Derecho Procesal Administrativo - Ignacio Maria Velez Funes

JORGE ORGAZ -GRACIELAMONTESI EDUARDO ÁVALOS -LILIANA VILLAFAÑE IGNACIO MARÍA VÉLEZ FUNES DIRECTOR

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.. Asesores editoriales Armando S. Andruet (h.) Manuel Cornet Raúl E. Fernández Edgar Domingo Gribaudo Justo Laje Anaya Julio C. Sánchez Torres Guillermo P. Tinti

Orgaz - Montesi - Ávalos - Villafañe Vélez Funes (director) Derecho Procesal Administrativo Tomo 11 1

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ISBN 987-1145-15-2 COPYRIGHT © 2004, ALVERONI EDICIONES

Duarte Quirós 631- P. B., L. 1- Tel. (0351) 4217842 (5000) Córdoba E-mail: [email protected] República Argentina Queda hecho el depósito que prevé la ley 11.723 Se terminó de imprimir en la ciudad de Córdoba en el mes de octubre de 2004

PALABRAS PREVIAS

Según el compromiso asumido después de la publicación del primer tomo aparecido en diciembre de 2003, hemos concluido el trabajo en equipo para materializar la entrega del segundo tomo de "Derecho Procesal Administrativo", que completa nuestra labor y aporte para el estudio de esta asignatura según el vigente programa de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UniversidadNacional de Córdoba. Bajo nuestra coordinación a mediados del presente año hemos materializado el objetivo de desarollar los temas de estudio sugeridos por las unidades VIII, IX,X, XI, XII, XIII y XN del programa oficialmente vigente en la materia bajo igual denominación, con los abogados Eduardo Á valos, Liliana Villafañe, Jorge Orgaz y Graciela Susana Montesi, según la misma metodología iniciada en el primer tomo de esta obra. Entre tanto, todos los participantes de este trabajo intelectual hemos sido gratamente sorprendidos por la acogida que ha tenido la primera entrega entre los estudiantes de derecho de la Universidad Nacional de Córdoba y otras casas de estudios privadas y públicas, además de profesionales del derecho que actúan en el ámbito de oficinas públicas o ejercen individualmente la profesión de abogado a favor o en contra de la Administración Pública, procurando la vigencia del principio de legalidad. N o podemos dejar de recordar y resaltar que en el transcurso del presente año Eduardo Ávalos obtuvo su título de postgrado de "Abogado Especialista en Derecho Público", como también que fue designado como Secretario Civil dela Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba, en razón de sus relevantes méritos como funcionario del Poder Judicial de laNación, lo cual pone de relieve sus conocimientos y experiencias en la temática abordada en este segundo tomo.

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IGNACIO MARÍA VÉLEZ FUNES (DIRECTOR)

A principios de agosto del presente año,junto con Liliana Villafañe y Eduardo Ávalos hemos participado en la prueba de oposicióny antecedentes convocada por la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba, para optar a los cargos de profesores adjuntos de la materia ''Derecho Procesal Administrativo", cuyo concurso público estuvo a cargo de los profesores Dres. Juan Carlos Cassagne (Universidad de BuenosAires), Alejandro Pérez Hualde (Universidad N acional de Cuyo) y Beningno Ildarraz (Universidad N acional de Córdoba), aunque hasta la actualidad no se ha expedido el dictamen deljurado. En particular este segundo tomo, además de los temas conceptuales tratados por los coautores, revela una actualizadajurisprudenciay doctrina en cada uno de los temas abordados que serán de especial utilidad para los lectores, y también se ha considerado de interés incluir algunos puntos específicos -fuera del programa de la materia-para que puedan ser de utilidad alos estudiantes de la asignatura de la carrera de Notariado de la Universidad Nacional de Córdoba. Se ha respetado incluso la metodología oficial del primer tomo, de incluirlas propuestas de preguntas para la autoevaluaciónde cada unidad desarrollada, como también la legislación vigente, de utilidad para su consulta, agregada como anexo aesta segunda parte. Todos los participantes esperamos haber hecho una contribución en el ámbito del Derecho Procesal Administrativo, teniendo especialmente en cuenta como destinatarios a los estudiantes de derecho, alos fines de la aproximación y abordaje de los temas tratados' todo de manera amena, sencilla y práctica. Agradecemos su curiosidad e interés por la lectura de este nuevo tomo, sin pe:rjuicio de las observaciones, comentarios o sugerencias que nos puedan arrimar para futuras presentaciones o nuevas ediciones.

Ignacio María V élez Funes Director Córdoba, agosto de 2004

Capítulo VIII LOSRECURSOSAD~STRATIVOS

Por Graciela Montesi Sumario: I. Los recursos administrativos: Concepto amplio. II. Recurso, reclamación y denuncia. III. Requisitos formales y sustanciales de los recursos. N. Efectos de la interposición de los recursos. V. Vistas y traslados. VI. Notificación y publicación. VII. Apertura a prueba. VIII. Medios de prueba. IX. Producción y valoración de la prueba. X. Los plazos en el procedimiento administrativo. XI. Interrupción, suspensión y remisión de los plazos procesales. XII. Caducidad de las actuaciones administrativas. XIII. El silencio administrativo y el deber de resolver. XN. La suspensión del acto administrativo como consecuencia de la interposición de un recurso administrativo.

l. Los RECURSOS ADMINISTRATIVOS:

CONCEPTO AMPLIO

Los recursos administrativos, en sentido amplio, son los remedios o medios de protección del individuo para impugnar los actos y hechos administrativos que lo afectan y defender sus derechos frente a la Administración. 1

1 GORDILLO, Agustín, Tratado de derecho administrativo, t. 4: "El procedimiento administrativo", 4a ed., Fundación de Derecho Administrativo, Bs. As., 2000, pág. III-l.

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Por medio del recurso administrativo se promueve el control de la legalidad (legitimidad y oportunidad) de un acto emanado de la autoridad administrativa, a fin de que se lo revoque o modifique, con el objeto de restablecer el derecho subjetivo o interés legítimo lesionado por dicho acto. El recurso administrativo tiene por finalidad la impugnación de un acto administrativo dando lugar a un nuevo procedimiento en sede administrativa. En suma, el recurso es una facultad o un derecho que se ejerce como acto de impugnación y defensa de un derecho sustancial. Por lo que frente al recurso-derecho aparece el deber jurídico de la Administración de revisar su propio acto, revocándolo o modificándolo, cuando ha vulnerado, desconocido o incumplido un derecho subjetivo o interés legítimo, por un lado, y para restablecer, por otro, el imperio de la legalidad transgredida por un proceder ilegítimo de la propia Administración. 2 Es menester distinguir los recursos en el procedimiento administrativo y en el proceso judicial. 3 a) En el caso del recurso jurisdiccional, la autoridad que lo resuelve es unjuez unipersonal o un tribunal colegiado, pero siempre imparcial e independiente, un tercero desinteresado en el proceso. En el recurso administrativo quien resuelve es, en principio, un funcionario administrativo, aunque esto admite excepción en el caso de actividades administrativas de lajusticiay del Congreso. b) En el recurso jurisdiccional el tribunal ejerce funciónjurisdiccional. En el recurso administrativo, su resolución implica el ej ercicio de función administrativa. c) En el recurso administrativo el control es de legitimidad y de oportunidad. En el recurso jurisdiccional el control es sólo de legitimidad y está destinado a restablecer el ordenamiento jurídico violado.

DROMI, Roberto, Derecho administrativo, Ciudad Argentina, Bs. As., 1998, págs. 928y929. 3 GORDILLO, Agustín, op. cit., t. 4, págs. I11-4 y ss. 2

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d) En el recurso jurisdiccional el tribunal no actúa de oficio, ya que prevalece el principio de la verdad fonnal. En el trámite de los recursos administrativos el administrador tiene facultades para actuar de oficio, impulsar el procedimiento, e instruir la prueba, y prevalece el principio de la verdad material. e) El acto que decide el recurso administrativo es un acto administrativo; el que decide un recurso jurisdiccional es una sentencia. f) La decisión que resuelve el recurso administrativo es susceptible de otros recursos administrativos y judiciales. La sentencia, en cambio, sólo es susceptible de ser impugnada por otros recursosjudiciales. g) En el ordenjudicial impera el principio de imposición de costas al vencido con pocas excepciones, mientras que el procedimiento administrativo es gratuito. h) En las acciones judiciales se exige el patrocinio letrado, en los recursos administrativos no es necesario ni habitual.

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RECURSO, RECLAMACIÓN Y DENUNCIA

Lo esencial del recurso administrativo consiste en que se trata de un acto de impugnación de un acto o reglamento administrativo anterior, destinado a obtener del órgano emisor del acto, del superior jerárquico, o del que ejerce el control de tutela, la revocación, modificación o saneamiento del acto impugnado. A diferencia de los recursos, las meras reclamaciones no son, en principio, medios para impugnar actos administrativos. Se trata de articulaciones que pueden o no tener contenido jurídico, que presenta el administrado en ejercicio del derecho de peticionar ante las autoridades administrativas (art. 14 de la Constitución N acional) tendientes a obtener el dictado de un acto favorable o provocar el ejercicio de la potestad revocatoria ex officio que, en algunos supuestos, puede ejercer la Administración, aun cuando no hubiera un recurso administrativo fonnalmente planteado. Las meras reclamaciones se distinguen también de los recursos en que, en

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principio, la Administración no se encuentra obligada a tramitarlas ni a dictar resolución definitiva, salvo en aquellos casos que el titular poseyere un derecho subjetivo que tuviera su fuente en la ley, reglamento, acto o contrato administrativo. 4 Debemos también diferenciar las reclamaciones regladas en las que si bien no se impugna un acto administrativo, la Administración tiene el deber de tramitarlas. Un ejemplo de este tipo de reclamación es la quej a, que se trata de una vía administrativa que no constituye técnicamente un recurso, en razón de que con ella el administrado no pretende la impugnación de un acto, sino corregir los defectos de trámite y particularmente el incumplimiento de los plazos legales o reglamentarios del procedimiento administrativo. 5 Un capítulo aparte merece asignar a los reclamos reglados, que constituyen un procedimiento previo para la habilitación de la instancia judicial. Dentro de estos reclamos debemos diferenciar el reclamo administrativo previo, contenido en el arto 30 de la LNPA, del reclamo impropio, establecido para la impugnación de actos de alcance general en el arto 24, inc. a, de la LNPA. El reclamo del arto 30 se interpone ante el Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica correspondiente; es un remedio que se acuerda al particular, distinto y al mismo tiempo similar al de los recursos, orientado a lograr el restablecimiento de lajuridicidad en la Administración Pública cuando su orden ha sido vulnerado. En tanto presupuesto procesal para iniciar la demanda, resulta útil en la medida en que concede al Estado la oportunidad de revisar su conducta y constituye un medio para evitar la promoción de unjuicio, pues tiene por objeto que los órganos administrativos competentes examinen las pretensiones de los administrados con aquel fin. 6 CASSAGNE,JuanCarlos,Derecho administrativo, t. n, 7a ed. act.,Lexis Nexis Abeledo-Perrot, Bs. As., 2002, pág. 590. 5 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pág. 615. 6 COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedimientos administrativos, t. 1, La Ley, Bs. As., 2002, pág. 506. 4

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a) El reclamo debe interponerse previo a demandar al Estado Nacional o a sus entidades autárquicas. b) Su contenido debe versar sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demandajudicial. c) Se encuentran legitimados para interponer el reclamo los titulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo. d) El plazo de resolución del reclamo es de noventa (90) días, a cuyo término debe interponerse pronto despacho, y pasados cuarenta y cinco (45) días más sin resolución queda habilitada la vía judicial. El Poder Ejecutivo a requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliar estos plazos a ciento veinte (120) días y a sesenta (60) días respectivamente. 7 e) La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa, profundizando con ello la distinción entre recurso yreclamo. f) La interposición del reclamo produce la suspensión de la prescripción. En caso de denegatoria expresa o tácita -producida por el silencio de la Administración-, deberá presentarse la demanda dentro del plazo perentorio de noventa (90) días hábilesjudiciales (art. 25, LNPA) a contar desde la denegatoria expresa o desde el vencimiento del plazo para resolver el pronto despacho de cuarenta y cinco (45) o sesenta (60) días, según el caso. g) N o será necesario el reclamo previo: a) en los casos expresamente previstos por la ley, por ejemplo, cuando se acciona por expropiación irregular (art. 53, ley 21.499); b) cuando se intente una repetición contra el Estado de lo pagado en una ejecución, o de un gravamen pagado indebidamente, y c) cuando se demandare al Estado por el pago de daños y perjuicios derivados de su responsabilidad extracontractual (art. 32, LNPA). Como dijimos más arriba, dentro del reclamo reglado tenemos el reclamo previo a la demandajudicial, al que nos acabamos de referir, yelreclamo impropio previstoenelart. 24, inc. a, delaLNPA. - _-\utorizada esta ampliación por la reforma incorporada al arto 31 de la L"-PApor laley 25.344.

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Este último se encuentra previsto como necesario, previo a la impugnaciónjudicial de los actos de alcance general-reglamentos. 8 a) El reclamo impropio procede cuando se afecte en forma directa e inminente un derecho subjetivo. b) Se interpone y es resuelto por el mismo órgano que dictó el acto de alcance general. c) La decisión que recaiga es irrecurrible (art. 73, primer párrafo in fine, RLNPA). d) La interposición del reclamo impropio puede producir la suspensión de los efectos del acto si se confi.guranlas causales previstas por el arto 12 de la LNPA 9 e) El reclamo impropio debe ser resuelto en el plazo de sesenta (60) días, vencido el cual, el interesado deberá interponer pronto despacho, pudiendo accionar luego de vencidos treinta (30) días sin que se haya dictado resolución (art. 10, LNPA). Finalmente, nos queda abordar el tratamiento deladenuncia administrativa, que a diferencia de los recursos y las reclamaciones puede formular el portador de un interés simple, consiste en el acto por cuyo mérito un particular pone en conocimiento del órgano administrativo la comisión de un hecho ilícito o la irregularidad de un acto administrativo o reglamento, sin que exista obligación de tramitarla o de decidirla por parte de la Administración Pública. Puedeocurrir,noobstante, queunavez acogidaladenuncia el administrado posea un verdadero poderjurídico para que la misma se tramite como recurso. Es lo que acontece con la llamada denuncia por ilegitimidad, prevista en el arto 1°, inc. e, apartado 6, de la LNPAIO La denuncia por ilegitimidad procede cuando se interpone un recurso fuera de término o el administrado presenta la correspondiente petición una vez vencidos los plazos procesales para artiCOMADIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pág. 449. Las causales previstas son: razones de interés público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundad amente una nulidad absoluta. 10 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pág. 591.

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cular los recursos administrativos correspondientes. Se trata de una denuncia inspirada en el interés que tiene el Estado en velar por el principio de legitimidad de sus actos que, de acogerse, reviste el carácter de un verdadero recurso informal que suple a los recursos de re consideración, jerárquico o de alzada, según sea el caso Y a) Puede ser resuelta tanto por el Poder Ejecutivo, como por los Ministros u órganos jerárquicamente inferiores. b) Los órganos administrativos tienen el deber de tramitar estas denuncias, pero quien las resuelve puede declararlas inadmisibles: 1) por motivos de seguridadjurídica, 02) por entenderse que medió abandono voluntario del derecho, al hallarse excedidas razonables pautas temporales. c) El trámite de las denuncias será el correspondiente al recurso que sustituya.

111. REQUISITOS FORMALES Y SUSTANCIALES DE LOS RECURSOS La interposición de los recursos administrativos se halla sometida a un conjunto variado y abundado de formalidades que tienen como fin ayudar a la Administración a ejercer adecuadamente su potestad de controlo fiscalización. Los requisitos formales a tener en cuenta para conformar la existencia de un recurso son: a) que el recurso se plantee por escrito y, desde luego, firmado; b) que se indique nombre, apellido y domicilio del recurrente, y c) que esté presentadoentérmino(art. 77,RLNPA).Asimismo, deberán tenerse en cuenta las exigencias previstas por los arts. 15 y 16 del RLNPA: a) estar escritos en forma legible, b) redactados en idioma nacional, c) deben contener el número de expediente a que corresponda, d) si actúa en representación, invocarla y acreditarla, e) firma de los administrados o de sus representantes (art. 15); en tanto el

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C_-\SSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pág. 619.

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arto 16 exige: a) indicación de nombre y apellido, documento de identidad, domicilio real y constituido del interesado, b) relación de los hechos, c) ofrecimiento y acompañamiento de prueba. También se prevé la exigencia de cumplir con los requisitos sustanciales para la interposición de todo recurso administrativo, los que para la doctrina se traducen enlamanifestación clara por parte del interesado de obtener un nuevo pronunciamiento de la Administración: la petición en términos claros y precisos, como así también establecer la relación de los hechos que desencadenan la petición, esto es, la fundamentación. No obstante, que las formalidades y recaudos son numerosos, el RLNPA, acogiendo el principio de informalismo, determina que cuando se advierta alguna deficiencia formal se deberá intimar al recurrente a subsanarla, y sólo en el caso de que no lo cumpla podrá la Administración desestimar el recurso. Dentro de los requisitos sustanciales para la interposición de un recurso en sede administrativa, debemos distinguir aquellos que se refieren al sujeto y los que hacen al objeto del mismo. a) Sujeto: en todo recurso intervienen dos sujetos: la Administración Pública, que decide o resuelve el recurso, yel administrado, que lo interpone. A la Administración se le exige que el funcionario que emite el acto actúe dentro de su competencia y en relación a los administrados se requiere capacidad, lo que implica estar legitimados para interponer un recurso. Tenemos que advertir el problema de la legitimación; es decir, que quien promueva un recurso tenga una aptitud específica que le permita ser parte en el procedimiento declarativo de impugnación. Debe, en consecuencia, poseer una legitimación previa, singularizada en la invocación de un derecho subj etivo o un interés legítimo y no en un interés simple. Sabemos que el interés simple o mero interés es el que tiene todo ciudadano a que la ley se cumpla, a que los servicios funcionen correctamente, a que no haya corrupción. Se caracterizan porque siempre se dan en una situación de concurrencia, hay ausencia de interés personal y directo y sobre actos reglados o discrecionales con límites normativos que determinan la conducta administra-

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tiva. Quien posee un interés simple sólo puede hacer meras denuncias 12 , poniendo en conocimiento a la Administración de la situación irregular. N o puede pretender la revocación administrativa ni la anulaciónjudicial de los actos denunciados y, como consecuencia, no puede interponer recursos administrativos ni demandajudicial alguna. En el interés legítimo hay una concurrencia de individuos a quienes el órgano jurídico otorga una protección especial por tener un interés personal y directo en la impugnación del acto. El interés debe serde un círculo definido y limitado de individuos, de modo personal y directo. El interés legítimo es de aquel que tiene una situación diferenciada respecto del resto de los ciudadanos; pretende también el restablecimiento de la legalidad cuando ha

12 La LNPA regula las denuncias en el Capítulo XIII, disponiendo: artículo 72: "Toda persona que tuviere conocimiento de la violación de Leyes, Decretos o resoluciones administrativas por parte de órganos de la Administración, podrá denunciarlo a la autoridad competente." Artículo 73: "La denuncia podrá hacerse por escrito o verbalmente, personalmente o por representante o mandatario. La denuncia escrita debe ser firmada; cuando sea verbal, se labrará acta. En ambos casos el funcioo.ario interviniente comprobará y hará constar la identidad del denunciante". Artículo 74: "La denuncia deberá contener de un modo claro, en cuanto sea posible, la relación del hecho, con las circunstancias de lugar, tiempo y modo de ejecución, y la indicación de sus autores o partícipes, damnificados, testigos y demás elementos que puedan conducir a su comprobación." Artículo 75: "El denunciante no es parte en las actuaciones, salvo cuando por la denuncia se pretenda o reclame algún derecho". Artículo 76: "Presentada una denuncia, el funcionario que la reciba la elevará de inmediato a la autoridad superior de la dependencia, si no hubiera sido radicada directamente ante la misma, y ésta deberá practicar las diligencias preventivas necesarias, dando oportuna intervención al órgano administrativo competente".

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sido violada, pero su interés no le es exclusivo ni tampoco concurrente con los de los demás ciudadanos. Comparte su interés con un grupo diferenciado de individuos. Tiene una situación en expectativa. Quien posee un interés legítimo puede reclamar su reconocimiento en sede administrativa por medio de los recursos administrativos. En sede judicial puede iniciar acción de ilegitimidad para pedir la revocación o anulación del acto que lo afecta, pero no puede solicitar indemnización por daños y perjuicios. Finalmente, el derecho subjetivo implica la predeterminación normativa de la conducta administrativa debida a un individuo en situación de exclusividad. Genera un interés propio, excluyente de la titularidad diferenciada, que habilita para exigir una prestación también diferenciada. Es la figura subjetiva activa por excelencia. Siempre traduce un interés particular más intensamente protegido, por oposición al interés concurrente o compartido y por el cual un administrado tiene la exigibilidad exclusiva a que laAdministración no se exceda en sus facultades regladas. Por consiguiente, quien posea un derecho subjetivo puede reclamar su reconocimiento ante la propia Administración por vía de los recursos administrativos, como ante lajusticia por medio de la acción de plena jurisdicción peticionando, además de la extinción del acto lesivo, el restablecimiento del derecho vulnerado y el resarcimiento de los perjuicios sufridos. b) Objeto: el objeto del recurso es un acto administrativo, pero no todos los actos administrativos son recurribles. Debemos, entonces, distinguir los distintos tipos de actos administrativos: Acto definitivo: es el que resuelve sobre el fondo del problema planteado por la necesidad administrativa o la petición del particular y produce efecto externo, creando una relación entre la Administracióny las demás cosas o personas. Su nota fundamental está en su autonomía funcional, que le permite producir derechos y obligaciones y lesionar o favorecer por sí mismo al particular. Se trata siempre de manifestaciones de voluntad que en forma definitiva definen el negocio planteado a la Administración, sin supeditar su efecto a condiciones o plazos suspensivos. El acto definitivo es el único normalmente impugnable por sí mismo porque es el

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único capaz por sí para producir el agravio al derecho subjetivo y al interés del administrado. 13 Podemos citar como ejemplo de acto definitivo, la resolución que concluye con el sumario administrativo aplicando una sanción al agente. Acto asimilable a definitivo: es aquel que, sin resolver el fondo de la cuestión, impide totalmente la tramitación del reclamo interpuesto. En tal situación el acto recibe el mismo tratamiento que el acto definitivo. Un ejemplo de acto asimilable a definitivo es la resolución que ordena el archivo de las actuaciones en las cuales se tramita el reclamo o pretensión del administrado: aunque no resuelve el fondo de la cuestión, impide totalmente la tramitación del problema de fondo y, por ello, la protección que se otorga al afectado por el acto es la correspondiente alas actos definitivos. Actos interlocutorios o de mero trámite: son aquellos productores dé efectos jurídicos directos, aunque no en cuanto al fondo de la cuestión debatida sino en cuanto al trámite. Ejemplo de este tipo de actos son, dentro del sumario administrativo, todas las medidas que se dictan durante el mismo con excepción de la resolución final, verbigracia: la iniciación del sumario, designación del sumariante, apertura a prueba, decisión de decretar el secreto de sumario, etcétera. Actos preparatorios: son aquellos que no producen efecto jurídico directo alguno, por ejemplo los dictámenes, informes, circulares. Se trata de actos que no alcanzan a ser actos administrativos y se quedan en actos no productores de efectosjurídicos directos. Finalmente decimos que los actos definitivos o asimilables a ellos son recurribles por recurso de reconsideración (art. 84) y recurso jerárquico (art. 89). Los actos administrativos interlocutorios o de mero trámite son impugnables por el recurso de reconsideración

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ORTIZ,

Eduardo, "Materia y objeto del contencioso administrativo",

Revista de Ciencias Jurídicas, 5:47,89 (San José, 1965), citado por GoRDILLO, Agustín, op. cit., t. 3, pág. II-9.

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(art. 84),noporeljerárquico (art. 89,a contrario sensu). Los actos preparatorios no son impugnables a través delos recursos administrativos.14

IV. EFECTOS DE LA INTERPOSICIÓN DE LOS RECURSOS El principal efecto que produce la interposición de un recurso administrativo es la suspensión o interrupción de los plazos del procedimiento, máxime si se precisa tomar vista del expediente. De este modo, cuando el interesado precise tomar vista de las actuaciones, se suspende por el tiempo que indique la Administración el plazo para recurrir (art. 76, RLNPA). Esta suspensión se opera en forma instantánea y automática en el instante en que el interesado presenta el pedido de vista de las actuaciones. El recurso administrativo interrumpe los términos del procedimiento administrativo, aunque contenga defectos formales o haya sido mal calificado, o sea deducido ante órgano incompetente por error excusable (art. 10, inc. e, apartado 7, LNPA). También produce la suspensión de la prescripción de la acción por un año y por una sola vez por la constitución en mora del deudor (art. 3986, CC). De este modo, un recurso o reclamación que solicite concretamente un derecho sujeto a prescripción liberatoria, o que impugne un acto que lo denegara, produce el efecto de suspender el curso de la prescripción durante un año, sin otro requisito de que ella se efectúe "en forma auténtica" y siendo suficiente autenticidad su recepción administrativa. Otro efecto importante que produce la interposición de un recurso administrativo es la suspensión de los efectos del acto, tema que abordaremos en profundidad en el último punto de este capítulo. Finalmente, otro de los efectos de la interposición de un recurso es el de ampliar las facultades o competencias del órgano administrativo, abriendo una nueva instancia que permite a la Admi14

GORDILLO, Agustín,

op. cit., t. 3, pág. II-13.

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nistración considerar y resolver todo lo atinente a la cuestión que se plantea.

V. VISTAS y

TRASLADOS

Dentro del proceso judicial, que es regido por el derecho procesal, se consagra el acceso irrestricto de las partes al conocimiento de las actuaciones como así también, el retiro del expediente en este tipo de procesos es una rutina. El acceso visual a los actuados sólo encuentra como limitación temporal el hecho que el expediente se halle "a despacho". De este modo, el traslado aparece como Ulla forma especial de notificación a las partes de los actos procesales del juzgado y de aquéllas. En el procedimiento administrativo regido por el derecho administrativo se consagra como esencial el derecho a los interesados a tener pleno acceso alas actuaciones administrativas. De esta forma, la vista de las actuaciones administrativas constituye una reglamentación del debido proceso adjetivo y se encuentra consagrada en el arto 38 del RLNPA que dispone expresamente: "La parte interesada, su apoderado o letrado patrocinante, podrán tomar vista del expediente durante todo su trámite [... ]". La norma citada estatuye el carácter informal de la vista en el procedimiento administrativo en tanto el pedido de vista puede hacerse verbalmente y no requiere de una resolución expresa para su concesión. Ahora bien, ¿cuáles son los efectos que produce en el procedimiento el pedido de vista de las actuaciones? a) No implica la suspensión del trámite del expediente, con excepción de aquellas vistas que impliquen verdaderos traslados en las que se establece un plazo perentorio para que el administrado conteste, caso este último en el que se deberá suspender el curso del procedimiento hasta tanto se evacue el traslado o se deje vencer el plazo acordado sin que el administrado lo conteste. b) El interesado puede solicitar a la Administración que se le fij e un plazo de vista de las actuaciones, estando facultado a sacar copias de las piezas que necesitare a su costa.

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c) El pedido de vista de las actuaciones produce la suspensión delplazo para recurrir durante el ténnino en que se conceda la vista. La suspensión es automática y se justifica en orden a que enla práctica administrativa argentina suele ser corriente el dictado de actos sin vista previa al particular afectado en sus derechos subjetivos o intereses legítimos.l5 d) También produce la suspensión de los plazos previstos por el arto 25 de la LNPA para interponer la demanda en sede judicial. e) La obtención de la vista implica la notificación de los actos administrativos obrantes en las actuaciones, pero en modo alguno su consentimiento. El citado arto 38 del RLNPA establece también las restricciones al otorgamiento de la vista: "[ ... ] con excepción de aquellas actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que, a pedido del órgano competente y previo asesoramiento del serviciojurídico correspondiente, fueren declarados reservados o secretos mediante decisión fundada del respectivo subsecretario del Ministerio o del titular del ente descentralizado de que se trate". Debemos destacar que las restricciones a la posibilidad de vista de las actuaciones deben ser valoradas con criterio restrictivo y debidamentejustificado, entendiéndose en principio como reservados sólo aquellos temas que establece la normativa en vigencia y que se refieren a operativos militares y/o fuerzas de seguridad, adquisición, fabricación o venta de material bélico, estructuras orgánicas de los servicios de inteligencia, etc. (decreto 1666178).

VI. NOTIFICACIÓN y

PUBLICACIÓN

El sistema de publicidad de los diversos actos que emite laAdministración Pública difiere según se trate de actos administrativos (de alcance individual), de reglamentos (de alcance general) o de actos internos o interorgánicos. 16 Mientras los dos primeros 15

CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo,

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CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho

pág. 563. administrativo, pág. 569.

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poseen un régimen formal, el acto interorgánico, destinado a producir efectos en principio y directamente sobre otros órganos de la Administración se caracteriza por la prevalecencia de la libertad formal en materia de publicidad (art. 104, RLNPA). El art.11 de la LNPA expresamente dispone que "Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al interesado, y el de alcance general, de publicación [... ]".

Notificación del acto administrativo de alcance individual El acto administrativo requiere para su perfección que el mismo sea notificado al particular y la reglamentación de la ley establece expresamente cuáles actos deben ser notificados: a) Los actos administrativos de alcance individual que tengan carácter definitivo y los que, sin serlo, obsten a la prosecución de los trámites; b) los que resuelvan un incidente planteado o en alguna medida afecten intereses legítimos o derechos subjetivos; c) los que decidan emplazamientos, citaciones, vistas o traslados; d) los que se dicten con motivo o en ocasión de la prueba y los que dispongan de oficio la agregación de actuaciones, y e) todos los demás que la autoridad así dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza e importancia. En cuanto a la forma de las notificaciones pueden llevarse a cabo por cualquier medio que dé certeza de la fecha de recepción del instrumento en que se recibió la notificación y, en su caso, el contenido del sobre cerrado, si éste se empleare. En el procedimiento administrativo nacional podrá realizarse: a) Por acceso directo de la parte interesada (apoderado o representante legal) al expediente, debiéndose en tal caso dejarse constancia expresa previajustificación de la identidad de la persona que se notifica, pudiendo exigir se le entregue una copia certificada del acto (art. 41, inc. a, RLNPA).

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b) Por presentación espontánea de la parte interesada (su apoderado o representante legal) de la cual resulte hallarse en conocimiento fehaciente del acto respectivo (art. 41, inc. b, RLNPA). c) Por cédula diligenciada en forma similar a lo previsto por los arts. 140y 141 del Código Procesal Civil y Comercial de la N ación (art. 41, inc. c, RLNPA). d) Por telegrama con aviso de entrega (art. 41, inc. d, RLNPAl. e) Por oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepción, debiendo la carta y documentos anexos ser exhibidos al agente postal antes de su despacho, quien los sellarájunto con las copias que se agregarán al expediente (art. 41, inc. e, RLNPA). f) Por carta documento Cart. 41,inc.f,RLNPA). g) Por los medios que indique la autoridad postal a través dE sus permisionarios, conforme a las reglamentaciones que emita (art. 41,inc. g, RLNPA). En este sentido seha admitidolanotificación por e-mail y por fax. h) Por edictos o por radiodifusión, siempre que laAdministraciónignore el domicilio del administrado (art. 42, RLNPA). En todos los casos las notificaciones deberán contener el act.:: transcripto en forma íntegra, es decir sus fundamentos y part.e dispositiva, con excepción de las cédulas y oficios donde se perro.:te reemplazar la transcripción agregando copia autenticada de h resolución.

Publicación de los reglamentos El arto 103 de la reglamentación dispone que los actos admini ::;trativos de alcance general producirán efectos a partir de su Pl:.blicación oficial y desde el día en que en ellos se determine; si m designan tiempo, producirán efectos después de los ocho días, COILputados desde el siguiente al de su publicación oficial. Por su parte, el arto 104 establece que se exceptúan del artícul: anterior los reglamentos que se refieran a la estructura orgánic2 de la Administración y las órdenes, instrucciones o circulares iLternas, que entrarán en vigencia sin necesidad de aquella pubt-

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cación. Se trata en general de actos interorgánicos que, en principio' no producen efectos jurídicos respecto de terceros ajenos a la Administración, y para los cuales basta, para su exigibilidad, el conocimiento por los destinatarios. Tratándose de una norma de alcance general, los reglamentos participan de un régimen similar al de las leyes, por lo que deben publicarse en forma íntegra en el Boletín Oficial o en otro periódico oficial de amplia circulación, no siendo válidas las publicaciones en periódicos privados o en un boletín interno de la repartición cuando el acto está destinado a terceros. MARIENHOFF relaciona la publicidad de los actos con la presunción de conocimiento de la ley atribuida a los habitantes del país, "quedando satisfecho por esa vía, el precepto constitucional según el cual 'ningún habitante de la N ación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe' (art. 19, Consti tución Nacional)". En materia de notificaciones no se debe perder de vista que con ellas no se consagra un inútil formalismo sacramental, sino que se busca lograr que el particular tenga conocimiento cierto del acto y quede debidamente informado de las posibilidades de defensa de sus derechos e intereses, es decir, que no se produzca al administrado una situación de inferioridad o dificultad para el ejercicio de tales derechos. Es por ello nulo, de nulidad absoluta e insanable, según el arto 14 de la ley, el acto por el cual se sanciona a un particular por violación de una resolución publicada en el boletín informativo de la dependencia sancionadora, si aquella no fue publicada en el Boletín Oficial, pues la primera no posee el alcance de una publicación general que permita presumir el conocimiento de los actos por todos los habitantes del país. Se deriva, como consecuencia de la falta de notificación regular de los actos administrativos que éstos no produzcan efectos jurídicos, carezcan de ejecutividad, no corran los términos para recurrir contra ellos y puedan ser revocados en cualquier momento por la autoridad que los dictó o sus superiores sin incurrir en responsabilidad. 17 17

Cm-LillIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pág. 226.

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Se discute en doctrina y jurisprudencia si la publicidad del acto se relaciona con su validez o su eficacia. N o hay duda de que el arto 11 de la LNPA se inclina por la segunda, como así también numerosa doctrina y jurisprudencia, de lo que deriva que la falta de notificación de un acto no anula su validez sino que sólo será ineficaz hasta su notificación.

VII. APERTURA A

PRUEBA

La prueba consiste en aquella actividad tendiente a acreditar la veracidad o inexactitud de los hechos que constituyen la causa objetiva de la resolución que se dicte en el procedimiento administrativo. lB Las leyes de procedimientos administrativos de la N ación y de las provincias regulan de una manera muy esquemática lo relativo a la prueba en el procedimiento administrativo, lo que hace necesario una doble concurrencia: a) se hace necesario recurrir a los principios fundamentales del procedimiento administrativo, y b) se impone la aplicación analógica de las normas que rigen el proceso judicial enlos casos no contemplados expresamente. Uno de los principios fundamentales es el de la oficialidad en la impulsión e instrucción de la prueba, según el cuallaAdministración tiene el deber legal de impulsar el procedimiento, hallándose a su cargo la realización de todas las diligencias y medidas que fueren viables para la averiguación de la verdad material, constituida básicamente por los hechos y actos que conformarán la causa del acto administrativo a dictarse. Lo expuesto no implica desplazar la intervención de los administrados en el procedimiento probatorio. Cuando el administrado expresamente solicita la apertura a prueba de las actuaciones, el así disponerlo constituye una obligación de la Administración, puesto que si el particular tiene derecho a ofrecer y producir prueba, la Administración tiene como contrapartida el deber de proveerla. 18

CASSAGNE, Juan Carlos,

Derecho administrativo, págs. 571 y 572.

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Luego que se ha procedido a la apertura del período de prueba dejan de aplicarse los principios generales que rigen la carga de la prueba del derecho procesal conforme a los cuales corresponde al actor o a quien alega la carga probatoria de acreditar los hechos que fundan su pretensión, pues en el procedimiento administrativo' la carga de la prueba corresponde a la Administración. Finalmente, cabe precisar que en ciertas ocasiones, la Admi nistración en lugar de disponer la apertura a prueba de las actuaciones, considera que no hay hechos controvertidos y declara la cuestión como de puro derecho. La declaración de puro derecho es improcedente no obstante si el administrado ha controvertido los hechos y solicitado la apertura a prueba, pudiendo aquella decisión recurrÍrse por afectar derechos subjetivos del impugnante. 19

VIII. MEDIOS DE PRUEBA En relación a la admisión de medios probatorios rige el principio de la amplitud de la prueba, "[ ... ] salvo los que fueren manifiestamente improcedentes, superfluos o meramente dilatorios" (art.46,RLNPA). De este modo, el derecho po sitivo reconoce la existencia de diversas medidas de prueba20:

A Informes y dictámenes producidos por la Administración Los informes y dictámenes de los órganos técnicos y de asesoramiento jurídico, enla medida en que configuran el o los antecedentes del acto, brindan al órgano que decide los elementos dejuicio imprescindibles para que la resolución a dictarse se encuentre provista de todas las garantías de legitimidad y oportunidad. ::; GoRDILLO, Agustín, op. cit., t. 3, pág. VI-12. Seguimos en este punto CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, págs. 573/577. ~:

.... 28

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Los informes y dictámenes pueden ser de requerimiento obligatorio o facultativo, con independencia de su fuerza vinculante y, en caso de omitirse los primeros, la decisión que se dicte adolecerá de nulidad absoluta ya que no se admite su saneamiento a posteriori del dictado del acto. La reglamentación nacional prescribe que los órganos administrativos, a quienes se les requiera un informe o dictamen, están obligados a prestar su colaboración permanente yrecíproca, fijando distintos plazos máximos para que se expidan, según tuvieran o no carácter técnico -20 o 10 días respectivamente- (arts. 14 y 48, RLNPA). En relación a sus efectos jurídicos los informes y dictámenes no tienen en principio carácter vinculante, salvo que una norma expresa así lo determine.

B. Informes de entidades privadas y públicas no estatales Al igual que en el proceso civil, son admisibles los informes pedidos a terceros y su valor probatorio habrá de depender de las circunstancias del caso (seriedad de la institución, razonabilidad del informe). La reglamentación vigente permite esta prueba de informes y surge de ella que si los órganos o personas no contestaren los informes que le hubiesen sido requeridos en el plazo prudencialmente fijado o en sus ampliaciones, no corresponderá insistir en la producción de la prueba: el procedimiento continúa a pesar de la no recepción del informe; pero de llegar el mismo posteriormente no cabe devolverlo o excluirlo: deberá ser tomado en cuenta sin retrotraer las etapas del procedimiento.

c. Prueba testimonial El Reglamento Nacional de Procedimientos Administrativos (art. 53) sienta algunas reglas en materia de prueba testimonial,

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declarando de aplicación analógica diversas normas del Código Procesal Civil y Comercial de la N ación. Así tenemos que: a) Las partes interesadas poseen el derecho de exigir que laAdministración tome declaración a los cinco (5) primeros testigos que se ofrezcan, siendo discrecional la admisión de los restantes propuestos. b) El proponente puede justificar la enfermedad de uno de los testigos que no ha comparecido a fin de no perder su testimonio. c) No pueden ser testigos los parientes por consanguinidad o afinidad en línea directa de las personas interesadas ni tampoco el cónyuge, no obstante que estuviera separado legalmente, salvo el caso de reconocimiento de firmas. d) Las partes pueden oponerse al ofrecimiento del testigo cuya declaraciónjuzgareninadmisible o improcedente. e) Las preguntas no contendrán más de un hecho, deben ser claras y concretas, no deben ser concebidas en términos afirmativos, o sugiriendo la respuesta al testigo ni de manera ofensivas. Tampoco pueden contener referencias de carácter técnico, salvo que estén dirigidas a personas especializadas. f) Los testigos pueden ser careados cuando sus declaraciones fueren contradictorias entre ellos y las partes o sólo entre ellos. g) Las partes pueden alegar o probar la idoneidad de los testigos propuestos lo que apreciará el instructor conforme a las reglas de la sana crítica. Si bien se les puede tomar juramento de decir verdad, las consecuencias de una declaración falsa en sede administrativa no configura delito de falso testimonio por no ser aplicable el arto 448 del Código Procesal. Ello implica una grave disminución del valor probatorio de las declaraciones testimoniales de cargo siendo así de mayor importancia otras pruebas como la instrumental o la informativa. 21

:: GoRDILLO,

Agustín, op. cit., t. 4, pág. VII-24.

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D. Prueba confesional y documental Si bien el Reglamento en su arto 53 no admite la prueba confesional tanto del particular como de un órgano de laAdministración. admite la posibilidad de que se produzca la confesión voluntaria. En relación a la prueba documental el principio es que los interesados pueden presentar cualquier tipo de documentos, ya fuere:c. públicos o privados, emitidos en nuestro país o en el extranjero. S: los documentos estuvieren redactados en idioma extranjero, deberi. pedirse su traducción por profesional matriculado (art. 28, RLNPA . No será necesario adjuntar los documentos originales o testimonios expedidos por escribanos o autoridades judiciales o administrativas competentes, pudiendo presentarse los originales para 81: cotej o y certificación por la autoridad administrativa, dej ándose copia en el expediente (art. 27, RLNPA).

E. Prueba pericial El arto 54 del RLNPA establece que los administrados puede:::. proponer a su costa peritos a fin de indagar sobre el conocimiento o apreciación de algún hecho que requiera conocimientos técnicos, artísticos o prácticos especializados. En cambio la Adm:.nistración deberá abstenerse de designar peritos de su partE excepto que ello fuere necesario para la debida sustanciación dE: procedimiento. Si bien en relación a esta prueba el RLNPA prevé un proced:.miento reglado y formal parala designación, presentación del CU~ tionario, aceptación del cargo y término para producir el infOllI::: (arts. 55, 56y 57, RLNPA), debe prevalecer el principio delinfo::-malismo y admitirse en consecuencia, la posibilidad de que el po:rito realice la diligencia y presente su dictamen en el expedier.:-:, sin otro trámite, aun cuando no hubiera sido designado. En cuanto al objeto de la prueba pericial, el principio es el :ic: amplitud y flexibilidad probatorias en tanto la actividad admir.:...,,trativa está orientada a la búsqueda de la verdad material.

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IX. PRODUCCIÓN y

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VALORACIÓN DE LA PRUEBA

Entendemos que la prueba debe ser admitida por los funcionarios que intervienen en la tramitación del expediente administrativo. Así en el caso del sumario administrativo, si se ha designado un instructor que maneje directamente el procedimiento, en virtud del principio de inmediación procesal, será a él a quien corresponde adoptar las medidas sobre admisión o rechazo de las pruebas propuestas. En ausencia de funcionario designado al efecto y para asegurar el principio de informalismo en el procedimiento y evitar dilaciones, serán encargados de recibir la prueba aquellos funcionarios de la repartición donde se tramitare el expediente. 22 El mismo funcionario que admite una prueba debe determinar su modo de producción, esto es, lugar, tiempo y forma en que la diligencia probatoria habrá de practicarse: citación de los testigos con indicación del día, lugar y hora de las audiencias, requerimientos de los informes del caso a las oficinas públicas o privadas, envío de interrogatorios a los funcionarios que pueden contestar por escrito, designación de peritos, etcétera. La producción material de la prueba debe realizarse siempre con el control del interesado, ya sea de su propia prueba o la de la Administración o de terceros, por lo cual deberá éste ser notificado de las diligencias a practicar. Puede también producirse privadamente la prueba y luego aportarla al expediente sin perjuicio del derecho que le asiste a la Administración de verificar la prueba producida y en su caso mandarla a producir nuevamente con su participación y control. En general la producción privada de la prueba tiende a simplificar el procedimiento, evitando a la Administración más complicadas diligencias de prueba, si es que las así producidas le satisfacen; si ello no ocurre le queda siempre la posibilidad de disponer la producción formalizada de aquellas pruebas cuya producción privada le provoque interrogantes. Las que no, se mantendrán en el expediente y se apreciarán en la decisión. ~

C-}p..::m.LO, Agustín, op. cit., t. 4, págs. VII-lO y ss.

e

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Otra variante enla producción de la prueba surge del arto 51 de:. RLNPA23 referido a la posibilidad de delegar la producción de la prueba en agentes públicos de la misma repartición si los hay eL el domicilio del testigo o de otra repartición nacional, provincial e municipal. También se aplica este principio de delegación en case de pruebas que deban producirse fuera de la sede del organismo donde se tramita el expediente (pericias, inspecciones, etc.), siempre con el control del particular. La apertura a prueba es una obligación de la Administracióc: cuando el particular lo requiere, pero tanto la Administración com: el administrado podrán producir pruebas en el expediente sin qUé se encuentre formalmente abierto a prueba. Así también consideramos que nada obsta a que tanto laAdministración como el administrado produzcan pruebas luego de terminado su periodo probatorio: en este caso no debe estarse a las leyes formales del reglamento y se merituarán según las circUlli-tancias del caso. También puede hacerse valer en sede administrativa la prueba producidajudicialmente, incluso aunque hubiere mediado i:r::.competencia del Juzgado y se hubiera declarado la nulidad de l~ actuaciones. Como venimos afirmando, el particular tiene derecho aefectUE: el control de toda la producción de la prueba, salvo norma exprEsa que disponga el secreto de parte de ella (como ocurre en los s'.:.marios administrativos) y siempre que tal restricciónsearazonabk pues de lo contrario sería inconstitucional. La CSJN ha destacad: el principio del adecuado control previo de la producción de la prueba por el particular, señalando que si éste "no ha tenido OpOrtUEdad de [. .. ] controlar (la prueba) producida", como ocurre si se le ~ vista recién después de que la Administración haya producido~.:. 23 Se refiere al caso de testigos que no residan en el lugar de asien:: del organismo ante el cual se tramite y que debe decidir la cuestié=. estableciendo que "[... ] se lo podrá interrogar en alguna oficina púb:':ca ubicada en el lugar de residencia del propuesto por el agente a qui~:: se delegue la tarea".

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propia prueba, hay violación de la garantía de defensa. 24 También el reglamento nacional recepta este principio al indicar que toda producción de prueba se hará con notificación de la audiencia o acto procesal de que se trata, con una anticipación no menor de cinco días. 25 Como corolario del derecho de los administrados de producir y controlar la prueba, encontramos finalmente su necesaria partici pación a los efectos de alegar sobre el mérito de la prueba producida. El alegato es una parte esencial del derecho de defensa y el arto 60 del RLNPA establece que una vez producida la prueba o sustanciadas las actuaciones, la Administración debe dar traslado al particular por diez días 26 para que ejerza el derecho constitucional y legal de presentar alegato, pudiendo disponer la producción de nueva prueba en los siguientes casos: a) para mej or proveer, y b) si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho nuevo. El RLNPA también prescribe una suerte de preclusióndel plazo para presentar el alegato, al disponer que vencido el mismo si no se presentaren los escritos correspondientes se dará por decaído el derecho dejado de usar. Tal norma debe reputarse no escrita en atención a la primacía del principio del informalismo y a lo prescripto en el propio reglamento, al contemplar la posibilidad de ampliar la fundamentación de los recursos. 27 Finalmente resta abordar la valoración de la prueba enla que la Administración no está sometida a reglas prefIjadas, lo que no implica que su apreciación pueda ser totalmente discrecional ni menos aún irrevisible y los superiores jerárquicos y jueces están facultados para controlar la apreciación efectuada acerca de los hechos, como elemento de la legitimidad del acto, y a revocar o anularlos si reputan errónea aquélla. La apreciación administrativa de los hechos debe a todo evento ser razonable, no pudiéndose

:.; CSJN, Fallos 247:724, 726. :..: Art. 47 in fine del RLNPA. :~ Cinco (5) días según la LPA de Córdoba. : - Art. 77, segunda parte, del RLNPA.

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desconocer arbitrariamente las pruebas aportadas al expediente. Cabe destacar que el RLNPA en su arto 62 remite al arto 386 del CPCN respecto ala valoración de la prueba, mientras que el arto 50 de la LPA de Córdoba refiere a "razonable criterio de libre convicción" en la valoración. En suma, entendemos que la prueba en sede administrativa debe valorarse conforme a los mismos principios y reglas que en sedejudicial. Para finalizar, debe recordarse que en caso de duda debe estarse siempre a favor del administrado.

X. Los PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO En el procedimiento administrativo es indudable la importancia que tiene el tiempo, generador y extintivo de situaciones jurídicas, en cuanto constituye la base para determinar el cómputo de los plazos que obligatoriamente deben observar el administrado y la Administración en las distintas fases o etapas procedimentales. 28 La obligatoriedad significa el deber de cumplir los plazos del procedimiento y la facultad de exigir su cumplimiento, pero no debe ser confundida con la "perentoriedad" ni con la "improrrogabilidad". La perentoriedad supone la caducidad o decaimiento del derecho dej ado de usar y se produce por el mero transcurso del tiempo sin necesidad de declaración judicial. La improrrogabilidad alude a la imposibilidad de extender o ampliar los plazos procesales. En el sistema procesal administrativo, si bien tenemos el principio de la obligatoriedad de los plazos también tenemos los de prorrogabilidad o ampliación de los plazos (art. 1°, inc. e, apartado 5, LNPA) dentro del cual podemos citar como ejemplo el derecho que poseen los interesados de ampliar o mejorar los fundamentos de los recursos interpuestos en cualquier momento, antes de la

28

Art. 1°, inc. e, apartado 1, de la LNPA.

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resolución29 yde no perentoriedad de los plazos, salvo el único caso de excepción que es el referido a la interposición de recursos administrativos(art.l°,inc.e,apartad06,LNPA).

Prórroga o ampliación de los plazos Al consagrar la facultad de prorrogar o ampliar los plazos procesales de oficio o a pedido de parte, la ley de procedimientos administrativos acoge el principio de la prorrogabilidad de los plazos, lo que debe disponer la Administración Pública "antes del vencimiento del plazo, mediante decisión fundada y siempre que no resultaren perjudicados derechos de terceros". 30 Ahora bien, algunos autores 31 sostienen que siendo potestativo de la Administración el otorgamiento o no del término ampliatorio, nada impide que se conceda la ampliación del plazo con posterioridad a su vencimiento, supuesto no prohibido por el ordenamiento jurídico administrativo ni tampoco contemplado en la norma. Una vez concedida la prórroga, ésta se computa a partir de la notificación del acto que la concede.

Caracteres particulares de los plazos32 a) Plazo para acudir a la instanciajudicial: el arto 25 de la LNPA establece el plazo perentorio para acudir a lajusticia en noventa (90) días hábiles judiciales, o sea que se trata de un plazo procesal ajeno al trámite ante la administración pública. Dado que este plazo puede ser suspendido por la interposición en término de re-

Art. 77, segunda parte, del RLNPA. Art. 1°, ine. e, apartado 5, de la ley 19.549. 31 CASSAGNE, Juan Carlos ,Derecho administrativo, pág. 553; GORDILLO, Agustín,op. cit., t. 4, pág. VIII-lO. 32 GORDILLO, Agustín, op. cit., t. 4, págs. VIII-ll y ss. 29

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cursos administrativos procedentes, o por el pedido de vista de las actuaciones, pensamos que no es un plazo de caducidad. b) Recurso presentado fuera de término: en lo que hace al plazo para interponer recursos administrativos, pareciera ser perentorio pero prorrogable según surge del apartado 5 delinco e; no obstante es un término que se suspende de pleno derecho ante el pedido de vista de las actuaciones. Incluso si ha transcurrido el plazo con su prórroga por suspensión automática o dispuesta por laAdministración, todavía puede el particular interponer la denuncia de ilegitimidad. En definitiva no debemos hablar de plazos perentorios en materia de interposición de recursos desde que laAdministración está facultada para dar por decaído el derecho o no, pero no se puede hablar de pérdida automática. c) Caducidad de la instancia administrativa: en este punto, la Administración tiene la facultad pero no el deber de declararla ante la inactividad del particular que paralice por su culpa el procedimiento. Ahora bien, en caso de declararse la caducidad el particular no pierde ninguno de los derechos y pruebas en las actuaciones producidas y el plazo que hubiera existido antes empieza a contarse de nuevo. Por tanto, tampoco se puede hablar de perentoriedad. d) Derecho a presentar alegatos: tampoco estamos frente a un plazo perentorio, puesto que si bien el arto 60 in fine del RLNPA dispone que puede darse por decaído este derecho si no se presentan los alegatos dentro de los diez (10) días, el arto 77 faculta al particular a ampliar fundamentos en cualquier tiempo hasta el momento de dictarse resolución. Finalmente podemos concluir que el transcurso de los plazos: a)permitealaAdministracióncontinuarconelprocedimiento;b) impide en principio retrotraer etapas ya cumplidas; c) no hace perder a los particulares sus derechos, salvo los casos en que especial y expresamente se disponga fundadamente lo contrario, como es ahora el caso de la impugnación administrativa para agotar la vía y acudir a lajusticia; d) no impide su prórroga incluso retroactiva, y e)tampoco puede ser esgrimido para impedir el cuestionamiento de la eventual ilegitimidad de los actos de la Administración.

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Cómputo de los plazos Otra de las características esenciales de los plazos administrativos es que son irretroactivos, lo que implica que empiezan a correr desde el primer día hábil siguiente al de su notificación y no antes. 33 Ahora bien, antes de la sanción de la ley de procedimientos administrativos los términos se computaban por días corridos según la regla establecida por el Código Civil. Con la sanción de la ley 19.549 tal situación ha variado, prescribiendo el arto 1°, inc. e, apartado 2, que los plazos se deben contar "por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o habilitación resuelta de oficio o a petición de partes". Se entiende por días hábiles administrativos aquellos días en que trabaj a la Administración Pública: las ferias judiciales (enero y julio) son hábiles para la Administración y por lo tanto los términos siguen corriendo; a la inversa, puede haber días de asueto administrativo que no lo hayan sido al mismo tiempo en lajusticia. En relación a los plazos referidos a semanas, meses, años se deberá tener en cuenta el tiempo natural de los mismos aplicando el criterio del Código Civil (art. 25).

Cómputo de los términos Volviendo al cómputo del plazo, éste se realiza desde el primer día hábil siguiente al de la notificación cuando se trata de actos administrativos de alcance particular, mientras que los reglamentos (de alcance general) si no está fij ado en él desde cuando comienza su vigencia, será obligatorio después de los ocho días siguientes al de su publicación oficial. Debemos distinguir: a) escritos presentados en las oficinas administrativas: se deberá tener en cuenta el sello fechador, a falta de éste deberá estarse a la fecha indicada en el recurso, y si éste no la tuviera se tendrá por presentado en término por el principio o,;

Art. P, inc. e, apartado 3, de la LNPA.

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mencionado que en caso de duda debe estarse a favor del administrado; b) en el caso de escritos presentados por carta o telegrama, se tendrá como fecha de presentación la de la fecha de emisión y no de recepción. Se considera en término la presentación hecha hasta la medianoche del último día; c) es válida también la presentación hecha ante escribano público en cuyo caso se tomará como fecha la que surja del acta notarial. El vencimiento de los plazos opera cuando finaliza el último día hábil del término fijado en cada etapa del procedimiento. Sin embargo, a través de un fallo dictado en el caso ''Fundación Universidad Belgrano"34la Corte Suprema de Justicia de la N ación sostuvo que frente al formalismo moderado resultaba incongruente negaren él lo que está permitido en el ámbito de lajusticia, llevándose a cabo asíla aplicación supletoria de la norma del arto 124 del CPCN. El criterio sustentado por la Corte era válido no sólo respecto de los recursos contra actos administrativos que tramitaran en la justicia sino que era extensible a todo el procedimiento administrativo. Finalmente, el decreto 1883/91 modificó el arto 25 del RLNPA admitiendo expresamente la posibilidad de presentar escritos en las dos primeras horas hábiles administrativas.

XI.

INTERRUPCIÓN, SUSPENSIÓN Y REMISIÓN DE LOS PLAZOS PROCESALES

La "suspensión" consiste en la detención del tiempo útil para prescribir por causas concomitantes o sobrevinientes al nacimientc, de la acción en curso de prescripción. Mientras actúa la causa que opera la suspensión, el lapso que transcurre es inútil para prescribir, pero en cuanto dicha causa cesa de obrar, el curso de la prescripción se reanuda, sumándose al período transcurrido con anterioridad a la suspensión. 34

ED, edición del 01/12/1978, pág. 2, considerando 8°, citado por C-\..,,Juan Carlos, Derecho administrativo, pág. 551.

SAGNE,

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En cambio, la "interrupción" consiste en la inutilización del lapso transcurrido hasta ese momento. Consiguientemente, acaecido un hecho interruptivo de la prescripción, se requerirá el transcurso de un nuevo período completo, sin poder acumular el tiempo anterior. De lo expuesto resulta la diferencia que separa la interrupción de la suspensión. Mientras ésta mantiene la eficacia de la prescripción pendiente, si bien detenida en su curso, la interrupción produce un efecto más intenso, borrando por completo el tiempo transcurrido. 35 En la remisión el término se reinicia o vuelve a nacer a partir de determinado momento teniéndose por no operado el transcurso que pudiera haber existido anteriormente del plazo. Suspensión e interrupción de plazos por actuaciones administrativas La tramitación de actuaciones administrativas no originadas en la interposición de recursos administrativos y que encuadren directa o subsidiariamente en el marco de la LNPA, debe producir, a nuestro juicio, de acuerdo con lo dispuesto por el arto 1°, inc. e, apartado 9, de la LNPA, la suspensión de los plazos legales y reglamentarios, incluso los relativos a la prescripción. y ese efecto se debe generar aun cuando la gestión administrativa padezca de los mismos vicios que la ley considera irrelevantes para obstar el efecto interruptivo de los recursos (presentación mal calificada, con defectos formales insustanciales o deducida ante órgano incompetente por error excusable) o bien sea innecesaria y siempre que ella no resulte ostensiblemente im procedente. Si el particular tiene pues el derecho de peticionar y la Administración el deber de resolver, ¿por qué entonces, el ejercicio no

'.= CmLWIRA,

Julio Rodolfo, op. cit., t. 1, pág. 95.

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irrazonable de ese derecho no habrá de generar el efecto suspensivo previsto por la norma? No obstante, de lajurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la N ación se desprende no sólo que las gestiones administrativas innecesarias "no obstan el curso de la prescripción", ni la interrumpen, sino incluso, que aun cuando se trate de actuaciones quedebenprecederalademandajudicial,ellastampocointerrumpen ni suspenden la prescripción. 36 También el alto tribunal ha dicho que si las presentaciones administrativas fueron efectuadas ante un organismo incompetente para pronunciarse sobre una determinada cuestión, el efecto suspensivo de los plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción no se produce, pues para ello es menester la intervención del órgano competente. 37 Sostuvo asimismo que el reclamo administrativo previo a la demandajudicial carece de efecto interruptivo o suspensivo de la prescripción cuando lo requerido ala autoridad administrativa no guarda coherencia con lo pretendido en sede judicial. 38 En relación a las reclamaciones administrativas innecesarias se ha decidido que la interposición de un reclamo administrativo ante el órgano competente, aun cuando aquél fuese innecesario por aplicación del arto 32 de la ley, pero no inoficioso por ser una articulación posible del administrado no prohibida por el ordenamiento procedimental, produce la suspensión de los plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos ala prescripción, razón por la cual en tanto las actuaciones administrativas -practicadas con inter-

CSJN, "Mc Kee del Plata S.A.", Fallos 323:3351; "Díaz, José e N ación Argentina", Fallos 307: 187; "Buenos Aires, Provincia de el Dirección General de Fabricaciones Militares", Fallos 316:439; "YPF e Provincia de Buenos Aires", Fallos 293:427; citados por COMADIRA, J ulic Rodoldo,op. cit., t. 1, pág. 96. 37 CSJN, "Compañía Azucarera Concepción", Fallos 322:496, citado po=COMADIRA, Julio R., op. cit., pág. 97. 38 CSJN, "Waiter Carlos", Fallos 320:2289. 36

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vención de autoridad competente-continúen, el plazo de la prescripción sigue suspendido. 39

Interrupción de plazos por la interposición de recursos La interrupción de un término se produce por la interposición de un recurso, aunque éste contenga defectos formales o haya sido mal calificado, o sea deducido ante órgano incompetente por error excusable (art.10, inc. e, apartado 7, LNPA). Esta última disposición se relaciona no sólo con el principio del informalismo a favor del administrado, sino también con las normas que imponen a la Administración la obligación, en general, de intimar al particular a subsanar los defectos de sus presentaciones a fin de darles trámite (art.10, inc. c, LNPA, y arts. 5°, inc. d, y 77, último párrafo, RLNPA).40 Queda entonces perfectamente diferenciado, por un lado, el efecto del pedido de vista y de su concesión, consistente en la "suspensión" de los plazos procesales para recurrir administrativamente ypor el otro, el de la interposición del recurso administrativo, que "interrumpe" los plazos del procedimiento.

Remisión de los plazos procesales Conforme al arto 1°, inc. e, apartado 9, de la LNPA, las actuaciones practicadas con intervención del órgano administrativo competente producen la suspensión de los plazos legales y reglamentarios' inclusive los relativos a la prescripción, "los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad".

CNCAF, Sala IV, "Gallardo", 17/11/1998, citado por COMADIRA, Julio Rodolfo , op. cit., pág. 97. 40 COMADIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pág. 99.

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En el plano administrativo se ha considerado que al expresar la ley que los plazos se "reiniciarán", lo que significa que se iniciarán de nuevo, deberá considerarse remitido ellapso o tiempo transcurrido antes de la iniciación de las actuaciones. Como se advierte no se trataría de suspensión ni de interrupción. 41

XII.

CADUCIDAD DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS

El procedimiento administrativo puede terminar en forma normalo anormal. En forma normal, por acto administrativo expreso que resuelve la cuestión que determinó la existencia y desenvolvimiento del procedimiento. Las formas determinación que no respondan a esetemperamento serán anormales o irregulares, entre ellas se halla la caducidad de los procedimientos. 42 La ley regula el instituto de la caducidad estableciendo como requisitos: a) paralización del procedimiento; b) por causa imputable al administrado, y c) por el lapso total de noventa (90) días, debiendo notificarle al administrado al vencimiento de los primeros sesenta (60) días que si su inactividad se mantiene por treinta (30) días más se declarará la caducidad de oficio, archivándose el expediente. Resultan exceptuados de la aplicación de este instituto los siguientes trámites: a) los relativos a previsión social; b) los que la Administración considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias, y c) aquellos en que, también a juicio de la Administración, estuviere comprometido el interés público. Debe interpretarse este instituto de caducidad de las actuaciones armónicamente junto con el principio de "impulsión e instrucción de oficio": se confía a la Administración la potestad valorativa de acuerdo con los distintos grados de intereses públicos compro-

41 42

GORDILLO, Agustín, op. cit., t. 4, pág. VIII-28. Art. 10, inc. e, apartado 9, de la LNPA, Yarts. 63 y 65 del RLNPA.

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metidos, el manejo de los procedimientos que ante ella se sustancian. La caducidad no opera de pleno derecho sino que debe ser declarada de oficio. Ello implica el dictado de un acto administrativo expreso que así lo disponga -emanado del órgano competente para resolver la cuestión de fondo planteada en el expediente--que debe notificarse al interesado y es recurrible. La declaración de caducidad no impide al interesado ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente en el que podrá hacer valer las pruebas ya producidas, no alterando los derechos sustanciales que permanecen incólumes sin perjuicio de lo que corresponda por imperio de la prescripción. Asimismo, las actuaciones practicadas con intervención del órgano competente producen la suspensión de todos los plazos legales y reglamentarios, incluso los relativos a la prescripción, todos los cuales se reinician a partir de la fecha en que quede firme el auto declarativo de la caducidad. Finalmente, la aplicación del instituto de la caducidad alaAdministración debe descartarse dentro del régimen de procedimientos nacional debiendo la Administración, luego de declararla, enviar las actuaciones a archivo. 43 En el ámbito de la leyde procedimientos administrativos de la provincia de Córdoba el instituto de caducidad del procedimiento estáprevistoenlosarts.113yss.Asemejanzadelaleynacionalse prevé la declaración de oficio de la caducidad frente a la paralización del trámite por el administrado por más de tres meses. En casos de trámites iniciados por la Administración el término de la perención será de seis meses.

XIII. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y EL DEBER DE RESOLVER La contrapartida de la caducidad de las actuaciones por inactividad del particular, no es la caducidad de las actuaciones impu.;:3

COMADIRA,

Julio Rodolfo, op. cit., pág. 103.

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table a la Administración. El derecho establece que la inactividad administrativa es el "silencio administrativo" que es dar carácter decisorio a la falta de pronunciamiento de la Administración. Cuando la Administración realiza su actividad, procurando el interés general, debe hacerla con sumisión al bloque de legalidad, dirigida al cumplimiento de los fines públicos de la forma más eficaz. De ahí que la labor de la Administración no pueda ser ni ilegal ni ineficaz. Por ello, es deber de la Administración decidir en cada caso concreto. N o decidir o decidir fuera del plazo constituyen actos irregulares de la Administración que peIjudican al particulary atentan contra la eficacia de la actividad de aquélla. Como en el accionar diario, a veces, la Administración no resuelve, la legislación nacional y la mayoría de las locales han contemplado distintas soluciones ante la morosidad administrativa, porque. de lo contrario, la carga que grava a la Administración Pública de actuar y el derecho del particular a ese respecto vendrían a ser ciertamente ineficaces si los ordenamientos jurídicos no arbitrarar.. correlativamente los mecanismos correctivos. Si ante las situaci(~ nes de pasividad administrativa no se arbitraran remedios idón~ se configurarían situaciones de indefensión, toda vez que el partcular quedaría desprotegido frente a tal inactividad. Las distintas técnicas legislativas para paliar la pasividad acministrativa se puedengraficar de la siguiente manera44 ; 1) Silencio negativo: pretensiones que requieran un pronun~.:..::­ miento expreso (art. 10, LNPA); supuestos en que es necesario ~_ reclamo administrativo previo (art. 31, modificado por ley25.3-±-.::: y supuestos de denegación tácita de los recursos admimstratiFt:: (arts. 87, 91y98, reglamentación ala LNPA). 2) Silencio positivo, en caso que una norma asílo disponga (E..:"" 10,LNPA).

44 HUTCHINSON, Tomás, "La inactividad de la Administración y su:'!: trol", en Control de la Administración Pública, jornadas organiz¿:...: por la Universidad Austral- Facultad de Derecho, Ediciones RAP. ::.As., 2003, pág. 161.

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3) Amparopormora(art.28,LNPA). 4) Queja(art. 71,RLNPA). Todas estas técnicas tienen en común la pasividad administrativay son todas necesarias, como lo veremos en detalle a continuación. A. El silencio negativo La doctrina se mantiene unánime en cuanto a la naturaleza y operatividad del silencio negativo. "El silencio es una denegación presunta, una presunción legal y no un acto tácito o declaración de vol untad administrativa; está montado en beneficio del particular y como una facultad suya, al cual, por consiguiente, corresponde la opción, que expresamente se define, de impugnar el silencio o de esperar resolución expresa (se entiende que para impugnar luego ésta, si le conviene hacerlo), por cuanto lo que el silencio no es, en todo caso, es una manera de pronunciarse de la Administración, a la cual se le recuerda su estricta obligación de resolver y de hacerlo fundadamente". 45 El silencio administrativo, como principio, no se produce automáticamente sino cuando el particular lo determine; no opera ope legis, sino por voluntad del interesado. Ello encuentra excepción en el reclamo administrativo previo en el orden nacional a partir de la ley 25.344, supuesto éste en el que ante la omisión de la Administración de resolver se configura el silencio aun contra la voluntad del particular, quien no puede seguir esperando a que aquélla cumpla con la obligación de resolver, quien debe actuar como si en realidad el acto negatorio se hubiere cumplido. Podemos a continuación señalar los requisitos generales para que se configure el silencio negativ0 46 : ~5 GARcíA DE ENTERRiA, Eduardo, citado por HUTCHINSON, Tomás, "La inactividad de la Administración y su control", op. cit., pág. 182. "'" HUTCHINSON, Tomás, "La inactividad de la Administración y su con!Tol", op. cit., pág. 184.

aSi'

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a) Demora de laAdministración porel transcurso del plazü_:c -::

resolver. En el silencio con efecto negatorio es procedimenta1n::e--:enecesario que, transcurrido el plazo legal que tenía para reso~-;-::: la petición del particular, como mero presupuesto temporal, se c:cmine previamente alaAdministración para que, expresamer::¿ " en un sentido u otro, se pronuncie dentro de un plazo determ:..=..=.do. De no cumplir la obligación legalmente impuesta, incurrir-¿ '2:. mora. b) Denuncia de la demora administrativa, exteriorizada po ~ ",.:: interposición del escrito de pronto despacho. Para que se produ.:-::.:: la mora administrativa es necesario que transcurra un deter= .nado plazo en que tal inactividad persista, tras el cual, fehacictemente, el interesado haya hecho ver a la Administración sUÍL~ gularidad, es decir, al solicitar -pronto despacho- que produz.::.=. la debida resolución. c) No siempre hace falta la denuncia de demora administra:-:va. En algunos casos, como en el sistema recursivo nacional, ve::.cido el plazo que tiene la Administración para resolver, el interesado puede optar por la vía del silencio denegatorio sin necesida¿ que peticione pronto despacho. d) La decisión del interesado de optar por el silencio. Lo hace e~ particular prefiriendo continuar el correspondiente trámite ad.rri.nistrativo o judicial, a esperar que la Administración resuelva. Los principales casos de silencio expresamente legislados en e~ orden nacional son los siguientes47 : a) Pretensiones que requieran un pronunciamiento concreto4E : en este caso, transcurridos sesenta (60) mas hábiles, a menos que una norma expresa fije un plazo menor, el particular podrá, sin plazo, pedir pronto despacho. La subsistencia del silencio durante treinta (30) días hábiles administrativos más, a partir del pedido de pronto despacho, faculta al particular a considerar el silencio como acto denegatorio expreso y continuar con otros remedios administrativos y judiciales. 47 48

GORDILLO, Agustín, op. cit., t. 4, págs. VIII-35 y ss. Art. 10 de la LNPA.

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b) Reclamo administrativo previ049 : es un remedio que se otorga al particular orientado a lograr el restablecimiento de lajuridicidad en la Administración Pública cuando su orden ha sido vulnerado. El individuo puede interponer sin plazo este reclamo. De no existir pronunciamiento dentro de los noventa (90) días de presentado, el reclamante también sin plazo, requerirá pronto despacho. Si el silencio continúa durante otros cuarenta y cinco (45) días, ello permite al interesado considerar denegado su reclamo, pudiendo iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el arto 25 de la LNPA. Ya vimos que el Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliarfundadamente estos plazos, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento veinte (120) Y sesenta (60) días respectivamente. c) Recurso de reconsideración50 : se puede considerar denegado tácitamente sin necesidad de pedir pronto despacho, a partir de treinta (30) días hábiles que se cuentan de tres maneras diferentes: si se abrió a prueba y se presentó alegato, desde la presentación de éste; si no presentó alegato, desde el vencimiento del plazo para hacerlo, y si no se abrió a prueba el recurso, el plazo de denegación tácita se computa desde la interposición del recurso de reconsideración. d) Recurso jerárquic05l : el plazo para la producción del silencio en el recurso jerárquico también es de treinta (30) días hábiles administrativos que se computan, en caso de haberse ofrecido prueba, del mismo modo que en el recurso de reconsideración. Pero en caso de no haberse abierto a prueba el recurso el plazo de denegatoria se computa no desde la interposición del recurso sino desde la recepción del expediente por la autoridad competente.

Arts. 30 y 31 de la LNPA. Arts. 86 y 87 del RLNPA. 51 Art. 91 del RLNPA. 49

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e) Recurso de alzada52: este recurso tiene el mismo plazo de denegación tácita que el recurso jerárquico.

B. El silencio positivo El silencio positivo tiende a proteger al interesado ante lainactividad formal de la Administración e incentiva a ésta a resolver de manera expresa si quiere evitar que lo pedido sea tácitamente aceptado. La configuración del silencio ante la inactividad de la Administración tiene por efecto la estimación de la petición deducida por el interesado. Su operatividad es excepcional y subordinada ala existencia de una normajurídica que concretamente le otorgue tal carácter. Se sostiene que puede acarrear graves perjuicios alaAdministración, pues bastará, en muchos casos, la negligencia del funcionario para que pretensiones tal vez desmesuradas sean estimadas. Asimismo, se ha sostenido que su práctica es dudosa ya que, producido el silencio con efecto positivo ¿cómo obligar a la Administración a que ejecute dicho acto presunto? N o obstante cabe reconocer que ofrecería una serie de ventajas en los supuestos de licencias, aprobaciones o autorizaciones.

c. El amparo por mora Finalmente, corresponde distinguir el instituto del silencio, principalmente regulado por el arto 10 de la LNPA del amparo por mora (art. 28, LNPA). Si bien ambos constituyen garantías para el particular, el primero posibilita el acceso al proceso aunque la Administración no haya dictado un acto expreso, el segundo "faculta para exigir judicialmente una decisión administrativa expresa", "uno posibilita huir del procedimiento administrativo, el otro, seguir en él hasta que concluya con una decisión fundada y expresa". 52

Art. 98 del RLNPA.

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El amparo por mora no es otra cosa que una ordenjudicial de pronto despacho de las actuaciones administrativas. Por medio de él se posibilita a quien sea parte en el procedimiento administrativo a acudir a la víajudicial a fin de que se emplace a la Administración a que cumpla con su cometido: decidir las cuestiones sometidas a su resolución en un plazo que le fije eljuez. La decisión final de éste no puede ser otra que "despache la Administración las actuaciones en forma expresa", no pudiendo esta última ampararse en el silencio pretendiendo que decidió el asunto en esa forma. En relación alos requisitos, trámite y demás cuestiones procesales atinentes al amparo por mora, se desarrollarán en el Capítulorespectivo.

D. Queja por defectos de tramitación e incumplimiento de plazos La queja es un reclamo administrativo que las partes interesadas en un procedimiento administrativo pueden interponer durante su curso o sustanciación con el objeto de lograr que se cumplan trámites omitidos o demorados o se realicen bienIos cumplidos defectuosamente. Como podemos ver, la inactividad de la Administración podrá también ser controlada a través de la queja, cuya tramitación será también materia de tratamiento en capítulos posteriores. Para concluir, podemos decir que la regulación legislativa y reglamentaria del silencio administrativo, constituye un positivo instrumento a favor de la defensa de los derechos subjetivos e intereses legítimos de los administrados, teniendo el mérito de aportar un sistema particular de soluciones a una problemática que, precisamente por su especificidad, requiere respuestas típicamente administrativas, con exclusión de interpretaciones analógicas. 53

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COMADIRA,

Julio R., op. cit., t. 1, pág. 223.

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XIV. LA SUSPENSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

COMO

CONSECUENCIA DE LA INTERPOSICIÓN DE UN RECURSO ADMINISTRATIVO

Tanto para la Administración como para los administrados constituye un problema de gran trascendencia la cuestión relativa a determinar si los recursos que se promueven en sede administrativa acarrean en cada caso la suspensión del pertinente acto, o bien, si por el contrario, su promoción no suspende el cumplimiento del acto administrativo. En el plano teórico, este problema se vincula al reconocimiento de la ejecutoriedad como principio del acto administrativo, puesto que de aceptarse el mismo la regla sería la no suspensión de los efectos del acto a raíz de la interposición de un recurso. Desde otro punto de vista, si se aceptara la tesis que reconoce efectos suspensivos a los recursos deducidos en la órbita administrativa, es evidente que los administrados dispondrán de un instrumento sumamente eficaz para defensa de sus derechos pero también es cierto que se corre el riesgo de paralizar una actividad administrativa legítima, que por imperio de su propia naturaleza exige que se desarrolle sin intermitencias. 54 En nuestro país, parte de la doctrina apoyada en el principio de ejecutoriedad del acto administrativo, que consiste en la facultad atribuida por el ordenamiento jurídico a la Administración Pública para disponer la realización o cumplimiento del acto administrativo sin intervención judicial, acudiendo de ser necesario, a las medidas de ejecución a fin de llevarlo a cabo, no acepta que la interposición de un recurso en sede administrativa contra un acto

54 CASSAGNE, Juan Carlos, "La suspensión del acto administrativo como consecuencia de la interposición de un recurso en sede administrati-

va",ED,41-997.

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tenga por efecto suspender su ejecución o cumplimiento, salvo texto expreso que asílo autorice. 55 El arto 12 de la LNPA dispone que ''la fuerza ejecutoria" del acto administrativo impide que los recursos interpuestos por los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma expresa preceptúe lo contrario. En vista que esta ley se inspira en la doctrina que concibe a la ejecutoriedad como principio general caracterizante del acto administrativo, consagra como derivación lógica de él el efecto no suspensivo de la interposición de los recursos administrativos. En orden a lo expuesto, lajurisprudencia ha expresado que: a) al carecer los recursos de efectos suspensivos, es procedente por tanto la medida que se ej ecuta en base a los actos recurridos; b) al no estar previsto normativamente el carácter suspensivo de los recursos deducibles contra un acto de remoción, la Administración pudo, efectivamente, desplazar al agente del ejercicio de sus funciones en el acto de notificarlo; c) dado que los recursos no tienen efectos suspensivos, esta importante limitación debe ser compensada con el estricto cumplimiento de dos exigencias básicas: notificar correcta e inmediatamente los actos de gravamen, y resolver dentro de los plazos legales los recursos que contra ellos se deduzcan. Una cosa es que las impugnaciones no suspendan ointerrumpan el procedimiento y otra, muy distinta, es que los recursos no existan en dicho procedimiento; la intención del legislador no fue suprimirlos sino acotar los efectos de su interposición. 56 N o obstante, la LNPA autoriza a la Administración a suspender, de oficio o a petición de parte, la ejecución del acto por razones MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, t. 11, Bs. As., 1966, pág. 381; DIEZ, Manuel Maria, Derecho administrativo, t. 11, 2a ed., Plus Ultra, Bs. As., 1976, pág. 276; CASSAGNE, Juan Carlos, "La suspensión del acto administrativo como consecuencia de la interposición de un recurso en sede administrativa", op. cit. 56 CNCAF, SalaN, "SapagRoque, Alicia", 01/07/1986; Sala 111, "Tul a Gómez, Mario", 11/05/1989; "Sociedad Industrial Como Ragor", 23/02/ 1993, citados por COMADIRA, Julio R., op. cit., t. 1, pág. 238. 55

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de interés público, para evitarle perjuicios graves al interesado o cuando se alegafundadamente una nulidad absoluta. En estos tres casos de posible suspensión la decisión administrativa parece facultativa -dice "podrá"-, regulación criticada, pues seha sostenido que silailegalidad es manifiesta, laAdministración no puede limitarse a la suspensión del acto, sino que debe revocarlo. Finalmente, cabe aclarar que sin la mediación de recursos administrativos o pedidos de suspensión, igualmente resulta posible ala Administración suspender los efectos por la vía oficiosa, cuando ello está requerido por el interés público comprometido en lajuridicidad, respetando el límite impuesto por el arto 17, segunda parte, de la LNPA. 57

57 Art. 17 de la LNPA: "El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviera firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante dec1araciónjudicial de nulidad".

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ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACIÓN

1) ¿Puede dar un concepto de lo que significa un recurso administrativo? 2) ¿Qué diferencias encuentra entre los recursos en el procedi:. miento administrativo y en el proceso judicial? 3) ¿Qué tipo de reclamaciones conoce? 4) Distinga entre el reclamo previo a la demanda judicial y el reclamo impropio. 5) Diferencie la mera denuncia administrativa con la denuncia por ilegitimidad. 6) ¿Qué requisitos debe contener un recurso administrativo y quiénes están legitimados para interponerlo? 7) ¿Cuáles son los actos recurribles en sede administrativa? 8) Comente cuales son los efectos que produce en sede administrativa la interposición de un recurso. 9) ¿Qué entiende por "pedido de vista de las actuaciones administrativas" y qué efectos produce? 10) Distinga los conceptos "notificación" y "publicidad" ya qué clase de actos se refiere cada uno de ellos? 11) ¿Qué formas de notificación conoce? 12) ¿La notificación o publicidad de los actos hace a la validez o a la eficacia del acto administrativo? 13) ¿A quién corresponde la carga de la prueba en el procedimiento administrativo? 14) Enumere los medios de prueba y exprese cuáles tienen más importancia fundamentando su conclusión. 15) Distinga lo que significa admisión, producción, control y valoración de la prueba en el procedimiento administrativo. 16) ¿Qué principios rigen en materia de plazos administrativos? 17) ¿Qué son los días hábiles administrativos? 18) ¿Cómo se computa el nacimiento y el vencimiento de un plazo administrativo? ¿Cuál es el plazo de gracia para presentar un escrito? 19) Distinga "suspensión, interrupción y remisión" de los plazos procesales.

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20 ) ¿Cuáles son los requisitos para que proceda la caducidad de la instancia administrativa? 21) ¿Qué trámites están exceptuados de la aplicación de este instituto? 22 ) ¿Qué remedios legales tiene el particular para paliar la inactividad de la Administración? 23) ¿Qué entiende por silencio administrativo Yqué significado tiene para la ley de procedimientos administrativos? 24) La interposición de un recurso en sede administrativa, ¿produce por síla suspensión de los efectos del acto? 25) ¿En qué hipótesis la Administración puede de oficio o a pedido de parte suspender los efectos de un acto?

Capítulo IX

LOSRECURSOSADNONITSTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL

Por Ignacio M. Vélez Funes y Liliana N. Villafañe Sumario: 1. Recursos administrativos. Clases. n. Recurso de reconsideración. nI. Recurso jerárquico. IV. Recurso de alzada. V. Queja o recurso directo. VI. Recurso de revisión. VII. Aclaratoria. VIII. Efectos de los recursos administrativos. IX. Reclamo administrativo previo. X. Derechos reconocidos en la ley N° 8835. XI. Amparo por mora. XII. Relevancia del agotamiento de la vía administrativa. XIII. Hábeas data. XIV. Acceso al conocimiento de los actos del Estado (ley N 8803). XV. Regímenes recursivos especiales.

l.

RECURSOS ADMINISTRATIVOS. CLASES

La doctrina ha elaborado varias clasificaciones de los recursos administrativos teniendo en cuenta, por ejemplo, su finalidad, objeto, causa y clase. Sin embargo, la clasificación que se considera más útil desde el punto de vista teórico-práctico es la que distingue tres tipos de recursos: ordinarios, especiales y extraordinarios o excepcionales.

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Héctor Jorge ESCOLA1 considera que ''los recursos ordinarios son aquellos que revisten un carácter genérico, es decir, que no han sido establecidos para situaciones determinadas, sino que pueden plantearse en todos los casos, excepto que exista una disposición que prevea, exclusivamente, un cierto tipo de recurso para un supuesto dado [... ]". En cambio, los recursos especiales, "son aquellos que sólo pueden plantearse enlos casos expresamente previstos por la ley, que es la que especifica, concretamente, cuál será el recurso admisible, pudiendo también prever su tramitación". El autor antes referido considera que los recursos extraordinarios o excepcionales "son aquellos que proceden en casos particulares, cuando no existe mérito ya para el planteamiento de los recursos ordinarios o especiales, principalmente por el hecho de haber quedado firme el acto administrativo observable [... ]". En este capítulo nos referiremos a los recursos ordinarios y extraordinarios previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo de la Provincia de Córdoba N° 6658 (t.o. de la ley 5350 -B.O. del 24/11181), con las modificaciones incorporadas sucesivamente por las leyes 7204 (B.O. del 30/11184), 7598 (B.O. del 16/11/87), 7911 (B.O. del 20/07/90) y 8248 (B.O. del 15112/92), para todo el ámbito de actuación administrativa de la Administración central o descentralizada.

11. RECURSO DE RECONSIDERACIÓN El recurso de reconsideraciónes "la vía recursiva mediante lacua! se impugna un acto ante el mismo órgano emisor, con la pretensión de que lo revoque, sustituya o modifique por contrario imperio". 2

1 ESCOLA, Héctor J., Tratado general de procedimiento administrativo, Depalma, Bs. As., 1995, págs. 261 y 262. 2 ILDARRAZ, Benigno - ZARZA MENSAQUE, Alberto R. - VIALE, Claudio Martín, Derecho constitucional y administrativo, 2a ed. act., Eudecor, Córdoba, 2001, pág. 640.

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El acto administrativo definitivo, es decir aquel que resuelve el fondo de la cuestión, una vez notificado podrá ser cuestionado mediante el recurso de reconsideración. Respecto ala categoría de acto administrativo precedentemente referida, la Sala Contencioso Administrativa del Tribunal Superior de Justicia ha expresado: "El acto definitivo es el que resuelve el fondo de la cuestión; a diferencia de los actos interlocutorios o de trámite que sólo resuelven las medidas procedimentales. Excepcionalmente, los actos de trámite pueden asimilarse a los definitivos cuando impiden totalmente la tramitación de la cuestión que interesa al administrado -archivo, caducidad de instancia, etcétera-".3 Este medio impugnativo podrá ser planteado por la persona que alegue la afectación o lesión a los derechos subjetivos o intereses legítimos, argumentando que el acto administrativo adolece de vicios que lo invalidan. El recurso de reconsideración, en el orden provincial, es obligatorio para agotar la vía administrativa, aun cuando se pretenda cuestionar un acto administrativo dictado por la autoridad competente para decidir en última instancia, a diferencia del orden nacional en que es optativo su empleo por el interesado recurrente. Por ello, el Superior Tribunal de Justicia, a través de la Sala Contencioso Administrativa, expresó: "Los actos administrativos cuya anulación se pretende en esta sede, emanaron de la autoridad con facultad para decidir en última instancia. El actor, a los fines de agotar la vía administrativa, debió interponer recurso de reconsideración (arts. 77 y 87, ley 6658) [ ...j. 4 Según lo determina el arto 80 de laley 6658, este medio impugnativo deberá interponerse por escrito dentro del plazo de cinco días hábiles administrativos contados a partir de la notificación del acto que se impugne. Sentencia N° 148, del 13110/2000, en autos "Marcoletta, Juan Carlos el Provincia de Córdoba - plena jurisdicción", Foro de Córdoba, Suplemento de Derecho Administrativo y Constitucional, N° 3, pág. 118. 4 "García, Rubén José cl Provincia de Córdoba", 20/09/1984. 3

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El recurso deberá plantearse por ante la misma autoridad que dictó el acto administrativo, por escrito y fundado, sin obligación de patrocinio letrado. Se deberá expresar el derecho subjetivo o interés legítimo que se considera vulnerado, el vicio que adolece, expresando las razones fácticas y jurídicas que lo fundamentan y la pretensión en términos claros y precisos. En el ámbito que nos ocupa, no se requiere el patrocinio letrado para la interposición del recurso, resultando criticable esta cuestión en virtud de su obligatoriedad para agotar la vía administrativa en otros recursos administrativos. Es decir, teniendo presente que el recurso de reconsideración es necesario para agotar la vía administrativa y que debe interponerse de manera fundada, debería exigirse el patrocinio letrado a los fines de salvaguardar el pleno ej ercicio del derecho de defensa. Por regla general, el recurso de reconsideración será resuelto por la misma autoridad de la que emanó el acto impugnado, sin sustanciación, es decir, sin que el procedimiento se abra a prueba, salvo cuando se tratare de la impugnación de decisiones definitivas dictadas de oficio por la administración. El acto administrativo que decide respecto al recurso de reconsideración podrá ser impugnado por medio del recurso jerárquico, si se trata de una organización centralizada, o del recurso de alzada, si se trata de una entidad autárquica. Amanera de conclusión, y teniendo como base las normas que regulan este medio impugnativo, es posible la formulación del siguiente esquema conceptual: - Objeto del recurso: es un acto administrativo definitivo o aquel que sin tener esta característica impide la prosecución del trámite. -Sujeto: tiene legitimación activa el titular de un derecho subjetivo o un interés legítimo. El mero o simple interés no legitima al recurrente para proponerlo como medio de impugnación de un acto administrativo. -Plazo de interposición: cinco días hábiles administrativos contados a partir de la notificación del acto administrativo.

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-Plazo para resolver: treinta días hábiles administrativos (art. 67, inc. h). Vencido éste sin que la Administración se expida, yno más allá del término de tres meses, se deberá plantearpronto despacho, a partir del cual comienza a correr un nuevo plazo de veinte días hábiles administrativos para resolver; vencido el mismo, el administrado queda habilitado para continuar con la vía recursiva que por derecho corresponda. -Autoridad: se interpone y será resuelto por la misma autoridad que dictó el acto. -Forma: por escrito, fundadamente, sin exigencia del patrocinio letrado. - Trámite: por regla general, sin sustanciación. -Carácter: obligatorio para agotar la vía administrativa. -Normativa aplicable: arts. 70, 77, 80, 81y82 de la ley 6658 y sus modificaciones posteriores. La Sala Contencioso Administrativa del Tribunal Superior de Justicia, respecto al medio impugnativo analizado, ha expresado: "El recurso de reconsideración debe interponerse ante la autoridad de la que emanó el acto, procurando que dicha autoridad conozca inmediata y directamente la oposición del administrado. Ello por cuanto se trata de una exigencia formal esencial, en tanto la ley de procedimiento administrativo provincial ha reducido a la 'errónea designación' la enumeración de las formalidades excusables enel trámite de los recursos (art. 79, ley 6658)[.. .] Los recursos deben interpretarse según la intención del recurrente, máxime cuando la impugnación administrativa es interpuesta porel administrado sin patrocinio letrado, conforme la autorización legal que prevé el arto 77 in fine de la ley 6658 [. ..J'. 5 Respecto a los plazos establecidos por la ley para plantear los recursos administrativos, el Tribunal Superior de Justicia, Sala Contencioso Administrativo, expresó: "El principio delInformalismo no es aplicable al procedimiento recursivo cuya esencia es Sentencia N° 55, del 30/05/2001, en autos "Toranzo, Eduardo Antonio d Estado Provincial- Plena jurisdicción" ,Foro de Córdoba, Suplemento de Derecho Administrativo y Constitucional, N° 6, pág. 186. 5

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eminentemente formalista, salvo norma expresa o razonablemente implícita que lo autorice. Así, no resulta de aplicación tal principio cuando hubiere vencido el plazo que tiene el administrado para interponer un recurso, que no puede ser subsanado con posterioridad. Es que los plazos administrativos obligan por igual a la Administración Pública ya los interesados en el procedimiento (art. 63, LPA) Y el vencimiento de los plazos que en la ley 6658 se acuerdan a los administrados durante el procedimiento, hace decaer el derecho a efectuar las presentaciones del caso con posterioridad [. ..T'. 6

111. RECURSO JERÁRQUICO El "recurso jerárquico comporta un verdadero poder de revisión de legitimidad y de oportunidad llevado a cabo por el superior jerárquico del órgano administrativo que dictó el acto objeto de impugnación".7 Previo a la interposición del recurso jerárquico, debe necesariamente --en el orden provincial- plantearse el recurso de reconsideración obligatoriamente. Por ello, es factible que se produzcan diversas situaciones: a) Que la Administración acoj a el recurso de reconsideración planteado: en ese supuesto desaparece el agravio y por ende concluye la etapa recursiva. b) Que la Administración rechace expresamente el recurso de reconsideración: en esta hipótesis el interesado cuenta con el plazo de diez días hábiles administrativos a partir de la notificación, para plantear el recurso jerárquico por ante la misma autoridad de la que emanó el acto y quien deberá concederlo al superior competente. Sentencia N° 40, del 25/04/2002, en autos "Luna, Myriam del Valle el Provincia de Córdoba - Plena jurisdicción" ,Foro de Córdoba, Suplemento de Derecho Administrativo y Constitucional, N° 9, pág. 150. 7 TSJ, sentencia N° 36, del 25/04/2002, en autos "Carranza, Daniel cl Tribunal de Disciplina Notarial- P.J.". 6

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c) Que la Administración deniegue el recurso de reconsideración: si el recurso jerárquico fue planteado en forma subsidiaria, se elevarán las actuaciones al superior a los fines de continuar con el trámite. En este supuesto, el interesado podrá ampliar los fundamentos del recurso pero no será factible esgrimir nuevas pretenSIOnes. d) Que la Administración no resuelva en el plazo legal-treinta días hábiles administrativos-el recurso de reconsideración: se deberá interponerpronto despacho, y vencido el plazo adicional (veinte días) sin que la Administración se expida, se considerará denegado tácitamente y comenzará a correr el plazo de diez días para plantear el recurso jerárquico. La Administración cuenta con el plazo de treinta días hábiles administrativos para resolver el recurso jerárquico o cualquier otro (art. 67, inc. h, ley 6658). Vencido éste sin que la autoridad se manifieste expresamente, deberá plantearse pronto despacho, y vencido el plazo adicional queda agotada la vía administrativa. El régimen de pronto despacho se encuentra legislado en el arto 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo Provincial N° 6658. Resultan aplicables al recurso jerárquico las siguientes normas: arts. 70, 77y83delaley6658.

IV. RECURSO DE ALZADA El recurso de alzada es "aquel que resuelve el Poder Ejecutivo contra el acto administrativo de las autoridades superiores de un ente descentralizado. Es indudable que si el órgano que dictó el acto objeto de impugnación es un órgano descentralizado, no integra como tal el orden jerárquico administrativo (la Administración Central), por lo cual el órgano al que se le confiere aquel poder de revisión o control no es, con propiedad, su superior jerárquico."8

TSJ, sentencia N° 36, del 25/04/2002, en autos "Carranza, Daniel d Tribunal de Disciplina Notarial- P.J.".

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Resulta importante recordar, previo al análisis del medio impugnativo que nos ocupa, que los organismos descentralizados tienen una relación de "tutela o control administrativo" con la administración centralizada_ Uno de los medios de efectivizar ese controlo tutela, es elrecurso de alzada. Cuando un organismo autárquico dicta un acto administrativo definitivo que afecta derechos subjetivos o intereses legítimos, debe cuestionarse mediante el recurso de reconsideración. Si el recurso de reconsideración es desestimado, el interesado podrá plantear el recurso de alzada o la demanda contencioso administrativa. Si opta por ésta, deberá accionaren contra del organismo descentralizado. La Sala Contencioso Administrativa del Tribunal Superior de Justicia ha resuelto: "Las acciones contencioso administrativas aun cuando el Poder Ejecutivo intervenga resolviendo un recurso de alzada, deben incoarse contra los entes autárquicos". 9 "Corresponde hacer lugar a la excepción de legitimatio ad causam pasiva por cuanto en lajurisdicción contencioso administrativa existe el impedimento procesal de accionar en contra del Estado Provincial cuando los actos originarios (denegatorios o conculcatorios de derechos o intereses legítimos) emanan de entidades autárquicas [' ..J' .10 Igual a lo que acontece con el recurso jerárquico que ya se analizó en el punto anterior, es posible que se presenten distintas situaciones: a) Interpuesto el recurso de reconsideración, es acogido, desaparece el agravio y, por ende, concluye la cuestión debatida. b) Interpuesto el recurso de reconsideración, la entidad lo deniega expresamente: el interesado podrá plantear en el plazo de

Sentencia N° 8, del 30105/1991, en autos "Gregorio Riano e Hijos S.R.L. el D.P.H.". 10 Sentencia N° 81, del 24/10/1990, en autos "N assivera y Bolaño S.R.L. el Provincia de Córdoba".

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diez días hábiles administrativos contados a partir de la notificación, el recurso de alzada. c) Si el recurso de alzada se interpuso en subsidio al de reconsideración, denegado éste se elevarán las actuaciones a los fines de resolver aquél. e) Que la Administración no resuelva en el plazo legal el recurso de reconsideración: se deberá interponer pronto despacho, y vencido el plazo adicional (veinte días hábiles administrativos) sin que la Administración se expida, se considerará denegado tácitamente y comenzará a correr el plazo de diez días para plantear el recurso de alzada o bien iniciar la acciónjudicial contencioso administrativa. El acto administrativo definitivo que se cuestiona a través del recurso de alzada debe ser dictado por el órgano superior de la entidad autárquica, por lo que deberá tenerse en cuenta las disposiciones de cada estatuto respecto a esta cuestión y sobre la procedencia del trámite de este recurso ante esa entidad descentralizada y autárquica. El órgano competente para resolver el recurso de alzada es la máxima autoridad de la Administración Central, es decir, el Gobernador de la Provincia, quien deberá correr previa vista al Fiscal de Estado, a los fines de que éste realice el control de legalidad en forma previa y obligatoria. Teniendo en consideración las relaciones que existen entre el organismo descentralizado y la Administración Central, el control o "tutela" que ésta realiza a través del recurso de alzada se circunscribe a la legitimidad o legalidad del acto, no pudiendo efectuarse respecto a la oportunidad, mérito o conveniencia: "[.. .] el alcance de la actividad que despliega el órgano revisor se limita tamb ién a verificar la adecuación del acto al ordenamiento jurídico ya ratificarlo o dejarlo sin efecto, sin poder modificarlo en todo o en parte, porque la función del órgano que decide el recurso no puede sustituir a aquél al que se le ha otorgado la competencia para actuar. Por el contrario, debe limitar su actividad a ratificar el acto, si es legítimo, y a dejarlo sin efecto en caso contrario [. ..]" "[. ..] Los motivos se limitan sólo a la legitimidad del acto, procediendo

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Respecto a su naturaleza, es posible advertir diferentes interpretaciones: a) La queja, para una corriente de opinión, es considerado un "recurso" ya que se encuentra prevista en el arto 86 de la ley 6658, en el capítulo denominado "De las impugnaciones". Por esta razón, si el recurrente eligió la vía administrativa, no resulta factible desistirla para promover la acciónjudicial. Ello trae la siguiente consecuenciajurídica, especialmente cuando se trata de la denegatoria del recurso de alzada: "[... ] la autoridad competente de última instancia (art. 6°, ley 7182), imponiéndose al administrado la carga del agotamiento de la vía administrativa, a través de la queja, previo a la interposición de la demanda (art.178, Consto Provincial). Esto es así por cuanto la sola denegación por el órgano autárquico del recurso de alzada interpuesto, no goza de la nota de último acto administrativo incontrolable en su sede, para habilitar la competencia de los jueces (arts. 1°, inc. a, y6°, ley 7182)"P Al ser considerado un "recurso" debe interponerse necesariamente la quej a a los fines de agotar la vía administrativa, ante la denegatoria del recurso de alzada. b) Otra corriente opina que la quej a no es un recurso sino una reclamación facultativa, ya que a través de la misma no se pretende revocar o modificar un acto administrativo. En consecuencia, no es necesario su planteo para agotar la vía administrativa en el supuesto de denegatoria del recurso de alzada. La normativa aplicable la constituye el arto 86 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

VI. RECURSO DE REVISIÓN El recurso de revisión tiene carácter extraordinario ya que es el medio previsto por el ordenamiento jurídico para cuestionar un acto administrativo firme. 13

Dictamen de Fiscal de Cámara ContenciosoAdministrativa,N"239/1993.

a:

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Se debe tener presente que el acto administrativo firme es aque. que no ha sido impugnado en tiempo oportuno o ha sido consentJdo por el interesado. Atento su naturaleza extraordinaria, se encuentran previst2.E las causales para su procedencia en el arto 89 de la Ley de Proced:miento Administrativo. Si se funda el recurso de revisión enla causal prevista en elinc. Ce del arto 8°: "cuando resultaren contradicciones en su parte dispositiva", deberá plantearse en el término de diez días hábiles administrativos contados a partir de la notificación. El motivo referido precedentemente no constituye en sí miSIDG una causal de revisión ya que podría invocarse en otros medio~ recursivos y, además, el plazo establecido por la norma para su interposición demuestra que no se trataría de un "acto administrativo firme". El inc. b del arto 89 describe como causal de revisión: "Cuand.c aparezcan documentos de valor decisivo para la resolución del asunto' ignorados al dictarse el acto o en tal momento de imposible aportación al expediente [ .. .J'. Los documentos alas que hace mención la norma deben tener estrecha vinculación e importancia con la decisión de la cuestión Además, la falta de incorporación de la documentación a las actuaciones administrativas no debe ser imputable ala culpa, dole o negligencia del interesado. El inc. c del arto 89 determina otra causal de revisión, que consiste en "Cuando hubiere sido dictado fundándose en documentos o circunstancias declarados falsos por sentenciajudicial firme [ ...j. Frente a una decisiónjudicial firme dictada por autoridad competente necesariamente debe ceder la denominada "cosa juzgada administrativa"14, para lo cual el ordenamientojurídico brinda una herramienta: el recurso de revisión.

14 Conf. HUTCHINSON, Tomás, Régimen de procedimientos administrativos, Astrea, Bs. As., 1992, pág. 153.

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El inc. d del arto 89 establece otra de las causales del recurso extraordinario, motivo de análisis en esta ocasión: "Cuando hubiere sido dictado mediante cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinación fraudulenta agrave irregularidad comprobada". Por respeto al ''bloque de juridicidad" no resulta adecuado a derecho mantener la "firmeza" de una decisión administrativa cuando para su dictado han acontecido conductas delictivas. En el supuesto de las causales descriptas en los incs. b, c y d, el plazo para interponer el recurso de revisión es de veinte días de "recob rarse o descubrirse los documentos o de que cesare la fuerza mayor u obrar de tercero; o de comprobarse en legal forma los hechos indicados en los incs. c y d". El recurso de revisión se interpone ante la misma autoridad que dictó el acto administrativo. Debe expresarse con precisión y acreditarse la causal que se invoca como fundamento del recurso. En el supuesto de la causal regulada en el inc. d del arto 89, se deberá demostrar-además-la existencia de unaresoluciónjudicial firme. Las normas aplicables son los arts. 89 y 90 de la ley 6658.

VII. ACLARATORIA Dentro del plazo de cinco días hábiles administrativos contados a partir de la notificación del acto administrativo, se podrá solicitar-por escrito- aclaratoria a fin de que la autoridad que dictó la decisión realice precisiones, corrija errores materiales o supla algún ti po de omisión. A través del pedido de aclaratoria se pretende precisar ciertos aspectos del acto administrativo. La doctrina cordobesa, respecto a este tema ha expresado: "La cuestión que abarca la aclaratoria, que en su descripción teórica aparece como sencilla, en la realidad no lo es tanto porque la delimitación de la cuestión fáctica de la cuestiónjurídica no es tajante, y siempre hay una zona en la que ambas quedan diluidas de manera tal que no es posible resolver una sin avanzar sobre la otra.

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Cuando la base fáctica se funde en lajurídica, y para la precisión sea necesaria una interpretación o calificaciónjurídica, ya no es la aclaratoria la vía sino el recurso pertinente [' ..J'. 15 Resulta necesario destacar que la presentación de la aclaratoria no suspende ni interrumpe el plazo para interponer los recursos que correspondan, ni menos la acción contencioso administrativa posible en caso de haberse agotado la vía administrativa con el acto cuya aclaración se pretende por este procedimiento. El arto 111 de la ley de procedimiento administrativo constituye la normativa aplicable.

VIII. EFECTOS DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Es preciso recordar que el acto administrativo goza de los siguientes caracteres: presunción de legitimidad, ejecutoriedad. ej ecutividad, impugnabilidad y estabilidad. Se presume-iuris tantum-que el acto administrativo ha sido dictado de conformidad al ordenamiento jurídico, respetando el bloque de juridicidad. Como consecuencia de ello, la Administración cuenta con atribuciones para disponer el cumplimiento del acto administrativo en su sede (ejecutoriedad propia) o bien requerir la intervención del Poder Judicial (ejecutoriedad impropia). Respecto a esta cuestión, Héctor J. ESCOLA ha expresado: "[... : si la presunción de legitimidad es fundamento suficiente de la ejecutividady ejecutoriedad de los actos administrativos no debe olvidarse que esa ejecutividad y ejecutoriedad hallan también su apoyo en la consideración de que la Administración Pública, al dictarlos, obra como poder del Estado, desarrollando importantes fines de interés público, que no pueden ser diferidos. La propia finalidad de la actividad de la Administración exige esa inmedi.ata actuación de los actos administrativos dictados [... ]".l6 15 ILDARRAZ,

Benigno - ZARZA MENSAQUE, Alberto R. - VIALE, Claudio Mar-

tín,op. cit., pág. 648. 16 ESCOLA, Héctor J., op. cit., pág. 261.

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La interposición de los recursos administrativos por parte legitimada (impugnabilidad del acto) no provoca la suspensión de los efectos del acto administrativo cuestionado, salvo que una norma expresamente dispusiera lo contrario, otorgando a los recursos efectos suspensivos, o que el acto no tuviera presunción de legitimidad por adolecer de nulidad manifiesta. 17 El arto 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo recepta el principio general antes enunciado y determina que la Administración podrá disponer la suspensión de los efectos del acto administrativo cuando pueda "causar ungrave daño al administrado [' ..J' y se considerare que de la suspensión "no se derivará una lesiónal interés público". Al respecto la doctrina ha expresado: "[. ..] En principio, la interposición de los recursos administrativos, es decir cuando el interesado lo ha impugnado por razones de legalidad o de conveniencia y oportunidad ante la propia administración por efecto del carácter de presunción de legitimidad y de la ejecutividad propia de los actos, no cabe suspender su cumplimiento, salvo que la propia administración considere que con ello no se afecta el interés público comprometido, dándosele entonces prevalencia al interés particular afectado, o bien porque con ello se produce un daño irreparable. También los actos que adolecen de un vicio que importa una nulidad absoluta pierden su calidad de ser ejecutorios, por lo mismo que constituye este supuesto una excepción al principio de presunción de legitimidad [ .. .]' .18 Debemos tener presente, además, que el interés público debe valorarse en relación a los daños y perjuicios que la suspensión de los efectos del acto pueda causar ala comunidad. Los posibles perjuicios (ya sea para el interesado o el interés público) deben guardar una directa relación con los efectos del acto administrativo de que se trata.

administrativo, t. II, pág. 223.

17

CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho

18

ILDARRAZ, Benigno - ZARZA MENSAQUE, Alberto R. - VIALE, Claudio Mar-

tín,op. cit., pág. 460.

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IX. RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO La Ley de Procedimiento Administrativo de la Provincia de Córdoba, en el Capítulo XVIII titulado "Régimen de demandas judiciales contra la Provincia" regula lo atinente al reclamo administrativo previo. La persona que deba demandar ala Provincia de Córdoba, tiene la facultad de formular un reclamo administrativo dirigido al Poder Ejecutivo a través del ministerio que corresponda según la materia o motivo de la pretensión que esgrimirájudicialmente. El reclamo administrativo previo no resulta obligatorio, pero ante el supuesto de que el interesado lo haya presentado, deberá concluir su trámite antes de plantear la demandajudicial. El reclamo deberá contener los "mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demandajudicial" y será resuelto -previo dictamen de Fiscalía de Estado-porel Poder Ejecutivo. El Poder Ej ecutivo cuenta con el plazo de sesenta días hábiles administrativos, contados desde la presentación del reclamo, para resolverlo. Si transcurre el plazo señalado sin que la autoridad administrativa referida se pronuncie expresamente, el interesado podrá requerir pronto despacho. Si transcurre el término de veinte días hábiles administrativos sin que el Poder Ejecutivo se expida, se podrá accionar directamente ante el Poder Judicial acreditando el transcurso de los plazos referidos. El último párrafo del arto 119 de la ley 6658 dispone claramente que será necesario efectuar el reclamo administrativo previo cuando así haya sido acordado o cuando exista alguna norma especial que asílo determine. Al respecto la doctrina ha expresado: "La vía del reclamo administrativo que se conoce como reclamación administrativa previa se caracteriza porque, pese a ser optativo, no es necesario; por eso si no es intentado no se pierde ningún derecho, y tampoco la cuestión que es objeto del reclamo queda firme, pudiendo ser reclamada ulteriormente [ .. .]De todas maneras, cuando las provincias disponen la vía de la reclamación administrativa previa, la misma es facul-

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tativa para los interesados, pero cuando es elegida, queda obligado a agotarla sin perjuicio de la oportuna demandajudicial en caso de denegatoria o incumplimiento" .19 Resulta importante destacar las interpretaciones efectuadas por la doctrina y jurisprudencia respecto al alcance del "reclamo administrativo previo" en relación al transcurso de los plazos de prescripción. La cuestión es analizada en base a la interpretación del término "demanda" expresado en el arto 3986 del Código Civil. La Cámara Contencioso Administrativa de 2a Nominación de la Provincia de Córdoba ha expresado: "El reclamo administrativo previo, cuando es condición impuesta por la ley para acceder a la jurisdicción, interrumpe el término de la prescripción". 20 "El término 'demanda' utilizado por el arto 3986 del Código Civil, a los efectos de la interrupción de la prescripción debe ser tomado en sentido amplio, comprensivo de todo acto judicial, y ciertos actos extrajudiciales igualmente formales, demostrativos de la voluntad del acreedor de no abandonar su derecho y de su intención de hacer valer su crédito. En consecuencia cabe atribuir efecto interruptivo del término de la prescripción al reclamo administrativo efectuado por escrito y ante autoridad competente, y aun cuando hipotéticamente no se reconociera dicho efecto al reclamo administrativo hecho en forma, debe aceptarse que el mismo constituye un acto idóneo para exteriorizar en forma indubitable la voluntad reclamatoria del pago de los daños, con la virtualidad suspensiva asignada por el arto 3986, segunda parte, del Código Civil". 21

19 ILDARRAZ, Benigno - ZARZAMENSAQUE, Alberto

R. - VIALE, Claudio Mar-

tín,op. cit., pág. 635. 20 Sentencia N° 30, del 23/04/1993, en autos "Llanes, Juan Carlos d Provincia de Córdoba - plena jurisdicción", Sistema Argentino de Informática Jurídica, Sumario N° R10063. 21 TSJ, Sala Contencioso Administrativa, sentencia N° 120, del 11108/ 1987, en autos "Linzoain, Horacio d EPOS", Sistema Argentino de Informática Jurídica, Sumario N° R732.

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La Cámara Sexta Civil y Comercial de Córdoba, respecto a la cuestión que nos ocupa, expresó: "En materia de prescripción liberatoria, destacada doctrina sostiene que la reclamación administrativa sólo tiene efecto interruptivo cuando constituye un trámite previo a la habilitación de la instanciajudicial, lo que no sucedía en el sublite, toda vez que el accionante podía acudir a la Justicia mediante la vía intentada sin necesidad de ocurrirpreviamente ante el Estado, vía administrativa". 22 El profesor doctor Luis MOISSET DE ESPANÉs opina: "[...] aunque las gestiones o reclamaciones de carácter administrativo no importan unademandajudicialni un reconocimiento de derecho porpart.f. del Estado, se admite que pueden bastarpara interrumpir la prescripción cuando ellas son exigidas por la ley como condición previa para entablar la demanda judicial y que conservan ese efecto interruptivo, aunque dichas actuaciones administrativas sean nulas. porque lo mismo habría quedado ya exteriorizada la voluntad concreta de no dejar prescribir el derecho[...J".23 X. DERECHOS RECONOCIDOS EN LA LEY N 8835 24 La ley W 8835 denominada "Carta del Ciudadano", al tratar e:: el Capítulo 1 (del Título Ir) los "Derechos de las personas en su relación con el Estado" contempla en el arto 4°: "Todas las personas en la provincia tienen derecho a: [. ..] d) Recibir respuesta definitiva a la petición deducida contra al:tos administrativos definitivos que lesionen derechos subjetiw! o que afecten derechos legítimos y que el reclamante considera..-.¿

Sentencia N° 156, del 01110/2002, en autos "Mariani, Juan Carlos,:: Provincia de Córdoba - daños y perjuicios",Actualidad Jurídica i! Córdoba, N° 24, págs. 1438/1439. 23 MOISSET DE ESPANÉS, Luis, Interrupción de la prescripción por tÚmanda, UNC, Córdoba, pág. 26. 24 Ley 8835 (sancionada el 25/03/2000; promulgada el 27/03/2000. -: publicada en B.O. del 28/03/2000). 22

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que ha sido dictado con vicios que lo invalidan, dentro de un plazo máximo de seis (6) meses calendarios computados desde el inicio del trámite. Vencido este plazo, el administrado podrá solicitar, directamente, el avocamiento del titular del Poder Ejecutivo, quien solicitará el envío de las actuaciones y -previa intervención de Fiscalía de Estado-- resolverá la petición dentro de los treinta (30) días siguientes [ .. .? La Carla del Ciudadano, aun con deficiente uso del lenguaje técnico, ha incorporado una nueva herramienta a favor de los ci udadanos para obtener un pronunciamiento por parte de laAdministración. Si bien la intención del legislador es loable, resulta menester realizar una serie de consideraciones respecto a la norma transcripta en párrafos anteriores, a saber: - se refiere a "petición deducida contra actos administrativos definitivos", cuando en realidad el medio reconocido por la legislación para cuestionarlos es el recurso administrativo; - se encuentran legitimados los titulares de "derechos subjetivos o que afecten derechos legítimos", a pesar de que los titulares de las situaciones jurídicas subjetivas que cuentan con los medios recursivos para cuestionar los actos administrativos que consideren viciados son: derechos subjetivos e intereses legítimos. Por ello, deberá interpretarse que el arto 40 se refiere a "intereses legítimos" . La norma establece que vencido el plazo de seis meses calendario el administrado "podrá" solicitar el avocamiento del titular del Poder Ejecutivo, en forma directa ante el gobernador de la provinCIa.

La redacción de la norma no deja dudas respecto al carácter optativo del pedido de avocamiento, por lo que no obliga al recurrente instar su trámite como seha entendido en el recurso de queja o directo para agotar la vía administrativa. Además, es necesario que se haya cuestionado la validez de actos administrativos que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos, razón por la cual no sería procedente frente a otros supuestos.

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Puede ocurrir que el titular del Poder Ejecutivo resuelva hacer lugar al pedido de avocamiento y requiera el envío de las actuaciones, pero transcurre el plazo de treinta días sin que emita decisión expresa alguna. ¿Cuál es la conducta que debería seguir el administrado? A pesar de que la ley 8835 no contempla expresamente este supuesto, y efectuando un análisis general del sistema recursivo. previsto en la Provincia de Córdoba, debería plantearse "prontc despacho", enlos términos del arto 70 de la Ley de Procedimientc Administrativo ante el mismo gobernador cuyo avocamiento fuf. solicitado por el interesado ymientras no resuelva estará SUSpeIldido el plazo de caducidad para promover cualquier acción conter:.cioso administrativa en sede judicial.

XI. AMPARo

POR MORA

El arto 52 de la Constitución de la Provincia de Córdoba establece: "Para el caso de que esta Constitución, una ley u otra norma impongan a un funcionario, repartición o ente público administrativo un deber concreto a cumplir en un plazo determinado, toda persona afectada puede demandar su cumplimientojudicialmente .. peticionar la ejecución inmediata de los actos que el funcionario, repartición o ente público administrativo se hubiera rehusado a cumplir. Eljuez, previa comprobación sumaria de los hechos en un ciados, de la obligación legal y del interés del reclamante, puede librarmandamientojudicial de pronto despacho en el plazo que prudencialmente establezca." La acción de amparo por mora de la administración receptada en el arto 52 precedentemente transcripto, se encuentrareglamentada en la ley 8508 en el ámbito de la provincia de Córdoba. 25 Al respecto, la Cámara Contencioso Administrativa de 2 a Nominación de Córdoba ha expresado: "El arto 52 de la Constitución Ley 8508 (sancionada el 31/10/1995; promulgada el 13/11/1995, y publicada en B.O. del 17/1111995).

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Provincial constituye una eficaz garantía instituida en protección del administrado en su relación con la administración. Es que, como lógica consecuencia del derecho de los ciudadanos de 'peticionar a las autoridades', existe la obligación de la administración de responder (art. 19, inc. 9, de la Constitución Provincial), y tal respuesta obligatoriamente debe ser expresa conforme lo sostiene en forma uniforme y pacífica la doctrina y jurisprudencia. LaAdministración se encuentra obligada a adoptar todas las medidas necesarias, conforme las facultades que le otorgan las normas procedimentales, a fin de producir dentro de los plazos legales establecidos por tales normas, las resoluciones expresas requeridas por los administrados, satisfaciendo así el derecho de éstos a 'ser administrados' que se encuentra tutelado constitucionalmente por la acción de amparopormora".26 El amparo deberá presentarse ante los tribunales con competencia en materia contencioso administrativa que corresponda al domicilio de la demanda o al lugar donde debió cumplirse el "deber cuya mora se invoca". La ley 8508 reconoce legitimación activa a "toda persona", siempre y cuando la omisión de cumplir un deber impuesto por la norma, por parte de la Administración, le afecte las siguientes situaciones jurídicas subjetivas: derecho subjetivo e interés legítimo. La Sala Contencioso Administrativa del Superior Tribunal de Justicia, en relación a la legitimación activa, ha expresado: "En virtud del arto 52 de la Constitución Provincial, el administrado es titular de un poder de acción, reconocido como una garantía instrumental de legalidad, pues se encuentra en una situación cualificada frente a la reticencia de la administración en dictar el acto que resuelva la petición. La mentada situaciónjurídica de derecho subjetivo o interés legítimo que se genera frente a la inactividad de la

Sentencia N° 102, del 09/09/2002, en autos "Ferreyra, Claudia dProvincia de Córdoba - amparo por mora", Actualidad Jurídica de Córdoba, N° 24, pág. 1445. 26

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administración en resolver el reclamo --aun cuando éste pueda ser considerado inadmisible o improcedente porcausas legales objetivamente apreciadas-genera una relación que confiere legitimación activa al administrado que acredite ser titular de una situaciónjurídico subjetiva particularizada en los términos del arto JO de la ley 8508". "Cuando el arto 52 de la Constitución Provincial exige la acreditación del interés del reclamante o que sea una persona afectada, quiere significar que sea titular de un derecho subjetivo o interés legítimo respecto de lo pretendido. Ello implica que debe acreditarse un interés personal y directo susceptible, por ende, de afectar una situación diferenciada al resto de la comunidad [ .. .]'.27 En cambio, son legitimados pasivos: el Estado Provincial (cualquiera fuera el poder: Ejecutivo, Legislativo o Judicial), los municipios y comunas, entes centralizados o descentralizados y cualquier otro órgano de derecho público estatal o no estatal, dotado de potestad pública. Los nombrados deberán actuar en ejercicio de la función administrativa y en cumplimiento de respetar el derecho constitucional de peticionar a las autoridades públicas, que implica como correlato el de responder en los plazos legales establecidos por el ordenamiento legal. La demanda debe contener una serie de requisitos, según lo determina el arto 5° de la ley 8508: a) Si se tratare de una persona física: su nombre y apellido, domicilio real y constituido a los efectos legales. Si accionare una personajurídica se deberá expresar su denominación, domicilio social, datos de la inscripción registral y los datos identificatorios de sus representantes y acompañar los instrumentos legales que asílo acrediten; b) Se deberá expresar la autoridad administrativa involucrada, el deber omitido por la Administración, indicar la situaciónjurídica subjetiva afectada (derecho subjetivo o interés legítimo), la

27 Sentencia N° 121, del 04/09/2001, en autos "Gutiérrez, Teófilo d Provincia de Córdoba - amparo por mora", Foro de Córdoba, Suplemento de Derecho Administrativo y Constitucional, N° 8, pág. 121.

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norma que predetermina la obligación que la accionada ha omitido cumplir; c) Debe ofrecerse la prueba pertinente a los fines de acreditar los extremos invocados enla demanda. El tribunal interviniente se pronunciará sobre la "admisibilidad de la acción" dentro de las veinticuatro horas de presentada, pudiendo acontecer las siguientes situaciones: Si la considerara inadmisible la rechazará y ordenará el archivo de las actuaciones. Si la demanda adoleciera de defectos o resultare poco clara, el tribunal emplazará al accionante para que la subsane, bajo apercibimiento de rechazarla. Una vez cumplimentado debidamente el emplazamiento, se expedirá acerca de su admisibilidad. El trámite de esta acción será impulsado de oficio por el órgano judicial interviniente. Si el tribunal decide admitir la acción de amparo, emplazará por el término de cinco días a la demandada para que presente un informe respecto a la pretensión esgrimida en la causa. En el mismo plazo del emplazamiento, podrá solicitar participación. Las pruebas deberán ofrecerse conla demanda, con su contestación o con el informe, pero el tribunal sólo admitirá aquellas medidas que considere pertinentes y "compatibles con el carácter sumarísimo del proceso". Si el tribunal resuelve, mediante el dictado de una sentencia, hacer lugar al amparo, impondrá un plazo ala accionada para cumplir su deber. En caso de desobediencia a la orden de pronto despacho judicial, se girarán los antecedentes al órgano judicial competente en materia penal. Las resoluciones judiciales en este proceso, son irrecurribles. Sin perjuicio de ello, el árt. 11 de la ley 8508 determina que la sentencia podrá ser cuestionada por las partes solamente a través de los recursos extraordinarios previstos por el Código Contencioso Administrativo de la Provincia de Córdoba (ley 7182). Las costas del proceso se impondrán al vencido, salvo que las particularidades del caso justificaren un criterio diferente, lo que deberá ser evaluado y debidamente fundado por el tribunal.

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La Cámara Civil, Comercial y Contencioso Administrativo de la ciudad de San Francisco estableció, en relación a la imposición de costas, el siguiente criterio jurisprudencial: "Si se repara que el único objetivo de un amparo por mora es lograr que la administración emita una resolución, y si al tiempo de la presentación del informe del arto 7° de la ley 8508, esa resolución se ha dictado y se acompaña con aquél, lo que ha hecho la demandada es un allanamiento, puesto que, precisamente, cumplió con el acto que el accionante le reclamaba [. ..] El art.l O, tercer párrafo, de la ley 8508 establece la imposición de costas al vencido. En tal sentido, vencido esellitigante respecto de quien el fallo resulta totalmente adverso a la posición jurídica asumida en el proceso, y así hay que calificar, sin dudas, alque se allana". 28

XII. RELEVANCIA DEL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA Es necesario tener presente que el procedimiento administrativo' especialmente el de naturaleza recursiva, es considerado un medio o instrumento de control de lajuridicidad y de la conformidad de los actos con el interés público o bien común, que debe ser el obj etivo primordial de la actividad administrativa. Además, el procedimiento recursivo constituye una garantía a favor del administrado, ya que a través de aquél puede cuestionar los actos administrativos persiguiendo la extinción o modificación de los que considere viciados y afecten unasituaciónjurídica subjetiva determinada. En el sistema vigente en la Provincia de Córdoba, tiene gran importancia el agotamiento de la vía administrativa como requisito previo para acceder al controljudicial. Agustín GORDILLO al referirse a esta cuestión expresa: "[... ] La habilitación de la víajudicial o el agotamiento de la vía adminisEn autos "Petrodual S.R.L. cJ Municipalidad de San Francisco -amparo por mora", Foro de Córdoba, Suplemento de Derecho Administrativo y Constitucional, N° 6, pág. 171. 28

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trativa vendrían a funcionar en ese esquema antiguo como condición previa a la existencia de competenciajudicial, lo cual es una irrazonable restricción a la garantía constitucional, supranacional e internacional de acceso inmediato y expedito a una instanciajudicial pronta y cumplida [... ]".29 Sin embargo, la Constitución de la Provincia de Córdoba, en el arto 178, segundo párrafo, expresa: "La actuación del Estado, los Municipios y demás personas jurídicas públicas en el ejercicio de la función administrativa, quedan sometidos al controljudicial de acuerdo con lo que determine la ley de la materia y sin otro requisito que el interesado haya agotado la vía administrativa". En la Provincia de Córdoba, el requisito del agotamiento de la vía administrativa, tiene rango constitucional. Asimismo, el Código Contencioso Administrativo (ley 7182), determina que para acceder a lajurisdicción contencioso administrativa deben cumplirse una serie de requisitos, entre ellos, "que el acto administrativo haya causado estado en razón dehaberse agotadoasurespectolasinstancias administrativas [. .. ]"(art.1°,inc. a). El arto 6° de la ley 7182 determina, además, que la demanda contencioso administrativa "debe prepararse mediante el o los recursos necesarios para obtener de la autoridad competente de última instancia, el reconocimiento o denegación del derecho reclamado o interés legítimo afectado." La Cámara Quinta Civil y Comercial de Córdoba determinó: "Con la sanción del artículo 178 de la Constitución de la Provincia de Córdoba, las personasjurídicaspúblicas, enel ejercicio de las funciones administrativas que tienen asignadas, quedan sujetas al controljudicial de conformidad a la ley de la materia vigente -en la actualidad la ley 7182-y previo el agotamiento de la vía administrativa".30 29 GORDILLO, Agustín, Tratado de derecho administrativo, t. II, pág. XIII-9. 30 Auto interlocutorio N° 86, del 24/03/1993, en autos "Denuncia formulada por Osear A. Reinaldi", Semanario Jurídico, N° 936, edición del 10/06/1993.

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Por todo ello, el agotamiento de la vía administrativa adquiere gran relevancia en el sistemajurídico vigente en la Provincia de Córdoba porque: - Es un requisito establecido por la Constitución Provincial y por el Código Contencioso Administrativo para acceder al control judicial del ejercicio de la función administrativa. - Porque el procedimiento recursivo llevado a cabo -en el supuesto que nos ocupa- para obtener un acto administrativo que causa estado, es un instrumento de control del ej ercicio de la función administrativa. - Porque a través del procedimiento recursivo el administrado puede cuestionar lajuridicidad de un acto administrativo y la Administración -si lo considera pertinente--lo modificará o extinguirá. Si el administrado satisface su pretensión en sede administrativa no deberá acudir a la víajudicial. Sin embargo, actuales opiniones doctrinarias consideran que en determinadas circunstancias el requisito del agotamiento de la vía administrativa se ha transformado en una "traba para acceder a lajurisdicción contencioso administrativa". En efecto, Pablo Esteban PERRINO respecto a esta cuestión, expresa: "El requisito del agotamiento de la vía administrativa, calificado por GARCÍA DE ENTERRÍA como 'una reduplicación del privi1egio de la decisión previa', con razón viene siendo duramente controvertido por la doctrina ya que, debido a su muchas veces inadecuada regulación y en otras a su irrazonable aplicación, convierte-en unnÚInero muy significativo de casos-el tránsito previo por la vía administrativa en una trampa o carrera de obstáculos para ellitigante, y demora injustificadamente el acceso a lajurisdicción. De ahí que ante los abusos en que se ha incurrido en su reglamentación y aplicación, las opiniones doctrinarias mayoritarias postulan, cuando no su eliminación, su morigeración mediante una reforma sustancial del régimen recursivo propugnando el carácter facultativo de los recursos administrativos". 31 PERRINO, Pablo E., "El derecho a la tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa", en Revista de Derecho

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En idéntico sentido, según los alcances que asigna Juan Carlos CASSAGNE al arto 18 de la Constitución Nacional, cuya regulación se integra con las disposiciones del Pacto de San José de Costa Rica en sus arts. 5°y 25, que consagran el derecho a la tutelajudicial efectiva, ha expresado la existencia de una incompatibilidad del esquema del dogma revisor o de exigencia de agotamiento previo de vía administrativa, con los principios de la tutelajudicial efectiva y de la división de poderes, propugna ese autor la morigeración de esas exigencias previas recordando al español GARCiADE ENTERRiA, quien ha afirmado que el dogma revisor en sede administrativa es "un puro convencionalismo procesal que actuaba en beneficio exclusivo de una sola de las partes del poceso, la Administración Pública". 32

XIII. lIÁBEAS DATA La Constitución de la Provincia de Córdoba, en su arto 50, establece: "Toda persona tiene derecho a conocer lo que de él conste en forma de registro, la finalidad a que se destina esa información, y a exigir su rectificación y actualización. Dichos datos no pueden registrarse con propósitos discriminatorios de ninguna clase ni ser proporcionados a terceros, excepto cuando tengan un interés legítimo. La ley reglamenta el uso de la informática para que no se vulneren el honor, la intimidad personal y familiary el pleno ejercicio de los derechos [.. .j. Atento la norma constitucional precedentemente transcripta, en la Provincia de Córdoba se sancionó con fecha 25 de octubre de 2000, la ley 8891 que regulaba la temática que nos ocupa. Público, 2003-1, Rubinzal-Culzoni, Bs. As., 2003, pág. 266, YDerecho procesal administrativo, t. 1, bajo la dirección de Juan Carlos CASSAGNE, Hammurabi, Bs. As., 2004, págs. 857/880. CASSAGNE, Juan Carlos, "La tutela judicial efectiva. Incompatibilidad con el dogma revisor y con la regla del agotamiento de la vía administrativa", en Fragmentos de derecho administrativo, Hammurabi, Bs. As., 2003, págs. 131/155.

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Los términos de esa norma -salvo aspectos muy puntualeseran muy similares alos de la ley 25.326, y establecía concretamente que la acción de hábeas data debía tramitarse de conformidad a las reglas del amparo. Sin embargo, el Poder Ejecutivo provincial vetó en forma total la ley 8891 alegando la conveniencia de un sistema único y uniforme para todo el país, alos fines de contribuir a la seguridadjurídica. Atento el veto total efectuado, no se analizará en este trabajo el contenido de la legislación que nos ocupa.

XIV. ACCESO AL CONOCIMIENTO DE LOS ACTOS DEL ESTADO (LEY N° 8803) Consideraciones generales

La publicidad de los actos del Estado constituye uno de los aspectos de la forma republicana de gobierno adoptada en el arto 20 de la Constitución de la Provincia de Córdoba en concordancia con el arto 10 de la Constitución Nacional. El arto 15 de la Constitución de la Provincia de Córdoba garantiza la publicidad de los actos del Estado estableciendo que una ley determinará "el modo y la oportunidad de su publicación y el acceso de los particulares a su conocimiento" En cumplimiento de este mandato constitucional, el Poder Legislativo sancionó con fecha 6 de octubre de 1999, la ley 8803 mediante la cual regula el "derecho al acceso al conocimiento de los actos del Estado". El arto 10 de la ley 8803 establece que toda persona tiene derecho a "solicitar y recibir información" de cualquier órgano perteneciente a la "Administración Pública provincial, municipal y comunal, centralizada y descentralizada, de entes autárquicos, empresas y sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta [... ] del Poder Legislativo y del Judicial, en cuanto a su actividad administrativa, y del Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas, Consejo Económico y Social y Ministerio Público Fiscal [... ]".

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De esta disposición se desprende quienes son los legitimados para solicitar la información como así también los suj etos pasivos que se encuentran obligados legalmente a brindarla. Es importante destacar que se considera "información" toda aquella documentación que constituya los antecedentes de un acto administrativo, como así también las "actas de reuniones oficiales" (art. 2°). El arto 3° de la ley 8803 establece los supuestos en los cuales no se suministrará información: cuando afecte la intimidad de las personas, ni bases de datos domiciliarios y telefónicos, cuando pudiera revelar la estrategia adoptada en la tramitación de una causajudicial o que resulte protegida por el secreto profesional, cuando se comprometa ''la seguridad de la provincia, la paz yel orden público".

Procedimiento para acceder a la información Toda persona deberá solicitar la información por escrito, expresando sus datos identificatorios, "sin estar sujeta a ninguna otra formalidad" (art. 6°). La solicitud de información deberá ser satisfecha en el plazo de diez días hábiles administrativos, pudiendo ser prorrogado por diez (10) días más según las circunstancias del caso. Si vencido el plazo la autoridad requerida no satisface la solicitud del requirente, éste podrá interponer acción de amparo por mora de la Administración (art. 8°, primera parte). Si la información fuere denegada mediante resolución expresa, procederá la acción de amparo (art. 8°, segunda parte) cuando se hubiere "resuelto en exceso de las previsiones del arto 3° o la fundamentación fuere arbitraria, insuficiente o aparente". El acceso a la información es gratuito. Si fuere necesario la reproducción de la documentación, los costos de la misma serán a cargo del peticionante. La Cámara de Apelaciones Civil y Comercial de la Ciudad de Bell Ville reconoció legitimación procesal a un letrado para solici-

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tar la información y para incoar la acción de amparo ante la negativa de la Administración en suministrarla. Para ello, el Sr. Vocal Dr. Luis Alberto Caballero expresó: "[. ..] todo letrado de la matrícula se encuentra legitimado en los términos del arto 10 de la ley 8803 y también por consecuencia, legitimado para deducir el amparo según el arto 8 0 de la ley 8803. Tanto con mayor razón si reciben la protección de la ley 5805, consagratoria de las facultades que tienenen el ejercicio de la profesión plasmadas fundamentalmente a través del arto 18 del mencionado estatuto legal, como atribución del letrado en el ejercicio de su función de recabar, directamente de la administración pública, de los Bancos Oficiales y de particulares, informes, antecedentesy certificaciones sobre hechos atinentes a las causas en las que intervengan, estableciéndose un plazo a la administración para evacuar dichos informes [' ..J'. 33 La ley 8803, determina el modo y la oportunidad de la publicidad de los actos del Estado y el acceso a su conocimiento en virtud de la garantía receptada por el arto 15 de la Constitución de la Provincia de Córdoba. Esta legislación posibilita al ciudadano ejercer un control directo sobre la actividad administrativa a los fines de mantenerla y/o encaminarla bajo el denominado "principio de juridicidad" que necesariamente debe regir para asegurar la existencia de un "Estado de Derecho". El caso "La Voz del Interior vs. Ente Regulador de Servicios Públicos (ERSEP)", iniciado mediante una acción de amparo el pasado 22 de julio de 2004, resulta el mal emblemático, frente a la negativa del organismo público de poner a disposición de un periodista todas las actas de directorio para efectuar una labor profesional de información, fundado su derecho en la ley 8803. 34

Sentencia N° 10, del 03/05/2000, en autos "López Ballesteros, Horacio Luis e/Municipalidad de Bell Ville - acción de amparo - apelación". 34 La Voz del Interior, edición del 23/07/04. 33

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xv. REGÍMENES RECURSIVOS ESPECIALES a) Registro General de la Propiedad Inmueble de Córdoba Laley 5771 regula un régimen recursivo especial para cuestionar las decisiones de las autoridades del Registro General de la Propiedad. Este sistema recursivo se pone en marcha cuando el registrador realiza una" observación". Luis MOISSET DE ESPANÉs expresa al respecto: "Cuando el registrador encuentra vicios o defectos que obstan a la admisibilidad del acto, debe, dentro de los treinta días de ingresado el documento al registro, efectuar la pertinente observación" .35 La observación debe realizarse por escrito y encontrarse debidamentefundada,motivadaCart.16,ley5771),yaque,endefinitiva, se trata de un acto administrativo. Ante esta circunstancia puede ocurrir que el administrado cumplimente las exigencias requeridas o subsane los defectos señalados por el registrador. Caso contrario, es decir si el administrado no está de acuerdo con la observación, deberá cuestionarla mediante los denominados "recursos internos" que explicitaremos brevemente a continuación. Se consideran recursos internos: el recurso de rectificación o recalificación Cante el registrador interviniente) y el de apelación o también llamado reconsideración por ante el Director General.

Recurso de rectificación Notificada fehacientemente la observación, el administrado podrá plantear recurso de rectificación.

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MorSSET DE ESPANÉS,

As., 2003, pág. 257.

Luis, Publicidad registral, 3a ed., Zavalía, Bs.

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Este medio impugnativo debe interponerse en el plazo de treinta días (hábiles administrativos) por ante el registrador que realizó la observación. Este medio impugnativo debe ser presentado por Mesa General de Entradas del Registro General. El recurso debe serfundadoyse deberá ofrecer y acompañar toda la prueba que considere pertinente para acreditar las circunstancias de hecho y de derecho que invoque. El registrador cuenta con el plazo de quince días para resolver este recurso de rectificación. En el supuesto que el registrador acepte los argumentos esgrimido s por el recurrente, finaliza la controversia. Puede ocurrir también que el registrador resuelva expresamente el recurso rechazando la pretensión del administrado, o bien dej ar transcurrir el plazo legal sin expedirse, lo que equivale a que el recurso de rectificación ha sido denegado. Es importante destacar que en el supuesto de acogerse el recurso de rectificación se considera registrado de manera definitiva el documento en cuestión. Si el recurso de rectificación es denegado, el interesado deberá cumplimentar la observación efectuada, oensudefecto, deberá acudir ante el director general a través del recurso de apelación.

Recurso de apelación Elart.17 de la ley 6737 determina que "contra la resolución que mantenga la observación, o si no fuera resuelta dentro del plazo previsto, podrá el interesado interponer, dentro del plazo de quince días, recurso de apelación [' ..J'. El recurso de apelación debe plantearse ante el director general dentro del plazo de quince días hábiles administrativos, contados a partir de la notificación de la resolución denegatoria del recurso de rectificación, o a partir del vencimiento del plazo para resolverlo. El director general tiene el plazo de treinta días para pronunciarse, no existiendo disposición expresa alguna respecto al silen-

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cio por parte de la máxima autoridad del Registro General, por lo que se considera que produce la denegatoria por silencio. Si el director general acoge el recurso, finaliza la controversia. Si el director general, de manera expresa o presunta (denegatoria por silencio), desestima el recurso de apelación, se considera cerrada la instancia administrativa, y su decisión será sometida al controljudicial enlos términos y condiciones que a continuación expresaremos. "Con la culminación de este recurso también finaliza la etapa de tratamiento registral del tema, y a partir de allí sólo es posible continuar con las reclamaciones en sedejudicial, salvo, claro está, que se optare por cumplimentar la observación discutida». 36

Recurso judicial El arto 19 de la ley 6737 dispone que contra la resolución denegatoria del director general se "podrá recurrir por ante la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial». Este recurso judicial deberá interponerse de manera fundada por ante el Registro General en el plazo de diez días de notificada la resolución denegatoria. La Dirección General deberá elevar el recurso,junto a las demás actuaciones administrativas originadas como consecuencia de la observación, al Tribunal Superior de Justicia para su remisión a la Cámara que en turno corresponda. La Cámara interviniente resolverá el recurso planteado sin sustanciación y la inscripción registral provisoria se considerará extendida hasta la conclusión del trámite recursivo. Silaresoluciónjudicial acoge el recurso de apelación, lainscripción provisoria del documento se convierte en definitiva. Si la sentencia, en cambio, no hace lugar al recurso de apelación, se producirá la caducidad de la inscripción provisoria. 36 AHUMADA, Daniel, Ley registral inmobiliaria 5771 y disposiciones técnico-registrales, Alveroni Ediciones, Córdoba, 2002, pág. 218.

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En la actualidad el controljudicial de la actividad administrativa-registral es realizado por las Cámaras Civiles, por aplicación expresa del arto 19 de la ley 5771 y de la interpretaciónjurisprudencialllevada a cabo por el Superior Tribunal de Justicia: "La naturalezajurídica del acto emanado del Sr. Director del Registro General de la Propiedad en la especie, en cuanto que su objetivo es plenamente iusprivatista, desde que se resuelve por el mismo la cuestión atinente a la inscripción de un derecho real, determina la competencia de la Cámara en lo Civil y Comercial". 37 Además, se sostiene que "en razón de lo dispuesto en la ley 7182 (Código de Procedimiento Contencioso-Administrativo ),es importante resaltar que aun esta ley fue sancionada con posterioridad al texto actual de la Ley Provincial Registral; las decisiones que adopta el registrador no deben ser revisadas por el procedimiento contencioso-administrativo sino ante lajusticia ordinaria, ya que están enjuego cuestiones de fondo: los asuntos atinentes al derecho de propiedad hacen al derecho civil (privado), y no al derecho administrativo (público) ."38 Sin embargo, existe un antecedentejurisprudencial que reconoce alas Cámaras Contencioso Administrativas la competencia para resolver este ti po de controversias. Nos estamos refiriendo, concretamente, a la causa "Lozita, Sergio Guillermo el Provincia de Córdoba - ilegitimidad"39, en la cual la Cámara Contencioso Administrativa de Segunda Nominación consideró que la resolución dictada por la Dirección General del Registro de la Provincia es un "acto administrativo", razón por la cual corresponde agotar la vía administrativa de conformidad a la ley 6658 (recurso de reconsideración y jerárquico) y luego obtener el controljudicial en los términos de la ley 7182.

37 TSJ, auto N° 419, del 07/12/1993, en autos "Brocal S.A. el C. Scagliotti y otra - hipotecario - recurso de rectificación y apelación en subsidio". 38 AHUMADA, Daniel, op. cit., pág. 222. 39 Cám. Cont. Adm. 2a Nom., auto N° 16, del 11102/2000, en autos "Lozita, S.eI Provincia de Córdoba - ilegitimidad".

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b) Recursos en el procedimiento disciplinario notarial (ley N> 6291)

El régimen de la responsabilidad disciplinaria notarial en la Provincia de Córdoba se encuentra regulado por la ley 6291. 40 Los bienes jurídicamente protegidos por la normativa citada son: ''la institución notarial, los servicios que le son propios yel decoro del notariado" (art. 21), estatuyendo las pautas y normas de procedimientos para la determinación de la responsabilidad notarial y la aplicación de sanciones disciplinarias, si correspondiere. El procedimiento administrativo tendiente a determinar la responsabilidad notarial, podrá iniciarlo el Tribunal de Disciplina Notarial de la Provincia de Córdoba, de oficio o por denuncia. El Tribunal de Disciplina Notarial se encuentra integrado por un presidente, dos vocales titulares y cuatro suplentes. El presidente será nombrado por el Poder Ejecutivo. Los vocales titulares y suplentes serán designados por el Poder Ejecutivo a propuesta -en terna para cada cargo-del Consejo Directivo del Colegio de Escribanos de Córdoba. El Tribunal de Disciplina Notarial goza de amplias prerrogativas' entre las que se encuentra el llamado "poder autónomo de investigación" que debe ejercerse dentro del ''bloque dejuridicidad". Asimismo, el notario cuyas conductas están sometidas a contralor, goza de los siguientes derechos y garantías: a comparecer, constituir domicilio legal, a la defensa técnica, a ser oído, a ofrecer y producir pruebas, a alegar de bien probado y a una decisión fundada en "causas y antecedentes concretos" (arts. 33, 34y 35, ley6291). La denominada "decisión fundada" es un acto administrativo dictado por el Tribunal de Disciplina Notarial en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos respecto del notario sometido a un procedimiento disciplinario.

Ley 6291 (sancionada y promulgada el 30/05/1979 ,y publicada en B.O. del 04/06/1979).

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Las sanciones previstas por la ley 6291 son: apercibimiento, multa, suspensión (de hasta un año y de uno a tres años) y destitución. Es necesario tener presente que por expresa disposición legal (art. 26), el escribano que sea sancionado con más de un mes de suspensión implica la "clausura del registro a su cargo, el secuestro de los protocolos y su depósito en la oficina del Tribunal mientras dure la sanción."

Competencia contencioso administrativa Disconforme con el acto administrativo defmitivo dictado por el Tribunal de Disciplina Notarial de la Provincia de Córdoba, el escribano podrá someterlo a controljudicial, previo agotamiento de la vía administrativa, de conformidad a las disposiciones de la ley 6658, y luego acudir alajurisdicción contencioso administrativa perdiendo vigencia lo normado por el arto 37 de la ley 6291 que estatuye un recurso de apelación por ante la Cámara Civil y Comercial en turno de la ciudad de Córdoba. La atribución de competencia contencioso administrativa ha sido resuelta de manera unánime por lajurisprudencia cordobesa: "Con la sanción del arto 178 de la nueva Constitución de la Provincia de Córdoba, las personasjurídicas públicas, en ejercicio de las funciones administrativas que tienen asignadas, quedan sujetas al controljudicial de conformidad a la ley de la materia vigente -en la actualidad la ley 7182-y previo el agotamiento de la vía administrativa". 41 El procurador del Tesoro de la Provincia de Córdobaha expresado: "[. ..] si bien el arto 37 de la ley 6291 establece que de sus decisiones procederá un recurso de apelación por ante la Cámara Civil

Cám. 5a Civ. Como Córdoba, auto interlocutorio N° 86, del 24/03/1993, en autos "Denuncia formulada por Osear A. Rinaldi", Semanario Jurídico, N° 936, edición del 10/06/1993.

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y Comercial en turno de la ciudad de Córdoba, su contenido fue reformadocon el dictado de la ley 7204, modificatoria de la ley 5350, que estableció la aplicabilidad de ésta en relación a la actividadjurídico-pública de las entidades descentralizadas autárquicasy cualquierotro órgano o ente dotado de potestad pública y que actúe en ejercicio de la función administrativa, incluso los entes de carácter público o privado cuando ejerzan por delegación aquella potestad, exceptuando los organismos previstos en materia tributaria, para los cuales será de aplicación supletoria (art. JO), derogando toda disposición que se le oponga (art. 125), lo que concordaba con lo establecido enel arto 10 de la ley 7182 [, ..1'.42 A los fines de agotar la vía administrativa, es necesario tener en consideración el carácter -desde el punto de vista de la organización administrativa- que tiene el Tribunal de Disciplina N 0tarial. Respecto a esta cuestión podemos observar la existencia de disímiles criteriosjurisprudenciales al respecto. En una primera etapa se consideraba al Tribunal de Disciplina Notarial como un organismo desconcentrado, y luego como un órgano descentralizado, siendo este último el criterio jurisprudencial actual.

Tribunal de Disciplina Notarial: órgano desconcentrado Originariamente, el Tribunal de Disciplina Notarial era considerado un ente des concentrado que carecía de personeríajurídica, y por ende de capacidad para estar enjuicio. La Cámara en lo Contencioso Administrativo de 2a Nominación de Córdoba ha expresado: "[.. .] en el marco de lo dispuesto por los arts. 8 0 y concordantes de la ley 6291, es dable afirmar que el Tribunal de Disciplina Notarial constituye un típico ente 'desconcen-

Cám. Cont. Adm. 2a N om., sentencia N° 40, del 28/03/2000 , en autos "Riera de Spila, OIga Esther el Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba y otra - Plena jurisdicción". 42

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trado' que forma parte de la Administración Central, a través del Ministerio de Gobierno [. ..]". "Por ello, al carecer de personeríajurídica propia, las demandas que contra dicho organismo se deduzcan, deben ser entabladas en contra de la Provincia de Córdoba, y no del citado TDN, como pretende la accionada [ .. .]'. 43 Por ello, cuando el Tribunal de Disciplina Notarial dictaba un acto administrativo, el notario debía -obligatoriamente-interponer recurso de reconsideración en el plazo de cinco días contados a partir de la notificación por ante el mismo organismo. Ante el supuesto de denegatoria, y a los fines de agotar la vía administrativa, debía interponerse recurso jerárquico. Todo ello, claro está, de conformidad a las pautas establecidas por la Ley de Procedimiento Administrativo N° 6658. Agotada en debida forma la vía administrativa la demanda contencioso administrativa se dirigía contra la Provincia de Córdoba. Tribunal de Disciplina Notarial: órgano descentralizado A partir del caso "Carranza" el Tribunal Superior de Justicia de Córdoba, luego de un profundo análisis interpretativo -llevado a cabo por el Sr. vocal Dr. Domingo Sesin- consideró que el Tribunal de Disciplina Notarial de la Provincia de Córdoba es un organismo descentralizado, lo que motivó--evidentemente-una manera distinta para agotar la vía administrativa. La Sala Contencioso Administrativa del Superior Tribunal de Justicia de Córdoba ha expresado: "[. ..] no existe duda en relación a que el Tribunal de Disciplina Notarial ha sido creado por ley del Estadoyqueselehaatribuidolafunciónpúblicade'fiscalizacióny superintendencia del notariado'[. ..] es posible afirmar que nos encontramos ante un órgano dotado de personeríajurídica propia. En Cám. Cont. Adm. 2a Nom., sentencia N° 40, del 28/03/2000, en autos "Riera de Spila, OIga e/Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba y otra - Plena jurisdicción". 43

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modo alguno puede constituir un ente desconcentrado de laAdministracwn Central porque presupuestariamente no está a cargo del Poder Ejecutivo [. .. j. 44 En efecto, de acuerdo al criterio jurisprudencial actual, cuando el Tribunal de Disciplina Notarial dicta un acto administrativo, debe plantearse obligatoriamente el recurso de reconsideración. Denegado éste, procede -a opción del interesado-el recurso de alzada o la vía contencioso administrativa (art. 84, ley 6658). La acción judicial se dirige contra el Tribunal de Disciplina Notarial.

c) Recursos en el procedimiento disciplinario de los abogados (ley ~ 5805) El arto 50 de la ley 5805 establece que el Tribunal de Disciplina de Abogados, ejercerá "el poder disciplinario" sobre todos los abogados inscriptos en la matrícula en el ámbito de la Provincia de Córdoba. Los integrantes del Tribunal de Disciplina de Abogados de la Provincia de Córdoba son elegidos por voto directo, secreto y obligatorio de los abogados inscriptos en la matrícula, a simple pI uraridad de sufragios (art. 58). El Tribunal de Disciplina dará inicio a un procedimiento disciplinario de oficio o por denuncia. El Tribunal de Disciplina de Abogados "constituye una personajurídica creada por ley (5805), de carácterpúblico no estatal, que debe funcionar dentro el marco establecido por el arto 37 de la ConstituciónProvincial. Como tal ejerce las potestades delegadas por la Provincia en orden al ejercicio del poder disciplinario sobre todos los abogados de la provincia". 45 TSJ, sentencia N° 36, del 25/04/2002, en autos "Carranza, Daniel d Tribunal de Disciplina N otarial- P.J.". a 45 Cám. Cont. Adm. 2 Nom., sentencia N° 186, del 24/11/1998, en autos "G. dTribunal de Disciplina de Abogados - P.J.". 44

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El Tribunal de Disciplina, previo el procedimiento legal, podrá aplicar las siguientes sanciones: apercibimiento público o privado, multa, suspensión hasta seis meses y cancelación de la matrícula profesional. El abogado que haya sido sancionado con la cancelación de su matrícula, podrá ser admitido a la actividad profesional cuando transcurran tres años contados a partir de que el acto administrativo sancionatorio quedó firme. Tal como ocurre en el supuesto tratado en el punto anterior, el controljudicial se realiza en el ámbito contencioso administrativo: "En supuestos en que el ente profesional, en ejercicio de su potestad, dispuso la aplicación de una sanción disciplinaria al letrado, el controljudicial debe realizarse de conformidad a la ley de la materia; esto es el sometimiento a lajurisdicción contencioso administrativa y previo recorrer la vía administrativa pertinente". 46 En consecuencia, a los fines de agotar la vía administrativa se deberá interponer recurso de reconsideración. Denegado éste, y cumpliendo las pautas de la ley 6658, el administrado puede optar entre la interposición del recurso de alzada (art. 84, ley 6658) o bien, iniciar la acción contencioso administrativa. Por todo ello, ha perdido vigencia lo normado por el arto 87 de la ley 5805, que regula un recurso de apelación por ante la Cámara Civil y Comercial en turno para cuestionar la decisión del órgano disciplinario, recordando que con la sanción del arto 178 de la Constitución Provincial las personas jurídicas públicas, en ejercicio de la función administrativa, quedan sujetas -previo agotamiento de la vía administrativa- al controljudicial de conformidad a la ley7182.

46 TSJ, Sala Civil y Comercial, 22/12/1992, en autos "C.R. denuncia remitida por el Colegio de Abogados de Córdoba - recurso de revisión", del voto del Dr. Luis Moisset de Espanés.

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d) Recursos administrativos en el régimen disciplinario policial (decreto N° 1753/04) El día 12 de marzo de 2004, se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia de Córdoba el decreto 1753, reglamentario de laley 9120 que creó el Tribunal de Conducta Policial. El reglamento del régimen disciplinario policial de la provincia de Córdoba -decreto 1753-es aplicable a "todo el personal policial en situación de actividad o retiro, por faltas cometidas dentro o fuera del territorio de la Provincia" (art. 1°), en ejercicio de sus funciones o fuera de ellas (art. 3°). Los actos administrativos que impongan al personal policial sanciones disciplinarias podrán ser cuestionados mediante los recursos de reconsideración y revisión, que haremos referencia a continuación.

Recurso de reconsideración El recurso de reconsideración deberá plantearse por escrito, de manera fundada por ante la misma autoridad que impuso la sanción disciplinaria, en el plazo de cinco días contados a partir de la notificación del acto administrativo. El recurso de reconsideración podrá fundarse: "1) en disconformidad con la apreciación de los hechos; 2) en disconformidad con la calificación legal de los hechos; 3) en disconformidad con la graduación del castigo; 4) en haberse excedido el superior en el ejercicio de las facultades disciplinarias" (art. 103, decreto 1753). El recurso de reconsideración será resuelto por el Tribunal de Conducta Policial en pleno, sin sustanciación, en el plazo de veinte días hábiles administrativos, vencidos los cuales se "presumirá la existencia de resolución denegatoria" (art. 10 1, decreto 1753). El Tribunal de Conducta Policial en pleno al resolver el recurso de reconsideración podrá confirmar, modificar, anular o dej ar sin efecto la sanción, pero legalmente se encuentra impedido de agravar la sanción impugnada (art. 105, decreto 1753).

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La decisión del Tribunal de Conducta Policial agota la vía administrativa. La interposición de este medio recursivo no suspende la ej ecución del acto administrativo sancionatorio, salvo cuando se tratare de arresto.

Recurso de revisión Con leves diferencias de redacción en relación al recurso de revisión previsto por el régimen general de la Ley de Procedimiento Administrativo de la Provincia de Córdoba N° 6658, el arto 106 del decreto N° 1753 prevé este medio impugnativo extraordinario. El recurso de revisión procede contra "una resolución firme recaída en sumario administrativo por falta disciplinaria". Debe plantearse de manera fundada por ante el Tribunal de Conducta Policial, estableciendo diferentes plazos legales según la causal que semvoque. Procederá el recurso de revisión cuando: - La resolución contenga contradicciones en su parte dispositiva. En este supuesto deberá presentarse el recurso dentro de los diez días hábiles administrativos siguientes a la notificación del acto sancionatorio. - Cuando aparezcan documentos de valor decisivo para la resolución de la cuestión ignorados en ocasión de imponerse la sanción o que no fueron aportados por fuerza mayor o por obra de terceros. Fundado en esta causal, el recurso de revisión debe plantearse dentro del plazo de veinte días hábiles administrativos contados a partir de "recobrarse o descubrirse los documentos aludidos o de que cesarelafuerzamayoroelaccionardeterceros"(art.106,inc.2). -Cuandolasancióndisciplinariasehubiesefundadoendocumentos o circunstancias "cuya declaración de falsedad se desconocía o se hubiere dictado luego de producida la resolución" (art.106, inc. 3). - Cuando la resolución que impone la sanción disciplinaria hubiere sido dictada mediante "cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinación fraudulenta o grave irregularidad comprobada" (art.106, inc. 4).

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En estos dos últimos supuestos, el plazo para la presentación del recurso de revisión es de veinte días hábiles administrativos contados a partir de la acreditación en legal forma de los supuestos indicados en la norma. El recurso de revisión podrá fundarse en iguales causales a las expresadas respecto al recurso de reconsideración, y deberá resolverse en el plazo de veinte días hábiles administrativos, vencidos los cuales "se presumirá la existencia de resolución denegatoria" (art.101, decreto 1735). El decreto reglamentario 1735 establece en su arto 109 que se aplicará supletoriamente el CPP de la Provincia de Córdoba.

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ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACIÓN

1) ¿Qué situaciones jurídicas subjetivas habilitan la interposición de recursos administrativos en el orden provincial? 2) ¿Qué tipo de acto administrativo es recurrible? 3) ¿En qué consiste el recurso de reconsideración? ¿Ante quién se interpone? ¿En qué plazo? ¿Qué autoridad es la que debe resolverlo? 4) ¿En qué consiste el recurso jerárquico? ¿Cuál es el procedimiento establecido para su tramitación? 5) ¿En qué casos es procedente la interposición del recurso de alzada? ¿Cuál es el procedimiento establecido para su tramitación? 6) ¿Cuáles sonlas corrientes de opinión respecto ala "queja"? 7) ¿Qué recurso administrativo es posible plantear contra un acto administrativo firme y cuáles son las causales para su procedencia? 8) La presentación de la aclaratoria, ¿suspende o interrumpe el plazo para la interposición de recursos administrativos? 9) ¿En qué supuestos procede el "reclamo administrativo previo''? 10) ¿Qué derechos reconoce la ley 8835 a las personas en su relación con el Estado? 11) ¿Cuándo procede la interposición del "pronto despacho"? ¿Cuál es su finalidad? 12) ¿Quiénes tienen legitimación activa para plantear la "acción de amparo por mora" en la Provincia de Córdoba? 13) ¿Qué Tribunales resultan competentes para tramitar la acción de amparo por mora? 14) ¿Qué remedio le reconoce laley 8803 (acceso al conocimiento de los actos del Estado) ante la denegatoria expresa de la información?Y ¿ante el silencio? 15) ¿Qué Tribunal resulta competente para efectuar el control judicial de las decisiones del director del Registro de la Propiedad Inmueble, según el criterio actual? 16) ¿Qué recurso/s deben interponerse frente a un acto administrativo sancionatorio dictado por el Tribunal de Disciplina N 0tarial? ¿Porqué?

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL

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17) ¿Qué tribunal resulta competente para efectuar el control judicial de un acto administrativo sancionatorio dictado por el Tribunal de Disciplina de Abogados? ¿Qué procedimiento previo debe cumplimentar? 18) ¿Qué opinión le merece el requisito de "agotamiento de la vía administrativa" en la Provincia de Córdoba?

CASOS PRÁCTICOS

1) El Directorio del Instituto Provincial de Atención Médica (organismo autárquico), dicta la Resolución N° 20 que dispone: "Rechazar por improcedente, el recurso de reconsideración interpuesto por el Sr. Andrés Juan Nieto en contra de la Resolución N° 38/99, como así también el pedido de suspensión de la ejecución del acto recurrido [. ..]". Deberá responder: el Sr. Nieto ¿debe interponer algún recurso para agotar la vía administrativa? ¿Por qué? 2) El Sr. Ministro de Educación de la Provincia de Córdoba dicta la Resolución N° 565 que dispone: "Rechazar lo solicitado por N ora Beatriz Massa en relación al reconocimiento por servicios prestados en horas cátedras, en establecimientos educacionales dependientes de la Dirección de Enseñanza Media por ser sustancialmente improcedente [... ]". Deberá expresar, si correspondiere, qué recurso o recursos administrativos debería interponer la Sra. N ora Beatriz Massa para agotar la vía administrativa? Fundamente su respuesta. 3) El Sr. Gobernador de la Provincia de Córdoba dicta el decreto N° 320 que resuelve aplicar una sanción disciplinaria de cesantía a un agente de la Administración Pública Provincial. ¿Qué procedimiento recursivo se debe cumplimentar a los fines de agotar la vía administrativa? 4) El Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba dicta un acto administrativo a través del cual aplica, previos los trámites de ley, una sanción disciplinaria (suspensión) a Juan

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Pérez que se desempeña como ascensorista en el edificio de Tribunales 1 de esta ciudad de Córdoba. ¿Qué procedimiento debería cumplimentar el Sr. Pérez a los fines de agotar la vía administrativa? 5) ¿Cómo se denomina y ante qué autoridad debe plantearse el recurso administrativo que tiene por objeto impugnar una observación efectuada en el ámbito del Registro General de la Propiedad de Córdoba? En caso de denegatoria del mencionado recurso, ¿ante qué autoridad administrativa debe agotarse la vía administrativay, con posterioridad, qué tribunal ejerce el controljudicial?

Capítulo X LOSRECURSOSAD~STRATIVOS

EN EL ORDEN FEDERAL

Por Líliana N. Villafañe Sumario: 1. Consideraciones generales. II. Recurso de reconsideración. III. Recurso jerárquico. IV. Recurso de alzada. V. Recurso de revisión. VI. La queja. VII. Aclaratoria. VIII. Rectificación de errores materiales. IX. Reclamo administrativo previo. X. Amparo por mora administrativa. XI. Denuncia de ilegitimidad. XII. Hábeas data. XIII. Regímenes recursivos especiales.

l. CONSIDERACIONES GENERALES En este capítulo analizaremos los recursos administrativos en el orden federal, teniendo en consideración las disposiciones contenidas en la ley 19.549y en el decreto 1759/72, sin perjuicio de que haremos referencia a algunos regímenes recursivos especiales. Las normas citadas son de aplicación en el ámbito de la Administración Pública nacional centralizada y descentralizada, inclusive las entidades autárquicas, con excepción de los organismos militares,dedefensayseguridad(art.l°,ley19.549).

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LILIANA N. VILLAFAÑE

11. RECURSO DE RECONSIDERACIÓN Concepto El recurso de reconsideración es un medio de impugnación que persigue la revocación, modificación o sustitución del acto administrativo por parte de la misma autoridad que lo emitió. El recurso dereconsideración -en el ámbito que nos ocupa-es de carácter ordinario y optativo, ya que al administrado no está obligado a plantearlo para agotar la vía administrativa ni tampoco es un presupuesto necesario para la procedencia de otros recursos.

Actos recurribles Podrán cuestionarse a través del recurso de reconsideración: a) Los actos administrativos definitivos, es decir, aquellos que resuelvan el fondo de la cuestión. b) Los actos que impidan la tramitación del reclamo o pretensión del administrado (por ejemplo, el acto que decide el archivo de las actuaciones administrativas). c) Los actos interlocutorios o de mero trámite, que afecten un derecho subjetivo o interés legítimo (por ejemplo, la denegación de una medida probatoria).

Plazo de interposición El recurso de reconsideración puede plantearse en el plazo de diez días hábiles administrativos contados a partir de la notificación del acto.

Órgano competente El recurso de reconsideraciónse interpone ante la misma autoridad que dictó el acto, la que también es competente para resolverlo.

-LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL

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Puede ocurrir que el acto administrativo cuestionado haya sido dictado por una autoridad ala cual el superior le delegó tal competencia. En este supuesto, el recurso de reconsideración será resuelto por el órgano delegado. Pero si la delegación hubiere cesado, pueden presentarse dos situaciones: - Si en la oportunidad de plantear el recurso de reconsideración la delegación ha cesado, la resolución del mismo le compete al órgano delegante; - Si la delegación cesa con posterioridad a la promoción del recurso de reconsideración, éste deberá ser resuelto por el órgano delegado. Plazo para resolver

La autoridad competente deberá resolver el recurso de reconsideración en el plazo de treinta días hábiles administrativos, los que deberán computarse de la siguiente manera: a) Si no se tramitó prueba alguna desde el día siguiente de la presentación del recurso. b) Si se produjo prueba, se computan desde el día siguiente ala presentación del alegato o desde el día siguiente del vencimiento del término para alegar, si el administrado no lo hizo. Si la autoridad no resuelve el recurso de reconsideración en el plazo fijado, el administrado podrá considerarlo tácitamente denegado, sin necesidad de plantear pronto despacho. Al respecto, lajurisprudencia ha interpretado: "Que el particular pueda considerar tácitamente denegado el recurso no exime a la Administración de su obligación de resolver; ergo aquél puede iniciar un amparo por mora para que eljuez ordene a ésta resolver". 1

1 Cám. Nac. Fed. Cont. Adm., SalaIII, 16/09/86, en autos "Cacike Hijos S.A.", citado por HUTCHINSON, Tomás, Régimen de procedimientos administrativos, pág. 371.

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LILIANA N. VILLAFAÑE

Artículo 100 del decreto 1759/72 Atento el carácter facultativo del recurso de reconsideración, es necesario tener en cuenta la disposición del arto 100 del decreto 1758/72 que se refiere a la posibilidad de interponer este recurso contra los actos administrativos que agoten la vía administrativa. Si durante el trámite del procedimiento se dicta un acto que agota la instancia administrativa, el administrado tiene la posibilidad de promover la acciónjudicial o plantear el recurso de reconsideración o el de revisión, según corresponda. El alcance de la norma que analizamos ha dado origen a disímiles interpretaciones. Amodo de ejemplo, la Sala 2a de la Cámara Contencioso Administrativa y Tributaria de la ciudad de Buenos Aires, en el caso "Ramsay S.A.", ante la pregunta: ¿cuándo se agota la vía administrativa ante actos administrativos emanados de oficio de lamáxima autoridadjerárquica?, respondió: "[. ..] toda vez que ni el arto 100 (enelámbitonacionalJniel 119 (enelámbitolocalJ hanprevistoen su texto el caso de los actos dictados de oficio, no estableciendo por ende la norma un régimen de agotamiento de la vía diferenciado para dicho tipo de actos, respecto de aquellos dictados como consecuencia de una intervención previa en el procedimiento del particular afectado [...J'. 2 Es importante destacar que la interposición de un recurso de reconsideración contra un acto que agota la vía administrativa, suspende los plazos legales para acudir a la víajudicial.

Normas aplicables El recurso de reconsideración se encuentra regulado en los arts. 84, 85,86, 87, 88y 100 del decreto 1759/72 . FLAX, Gregorio, Suplemento de Derecho Administrativo, Lexis N exis, edición del 30/07/2003, pág. 63

.2

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL

IIJ.

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RECURSO JERÁRQUICO

Concepto

El recurso jerárquico "es una de las formas en que se manifiestala relaciónjerárquica que caracteriza la organización administrativa, ya que es mediante esta vía que el órgano superior ejerce el controljurídico sobre el desempeño en el ejercicio de la función administrativa por parte de los órganos inferiores; ypor otra parte, al ser un recurso con sustanciación, el interesado puede mostrar con toda amplitud los fundamentos de su pretensión, desplegando con toda intensidad su defensa [. ..]". 3 En el ámbito nacional que nos ocupa, el recurso jerárquico es necesario para agotar la vía administrativa. Actos recurribles

Por medio del recursojerárquico pueden cuestionarse: a) Los actos administrativos definitivos, es decir, queresuelven el fondo de la cuestión. b) Los actos administrativos que sin ser definitivos impiden la continuación del procedimiento o "provocan una violación grave y fundamental del debido proceso adjetivo, que no puede ser suplida en oportunidad de la decisión final del recurso". 4 Modos de plantear el recurso

Respecto a esta cuestión pueden presentarse distintas situaciones: -El recurso jerárquico puede interponerse directamente, ya que no requiere el planteo previo de otro recurso. En este supuesto se

3

ILDARRAZ, Benigno - ZARZA MENSAQUE, Alberto R. - VIALE, Claudio Mar-

tín,op. cit., pág. 641. 4 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo,

t. II, pág. 604.

-

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LILIANA N. VILLAFAÑE

presenta ante la misma autoridad que dictó el acto administrativo que se desea cuestionar, quien lo elevará a la autoridad competente en el plazo de cinco días hábiles administrativos. - El recurso de reconsideración lleva implícito el recurso jerárquico (art. 88, decreto 1759172), por lo que denegado expresamente aquél, el órgano inferior deberá elevar las actuaciones al superior para resolver elj erárquico. Si la administración, vencido el plazo legal, no resuelve el recurso de reconsideración, el recurrente tendrá la facultad de considerarlo denegado tácitamente y peticionar que se eleven las actuaciones administrativas para que el superior resuelva el recurso jerárquico que se considera "implícito".

Plazo para resolver La autoridad administrativa competente deberá resolver el recurso jerárquico en el plazo de treinta días hábiles administrativos los que serán computados de la siguiente manera: -Desde que la autoridad que debe resolver recibe las actuaciones administrativas. - Si se produjo prueba, desde la presentación del alegato. - Desde el vencimiento del plazo para alegar, si el recurrente no hubiese cumplido con esa actividad procesal. El arto 91 del decreto 1759172 expresamente determina que no se requiere la interposición de pronto despacho para considerar denegado por silencio el recurso jerárquico. Al respecto, Tomás HUTCHINSON opina: "[... ] es facultad del particular considerar denegado tácitamente el recurso y puede hacerlo, a partir del vencimiento del término, en cualquier plazo, o no hacerlo y esperar el cumplimiento de la Administración del deber de resolver [. .. ]".5

5 HUTCHINSON,

pág. 376.

Tomás, Régimen de procedimientos administrativos,

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presenta ante la misma autoridad que dictó el acto administrativo que se desea cuestionar, quien lo elevará a la autoridad competente en el plazo de cinco días hábiles administrativos. -El recurso de reconsideración lleva implícito el recurso jerárquico (art. 88, decreto 1759/72), por lo que denegado expresamente aquél, el órgano inferior deberá elevar las actuaciones al superiorpara resolver eljerárquico. Si la administración, vencido el plazo legal, no resuelve el recurso de reconsideración, el recurrente tendrá la facultad de considerarlo denegado tácitamente y peticionar que se eleven las actuaciones administrativas para que el superior resuelva el recurso jerárquico que se considera "implícito". Plazo para resolver La autoridad administrativa competente deberá resolver el recurso jerárquico en el plazo de treinta días hábiles administrativos los que serán computados de la siguiente manera: - Desde que la autoridad que debe resolver recibe las actuaciones administrativas. - Si se produjo prueba, desde la presentación del alegato. - Desde el vencimiento del plazo para alegar, si el recurrente no hubiese cumplido con esa actividad procesal. El arto 91 del decreto 1759/72 expresamente determina que no se requiere la interposición de pronto despacho para considerar denegado por silencio el recurso jerárquico. Al respecto, Tomás HUTCHINSON opina: "[.. .J es facultad del particular considerar denegado tácitamente el recurso y puede hacerlo, a partir del vencimiento del término, en cualquier plazo, o no hacerlo y esperar el cumplimiento de la Administración del deber de resolver [. .. ]".5

5

HUTCHINSON,

pág. 376.

Tomás, Régimen de procedimientos administrativos,

.. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL

107

Autoridad competente para resolver El art. 90 del decreto 1759/72 determina que los ministros y secretarios de la Presidencia resolverán los recursos jerárquicos, pero cuando el acto administrativo cuestionado emane de éstos, deberá resolverlo el Poder Ejecutivo nacional. A partir de la reforma de la Constitución de la N ación argentina operada en 1994 que incorpora al "Jefe de Gabinete", ¿quién debe resolver el recurso jerárquico? Juan Carlos CASSAGNE responde a este interrogante expresando:" [. .. ] tratándose de una facultad inherente al ejercicio de la administración general del país, que a partir de la reforma constitucional de 19941e ha sido asignada al Jefe de Gabinete (art. 100, inc. 1, Const. N ac.), la resolución de los recursos jerárquicos integraría la competencia atribuida a dicho funcionario, incluso si el respectivo acto emanara de un ministro, en virtud de lajerarquía que surge del precepto constitucional citado [... ]". 6

Entes descentralizados Si bien el art. 93 del decreto 1759/72 establece que la normativa analizada es aplicable en el ámbito de los "entes autárquicos", la doctrina considera que debe entenderse aplicable a los "entes descentralizados" . Sin peIj uicio quela autoridad superior del ente es la competente para resolver el recurso jerárquico, en todas las demás cuestiones -plazos, legitimación, condiciones objetivas, etc.-se aplican las normas ya analizadas.

Normas aplicables El recurso jerárquico se encuentra regulado por los arts. 88, 89, 90,91, 92y93 del decreto 1759/72. 6

CASSAGNE, Juan Carlos,

Derecho administrativo, t. n, pág. 603.

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IV. RECURSO

LILIANA N. VILLAFAÑE

DE ALZADA

Concepto

El recurso de alzada, también llamado por la doctrina recurso jerárquico impropio, es el medio impugnativo previsto por lalegislación para cuestionar los actos administrativos de las entidades descentralizadas y de las organizaciones jurídicas de participación estatal. 7 Se trata de un recurso facultativo, ya que el administrado no se encuentra obligado a plantearlo a los fines de agotar la vía administrativa . .Expresamente se encuentra legislado que la elección de la vía judicial hace perder la administrativa, pero si el interesado hubiese planteado el recurso de alzada podrá desistirlo en cualquier estado del trámite para acudir a la instancia jurisdiccional (art. 95, decreto 1759/72). Este medio impugnativo posibilita que la Administración Centrallleve a cabo un control de tutela respecto de las decisiones adoptadas por los organismos referidos. "Esta especie de control--que procura asegurar el cumplimiento de los fines de la entidad, preservando el bien común-configura -a diferencia del control que dimana de lajerarquía- un poder condicionado o limitado que requiere atribución expresa y que es de interpretación restrictiva". "La tutela entraña un poder de revisión que ejerce la Administración Central sobre los actos de los órganos superiores de las entidades descentralizadas y de los órganos de administración de las personas privadas estatales (vgr., sociedades del Estado)". 8

Conf. CASSAGNE, Juan Carlos,Derecho administrativo, t. II, pág. 609. Conf. CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, t. II, págs. 608 y609. 7

8

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL

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Actos recurribles Son recurribles a través del recurso de alzada: a) Los actos administrativos definitivos, es decir, los queresuelven la cuestión de fondo debatida. b) Los actos que sin ser definitivos impiden totalmente la tramitación de la pretensión esgrimida por el administrado. El arto 40 del decreto 1883/91 determina expresamente que son recurribles los actos administrativos que emanaren del órgano superior de empresas o sociedades de propiedad total o mayoritaria del Estado, excluyendo los actos concernientes a la actividad privada del ente. Para ello será necesario analizar cada caso en particular para determinar si la cuestión es regida por el derecho público o privado. Al respecto Tomás HUTCHINSON expresa: "[... ] cuando la norma dice actos inherentes a la actividad privada, hace referencia a aquellos actos cuyo objeto se rige por el derecho civil, comercial, laboral, etc. [. .. ] El derecho aplicable al objeto del acto que discuto es el que determina la cuestión [.. .]". 9

Condiciones para la interposición El recurso de alzada se interpone en el plazo de quince días hábiles administrativos ante la autoridad que dictó el acto administrativo, quién deberá elevarlo -en el plazo de cinco días- al Ministro o Secretario de la Presidencia de la N ación en cuyajurisdicción actúe el organismo descentralizado.

Resolución del recurso: plazo y autoridad El recurso de alzada deberá ser resuelto en el término de treinta días, aplicándose supletoriamente -en este aspecto-lo nor9

HUTCHINSON,

pág. 197.

Tomás, Régimen de procedimientos administrativos,

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mado respecto al recurso jerárquico en el arto 91 del decreto 1759/ 72. La autoridad competente pararesolver el recurso será el ministro o secretario de la Presidencia en cuyo ámbito se encuentre comprendido el órgano descentralizado. Para que se considere configurado el silencio administrativo y por ende la denegación tácita, no se requiere la interposición de pronto despacho.

Alcance del control El arto 97 del decreto 1759/72 permite distinguir y realizar las siguientes interpretaciones: a) Si el órgano descentralizado ha sido creado por el Congreso de la N ación en ejercicio de atribuciones constitucionales, el recurso de alzada sólo procederá por razones vinculadas a la legitimidad del acto. Ello significa que la autoridad competente podrá realizar un control limitado, salvo que la legislación le autorice expresamente uno de mayor amplitud. En este supuesto, la autoridad se limitará a revocar el acto administrativo cuestionado. Sólo podrá modificarlo o sustituirlo -de manera excepcional- si razones fundadas de interés público lo justifican. b) Si el órgano descentralizado fuere creado en ejercicio de una atribución concurrente por el Poder Legislativo o por el Poder Ejecutivo, el control es más amplio ya que abarca las cuestiones relativas a la legitimidad del acto y también lo concerniente a la oportunidad, mérito o conveniencia.

Universidades nacionales El texto del arto 94 del decreto 1759/72 enuncia que son cuestionables, a través del recurso de alzada, los actos administrativos emanados del órgano superior del ente autárquico, "incluidas las universidades nacionales [. ..]".

LOS REC

SOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL

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Esa inclusión xpresa en la norma referida ha quedado derogada con la sanci / n de la Ley de Educación Superior N° 24.521. Elart.32dela ey24.521contemplaunrecursojudicialdeapelación para cuest onar las decisiones del órgano superior de las universidades na ionales, que es motivo de análisis en el capítulo pertinente. Normas aplica les

El medioimpu ativo que nos ocupa se encuentra legislado en losarts. 94,95,96, 97y98 del decreto 1759/72, yel art. 4° del decret01883/91.

v. RECURSO DE

IÓN

El arto 22 de la ey de procedimiento administrativo N° 19.549 regula este recurs administrativo extraordinario determinando las causales para u procedencia. Al tratarse de recurso de carácter extraordinario, su procedencia debe inter retarse en forma restrictiva. Tomás HUTCHI SON lo define: "[. .. ] es el remedio procedimental extraordinario e caminado a examinar de nuevo un acto firme o sea pasado en aut ridad de cosajuzgada, cuando se ha llegado a él por medios ilícito o irregulares, sin culpa o negligencia del particular, prescindie do o incorporando nuevos elementos de prueba enelnuevoexpe ente [... ]".10

Podrá plante se el recurso de revisión para cuestionar un acto administrativo fi 10 HUTCHINSON,

pág. 150.

To ás,Régimen de procedimientos administrativos,

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Recordemos que un acto administrativo adquiere firmeza cuando se han vencido los plazos legales para interponer recursos administrativos, o bien antes del vencimiento de esos términos, el interesado lo ha consentido.

Causales de revisión. Plazos La ley de procedimientos administrativos en su arto 22 determina las causales de procedencia del recurso de revisión. Asimismo establece los plazos para su interposición. El inc. a establece que procederá la revisión "Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, háyase pedido o no su aclaración". Si el recurrente invoca esta causal deberá interponer el recurso de revisión dentro de los diez días de notificado el acto administrativo. Es posible advertir en este supuesto que si el recurso de revisión debe plantearse dentro del plazo de diez días, no estamos en presencia de un acto firme, por lo que éste debería ser cuestionado mediante los otros recursos administrativos ordinarios. El inc.b determina que procederá la revisión "Cuando después de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de tercero". En este supuesto, el recurso de revisión deberá plantearse en el término de treinta días contados a partir de que los documentos se recobrasen o hubiese cesado la causal de fuerza mayor. N o cualquier documento posibilita la apertura de esta instancia recursiva extraordinaria, ya que tiene que tratarse de "documentos decisivos" en el sentido de que su incorporación a la causa podrían ocasionar un cambio sustancial en la resolución del conflicto. El inc. c determina como causal de revisión: "Cuando hubiese dictado basándose en documentos cuya declaración de falsedad se desconocía o se hubiere declarado después de emanado el acto.

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL

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En esta ocasión se requiere que los documentos hayan sido declarados falsos por unjuez competente mediante el dictado de una sentencia de fecha posterior al acto administrativo que se pretende revisar, o bien e:xista un desconocimiento de ello por parte del interesado. El plazo de interposición de recurso basado en esta causal es de treinta días contados a partir de la comprobación de las circunstancias descri ptas e~n la norma. Elinc. d del arto ~~2 de la LNPAhabilita la interposición del recurso de revisión "Cuando hubiere sido dictado mediante cohecho, prevaricato, violeneia o cualquier otra maquinación fraudulenta o grave irregularidad comprobada". El recurso debe plantearse en el plazo de treinta días computados desde la fecha de comprobación legal de los hechos descriptos enlanorma.

Decisión del reCUlrso Si bien la norma analizada nada dice respecto ante quién debe presentarse el recurso de revisión y qué autoridad deberá resolverlo, la doctrina entiende que se debe plantear por ante el mismo órgano que emitió el acto cuestionado, quien también 10 resolverá quedando a salvo la posibilidad que el superiorjerárquico se avoque ,al conocimiento y decisión de este medio impugnativo extraordinano. En la referida ocasión deberá precisar expresamente la causal invocada y acompañar las constancias pertinentes a los fines de acreditarla. En principio, la autoridad competente deberá realizar-prima facie- un examen de admisibilidad para luego proceder a resolver el recurso, ya sea confirmando o revocando el acto administrativo cuestionado.

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VI. LA QUEJA La quej a, en el ámbito normativo que nos ocupa, no constituye técnicamente un recurso, ya que no se encuentra legislado para cuestionar actos administrativos. Se trata de una vía administrativa que posibilita al administrado acudir ante el superiorj erárquico inmediato con la finalidad de hacerle conocer "los defectos de tramitación e incumplimiento de los plazos legales o reglamentarios en que se incurriere durante el procedimiento [... ]" (art. 71, decreto 1759/72). La expresión "defectos" debe interpretarse en sentido amplio, ya que resulta comprensible de las irregularidades, omisiones o anormalidades que pueden presentarse durante la tramitación de un procedimiento administrativo. Motiva la queja el incumplimiento de plazos en el procedimiento, excluyendo expresamente los referidos para la resolución de recursos administrativos. Atento la naturaleza y caracteres de esta reclamación, no existe plazo para su interposición. Presentada la queja ante el superior jerárquico, éste deberá resolverla en el plazo de cinco días, que deberán computarse desde la recepción de la misma o desde la fecha de presentación del informe por parte del órgano inferior. La resolución de la queja es irrecurrible. La presentación y tramitación de la quej a no suspende el trámite del procedimiento.

VII. ACLARATORIA Existen diversas opiniones doctrinarias respecto a la naturaleza de la "aclaratoria", que se encuentra legislada en el arto 102 del decreto 1759/72. Básicamente encontramos las siguientes: a) Un sector de la doctrina considera que no es un recurso, pues "no sirve para enmendar un defecto de volición sino un defecto de expresión [oo.] No se ataca una decisión de la Administración, sino

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que se peticiona solamente que la autoridad ponga en claro, explique, despeje las ambigüedades del acto [... ] no existe impugnación ni el órgano administrativo revoca, modifica o sustituye el acto, que sonlas consecuencias de la aceptación de un recurso [...]".11 Por lo tanto, según esta postura doctrinaria que sostiene que la aclaratoria no es un recurso, su interposición no interrumpe los términos para recurrir, pues no existe una norma expresa que así lo determine. b) Otros autores entienden que "dado que se trata de laimpugnación de un acto administrativo no caben dudas de que se trata de un verdadero recurso, aun cuando es de carácter alternativo o paralelo frente al recurso jerárquico y al de reconsideración, como al recurso de alzada [... ]" .12 La aclaratoria se plantea en el plazo de cinco días hábiles administrativos contados desde la notificación del acto definitivo, por ante la misma autoridad que lo dictó quien deberá resolverla dentro del término de cinco días.

VIII. RECTIFICACIÓN DE ERRORES MATERIALES Si un acto administrativo contiene errores materiales o de hecho y aritméticos, la autoridad que lo dictó podrá -de oficio o a pedido del interesado--proceder a su rectificación. La rectificación no es considerada un recurso, ya que no persigue la finalidad de impugnar un acto administrativo y aún la propia autoridad que lo dictó la puede realizar. Atento la naturaleza de la petición, el administrado no tiene plazo legal para requerir la rectificación, como tampoco se determina legalmente el término que tiene la autoridad para expedirse respecto a la cuestión.

11

HUTCHINSON,

Tomás, Régimen de procedimientos administrativos,

pág. 398. 12

CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho

administrativo, t. n, pág. 617.

=

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Tomás HUTCHINSON distingue dos situaciones: "a) Si el particular es quien pidió la rectificación, podrá haber una denegación tácita [... ] en aplicación de lo dispuesto por el arto 10 de la LNPA. Para este caso, cabe dar al órgano un plazo de tres días para que produzca el acto rectificatorio (art. 26, RLNPA); b) si no hay petición del particular, la Administración puede rectificar, en principio, en cualquier momento [... ]".13

IX. RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO Concepto La ley 25.34414 ha introducido importantes reformas al régimen legal del reclamo administrativo previo contemplado enlos arts. 30, 31y32delaley19.549. En los casos que no se cuestionase un acto administrativo o reglamento, el interesado previo a iniciar una demanda judicial, deberá formular-por regla general- el reclamo administrativo previo. La ley 19. 549-antes dele reforma referida-contemplaba una serie de excepciones (art. 32) que implicaban la no obligatoriedad, en la mayoría de los casos, de formular el reclamo administrativo preVIO. En la actualidad, y de conformidad a las reformas introducidas por la ley 25.344, podemos sostener que el reclamo administrativo previo es un "requisito hoy imprescindible para considerar habilitada la instanciajudicial en aquellos casos en que se cuestione una conducta estatal, o se reclame una prestación, a través de una pretensión que no importe para su progreso la necesidad de impugnar un acto administrativo o un reglamento. Las contadas excepHUTCHINSON, Tomás, Régimen de procedimientos administrativos, pág. 397. 14 Ley N° 25.344, sancionada eI19/10/2000, publicada en el B.O. del 21/ 11/2000. 13

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL

117

CÍones contempladas en el arto 32 son -como tales- excepciones y no invalidan la regla expuesta [, .. 1".15

Órgano interviniente El reclamo administrativo previo debe formularse por ante el Ministerio o Secretaría de la Presidencia o ante el órgano superior del ente autárquico, según corresponda.

Procedencia. Excepciones Atento la redacción actual del arto 30 de la ley 19.549, es posible advertir distintas situaciones, a los fines de acceder a la vía judicial: - Si se trata de actos de alcance particular, deben cumplimentarse los requisitos del art. 23. - Si se trata de actos de alcance general, se deben reunir las exigencias del arto 24. - Si en el caso concreto no se cuestiona un acto ni un reglamento debe formularse el reclamo administrativo previo. También la normativa analizada determina los casos en los cuales no procederá el reclamo administrativo previo. Ellos son: -Las excepciones descriptas en el arto 32: a) cuando mediare una normaexpresaqueasílodetermine(porejemplo,art.53,ley21.499); b) cuando se pretenda repetir lo pagado al Estado en virtud de una ej ecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente, y c) si se reclamasen daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual. - Cuando se diera el supuesto contemplado en el arto 10 de la ley 19.549 (silencio o ambigüedad). - Cuando se pretenda cuestionar una vía de hecho administrativa (art. 9°, ley 19.549). 15 USLENGHI, Alejandro, Proceso administrativo-II, 2003-2, RubinzalCulzoni, Bs. As., 2003, pág. 27.

r~·----------------------

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Plazo para resolver el reclamo La autoridad competente cuenta con el plazo de noventa días -contados a partir de la presentación del reclamo- para expedirse. Si vencido el plazo referido la autoridad no se expide, el interesado requerirá pronto despacho, y si transcurrieren cuarenta y cinco días más, se encuentra habilitado para iniciar la demanda judicial.

Plazo para iniciar la demanda judicial El arto 31 de la ley 25.344 determina expresamente que la demandajudicial deberá ser interpuesta "en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el arto 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción". Esa disposición ha generado diferentes interpretaciones doctrinarias, especialmente teniendo como base otras normas vinculadas a la problemática que nos ocupa. Por ejemplo, Alejandro Juan USLENGHI 16 realiza la siguiente interpretación: - "[ ... ] si transcurrieren otros cuarenta y cinco días, podrá iniciarse la demanda en cualquier momento mientras se mantenga el silencio de la administración, sin que pese sobre su acción plazo fatal alguno". - "[ ... ] en cualquier momento en que le sea notificado al interesado el rechazo de su reclamo administrativo en forma expresa, comienza a computarse el plazo para deducir la demanda, según lo previsto en el arto 25". -"el plazo para demandar es fatal, es un plazo de caducidad que, vencido, impide totalmente la reiteración de la pretensión que fue motivo del reclamo [... ]".

16

USLENGHI,

Alejandro, op. cit., pág. 36.

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En cambio, N éstor BUJÁN -juez de la Cámara N acional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal- considera que: "La norma es clara: producido el silencio -es decir, vencido el plazo de noventa (90) días con que cuenta la autoridad para resolver el reclamo y, pedido pronto despacho por el particular, transcurridos otros cuarenta y cinco (45) días sin que medie pronunciamiento por parte de la Administración, el interesado podrá iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el arto 25 [... ]". "En tales condiciones, el nuevo texto no otorga una real opción al administrado, el que puede demandar dentro del plazo que éste establece o exponerse a sufrir las consecuencias de no hacerlo [... ]". 17

Irrecurribilidad de la decisión El arto 31 de la ley 19.549 determina que si el reclamo administrativo previo es denegado expresamente, esta decisión no será recurrible en sede administrativa. Ello es así porque se ha tenido especial consideración en lajerarquía de las autoridades que resultan competentes para resolver el reclamo administrativo previo.

x. AMPARO POR MORA ADMINISTRATIVA Consideraciones generales El amparo por mora se encuentra regulado en los arts. 28 y 29 delaLey Nacional de Procedimiento Administrativo. Cuando la Administración no resuelve una cuestión sometida a su consideración, el ordenamiento jurídico brinda al interesado el medio o instrumento denominado "amparo por mora administrativa".

17

BUJÁN,

Néstor R., Proceso administativo-II, pág. 78.

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Este instituto permite exigirjudicialmente una decisión expresa respecto a un asunto planteado en sede administrativa. Por ello Guillermo MUÑoz expresa que: "El silencio me da lE. posibilidad de huir, de escapar, de salirme del procedimiento aeministrativo. En cambio el otro, el amparo por mora me permitE seguir en el procedimiento administrativo hasta que se concluyA con la decisión expresa y fundada que tengo yo como ciudadano. como habitante, como particular, como administrado, tengo derecho a exigir" .18 A través del amparo por mora, quien es parte en un expediente administrativo puede acudir a sede judicial con el propósito que se emplace a la Administración para que adopte una decisión expresa en el plazo que el tribunal interviniente determine. Es posible distinguir dos posibilidades: a) El silencio o técnica del silencio permite acceder al proceso judicial aunque la Administración no haya dictado un pronunciamiento expreso. b) El amparo por mora permite exigir-a través de una orden judicial de pronto despacho-la decisión administrativa expresa y fundada.

Legitimación activa Según se desprende de la norma analizada, pueden plantear un amparo por mora quien "fuere parte en un expediente administrativo". Por ello, y de conformidad a lo establecido en el arto 3° del decreto 1759/72, debemos considerar que la legitimación alcanza a toda persona física o jurídica, pública o privada, que invoque las situaciones jurídicas subj etivas de "derecho subjetivo o interés legítimo". MUÑoz, Guillermo, citado por GAUNA, Juan Octavio, "Amparo por mora de la Administración Pública", en El derecho administrativo argentino, hoy, Editorial Ciencias de la Administración, Bs. As., 1996, pág. 262. 18

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Condición objetiva de procedencia Sin lugar a dudas, la condición objetiva para que proceda el amparo por mora es la existencia de la mora administrativa que el peticionante debe invocar y acreditar. La norma analizada hace referencia al vencimiento de plazos, y si no existieran éstos que hubiese "transcurrido un plazo que excediere lo razonable", circunstancia esta última que deberá valorarse en el caso concreto.

Trámite judicial Previo examen de admisibilidad formal, el tribunal requerirá a la "autoridad judicial interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre las causas de la demora [... ]". "El informe que se requiere ala autoridad administrativa-de un órgano de la Administración centralizada o descentralizadano constituye un acto procesal previsto sólo en resguardo de la Administración, sino también, y especialmente, como medio informativo para eljuez [... ]".19 Una vez producido el informe por el órgano administrativo, o habiéndose vencido el plazo para efectuarlo, el tribunal procederá a resolver el amparo por mora. Puede ocurrir que no haga lugar al amparo por mora en virtud de no encontrarse acreditado los supuestos de procedencia descriptos en el arto 28 de la ley 19.549. Eljuez podrá acoger el amparo por mora, en cuyo caso librará al organismo que deba resolver una ordenjudicial de pronto despacho. La doctrina considera que la sentencia dictada no es declarativa, sino condenatoria, ya que impone a la Administración el cumplimiento de una determinada obligación. 19

HUTCHINSON,

pág. 174.

Tomás, Régimen de procedimientos administrativos,

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La sentencia: ¿es apelable? La expresión "La decisión deljuez es inapelable", contenida en el arto 28, generó la existencia de diversos criterios doctrinarios y jurisprudenciales. En virtud de su ubicación (que no está al final del artículo) los autores opinaban que la ina pelabilidad no está referida a la decisión o sentencia final, sino a la resolución del juez respecto a la admisibilidad del amparo por mora. Respecto a la temática que nos ocupa, es importante destacar la evolución de los criterios jurisprudenciales: En una primera etapa, la Cámara Nacional enlo Contencioso Administrativ020 se expidió en fallo plenario respecto a la inapelabilidad de la sentencia dictada en un amparo por mora, realizando una interpretación literal de la norma. Años más tarde, el mismo tribunal-pero con otra integración- decidió que las sentencias de primera instancia en el amparo por mora son apelables. 21 Al respecto Juan Octavio GAUNAexpresa al comentar la causa antes referida: "Las razones que se invocan es que del texto de la ley no surge que la sentencia es inapelable, además un argumento también que comparto dice que la doble instancia es un principio liminar de la organización procesal argentina, que se compadece perfectamente con la acción de amparo, que resulta valioso mantener esa doble instancia, sin perjuicio de reconocer la celeridad que debe imprimirse a estos trámites de acción de amparo por mora". 22

20

Cám. Nac. Cont. Adm., en autos "Esperanza D. d Entel", 25/11/1980,

LL,1981-A-180.

Cám. Nac. Cont. Adm., en autos "Transportadoras de Caudales Zudbesa d Empresa Ferrocarriles Argentinos", 25/02/1985, LL, 1985-

21

C-51l. 22 GAUNA, Juan Octavio, "Amparo por mora de la Administración Pública", op. cit., pág. 262.

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En caso de incumplimiento de la ordenjudicial de pronto despacho el tribunal interviniente en la causa deberá remitir las actuaciones a lajusticia penal.

XI. DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD Concepto El arto r, inc. e, apartado 6, de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo contempla la "denuncia de ilegitimidad". Tiene su origen en lajurisprudencia administrativa de la Procuración del Tesoro de la N ación. Se la define como "un recurso administrativo impropio, parcialmente típico, supletorio del no usado en tiempo, cuyas notas singulares resultan, por una parte, de las pautas regladas de desestimación formal, seguridad jurídica y abandono voluntario del derecho y, por otra, de la circunstancia de que su habilitación no exhuma la posibilidad de agotar la vía administrativa, perdida por el transcurso del plazo para recurrir y, consiguientemente, la de acceder a lajusticia". 23

Requisitos para su procedencia a) Acto administrativo: atento que se considerará como denuncia de ilegitimidad el recurso interpuesto extemporáneamente, necesariamente debe existir un "acto administrativo". b) Extemporaneidad: la denuncia de ilegitimidad sólo es procedente contra actos administrativos "cuyo plazo de impugnación venció; no puede admitírsela, por tanto, como alternativa a los recursos improcedentes como tales o que adolezcan de fallas procesales de orden sustancial, estos actos, pueden ser atendidos a

Julio Rodolfo, Derecho administrativo, Lexis N exisAbeledoPerrot, Bs. As., 2003, pág. 201.

23 COMADlRA,

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través del principio de informalismo, en tanto no sean esenciales oinsubsanables [... ]".24 c) Situaciónjurídica subjetiva: por tratarse la denu...'1cia de ilegitimidad de un sustituto del recurso administrativo planteado vencido el término legal, sólo podrá interponerla quien invoque la titularidad de un derecho subjetivo o un interés legítimo. Sin embargo, el órgano administrativo podrá declarar la inadmisibilidad de la denuncia de ilegitimidad en los siguientes supuestos: - Por razones de seguridadjurídica. - Cuando pudiere entenderse que existió abandono voluntario del derecho por encontrarse excedidas razonables pautas temporales, las que deberán ser valoradas en cada caso concreto. Sin embargo, suele considerarse "más apropiado el plazo de noventa días o el que corresponda si la impugnación ha de materializarse por medio de un recurso especial, para admitir la obligación de la Administración de sustanciar la denuncia, sin que quepa dentro de ese lapso alegar motivos de seguridadjurídica o el exceso de razonables pautas temporales". 25

Trámite A la denuncia de ilegitimidad se le deberá dar el trámite correspondiente al recurso administrativo que sustituya. Habitualmente el órgano administrativo se expide sobre la procedencia o no del recurso extemporáneo como denuncia de ilegitimidad, previo dictamenjurídico.

Resolución: alcance y control judicial La administración podrá acoger o desestimarformalrnente ladenuncia de ilegitimidad mediante el acto administrativo pertinente. Julio Rodolfo, op.cit., pág. 204. Rodolfo, op.cit., pág. 206.

24

COMADIRA,

25

COMADIRA, Julio

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Esta decisión es susceptible de ser recurrida e incluso acceder al controljudicial, pero sólo podrán invocarse cuestiones que hacen a la admisibilidad de la denuncia de ilegitimidad. Cuando el órgano administrativo resuelve elfondo de la cuestión planteada en la denuncia ¿es posible interponer recursos para agotar la vía administrativa y acceder al controlj udicial? Julio COMADIRA nos brinda la respuesta a dicho interrogante: "En tanto se acepte, en efecto, la validez constitucional del sistema de acceso jurisdiccional regulado por el mecanismo de agotamiento de la vía previsto en el arto 23 de la LNPA, ymás allá de la valoración que, de lege ferenda, pueda realizarse de la exigibilidad del referido agotamiento, no parece coherente propiciar la subsistencia de aquel acceso, cuando no se observan los plazos recursivos. De lo contrario se colocaría al denunciante en igual condición que quien observa el procedimiento previsto en el ordenamiento, cumpliendo con los plazos exigidos por éste [... l". 26 La Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso "Gorordo" se expidió acerca de esta cuestión expresando: "Que la decisión administrativa que desestima en cuanto al fondo un recurso extemporáneo, tramitado enel caso como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en sedejudicial porque, al haber dejado vencer el interesado el término para deducir los recursos administrativos, ha quedado clausurada la vía recursiva, y, por ende, la posibilidad de agotar la vía administrativa, requisito insoslayable para la habilitación de la instanciajudicial (art.23, inc. a, ley 19.549)".21 Además, es necesario tener presente que la denuncia de ilegitimidad es un remedio extraordinario autorizado por el ordenamiento jurídico con la finalidad de asegurar el control de legalidad y eficacia de la actividad administrativa.

COMADIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pág. 21l. CSJN, en autos "Gorordo Hallaría de Kralj, Haydeé", 04/02/1999, Fallos 322:74. 26

27

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XII. IlÁBEAS DATA El tercer párrafo del arto 43 de la Constitución Nacional expresa: "Toda persona podrá interponer esta acción para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos públicos, o los privados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o discriminación, para exigir la supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de aquéllos. No podrá afectarse el secreto de las fuentes de información periodística" . La ley 25.326 y el decreto 1558/01 constituyen las normas reglamentarias del arto 43 de la Constitución Nacional en lo que respecta al hábeas data. De conformidad al derecho positivo vigente, es posible distinguir distintas etapas procedimentales que de seguido pasaremos a desarrollar.

A. Etapa administrativa El titular de los datos deberá intimar de modo fehaciente al banco de datos públicos o privados con la finalidad de obtener información sobre sus datos personales. Este emplazamiento se realiza por el término de diez días corridos. Es posible, también, obtener mediante el acceso directo la información de su interés. Conocida u obtenida la información, podrá reclamar la actualización, supresión, rectificación o confidencialidad de sus datos, la que deberá llevarse a cabo en un plazo de cinco días hábiles. En este ámbito administrativo, la "petición se concreta con la simple presentación al organismo consultado (público o privado), y completando un formulario de acceso a la información se cumple con la formalidad mínima prevista para autorizar el ingreso.

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En ocasiones, se admite agregar documentación que respalda otras peticiones conexas con los datos archivados, en miras a su actualización o rectificación". 28 Vencidos los plazos de intimación sin obtener respuesta, o si ésta resultara insuficiente, quedará expedita la acción de protección de datos personales o hábeas data (arts. 14 y 33, ley 25.326).

B. Etapajudicial

La demanda La demandajudicial, de conformidad al artículo 38, deberá formularse por escrito y contemplará los siguientes requisitos: a) Nombre, apellido, domicilio real y legal y demás datos personales de la persona que inicia el proceso judicial. b) Individualización del archivo, registro o banco de datos y su domicilio. c) Deberá acreditar el cumplimiento del emplazamiento en sede administrativa y el transcurso de los plazos previstos en la norma. d) Deberá explicitar las razones por las que entiende que en el archivo, registro o banco de datos obra información referida a su persona; los motivos por los cuales considera que la información resulta discriminatoria, falsa o inexacta. e) Puede requerir que el tribunal interviniente ordene al banco de datos o registro que determinada información está sometida a proceso judicial. Eljuez podrá disponer el bloqueo provisional del archivo respecto a los datos en cuestión, cuando sea manifiesto el carácter discriminatorio, falso o inexacto. f) Debe expresar la petición en forma clara y precisa (acceso, actualización, supresión, individualización, confidencialidad, etc.).

28 GOZAÍNI, Osvaldo A., Hábeas data, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2001, pág. 422.

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Legitimación activa De acuerdo a lo normado en el arto 34, la acción puede ser ej ercida por el afectado, sus tutores o curadores, y los sucesores de las personas físicas, sean en línea directa o colateral, hasta el segundo grado, por sí o por intermedio de apoderado. Las personas de existencia ideal, lo harán a través de sus representantes legales o apoderados. En esta causa, podrá intervenir como coadyuvante el Defensor del Pueblo.

Legitimación pasiva Según el arto 35, son legitimados pasivos los responsables y usuarios de bancos de datos públicos y privados destinados a proveer informes. "La condición para adquirir la calidad de suj eto pasivo depende de los datos almacenados y de la forma como se compilan. Una cosa es el archivo común que no tiene finalidades informativas y otra muy distinta el registro ordenado y sistemático que tienen los bancos de datos. La diferencia que la norma constitucional establece entre registros públicos y privados destinados a proveer información es simplista, aunque efectiva alos efectos de lograr alguna precisión respecto a saber a quiénes se puede demandar [. .. ]".29

Competencia El arto 36 establece que será competente eljuez del domicilio del actor, el del domicilio del demandado, el del lugar en el que el hecho o acto se exteriorice o pudiera tener efecto, a elección del actor.

29

GOZAfNI,

Osvaldo, Hábeas data, pág. 408.

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Osvaldo GoZAÍNI, al comentar este tema, expresa: "Si la demanda se articula como defensa de la intimidad contra empresas privadasdestinadasaproveerinformes,lajurisdiccióninterviniente corresponde a los tribunales civiles por razón de la materia. Empero, también se ha dicho que si la demanda se dedica comercialmente ala difusión de información contenida en sus bancos de datos, en cuyo caso evidentemente desarrolla actividad mercantil [... ] lajusticiacomerciales competente por así asignarlo la calidad de las personas". 30 La misma norma determina también que procederá la competencia federal: "cuando se interponga en contra de archivos de datos públicos de organismos oficiales y cuando los archivos de datos se encuentren interconectados en redes interjurisdiccionales, nacionales o internacionales".

Admisibilidad de la demanda Una vez planteada la demanda, el juez interviniente deberá analizar la procedencia formal de la misma, pudiendo rechazar in limine la acción de hábeas intentada, o bien emplazar al accionante para que proceda a cumplimentar algún tipo de requisito. La Sala 1 dela Cámara Federal de Bahía Blanca, respecto a esta cuestión, ha expresado: "Los jueces pueden rechazar in limine la acción de hábeas data con criterio restrictivo y la mayor prudencia y cautela, ya que de lo contrario podría interpretarse como una negacióndejusticia".31

Cfr. dictamen del fiscal de la Instancia en la causa "Benseñor el Organización Veraz S.A.", del 15/08/1995. GOZAíNI, Osvaldo, Hábeas data, pág. 452. 31 Cám. Fed. Bahía Blanca, Sala 1, en autos "Gutiérrez, H. el Casino Militar del Personal Superior de la Base N aval Puerto Belgrano", 301 12/1994. 30

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Normas aplicables A este proceso resultan aplicables la ley 25.326, ley 16.986 y las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial de la N ación enlo atinente aljuicio sumarísimo.

Informe Admitida la acción de hábeas data eljuez interviniente solicitará al accionado -archivo, registro o banco de datos-la remisión de la información referida al demandante. El plazo para contestar el informe no podrá superar los cinco días hábiles, pudiendo ser ampliado por el tribunal según las circunstancias del caso. Al contestar el informe se deberán expresar las razones por las que se incluyó la información cuestionada y los motivos por los cuales no se satisfizo la pretensión articulada por el interesado en la etapa prejudicial. Según lo dispone el arto 40, los registros, archivos o bancos de datos privados no podrán alegar confidencialidad de la información, salvo que afecten las fuentes de información periodística. Distinto tratamiento reciben los registros o bancos de datos públicos: "Las únicas defensas admisibles provienen de la calidad del dato registrado, de modo tal que los responsables o usuarios de bancos de datos públicos pueden, mediante decisión, denegar el acceso, rectificación o la supresión en función de la protección de la defensa de laNación, del orden y seguridad públicos, o de la protección de los derechos e intereses de terceros". 32 En tales supuestos, eljuez de la causa podrá tomar conocimiento personal y directo de los datos solicitados asegurando mantener la confidencialidad. De acuerdo al contenido del informe elaborado por el accionado, el actor podrá --en el plazo de tres días- ampliar la demanda

32

GOZAíNI,

Osvaldo, Hábeas data, pág. 449.

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solicitando la su presión, rectificación, confidencialidad o actualización de sus datos. Deberá ofrecer en esta ocasión toda la prueba que considere pertinente. De la ampliación realizada se deberá correr traslado al demandado por el plazo de tres días. Esta ampliación de demanda procederá cuando la pretensión originaria articulada en la acción de hábeas data haya sido la de obtener información. Una vez conocida la misma, y de acuerdo a sus características, el interesado podrá ampliar su objetivo de conformidad a lo anteriormente relatado.

Sentencia Contestado el informe requerido o vencido el plazo para hacerlo, o en caso de ampliada y contestada la demanda y habiendo sido producida la prueba, eljuez dictará sentencia. Si la pretensión procesal fue sólo el acceso a la información, el objeto de la demanda se cumple al conocer el contenido del informe, si éste es remitido por la accionada. Si originariamente el objeto de la demanda fue la supresión, rectificación, actualización o confidencialidad de los datos, o hubo ampliación de la demanda, eljuez en caso de estimarla procedente fij ará un plazo para su cumplimiento. La sentencia, según lo dispone el arto 43, deberá ser comunicada al organismo de control que deberá llevar un registro al efecto.

XIII. REGÍMENES RECURSIVOS ESPECIALES A. Consejo de la Magistratura: facultades disciplinarias. Recurso Consideraciones generales La Constitución Nacional, a partir de la reforma operada en 1994, incorpora en el arto 114 el Consejo de la Magistratura.

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Este organismo constitucional se encuentra regulado por la ley 24. 93 733 y entre sus atribuciones encontramos la de ej ercer facultades disciplinarias sobre magistrados, que es la que particularmente nos interesa en este capítulo. Originariamente, la doctrina discutía la ubicación institucional del Consejo de la Magistratura, ya que para algunos formaba parte del Poder Judicial y para otros debía ser categorizado como un "órgano extrapoder". La posterior sanción de la ley 24. 937 aclaró la cuestión ya que en su arto 10 determinó que el Consejo de la Magistratura es un órgano permanente del Poder Judicial de la N ación. Sin embargo, desarrolla funciones administrativas, "y queda sujeta, por ende, al derecho administrativo porque si bien orgánicamente integra el Poder Judicial no ej erce la función propia de éste, esto es, la decisión de conflictos entre partes con intereses contrapuestos mediante los procedimientos establecidos [. .. ]".34 El Consejo de la Magistratura exteriorizará sus decisiones mediante el dictado de actos administrativos que, de acuerdo a su naturaleza o contenido, variará la intensidad y el alcance del control judicial posterior. También el Consejo de la Magistratura, atento las atribuciones constitucionales otorgadas, podrá dictar los denominados "actos institucionales" con las consecuenciasjurídicas que ello acarrea en cuanto al procedimiento y al controljudicial, ya que "constituye un acto que no produce efectos jurídicos directos en la esferajurídica de los particulares o administrados, operando consecuencias respecto de órganos del Estado [... ]". "Como consecuencia de ello, los particulares o administrados carecen de acción para demandar ante lajusticia la anulación de tales actos que vinculan esencialmente órganos o entidades estatales, cuya supervivencia definitiva será determinada por otros órganos cons-

33 Ley N° 24.937, sancionada el 10/12/1997 ,promulgada el 30/12/1997 , publicada en B.O. del 06/0111998. 34 COMADIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pág. 545.

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titucionales a través delprloc~~d.lIlllento que la misma Constitución establece [... ]".35

Organización El Consej o de la .1.ua.¡:;.1.'" tura, para su funcionamiento, se divide en cuatro comisiones: 1) De Selección de .1.uac¡:;.1.'" y Escuela Judicial. 2) De Disciplina. 3) De Acusación. 4) De Administración y p.1.(:u..1.~,H:a a. La Comisión de Dis . es la competente para requerir al Consejo de la Magistratura aplicación de sanciones disciplinarias a los magistrados.

Procedimiento 24.937 regula la posibilidad de que aplique sanciones disciplinarias, las voto de los dos tercios de los miemaplicarse por "cuestiones vin~U',.LVIIL.L del servicio de justicia", quedando de independencia en relación "''-'J. .L~'-,.L.L''.LU¡P que dictaren en ejercicio de sus funciones judiciales. Podrá iniciarse el procE~01Im:LerrLOdisciplinario, de oficio o ante tIIr'Y1"H"'