientras el mecanismo de los pactos sólo alcanzó la participación de 37.000 familias, es decir, el 18,5% del número total de familias implicadas en esa producción ilegal. Finalmente, en relación con la interdicción, se fortaleció el rol de los organismos de seguridad del Estado volcados hacia un mayor compromiso en tareas antidrogas, hecho facilitado por el alto porcentaje que ocupó el componente militar del Plan apoyado por Washington. El tercer propósito del Plan Colombia fue la “Recuperación económica y social”, en donde aparecen los programas de Empleo en Acción, Jóvenes en Acción y Vías para la Paz, que fue el rubro más importante de ejecución del Fondo de Inversión para la Paz (FIP) al contabilizar a mediados del 2002 el 70,85% del total de ese fondo. Finalmente, el cuarto propósito fue el “Fortalecimiento Institucional”, que reconcentró el tema de la justicia y las políticas que en el marco del Plan Colombia apuntaban a mejorar el rol de esta rama del Estado. - Estructura general de la política de DA y su expresión institucional • La perspectiva del Estado central Para la ejecución del Plan se creó una nueva entidad que se denominó Fondo de Inversión para la Paz (FIP), creado mediante la Ley 487 de 1998 y reglamentado por el Decreto 1813 de 200025, que adquirió un fuerte protagonismo en relación con los propósitos de la erradicación voluntaria, la recuperación económica y social y el Desarrollo institucional. Junto con el FIP se integraron dos entidades que ya habían sido creadas desde antes del Plan Colombia, esto es, el Fondo de Programas Especiales para la Paz26 y el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo (Plante).27 Sin embargo, en el marco del predominio del Plan Colombia, el FIP, por encima de Plante, fue el que estableció los lineamientos de los programas de DA. En efecto, el FIP definió las características de los proyectos de desarrollo, presentó los criterios de focalización, priorizó las áreas geográficas y estableció las líneas de acción. Los proyectos productivos fueron definidos como instrumentos directamente encaminados a la generación de las condiciones sostenibles de desarrollo y generación de ingresos en las regiones afectadas por el conflicto armado y los cultivos ilícitos. 25 El FIP se creó como una cuenta especial del Departamento Administrativo de Presidencia

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(DAPR), sin personería jurídica y administrada como un sistema separado. Véase, Contraloría General de la República, Plan Colombia Tercer Informe de Evaluación, julio de 2002, Bogotá. 26 Este Fondo se creó mediante la Ley 368 de 1997 como una cuenta especial del DAPR, “cuyo objeto es la financiación de programas de paz encaminados a fomentar la reincorporación a la vida civil de los grupos alzados en armas”. Véase Contraloría General de la República, ibídem pág. 9. 27 El Plante fue otra entidad dependiente del DAPR creada bajo la administración Samper mediante el Decreto 472 de 1996 y fue, hasta mediados de 2002, la primera autoridad en materia de políticas de DA para los cultivos ilícitos.

Entre las características que debían reunir los proyectos se señalaron: “Que sean de naturaleza comunitaria y hayan sido formulados mediante procesos de participación y concertación con la comunidad, la cual debe asumir un papel activo en todo el ciclo del proyecto; que incorporen las acciones de fortalecimiento institucional regional y desarrollo organizativo necesarias para garantizar un adecuado soporte a la operación del proyecto y a la dinamización de procesos de construcción social; que prevean acciones e inversiones en infraestructura física y social necesarias para contar con un entorno que contribuya a los propósitos del proyecto”. Así mismo: “que se dirijan a beneficiar en forma directa a pequeños y medianos productores, población indígena, campesinos sin tierra y, en general, a los grupos más vulnerables de la población rural; que demuestren viabilidad y sostenibilidad económica, técnica, financiera, ambiental y organizativa; que sean coherentes con los planes de ordenamiento territorial y con los planes de desarrollo de las unidades territoriales en las cuales se proyecta su ejecución; que su localización corresponda a las áreas geográficas y a grupos poblacionales priorizados por el Consejo Directivo del FIP”.28 Para ello se definieron tres tipos de proyectos: 1. Generadores de ingreso y empleo, los cuales, de acuerdo con el FIP, se dirigían a aprovechar y dinamizar ventajas comparativas y de competitividad en determinadas regiones para la producción de bienes agropecuarios, que orientaban la producción a los mercados nacionales e internacionales. 2. Proyectos de seguridad alimentaria, los que impulsaron la diversificación productiva y el fortalecimiento de sistemas de producción campesina, buscando que la unidad productiva y la región en la cual se localizaba lograsen una mayor suficiencia en la generación de alimentos frescos de primera necesidad y en la satisfacción de los requerimientos nutricionales de las familias que habitaban en dicho contexto. Los pequeños excedentes generados se suponía eran destinados al intercambio o la venta en los mercados locales, en los cuales esta producción era competitiva. 3. Proyectos para viabilizar Alternativas Productivas, de Comercialización y/o Tecnológicas, básicamente eran proyectos de investigación aplicada, de corto plazo y bajo costo, orientados a remover obstáculos para hacer viables proyectos promisorios en la generación de ingresos, empleo y seguridad alimentaria. Según el FIP, con este tipo de proyectos se buscaba distinguir aquellos que definían qué producir, proyectos que definían ajustes y mejoras de los sistemas de comercialización, y, finalmente, proyectos que definan cómo producir. Esta era pues la concreción de la perspectiva del Estado central y de modo particular de los círculos más cercanos a Presidencia, en relación con la instrumentación del Plan Colombia frente al problema de los cultivos ilícitos.

28 Véase República de Colombia, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República,

Fondo de Inversión para la Paz (DAPR-FIP), Consejo Directivo, Acuerdo No. 03 DE 2000, Bogotá.

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• La perspectiva local del Plan Colombia En el contexto regional, principalmente en el caso del bajo Putumayo, y particularmente de Puerto Asís, se venía de un proceso basado en la racionalización de las experiencias fracasadas de DA principalmente en el cuatrienio de Samper. En efecto, como resultado de las experiencias de DA instrumentadas en el municipio de Puerto Asís, sobre todo en el período1994-1998, y la inminente fumigación generalizada de los cultivos ilícitos existentes en ese territorio, se produjo una iniciativa local a través de la alcaldía municipal, y, de modo particular, de la Unidad Municipal de Asistencia Técnica (UMATA).29 Tal iniciativa coincidió, en primer lugar, con el vacío que se generó frente a la política de DA, al quedar replanteada la versión inicial del Plan Colombia, el cual se proponía como un Plan complementario al proceso de paz adelantado por Pastrana, argumentando que: “Al reconocer que la violencia en el país posee profundas raíces en la exclusión económica y política y en el ejercicio de una democracia con desigualdad y pobreza, y que se ve dinamizada por la presencia de cultivos ilícitos; la inversión, tanto pública como privada, debe contribuir a crear condiciones para construir la paz, al construir y fortalecer la democracia, de cuya debilidad las diferentes manifestaciones de la violencia son síntomas. La política de inversiones y un marco institucional adecuado deben entonces facilitar el cumplimiento de los requerimientos que reconstruir la paz demanda, no sólo solucionar el enfrentamiento de las guerrillas con el Estado”30 El giro a esta concepción se establece una vez se acepta la financiación del componente antidrogas por parte de Washington, y, en segundo lugar, una vez se decide la focalización de su ejecución en el departamento de Putumayo. Como se recordará, la región fue señalada de poseer más del 50% del área nacional de coca y de concentrar la mayor cantidad de cultivos extensivos. La Alcaldía municipal de Puerto Asís formuló una propuesta que, a diferencia de los lineamientos del FIP, giraba alrededor de la búsqueda de un manejo distinto al uso de la fuerza contra los cultivos ilícitos, hecho que se concretó en los Pactos de Erradicación Manual, cuyo soporte incluía tres estrategias:31 a. Seguridad nutricional como una de las garantías frente a la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos en el municipio de Puerto Asís.

29 Los documentos estuvieron bajo la coordinación del sociólogo Rubén Darío Pinzón, entonces

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director de la UMATA. 30 Para la versión inicial del Plan Colombia véase Presidencia de la República, Oficina del Alto Comisionado para la Paz-Departamento Nacional de Planeación PLAN COLOMBIA, diciembre de 1998, Puerto Wilches. 31 Véase los documentos Alcaldía de Puerto Asís, UMATA “Reconversión de la Economía de Puerto Asís - Sustitución voluntaria de cultivos ilícitos en Santana, Putumayo, Colombia” ; “Seguridad Nutricional para la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos”, y “Creación de una comercializadora de doble vía” agosto del 2000, Puerto Asís.

b. Proyectos de mediano y largo plazo basados en la reconversión de la economía regional y de modo particular en el municipio de Puerto Asís, tomando como eje el proceso de sustitución voluntaria en la Inspección de Santana, Putumayo. c. Comercializadora de doble vía (compra y venta) para asegurar la sostenibilidad de los proyectos. Para el desarrollo de la estrategia se priorizó el proceso de participación de las comunidades como el fundamento metodológico para la formulación de las propuestas. En segundo lugar, se propuso el fortalecimiento de la economía campesina bajo un enfoque de estímulo a la seguridad alimentaria. En tercer lugar, se planteó el diseño de procesos de comercialización tanto para la venta de productos excedentarios como para la adquisición de bienes necesarios para la comunidad. En cuarto lugar, se buscó el mejoramiento de los sistemas de producción existentes en la finca, y, finalmente, la transformación organizativa de la comunidad. Como se observa, la propuesta se deslindó de dinámicas compulsivas de erradicación como criterio principal indicativo de los éxitos del DA. Al contrario, se propuso un proceso de erradicación gradual que, junto con los recursos económicos, posibilitase una reconversión económica regional. La especificidad local de la propuesta referida al corregimiento de Santana estuvo asociada al reconocimiento. “de los problemas estructurales, especialmente económicos, en las zonas de minifundio de los departamentos de Nariño y Cauca. Igualmente se relaciona con la expulsión por motivos políticos de una población que ante la cercanía geográfica optó por emigrar a una región con una oferta de tierras y escasa o nula presencia estatal.”32 La afirmación, soportada estadísticamente en el documento reseñado, permite ver que una política de manejo adecuado del tema de los cultivos ilícitos no se puede definir en el interior de una Inspección o corregimiento o en el nivel municipal o incluso departamental, si no se reconoce la serie de interacciones sociodemográficas, económicas y culturales del conjunto de la región y que abarcaba en este caso los departamentos de Nariño y Cauca principalmente. La crisis de la economía campesina de estos departamentos se constituyo en verdadera condición estructural que demandaba políticas adecuadas de manejo, sin las cuales las acciones en las regiones-síntoma (zonas productoras de coca con fuerte interrelación sociodemográfica de otras) resultaban inútiles. Quiere decir que el tratamiento del problema de los cultivos ilícitos de Putumayo exigía una política regional que abarcase los territorios vecinos.

32 Municipio de Puerto Asís - UMATA “Reconversión de la Economía de Puerto Asís”, Puerto Asís,

Putumayo, junio de 2000.

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Balance de la experiencia piloto de Putumayo - El problema institucional en el nivel central Durante las primeras decisiones sobre acciones socioeconómicas que giraban alrededor del Plan Colombia, el Plante reconcentró la dirección política formal del DA. A través de esta entidad se empezó a canalizar, como contrapartida nacional, los primeros recursos del “componente social” del Plan, que se hacía a través de AID. Para algunos técnicos en esta materia, al comenzar la administración Pastrana se observaba un momento único para el relanzamiento político del PDA, el cual parecía debilitado en razón del fracaso de la política y de su gestión al finalizar la decaída administración Samper. Sin embargo, el programa Plante no logró estructurar una política nacional sólida, mostró deficiencias administrativas y de gestión muy notorias en sus primeras actuaciones dentro de Plan Colombia. En efecto, la situación del Plante pareció agravarse políticamente al crearse el FIP e iniciar este la reglamentación, la focalización y el manejo de los recursos orientados al DA. De este modo se estableció una competencia poco deseable entre el FIP y el Plante, que repercutió en las áreas de incidencia del Plante, sobre todo en el sur.33 Adicionalmente, en el manejo de la problemática de los cultivos ilícitos, apareció otra instancia que es la presencia del Consejero Nacional para la Seguridad y la Convivencia, cuyas funciones en esta materia no fueron claras. No obstante, asumió en los hechos responsabilidades en nombre del gobierno central, al representarlo como contraparte de los pactos con las comunidades campesinas y, como tal, asumió responsabilidades alrededor de los compromisos del Estado. Así mismo, la Red de Solidaridad, que era un establecimiento público del orden nacional, tenía dentro de sus funciones programas y actividades relacionados con atención a personas afectadas por las fumigaciones aéreas, por lo que entró a incidir en aspectos de intervención del FIP y del Plante. En este escenario de entidades paralelas promovido desde Bogotá, se profundizó el desorden institucional coadyuvado por la baja calificación del Plante como instancia con capacidad de gestión, situación agravada por la ausencia de una política de DA y los manejos coyunturales y de fuerte improvisación del mismo Programa. A este desarreglo institucional se agregó la ausencia de coordinación entre los organismos encargados de las fumigaciones aéreas y las entidades responsables del DA. Como se

33 Lo anterior sin referir los problemas administrativos que de suyo plantea el modelo del FIP

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puestos de presente en el informe de la Contraloría sobre Plan Colombia. El FIP “tiene una planta de 17 profesionales del DAPR adscritos a este Fondo y una nómina de 592 consultores de todo orden, con un costo que supera $9.000 millones al año.”…El FIP “se ha convertido en una organización altamente compleja que, de alguna manera, establece un paralelismo con las funciones propias del DAPR, especialmente en materia de revisión jurídica, evaluación y control”. Contraloría General de la República, Ibídem pág.10

sabe, uno de los mayores cuestionamientos a las fumigaciones es su impacto sobre proyectos financiados por la cooperación internacional y por el Estado colombiano.34 Al escenario relacionado con las actuaciones institucionales con niveles de responsabilidad en el tema de los cultivos ilícitos se añade la débil presencia de entidades de los órdenes nacional y regional que tienen responsabilidades en la planeación del desarrollo de zonas como la Amazonia (tales como Corpoamazonia, Corpoica, entre otras). - El problema institucional entre el centro y la región A la debilidad institucional y la descoordinación entre las entidades nacionales que en los hechos asumieron compromisos paralelos o diferenciados en DA se agregó la ausencia de espacios de concertación y seguimiento entre las autoridades del orden nacional y las de los niveles regional y local. De este modo desapareció, en los hechos, la perspectiva del fortalecimiento institucional del nivel local, que en el marco de la pérdida o ausencia secular de control del territorio por parte del Estado constituye una base fundamental de construcción de su legitimidad. En efecto, se trataba de buscar una incidencia en una zona típica de colonización, secularmente ubicada al margen de la integración en términos nacionales. Esta situación se reflejó, de acuerdo con el balance adelantado por la CGR, como una característica estructural del Plan Colombia, al desarrollar una inequitativa distribución regional de los recursos a su cargo, hecho que se encubrió en una supuesta convocatoria neutral para acceder a sus fuentes de financiación, en virtud “de la capacidad de presentar y tramitar proyectos por las propias regiones”, situación que contrasta con una intervención propuesta sobre la base de las necesidades reales de esas áreas. Como bien lo señala la Contraloría en su balance: “De allí que se observe, en muchos casos, que las regiones de un mayor desarrollo relativo han obtenido una proporción mayor de los recursos en perjuicio de aquellas con mayores problemas relacionados con el narcotráfico y la violencia, objetivos básicos del Plan”35. Por tener este tipo de distorsiones como base, el Plan Colombia resultó focalizando la ejecución de los recursos en las grandes ciudades y departamentos distintos a aquellos en donde el conflicto armado y la presencia de cultivos ilícitos era más agudo, además de las desventajas que presentaban por: 1. La debilidad institucional, agravada, entre otros, por un entorno con baja presencia de un soporte académico e investigativo, el cual se reflejó en dificultades 34 Se puede mencionar dos casos emblemáticos que reiteran este tipo de situaciones: los proyectos

de la cooperación alemana en el sur de Cauca y el norte de Nariño con apoyo de la GTZ, y el caso de COSURCA, cuyos cultivos de café orgánico apoyados por AID y con un mercado en EE. UU., fueron fumigados. 35 Contraloría General de la República Plan Colombia, I Informe de Evaluación, Agosto de 2001. Esta situación persiste bajo la administración Uribe. Si tomamos como referencia la situación en el 2004, Guaviare, por ejemplo, que recibió el 18% de las fumigaciones en ese año, sólo recibió en inversiones directas de DA el 0,2% del total. Sobre el tema, Vargas, Ricardo, “Cultivos ilícitos en Colombia elementos para un balance” en Alfredo Rangel (comp.) “Narcotráfico en Colombia: economía y violencia”, Fundación Seguridad y Democracia, 2005.

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para la formulación de proyectos con los estándares exigidos por el alto gobierno. 2. La débil creación de estructuras y redes sociales. 3. La exigencia de cofinanciación a entes territoriales que no estaban en capacidad de hacerlo, todo lo cual llevó, finalmente, a que los recursos dispuestos para los planes sociales se fueran a regiones muy distintas a los departamentos más afectados por la monoproducción de coca, como en los casos de Guaviare, Putumayo, Caquetá y Norte de Santander. A modo de ejemplo, los programas de Empleo en Acción para estos departamentos, sólo abarcaron el 2,4% de los proyectos aprobados. Los territorios no contemplados contrastan significativamente con la focalización definida, cuando se sabe que son escenarios de guerra y fumigaciones, situaciones que, además de la crisis humanitaria, generan desempleo para productores y jornaleros, además de la pérdida de empleos indirectos, sobre todo del sector servicios. A ello se agrega la crisis del sector rural colombiano, dentro de la cual la generación de empleo e ingresos era y sigue siendo altamente desfavorable, ya que, como lo señaló la CGR: “aun si se hace el estimativo optimista de que todos los renglones productivos legales aumenten su área en los próximos dos años en 10%, o sea el 5% anual, apenas se podría ampliar el empleo en 80.000 puestos...”36 Con ello se generó un contexto de mayores dificultades para encontrar respuestas de empleo e ingreso en el corto plazo, en un escenario de desordenamientos provocado por las políticas de fuerza del Estado. Programas como Jóvenes en Acción no representaron una respuesta contundente. De acuerdo con la CGR: “Parece más un incentivo a la oferta privada de instituciones educativas que recibirán, a través el FIP, el pago de los cursos ofrecidos para capacitar por períodos trimestrales, asegurando una demanda efectiva para sus programas. Para la industria, el programa se traduce en la vinculación de mano de obra temporal, durante tres meses, cofinanciada por el Estado, sin que exista un vínculo laboral”37 En resumen, la instrumentación y la gestión de toda la política general contenida en el Plan Colombia reflejaron muy bien el tipo de estructura de Estado vigente en Colombia, al acentuar la exclusión de las zonas marginadas, principalmente las áreas de colonización, lugares hacia donde se debía concentrar gran parte de los recursos previstos para resolver los problemas socioeconómicos y que guardan una relación estrecha con la naturaleza y la magnitud del conflicto. Entre los elementos más destacados de ese desencuentro vale la pena resaltar: 1. La tensión entre el Estado central y las regiones que secularmente han estado al margen de la integración en términos nacionales.

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36 Contraloría General de la República, ibídem 37 Contraloría General de la República, Ibídem.

2. El desorden institucional del centro, en medio de una comple ja e incomprensible red de normas que crean instancias incapaces de inscribirse en una estrategia de integración y afirmación nacionales. 3. La inexistencia de estrategias de política claramente definidas para las zonas de colonización cuya mayor importancia, en el nivel del paisaje, es la presencia de complejos ecosistemas relevantes en el nivel ambiental. En el esquema del Plan Colombia, el peso mayoritario de la lucha antidroga y la relevancia de los recursos aprobados por el Congreso de Estados Unidos en relación con ese propósito hicieron que el escenario de las áreas de cultivos ilícitos tuviese una mayor representatividad. Lo anterior significaba que gran parte de la atención acerca de los resultados de la estrategia se situaba en aquellas zonas productoras y menos en las zonas urbanas, por lo menos en el corto plazo. En síntesis, el balance y la continuidad de la financiación del Plan dependían principalmente de los resultados que arrojasen las tareas de erradicación forzosa38. - Los pactos de erradicación manual Pactos bajo presión y generación de desconfianza El punto de partida de los pactos de erradicación mostró una situación de crisis del modelo de concertación, ya que primó la decisión unilateral del Estado, focalizada en exigencias perentorias de erradicación de cultivos de coca en poco tiempo (un año) como criterio definidor del éxito de la política propuesta. Entre diciembre del 2000 y julio del 2001, se firmaron 33 pactos en nueve municipios de Putumayo, que involucraron 37.775 familias. De ellas, 6.000 pertenecían al municipio de Puerto Asís. De esas, a febrero del 2002, se habían entregado recursos del proyecto de seguridad alimentaria a 1.800, esto es, el 4,86% del total de las familias comprometidas en los pactos y sólo al 30% del municipio piloto de los pactos (Puerto Asís). Tomando como base que los primeros pactos se firmaron en diciembre del 2000, la entrega de los bienes que se consideraban como la seguridad alimentaria a ese 4,86% de las familias, se hizo en un lapso de 14 meses. Pero, independientemente de los crecientes obstáculos y trabas administrativas que fueron comunes en la gestión de la parte inicial del proceso, desde el punto de vista de la estrategia, el modelo aplicado terminó por reproducir ese esquema de DA que tomaba como indicador fundamental y definitivo los niveles y ritmos de erradicación forzosa. La preocupación por mostrar resultados medidos bajo esta óptica llevó a condicionar el resto de las acciones a ese propósito. En consecuencia, se abandonó el punto de partida de un ejercicio mínimo para garantizar la sostenibilidad de las inversiones, en la búsqueda de un desarrollo regional. Esto es, entre otros, el conocimiento riguroso y detallado del potencial biofísico de la región, la calidad de suelos y el conocimiento técnico de la vocación agrícola y 38 En diferentes oportunidades la entonces embajadora de EE. UU. en Colombia, Anne Patterson,

señaló que “la punta de lanza del Plan Colombia son las fumigaciones de cultivos ilícitos”. Véase por ejemplo, “Las nuevas relaciones entre Estados Unidos y Colombia” en La Revista, El Espectador, noviembre 4 de 2001, Bogotá.

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ambiental de cada subregión. Así mismo, se desconoció la medición de la cantidad de población que puede ocupar este tipo de áreas, teniendo en cuenta los limitantes biofísicos y ambientales del territorio, fenómeno distorsionado por la economía de la coca. Al primar el tema de la reducción de la hoja de coca en el menor tiempo posible, se buscó afanosamente establecer un punto de partida para contabilizar la fecha de inicio de las erradicaciones manuales y por tanto garantizar el elemento disuasivo, dentro de las reglas de juego creadas, para los fines de la política antidrogas. Al quedar relegado el tema del desarrollo, las decisiones fueron condicionadas a los procesos de erradicación y, como consecuencia, se abandonó la estrategia del fortalecimiento de las comunidades hacia el desarrollo regional, hacia la creación de una cultura de identidad regional y, sobre todo, se relegó la necesidad de crear confianza entre el Estado y las comunidades, bajo el propósito de un desarrollo integral. La autosuficiencia alimentaria, lejos de convertirse en la señal de contabilización del año para erradicar los cultivos ilícitos, fue concebida por las comunidades y el poder local como un proceso necesario en la creación de condiciones de sostenibilidad de la población en la región. Como tal, encaminado a la creación de unas bases para una cultura campesina productora de bienes de consumo, de fortalecimiento de redes sociales y económicas básicas, uno de cuyos soportes era la creación de una estrategia que se plasmaría, entre otras, en la constitución de un centro de comercialización de doble vía. En este proyecto se buscaba concretar el esfuerzo mancomunado entre el poder local y la comunidad para ese primer nivel de subsistencia y sostenibilidad alimentaria. La idea inicial era garantizar la comercialización de excedentes producidos por las primeras inversiones en la autosuficiencia alimentaria (granjas avícolas, comercialización de leche y carne, productos de pancoger, frutas, etc.), de modo que estimulara un nivel de ingresos que solventara el sostenimiento y la reproducción de las actividades correspondientes a este rubro. Así mismo, ofrecer insumos, semillas, instrumentos técnicos necesarios en las actividades productivas para la creación de excedentes. El Estado, al incumplir en cuanto al apoyo técnico y financiero del ente comercializador, dejó por fuera el desarrollo de estudios que hubiesen evaluado el potencial productivo, los requerimientos de equipos y recursos y, en general, la planeación técnica del ejercicio. Así mismo, se impidió el conocimiento de las condiciones necesarias para garantizar el acceso y el control de la cadena productiva, sobre los excedentes comercializables. Tan solo se desarrolló la construcción de un trapiche panelero en los puntos La Cordialidad y Puerto Bello, del municipio de Puerto Asís, y un molino arrocero, financiados con recursos del FIP.39 39 Esta situación contrasta fuertemente con lo consignado por el FIP para atender los proyectos

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de comercialización. Veamos: “Proyectos para viabilizar Alternativas Productivas, de Comercialización y/o Tecnológicas, básicamente son proyectos de investigación aplicada, de corto plazo y bajo costo, orientados a remover obstáculos para hacer viables proyectos promisorios en la generación de ingresos, empleo y seguridad alimentaria. Al interior (sic) de este tipo pueden distinguirse proyectos que definan qué producir, proyectos que definan ajustes y mejoras de los sistemas de comercialización, proyectos que definan cómo producir”. Véase República de Colombia, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Fondo de Inversión para la Paz (DAPR-FIP), Consejo Directivo, Acuerdo No. 01 DE 2000, Bogotá.

Reiterando el punto, para la comunidad el problema fundamental era justamente el diseño de los proyectos de largo plazo y subsidiariamente las acciones para garantizar la autosuficiencia alimentaria. Esta se argumentaba en el reconocimiento a las distorsiones de la economía cocalera, en cuanto a la importación excedentaria de bienes de consumo para la región. Esta situación estaba llevando a una peligrosa dependencia frente a los monocultivos de coca, hecho que lesionaba el reconocimiento de las potencialidades de otros rubros y proyectos socioeconómicos, incluidos los ambientales. En el ejercicio estuvo ausente también el manejo de la seguridad alimentaria, ya que no hubo asistencia técnica para una buena gestión de los bienes entregados, sobre todo en los casos de ganado y aves, programa este último que puso de presente la ausencia de planificación, lo que se tradujo en una pérdida de credibilidad del Estado. Los errores se reflejaron también en la forma arbitraria y homogénea como se determinó el monto para el auxilio de la subsistencia alimentaria, lo que puso de presente el desconocimiento de la diversidad subregional de su territorio y de su población. Complementariamente a los errores señalados, la inexistencia de una dirección de política para el desarrollo regional en cabeza de las instituciones del orden nacional responsables de trazar estas estrategias, dado el tiempo que corría en contra de un programa concebido como Plan de Gobierno, llevó a que la subsistencia alimentaria terminara convertida en un “servicio de entregas”40. De este modo se distorsionó la idea originaria pensada bajo una condición de integralidad y mínima sostenibilidad del proceso. En efecto, entre febrero y septiembre del 2002, la actividad más importante (administración, gestión) de las instancias estatales y de las ONG contratadas para ese fin (véase cuadro No.3) se condensa en la entrega de un par de reses a cada familia que suscribió pactos, pero se abandonó completamente el estudio, el análisis y la planeación de los proyectos de largo plazo, considerados las alternativas que garantizaban la sostenibilidad económica frente a los monocultivos ilícitos.41 La ausencia de una inscripción clara de este tipo de acciones dentro de un proceso regional de desarrollo llevó una vez más a una relación individual Estado-familia, que fácilmente se prestaba para prácticas clientelistas o que derivasen en situaciones conflictivas, lo que incrementa el riesgo de hacer un uso improductivo, como buscar la conversión de lo entregado en dinero en efectivo y al final usarlo como medio de consumo.42 Por eso las comunidades propusieron la necesidad de manejar la autosuficiencia alimentaria a través de proyectos asociativos.

40 Término acuñado por los asistentes a un taller de evaluación de los pactos adelantado en Puerto

Asís durante los días 8 y 9 de febrero del 2002, con presencia d e las autoridades locales y representantes de las comunidades. La responsabilidad de la política recayó, en primer lugar, sobre el programa Plante y, en segundo lugar, sobre los Ministerios de Agricultura y Ambiente. 41 Las ONG contratadas por el Estado colombiano recibieron 130.000 pesos (60 dólares aproximadamente) por cada entrega a la familia beneficiaria. Sin entrar a problematizar lo que ambientalmente representó la ampliación del hato ganadero de Putumayo, en la práctica lo que hubo fue la entrega de vacas, y no proyectos ganaderos. 42 El cambio de los bienes de la autosuficiencia alimentaria por bebidas alcohólicas o su venta a mitad de precio o la simple desaparición de los mismos como las gallinas, dan cuenta de la improvisación con que asumió este tipo de acciones.

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Adicionalmente, la inseguridad que crearon las continuas amenazas con las fumigaciones, y las situaciones de crisis producidas por las mismas aspersiones por parte de las autoridades antinarcóticos, al ser fumigados los pastos que se usan para alimentar las mismas reses entregadas por el Estado, contribuyeron a hacer inconsistente la política alimentaria. Este tipo de manejos continúa hoy enviando señales contradictorias para las comunidades.43 - Proyectos productivos de mediano y largo plazo en la experiencia de Putumayo En relación con este componente, el Gobierno se comprometió a aportar recursos técnicos y financieros para los proyectos productivos generadores de ingreso en el mediano y el largo plazo, y a concertar mecanismos y procedimientos de retorno de los recursos, desde el productor, a la Asociación Campesina, en el marco de la creación de fondos rotatorios para los productores. Sin embargo, no hubo proyectos identificados en esta dirección, más allá de los cultivos de caucho y palmito. En relación con el palmito, denominado Desarrollo de un Complejo Agroindustrial del Cultivo de Palmito de Chontaduro, lo ejecutó la Empresa Agropecuaria de la Amazonia (Agroamazonia), en los municipios de Puerto Asís, sede de la planta procesadora de palmito.44 La planta procesadora tiene capacidad para atender una producción de 1.300 hectáreas de cinco municipios (Orito, San Miguel, Puerto Caicedo, Valle del Guamuéz y Puerto Asís). A comienzos del 2002, sólo existían 180 hectáreas en producción y 250 sembradas. Los requerimientos para atender la demanda de palmito para ser procesado se cubrían entonces a través de compras a Ecuador.45 Este es el aspecto que las comunidades perciben como más relevante en el fracaso relativo de los pactos de erradicación manual y en general del DA en la región. El compromiso del Gobierno a través de los pactos era que en seis meses se identificarían y se financiarían los proyectos de desarrollo integral del cultivo del caucho, el apoyo a asociaciones productoras de plátano, el proyecto palmito, la ganadería de doble propósito y un proyecto de pimienta. Los proyectos de ganadería y pimienta se demoraron en ser iniciados. Para los tres primeros se previó una inversión de 3'741.440,72 dólares, de los cuales sólo se había ejecutado hacia marzo del 2002 el 11,8%, esto es, 441.220,10 dólares.46 Es de anotar, dice la Defensoría, que aunque se trataba de iniciativas anteriores, su grado de ejecución era bastante reducido, con lo cual el objetivo de generar ingresos sólo se había satisfecho en forma precaria. La baja capacidad de ejecución del Plante, el desorden institucional

43 Con las generalizadas fumigaciones de los pastos, los dueños de las reses se vieron forzados a

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sacarlas hacia otros sitios, lo que incrementaba el desorden económico y la incertidumbre social, con lo cual se pierde lo que supuestamente el Estado busca construir, esto es, una economía legal alternativa. 44 Este fue un proyecto inconcluso de la administración Samper que generó grandes sobrecostos para ser terminado. 45 La baja producción se explica por la serie de errores cometidos por el Estado al convocar a la siembra sin haber asegurado el funcionamiento de la planta. En un comienzo, muchos cultivadores se quedaron con la producción y sin su compra. 46 Véase Defensoría del Pueblo, Resolución Defensorial Nacional No. 026 “Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario en el Marco del Conflicto Armado y de las Fumigaciones de los cultivos de coca en el Departamento del Putumayo”, Bogotá, octubre 9 de 2002.

reinante en la intervención del Estado, en relación con la autosuficiencia alimentaria, y las debilidades e incertidumbre frente a los proyectos de mediano y largo plazo, llevaron a una crisis en la constitución de la contraparte de la cooperación de AID. - El contexto institucional en las políticas de cooperación internacional Dado el vacío institucional que se generó para la sostenibilidad en la ejecución de las acciones de cooperación, resultó en los hechos posicionándose en el terreno solamente AID y la entidad ejecutora de sus recursos, esto es, Chemonics, a través del manejo directo de recursos de cooperación sobre DA del Plan Colombia. Vale la pena recordar que AID ocupó, a partir del 2000, el primer lugar en montos de toda la cooperación internacional para Colombia. Véase Cuadro No.1.

Cuadro No. 1 Recursos recibidos de Cooperación Internacional a finales del 90 e inicio del Plan Colombia Fuente US AID UNDCP R. P. CHINA Fondo Japonés BID JAPÓN - UNDCP CICAD - OEA República de COREA PNUD FRANCIA Total

Período 1999-2005 1996-2002 1997-1998 1997 2001 1998-2002 1996 1997-1999 1998-1999

Valores en US$ 104'360.000 6'500.000 719.000 350.000 253.945 491.000 110.000 200.000 66.250 113'050.695

Fuente: DNE La Lucha en Colombia contra las drogas ilícitas, Acciones y Resultados, 2001

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De acuerdo con estas cifras oficiales, la cooperación suministrada por AID para Colombia representaba entonces el 92% del fondo total de DA. Entre septiembre del 2000 y septiembre del 2005, USAID aportó 557 millones de dólares para apoyar tres líneas (El Hamzaoui, 2004). (Véase cuadro No.2):

Cuadro No. 2 Distribución de la ayuda no militar de EE. UU. 2000-2005 (Plan Colombia) Programa

Monto % de la ayuda no militar (US millones de dólares) Desarrollo Alternativo $ 265 47,23 Desplazamiento $ 167 29,76 Fortalecimiento de la democracia $ 125 22,28 Total $ 557 99,27 Fuente: USAID

Desde el punto de vista de los recursos, el recorrido que tuvo la ayuda para el DA fue el siguiente:47 el Plan Colombia fue aprobado en el Congreso de EE. UU. el 13 de julio del 2000. En ese contexto, el Congreso apropió: 869 millones de dólares como suplemento de fondos para el Departamento de Estado. De esos, 123,5 millones fueron a USAID, cuya formalización por USAID Colombia se produjo en septiembre del 2000. De esos 123,5 millones, 42,5 millones fueron para el programa de DA bajo el objetivo estratégico No.2 de “Promover alternativas económicas y sociales a la producción ilícita de coca”. Según USAID Colombia, se trataba de generar condiciones sociales y económicas en áreas de producción de cultivos ilícitos, a través del fortalecimiento de los pequeños productores que voluntariamente abandonaran la producción ilícita. Los 42,5 millones se orientaron a esa estrategia a través de una enmienda efectuada a un acuerdo que existía con el gobierno colombiano. Esta enmienda se agregó al programa de DA a la coca (Coca Alternative Development (CAD)) de cinco años. El CAD fue instrumentado a través de un contrato firmado con Chemonics el 30 de marzo del 2001. El 30 de septiembre del 2001 fueron comprometidos 33,5 millones, y un millón más fue gastado con una organización gubernamental colombiana48 y USAID fue la entidad responsable por los alcances de estos egresos. Chemonics instrumentó el programa concediendo donaciones y subcontratando con gobiernos municipales, organizaciones locales y regionales de productores, ONG y el sector privado.

47 El recuento del trámite se hace con base en USAID, Testimonio de Adolfo Franco, sub-

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administrador para América Latina y el Caribe (www.usaid.gov) 48 Seguramente el Plante.

En el caso de las ONG, tan solo para seguridad alimentaria, en Putumayo ejecutaron, según lo contratado, 47.865 millones de pesos, es decir, 20,83 millones de dólares (cálculo efectuado con una tasa de cambio de 2.297.26 pesos en diciembre de 2001). Esta cifra representa el 43,51% del monto total aprobado para la estrategia de alternativas a la coca, cifra que se hace más significativa si se tiene en cuenta que fueron tan solo cinco organizaciones, frente a 165 municipios con áreas de coca, de acuerdo con el censo de cultivos de coca del año 2001 obtenido por el proyecto SIMCI, y que correspondían a 22 departamentos. La AID percibió la crisis y la redefinición de su intervención en Colombia de la siguiente manera: “El plan inicial, desarrollado con las contrapartes del gobierno colombiano fue que USAID se centrara en los esfuerzos de generación de ingresos económicos a mediano y largo plazo, mientras que la (parte) colombiana de ejecución se centraba en la entrega de asistencia inmediata a los agricultores que firmaban los pactos de reducción de la coca con el Gobierno. A medida que esto se realizaba, la demanda de participación en estos pactos con el Gobierno aumentó en un volumen inesperado, pero fue políticamente difícil para el Gobierno limitar su oferta inicial. Como resultado, se informó que aproximadamente 37.000 familias firmaron 33 distintos pactos entre diciembre del 2000 y julio del 2001. Este gran número superó la capacidad del gobierno colombiano para entregar asistencia inmediata. Los factores de complicación incluían lo remoto y difícil del acceso a las áreas donde vivían los suscriptores de los pactos y una serie de incidentes de seguridad que fue generada por conflictos entre las guerrillas de las FARC y los paramilitares de la AUC en la región. Estos incidentes resultaron en la muerte de dos trabajadores colombianos del DA en septiembre del 2001. La asistencia del gobierno colombiano está ahora siendo entregada a los suscriptores de los pactos (se estima que se llegó a aproximadamente 8.500 hasta ese momento). El Gobierno ha dado tiempo hasta el 27 de julio del 2002 a los suscriptores de los pactos para concluir la erradicación de sus cultivos de coca. Luego de este punto, tiene la intención de realizar la erradicación aérea de los cultivos de coca restantes”.49 Como se puede ver, la crisis que terminó desbordando la capacidad institucional llevó a que las fumigaciones se vieran como la única salida, justificadas bajo el falso argumento de que la responsabilidad era de los campesinos que habían suscrito los pactos. La desazón reinante en las comunidades hacía prever una respuesta de resiembra de la coca en vista de las inseguridades que provocó la crisis institucional. AID fue consciente también de este vacío generado por la representación estatal colombiana y entró entonces a reajustar sus programas a través de una intervención directa, en donde se buscó responder a las comunidades en los programas de mediano y largo plazo. El mecanismo fue concertar una erradicación anticipada, esto es, no sometida al desorden en la contabilización del punto de partida en que finalmente cayeron los pactos de erradicación manual: 49 USAID Asistencia de los Estados Unidos a Colombia y a la Región Andina Testimonio de Adolfo

Franco, sub-administrador para América Latina y el Caribe. (s.f.)

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“Una evaluación en el terreno realizada por USAID en octubre-noviembre del 2001 constató que muchos suscriptores de los pactos se mostraban escépticos de que el Gobierno efectuara la entrega oportuna de la asistencia inmediata o reanudara la fumigación luego del 27 de julio del 2002, ocasión en que terminaría el mandato del presidente Pastrana. Muchos han replantado la coca en las áreas que fueron fumigadas anteriormente. No obstante, otras comunidades han comenzado voluntariamente la erradicación inmediata, en un intercambio por la provisión de asistencia, a través de los beneficiarios de USAID. USAID comenzó a reajustar su plan original en noviembre pasado para comenzar a trabajar directamente con dichas comunidades bajo un programa de 'erradicación temprana'”50. Así, las acciones instrumentadas por AID-Chemonics se empezaron a desarrollar en un contexto de ausencia de una política nacional de DA y en general de falta de un posicionamiento de un eje nacional, con lo que se creó un tipo de manejo que terminó evitando las instancias nacionales formalmente responsables del manejo de la política, y, poniendo, a la vez, sus reglas de juego, a través de: a. La redefinición de los distintos programas ya existentes (Raíz por Raíz), o la creación de nuevos como el Programa de Iniciativas Locales de Erradicación Temprana (PILDAET) con base en las pautas de AID-Chemonics, esto es, interés exclusivo en reducciones rápidas de áreas de cultivos ilícitos, todo lo cual manifestaba los síntomas de una claudicación del Estado colombiano en la conducción para el manejo del problema. b. Como se anotó, el esquema transaccional de recursos por erradicación inmediata se instrumentó mediante la modalidad de contratación privada, a través de ONG empresariales que resultaron debilitando la precaria institucionalidad local y regional. Observemos la distribución regional y los montos que manejaron estas empresas.

Cuadro No. 3 ONG que ejecutaron contratos para Seguridad Alimentaria en Putumayo durante la vigencia del Plan Colombia. Entidad

Lugar de actividad

Fundación Restrepo Barco Coopdesarrollo Vida y Futuro Fundecomercio Fundaempresa TOTAL

Puerto Caicedo, Villagarzón Valle del Guamuez San Miguel y Orito Mocoa, Puerto Guzmán, Puerto Leguízamo Puerto Asís, Puerto Leguízamo

Monto Contrato (millones de pesos) 9.795 9.195 14.195 14.195 14.080 61.460

Fuente: Defensoría del Pueblo

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50 USAID Asistencia de los Estados Unidos a Colombia y a la Región Andina, Ibídem.

De acuerdo con los datos del cuadro No.3, el total contratado con las ONG debió ascender a 61.460 millones de pesos, esto es, 28'375.000 dólares. En el proceso de instrumentación de las acciones contratadas con los operadores que actuaron como ONG se observó:51 - En general venían de experiencias muy distintas a la realidad de los cultivos ilícitos.52 - Las estrategias operativas fueron desfasadas, tanto en el cubrimiento del territorio como en la capacidad de los promotores (uso por ejemplo de bachilleres técnicos), teniendo en cuenta que se trataba de acciones que demandaban conocimiento y experiencia. - No hubo seguimiento ni monitoreo efectivos de las ONG en relación con el trabajo de sus empleados. - La estructura de gestión facilitó la proliferación de irregularidades en el manejo de los recursos (por ejemplo, el ganado que hacía parte de la ayuda alimentaria duró hasta seis días sin consumir alimento, entre otros). c. Como consecuencia, las autoridades locales, las organizaciones de la comunidad quedaron, por razón de los recursos, girando alrededor de criterios emanados de entidades externas (AID, en este caso) que, lejos de concertar dinámicas de desarrollo, terminaron transando acciones de erradicación.53 Ese escenario terminó, en el mediano y el largo plazo, en un mayor desorden institucional al no articularse la cooperación dentro de los planes de desarrollo local o regional y al propiciar que las pocas y débiles organizaciones sociales (campesinas e indígenas) girasen alrededor de la demanda de pequeños recursos (dos reses por familia como autosuficiencia alimentaria o proyectos veredales, resultado de la transacción por erradicar coca de manera inmediata). Esto sin que se hubieran fortalecido realmente los espacios de concertación desde el ámbito local, ni se cualificara su proyección como entidades representativas de la comunidad, ni -por tanto- fuesen protagonistas del desarrollo regional. Al contrario, AID se afirmó, en primer lugar, en la necesidad de jugar un papel complementario con el elemento disuasivo de la fumigación, y en segundo lugar, en la promoción de la organización de la comunidad, la cual se buscaba estructurar, no tanto alrededor de sus propios intereses, sino en función del sustento ideológico de la estrategia antidrogas. Como se ha reiterado, todo el esquema de política terminó girando alrededor de los niveles de erradicación de los plantíos de coca:

51 Estas entidades fueron calificadas como “operadoras” y su reconocimiento está contemplado

en el Acuerdo No. 01 DE 2000 del DAPR-FIP así: “Los proyectos pueden tener origen en organizaciones comunitarias, entes territoriales, entidades públicas u ONG, las cuales debieron formular los proyectos con el apoyo de "Entidades Operadoras de proyectos" reconocidas por el FIP, a través de las cuales se presentarán los proyectos”. 52 Como bien lo señaló la Contraloría, la mayor parte de estas entidades (ONG) venía de la experiencia del Fondo de Reconstrucción del Eje Cafetero (FOREC). El órgano de control constató que “aparte de algunos problemas en la selección de las ONG, que se están verificando por la CGR, el trasplante mecánico de esta fórmula operativa a las zonas de mayor conflicto como el Magdalena Medio, Putumayo y Caquetá no fue la más aconsejable, porque las condiciones sociales, políticas y económicas no eran similares a las del Eje cafetero”. CGR, Ibídem pág.10. 53 Esta es una de las consecuencias de la máxima que se ha venido consolidando en estos niveles: “Quien pone la plata pone las condiciones”.

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“Es también importante repetir que los programas de ejecución, tales como la erradicación aérea, son parte fundamental de la ecuación. No existen alternativas lícitas a la coca y al procesamiento de la pasta de coca, en el mismo campo, que se puedan acercar, en relación con la generación de ingresos económicos, para los agricultores. Esto hace que los esfuerzos de instrumentación sean fundamentales para lograr la meta de la reducción de la coca.”54 Para AID, las lecciones obtenidas en Bolivia, Perú y Ecuador demostraban que la administración, antes que los niveles de ingresos económicos o la pobreza, era el factor subyacente clave, que determinaba si la industria de la coca se establecería o no, si crecería o disminuiría. El concepto de “la administración”, en este contexto, incluía una presencia de acciones del gobierno nacional, gobiernos locales dispuestos a prestar servicios públicos y crear incentivos contra la producción de la coca, comunidades locales cohesivas y un sistema de valores o creencias individuales, que rechazaran la producción de drogas como medio de vida. Así mismo, para AID si las comunidades locales trabajaran en conjunto, de manera participativa y estuvieran apoyadas por una presencia visible del gobierno nacional, con un fuerte compromiso hacia la erradicación de cultivos para la fabricación de drogas y una presencia militar eficaz, la economía ilícita de la coca podría ser reducida significativamente: “La coordinación con los programas de erradicación e interdicción continúa siendo crítica. Los agricultores no erradican sobre la base del DA solamente. La erradicación forzada es un poderoso incentivo para unirse a un grupo que erradicará voluntariamente y obtendrá algunos beneficios del DA. La interdicción efectiva reduce el margen de ganancias a los cultivos para la fabricación de drogas y hace que la asistencia de DA sea una oportunidad económica mucho más atractiva. Si los agricultores no se alinean para participar en los grupos de DA, ellos deben ver mejores opciones que la producción de cultivos para la fabricación de drogas. Esto significa que nosotros no hemos alcanzado aún la combinación o equilibrio en forma correcta entre la erradicación y el DA.”55 - La valoración de las alternativas de desarrollo por parte de las comunidades.56 Tomando como base los principales programas que se instrumentaron en el municipio de San Miguel, a través del Plan Colombia, la comunidad llevó a cabo la siguiente valoración: (ver cuadro No. 4)

54 USAID, Ibídem 55 USAID, Ibídem (s.p.) 56 Se exponen y valoran criterios del trabajo de campo adelantado a través de entrevistas y talleres

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con sectores comunitarios en la subregión del bajo Putumayo, en los municipios de Orito, San Miguel y Puerto Caicedo, y personal técnico implicado o conocedor del tema de las alternativas a los cultivos de uso ilícito de la coca.

Cuadro No. 4 Valoración de los principales programas de DA que hicieron parte del Plan Colombia en el municipio de San Miguel (Putumayo) Programa

Lugar de ubicación

1. Caña panelera

Vereda La Cristalina (en esta vereda hay una comunidad indígena Inga)

-Es tal vez el único proyecto que muestra algún nivel de funcionamiento. Ocasionalmente la comunidad de la vereda saca producción de panela, pero el trapiche tiene problemas técnicos y necesita mantenimiento. -En esta vereda también se dio el proyecto fracasado de gallinas ponedoras.

Veredas Nueva Esperanza, La Güisita, El Jordán, El Limonal

Las actividades productiva y de comercio no están consolidadas y funcionan con tropiezos e incertidumbre y enfrentan las dificultades que se empiezan a dar en la planta procesadora de Puerto Asís, lugar hacia donde se dirige la producción.

3. Porcicultura

Vereda El Espinal

Los costos de producción superaron los precios de venta al público y esto hizo que el proyecto fracasara. Las instalaciones están abandonadas.

4. Cárnicos

Vereda El Espinal

Se hizo una buena infraestructura, pero los costos de producción fueron muy altos y se abandonó el proyecto.

Municipio de Orito

Los problemas se iniciaron desde la decisión de la ubicación de la planta. Comunidades denunciaron cómo esto no se hizo atendiendo criterios técnicos, en el contexto de toda la región y hubo presiones políticas. La falta de un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) incidió para que se cometiera ese primer error. Otra de las razones del fracaso fue el potencial productivo de materia prima de Orito, que es pobre si se compara con San Miguel y Valle del Guamuez. Los costos de transformación se volvieron en contra de los mismos productores, al tener que comprar mucho más caro que los precios de venta de la materia prima.

2. Palmito

5. Procesamiento de concentrados

Valoración

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En general, las experiencias de Plan Colombia, que fueron en su mayor parte negativas, dejaron una percepción de gran incertidumbre y mucho escepticismo frente a las perspectivas económicas para la región. Se puede afirmar que las conclusiones que arrojó este proceso siguen vigentes al finalizar la primera década del milenio. Observemos las más importantes: 1. Tomando como base las experiencias reseñadas, se requiere que las comunidades ganen más autonomía en cuanto a producción y transformación de los productos, principalmente en relación con las dificultades que se presentaron desde lo político hasta lo técnico y en relación con la comercialización. Se trata, en concreto, de que la comunidad gane capacidad técnica, formación empresarial, control de la cadena de transformación y manejo en la comercialización. De lo contrario, los proyectos fracasan. Esta autosuficiencia es mucho más válida en el contexto de la Amazonia, principalmente por el problema de las distancias y, en consecuencia, por los muy altos costos de transporte. 2. No existen aún experiencias o montajes validados de una granja autosuficiente amazónica en Putumayo. Se siguen haciendo experimentaciones con productos de pancoger, hacia finales de la primera década del 2000 se estaba tratando de sacar adelante una experiencia de granja, dentro de una escuela. 3. Aunque es un aspecto que se reitera en casi todo el bajo Putumayo, el papel del poder local de los municipios en relación con los proyectos de DA, como en el caso de San Miguel, se considera que ha sido de bajo compromiso, falta de liderazgo y debilidades en cuanto a propiciar espacios de concertación con las comunidades, que quieren comprometerse con alternativas a la economía de la coca. Esta situación se origina en la ausencia de una orientación razonable de los ingresos que se perciben sobre todo en relación con las regalías. En orden de importancia los sectores que más aportan al PIB municipal son: I. Agropecuario. II. Minero (el municipio de San Miguel recibe aproximadamente 3.000 millones de pesos en regalías del petróleo). III. Administración pública. En relación con las regalías del petróleo, se planteó la necesidad de poner a jugar un papel activo a ese tipo de ingresos, en relación con la dinamización de los otros sectores. Para la comunidad, la Ley 715 sobre regalías permite que el 15% quede para libre inversión, y esto, en el caso de San Miguel, reporta alrededor de 500 millones de pesos que se deberían usar para contrapartidas de proyectos.57 Principales lecciones aprendidas en materia de DA en el período analizado Como conclusión general de este aparte, la desinstitucionalización de la política de DA por parte del gobierno central, al limitar y propiciar la descoordinación de los entes estatales que tenían un papel en la planeación y el impulso del desarrollo regional, 57 La Ley 715 de 21 de diciembre de 2001 sobre el Sistema General de Participaciones contempla,

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además de inversiones en educación y salud, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal, que en el caso del sector agropecuario contempladas en el artículo 76, se refieren principalmente a: 1. Promover, participar y/o financiar proyectos de desarrollo del área rural. 2. Prestar, directa o indirectamente, el servicio de asistencia técnica agropecuaria. 3. Promover mecanismos de asociación y de alianzas de pequeños y medianos productores.

mandó señales contradictorias frente a la pretensión de afirmar la soberanía nacional en esos territorios, a través de procesos de legitimación estatal. Este tipo de vacíos, que contrasta con la magnitud de los compromisos adquiridos frente a las comunidades, resultó siendo llenado por una entidad que, respondiendo a sus intereses estratégicos en materia de drogas y seguridad, terminó desarrollando una política que privilegió la reducción de áreas a través de acuerdos locales parciales. Esta metodología limitó los alcances y las proyecciones del DA en el largo plazo. Así mismo, los acuerdos que se impulsaron para garantizar una erradicación inmediata pudieron tener la apariencia de una “transacción”, pero por su contenido predominante (erradicación previa y no resiembra de la coca como el fundamento de la política) no hicieron avanzar realmente el propósito estratégico del fortalecimiento de la sociedad de estas zonas. De otro lado, tampoco se movió en dirección a fortalecer la legitimidad del Estado en estas áreas, ya que incluso al promover un modelo privatizado de ejecución, se aportó muy poco al desarrollo del poder institucional de los niveles local y regional. De manera más específica: 1. El éxito y la sostenibilidad de los programas se aseguran con la construcción de procesos sociales donde la comunidad participa y se empodera en todo el ciclo de los proyectos, lo que permite que asuma realmente decisiones en torno de la ejecución de los mismos. Para ello se requiere un acompañamiento continuo dirigido a fortalecer el capital social (Laverde, 2004:107). Ese solo reconocimiento obliga a que el diseño de los programas no se deba hacer desde el interés del centro político por imponer unas propuestas hacia las localidades, sino que lleva, en primer lugar, a establecer las fortalezas, deficiencias, etc. de las comunidades locales y sus expresiones organizativas, con miras a generar procesos de fortalecimiento. En segundo lugar, este enfoque lleva a que los programas obedezcan a políticas de Estado y no simplemente programas de gobierno. 2. Más que una acción dirigida a mostrar resultados en términos de la reducción de áreas de ilícitos, el DA se debe inscribir en el marco de una propuesta de desarrollo rural y regional. Este principio demanda una interrelación planificada de las múltiples entidades de los órdenes nacional, regional y local especializadas en los temas que allí intervienen: desarrollo rural, social, sostenible, institucional (González, 2004: 181) y la generación de espacios de intervención con entidades no gubernamentales, empresariales, que de consuno busquen dinámicas de desarrollo en las zonas que dependen de la economía de los cultivos de uso ilícito. 3. La relevancia del afinamiento y la solidez de los criterios de focalización, no sólo como concepto, sino en su instrumentación en la realidad concreta, se convierten en condiciones estratégicas, teniendo en cuenta las limitaciones presupuestales y de capacidad de cobertura. Las experiencias ponen de

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presente que una mayor flexibilidad es necesaria para el logro de una buena focalización, lo que obliga a hacer replanteamientos tomando como base resultados de evaluaciones periódicas, dada la complejidad que en muchas oportunidades presentan los procesos locales. 4. Un objetivo central de la intervención es la generación de procesos que permitan a las organizaciones sociales comprometidas en los proyectos poder seguir funcionando una vez se acaben los recursos de capital semilla. Por tal se entienden los recursos que permitieron el diseño, la instrumentación y el desarrollo de los proyectos. Así mismo, la continuidad de los procesos se debe garantizar, una vez las entidades que hacen la gestión inicial se retiran del escenario local. 5. Los programas de DA requieren metodologías de trabajo e instrumentos flexibles que respondan a las diversas y heterogéneas demandas de las regiones, capaces de responder a los cambios que se generan en la política pública. 6. Los operadores deben ser conocedores de las dinámicas regionales, imbuidos en las dinámicas del sector agropecuario y con una visión integral capaz de interrelacionar los diferentes elementos que inciden en la configuración socioeconómica, política y cultural del nivel local. 7. Las experiencias hasta este momento obtenidas muestran la necesidad del desarrollo de proyectos con visión de cadena, articulados con el sector empresarial en un plano en el cual se preserve la autonomía del campesino para la toma de decisiones. Esta condición requiere procesos de formación, entre otros, sobre la dinámica del mercado, bajo el propósito de ser parte activa en la comercialización de sus productos. 8. También se observó la necesidad de la creación de fondos rotatorios que a la vez sean parte del proceso de formación de los productores, en la perspectiva de creación de capital social. 9. El desarrollo de metodologías que posibiliten el proceso de seguimiento, monitoreo y evaluación de los proyectos, de modo que se interiorice una cultura de la transparencia en la marcha de los procesos, y de generación de alternativas participativas en la toma de decisión frente a los retos y las dificultades que enfrentan. 10. Los proyectos deben reconocer el entorno del conflicto armado como parte de los retos y las dificultades que deben ser asumidas. El entorno del conflicto armado que se centra en la lucha por el control del territorio y dentro de este, por el control de la comercialización de la pasta básica de coca, termina, a su vez, reflejando igualmente intereses particulares de grupo, dada la baja legitimidad de la representación de los alzados en armas. En ese sentido y como criterio que corrobora la anterior afirmación, ninguno de los actores armados del conflicto tiene en su agenda expectativas por incidir en el desarrollo regional, sino obtener beneficios particulares del control territorial ejercido. En efecto, el predominio del avance táctico para el logro de un posicionamiento militar para la defensa del status quo del poder como grupo o sector armado,

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lleva a manejar el territorio como escenario de la guerra, o espacios de caza de rentas, más que un escenario de desarrollo. De allí que las iniciativas sobre DA presentadas por las FARC en el proceso de negociación en el Caguán no eran otra cosa que un medio para avanzar en un incremento del área de despeje, con fines estratégicos. Su propuesta careció de criterios técnicamente sólidos y de respeto por los procesos que traían las comunidades organizadas.

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II. La fundamentación de la política frente a los cultivos de uso ilícito por parte de la primera administración Uribe Vélez (2002-2006) El Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” partió de un diagnóstico del agravamiento del conflicto armado hacia el año 2001, que se expresaba en indicadores críticos sobre la tasa de homicidios por razón del conflicto, tomas de población por parte de las guerrillas, masacres, desplazamiento forzoso y, en general, la existencia de unas condiciones adversas de seguridad para la vida económica y el desarrollo de las actividades sociales e institucionales del país. Esta situación se enmarcó en el incremento del poder de los grupos armados, situación que se derivaba, en gran medida, en la capacidad de acceso a los recursos del narcotráfico. Por ello, propuso el mismo plan: “la lucha contra los grupos terroristas, de narcotraficantes y de delincuencia transnacional organizada se centrará en el ataque a sus estructuras financieras”.58 Para el documento reseñado, la situación de los cultivos ilícitos se agudizó justo en el lapso 1980-2001 al pasar el área cultivada de 3.500 a 144.000 hectáreas, lo que indicaba un crecimiento del 25,6% anual. De acuerdo con estas cifras, Colombia pasó a producir más del 70% de la hoja de coca y de cocaína. Para entonces, la presencia de coca se concentraba en las siguientes zonas (véase cuadro No.5).

Cuadro No. 5 Departamentos con mayor concentración de cultivos de coca en 2001. Departamentos Putumayo Guaviare Caquetá Meta Norte de Santander

% de la coca en Colombia 37 % 15 % 14 % 7% 7%

Fuente: cit. Por DNP Plan Nacional de Desarrollo

Los montos generados por esta economía se calculaban entonces en 1.758 millones de dólares, de los cuales se beneficiaba “una poderosa estructura de producción en cadena, que garantiza la disponibilidad de recursos para cultivar, procesar y distribuir el alcaloide”. Dentro de esa estructura se reconocía que “la inserción creciente del

58 Véase Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado

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Comunitario”, 2002-2006, Bogotá.

tráfico ilícito de drogas en el país ha proporcionado una fuente abundante y estable de financiación a los grupos armados ilegales, lo que les ha permitido incrementar su pie de fuerza y expandir sus actividades militares”. A su vez, la seguridad prestada al negocio y el control de la producción ha estimulado el crecimiento bruto de cocaína: “Así, esta actividad se constituyó en una de las principales fuentes de recursos para estas organizaciones. Se estima que entre 1991 y 1996, 470 millones de dólares, que representan el 41% de los ingresos de las FARC, provienen del negocio ilegal de las drogas. Así mismo, se estima que los grupos de autodefensa obtienen cerca de 200 millones de dólares, el 70% de sus ingresos, de estas actividades”.59 Por su parte, el diagnóstico se extendió a señalar una relación de causalidad entre el incremento de los ingresos a los grupos armados y el aumento de la intensidad de las acciones militares por parte de la insurgencia. Para dar un solo ejemplo, se tomó como referencia la relación del número de municipios afectados por acciones armadas y que aumentó en 60%, al pasar de 223 localidades en el período 1990-1994, a 393 municipios entre 1995 y 200160. Por su parte, el documento Conpes 3218, que estableció oficialmente el PDA 20032006, recogió el mismo diagnóstico del fenómeno de las drogas en Colombia del Plan de Desarrollo, considerando a su vez la política de DA como un complemento, en el sentido de que el PDA contribuye a consolidar el objetivo de seguridad democrática del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario”, asumiéndolo como un componente de la estrategia de Desarrollo en zonas deprimidas y de conflicto.61 En este documento se señala que “los 11 departamentos que en el 2001 concentraban el 95% de los cultivos de coca fueron objeto del 52% de los ataques a poblaciones por parte de grupos armados ilegales. En estos departamentos se originó el 56% del total de familias desplazadas y tuvo lugar el 51% de las masacres ocurridas en todo el territorio nacional”.62 Se estableció que el desarrollo de la economía ilegal de las drogas se apoya en el debilitamiento del control legítimo del Estado. A su vez, el control del Estado se debilita por la economía de las drogas y, en particular, por la acción de los grupos armados que derivan su sustento de los cultivos ilícitos. “Es un círculo vicioso bien conocido: los ingresos originados por los ilícitos financian el incremento de personal y capacidad militar de estos grupos y este incremento fortifica el negocio de la droga -del cultivo y la transformación de cocaína en este caso-”.63

59 DNP Ibídem pág. 51. El cálculo sobre el ingreso de las AUC por narcotráfico es errático en la

medida en que no se establecen, de manera diferenciada, las ganancias por traslado de drogas hacia puntos de salida en Colombia, y, en algunos casos particulares, por exportaciones internacionales (Ej. Mancuso) y el retorno de dineros por estas, que fueron la principal fuente de ingresos para algunos líderes de la organización. El cálculo que se hace en el documento de DNP partió del falso supuesto de que las AUC se financian exclusivamente con los dineros que proceden de la fase inicial de la cadena, esto es, las cosechas de hoja de coca y el procesamiento de Pasta Básica de Cocaína (PBC). 60 DNP, Ibídem pág.52 61 Véase Departamento Nacional de Planeación, Conpes 3218, Programa de Desarrollo Alternativo 2003-2006, marzo 3 del 2003, Bogotá. En adelante se citará como Conpes 3218. 62 Véase Conpes 3218 63 Ibídem, pág 4 ...41

Por su parte, la directora del Programa Presidencial contra los Cultivos Ilícitos (PPCI) expuso los fundamentos del problema desde la misma perspectiva: “Para nadie es un secreto que los cultivos ilícitos hoy coinciden con las zonas donde se encuentran los grupos terroristas. Los mapas que se han construido a este respecto muestran claramente dicha coincidencia. Por lo demás, cifras del Departamento Nacional de Plantación (DNP) para el año 2000 señalan que la financiación de las FARC proviene en el 60%, de esta actividad ilícita. Yo diría que el porcentaje es muchísimo mayor… ¿Qué quiere decir esto? En mi opinión, que el problema de los cultivos y las drogas ilícitas va mucho más allá de lo que se suele ver, que es extremadamente complejo y que su solución exige mucho más que una estrategia de DA. Se trata de un problema de narcóticos articulado con terrorismo, que necesita estrategias complementarias” (Restrepo, 2004) Bajo esta consideración, la conclusión gubernamental enfatizó que el problema de las drogas ilícitas produce efectos nocivos sobre la gobernabilidad democrática, como resultado de la intensificación de la lucha armada, el deterioro de la economía, el debilitamiento de las instituciones, de las redes de organización social y de la confianza. A partir de ese diagnóstico se consideraron las siguientes respuestas para el manejo del problema: 1. Fortalecimiento de la estrategia de combate a las drogas ilícitas y los delitos relacionados a través de un enfoque de cadena, que permita desarticular las diferentes fases que hacen parte del negocio y obtener mayores integralidad y eficacia de las acciones adelantadas. 2. Frente a los cultivos ilícitos y el crecimiento de los mismos que se diagnosticó hacia el 2001, la estrategia se propuso reforzar los mecanismos de interdicción, incluidos el control al lavado de activos y al tráfico de armas. De igual manera, buscó ampliar las acciones de control a los cultivos ilícitos a través de la erradicación forzosa y voluntaria, dando “mayor preponderancia” a las acciones dirigidas a la extinción de dominio provenientes del tráfico de drogas.64 Como se puede observar, existen sesgos muy marcados en el punto de partida que sustenta el conjunto de la política. En primer lugar, se estableció una situación nodal en la simbiosis cultivos ilícitos y guerra insurgente con efectos directos en el poder del control territorial de las guerrillas. En segundo lugar, se sesgó el análisis del problema de drogas y se llevó hacia un fuerte énfasis que recayó sobre las zonas productoras y, por tanto, sobre los cultivos ilícitos con los efectos arriba reseñados, en relación con el conflicto. Tercero, las consideraciones de orden socioeconómico que han incidido en la extensión social del problema de los cultivos ilícitos entraron a ocupar un papel complementario

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64 Véanse tanto DNP “Hacia un Estado Comunitario”, así como el Conpes 3218.

a las acciones dirigidas a resolver el problema de seguridad, el cual fue asociado al control territorial de los insurgentes. De este modo, el DA terminó como un componente de la estrategia de seguridad democrática. Temas reiterados como la correlación entre el modelo agrario basado en una fuerte incidencia de una estructura bimodal de tenencia de la tierra y dinámicas como la expulsión de campesinos hacia zonas de colonización, o el vínculo de esa estructura excluyente con la crisis de la economía campesina, agudizada hacia inicios de los 90 por la abrupta apertura económica y que se constató en el caso de la última fase de la colonización del departamento de Putumayo, quedaron fuera del diagnóstico establecido.

1. El enfoque sobre Desarrollo Alternativo Partiendo del diagnóstico señalado, observemos los cambios propuestos en la política de la primera administración Uribe Vélez y en la institucionalidad, para el tratamiento de los cultivos ilícitos: En primer lugar y de manera general, se propuso, para el DA, un papel complementario con acciones “orientadas a proveer opciones lícitas para que los pequeños cultivadores se mantengan fuera del negocio”. En segundo lugar, dado el énfasis en inversión productiva y social, el DA se inscribió como un componente de la estrategia de fortalecimiento institucional y desarrollo en zonas de conflicto. En tercer lugar, se plantearon dentro de la estrategia unas referencias aún muy generales sobre el procedimiento que se seguiría en relación con las zonas productoras: “…la modalidad de erradicación voluntaria pretende estimular la desvinculación de los productores a través de acuerdos colectivos de erradicación y no resiembra sobre la base de mecanismos claros de verificación y sanción, los cuales harán énfasis en la sustitución de cultivos a través de proyectos de desarrollo forestal, restauración del bosque y servicios ambientales bajo esquemas de subsidios condicionados a la reducción en el área afectada”65 Veamos algunos de los principales componentes del programa de DA. El criterio de focalización En los criterios de focalización se observan algunas diferencias frente al programa Plante que venía de las dos anteriores administraciones. En efecto, mientras el Plante estableció regiones con base en criterios diferenciados de zonas indígenas, áreas de colonización, regiones de economía campesina, el PCI estableció sus criterios con base en la búsqueda de una integración final con la política sectorial que dicta el Ministerio

65 DNP ibídem, pág.55

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de Agricultura. Entre otras, se hizo así, buscando también superar la crítica hecha a los anteriores programas, en el sentido de que el DA iba por un lado y la política sectorial iba por otro. El Conpes 3218 estableció en ese sentido que, “El programa (DA) es de naturaleza temporal, su sostenibilidad en el mediano y el largo plazo depende del grado de integración con otras políticas y programas sectoriales del Plan de Desarrollo, en particular con la estrategia de Manejo Social del Campo y con la política de sostenibilidad ambiental. (Así mismo) el programa es coherente con el Plan Nacional de Desarrollo Forestal 2000-2025 (PNDF), que establece un marco estratégico de largo plazo, dirigido a incorporar el sector forestal al desarrollo nacional a partir del manejo sostenible de los bosques naturales y plantados”.66 Con base en esa finalidad, se estableció una focalización que considera dos aspectos: en primer lugar, áreas que se sitúan dentro de la frontera agrícola y, en segundo lugar, las zonas que se establecen por fuera de ella. En relación con la frontera agrícola, teóricamente el PDA establece un tipo de programas que son los denominados Proyectos Productivos. La otra clase de propuestas en las áreas externas a la frontera agrícola van dirigidas, en primer lugar, a zonas de reserva y conservación, contexto en el cual no se instrumentan cultivos tradicionales, y en segundo lugar, se considera una relación costo-beneficio muy alta por inexistencia de infraestructura, costos de transporte, mercadeo, etc. Para este tipo de áreas van dirigidos los Programas de Familias Guardabosques (PFGB). Finalmente, el PDA hace expresa su negativa de actuar en áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, en la medida en que allí “se prohíbe el desarrollo de actividades agropecuarias, la tala, el uso de productos químicos, recolectar productos de la flora e introducir animales o propágulos de cualquier especie y arrojar o depositar basuras”.67 Esta formulación normativa no se corresponde con la realidad social y demográfica de estas áreas, al estar, en efecto, intervenidas por procesos históricos de ocupación, con influencia étnica diversa y cuyo manejo es complejo. La Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN) ha propuesto justamente la necesidad del reconocimiento de la diversidad cultural de los diferentes actores y la valoración de la multiplicidad de sistemas regulatorios ambientales, que garantizan la sostenibilidad social y cultural de las áreas protegidas, a través de procesos de participación, concertación e integración de los múltiples actores en los procesos de gestión y manejo de dichas áreas.68 Así mismo, propone: “Es necesario entonces involucrar a las personas, sus organizaciones y las instituciones circunvecinas para convertirlos en verdaderos sujetos activos y no pasivos de la misión protectora de las áreas. Se debe partir entonces de la comunicación intercultural de los diferentes sistemas de regulación ambiental: 66 Conpes 3218, pág.4 y 5 67 DNP Conpes 3218 pág.7 68 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Unidad Administrativa Especial de

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Parques Nacionales Naturales (UASPNN), “Estrategia integral y diferencial para el manejo de los asentamientos y cultivos ilícitos en áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales.

el nacional ambiental y el consuetudinario de las poblaciones, procurando apoyos a tradiciones fundados sobre la conservación de sus territorios”.69 A pesar del énfasis en la articulación entre cultivos ilícitos y conflicto armado que se ha reseñado, el Conpes 3218 establece conceptualmente un reconocimiento a la participación (en la economía ilegal de los cultivos de coca) de individuos desposeídos, de familias y de comunidades campesinas, y la destrucción del capital social y de las formas de gobierno local, (lo cual) amerita una reconsideración del modelo de intervención para el DA.70 La política de la administración Uribe estableció entonces, en este sentido, un criterio de diferenciación frente a los anteriores programas en el sentido de que -según el Conpes 3218- el énfasis se hizo en factores económicos y en particular la tierra,71 relegando las condiciones sociales y políticas a un segundo plano. Para el DNP, este énfasis ha dominado los enfoques que proponen la sustitución de los cultivos ilícitos por lícitos y que basan la medición de impactos en función de las hectáreas erradicadas. Para el documento oficial, se buscaba, por lo menos teóricamente y en primer lugar, resaltar la importancia de las comunidades y sus formas organizativas, y destaca el factor humano como eslabón crítico en el circuito de producción de narcóticos a partir de cultivos ilícitos. En segundo lugar, en la postura oficial, este “cambio de énfasis conlleva al establecimiento de una base económica lícita en los ámbitos regional y local, así como la valorización del patrimonio natural, en particular de los bosques y la diversidad biológica asociada, y de los servicios ambientales que estos ecosistemas están en capacidad de ofrecer al conjunto de la sociedad”.72 No obstante, la articulación que se propone en relación con la institucionalidad local y regional junto con la comunidad organizada, obedece más al propósito de consolidar la seguridad democrática que a precisar un contenido específico sobre el cual descansaría la política de DA y a concretar el papel de las dinámicas locales en ese proceso. Como se verá más adelante, este es un sesgo que permea de manera reiterada la política de DA. Conceptualmente, los objetivos del DA combinan fines antinarcóticos junto con elementos económicos, políticos y sociales, así:

69 Ibídem pág.15 70 Nótese que el escrutinio de las características sociales de los productores no implica el

reconocimiento a los fenómenos que han llevado a su crecimiento en las zonas de colonización. No obstante, establecer la presencia de pobres como un dato, y no como proceso, lleva a resultados muy distintos frente al tratamiento de problema. 71 No obstante, es difícil aceptar este argumento, ya que los anteriores programas hicieron sus énfasis en la atención de la emergencia económica provocada por la erradicación forzosa sin que necesariamente el problema de la tierra hubiese aparecido como un aspecto central en la estrategia de DA. 72 Conpes 3218, páginas 5 y 6.

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Cuadro No. 6 Propósitos estratégicos y objetivos del PDA bajo la primera administración Uribe Vélez Componente 1. Antinarcóticos

2. Económico 3. Político/Gobernabilidad

4. Social

Objetivo Consolidar el proceso de erradicación de cultivos ilícitos y prevenir su expansión a partir del compromiso de no siembra ni resiembra por parte de las comunidades vinculadas. Brindar alternativas estables de ingresos, empleo y valorización patrimonial a las familias y comunidades campesinas que han sido afectadas por los ilícitos. Promover procesos de desarrollo institucional y de legitimidad del Estado, con el concurso de las autoridades nacionales, regionales, locales y de la sociedad civil. Apoyar el fortalecimiento del capital social estimulando la organización, la participación y el contr ol comunitario, a fin de consolidar la seguridad democrática y establecer las bases para el desarrollo sostenible en áreas libres de ilícitos.

Con base en DNP, Conpes 3218.

Componentes del programa El programa fue formulado con tres componentes, uno de los cuales, el fortalecimiento institucional, Desarrollo Social y Monitoreo, es transversal (véase cuadro No.7). Cuadro No. 7 Componentes y contenidos del PDA bajo la primera administración Uribe Vélez Componente 1. Proyectos productivos y de generación de ingresos

Contenidos de los componentes I. Seguridad alimentaria y flujo de caja. Se apoya en el establecimiento de cultivos de pancoger, acorde con las características agroecológicas de cada región, así mismo, cultivos transitorios, pequeñas explotaciones pecuarias y fomento de especies menores. II. Proyectos productivos de mediano y largo plazo. Se fundamenta en cadenas prioritarias, definidas por su carácter permanente y alto nivel de competitividad y valor agregado, así como en el nivel de ingreso y empleo que están en capacidad de generar: cacao, caucho, palma aceitera, forestales productivos, café y otros arreglos forestales.

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Componente 2. Programa Familia Guardabosques (PFGB)

3. Fortalecimiento institucional, Desarrollo Social y Monitoreo

Contenidos de los componentes Programa basado en el apoyo monetario para familias que conformen núcleos de intervención dentro de las zonas focalizadas, comprometidos a no sembrar, ni resembrar cultivos ilícitos y favorecer la revegetalización natural y conservación de ecosistemas naturales estratégicos. Busca armonizar la intervención institucional de tal forma que llegue a las regiones con acciones coordinadas que aumenten la credibilidad del Estado y legitimen las instituciones ante las comunidades rurales. La coordinación es de los niveles nacional, regional y local con todas las entidades presentes para que intervengan, respondan (por) y refuercen las acciones del componente.

La inserción del DA dentro de la lucha contra las drogas y por tanto la prioridad existente alrededor de la reducción de áreas de cultivos ilícitos le sitúa en una estrecha relación con todas las entidades responsables del control de la producción, que involucra la Policía Antinarcóticos, el Ministerio de Defensa, las Fuerzas Armadas. Así mismo, su inserción también se da en el contexto del control de tráfico (interdicción, control del lavado de activos y control al tráfico de precursores) en donde aparecen otras entidades de seguridad como la Armada Nacional, y de investigación criminal, como la Fiscalía. Este enfoque se diferencia del énfasis que establecen entidades de cooperación internacional y que observan el DA como una contribución enfocada en la promoción de acciones de desarrollo que contribuyen a evitar el agravamiento del problema por las condiciones de pobreza y marginalidad de algunas regiones. Bajo este enfoque, el control de drogas es un instrumento del desarrollo humano, y la reducción de los cultivos ilícitos, un resultado del proceso de desarrollo integral.73 A diferencia de este enfoque, la política dominante en Colombia se observa en la asignación de recursos dentro de los cuales las acciones de fuerza tienen un peso significativamente mayor que las actividades de DA (véase cuadro No.8). En segundo lugar, si bien históricamente dentro de las políticas públicas asociadas a esta problemática se ha establecido una especie de línea divisoria entre el uso de la fuerza (garrote) y las acciones de desarrollo (zanahoria), la política del presidente Uribe se caracteriza por la búsqueda de una integración de ambos tipos de acciones, buscando obtener con ello resultados más eficaces.

73 Véase GTZ “Drogas y Desarrollo en América Latina” Estrategias, experiencias y ejemplos de

proyectos de la labor de GTZ., Eschborn, Alemania, 2001.

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Cuadro No. 8 Distribución del gasto del Estado colombiano en los componentes de la lucha antidrogas 1996-2004 (millones de pesos constantes de 2003)

1996

Componente

1997

1998

1999

2000

2001

1.D. Alternativo 65.361 110.135 72.143 26.199 16.665 2.Reducción oferta 375.408 417.809 333.672 292.612 25.351 de drogas 3.Fortalecimiento 173.259 171.151 200.445 149.430 246.293 jurídico e institucional 4.Reducción demanda 32.346 34.791 40.692 41.841 27.094 5.Gestión ambiental 7.060 6.107 6.463 5.367 1.460 6.Política Internacional 226 797 234 463 202 TOTAL 653.659 740.790 653.648 515.912 617.095

2002

2003

2004

44.404 5.432 8 3.447 196.000 311.060 395.354 308.667 N.D. 251.913 209.767 234.237

N.D.

27.408 15.553 57.239 2.554 8.581 4.130 266 120 331 637.604 634.811 688.049

N.D. N.D. N.D. N.D.

Fuente: DNP-DSJ-GEGAI, DNE-SEI

Como se observa, la proporción que históricamente muestra el gasto en DA por parte del Estado colombiano frente a lo que dedica a la lucha antidrogas es significativamente baja, lo cual hace que estos programas queden en manos de la cooperación internacional y principalmente la de EE. UU. (Véase cuadro No. 9 y gráfico No.1). Cuadro No. 9 Distribución del gasto del Estado colombiano en DA (%) frente al total del gasto en lucha antidrogas 1996-2003.

Componente Desarrollo Alternativo

1996

1997

1998

10%

14,86%

11%

1999

2000

2001

2002

2003

5%

2,7%

7%

0,85%

12%

Con base en cuadro No. 8

Gráficamente se observan así las diferencias: Gráfico No. 1 Gasto en DA frente al nivel del gasto en lucha contra las drogas en Colombia 1996-2003 800.000 700.000 600.000

Total Gasto Gasto en DA

500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0

1996

48...

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

A la baja proporción histórica de recursos del presupuesto nacional para los programas de DA se debe sumar la poca credibilidad que en la comunidad internacional siguen reflejando los distintos componentes del programa. Veamos como muestra la situación entre el 2003 y el 2005, es decir, casi todo el primer período del presidente Uribe. (Véase cuadro No.10).

Cuadro No. 10 Recursos asignados al PDA por fuente 2003-2005 (millones de pesos) Componente PFGB Nación Externo Total PFGB Proyectos Productivos Nación Externo Total PPP PDA Nación Externo Total PDA

2003

2004

2005

Total

65.332 0 65.332

180.000 0 180.000

180.000 0 180.000

425.332 0 425.332

0 54.500 54.500

13.000 0 13.000

17.000 0 17.000

30.000 54.500 84.500

65.332 54.500 119.332

193.000 0 193.000

197.000 0 197.000

355.332 54.000 509.832

Fuente: PCI área de desarrollo técnico y social

Como se observa en el período comprendido, el PFGB presenta una baja credibilidad en la comunidad internacional que mantiene apoyos al DA en Colombia, al presentar en esos tres años 0% de financiación externa. En consecuencia, este programa se había financiado y se seguía financiando con recursos del presupuesto nacional. Por su parte, los Proyectos Productivos han sido financiados en el 64,5% por fuentes externas. Resulta revelador que del total de recursos que recibió el PDA para la política de DA, el 83,4% se haya ido a sostener el PFGB.

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2. El Programa Proyectos Productivos74 El Programa de Proyectos Productivos (PPP) se enmarca en la Estrategia de Erradicación Manual Voluntaria de los cultivos de coca. En ese sentido, se instauró como un complemento a los fines de reducción de áreas de cultivos ilícitos. Bajo este enfoque, se sustrae a una perspectiva regional de desarrollo, y en su lugar promueve la vigencia de proyectos agrícolas y agroforestales de mediano y largo plazo como cacao, caucho, palma de aceite, cafés especiales y forestales, de acuerdo con la priorización del Conpes 3218. Como se esbozó en referencias anteriores, su desarrollo ha sido un proceso de ensayo y error que se inició con la prolongación de la experiencia instrumentada en el marco del programa BID-Plante. Por ello, hacia el 2003, su modelo de intervención se movió en el contexto de la experiencia de INCUAGRO, buscando un principio de alianzas entre las comunidades campesinas y el sector privado para la puesta en marcha de proyectos productivos con aporte financiero, asistencia técnica, social y empresarial.75 No obstante, y a pesar de haber sido identificadas previamente algunas falencias en el proceso de elaboración de los proyectos, este tipo de modelos tiene la dificultad de obedecer a esquemas de formulación de proyectos de arriba hacia abajo. Tal como lo reconoce un documento oficial del PCI, “En la actualidad, tanto el PFGB como el PPP diseñan y formulan proyectos en los que la participación de las comunidades es mínima. Esta limitada participación de los beneficiarios en las etapas de definición de los proyectos constituye una preocupación del PCI, pues puede generar conflictos entre los beneficiarios y los funcionarios que diseñan la política y formulan los proyectos, lo cual, a su vez, atentaría contra la sostenibilidad de los proyectos implementados”.76 Los instrumentos de apoyo financiero han sido hasta ahora: 1. Las transferencias condicionadas de recursos o incentivo económico, que se ha usado principalmente para propuestas de proyectos productivos en el marco del PFGB.77 2. La promoción de Fondos de Ahorro también usados en el marco del PFGB y que se debían constituir en un fondo con capacidad para financiar iniciativas productivas desarrolladas por las comunidades beneficiarias con el apoyo de entidades encargadas de los acompañamientos social y técnico-ambiental, así como otras entidades que han acompañado el programa. Esta experiencia ha tenido dinámicas muy diversas según con las regiones. En las zonas de colonización, de manera general, el experimento no ha sido exitoso. 74 Este aparte se limita a presentar una descripción sucinta de esta dimensión de la política de DA,

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cuyos alcances demandan un ejercicio de campo para contrastar los conceptos y datos que se presentan. Un primer ejercicio de contrastación se adelantó sólo con algunos proyectos del PFGB el cual se presenta enseguida de este aparte. 75 Véase Acción Social en http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=217&conID=965 76 Véase Comité Andino para el Desarrollo Alternativo (CADA) “Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible”, capítulo Colombia, agosto de 2005. 77 Este punto se ampliará en el aparte sobre el PFGB.

Mientras tanto, el PCI señala como experiencia piloto exitosa el caso de Santa Marta, donde para el 2005, las familias habían constituido un fondo de cerca de 690 millones de pesos (de 2.300 millones en el nivel nacional, es decir, el 30%) “para la conformación de una cooperativa de ahorro y crédito que ha permitido la instrumentación de proyectos productivos de cacao, miel y cafés especiales”78. 3. Los Fondos de Capital de Riesgo que, como se señaló antes, se inician con la experiencia BID-Plante en el 2000 y que funcionó hasta el 2007. 4. Mecanismos de cofinanciación de proyectos productivos. Aquí se destacan las alianzas estratégicas cuyo inicio se dio en el marco del programa Campo en Acción a través de aportes del programa PPP (40% en la parte productiva y 10% del costo del acompañamiento técnico y socioempresarial) y de otro, de los beneficiarios. Este mecanismo se adelantó a través de convocatorias públicas para facilitar la instalación de 19.477 hectáreas de cacao, caucho, café y palma de aceite. Se adelantó con el apoyo técnico de los operadores de USAID. 5. Fondos rotatorios. La experiencia piloto está en Santa Marta (referencia de 2005) con recursos de Italia que son operados a través de UNODC. A través de estos se han impulsado sistemas agroforestales con cacao, maderables, frutales, plátano y guandul con unidades productivas de dos hectáreas y unidades de una hectárea para maderables y café.79

3. El Programa Familia Guardabosques (PFGB) - Algunas experiencias regionales80 • Programa de Familias Guardabosques en el bajo Atrato81 El PFGB en el Bajo Atrato toma cuerpo en el proyecto “Fortalecimiento a proyectos productivos del DA, en el marco de los programas regionales integrales sostenibles (PRIS)” en Colombia con el nombre de Monte Bravo del núcleo Chocó, con vigencia entre noviembre del 2006 y diciembre del 2008. El objetivo del proyecto fue: “Brindar condiciones para el manejo racional de recursos forestales en bosques naturales con fines productivos y no consuntivos, establecimiento de plantaciones bajo diseños agroforestales, ecoturismo, pesca artesanal a nivel de comunidades y consejos comunitarios con un impacto inmediato en la economía y bienestar familiar con el fin de disminuir la dependencia económica creciente de la producción de hoja de coca”.82

78 CADA, ibídem. 79 CADA, ibídem. Las observaciones in situ de este tipo de experiencias rebasan los alcances del

ejercicio adelantado, por tanto no se tuvieron procesos de contrastación con experiencias de las comunidades beneficiarias o del entorno donde se instrumentaron. 80 Las experiencias regionales se refieren al ejercicio de campo adelantado por el autor en el bajo Atrato, en la experiencia de Curillo en Caquetá y en Orito en Putumayo. Se llevó a cabo a través de talleres con familias beneficiarias y entrevistas en profundidad con algunos ex funcionarios del programa y técnicos locales y regionales. 81 Asociación de Comunidades del Bajo Atrato (ASCOBA). 82 Acción Social, UNODC y USAID/Programa MIDAS “Proyecto Monte Bravo” (presentación power point).

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El punto de partida y el objetivo del proyecto son erráticos, dado el proceso originario de la economía ilegal de la coca en la región y la inconsistencia acerca de los niveles de dependencia de los habitantes de los territorios del bajo Atrato. El balance de este programa retoma los argumentos que se han venido desarrollando, desde la perspectiva de las comunidades organizadas de la región. Teniendo en cuenta las características del proceso originario de la coca, el gobierno nacional dio inicio a la instrumentación del PFGB, buscando resolver varios dilemas: 1. A través de la erradicación de los cultivos de coca controlados por los paramilitares y de los cuales se beneficiaba la estructura del Bloque Élmer Cárdenas, se buscó, en primera instancia, impedir que las guerrillas asumiesen el control de esa economía, una vez se produjo la desmovilización de este grupo y la entrega del territorio “libre de cultivos ilícitos”, y, por tanto, los proyectos propuestos buscaban más resolver ese temor, que un punto de partida que reconociese el problema como originado en la ausencia de ingreso de esta economía, para las comunidades negras o indígenas. Este hecho tiene para el programa un origen completamente distinto al patrón de producción cocalera que en general se sigue en el resto del país. 2. En esa dirección, la posición, tanto de las comunidades negras como de las organizaciones Indígenas, era clara: I. “La intención que tiene el gobierno nacional con la instrumentación del programa de DA PDFG es seguir involucrando a nuestra población en el conflicto armado y poniéndonos en un estado de vulnerabilidad con los actores armados al margen de la ley, verdaderos dueños de los cultivos de uso ilícito. II. Que el gobierno nacional haga la erradicación manual de los cultivos de uso ilícito como lo ha hecho en otras regiones del país, instrumentando proyectos alternativos concertados con los consejos comunitarios y no ubicar a éstos y sus miembros en el centro de la disputa territorial y bélica que aún persiste en la zona del bajo Atrato”.83 Es decir, el problema de los cultivos de coca es exclusivamente de los actores armados en esta región y la búsqueda de un involucramiento de las comunidades en el programa de DA y de los mismos programas de reinserción supone, de alguna manera, la generación de un escenario en el cual las comunidades resultan implicadas en el problema, vía “alternativas”, las que también se inscriben en el marco de las continuidades del control del territorio por parte de los grupos desmovilizados, bajo procesos que violentan las demandas de las comunidades. Por eso ASCOBA recaba en que “no está en contra de dicho proyecto, pero no comparte la forma como se instrumentó en la región. Este proyecto debió ser socializado y clarificado con las comunidades y personas que se fueran a beneficiar de él por parte del mismo Gobierno, no por personas de dudosa procedencia e intereses marcados. Así mismo, es de recordar que las comunidades nunca han sembrado cultivos de uso

83 ASCOBA, “Comunicado a la opinión pública frente al PFGB y al proceso de desmovilización que

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ha propuesto el Bloque Élmer Cárdenas de las ACCU”, Riosucio, Octubre 23 de 2006.

ilícito, luego los responsables de su erradicación eran los mismos grupos armados, los narcotraficantes o, en su defecto, el Gobierno a través de la fuerza pública, pero nunca involucrar a las comunidades, a sabiendas de que aún hoy la región está en disputa por los grupos armados y aquellos que en un momento se desmovilizaron y que se están volviendo a armar”. No obstante, las comunidades no se oponen a la inversión del Estado, teniendo en cuenta los niveles alarmantes de abandono de esta región. Sin embargo, para ello reclaman procedimientos transparentes que se atengan a las normas sobre propiedad colectiva y el reconocimiento de la autonomía de los Consejos Comunitarios y, de otro lado, de las autoridades indígenas, como se precisará más adelante. Por ello ASCOBA reafirma que las comunidades negras del bajo Atrato son conscientes de las dificultades económicas y sociales por las cuales ellas atraviesan, “pero somos más conscientes aún de la agudización del conflicto social y armado que se avecina y que seguirá impidiendo que las comunidades puedan retornar a sus lugares de origen”84. Denuncian pues las comunidades negras que el Gobierno ha estado realizando acercamientos con algunos consejos comunitarios locales, con el fin de instrumentar el programa de DA PDFG, desconociendo la cosmovisión, rompiendo la unidad organizativa y la integridad territorial de los pueblos afrodescendientes y, con esto, poniendo en alto grado de vulnerabilidad a las personas que integran las comunidades negras de la zona del bajo Atrato. Así pues, dicho programa, como se ha venido instrumentando en otras regiones del país sin contar con las estructuras organizativas, sino con personas y familias en particular, algunas de ellas externas a la región, no se puede establecer en los consejos comunitarios. En este caso, las decisiones tomadas no son de manera familiar, sino, como lo enmarca la Ley 70 de 1993, dentro de las asambleas generales; además, cuando se entra a contratar con el Estado este tipo de proyectos, no se entrega a título individual, sino el colectivo y, por ende, se compromete de manera general a todo el consejo comunitario en pleno85. Como se puede ver, el gobierno nacional ha venido cometiendo -en el origen de la instrumentación del proyecto- una gran serie de irregularidades y creando situaciones de conflicto en la región, violando flagrantemente disposiciones y creando un escenario de paralelismo a la vigencia de la autonomía de las instancias de decisión que tienen las comunidades. A esa situación se agrega la “confusión” en el uso presupuestal de dineros provenientes de los programas de reinserción y del PFGB. La Asociación de Consejos Comunitarios del bajo Atrato fundamenta su legitimidad y establece sus demandas bajo las siguientes consideraciones: “ASCOBA es una organización compuesta por 57 Consejos Comunitarios. Su ámbito territorial comprende los municipios de Riosucio, Carmen del Darién86 y parte de Belén de Bajirá en el departamento de Chocó; cuenta con una población 84 Ibídem. 85 Ibídem. 86 El municipio de Carmen del Darién comprende los corregimientos de Puerto Lleras, Vigía de

Curbaradó, Villa Nueva de Montaño, Domingodó, La Grande, Turriquitadó, Las Brisas.

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de aproximadamente 15.000 personas de las etnias negra y mestiza. Este ámbito de dominio y representación corresponde a un total de 454.000 hectáreas tituladas de forma colectiva. Según la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995, es la máxima autoridad de administración interna de su territorio, que puede ser ejercida de manera autónoma e independiente sin la injerencia de ningún actor y su existencia obedece a la voluntad comunitaria y las normas étnicas. En el marco de la negociación con el Bloque Élmer Cárdenas, como de cualquier otro grupo armado ilegal -continúa ASCOBA- es indispensable atender los principios de verdad, justicia y reparación a las que tenemos derecho. Por lo tanto, exigimos al gobierno nacional que adelante todos los procesos necesarios para establecer las responsabilidades sobre los crímenes de lesa humanidad que hemos venido sufriendo desde que las autodefensas incursionaron en nuestros territorios, para que no permanezcan en la impunidad los asesinatos, desapariciones y desplazamientos forzados de las comunidades de las cuencas de Salaquí, Truandó, Domingodó, Curbaradó, Pedeguita Mancilla, La Larga Tumaradó y Atrato, y que hoy mantienen a la mayor parte de la población rural fuera de sus territorios en condiciones de gran vulnerabilidad social, sin que se vislumbre hasta el momento ninguna solución ante esta problemática que genera cada día más conflictos sociales”.87 Por su parte, las comunidades indígenas organizadas en Cabildo Mayor de Indígenas de la zona del bajo Atrato y del Urabá chocoano (CAMIZBA) señalan que los proyectos de PFGB van encaminados a romper la identidad indígena, buscando de cualquier manera introducir los proyectos dentro de los territorios indígenas.88 Señalan que Acción Social maneja un discurso sobre seguridad alimentaria, pero que en la práctica esta está basada en contextos distintos a como lo entienden las comunidades indígenas, como por ejemplo el uso de semillas importadas y no la defensa de la flora originaria que la región posee. A modo de ejemplo, según CAMIZBA, no se usan árboles nativos y se busca implantar variedades como la teca, que puede acarrear serios problemas. Para ellos el modelo a seguir es el fortalecimiento de los planes de vida que se incorporan desde la cosmovisión de las comunidades y la defensa del territorio. Para CAMIZBA lo que está en juego con el PFBG es la defensa del territorio, ya que con el programa temen que se disminuya. En otras palabras, actuar sobre cultivos ilícitos impulsados y manejados por actores armados y no por las comunidades, y sobre ellos montar las alternativas productivas, termina desconociendo un problema de base que se relaciona con el carácter invasivo de las áreas de cultivos ilícitos, que fue el primer problema que se debió abordar en consulta con las comunidades. A lo anterior se agrega el tema de la no resolución del problema de la continuidad del control del crimen organizado en la región, que sigue trascendiendo sobre la gobernabilidad local. Los grupos de paramilitares -bajo nuevas modalidades de actuación y franquicias- mantienen continuidades en su presencia y su manejo de economías ilegales como contrabando, drogas, amén del lavado de activos que se presume se ha hecho en el mismo bajo Atrato.89 87 Ibídem. 88 Entrevista a dirigentes de CAMIZBA, diciembre del 2007. 89 En el momento del trabajo de campo, en diciembre del 2007, el control ilegal lo ejercía el grupo

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liderado por alias 'Don Mario', hermano de Daniel Rendón Herrera, también conocido con el alias del 'Paisano', quien es hermano de Freddy Rendón, alias el 'Alemán', preso en la cárcel de Itagüí.

Estas circunstancias, que se relacionan con la inexistencia de un proceso consistente de verdad, justicia y reparación, conducen a que las presiones sobre los territorios colectivos y los resguardos se mantenga, además de la búsqueda de un minado de la vigencia de las organizaciones comunitarias, a través de la cooptación de familias individualmente consideradas o, en algunos casos, incluso, de Consejos Comunitarios para que participen en los proyectos productivos “alternativos”, sin que haya mediado un proceso con reglas de juego claras para la consulta local de las comunidades. • La experiencia del Programa de Familias Guardabosques en Orito Un primer elemento que se destacó en la fase de culminación de Familia Guardabosques en Orito fue la dificultad para consolidar la erradicación de la coca, que condicionó el inicio del programa en ese municipio. Uno de los compromisos del Gobierno para esa zona fue haber fijado la fecha de culminación del PFGB a 31 de diciembre del 2006. No obstante, el proyecto tuvo que ser finalizado en junio del 2006. La drástica decisión estuvo relacionada con la proliferación de cultivos de coca a seis meses de su terminación, lo cual hacía insostenible el programa. El dato que se tuvo a junio del 2006 era contundente en ese sentido: de 56 veredas, sólo cuatro (el 7,1%) habían cumplido la obligación de cero coca90. Fue en estas cuatro veredas donde el PFGB pagó el subsidio y por eso se determinó que se tendría que dar un nuevo contrato con quienes tuvieran “cero coca”, para poder pagar el subsidio de junio a diciembre del 2006. De acuerdo con esa condición, el pago sólo se hizo a las cuatro veredas. Un segundo aspecto problemático fue que los proyectos productivos no funcionaron91. El PFGB buscó apoyar sólo productos con un mercado asegurado, en el marco de la política sectorial del Ministerio de Agricultura. La comunidad n o aceptó el condicionamiento unilateral gubernamental en cuanto a las líneas de productos, esto es, sólo merecían alguna consideración las producciones de pimienta, vainilla y palmito. El ex coordinador del programa en el nivel municipal valoró este condicionamiento como uno de los aspectos que influyeron en el fracaso. A raíz de esa situación, se dio la directriz de crear un fondo de ahorro. No obstante, una minoría (sólo el 10% de las familias) aceptó su inclusión en los proyectos y aunque ese núcleo lo percibía como favorable, enfrentaban riegos desde el punto de vista de la comercialización, sobre todo en el caso del palmito. En la enumeración de los problemas que presentó esta experiencia se señalan:92 1. Falta de estrategias de concientización para las comunidades, como por ejemplo, el diseño de acciones de envergadura, generadoras de un cambio de la subcultura de la ilegalidad. 2. El Estado no logró generar confianza frente a las comunidades. A lo largo del proceso se generó un efecto contrario, de pérdida de credibilidad. La comunidad mantiene arraigada la idea de que los proyectos, al provenir del Estado, se dan 90 La información se recoge de entrevista adelantada al entonces responsable del PFGB por el

municipio. 91 Entrevistas del trabajo de campo. 92 Sistematización de entrevistas en Orito sobre el PFGB.

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“a medias”, esto es, sin un apoyo real, principalmente sin acompañamiento técnico y sin claridad en la comercialización. 3. Desde el punto de vista operativo, se cometieron muchos errores en la inscripción de las familias. Así, por ejemplo, se les entregó mucho poder a los presidentes de las Juntas de Acción Comunal (JAC) para depurar las listas y desde allí se generó un ambiente propicio para manejar políticamente la instrumentación del programa. Hubo casos como la presencia de propietarios de finca que no eran propiamente los más necesitados del subsidio. Un alto porcentaje de beneficiarios buscó mecanismos no conformes a reglas de juego impersonales, para acceder irregularmente al subsidio. 4. La promoción de proyectos como los frutales amazónicos careció de políticas claras de comercialización y mucha gente quedó con pérdidas. Sobre la marcha se recurrió a la comercialización de la producción en la planta de Frutimayo, que tiene su sede en Puerto Asís. No obstante, a pesar de que al comienzo se dio un relativo funcionamiento del proceso de comercialización con esa entidad privada, los beneficiarios fueron en descenso después del primer año, al pasar de 3.500 a 3.000 y luego descendió a 2.700 beneficiarios (23% menos en 2 años). En palabras del entonces coordinador del PFGB en Orito, “en ese proceso se cometieron todos los errores posibles”, lo cual da cuenta del nivel de “ensayo y error” con que arrancó el programa, aunque con debilidades de sistematización de esas experiencias. A raíz de esa situación se promovió la inclusión de Corpoamazonia y el acompañamiento de la escuela de la Fundación Luis C. Galán. También hubo acompañamiento de la Alcaldía durante el período de duración del proyecto. Aspectos que se destacan del PFGB 1. A pesar de las dificultades, generó una cultura de la solidaridad que la economía de la coca había distorsionado. Se desarrollaron mingas, sancochos comunitarios, en general prácticas que contribuyeron a bajar la tasa de homicidios tan frecuentes en el contexto de la economía cocalera. En general se creó un ambiente menos violento. 2. Así mismo, se generó un principio de capacidad crítica frente a los cultivos ilícitos y se creó una mejor disposición de la comunidad frente a las alternativas lícitas. No obstante, continúan problemas como la falta de infraestructura adecuada para hacer sostenibles los proyectos de largo plazo. Hacia la finalización del proceso generado por el programa, el escenario estaba muy definido por las siguientes características: 1. En un alto porcentaje (más del 50%), la comunidad que había sido beneficiaria se desplazó hacia otros municipios, por razones socioeconómicas. Es decir, el fracaso del programa trascendió sobre la estabilidad de la población y la afectó, fenómeno significativo porque es esta una condición sine qua non para la sostenibilidad de las opciones lícitas, una vez culmina este tipo de iniciativas.

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2. Un porcentaje importante de la población que había sido beneficiaria volvió a la coca. 3. Finalmente, un porcentaje, que no sobrepasaba el 20% de las familias que estuvieron en el programa, se mantuvo y estaba en sus fincas trabajando lícitamente. 4. Se percibe que la fumigación y la erradicación manual forzosa (exigencia radical de cero coca) afectaron la situación económica local y se convirtieron en factor desestabilizador. 5. En general se consideró que se debía trabajar sobre las alternativas de largo plazo, lo cual pone de presente el problema de la subsistencia de las comunidades, pero también serios riesgos por la incertidumbre de su sostenibilidad. Entre las recomendaciones que surgieron, se destacan: 1. Se requiere un replanteamiento de la política, a través de la apertura de espacios de concertación con las comunidades implicadas en el cultivo de coca, de modo que se pueda reconocer como interlocutores válidos a los productores. Esa condición incluyente se relaciona con el conocimiento histórico que tienen del territorio, incluidas experiencias sobre el uso del suelo y el potencial productivo. En consecuencia, se debe tener en cuenta las iniciativas sobre actividades productivas que propone la comunidad.93 2. El único programa que subsistía al finalizar el PFGB era el de ganadería, pero requería un acompañamiento sobre prácticas de manejo acordes con la realidad ambiental de la zona. 3. Se deben desarrollar más y mejores estrategias de comunicación insertas en la promoción, sin simplificaciones, de una cultura de la legalidad y sus ventajas para la vida de las comunidades. • Caso Familia Guardabosques en el municipio de Curillo, en el departamento de Caquetá. La economía ilegal en la región. El Departamento del Caquetá ha experimentado, desde mediados de los 70, un proceso de instalación y crecimiento de la economía del narcotráfico que va desde la presencia de grandes laboratorios en la época de los carteles, hasta el impulso de cultivos de coca y amapola en la parte alta de la cordillera oriental. Así, para citar un caso, la distribución de la población rural de la zona del eje CurilloAlbania, al sur de Caquetá, fue el resultado del proceso de colonización espontánea que los mismos campesinos realizaron apoyados en algunas obras de infraestructura como la construcción de la vía que conduce de Albania a Curillo. De otro lado, la colonización fue también resultado de la atracción de los cultivos de coca, que generó

93 “Tener en cuenta” significa, como principio, considerar como punto de partida esas iniciativas,

que deberían ser, entre otras, contrastadas técnicamente en el marco del potencial uso del suelo y de los conflictos de uso existentes, amén de los estudios sobr e viabilidad y facilidad de comercialización. Para ello se requiere consolidar instancias de participación y un ambiente de confianza dirigido hacia un diálogo con argumentos sólidos.

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un crecimiento importante de la estructura de comercio y servicios del casco urbano, lo cual llevó a un asentamiento de la población con unas características atípicas a los procesos de colonización (el 47,3% de los habitantes de Curillo se asentaba en la cabecera municipal hacia 1990), debido al volumen del comercio de maderas, maíz y plátano, lo que, junto con el comercio local y servicios, estimuló la importancia del muelle sobre el río Caquetá y concentró el movimiento de mercancías como epicentro de la región del alto Caquetá. Estas fases de colonización reciente estimulada por la coca se observan también en el medio y el bajo Caguán, en la denominada colonización noroccidental en San Vicente y Puerto Rico y en la zona adyacente al río Orteguaza, en las décadas de los 70 y 80. A lo largo del nuevo milenio, Caquetá ha venido experimentando un proceso de disminución de los cultivos de coca, con repuntes coyunturales fuertes como en el 2007, que motivó una aspersión aérea de gran intensidad a lo largo del 2008, cuando se fumigó el equivalente a más de dos veces el área consolidada en ese año (11.085 hectáreas) (Véase cuadro No. 11). La economía ilegal de la coca en este territorio tiene la particularidad de estar fuertemente controlada por los grupos insurgentes.

Cuadro No. 11 Cultivos ilícitos de coca en Caquetá 2000-2006 (Hectáreas)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

26.603

14.516

8.412

7.230

6.500

4.988

4967

6.318

4.303

Fuente UNODC 2009

Este proceso de disminución está asociado a la ofensiva del Estado en el marco del Plan Patriota, dirigido a romper las estructuras financieras de las FARC. A pesar de estos cambios en el área cocalera de Caquetá y de haber recibido una fumigación del equivalente a casi 90.000 hectáreas, en la actualidad este departamento no tiene proyectos de desarrollo alternativo en ejecución. Como se verá, sólo es objeto de unos programas de familias guardabosques. Desarrollo Alternativo Caquetá conoció muy tempranamente procesos de instrumentación de las políticas de DA desde la década de los 90 en los municipios de Curillo y Valparaíso. Luego de la experiencia inicial de Cauca sobre DA, la política gubernamental abrió un proyecto de DA en 1991, para la región del alto Caquetá, tomando como uno de sus ejes los

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municipios de Curillo-Valparaíso. Esta zona ha recibido prácticamente las políticas que se han instrumentado desde entonces a lo largo de dos décadas. En efecto, la política del presidente Uribe optó por instalar en Curillo un PFGB con los municipios de Albania y La Montañita, que se inició a finales del 2006.94 Este programa cuenta con la participación de: 1. UNODC, que actúa como veedor del proceso 2. Corpoamazonia, que desarrolla el acompañamiento técnico y ambiental a través de procesos de protección y revegetalización. 3. La Cámara de Comercio de Florencia, que da asistencia en cuanto a fortalecimiento empresarial y formación de cooperativas. El proceso está conceptualmente encaminado a hacer sostenibles los proyectos una vez terminen los aportes del Estado. La familias beneficiarias son:

Cuadro No. 12 Familias y veredas beneficiarias del PFBG en el sur de Caquetá

Municipio Curillo Albania Montañita TOTAL

Nº de familias 441 461 385 1.287

Nº de veredas 9 17 8 34

Fuente: Trabajo de campo 2007

El compromiso que asumieron las comunidades fue erradicar toda la producción de coca existente en las veredas en tres meses, para dar inicio al programa, y se comprometieron a la protección del agua, a la reforestación de cuencas y a la siembra de 1/4 de hectárea de productos de pancoger. A cambio, cada persona que suscribió el proyecto recibió 600.000 pesos cada dos meses, de los cuales debían ser ahorrados 200.000 para proyectos productivos, o sea que en total recibían mensualmente 200.000 pesos (105 dólares a precios de 2007). En general en esta zona la comunidad optó por usar los recursos ahorrados en mejora de pastos, y la instalación de pequeñas unidades silvopastoriles para ganadería de doble propósito. De acuerdo con el personal que atiende el acompañamiento técnico, los proyectos se distribuían en:

94 La información que se expone busca describir la estructura básica del programa y enseguida

se hará una contrastación tomando como base la percepción de los usuarios de dos veredas de Curillo. ...59

Cuadro No. 13 Distribución proyectos productivos - Sur de Caquetá 2007

Proyecto

Nº de personas

Ganadería (2 proyectos) Cacao Apicultura, café

300 150 Demás usuarios

Fuente: Trabajo de campo 2007

Para el apoyo financiero de estos proyectos de mediano y largo plazo, se exigía ser propietarios de tierras y por eso los beneficiarios iniciales del PFGB que no la poseían, buscaron ahorrar recursos para acceder a la tierra. La percepción de los usuarios del programa en Curillo95 Para la comunidad, ellos habían desarrollado todas las obligaciones consignadas en los compromisos que suscribieron con las autoridades responsables. No obstante, formularon fuertes críticas sobre el cumplimiento de las promesas hechas por los representantes del Estado en el inicio del proceso. Los principales cuestionamientos fueron: 1. Las expectativas de la comunidad estaban puestas sobre la sostenibilidad de los proyectos productivos. No obstante, al cabo de un año consideraron que no había habido ningún tipo de ayuda en términos de crédito, o apoyo con recursos adicionales para el desarrollo de los proyectos productivos, auxilios para vivienda, tal como, según la comunidad, les fue ofrecido por el Gobierno. Incluso, denunciaron la manera como la comunidad hizo un intento por desarrollar una huerta casera en el marco del programa Red de Seguridad Alimentaria (RESA) poniendo un aporte monetario, el cual no fue correspondido por ninguna de las entidades (Alcaldía, Acción Social, Gobernación) que teóricamente debían hacerlo. 2. Existía una estrategia intencional de buscar descertificar al mayor número de personas, para lo cual bastaba con la inasistencia a una actividad o reunión. Para la comunidad, la grave situación económica creada por la erradicación de la coca les obligó a buscar alternativas de trabajo, lo que les llevó a vincularse en zonas muy distantes, que incrementaban el riesgo de la inasistencia a las actividaes previstas por el programa. 3. La imposición de condiciones inflexibles, como en situaciones cuando se producía el abandono del hogar por parte de un jefe cabeza de familia que migraba hacia otro lugar, terminaron por lesionar el derecho del cónyuge que se mantiuvo en el predio comprometido en el PFGB, al no poder recibir el auxilio gubernamental, ya que ese derecho es intransferible incluso al cónyuge.

95 La evaluación con los beneficiarios se hizo en el 2007, al cabo del primero de los tres años

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previstos por el programa.

4. La comunidad consideró que la verdadera naturaleza de las obligaciones y los condicionamientos del PFGB no fue suficientemente explicada y divulgada, y calificó su situación frente al programa como “un engaño”. En ese sentido, se presentaron situaciones como un caso en el cual se hizo la venta de la finca que fue formalmente ingresada al programa, lo que implicó la pérdida automática del derecho al subsidio. 5. Denunciaron que la veeduría que hace UNODC está orientada exclusivamente a detectar la presencia de coca para descertificar las comunidades que la tengan, sin que se usen procedimientos pedagógicos que superen prácticas de control y vigilancia de carácter policivo. Más aún, denunciaron que eran obligados a servir de guías en veredas aledañas a la comprometida con el programa, con el fin de detectar la presencia de coca e informar a las autoridades que hacían la erradicación, con lo cual se estaba incubando un conflicto (que podía, y puede hoy, poner en peligro las vidas de los líderes de la comunidad) en contra de las comunidades que han ingresado al programa. 6. Prácticas antiguas usadas por los colonos, como la tumba de árboles y la quema de la tierra para preparar el terreno de siembra, estaban prohibidas por el PFGB, y la comunidad se quejaba porque no se le presentaban alternativas frente a esos manejos. 7. En general la comunidad consideró que la relación costo-beneficio del PFBG era mucho más deficitaria con este programa, que haber continuado con la coca. Esta afirmación tan fuerte ayuda a explicar por qué en el caso de Orito, ya reseñado, el 93% de las veredas de ese municipio reingresaron a la economía de la coca96. 8. Los proyectos de más largo plazo que tenían alguna posibilidad teórica de solventar el ingreso que la comunidad demandaba eran tratados por los responsables en términos de exigencia de unas inversiones que la comunidad debía asumir, hecho que, tratándose de campesinos pobres, era imposible, y esto generó indignación y percepción de un trato humillante a las comunidades. Conclusiones sobre el PFGB En primer lugar, se debe plantear en relación con proyectos productivos y el apoyo socioeconómico, temas como la estructura polarizada de los modelos de tenencia de la tierra, la situación de las economías campesinas y la política sectorial, la vocación de los suelos, la existencia de POT y los conflictos de uso, la defensa del medio ambiente y los recursos naturales, que garantizan la sostenibilidad de la vida local, bajo un esquema de desarrollo regional. Como se ha observado, en las zonas por fuera de la frontera agrícola, y en algunos bolsones dentro de ella, que se caracterizan por ser territorios donde se vienen adelantando procesos locales y regionales de desmovilización paramilitar, o por ser zonas de consolidación del poder estatal en razón a la ofensiva contrainsurgente, se vienen instrumentando o coincide la instrumentación de esquemas de familias 96 Los vacíos institucionales y de procedimiento llegaban al punto de que los giros del programa

se hacían en Albania y no en Curillo, con lo cual los beneficiarios arriesgaban su seguridad y la de los recursos, ya que existían bandas que los asaltaban en ese trayecto para hacerse a las platas de los subsidios.

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guardabosques. En general, los mapas de estos procesos muestran que no necesariamente concuerda la presencia importante de cultivos ilícitos para que sean seleccionadas las zonas de familia guardabosques (véase y contrástese mapas Nos. 1 y 2).

Mapas Nos. 1 y 2 Cultivos coca en zonas de parques nacionales naturales y Proyectos de Familias Guardabosque

En efecto, casos como los del bajo Atrato ponen de presente la existencia de criterios o intereses distintos a la presencia de cultivos ilícitos como base para el establecimiento de los programas. De otro lado, la inexistencia, para estas zonas, de proyectos productivos como mandato general está generando una situación grave de sostenibilidad económica y social para las familias inmersas en ese tipo de programas. En tal sentido, el resultado que arroja el PFGB es contundente para observar su inviabilidad: el 72% de las familias guardabosques no se encuentran vinculadas a

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algún proyecto productivo. La incorporación de comunidades en esta clase de programas es sólo del 26%.97 Entre las principales causas para que se reproduzca esta situación están: I. El modelo exige la disponibilidad de capital de trabajo del que las comunidades no disponen. II. La capacidad de ahorro que se pregona como resultado del subsidio que suministra el Estado colombiano se calcula en 656.000 pesos promedio por año. Sin embargo, a la luz de las exigencias de recursos económicos que se requieren para establecer proyectos sostenibles, se observa que dicha suma contrasta real y contundentemente con la escasa capacidad para iniciar alternativas productivas. III. Así mismo, dicha situación se ratifica al tener en cuenta las características socioeconómicas de las familias inscritas en los programas, que indica que allí se encuentran los sectores más pobres. Veamos algunos indicadores: - El 72% de los predios inscritos no cuenta con un saneamiento básico; - 61 familias de cada 100 usan la leña como fuente de energía; el servicio de electricidad es casi inexistente; - Sólo el 12% de las familias inscritas cuenta con acueductos veredales, las demás usan nacimientos, quebradas y aguas lluvias para el uso del agua; - Casi el 70% de la población vinculada no cuenta con acceso a ningún tipo de servicio público; - El 24% cuenta con cero años de estudio; la tasa de analfabetismo es del 10% frente al 7,5% nacional. Como consecuencia, y en relación con el modelo que se aplica para la generación de proyectos productivos, la capacidad de acceso a crédito de esta población es prácticamente nula. Al cruzar la información socialmente más relevante, se encuentra que Cauca (específicamente la región del Macizo Colombiano), por ejemplo, es el departamento que menos porcentaje de participación tiene en proyectos productivos (25,6%) y, sin embargo, es la región con más gente discapacitada que participa en los PFGB (el 52% con limitaciones físicas o mentales). Esto nos lleva a la conclusión de que la gente ha usado el subsidio para garantizar un ingreso a las personas discapacitadas. Este tipo de situaciones levanta preguntas sobre el verdadero potencial del PFGB, como una respuesta adecuada para las zonas con mayor densidad de cultivos ilícitos y que afecta al conjunto de la estrategia. Se infiere de lo anterior que la diferenciación establecida entre la frontera agrícola para la cual se dirigen los proyectos productivos así como los de autosuficiencia alimentaria- frente a unas limitaciones estructurales de las zonas de colonización, para las cuales sólo caben fundamentalmente programas de subsidios temporales sin 97 UNODC, Sistema de seguimiento y Evaluación a políticas y programas de desarrollo alternativo.

Seguimiento y Evaluación del PFGB, “Libro Nacional de análisis de la línea de base - Fases I y II”, mayo de 2007.

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capacidad de instalar proyectos de largo plazo, deja de lado la intervención en la crisis de las economías campesinas que recurrieron a los cultivos de coca como salida al problema de ingreso para esos sectores. El PFGB representa una congelación temporal (período de vigencia de los subsidios) del problema agrario allí existente, siendo el manejo posterior a la crisis del modelo del PFGB la criminalización del campesino ante la eventualidad de la resiembra y la amenaza de la extinción de dominio del bien que ocupa como cultivador de ilícitos98.

4. Reflexión sobre la actual exigencia de erradicación manual como condición para el DA y la participación comunitaria. En primer lugar, la propuesta de erradicación manual voluntaria de los cultivos de coca se debería basar en un objetivo mayor: la integración socioeconómica, política y cultural de las zonas marginales en relación con la nación y la vigencia del Estado colombiano. Visto desde la perspectiva de las comunidades, el problema fundamental de estas áreas no es la producción de coca, sino la marginalidad en que se encuentran y la inexistencia de unas reglas de juego desde la intervención del Estado para su funcionamiento. Incluso en muchos territorios existen dificultades para que las normas y el ejercicio de las autoridades tradicionales indígenas tengan vigencia, en razón del control que ejercen los grupos armados o al ser catalogadas zonas de guerra por parte de los órganos de seguridad del Estado. Como se ha reiterado, desde el interés estatal, el problema fundamental es el beneficio financiero que la coca representa para los grupos armados, lo cual determina gran parte de los procesos de decisión. En segundo lugar, en un alto porcentaje de las zonas cocaleras existe una limitación estructural por las condiciones de los suelos, que no sirven para soportar proyectos productivos, ya que la capa vegetal y en general las condiciones agroecológicas son pobres y se han desarrollado para el establecimiento y la simbiosis con el bosque húmedo tropical principalmente, siendo su vocación la biodiversidad de flora y fauna. De cara a este escenario dominante, el PFGB no constituye aún, en sentido estricto, una propuesta de envergadura en términos ambientales, ni con capacidad de integrar de manera sostenible a estos pobladores, en apuestas para beneficiarse del uso sostenible del bosque húmedo tropical. Tercero, la erradicación manual voluntaria tiene que tener en cuenta estas especificidades de orden ambiental (presencia de ecosistemas frágiles) en los niveles local y regional, los conflictos de uso del suelo, la irracionalidad del poblamiento de muchas zonas, la vocación fundamental para el sostenimiento de la biodiversidad y, sobre esta base, diseñar propuestas que articulen perfiles ambientales de los proyectos, junto con propuestas de manejo productivo de acuerdo con el tipo y la vocación de esos suelos.

98 Hasta aquí lo relacionado con el PFGB. Enseguida se abordan otros aspectos de la política

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gubernamental para los cultivos de uso ilícito.

La ubicación dominante de los proyectos productivos en zonas dentro de la frontera agrícola, si bien puede ser una idea con alguna validez, deja por fuera el grueso de la población que vive en zonas de colonización, para las cuales la propuesta del PFGB no contiene alternativas productivas demostradas. Cuarto, en ese contexto, la propuesta de DA demanda por tanto el reconocimiento de la existencia de un conflicto social, del cual se nutren las expresiones armadas, y, por tanto, demanda procesos inscritos en la construcción de paz, en la medida en que si la guerra se prolonga, se genera una alta inseguridad para la población existente en esas áreas (desplazamiento forzoso), graves violaciones a los derechos humanos, explotación de la mano de obra para producir coca como recurso para la guerra. Es decir, hay un problema de protección a la vida y la seguridad básica de las personas que habitan de estas zonas. Como se observa, la propuesta expresa, de algún modo, una intención de reducir daños, más que contener en sí misma la solución a los problemas adyacentes. Así mismo, en el trasfondo de los escenarios cocaleros existe una compleja red y estructuras de poder basadas en la vigencia de la ilegalidad, que es necesario asumir. La propuesta supone: 1. El reconocimiento por parte del Estado de un problema socioeconómico, de vigencia de las instituciones y de gobernabilidad en esas zonas. 2. Reconocer que existe una población civil que no está articulada a las organizaciones armadas y que debe ser reconocida como interlocutora del Estado, para la solución de los problemas de esas zonas y, en consecuencia, garantizar la vida y la seguridad de esa población. 3. Incorporando los elementos anotados, diseñar propuestas de desarrollo local y regional como el marco de las políticas de DA, las cuales deben abarcar no sólo el problema de la coca, sino principalmente el desarrollo de la región y la vigencia del Estado social de derecho. Aunque existen algunos esfuerzos por adoptar enfoques metodológicos participativos, no siempre su aplicación ha sido adecuada. La mayoría de proyectos sigue concentrando los procesos de toma de decisión en un reducido grupo de técnicos, pero deja espacios muy precarios para los representantes de las comunidades. Casi siempre la participación ha sido entendida como un proceso de consulta que sólo en ciertas ocasiones realmente conduce al fortalecimiento del capital social y de la organización de la comunidad99. El enfoque de desarrollo local y regional se subsume hoy en una perspectiva de seguridad cuya preocupación central es el control de territorios, más que la suerte de las comunidades.

99 CADA, op. cit. pág 141.

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5. La focalización del DA y las fumigaciones Salvo en el caso de Putumayo, la relación entre el tamaño de la fumigación, es decir, la destrucción de una de las más importantes fuentes económicas en algunos departamentos y la participación de esos entes territoriales en el presupuesto de DA en el lapso 1999-2007, es ampliamente inconsistente. En efecto, tomando como base el período quinquenal del Plan Colombia (1999-2004), el departamento de Putumayo contabilizó la mayor cantidad de hectáreas fumigadas en ese lapso, esto es, el 24,1% de todo lo fumigado en ese tiempo, es decir, casi una cuarta parte del total. Pero en ese mismo período, este departamento tenía una participación del 23% de la financiación de proyectos dirigida a municipios y departamentos. Esto se da sobre todo por la presencia de los proyectos de AID en ese territorio. En ese sentido, se aprecia, hasta cierto punto y tomando sólo como base el aspecto presupuestal, una aplicación coherente de la política de garrote y zanahoria para esta región. Sin embargo, en el resto de casos la política no es tan armónica. En primer lugar, está el caso de Guaviare, que recibió entre 1999 y 2007 el 18% de las fumigaciones (casi una quinta parte del total), y sin embargo su participación en inversiones directas de DA sólo alcanzó entonces el precario 0,2%. Este es el caso más extremo de desequilibrio entre la fuerza y la inversión social y económica. Otra situación parecida ha vivido el departamento de Caquetá, en donde se descargó el 13% de las fumigaciones, y su participación en inversiones de DA fue de tan sólo del 2%. En tercer lugar está el caso de Nariño, que recibió el 16% de las fumigaciones y su participación en DA fue sólo del 4%. Es decir, estos tres últimos departamentos, Guaviare, Caquetá y Nariño, totalizaron una participación en las fumigaciones del orden del 47% (casi la mitad) y sin embargo, su participación en inversiones directas de DA ha sido tan sólo del 6,2%. La relación es, en todo sentido, bastante injusta e inconsistente con los principios del DA a los cuales se acogió el Estado colombiano, en el sentido de ser, de alguna manera, una política complementaria a las acciones de fuerza ejecutadas contra esas áreas, en razón de su participación en la economía de los cultivos ilícitos. La falta de equilibrio también se refleja en la presencia de departamentos como en los casos de Santander, Magdalena, Cesar, Huila, La Guajira, Córdoba, Atlántico y Valle, zonas todas que contabilizaron entonces el 2,23% de las fumigaciones y sin embargo, en el período participaron con el 31% (casi una tercera parte del total) de la inversión directa a departamentos y municipios. El hecho es muy diciente si se compara con el grupo de departamentos más fumigados distintos a Putumayo, el cual, como se señaló, a pesar de haber recibido el 47% de las fumigaciones, sólo participa de inversiones directas de DA con un precario 6,2%. Existen casos que sobresalen por inconsistencias aún mayores, como los de Atlántico y Valle que, sin tener cultivos ilícitos en el período analizado, y, por tanto, no haber tenido fumigaciones como en

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el primero o una muy baja participación histórica (453 hectáreas), y ninguna fumigación como en el caso del segundo, contabilizan un porcentaje de participación en este presupuesto de DA con el 2%. Esta situación de iniquidad a simple vista, se observa mucho más reveladora si tenemos en cuenta las condiciones de precariedad en infraestructura, la falta inversiones para el desarrollo y una situación muy grave en cuanto a políticas sociales para las zonas de colonización como Guaviare y Caquetá, o, como en el caso de Nariño, que mantiene la condición de ser uno de los departamentos más pobres. Situación que se agrava mucho más en el caso de la región pacífica, área principal en la cual se asientan los cultivos de coca y, por tanto, donde más se ha llevado a cabo la fumigación aérea en los últimos años. Los pocos ejemplos y relaciones que hemos reseñado muestran con claridad una muy seria inconsistencia en los criterios y las decisiones de focalización y aprobación de recursos para el apoyo directo a los departamentos y municipios con una alta dependencia en la economía ilegal de los cultivos de coca y amapola. Estos hechos contribuyen a explicar por qué el DA no ha funcionado en casos de aplicación intensiva de la estrategia de fuerza como Guaviare (Vargas, 1999), que arrojó resultados importantes -aunque coyunturales- en la disminución de áreas, al pasar de 24.000 hectáreas cuando se inició la fumigación (1994), a 17.619 en el 2000, y que experimentó luego un nuevo auge entre el 2001 y el 2003, lapso en el que, por la intensidad de las fumigaciones, bajó su área nuevamente a cerca de 10.000 hectáreas en el 2004. Quiere decir que la gran precariedad en la inversión del DA en este departamento no creó, o no parece mostrar aún, las condiciones para generar una economía alternativa a los cultivos de coca. Así mismo, significa que una política que se sustenta casi exclusivamente en el uso de la fuerza está generando nuevamente un círculo vicioso que hace insostenibles las bajas coyunturales de áreas de ilícitos, dada la inexistencia de unos volúmenes de inversión y claridad en los criterios de focalización de los recursos. El caso de Guaviare es emblemático y explica por qué la coca retorna en ciclos, luego de conseguirse disminuciones significativas. De otro lado, dada la prohibición constitucional para el desarrollo de las fumigaciones aéreas en los parques nacionales naturales, tomó fuerza la idea de conformar alternativamente Grupos Móviles de Erradicación (GME) que, se argumentó, “intervendrán en zonas donde las acciones de DA no resulten las más adecuadas”100. No obstante, el criterio para la creación de los GME como vinculante a los obstáculos del DA fue insuficiente y poco convincente, lo que parece obedecer más a una justificación para que la estructura institucional de los GME se mantuviese dentro del PCI. Veamos algunas experiencias disímiles de su instrumentación, en una diversidad de territorios en conflicto.

100 La información se recoge de entrevista adelantada al entonces responsable del PFGB por el

municipio.

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6. Los GME, fumigaciones, cultivos de uso ilícito y el conflicto armado Una primera experiencia en esa relación se puede observar en el caso de los operativos adelantados en el área de influencia del parque natural de la Sierra de la Macarena, cuyo inicio se adelantó con la Operación Emperador a comienzos del 2005 e hizo parte del desarrollo del Plan Patriota en esa área. Como complemento a esa decisión, se adelantaron aspersiones aéreas sobre los cultivos de coca. Sin embargo, las objeciones y los debates en contra de la fumigación y, sobre todo, la presión internacional contra el uso de la aspersión aérea en parques naturales hicieron que el Gobierno optara por la técnica de la erradicación manual forzosa, para garantizar el éxito de la estrategia diseñada contra la estructura económica de las FARC en esa área, proceso que se inició el 19 de enero del 2006. Este curso de acciones culminó su intento el 3 de agosto del 2006 con dos hechos relevantes: en primer lugar, el asesinato de 29 militares que apoyaban a los grupos móviles de erradicación101 y en segundo lugar, el anuncio del presidente Uribe del restablecimiento de la aspersión aérea como técnica para garantizar la erradicación de la coca aún existente en ese parque, a raíz de la muerte de cinco miembros de los GME por la activación de una mina de alto poder camuflada en el suelo donde se arraigaban los arbustos de coca102. En esta experiencia se observó, en primer lugar, un manejo de los cultivos ilícitos de coca con un enfoque y procesos de toma de decisión típicos de los operativos frente al conflicto armado interno. Así lo muestra la decisión de optar por la erradicación manual forzosa en la Sierra de La Macarena, como la respuesta principal al ataque de las FARC contra una unidad militar el 27 de diciembre del 2005, que produjo 29 muertes. Si bien es un hecho que la coca es una fuente clave de financiación insurgente, un excesivo sesgo de tratamiento como problema de seguridad le introduce serios problemas a la política: en efecto, la falta de claridad entre el manejo de la técnica de erradicación, la estrategia contrainsurgente y los fines antidrogas terminó por generar oscuridad en la relación medios-fines, y desajustó las pretensiones estratégicas del Estado. Con esa decisión las cuadrillas de los GME se convirtieron en punta de lanza del operativo contrainsurgente. Las primeras dificultades se observaron en la instrumentación de las acciones de erradicación a partir de los códigos y esquemas de seguridad propios de una acción militar en donde incluso se afectó a los erradicadores manuales. A esas circunstancias se suma el número tan alto de miembros de los grupos de erradicación contratados inicialmente (930), lo cual hizo muy poco manejable la situación en un contexto de presión armada. Como consecuencia, se generó una alta deserción de integrantes de los GME en la fase inicial del operativo y el Gobierno se vio obligado 101 http://www.gobiernoenlinea.net/8140.html y

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http://www.derechos.org/nizkor/colombia/doc/macarena4.html http://www.gobiernoenlinea.net/8140.html consultado el 06/09/2010 y http://www.derechos.org/nizkor/colombia/doc/macarena4.html consultado el 06/09/2010 102 Véase El Tiempo, agosto 4 de 2006, Bogotá. Sobre el caso de La Macarena se retoman referencias de Vargas, Ricardo “La Sierra de la Macarena: drogas y conflicto armado en Colombia”, Transnational Institute (TNI), Informe de Política de Drogas, septiembre de 2006, Ámsterdam.

a reducir el grupo a sólo 240. Esta circunstancia puso de presente el nivel de improvisación con que se manejó el operativo inicial. Así mismo, el Gobierno tuvo que estimular, desde la misma Presidencia, la continuidad de los erradicadores al aceptar sus demandas sociales como los subsidios de vivienda. Este tipo de tratos entre Gobierno y ejecutantes de los operativos de erradicación manual forzosa contrastó, y discrepó a lo largo de la administración Uribe Vélez, con la inexistencia de diálogos previos entre el Gobierno y las comunidades cultivadoras que habitan las zonas de colonización. En segundo lugar, el encadenamiento de los errores en materia de lucha antidrogas se convierte, a su vez, en equívocos en materia de decisiones sobre el conflicto. En efecto, si se trataba de evitar que las FARC siguiesen usando la coca de la zona como fuente de financiación de la guerra, se obviaron condiciones estratégicas como el desconocimiento de la población civil de la región o haberles dado un trato como parte intrínseca de la organización armada. Como resultado, la población del área fue desplazada forzosamente, aunque en algunas zonas la guerrilla estimuló e incluso obligó al desarrollo de ese proceso. De cualquier manera, el Estado no hizo nada por ganarse el apoyo o, por lo menos, haber generado una percepción distinta frente a las fuerzas de ocupación que irrumpían violentamente en la región. Como consecuencia, el operativo contrainsurgente que se debió haber diseñado no debió tener como foco la erradicación de la coca, sino la conquista de la presencia del Estado en ese territorio. De esta manera, la coca hubiese pasado a ser uno de los elementos a resolver dentro del propósito estratégico, pero no asumirlo como el aspecto nodal del problema. De alguna manera, el Gobierno buscó replantear, dos años más tarde, algunos aspectos problemáticos de este tipo de decisiones, a través de la instrumentación de la Estrategia de Consolidación Social de Territorios.103 A mediados del 2007 y sin dar cifras exactas, un informe de la Oficina de la Política Nacional de Control de Drogas de EE. UU. (ONDCP, por su sigla en inglés) reseñado en medios periodísticos señaló la reaparición de la coca en La Macarena luego de un año de los operativos de fumigaciones y erradicación manual forzosa. La información fue confirmada por el Comandante de la regional siete de la Policía colombiana.104 La reducción de las acciones como una controversia entre las técnicas de erradicación manual versus la aérea, en el escenario de La Macarena, en Putumayo, en Nariño, en Cauca y más recientemente en el bajo Cauca, ha contribuido a hacer invisible el trasfondo social, económico, político y ambiental del problema de la producción ilícita. En otras palabras, la técnica de erradicación terminó por sustituir el balance y los ajustes a la política, que va más allá del uso de las aspersiones aéreas. La identificación de los cultivos de coca, y de los cultivadores como parte de la estructura financiera y de apoyo de las FARC, ha llevado a soslayar el diálogo con las regiones y sus habitantes y a privilegiar acciones de fuerza que dan cuenta del sesgo exclusivo de seguridad, frente a un complejo problema que abarca la condición marginal de muchas áreas productoras. 103 El análisis de la estrategia se aborda más adelante, en el balance del segundo período de Uribe

y en la reformulación de la política de DA de USAID. 104 Véase “En La Macarena volvió a aparecer la coca”, en El Tiempo, junio 11 de 2007.

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Como se señaló, este proceso combinado continuó luego en los departamentos fronterizos con Ecuador, Nariño y Putumayo, y generó protestas regionales campesinas a finales de agosto del 2007, por el desplazamiento de 8.000 cultivadores de los ríos Mira, Mataje y Nulpe, en la zona fronteriza con Ecuador, los cuales en grupos se dirigieron hacia San Lorenzo (Ecuador) y hacia el área de Llorente, La Guayacana y el Ballenato, en las proximidades de Tumaco (Nariño), para bloquear el paso de los erradicadores manuales, lo que generó refriegas con la fuerza pública105. También en el 2007 se intensificaron las fumigaciones en el bajo Cauca y en algunas zonas del norte antioqueño y del sur de Córdoba, lo que afectó animales, los cultivos que suministran alimentos a los campesinos (pancoger), los pastos y las zonas de bosque que aún existen en la zona. En estos territorios, hacia enero del 2008, se inició el uso combinado de 3.000 erradicadores acompañados de 1.800 efectivos de la Policía, para adelantar la destrucción manual de los cultivos de coca. En respuesta, a partir del 7 de febrero del 2008, se movilizaron cerca de 1.500 campesinos de las zonas rurales de los municipios antioqueños de Tarazá, Nechí y Valdivia, reclamando diálogo con el Gobierno alrededor de unos puntos mínimos:106 1. Suspensión de la erradicación con glifosato. 2. Erradicación manual por parte de los mismos campesinos de la zona. 3. Dos años de gracia para sustitución y proyectos productivos. 4. Vías de acceso, centros de acopio y comercialización asegurada de sus productos. 5. Protección económica de 3,5 salarios mínimos legales mensuales por familia (aproximadamente 820 dólares) por una vez. 6. Garantías y recursos para el retorno (a la zona rural), de llegarse a unos acuerdos. De manera general, las negociaciones de este tipo de protestas generan respuestas inmediatistas por parte de los gobiernos, tendientes a neutralizar los efectos políticos de las movilizaciones, más que a resolver los problemas estructurales subyacentes. Esto hace que las movilizaciones campesinas sean cíclicas, ya que, en la medida en que las condiciones de fondo subsisten, los problemas se reiteran. Igual ha venido sucediendo en los territorios colectivos de comunidades negras. En efecto, el 3 de abril del 2009, una avioneta escoltada por el Ejército colombiano recorrió los corregimientos de Santa María, Coteje, Cheté, Velásquez y La Fragua y asperjó con glifosato las fuentes de agua, los bosques, las viviendas y los cultivos en la margen izquierda del río Timbiquí, en el departamento de Cauca. Desde entonces, las fumigaciones han continuado sobre la totalidad del municipio y afectado gravemente la salud y las fuentes de agua y de alimento para las comunidades. El problema allí es el mismo: en el 2008, la erradicación por aspersión aérea afectó a 480 familias afrocolombianas y 21.300 hectáreas de cultivos de pancoger y zonas de reserva. En esa ocasión, líderes comunitarios se manifestaron ante representantes del Gobierno exigiendo la protección de sus medios de sustento, su salud y su vida 105 Véase “Choques entre cocaleros y policías”, El Tiempo, septiembre 1 de 2007. La referencia

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sobre situaciones de conflicto por erradicaciones forzosas e impactos se refiere a casos emblemáticos y no a todos los casos. En general, estos efectos se reproducen a lo largo y ancho de las diferentes zonas fumigadas y erradicadas forzosamente. 106 Asociación Campesina de Antioquia (ACA), 2008, “La legitimidad de la protesta social en el marco de la erradicación de la coca en el bajo Cauca antioqueño: Consecuencias y proyecciones”. Boletín 8 Enero-Marzo 2008.

mediante la suspensión de las fumigaciones. Su demanda no ha tenido suficiente respaldo para lograr incidir en los responsables de la decisión, razón por la cual el efecto sobre los cultivos de pancoger, los proyectos productivos comunitarios y la salud no han sido atendidos por las instancias gubernamentales. En el hospital local se reportaron 36 casos de intoxicación y quemaduras como consecuencia de la aspersión. El acueducto del corregimiento de Santa María y las lagunas de Cheté, Velásquez y Mataco, que desembocan en el Río Timbiquí, fueron contaminados por la aspersión107. En octubre del 2009, se fumigaron las zonas rurales de los municipios de Orito, Valle del Guamuez, Puerto Asís (veredas La Golondrina, La Cocha) y Puerto Guzmán en el contexto de una crisis social y económica dramática, dado que esta zona había salido temporalmente de los cultivos de coca, al incorporar de manera hegemónica una economía basada en los beneficios que dejaban las rentas financieras generadas por el modelo de pirámides, el cual fue ilegalizado abruptamente por el Estado, lo que generó una crisis de ingresos de gran magnitud en los departamentos de Putumayo y Nariño. Esta situación incrementó el riesgo de una respuesta con nuevas siembras de coca, situación que sólo se podrá verificar en las mediciones que se hagan sobre cultivos de coca en el 2010. En síntesis, la asociación institucional entre la política de DA y las acciones de fuerza acarrea una serie de consecuencias contraproducentes: 1. Los GME son un grupo de choque que tiene como base el uso de la fuerza y una estructura de seguridad que compromete a las fuerzas policiales. Es decir, hace parte de las modalidades de uso del “garrote” junto con las acciones de aspersión aérea. 2. Bajo la anterior consideración, es contraproducente que una instancia como el PCI resulte manejando una estructura de fuerza, con lo cual, envía señales muy contradictorias a las comunidades, las cuales, en el esquema propuesto de familia guardabosques, tienen pocas opciones de consolidar proyectos productivos sostenibles, dada la consideración oficial de que los GME se aplican justo en aquellas zonas “donde el DA no es viable”. 3. De otro lado, los operativos de los GME suponen anticipadamente la inexistencia de acuerdos concertados con las comunidades implicadas en los cultivos ilícitos, con lo cual se desconocen algunos de los fines expresados en el Conpes 3218, que en su cuarto objetivo señala que el PDA se propone “apoyar el fortalecimiento del capital social, estimulando la organización, la participación y el control comunitario, a fin de consolidar la seguridad democrática y establecer las bases para el desarrollo sostenible en áreas libres de ilícitos”108. 4. Llama la atención que en su formulación inicial el PFGB no haya podido involucrar zonas ambientalmente estratégicas como el mismo Parque de la Sierra de la Macarena; el Parque de la Paya, en grave peligro de intervención con cultivos ilícitos, y el Parque Nacional Nukak, zonas con presencia de colonos 107 Véase Diakonie, Katastrophenhilfe, “Fumigaciones en Timbiquí afectan proyectos de seguridad

alimentaria”, Popayán, mayo 12 de 2009. Existen documentos de la Secretaría Municipal de Salud de Timbiquí en donde se reportan pacientes que muestran síntomas atribuibles al efecto de la aspersión aérea con glifosato (se trata del herbicida Round Up modificado en su composición y dosificación para fumigar la coca). 108 DNP, Conpes 3218, pág.6

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y comunidades indígenas e influidas por la insurgencia, para las cuales se han propuesto operativos militares envolventes, antes que avanzar en procesos de concertación con comunidades, de acuerdo con los desarrollos logrados por la Unidad de Parques alrededor de propuestas como Parques con la Gente109. 5. De otro lado, la mirada de los parques naturales desde una visión sesgada de los cultivos ilícitos, que se explica en parte por el fuerte énfasis de la política de seguridad democrática en el sentido de evitar el uso de recursos financieros del narcotráfico por parte de las guerrillas, deja por fuera la mayor parte de los problemas que enfrentan esos complejos ecosistemas. Por sólo mencionar un problema de base, en Colombia, pese a la legislación y a las medidas adoptadas para garantizar la protección y fomentar el uso sostenible de la fauna silvestre, se asume que el volumen de tráfico de flora y fauna es de gran magnitud. En el caso de las especies madereras, la mayoría de las corporaciones no tienen un estudio detallado sobre estimaciones de volúmenes y dinámica del tráfico ilegal de maderas y productos de especies forestales nativas en sus jurisdicciones.110

7. Conclusiones sobre el primer período de la administración Uribe y el DA Hasta este momento analizado, finales de la primera administración Uribe, se observa una típica política de gobierno para el DA. No obstante, y como se señaló al inicio, la política gubernamental reiteró, hasta este momento, que la estrategia sobre DA era una política temporal que debía ser incorporada en el mediano plazo a la estrategia sectorial agraria del Ministerio de Agricultura. Este hecho repercutió en la institucionalidad del DA y reprodujo de algún modo la debilidad que se observó en ese sentido durante el período Samper111, situación a la que se agrega la débil estructura de financiación y la baja credibilidad que aún mantiene la apuesta central del programa (a juzgar por la proporción que ocupa en términos de todo el presupuesto del PDA), como es el modelo de familias guardabosques. A su vez, las restricciones presupuestales llevaron a limitar la cobertura del programa y siguen generando situaciones que repercuten en el componente de participación y, en general, sobre las posibilidades de hacer sostenibles los proyectos una vez termina el subsidio que se ofrece por tres años. Otra limitante que se agrega en el marco del PDA se relaciona con las restricciones existentes para el acceso a los programas de Proyectos Productivos, en razón del requerimiento de propiedad de la tierra o de contratos de arrendamiento en el largo plazo que deben presentar los potenciales beneficiarios. Esto hace que en algunos casos las comunidades más pobres, que no tienen acceso a la tierra, no puedan participar de los proyectos productivos que se apoyan a través del desarrollo alternativo112. 109 Sobre este tipo de propuestas dirigidas a zonas ambientalmente estratégicas, véase “Parques

con la gente I” y “Parques con la gente II”, Política de participación social en la conservación avances 1998-2000, UAESPNN, 2001, Bogotá.

110 Sobre el tema véase Contraloría General de la República, “Estado de los recursos naturales y

del Ambiente” 2004-2005, Colombia, julio de 2005, Bogotá.

111 Véase el aparte sobre el análisis de la política de DA en la administración Ernesto Samper

1994-1998.

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112 CADA, op.cit pág132

Los criterios de selección de los beneficiarios del PPP se relacionan con el modelo de intervención al que se acojan los aspirantes. Si se trata de establecer alianzas estratégicas, su selección depende del cumplimiento de las condiciones establecidas en la convocatoria respectiva, dentro de la cual se exige un documento conceptual y la formulación detallada del proyecto que se pretende. La segunda modalidad es acogerse al esquema de capitalización empresarial, frente al cual los potenciales beneficiarios deben contar, en primer lugar, con el apoyo de una entidad de reconocida experiencia en el sector agroindustrial, así como con la vinculación del sector privado y diversos productores establecidos en la zona de intervención; finalmente, que el proyecto presente una rentabilidad mayor o igual al 12% y ser ejecutados por una sociedad anónima113. Si bien se puede argumentar a favor de estas modalidades de intervención que no se premia sólo a quienes poseen cultivos ilícitos, el modelo deja abierta la posibilidad de que resulten beneficiarios de los proyectos grupos de personas que pueden estar menos necesitadas del apoyo gubernamental, al tomar como referencia situaciones de pobreza que muestran otras zonas o grupos de potenciales beneficiarios. Se puede observar, entonces, que dentro de la estrategia gubernamental estaría dominando la idea de apoyar proyectos con mayor capacidad de inserción internacional; con más garantías de respaldo patrimonial, financiero y técnico, lo que contrasta con la situación que presentan las zonas marginales sobre las cuales pesa una situación de pobreza y que en algunos casos, como Nariño, es extrema, lo cual le genera debilidades estructurales de orden metodológico frente a la naturaleza del problema que se pretende resolver. La primera administración Uribe Vélez rompe con la diferenciación histórica en cuanto al manejo institucional del uso de la fuerza disuasiva, casi siempre en manos de los organismos de seguridad del Estado, y los programas de DA. En efecto, la incorporación del manejo de los GME como una parte de la misma política de DA envía una señal contundente en el sentido de que la finalidad del proceso es la disminución de áreas de cultivos de coca. Esta situación sitúa unas reglas de juego dominadas por el uso de la fuerza y la exigencia de erradicación previa inmediata. Aunado a ello, aparece un manejo radical de la criminalización de los productores. También se puede observar como dominante en este período la baja focalización del DA en zonas de mayor fumigación, áreas que coinciden con los procesos de colonización en crisis, para los cuales no existió una política específica que hubiese reconocido esa diferencia y, al contrario, se instrumentó una política donde primó, y aún domina, el uso de la fuerza bien a través de la erradicación manual o con el uso de las aspersiones. En ese sentido, se observó un fuerte desequilibrio entre la intensidad del uso de la fuerza y las alternativas de vida para las comunidades.

113 CADA, op.cit pág133

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La idea de estructurar un perfil de DA que reconociese la especificidad del problema ambiental que acarrea la economía ilegal de la coca fue, sin duda, un acierto del presidente Uribe. Sin embargo, a la hora de diseñar y estructurar ese atisbo de campaña presidencial, no se logró concretar una acertada estrategia. El PFGB no logró estructurar para las zonas más pobres y marginadas una sostenibilidad de la parte productiva, por ausencia de una política con especificidad a la compleja interrelación de problemas de órdenes social, político, económico y ambiental de esos territorios.

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III. Segunda administración de Uribe (2006-2010): la consolidación de la simbiosis “seguridad y desarrollo”. 1. Introducción La política sectorial agropecuaria y el Desarrollo Alternativo De manera general, los problemas que enfrentan el sector agropecuario y el rural son de tal magnitud, que constituyen obstáculos al desarrollo nacional. Estos problemas son de orden estructural, tanto del sector mismo como de la política macroeconómica. En efecto, el sector se caracteriza por una inestable e insuficiente tasa de crecimiento en los últimos 15 años, situación que se traduce en la no mejora de las condiciones de vida ni en la disminución de los elevados índices de pobreza rural. Kalmanovitz señala que mientras la economía creció 7,5% en el 2007, la agricultura avanzó un magro 2,5%. Estas dificultades de la productividad agrícola se traducen en una inflación de los precios de los alimentos que se ve agravada por la demanda mundial y la demanda de los países fronterizos, principalmente Venezuela, antes de la crisis de las relaciones bilaterales. En períodos significativos, la tendencia del sector, por ejemplo desde 1994, ha sido de estancamiento. En efecto, sólo se observó algún nivel de crecimiento en 1995, con el 4%, y en el 2000, con el 3,9%, y en la totalidad de la serie desde 1994 hay “siete años de crecimiento nulo y uno negativo con una ligera reactivación desde el 2003”, pero que, como se señaló, no se compadece con el crecimiento de la economía, lo que se traduce en ritmos para el sector agrícola que no superan el 2,8% en el 2003114. Entre los factores estructurales se destacan: 1. El grave conflicto de uso del suelo, que se traduce en una baja productividad y por tanto competitividad del sector agropecuario. La dinámica intensiva de uso de pastos para ganadería, cuyo potencial era de 19,2 millones de hectáreas en el nivel nacional para 1985, ha tenido un uso de 40,1 millones de hectáreas en 1987 (208,9% del potencial) y de 41,2 millones en 1999 (214,6%), con una paradójica subutilización de las áreas aptas para cultivos que, con un potencial de 14,4 millones, ha terminado hacia 1999, con un uso de sólo 4,4 millones de ese potencial115. Datos más recientes señalan que del potencial de uso agropecuario se utiliza en agricultura el 7,3%, en tanto que en ganadería se utiliza el 74,7% (incluidos malezas y rastrojos) (DANE, Encuesta Nacional Agropecuaria, 2002 cit. por Machado, 2006:48). 114 Kalmanovitz, Salomón “¿Qué le pasa a la agricultura?”, en El Espectador, Edición 27 de abril

al 3 de mayo de 2008, Bogotá. 115 Vargas, Ricardo, “Control y manejo de recursos naturales y configuración de economías de guerra en contextos de conflicto armado y/o de posconflicto”, septiembre de 2006, (mimeo).

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El seguimiento histórico del fenómeno del conflicto de uso muestra que se han configurado una ganaderización y una praderización del suelo con una ganadería extensiva, todo lo cual se traduce en bajas productividad y competitividad. “Esta subutilización de tierras en agricultura y sobreutilización en ganadería no ofrece condiciones para generar empleo suficiente y digno para los pobladores rurales” (Machado, 2006). Situación que se traduce a su vez en una incapacidad del sector para detener el crecimiento de la pobreza rural, que ascendió en el 2005 al 68,2%, frente al 62,9% en el 2003. Así mismo, esta situación amplía la brecha en relación con la pobreza urbana que muestra síntomas de decrecimiento con el 42,3%116. Por ello se puede afirmar que las políticas del sector no están encaminadas a reducir la pobreza, sino más bien están hechas con un criterio de producción y crecimiento, con el agravante de que los índices de crecimiento no se traducen, a su vez, en una disminución de la pobreza.

2. Falta de acceso de los pequeños productores a los recursos productivos. No más del 10% de los pequeños productores acceden al crédito formal y no existe un sistema financiero rural con capacidad de democratizar el acceso a los recursos financieros. Tampoco se dan condiciones para acceder a la asistencia técnica y avances tecnológicos. Del mismo modo, no existen los recursos para desarrollar una agricultura de pequeña y mediana escala fundamentada en el riego (Machado, 2006: 50). Luego de la crisis de las UMATAS, se crearon los Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial (CPGA), que tampoco han operado de acuerdo con las expectativas creadas, ni están atendiendo las necesidades tecnológicas de las economías campesinas y de los medianos productores. Existen diferentes niveles de explicación de la crisis de estas instituciones. En primer lugar, a través de una muestra nacional, Bernal encontró (Bernal, Fernando:1998) que la eficacia de las UMATAS estuvo ligada al sistema político, al capital social, al nivel de violencia, al liderazgo del alcalde, al desempeño fiscal de los gobiernos locales y a la historia de la relación entre gobierno local y ciudadanos. De esta manera, un entorno institucional afectado por el clientelismo, la violencia, la insuficiencia en la generación de recursos propios, entre otros, genera arreglos privados e institucionales de facto que a la larga desbordan las débiles instituciones del Estado. En segundo lugar, desde una visión menos holística, las UMATAS presentaron fallas en los contenidos y las metodologías de transferencia de tecnologías. Es decir, unas UMATAS articuladas con los productores, pero no con los entes generadores de tecnología dentro del sistema. Así mismo, la gestión tecnológica ha estado priorizada hacia la transferencia y con deficiencias en la incorporación de otras funciones como la prospectiva, la negociación, la auditoría, la valoración, el mercadeo, la adaptación, entre otras.117

116 Cifras del Departamento Nacional de Planeación (DNP) 2006. 117 Salazar Arias, Carlos Hernando. El desarrollo rural colombiano y los retos de la institucionalidad.

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Pontificia Universidad Javeriana. Seminario Internacional, Bogotá, Colombia. Agosto de 2000. http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/rjave/mesa4/salazar.pdf

3. Dificultades de acceso a los mercados para los pequeños productores. Esta situación se acentúa por: - Pérdidas por el pobre manejo de los productos perecederos. - Irracionalidad en los sistemas de comercialización con altos costos en los flujos de productos entre los sitios de origen y destino. - El poder de negociación de los pequeños y medianos productores frente a la agroindustria es muy precario y los sistemas de información de precios y mercados son deficientes en su generalidad y se presenta un acceso asimétrico a la información.

4. Tendencias comerciales internacionales deficitarias en relación con algunos alimentos. La tendencia general es de un mayor dinamismo de las importaciones de origen agropecuario versus las exportaciones. Existe un coeficiente de dependencia alimentaria que muestra un aumento del 4% al 14% entre 1990 y 2004. Por su parte, los índices de autosuficiencia pasaron del 96% al 84%, lo que pone de presente la escasa atención a la producción de alimentos para el mercado interno. Existen tendencias fuertes de importación en los casos del maíz y de la soya.

5. Una institucionalidad que no favorece el fortalecimiento de la economía campesina. De manera general, el Ministerio de Agricultura se ha sesgado hacia los aspectos productivos y de competitividad, pero ha descuidado los relacionados con el desarrollo rural. Los nuevos conceptos de ruralidad que hacen énfasis en el desarrollo territorial, con una visión integral de lo rural en su relación con lo urbano y la multifuncionalidad de la agricultura, aún no permean las acciones que ejecutan las entidades sectoriales. Igualmente, no se dispone de una visión integral sobre la sociedad rural del futuro que sirva de guía a las acciones públicas. Como consecuencia, la búsqueda de la competitividad y la subsistencia de los pobladores rurales, en su mayoría pobres, no puede ser ajena a la aplicación de una política integral que busque resolver el problema de tierras y los procesos que giran a su alrededor, y garantice la seguridad alimentaria de la población (Machado, 2006:47). La propuesta política que presenta Machado se refiere tanto a la necesidad de garantizar el acceso a los factores productivos que fortalecen la economía campesina (asistencia técnica, crédito, etc.) como al mercado. Así mismo, prevé la defensa de las economías campesinas y en general de los pequeños productores, al recuperar programas y proyectos de desarrollo rural, a través de agencias regionales que sustituyan al actual Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER).

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Consideraciones sobre las políticas públicas del sector agrícola.118 - El modelo de las políticas ha manejado la idea implícita de que los pequeños productores o las economías campesinas no compiten en el proceso de globalización, y por tanto no tiene sentido desde el punto de vista de la eficacia del gasto público para su sostenimiento y su desarrollo. - La política hace que sólo los poseedores de activos de buena calidad y los que han desarrollado capacidades empresariales compitan en los mercados internos o externos y permanezcan en el sector. Con ello se desconocen los atributos de la pequeña producción, tales como: el desarrollo de la democracia en el campo, la producción de alimentos básicos de la dieta de los colombianos y el hecho de ser un factor de equilibrio social. - La política en la práctica ha dejado de ser sectorial y de una visión global del sector, para traducirse en una atención a productos específicos (se han privilegiado diez productos) siguiendo los criterios de competitividad. Este es el mismo criterio que aparece en la propuesta de Visión Colombia 2019. - Esta política de modernización se acompaña con iniciativas de impacto social que buscan favorecer a pequeños productores con capacidad de insertarse en el aparato productivo con eficiencia y con una filosofía empresarial. - Los programas con un “perfil social” (El Programa de Desarrollo de la Microempresa Rural (PADEMER), alianzas productivas con incorporación de pequeños productores, el programa especial de microcrédito rural, etc.) constituyen una acción pública asistencialista y compensatoria que no modifica los factores que impiden mayor crecimiento y desarrollo del sector. - El gobierno de Uribe ha fortalecido el modelo que acentúa los privilegios para los grupos empresariales, vía otorgamiento de incentivos y de protecciones discriminatorias por productos. Al lado de ello ha abandonado una visión seria y prospectiva del desarrollo rural, para concentrarse en el desarrollo empresarial con una confianza en los mercados y, en particular, en el externo; la insistencia en firmar el tratado de libre comercio (TLC) lo confirma (Machado, 2006: 53). - De otra parte, el crédito asociativo siguió creciendo, pero ha beneficiado más a los industriales y comerciantes que a los agricultores, al convertirse los primeros en integradores de las cadenas y servir de especie de segundos intermediarios ante FINAGRO. Los precios de los productos sobre los que versa la transacción financiera son fijados por ellos para la aplicación de los créditos, y los productores no tienen mucho poder de negociación. - En la ejecución de la política agraria se da una desconexión entre la política sectorial en el nivel nacional con los niveles territoriales. A la debilidad presupuestal del nivel central se suma la pérdida de liderazgo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la formulación de lineamientos claros de política sectorial rural. La política obedece más a la coyuntura y los intereses de los grupos de poder. Las regiones actúan con mayor independencia a través de sus secretarías de agricultura y trabajan por su lado, sin que el ministerio tenga capacidad de influir en su orientación.

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118 En este aparte se retoman de nuevo algunos puntos de Machado, op.cit.

En consecuencia, la pretensión del Conpes 3218 en cuanto a la articulación del DA con la política sectorial no augura salidas claras para la crisis de la economía campesina, considerada uno de los factores incidentes en la reproducción permanente del problema de los ilícitos. A este problema se suman las consecuencias que se derivan de la articulación de una perspectiva de seguridad, en las decisiones sobre el problema de la economía ilegal de los cultivos ilícitos. Observemos este aspecto.

2. La interrelación “seguridad y desarrollo”. Hacia finales del 2006 se desarrolló una serie de ejercicios evaluativos de orden gubernamental del primer período presidencial de Álvaro Uribe119. En efecto, en el balance se hace énfasis en el éxito y la complementariedad de la articulación entre Plan Colombia y la Estrategia de Seguridad Democrática. En los balances se destaca que: “la modernización de las Fuerzas Armadas ha permitido una mejora ostensible de la capacidad aérea para prestar apoyo de fuego en combate, acompañar las operaciones de erradicación (de cultivos de uso ilícito) y movilizar provisiones y personal hacia y desde áreas cuyo acceso terrestre o fluvial es muy difícil. La modernización también ha mejorado la capacidad de realizar operaciones nocturnas, la instrumentación creciente de inteligencia técnica en las operaciones de la fuerza pública y la unificación del sistema de comunicaciones”120. Dicha reestructuración, junto con la introducción de la doctrina de operación conjunta, ha hecho expedito el accionar de cada fuerza, preservando su especialidad en la finalidad de garantizar el control del territorio y la lucha contra las drogas y la violencia asociada. Estas acciones de reestructuración toman cuerpo en el nivel institucional en la creación del Comando Conjunto del Caribe y la Fuerza de Tarea Conjunta del Sur, así como en la Fuerza de Despliegue Rápido (FUDRA), 12 Brigadas móviles y más de 14 escuadrones de carabineros. De modo particular, dentro del fortalecimiento de la capacidad para el desarrollo de acciones de interdicción, se crearon tres brigadas contra el narcotráfico en el Ejército nacional, cuatro bases móviles de erradicación y dos compañías de interdicción (Jungla) en la Policía Nacional .121 Desde el punto de vista de la elevación de las acciones sociales como parte de la estrategia de legitimación de las Fuerzas Armadas en aquellas zonas done ha podido ingresar la fuerza pública y “con el apoyo del comando sur de Estados Unidos, en el 2004 se creó el Centro de Coordinación de Acción Integral (CCAI), al cual pertenecen las entidades del gobierno colombiano que complementan y apoyan la recuperación militar del territorio con programas sociales y económicos. Desde el CCAI se han invertido 35 millones de dólares en 52 municipios prioritarios y aquellos municipios más afectados por la violencia”122. 119 Véase por ejemplo, el documento del Departamento Nacional de Planeación - Dirección

de Justicia y Seguridad (DSJ), “Balance del Plan Colombia, septiembre de 2006. 120 DNP, Ibídem 121 DNP Ibídem pág.10 122 DNP, Ibídem pág. 26

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Los recursos del Plan Colombia se volvieron estratégicos para la perspectiva de seguridad de Colombia si se tiene en cuenta que el gasto militar subió del 3,5% al 4,6% del PIB entre 1999 y 2005 y al 5,6% en el 2008 y que el pie de fuerza creció 52,1% entre 1998 y 2005, al incrementarse de 249.833 a 380.069 efectivos (DNP, 2006 y Hernández, 2003). Visto en el período 2002-2008, el pie de fuerza se incrementó en 40%, al completar, en este último año, 430.000 efectivos123. Así mismo, el costo del programa de incremento del pie de fuerza estaría alrededor de dos billones de pesos en el período 2002-2006. Esta carga presupuestal se vio entonces complementada con los equipos que en el marco del Plan Colombia se entregaron originalmente para la guerra antidrogas y que luego pudieron ser utilizados, sin restricciones, para los fines centrales de la estrategia de seguridad democrática. Para la perspectiva gubernamental, el éxito de cada uno de los componentes del Plan Colombia demuestra que la estrategia integral ha sido efectiva y deja la posibilidad de continuar con la política para consolidar los resultados y obtener logros permanentes en la lucha contra el tráfico de drogas ilícitas, el crimen organizado, la pobreza (sic) y para afianzar la reactivación del tejido social en Colombia. Todo lo cual, según la tesis oficial, redunda en mayor gobernabilidad, fortalecimiento institucional y una democracia consolidada124. - La política de consolidación de la seguridad democrática En efecto, el punto de partida de la política de consolidación de la seguridad democrática lo constituyen, en primer lugar, los resultados valorados como exitosos por parte del instancias gubernamentales en relación con el primer período de gobierno Uribe (2002-2006), y en segundo lugar, el reconocimiento de que existen nuevas amenazas o la presencia de procesos de adaptación de los grupos considerados ilegales, a las nuevas circunstancias creadas por la aplicación de la estrategia de seguridad. En tal sentido se identifican tres dinámicas de mayor relevancia: 1. Las consideradas por el Gobierno o círculos cercanos a él “bandas criminales” (emergentes) al servicio del narcotráfico y que, se cree, surgen del proceso de desmovilización paramilitar. 2. Las FARC y la aplicación de una táctica de guerra de guerrillas como parte de su repliegue ocasionado por la ofensiva militar del Estado, manteniéndose activas en diferentes zonas del país y que han desplegado sus retaguardias estratégicas en las zonas de frontera, donde desarrollan actividades ilegales de manera creciente, y se convierten, de acuerdo con la perspectiva estatal, en una amenaza no sólo para la seguridad de Colombia, sino también para la de sus países vecinos. 3. Los narcotraficantes que se han transformado y adaptado a la estrategia antinarcóticos del Gobierno y que, para el Ministerio de Defensa, “pasaron de

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123 Véase “Gastos en Seguridad y Defensa” en Revista Dinero.com, mayo 15 de 2009. 124 DNP, Ibídem pág.35

sembrar grandes extensiones de cultivos ilícitos a pequeñas parcelas (sic) en sitios de difícil acceso” y camufladas con cultivos legales”125. Así mismo, dice el organismo oficial, vienen incrementando la utilización de los parques naturales y zonas de frontera para evadir la aspersión aérea. Estas áreas también están siendo utilizadas para montaje y operación de laboratorios clandestinos para la producción de drogas. Con el fin de garantizar el control territorial, se está instrumentando la Doctrina de Acción Integral (DAI), que combina el uso legítimo de la fuerza con la acción social del Estado y la comunidad, de forma que los miembros de la fuerza pública apliquen principios y protocolos para adelantar una adecuada coordinación con los representantes de las demás instituciones del Estado126. Uno de los principios eje de esta estrategia es: “Promover la seguridad como generadora de crecimiento económico y rentabilidad social. Las operaciones de la fuerza pública deben seguir contribuyendo a generar un clima de confianza y estabilidad que atraiga la inversión privada y produzca crecimiento económico y desarrollo social a través de la reducción del desempleo y la pobreza. Una mayor seguridad debe generar las condiciones para el adecuado desempeño de la acción social del Estado en beneficio de los necesitados”127. La coordinación interinstitucional, que gira alrededor del Ministerio de Defensa y la Agencia Presidencial para la Acción Social, se concreta en el desarrollo de programas piloto con el fin de promover: I. La recuperación del control institucional del Estado y de la seguridad en el territorio. II. La presencia integral de la institucionalidad estatal, el fortalecimiento de la gobernabilidad local y la participación efectiva de la sociedad civil. III. La erradicación de cultivos ilícitos y el desarrollo de la economía lícita (vale decir el DA). IV. La recuperación del medio ambiente V. La administración eficaz y la aplicación efectiva de la justicia.

125 República de Colombia, Ministerio de Defensa Nacional, “Política de Consolidación de la Seguridad

Democrática”, 2007, Bogotá. (en adelante PCSD). El carácter errático en este tipo de supuestos es notorio: primero, articular como parte del control criminal del narcotráfico a los cultivos ilícitos. Dos, identificar prioritariamente narcotráfico con la fase inicial del circuito, a sabiendas de que su condición nodal está en procesamiento, trasiego, exportación y lavado de activos, aspectos que no son contemplados con suficiencia en el documento oficial. 126 PCSD, pág.12 127 PCSD, pág.30

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- La cooperación militar y la recuperación y el control de áreas con pobre incidencia de la gobernabilidad128. La perspectiva de seguridad que se diseñó para el segundo período del presidente Uribe (2006-2010) y que buscó dar continuidad a los logros -desde la perspectiva gubernamental- de la política de seguridad democrática se comenzó a fraguar desde la masa crítica que dejaron los debates que antecedieron al Plan Colombia. En efecto, la profusión de argumentos que alimentaron el debate hacia 1999-2000, en algunas instancias de peso en las decisiones de Washington sobre el caso colombiano, tempranamente cuestionaron la prioridad de la apuesta antidrogas del Plan Colombia (Rabasa & Chalk, 2001; Marks, 2001). Para ese momento, se señaló como alternativa a la errática apuesta, concebir una estrategia comprensiva e integral basada en reformulaciones a partir no sólo de reconocer el nexo entre grupos insurgentes y tráfico de drogas, sino -y aquí lo más importante- identificar la debilidad del Estado como causa del control político y militar que las guerrillas ejercen sobre una porción importante del territorio y su población, con lo cual se cuestionó la distinción original que dicho plan hacía entre asistencia antinarcóticos y lucha contrainsurgente (Leal, 2002; Vargas, 2005). Los hechos del 11 de septiembre, las experiencias que está adquiriendo el Departamento de Defensa de Estados Unidos en su involucramiento en los conflictos de la posguerra fría, están dejando acumulados que, una vez contrastados y racionalizados, se extienden como parte de las recomendaciones para la cooperación de este país en conflicto como el colombiano. Uno de los conceptos decisivos que emergen en la nueva conceptualización que empiezan a generar diferentes Think Tanks (centros de pensamiento estratégico) en materia de seguridad se refiere justamente a las áreas no controladas por los Estados. Este concepto (en inglés lawless areas o ungoverned territories) se configura hoy como un eje transversal de las estrategias de seguridad que apoya Washington, en aquellos países con territorios bajo control de fuerzas que generan diversos niveles de inseguridad, para los intereses de las elites de los países amigos o aliados de Washington. Así mismo, son considerados inseguros frente a las mismas inversiones del capital transnacional o que pueden ofrecer obstáculos al acceso a recursos estratégicos129. Estas fuerzas normalmente desarrollan estrategias asimétricas que entorpecen, previenen, degradan, interrumpen, demoran o complican el acceso, la movilización o el despliegue de fuerzas a los escenarios considerados teatro de operaciones militares, u obstaculizan la intervención bajo circunstancias que la requieran130. Colombia, en el contexto hemisférico, es uno de los países que ofrecen, por la presencia de territorios sin control estatal, algún nivel de preocupación para EE. UU. en relación

128 Este aparte toma como referencia conceptual el documento de Angel Rabasa, Steven Boraz,

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Peter Chalk, Kim Cragin, Theodore W. Karasik, Jennifer D. P. Moroney, Kevin A. O'Brien, John Peters, “Ungoverned territories - Understanding and reducing terrorism risks”, Rand Project Air Force. 129 Sobre este punto específico, véase Eric Larson et al. “Assuring Access in Key Strategic Regions”, RAND, Arroyo Center, 2004. 130 RAND, Ibídem

con el desenvolvimiento del poder insurgente en estas zonas. Vale señalar que no todos los territorios sin control estatal ofrecen un mismo nivel de amenaza o inseguridad. Washington tiene clara la diferencia entre lo que implican estas zonas en diferentes zonas del mundo. Veamos una de las valoraciones de las amenazas: 1. El mayor nivel de amenaza se sitúa en los países de Asia Central en donde se expresan las debilidades fronterizas de gran incidencia para sus intereses, como los casos de Afganistán, Paquistán, Irak, en zonas influidas por grupos insurgentes de alcance internacional, e inscritos en el movimiento jihadista mundial. 2. Existen también zonas donde se asientan grupos catalogados como terroristas y que, sin estar inscritos en la jihad, amenazan los intereses regionales y de seguridad de EE. UU. 3. Existen zonas que sin ser pretendidas o que sean santuarios del terrorismo, pueden agravar situaciones humanitarias, generar amplios fenómenos de refugio, epidemias, etc., y que pueden producir ingentes demandas de recursos para EE. UU.131 El caso colombiano no representa aún un peligro en los términos de esta clasificación, pero sí se observa como un caso que amenaza la estabilidad de países amigos y aliados y, como tal, puede ofrecer dificultades a los intereses de Washington en materia de seguridad y/o de capitales que buscan el acceso a recursos estratégicos. La condición de ingobernabilidad que acompaña a las áreas “marginales” se establece en dos contextos estratégicos: I. En relación con la presencia de áreas cocaleras, en donde se establece el influjo de las guerrillas y, a la vez, donde se percibe un débil alcance del monopolio de la fuerza por parte del Estado, a pesar del fortalecimiento del poder de fuerza en los últimos siete años. II. En territorios donde el poder que tiene el Estado para controlar sus fronteras es precario. En efecto, las fronteras siguen presentando, para los grupos insurgentes, condiciones favorables (para el poder terrorista o armado) en varias vías: 1. Presencia de infraestructura y acceso operacional. 2. Fuentes de ingreso, por el tránsito de drogas principalmente. 3. Cierta invisibilidad. En los territorios cocaleros y de frontera se expresa una débil gobernabilidad. Distintos estudios de caso muestran que el fortalecimiento de la gobernabilidad es crítico para garantizar el control de áreas donde se fortalecen grupos armados. Normalmente EE. UU. tiende a enfatizar la cooperación en seguridad y la asistencia para tratar con los problemas que plantean los territorios sin control, porque el papel que juegan para fortalecer la capacidad de los grupos insurrectos y en la oferta de servicios de logística y pertrechos son sustanciales132.

131 Sobre esta clasificación y aspectos conceptuales, Rabasa, Angel et. al, op.cit.. 132 Rand Project Airf Force, Ibídem

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Esta recuperación del territorio implica actividades que van más allá de la sola cooperación militar. En efecto, una posible opción puede ser usar la asistencia para el desarrollo como un instrumento para fortalecer los gobiernos objeto de la ayuda, para que invierta en infraestructura e instituciones en regiones donde ellos previamente han abdicado de sus responsabilidades como gobierno133. También los estudios de caso muestran que la falta de coordinación entre agencias es el mayor obstáculo para ganar capacidad de desarrollo de gobierno en zonas no controladas. Por tanto, proveer asesoría, como en el caso de la creación y el funcionamiento del CCAI, expresa uno de los resultados y recomendaciones de Washington de las diferentes experiencias de conflictos en los cuales se ha tomado le decisión de apoyar a los Estados amenazados por fuerzas insurgentes. La pretensión es coordinar las acciones del Estado a través de los ministerios y las dependencias de modo que disminuya la competencia burocrática, buscando generar un gran paso adelante en el fortalecimiento de las capacidades del sector público. - La Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social del presidente Uribe. Los postulados expuestos en la política de consolidación se detallan en el documento Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social134, cuyos componentes y objetivos se precisan en el cuadro No. 14.

Cuadro No. 14 Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social Objetivo de la Estrategia

Consolidar los logros alcanzados en la búsqueda de la seguridad de todos los ciudadanos, la paz, el desarrollo y la lucha contra la pobreza

Componentes

Objetivos específicos

Lucha contra el terrorismo y el narcotráfico

1.Consolidar el control del territorio en las zonas de mayor violencia y afectadas por los cultivos ilícitos y problemas asociados 2.Consolidar los logros alcanzados en la lucha contra los grupos narcoterroristas y su principal fuente de financiación: los cultivos ilícitos 3.Generar alternativas a los cultivos ilícitos, por medio del DA, asegurando respeto y cuidado del medio ambiente. 4.Lograr mayor flexibilidad en dirección y operación de los programas impulsados por la cooperación

133 Rand Project Air Force. 134 Véase Presidencia de la República de Colombia, “Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia

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y el Desarrollo Social”, (en adelante EFDDS)

Cuadro No. 14 (cont) Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social Objetivo de la Estrategia

Componentes Fortalecimiento de la Justicia y Promoción de los DD. HH.

Objetivos específicos 5.Fortalecer lucha contra la impunidad 6.Fortalecer sistema judicial nacional y local 7.Fortalecer política de DD. HH.

Apertura de Mercados135

Consolidar los logros alcanzados en la búsqueda de la seguridad de todos los ciudadanos, la paz, el desarrollo y la lucha contra la pobreza

8. Fortalecer la economía y profundizar los resultados para mantener una tasa de crecimiento alta y sostenida Impacto del TLC: 1. Reducción de la pobreza. y una disciplina fiscal que permita soportar una 2. Instrumento para com- mayor autonomía en los programas derivados de la batir el problema mundial cooperación. de las drogas.136 Desarrollo Social Integral137 Incidencia sobre: -PFGB 80.000 familias -PP:50.000 familias -Red de Seg. Alim.: 1.5 millones flias -Familias en Acción: 1.5 millones flias Acción Integral de la población desplazada

9. Política social que mejore calidad de vida de los colombianos. Esta política social va de la mano del CCAI buscando consolidar 53 m/pios prioritarios. Coordinación con 332 corregimientos priorizados por la PONAL; difundir lo hecho en el resto.

10. Atención integral a población desplazada

11. Dar continuidad al programa de desmovilización Desmovilización, de miembros de grupos ilegales y fortalecer desarme desarme y reconciliación y reconciliación.

De lo planteado por la estrategia, surgen algunos elementos: 1. Se consolidan los primeros enunciados sobre la simbiosis entre drogas y la financiación de los alzados en armas. Desde el punto de vista de los planteamientos de la política pública se establece una articulación de la guerra antiterrorista y la lucha antidrogas, como un mismo componente. Esto lo diferencia del Plan Colombia, que giraba alrededor de la guerra antidrogas y buscaba de alguna manera vincular la lucha contrainsurgente. Hoy esa diferencia desaparece. El supuesto es que “el terrorismo y el narcotráfico constituyen una misma empresa criminal”. De acuerdo con la estrategia, “las fuerzas militares tendrán la misión de realizar las operaciones de choque donde persisten concentraciones de cultivos ilícitos y grupos armados ilegales.138 135 EFDDS, pág 49 136 EFDDS, pág.55 137 EFFDS pág 56 138 Véase Presidencia de la República de Colombia, “Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia

y el Desarrollo Social”, pág. 76 (en adelante EFDDS). A mayor capacidad interdictiva y de control de las drogas ilegales, se busca un incremento de precios en los puntos de menudeo, con el fin de desestimular la demanda. Se trata de la teoría del “efecto multiplicativo de los precios”, en donde todo lo que se haga en interdicción y control debe afectar la cadena de los precios en puntos intermedios, hasta llegar a la fase final de venta. ...85

2. Se articula la fase de consolidación del control del territorio, contexto en el cual aparece la DAI, dirigida centralmente a zonas donde persistan los cultivos ilícitos y los grupos terroristas, y a zonas donde haya habido desmovilización paramilitar. Esta es una diferencia importante. El DAI se mueve frente a las amenazas a la seguridad hoy y sienta las bases para la seguridad en el posconflicto. Se define el control de territorios como la herramienta para desvertebrar y neutralizar el negocio del narcotráfico y las actividades del terrorismo. Sin el narcotráfico, de acuerdo con el documento, el mayor damnificado será el terrorismo, que existe y actúa gracias a los recursos que su participación en esta actividad reporta. 3. El DA se inscribe claramente en la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico, lo cual quiere decir que hace parte de los problemas de seguridad y su tratamiento se inscribe bajo esa óptica. La estrategia, al igual que el documento de Política de Consolidación de la Seguridad Democrática, se cuida de reconocer problemas sociales de base en la ubicación de los problemas asociados a cultivos ilícitos. 4. Los programas PFGB y PPP se asumen como indicadores del control de territorios por parte del Estado139. 5. Se busca una radicalización a la integralidad de la guerra antidrogas, con el fin de subir los costos que se derivan del riesgo140. Investigadores como Peter Reuter (Reuter, 2006) han mostrado la insuficiencia de este planteamiento. 6. La pretensión de “lograr mayor flexibilidad en la dirección y la operación de los programas impulsados por la cooperación” (Objetivo 4) se sitúa en el componente de lucha contra el terrorismo y el narcotráfico, para facilitar el uso de recursos adicionales en la guerra contrainsurgente. El documento lo enuncia claramente así: “En la práctica, la flexibilidad de los equipos y recursos permitiría utilizarlos, de acuerdo con la oportunidad, en aspectos adicionales a la aspersión, tales como: combate y neutralización de grupos armados ilegales involucrados en cualquiera de las etapas del negocio del narcotráfico; ubicación, identificación y neutralización de objetivos de alto valor; apoyo a operaciones militares sostenidas en zonas de retaguardia de los grupos terroristas, y desarrollo y consolidación de capacidades propias que le permitan al gobierno colombiano asumir progresivamente ciertas actividades y programas dentro de la estrategia de cooperación bilateral contra el narcotráfico y el terrorismo”141. Este texto se complementa con el llamado a la cooperación para que se asuma la “corresponsabilidad del problema mundial de las drogas”, a través del cual se busca capturar fondos que sirvan para toda la estrategia que es integral (DAI)142.

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139 EFDDS, pág.38 140 EFDDS pág.38 141 Véase EFDDS, pág 39. 142 Véase EFDDS, pág 40.

3. Elementos problemáticos de la política de DA en el marco de la Estrategia de Recuperación Social de Territorios En primer lugar, la incorporación de las perspectivas de desarrollo de las localidades y regiones bajo un esquema de seguridad, como el que plantea la Estrategia de Recuperación Social de Territorios (ERST), genera un impacto sobre los poderes locales y regionales, en la medida en que se impone sobre esas zonas las prioridades que emanan desde el centro y que busca estabilizar un orden que permita consolidar el poder legal armado. Se crea una institucionalidad (estructura de los CCAI) y unas primacías estratégicas que expresan la simbiosis seguridad militar/acciones cívicas, y pasan a un segundo plano la autonomía y el poder de decisión de las regiones frente a las prioridades del desarrollo. En efecto, por encima de los ámbitos de planeación del desarrollo local se imponem, pues, el poder de los equipos interdisciplinarios y las líneas estratégicas que demanda el Estado central. Estas consecuencias se derivan de lo expresado por la estrategia: “..La doctrina (DAI) implica no sólo la coordinación existente (lo militar y lo social) a través del CCAI que integra a todas las agencias del Estado, sino que también definirá la participación y la responsabilidad de las autoridades locales y la de otros sectores, como el privado, a través de los gremios y las agencias de cooperación internacional”143. Segundo, a través de la DAI, la política pública sobre lo social para las zonas en donde continúa la vigencia del control armado insurgente tiende a ser sustituida por las acciones o jornadas (cívico militares) encaminadas más a cambiar la percepción de las comunidades de la fuerza pública y del Estado y a volverla su aliada. Al contrario de buscar, en el marco de los planes de desarrollo local y de la participación comunitaria, resolver los problemas socioeconómicos de las localidades. Allí también se pretende un control de la protesta social. El tema tiene implicaciones colaterales asociadas al desconocimiento de la existencia del conflicto armado en Colombia. En efecto, con el modelo de intervención previsto por el gobierno nacional, se afecta el principio de distinción entre población civil y actores armados, aspecto que se extiende al enfoque de “securitización del desarrollo”, con el cual se asume que la inversión en lo económico y lo social hace parte de la continuidad de la guerra por otros medios. En consecuencia, más que alternativas de desarrollo, entre otras, la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática (PCSD) se propone lograr una mayor incidencia de las Fuerzas Armadas en la legitimidad del Estado y en el apoyo de la población. Para ello se ha formulado un modelo de diferenciación regional, en el marco de la estrategia gubernamental, que establece una clasificación de las áreas de intervención de acuerdo con las prioridades de seguridad (véase cuadro No.15):

143 Sobre este punto véase EFDDS, pág. 33

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Cuadro No. 15 Zonas de Seguridad en Colombia y Modelos de Acción Estatal Clasificación de zonas

Zonas de intervención CCAI

Tipo de Acción

1. Zonas en proceso de recuperación institucional

Zonas de ofensiva militar con repliegue de guerrillas (Plan Patriota, Plan Col. I): - Caquetá (Medio y Bajo Caguán) - Guaviare (área de influencia de la cabecera de San José, El Retorno, Calamar) - Meta (Sierra de La Macarena) - Norte del Cauca - Montes de María

Doctrina de Acción Integral (DAI) DAI más inversión privada

2. Zonas de desmovilización

- Medio y bajo Atrato - Sur de Córdoba y bajo Cauca - Catatumbo - Sierra Nevada - Caquetá (eje Curillo-Florencia) - Putumayo (áreas de influencia de cabeceras San Miguel, Valle del Guamuez y Puerto Asís) - Tumaco

Programa de Reinserción, principalmente paramilitar y PFGB

3. Zonas de Frontera

-Putumayo (zonas rurales San Miguel, Valle del Guamuez, Puerto Asís hacia la frontera con Ecuador). -Arauca

Ofensiva militar del Estado, erradicación manual forzosa, aspersiones aéreas

4. Zonas de retaguardia de los grupos armados

- Caquetá (Eje del plan Florencia San Vicente del Caguán, región del Yarí) - Zonas rurales de Guaviare (San José, El Retorno, Calamar) - Sur de Tolima - Cañón de Las Hermosas

Ofensiva militar del Estado, erradicación manual forzosa, aspersiones aéreas

Fuente: elaboración del autor con base en República de Colombia, Ministerio de Defensa Nacional, “Política de Consolidación de la Seguridad Democrática”, 2007, Bogotá, y República de Colombia, Presidencia de la República de Colombia, 2007, “Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social”, Bogotá.

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Entre los objetivos que se propone la recuperación social de territorios en el contexto del conflicto: • Ganar mayor movilidad de las FF. AA. para ampliar la capacidad ofensiva sobre el territorio. • Simultáneamente, se trata de convertir la guerra en una oportunidad para una mayor y efectiva disponibilidad de los recursos naturales existentes en esos territorios, generando condiciones de seguridad para la inversión de grandes capitales (principalmente petróleo y minerales como carbón y, en otras zonas, grandes inversiones en monocultivos para biocombustibles). En otras palabras, se trata de incorporar áreas no controladas por el Estado dentro de un modelo fundamentalmente extractivo o agroexportador, de modo que estimule más inversiones y, por tanto, más oportunidades a la inversión privada. Los interrogantes que surgen se refieren a la redistribución de los beneficios en relación con los requerimientos de desarrollo local y regional, también a la responsabilidad por los impactos ambientales y sociales de las firmas que invierten en esas zonas y, finalmente, al estímulo de nuevos sectores generadores de empleo o de mejoras en los índices de calidad de vida de los habitantes del territorio donde se asientan esos recursos. De manera general, el concepto de desarrollo sustentado en la explotación de las materias primas con un prioritario beneficio privado, y el uso de mano de obra barata, relativiza la inclusión del sur dentro de la convencional economía global, ya que no está garantizada esa incorporación ni en cuanto a su proyección en el tiempo, ni en cuanto a los beneficios de orden social. En relación con el tema de la seguridad, su importancia radica en la función que desempeña en el marco de las eventuales amenazas interestatales y en la emergencia de actores no estatales de orden transnacional, que se observan igualmente riesgosos. Dice un analista del tema: “La amenaza de un Sur excluido que fomenta la inestabilidad internacional a través de conflictos, actividades criminales y el terrorismo es ahora parte de una nueva estructura de seguridad. Dentro de esta estructura el mundo subdesarrollado se ha vuelto peligroso. De allí que se observe una radicalización del desarrollo y este hecho se encarna en la política subyacente en la ayuda 'para el desarrollo'. Esto se está dando en el marco de una redefinición de las relaciones Norte-Sur de un ámbito jerarquizado y territorial hacia unas relaciones poliárquicas, no territoriales y de gobernabilidad en red” (Duffield, 2002). En otras palabras, se trataría más bien de incorporar áreas que no estaban bajo control estatal, dentro de un modelo extractivo que complemente, de un lado, los logros por la ofensiva del Estado a través del Plan Colombia, en el marco de la estrategia contrainsurgente, en cuanto al control de territorios. De otro, normalizar y legalizar

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los procesos de control territorial que se cumplieron mediante el uso privatizado de la fuerza, dinámica que cobró auge en las acciones de guerra contra la población civil sindicada de auxiliar a los grupos insurgentes. Este modelo se expone en el siguiente esquema:

• Como se observa, si bien Plan Colombia fue una estrategia que buscó crear condiciones de seguridad para la inversión (primera modalidad de control), hoy día, la consolidación de la seguridad pasa por una inclusión de un enfoque de desarrollo que refuerza la pretensión de seguridad. Este enfoque abarca la redefinición del DA y los programas de reinserción (que buscan legitimar y asegurar la segunda modalidad de control), consideración que determina los contenidos de la actual política pública en esa materia, en la cual se observa una finalidad de resolver el problema de seguridad que presentan las áreas consideradas sin control pleno estatal. • Desde el punto de vista agroproductivo, también se trata de incorporar, en el corto plazo, estas zonas en escenarios de libre comercio a través de la promoción

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de productos estratégicos y de establecer cadenas productivas para caucho, cacao, palma aceitera y productos forestales. De ese proceso surgen interrogantes sobre el impacto del modelo productivo en el desarrollo regional y en la mejora de la calidad de vida en el conjunto de las comunidades. • Con ello se busca obtener, a la vez, una neutralización del uso de recursos de la economía ilegal por parte de los grupos insurgentes. De manera complementaria a estas reflexiones, observemos algunos ejemplos sobre la connotación compleja que asumen estas pretensiones de la política de CST y el DA, en el marco de las realidades locales e incluso regionales del conflicto. - La focalización de la ERST y los escenarios externos a la frontera agrícola: dificultades y retos. Reiterando el enfoque, la ERST promueve la idea de que los problemas en las zonas productoras de cultivos ilícitos se derivan de la presencia de los grupos armados, argumento que contribuye a hacer invisibles o a degradar otros factores, como la existencia de condiciones de exclusión, marginalidad, iniquidad en la distribución de la tierra y la falta de acceso de las comunidades a los beneficios que se derivan de la presencia de recursos naturales. Si se tiene en cuenta lo consignado en el documento de la Presidencia de la República sobre el CCAI, de lo que se trata es de generar un cambio de percepción del Estado, por parte de las comunidades locales. Estas acciones se asocian a una política de subsidios o de entrega de recursos, sin que obedezca a un plan de desarrollo local en concertación con las comunidades organizadas. Tampoco es clara la sostenibilidad de esa pretensión. Esto también, por cuanto los indicadores para establecer la legitimación del Estado deberían incluir otros aspectos de orden político, como en el caso de las zonas que fueron, o vienen siendo, de dominio paramilitar, cuya base debe ser el desarrollo de garantías para la instrumentación cierta y efectiva de acciones tendientes a garantizar la verdad, la justicia y la reparación a las víctimas. En ese mismo tipo de escenarios, debe estar claro el papel que jugaron los organismos de seguridad del Estado en relación con ese fenómeno. Existe información sobre los niveles de involucramiento de diversos sectores y personal de las Fuerzas Armadas. Más aún, las investigaciones lideradas por el sistema de justicia y principalmente por las altas cortes, muestra que el fenómeno que se conoce como “paramilitar” es más complejo y contiene el juego de más intereses que los que aparecen a primera vista. El involucramiento de las elites políticas tradicionales en los niveles locales y la participación del narcotráfico delata la reconfiguración del poder político estatal hacia arreglos que configuran formas mafiosas de control de población y territorios que conjugan diferentes objetivos: concentración de la tierra; control de rutas para el narcotráfico, mediante arreglos o dominio de estructuras armadas, legales e ilegales;

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control de los presupuestos municipales; acceso ilegal a los recursos de regalías donde hay lugar a estas; adecuación del poder local como sistemas de información para los grandes poderes como mecanismo de control de la población; financiación de campañas para prolongar el dominio político local como parte de la simbiosis entre legalidad e ilegalidad; contrapeso al poder central estatal para buscar equilibrios y simbiosis, en otro nivel, en el juego de poder. Cada región donde se afianza este proceso guarda características diferenciadas. Finalmente, llama la atención que zonas de estas características son objeto hoy de la “estrategia de consolidación de territorios”. Observemos algunas dinámicas originarias de los complejos procesos del conflicto en algunas regiones: - El marco de los programas y las políticas de alcance estratégico para el Pacífico colombiano: una perspectiva desde el bajo Atrato. Para el Pacífico, y de modo particular la región del bajo Atrato, se observan fuertes tensiones entre los modelos de vida y de organización predominantes en las etnias y los grupos que habitan mayoritariamente en ese territorio y las definiciones económicas estratégicas asociadas a los contenidos y las formas de inserción en el marco de la globalización económica. De acuerdo con un estudio regional144, los planes que se formulan y se ejecutan para este territorio pretenden configurar la región ajustándola a un proyecto de modernización capitalista fundado en la extracción y la explotación de los recursos naturales locales, que favorecen, en primera instancia, dinámicas de acumulación de capitales cuyos beneficios no logran permear la región en términos de mejora de las condiciones de vida de las comunidades. La estrategia de intervención se establece bajo tres modalidades, como: 1. productora de materias primas, tanto para el mercado nacional como para el internacional. 2. corredor para el tráfico intenso de bienes y servicios y por tanto de suministro de condiciones de acceso a los mercados internacionales (lugar estratégico para el acceso a los dos océanos). 3. potencial para la extracción de recursos biológicos.145 En esa dirección, la existencia de obstáculos legales por la presencia de territorios colectivos genera a su vez limitaciones al mercado de tierras, a la ocupación del territorio para la instalación de grandes empresas extractivas y a la instauración de un modelo capitalista de relaciones de trabajo que exige la proletarización de la mano de obra local o el acceso funcional de fuerza de trabajo externa a la región. Bajo las anteriores consideraciones, las organizaciones negras e indígenas han planteado que el modelo desarrollista de estas políticas ha alterado seriamente el propio modo de vida, porque ha implicado una reconfiguración de un territorio que provee condiciones para la autosubsistencia, a otro modo de vida que somete a las comunidades 144 Flórez López Jesús Alfonso y Constanza Millán Echeverría, “Derecho a la alimentación y al

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territorio en el Pacífico colombiano”, Asociación Orewa et al. Diócesis de Tumaco, Quibdó, Buenaventura, Itsmina y Vicariato Apostólico de Guapi. pág.99 145 Ibídem, pág.99.

a servir a procesos de acumulación económica que no revierten en el logro de condiciones de vida que de algún modo consideran más cercano a sus proyectos de vida y desarrollo comunitario146. Desde el punto de vista global, la agenda Pacífico siglo XXI parece establecer una estructura marco mucho más afín con los objetivos de desarrollo que han identificado las comunidades negras e indígenas, puesto que allí el desarrollo productivo busca orientar la identificación de estrategias y acciones para la consolidación de una economía regional basada en el uso sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad. Así mismo, se promueve la redistribución equitativa del ingreso, y el mejoramiento en las condiciones materiales de vida de la población, a través del desarrollo de tecnologías apropiadas para la producción sostenible, rescatando los sistemas tradicionales de producción, y el mejoramiento de la infraestructura económica y social, sistemas de transporte viales, marítimos y fluviales, de comunicación, servicios y manejo de residuos sólidos.147 De otro lado, el escenario regional también ha sido permeado por intereses que proceden del manejo de economías ilegales. - Cultivos ilícitos en Chocó y en el bajo Atrato La región del bajo Atrato ha tenido antecedentes de economías ilegales con el contrabando y la producción y el trasiego de marihuana, en las riberas de los ríos Truandó, Salaquí y Cacarica, que eran a su vez rutas para la introducción ilegal de mercancías. Así mismo, existe una fuerte tradición que se proyecta hasta hoy, de explotación ilegal de las maderas, sector que fue tempranamente controlado por el grupo paramilitar de Freddy Rendón (el 'Alemán') a través de la entrega de motosierras y el establecimiento de arreglos individualmente constituidos con habitantes de las áreas con potencial maderero. El territorio bajo su control ha sido el Urabá chocoano, una región repleta de una naturaleza exuberante. Los pueblos de Arboletes, San Pedro, San Juan, Belén de Bajirá, El Cuarenta, Barranquillita, Babilla, Carmen del Darién, Murindó, Vigía del Fuerte, Bojayá, Balsa, Riosucio, Ungía, Acandí, Necoclí y otro puñado de corregimientos -que parecen grandes campamentos en medio de la selva- hacen parte del poder geopolítico de Rendón148. Según el 'Alemán', “la industria maderera del Atrato fue nuestra alma”, pues el Bloque Élmer Cárdenas custodiaba y supervisaba el negocio maderero de la región, y de ahí obtenía gran parte de su financiación. En la región se habla del 'Plan Motosierra' para referirse a las 87 motosierras que los paramilitares entregaron, hacia el 2004, a aserradores para que trabajaran en el corazón de la selva. Además, los equiparon con mulas, gasolina y víveres. Con esta dotación los trabajadores empeñaban la madera cortada. Con cada entrega se iba descontando una parte del saldo de la deuda. Durante un tiempo el monto restante se cancelaba con unos vales que sólo se podían hacer efectivos en determinadas tiendas. Esta relación entre paramilitares y aserradores puso a estos últimos en la mira de la guerrilla. La madera es sólo uno de los negocios de 146 Ibídem pág.102 147 Ibídem, pág.106 148 Revista Semana,”El Führer de Urabá”, julio 29 de 2006.

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la región. Urabá es la esquina 'caliente' del país, fronteriza con Panamá, que, por su ubicación geográfica, es sitio de paso por excelencia para el tráfico de armas, drogas y contrabando149. En relación con el narcotráfico, una mirada histórica del proceso de la economía ilegal de la coca en Chocó mostraba, hasta el 2007, una dinámica relativamente marginal de este departamento, para luego experimentar un auge importante en el 2008, año en el cual contabiliza un incremento del 159% y un porcentaje del 9,3% frente a todo el Pacífico. Las dos cifras representan hitos en la historia de la producción ilegal en Chocó. (Véase cuadro No.16 y gráfico No.3). Cuadro No. 16 Cultivos de coca en Chocó y en el Pacífico 2000-2008 (Has.)

Región/Año

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Chocó

250

354

453

323

1.025

816

1.080

2.794

Pacífico

14.245

11.171 17.362 19.561 15.788 17.633 18.807 25.960 29.917

% Chocó

1.75 %

3.16 %

2.3 %

2.0 %

5.8 %

4.3 %

4.2%

9.3%

Fuente: UNODC Coca Survey 2009

Gráficamente se puede observar el significado del repunte de la producción cocalera en el último año. Gráfico Nº 3 Cultivos de coca en Chocó 2003-2008 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 2003

2004

Has

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149 Semana, Ibídem

2005

2006

2007

2008

De otro lado, los cultivos de coca en Chocó muestran un comportamiento completamente distinto a las dinámicas que se observan en zonas tradicionalmente cocaleras, como en los casos de zonas de los departamentos de Caquetá, Guaviare y Putumayo. Las principales características de los cultivos de coca en Chocó, y particularmente en el bajo Atrato, son: 1. Los cultivos ilícitos se establecieron en las cuencas del Domingodó, Truandó, Salaquí y La Larga, principalmente. A diferencia del sur de Colombia, los cultivos de coca no son llevados a la zona por las comunidades campesinas, para que, luego de algunas décadas, hayan sido controlados por organizaciones en armas, sino que en Chocó son implantados originalmente por estos grupos armados e impuestos a las comunidades. En otras palabras, el proceso originario de los cultivos de coca es especialmente distinto de los estándares nacionales. Tal como lo señalan las comunidades negras organizadas: “los cultivos de uso ilícito nunca han pertenecido a los consejos comunitarios, sino a los grupos armados de turno y/o a narcotraficantes que amparados por los grupos irregulares han realizado las actividades ilícitas, colocando el territorio en una situación de inestabilidad legal y constitucional frente al Estado, y éste no ha asumido las denuncias realizadas por la organización (ASCOBA) respecto a la existencia de estos cultivos y las propuestas alternativas planteadas para superarlos”150. 2. A diferencia de algunas regiones del sur de Colombia, las comunidades indígenas que habitan en esta zona, principalmente los Embera katío, Embera Chamí, Embera Dóbida, Wounaan y Tules, no tienen relación cultural con la hoja de coca y, al contrario, consideran el cultivo invasivo para sus territorios y en ese sentido las comunidades se reafirman en la ausencia de la hoja de coca. - Problemas de la articulación de la economía ilegal de la coca y el conflicto en el bajo Atrato De manera general, la expansión del conflicto armado en la región del Pacífico, hacia la segunda mitad de la década de los 90, coincide en el tiempo con el inicio del proceso de titulación de tierras a las comunidades negras. Este proceso se dio como resultado de los desarrollos de los derechos contemplados en la Constitución de 1991, a través del artículo transitorio 55 y los desarrollos posteriores en la Ley 70 de 1993. Uno de los principales derechos contemplados en la ley se relaciona con la creación de los títulos colectivos de comunidades negras, los cuales se empezaron a aplicar en la cuenca del Pacífico desde el año 1996151. Así mismo, el conflicto coincide con el reconocimiento de derechos en la misma Constitución de 1991 para las comunidades indígenas, y los desarrollos normativos y reglamentarios de esos derechos, que toman entre otros como referencia la Ley 21 de 1991, a través de la cual Colombia ratificó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) a través del cual, a su vez, los Estados se obligan a la elaboración de leyes y políticas públicas relacionadas 150 ASCOBA, “Comunicado a la opinión pública frente al PFGB y al proceso de desmovilización

que ha propuesto el Bloque Élmer Cárdenas de las ACCU”, Riosucio, Octubre 23 de 2006. 151 Flórez López Jesús Alfonso y Constanza Millán Echeverría “Derecho a la alimentación y al territorio en el Pacífico colombiano”, Misereor, 2007.

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con la protección de derechos de los grupos étnicos y, sobre todo, frente a la defensa de los derechos territoriales de esos grupos. En ese mismo año, en el bajo Atrato, los primeros títulos otorgados encuentran a la mayoría de la población afrocolombiana de las cuencas de los ríos Cacarica, Truandó, Domingodó, Curbaradó, Salaquí y La Larga en desplazamiento hacia Pavarandó, corregimiento de Mutatá, y hacia las cabeceras municipales de Turbo y Quibdó152. El proceso de incidencia de los grupos armados en el bajo Atrato toma como referencia la incursión paramilitar de Riosucio del 20 de diciembre de 1996, frente a la cual se produjo la reacción de la guerrilla de las FARC-EP con un ataque contra estos grupos el 10 de enero de 1997 en ese mismo lugar. El sostenimiento de los paramilitares en la zona, a pesar de la contraofensiva guerrillera, se explica, por parte de las comunidades negras, porque el 24 de febrero de ese mismo año de 1997 se puso en marcha la operación GÉNESIS, desarrollada por la XVII Brigada, con lo cual se consolidó el proyecto paramilitar. A partir de esta situación se produjeron los desplazamientos masivos de las comunidades asentadas en los afluentes del bajo Atrato y el inicio de la muerte sistemática a los pobladores de la región, agravada por la creación de las bases paramilitares en Vigía del Fuerte y Bellavista en mayo de 1997, en abierta connivencia con la fuerza pública153. De acuerdo con diferentes organizaciones de derechos humanos, la estrategia criminal fue posible gracias al terror generado con la comisión de más de 85 crímenes de lesa humanidad, entre asesinatos y desapariciones forzadas, la impunidad judicial, el silencio social legitimador154. En ese contexto, en el caserío La Balsa, dentro del Territorio Colectivo de Cacarica, se ubicó una base paramilitar que ocupaba predios de las comunidades negras. El desarraigo de más de 2.500 afrocolombianos, mestizos y algunos indígenas hacia Turbo, Bocas del Atrato y Panamá, así como de centenares de indígenas hacia otros resguardos, facilitó la ocupación territorial. La Balsa se convirtió en lugar estratégico de operaciones militares, centro de apoyo logístico y de instrumentación de una estrategia de control territorial y de explotación de recursos forestales155. A partir de esa fecha se establece el cambio de poder que tuvo la guerrilla en la región, al ser expulsada de la región del bajo Atrato, con lo cual la insurgencia entra a diseñar una estrategia de confrontación directa a la fuerza pública y a los paramilitares, la cual comenzó a desarrollar desde 1999. A partir de este momento se inicia un escalamiento de la guerra en la región, tal como se reseña en la siguiente secuencia de hechos: en diciembre de 1999, las FARC-EP se toman el municipio de Juradó, destruyen la base de la infantería de Marina y el puesto de Policía. Mueren uniformados, toman prisioneros a otros y desde aquel momento hasta 2002, no hubo presencia de la fuerza pública en este municipio. En marzo del 2000, las FARC-EP se toman los municipios de Bojayá y Vigía del Fuerte, destruyen ambos puestos de Policía y resulta destruida la capilla de Vigía que se encontraba junto al comando de Policía. En la acción mueren policías

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152 Ibídem, pág.147. 153 Jesús Alfonso Flores López, “Conflicto en la Cuenca del río Atrato”, junio 21 de 2002 (mimeo). 154 Véase “CRIMEN AGRONEGOCIOS Y POLÍTICA Territorio de Cacarica”. 155 Ibídem

y paramilitares y toman prisioneros a los uniformados sobrevivientes. Desde esa fecha hasta el 7 de mayo del 2002 no hubo presencia de la fuerza pública en estas dos cabeceras municipales. En agosto del 2000, las FARC-EP se toman el municipio de El Carmen de Atrato, dinamitan el puesto de Policía y al intentar aniquilar a los miembros de la fuerza pública que se refugiaron en la casa cural y el templo parroquial, destruyeron la primera y generaron daños a la iglesia. En la acción mueren algunos uniformados y otros sobrevivieron, sin ser tomados prisioneros. En este lugar, el Ejército y la Policía retomaron el control y ha continuado allí su presencia. En octubre del 2000, en operación conjunta de Las FARC-EP y el ELN, la guerrilla se tomó el municipio de Bagadó, destruyó el puesto de Policía y otra edificación pública. Como resultado hubo varios policías muertos y otros sobrevivieron sin caer prisioneros. Desde aquel entonces no ha habido presencia permanente de la fuerza pública en la localidad. Entre el 2001 y el 2002, el ELN hizo varios hostigamientos al puesto de Policía de Lloró. Adicionalmente, se produjo una nueva arremetida de los paramilitares, para entonces agrupados como AUC, que se inició en la noche del 20 de abril del 2002 con el nombre de “Operación Tormenta del Atrato”. Para el desarrollo del operativo, pasaron varias embarcaciones por Riosucio, a pesar de la fuerte vigilancia policial existente allí, transportando a los combatientes de este grupo ilegal en su intento por controlar las cuencas media y baja del Atrato. En el marco de esta ofensiva, se produjo el grave atentado contra la población civil en Bojayá el 2 de mayo del 2002, por el enfrentamiento entre las FARC y las AUC, que les costó la vida a 119 civiles refugiados en la iglesia de dicha población. Posteriormente llegarían la fuerza pública, Policía, Infantería de Marina y Ejército, a afianzar el control paramilitar en la zona. Desde diciembre de 1996 quienes ejercen el control militar, político, económico y social en la región del bajo Atrato son los paramilitares y sus aliados civiles156. En el año 2002 se comienza a establecer las plantaciones de palma africana en las cuencas de los ríos Curbaradó y Jiguamiandó, Cacarica, Salquí, Truandó, Opogadó y Domingodó. La región del bajo Atrato (Urabá chocoano) en la que se ubican estas plantaciones ha sido tradicionalmente habitada por población afrocolombiana, pero se convirtió en poco tiempo en una zona de dominio paramilitar que influyó directamente en los procesos de desplazamiento forzado de las personas de la región. Durante esos dos últimos años, los paramilitares ocuparon territorios habitados tradicionalmente por resguardos indígenas Embera y mantuvieron el control de varios ríos afluentes del Atrato y arterias importantes de comunicación como el río Bojayá y el río Opogadó. Entre febrero y marzo del 2004 se produce el desplazamiento de las comunidades indígenas de Playita, Unión Baquiaza, Egorókera, Unión Cuití y Hoja Blanca (1.200 habitantes). Las comunidades, bajo su propia suerte, decidieron luego retornar y aún hoy soportan presiones y excesos de poder en sus territorios157. 156 ASCOBA, Documento sobre derechos humanos, diciembre 8 de 2006, Riosucio, Chocó. 157 Programa de Iniciativas Universitarias para la Paz y la Convivencia de la Universidad Nacional,

Grupo de Investigación sobre Desplazamiento Forzado de la Universidad Tecnológica del Chocó, Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), Fundación Universitaria Claretiana, Diócesis de Quibdó, “Memorias del Desplazamiento Forzado Interno en el Departamento del Chocó”, QUIBDÓ, 24 DE AGOSTO DE 2006

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Entre mayo y junio del 2004, ante la prolongación de los combates, las operaciones militares en algunas zonas rurales y el temor a ser señalados por la fuerza pública y los grupos paramilitares como auxiliadores de la guerrilla, más de 3.000 habitantes de los corregimientos de Sagrado Corazón de Jesús, Napipí, Piedra Candela y, por segunda vez, Caimanero y Carrillo, se desplazan hacia Bellavista y Vigía del Fuerte. En noviembre del mismo año, presionados por la falta de condiciones dignas para vivir, los pobladores retornaron, sin las garantías de voluntariedad, dignidad y seguridad necesarias para asumir la decisión del regreso. En febrero del 2005, habitantes de La Loma, Cuía, Piedra Candela, Corazón de Jesús, Caimanero y Pogue (2058 personas) se vieron forzados a abandonar sus lugares de residencia y a permanecer en Bellavista cerca de cuatro meses. De igual forma, cerca de 1.100 personas habitantes del río Buey (afluente del Atrato) permanecieron desplazadas casi de tres meses en Quibdó, en la sede de Cocomacia. Su retorno en el mes de julio fue promovido bajo las mismas condiciones que las comunidades del río Bojayá158. En síntesis, y de acuerdo con el mismo estudio, si focalizamos la atención en la subregión del río Atrato, en sus partes alta y media, que coinciden con el área de la jurisdicción de la Diócesis de Quibdó, la cual además de los municipios de Chocó incluye los municipios de Vigía del Fuerte y Murindó, pertenecientes al departamento de Antioquia, podemos encontrar un comportamiento del desplazamiento en comunidades afrocolombianas, en las siguientes cifras159:

Cuadro No. 17 Desplazamiento Forzoso en el medio y el bajo Atrato (1997-2006) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTAL

291 195 263 62 234 1.843 318 367 925 18 4506

1.339 897 1.210 350 748 7.841 1.463 1.688 4.135 52 20.471

Fuente: Diócesis de Quibdó

158 Programa de Iniciativas Universitarias para la Paz, et. al. 159 Estos datos hacen parte del registro que ha hecho la Comisión Vida, Justicia y Paz de la Diócesis

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de Quibdó, durante el período 1996-2006.

Gráfico 4

La justificación que siempre han presentado los paramilitares de las AUC para su existencia y su accionar es que su propósito es atacar a la subversión y restablecer el orden en el país, declarándose fuerza independiente del Estado. Sin embargo, los hechos que han sucedido en las regiones del alto, el medio y el bajo Atrato, desde la incursión de los paramilitares, han puesto de manifiesto que no han tomado la iniciativa para combatir directamente a la guerrilla, sino que fundamentalmente su objetivo militar ha sido la población nativa, a la cual sindican de ser “guerrilleros vestidos de civil”. Dentro de esta supuesta estrategia antisubversiva, los paramilitares han generado una desestabilización de la región, pues sus acciones han estado orientadas a producir el desplazamiento mediante el asesinato selectivo, las masacres, las torturas y el bloqueo económico. La presión hacia la población se pone de presente en el hecho de que son esos mismos lugares los que coinciden con espacios previstos para la puesta en marcha de proyectos agroindustriales. Ejemplo de esto es el monocultivo de la palma africana en la zona del bajo Atrato, en el municipio de El Carmen de Darién, sobre las cuencas de los ríos Curbaradó y Jiguamiandó. En otros lugares se ha pretendido monopolizar la explotación de los recursos naturales, tales como la madera y la minería, o impulsar los cultivos de uso ilícito.

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La expansión del conflicto en Chocó también cubrió una segunda subregión alrededor del área de influencia de los ríos San Juan y Baudó, hecho que permitió la configuración de corredores de movilidad, abastecimiento de recursos, tráfico de armas y de drogas desde Antioquia, el Eje cafetero y el Valle del Cauca, hasta el mar Pacífico, usando como punto de llegada los municipios que conforman la subregión del litoral. En segundo lugar, el propósito era consolidar las zonas de captación de recursos para el financiamiento de sus estructuras armadas provenientes de la agroindustria, la explotación minera y la explotación maderera; en tercer lugar, se buscaba preservar el dominio sobre las zonas de cultivos ilícitos y las actividades asociadas a la economía cocalera160. - El proceso de desmovilización del Bloque Élmer Cárdenas de las AUC y su incidencia sobre el territorio161. Hacia marzo del 2004, el BEC de las AUC dio las primeras señales de entrar en el proceso de paz impulsado por la administración Uribe para los grupos paramilitares. Para ese momento, el BEC señaló con claridad varias pretensiones: 1. La necesidad de consolidar el control territorial ejercido en el Urabá antioqueño y chocoano con una articulación de políticas de seguridad y de desarrollo. En ese sentido, envió un mensaje al alto gobierno: “Contando con la voluntad decidida del presidente Álvaro Uribe Vélez, y con la capacidad de entrega y profesionalismo de los soldados y policías de la patria, creemos que la seguridad de nuestra zona de influencia puede ser garantizada por el Estado, siempre y cuando se apropien los recursos humanos y económicos necesarios y se concerten las estrategias adecuadas para ello. En ese momento, si nuestra presencia fuese únicamente militar, estaríamos sobrando, no siendo necesarios en el mejor de los casos, no deseables en el peor; pero desde el comienzo de nuestra organización hemos venido identificando factores de injusticia y graves carencias sociales. Trabajando por la superación de esas carencias y el remedio de estas injusticias, hemos venido generando dinámicas paralelas a la militar, cuyo fortalecimiento apunta hoy a la reabsorción de toda esa capacidad generadora de progreso que son los hombres y las mujeres del BEC de las AUC, constituidos en líderes del desarrollo comunitario y regional”162. 2. En esa dirección, el BEC estableció una propuesta de desarrollo regional fundada sobre el impulso de modelos agroindustriales, con capacidad de inserción internacional, en lo que se puso a tono con las políticas públicas establecidas por el gobierno nacional en diferentes documentos relacionados con la estrategia de seguridad democrática. En efecto, de acuerdo con el BEC: 160 Defensoría del Pueblo, Sistema de Alertas tempranas, “El mapa armado en el Chocó”, mimeo (s.f.). 161Para este aparte se retoma información de ASCOBA, Documento sobre derechos humanos,

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diciembre 8 de 2006, Riosucio, Chocó. 162 Bloque Élmer Cárdenas de las Autodefensas Campesinas. Comunicación presentada a Luis Carlos Restrepo, alto comisionado para la paz de la Presidencia de la República, Urabá chocoano, 24 de marzo de 2004.

“Como PASO inicial y haciendo la definición por medio del ejemplo, contamos con un aporte de 3.000 hectáreas donadas por una empresa privada que, acogiendo nuestros argumentos, desea restituir a los campesinos algunas de las mejores tierras de la cuenca del río Mulatos, donde promovemos ya, por intermedio de diferentes organizaciones comunitarias, la convocatoria de mil familias campesinas para el establecimiento de un proyecto de desarrollo agroindustrial alternativo que articule la reinserción de campesinos combatientes del bloque (200 familias) con la reubicación de campesinos ex cultivadores de coca asentados hoy en las laderas del cerro del Yoki163 y miembros del PFGB (300 familias) y el reasentamiento de familias campesinas desplazadas que hoy habitan en condiciones miserables en los corregimientos y en las orillas de las carreteras, así como de reinsertados de otras organizaciones armadas (500 familias). Con este primer proyecto estamos ayudando a aquellos colombianos que desean contribuir con su trabajo a salir de la violencia, avanzando hacia un desarrollo económico pacífico y sostenible, mediante el establecimiento de granjas integrales ecoforestales autosuficientes, dirigido a satisfacer las demandas alimentarias de sus familias con alimentos sanos de alto valor nutricional y fortaleciendo la convivencia y la integración comunitaria mediante el establecimiento de la propiedad comunal y cultivos asociativos de alta rentabilidad que atiendan a la vocación natural de la tierra en la que e se establecen. Valga decir al respecto que antes de iniciar cada proyecto agroindustrial, hemos venido gestionando, por intermedio de diversas empresas y organizaciones sociales, la consecución de los contratos que garantizan la comercialización de los productos y sin los cuales la viabilidad de PASO quedaría en entredicho”164. La referencia alude al escenario generado por la desmovilización del BEC, contexto en el cual su líder, Freddy Rendón Herrera, entregó la Propuesta de Alternatividad Social (PASO), que compromete seriamente la continuidad de su control en territorios de las comunidades negras e indígenas. 3. Así mismo, el BEC, dos años más tarde, a comienzos de abril del 2006, adelantó la primera desmovilización de 312 miembros en armas y, de acuerdo con el vocero civil de esa organización, Juan Rodrigo García, “en el momento de la desmovilización, el bloque entrega la región completamente libre de cultivos ilícitos”165 con lo cual se confirmó la información que han dado las comunidades negras e indígenas en el sentido de que los cultivos estaban bajo el control total de los grupos de autodefensa.

163 Cerro de la Serranía de Abibe, municipio de Turbo, Antioquia, al noreste de la cabecera

municipal. Tiene una altura aproximada de 525 msnm. Véase IGAC, Diccionario Geográfico de Colombia, Edición 1996, Tomo IV. 164 Bloque Élmer Cárdenas de las Autodefensas Campesinas. Comunicación presentada a Luis Carlos Restrepo, alto comisionado para la paz de la Presidencia de la República, Urabá chocoano, 24 de marzo de 2004. 165 Véase, Urabá Hoy, “Comenzó la desmovilización del Bloque Élmer Cárdenas”, primera quincena abril de 2006.

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4. Simultáneamente se generó, para el caso del Urabá chocoano y antioqueño, una articulación de la institucionalidad sobre las políticas de cultivos ilícitos por parte del alto gobierno, junto con los programas de reinserción de combatientes de las AUC, en este caso del BEC, al punto de que la misma directora del PCI asumió la labor de “direccionar la puesta en marcha del Sistema regional de Construcción de Paz”166. - El punto de vista de las comunidades negras e indígenas sobre las implicaciones de la desmovilización paramilitar. Si bien las comunidades negras han celebrado la voluntad política del Gobierno en la búsqueda de alternativas hacia la consecución de la paz, como en el caso de los grupos paramilitares, no obstante se considera que en el marco de la instrumentación de ese proceso, no se han dado plenas garantías a las víctimas del conflicto armado. Situación que implica asumir las transformaciones que dejó la guerra desde el punto de vista del control territorial por parte de los líderes del uso de la fuerza ilegal, y por tanto, evitar que se dé continuidad a las mismas circunstancias que han padecido en el contexto de la confrontación. Por eso las comunidades negras del bajo Atrato ven “… con suma preocupación la presencia, permanencia y estabilidad de los miembros de los grupos armados que se han desmovilizado, su convivencia al interior de las comunidades rurales, donde no se ha hecho un proceso de verdad, justicia y reparación, la presión política y social que ellos pueden ejercer sobre sus víctimas. Ante este hecho, se nos siguen violando nuestros derechos a vivir en paz, que no se nos imponga la convivencia con aquellos que nos han hecho víctimas y que el Gobierno a través de sus proyectos y propuestas sociales, políticas y económicas pretenda que recibamos en nuestras comunidades a dichas personas poniéndonos en un estado de vulnerabilidad y riesgo con el actor armado en contienda”167. Como se puede observar, la imposición desde el centro de una política de “consolidación” que simplifica la naturaleza del conflicto, como aquel protagonizado por grupos en armas, y que, en la perspectiva gubernamental, han sido ahora sometidos al imperio de la ley, genera serias preocupaciones. La naturaleza del conflicto en la región abarca la presencia de actores no armados, con fuertes intereses de inversiones, en donde se conjugan procedimientos legales e ilegales, junto con el uso de la fuerza como mecanismo de disuasión principalmente frente a las comunidades organizadas. El escenario creado con posterioridad a la instrumentación de la Ley de justicia y paz, presenta una compleja gama de intereses económicos alrededor de economías extractivas, proyectos viales, persistencia de contrabandos de doble vía y, como se señaló, de un fuerte incremento del narcotráfico, lo cual pone en duda la caracterización como un escenario de posconflicto. De allí que la estrategia de consolidación de territorios, por lo menos en el caso del medio y el bajo Atrato, no guarda una correspondencia adecuada con las dinámicas

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166 Urabá Hoy, Ibídem. 167 ASCOBA, Ibídem

que se observan de continuidad del conflicto, contexto que demanda otro tipo de manejos. La ausencia de un reconocimiento de las nuevas tendencias del conflicto, algunas de las cuales representan continuidades y articulaciones complejas de diversos factores que han fluido históricamente, puede terminar agregando nuevas dinámicas de confrontación en el escenario chocoano. 4. Conclusiones sobre la política gubernamental en el período 2006-2010 de Uribe Vélez. La política de DA del gobierno sufre una serie de mutaciones desde la expedición del documento Conpes 3218 del 2003, en donde se observa una clara incidencia de los documentos, balances y formulaciones sobre la estrategia de seguridad. Esta perspectiva ha llevado a resaltar el problema de los cultivos ilícitos en la función que cumplen como economía de guerra que permite el fortalecimiento logístico de los grupos alzados en armas o de estructuras organizadas para el tráfico de drogas. Bajo esta consideración se ha llevado a un segundo plano el problema socioeconómico subyacente en la continuidad y la ampliación de los cultivos ilícitos. Así mismo, llevó de hecho a debilitar los porcentajes de inversión del DA en departamentos como Caquetá, Guaviare, Putumayo, Meta, la llanura del Pacífico nariñense y zonas de colonización interior como el bajo Cauca y el Magdalena Medio. Paradójicamente, las zonas donde con mayor intensidad se ha aplicado la fumigación y la erradicación manual forzosa. No se observa, por parte del gobierno colombiano, un marco estratégico de política dirigida a atender los graves problemas de diversos procesos de colonización, cuyas dificultades de consolidación y articulación a la frontera agrícola siguen siendo factores que impulsan la recurrencia a los cultivos ilícitos. El PFGB no alcanza a ser una propuesta que se proyecte en la dimensión estructural y la complejidad del problema subyacente en las zonas de colonización. Tampoco se observa una estrategia para la región amazónica, bajo el entendido de que no se trata de reproducir los modelos alternativos a los ilícitos, propios de la frontera agrícola, sino que este tipo de áreas demanda la elaboración de propuestas diferenciadas, por razón de la fragilidad biofísica de estos territorios, en relación con la sostenibilidad de modelos agropecuarios convencionales, falta de infraestructura, distancias y dispersión de la población que ocupa estas áreas. No obstante, ello no implica negar la viabilidad de sistemas productivos que se correspondan con las características de estos territorios y del fortalecimiento de propuestas no agrícolas, como parte de las alternativas que deben ser diseñadas. Contra este enfoque, el tipo de regionalización que empieza a hacer carrera en la segunda administración Uribe se relaciona no tanto con las diferenciaciones asociadas a los problemas de desarrollo del sector agropecuario o las dinámicas históricas de ocupación de territorios, sino, fundamentalmente, a los resultados de la ofensiva de

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guerra del Estado. Los resultados de las acciones de ofensiva militar estatal, vistas desde un enfoque geopolítico, sirven de soporte en la redefinición del rol del DA, el cual pasa a cumplir explícitamente una función que se establece en el ámbito de la articulación entre seguridad y desarrollo. Contrastado este enfoque con la intrincada serie de problemas que se observan en zonas como el bajo Atrato, se generan serios interrogantes sobre la pertinencia de esa perspectiva frente a los conflictos de orden estructural subyacentes en ese tipo de territorios. La no resolución adecuada del carácter invasivo de intereses privados, incluso de origen ilegal, sobre territorios colectivos, afecta la perspectiva de su articulación legítima a las pretensiones gubernamentales de afianzar su poder en esas zonas.

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IV. USAID y su política de Desarrollo Alternativo (Fase 2005-2008)168 1. Introducción La política de DA de USAID en el territorio colombiano surgió en el año 2000, en el contexto de la decisión del Congreso de Estados Unidos de aprobar el Plan Colombia y disponer de 869 millones de dólares, de los cuales 123,5 millones se destinaron para USAID Colombia, y de esa suma, 42,5 millones se dedicaron para los programas de DA. El objetivo que se propuso entonces fue generar oportunidades de ingreso y empleo lícitas, mediante la instrumentación de proyectos condicionados a la erradicación de los cultivos de uso ilícito y al compromiso de no iniciar ningún tipo de cultivo ilícito en el futuro. El programa de DA se instrumentó entonces a través de un contrato firmado el 30 de marzo del 2001 con la firma Chemonics, que ejecutó el programa concediendo donaciones y subcontratando con gobiernos municipales, organizaciones locales y regionales de productores, ONG y sector privado. Esta primera fase terminó en el 2004. El período 2005-2008 se relaciona con la readecuación de la estrategia de DA, la cual fue ajustada por USAID, luego de los balances del período correspondiente a la fase quinquenal del Plan Colombia (2000-2004). En esta fase se desarrollan principalmente los programas Mas Inversión para el Desarrollo Alternativo (MIDAS) y Áreas de Desarrollo Alternativo Municipal (ADAM). En este aparte se presentan en detalle los contenidos de estos programas de USAID, que durante su vigencia, entre el 2005-2008, se convirtieron en los principales puntos de referencia para la elaboración de un balance y en general de una masa crítica dirigida hacia una reformulación de la política, proceso que se adelantó durante el 2009, bajo la perspectiva de la nueva estrategia para el período 2009-2013169. - Lo conceptual Para USAID, la conceptualización del DA se mantiene como “desarrollo y fortalecimiento de iniciativas que puedan generar oportunidades de ingreso y empleo lícitas, a través de proyectos productivos, el desarrollo empresarial, protección de los recursos naturales, fortalecimiento institucional y acceso a nuevos mercados”.170 Se trata de expandir alternativas económicas para reducir la producción de cultivos ilícitos.

168 Las fechas aparecen así en los documentos oficiales. La instrumentación de esta estrategia

va hasta el 2009, que se convirtió en un año de transición entre el cierre del 2008 y el inicio de la nueva estrategia en el 2010. 169 Teniendo en cuenta la importancia de la coyuntura del balance del período 2005-2008 de la política de DA, se adelantó un proceso de consulta con USAID por parte de ONG internacionales, organizaciones sociales de carácter regional, ONG nacionales y expertos, con miras a buscar una incidencia en el cambio de estrategia. Este capítulo se estructura a partir de la documentación, procesos de diálogo e intercambios que surgieron a lo largo de la consulta, proceso a partir del cual se hace un balance crítico. 170 USAID Colombia, Hoja Informativa, junio de 2008, Bogotá.

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Los objetivos que se propuso USAID fueron: 1. Desarrollar un esfuerzo integral para mejorar la condición de vida de las comunidades y (re) fortalecer la presencia del Estado. 2. Trabajar con un enfoque en el que se trataba no sólo de impulsar el desarrollo rural, o sustituir cultivos ilícitos, o generar ingresos, sino que se requería el acceso a los servicios básicos que ofrecía el Gobierno, como salud, educación, seguridad y acceso a la justicia. 3. Reconocer la participación de la comunidad, entendido el concepto de comunidad con inclusión del Gobierno, asociaciones civiles, representantes comunitarios, sociedad civil y sector privado.

Antecedentes USAID inició sus intervenciones en DA en el marco del Plan Colombia entre 1999 y 2005, con un modelo de sustitución de cultivos, a través de la generación de empleos y con inversiones del sector privado, enfocándose en cultivos de alto valor y de largo plazo, y la seguridad alimentaria. El esquema que se siguió frente a los cultivos ilícitos fue el de una exigencia previa de “cero coca” en las zonas donde se intervino. Los criterios de focalización se plasmaron de manera muy general en el texto del Plan Colombia, señalando de manera explícita el escenario de Putumayo como el área piloto del Plan; enseguida el Plan planteó acciones de fuerza hacia el “sur de Colombia”, sin embargo, en cuanto al DA, no se hizo evidente que el proceso hubiese avanzado hacia las áreas donde se irían a ejecutar las ofensivas militares y de erradicación. Entre el 2006 y el 2008, USAID decidió modificar la sustitución como indicador central del DA y se propuso el comprometimiento de las comunidades, buscando generar una cultura referida centralmente a prácticas económicas, de legalidad, a través de su participación en el proceso. No obstante, se debe tener presente el concepto de comunidad que maneja USAID, el cual está más relacionado con la definición de sociedad, esto es, con procesos de individualización, incorporación de la empresa privada y formas de solidaridad más orgánicas, es decir, conforme al auge y la profundización de la división social del trabajo. En la instrumentación del programa se mantuvo el esquema de generación de empleo e inversiones de mediano y largo plazo con cultivos de alto valor a largo plazo, y seguridad alimentaria. Agregaron un componente de fortalecimiento de los gobiernos locales e infraestructura y levantaron unas exigencias sobre protección del ambiente. También se mantuvo el condicionamiento de “cero coca” para intervenir con los programas. Para el logro de estos fines, USAID estructuró dos programas: uno encauzado al fortalecimiento del sector productivo, MIDAS, y otro que contribuye al fortalecimiento institucional y de gobernabilidad, ADAM, que tuvieron vigencia entre el 2006 y el

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2009. Adicionalmente se estructuraron nuevos programas con una proyección estratégica que tienen mucha importancia en la estrategia 2009-2013: - Programas de generación de recursos económicos y sociales: buscando trabajar en áreas de alto conflicto, que son prioridad para el alto gobierno colombiano en términos de estabilización de esas zonas, proceso que se plasmó luego en el marco de la ERST. - Una campaña de comunicación que se propone sensibilizar al público en la lucha contra el narcotráfico y que se hace en coordinación con la Sección de Asuntos Antinarcóticos (NAS por sus siglas en Inglés) del Departamento de Estado, buscando incidir en la creación de una cultura de la legalidad. - Finalmente, una intervención sobre áreas protegidas, continuación de un pequeño programa sobre zonas de amortiguación en parques nacionales. Se propone mejorar la integración de esfuerzos contra el narcotráfico, la conservación del medio ambiente y la preservación cultural, y el crecimiento económico. - Principios de actuación de AID en cuanto a la estrategia productiva: 1. A través de los recursos invertidos se busca apalancar fondos provenientes del sector financiero, empresas, entidades públicas y de la comunidad. Señalando que por cada dólar invertido se han generado 10 dólares de otras fuentes.171 2. La inversión de MIDAS se orientó a la organización empresarial y a la asistencia técnica de pequeños agricultores y empresarios, de forma que se enriqueciera el capital social existente. 3. Para efectos de la focalización de las inversiones, se establecieron, como principio general, zonas prioritarias dentro de los corredores regionales escogidos, buscando fortalecer economías locales, generar actividades competitivas, mercando seguros y la sostenibilidad en el largo plazo. 4. Se establecieron unas prioridades en el nivel de cultivos que tenían una importancia estratégica para MIDAS y que fueron: cacao, cafés especiales, palma africana, caucho, plantaciones forestales comerciales. 5. Se estructuró un programa de Pequeña y Mediana Empresa y se buscó consolidar como la iniciativa más importante en el país, en términos de creación de empleos. 6. Pretendió generar una sinergia entre actores públicos y privados a través de una cultura de la confianza entre ellos. 7. Teóricamente buscó focalizar su atención en la población más vulnerable (afrocolombianos, comunidades indígenas y desplazados, entre otros.) 8. Procuró desarrollar un trabajo en política pública buscando reformar aspectos dirigidos a aumentar la competitividad, mejorar el clima de negocios y fomentar la economía lícita.172

171 Presentación de MIDAS en el proceso de consulta sobre DA en Colombia, julio de 2008. 172 USAID - Programa MIDAS “Presentación Programa MIDAS”, junio de 2008.

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El trabajo de AID a través de MIDAS se estructuró en cuatro componentes: 1. Pequeña y Mediana Empresa: Buscaba generar empleo e ingresos. Para el 2008 las actividades rurales representaban el 71% de los empleos creados, con un peso significativo del programa de cafés especiales (equivalente al 51,6% del total generado). 2. Agronegocios: Se basó en la ampliación de las siembras de los productos considerados estratégicos. Se estructuró con énfasis en los cafés especiales, luego cacao y palma de aceite y, finalmente, cultivos de ciclo corto. 3. Forestal Comercial: Buscaba el establecimiento de plantaciones forestales con una meta de 45.000 hectáreas con variedades comercializables. 4. Política: Acciones enmarcadas en el TLC, relacionadas con competitividad y reformas económicas sobre las que se ha comprometido el Gobierno en el marco de esas negociaciones. - Los criterios de focalización Una de las características más importantes de la política de DA de USAID para Colombia en el período 2005-2008 fue la definición de un criterio de focalización que tomó como punto de referencia la frontera agrícola. Esta representó una de las principales coincidencias con el criterio de focalización del gobierno colombiano, proceso que fue desarrollado en el aparte sobre la primera administración Uribe Vélez. Adicionalmente, USAID estableció una subregionalización en el interior de esa gran área, tomando como fundamento la selección de Corredores Económicos Productivos (ver mapa No.3).

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Mapa Nº. 3 Corredores Económicos Productivos Programa MIDAS-USAID

Mapa Nº. 4 Concentración de cultivos de coca

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Como se observa: - USAID trabajó con un criterio de corredores económicos que toman más en cuenta aquellas zonas que poseen condiciones favorables en el nivel agronómico (condiciones de suelos, clima), de proximidad a centros urbanos, de infraestructura y de comercialización. - En la práctica se abandona el secular criterio de operar sobre las zonas con una mayor concentración en la producción de ilícitos (contrástese en los mapas 3 y 4, las áreas en blanco del mapa de USAID/MIDAS y las áreas de la AmazoniaOrinoquia del mapa de ubicación de cultivos ilícitos en el 2007), lo cual genera una notable contradicción sobre el objetivo de buscar una incidencia en las zonas que más producen materia prima para transformar en sustancias ilícitas. - Si se sobrepone a esta situación la ubicación de las zonas de seguridad y modelos de acción estatal (cuadro No.14), se da una coincidencia del trabajo de USAID en las zonas de desmovilización paramilitar casos Catatumbo, medio y bajo Atrato y Sierra Nevada de Santa Marta, regiones que abarcan 25 de los municipios de intervención de USAID a través del Programa Cimientos, proyectos que se articulan con el enfoque de los CCAI del Gobierno.

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En relación con las zonas del sur de Colombia, que coinciden con las de colonización de la Amazonia/Orinoquia, siguen catalogadas como zonas de frontera y zonas de retaguardia de la insurgencia. Es verdad que la mayor parte de estas áreas se inscribe en un contexto de fuerte relación entre drogas y conflicto armado. No obstante, USAID no comprometió su intervención en esas áreas, que han sido más objeto de la ofensiva militar contrainsurgente y de una fuerte intensificación de las fumigaciones y la erradicación manual forzosa. El rol “social” en este tipo de áreas (por ejemplo el bajo Putumayo) lo asume el modelo CCAI con una mayor injerencia de las Fuerzas Armadas.

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Tomando información de UNODC, ubiquemos uno de los problemas principales que presenta la focalización decidida entonces por USAID, teniendo en cuenta el comportamiento de las regiones cocaleras (véase cuadro No.18)

Cuadro No.18

En efecto, las regiones del Pacífico, Putumayo/Caquetá, Meta/Guaviare y la Región Central (bajo Cauca y Magdalena medio) condensan el 88% de las áreas cocaleras o, sin incluir la zona de colonización interior como bajo Cauca y Magdalena medio, el sur del país contiene el 67% de las áreas. En segundo lugar, la ubicación de las familias que dependen del cultivo de coca se estima así (véase cuadro No. 19):

Cuadro No.19

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Como se puede observar, las regiones de Meta/Guaviare, Putumayo/Caquetá y Pacífico contienen el 85% de las familias que dependen del cultivo de coca. No obstante, la ejecución presupuestal de DA no se sitúa en esas áreas con mayor incidencia social del problema de los ilícitos. O, visto desde el otro ángulo y tomando como base las cifras de UNODC, la inversión en DA se concentra en tres regiones que tienen sólo el 28% de las áreas. Como resultado de lo anterior, se puede ver que la inversión que adelantó USAID en Colombia (2005-2009) en las zonas dentro de la frontera agrícola no guardó una relación directa con el problema de los ilícitos. Se puede argumentar, no obstante, que el enfoque buscó desarrollar un énfasis preventivo, en relación con la posibilidad de traslado de cultivos de coca hacia el interior de la frontera agrícola. El argumento se puede contrastar señalando que: - El problema central, de acuerdo con las dinámicas identificadas y monitoreadas de las zonas de producción, es la muy débil capacidad del Estado para estabilizar las áreas que han sido más fumigadas o atacadas con erradicación forzosa. La fuerte movilidad de los cultivos así lo pone de presente y esto levanta serios interrogantes sobre los criterios de focalización de las inversiones en DA. - En segundo lugar, el concepto usado por USAID en el sentido de que “cualquier actividad productiva que no sea ilegal es DA”, abre demasiado el espectro de aplicación de la política pública, hasta el punto de desfigurar completamente el sentido relacional con el problema de los ilícitos. Como consecuencia de esta conceptualización, se observaría que todo proyecto que se desarrolle como actividad productiva, en cualquier parte de la zona rural colombiana, podría ser catalogado como parte de un enfoque preventivo.

2. Contrastación de la política173 Con el objeto de detallar los contenidos y alcances de la estrategia de DA, se procede enseguida con un ejercicio de contrastación sobre todo a partir de experiencias locales, el cual tomará en cuenta los siguientes ítems: 1. Focalización, modelo de intervención y el territorio. 2. Agronegocios, Palma de aceite y el DA. 3. Seguridad Alimentaria. 4. Gobernabilidad.174

173 El ejercicio del presente documento no se propuso, en sentido estricto, contrastar o evaluar

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la política de USAID en las regiones, dada, entre otras, la magnitud de la cobertura del programa. Se trata más bien de algunas observaciones críticas en algunas zonas donde se pudo adelantar ejercicios de contrastación con las comunidades, y, de presentar puntos de vista distintos al modelo de intervención, teniendo en cuenta diversas experiencias de las comunidades y de algunas dependencias de los poderes locales. 174 Dentro de la gobernabilidad se hará referencia a la participación comunitaria y esta se analizará con base en los criterios que se tuvieron en cuenta para contrastar la política de USAID.

Estos temas se abordarán, teniendo en cuenta - Precisiones a partir del contexto y de la apuesta de USAID. - Análisis crítico del contenido del modelo de intervención y referencia a enfoques alternativos de las comunidades. - Retos y recomendaciones. Focalización, modelo de intervención y territorio. •

Precisiones a partir del contexto y de la apuesta de USAID

Tomando como referencia el componente de pequeña y mediana empresa (CPYME), MIDAS buscó en primer lugar una operación descentralizada y, por tanto, obligó a una presencia regional y a una articulación con instituciones representativas en cada área. Para eso se estructuraron oficinas regionales que evaluaron las propuestas surgidas y los procesos de instrumentación de la asistencia técnica175. En segundo lugar, su estructuración se dio por la demanda, buscando estimular, como aspecto determinante, el compromiso del sector privado. En tercer lugar, la transparencia estuvo asociada a la metodología que permitiera identificar, evaluar y beneficiar ágilmente un gran volumen de iniciativas que se buscaría apoyar. A través de esa metodología, se ha evaluado el conjunto de propuestas que fueron presentadas (500 en dos años de operación). Finalmente, se buscaron impactos sostenibles sobre todo económicamente, a partir del modelo de fortalecimiento empresarial e institucional en las regiones, la vinculación al mercado, el aseguramiento de condiciones de vida a empresarios y productores con base en actividades lícitas, de modo que permitiese generar condiciones de progreso económico y, como resultado, el desplazamiento hacia actividades que no dependían de la economía ilegal. Así mismo, y teniendo en cuenta la diversidad organizativa regional -tomando como referencia el componente forestal comercial-, se buscó fortalecer asociaciones, consejos comunitarios, cabildos indígenas y organizaciones sin ánimo de lucro. El objetivo en esa dirección era fortalecer alianzas con organizaciones privadas y gubernamentales, al crear redes institucionales que asegurasen la instrumentación y la sostenibilidad de los proyectos. Todo enmarcado en una mejora de la competitividad de modo que pudiese dar continuidad a lo que se calificó como “logros del Plan Colombia” y su proyección estratégica en un escenario de libre mercado.

175 USAID, Programa MIDAS, junio de 2008.

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• Análisis crítico del contenido del modelo de intervención y referencias a enfoques alternativos de las comunidades.176 El modelo de intervención de USAID MIDAS se basó en la incorporación de las zonas donde se actuó, en dirección hacia una economía de mercado competitiva, con un énfasis selectivo -según el tipo de producto- en el comercio internacional, a través de la generación de sinergias lideradas por el sector privado y la conformación de una institucionalidad fortalecida alrededor de ese propósito, en la cual intervienen la gobernabilidad local y la serie de cambios que se estimula en los procesos de producción, transformación y comercialización de bienes y servicios, hacia el escenario de una economía abierta. El contraste de ese propósito se inicia con la caracterización que se tiene de las zonas productoras de coca cuya base productiva lícita es precaria, con una infraestructura de comunicación y servicios muy débilmente desarrollada, la ausencia de un capital social adecuado, entre otros, por falta de acceso a niveles mínimos de educación y formación técnica que posibilite un punto de partida con estándares básicos frente al propósito diseñado. Por eso resulta poco creíble que si se produce una modificación de la focalización hacia las zonas productoras de áreas como Caquetá, Guaviare, áreas distantes de Putumayo o de la costa pacífica nariñense, como se sugiere en este texto, se hubiese podido mantener en pie el modelo diseñado, el cual podía tener una vigencia relativa en zonas con condiciones básicas de infraestructura e institucionalidad razonables. En consecuencia, la focalización hacia zonas productoras de ilícitos implica cambios profundos en las estrategias de intervención que den cuenta de los niveles precarios en que se debate la colocación de cimientos para una economía lícita. No obstante, el problema mayor radica en el carácter disímil de las percepciones y las interpretaciones sobre el enfoque de desarrollo y la visión misma del territorio. De otro lado, se observa una diferencia en el enfoque de desarrollo, en razón del concepto de territorio, el cual posee perspectivas diferenciadas de acuerdo con las características locales y regionales de las comunidades y de su entorno. En el caso de los sectores campesinos,177 la comunidad establece el concepto de territorio como un punto nodal en toda la definición de su identidad alrededor de un proceso en construcción. Tomemos como ejemplo las comunidades del bajo Sinú, organizadas alrededor de la Asociación de Productores para el Desarrollo Comunitario de la Ciénaga Grande del Bajo Sinú (ASPROCIG): “la misión de la organización en los primeros tiempos tenía que ver con la lucha por la tenencia de la tierra, que se entendía como parcelas para producir alimentos de autoconsumo. Esta noción cambia a medida que avanza la experiencia de organización, pues junto al suelo para cultivar, se redescubren 176 Se incluye en este aparte las contribuciones colectivas de comunidades y organizaciones que

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participaron en los ejercicios de preparación de la consulta adelantada con AID. Véase Informe No. 4 con referencia a ASPROCIG, “Cultura y Territorio”, Diez años de trabajo en la cuenca baja del río Sinú, pág. 74 177 Bajo Sinú, por ejemplo.

los humedales, los bosques, la fauna, etc. Así, la tierra se deja de ver sólo como parcela y pasa a ser agroecosistema, lo que acerca la organización a la noción de territorio, más amplia, que involucra más acciones sociales. La misión se transforma: de lucha por la tenencia de la tierra, se convierte en lucha por la defensa del territorio”178. Esta definición repercute sobre el concepto de DA, el cual se define como: “Una propuesta de defensa del territorio, que busca enfrentar la primacía de lo económico de los modelos actuales propuestos por el Estado para esta región. Parte de una visión que reconoce la complejidad del territorio, la necesidad de un desarrollo propio y autónomo, adaptado a las condiciones ecosistémicas y culturales.”179 El aporte de experiencias como ASPROCIG se diferencia claramente de una concepción que entrelaza permanentemente la relación Seguridad-Desarrollo y recupera otras dimensiones no contempladas en el enfoque oficial, e incluso, de la cooperación internacional, ya que las propuestas de organización de la comunidad tienden a girar exclusivamente alrededor de relaciones de trabajo y producción, (agronegocios en el marco de la competitividad del mercado), pero queda subvalorada la compleja perspectiva que supone el concepto de territorio, desde un enfoque que reivindica la dimensión ambiental en términos de sostenibilidad de todos los elementos que intervienen en esa compleja simbiosis, donde se concreta el sentido y la naturaleza de la vida. Esta perspectiva repercute sobre el modelo productivo a desarrollar, pues incorpora el reconocimiento de la importancia de la complejidad de los ecosistemas. La escogencia de un producto como complemento para el ingreso económico depende también de que no deprede los recursos naturales. Con esto se garantiza, a la vez, que cada unidad productiva sea sostenible en el mediano y el largo plazo. De manera general, en los modelos productivos en el sector rural, la dimensión ambiental como elemento transversal está aún en camino a ser incorporada en la planeación y el diseño de los proyectos180. En las experiencias analizadas de DA se observa una serie de errores que se inician desde la instalación de los proyectos, como la reproducción de la práctica de la deforestación y quemas para instalar proyectos, explotación de peces en humedales, mal manejo de la oferta ambiental incluidos los acuíferos, que son fundamentales para la sostenibilidad de proyectos piscícolas, etc. La apropiación de la oferta ambiental y los servicios que de ella se derivan es aún un proceso por desarrollar en los niveles regionales, bajo un enfoque de sostenibilidad en el mediano y el largo plazo. Así mismo, su incidencia planificada sobre cada unidad productiva supone procesos pedagógicos perseverantes en esa dirección, dada la 178 Véase Informe No. 4 con referencia a ASPROCIG, “Cultura y Territorio”, Diez años de trabajo en la cuenca baja del río Sinú, pág. 74 179 Ibídem 180 Sectores exportadores en donde el manejo de lo ambiental empieza a ser parte importante de la competitividad internacional han comenzado a valorarlo como un componente estratégico. Así, por ejemplo, el sector palmicultor ha incorporado gremialmente una unidad ambiental que busca crear condiciones de favorabilidad, en los nuevos referentes que incorporan criterios sobre la responsabilidad social empresarial, de cara a los mercados internacionales. ...115

magnitud de la incidencia de los malos manejos en la idea de construir dinámicas de interrelación compleja, en el interior de cada finca, y, en relación con la misma oferta ambiental. La importancia de este enfoque se traduce, a su vez, en la generación de un espacio proclive a la competitividad para aquellas regiones que no están en condiciones de participar en el mercado convencional, buscando incursionar en las nuevas alternativas asociadas con un manejo ambiental, tales como el Sello Verde, la producción orgánica, la denominación de origen de materia prima o la generación de experiencias de captura de CO2. No obstante, subsisten debilidades organizativas y de acción para la construcción de territorio en muchas regiones. A través de la búsqueda de un enfoque más colectivo, se pretende obtener una visión integral de territorio y de desarrollo. La complejidad del problema se relaciona a su vez con el hecho de que cada etnia maneja su visión de desarrollo. Para algunas comunidades, el Estado se propone desarrollar un proceso de homogenización de las comunidades (vía organización y producción para un mercado con criterios de enajenación cultural). Sin embargo, lo que caracteriza la realidad regional es justamente esa diversidad a partir de la cual es factible desarrollar procesos integrales de construcción cultural de territorio. En ese sentido, la cooperación debe reconocer que las comunidades han venido construyendo alternativas de desarrollo, en términos de proceso y que responden a sus expectativas de defensa del territorio, en donde el saber tradicional sigue teniendo un alto reconocimiento para su pervivencia como comunidad. Situación que se diferencia notablemente de los modelos basados en una imposición externa de proyectos y programas que buscan apuntalar su incorporación en una economía modernizante de mercado. En consecuencia, aparece en ciernes un choque cultural y de intereses, puesto que las políticas públicas parecen no priorizar o, en la perspectiva de esas comunidades, ir en contravía de la defensa del patrimonio del conocimiento del saber tradicional, cultural y de manejo de los recursos (por ejemplo, semillas y prácticas agronómicas). • Retos y recomendaciones En primer lugar, en la formulación de las acciones específicas de DA para regiones tan diversas, se debería reconocer la existencia de procesos de construcción de una visión y un manejo integral del territorio, en manos de las comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinas. Estas dinámicas de construcción y defensa de territorio, en general, cuentan con legitimidad y reconocimiento en las comunidades. Los contenidos que sirven de soporte para la afirmación de esa pertenencia, en general, están identificados o se pueden identificar. En segundo lugar, el modelo de intervención debe precisar un punto de partida fundado en un diagnóstico regional que dé cuenta de las características sociales,

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económicas, culturales del territorio, buscando con ello establecer el perfil y los componentes de la intervención requerida. Esto se diferencia de una elaboración externa y predeterminada conforme a un modelo establecido de injerencia en los territorios, contexto conducido por la búsqueda de una articulación rápida a una economía de mercado. En tercer lugar, la elaboración del diagnóstico y la especificidad de los programas a desarrollar demandan un proceso de construcción colectiva con participación de las comunidades, desde su formulación, con lo cual se crea un ambiente de confianza que contribuye a establecer los compromisos de los actores involucrados, incluido el manejo de la economía ilegal. En ese mismo proceso se debe incluir a las administraciones locales articuladas con las gobernaciones, a través de la interrelación de las propuestas con los planes de desarrollo local y regional.

Agronegocios, palma de aceite y desarrollo alternativo • Precisiones a partir del contexto y de la apuesta de USAID Un reciente estudio de la Universidad de Wisconsin (Johnston y Holloway, 2006) que evaluó el potencial de exportación de biodiesel entre 223 países, a través de varios indicadores de tipo económico, energético y social (producción, precios, rendimientos, empleos, estatus del pago de la deuda externa, seguridad, percepción de la corrupción, volúmenes, emisiones de carbono, entre otros), indica que Colombia se encuentra en el sexto puesto de la lista Top Ten de los países en vía de desarrollo con mayores potenciales de exportación de biodiesel, y entre los primeros tres con mayor rentabilidad en este agronegocio. Pero para barajar otras cifras desde la equidad social y la economía, es conveniente preguntarse en quiénes recaen los mayores porcentajes de ganancias de este tipo de proyectos. De acuerdo con Mondragón (2007), la producción de alcohol carburante es el resultado de la amplia capacidad de maniobra del capitalismo burocrático en Colombia181. En efecto, el Estado colombiano ha generado una cantidad de instrumentos de política dirigidos a promover directamente el crecimiento de los sectores productivos de caña de azúcar y palma de aceite, que constituyen la principal materia prima usada en el país para los biocombustibles. Entre otras, la Ley 788 del 2002 exime a los productores del Impuesto de Valor Agregado (IVA) fijado en el 16% del precio de producción, que es un impuesto general, definido como un valor fijo por galón y una sobrecarga del 25% sobre el precio final estimado al consumidor, descontando el valor del IVA (Rudas, 2008). Estos incentivos han generado controversia, de modo que algunos analistas creen que el esfuerzo fiscal asumido por el Gobierno para apoyar estas iniciativas es muy alto, comparado con el apoyo dado a la política global ambiental del país. En efecto, Rudas

181 Cit. por León Sicard, Tomás, 2008, “Entre el desarrollo y el ambiente: incertidumbres de los

agrocombustibles” (mimeo).

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(2008) indica que el Estado brinda a la producción de alcohol cerca de 206.000 millones de pesos por año (103'000.000 de dólares), equivalente a una y media veces del total del presupuesto del Sistema Nacional Ambiental (SINA). Si se continúa con esta política, el subsidio se podría incrementar a 400.000 millones de pesos en el 2018.182 Las políticas de estímulos a la inversión en agroindustria palmera han propiciado un ambiente favorable al crecimiento de las áreas cultivadas. Este proceso es notorio en los últimos diez años. Observemos este comportamiento en el quinquenio 2004-2008 (véase cuadro No.20). Cuadro No. 20 Superficie con palma 2004-2008 (Has.)

Zona Oriental Norte Central Occidental TOTAL

2004 74.823 78.501 57.767 27.835 238.926

2008 121.135 106.635 87.525 21.661 336.956

Incremento (%) 62% 36% 51.5% -22% 41%

Fuente: Fedepalma, Anuario estadístico

Como se aprecia, en el período 2004-2008 el área creció en 41%, con un aporte importante de la región oriental (principalmente Meta) y central (con fuerte participación de Cesar, Santander y Norte de Santander). Para el 2008 la palma de aceite se cultivaba en 76 municipios localizados en 19 departamentos. A su vez, en 27 municipios correspondientes a siete departamentos se localizan 53 plantas de beneficio reportadas por Fedepalma183. También hacia finales del 2008, USAID, a través del programa CAPP y MIDAS, apoyaba 24 proyectos de palma de aceite, bajo la modalidad de alianzas entre empresas y pequeños productores, en 49 municipios. La meta es el establecimiento de 53.000 hectáreas antes del 2010. De esa meta, a finales del 2008 se habían plantado 38.865 hectáreas, que correspondían al 11,8% del área sembrada en palma en el nivel nacional184.

182 Equivalente a unos 200 millones de dólares. 183 Véase Salinas, Yamile, “Visitas a municipios de las zonas palmeras norte, central y oriental”

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3er Informe, Observatorio de la Industria de Agrocombustibles, agosto de 2009, (mimeo, documento sin publicar). 184 USAID-MIDAS “La palma de aceite: una oportunidad para el pequeño agricultor”, documento de convocatoria al Foro Nacional del 7 de noviembre de 2008, Bogotá.

La inversión total de los proyectos asciende a 194 millones de dólares, de los cuales USAID ha financiado 19,7 millones (10,2%) a través de donaciones no reembolsables que se han utilizado principalmente en la prestación de servicios de asistencia técnica, capacitación, fortalecimiento socio empresarial, manejo ambiental, gestión y gastos de acceso a crédito, adquisición de material vegetal y gerencia de proyectos185. Las zonas de intervención de USAID con la promoción de la palma aceitera son:

Cuadro No. 21 Zonas donde USAID promueve cultivos de palma aceitera

Región Norte Centro Suroccidente Oriente

Departamentos Bolívar, Magdalena y Cesar Sur de Bolívar, Santander, Norte de Santander (Catatumbo) Nariño Meta

No. de municipios 34

Meta Has. 2010 25.836

12 1 (Tumaco) 2 (Villanueva y San Martín)

23.215 1.481 2.468

Fuente: Fedepalma, Anuario estadístico

Las razones esgrimidas por USAID para el impulso de la palma aceitera son: 1. El sector palmicultor colombiano se destaca por las alianzas entre grandes y pequeños productores, lo que ha permitido a estos últimos acceder efectivamente a una actividad con altos índices de rentabilidad e iniciar la constitución de una nueva clase media empresarial rural, propietaria de la tierra y con buenos indicadores de calidad de vida. 2. Existe un gran potencial para la explotación de palma en Colombia, razón por la cual el gobierno colombiano se ha fijado como meta para el 2020 contar con un millón de hectáreas sembradas para producir 3,38 millones de toneladas de aceite de palma, de acuerdo con el documento Conpes 3477 de 9 de julio del 2007.186 Es un sector dinámico, en crecimiento y competitivo. 3. La producción palmera está priorizada en la política de DA. Es generadora de ingresos sostenibles y de ocupación. Con el aceite de palma se abren otras ofertas de uso como los biocombustibles que aseguran ingresos. Finalmente, tiene una institucionalidad sólida.187 185 USAID-MIDAS “Situación actual y perspectivas del mercado de aceite de palma en Colombia”,

(sf).

186 Ibídem pág.3 187 Carlos F. Espinal, presentación del programa USAID-MIDAS relacionado con Agronegocios,

Palma aceitera y Seguridad alimentaria, en el proceso de diálogo con ONG y organizaciones sociales, Memoria noviembre 25 de 2008, Bogotá.

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- Dentro de los proyectos, MIDAS prestó servicios de: • Asistencia técnica. • Preparación para el acceso a créditos. • Fortalecimiento organizativo. • Aporte a una resolución de lo comercial. -

Incidencia social y sobre las organizaciones de base: Según USAID, con los proyectos de palma se benefician 4.800 familias. Reconocen la heterogeneidad de los territorios (población, etc.) que redunda en procesos también heterogéneos. MIDAS tiene un enfoque de clusters donde se destaca la importancia del encadenamiento en torno al negocio de la palma. Se complementa con encadenamientos productivos y la ampliación de servicios:

• Metalmecánicos • Financieros • Mano de obra especializada Trabajaron con 69 organizaciones que se están fortaleciendo. Hay tres ó cuatro plantas en gestación a partir de la iniciativa de los campesinos. Para MIDAS, la palma lo que ha hecho es abrirle opciones a la economía campesina cuando esta había sido una producción sólo para terratenientes. Se destacan allí: - La innovación tecnológica. - La promoción de tecnologías de escala de los campesinos (ECA). - Los proyectos reconocen la necesidad de una articulación urbano-rural. Sobre estos últimos proyectos, en el Magdalena medio hay dos experiencias significativas. Una de ellas es el proyecto Palma de Horizontes en Sabana de Torres y que desarrollan proyectos de vivienda en el sector urbano. USAID está de acuerdo en que hay que proteger el tejido social y el medio ambiente. Uno de los objetivos de USAID es hacer de la palma un proyecto más interesante, un verdadero modelo. De acuerdo con esta entidad, la palma tiene un enfoque de mercado y el mercado es una oportunidad para el campesino. -

Palma aceitera y los POT: En la perspectiva de MIDAS, los proyectos se desarrollaron en el marco de un ordenamiento territorial a través de los POT. En ese sentido, reconocen exigencias crecientes en cuanto a uso del suelo. Los proyectos buscan que la cooperación se adapte a ellos. El POT es una institución nacional y, si ha habido sesgos, esa responsabilidad está en las instituciones nacionales responsables del ordenamiento territorial. MIDAS buscó que no hubiese conflictos.

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Modelo de intervención en relación con los pequeños productores. Las Alianzas Estratégicas Productivas (AEP):

Conceptualmente se definen las AEP como herramientas que contribuyen a aumentar y mejorar la distribución del ingreso en áreas rurales, facilitar la inserción al mercado, reducir costos de transacción, aumentar el intercambio de información, mejorar la transferencia de tecnología y facilitar la adopción y la instrumentación de los requerimientos de la demanda, aumentando los niveles de competitividad de los diferentes actores y eslabones de la cadena en especial la Agricultura Familiar.188 De manera general, para el caso de la palma aceitera, el modelo de Alianza se promueve entre los grandes empresarios y los pequeños y medianos productores mediante convenios en los cuales los primeros garantizan asesoría en el manejo financiero (principalmente sobre crédito asociativo que deben asumir los pequeños productores), asistencia técnica y aseguramiento a sistemas de comercialización, amén de una diversidad de aspectos adicionales que se pactan de acuerdo con la especificidad de las empresas y regiones. Una de las formas de expansión del cultivo de palma en Colombia ha sido la instrumentación del modelo de AEP. Estas ocupan hoy algo más del 30% del área sembrada, esto es, cerca de 100.000 hectáreas, de las 340.000 existentes en el 2010. Por pequeños productores se entiende, en general, la presencia de áreas sembradas en palma de aceite del orden de 12 ó menos hectáreas. Uno de los núcleos de las AEP es el relacionamiento de los pequeños productores con la planta extractora de aceite, que se constituye en el epicentro de la venta del fruto y que, adicionalmente, establece otro tipo de relaciones con los pequeños productores. Un estudio reciente sobre el desempeño del modelo AEP, adelantado por la Alianza para Negocios Inclusivos SNV-Cecodes con el apoyo de Fedepalma y USAID/MIDAS, estableció tres tipologías en las Alianzas189: 1. Organizaciones de productores con vínculos directos de comercialización y de otros servicios con la empresa extractora (71% de los casos estudiados por SNV - Cecodes). 2. Organizaciones de productores sin vínculo directo con empresas extractoras (el 24% de los casos del estudio). 3. Productores individuales con vínculos directos de comercialización y otros servicios con empresas extractoras (el 5% de los casos estudiados). En el esquema, la organización de los productores se da mayoritariamente como un requerimiento para el acceso a las fuentes de financiación y, en primer lugar, a la modalidad de crédito asociativo. Esta modalidad de crédito ha sido el soporte más 188 Véase Acosta, Luis Alejandro “Agrocadenas de Valor y Alianzas Productivas: Herramientas

de Apoyo a la Agricultura Familiar en el Contexto de la Globalización”, Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, mayo de 2006, Santiago de Chile. 189 Véase una reseña completa del estudio en Rodríguez Raga, María Clara, “Alianzas estratégicas Productivas en palma de aceite: un modelo vigente y con resultados”, en Revista El Palmicultor No.455, enero de 2010, Fedepalma.

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importante para la instalación del cultivo de palma en el 95% de los casos y cuenta con el estímulo del Incentivo de Capitalización Rural. Agregado a lo anterior, los proyectos han contado con recursos no reembolsables que provienen de la cooperación internacional, en algunos casos de presupuestos municipales o departamentales, ONG y que contabilizan, según el estudio de SNV - Cecodes, el 48% del total de recursos externos190. La Intervención se inicia a través de una convocatoria, generalmente aprovechando la preexistencia de proyectos ya formulados o en curso, o donde incluso existían, con antelación, acuerdos entre actores privados y los campesinos. No obstante, este tipo de convocatorias se ha encontrado con dificultades en territorios colectivos, por la no formalización de procesos de consulta previa. Por ejemplo, en el caso de Tumaco está aún vigente el tema de la concertación con los procesos comunitarios191. MIDAS considera que un alto porcentaje de la expansión de los cultivos de palma se ha generado a través de la sustitución de pastizales que son utilizados para ganadería extensiva, en otros casos ha sido una alternativa sustitutiva de sectores agroindustriales en crisis como el banano e incluso el algodón y el arroz. En tal sentido, la entidad calcula que: - En el área del Caribe seco, la palma ha desplazado principalmente a los potreros. - En la zona bananera, la palma desplaza el banano. El caso de Marialabaja, según MIDAS, es particular, pues es una zona de distrito de riego que fue diseñada para el cultivo comercial de arroz, beneficiando a centenares de parceleros a escala de economía campesina. En cuanto al tema de tierras, se argumenta que se sigue un protocolo estricto de USAID. Sin embargo, reconocen que ha habido tierra dedicada a palma que ha generado desplazamientos forzosos, como en los casos de Curbaradó y Jiguamiandó. Sobre la sostenibilidad económica y ambiental, en el caso de Colombia, el margen de exportación es muy reducido. El primer comprador es Gran Bretaña. En el posicionamiento de los eventuales problemas ambientales, existen restricciones de comercio, sobre todo para Indonesia y Malasia, por los malos manejos en relación con zonas boscosas y los procesos de siembra de la palma. Ese tipo de circunstancias ha presionado hacia la constitución de mecanismos de certificación como la Mesa Redonda sobre Aceite de Palma Sustentable (RSOP, por su sigla en inglés). Es una organización creada por palmicultores que agrupa naciones y empresas de diferentes países. Buscan una palma sostenible y elaborar unos principios alrededor de la sostenibilidad. Llegaron a diez principios y comparten esos criterios con las legislaciones ambientales de cada país. Hoy hay un acuerdo sobre esos principios (que para MIDAS son muy exhaustivos) y se relacionan no sólo con lo ambiental, sino con condiciones laborales y sostenibilidad económica. Esta mesa aspira a una certificación para que las empresas cumplan con 190 Rodríguez Raga, Ibídem. 191 En general, los siguientes puntos toman como referencia la presentación de Carlo F. Espinel,

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ibídem

esos principios y por tanto se pueda acceder a los mercados. La certificadora Rainforest retroalimenta esos criterios. Así mismo, sobre las garantías a futuro en el comportamiento comercial de la palma y a diferencia de lo sucedido con la producción cafetera, no existen aún medidas de protección. En efecto, no existen desarrollos institucionales con respecto a la producción a futuro. En ese sentido, se presentan situaciones de riesgo, como en el caso de la economía campesina relacionada con el cultivo de palma, la cual se funda en el vínculo de la mano de obra familiar. En este punto el Gobierno no tiene políticas de compensación. Si bien ha habido ventajas en términos de estímulos financieros, existen también las desventajas de actuar en el marco de una economía abierta. La búsqueda de compensaciones hace parte del reconocimiento de las debilidades de la política macroeconómica. En cuanto a estructura de precios, esta se caracteriza por su alta volatilidad. Hay un fondo de precios frente al comportamiento de las exportaciones. La idea es mitigar los riesgos de la tasa de cambio. Se debe buscar un fondo de compensación que lleve a estabilizar el precio del aceite de palma. Este mecanismo existe en el caso del cacao, pero aún no funciona. Sobre sostenibilidad de los ingresos, el precio del fruto se liquida sobre la base del precio internacional del aceite de palma. La sostenibilidad vía precios va a depender de la capacidad de negociación de los productores. Hay organizaciones que tienen ya una estrategia en este sentido. Los productores están obligando a los compradores a que mejoren los términos de las negociaciones. Por su parte, el agricultor está obligado a fortalecer técnicamente la estructura de manejo del cultivo (fertilización orgánica, etc.). Pero también existen experiencias de participación de los campesinos en las plantas de refinación. Por ejemplo, según MIDAS, en el caso de Catatumbo, pasó del 35% al 49% la participación de los productores en el capital invertido en las plantas de transformación. Hay una experiencia similar en el Magdalena medio. Sobre la relación entre palma aceitera y seguridad alimentaria, se reconoce que en algunos casos ha habido problemas de desplazamiento de cultivos de alimentos, como el caso de Maríalabaja192. El programa ha decidido apoyar a las comunidades afectadas. Sin duda, la palma desplaza empleo. Hoy día el empleo que genera la palma es de 1,2 empleos por 10 hectáreas. Es decir, se garantiza el empleo de una persona cabeza de familia, en relación con las experiencias de economía campesina, que por lo general siembran 10 hectáreas por unidad productiva. En general se considera que una de las dificultades en la incidencia sobre seguridad alimentaria es que hay deficiencia en la visión y la conceptualización sobre seguridad alimentaria en la política nacional. Así, por ejemplo, el Conpes Social 113, sobre el tema, es insuficiente en eso. Para USAID, la seguridad alimentaria no es el punto final, se trata más bien de generar otras oportunidades. De otro lado, se afirma que los proyectos que apoya USAID no están en los bosques, sino sólo en potreros que son sustituidos, buscando demostrar,

192 Aún no hay estudios que muestren a fondo los problemas que ha generado la intervención

palmera en cuanto a la afectación de la seguridad alimentaria.

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entre otras, que se puede hacer una mejor experiencia que lo que ha sido el caso de Indonesia. Finalmente, la institucionalidad rural en el país es baja. Se está trabajando con el gobierno de Colombia, desde la visión de la necesidad de cruzar las políticas con las acciones. Para la próxima fase, se está pensando en algo más holístico, teniendo en cuenta los consejos comunitarios, seguridad, servicios sociales, protección de medio ambiente. Se trata principalmente de la seguridad que requieren las personas y la prestación de servicios por parte del Estado (educación, salud). • Análisis crítico del contenido de agronegocios y palma de aceite, y, referencias a enfoques alternativos de las comunidades Incidencia sobre territorios con alta riqueza en biodiversidad Un primer aspecto que contrasta la fuerte tendencia de instalación de la palma aceitera es el que se relaciona con escenarios donde se violenta la biodiversidad de los territorios y que constituyen parte del patrimonio y los proyectos de vida que defienden diversos procesos sociales. Para las comunidades del Pacífico caucano, por ejemplo, si bien en la experiencia que divulga USAID se refiere a una reconversión de pasturas, en casos como el de Guapi, en el departamento de Cauca, hay evidencia de la presencia de modelos de intervención, como el que adelanta el Grupo Salamanca para la producción de palma, en donde se puede constatar la afectación del bosque natural, con todo lo que eso implica: deterioro de toda la zona con vocación forestal, lo cual incluye especies que se dedican a la medicina tradicional. Dirigentes de COCOCAUCA calculan en 200 las especies que están en peligro193. Un segundo aspecto son los daños por la transformación del producto en donde está el manejo de desechos y la consiguiente afectación de aguas. Así mismo, en la zona de Guapi no se ha hecho consulta previa. Esta sólo se adelantó, en el caso del bajo Guapi, con participación exclusiva de la Alcaldía. Desde el punto de vista social, el proceso de adecuación de las condiciones para la instalación del cultivo se ha iniciado con un saneamiento a través de una reubicación de la población, lo que en la práctica se vuelve un desplazamiento forzoso. Incidencia sobre seguridad alimentaria Este aspecto se relaciona con la afectación de escenarios donde han prevalecido vocación y cultura de la producción de alimentos. Pero el problema va incluso más allá del escenario puramente territorial. Las nuevas condiciones que genera la sustitución de zonas con vocación alimentaria levantan preguntas sobre ¿cómo se afectará el acceso de los campesinos pobres a alimentos básicos como maíz, yuca y panela, cuando sus

193 Consejo Comunitario del Cauca (COCOCAUCA), diálogo con USAID relacionado con Agrone-

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gocios, Palma aceitera y Seguridad alimentaria, Memoria, noviembre 25 de 2008, Bogotá.

precios se eleven como consecuencia de su dedicación a la producción de agrocombustibles y, en consecuencia, la generación de una mayor demanda internacional? ¿No se generará un nuevo estímulo al incremento de la concentración de más capital y a la propiedad de la tierra en el país? ¿Cómo serán las condiciones de trabajo asalariado en las nuevas plantaciones o en los extensos campos de monocultivo?194 Las preguntas sobre los efectos económicos y sociales son válidas a la luz de lo que ocurrió, por ejemplo, con los precios de la panela, que en algunos lugares de Colombia casi se duplicó en el segundo semestre del 2007 como consecuencia, solamente, del anuncio de la reconversión del cultivo hacia la producción de etanol195. Así mismo, su validez se relaciona con los escandalosos aumentos del 400% en los precios de las tortillas mexicanas a comienzo del 2007, o de las evidencias de pésimas condiciones de trabajo en los campos de cultivo de azúcar en Brasil, orientado a la producción de etanol, en donde, incluso por las condiciones laborales en que se adelanta dicha actividad, han muerto recolectores de caña. Frente a este tipo de efectos, un argumento que se suele utilizar es que el incremento de los precios de los agrocombustibles puede servir a su vez a los agricultores campesinos o agroindustriales que por primera vez en décadas verán cómo aumentan sus precios de venta, a pesar de que sus productos no se utilicen propiamente para alimentar la canasta familiar. Pero el fenómeno de la seguridad alimentaria va más allá de los productores y muestra la interrelación de otros actores, como es el caso de los pobres urbanos cuya subsistencia depende del acceso a algunos de estos productos, y que en un escenario de aumento de precios de los productos agrícolas sufrirán aumentos progresivos en los precios de productos básicos para la subsistencia. Un informe reciente sobre el Desarrollo Humano Sostenible en las grandes ciudades del país indica que los pobres urbanos dedican más del 37% de sus ingresos a la adquisición de alimentos, con lo cual cualquier aumento de precios afecta directamente su capacidad para nutrirse adecuadamente196 (González, com.per.) Un ejemplo concreto sobre los efectos de la sustitución con palma en territorios dedicados a producción de alimentos es el caso de Marialabaja197. En este municipio de la región de Montes de María, del departamento de Bolívar, se estableció una meta inicial de instalación de 5.000 hectáreas de palma y se propuso complementariamente instalar 15.000 hectáreas de caña para etanol198. Como se señaló, estos monocultivos se instalan en terrenos del distrito de riego. El distrito de riego tiene una cobertura

194 Tomás León Sicard, op. cit. 195 Posteriormente los precios cayeron, impulsados por el aumento del cultivo en nuevas áreas,

las dificultades en el inicio de la construcción y la puesta a punto de plantas extractoras y en general por los obstáculos que genera la producción de caña panelera en áreas montañosas, poco conectadas y con deficiente infraestructura de comercialización y transporte. 196 Jorge Iván González, director del Informe sobre Desarrollo Humano de Bogotá. 197 Puntos presentados por Pedro Nel Luna de la Corporación de Desarrollo Solidario (CDS), diálogo con USAID relacionado con Agronegocios, Palma aceitera y Seguridad alimentaria, Memoria, noviembre 25 de 2008, Bogotá. 198 La propuesta de cultivo de caña para etanol fue abandonada por la empresa Ethanol Consortium Board (ECB).

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de 20.000 hectáreas y se ha convertido en el primer proyecto de reforma agraria que está siendo afectado por este modelo, con impactos que, en la perspectiva de algunas organizaciones, son muy negativos. En primer lugar, se están generando impactos socioculturales por la pérdida de sentido de pertenencia de la tierra y el territorio, así como la pérdida de sus valores como cultura campesina. Incidencia sobre el contexto cultural en que se desenvuelve la vida campesina Un fenómeno que se cruza con la incidencia negativa sobre las áreas que poseía la región de Marialabaja, en el nivel de producción alimentaria, es el relacionado con el papel que históricamente ha cumplido la tierra en la zona, que desarrolla una función social, donde no sólo trabaja el dueño de la tierra, sino también sus vecinos desposeídos (denominados en la región “gavilanes”). Este tipo de tradiciones culturales se rompe con la irrupción de un modelo cuya apuesta central es el relacionamiento de la individualidad con la economía de mercado, situación que se expresa hoy con la ocupación de áreas por parte del cultivo de la palma. En consecuencia, el proceso trasciende sobre la crisis de las instituciones campesinas como los “espacios de intercambios”, que también cumplían funciones de solidaridad y cohesión cultural de las comunidades. Incidencia sobre la tierra y relación con las políticas macroeconómicas El proceso en expansión de monocultivos en la zona ha tenido una incidencia directa sobre la estructura democrática de posesión de la tierra, que se manifiesta en la pérdida significativa de áreas de tierra dedicadas a la economía campesina, como en el caso de Marialabaja que, además de ser, después de San Pablo y Carmen de Bolívar, un municipio de mayor expulsión de población desplazada de Bolívar, se están generando dinámicas de abandono de la región por la incidencia de modalidades de despojo199. A la situación que ha generado la inversión privada para el desarrollo de monocultivos de palma de aceite en la región de Marialabaja se debe agregar la responsabilidad de la política sectorial y su impacto social en las comunidades campesinas. En el caso presentado de la comunidad campesina de esa región, se han tenido experiencias de exclusión en el acceso a los recursos crediticios que ofrece INCODER para compra de tierra, en razón de los sesgos en la selectividad que se impone sobre los proyectos que impulsen el cultivo de palma de aceite e incluso debido a los altos costos para el cumplimiento de los requisitos técnicos que se exigen. Situación que contrasta con el predominio de una comunidad campesina que no tiene tierra y que busca el recurso para poder sostener una base alimenticia con productos de pancoger. Este problema de las dificultades para el acceso a la tierra se incrementa con otro efecto en cadena de la inversión palmera, y es la incidencia en el corto plazo del incremento de los precios de la tierra que impide, frente al escaso poder financiero

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199 Véase Acción Social, cifras sobre desplazamiento en el departamento de Bolívar 1997-2009.

de las asociaciones campesinas, que se pueda competir con los sobreprecios que está produciendo la inversión para la siembra de palma aceitera. Este se convierte en otro factor que contribuye a incrementar los procesos de migración rural-urbana que se dirigen, en el caso de esta zona, principalmente hacia la ciudad de Cartagena, donde multiplican nuevas situaciones de pobreza e inseguridad. Esta tendencia a buscar una zona urbana como sitio de llegada se constata a lo largo de los desplazamientos de población rural del departamento de Bolívar. A modo de ejemplo, observemos la composición de procedencia municipal del desplazamiento forzoso hacia Cartagena en un año particularmente grave como el 2002.

Cuadro No. 22 Municipios expulsores de Bolívar recepcionados en Cartagena 2002

Carmen de Bolívar Marialabaja Zambrano Tiquisio Córdova San Jacinto San Juan Nepomuceno Villanueva Achí Otros TOTAL

554 428 223 280 159 155 100 89 78 490 2.456

Fuente: Red d Solidaridad

Estos dos factores, limitaciones de la política macroeconómica para el sector campesino y la dinámica de impulso de la inversión privada sin la existencia ni cumplimiento de restricciones de orden social, están produciendo en la zona drásticos cambios en las formas culturales de aprovechamiento de la tierra, así como en su destino productivo. En efecto, en la cultura campesina de la zona la tierra cumple tradicionalmente una función social, ya que, como se anotó, no sólo tiene acceso a su usufructo el propietario de la parcela o finca, sino que éste por sentido de solidaridad y ante la imposibilidad de utilizar toda su extensión, cede, sin costo alguno, a vecinos o parientes, lotes de terreno para el desarrollo de cultivos transitorios Otra forma de practicar la solidaridad son las jornadas de ayuda mutua llamadas “día cambiado”, que son jornadas de trabajo grupal para impulsar el cultivo de cada productor.

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Esta cultura de la solidaridad está siendo afectada por la instalación de los nuevos modelos de “explotación agrícola” de la tierra, donde predominan criterios técnicos orientados a la rentabilidad y la competitividad. De otro lado, la propuesta de agrocombustibles en el Distrito de Riego de Marialabaja está produciendo un cambio en el uso productivo de esta rica comarca que tradicionalmente había constituido la despensa alimentaria de los municipios de la zona, incluidas la ciudad de Cartagena y parcialmente la ciudad de Barranquilla. En efecto, las líneas productivas del Distrito de Riego las constituían, además del cultivo comercial del arroz, la ganadería; una abundante y variada producción de frutas, plátano y maíz, entre otras. En consecuencia, la seguridad y la autonomía alimentaria de la zona se están viendo gravemente afectadas, por la sustitución de la producción de alimentos básicos para la canasta familiar por la producción de materia prima para los combustibles. Sobre la articulación de las inversiones en el monocultivo y los POT En la práctica, los municipios donde se han hecho las más importantes inversiones en palma carecen de información confiable y técnicamente sólida sobre aptitud palmera, lo cual limita las posibilidades de cumplimiento de las exigencias de restricciones en cada municipalidad. De hecho, la información sobre zonas con aptitud palmera fue un ejercicio importante pero que sólo culminó en agosto del 2009, y cuyo mapa resultante sólo está a una escala muy amplia, de 1:500.000.200 Adicionalmente, no es claro aún cómo se procede en el terreno cuando se han dado intervenciones que suman cerca de 340.000 hectáreas en el 2008, sin que existiera previamente una cartografía detallada de limitaciones para su instalación y su explotación. Sobre el modelo de las Alianzas Estratégicas Productivas (AEP) Retomando el estudio de SNV-Cecodes ya reseñado en la exposición del modelo de AEP, se identifican situaciones que plantean diversos interrogantes. El tema sanitario 1. Los problemas sanitarios de las alianzas estudiadas muestran un porcentaje muy elevado de enfermedades como la Pudrición del Cogollo, al arrojar el 52% de los casos. 2. Esto plantea dudas sobre el nivel de compromiso de las organizaciones de productores en las responsabilidades técnicas y productivas, siendo las empresas palmeras las que han asumido estas labores. Tareas que en la mayoría de casos hacen parte de los acuerdos entre productores y empresas, y que, como tales, hacen parte de los costos de producción. Vale señalar que en modelos distintos a estas alianzas, como el caso del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (PDPMM), se propicia la creación de organizaciones campesinas que están asumiendo labores de especialización técnica (caso Fundepalma) y que asumen relaciones de asistencia con las organizaciones de productores. 200 Véase Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), IDEAM, “Zonas

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aptas ambientalmente para el cultivo de palma de aceite en Colombia, escala 1:500.000 fase 1”, Informe final, agosto de 2009, Bogotá.

El punto de diferenciación radica en el tipo de relación que se construye entre un vínculo puramente comercial (entre extractoras y productores por ejemplo) y las que se pueden construir en el marco de una relación que también gira alrededor de la generación de poder para las economías campesinas. Las dificultades de los acuerdos comerciales con las extractoras La ausencia de transparencia y, en cuanto tal, la falta de calidad de la información que se suministra a los productores sobre la liquidación de precios del fruto han llevado a una situación de inconformidad bastante generalizada, entre productores y empresas extractoras. Ello genera situaciones de infidelidad comercial de algunos productores, situaciones que generan en cadena una gran cantidad de dificultades en las asociaciones de productores, por el tipo de responsabilidad solidaria en relación con el acuerdo comercial. En el estudio de SNV-Cecodes, sólo el 26% de los casos estudiados se sienten conformes y cómodos con los precios pactados201. La heterogeneidad del comportamiento de las empresas dificulta el seguimiento de estándares razonables para atender adecuadamente estos problemas, situación que se agrava por la inexistencia de instancias concertadas de arbitrajes que puedan subsanar los desacuerdos. Procesos organizativos alrededor de las AEP La inflación de organizaciones estimuladas por el proceso asociativo para el acceso a crédito demanda un esfuerzo por mejorar la cualificación de esas dinámicas que se suele convertir en asociaciones de intereses individuales, sin que medie, en muchos casos, un sentido de pertenencia referido al territorio o a un sentido de región. De acuerdo con el SNV-Cecodes, el 57% de los núcleos de las alianzas que están en producción tiene bajas e incluso muy bajas productividades por problemas sanitarios, financieros, falta de acompañamiento y, en algunos casos, por siembra en tierras no aptas202. Sobre las fuentes externas de financiación El alto peso de la incidencia de fuentes externas de financiación en los procesos de sostenimiento de la instalación y la asistencia del cultivo de palma en el proceso de AEP llevan a plantear interrogantes de gran preocupación. En primer lugar, la financiación externa de las AEP representa el 48% en recursos no reembolsables, que generalmente son de origen público y de la cooperación internacional, situación que puede hacer altamente vulnerable el acceso y la continuidad del flujo de esos recursos. Uno de los problemas es justamente el alto peso de USAID MIDAS en esos aportes (el 70% en los casos estudiados por SNV-Cecodes), situación que obliga a preguntas sobre la sostenibilidad de esos procesos, en el momento en que se acaban los programas de recursos no reembolsables203.

201 Véase Rodríguez Raga, op. Cit. 202 Rodríguez Raga, Ibídem. 203 Por ejemplo, USAID MIDAS termina definitivamente sus programas en junio de 2010.

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Lo ambiental En general, la dimensión ambiental, que es transversal en todas las modalidades de intervención de la producción palmera y, de modo particular, frente a las AEP, es todavía un cuello de botella por la inexistencia de programas de formación, por la incompatibilidad entre una cultura que promueve un individualismo que apuntala la interiorización de la economía de mercado, sin que se asuman responsabilidades concretas alrededor de los recursos naturales y los ecosistemas. Así mismo, como se anotó en las consideraciones iniciales sobre agronegocios, el mensaje gubernamental está más dirigido a promover la inversión en un contexto de libre mercado, soslayando las demandas sobre actuaciones en el marco de unas restricciones y limitaciones que ofrece gran parte de los territorios donde se avanza con la inversión del circuito económico de la palma de aceite. No existe un comportamiento homogéneo en el proceso de instalación de la producción y la extracción del aceite de palma. Justamente, la complejidad que presenta una mirada integral del problema radica en la existencia de casos particulares en los niveles local y regional, con diferentes efectos y producción de impactos de diferente orden. En ese sentido, la presencia de cultivos de palma concertados es un caso particular, como también son casos particulares los cultivos de palma impuestos a sangre y fuego, como en los casos de Curbaradó y Jiguamiandó. En el caso de la zona de Marialabaja, de acuerdo con la visión de la CDS, la producción de materia prima para la generación de agrocombustibles resulta, en la práctica, un modelo impuesto y con pretensiones expansivas. Así se observa en el caso de la meta de las 5.000 hectáreas de palma de aceite que se impulsa para la región. Este es un modelo que se expande con instrumentos de despojo del sector campesino. Para la CDS, el despojo ya no se hace hoy por las armas, sino por la vía de la presión económica de los empresarios204. Relevando el concepto de desarrollo rural, se debe considerar si el modelo en expansión parte de fortalecer la economía campesina, y si se inscribe en la generación de alternativas concretas a la situación que enfrenta hoy la mayor parte de las comunidades. Una respuesta razonable debe considerar algunos criterios básicos205: 1. La permanencia en el territorio. Los proyectos productivos basados en la gran propiedad afectan los sectores más vulnerables socialmente, incluida su estabilidad en las zonas que habitan. 2. El modelo de desarrollo agrario, tal como está diseñado hoy, no está pensado para fortalecer a los campesinos, ya que las posibilidades de acceso a la generación de condiciones de competitividad son muy limitadas. 3. El desarrollo y el acceso a tecnologías adecuadas al nuevo contexto de la producción y el mercado. 4. Se debe calcular escenarios críticos donde la palma tiene menos flexibilidad para su sustitución, pues ya no se puede reemplazar tan fácilmente como el café.

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204 CDS, sesión de diálogo con USAID, noviembre 25 del 2008. 205 Sesión de diálogo con USAID, noviembre 25 del 2008.

Alianzas productivas y valor agregado Como se ha observado, la propuesta productiva en relación con la palma de aceite busca especializar la participación de los campesinos en las fases iniciales de la cadena (básicamente en calidad de productores), pero en las fases subsiguientes (proceso de transformación o de agregación de valor) se debe enfrentar al mercado, en donde se relaciona con un comprador mayorista, generalmente relacionado con una planta extractora, y, para ello, se proponen las alianzas con el capital privado, dados los altos volúmenes de inversión de capital que demanda la fase de beneficio, tanto de las plantas extractoras como el nivel técnico que requiere el manejo de los mercados internacionales. La contrastación de este punto toma como base las experiencias de las economías campesinas del nivel regional que han participado en producción de café y cacao. En general, experiencias relativamente exitosas, como en el caso de COSURCA en Cauca y Chocaguán en Caquetá, se caracterizan por buscar el control de toda la cadena, y se observa este hecho como un espacio de fortaleza de ese tipo de acciones. En el caso de la experiencia de Chocaguán: Uno de los propósitos del proceso adelantado es buscar incorporar a la organización comunitaria empresarial en los distintos niveles de la cadena productiva y de comercialización. A través del apoyo de PADEMER se proyectaron inicialmente con un plan de negocios que les ha permitido incursionar en el mercado regional, pero también buscan proyectarse nacional e internacionalmente. Para esto último aprovecharon la oferta de inclusión dentro de las tiendas especializadas promovidas por UNODC sobre productos orgánicos y de DA. Así mismo, aprovecharon el espacio ofrecido por una gran superficie como Carrefour, que tiene una línea de promoción de productos de paz y DA206. COSURCA es reconocida internacionalmente como la empresa campesina líder en producción y comercialización de productos diferenciados por su origen, responsabilidad y excelente calidad. Hacen control de calidad del café desde la finca hasta el punto de salida de exportación. COSURCA desarrolla: - Exportación directa a través de Expocosurca S. A., desde el año 2004, de 965.000 kilogramos de café orgánico y 1.100.670 kg. convencionales Fair Trade. - Gestión nacional e internacional de mercados, consolidando acuerdos con OPTCO-Green Mountain C. R., Royal Coffee, Wakefield, Andines, Gepa y otros. - Gestión nacional e internacional de crédito y prefinanciamiento de negocios de café. Experiencia lograda: -

Han creado un producto con identidad de origen, visibilización de procesos con estándares de alta calidad, que alcanzó la medalla de oro a los mejores cafés de comercio equitativo en París en agosto del 2007.

206 Véase, Proceso de Diálogo con USAID, Memoria, Informe No. 3 (mimeo).

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Dan continuidad a la producción y la exportación de café Futuro, elaborado en Colombia y exportado a ANDINES (Francia).207

Estos ejemplos muestran un acumulado de conocimiento y manejo de la cadena de producción, procesamiento y exportación, que es a la vez una ventaja en términos del control de la agregación de valor, generación de más empleos, y es soporte de afirmación ética (promoción de una cultura de la legalidad, transparencia en la rendición de cuentas, creación de un sentido de pertenencia frente a un territorio, entre otros) y cultural, de las comunidades que participan en los procesos. • Retos y recomendaciones 1. El cultivo de palma tiene incentivos tributarios decididos por el gobierno nacional, lo que contrasta con la inexistencia de estímulos a los modelos de economía campesina, cuyas posibilidades de acceso al crédito son muy reducidas y que, en consecuencia, debe actuar con base en sus propios medios, que son, de hecho, escasos. Situación que demanda un cambio de política en el nivel macroeconómico, dirigida a garantizar mejores condiciones de acceso crediticio, apoyo técnico a la producción campesina, conocimiento y posicionamiento frente al mercado y mejora de infraestructura para las regiones productoras. 2. En consecuencia, el modelo de desarrollo rural debe responder también a los intereses, valores, de la población campesina, para crear condiciones que no alimenten nuevos conflictos, y garanticen la seguridad alimentaria. La seguridad y la soberanía alimentaria deben ser elementos transversales en la valoración y el diseño de las propuestas que se haga sobre agronegocios. 3. En relación con la focalización y los impactos sociales, se deben incorporar criterios que asuman restricciones asociadas con las características socio culturales de los territorios de intervención, (por ejemplo, territorios colectivos de comunidades afrocolombianas o territorios indígenas) que impidan la descomposición social y cultural relacionada con el desplazamiento forzoso, la ocupación de zonas marginales urbanas en donde se incorporan prácticas de ilegalidad y, como tal, de inseguridad e incremento de los fenómenos de violencia. En el marco de la protección de la economía campesina, se debe dar impulso a modelos de desarrollo que valoricen el conocimiento local y la promoción del intercambio de experiencias. 4. Territorios caracterizados por su biodiversidad y su vulnerabilidad ambiental deben ser objeto de planes de ordenamiento de orden regional o subregional en donde se incorporen y concilien los planes de ordenamiento municipales y se establezcan instancias de solución de conflictos tanto ambientales como sociales. Los territorios colectivos deben ser tratados con criterios de consultas transparentes y de concertación, en razón de los efectos colaterales que implican los monocultivos, aun en zonas por fuera de los resguardos o de propiedad

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207 Exposición de COSURCA en el proceso de consulta con USAID.

colectiva. Se deben dirigir políticas públicas al fortalecimiento de las organizaciones en su autonomía y su capacidad de decisión frente a proyectos que inciden en sus territorios. Se debe garantizar el cumplimiento de los derechos, sobre todo los asociados con territorios colectivos. 5. En zonas catalogadas ambientalmente sin restricciones o con limitaciones, pero con manejos apropiados para el desarrollo de agronegocios, se debería implementar modelos de intervención que contemplen, desde su inicio, garantías para la participación, en cuanto a diseño, seguimiento y evaluación de las características del proceso productivo, de agregación de valor y de comercialización que se decida. 6. Las propuestas que desarrollan comunidades locales también responden a casos particulares. No obstante, el reto es construir un modelo de desarrollo adecuado a los requerimientos de la economía campesina, con favorecimiento de propuestas de agricultura ecológica.

Seguridad alimentaria • Precisiones a partir del contexto y de la apuesta de USAID Para USAID, la seguridad alimentaria se observa más como un aspecto que guarda una línea de continuidad con fines estratégicos que se enmarcan en la mejora de la competitividad de la economía colombiana, y en particular del sector rural. Si bien aparece su reconocimiento como parte de las demandas que hay que atender de sectores sociales donde se interviene, proyectándolo como parte del bienestar en el largo plazo, el énfasis productivo se inscribe en los proyectos sobre bienes generadores de ingreso y que facilitan la inserción de las zonas en un escenario de oportunidades de mercado. Así mismo, los productos que hacen parte de la seguridad alimentaria se inscriben también en un enfoque fundamentalmente de comercio, incluso internacional. Así, el componente de política pública de MIDAS ha buscado incidir sobre normas para seguridad alimentaria y sobre procesos de inspección. Buscaron apoyar la elaboración de un Conpes sobre frutas y verduras y el fortalecimiento de los laboratorios relacionados con los estándares sanitarios y fitosanitarios. También apoyaron el desarrollo de normas para alimentos enlatados y procesados, de modo que se pudiera situar en estándares internacionales en cuanto a manejos sanitarios y fitosanitarios. Complementariamente, se buscó mejorar los sistemas de información para el sector privado, promoción de educación pública y entrenamiento a campesinos y empresas para obtener información, para lograr cumplir esos patrones de manejo internacional208.

208 USAID, Programa MIDAS “Presentación Programa MIDAS”, junio de 2008.

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Análisis crítico del contenido de seguridad alimentaria y referencias a enfoques alternativos de las comunidades

Seguridad Alimentaria es, desde la perspectiva de las comunidades, un factor estratégico fundamental en la visión de los problemas social y económico regionales y en las perspectivas de alternativas productivas asociadas con la presencia de cultivos de uso ilícito. No obstante, existe una variedad de énfasis desde esas opciones: Para las comunidades negras, y en el marco del Plan de Etnodesarrollo, se trata de generar una oferta estable de alimentos mediante procesos sostenibles de producción, para que se garantice el acceso permanente del grupo familiar, al estimular prácticas solidarias de las comunidades en la solución de los problemas relacionados con la seguridad alimentaria y la malnutrición. Como se observa, el punto de partida es el reconocimiento de una situación grave de malnutrición de la población, y de los niños y jóvenes en particular. Por ello la seguridad alimentaria se inscribe en: 1. Ampliación de la oferta en la variedad de la dieta alimentaria. 2. Fomento de la producción agropecuaria para que se amplíe la oferta de productos. 3. Capacitación dirigida a mejorar tanto la capacidad productiva como los usos de cada uno de los productos que constituyen la seguridad alimentaria y nutricional. 4. Generación de excedentes que permitan mejora de ingresos. 5. Un enfoque de sostenibilidad ambiental en la producción de esos productos. 6. Mejora de la capacidad de diseño, decisión institucional, incidencia, monitoreo y evaluación sobre políticas y estrategias de seguridad alimentaria. 7. Articulación de esfuerzos de cooperación técnica y financiera de cada consejo comunitario sobre seguridad alimentaria. Este enfoque se relaciona directamente con: 1. La visión de territorio y, dentro de él, la defensa y el manejo de los recursos naturales que están dentro de ese espacio. 2. La lucha por el reconocimiento de los derechos étnicos, territoriales, políticos, económicos, sociales y culturales de las comunidades negras. 3. Una visión interétnica con las comunidades indígenas. Para las comunidades campesinas la seguridad alimentaria hace parte de las condiciones básicas en el diseño y la instrumentación de los programas de DA209. Las propuestas de erradicación tienen como reto central la generación de una seguridad alimentaria, demanda que se relaciona a su vez con el establecimiento del potencial productivo de los territorios. Diagnósticos previos sobre el estado nutricional de la población pueden indicar las principales necesidades en materia de alimentación, con el fin de que las decisiones no se limiten a producir más de lo mismo, sino aquello que se

209 En esta apreciación se incorporan criterios establecidos por las comunidades campesinas del

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Macizo Colombiano en Cauca, el Magdalena medio y Catatumbo.

requiera, lo cual implica modificar prácticas culturales en la dieta alimenticia210. Esta demanda se incorpora con el desarrollo de prácticas agronómicas compatibles con la defensa del medio ambiente. • Retos y recomendaciones El tema de seguridad alimentaria debería adquirir mucha más importancia en el diseño de las políticas de DA. Y dicha trascendencia no se debe inscribir como un mero componente en el diseño de proyectos en los niveles locales, sino que se deberían situar unas consideraciones mucho más estratégicas hacia las cuales se deberían ajustar las políticas públicas y el diseño de los programas que sean concertados en los niveles nacionales, regionales, pero también la manera como se plasma en cada localidad. Las consideraciones en esta dirección son211: 1. El crecimiento de los niveles de pobreza en el contexto global, y de modo particular en el nivel de América Latina, situación que pone en evidencia un menor acceso a los alimentos. 2. Los países considerados en desarrollo se están convirtiendo, cada vez con mayor proporción, en importadores de alimentos. Situación que se relaciona por las dificultades en la generación de nuevos ingresos a partir del fortalecimiento de las exportaciones y, como tal, en la generación de divisas para importar suficientes alimentos que el cambio de modelo exige, sin que se afecte la balanza de pagos y las variables macroeconómicas. Los grandes subsidios a la agricultura por parte de los países desarrollados crean asimetrías frente a las exigencias de desmonte de apoyos para la producción generadora de alimentos en el sector agrario. 3. La modificación del paradigma de un modelo intervencionista estatal hacia otro de asignación de recursos por parte del mercado, y por tanto de disminución del rol de intervención del Estado, impacta directamente sobre la seguridad alimentaria, sobre todo en aquellos países donde hay insuficiencia en la capacidad institucional. Para Machado, “Estos cambios de paradigmas se traducen en un aumento en las importaciones, desestímulos a la inversión agrícola, disminución de los ingresos de los agricultores, caída del gasto social y de la inversión pública en la actividad agropecuaria, etc”212. De donde se deriva una afectación de la actividad productiva, sobre todo aquella que no responde a la maximización de los beneficios a través de concentrar los esfuerzos de inversión, desarrollo tecnológico, estructura financiera, dirigida fundamentalmente 210 Precisión de Corambiente. 211 Estas consideraciones hacia un llamado de atención sobre la seguridad alimentaria retoman

los puntos tratados en el análisis de Absalón Machado en el capítulo sobre “la seguridad alimentaria, una opción y un reto” del texto del mismo Machado “Ensayos sobre Seguridad Alimentaria”, Universidad Nacional de Colombia, 2003. 212 Machado, Absalón “Ensayos sobre seguridad alimentaria”, ...135 Universidad nacional de Colombia, 2003.

a los productos promisorios sobre todo en términos de su comercialización a través del incremento a las exportaciones. 4. La incidencia del proceso de urbanización, que está implicando cambios en el peso específico del sector agrícola en el sistema económico, además de expresarse demográficamente en la disminución relativa de la población rural. Como se sabe, en el marco del conflicto armado colombiano, las acciones de fuerza para el despojo de los campesinos, principalmente pequeños y medianos propietarios y poseedores, ha acelerado esos procesos de urbanización y, en consecuencia, teniendo en cuenta el uso de la violencia como medio, ha incrementado el empobrecimiento de masas de población desplazada que se ha dirigido hacia los centros urbanos. En muchos casos se ha generado un traslado de la pobreza rural hacia los sectores urbanos y con ella, el incremento de las necesidades de suministro de alimentos, situación que se agrava para los sectores sociales que no tienen suficiente capacidad de ingresos. 5. Las asimetrías que se generan hoy, en el contexto del intercambio económico mundial, se desenvuelven en un cambio de escenario en donde la seguridad alimentaria ha dejado de ser un problema individual de un país, para convertirse en un problema de bloques de países, sobre todo en el caso de quienes han alcanzado dinámicas de integración más sólidas en el contexto de ese intercambio comercial. Las condiciones de negociación se tornan asimétricas para los países del sur que no han podido consolidar marcos políticos regionales, para la mejora de condiciones de intercambio y por tanto lograr un mejor balance en esas relaciones económicas. Esto se acompaña de las demandas de disminución de subsidios, entre otros, para el sector agrario de los países del sur, a diferencia de lo que sucede en el norte. Este hecho trasciende sobre la capacidad y la sostenibilidad en la producción de alimentos. Al asumir el protagonismo en este sentido por parte del sector privado, se generan serios interrogantes sobre el tradicional rol del Estado en su incidencia sobre políticas públicas que contribuyen a redistribuir en mejores y más equitativas condiciones, el ingreso que se genera para un país. 6. El fuerte incremento del desempleo, que levanta inquietudes sobre las políticas de orden estructural que han sido aplicadas a lo largo de las últimas dos décadas. Colombia, por ejemplo, es, después de Haití, el país con mayor desempleo en el hemisferio. En la medida en que aumenta el desempleo, se incrementan los problemas de seguridad alimentaria de las familias de menores ingresos, lo que afecta la nutrición de los sectores más vulnerables213. De manera particular, y en referencia sobre todo a las unidades productivas locales, las comunidades avanzan también con algunas consideraciones sobre la necesidad de un tratamiento de los alimentos desde una opción más amigable con el medio ambiente y con la defensa de las prácticas culturales tradicionales:

136...

213 Machado, Absalón, Ibídem.

- La producción alternativa de las comunidades se debe basar en cultivos limpios (producción orgánica) con rescate de semillas (propias de la zona y que se han perdido) y con el uso de cultivos asociados. - La producción alternativa se debe basar en el intercambio de saberes y experiencias (de campesino a campesino) con respeto a las costumbres y formas culturales de producción. - De otro lado, se debe aprovechar los hábitos de consumo para utilizar lo que se produce. Estas condiciones contrastan con la instalación de modelos productivos que deterioran los recursos naturales214. - Se debe buscar mejorar la oferta de alimentos que se dan por cosecha para garantizar una disponibilidad de productos durante todo el año. - Se debe partir de las condiciones propias del entorno ambiental. - Considerar la comercialización de excedentes a través de mercados locales y regionales. Gobernabilidad y la propuesta de Desarrollo Alternativo • Precisiones a partir del contexto y de la apuesta de USAID El programa ADAM tuvo, por definición, una focalización municipal en la medida en que buscó el fortalecimiento local y de la institucionalidad territorial215. La focalización en relación con este programa fue previamente definida a través de una negociación bilateral entre los gobiernos colombiano y de EE. UU. No se conocen los criterios de definición de las áreas de intervención en relación con los municipios escogidos. La intención general era plasmar las directrices del gobierno de Colombia consignadas en el Conpes 3218, las decisiones de Acción Social y los acuerdos bilaterales ColombiaEE. UU. No obstante, existen unos criterios generales que dan perfil al programa: 1. Apoyo a gobiernos locales, comunidades y actores territoriales con un portafolio de servicios. Las prioridades las establecieron -según ADAM- los gobiernos locales y las comunidades, concertando con ellas. 2. A pesar de lo anotado sobre la definición geográfica de las intervenciones, los criterios de focalización están relacionados con ilegalidad, conflicto, inseguridad, poca presencia del Estado, carencia de oportunidades económicas. I. En relación con el conflicto, se buscó incidir en zonas donde:

214 A modo de ejemplo, se formula el caso de Mercaderes (Cauca), que era un gran productor de

maíz. Con la revolución verde, si bien se incrementó la producción, aquella tuvo impactos graves que llevaron a convertir la zona en desértica. Hoy buscan volver a una producción orgánica que proteja el medio ambiente. 215 La descripción que sigue sobre ADAM toma como base síntesis de las presentaciones adelantadas en el marco de la consulta de DA.

...137

1. el Estado compite con organizaciones armadas alrededor del control de la fuerza y los impuestos. 2. predomina el conflicto abierto. 3. hay un entorno de economía ilegal. 4. hay frágil presencia del Estado. II. En relación con las organizaciones, se buscó: 1. Fortalecer organizaciones sociales. 2. Dar señales y estímulos para el cambio. 3. Crear confianza en sus procesos. 4. Fomentar la estabilidad económica. 5. Estimular la autonomía. 6. Consolidar las oportunidades económicas rurales. III. En relación con lo político, se buscó: 1. Hacer una cooperación al Estado colombiano (en el marco de lo definido en el nivel bilateral), acción que incluye el nivel central, departamentos y municipios. 2. Una cooperación y no una sustitución de roles. 3. Desarrollo de los programas dentro del marco de las leyes. 4. Aplicar una política de “cero tolerancia” frente a los ilícitos. Incidieron en 61 municipios, fundamentalmente en el sur de Cesar, sur de Bolívar, Magdalena medio, Tolima, Cauca, Huila, Nariño-Cauca. Sus relaciones se establecieron con gobiernos locales, organizaciones de productores, organizaciones sociales, autoridades indígenas. Buscaron apalancar fondos con el sector privado. Sus socios estratégicos fueron organizaciones locales de alcance regional como el PDPMM, radios ciudadanas a través de emisoras comunitarias, redes de mujeres y jóvenes, gobernaciones (Córdoba, Bolívar y Cesar), la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) (a través de la cual trabajan un diplomado “viernes del concejal”). Como instrumentos metodológicos usaron la concertación con iniciativas municipales para guiar las actividades; buscaron ejecutar a través de organizaciones sociales, comités operativos y comités de veeduría. También a través de Juntas de Acción Comunal (JAC). En las municipalidades definidas se procedió así: 1. El alcalde convocaba a las diferentes fuerzas presentes en el municipio. 2. USAID presentaba y abría la discusión del programa, buscando precisar las áreas de intervención. De manera general, se tenían en cuenta espacios donde hubiese más productores y sectores más vulnerables. 3. Definida la zona, empezaron a establecer las prioridades, que estaban determinadas por los temas de producción campesina: seguridad alimentaria, actividades de generación de ingreso y actividades promisorias.

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Buscaron, en el marco de esas definiciones, mejorar la capacidad de intervención de las alcaldías en las áreas que se definieron. Buscaron que su papel fuese el de facilitar y contribuir a crear condiciones para el estímulo a la inversión privada. • Análisis crítico del contenido de gobernabilidad y referencias a enfoques alternativos de las comunidades216 En un ejercicio con representantes de las secretarías de gobierno, planeación, agricultura; Centros Provinciales de municipios del medio y bajo Putumayo, se generaron inquietudes y demandas que contrastan algunos aspectos clave del planteamiento de ADAM217. Entre los principales aspectos se señalaron: 1. La cooperación internacional debería tener como principio la articulación a los planes de desarrollo departamental y municipal. 2. En general, ha existido una descoordinación de las entidades que hacen cooperación. Tomando como punto de partida la experiencia vivida con el Plan Colombia, la Secretaría de agricultura de Putumayo decidió establecer prioridades en los procesos de inversión, a raíz de la experiencia que dejó el flujo de recursos de avalancha, con un efecto muy precario en la sostenibilidad económica de los proyectos que fueron propuestos en el marco del plan. Para los funcionarios del área agropecuaria de Putumayo, “el Plan Colombia fue un supraestado que rebasó los planes de desarrollo locales y departamentales”.218 En efecto, la débil economía legal de Putumayo ha sufrido saltos significativos a través del flujo de recursos provenientes de la cooperación internacional, principalmente los relacionados con el Plan Colombia. Esta situación tuvo un influjo coyuntural fuerte sobre el PIB departamental (gráfico No.5).

216 El ejercicio adelantado no se propuso contrastar directamente la actividad de ADAM porque

ese no era el objetivo. No obstante, en el desarrollo de las actividades de discusión con muy diferentes sectores (organizaciones sociales, alcaldes, miembros de gabinetes municipales) surgieron algunas inquietudes que no pretenden agotar ni sustituir un ejercicio de contrastación empírica. 217 Como se sabe, Putumayo fue el lugar piloto del Plan Colombia, gran parte de las inquietudes se relaciona con la experiencia vivida con la instrumentación de ese Plan. 218 Memoria reunión sostenida, entre otros, con miembros de la Secretaría de Agricultura del Putumayo, Secretaría de Gobierno de Puerto Asís, Representante del Centro Provincial de Puerto Asís, Secretaría de Planeación de Villagarzón, Alcaldía de Villagarzón, Secretaría de Agricultura del Municipio de Mocoa, Delegado de Puerto Guzmán, Representante de Puerto Caicedo. Junio 20 del 2008. ...139

Gráfico No. 5 Producto Interno Bruto Departamental del Putumayo a precios corrientes 1995-2004 (millones de pesos) 1’600.000 1’400.000 1’200.000 1’000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 1995

1996

1997

1998

1999

Fuente: DANE Cuentas Nacionales

2000

2001

2002

2003

2004

PIB Dptal

Como se observa, el incremento del PIB de Putumayo se debió al fenómeno de avalancha de recursos provenientes del Plan Colombia en el período 1999-2002. Este comportamiento se puede contrastar en términos de su impacto real con la contribución del PIB de Putumayo frente al PIB nacional.

Cuadro No. 23 Participación (%) de Putumayo en el PIB nacional 1995-2005 precios corrientes.

Años Putumayo Nuevos Deptos219

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 0,30

0,32

0,31

0,38

0,59

0,77

0,55

0,36

0,28

0,24

0,27

3,50

4,30

3,94

3,69

5,10

5,59

4,39

4,19

4,08

3,93

4,07

Fuente: DANE Cuentas Nacionales

Obsérvese que mientras los nuevos departamentos lograron una relativa estabilidad en su contribución al PIB nacional, e incluso si se compara con el 2005, creció 0,57%, en el caso de Putumayo, el único crecimiento relativamente importante se dio en el lapso 1999-2001, para luego experimentar un proceso de descenso que lo situó incluso por debajo del de 1995. Quiere decir que la mayor parte de los recursos que fluyeron hacia esta zona como resultado del Plan Colombia en la región no sentó las bases ni generó procesos para el crecimiento económico del departamento, y más bien se convirtieron en recursos de los cuales se obtuvieron utilidades por quienes controlaron la intermediación de las ayudas “alimentarias” y para ampliar la capacidad de consumo de los beneficiarios, del mismo modo que lo ha hecho históricamente la economía de la coca a lo largo de la década del 2000.

219 Se trata de Amazonas, Arauca, Casanare, Guainía, Guaviare, san Andrés y Providencia, Vaupés

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y Vichada.

De manera particular, existen ejemplos como el caso de Puerto Caicedo, donde el Plan Colombia instrumentó cinco explotaciones porcinas sin sostenibilidad económica alguna. Así mismo sucedió con la instalación de trapiches, trilladoras de arroz y galpones. La inviabilidad de este tipo de proyectos estimuló un retorno a la coca. De acuerdo con autoridades departamentales (2008), un cálculo sobre la capacidad instalada que aún se mantiene en funcionamiento, asociada a toda la inversión del Plan Colombia, se estimó en el 40% de lo invertido. Esa situación, de acuerdo con las autoridades del sector agrario regional, ha llevado a pensar en la necesidad de reorientar la economía de Putumayo, tomando como punto de partida la división agroecológica departamental, la cual obliga a focalizar los proyectos en las áreas adecuadas. La posición entonces de funcionarios departamentales del sector agrario era que: “se han venido generando inversiones no planificadas (de acuerdo con la experiencia del Plan Colombia) y esto tendría un principio de solución cuando los recursos de USAID se armonicen con los planes de desarrollo local y departamental”220. Uno de los problemas que sufre una zona como la de Putumayo es la ausencia de centros de investigación o de apoyos eficaces de orden rigurosamente técnico, con lo cual se podría contrastar propuestas productivas cuya validez es incierta. El departamento y los municipios han priorizado 13 líneas productivas: pimienta; café, por ahora en el nivel de ensayos y como tal, no es aún en sentido estricto una línea; fríjol; palmito; caucho; palma aceitera; aromáticas; aceites esenciales; plátano; cacao; caña de azúcar; frutales amazónicos; ganadería, y piscicultura. En segundo lugar, otro de los problemas estructurales que enfrentan es que las comunidades campesinas no tienen cultura empresarial ni formación técnica. Tercero, uno de los temas que enfrenta el departamento es el de la infraestructura. Existen casos como el de Teteyé, donde viven 15.000 habitantes: hay un centro agroindustrial, pero no tienen servicio de energía. Así mismo, otro problema grave es el de la corrupción, como se vio en los pactos de erradicación con las entregas de las firmas operadoras. Hay una paradoja y es que es a raíz de la coca que llegan apoyos como vías, energía y hospitales. Sin embargo, dichas ofertas tienen que hacer parte de una planeación del desarrollo departamental. En otros sitios como Piñuña Blanco, las condiciones básicas de vida fueron cambiadas por la infraestructura que llegó a esas zonas. No obstante, la oferta de comercialización es mínima, a pesar de esa infraestructura. Entonces se empieza a ver la posibilidad de instalar monocultivos de palma o sacha inchi, lo cual se puede convertir en otra equivocación al no ser el resultado de procesos locales de planeación con una contrastación técnica en relación con las condiciones biofísicas y la participación de las comunidades. Existen también casos de serios contrastes entre las cabeceras municipales y el área rural, como en Villagarzón, zona donde el 70% no tiene electrificación.

220 Ibídem.

...141

• Retos y recomendaciones En general, el equipo técnico agrícola del departamento consideró necesario un gran pacto político sobre la base de líneas de producción que ofrezcan sostenibilidad económica y ambiental. Esto supone, de un lado, la erradicación manual a través de un acuerdo con los productores. De otro, que la actividad productiva se deba desarrollar a partir de la búsqueda de un buen nivel de autosuficiencia alimentaria, de modo que se combine una producción de largo plazo con la instalación del sistema de chagra integral y por estratos. Los campesinos plantean el principio de una erradicación manual voluntaria asistida por la cooperación internacional. Pero perciben como problemático que en el nivel de la cooperación se haya dado un cambio en los indicadores y por tanto en los énfasis de la estrategia: de la atención a un número de municipios se ha pasado a la asistencia a un número de familias. Este es un punto interesante porque tomar como referente en el éxito o no de los proyectos, por ejemplo, el número de familias atendidas, resulta contradictorio y limitado si se toman como base las demandas de un desarrollo integral. Como alternativa, se trataría más bien de relevar indicadores sobre el impulso a procesos de desarrollo local y regional, donde cabrían más aspectos como fortalecimiento de organizaciones locales, capacidad para elaborar o incidir en los planes de desarrollo local, mejora del acceso a educación, capacidad técnica de contrastación de las iniciativas locales, presencia de instituciones de investigación, etc. En efecto, la ampliación de la cobertura por familias y veredas se vuelve un dato, pero no quiere decir que sea un indicador contundente sobre la incidencia que pueda tener en el nivel de los cultivos ilícitos. Las iniciativas por productos corren el peligro de que no se articulen a los planes de desarrollo local y departamental y simplemente queden como proyectos sueltos. Hay ejemplos que sustentan esta percepción, como el caso de la producción de vainilla. Según las autoridades agropecuarias de Putumayo, además de ese enfoque por producto en sí mismo, “los vainilleros quedaron a mitad de camino, ya que se produjeron limitaciones en el acceso a la asistencia técnica porque el programa cortó abruptamente la ayuda”. Existen otras opciones que se deben analizar en profundidad como el hecho de que el 40% de los espejos de agua en el Putumayo estén desocupados. Agregado, estaría la posibilidad de establecer una línea forestal, que es una cadena que ya está posicionada y tiene además la ventaja de que allí hace presencia la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia (CORPOAMAZONIA). Existen iniciativas de Mesas de Trabajo para el Plan De Desarrollo de Putumayo en donde se busca hacer una agenda de competitividad. Esta se debe articular a los planes de desarrollo local. En general, las diversas experiencias de DA han limitado las posibilidades de articulación con los Planes de Desarrollo Municipal (PDM). Para ello, el punto de partida debería ser la estructuración de un plan que apunte a incidir sobre las raíces del problema. En el componente de participación, se debería pensar en

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rescatar espacios con representación amplia, como los Consejos Municipales de Desarrollo Rural o Consejos de Planeación Municipal, los cuales pueden operar a la vez como instancia de convocatoria y concertación con las comunidades. Desde el punto de vista de la gobernabilidad local existen percepciones sobre la necesidad de ajustar la metodología de ingreso de la cooperación, como en el caso de Puerto Caicedo, donde “el ingreso de ADAM no se coordinó con el municipio” e incluso, según los funcionarios locales, hubo poco conocimiento sobre su ingreso221. Esta percepción contrasta con experiencias de otros departamentos, como en el caso de Huila, en donde ADAM logró desarrollar procesos de articulación eficientes y razonablemente funcionales, con los poderes locales (caso de Pitalito, entre otros). De otro lado, la instrumentación de políticas de fuerza como las fumigaciones incide en el no respeto de esos procesos comunitarios de búsqueda de alternativas. Esto por cuanto del total de las 69 veredas existentes en Puerto Caicedo, se calcula que entre el 50% y el 60% están de acuerdo en erradicar la coca y hacer la conversión económica hacia una economía lícita. También han padecido las acciones de la erradicación manual forzosa (EMF), de la cual se denuncia que ha generado saqueos de las fincas, sobre todo de alimentos.

La participación de las comunidades y las dinámicas sociales en lo local y regional • Precisiones a partir del contexto y de la apuesta de USAID Dentro del proceso previsto por USAID para concretar las obligaciones asumidas por la cooperación internacional y los compromisos de las comunidades y regiones, está la siguiente formulación metodológica:” ADAM presentará la propuesta de la actividad económica en asambleas abiertas con autoridades municipales, instituciones colaboradoras, comunidades locales. Con ello se busca: 1. Retroalimentar el ejercicio y conciliar las actividades propuestas con los PDM. 2. Identificar socios locales favorables a la instrumentación del ejercicio. • Análisis crítico del contenido del modelo de intervención y referencias a enfoques alternativos de las comunidades Es necesario tener en cuenta la diferencia entre el fortalecimiento municipal de acuerdo con los fines y las metas de los grupos de presión o las fuerzas que se dan en las comunidades, frente a un enfoque de fortalecimiento que busca garantizar prioritariamente la participación del sector privado.

221 Ibídem.

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Estrategias tendientes a garantizar el fortalecimiento y la participación de las comunidades deben tener como base la incorporación del trabajo regional buscando preservar como un todo esa condición. Intervenciones que se establezcan a partir de un área en particular (vereda, inspección o incluso municipio) en donde es prioritaria (para la comunidad) la perspectiva de región, pueden terminar por generar impactos negativos frente al conjunto del proceso, con lo cual la cooperación puede producir -aún sin proponérselo- efectos en contravía a los resultados que se pretenden. • Retos y recomendaciones Se debe tener en cuenta que los actores de las economías ilegales no son reductibles a productores. Las dinámicas socioeconómicas como región contemplan la presencia de otros actores como jornaleros, transportadores, comerciantes, entre otros, que también influyen en la vida local y regional o constituyen grupos de presión a ese nivel. Los procesos de participación inscritos en el marco del fortalecimiento de la institucionalidad local deben tener como condición el reconocimiento de esos grupos sociales y una entrada integral en el manejo del problema. En este contexto se debe incorporar el reconocimiento de la existencia de una fractura ética en que se suelen debatir las comunidades, comoquiera que los procesos de ocupación de territorios en todas las zonas de colonización y en espacios urbanos están cargados de una fuerte dinámica cultural de ilegalidad. De este modo, la construcción de la convivencia ciudadana va de la mano de la generación de un soporte ético que se debe fundar en arreglos locales que busquen una perspectiva legal y de respeto a esas reglas de juego. Por eso la participación no puede ser formal, sino que debe partir de la realidad de los procesos locales de construcción de la realidad.

3. Amenazas al Desarrollo Alternativo - Las fumigaciones aéreas El ejercicio de campo realizado para este texto estableció que el tema de las fumigaciones sigue siendo percibido como una amenaza real al DA. Indagaciones adelantadas en la región del medio y el bajo Putumayo, Caquetá, Catatumbo, Cauca y de modo particular la situación generada por la fumigación del café orgánico producido por la cooperativa COSURCA en el departamento de Cauca, constatan que las aspersiones aéreas indiscriminadas son un factor de generación de desconfianza frente al Estado y frente a la cooperación internacional, principalmente en relación con el papel de USAID. Esta situación es aún más grave para las zonas en las cuales no se contempla una estrategia clara y consistente de alternativas de desarrollo, como en las zonas de la

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Amazonia y la Orinoquia. La gran precariedad histórica en la inversión y modelos de intervención del DA en los departamentos de la Amazonia/Orinoquia (excepto Putumayo) no creó, ni parece mostrar aún, las condiciones para generar una economía alternativa a los cultivos de coca. Así mismo, significa que una política que se sustenta casi exclusivamente en el uso de la fuerza está generando nuevamente un círculo vicioso que hace insostenibles las bajas coyunturales de áreas de ilícitos, dada la inexistencia de unos volúmenes de inversión y claridad en los criterios de focalización de los recursos. Casos como Guaviare y Caquetá son emblemáticos y explican por qué la coca retorna en ciclos luego de conseguirse disminuciones significativas. - El conflicto armado Como se ha argumentado antes, el tema se relaciona con el vínculo entre guerra y uso de los dineros de los cultivos de uso ilícito, manejo de corredores y áreas para instalación de pistas y laboratorios de procesamiento. La connotación de la economía de los cultivos de uso ilícito como economía de guerra es un factor que golpea la estabilización de los territorios que dependen de la coca, y agrava las condiciones de seguridad requeridas para el impulso de los programas alternativos. Como consecuencia del conflicto armado, se crean condiciones de inestabilidad para la población, se amplía el estigma para las comunidades que viven bajo el dominio de los grupos armados y se generan condiciones difíciles para las entidades que buscan intervenir en dichos escenarios. La continuidad de las expectativas de control de territorios no sólo por parte de los grupos en armas, sino por intereses que se interrelacionan con quienes controlan la fuerza, genera un umbral de incertidumbre, inseguridad y de condiciones adversas para construir un marco de reglas de juego bajo el imperio de la ley. - El problema de la tierra y los territorios Detrás del problema de los cultivos ilícitos continúa subyacente un conflicto social que se relaciona con la estructura agraria y, dentro de ella, la tenencia de la tierra como modelo bimodal, que se traduce en una especie de juego suma cero entre el gran latifundio y la economía campesina. Así mismo, el tema se relaciona entre los considerados “escenarios de posconflicto” y el DA, contexto en el cual la tendencia a articular las políticas de DA con los programas de reinserción, sin un proceso previo sobre la verdad de lo que sucedió en el marco de una metodología fundada en la transparencia y con garantías para los afectados, está generando situaciones de convivencia impuesta entre víctimas y victimarios, que han sido rechazadas por aquellas. El caso del bajo Atrato muestra las tensiones que perviven en el interior de las comunidades y la manera como la cooperación internacional debe establecer con detalle la evolución de esas dinámicas de conflicto. De lo contrario, se puede caer en la promoción de procesos de intervención que resulten favoreciendo una estrategia de seguridad que desconoce los derechos fundamentales de las comunidades golpeadas

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por los actores de la guerra y, dentro de ellos, por los intereses privados de origen ilegal, en el marco del conflicto armado interno. La intervención de USAID en relación con el conflicto de tierras222 Para esta complejidad de escenarios de conflicto, USAID, a través de su programa MIDAS, inició un acercamiento en materia de política de tierras. Para ello definió unas áreas de trabajo relacionadas con: 1. Mejoramiento de la eficiencia del mercado de tierras. Para la concreción de este aspecto, MIDAS decidió desarrollar procesos locales y regionales sobre: - Formalización y legalización de derechos de propiedad. - Actualización catastral. 2. Protección a los derechos de propiedad rural. Dentro de este escenario de trabajo se destaca la restitución de tierras a víctimas de la violencia. Aquí toma relevancia su trabajo de acompañamiento sobre la Ley de Víctimas y frente al Programa de Restitución de Bienes. 3. Finalmente, se definió como otra área de trabajo la generación de ingresos a población vulnerable. Para ello asumió la necesidad de incidir sobre: - Uso productivo de tierras incautadas al narcotráfico. - Proyectos productivos en tierras destinadas a compensación de víctimas de la violencia. - Uso productivo y sostenible de territorios colectivos. El instrumento que se siguió para el impulso de acciones tendientes a afectar los altos niveles de informalidad existente y posibilitar la formalización de la propiedad fue dimensionar esta como una línea de trabajo de toda la cooperación de USAID. Para ello se propuso desarrollar proyectos piloto de formalización de la propiedad rural en municipios seleccionados, pudiendo participar otros municipios que se comprometiesen a asumir los compromisos que contemplaba el Convenio. También se propuso impulsar y resolver un número de casos de formalización de propiedades rurales en un plazo máximo de un año. Finalmente, se propusieron ajustes a las normas y los procedimientos judiciales y administrativos, con el fin de facilitar la formalización de la propiedad rural en Colombia. Los proyectos piloto se desarrollaron a través de convenios con las Gobernaciones de Boyacá, La Guajira, Cauca y Nariño, de alcaldías municipales, con participación de entidades descentralizadas (INCODER, Acción Social, IGAC, SNR-ORIP, CAR) y finalmente, entidades privadas como la ANUC y otras fundaciones.

222 Este punto toma como base la presentación de USAID-MIDAS “Asistencia Técnica del Programa

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MIDAS al Gobierno de Colombia, ÁREAS DE TRABAJO EN POLÍTICA DE TIERRAS”, presentación en Power Point, Bogotá, Octubre del 2008.

Las acciones recayeron sobre predios individuales afectados por desplazamiento forzado a través de amenazas u homicidios, desapariciones, ocupación de hecho luego del desplazamiento, obtención de títulos de propiedad mediante actos administrativos ilegalmente expedidos. Así mismo se asumieron casos de venta forzada con vicio en el consentimiento y apariencia de legalidad, o la existencia de lesión enorme (precio irrisorio). En relación con territorios colectivos, se asumieron como causas la titulación de territorios colectivos sin alinderamiento, la existencia de masacres, desplazamiento masivo, ocupación de hecho luego del desplazamiento, titulación a ocupantes con violación u omisión de las normas vigentes, falsificación de títulos, registro extemporáneo de títulos, registros falsos, registro ilegal de accesiones por aluvión, ventas con apariencia de legalidad. Ese trabajo estuvo dirigido a garantizar la restitución de tierras y la compensación con tierras. Con ello se buscó aportar a la formalización y la legalización de la propiedad rural, garantizar la seguridad jurídica, avanzar en la democratización de la propiedad rural, garantizar un uso más intensivo de la tierra que es apta para producir, crear y mejorar fuentes de generación de empleo e ingresos. El proceso de formalización propuesto trasciende a su vez sobre la generación de ingresos fiscales en los niveles municipal, departamental y nacional, además de contrarrestar prácticas que se mueven fuera del imperio de la ley, con lo que mejora la gobernabilidad. Bajo estos supuestos, MIDAS le apostó a generar y fortalecer un marco legal e institucional apropiado para el Programa de Restitución de Bienes, a través de lograr establecer mecanismos efectivos para reparar a las víctimas que sufrieron usurpación o despojo de sus bienes, especialmente tierras, haciendo énfasis en la responsabilidad de los victimarios (prioridad a la recuperación y la restitución de los bienes) y minimizando el costo fiscal (compensación subsidiaria). El proceso de incidencia alrededor de la Ley de Reparación de Víctimas estuvo motivado en la necesidad de crear un marco de justicia transicional para resolver rápidamente la emergencia humanitaria asociada al desplazamiento forzado. De otro lado, desestimular de manera definitiva el uso de la violencia como mecanismo de acceso a la tierra. Cumplir con las normas internacionales en materia de derechos humanos y restitución de bienes a población desplazada (Principios Pinheiro, Principios Deng, etc.). Finalmente, establecer bases sólidas para el mejoramiento sostenible de las condiciones de vida de las víctimas, como estrategia principal para garantizar que no se repitan violaciones a sus derechos. Este proceso resultó frustrado cuando el gobierno nacional pidió a la plenaria del Senado, a mediados de junio del 2009, que no se aprobase el informe de conciliación que buscaba superar la situación crítica en que estaba la Ley de Víctimas. Esto llevó

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a la plenaria del Senado negar, con 48 votos en contra y 24 a favor, la conciliación de la Ley de Víctimas de la violencia, y hundir definitivamente la iniciativa. El Gobierno argumentó que la decisión se tomaba por cuestiones de orden fiscal, pues si se aprobaba la ley, implicaba un costo fiscal cercano a 80 billones de pesos, que sobrepasaría los límites del Ejecutivo para financiar la reparación a las víctimas223.

4. Conclusiones sobre el período 2005-2009 La cooperación internacional, para el período 2005-2009, se debate entre una focalización de sus esfuerzos en economías campesinas en la frontera agrícola, y la incorporación de sus programas en el marco de una zonificación gubernamental que toma como base los avances militares del Estado central, en el contexto de la dinámica del conflicto armado, junto con una institucionalidad asociada a la continuidad de la guerra. La primera opción implica jugar un papel predominantemente preventivo frente al problema, con lo cual se sacrifica en parte una incidencia más directa en las zonas productoras, y la segunda supone tomar partido por un enfoque que subestima las raíces sociales y económicas del problema de la economía ilegal de los ilícitos y correr el riesgo de ser parte de la continuidad de la guerra por otros medios. En medio de los dos escenarios se observa la posibilidad del surgimiento de una opción que, partiendo de un reconocimiento a la grave situación de marginalidad social y económica de gran parte de los territorios cocaleros, busque fortalecer soluciones asociadas a la generación de espacios de concertación entre el Estado central, la institucionalidad regional y local, y las comunidades organizadas. Este camino supondría volver la experiencia acumulada, sobre todo en relación con los programas ADAM y MIDAS, una masa crítica que puede aportar elementos y metodologías que permitan la elaboración de un nuevo marco de estrategia dirigida centralmente a las zonas donde se reiteran ciclos de reproducción permanente del problema de la economía de los cultivos ilícitos. A ello se debería sumar un análisis a fondo de lo que fue la experiencia piloto del Plan Colombia en el sur del país, en materia de DA. En experiencias como las que desarrolló ADAM existe una masa crítica de gran valor, en la medida en que ha construido procesos de intervención alrededor de: • El fortalecimiento de participación de la comunidad. • La generación de relaciones de confianza entre la entidad interventora, de alguna manera el Estado, y las comunidades. • El desarrollo de un modelo de intervención sin grandes pretensiones, pero con

223 Los autores del proyecto señalaron a través de medios periodísticos que el cálculo del Gobierno

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no tenía fundamento porque ni siquiera tenía cuantificado el número de víctimas. Véase, Asdrúbal Guerra “Por orden del presidente, Colombia se quedó sin ley de víctima”, en www.radio.com.co Junio 19 de 2009

un realismo que se adaptó a las especificidades y características locales224. • El involucramiento, como temas relevantes, de la gobernabilidad local y regional. Este marco de iniciativas configura un soporte clarísimo de generación de un programa de prevención con bases sólidas, que va de la mano del afianzamiento de una cultura de la legalidad y el sentido de pertenencia. En esa dirección, la experiencia de ADAM contiene elementos clave para el desarrollo de una política que debería continuar o readecuarse, de modo que se constituya en la masa crítica que demanda el país en materia preventiva, frente a la dependencia de algunas localidades y regiones sobre los cultivos de uso ilícito. Es más, esa masa crítica podría contribuir a estrategias preventivas para otras realidades del nivel internacional. En su readecuación como programa preventivo con una identidad propia y con un papel complementario en las zonas de intervención, debería ser incorporado como parte de la estructura institucional de manejo del problema de la dependencia y la influencia de la economía ilegal de las drogas, e incluso, de otras actividades ilegales. Esta perspectiva supone redoblar esfuerzos en cuanto al apoyo de la institucionalidad de las regiones con dependencia de la economía ilegal de la coca y el fortalecimiento de las organizaciones sociales, buscando su autonomía del Estado y de los actores armados del conflicto. De igual modo, implica relevar una perspectiva de defensa de derechos humanos, dada la inseguridad que rodea los escenarios aledaños a la intensificación de la ofensiva militar del Estado y las respuestas de los grupos insurgentes, por tanto, actuar colateralmente frente a la inestabilidad de la población en los territorios que habitan. Así mismo, implica contribuir a crear garantías para la seguridad jurídica, para la vida digna, para el ejercicio de libertades individuales y defensa de los derechos humanos; la protección frente a las amenazas o la persecución a pobladores y líderes comunitarios, todo lo cual contribuye a generar espacios más seguros, que hagan posible la efectiva permanencia de las comunidades en el territorio. De otro lado, se trata de buscar generar espacios donde se condensen distintos esfuerzos que con diferencias de grado, énfasis temático y focalización, adelantan diversas entidades de cooperación tanto gubernamentales como no gubernamentales, para zonas que casi siempre guardan una estrecha relación con la fragilidad de los ecosistemas, principalmente del bosque húmedo tropical. La dimensión del territorio que sirve de espacio de dispersión a los cultivos ilícitos y la magnitud de los problemas que enfrenta este tipo de zonas obligan al desarrollo de procesos mancomunados y coordinados de intervención, con el objeto de crear condiciones y generar capacidades para una sostenibilidad económica y ambiental que se proyecte en el mediano y el largo plazo.

224 El hecho de que ADAM partiese del reconocimiento de unas condiciones sociales que abarcan

incluso el nivel de alfabetización de una comunidad, la formación de sus representantes del poder local, la formal identidad como ciudadanos, etc., y sobre esa base formulase programas de incidencia para resolver esa situación, pone de presente una visión realista que parte de las características profundas de una comunidad.

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5. La Política de Desarrollo Alternativo frente a un escenario de ampliación de recursos por parte de la cooperación de Estados Unidos: recomendaciones de política225 Recomendaciones al gobierno colombiano en relación con la política de desarrollo alternativo: 1. Si bien el diagnóstico oficial que establece un vínculo entre narcotráfico y financiación de la guerra recoge una dinámica cierta que ha generado nuevos retos a la política pública sobre drogas, sin duda ha tenido, a la vez, efectos negativos, al terminar por desconocer los problemas social y económico que subyacen en los territorios donde se concentra la mayor parte de los cultivos ilícitos, sobreponiendo en su manejo un enfoque exclusivo de seguridad. En las subregiones establecidas por UNODC para conocer la evolución regional de la economía ilícita se establece que el 88% de las áreas de coca se sitúa en los núcleos Meta/Guaviare, Putumayo/Caquetá y Pacífico. Allí mismo vive el 85% de las familias que dependen del cultivo de coca. Como consecuencia, el gobierno colombiano debe recuperar, dentro de ese diagnóstico y en las soluciones, la visibilidad y la complejidad del problema social de una población que migró hacia esas zonas en busca de futuro y alternativas a la situación de pobreza y exclusión social. 2. En ese sentido, las comunidades que habitan esos territorios enfrentan una limitante por las frágiles condiciones ambientales y de sostenibilidad, de infraestructura y de acceso a servicios básicos para la instalación de alternativas económicas. En ese marco, el PFGB no ha mostrado sostenibilidad económica una vez se termina el período de subsidios y, como tal, se necesita una reformulación de esa estrategia, retomando, entre otros, los avances que ha desarrollado la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales en relación con el manejo de la coca en áreas protegidas, preservando la existencia de una población social y étnicamente diversa. 3. El gobierno nacional y la cooperación internacional deben concentrar esfuerzos tendientes a obtener la información pertinente para los POT de los municipios que no lo poseen y de los departamentos, con miras a iniciar una contrastación de las iniciativas locales de desarrollo por parte de las comunidades, asumiéndolo a la vez como un insumo en la estructuración de los planes de desarrollo municipal. Estos se deben constituir en el eje de planeación de la intervención de las distintas entidades del orden nacional y de cooperación y de concertación local y regional con las comunidades. 4. La relevancia del afinamiento y la solidez de los criterios de focalización no sólo como concepto, sino en su instrumentación en la realidad concreta, se convierte en una condición estratégica, teniendo en cuenta las limitaciones presupuestales y de capacidad de cobertura. Se debe buscar una mayor flexibilidad para el 225 Estas recomendaciones son resultado de una lectura crítica del modelo de DA instrumentado

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en el período 2005-2009, que buscó incidir en la fase de transición (2009) hacia la elaboración de la nueva estrategia que se analiza en el siguiente aparte.

logro de una buena focalización, hecho que incluye hacer replanteamientos, dada la complejidad que en muchas oportunidades presentan los procesos locales. Estas reformulaciones se refieren, en primer lugar, a la necesidad de asumir un enfoque de programa dirigido a las zonas de colonización, que son los sitios donde mayormente se condensan los cultivos de uso ilícito. Como se ha observado, el criterio de focalizar los programas de DA dentro de la llamada frontera agrícola deja por fuera una muy alta porción del territorio que ha sido receptor, durante por lo menos cinco décadas, de un proceso de poblamiento y que ha obedecido a los procesos de expulsión de población campesina, para los cuales se debe diseñar estrategias con capacidad de resolución y de sostenibilidad en el mediano y el largo plazo de los proyectos alternativos. 5. Más que una acción dirigida a mostrar resultados en términos de la reducción de áreas de ilícitos, el DA se debe inscribir en el marco de una propuesta de desarrollo rural y regional. Este principio demanda una interrelación planificada de las múltiples entidades de los órdenes nacional, regional y local especializadas en los temas que allí intervienen: desarrollo rural, social, sostenible, institucional, y la generación de espacios de intervención con entidades no gubernamentales, empresariales que, de común acuerdo, busquen dinámicas de desarrollo en las zonas que dependen de la economías de los cultivos de uso ilícito. 6. Los programas de DA deben tener como fundamento asegurar la construcción de procesos sociales donde la comunidad participa y se empodera en todo el ciclo de los proyectos, incluida su formulación, lo que permite que asuma realmente decisiones en torno de la ejecución de los mismos, y compromisos ciertos y verificables en relación con los cultivos de uso ilícito. Para ello se requiere un acompañamiento continuo, dirigido a fortalecer el capital social. Ese solo reconocimiento obliga a que el diseño de los programas no se deba hacer desde el interés del centro político por imponer unas propuestas hacia las localidades, sino que plantea el reto de adelantar previamente una aproximación a la realidad local, con el fin de establecer las fortalezas, deficiencias, etc. de las comunidades locales y sus expresiones organizativas, con miras a generar procesos de fortalecimiento. En segundo lugar, las iniciativas del orden nacional deben ser concertadas con las existentes en las localidades, mediando entre ambas un proceso técnico que precise la focalización y la viabilidad de los proyectos. Este enfoque metodológico lleva a que los programas obedezcan a políticas de Estado y no simplemente programas de gobierno. 7. Un objetivo central de la intervención debe ser generar procesos que permitan a las organizaciones sociales comprometidas en los proyectos poder seguir funcionando una vez se acaben los recursos de capital semilla que permitieron el diseño, la instrumentación y el desarrollo de los proyectos, o cuando las entidades que hacen la gestión inicial se retiran del escenario local.

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8. Los programas de DA requieren metodologías de trabajo e instrumentos flexibles que respondan a las diversas y heterogéneas demandas de las regiones, incluida su población, de modo que estén en capacidad de responder a las dinámicas locales de ordenamiento del territorio y a los cambios que se generan en la política pública. No obstante, la política pública no puede ser la imposición, desde el centr o, de consideraciones de seguridad que se sobreponen a las demandas de desarrollo local. 9. Los operadores deben reconocer las dinámicas regionales en su complejidad social, económica, política y ambiental, y no solamente formular propuestas bajo el exclusivo enfoque de competirle a la coca en términos de ingresos. Para ello se requiere una visión integral que, además de las demandas del sector agropecuario, sea capaz de interrelacionar los diferentes elementos que inciden en la configuración socioeconómica, política, sociocultural y ambiental del nivel local. Esto lleva a reconocer que el problema no son los cultivos de uso ilícito, sino la economía ilegal que se configura en las zonas productoras, en donde se implican jornaleros, transportadores, comerciantes y en general un sector informal, y en donde la frontera entre lo legal y lo ilegal es muy tenue y los costos por transgredir las normas no son altos, lo cual genera una “cultura del atajo” que es fuente de conflictos y violencia. 10. Se debe dar impulso al desarrollo de proyectos con visión de cadena, articulados con el sector empresarial en un plano en el cual se preserve la autonomía del campesino para la toma de decisiones. Esta condición requiere la generación de condiciones de simetría a través de procesos de que faciliten el acceso a la tierra a los campesinos, a la asistencia técnica, a crédito en condiciones favorables, al fortalecimiento organizativo, a la información sistematizada sobre la dinámica del mercado y por tanto, que pueda ser parte activa en la comercialización de sus productos. Dentro de ese fortalecimiento del poder local se sugiere la creación de fondos rotatorios que a la vez sean parte del proceso de formación de los productores, en la perspectiva de creación de capital social. 11. Existen experiencias locales y regionales exitosas de incidencia del campesinado organizado en procesos de transformación y comercialización, incluso internacional, de sus productos. Esto genera confianza en sí mismos, más empleos, un mayor valor agregado para las regiones, un uso de estándares internacionales en materia de elaboración y manejo de los productos y un sentido cultural de afirmación del territorio donde se genera esa actividad productiva. Tales procesos deben ser apoyados por el Estado, generando un ambiente de confianza y de atención a las demandas de apoyo puntual que requieran esas dinámicas socioeconómicas. 12. Se deben formular metodologías que posibiliten el proceso de seguimiento, monitoreo y evaluación de los proyectos, de modo que se interiorice una cultura de la transparencia en la marcha de los procesos, y de generación de alternativas

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participativas en la toma de decisión frente a los retos y las dificultades que enfrentan. Esta evaluación, con participación de las comunidades beneficiarias, se debe hacer en períodos cortos (dos años), de modo que permita reformulaciones y ajustes a los programas. 13. El gobierno nacional debe revisar su política sectorial agrícola buscando generar condiciones que favorezcan e incrementen el poder de la economía campesina; así mismo, enfrentar los problemas de crecimiento de la pobreza, acceso a los servicios básicos, disponibilidad y facilidades para el acceso al crédito y asistencia técnica, y, en general, un marco de política que permita la viabilidad y la sostenibilidad de los programas de DA. Recomendaciones sobre desarrollo alternativo a la cooperación internacional 1. Por razón de acuerdos bilaterales a nivel gubernamental existentes, USAID decidió acoger la clasificación de zonas de conflicto establecidas por el gobierno colombiano, que obedecen a la dinámica de la ofensiva militar del Estado, como uno de los criterios de focalización de su intervención. A través del programa MIDAS, USAID intervino en áreas en proceso de recuperación y aquellas áreas estabilizadas. A su vez, la focalización se hace preservando las áreas de frontera agrícola, lo cual lleva a una conclusión problemática: los programas de DA de USAID no se focalizaron en las zonas más importantes donde se condensan los cultivos ilícitos, siendo marginal esa relación y, por tanto, dejó por fuera la atención de un problema social grave en las zonas más pobres y excluidas. Como consecuencia, USAID debería reformular su política de intervención sobre dos dimensiones: 1. Buscar una relación más directa de los programas de DA con las zonas productoras de coca. 2. Replantear la clasificación de áreas que ha acogido y que obedecen a criterios del gobierno colombiano en el marco del conflicto armado interno. 2. Tampoco resulta acertado que los programas de USAID terminen sirviendo como complemento productivo a propuestas insostenibles económica y socialmente, como el PFGB, el cual demanda una evaluación rigurosa independiente y, sobre ella, un replanteamiento que se acerque de manera más realista al grave problema de marginalidad existente en las zonas de colonización. 3. Al relevar una aproximación de orden regional diferenciada en los procesos de intervención, USAID debería replantear los indicadores de resultados basados hoy en aspectos como los números de familias beneficiadas, empleos creados y nuevas hectáreas sembradas con productos lícitos. Para ello se debe incorporar una reflexión sobre la grave situación de debilidad en el crecimiento económico del sector rural colombiano frente al comportamiento de toda la economía nacional. Como consecuencia de esa situación, el sector tiene una muy baja incidencia sobre el empleo y el ingreso y, por tanto, sobre la disminución de

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la pobreza. En consecuencia, el sector rural requiere una reformulación de la política hacia el fortalecimiento de las economías campesinas, con más inversión y apoyo económico. De otro lado, los indicadores de USAID deberían guardar una mayor relación con la incidencia sobre la afectación de las causas sociales y económicas en el problema de los cultivos ilícitos. Por eso los indicadores de resultados deben ofrecer información relevante en relación con la naturaleza del problema y no sobre visiones generales afirmadas en que “cualquier actividad productiva que no sea ilegal es DA”. 4. Como consecuencia de la anterior, USAID debería hacer un seguimiento al comportamiento de las áreas cocaleras por segmentos regionales, bien sea acogiendo la clasificación de UNODC o creando una propia, de modo que le permita establecer las dinámicas subregionales del problema como un insumo para estructurar una política preventiva. Así, por ejemplo, y acogiendo las cifras de UNODC, se observa con preocupación un crecimiento vertiginoso de los cultivos de coca en la región central (bajo Cauca y Magdalena medio) entre el 2006 y el 2007, con el 72%. Una política preventiva debería estudiar este tipo de fenómenos e identificar las causas de órdenes local y regional que inciden en ese comportamiento y, a la vez, establecer estrategias de intervención que contribuyan a impedir o neutralizar el crecimiento o traslado del problema. En la experiencia del modelo de intervención de ADAM y en el perfil realista de incidencia sobre factores que afectan el capital social y humano está presente una masa crítica para estructurar una estrategia preventiva y, por tanto, la oportunidad de llenar un vacío histórico del problema de los ilícitos en Colombia. 5. El conocimiento de las dinámicas estructurales que están en la base de la crisis de los procesos de colonización, en términos de su dificultad para insertarse en una economía y una cultura de la legalidad, pone de presente, en primer lugar, el problema de la tierra, y en segundo lugar, el desconocimiento de los territorios entendidos en su complejidad de poblamiento, de cultura, de presencia de ecosistemas y en su sostenibilidad económica. Si bien USAID se empezó a mover hacia áreas de colonización de mayor conflicto y que en la perspectiva del gobierno colombiano están en proceso de recuperación (Catatumbo, medio y bajo Atrato, y Sierra Nevada de Santa Marta mediante el programa Cimientos), la decisión de intervenir en este tipo de áreas plantea serios retos: en primer lugar, el punto de partida no puede ser la búsqueda de la “estabilización económica” sin priorizar la verdad de lo que sucedió en cada localidad o región, ya que una decisión alrededor de la mera estabilidad puede terminar por facilitar un status quo en donde aparecen, en la percepción de las comunidades negras, indígenas y campesinas, continuidades del control territorial de grupos emergentes de origen ilegal asociados a estructuras mafiosas.

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Como consecuencia, USAID debería establecer diagnósticos rigurosos sobre las nuevas dinámicas del llamado “posconflicto”, previamente a su decisión de intervenir en este tipo de zonas. En tal sentido se debería establecer: - Existencia de cambios en la estructura de tenencia de la tierra por razón del conflicto armado o en relación con éste. - Presencia de poderes emergentes provenientes de narcotráfico, paramilitarismo u otro actor armado, de modo que impidan, abierta o sutilmente, el libre ejercicio de la participación de las comunidades en las decisiones sobre el futuro de su territorio. - Afectación de la vigencia de las organizaciones legítimas y reconocidas de la comunidad por razón del nuevo escenario del llamado “posconflicto”. - Afectación de los derechos colectivos de comunidades afro o indígenas por razón del conflicto o del nuevo escenario del llamado “posconflicto” cuya visibilidad o demanda legal esté siendo obstaculizada por estructuras de poder ilegal. - Situación de la gobernabilidad local, injerencia de poderes ilegales o que se derivan de ese tipo de actividades; presencia de espacios legítimos de convocatoria del conjunto de la comunidad en la definición de políticas públicas relacionadas con la vida de los municipios; transparencia y existencia de mecanismos de veeduría ciudadana. Para el conocimiento de la verdad de lo que sucedió, y en general sobre la configuración del escenario vigente en el momento en que se ha decidido intervenir, USAID debería valerse de las más amplias y variadas fuentes de información, además de las que pueda suministrar el gobierno colombiano y, cotejando y valorando esa información, estimar los impactos políticos, sociales y culturales, además de los económicos, y la proyección estratégica de su intervención. 6. Las propuestas de DA deben partir del reconocimiento de perspectivas muy distintas de percepción, apropiación y ejercicio de un poder sobre el territorio que se habita y, en consecuencia, de la existencia de procesos alrededor de programas de desarrollo, o alternativas ya existentes en el nivel local que cuentan con legitimidad y reconocimiento en las comunidades (por ejemplo, Planes de Vida, Programas de Etnodesarrrollo, Planes de Desarrollo Campesinos). Estos, en general, están identificados o se pueden identificar. Para ello se precisaría, por parte de USAID, de un punto de partida fundado en un diagnóstico regional que dé cuenta de las características sociales, económicas, culturales del territorio, buscando establecer el perfil y los componentes de la intervención requerida y el tipo de proceso de concertación que se requiere con las comunidades. Esto se diferencia de una elaboración externa y predeterminada, conforme a un modelo establecido de injerencia, en el interior de los territorios. Así mismo, se requiere un proceso de construcción colectiva de propuestas de desarrollo con participación de las comunidades, desde su formulación, con

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lo cual se crea un ambiente de confianza que contribuye a establecer los compromisos de los actores involucrados, incluido el manejo de la economía ilegal. En ese mismo proceso se incluyen las administraciones locales articuladas con las gobernaciones. 7. Como consecuencia de lo anterior, la intervención de USAID no se debería hacer negociando y acordando compromisos con ciertas y determinadas organizaciones, de modo que rompa procesos sociales de construcción colectiva y de alcance regional. La intervención pretendida dirigida hacia unidades productivas o territoriales específicas y que hagan parte de procesos de construcción colectiva (principalmente de orden regional) igual genera un desbalance y genera división y desconfianza. Así por ejemplo, acciones o programas acordados con determinados consejos comunitarios que hacen parte de una estructura orgánica mayor rompen procesos y son causa de conflictos. 8. A través de la flexibilización del enfoque, la cooperación internacional debería estimular y apoyar experiencias locales y regionales relativamente exitosas de control y manejo de la cadena de valor agregado por parte de la misma organización de productores, tanto de procesos de transformación como de comercialización de la producción. Casos exitosos muestran un acumulado de conocimiento y manejo de la cadena de producción, procesamiento y comercialización. La importancia del control local sobre la agregación de valor incide en la generación de más empleos e ingreso; es soporte para la promoción de una cultura de la legalidad, transparencia en la rendición de cuentas, etc.) y, finalmente, incide sobre la dimensión cultural del sentido de territorio, para las comunidades que participan en esos procesos. 9. Como principio general, los programas de DA deben estar articulados a los planes de desarrollo municipal y departamental, a través de un proceso de concertación en el cual participen las comunidades organizadas y representativas de las localidades y regiones, gobiernos municipales, gobierno departamental, entidades del orden nacional y la cooperación. En esa misma dirección, el conjunto de entidades de cooperación se debe coordinar alrededor de un fin común frente al fortalecimiento institucional del nivel local. Se debe buscar una instancia representativa de seguimiento de los procesos de desarrollo que se impulsen. En ese sentido se debe evitar que la convocatoria recaiga exclusivamente en los alcaldes, teniendo en cuenta problemas reiterados de corrupción, clientelismo y sectarismo político que amenazan la transparencia de los procesos políticos y de planeación del nivel local. La promoción de información detallada y la generación de debates previos en el interior de las comunidades, antes de las decisiones, legitiman los procesos y las propuestas que se acuerden. 10. Teniendo en cuenta la presencia de una diversidad de territorios en donde la simbiosis y el impacto de la economía ilegal son igualmente desiguales, la cooperación internacional debería propiciar espacios de concertación alrededor

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de la seguridad alimentaria, en el marco de unas pretensiones de una reconversión económica, social y cultural en aquellos niveles locales y regionales que dependen de actividades productivas catalogadas como ilícitas. El punto de partida es el reconocmiento de divergencias en los enfoques sobre el papel de la seguridad alimentaria entre USAID y las comunidades en general, y, de modo particular, en relación con comunidades campesinas, afrodescendientes e indígenas. De manera general, para las comunidades campesinas la seguridad alimentaria hace parte de las condiciones básicas en el diseño y la instrumentación de los programas de DA. No obstante, existen comunidades campesinas que la conciben como parte de la defensa del territorio, en conjunción con la recuperación de productos y manejos agronómicos tradicionales. Las propuestas de erradicación de cultivos de uso ilícito en plazos muy reducidos, o como condición previa para el DA, tienen como reto central la generación simultánea de condiciones que permitan una seguridad alimentaria sostenible en el corto plazo. Diagnósticos previos sobre el estado nutricional de la población pueden indicar las principales necesidades en materia de alimentación, con el fin de que las decisiones no se limiten a producir más de lo mismo, sino aquello que efectivamente se requiera, lo cual implica también modificar prácticas culturales en la dieta alimenticia. En una alta proporción, la economía ilegal de la coca y de la amapola son factores que distorsionan la relación cultural con la producción y el consumo de alimentos, e incrementan la vulnerabilidad en el acceso a esos bienes, dada la dependencia que se genera de la importación de bienes básicos. La exigencia de una seguridad alimentaria en consonancia con la situación nutricional se incorpora conjuntamente con la demanda de un desarrollo de prácticas agronómicas, en la generación de esos bienes de consumo, que sean compatibles con la defensa del medio ambiente y que hacen parte de una visión agroecológica del uso productivo del territorio. Como resultado de lo anterior, se deben establecer, para cada caso, indicadores verificables sobre la instrumentación de estrategias sobre seguridad alimentaria. Uno de los indicadores sobre la priorización de la seguridad alimentaria guarda relación, por ejemplo, con la contrastación de las propuestas productivas de largo plazo depredadoras del ambiente, esto es, que afecten las condiciones agroecológicas (suelos, fuentes de agua, aire, entre otros) y que a su vez impacten la sostenibilidad de la producción de alimentos. -

En el caso de las comunidades negras o indígenas, la seguridad alimentaria hace parte, categóricamente, de la defensa del territorio. Para las comunidades negras, desde un enfoque de Etnodesarrollo se trata de generar una oferta estable de alimentos mediante procesos sustentables de producción, para el sostenimiento permanente del grupo familiar, estimulando prácticas solidarias de las comunidades en la solución de los problemas relacionados con la seguridad alimentaria y la malnutrición.

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11.EL DA es incompatible con la fumigación. Por ello, los proyectos se deben proteger a través del uso exclusivo de la erradicación manual concertada, cuando se va a tomar la decisión de erradicar los cultivos ilícitos, en áreas cercanas al proyecto. Como principio general se debe establecer para todo caso: Privilegiar la evitación del daño por razón de la fumigación (usando un instrumento como la erradicación manual concertada) en aquellas veredas, Consejos Comunitarios o Resguardos Indígenas donde exista un proyecto de DA, frente a una acción de “cero coca”, en un área que ponga en peligro los proyectos existentes. 12.El conflicto armado representa un alto riesgo a los programas de DA. No obstante, la existencia del conflicto no puede ser justificación para que no se haga intervención en áreas que lo requieran. El fortalecimiento, la consolidación y la promoción de la autonomía de las organizaciones de las comunidades frente al Estado y en relación con los actores armados son pasos firmes para generar condiciones de seguridad y protección. La generación de mecanismos efectivos de protección a los derechos humanos de los líderes comunitarios, y en general de los miembros de las comunidades organizadas; la creación de garantías para la seguridad jurídica, para la vida digna, para el ejercicio de libertades individuales y defensa de los derechos fundamentales; la generación de condiciones de seguridad que faciliten la permanencia de las comunidades en el territorio; la protección frente a amenazas o persecución a pobladores y líderes comunitarios, y la necesidad de hacer visibles a las víctimas del conflicto armado contribuyen a generar espacios seguros que hagan posible la efectiva permanencia de las comunidades en el territorio. En ese contexto, tanto el gobierno nacional como la cooperación internacional deberían desarrollar acciones tendientes a fortalecer la institucionalidad que vela por esos derechos y el cumplimiento de las normas que los regulan. Así mismo, deben abstenerse de tomar decisiones que afecten el principio de distinción, en el marco del conflicto armado. 13. Como consecuencia, y en correspondencia con el punto 12, tampoco el conflicto justifica que los programas y proyectos de USAID sean diseñados, instrumentados ni promovidos en conjunto con las Fuerzas Armadas. La falta de independencia entre el trabajo relacionado con el desarrollo y las acciones de las Fuerzas Armadas constituye un modelo equivocado, ya que impide el principio de distinción para la protección de la población civil y pone en riesgo a los beneficiarios, operadores y al mismo personal de USAID. Adicionalmente, deslegitima el trabajo de USAID.

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V. USAID y la nueva estrategia de Desarrollo Alternativo 2009-2013 1. Introducción En la definición de las amenazas a la seguridad hemisférica por parte de Estados Unidos ha prevalecido un enfoque unilateral que limita un tratamiento regional y multilateral de problemas relevantes, como en el caso del conflicto armado colombiano y su incidencia transfronteriza. Además del peso creciente del Comando Sur, en la definición de la agenda de seguridad hemisférica se han venido generando cambios institucionales que implican su injerencia en el tratamiento de otros temas asociados también a la seguridad, incluidos aquellos relacionados con el desarrollo económico de largo plazo, pasando por el comercio y la seguridad pública. En esa dirección, el Comando Sur está ahora “coordinando todas las agencias estadounidenses relevantes, incluidas las no militares que operan en la región”, a través de su nuevo papel como Comando Inter-agencial de Seguridad Conjunto226. No obstante, esta situación fue vista como una oportunidad para el gobierno colombiano, al coincidir en que la amenaza de los grupos insurgentes era el punto prioritario para las instancias de decisión de política de seguridad de los dos gobiernos. Esa amenaza se hizo más relevante en la medida en que los grupos insurgentes han incorporado el dominio que ejercen sobre una parte de la economía ilegal de las drogas, a sus fines de control militar de territorios, y se constituyó en fuente importante para el fortalecimiento de su capacidad de combate. No obstante, el sesgo ideológico del diagnóstico ha impedido que se avance sólidamente en la identificación de estructuras complejas de ilegalidad que controlan usos privados de la violencia y que inciden sobre el poder estatal, como por ejemplo, la simbiosis del narcotráfico con grupos de poder local y regional, la existencia de grupos de poder criminal con control territorial, la reconfiguración del poder estatal a través de mecanismos de cooptación que favorece poderes criminales. De este modo, la reproducción de un modelo de intervención regional para la consolidación de territorios, luego de la ofensiva contrainsurgente, buscando el afianzamiento del control estatal en ese tipo de escenarios, ha pasado por alto un tratamiento a la compleja trama de intereses de origen ilegal y que igualmente afectan la vigencia del Estado social de derecho. Y estas modalidades de inseguridad son las que dominan en la mayor parte de las áreas escogidas para la reformulación de la estrategia de DA de USAID, situación que, al ser tratada desde una instrumentación mecánica del modelo CCAI y de los centros de Fusión Integral (en donde se acentúa la amenaza dirigida prioritariamente hacia las FARC, como la que tipifica la experiencia piloto desarrollada en la región de La Macarena), se observa una debilidad estructural para una incidencia en los factores de inseguridad que afectan al grueso de la población que habita esos territorios. 226 Los planteamientos oficiales del Comando Sur en este sentido se consignan en el documento

“Command Strategy 2016”. Sobre el punto véase Varas, Augusto, “América latina y los Estados Unidos: Una agenda a la deriva”, FRIDE, Comentario, junio de 2008.

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Se puede explicar esta situación como una falta de voluntad política por parte del gobierno colombiano para asumir las intrincadas dinámicas ilegales en que se desenvuelven los factores de inseguridad de las zonas previstas para una intervención de DA. Al establecer una redefinición programática de la política de DA sobre un escenario de conflictos, abordado desde este tipo de perspectivas, la cooperación puede terminar ayudando a consolidar el dominio de estructuras mafiosas que han venido adelantando un proceso de despojo de las economías campesinas, de las comunidades afrodescendientes y de territorios indígenas. Con eso, la consolidación de los territorios se va al traste, en términos de un proceso incluyente de las comunidades que han sido excluidas de su participación en las perspectivas del desarrollo local, profundizando, por esa misma razón, situaciones de grave iniquidad social y económica que ha caracterizado el modelo de desarrollo en Colombia, sobre todo en el nivel rural. Y como agregado, la consolidación pretendida se puede ir a favor de los ganadores “anónimos” de la guerra, que, en general, se mueven en el umbral de lo legal e ilegal. Sin una solución clara a este problema, la cooperación de USAID se verá seriamente afectada en sus pretensiones de incidencia, bajo un nuevo concepto de la política de DA. 2. Seguridad y Desarrollo. La consolidación social de territorios, la cooperación internacional y la política de desarrollo alternativo. - La nueva estrategia de USAID: Desarrollo estratégico e iniciativa para mejorar los medios de subsistencia. En el proceso de elaboración de la nueva estrategia para el diseño y la instrumentación de la política de DA en el período 2009-2013 por parte de USAID, se observa un entramado complejo para la generación de una masa crítica y el desarrollo de negociaciones con instancias e intereses que actúan desde diferentes perspectivas y énfasis. Las principales rutas que se han identificado en esta dinámica son: 1. En el ámbito interno de USAID, el desarrollo de documentos de balance sobre el componente de reducción de la oferta en el marco de la política antinarcóticos para Colombia y un balance sobre la experiencia del Plan de Consolidación Integral de La Macarena. Así mismo, el balance que deja la intervención de USAID en la región del Catatumbo. Lo anterior sin desconocer el aporte de las entidades que han tenido bajo su cargo el desarrollo de la estrategia 2004-2008 (Fupad, Programas MIDAS y ADAM, etc.). 2. La incidencia de entidades de control del gobierno de EE. UU., a través de documentos de balance sobre Plan Colombia y algunos de sus componentes como el DA, desde la perspectiva de instituciones como la United States Government Accountability Office (GAO).

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3. La incidencia de otras instancias que intervienen en el marco de la política de cooperación, el peso de las entidades responsables de la estrategia antinarcóticos y en general de seguridad de Estados Unidos para la región, como en el caso del Departamento de Estado y el Departamento de Defensa a través del Comando Sur. Adicionalmente existe la injerencia del marco de política de la administración de EE. UU., a través de la generación y el impulso de la “Estrategia de las Iniciativas de Desarrollo en Colombia”, en cabeza de la Embajada de EE. UU. en Colombia. 4. Desde el nivel gubernamental colombiano, el diseño y el desarrollo de estrategias de seguridad y desarrollo que se concretan en la política de Seguridad Democrática en general, y, de modo particular en la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática, junto con la Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo 2007-2013. De manera general, estas iniciativas se reseñan en la Directiva Presidencial 001 sobre el Salto Estratégico (cuadro No.24).

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Cuadro No. 24 Entidades e insumos que incidieron en la nueva estrategia de Desarrollo Alternativo 2009-2013 Entidades de EE. UU. Responsables en temas asociados a drogas ilegales.

Entidades de Responsables seguridad cooperación de y estrategia para el desarrollo antinarcóticos de EE. UU.

USAID

Insumos (Documentos y experiencias base)

Documentos de Política

Entidades responsables de seguridad, estrategia antinarcóticos (incluida la política sobre cultivos ilícitos), y cooperación para el desarrollo. (*)

Comando Sur (DOD), -Presidencia Sección de US -Acción Social Presidencia y Narcóticos Government -Programa Ministerio del Dpto. de Accountability Presidencial de Defensa Estado (NAS), Office (GAO) contra cultivos Embajada de Ilícitos (PCI). los EE. UU.

Assessment of the States implementation United Southern of the US Command goverment's “Command support Strategy 2016”, for Plan partnership Colombia's for the illicit crop Americas, reduction component, March 2007. April 17, 2009. Assessment of the Government of Colombia Project: Plan de Consolidación Integral de La Macarena (PCIM)

Instancias de control

Entidades del gobierno colombiano

GAO, 2008, “PLAN COLOMBIA Drug Reduction Goals Were Not Fully Met, but Security Has Improved; U.S. Agencies Need More Detailed Plans for Reducing Assistance”

-DNP -Dirección de Justicia y Seguridad

Estrategia de Cooperación Internacional de Col. 2007-2010 Experiencias piloto CCAI en Urabá y La Macarena Directiva Presidencial 01 del 20 de marzo de 2009.

Política de defensa y Seguridad Democrática 2003.

Documento Conpes 3218

-CCAI Putumayo -CCAI Montes de María Estrategia de Política de Consolidación Fortalecimiento de la de la Democracia Seguridad Democrática y el Desarrollo Social (2007-2013).

Concept Paper “Strategic Development and Enhanced Livelihoods Initiative” Nueva estrategia de USAID

(*) En la estructura institucional colombiana que decide sobre drogas, resulta difícil separar las responsabilidades a la manera como lo contempla el caso de EE. UU. Así, por ejemplo, el PCI, instancia responsable de la estrategia contra los cultivos ilícitos, incorpora elementos de fuerza (GME) en su misma estructura decisional.

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A estos insumos de política se debe agregar las redefiniciones de orden estratégico e institucional en USAID luego de los ataques del 11 de septiembre, que marcan un perfil acerca de su incidencia internacional en materia de cooperación y, de modo particular, en los programas de DA. En este último ámbito se incluyen escenarios importantes, al configurarse como verdaderos laboratorios que conjugan drogas, seguridad y conflicto, como en el caso de países con confrontaciones armadas internas y, a la vez, la condición de ser los mayores productores de cocaína y opio: Colombia y Afganistán. Se analizan a continuación algunos puntos asociados a estos cambios. - USAID y el nuevo contexto de seguridad global En la formulación de la Estrategia Nacional de Seguridad de 2002-2006, el presidente Bush ligó la seguridad de EE. UU., sobre todo en relación con la Guerra Global Antiterrorista, al contexto del “mundo en que vivimos” y, como consecuencia, la Defensa, la Diplomacia y el Desarrollo se constituyeron en las bases de un sistema de seguridad único, unificado e interrelacionado. Para ese momento, Condolezza Rice, entonces secretaria de Estado, planteó que “todos los grifos” de la asistencia externa deberían estar coordinados con la diplomacia y la seguridad. Para la entonces Secretaria de Estado, los propósitos que acompañaron en el pasado la asistencia para el desarrollo se deberían ahora redireccionar como un instrumento directo de la seguridad nacional.227 Bajo esta nueva perspectiva se empiezan a esbozar los fines estratégicos de la intervención de la cooperación: el desarrollo, para las instancias responsables de la cooperación de EE. UU., debería ser un instrumento en esa transformación del sentido y el alcance de la diplomacia en tiempos del enfrentamiento a la amenaza del terrorismo. Por ejemplo, dirigiéndose hacia la debilidad que causa la degradación o el fracaso de los Estados, el desarrollo debería fortalecer Estados débiles y la vida de sus pueblos, a través de la remoción de las “zonas sin gobierno” donde “los terroristas” pueden tramar sus ataques228. Esta perspectiva, para los hacedores de política, contribuye a que la reorganización propuesta haga mucho más coherente la asistencia externa de EE. UU. Si bien en el pasado la cooperación de EE. UU. ha estado articulada a la defensa de sus intereses de seguridad nacional de manera general, hoy día busca una articulación a una seguridad nacional mucho más específica en términos estratégicos. Es decir, está referida a un rol particular de un país, en el marco de un interés de alcance regional. Eso implica dirigir los esfuerzos hacia transformaciones detalladas que den como resultado (transformational results) actuaciones que fortalezcan el fin estratégico propuesto. Esto supone un conocimiento que supere los tratamientos homogéneos de un país y que se desvele en detalle su composición social, pero también sus fracturas internas. Así, por ejemplo, existen países en donde parte de su territorio puede ser considerada correspondiente a un país en desarrollo, como en el caso de Uganda, pero se reconoce a la vez que otras son controladas por poderes premodernos y brutales, que asumen prácticas violentas y que han dejado un costo muy alto en términos humanitarios. 227 Gerald F. Hyman, 2008, “Assessing Secretary of State Rice's Reform of US Foreign Assistance”,

Carnegie Papers, Carnegie Endowment. 228 Ibídem, pág.1

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Esto permite definir una mayor especificidad a las transformaciones que se buscan a través de la articulación de una diplomacia que incorpora, en ese mismo propósito, el papel de la cooperación. Bajo esta perspectiva de manejo, Colombia es considerada (en parte) un país en reconstrucción (Country Rebuilding) al reconocerse el relativo poder de control que aún ejercen las FARC sobre parte del territorio, pero que, de lejos, la mayor parte de su población vive en lo que de manera diferenciada se podría catalogar como un País Socio Sostenible (Sustaining Partnership Country)229. Esto supone un afinamiento de la focalización de la ayuda, dirigida en este caso a la serie de transformaciones que se esperan, en cuanto a que la “reconstrucción” conduzca a desarrollar un control único más homogéneo, con lo cual se hace expedito el camino, por distintas razones, hacia un tratamiento como socio estratégico con poder de decisión sobre la integralidad de su territorio. Si bien el escenario de la amenaza global del terrorismo ha supuesto ajustes en los órdenes político e institucional con un peso significativo del Departamento de Estado en la articulación funcional de la cooperación internacional, el caso colombiano muestra la deficiencia de un diagnóstico que ha asumido que el problema de seguridad que representan las zonas no controladas por el Estado (lawless areas) se reduce esencialmente al poder de control territorial o, por lo menos, del eventual daño que pueden causar las guerrillas. La nueva estrategia de DA 2009-2013 abre una discusión en esa dirección y permite interpelar parte de los supuestos y mecanismos de instrumentación desde los cuales se localizan los cambios en la estructuración de una nueva estrategia de cooperación de EE. UU. El ámbito más importante en ese sentido es la articulación entre seguridad y desarrollo. 3. Análisis de los principales aspectos contenidos en el “Desarrollo estratégico e iniciativa para mejorar los medios de subsistencia”. Uno de los enunciados más importantes de la nueva estrategia que se propone USAID en Colombia es: 1. La mayor parte de los recursos destinados a USAID bajo el nuevo enfoque apoyará lo definido por la Iniciativa Presidencial 001 de marzo 20 de 2009, el “Salto Estratégico” del gobierno de Colombia, para consolidar los logros en determinadas zonas del país. La finalidad del Salto Estratégico es el diseño de un mecanismo que haga posible el cumplimiento de los objetivos de la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática230. Se trata de alinear:

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229 Ibídem, pág. 23 230 Presidencia de la República de Colombia, Directiva Presidencial No.01, marzo 20 de 2009.

• Esfuerzo en lo social y desarrollo económico

• Esfuerzo Militar

Seguridad Democrática

• Acción policíaca

• Política antinarcóticos

Seguridad Democrática Consolidación de la Seguridad Democrática

• Esfuerzos en justicia

• Desarrollo Institucional

Procesos que contribuyen a afianzar la generación de condiciones de seguridad potenciando la consolidación del Estado de acuerdo con las particularidades regionales.231 La consolidación sostenible avanza a través de la Acción Inter-Agencial como herramienta de actuación rápida y dinámica para producir los resultados esperados, incrementar la confianza y credibilidad de los ciudadanos en el Estado a través de: - Planeación conjunta y en paralelo - Acciones colectivas - Ejercicios de coordinación

DE LAS MÚLTIPLES INSTITUCIONES QUE PARTICIPAN EN LA INSTRUMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA

Este proceso es conducido por el Consejo Directivo del CCAI, el cual realiza el direccionamiento estratégico, emite instrucciones y mantiene las coordinaciones en los niveles nacional y territorial en cuanto a la instrumentación de planes regionales estratégicos de consolidación. Así mismo, los aprueba y asume la operatividad. ¿Quiénes conforman este Consejo Directivo? Sector Defensa y Seguridad

Área Social y Económica

Ministro de Defensa Comandante general de las Fuerzas Armadas Director General de la Policía Nacional Director del DAS

Alto Consejero de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional

231 Directiva Presidencial 01, Ibídem

Sector Justicia

Fiscal General de la Nación

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Debajo del Consejo Directivo se encuentra el Comité Ejecutivo, donde están los ministerios de Agricultura, Protección social, Interior, Educación, Minas y Energía, Transporte y Ambiente y Vivienda. A ellos se suman instancias de planeación e institutos descentralizados en cabeza del DNP, el ICBF, el SENA, el INCODER, COLDEPORTES, la Registraduría. Debajo de esta instancia están los Planes de Acción Regionales para la Consolidación, donde los gobiernos locales se reducen a participar para priorizar cada uno de los componentes de intervención planteados en el salto estratégico. En este mismo nivel regional es donde aparecen los Centros de Fusión Integral (CFI), encargados de ejecutar, en el terreno, el plan de actividades que se defina para cada zona donde se focaliza la recuperación social del territorio. Así, por ejemplo, en el caso de Montes de María, el CFI es concebido como “una instancia del Comando de la Armada Nacional” a través de la Fuerza Naval del Caribe, que actúa en el marco de la estrategia del CCAI232. En consecuencia, el nivel operativo está bajo la dirección de un Oficial de grado superior de la Armada Nacional, con conocimiento de la problemática sociopolítica y militar de la zona intervenida; por otra parte, la dirección en el área política está a cargo del “Padrino”233 de la zona Montes de María dentro de la estructura del CCAI de la Presidencia de la República. Este esquema de dirección permitirá la articulación del equipo militar del CFI con el equipo CCAI nacional234. Es decir, a la importancia que tiene el componente de defensa y seguridad en la estructura del CCAI se le suma, en el nivel local y a través del CFI de Montes de María, una estructura ejecutora con un peso aún mayor de las Fuerzas Armadas. Veamos como ejemplo la estructura prevista para el caso de Montes de María235:

232 Presidencia de la República de Colombia, CCAI, “Plan de Consolidación Integral Montes de

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María (PCIMM)”, Cartagena abril 5 de 2008. 233 En el marco del CCAI se creó la figura del “padrino”, que es una especie de instancia unipersonal ad-hoc, persona que es designada por el Centro de Coordinación para buscar un contacto directo con los habitantes y las autoridades locales del municipio donde opera el CCAI, con el fin de servir de puente y tener un conocimiento directo de los problemas que se catalogan como prioritarios en el contexto de la estrategia de consolidación social de territorios. 234 Ibídem, pág. 9 235 Ibídem, pág 12

Gráfico 4 Arreglo Institucional para el cumplimiento del plan de consolidación Montes de María

COMITÉ DIRECTIVO CCAI

Empresa Privada Gobernaciones y Asambleas Alcaldías y Concejos Oficinas Territoriales entidades PONAL (DEBOL, DESUC)

CCAI EQUIPO ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL

CFIMM Director Militar Padrino Montes de María

• DACIN • N5 FNC • B5 • BRIM1 • Casas del Almirante (4) • Emisoras Marina Estereo

Comunidad de los Montes de María

Organizaciones No Gubernamentales

Organismos

CNRR

Defensoría del Pueblo

Como se observa, el CFIMM es una instancia militar con dirección militar y dependencias de coordinación de la estructura de seguridad en la región en donde participan la Dirección de Acción Integral de la Armada nacional (DACIN), el Departamento de Acción Integral (DAI) de la Fuerza Naval del Caribe (N5 FNC), el DAI de la Primera Brigada de Infantería de Marina IM (B5 BRIM1), cuatro Puestos Avanzados “Casa del Almirante” de sendos municipios de la región y tres emisoras de la naval de la zona. En el diagrama también se observa como prioritaria la coordinación con las oficinas territoriales de la Policía Nacional de Bolívar y Sucre y, finalmente, el carácter subsidiario “de participación para la coordinación” de las organizaciones del poder civil o de la comunidad de la región. Es decir, de acuerdo con el documento de USAID, el apoyo a la política y al esquema de ejecución del Salto Estratégico supondría, por principio, su inserción en un marco de un proceso de consolidación donde el peso de las instancias de seguridad y defensa, en relación con el proceso de desarrollo regional, resulta preponderante. Se puede afirmar, de acuerdo con el esquema previsto y la documentación consultada, que las entidades civiles y la comunidad local son meramente subsidiarias de un modelo de poder estatal fuertemente militarizado. 2. El enfoque regional como una de las novedades de la nueva estrategia, en lugar de los focos sectoriales que plantea USAID, enfrenta un dilema fundamental: la visión de región que subyace al modelo de dirección y ejecución de la estructura de la Consolidación de Territorios es de seguridad militarizada. A diferencia de este enfoque, la perspectiva que demandan, por ejemplo, las comunidades y organizaciones que han participado en el proceso de consulta

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con USAID sobre la política de DA, es de desarrollo regional, como el aspecto prioritario, y esto incide directamente en el tipo de estructura de dirección y ejecución de los programas que se diseñen. En la estructura de la ECST los componentes socioeconómicos y culturales son subsidiarios de la seguridad y enfrentan una concepción que levanta serios interrogantes: ¿Qué visión de desarrollo armoniza más con una perspectiva de corto y mediano plazo con la consolidación social de territorios? ¿El reconocimiento de una economía campesina que se ve sometida a una inestabilidad permanente por deficiencia en el apoyo sectorial o la estructuración de un modelo de monoproducción de alguno de los productos agropecuarios cuya viabilidad mantiene apoyos y estímulos del Estado central? Por lo menos en la región de Montes de María este es uno de los dilemas que las comunidades reconocen al verse asediadas por la dinámica latifundista, la ausencia de restitución de los bienes ocupados ilegalmente, la protección frente al despojo mediante el uso de la violencia privada y la inexistencia de condiciones de política agraria que favorezca su sostenibilidad. De allí que se deba des-securitizar el enfoque de región236 y se priorice el diagnóstico sobre los problemas que enfrenta la construcción de una perspectiva de desarrollo regional. 3. En la nueva estrategia de USAID, categóricamente se señala que para tener éxito, estas iniciativas requerirán las plenas participación y coordinación con la sociedad civil y el sector privado. Las organizaciones colombianas estarán al frente de cada actividad, ya que este enfoque tiene por objeto desarrollar la capacidad local y fortalecer la confianza de los ciudadanos en las instituciones locales237. Si se trata de intervenir en el marco de las definiciones establecidas por el Salto Estratégico con los desarrollos conceptuales e institucionales del CCAI y los CFI que se han reseñado en este documento, es prácticamente imposible ejercer una participación de las comunidades organizadas, no como objetos de una coordinación subsidiaria, sino como sujetos elaboradores y ejecutores del plan de desarrollo regional, cuyo inicio debe estar establecido por un diagnóstico participativo. Para el logro de una incidencia con poder de decisión, dentro de la estrategia regional se debe posicionar un enfoque territorial en donde se promueva un desarrollo rural con visión integral y carácter participativo. Así mismo, establecer el nivel de construcción de capital social238, esto es, la pertenencia a redes horizontales y verticales que facilitan

236 Esto no quiere decir que el Estado renuncie a garantizar la seguridad de los habitantes de la

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región que se han visto sometidos a una constante situación de violencia, ocasionada no sólo por grupos insurgentes, sino por un dominio paramilitar que, junto con poderes económicos legales e ilegales hoy vigentes, presiona hacia un modelo de control de la gran propiedad y del poder privado, prácticamente sin reglas de juego. 237 Véase USAID, 2009, “Concept paper: Strategic Development and Enhanced Livelihood Iniciative”. Versión al español USAID, 2009, Documento conceptual: Desarrollo Estratégico e Iniciativa para Mejorar los Medios de Subsistencia”. 238 Véase, Chacón Castillo, Benjamín, “La sociedad civil y su participación en las políticas de desarrollo rural” (mimeo, s.f.).

acciones públicas, hechas en conjunto y que traerán beneficios a la comunidad, en la medida en que se refiere a la capacidad de las personas para trabajar en grupo239. Para Putnam240, el capital social contiene “aquellos rasgos distintivos de la organización social, tales como confianza, normas y redes, que pueden mejorar la eficiencia de una sociedad facilitando la acción coordinada”; de acuerdo con esto, aquella sociedad que sea capaz de construir redes basándose en la confianza y la colaboración tendrá una mayor capacidad de resolver sus problemas colectivos, es decir, genera capital social. Las bases del capital social son el compromiso y la participación cívicos en la cooperación, la confianza entre los miembros de la comunidad, las normas de reciprocidad, el respeto por la ley y el asociacionismo. Así mismo, la apuesta por la superación de la pobreza rural, usando el modelo del capital social, tiene su valor agregado en que la misma diversidad del capital social presente en redes sociales de diferente naturaleza se pueda potenciar, modificar y acumular en formas colectivas de modo que se activen redes de intercambio horizontales y verticales y hagan posible el acceso a otros tipos de capitales (físico, humano y económico); se esperaría que todo eso tienda a aumentar el beneficio y a incrementar los ingresos de las familias rurales en pobreza. Este tipo de enfoque supone una construcción de Estado desde lo local, en donde las comunidades son gestoras de su desarrollo. La estrategia del Salto Estratégico contiene una visión de Estado que llega desde el centro y se impone a las fuerzas sociales, económicas y culturales existentes en la región. Más aún, se trata de un Estado de seguridad militarizado que determina, en última instancia, hacia dónde se debe llevar la inversión socioeconómica, atendiendo la prioridad de la seguridad y la legitimación de las organizaciones estatales que controlan el uso de la fuerza. De allí que las comunidades asuman como propuesta alternativa la promoción de un enfoque de resolución de conflictos, construcción de identidad, autonomía, nuevas formas de participación y fortalecimiento de las organizaciones. 4. Así mismo, los indicadores de “irreversibilidad del proceso” o del logro del “punto de inflexión” no tienen como soporte, en sentido estricto, la especificidad de los problemas regionales y las características socioculturales de sus habitantes. Allí se estandarizan factores como “la reducción de la producción de cultivos ilícitos, el número de oportunidades creadas de empleos legales, el número de personas desplazadas que regresan, el número de ex combatientes que se han reintegrado satisfactoriamente, el aumento de los niveles de vida en la región, un traspaso de operaciones de seguridad de los militares a la Policía y el número y la calidad de servicios prestado por el Gobierno”241.

239 Manuel Humberto Vera Medina, “Estructura dinámica para una participación comunitaria”,

(mimeo, s. f.). 240 Coleman, James, Social Capital in the Creation of Human Capital, The American Journal of Sociology, Vol. 94, Supplement: Organizations and Institutions: Sociological and Economic Approaches to the Analysis of Social Structure. (1988), pp. S95-S120. Robert. D. Putnam, 1993, Princeton: Princeton University Press. 241 Véase USAID, 2009, Concept Paper.

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Continuando con el ejemplo de Montes de María, se sabe que la región ha venido sufriendo una crisis profunda por el conflicto armado y que esa situación obedece, entre otras causas, a la desprotección de la economía campesina, al despojo de la tierra, a la desaparición y el asesinato de líderes que implicó la destrucción de gran parte del capital social, a la presión del modelo con que se impulsan los monocultivos y a una grave situación de sostenibilidad ambiental. Visto desde esta enumeración de problemas de base, los indicadores previstos -salvo unos pocos- están más dirigidos al establecimiento de un modelo socioeconómico que no retoma el restablecimiento de unos mínimos en las condiciones de desarrollo local. Para dar un solo ejemplo, la inexistencia de indicadores que aludan al fortalecimiento de las organizaciones sociales revela un enfoque, como se señaló, que conduce el futuro de la región desde fuera de ella. A ello se puede sumar la ausencia de indicadores sobre lo ambiental y sobre el desarrollo cultural. La incorporación de este tipo de perspectivas de desarrollo supone que se abren nuevos factores de inseguridad para las comunidades, que no se subsumen exclusivamente en la amenaza de las guerrillas, sino que se relacionan con grandes poderes económicos que buscan configurar un modelo que excluye la economía campesina, que pasa por encima de los requerimientos sobre protección de los ecosistemas, que usa la fuerza privada para dirimir conflictos, que en muchos casos se interrelaciona con actividades ilegales y que busca hegemonizar el control político local y regional. Vistos desde aquí, el sentido, el carácter y el alcance de las amenazas difieren de la visión subyacente en el Salto Estratégico, el cual sobredimensiona unívocamente la amenaza insurgente, oscurece un diagnóstico más complejo y banaliza la articulación de los poderes de origen criminal o que se mueven en el umbral entre lo legal y lo ilegal, con la economía ilegal de las drogas y que se constituyen en una amenaza cierta para las comunidades, como en el caso de Montes de María. En la búsqueda de una intervención coordinada entre la Embajada de EE. UU. y el Estado colombiano, los CFI se constituyen en “los principales centros de intercambio de información para asegurar las actividades de integración, coordinación, integración y sincronización de la seguridad, erradicación, medios de subsistencia y gobernabilidad, tanto entre los sectores como verticalmente con iniciativas en el nivel nacional”242. Como se señaló, el enfoque de autolegitimación del Estado, a la vez que se constituye en el que da la seguridad a los ciudadanos, empobrece el sentido de Estado desde sus asociados como sujetos que construyen la legitimidad estatal, y lo sustituye por el dominio del aparato de Estado, sobre todo en el caso de la seguridad. Los CFI se direccionan bajo ese enfoque, limitando esa otra perspectiva de construcción de la legitimidad estatal, desde los intereses de los pobladores locales.

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242 Véase USAID, 2009, Concept Paper.

5. Focalización El nuevo criterio de focalización de USAID intenta corregir las limitaciones que ofrecían los corredores económicos de la anterior estrategia y establece una apuesta más concentrada en zonas donde se articula el conflicto con la economía ilegal de las drogas, pero teniendo en cuenta el enfoque de regionalización del conflicto del gobierno colombiano, expresada en los diferentes documentos relacionados con la estrategia de recuperación social de territorios. Uno de los nuevos conceptos que aparecen allí es el de “corredores del tráfico de drogas”, donde se apuntaría a controlar el circuito desde las zonas productoras hacia puntos de comercio internacional. Desde ese ámbito se escogen cinco corredores: 1. Putumayo-Nariño hacia el Pacífico. 2. La Macarena hacia el Pacífico vía Buenventura. 3. Sur de Córdoba-bajo Cauca hacia el golfo de Urabá, y Catatumbo hacia la frontera con Venezuela. 4. Montes de María (¿Golfo de Morrosquillo?). 5. Bajo Atrato (vía frontera con Panamá y golfo de Urabá). El documento conceptual de la estrategia de USAID no contiene criterios claros sobre la interrelación entre las zonas productoras y los circuitos de trasiego, frente a los roles de las otras entidades que participan con un enfoque de law enforcement. Tampoco se define, manteniendo el contexto del circuito de drogas, el alcance de la incidencia regional más allá del tema de los cultivos de uso ilícito. Por tanto, no se observa el tratamiento para zonas donde se conjuga el bodegaje, oferta de insumos para el procesamiento, rol de los centros urbanos y la presencia de organizaciones que son quienes articulan los circuitos a los puntos de salida. Es decir, pareciera haber una visión general más que un diagnóstico más específico de cada región escogida como foco de las inversiones. Vale señalar que cada una de ellas conjuga una compleja trama con actores diferenciados: - Zonas con fuerte presencia de comunidades negras e indígenas y dinámicas de colonización (regiones Putumayo-Nariño, Bajo Atrato). - Zonas con un alto peso de economías campesinas en crisis y fuertemente asediadas por modelos de agroexportación que demandan una estructura monoproductiva y control privado de origen ilegal (Montes de María). - Zonas con un alto peso de estructuras ilegales del narcotráfico, una compleja trama de interrelación entre control mafioso, élites locales y estructura en red de organizaciones ilegales (Bajo Cauca, sur de Córdoba y sur de Bolívar). - Zonas de fuerte influencia histórica de las guerrillas hacia donde se ha dirigido la ofensiva militar del Estado y se busca su consolidación (La Macarena). - Zonas con fuertes expectativas de grandes capitales buscando la extracción de recursos mineros, maderas, etc. (Bajo Atrato, sur de Córdoba).

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La estructura de los CCAI-CFI parece inferirse de la experiencia de ofensiva militar en áreas de influencia insurgente, esto, principalmente (aunque no de manera exclusiva) del caso de La Macarena, en tanto zona histórica de asentamiento militar y político de las FARC y la necesidad de consolidar esa iniciativa de seguridad del gobierno Uribe. El escenario de La Macarena se distingue por el peso significativo de esta organización en armas y el control geopolítico que tuvo durante décadas. Mientras tanto, las demás áreas incorporan una gama mucho más amplia de actores e intereses en juego en territorios que difícilmente resisten la réplica de este modelo, tan específico de zonas de influencia guerrillera. Zonas como el bajo Atrato o el bajo Cauca-Sur de Córdoba, difícilmente se pueden catalogar como equiparables al caso de La Macarena cuando aparecen: -

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Consejos Comunitarios de comunidades negras y en general asentamiento de afrodescendientes. Resguardos indígenas. Grupos paramilitares de alta significación en la geopolítica del conflicto. Narcotráfico con movimiento de volúmenes muy importantes de drogas, por encontrarse allí zonas de salida internacional de amplia trayectoria (golfo de Urabá, golfo de Morrosquillo, vertiente del río San Juan al sur de Chocó, zona limítrofe con Panamá). Grandes intereses de corporaciones transnacionales alrededor de la palma aceitera, minería (oro, platino, níquel, etc.), tráfico de maderas, bananeras, grandes represas como Urrá, contrabando de doble vía de altos volúmenes de mercancías y dinero. Recursos naturales propios de un ecosistema exótico.

A pesar de que también es un área muy importante en la intercomunicación entre la Orinoquia y la zona andina y en la riqueza ambiental aunque fuertemente intervenida, esta breve descripción hace social, económica y políticamente incomparable La Macarena con la gama de intereses en juego en cualesquiera de los escenarios descritos, y, como tal, la debilidad del alcance del modelo que se ha construido en relación con el rol de seguridad que es, de lejos, mucho más compleja. Justamente, la incorporación de un modelo CCAI-CFI en el contexto del peso mayoritario de comunidades negras o indígenas, como en el caso del Pacífico en la zona del medio y el bajo Atrato, crea un ambiente poco claro en sus proyecciones de sostenibilidad. O, aún más intrincado, la dinámica del conflicto y el encuentro de tan disímiles intereses precisan innovar las perspectivas de seguridad regional. Desde el punto de vista del conflicto, los cuadros de poder son mucho más variados, a la vez que conjugan procesos de simbiosis que se mueven permanentemente en los umbrales de la legalidad e ilegalidad, lo cual les permite una mejor cobertura de sus actividades.

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• Así, por ejemplo, a diferencia de La Macarena, la naturaleza del conflicto; la instalación de economías ilegales en zonas como el sur de Córdoba, bajo Cauca -como en muchas otras regiones-, no se puede explicar por una supuesta ausencia de Estado, sino que en su constitución pesan más procesos de “reconfiguración cooptada del Estado”243 o procesos de criminalización del Estado244. • La ilegalidad en casos como los de Córdoba, bajo Atrato, bajo Cauca no es sólo en relación con el narcotráfico, existen múltiples fuentes de enriquecimiento en donde la frontera entre lo legal y lo ilegal se ha venido borrando. • En todas las regiones las mal llamadas “bandas emergentes” son parte de las estrategias para acceder a recursos “legales” e “ilegales” y se relacionan no sólo con actores armados del conflicto. Visto este escenario, cabe la pregunta por el sentido y el alcance de la estrategia de consolidación social de territorios. Y teniendo en cuenta ese contexto, se abre el interrogante: ¿A qué le apuesta la cooperación internacional, en el marco de una visión tan unilineal del conflicto? Y este constituye el punto nodal de la discusión planteada en este documento. Las réplicas (o recomendaciones que se infieren de la experiencia de La Macarena para su reproducción en las demás regiones) de modelos como el CCAI-CFI como partes constitutivas de orden institucional en relación con la consolidación social de la seguridad democrática están lejos de incorporar la compleja gama de dinámicas que se observan en zonas más atípicas de aquellas que se caracterizan por haber estado bajo el control de las FARC. 6. Territorios colectivos de pueblos indígenas y comunidades negras. La propuesta de CCAI-CFI resulta aún más contrastante en el caso de los territorios colectivos, ya que termina por desconocer sus reivindicaciones de autonomía y el derecho a darse su propia dinámica de desarrollo a través de iniciativas propias o los planes de vida. Esto genera incompatibilidades que se deben resolver en el marco de un proceso democrático de inclusión y participación. En la percepción de las comunidades que ocupan este tipo de espacios, los grupos armados hacen presencia en las zonas de territorios colectivos, pero las organizaciones de la comunidad han ido construyendo una política de neutralidad frente a estos, al igual que su concepción de autonomía para el desarrollo de sus propias actividades. De otro lado, los grupos armados inciden en los gobiernos locales y departamentales y su influencia se da en los modelos económicos y de seguridad que se instauran, ya que sus dinámicas de control mafioso impactan en el desarrollo. Esto de hecho plantea una visión y un manejo diferenciado del tema de la seguridad.

243 Término de Luis Jorge Garay (dirección académica) en “La reconfiguración cooptada del Estado:

Más allá de la concepción tradicional de captura económica del Estado, trabajo elaborado con Eduardo Salcedo-Albarán, Isaac de León-Beltrán, Bernardo Guerrero. (mimeo, s.f.). 244 Vargas, Ricardo, 2005, “Narcotráfico, guerra y política antidrogas” Acción Andina y Vargas Ricardo, 2008, “Colombia y el nuevo mercado de drogas ilícitas” en La batalla perdida de las drogas: ¿legalizar es la opción? Intermedio Editores.

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Así, por ejemplo, dicen las comunidades del Pacífico que en medio del conflicto y bajo las condiciones de guerra no se debe involucrar la población civil en intervenciones en seguridad, en el marco de las CCAI. Por lo tanto, no se debe propiciar o apoyar las jornadas cívico-militares. Las organizaciones de los grupos étnicos cuentan con espacios y mecanismos de participación, y en este sentido para cualquier intervención existen, de manera clara, interlocutores con los cuales se avance en la consulta previa, libre e informada, con base en la normatividades nacionales e internacionales. Las organizaciones sociales cuentan con fortalezas en su talento humano, la existencia de las autoridades tradicionales, los representantes y sus estructuras. Por su parte, el gobierno nacional ha creado organizaciones para que sean beneficiarias de proyectos, por ejemplo de Acción Social, u otros (sociedad civil del gobierno), pero lo que se requiere es resolver problemas estructurales en el marco del Derecho y en concertación con sus organizaciones245. Esta reflexión demanda un tratamiento que dé cuenta de la especificidad sociocultural, los procesos de autonomía con sus instancias de decisión, el capital social (estructuras de redes, masa crítica en el diagnóstico de la problemática local y experiencias de manejo, entre otras) y el reconocimiento de derechos con rango constitucional. De esta manera se amplía y se concreta la afirmación a que llegó la serie de documentos de base de USAID246, en el sentido de que “la seguridad es requerida para el desarrollo”. La extensión acrítica del modelo de seguridad aplicado en La Macarena (y que podría ser replicado en áreas similares) no se corresponde, en sentido estricto, con la serie de amenazas disímiles y que requieren procedimientos más asociados con: acciones de inteligencia; voluntad política para establecer la verdad, la justicia y la reparación de lo sucedido en esas regiones; voluntad política para la defensa y la restitución de las víctimas del conflicto; voluntad política para hacer mucho más eficaz y eficiente la extinción de dominio a los narcotraficantes. Este es el gran vacío de la afirmación que busca replicar, mediante ajustes técnicos, el modelo de La Macarena a las demás regiones escogidas como el ámbito de acción de la redefinición de la estrategia de USAID para los próximos cinco años. A pesar de que verbalmente algunos funcionarios de USAID no comparten el desbalance de lo militar en el direccionamiento del desarrollo y dan muestras de escepticismo sobre los CFI, es esperable la presión de los sectores asociados con la fuerza (Departamento de Estado, Comando sur), en la estructuración de un modelo con énfasis en la seguridad militarizada.

245 Proceso de diálogo con AID, evento de junio 16 del 2009, memoria. 246 Assessment of the implementation of the US government's support for Plan Colombia's illicit

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crop reduction component, April 17, 2009 and Assessment of the Government of Colombia Project: Plan de Consolidación Integral de La Macarena (PCIM), así mismo, la evaluación de la experiencia del Catatumbo.

VI. Participación de la sociedad civil Como resultado de un largo proceso de recolección de información, análisis crítico, desarrollo de propuestas alternativas y múltiples acciones de cabildeo desde cuando se inició el Plan Colombia en 1999 por parte de diversas ONGs, principalmente de derechos humanos y del medio ambiente, el Congreso de Estados Unidos, en el año presupuestal 2007-2008, decidió oficializar una reducción de 141 millones de dólares en el componente militar del programa de asistencia para Colombia. En el presupuesto para ese período, se asignaron sólo 308 millones de dólares para ayuda militar y policial, situación que contrasta con los 450 millones de dólares que se venían gastando para ese propósito. En contraposición, la ayuda económica y social creció de casi 140 millones de dólares anuales a 236 millones de dólares, lo que significó un aumento de cerca del 70 por ciento. Hasta ese momento, los fondos que venía dando EE. UU. eran, en el 76%, de ayuda militar, en contraste con el 24% para temas que se relacionan con lo social. Bajo la nueva situación, la distribución quedó aproximadamente en el 56% para seguridad militar, frente al 44% para atender problemas relacionados con el desarrollo, la justicia, el desplazamiento, entre otros. Esta situación produjo inquietudes en un conjunto de ONGs dedicadas principalmente al tema de derechos humanos y que hacen cabildeo en Washington. Así mismo, se generó una gran preocupación en entidades que hacen parte de la plataforma del Diálogo Inter Agencial (DIAL), situación que se fue extendiendo a otras organizaciones que comenzaron a levantar preguntas acerca del impacto que tendría la presencia de más recursos para la instrumentación de programas que hacen parte de la ayuda social, como en el caso del DA. El nuevo escenario que se fue perfilando puso en el centro de las inquietudes de las diferentes organizaciones el papel que entraría a jugar USAID en el contexto del impulso que estaba adquiriendo la ayuda de la cooperación que se decide en Washington para Colombia. Bajo este contexto y de las preocupaciones de ONGs en EE. UU. que se dedican de manera más especializada al tema de derechos humanos, se toma la decisión de que organizaciones como Lutheran World Relief, junto con organizaciones que hacen parte de DIAL, asumiesen un liderazgo en la creación de espacios para la generar propuestas e incidencia sobre DA, en el marco de la nueva situación política creada a partir del peso de la ayuda social y económica de EU. Surgió entonces la inquietud de propiciar un diálogo con USAID sobre los temas relacionados con la ayuda social y, de modo particular, alrededor del DA. Esto ponía nuevos retos, ya que la experiencia que se había acumulado históricamente estaba más relacionada con procesos de consulta alrededor del tema de derechos humanos. Si bien se considera que Derechos Humanos y DA no son temas aislados, sino fuertemente interrelacionados, sus contenidos, dinámicas, demandas, procesos de elaboración en las comunidades sí guardan muchas especificidades que implican metodologías diferenciadas.

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Para enfrentar estas primeras dificultades, una de las primeras iniciativas que se decidió emprender fue, justamente, hacer una convocatoria nacional de organizaciones sociales, principalmente con aquellas que tenían grandes preocupaciones alrededor del tema del desarrollo. En efecto, el 26 y el 27 de noviembre del 2007 se congregaron en Bogotá delegados de 17 organizaciones sociales, programas y proyectos de desarrollo con presencia en 15 departamentos y más de 120 municipios247; igualmente, académicos, delegados de agencias de cooperación y ONGs248, con el fin de compartir sus experiencias de organización y desarrollo, ejercicio dirigido a fundamentar procesos de incidencia e interlocución frente a las políticas de cooperación internacional y, en particular, frente a lo que se consideraba la nueva fase del Plan Colombia. Los objetivos de esta primera convocatoria fueron: 1. Propiciar el intercambio de experiencias de DA en medio del conflicto, desde las organizaciones sociales con especial énfasis en su abordaje frente a los cultivos de uso ilícito. 2. Identificar las amenazas y oportunidades, así como los retos y las necesidades de las organizaciones de la sociedad civil, para ampliar y consolidar experiencias de DA. 3. Construir lineamientos de propuesta en DA para fundamentar procesos de incidencia sobre las políticas de cooperación internacional para el desarrollo, incluida la definición de la orientación y la aplicación de la siguiente fase del Plan Colombia. Todos los participantes coincidieron en señalar que el DA ha estado asociado en Colombia a una estrategia de lucha antidrogas y que en esa medida se había negado su especificidad alrededor de los problemas del desarrollo. Al inscribirse en el contexto de guerra antidrogas, los problemas asociados a los cultivos de uso ilícito se asumen como sinónimo de conflicto, fumigaciones, presión del Estado, desplazamiento y violación de derechos humanos. De otro lado, los participantes plantearon que el concepto de desarrollo prevaleciente estaba ligado a la incorporación de sus regiones en cadenas económicas excluyentes, destructoras del medio ambiente, principalmente extractivas y portadoras de mensajes de muerte. Frente a esa situación, las organizaciones señalaron estar construyendo alternativas, buscando:

247 Entre otras la Asociación Campesina del Suroriente del Putumayo (ACSOMAYO), Puerto Asís,

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Mesa Permanente del Pueblo Cofán, Asociación de Juntas del Municipio de San Miguel, Ruta Pacífica de Mujeres - Comunidad de Puerto Caicedo, Asociación de Cacaoteros del río Caguán, ASPROCIG (bajo Sinú), Corporación de Desarrollo Solidario, Montes de María, Corporación Buen Ambiente (CORAMBIENTE). Asociación de Comunidades Indígenas del Norte del Cauca (ACIN), CIMA, CICC - ANMUCIC, ASCOBA, ECOFONDO, Pastoral social de Ocaña, Agrovida, Acadisp Asociación campesina para el desarrollo rural integral - Puerto Asís, Corporación Nuevo Milenio Puerto Caicedo, PDPMM, Justicia y paz, Corporacion CODEBA. 248 Entre otras, LWR, LWF, CRS, PCS, Christian Aid, Oxfam GB, Federación Luterana Mundial, DIAL, Interpares de Canadá, Minga y Ecofondo.

• La participación, la organización y la consulta como métodos permanentes de construcción del desarrollo. • Una visión de armonización con la naturaleza y de superación de la visión utilitarista y extractiva. Los indígenas, en particular, plantearon el desarrollo como respeto en el marco de la relación entre hombre y naturaleza y, complementariamente, la espiritualidad como principio de construcción del proceso organizativo. • El desarrollo como parte de procesos más integrales de pervivencia de los pueblos, de resistencia creativa frente al conflicto y como ejercicio de autonomía y construcción territorial. Para los indígenas, el desarrollo se entiende como Plan de vida, dentro del cual se inscribe la vida de los pueblos, buscando, a la vez, sistematizar las formas (organizativas, de acción sobre la naturaleza, de cultura) que condensan el cómo se ha existido, y, en su cualificación, determinar lo que se quiere. • El desarrollo debe hacer parte de un proceso de reforma agraria integral e interrelacionado con los procesos de exigibilidad y realización del conjunto de derechos económicos, sociales y culturales. • Así mismo, concibieron el desarrollo como una construcción cultural en la que dialogan saberes y en la que la tecnología es muy importante, pero subordinada y articulada a propuestas claras de sostenibilidad y humanización. Finalmente, los participantes promovieron el concepto de Desarrollo Propio, entendido como “la construcción de la vida digna desde una cultura propia”. A partir de esta primera experiencia participativa hacia la construcción de un espacio de diálogo, y dentro de una primera fase de intercambio informal con USAID, se obtuvo como resultado el acuerdo para desarrollar un proceso de consulta. Entre los principales aspectos que se resaltaron sobre lo que debería ser el proceso, estuvieron: 1. La necesidad de que USAID hiciese una presentación en profundidad sobre su visión del DA y se presentasen las experiencias concretas a través de las cuales se estaban impulsando los programas. 2. La necesidad de que la consulta se abordase desde la diversidad regional y con participación de organizaciones sociales y ONGs que acompañan dichos procesos. Tales organizaciones se caracterizaron por no ser copartes de USAID y en su mayoría eran entidades que no habían recibido recursos de cooperación del gobierno de EE. UU. USAID aceptó que esto ayudaría a dimensionar mucho más el conocimiento de una gran diversidad de experiencias locales, cuyos procesos no se adelantaban bajo los supuestos de su política antidrogas. 3. La consulta se concibió como un espacio de información mutuo (USAID y organizaciones sociales y ONGs), de diálogo desde las diferencias, buscando al final establecer y precisar los puntos sobre los cuales podría haber coincidencias, pero también aquellos sobre los cuales existían desacuerdos. Todo dirigido a buscar influir en la nueva estrategia en construcción.

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4. De cada ejercicio se acordó hacer una memoria y USAID convocaría un facilitador para conducir las sesiones, controlar el desarrollo metodológico y precisar los puntos de acuerdo y de diferencia249. Bajo estas consideraciones se precisó la necesidad de cubrir tres grandes regionales: 1. La costa atlántica, proceso de consulta adelantado en Cartagena el 17 de junio del 2008, con participación de organizaciones de las regiones de la Sierra Nevada de Santa Marta, Montes de María y de localidades de los departamentos de Atlántico, Bolívar, Sucre y Córdoba250. 2. El Centro, ejercicio de consulta llevado a cabo en Bogotá el 20 y el 21 de junio del 2008, con convocatoria a organizaciones de la región del Magdalena medio, Catatumbo, Región del río Caguán-Caquetá, Bajo Atrato y Santander251. 3. La región Sur, proceso adelantado en Pasto el 27 de junio del 2008, con participación de organizaciones de los departamentos de Putumayo y Cauca. Y también en Ipiales el 12 y el 13 de noviembre del 2008, con organizaciones de Nariño252. Dentro del proceso preparatorio para las organizaciones convocadas, se realizaron siete talleres regionales previamente a las consultas con AID. Estos se adelantaron durante el 2008 en: • Bogotá (mayo 29 y junio 19) • Cartagena (junio 16) • Apartadó (junio 11) • Cauca (mayo 17) • Putumayo (mayo 18 y 19) • Nariño (junio 26) • Ipiales (noviembre 12 y 13)

249 En los ejercicios de consulta participaron por parte de USAID, las diversas dependencias de

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la Agencia USAID Colombia, los programas ADAM, MIDAS, Agricultural Cooperative Development international ACDI/VOCA con sus programas Cafés Especiales y la Fundación Panamericana para el Desarrollo (FUPAD), con sus programas sobre Zonas de Amortiguación. 250 Fundación Infancia Feliz, Fundación Surcos, Red Frutícola, Red Piscícola, Granjas Comunitarias de Mujeres, Corporación de Desarrollo Solidario, Sembrando Paz, Corporación para el Desarrollo Social Comunitario (CORSOC), Asociación de Productores para el Desarrollo Comunitario de la Ciénaga del Bajo Sinú (ASPROCIG), Fundación Montes de María, Asociación de Desplazados de Mampujan (ASOMANPUJA), Pueblo Kankuamo de la SNSM y las organizaciones CDS, Diálogo Inter-Agencial de Colombia, Federación Luterana Mundial, Agenda Caribe, Oxfam. 251 Con participación del Comité de Integración Social del Catatumbo (CISCA), Asociación de Cacaoteros del Río Caguán (CHOCAGUAN), Cabildo Mayor Indígena Zona Bajo Atrato - CAMIZBA, Asociación de Consejos Comunitarios y Organizaciones del Bajo Atrato (ASCOBA), Consejo comunitario Mayor de la Asociación Campesina Integral del Atrato (COCOMACIA), Comunidad Cacarica, Corporación Buen Ambiente (CORAMBIENTE), Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio y las organizaciones Federación Luterana Mundial, Justicia y Paz, Oxfam, HEKS Colombia (Fundación Hilfswerk Der Evangelichen Kirchen Schweiz), Programa Suizo para La Paz en Colombia (SUIPPCOL), Christian Aid, MINGA, Diálogo Inter-Agencial en Colombia (DIAL). 252 Participaron, la Asociación Campesina del Sur Oriente de Putumayo (ACSOMAYO), Mesa Departamental del Putumayo, Asociación de Juntas de La Dorada, COSURCA, Unión de Asociaciones Afro del Norte del Valle (UOAFROC), Consejo Comunitario de Comunidades Negras (COCOCAUCA), Fundación Estrella Orográfica del Macizo Colombiano (FUNDECIMA), Asociación de Cabildos del Norte del Cauca (ACIN), Cabildo Indígena de Mocoa (COFAN), Mesa Departamental de Organizaciones Sociales y Campesinas del Putumayo, Fundación Progreso, Artesanos Kamensá - Madres de la Tierra, Laboratorio de Paz y las organizaciones Federación Luterana Mundial, Asociación Minga, Federación Comunal, Secours Catholique, Oxfam.

Los talleres preparatorios se desarrollaron metodológicamente sobre tres aspectos. 1. Una presentación preliminar acerca del motivo de la consulta y el sentido de participar en ella. 2. Una presentación sucinta de los resultados que se venían obteniendo de los ejercicios sobre experiencias de DA. 3. Finalmente, un espacio de intervención de las organizaciones sobre la base de aspectos considerados nodales frente al DA. En síntesis, los puntos definidos fueron: - Las experiencias de participación de las comunidades en DA, en los niveles de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los programas, y un primer balance de propuestas sobre participación. - El fortalecimiento organizativo en el marco de los programas de DA y la existencia de propuestas. - La participación de los municipios y departamentos en DA, a través de un balance sobre sus experiencias, sobre todo en formulación, ejecución de los programas de DA. Así mismo, el tipo de propuestas que se sugerirían para ganar una mayor y mejor participación de los municipios y departamentos. - El encadenamiento productivo y su percepción sobre el modelo de agregación de valor formulado por el Gobierno y USAID. Así mismo, propuestas alternativas. - El concepto de territorio y la situación de la comunidad frente a la concepción, sobre esa temática, que subyace en los programas de DA. Así mismo, las propuestas para rescatar la perspectiva de territorio que manejan las comunidades. - Lo ambiental y el DA, a través de un balance sobre experiencias de DA frente a esta temática en los niveles locales y regionales. Igualmente, el tipo de recomendaciones para garantizar la protección y/o el uso racional de los ecosistemas existentes en cada localidad. - Las políticas de fuerza y cultivos de uso ilícito, y, las experiencias de las comunidades frente a las acciones coercitivas y el tipo de amenaza que representaban las aspersiones aéreas y la erradicación manual forzosa. - El conflicto armado, los cultivos de uso ilícito y DA, en términos del tipo de interferencia o amenaza que las comunidades habían identificado, en relación con el impacto del conflicto armado para el impulso de propuestas de DA. Así mismo, el tipo de propuestas que se tenía para escenarios donde se buscan alternativas de desarrollo en medio del conflicto. Con estos ejercicios previos se buscó poner a tono las organizaciones participantes, tomando como referencia la consulta en DA. Así mismo, evitar dispersiones en las intervenciones y precisar los aspectos propositivos para hacer mucho más ágil y expedito el proceso de diálogo con USAID y demás organizaciones participantes. De otro lado, el análisis que se desarrolló se nutrió de una revisión documental y del trabajo de campo adelantado en Putumayo, Caquetá, bajo Atrato, Catatumbo (espe-

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cíficamente en la región Convención-El Tarra) aunado a intercambios y discusiones sobre experiencias de desarrollo en Cauca (principalmente en el Macizo Colombiano), Magdalena Medio, la región de Marialabaja y el bajo Sinú. De ese proceso se hizo un levantamiento de memoria de cada ejercicio con miras a retroalimentar el conjunto de propuestas dirigidas a la incidencia de la política sobre DA. También en esos sitios se hicieron entrevistas a ONG responsables de programas de desarrollo local y regional, a líderes comunitarios, cívicos y campesinos, de comunidades indígenas (Putumayo y bajo Atrato) y comunidades afrodescendientes (bajo y medio Atrato y de la región central de Chocó). Así mismo, se dialogó y se hicieron entrevistas a alcaldes, funcionarios de las Secretarías de gobierno, agricultura y planeación, de la mayor parte de las regiones mencionadas, así como de las gobernaciones de Putumayo y Caquetá. Luego de la culminación del proceso de consulta en la fase de las sesiones con las organizaciones en los niveles regionales y levantadas las actas, se situaron los problemas sobre los cuales había más diferencias o que necesitaban ser tratados a través de un proceso de profundización del diálogo con los funcionarios de USAID y otros expertos invitados para enriquecer el intercambio. Estos disensos o diferencias fueron el resultado de contrastar el ejercicio de indagación conceptual y el trabajo de campo con la política de USAID, de acuerdo con el conocimiento que se pudo obtener de ella. A través de los temas identificados, que tenían diferencias de énfasis en relación con cada región, se buscó la continuidad del ejercicio con un proceso que combinó la claridad en la información y la profundización del análisis, adelantado con invitación de especialistas en cada materia. Con ello se buscó avanzar en los insumos que servirían para el desarrollo de los resultados de todo el ejercicio de diálogo con ONGs, comunidades y la cooperación de AID. Los principales temas en los que aparecieron diferencias en relación con el enfoque de USAID fueron: 1. Los criterios de focalización del DA. 2. El alcance, los procedimientos y la proyección de la participación de las comunidades. 3. El fortalecimiento organizativo y del capital social para las localidades y regiones. 4. La participación de los municipios y departamentos dentro de los programas de DA. 5. El enfoque sobre valor agregado y encadenamientos productivos. 6. La seguridad alimentaria y el DA. 7. El concepto de territorio subyacente a las distintas propuestas de desarrollo. 8. La incorporación de lo ambiental como parte del territorio. 9. Aspersiones aéreas como amenaza al DA y erradicación manual forzosa como generadora de desconfianza entre el Estado y las comunidades. 10. El involucramiento del conflicto armado en la economía de la coca, y sus implicaciones para el DA.

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11. Los problemas relacionados con las violaciones a los DD. HH. y las garantías para su protección. En consecuencia, se prepararon términos de referencia para adelantar Mesas de Profundización sobre algunos temas que fueron priorizados y ajustados por limitaciones de tiempo. En total se desarrollaron seis reuniones sobre temas puntuales, sin que, como se puede observar, se hubiese agotado la totalidad de los ítems identificados. La agenda fue la siguiente: -

Mesa Uno: Política de DA y cooperación internacional. Mesa dos: Palma, agrocombustibles. Mesa tres: Seguridad Alimentaria. Mesa cuatro: Gobernabilidad local y seguridad ciudadana.

Igualmente, los debates se enriquecieron con aportes motivados en espacios de discusión de los programas ADAM y del Programa MIDAS, además de facilitar espacios de conocimiento directo del desarrollo de sus estrategias. Dada la exigencia en tiempo, recursos y equipo de trabajo interdisciplinario para un balance a fondo de la estrategia, el proceso adelantado buscó más el desarrollo de una contrastación conceptual nutriéndose de una información documental. Así mismo, se buscaba la difusión de experiencias locales, objetivo que se ponía de presente directamente en las voces de sus protagonistas, principalmente, las comunidades organizadas de los territorios que se hicieron presentes. Finalmente, y de manera complementaria, el desarrollo de los ejercicios de campo, todo puesto en la perspectiva de colocar elementos básicos para unas recomendaciones dirigidas a quienes deciden sobre estas políticas o son responsables de su instrumentación. La participación comunitaria y de ONGs tenía en el fondo la expectativa de una incidencia sobre la oportunidad que se abría de una modificación de la política de DA, motivada también por el año electoral en Estados Unidos (2009). Bajo este nuevo escenario político, USAID-Oficina en Colombia desarrollaba simultáneamente un conjunto de ejercicios de diferente perspectiva y énfasis sobre la instrumentación del DA y del Plan Colombia en su componente social, con miras a la generación de insumos para la construcción de un nuevo marco del Plan Estratégico 2009-2013 y que en sus aspectos fundamentales fue conocida por las organizaciones que participaron en el proceso de consulta. En la presentación formal que hizo USAID sobre la nueva estrategia, con algunas limitaciones por la inexistencia de un documento acabado, sin duda las organizaciones sociales manifestaron desazón porque no sintieron reflejadas plenamente sus expectativas en los documentos que expresaban la nueva política de DA. Bajo este nuevo contexto, en el cual se dieron las etapas finales de todo el ejercicio, se convocó a las organizaciones que participaron en el proceso de consulta, con el fin de adelantar un balance sobre

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el recorrido que se había llevado a cabo, y sobre la percepción que se tuvo en la fase de reelaboración y presentación de la nueva estrategia. Veamos una síntesis de los principales puntos expuestos por las comunidades.

1. La perspectiva de las comunidades, ONGs y organizaciones sociales253 Las comunidades -

Sobre el enfoque general de la intervención gubernamental en DA y la cooperación internacional.

Como punto de partida, se debe tener en cuenta que los énfasis y las prioridades de las comunidades en relación con los problemas analizados, considerando su pertenencia regional y su especificidad organizativa de órdenes cultural y territorial, guardan notorias diferencias. Sin embargo, esa diversidad de perspectivas, vista en su integralidad, tiene complementariedades y coincidencias, situación que responde a la gran diversidad de problemas que se desenvuelven en las regiones. Esa situación muestra, en primer lugar, que los intentos por homogeneizar una estrategia que se elabora desde los centros de decisión tienen serias dificultades a la hora de implementarse, con unos mismos criterios, en cada una de las regiones, subregiones y localidades. En segundo lugar, se observa que el predominio del Estado como elaborador, conductor y ejecutor de las políticas que se llevan a las regiones, se ha venido convirtiendo en un obstáculo para el desarrollo de estrategias que deben ser concertadas con las comunidades. Y esta situación está directamente relacionada con la insuficiencia del diagnóstico del conflicto colombiano y el modelo de intervención que procede de ese vacío. De la anterior consideración se deriva un tercer aspecto y es el hecho de que el conflicto colombiano se diagnostique y se trate como un exclusivo problema de seguridad. Esto llevó a que los criterios de formalización de los acuerdos de cooperación hayan sido y continúen siendo argumentados y decididos bajo un fuerte predominio de ese sesgo. De allí que las comunidades señalen, a lo largo del ejercicio adelantado, serios cuestionamientos acerca de los efectos del Plan Colombia en relación con los problemas sociales, económicos, políticos y culturales que están en la base de muchas de las situaciones conflictivas en las localidades y regiones. No obstante esta situación, desde el punto de vista de la visibilidad de esos conflictos, sobre todo por parte del Estado, se hace una lectura como problemas que guardan una relación de causalidad con la presencia de los actores armados. En consecuencia, la cooperación internacional que promueve el Estado colombiano ha venido adquiriendo, a lo largo de los últimos 12 253 Este aparte recoge de manera sintética los planteamientos y las propuestas de las comunidades

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en el proceso de balance de la nueva estrategia de USAID. Enseguida se incorpora el punto de vista de las entidades que hacen parte de DIAL y de las organizaciones no gubernamentales, partícipes del proceso.

años, unas connotaciones militares que desequilibran las acciones dirigidas a resolver los problemas sociales de base. Este marco general desencadena una gran cantidad de consecuencias que impiden que las comunidades sean, de manera óptima, las protagonistas de su propio desarrollo y de sus proyectos de vida. Desde ese ángulo, se cuestionan los balances que califican como positivos los resultados del Plan Colombia porque, de acuerdo con lo analizado en los antecedentes para la toma de decisiones de carácter institucional, se ha dado un predominio de las acciones de fuerza, vale decir, erradicaciones forzosas de cultivos de uso ilícito como la estrategia dominante, militarización de zonas con agudos conflictos de exclusión social grave, y tratamiento como problemas de seguridad, frente la ausencia de espacios de participación y decisión, que puedan permitir la incidencia de las diversas perspectivas y propuestas de las comunidades organizadas. Este modelo de intervención acarrea otra serie de consecuencias cuando la cooperación internacional decide acompañar un marco de política que se elabora desde esa visión unilateral de los complejos problemas en que se debaten muchas regiones. Entre los problemas más recurrentes aparecen los criterios de focalización de las intervenciones en los niveles local y regional. En general, las intervenciones están asociadas como complementariedad al uso de la fuerza en zonas de conflicto, bien sea alrededor del tratamiento de los problemas de los cultivos de uso ilícito (política de DA) o de la militarización de las regiones, como parte de las acciones contrainsurgentes (acciones de tipo socioeconómico, asociadas a la estrategia de consolidación de territorios). Bajo esta consideración, el punto de partida en el tratamiento de los problemas está fuertemente sesgado y la negación a los espacios de participación se justifica desde los tratamientos de seguridad de las regiones donde se hacen las intervenciones. Esto conduce a que la creación de espacios de confianza entre las comunidades, el Estado y la cooperación internacional resulte seriamente limitada. Situación que se agrava aún más cuando se sesgan los procesos de intervención regional, en función de garantías a la inversión privada, que resulta siendo la principal protagonista de los modelos de desarrollo, que sirven como soporte para consolidar los territorios considerados sin control estatal, y que han sido tratados previamente desde una opción de fuerza. Desde ese ángulo, el papel de la cooperación se observa entonces como complementario a un modelo de desarrollo que busca favorecer la “seguridad para la inversión”, sin que se precisen los espacios donde las comunidades organizadas sean parte del diagnóstico y de las decisiones de política para sus territorios. Si a este mecanismo institucional se le agrega el marco de la política económica dominante, sobre todo en el nivel del sector rural, donde domina la consolidación de

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un modelo basado en la gran propiedad, la débil generación de empleo e ingreso, la débil tributación de los terratenientes frente al Estado y el carácter excluyente o muy limitado en su inclusión frente a la pequeña y la mediana propiedad, las dinámicas de las situaciones de conflicto se prolongarán. A este encadenamiento de problemas se suma la instalación de grandes proyectos de explotación maderera, minera, y de infraestructura, basados casi siempre en prácticas extractivas, que hacen muy bajas inversiones para el desarrollo local y que desencadenan serias consecuencias en el medio ambiente, en los territorios colectivos o en aquellas áreas ocupadas por comunidades campesinas. Las interconexiones viales o presencia de infraestructura portuaria o plantas de transformación de materia prima para el caso de la agroindustria, se observan como parte integral del beneficio privado inversionista, sin que se redistribuyan porcentajes razonables de las ganancias para los habitantes de las comarcas donde se asientan esas inversiones. Como lo señalan las organizaciones de la comunidad, bajo este esquema, “los operadores regionales de la cooperación internacional se convierten en socios locales, pero no necesariamente con las comunidades directamente”. Adicionalmente, las comunidades observan que dentro del proceso de instrumentación de los programas, aparecen serios limitantes para cambiar las líneas que ya tiene establecida la estrategia, en su implementación a nivel local y regional. -

Participación y desarrollo local y regional

Derivado del punto anterior, las comunidades no perciben que se construyan espacios institucionalizados de participación con capacidad de decisión, frente a los problemas del desarrollo local y regional. Este punto se observa en diferentes niveles. En primer lugar, en el nivel de las prácticas de intervención estatal en las regiones, dinámica que sigue unos procedimientos verticales que fundamentalmente afirman un poder central, sin que dinamicen y fortalezcan la institucionalidad local y las organizaciones comunitarias que reivindican su autonomía en la participación sobre decisiones para el desarrollo. Para las comunidades, las organizaciones sociales cuentan con fortalezas como el talento humano, las autoridades tradicionales, los representantes y sus estructuras. Por su parte, el gobierno nacional ha creado organizaciones para que sean beneficiarias de los proyectos que impulsa, por ejemplo, de Acción Social u otros, pero lo que se requiere es resolver problemas estructurales en el marco del Estado social de derecho y en concertación con las organizaciones sociales. Las prácticas de intervención estatal inciden en un segundo nivel y se relacionan con las debilidades en el nivel del desarrollo de instancias y procedimientos para la intervención de la cooperación internacional. Esto es prácticamente un cuello de botella, en la medida en que el Gobierno busca que los programas que ejecuta la

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cooperación internacional fortalezcan aún más sus planes del nivel central, y esto se concreta en la inexistencia de espacios propios para las decisiones en las localidades, sobre ese tipo de flujo de recursos para la inversión local. En consecuencia, las comunidades señalan la necesidad de generar la articulación de las diferentes experiencias que proceden de las iniciativas de las comunidades y que han mostrado niveles de viabilidad, pero que son poco visibles, no obstante el potencial que tienen para la construcción de políticas públicas regionales y nacionales. Incluso proponen que metodológicamente se debería generar la posibilidad de contrastar públicamente las propuestas que lidera la cooperación internacional, teniendo como puntos clave de referencia las opciones de las comunidades y la cuestión ambiental. Este llamado releva los espacios de concertación, que deberían ser en escenarios públicos y en consonancia con marcos internacionales que establecen las buenas prácticas, e, incluso, que desarrollan contenidos de tratados internacionales, principalmente sobre desarrollo y medio ambiente. Esto supone el establecimiento de estrategias dirigidas a fortalecer la gobernabilidad y la participación ciudadana activa, con el fin de promover el desarrollo sostenible y sustentable en áreas de conflicto en Colombia. Así mismo, implica mejorar la infraestructura productiva mitigando los impactos en los ecosistemas, y promover mecanismos de compensación por los eventuales impactos ambientales y sociales. Del mismo modo, supone asegurar el acceso equitativo a la tierra y a los recursos naturales; mejorar también el acceso a la propiedad colectiva y a los recursos financieros, garantizando, a la vez, el uso sostenible y el mejoramiento del manejo de los recursos naturales, con lo cual se contribuye a la seguridad y al respeto a los derechos territoriales. -

Intervención en DA y territorios colectivos

Las comunidades negras e indígenas han ejercido históricamente un protagonismo en la elaboración y la instrumentación de sus planes de desarrollo y proyectos de vida, que no sólo se constituyen en un referente de experiencias, sino que indican los procedimientos que se debería seguir en los procesos de intervención para este tipo de territorios. En tal sentido, las comunidades negras señalan la existencia de Planes de etnodesarrollo afrocolombiano que son manejados por los Consejos Comunitarios y que se configuran como estrategias para la intervención en sus territorios colectivos. Por su parte, las comunidades indígenas especifican la presencia de los Planes de vida indígena en sus territorios. Estas experiencias se pueden ilustrar, a manera de ejemplo, con los siete planes de manejo ambiental territorial de la Coordinación de Consejos Comunitarios y organizaciones de base del pueblo negro del Pacífico Caucano (COCOCAUCA).

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Del mismo modo se ha hecho en algunos casos, o se debería hacer en otros, con los planes de desarrollo municipal, departamental y nacional. Tales planes deben ser consultados e incorporados en los procesos de intervención del DA. En el caso de las comunidades indígenas, su concepto de comunidad tiene en cuenta la visión de territorio, que incluye integralmente todo el ecosistema, el sistema de gobierno propio, la autonomía, la identidad cultural, los medios de producción tradicional, etc. La especificidad de estos territorios presenta serios retos a los contenidos, indicadores de éxito y procedimientos de consulta frente las comunidades. En ese sentido las comunidades levantan interrogantes acerca de cómo a través de las estrategias de intervención en DA se garantiza la soberanía y la seguridad alimentaria para la pervivencia de los pueblos indígenas, las comunidades afrodescendientes y los campesinos. Incluso las preguntas señalan el contraste entre ese tipo de intereses de las comunidades y el hecho de que se esté produciendo una afectación grave de sus territorios, en términos de la seguridad de los mismos, el despojo de la tierra y la amenaza para la pervivencia de las comunidades. Así mismo, hay preocupación sobre la manera como se tendrán en cuenta las propuestas que vienen siendo desarrollados por estos pueblos. En relación con las comunidades indígenas, las propuestas sobre DA deben incluir una visión diferenciada que abarca la defensa de su cultura, lo cual implica el reconocimiento a que en diversos pueblos existe una relación distinta frente a la hoja de coca. Este tipo de diferencias se refleja, por ejemplo, en el tipo de estrategias de comunicación para la promoción de una cultura de la legalidad, por parte de las autoridades antinarcóticos. Para estos fines, las estrategias de comunicación no deberían ser instrumentalizadas bajo contenidos que estigmatizan el uso tradicional de la hoja de coca, esto es, desde una visión unidimensional, que desconoce sus usos alternativos. -

Propuestas de desarrollo y el conflicto

Partiendo de una referencia regional, a manera de ejemplo, en el caso del Pacífico caucano se cuenta con experiencias de ejecución de proyectos en medio del conflicto, incluso, apoyados por la cooperación internacional a través del programa de DA. También a manera de ilustración, en esta región está el caso del establecimiento del cultivo del plátano con la Asociación de Consejos comunitarios de Timbiquí, Ascolmicay y Asomanos negras, con el operador FUPAD. También han tenido otra experiencia con producción de coco en el área entre Cauca y Nariño, en el marco del cual se tiene un convenio con el programa MIDAS, pero aún falta su articulación con los Consejos comunitarios de comunidades negras. De esta manera, consideran que sí son viables las propuestas de desarrollo en medio del conflicto armado, porque van dirigidas a incidir sobre problemas de base, con la visión de un desarrollo integral y sostenible, ya que, para las comunidades, en la medida en que se reducen la pobreza, la marginalidad y el abandono estatal, se disminuiría la violencia.

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Hay que anotar que los grupos armados hacen presencia en la zona, pero las organizaciones de la comunidad han ido construyendo una política de neutralidad frente a estos, al igual que su concepción de autonomía para el desarrollo de sus propias actividades. Reconocen que la presencia de grupos de violencia privada en sus territorios incide en los gobiernos locales y departamentales y, en consecuencia, generan influencia en las políticas de desarrollo, situación que se explica, entre otras, por el ejercicio privado de la fuerza, la captura y adecuación del Estado local y regional para favorecer sus intereses, todo lo cual impacta negativamente las iniciativas de las comunidades. Para las comunidades debe haber una relación clara de modo que permita el seguimiento entre la estrategia de USAID y las violaciones de DD. HH. Esto supone relevar una estrategia preventiva y afinar, en consecuencia, los protocolos que velan por la preservación y el respeto de los derechos fundamentales de las personas. -

Conflicto, seguridad y desarrollo en la perspectiva gubernamental y las comunidades

En contraste con las anteriores experiencias y perspectivas, el gobierno colombiano está instrumentando otro enfoque para el manejo de la relación entre seguridad y desarrollo a través de la Estrategia de Consolidación de Territorios. Una de las implicaciones de la estrategia del gobierno colombiano sobre este punto, en la perspectiva de las comunidades, es que en medio del conflicto y bajo las condiciones de guerra, no se debe involucrar a la población civil en intervenciones en seguridad, en el marco de los CCAI. Por lo tanto, no se debe propiciar o presionar el apoyo de las jornadas cívico-militares que hacen parte de esa política. De manera diferenciada, y como se ha señalado, las organizaciones de los grupos étnicos cuentan con espacios y mecanismos de participación, y en este sentido para cualquier intervención existen, de manera clara, interlocutores con los cuales se puede avanzar en la consulta previa, libre e informada, con base en las normatividades nacionales e internacionales. Desde el punto de vista institucional, la nueva estructura que se corresponde con el impulso de los CCAI se sitúa por encima de los poderes locales, con lo cual se profundiza la afectación de la participación autónoma de las comunidades. La cooperación internacional no puede desconocer el conflicto que se crea a partir de los supuestos y mecanismos institucionales que se están creando, como marco político para la intervención local y regional. En efecto, bajo este marco, las propuestas de las organizaciones sociales tienen muchos obstáculos para su acceso. Para señalar sólo un aspecto, las comunidades consideran que en diversas regiones objeto de la nueva estrategia, son las Fuerzas Armadas quienes convocan a las reuniones para definir los términos de la cooperación y luego se convoca a Acción Social, y, a través de este mecanismo, se termina promoviendo la división del movimiento social.

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Complementariamente, se propone que en territorios donde se instrumentan los programas de USAID, deben regir, en sentido estricto, los protocolos de protección ambiental y de saneamiento de predios. Esto contribuiría a evitar que se establezca una relación inconveniente de la cooperación internacional y actores del conflicto armado y, de modo particular, con los grupos paramilitares. La pregunta que soporta esta preocupación es: ¿Cómo se pretende apoyar un modelo gubernamental, cuando en los territorios, mínimamente no se conoce la verdad de lo que ha sucedido con el desplazamiento de comunidades en la reorganización de territorios, mucho menos cuando no ha habido justicia y reparación? Esta preocupación se refuerza con el sentido político de la memoria de lo que pasó, para que no se repitan los hechos. Otro de los impactos indeseables de la nueva estrategia es el desmantelamiento de las autoridades locales por la instrumentación de los CCAI, lo cual también limita los espacios de participación local. La incidencia negativa sobre el poder local se genera también cuando los programas de desarrollo son entregados con exclusividad a operadores externos. En los municipios donde se desarrolla la estrategia, alcaldes y concejales desconocen las políticas públicas que están inmersas en ella. También en desarrollo de la concertación con las comunidades, sobre el interés de asumir las medidas alrededor de los cultivos de coca, hay experiencias importantes de procesos de erradicación manual que son adelantados por las mismas comunidades. -

Sobre el proceso de consulta del DA y su perspectiva

Este se constituye en uno de los aspectos donde se reflejan los diferentes matices y puntos de vista de las comunidades. En primer lugar, para algunas organizaciones, el proceso es una oportunidad para sentarse conjuntamente con quien tiene poder de decisión en las políticas de DA, y discutir la forma como están interviniendo en sus territorios. No obstante, consideran que si bien la interlocución se debe mantener, la principal preocupación es cómo desarrollarla sin que las comunidades se conviertan en instrumentos para el interés político de USAID. A partir de este punto se plantea una diferenciación entre lo que es la interlocución y lo que sería un ejercicio de concertación. Es claro que el proceso no es de concertación, sino más bien un intercambio de perspectivas y de divulgación de lo que en realidad sucede en los territorios donde se instrumentan las políticas. En ese sentido es que se debe hacer una divulgación del proceso, en donde están presentes tanto las propuestas de USAID como los puntos de divergencia. En tal sentido, se deben precisar los puntos de diferenciación254. Otros puntos de vista son mucho más radicales en la valoración del significado político del proceso. El argumento se centra en la intrincada relación entre la cooperación internacional y la política gubernamental, que, en diferentes regiones, a través de sus instituciones, desarrolla estrategias que, se considera, van en contra de las comunidades campesinas, indígenas y negras. Bajo ese supuesto, aceptar la consulta es entonces 254 Justamente este texto, y, de modo particular este aparte, ha buscado consignar los puntos

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de vista diferenciados que acompañaron el proceso de diálogo entre USAID y las comunidades organizadas participantes.

aceptar el Plan Colombia y las políticas que se perciben como que, “están acabando con nuestras semillas y con nuestra comida”. Así mismo, significa que estarían “de acuerdo con los homicidios, las masacres y los desplazamientos forzados, con las comunidades que están confinadas en sus territorios. Implica estar de acuerdo con el gobierno nacional, que nos está causando daño”. Para esta perspectiva, “se acepta que haya instituciones que intervengan, pero avaladas desde las sociedades de base”.

Las agencias de cooperación255 participantes y las organizaciones no gubernamentales256. Recomendaciones sobre Desarrollo Alternativo para USAID257. 1. Las propuestas de DA deberían partir del reconocimiento de las distintas perspectivas de apropiación y ejercicio de poder sobre el territorio que se habita y la existencia de procesos y programas de desarrollo existentes en los niveles local y regional, y que cuentan con legitimidad y reconocimiento al interior de las comunidades. Para ello se precisa, por parte de USAID, de un punto de partida fundado en un diagnóstico regional, que por lo general se encuentra en los planes ya elaborados por las comunidades, que dé cuenta de las características sociales, económicas, culturales del territorio, buscando con ello establecer el perfil y los componentes de la intervención requerida y el tipo de proceso de concertación que se requiere con las comunidades. Estos planes y propuestas, en general, están identificados o se pueden identificar consultando a las comunidades. Ejemplo de ellos son los Planes de Vida de las comunidades indígenas, los Programas de Etnodesarrrollo y los Planes de Desarrollo Campesinos. Considerar este tipo de planes evitaría una elaboración externa y predeterminada, conforme a un modelo establecido de injerencia, en el interior de los territorios. 2. Los programas de DA se deberían articular a los planes de desarrollo municipal, departamental y regional, a través de un proceso de concertación que involucre las comunidades y el Gobierno en sus diferentes niveles. Se requiere un proceso de construcción colectiva de propuestas de desarrollo con participación de las comunidades, desde su formulación, con lo cual se crea un ambiente de confianza que contribuye a establecer los compromisos de los actores involucrados, incluido el manejo de la economía ilegal.

255 DIAL, (integrada por Diakonia Suecia, christian Aid- Reino Unido e Irlanda, Consejería en

Proyectos, Consejo Noruego para Refugiados, Oxfam Gran Bretaña, Civis-Suecia, Diakonie Katastrophenhilfe- Apoyo en Emergencias, Lutheran World Relief, Heks y como Observadores Brigadas de Paz Internacional y Swefor), Catholique Relief Service, Federación Luterana Mundial, WWF 256 Alianza de Organizaciones Sociales y Afines, Asociación Minga, Proyecto Planeta Paz, Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas - Cnoa, Agenda Caribe. 257 Estas recomendaciones, elaboradas el 2 de octubre del 2008, fueron el resultado de una reflexión colectiva generada a lo largo de toda la fase de consulta.

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Como principio general, los programas de desarrollo alternativo deben estar articulados a los planes de desarrollo municipal, departamental y regional, a través de un proceso de concertación en el cual participen las comunidades organizadas y representativas de las localidades y regiones; gobiernos municipales; gobierno departamental; entidades del orden nacional, y la cooperación. La heterogeneidad de dicha confluencia, explicada por la asimetría en poder, capacidades y competencias, hace necesario que la cooperación internacional favorezca el fortalecimiento institucional del nivel local y la creación de mecanismos que permitan el equilibrio de poderes, como son la adecuada definición de instancias representativas; la difusión de información detallada y la generación de debates previos en el interior de las comunidades. La legitimidad de los procesos, las propuestas y los acuerdos deben estar acompañados por un estricto y claro seguimiento. La intervención de USAID se debería hacer considerando los procesos de construcción colectiva de las comunidades y los de alcance regional, con lo que se evita romper procesos sociales y regionales ya existentes. 3. El diseño de los programas de DA debería incluir espacios de concertación con las comunidades alrededor de la seguridad alimentaria, considerando su relación con el concepto de territorio, la conservación cultural y ambiental, y el fortalecimiento de sistemas de abastecimiento alimentario locales y regionales. Teniendo en cuenta la presencia de una diversidad de territorios, en donde la simbiosis y el impacto de la economía ilegal son igualmente desiguales, la cooperación internacional debe propiciar espacios de concertación alrededor de la seguridad alimentaria, en el marco de unas pretensiones de una reconversión económica, social y cultural en aquellos niveles locales y regionales que dependen de actividades productivas catalogadas como ilícitas. El punto de partida es el reconocimiento de divergencias en los enfoques sobre el papel de la seguridad alimentaria entre USAID y las comunidades en general, y, de modo particular, en relación con comunidades campesinas, afrodescendientes e indígenas. De manera general, para las comunidades campesinas la seguridad alimentaria hace parte de las condiciones básicas en el diseño y la instrumentación de los programas de DA. No obstante, existen comunidades campesinas que la conciben como parte de la defensa del territorio, en conjunción con la recuperación de productos y manejos agronómicos tradicionales. Las propuestas de erradicación de cultivos de uso ilícito en plazos muy reducidos, o como condición previa para el DA, tienen como reto central la generación simultánea de condiciones que permitan una seguridad alimentaria sostenible en el corto plazo. Es así como el enfoque de DA se debe separar de la política de seguridad y defensa de Colombia, por lo cual la política se debe fundamentar en el reconocimiento de los cultivos de uso ilícito como parte de un conflicto social, y de la pobreza como una situación estructural que incluye inseguridad alimentaria. Para ello es necesaria una evaluación del índice de seguridad alimentaria en las zonas donde se desarrollaran programas de DA.

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Diagnósticos previos sobre el estado nutricional de la población pueden indicar las principales necesidades en materia de alimentación, con el fin de que las decisiones no se limiten a producir más de lo mismo, sino aquello que efectivamente se requiera, lo cual implica también modificar prácticas culturales en la dieta alimenticia. En una alta proporción, la economía ilegal de la coca y de la amapola es un factor que distorsiona la relación cultural con la producción y el consumo de alimentos, al incrementar la vulnerabilidad en el acceso a esos bienes. La exigencia de una seguridad alimentaria en consonancia con la situación nutricional se incorpora conjuntamente con la demanda de un desarrollo de prácticas agronómicas, en la generación de esos bienes de consumo, que sean compatibles con la defensa del medio ambiente y que hace parte de una visión agroecológica del agro. Como resultado de lo anterior, se debe establecer, para cada caso, indicadores verificables sobre la instrumentación de estrategias sobre seguridad alimentaria. Uno de los indicadores sobre la priorización de la seguridad alimentaria se refiere justamente a la no instrumentación de propuestas productivas que puedan afectar las condiciones agroecológicas (suelos, fuentes de agua, aire, entre otros) que a su vez impacten la sostenibilidad de la producción de alimentos. En el caso de las comunidades negras e indígenas, la seguridad alimentaria hace parte, categóricamente, de la defensa del territorio. Para las comunidades negras desde un enfoque de Etnodesarrollo, se trata de generar una oferta estable de alimentos mediante procesos sustentables de producción, para el sostenimiento permanente del grupo familiar, estimulando prácticas solidarias de las comunidades en la solución de los problemas relacionados con la seguridad alimentaria y la malnutrición. 4. USAID debería promover y apoyar experiencias locales y regionales exitosas de control y manejo de la cadena de valor agregado por parte de la misma organización de productores, tanto de procesos de transformación como de comercialización de la producción. Casos exitosos muestran un acumulado de conocimiento y manejo de la cadena de producción, procesamiento y comercialización y exportación, que es, a la vez, una ventaja en términos del control de la agregación de valor, generación de más empleos, y es soporte de afirmación ética (promoción de una cultura de la legalidad, transparencia en la rendición de cuentas, creación de un sentido de pertenencia frente a un territorio, entre otros) y cultural de las comunidades que participan en los procesos. 5. Los programas de DA deben favorecer la inserción efectiva de los pequeños productores, garantizar condiciones mínimas de dignidad en los empleos que se generan e incluir criterios de género que contribuyan a disminuir las iniquidades que afectan a las mujeres. Los proyectos de DA deberían priorizar a las asociaciones u organizaciones conformadas por pequeños productores. Las experiencias presentadas en el proceso de Consulta sobre DA con AID demuestran que éstas tienen enormes potencialidades y consiguen

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resultados exitosos. Además, se deben favorecer proyectos para que estas organizaciones incorporen procesos de transformación y comercialización. Para esto se debería flexibilizar los requisitos de acceso, lo que significa eliminar requisitos como contar con contrapartida, ser una empresa legalmente constituida o tener un proyecto “bancable”, es decir, viable, para una eventual financiación por parte de un organismo financiero establecido en el programa MIDAS. En el caso de proyectos que establezcan alianzas entre grandes empresas y pequeños productores, resulta deseable incorporar mecanismos de protección para los intereses de estos últimos, como son la negociación de precios y cantidades, representación en los cuerpos de decisión y mecanismos para garantizar su voz en la toma de decisiones, con el fin de evitar el abuso de posiciones dominantes. Para esto se puede, por ejemplo, consultar experiencias exitosas de campesinos productores de miel en el departamento de Huila. Por otra parte, se recomienda a USAID incluir un requisito de empleo digno en sus proyectos de DA, esto es, que los empleos que se generen respeten los derechos laborales definidos en las normatividades nacional e internacional, como son jornada laboral máxima, salario mínimo, afiliación al sistema de seguridad social y demás prestaciones sociales. Finalmente, dadas las enormes inequidades de género en el país, se considera pertinente aplicar criterios y políticas de género en los proyectos de DA, de manera que se atiendan las necesidades prácticas y estratégicas de las mujeres. 6. Los programas de DA requieren metodologías de trabajo e instrumentos flexibles que respondan a las diversas y heterogéneas demandas de las regiones, incluida su población. Contar con metodologías e instrumentos flexibles ayudaría a que los modelos de intervención respondan a las dinámicas locales de ordenamiento del territorio y a los cambios que se generan en la política pública. No obstante, la política pública no puede ser la imposición, desde el centro, de unas consideraciones de seguridad que se sobreponen a las demandas de desarrollo local. 7. Los operadores de los programas de DA deberían reconocer las dinámicas regionales en su complejidad social, económica, política y ambiental, y no solamente formular propuestas bajo el exclusivo enfoque de competirle a la coca en términos de ingresos. Para ello se requiere una visión integral que, además de las demandas de sector agropecuario, sea capaz de interrelacionar los diferentes elementos que inciden en la configuración socioeconómica, política, sociocultural y ambiental del nivel local. Esto lleva a reconocer que el problema no son los cultivos de uso ilícito, sino la economía ilegal que se configura en las zonas productoras, en donde se implican jornaleros,

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transportadores, comerciantes y en general un sector informal, en donde la frontera entre lo legal y lo ilegal es muy tenue y los costos por transgredir las normas no son altos, lo cual genera una “cultura del atajo”, que es fuente de conflictos y violencia. 8. USAID debería formular metodologías que posibiliten el proceso de seguimiento, monitoreo y evaluación de los proyectos, promoviendo una cultura de la transparencia. Estas metodologías deberían promover la interiorización de una cultura de la transparencia en la marcha de los procesos, y de generación de alternativas participativas en la toma de decisión frente a los retos y las dificultades que enfrentan. Esta evaluación con participación de las comunidades beneficiarias se debería hacer en períodos cortos (dos años), de modo que permita reformulaciones y ajustes a los programas. 9. USAID debería replantear la clasificación de las áreas que ha seleccionado para adelantar su programa de DA, las cuales obedecen a criterios del gobierno colombiano, para centrarse más en aquellas zonas con mayor incidencia social del problema de los cultivos ilícitos. Por razón de acuerdos bilaterales existentes con el gobierno colombiano, USAID ha acogido como uno de los criterios de focalización de su intervención la clasificación de zonas de conflicto establecidas por el gobierno colombiano y que obedecen a la dinámica de la ofensiva militar del Estado. A través del programa MIDAS, USAID interviene en zonas en proceso de recuperación y aquellas áreas estabilizadas. A su vez, la focalización se hace en las áreas de frontera agrícola, lo cual lleva a que los programas de DA de USAID no se instrumenten en las zonas más importantes donde se concentran los cultivos ilícitos, dejando por fuera las zonas donde hay mayor producción de cultivos de coca, y por tanto, la atención de un problema social grave en las zonas más pobres y excluidas. Regiones como Meta, Guaviare, Putumayo, Caquetá y el Pacífico cuentan con el 85% de las familias que dependen de cultivos de coca, no obstante la ejecución presupuestal de los programas de DA no se sitúa en estas áreas con mayor incidencia social del problema de los cultivos ilícitos. 10. USAID debería hacer seguimiento a las zonas cocaleras por segmentos regionales de modo que le permita establecer las dinámicas subregionales del problema como un insumo para estructurar una política preventiva que contribuya a impedir o neutralizar el crecimiento del problema de los cultivos ilícitos. Como consecuencia de la focalización actual de los proyectos de DA, resulta también insuficiente una intervención que, al estar alejada de las zonas de producción de coca, se justifique como preventiva frente a la extensión del problema de los ilícitos. Las políticas preventivas no pueden ser tan amplias, de modo que se aplique la definición de que cualquier actividad productiva que no sea ilegal es preventiva de los ilícitos. Para superar este tipo de equívocos, USAID debería hacer seguimiento al comportamiento de las áreas cocaleras por segmentos regionales, bien sea acogiendo la clasificación de

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UNODC, buscando otras fuentes de información como la Procuraduría, o creando una metodología propia que le permita establecer las dinámicas subregionales del problema. Esta información serviría como insumo importante para estructurar una política preventiva. Así, por ejemplo, y acogiendo las cifras de UNODC, entre el 2006 y el 2007 se observó un crecimiento vertiginoso de 72% de los cultivos de coca en las regiones del bajo Cauca y Magdalena medio. Una política preventiva debería estudiar este tipo de fenómenos e identificar las causas de órdenes local y regional que inciden en este comportamiento y, de ser posible, frente a los aspectos que guardan relación con el DA, establecer estrategias de intervención que contribuyan a impedir o neutralizar el crecimiento del problema. 11. Si USAID decide mover sus programas a zonas de colonización con mayor conflicto armado, y que desde la perspectiva del gobierno colombiano están en proceso de recuperación, debería partir de diagnósticos rigurosos sobre las nuevas dinámicas de esta zonas, que implican conocer la verdad de lo sucedido en cada región, los problemas de la tenencia de la tierra, la presencia de poderes emergentes provenientes del narcotráfico, paramilitarismo o de otro actor armado, la situación de la gobernabilidad local y la injerencia de poderes ilegales. Con programas como CIMIENTOS, USAID se empieza a mover hacia áreas de colonización de mayor conflicto que en la perspectiva del gobierno colombiano están en proceso de recuperación (Catatumbo, medio y bajo Atrato y Sierra Nevada de Santa Marta). Desde la perspectiva del gobierno colombiano, estas son áreas controladas en proceso de recuperación institucional y a través de esfuerzos militares y policiales intensivos se busca mantener el orden y la seguridad dentro de la comunidad. La decisión de intervenir en este tipo de áreas plantea serios retos a USAID que parten de reconocer problemas estructurales que están en la base de los procesos de colonización y que dificultan la inserción a una economía y una cultura de la legalidad. Es necesario poner de presente, en primer lugar, el problema de la tierra, y en segundo lugar, el desconocimiento que existe de los territorios entendidos desde su complejidad de poblamiento, cultura, presencia de ecosistemas y en su sostenibilidad económica. USAID debería priorizar el conocimiento de la verdad de lo que sucedió en cada localidad o región, ya que tomar la decisión de entrar a una zona en proceso de recuperación institucional no debe ser motivado solamente para lograr la estabilización económica. La mera estabilidad puede terminar por facilitar un status quo en donde aparecen, en la percepción de las comunidades negras, indígenas y campesinas, continuidades del control territorial de grupos emergentes de origen ilegal asociados a estructuras mafiosas. En consecuencia, USAID debería realizar diagnósticos rigurosos que consideren: - La existencia de cambios en la estructura de tenencia de la tierra por razón del conflicto armado o en relación con éste.

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- La Presencia de poderes emergentes provenientes del narcotráfico, paramilitarismo o de otro actor armado, de modo que impidan, abierta o sutilmente, el libre ejercicio de la participación de las comunidades en las decisiones sobre el futuro de su territorio. - Afectación de la vigencia de las organizaciones legítimas y reconocidas de la comunidad por razón del nuevo escenario presente en las áreas en proceso de recuperación institucional. - Afectación de los derechos colectivos de comunidades afrocolombianas o indígenas por razón del conflicto o del nuevo escenario en las áreas en proceso de recuperación cuya visibilidad o demanda legal esté siendo obstaculizada por estructuras de poder ilegal. - Situación de la gobernabilidad local, injerencia de poderes ilegales o que se derivan de ese tipo de actividades; presencia de espacios legítimos de convocatoria del conjunto de la comunidad en la definición de políticas públicas relacionadas con la vida de los municipios; transparencia y existencia de mecanismos de veeduría ciudadana. 12. La erradicación de los cultivos de uso ilícito en el marco de los proyectos de DA no admite la fumigación. Ésta se debe basar en la erradicación manual concertada. El DA es incompatible con la fumigación. La fumigación pone en peligro la viabilidad y la supervivencia de los proyectos, por ello, la erradicación en áreas cercanas a los proyectos debe ser de forma exclusiva manual concertada. El principio general es privilegiar la evitación del daño por razón de la fumigación (usando un instrumento como la erradicación manual concertada) en aquellas veredas, Consejos Comunitarios o Resguardos Indígenas donde exista un proyecto de DA. 13. Las zonas de conflicto no pueden ser excluidas del DA, pero sí requieren un tratamiento especial basado en la instrumentación de mecanismos de protección y respeto de los Derechos Humanos. El conflicto armado representa un alto riesgo a los programas de DA. No obstante, la existencia del conflicto no puede ser justificación para que no se haga intervención en áreas que lo requieran. El fortalecimiento, la consolidación y la promoción de la autonomía de las organizaciones de las comunidades frente al Estado y en relación con los actores armados son pasos firmes para generar condiciones de seguridad y protección. La generación de mecanismos efectivos de protección a los derechos humanos de los líderes comunitarios, y en general de los miembros de las comunidades organizadas; la creación de garantías para la seguridad jurídica, para la vida digna, para el ejercicio de libertades individuales y defensa de los derechos humanos; la generación de

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condiciones de seguridad que faciliten la permanencia de las comunidades en el territorio; la protección frente a amenazas o persecución a pobladores y líderes comunitarios, y la visibilización de las víctimas del conflicto armado, contribuyen a generar espacios seguros que hagan posible la efectiva permanencia de las comunidades en el territorio. En ese contexto, tanto el gobierno nacional como la cooperación internacional deben desarrollar acciones tendientes a fortalecer la institucionalidad que vela por esos derechos y el cumplimiento de las normas que los regulan. Así mismo, deben abstenerse de tomar decisiones que afecten el principio de distinción, en el marco del conflicto armado. 14. Los programas de DA no deberían estar asociados con acciones militares En correspondencia con el punto anterior, tampoco el conflicto justifica que los programas y proyectos de USAID sean diseñados, instrumentados o promovidos en conjunto con las Fuerzas Armadas. La falta de independencia entre el trabajo relacionado con el desarrollo y las acciones de las Fuerzas Armadas constituye un modelo equivocado, ya que impide el principio de distinción para la protección de la población civil, y pone en riesgo a los beneficiarios, operadores y al mismo personal de USAID. Adicionalmente, deslegitima el trabajo de USAID. 15. Si USAID acepta la solicitud del gobierno colombiano de apoyar a las familias egresadas del PFGB, debería facilitar una evaluación externa, rigurosa e independiente, para evitar que los programas de DA de USAID terminen sirviendo como complemento a propuestas productivas insostenibles económica y socialmente. El gobierno colombiano ha propuesto el PFGB como parte de su programa de DA para áreas externas a la frontera agrícola, como son las zonas de reserva y de conservación. El PFGB se ha concebido como un programa de subsidios monetarios temporales que no dejan capacidad para instalar proyectos de largo plazo; como consecuencia, el 72% de las familias de este programa no se encuentra vinculado a ningún proyecto productivo. Es necesario el desarrollo de propuestas productivas sostenibles para estas familias, que consideren de manera más realista el grave problema de marginalidad existente en las zonas de colonización y que reconozcan la diversidad cultural y la valoración de la multiplicidad de sistemas regulatorios ambientales que garanticen la sostenibilidad social y cultural de las áreas protegidas. 16. USAID debería incluir en sus informes indicadores de resultados que ofrezcan información relevante en relación con la naturaleza del problema de los cultivos ilícitos, y no sólo presentar indicadores de resultados basados en los números de familias beneficiadas, empleos creados y nuevas hectáreas sembradas. Los indicadores producidos por USAID podrían dar cuenta de los impactos de los programas de DA en el sector rural, el cual presenta un bajo crecimiento económico frente a toda la economía nacional y graves niveles de pobreza. Es importante entonces que los indicadores de los programas de DA den cuenta de los cambios producidos

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sobre la naturaleza del problema de los cultivos ilícitos y no sobre generalidades que parten del supuesto que cualquier actividad productiva que no se ilegal es DA. - Efectos de las propuestas reseñadas Meses después, USAID dio a conocer los textos preliminares de la nueva estrategia (período 2009/2013), sobre la cual las agencias de cooperación y las organizaciones sociales nacionales valoraron positivamente la introducción de temas y conceptos que fueron trabajados a lo largo del proceso de consulta, como fueron: a) la necesidad de incluir y propiciar el liderazgo de las organizaciones sociales; b) los obstáculos que presenta, para el DA, el modelo de políticas antidrogas del gobierno actual (como la política de cero ilícitos) y c) el reconocimiento de la voluntad de la población vinculada a la producción de cultivos de uso ilícito por cambiar este tipo de economía, siempre y cuando existan condiciones de vida que permitan su subsistencia. Pero a la vez, manifestaron preocupaciones sobre la nueva estrategia entre las que se destacaron: a) La articulación de la nueva estrategia de USAID en el marco de la Política de Consolidación de Territorios del gobierno colombiano y que prevé una fuerte militarización a través de los llamados CFI y de la misma estructura de los CCAI, lo que levanta serios interrogantes sobre la relación entre seguridad y desarrollo, que está implícita en la nueva estrategia. b) La necesidad de asegurar la existencia de mecanismos para garantizar que los proyectos de vida de las comunidades que habitan los territorios donde se realizará la intervención, sean efectivamente consultados y tenidos en cuenta, dentro de la definición de las acciones. c) La creación de garantías para la participación autónoma de las organizaciones sociales, esto es, el desarrollo de procesos sin el tutelaje militar que limite el ejercicio pleno de derechos de las comunidades. d) La creación de mecanismos eficaces de verificación en los territorios donde intervendrá USAID, en cuanto no hayan sido objeto de abusos sobre la tenencia de la tierra a partir de despojos, desalojos o desplazamiento forzado, de las poblaciones que originalmente los ocupaban, o que ejercían derechos de posesión. e) La presencia de garantías para la participación de las organizaciones en los procesos de evaluación y seguimiento. f) Por último, la importancia de ampliar la concepción de seguridad alimentaria, en el sentido de que vaya más allá de garantizar la subsistencia y el autoabastecimiento de los beneficiarios.

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2. Lecciones aprendidas y buenas prácticas258 El proceso de consulta con USAID sobre el programa de DA se rescata como la primera experiencia que promovió un dialogo abierto, analítico y crítico entre las directivas del Programa de DA de USAID con organizaciones sociales, ONG nacionales de derechos humanos y de desarrollo y ONG internacionales. La consulta permitió el intercambio de experiencias y reflexiones desde una gran variedad de perspectivas regionales y sectoriales -comunidades afrocolombianas, indígenas y campesinas- sobre los programas de DA a la producción de cultivos de uso ilícito. Es indudable que la diversidad de actores permitió un proceso de consulta enriquecido por la diferencia y la diversidad. El proceso de consulta logró la participación de 61 organizaciones entre campesinas, afrocolombianas, indígenas, ONG regionales, nacionales y organizaciones internacionales. Se destaca la participación de redes como la Alianza de Organizaciones Sociales y afines por una Cooperación Internacional para la Paz y la Democracia en Colombia, la Red Agenda Caribe, Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas CNOA y la Plataforma DIAL. Al valorar el proceso de interlocución y consulta con USAID se pueden identificar aprendizajes en dos niveles: uno, en relación con el proceso organizativo y de fortalecimiento de las organizaciones que participaron en el proceso de consulta, y otro que tiene que ver con el trabajo de incidencia política y la capacidad real de incidir en instancias de decisión en políticas de DA. Entre las lecciones aprendidas se pueden mencionar: • Se desarrolló la capacidad de trabajo en alianza: El proceso de consulta permitió convocar un gran número de organizaciones locales y nacionales, organizaciones de base, plataformas y organizaciones internacionales que contaban con experiencia en programas de DA, derechos humanos, medio ambiente y desarrollo rural. Se logró un trabajo sostenido por dos años y se generó confianza entre las organizaciones. Además se aprendió a tramitar tensiones y diferencias. • Las organizaciones se enriquecieron y cualificaron a través del intercambio de experiencias y los análisis de los programas de DA propuestos por USAID y las políticas del gobierno colombiano. Las reflexiones que se dieron en los encuentros preparatorios y en las consultas permitieron a los y las participantes llegar a análisis más profundos, a compartir preocupaciones y a construir recomendaciones de política pública. • El proceso de consulta ayudó a reconocer que la interlocución no implicaba llegar a un proceso de concertación con los actores de política pública, ni avalar sus propuestas y programas. Se puso de presente que el Estado colombiano no dialoga sobre estas políticas, pero sí se logró la interlocución con USAID. • Se constituyó una mesa de trabajo permanente para la animación del proceso, el diseño y evaluación de la estrategia de incidencia. En la mesa participaron redes nacionales, organizaciones de cooperación internacional y expertos en

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258 Este punto es el resultado de una reflexión de las organizaciones y plataformas que participaron

activamente a lo largo del proceso de consulta.

el tema. Esta mesa aún está en funcionamiento. En cuanto al trabajo de incidencia se pueden identificar algunas buenas prácticas y lecciones aprendidas: • Se definieron objetivos concretos para el trabajo de incidencia política y se promovió un trabajo altamente participativo que contara con visiones locales, regionales, nacionales e internacionales. Se buscó la participación de organizaciones de base campesinas y de comunidades afrocolombianas y pueblos indígenas. Se abrió un espacio para que los participantes tuvieran voz propia. • Con el fin de tener un diálogo fluido y claro entre USAID y las organizaciones participantes, se acordó una metodología para el proceso de consulta con USAID que consistió en: > Entrega previa de USAID de información sobre sus programas y proyectos. > Reuniones preparatorias por región. > Consulta con USAID, en donde participaron USAID, MIDAS, ADAM, Agencias de DIAL, organizaciones nacionales e internacionales, las organizaciones sociales y de desarrollo invitadas. A este tipo de reuniones no asistieron beneficiarios de los proyectos de DA de USAID. En cada reunión se levantó un acta, que incluyó las recomendaciones, acuerdos y disensos. Las actas constituyen hoy documentos para su consulta. • Se promovió un trabajo de incidencia muy bien documentado, que por un lado, consideraba las experiencias y aprendizajes de las organizaciones y comunidades, y por el otro, un proceso de investigación documental259. A partir de esta combinación se logró un diálogo con USAID que ponía sobre las mesa las diferencias de enfoques, las críticas al programa de DA, pero también las propuestas y recomendaciones para un cambio en la política. • El proceso anterior permitió la cualificación del discurso sobre DA. En las consultas de dio un diálogo informado, contextualizado y actualizado sobre los programas de DA. • Fluidez en la comunicación con USAID. Hubo muy buena receptividad en los interlocutores de USAID abriendo posibilidades para la interlocución y la incidencia. Igualmente, los debates se enriquecieron con aportes motivados en espacios de discusión de los programas ADAM y del Programa MIDAS, además de facilitar espacios de conocimiento directo del desarrollo de sus estrategias. Se logró un conocimiento amplio sobre los programas ADAM y MIDAS. • Con el fin de hacer un trabajo de incidencia responsable, se hizo un esfuerzo por documentar todo el proceso, socializar los documentos y las actas de las reuniones; además, en la medida de lo posible, se realizaron reuniones en las regiones para mantenerlos informados. • Se generó la importancia de hacer seguimiento y evaluar permanentemente el proceso, a la vez que se logró una mayor conciencia de los riesgos del trabajo

259 El trabajo de campo se realizó en Putumayo, Caquetá, bajo Atrato, Catatumbo (específicamente

en la región Convención-El Tarra) aunado a intercambios y discusiones sobre experiencias de desarrollo en Cauca (principalmente en el Macizo Colombiano), Magdalena Medio, la región de Marialabaja y el bajo Sinú. ...199

incidencia, de su planeación y la necesidad de contar con tiempo y recursos. Aspectos Negativos • El no cumplimiento de las expectativas de algunas organizaciones en relación con la posibilidad de una incidencia en la formulación de la política por parte de USAID, lo cual limitó los alcances de la propuesta. Faltó claridad sobre la dimensión compleja de cómo se hace la política de DA, sobre todo al integrar sus componentes inter agenciales e intereses de orden internacional. •

Las incertidumbres durante todo el proceso en relación con la efectividad del ejercicio, en cuanto al mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades, versus la posibilidad de ser una instrumentalización por parte de USAID.

3. Reflexión final sobre el proceso de consulta El proceso de consulta mostró resultados sorprendentes en diferentes sentidos. En primer lugar, puso en evidencia la ausencia de espacios de interlocución con el Estado colombiano para reflexionar y consensuar propuestas que inciden directamente sobre las comunidades. Este fue un excelente indicador sobre la falta de democracia en los procesos de participación de quienes crean Estado y frente a quienes este se debe: las organizaciones de la sociedad civil. En segundo lugar, el proceso fue, en su discurrir, una secuencia de aprendizajes en términos de la interlocución con una entidad que incide en la política pública sobre DA, dado el peso significativo de la cooperación internacional en esta materia. La importancia del ejercicio que se adelantó condujo finalmente a que fuese considerado la primera experiencia internacional de USAID en este sentido, y se observa como un proceso piloto que valdría la pena replicar. En tercer lugar, se puso de presente la necesidad de un reconocimiento a las fuertes diferencias regionales para la elaboración y la instrumentación de la política. El uso de modelos únicos de tratamiento del problema de los impactos de la economía ilegal está llamado al fracaso. No obstante, esa diversidad ofrece hoy al Estado colombiano la necesidad de una reformulación de su esquema de intervención, pensado y estructurado a partir de los avances y, en general, de la situación de la ofensiva de guerra. El proceso mostró que, de cara a las comunidades organizadas y a la necesidad de su participación como parte de una política de Estado que dé un manejo razonable al problema de las drogas en su fase productiva inicial, se hace necesaria una regionalización en donde se recuperen perspectivas de solución a los problemas estructurales que estimulan y hacen intrincada la incidencia de la ilegalidad, en los niveles regionales y locales. Y ello no se logra bajo una lente de polarización en la cual se asimile a las comunidades como “aliadas naturales del terrorismo” y su trato sea como objetivo de una guerra contrainsurgente o como simples criminales.

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En cuarto lugar, en la historia del problema de las drogas en Colombia es la primera vez que organizaciones sociales, ONG, plataformas de la sociedad civil se reúnen específicamente para reflexionar y sistematizar propuestas sobre DA en el nivel nacional. Lo efectuado constituye un paso adelante en la configuración de una masa crítica sobre el tema, dirigido a establecer un marco de propuestas hacia el futuro. Ese acumulado abarca también, de manera simultánea, una primera experiencia colectiva del nivel nacional en incidencia política sobre el tema. No obstante, los retos a futuro son inmensos. La complejidad de intereses subyacentes en el orden internacional a los procesos de decisión en DA, y el peso de la agenda de seguridad de EE. UU. en Colombia, afectan, sin duda, la posibilidad de un diálogo dirigido a incidir sobre la política. Esto supone aglutinar una fuerte relación con entidades que hacen incidencia en el nivel internacional en temas asociados a la seguridad y sus impactos sobre la población civil. Así mismo, se deben encarar retos asociados al seguimiento del desarrollo de la nueva estrategia, que prácticamente se pondrá en marcha a partir del 2010.

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...Siglas utilizadas en el texto ADAM: Áreas de Desarrollo Alternativo Municipal ASPROCIG: Asociación de Productores para el Desarrollo Comunitario de la Ciénaga Grande del Bajo Sinú CADA: Comité Andino de Desarrollo Alternativo CCAI: Centro de Coordinación de Acción Integral CDS: Corporación de Desarrollo Solidario COSURCA: Cooperativa de Caficultores del Sur del Cauca CHOCAGUÁN: Comité de Cacaoteros del río Caguán y Suncillas DA: Desarrollo Alternativo DAI: Doctrina de Acción Integral DNP: Departamento Nacional de Planeación EFDDS: Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el Desarrollo Social ERST: Estrategia de Recuperación Social de Territorios FIP: Fondo de Inversiones para la Paz FUPAD: Fundación Panamericana para el Desarrollo GAO: Government Accountability Office GME: Grupos Móviles de Erradicación GTZ: Cooperación Técnica Alemana IAGAC: Instrumento de Apoyo a Grupos Asociativos y Comunitarios ICE: Instrumento de Capitalización Empresarial INCUAGRO: Incubadora Empresarial y de Comercialización Agropecuaria. MIDAS: Más Inversión para el Desarrollo Alternativo OSP: Oficina de Servicio de Proyectos de las Naciones Unidas PADEMER: Programa de Desarrollo de la Microempresa Rural PCI: Programa Presidencial contra los Cultivos Ilícitos PFGB: Programa Familias Guardabosques PNDA: Programa Nacional de Desarrollo Alternativo POT: Plan de Ordenamiento Territorial ONDCP: Office of National Drug Control Policy PCSD: Política de Consolidación de la Seguridad Democrática RSOP: Roundtable on Sustainable Oil Palm RST: Recuperación Social de Territorios UNDCP: United Nations Drugs Control Program UNFDAC: United Nations Fund for Drug Abuse Control UNODC: United Nations on Drugs and Crime USAID: United States Agency for International Development

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