Derecho Parlamentario - Jose Maria Serna de La Garza

DERECHO PARLAMENT ARIO

COLECCIÓN PANORAMA DEL DERECHO MEXICANO Coordinadores:

Lic. Diego Valadés Dr. José Luis Soberanes Fernández Miro. Hugo Alejandro Concha Canlú

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Serie A: FUENTES, b) TEXTOS y ESTUDIOS LEGISLATIVOS, Núm. 104

Gerente de producto: Alejandro Álvarez Ledesma Supervisores de edición: Sergio Campos Peláez y Raúl Márquez Romero Supervisor de producción: Zeferino García García

DERECHO PARLAMENTARIO Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra, por cualquier medio, sin autorización escrita del editor. DERECHOS RESERVADOS © 1997, respecto a la primera edición por McGRAW-HILLllNTERAMERICANA EDITORES. S.A. DE C.V. Cedro Núm. 512, CoL Atlampa 06450 México, D.F. Miembro de la Cámara Nacional de la Industria Editori,ll Mexicana, Reg. Núm. 736

ISBN 970-10-\386-7

1234567890

P.E.-97

Impreso en México Esta oora se terminó de imprimir en Marzo de 1997 en Programas Educativos, S.A. de e.v Calz. Chabacano No. 65-A Col. Asturias Delegación Cuauhtémoc C,P, 06850 México, D.F. Empresa Certificada por el Instituto Mexicano de Normalización y Certificación A.C., bajo la Norma 150-9002: 19941NMX-CC-004: 1995 con el Núm. de Registro RSC·048

Se tiraron 1,000 ejemplares

9086543217 Printed in Mexico

Contenido

ACERCA DEL AUTOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VII

1. CONCEPTO DE DERECHO PARLAMENTARIO Derecho legislativo Derecho parlamentario.

11. FUENTES FORMALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO La Constitución

La legislación ordinaria federal El Reglamento del Congreso General Acuerdos de los grupos parlamentarios Costumbres parlamentarias Estatutos de los partidos políticos

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III. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DEL CONGRESO DE LA UNIÓN . . . . . . . . . . . . . . El bicamarismo en México Mecanismo de integración de las cámaras Cámara de Diputados. Cámara de Senadores . Las comisiones de las cámaras del Congreso de la Unión Visión conjunta. Las comisiones de la Cámara de Diputados Las comisiones de [a Cámara de Senadores La Comisión Permanente. La Gran Comisión Los grupos parlamentarios

IV. PRINCIPALES PROCEDIMIENTOS DEL CONGRESO. El procedimiento legislativo.

Iniciativa

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CONTENIDO

Dictamen . . . . . . Discusión. Votación para aprobar o rechazar un proyecto de ley Sanción . . . . . . .

Promulgación y publicación, ¿sinónimos? . Iniciación de la vigencia . . . . . . . Los procedimientos de control parlamentario . Comparecencias . . . . . Comisiones de investigación

Procedimientos jurisdiccionales. Procedimiento del llamado juicIO político Procedimiento de la declaración de procedencia en materia penal

V. ESTATUTO JURÍDICO DE LOS MIEMBROS DEL CONGRESO . . . . . . . . . . . . . . . . Requisitos para ser diputado y para ser senador. Las incompatibilidades y la licencia. . . . Inviolabilidad e inmunidad parlamentarias Inviolabilidad . Inmunidad .. Juicio político. La suplencia . . .

VI. ALGUNOS ASPECTOS NORMATIVOS DE LA DINÁMICA INTERNA DE LOS TRABAJOS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN . . . . . . Instalación de las cámaras . . . . La mesa directiva . . . . . . . . El presidente de la mesa directiva Los vicepresidentes. . . . . . Los secretarios y los prosecretarios

Las sesiones ... Las votaciones . . . Votación nominal. . Votación económica Votación por cédula

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VII. COMENTARIOS FINALES

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BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . .

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Acerca del autor

Cursó los estudios de licenciatura en la Facultad de Derecho de la UNAM, obteniendo el grado correspondiente con la tesis titulada: "Elementos para una actualización de las funciones del Congreso de la Unión". Entre 1989 y 1991 estudió la Maestría en gobierno y política de América Latina en la Universidad de Essex, Inglaterra; a partir de 1991 cursó los estudios de Doctorado en Gobierno en esa misma universidad, y obtuvo el grado en 1996. Desde 1995 se desempeña como investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Actualmente es candidato a investigador nacional. Ha impartido cursos de teoría de la Constitución, derecho constitucional comparado y justicia electoral, en diversas universidades del interior de la república y cursos y conferencias en universidades de otros países, tales como la Universidad de Texas, en Austin, y el Cranfleld Institute ofTechnology (Inglaterra). En septiembre de 1995 fue distinguido con la CS. Smith Scholarship, otorgada porel Mexican Center del Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Texas en Austin, y en diciembre del mismo año se hizo acreedor al Premio Jurídico "José Francisco Ruiz Massieu", otorgado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, en reconocimiento a su proyecto de investigación titulado: "El debate sobre la reforma institucional en América Latina: Brasil, Argentina y México".

L Concepto de derecho parlamentario

El derecho parlamentario comprende el conjunto de normas que regulan las actividades internas de las asambleas legislativas (parlamentos o congresos) de los estados, en lo referente a su organización, funcionamiento, facultades, deberes, privilegios de sus miembros y relaciones entre los grupos politicos que las integran,] Podría hablarse también de una definición más amplia de "derecho parlamentario", que abarcase no sólo consideraciones de tipo formal, sino también elementos axiológicos y teleológicos consustanciales al Estado de derecho. Sin embargo, para los efectos de este estudio trabajaremos con la definición más estricta, aunque jamás perderemos el punto de referencia valorativo y finalista de la definición más amplia. Conviene hacer una consideración, así sea breve, sobre una cuestión que en apariencia es terminológica y formal, pero que afecta la sustancia de la materia que nos proponemos estudiar en este trabajo. ¿Debemos llamar a nuestra materia "derecho legislativo" o "derecho parlamentario"?

DERECHO LEGISLATIVO Éste era el concepto más utilizado en México hasta hace algunos años. 2 Moisés Ochoa Campos definió al derecho legislativo como el conjunto de normas que regulan las funciones de uno de los órganos del poder público; el Poder Legislativo. Establece su competencia y precisa el proceso de la actividad legislativa --en la que colabora el Poder Ejecutivo-, por la cual se formulan determinadas reglas jurídicas de observancia general, a las que se da el nombre específico de leyes.' I Ésta es, en esencia, la definición que da el doctor Francisco Berlín Valenzuela en Derecho parlamentario, Fondo de Cultura Económica, México, 1993, p, 33. 2 Una de las obras eontemporaneas más importantes sobre la materia publicada en México Moisés Ochoa Campos (coord.), Derecho legislativo mexicano, XI, VIII Legislatura del Congreso de la Unión. Cámara de Diputados, México, 1973 3 Moisés Ochoa Campos, "Caracterización del derecho legislatiVO mexicano", en M. Ochoa Campos (coord.), op. cil., p. 60

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DERECHO PARLAMENTARIO

Como puede apreciarse, en la definición anterior predomina la noción de que la función del Poder Legislativo es hacer leyes, lo cual es inexacto en el México moderno, al menos desde dos puntos de \ ista. En primer lugar, es bien conocido el hecho de que en México, como en la mayoría de los estados democráticos contemporáneos, quien hace las leyes es principalmente el Poder Ejecutivo, en tanto que el Poder Legislativo aprueba, modifica o desecha las iniciativas de ley que aquél somete a su consideración. En segundo lugar, el Poder Legislativo realiza importantes funciones que no son legislativas, que tienen que ver con el control y fiscalización del gobierno, con labores de infomlación y deliberación públicas, así como con tareas de representación polílica y hasta jurisdiccionales (en sentido material), entre otras. Por tanto, utilizar la denominación ·'derecho legislativo" implica limitar nuestra atención al estudio de un área que ni es la única que realizan las asambleas legislativas, ni tampoco es exclusiva de e Ila'). Además, esta denominación también deja de lado aspectos tan importantes como los relacionados con la organización y funcionamiento interno de las asambleas legislativas como órganos colegiados que son.

DERECHO P ARLAMENT ARIO Esta denominación, por lo general, permite la inclusión de todos los aspectos relacionados con las funciones y organización interna de las asambleas legislativas modernas. Aquí la dificultad aparente radica en hablar de "derecho parlamentario" en países en donde no existe un "sistema parlamentario". Sin embargo, digo que la dificultad es aparente puesto que no debemos confundir la denominación que se le dé a la asamblea legislativa, con el tipo de régimen político en el que tal asamblea se encuentre inserta. En otras palabras, el parlamento es un nombre genérico con el que se puede identificar a todas las asambleas legislativas, independientemente de que operen en un régimen presidencial o parlamentario. A final de cuentas, se trata de una cuestión tenninológica y convencional. Así, por ejemplo, el que en España se hable de un "Congreso de los Diputados" no es óbice para que sea posible afirmar que ese país vive bajo un régimen de tipo parlamentario. De igual manera, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOe) regula a los "grupos parlamentarios", y crea una Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, sin que ello afecte el carácter presidencial de nuestro régimen político. Por los razonamientos ~xpuestos, consideramos que es legítimo y además conveniente hablar en México de derecho parlamentario.

11. FUENTES FORMALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO

La Constitución La legislación ordinaria federal El Reglament o del Congreso Gen eral Acuerdos de los grupos parlamentari os Costumbres parlamentarias Estatutos de los partidos políticos

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IL Fuentes formales del derecho parlamentario

En este capítulo desarrollaremos el tema de las fuentes formales del derecho parlamentario, entendidas como los procesos de creación de las nannas jurídicas que regulan la materia que nos ocupa. 4

LA CONSTITUCIÓN La fuente formal más general del derecho parlamentario es la propia Constitución. si bien con mayor propiedad técnica deberíamos decir que la fuente en este caso, más que la Constitución, es el proceso por el cual se crean las normas de rango constitucional que establecen los principios básicos que regulan la organización y atribuciones del Congreso; lo anterior se debe a que el ténnino "fuente" alude, como ya anotamos, al concepto de "proceso de creación", del cual las normas constitucionales son resultado. Así pues, la formulación de proyectos, los dictámenes, los debates y las votaciones que se llevaron a cabo en el seno del Congreso Constituyente de 1916-1917 son fuente primaria del derecho parlamentario. También lo son los distintos procesos de refonna constitucional entre los cuales se destacan la refonna de 1977 que modificó de manera importante la integración de la Cámara de Diputados, así como la realizada en 1994, que modificó la integración de la Cámara de Senadores. Por su parte, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dedica el capítulo 1I de su título 1I a la regulación del Poder Legislativo. En dicho capítulo, que comprende los artículos 50 al 79, se establecen los principios básicos de la estructura del Congreso: bicamarismo, elección e instalación del Congreso, el procedimiento legislativo y las facultades del Congreso, así como las de cada una de las cámaras y de la Comisión Permanente.

4 No desarrollamos el tema de las fuentes reales e históricas (según la clasificación tradicional). ni el de las fu..:nles de dimensión sociológica y axiológica (propuestas recientemente), por razones de espacIo.

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Asimismo, fuera de este capitulo I1 del titulo segundo de la Constitución, existen otros artículos constitucionales que también se refieren a las funciones del Congreso. Tal es el caso, por ejemplo, del artículo 29 (que regula la intervención del Congreso y de la Comisión Permant:nte en caso de suspensión de garantías individuales); el artÍCulo 93 (que establece la facultad de las cámaras para citar a los secretarios de Estado y a los jefes de departamentos administrativos para efectos de información); y los articulos 109, 110 Y 111 (los cuales norman las atribuciones de las cámaras en materia de juicio político y declaración de procedencia en materia penal contra determinados servidores públicos). En suma, la Constitución es el cuerpo normativo que contiene los principios rectores básicos relativos a la organización, estructura y facultades del Congreso de la Unión, y por ello es el fundamento je toda normatividad de menor jerarquía en la materia parlamentaria.

LA LEGISLACIÓN ORDINARIA FEDERAL La segunda fuente fonnal del derecho parlamentario es la ley. Si siguiésemos empeñados en el afán de corregir la doctrina tradicional sobre las fuentes del derecho, tendríamos que hablar del "procedimiento legislativo" más que de la ley. Sin embargo, esta importante discusión doctrinal no fonna parte de los objetivos de este trabajo, así que continuaremos guiándonos por los criterios tradicionales, al menos en parte. Por tanto, hablaremos de la "legislación" como la segunda fuente formal del derecho parlamentario. En relación con el derecho parlamemario mexicano, el artículo 70 de la Constitución establece el principio que en doctrina se conoce con el nombre de la "autononnatividad de las cámaras". Este principio impide la injerencia nonnativa de instancias ajenas al Poder Legislativo en lo que se refiere a su organización y funcionamiento interiores, a través del e~tablecimiento de una "reserva de reglamento o ley parlamentaria". s De esta manera, el segundo párrafo del artículo 70 constitucional indica que "El Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos", en tanto que el párrafo cuarto del mismo artículo ordena que "Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia.,,6 Es decir, el procedimiento de creación de la Ley Orgánica del Congreso no es el procedimiento legislativo general establecido en los articulo s 71 y 72 de la Constitución, sino que es un procedimiento distinto en el cual no interviene otro poder que no sea el Legislativo. 5 Juan Cano Bueso, "El principio de autonormatividad de las cámaras y la naturalezajuridica del reglamento parlamentario", en Revista de Estudios ,'Jolíticos, nueva época, núm. 40,julio-agosto, 1984,

p.89 6 Los párrafos citados son adiciones hechas al articulo 70 constitucional, por el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el6 de diciembre de 1977

FUENTES FORMALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO

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Conforme al procedimiento antedicho, la Loe fue elaborada y publicada en el

Olaria Oficial de la Federación (DOn el 25 de mayo de 1979. Hasta la fecha, esta ley ha sufrido reformas y adiciones importantes, las últimas de las cuales fueron publicadas en el D01' el 20 de julio de 1994. La LOe es el cuerpo legislativo que, junto con el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (RGICG), contiene la mayor parte de las normas de derecho parlamentario mexicano a nivel federal. Por esta razón será objeto principal de atención del presente estudio, como se verá en las secciones siguientes. Sin embargo, existen otros cuerpos de legislación en los cuales también se pueden encontrar normas de derecho parlamentario, como es el caso del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), en lo que se refiere a los requisitos de elegibilidad que deben cumplir los candidatos a diputados federales y senadores (art. 7) ya la integración del Congreso de la Unión (arts. 10 al 18). Por otra parte, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP) también contiene normas de derecho parlamentario, como es el caso de sus artículos del 5 al 45, que regulan los procedimientos a través de los cuales las Cámaras realizan sus funciones de carácter jurisdiccional, en los casos de juicio político y declaración de procedencia en materia penal, que estudiaremos más adelante en detalle.

EL REGLAMENTO DEL CONGRESO GENERAL El artículo 77 constitucional señala en su fracción 111, que cada una de las cámaras puede, sin la intervención de la otra, hacer su propio reglamento interior. En otras palabras, cada cámara puede expedir de manera separada el reglamento que habrá de normar su gobierno interior. Sin embargo, en la actualidad existe un reglamento interior de gobierno que es común a ambas cámaras. Como lo señala el doctor Carpizo, el Congreso mexicano ha tenido relativamente pocos reglamentos en su historia: el del 3 de enero de 1825 estuvo en vigor durante 72 años y fue sustituido por el del 20 de diciembre de 1897. A su vez, éste estuvo vigente hasta que se expidió el actual reglamento, el20 de marzo de 1934. 7 Desde 1934 hasta 1979 (año de expedición de la LOe), el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos fue el principal instrumento regulador de toda la materia concerniente a la estructura, organización y funcionamiento de las cámaras del Congreso de la Unión. Fue en el seno de las sesiones realizadas en la Secretaría de Gobernación en 1977 cuando por primera vezse propuso la idea de que el Congreso necesitaba no sólo un reglamento, sino una ley orgánica. Así, la exposición de motivos de la Loe mencionó el hecho de que la costumbre parlamentaria mexicana había consagrado el principio de que

7 Jorge CarrIZO. Estlldios constItucIOnales, 2a eJ., lJ'\JAM/LGEM, México, 1983, pp. 388-389.

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el Congreso se rigiera por un reglamento, el cual, sin embargo, en realidad era -según la propia exposición de motivos- una verdadera ley orgánica. 8 De esta manera, a partir de 1979 rigen la materia parlamentaria en México, por un lado, la LOC (analizada en el apartado anterior), y, por el otro, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, pero, en el caso de este último, sólo en lo que no se oponga a las disposiciones de la LOe, tal como lo indicó en su momento el articulo segundo transitorio de la misma, y como también lo señala el articulo décimo transitorio de la reformada LOC, publicada en el DOF el20 de julio de 1994. En resumen, como ya lo mencionamos, el artículo 77 de la Constitución indica que cada cámara está facultada para expedir su propio reglamento interior; sin embargo, las cámaras no han expedido "las nonnas reglamentarias correspondientes" de que habla el artículo décimo transitorio de la Loe vigente, que vendrían a actualizar un instrumento tan importante para el mejor funcionamiento interno de la institución parlamentaria mexicana. En cambio, sigue vigente, en lo que no se oponga a la LOC, el viejo RGICG, válido para ambas cámaras, que data de 1934, y que no ha sido puesto al día en cuanto a 10:-> nuevos principios que orientan a nuestro Congreso, introducidos por las sucesivas "reformas políticas" que han afectado su estructura, funcionamiento y dinámica internas.

ACUERDOS DE LOS GRUPOS P ARLAMENT ARIOS Como bien señala Santiago Oñate Laborde, ni la ley ni el reglamento pueden contener en su totalidad las nonnas que rigen la vida de un cuerpo legislativo deliberante. "Su pluralismo, el estar integrado por grupos parlamentarios obliga a la adopción de un conjunto de resoluciones y acuerdos relativos a su régimen interior que escapa a una fácil codificación."9 En efecto, la integración plural del Congreso paulatinamente ha generado la necesidad de llegar a compromisos entre las distintas fracciones parlamentarias, para garantizar así la realización coordinada de las tareas de esta institución, en función de los principios de orden, equidad y economía funcional. Tal ha sido la necesidad de llegar a este tipo de acuerdos, que la última reforma a la LOC de 1994, creó la llamada Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, con la intención de constituirla en el marco institucional en el cual se pueda lograr el tipo de acuerdos comentados. De hecho, resulta interesante destacar que esta comisión (de la cual hablaremos en detalle en la sección de este trabajo dedicado al estudio de las comisiones del Congreso de la Unión), tuvo su antecedente precisamente en un acuerdo al que 8/dem Santiago Oñate Laborde, "Fuentes e interpretación del derecho parlamentario", en Instituto de Investigaciones Legislativas (comp.). Derecho par'amentario Iberoamericano. Porrúa, México, 1987, p.6O. 9

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llegaron los coordinadores de los distintos grupos parlamentarios de la LV Legislatura, que tuvo como objetivo restarle a la Gran Comisión una serie de facultades que le estaban asignadas por la LOC y el RC;ICG. IO Este es, pues, un claro ejemplo que muestra CÓmo los acuerdos parlamentarios pueden llegar, incluso, a modificar los instrumentos normativos generalmente identificados como de jerarquía superior en la materia que nos ocupa.

COSTUMBRES PARLAMENTARIAS Se ha afirmado que la costumbre, como fuente formal del derecho, tiene una importancia fundamental en el ámbito del derecho parlamentario, debido a que gran parte de las normas escritas en esta materia no son sino el reflejo o consagración formal de anteriores costumbres. li Tal es el caso, por ejemplo, del parlamento inglés, cuyas normas de operación y funcionamiento interno han sido producto de siglos de decantación de ciertas prácticas que con el tiempo han adquirido el carácter de obligatorias. 12 En el derecho parlamentario mexicano, la costumbre ha sido también una importante fuente formal, si bien hay que reconocer que el derecho escrito ha predominado. En cualquier caso, pueden identificarse ciertas costumbres que después han sido consagradas de manera formal en la ley. Por ejemplo, la integración de los legisladores de la misma filiación partidista en grupos claramente identificables, y su trabajo coordinado en las cámaras precedió a la incorporación de la figura de l0s "grupos parlamentarios" en la Loe. u Lo mismo puede decirse de la costumbre relacionada con la reunión periódica de los líderes de los diversos grupos parlamentarios para considerar, conjuntamente, las acciones específicas que propiciasen el mejor desarrollo de las labores camarales (costumbre ahora recono-

cida formalmente en el articulo 35 de la LOe). La naturaleza esencialmente política y dinámica de estos cuerpos colegiados que llamamos cámaras legislativas, ha obligado al surgimiento de fuentes formales necesarias para flexibilizar el carácter generalmente rígido del derecho escrito. La costumbre, junto con los acuerdos entre los líderes de los grupos parlamentarios, ha venido, precisamente. a cumplir esta función. F Berlin Valenzuelentados los diferentes grupos parlamentarios, tanto en las presidencias como en las s,::cretarías correspondientes. A este efecto se tomará en cuenta la importancia cuantitativa de cada grupo parlamentario. La primera diferencia que resalta es el cambio en la utilización del gerundio "procurando" por el de "cuidando". Aquí hay una diferencia sutil pero significativa para entender el caso que nos ocupa. "Procurar" significa tratar, intentar hacer algo, en tanto que "cuidar", en una de sus acepciones, significa atender, velar por, mirar por, vigilar, no perder de vista y, en otra de sus acepciones, guardar, conservar, mantener. Desde nuestro punto de vista, el cambio de verbo significa un cambio de actitud del legislador, que pretendió alejarse de la facultad potestativa para integrar a los diputados de partidos minoritarios en las comisiones, pero sin establecer dicha integración plural como una obligación para aquellos que tienen la facultad de designarlos. Podríamos decir que la disposición se ubicó en un punto intennedio entre la discrecionalidad y la obligatoriedad en cuanto a la integración de diputados de partidos minoritarios en las comisiones de la cámara baja. Por lo demás, la mención de que la pluralidad no se limitará a la mera integración de las comisiones, sino que abarcará también la designación para ocupar los órganos de dirección de las mismas, no es sino un paso más en la apertura de espacios a la oposición en México para que se corresponsabilicen en la toma de decisiones de políticas nacionales, lo cual debe verse, en nuestra opinión, con beneplácito. Lo mismo puede decirse de la disposición que indica que el número de escaftos de cada grupo parlamentario deberá tomarse en cuenta para la integración de las comisiones, así como para la elección de los presidentes y de los secretarios de las mismas. Dicha elección, debe aclararse, corresponde al pleno de la cámara, con base en la propuesta que presente la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, según se desprende del propio artículo 47 de la LOC.

24 En este sentido, y en el de hacer obligatoria I:t integración plural de las comiSiones se pronunció, por ejemplo, Manuel Barquín, en "El control parlaffil.::ntario del sector paraestatal", cnAnuanoJurídieo, Instituto de Investigaciones Jurídicas, IX, México, 982, p. 743 25 José Antonio González Femández, op. ell., p. 4568.

ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DEL CONGRESO DE LA UNiÓN

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Creemos conveniente hacer el siguiente comentario por estar relacionado con el tema de la consagración del principio de la pluralidad política en las comisiones y en el Congreso de la Unión. Este tema es de suma importancia, dado que se encuentra relacionado con la nueva forma en que puede ser visto el principio de separación de poderes. Intentaremos ser más explícitos. La separación tradicional de poderes ha ido perdiendo su significación en favor de una nueva distinción entre la función gubernamental y la función de oposición. 2ú Esto es, la división horizontal de poderes se ha visto rectificada por la acción de organismos que encuadran y ubican a los miembros de la mayoría gobernante, por una parte, y a los que pertenecen a la minoría, por la otra; nos referimos, obviamente, a la acción de los partidos políticos sobre la composición y la actuación de los órganos constitucionales del Estado. Ya no es suficiente que exista un Poder Ejecutivo y otro Legislativo separados orgánicamente para garantizar la vigencia del principio de distinción de poderes (principio que, por su parte, es esencial en cualquier sistema constitucional de gobierno). Cada vez resulta más claro que la función de control y limitación del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo (y que subyace a la idea de separación de poderes) radica en los legisladores que pertenecen a la oposición. De esta forma, si los derechos de esta última para participar en los órganos operativos de las cámaras no se encuentran plenamente garantizados por la ley, nos encontraremos, muy probablemente, frente a una separación de poderes ineficaz y poco funcional. Todavía dentro del tema de la integración de las comisiones de la Cámara de Diputados, mención especial merece la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, la cual tiene reglas de integración distintas al resto de las comisiones. El artículo 50 de la Loe indica que dicha comisión se integrará con veinte miembros de entre los diputados de mayor experiencia parlamentaria. Además establece, aquí sí de manera obligatoria y no potestativa, que todos los grupos parlamentarios deberán estar representados en ella. Por otra parte, esta comisión realiza funciones que no son, en estricto sentido, funciones de "dictamen legislativo". Ello se desprende de la lectura del artículo 50, que en sus tres fracciones señala como facultades (funciones) de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias:

1. Preparar los proyectos de ley o decreto, para adecuar y perfeccionar las nonnas de las actividades camarales. JI. Impulsar y realizar los estudios que versen sobre disposiciones normativas, regímenes y prácticas parlamentarias. 111. Desahogar las consultas respecto de la aplicación e interpretación de esta ley, reglamentos y prácticas parlamentarias. Las funciones legislativas, interpretativas y aclarativas y de estudio que corresponden a la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias se refieren únicamente a cuestiones relacionadas con el conjunto de normas que regulan las

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Maurice Duvcrgcr, I,os partidos políticos, Fondo de Cultura Económica. México, 1979, p, 438

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actividades de la Cámara de Diputados. Es, por así decirlo, el asesor jurídico e intérprete máximo en materia de derecho parlamentario en el seno de la cámara baja. Además, la obligatoriedad de la representación plural se constituye en mecanismo para unificar criterios y crear consensos en relación con la nonnatividad interna de la cámara. En virtud de estas características orgánicas y, sobre todo, funcionales, que la distinguen de las demás comisiones, pensamos que lo propio sería incluirla en el artículo 42 de la LOe (el cual, recordamos, hace la clasificación funcional de las comisiones), como una comisión más, con funciones específicas y distintas de las demás.

Comisión de Régimen Interno y Concertación Política En la mayoría de las asambleas legislati\.as existe un tipo de comisión que, si bien es permanente, no participa en los procedimientos de elaboración de las leyes, ni en las labores de control y fiscalización del gobierno. Su objeto "se centra en el gobierno interno de la cámara, en las relaciones institucionales, en temas de gestión y funcionamiento. ,,27 Éste es el caso de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política de la Cámara de Diputados en México. Esta comisión es un claro ejemplo de la importancia que como fuente del derecho parlamentario tienen los acuerdos entre los grupos parlamentarios. En efecto, sin ser contemplada originalmente por la Loe, esta comisión fue creada por acuerdo de los coordinadores de los grupos parlamentarios de la LV Legislatura, cuyos trabajos se iniciaron el I de noviembre de 1992. En la práctica, la Comisión de Régimen Interno y Concertación Poi ítica asumió ciertas funciones que antes correspondía realizar a la Gran Comisión de la Cámara de Diputados, y uno de sus principales objetivos fue corresponsabilizar a las diversas fracciones parlamentarias en el manejo de los asuntos relacionados con el gobierno interno de la cámara, para evitar bloqueos posteriores. Desde este punto de vista, esta comisión es producto de la mayor pluralidad que en años recientes se ha manifestado en la Cámara de Diputados. Por su parte, )' como más adelante veremos, la Gran Comisión pasó de ser el órgano de gobierno de la cámara baja, a ser un órgano encargado de integrar y organizar a la mclyoría parlamentaria. 28 El buen rendimiento que tuvo la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, en vista de los beneficios que de ella se esperaban, llevó a su consagración en la Loe a través de las refonnas a este instrumento legal, publicadas en el DOF el 20 de julio de 1994. En cuanto a su integración, el artículo 44 de la Loe indica que esta comisión deberá quedar integrada al iniciarse la legislatura, en la primera sesión ordinaria de 27 Juan Luis Paniagua Soto, op. ell., p. 128. 28 Francisco Berlín Valenzuela, op. cit., p. 3('6.

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la cámara; a diferencia de las otras comisiones ordinarias, que deberán integrarse durante el mes de septiembre del año en que se inicia la legislatura. Esta diferencia se explica en razón de las funciones que podríamos llamar "preparatorias" de la comisión que comentamos, como lo son las que se desprenden de dos de sus facultades: proponer a los integrantes de las demás comisiones y comités, así como a quienes desempeñarán las funciones de oficial mayor y tesorero de la cámara, propuestas que, en todos los casos, tendrán que ser aprobadas por mayoría simple por el pleno de la misma. El número de integrantes de esta comisión varía de legislatura en legislatura, de acuerdo con el número de "grupos partidistas" que ocupen escaños en la cámara. Ello se desprende del artículo 45 de la LOC, en el cual se indica que esta comisión será integrada por los diputados coordinadores de cada uno de los diversos grupos partidístas, más otros tantos diputados del grupo mayoritario. Es decir, la composición es plural, pero, en última instancia, el partido mayoritario no dejará de tener el control del gobierno interior de la asamblea en pleno y del proceso de integración de las comisiones y los comités. En este punto conviene aclarar que la denominación "grupos partidistas" se refiere a los "grupos parlamentarios", regulados con mayor detalle en los artículos 31 al 37 de la LOC, en los que se establecen requisitos y un procedimiento específico para constituir dichos grupos (que serán reseñados más adelante), y que son precondición para que éstos tengan ciertos derechos y obligaciones, entre los cuales se encuentra el de pertenecer a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política. El propio artículo 45 dispone que esta comisión deberá reunirse cuando menos una vez al mes, correspondiéndole realizar las siguientes funciones:

1. Suscribir acuerdos relacionados con los asuntos que se desahogan en el pleno de la cámara. 11. Proponer a los integrantes de las comisiones y comités. 111. Proponer el proyecto de presupuesto anual de la Cámara de Diputados. IV. Proponer a la cámara la designación del oficial mayor y del tesorero. V. Presentar al pleno de la cámara los nombramientos de consejeros propietarios y suplentes que formarán parte del Consejo General del Instituto Federal Electoral, propuestos por la fracción mayoritaria y la primera minoría de la cámara. VI. Contribuir con la mesa directiva a organizar y conducir los trabajos camarales. VII. Las demás que le confieran la LOC, el RGICG y los acuerdos de la cámara.

Conviene resaltar que, de estas facultades, la!l, 111 Y IV pertenecían a la Gran Comisión hasta antes de las mencionadas refonnas de 1994 a la LOC. Con estas medidas la capacidad para conducir el gobierno interno de la cámara se desplazó de la Gran Comisión hacia la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, como ya se apuntó líneas arriba.

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Comisiones de Dictamen Legislativo Las comisiones (ordinarias) de Dictamer, Legislativo son las que participan en el proceso de elaboración de las leyes. Al igual que la comisión anterionnente estudiada, las de Dictamen Legislativo han sido organizadas con el objetivo de especializar a estos órganos y a sus integrantes en el manejo de áreas específicas del gobierno de la República. Sin embargo, a diferencia de la del Régimen Interno y Concertación Política, su alcance, en lugar de ser interno, es, por así decirlo, externo. De ahí que el artículo 48 de la Loe establezca una competencia derivada de su denominación "en correspondencia a (sic) las respectivas áreas de la administración pública federal", así como con las normas que rigen el funcionamiento de la cámara. De acuerdo con lo anterior, el artículo 43 de la Loe enumera en su fracción II 39 comisiones ordinarias de Dictamen Legislativo, sin decir si es obligatoria o no su constitución en el seno de cada legislatura. En este punto, el artículo 70 del RGICG, vigente en lo que no se oponga a la Loe, establece la posibilidad de que cada cámara aumente o disminuya el número de estas comisiones, según lo crea conveniente o lo exija el despacho de los negocios. Y en efecto, esta práctica de aumentar el número de comisiones ha sido muy socorrida. Por ejemplo, hasta antes de la multicitada refonna de 1994 a la LOC, comisiones como la de ciencia y tecnología, de corrección de estilo, de ecología y medio ambiente, de derechos humanos y la de asuntos fronterizos, entre otras, existían y operaban sin estar previstas en la ley,29 con base en el antedicho artículo 70 del RGICG. Por su parte, en la LVI Legislatura de la Cámara de Diputados existen 45 comisiones de Dictamen Legislativo. Además de las señaladas en la fracción 11 del artículo 43, se crearon las comisiones de Asuntos de la Juventud, de Atención y Apoyo a Discapacitados, de Desarrollo Social, de Fortalecimiento Municipal, de Participación Ciudadana y de Reconstrucción del Palacio Legislativo. Asimismo, hay que mencionar que el artículo 66 del RGICG incluye una lista de cincuenta comisiones que llama "pennanentes", que no corresponden ni en número ni en denominación con las que -::numera la Loe en vigor. Esto no es sino una muestra entre muchas otras, de la necesidad que existe de actualizar el RGICG, que data de la década de los treinta (fue publicado en el DOF el 20 de marzo de 1934).

Comísión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda Una de las principales funciones de la Cámara de Diputados es realizar el examen de la cuenta pública federal, que consiSle en revisar si tanto el gobierno federal 29 José Antonio González Fernández. op. cil .. pp. 4551-4552. Además, y también como factor de flexibilidad en cuanto al número de comisiones, d artículo 42 de la Loe sei'lala que la Cámara de Diputados contará con el número y tipo de comisiones que requiera para el cumplimiento de sus atribuciones

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como el Departamento del Distrito Federal se han ajustado, al ejercer el gasto público, a los criterios y objetivos establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado por la propia cámara con un año de anterioridad. Esta labor tiene un carácter eminentemente técnico-contable que exige para su cabal realización de conocimientos técnicos que sería dificil encontrar en la mayoría de los diputados. Es por esta razón que la Constitución ha previsto la creación de un órgano técnico dependiente de la Cámara de Diputados encargado de realizar la revisión de la cuenta pública del gobierno federal y del Departamento del Distrito Federal. Ese órgano es la Contaduría Mayor de Hacienda. Si bien la Contaduría Mayor tiene autonomía técnica para realizar sus tareas, la propia Constitución señala en la fracción [] del artículo 74, que la Cámara de Diputados tendrá la facultad exclusiva de vigilar a aquélla en el desempeño exacto de sus funciones, por medio de una comisión de su seno. Dicha comisión es la de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, prevista en los artículos 42, 43, 44 Y 51 de la LOe, si bien este último articulo remite a la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda (IOCMH) en todo lo que se refiere a la normatividad que regula a la comisión que comentamos."'O Al ser una comisión "ordinaria", su integración está regida por las normas generales que ya revisamos cuando estudiamos las comisiones de Dictamen Legislativo, establecidas en los artículos 43, 47 Y48 de la LOe. Sus facultades, en cambio, se encuentran enumeradas en el artículo 10 de la LOCMH, entre las cuales encontra·· mos las siguientes: a) Recibir de la Comisión Permanente la cuenta pública del gobierno federal y del Departamento del Distrito Federal, y tumarla a la Contaduría Mayor

de Hacienda; b) Ordenar a esta última la práctica de visitas, inspecciones y auditorías relacionadas con la revisión de la cuenta pública. e) Presentar a la Comisión de Presupuestos y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados el informe previo que le remita la Contaduría Mayor de Hacienda. d) Presentar a la Cámara de Diputados el informe que le rinda la Contaduría Mayor sobre el resultado de la revisión de la cuenta pública recibida el año anterior. e) Someter a la consideración de la Cámara de Diputados el presupuesto anual de la Contaduría Mayor. f) Estudiar y aprobar, en su caso, el ejercicio del presupuesto mensual y revisar las cuentas anual y mensual de la Contaduría Mayor. g) Establecer la organización y expedir el Reglamento Interior de la Contaduría Mayor. h) Proponer a la Cámara de Diputados la tema para el nombramiento del contador mayor de Hacienda, el nombramiento del personal de confianza, y la remoción de ambos.

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La LaCMH fue publicada en el

Dor

el 29 de diciembre de 1978.

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DERECHO PARLAMENTARIO

i) Autorizar el nombramiento y remoción de los trabajadores de base. j) Ser el conducto de comunicación entre la Cámara de Diputados y la

Contaduría Mayor de Hacienda. k) Interpretar la LOCMH y su reglamento para efectos administrativos, y aclarar

y resolver las consultas sobre la aplicación del reglamento interior. l) Dictar las medidas que estime necesarias para que la Contaduría Mayor

cumpla sus funciones. En la actualidad, la Comisión de Vigilancia de la Contadur!a Mayor de Hacienda está presidida por un dipl1tado de la oposición, lo cual significa un experimento interesante que todavía está por mostrar sus resultados en términos de una mayor eficiencia del control parlamentario sobre el ejercicio del presupuesto federal. Comisiones de investigación Tradicionalmente, la doctrina ha idcntifi,;ado a las comisiones de investigación con el ejercicio de las funciones de contr0l del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo. Sin embargo, últimamente ha surgido un enfoque diverso, que tiende a asimilar las comisiones de investigación con otras técnicas informativas de que disponen las asambleas legislativas, como son las preguntas y las interpelaciones. Según esta perspectiva, no existe una vinculación necesaria entre la investigación parlamentaria y el control de la acción del gobierno, puesto que el resultado de dicha investigación no siempre habrá de derivaren un condicionamiento parlamentario a la orientación política gubernamental.' 1 Independientemente de las diferencias de matiz que la doctrina pueda encontrar entre la naturaleza informativa o controladora de las comisiones de investigación de las asambleas legislativas, creemos que en la mayoría de los casos la labor infornlativa está ligada a una intención de vigilancia sobre la gestión del gobierno. En otras palabras, las comisiones de inyestigación buscan allegarse datos e información para tener elementos de juicio ')obre una determinada cuestión en la que está involucrada una acción del gobierno. Esta labor no tiene sino dos tipos de salidas. Una de ellas se daría en caso de que la comisión coincidiera con la conveniencia de la acción gubernamenttl objeto de la investigación, por lo cual el juicio de la comisión se constituiría en un aval político al gobierno. La segunda salida se daría en caso de que no hubiera tal coincidencia. En este supuesto) la opinión de la comisión, por el solo hecho de emitirse, ejercería una función de control sobre el gobierno, debido a que obligaría a éste a explicar públicamente su acción (si el gobierno efectúa o no esta explicación pública es cosa distinta, pero en todo caso, aun la falta de tal explicación tiene un efecto político en la opinión pública). Con todo, también cabría la posibilidad de que la opinión de la comisión de investigación se encaminase por ulla vía institucional en dirección del control 31 Pablo Lucas Murillo de la Cueva, "Las c,¡misiones de investigación de las cortes", en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, núm. 10, marzo de 1986, pp. 146-147.

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activo de la gestión gubernamental investigada, si bien depende de la particularidad de cada sistema constitucional que dicha opinión tenga efectos más o menos vinculatorios para el gobierno. Finalmente, los dos tipos de salidas aquí apuntadas no obstan para que la información recabada en las labores de investigación sea utilizada en las labores legislativas de las cámaras. En fin, teorías aparte, cabe decir que nuestra Constitución, la Loe y su reglamento, regulan de manera muy escueta y con alcances muy limitados a las comisiones de investigación de la Cámara de Diputados. En primer lugar, el articulo 46 de la LOC da a las comisiones de investigación el carácter de transitorias, es decir, se constituirán cuando la cámara así lo acuerde, y conocerán específicamente de los hechos que hayan motivado su integración. Por su parte, el articulo 93 de la Constitución señala en su tercer párrafo el mecanismo para confonnar una de estas comisiones, a saber: el derecho a integrar comisiones de investigación de la Cámara de Diputados corresponde al pleno de la cámara por mayoría simple, cuando así lo haya solicitado cuando menos una cuarta parte de sus miembros. Es decir, la facultad de integrar estas comisiones corresponde a la mayoría de la cámara y no a la minoría, la cual solamente puede aspirar a solicitarle a aquélla, la constitución de una de estas comisiones. El articulo 93 de la Constitución ha limitado las facultades investigadoras de las comisiones que venimos comentando a dos tipos de organismos públicos: los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal mayoritaria. Es decir, no cabe la posibilidad en México de que los órganos de la administración pública federal centralizada puedan ser objeto de investigación por parte de este tipo de comisiones." Esto no impide que, con fundamento en el articulo 89 del RGICG ,éstas y las demás comisiones puedan pedir información y documentos a las oficinas públicas, corno ya vimos párrafos arriba.

Comisiones jurisdiccionales

Toca a la Cámara de Diputados realizar funciones materialmente jurisdiccionales, como es el caso de su intervención en los procedimientos para exigir responsabilidad a los servidores públicos. En efecto, el título cuarto de la Constitución regula los distintos tipos de responsabilidades que podrán exigirse a los servidores públicos. Estas responsabilidades pueden ser de tres clases: políticas, penales o administrativas, a cada una de las cuales corresponde un procedimiento distinto, así como la aplicación de sanciones diversas. La Cámara de Diputados interviene en los casos de responsabilidad política y penal, según lo indican los articulos 110 y 111 constitucionales. 32 Esta limitación es reiterada por el artículo 52 de la Loe, el cual define a las comisiones de Investigación como aquellas que se integran para tratar los ~untos a que se refiere el párrafo final del artículo 93 constitucional.

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En el caso del denominado "juicio político", la Constitución ordena que corresponde a la Cámara de Diputados hacer la acusación respectiva ante la Cámara de Senadores, previa declaración de la mayoría absoluta del número de los miembros presentes en la sesión de aquella cámara, después de haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado. En el caso de la llamada "declaración de procedencia"en materia penal, dice el artículo 111 constitucional que la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en la sesión respectiva si ha lugar o no a proceder contra el inculpado. 3J Pues bien, tanto el procedimiento previo a la acusación que la Cámara de Diputados realiza ante la de Senadores, en el caso del juicio político, como el procedimiento seguido en la cámara b~a antes de declarar si ha lugar o no a proceder penalmente en contra de alguno de los servidores públicos señalados en el artículo 111 constitucional, son sustanciados por comisiones que la propia LOC ha definido en su artículo 53 como "jurisdiccionales". La regulación que la LOC y el RGICC hacen de las comisiones jurisdiccionales es sumamente escueta. En lugar de establecer la normatividad que habrá de regir las actividades del tipo de comisiones que comentamos, lo que hacen los articulas 46 y el 55 de la referida leyes remitir a "los términos constitucionales y legales", ya las "disposiciones legales aplicables", respectivamente. Los "términos constitucionales" son los establecidos en el títli lo cuarto de la Constitución, referido a las responsabilidades de los servidores públicos, en tanto que las "disposiciones legales aplicables" son las que se encuentran en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP), en sus articulas del 5 a145. El por demás oscuro y confuso articulo 11 de la LFRSP, que sufrió importantes reformas que entraron en vigor el l de febrero de 1994, señala que corresponde a la Gran Comisión de cada una de las cámaras proponer la constitución de comisiones que estarán encargadas de sustanciar los procedimientos del juicio político. Sin embargo, aquí nos encontramos con un primer problema, ya que a partir de la reforma a la LOe, publicada en el DOF el 20 de julio de 1994, ya no corresponde a la Gran Comisión de la Cámara de Diputados proponer la constitución de comisiones para el despacho de los asuntos, sino que dicha facultad corresponde a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política. Por lo tanto, es legítimo que surja la duda acerca de a quién compete realmente, dentro de la Cámara de Diputados, proponer la integración de la comisión a que se refiere el artículo 11 de la LFRSP. Desde mi punto de vista, se pueden invocar dos razones para afirmar que esta facultad corresponde a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política. La primera razón se basa en un principio general de hermenéutica jurídica, el cual indica que la ley posterior deroga a la anterior, tratándose de la misma materia. La segunda razón está relacionada con el espíritu de las reformas que llevaron a asignar a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política facultades que antes

33 Salvo cuando el inculpado sea el presidellte de la República, caso en el cual será el Senado quien conozca de la acusación, y quien resuelva c('n base en la legislación penal aplicable.

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correspondían a la Gran Comisión de la Cámara de Diputados. Dichas reformas tuvieron el objetivo de permitir una mayor pluralidad en la constitución de los órganos internos de la cámara baja. Por ello es que se otorgó a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, que tiene una integración forzosamente plural, la facultad de proponer a los integrantes de las comisiones y comités (artículo 45, fracc. 11 de la LOe), entre las que debe entenderse que se incluyen las comisiones jurisdiccionales. La redacción del artículo 11 de lea LFRSP, el cual se refiere a la integración de comisiones y secciones para sustanciar los procedimientos de juicio político y de declaración de procedencia en materia penal, es, como ya dijimos, oscuro y se presta a confusiones. En primer lugar. dicho artículo habla de la constitución de una "comisión" que se integrará a propuesta de la Gran Comisión de cada cámara (ya vimos que para el caso de la cámara baja, debe entenderse que esta facultad corresponde a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política), cuando éstas propongan la constitución de comisiones. La iniciativa presidencial de la LFRSP hablaba no de "cuando éstas propongan la constitución de comisiones", sino de "com isiones ordinarias" ,34 con 10 cual se dejaba claro que la fecha para proponer la "comisión" a que se refiere el artículo 11 de la ley, era la misma que la establecida para el caso de elegir las "comisiones ordinarias" (permanentes, las llama el RUICU), es decir, la primera sesión que verifiquen las cámaras después de la apertura del periodo de sesiones de su primer año de ejercicio, por así disponerlo el artículo 65 del RG1CG. En segundo lugar, el mismo artículo 11 de la LFRSP habla de que se propondrá la integración de una "comisión" en cada cámara para sustanciar los procedimientos previstos en dicha ley. El original artículo 11 de la iniciativa presidencial de la LFRsr no hablaba de "comisión" sino de la constitución de un "grupo" .3_~ Además, en dicha iniciativa, este artículo decía que el "grupo" de la Cámara de Diputados se compondría de dieciséis personas, y de diez el de los senadores, en tanto que el artículo 11 de la LFRsr en vigor no menciona el número de integrantes de la "comisión ". En vista de lo anterior, consideramos que cabe preguntar: ¿el órgano

34 Uecía el articulo I1 de la miciativa presidencial de la LFRSP, puesta a consideración de la Cámara de Senadores el 2 de diciembre de 1982: "Artículo 11. Al proponer la Gran Comisión de cada una de la~ cámaras del Congreso de la Unión la integración de comisiones ordinarias para el despacho de los asuntos, propondrá también la constitución de un grupo para sustanciar los procedimientos consignados en la presente ley. El grupo de la Cámara de Diputados se compondrá de dieciséis personas, y de diez el de los senadores "Aprobada la propuesta a que hace referencia el párrafo antenor, en cada cámara se insacularán por sorteo, de cada lino de dichos grupos, cuatro integrantes para que formen la~ Secciones Instructoras, en la Cámara de Diputados, y de Enjuiciamiento, en la de Senadores. El presidente de cada sección será el insaculado en primer término y el secretano, sin voto, será el insaculado en último lugar "Los demás mtegrantes de los grupos propuestos cubrirán por sorteo, con arreglo a esta ley, las vacantes que ocurran en la sección correspondiente de cada cámam " Véase Cámara de DIputados del Congreso de la Unión, Proceso legislativo de la iniciativa presidencwl de Ley Federa! de Responsabilidades de los Servidores Públicm, Cámara de Diputados, LlI Legislatura, México. 1983. pp_ 18-19 35 Véase la anterior nota de pie de página

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DERECHO PARlAMENTARIO

que prevé el artículo 11 de la LFRSP, es materialmente hablando una "comisión" o un "grupo"? Creemos que la respuesta se puede encontrar al analizar la naturaleza material de las llamadas "secciones", las cuales son, desde mi punto de vista, verdaderas comisiones. Desde esta perspectiva, la llamada "sección instructora" correspondería a las denominadas comisiones Jurisdiccionales de la Cámara de Diputados, previstas en los articulas 42 y 53 de la LOC." En efecto, la "comisión" (una por cada cámara) que anuncia el articulo II no vuelve a ser mencionada en el articulado posterior de la LFRSP. Toda la sustanciación de los procedimientos previstos por

esta ley corresponden a las "secciones". Por lo tanto, la denominación de "comisión" utilizada resulta imprecisa, y mejor hubiera sido dejar la que originalmente contemplaba la iniciativa presidencial, es decir, la de "grupo", para reservar la

denominación de "comisiones" a las ahora llamadas "secciones". El actual articulo II de la LFRSP señala que, una vez que haya sido aprobada la propuesta para integrar la "comisión" en cada cámara, se designarán de cada una de estas comisiones, cuatro integrantes para que fonnen la sección instructora en la Cámara de Diputados, y la de enjuiciamiento en la de senadores. El articulo no deja claro cuándo se hará dicha designación, ni bajo qué reglas. Una interpretación literal del artículo II nos lleva a la conclusión de que la designación de los integrantes de las secciones deberá hacerse después de la aprobación de la propuesta presentada por la Gran Comisión de cada cámara (en propiedad, debiera ser la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política en la cámara baja) para constituir la "comisión". Finalmente, debemos mencionar que el órgano al que corresponde designar a los integrantes de las "secciones" es la Gran Comisión (debe entenderse la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política para el caso de la cámara baja). Este mismo órgano habrá de designar, de entre los legisladores miembros de las comisiones jurisdiccionales respectivas, a quienes deban suplir las vacantes que en su caso hubiere.

Comisiones especiales De la lectura del artículo 46 de la LOC puede inferirse que las comisiones especiales de la Cámara de Diputados son aquellas que se constituyen con carácter transitorio, y para conocer específicamente de los hechos que hayan motivado su integración. Con ellas se pretende dejar abierta la posibilidad de que la cámara baja forme comisiones que realicen funciones distintas de las de dictamen legislativo, de

investigación o de las jurisdiccionales. 36 Así lo aprecia Luis Raigosa Sotelo," Las comisiones parlamentarias en el Congreso mexicano", en Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios, primera época, núm. 3, vol. 1, septiembre-diciembre de 1990, p. 184.

ESTRUCTURA Y ORGANIZACiÓN DEL CONGRESO DE LA UNiÓN

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Algunas de estas comisiones están previstas en el ROIeG, como es el caso de la comisión de dos individuos que el presidente de la cámara respectiva nombrará para visitar al miembro del cuerpo que enfermase de gravedad (art. 52, RGlCG), o la comisión que deberá constituirse cuando la cámara sea visitada por algún funcionario, representante diplomático o personaje de relieve, la cual deberá recibir a dicho invitado a las puertas del recinto camaral, así como acompañarlo hasta el lugar donde deba tomar asiento (art. 196 RGICG). Por último, debemos recordar que el artículo 46, párrafo segundo de la LOC, faculta a la Cámara de Diputados para crear comisiones o comités conjuntos para atender asuntos de interés común con la Cámara de Senadores. En la práctica, 10 que suele organizarse son las llamadas "reuniones de conferencia", en las cuales se reúnen los miembros de las comisiones de ambas cámaras que deban estudiar y dictaminar sobre un mismo asunto, con el objeto de que quienes pertenezcan a la cámara que en el procedimiento legislativoy para ese asunto específico corresponda ser revisora, haga de una vez sus observaciones, para agilizar así el trámite legislativo. Sin embargo, en estas reuniones suele presentarse el problema de que las denominaciones de las comisiones de ambas cámaras (las cuales definen su jurisdicción), no coinciden, por lo que no está claro a qué comisiones debe invitarse a dichas conferencias.

Los comités de la Cámara de Diputados Independientemente de las tareas realizadas por las comisiones, la LOC ha puesto en manos de cuatro "comités" la administración interna de la Cámara de Diputados, así como la realización de otras actividades de apoyo a aquéllas. De esta manera, el artículo 57 de la LOC ordena la integración de los siguientes comités: a) b) e) el)

de Administración; de Biblioteca o Informática; de Asuntos Editoriales; y el Instituto de Investigaciones Legislativas.

El mismo artículo 57 indica que los miembros de estos comités serán designados por el pleno de la cámara, a propuesta de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política. A pesar de que la LOC dispone que la integración, actividad y funcionamiento de estos comités se regirá por lo establecido en las disposiciones reglamentarias, no existe en el RGICG nonnatividad alguna relativa a estos órganos. Aquí encontramos un área más que debiera ser regulada por los reglamentos de gobierno interior que para cada una de las cámaras están pendientes de formularse. Es importante señalar que al Comité de Administración le corresponde elaborar el proyecto de presupuesto anual de la cámara baja, y además tiene la obligación de reunirse cada mes para recibir del tesorero un informe sobre el estado que guardan las finanzas de la cámara. Asimismo, este comité debe dar cuenta trimes-

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tralmente a la cámara del ejercicio del presupuesto durante los periodos ordinarios y, durante los recesos, a la Comisión Permanente.

Las comisiones de la Cámara de Senadores La

LOC

regula por separado a las comisiones de cada una de las cámaras del

Congreso de la Unión. Hemos visto ya la normatividad correspondiente a la cámara baja. Toca en esta sección hacer referencia a las comisiones de la cámara alta.

Comisiones ordinarias Señala el articulo 74 de la LOC que la Cámara de Senadores contará con el número de comisiones ordinarias y especiales que requiera para el cumplimiento de sus funciones. Las comisiones ordinarias son aquellas que tienen a su cargo las

cuestiones relacionadas con la materia propia de su denominación, y que se encargan, conjuntamente con la Comision de Estudios Legislativos, del análisis y dictamen de las iniciativas de leyes y decretos de su competencia. Sus integrantes serán electos para toda una legislatura. El artículo 78 de la LOC enumera las 26 comisiones ordinarias con las que operará el Senado, si bien dicha lista no es limitativa, puesto que el artículo 87 de la misma ley señala claramente que la cámara alta podrá aumentar o disminuir el número de las comisiones o subdividirlas en los ramos necesarios, según lo crea conveniente o lo exija el despacho de los negocios. En la LVI Legislatura del Senado existen 56 comisiones ordinaria). La diferencia entre el número indicado en la Loe y el existente se debe, en parte, a la creación de nuevas comisiones, como la de Atención a la Juventud o de Fortalfcimiento Municipal, y en parte también a la división de comisiones que señala la ley, en comisiones nuevas con existencia separada. Por ejemplo, a partir de la Comisión de Agricultura, Ganadería, Silvicultura y Recursos Hidráulicos, se crearon por separado las comisiones de Agricultura, la de Ganadería y la de Silvicultura y Recursos Hidráulicos. De igual forma sucedió con otras comisiones. Debe mencionarse la contradicción en -que incurre la Loe al señalar en su artículo 78, como la comisión ordinaria número 26, a la Jurisdiccional, a la vez que el articulo 79 define como comisiones especiales a la Jurisdiccional y a las que se constituyan en lo~ términos del artículo 76. Si nos atenemos de una manera estrictamente literal a lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, podría decirse que la contradicción se resuelve en favor del artículo 78, si bien lo mejor sería modificar tanto la Loe como la LFRSP, para definir a las comisiones Jurisdiccionales del Senado, como transitorias. En efecto, el artículo 11 de la LFRSP ordena la integración de una comisión por cada cámara, las cuales serán las encargadas de sustanciar los procedimientos de

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juicio político y de declaración de procedencia en contra de servidores públicos. Dichas comisiones deben ser propuestas al tiempo en que se constituyen las "comisiones para el despacho de los asuntos", es decir, las ordinarias. Además, este mismo artículo 11 indica que, una vez que haya sido aprobada la propuesta sobre la constitución de las comisiones arriba mencionadas, cada una de las cámaras deberá designar cuatro integrantes "de cada una de las comisiones" para que formen la sección instructora en la Cámara de Diputados y la de enjuiciamiento en la de senadores. En otras palabras, las comisiones jurisdiccionales de la Cámara de Diputados y de la de Senadores se integran al mismo tiempo que las ordinarias y duran por toda una legislatura, según la LFRSP, y no de manera transitoria. En mi opinión, el problema está en la LFRSP, que regula de manera por demás confusa a dichas comisiones de ambas cámaras del Congreso de la Unión, como ya hemos visto líneas arriba. Estas comisiones deberían estar claramente definidas como jurisdiccionales de carácter transitorio (distinguiéndolas de las especiales que también son transitorias) tanto en la LOe como en la LFRSP, tal como lo hace la primera frase del artículo 46 de la LOe respecto de las comisiones en comento de la Cámara de Diputados. Es decir, deberían éstas constituirse únicamente en caso de que hubiera materia de trabajo, cuando se presentasen las denuncias o la querella de que hablan los artículos 9 y 25 de la LFRSP. Entre las comisiones ordinarias de la Cámara de Senadores merecen mención especial la de Estudios Legislativos, la de Administración y la de la Medalla Belisario Domínguez. La Comisión de Estudios Legislativos debe intervenir conjuntamente con las demás comisiones ordinarias que corresponda, en el análisis de cada iniciativa de ley o decreto, y en la fonnulación de los dictámenes respectivos, tal como lo señala el artículo 80 de la LOe. Por su parte, la Comisión de Administración tiene a su cargo el diseño y el ejercicio del presupuesto interno de la cámara alta, del cual debe dar cuenta mensualmente. Finalmente, corresponde a la Comisión de la Medalla Belisario Domínguez someter a consideración del pleno de la Cámara de Senadores el nombre de la persona que habrá de recibir esta importante distinción pública otorgada por el Senado de la República.

Comisiones especiales El artículo 76 de la Loe indica que, cuando lo determine la Cámara de Senadores, se nombrarán comisiones Con carácter transitorio para conocer exclusivamente de la materia para cuyo objeto hayan sido designadas, o para desempeñar un encargo específico. Estas comisiones son las llamadas "especiales" de que habla el artículo 74 de la misma ley. Ya mencionamos que el artículo 79 de la Loe clasifica a la Comisión Jurisdiccional de la Cámara de Senadores como "especial", entrando con ello en contradicción con el artículo 78. Reiteramos aquí nuestra opinión de

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que esta comisión no debe asimilarse a las ordinarias ni a las especiales, sino que debería definirse simplemente como jurisdiccional, tal como son definidas las comisiones jurisdiccionales de la cámara baja. Y lo mismo podríamos decir

respecto de las comisiones de investigación, que en el Senado se entiende que deben incluirse dentro de las "especiales", si nos atenemos a la regulación vigente. Otras comisiones especiales expresamente previstas por el ROleo son las que ya mencionamos para el caso de la Cámara de Diputados, como la comisión de dos individuos que el presidente de la cámara respectiva debe nombrar para visitar al miembro de la cámara que enfeOllase de gravedad (art. 52, RGICG); o la comisión que deberá constituirse cuando la cámJ.ra sea visitada por algún funcionario, representante diplomático o personaje de relieve, la cual debe recibir a dicho invitado a las puertas del recinto camaral, así como acompailarlo hasta el lugar donde deba tomar asiento (art. 196, RGICG). Otros ejemplos de comisiones del Senado que se reputan como especiales son la Comisión Especial Plural para dar seguimiento a las investigaciones en tomo al asesinato del licenciado Luis Donaldo Colosio, así como la Comisión Plural Especial de Atención y Seguimiento al proceso de averiguación que se sigue en torno al homicidio de José Francisco Ruiz Massieu, ambas creadas en los últimos meses de 1994. Comisiones conjuntas Los articulos 46, párrafo segundo y 77 de la LOC facultan a ambas cámaras del Congreso de la Unión para crear comisiones o comités conjuntos, para atender asuntos de interés común. Ya nos hemos referido a las llamadas "reuniones de conferencia", y nos remitimos a lo expuesto en la sección relativa a la cámara baja sobre este tema.

La Comisión Permanente A diferencia del Poder Ejecutivo, las cámaras del Congreso de la Unión no realizan sus tareas de manera continua e ininterrumpida, sino que actúan en los periodos específicamente indicados por la Constitución (periodos de sesiones ordinarias y periodos de sesiones extraordinarias). Sin embargo, el constitucionalismo mexicano, siguiendo al hispánico, consideró desde sus orígenes la necesidad de que en los recesos del Congreso existiese un órgano que pudiera prolongar la presencia del Poder Legislativo en la vida política del Estado; dicho órgano, sobra decirlo, ha sido y es la Comisión PeOllanente del Congreso de la Unión. Integración A partir de la refoOlla al artículo 78 constitucional publicada en el DOF ellO de agosto de 1987, la Comisión PeOllanente deberá estar compuesta por 37 legislado-

ESTRUCTURA Y ORGANIZACiÓN DEL CONGRESO DE LA UNiÓN

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res, de los que 19 serán diputados y 18 senadores, nombrados por sus respectivas cámaras la víspera de la clausura de los periodos de sesiones ordinarias. Además, este mismo articulo señala que por cada titular, las cámaras nombrarán, de entre sus miembros en ejercicio, un sustituto. Hasta antes de la reforma mencionada, esta comisión estaba integrada por 29

miembros, de los cuales 15 eran diputados y 14 senadores. Esta cirra fue establecida por la reforma de 1874 a la Constitución de 1857. En efecto, la versión original de esta última estableció que la "diputación permanente" estarla integrada por un diputado por cada estado o territorio. La reforma de 1874 dio mayor rigidez a esta integración, ya que señalaba un número fijo de miembros que correspondía al número de entidades federativas existentes en ese año, es decir, 29. 37 La reforma que elevó el número de 29 a 37 obedeció fundamentalmente al deseo de ampliar los espacios dentro de la Comisión Permanente para dar cabida en ella a los partidos minoritarios.

Los legisladores que integran la Comisión Permanente deben ser designados durante la última sesión de cada periodo ordinario, mediante voto secreto que emitan los legisladores de las respectivas cámaras. Por cada titular se elegirán también sustitutos, para suplir las ausencias de aquéllos, según lo indica el artículo

10 1 de la LOC. Ninguna disposición obliga a que la Comisión Permaneote se integre de manera plural. Sin embargo, la pluralidad impera en la práctica.

Órganos directivos

El órgano de dirección de la Comisión Pennanente es la mesa directiva, la cual se integra de la siguiente manera: el artículo 102 de la Loe indica que el mismo día de la clausura de las sesiones ordinarias del Congreso General, e inmediatamente después de esta ceremonia, los legisladores que hubieren resultado nombrados como miembros de la Comisión Permanente, deben reunirse en el salón de sesiones

de la Cámara de Diputados, bajo la presidencia de la persona a quien corresponda el primer lugar por orden alfabético de apellidos, o de éstos y de nombres, si hubiere dos o más apellidos iguales; el presidente así elegido nombrará a su vez dos secretarios para que le auxilien. Cumplido este requisito, se nombrará por mayoría de votos un presidente, un vicepresidente y cuatro secretarios. De estos últimos,

dos deben ser diputados y dos senadores. Realizada la elección de la mesa directiva, los legisladores electos tomarán posesión de sus cargos, y el presidente declarará instalada la Comisión Pennanente comunicándolo así a quien corresponda.

Por su parte, establece el artículo 103 de la Loe que los diputados y senadores deben turnarse en el ejercicio de los cargos de presidente y vicepresidente, en cada periodo de receso del Congreso de la Unión. J7

Diego Valadés, "La Comisión Permanente del Congreso de la Unión", en D. Valadés,

Constitución y política, Instituto de Investigaciones Jurídicas,

UNAM,

México. 1987, p. 131.

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DERECHO PARLAMENTARIO

Sesiones y dinámica de trabajo La Comisión Pennanente sesionará una \ ez por semana en los días y horas que el presidente de la misma indique fonnalmente. Asimismo, señala el artículo 105 de la LOC que si fuese necesario celebrar algunas sesiones fuera de los días estipulados, éstas se llevarán a cabo previa convocatoria por parte del presidente. La Comisión Permanente no está facLlltada para realizar funciones de carácter legislativo ni de investigación, jurisdiccionales o especiales. Por ello es que el artículo 106 de la Loe señala que los asuntos cuya resolución corresponda al Congreso o a alguna de las cámaras, y qtle se presenten durante el receso congresional ante la Comisión Permanente, deberán turnarse a las comisiones que correspondan. Asimismo, y cuando los asuntos que se presenten a la Comisión Permanente durante el receso del Congreso sean iniciativas de ley o de decreto, éstas se deberán imprimir y se ordenará su inserción en el Diario de los Debates; para después remitirse para su conocimiento a los diputados o senadores, según el caso, y turnarse a las comisiones de la cámara a que vayan dirigidas. La Comisión Permanente adopta sus resoluciones por mayoría de votos de sus miembros presentes, y no puede suspender sus trabajos durante los periodos extraordinarios de sesiones, salvo en lo que se refiera al asunto para el que se haya convocado el periodo extraordinario respectivo. Cabe señalar que ni la Constitución ni la LOC ni el RGICG mencionan un quórum de asistencia que deba completarse en las reuniones de la Comisión Pennanente para que ésta pueda sesionar válidamente. En mi opinión esta omisión debiera corregirse, puesto que no debe dejarse abierta la puerta para que un número mínimo de legisladores tomen decisiones tan importantes como, por ejemplo, la de nombrar presidente provisional, o la de aprobar la suspensión de garantías solicit,da por el jefe del Poder Ejecutivo.

Comisiones El artículo 111 de la LOC indica que la Comisión Pennanente podrá tener hasta tres comisiones para el despacho de los asunto) que le competan. Luego remite al RGICG en lo que se refiere al número de integrantes, forma de designación y procedimientos de trabajo de dichas comisiones. Porsu parte el RGICG establece en su artículo 175 no tres sino nueve comisiones que deberán integrarse en el seno de la Comisión Permanente, cuyos integrantes serán designados por mayoría de votos, a propuesta de la mesa directiva, en el m ¡smo día de su instalación. La contradicción entre la ley y el RGICG debe resolverse en favor de la ley, por así estipularlo el articulo décimo transitorio de la LOC, publicada en el DOF el 20 de julio de 1994. En la práctica existen tres comisione). En la Comisión Permanente de la LVI Legislatura, correspondiente al primer trimestre de 1996, se pueden observar la Primera Comisión (de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia); la Segunda Comisión (de Relaciones Exteriores, Defensa Nacional y Educación Pública);

ESTRUCTURA Y ORGANIZACiÓN DEL CONGRESO DE LA UNiÓN

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y la Tercera Comisión (de Hacienda y Crédito Público, Agricultura, Fomento y Comunicaciones y Obras Públicas).

Inventarios

El artículo 113 de la Loe ordena que el último día de ejercicio de la Comisión Permanente, ésta deberá tener formados dos inventarios, uno para cada cámara, que contendrán las memorias, oficios, comunicaciones y otros documentos que se hubieren recibido durante el receso del Congreso. Dichos inventarios deberán turnarse a las secretarías de cada una de las cámaras.

Las facultades de la Comisión Permanente El artículo 100 de la LOe indica escuetamente que la Comisión Permanente desempeñará las funciones que le señale la Constitución. En cambio, el artículo 176 del RG1CG hace una referencia explícita a cada uno de los artículos constitucionales en los que se encuentran las atribuciones de la Comisión Permanente. Ellos son: a) Artículo 29: Aprobar, en los recesos del Congreso, la solicitud del Poder

Ejecutivo para suspender las garantías individuales. b) Artículo 37, Apartado B, fracciones 11, 1II Y IV: Otorgar su permiso a

ciudadanos mexicanos para que puedan prestar voluntariamente servicios oficiales a un gobierno extranjero, para aceptar o usar condecoraciones extranjeras y para admitir del gobierno de otro país títulos o funciones, sin perder por ello su calidad de ciudadanos mexicanos. e) Artículo 79: Este artículo le otorga la facultad de prestar su consentimiento para que el presidente de la República pueda disponer de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos estados; recibir, en su caso, la protesta del presidente de la República; recibir durante el receso del Congreso, las iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a las cámaras, y tumarlas para dictamen a las comisiones de la cámara a la que vayan dirigidas, a fin de que se despachen en el inmediato periodo de sesiones; acordar por sí o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria del Congreso o de una sola cámara a sesiones extraordinarias, para lo cual es necesario, en ambos casos, el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes; otorgar o negar su ratificación a la designación de procurador general de la República que le someta el titular del Ejecutivo Federal; conceder licencia hasta por treinta dias al presidente de la República y nombrar el interino que supla la falta; ratificar los nombramientos que el presidente de la República haga de ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales; y conceder y resolver sobre las solicitudes de licencia que le sean presentadas por los legisladores.

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DERECHO PARLAMENTARIO

ti) Articulo 84: Nombrar presidente provisional si la falta absoluta de presidente ocurriese durante un receso del Congreso, y convocar a éste a sesiones extraordinarias para que, a su vez, designe al presidente interino y expida la convocatoria a elecciones presidenciales. e) Articulo 85: Designar, en los recesos del Congreso, al presidente interino cuando la falta del presidente de la República sea temporal. Cuando la falta del presidente sea por más de treinta días y el Congreso no estuviere reunido, la Comisión Permanente convocará a sesiones extraordinarias del Congreso para que éste resuelva sobre la licencia y nombre, en su caso, al presidente interino. /J Articulo 87: Tomar protesta al presidente, cuando éste tome posesión de su cargo en un receso del Congreso. g) Articulo 88: Otorgar permiso al presidente de la República para que se pueda ausentar del territorio nacional. h) Artículo 98: Antes de la reforma constitucional del 31 de diciembre de 1994, este artículo facultaba a la Comisión Permanente para que aprobara, en los recesos del Senado, el nombramiento que el presidente hiciera de un ministro provisional (cuando un ministro numerario faltase por más de treinta dias); o de un nuevo ministro (si la falta del ministro numerario ocurriese por defunción o por cualquier otra causa de separación definitiva). Sin embargo, a partir de la citada reforma dicha atribución compete únicamente al Senado de la República. i) Artículo 99: Antes de la reforma constitucional citada en el inciso anterior, este artículo facultaba a la Comisión Permanente para aprobar, en los recesos del Senado, las renuncias de los ministros de la Suprema Corte que le fueran enviadas por el presidente de la República después de que éste las hubiese aceptado. Igual que en el caso anterior, a raíz de la reforma de 1994 dicha facultad es exclusiva del Senado. j) Articulo 100: Con anterioridad a la reforma constitucional del 31 de diciembre de 1994, la Comisión Permanente estaba facultada, en los recesos del Senado, para aprobar las licencias por más de un mes a los ministros de la Suprema Corte que otorgase el presidente de la República, facultad que ya no subsiste, al ser ahora potestad exclusiva de la cámara alta. k) Articulo 135: Si el Congreso de la Unión no está reunido, toca a la Comisión Permanente hacer el cómputo de los votos de las legislaturas de las entidades federativas y, en su c"'o, hacer también la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas a la Constitución, según el procedimiento establecido en el artículo 135 constitucional. T) Artículo 73, fracc. VI: En esta disposición se establecía la facultad de la Cámara de Diputados y, en los recesos de ésta, de la Comisión Pennanente, de aprobar el nombramiento que el presidente de la República hiciera de aquellos que habrían de suplir a magistrados en funciones del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, que faltasen de manera temporal por más de tres meses. En la actualidad, esta facultad corresponde a la

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Asamblea de Representantes del Distrito Federal y no a la Cámara de Diputados O a la Comisión Permanente. m) Artículo 76, fracc. V: Nombrar gobernador provisional de la terna que presente el presidente de la República, cuando por ocurrir la desaparición de poderes en alguna entidad federativa, el Senado haya declarado que es llegado el caso de hacerlo. n) Artículo 97, penúltimo párrafo: esta facultad se refería a la de tomar protesta a los ministros de la Suprema Corte de Justicia, facultad que ya no tiene la Comisión Pennanente a partir de las refonnas constitucionales del 31 de diciembre de 1994 (dicha atribución corresponde exclusivamente al Senado).

Como se puede observar, la Comisión Pennanente ha perdido varias de las facultades que originalmente tuvo, principalmente en materia de nombramientos, En el RGICG debiera tomarse nota de ello y actualizarse en consecuencia,

La Gran Comisión La Gran Comisión es el órgano interno existente en cada una de las cámaras del Congreso de la Unión, integrado, en el caso de la cámara baja, exclusivamente por el partido politico que ha logrado la mayoría absoluta de los escaños en la cámara, y que está compuesto por los coordinadores de cada una de las diputaciones de las entidades federativas y del Distrito Federal,38 así como por los diputados de la mayoría que hayan figurado en los dos primeros lugares de la lista de cada una de las circunscripciones electorales plurinominales, y por los otros diputados que, en su caso, considere el líder de la fracción mayoritaria, En el caso de la cámara alta, se integra con un senador de cada estado y del Distrito Federal y (a partir de la reforma a la !.Oc de 1994) con los coordinadores de los grupos parlamentarios. Dado que la Loe regula a la Gran Comisión de cada cámara en apartados diferentes, procederemos a hacer nuestro análisis de estos órganos también por separado.

Cámara de Diputados La Gran Comisión es el organismo que hasta antes de las reformas a la LOe de 1994 estaba encargado de encauzar y dirigir la actividad parlamentaria en la cámara baja, De hecho, incluso desde antes de la citada reforma se dieron varios acuerdos parlamentarios a través de los cuales se sustrajo a la Gran Comisión de la Cámara de Diputados su carácter de órgano rector de la actividad camaral. Estos acuerdos,

38 Las ·'diputaciones"las constituyen los diputados de una entidad federativa y del Distrito Federal que pertenecen a cm mIsmo partIdo, que tiene mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, según se desprende del artículo 38 de la Loe

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DERECHO PARLAMENTARIO

tomados por la LV Legislatura, cuyas funciones comenzaron elIde noviembre de 1992, fueron convertidos en ley positiva por las reformas a la LOe publicadas en el DOF el 20 de julio de 1994. A partir de estos acuerdos parlamentarios y reformas, funciones tan importantes que antes tocaba desempeñar a la Gran Comisión, pasaron a la nueva Comisión de Régimen Interno y Concertación Política." Entre estas funciones están las de proponer a los diputados que habrán de integrar las comisiones y comités; la de proponer el presupuesto anual de la cámara; y la designación del oficial mayor y

tesorero. El traslado de funciones así operado ha significado también que el

gobierno interior de la cámara no corresponde ya de manera exclusiva a la mayoría parlamentaria, sino a una comisión en la que están integrados los coordinadores de

los grupos parlamentarios. El pluripartidismo ha hecho más complejo el gobierno interior de las cámaras, y por ello ha sido necesario crear nuevos organismos que

permitan un manejo consensual y eficaz de las actividades camarales. Si bien la Gran Comisión ha dejado de ser la instancia de organización del trabajo de la cámara baja, hoy día puede vérsele como el órgano que sirve para organizar las actividades de la mayoría parlamentaria. En tal virtud, tiene facultades tales como la de fonnular opiniones y presentar iniciativas sobre los asuntos concernientes a las entidades federativas y a las regiones del país, tomando en consideración las propuestas de las diputaciones; tramitar y presentar proyectos de resolución de conflictos sobre los límites de los estados; nombrar a los diputados de la mayoría que formarán parte de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política; designar al consejero propietario y a los consejeros suplentes de la fracción mayoritaria ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, entre otras.

En cuanto a sus órganos de dirección, la fracción IV del artículo 38 de la LOe señala que los integrantes de la Gran Comisión de la Cámara de Diputados designarán una mesa directiva, compuesta por un presidente, tres secretarios y tres vocales.

Cámara de Senadores La Gran Comisión de la Cámara de Senadores sigue siendo el órgano de gobierno de dicha cámara. La reforma de 1994 a la LOe más que afectar sus facultades, alteró su integración. En efecto, antes de la mencionada reforma la Gran Comisión del Senado estaba integrada por un senador de cada estado y del Distrito Federal, cuya selección se hacia por sorteo entre los dos senadores que estuvieren presentes. En la actualidad, el articulo 91 de la LOe establece que esta comisión se integrará con un senador de cada estado y del Distrito Federal, y con los coordinadores de los grupos parlamentarios. Esta modificación obedece a la introducción en el Senado del principio de representación proporcional, a través de la figura de los senadores

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Francisco Berlín Valenzuela, op. cit., p. 30(,

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de "primera minoría", a raíz de la refonna al artículo 56 constitucional publicada en el DOF del 3 de septiembre de 1993. Con esto se permite a los partidos minoritarios participar en el gobierno interior del Senado, si bien en la práctica es el partido mayoritario quien ejerce el control. Asimismo, la forma de seleccionar a los senadores integrantes de la Gran Comisión, que antes era por sorteo, también cambió. El mismo artículo 91 señala que éstos serán designados por mayoría de votos de los senadores de cada entidad federativa, para lo cual además, es necesario que en el momento de la elección estén presentes cuando menos tres de ellos. Si en una primera reunión no hubiese este quórum, la Oficialía Mayor del Senado deberá citar a una segunda junta, en la cual decidirán quienes asistan. En caso de empate, la designación se hará por sorteo entre quienes hubieren recibido votación. En cuanto a sus facultades, éstas coinciden en general con las otorgadas a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política de la cámara baja (vid supra), y se encuentran señaladas en el artículo 93 de la LOe. Entre otras, podemos mencionar la facultad de proponer a la cámara el personal de las comisiones ordinarias y especiales; proponer a la cámara la designación de los comisionados ante el Consejo General del ¡FE, proponer el nombramiento del oficial mayor y del tesorero de la cámara; cooperar con la mesa directiva y con su presidente en la conducción y desahogo de los asuntos que son competencia de la cámara; y proponer a la cámara el programa legislativo. Por último, la mesa directiva de la Gran Comisión del Senado está integrada por un presidente, dos vicepresidentes y un secretario. El presidente, el primer vicepresidente y el secretario son designados por mayoría de votos de los miembros de la comisión, en tanto que el segundo vicepresidente es el coordinador del grupo parlamentario de la primera minoría, tal como lo indica el artículo 92 de la LOe.

Los grupos parlamentarios Los grupos parlamentarios son fonnas de organización interna de las legislaturas, integradas por legisladores de un mismo partido polftico, que tienen el fin de coadyuvar al mejor desarrollo de las actividades parlamentarias. Existe en la doctrina una discusión acerca de la naturaleza jurídica de los grupos parlamentarios, quena viene al caso reseñar aquí en toda su extensión. Simplemente apuntaremos que dicha discusión gira en tomo a la consideración de estos grupos ya sea como órganos internos del parlamento o como órganos de los partidos políticos. Podría sugerirse una solución mixta, al decir que el grupo parlamentario adquiere autonomía respecto del partido político al integrarse en la estructura y dinámica del Congreso; en tanto que ese mismo grupo mantiene su autonomía con relación al Congreso, al mantener sus lazos con el partido político que apoyó las candidaturas de quienes integran el grupo parlamentario. 40 40 Manuel Ramírez ofrece interesantes reflexiones a este respecto en "Grupos parlamentarios y sistema de partidos", en Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios, núm. 3, primera época, vol. L septiembre-diciembre de 1991, pp. 199-223.

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DERECHO PARlAMENTARIO

Otra cuestión de interés dentro del tema de los grupos parlamentarios es el de la disciplina de partido. ¿Hasta dónde los legisladores, una vez electos, siguen

los lineamientos de los partidos a los que pertenecen?, ¿qué mecanismos tienen los partidos politicos para obtener la disciplina de sus legisladores respecto de la linea partidista?, ¿cómo negocian los lideres partidistas con "sus" parlamentarios, y qué efectos tienen estas negociaciones dentro del partido o dentro del parlamento? Estas preguntas nos llevan a opinar que, evidentemente, para analizar el papel desempefiado por los grupos parlamentarios en la vida congresional no basta con estudiar las leyes o reglamentos parlamentarios, sino que ha de atenderse al sistema de partidos imperante y a la estructura interna misma de los partidos existentes. Como seftala Manuel González Oropeza~ el reconocimiento legal de los grupos parlamentarios en México es reciente, a pesar de que desde la creación del Congreso como institución política en nuestro país, dichas agrupaciones siempre han existido." No fue sino hasta 1977 cuando se estableció la base constitucional que

reconoce a los grupos parlamentarios, a través de la adición de un párrafo tercero al artículo 70 de la Constitución, el cual indica:

La ley determinará las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados.

Cabe mencionar que dicha refonna constitucional se refirió únicamente a la Cámara de Diputados, puesto que la reforma política que amplió los espacios para los partidos minoritarios a través del principio de representación proporcional, alcanzó solamente a esa cámara y no a la de senadores. Sin embargo, y como veremos a continuación, el artículo 56 de la Constitución ha introducido desde 1993 el principio de representación proporcional en el Senado, y la LOC regula desde 1994 la integración y funcionamiento de grupos parlamentarios en la cámara alta, pero el articulo 70 de la Constitución sigue sin otorgar base constitucional a los grupos parlamentarios para el caso del Senado de la República. El reconocimiento legal de los grupos parlamentarios implicó el establecimiento de una serie de requisitos y condiciones que los legisladores de los diversos partidos políticos tienen que cumplir para constituirse corno tales. A su vez, ser reconocidos corno grupos parlamentarios les confiere una serie de derechos y obligaciones con relación a su integración en los trabajos camarales. El primer requisito que tienen que cumplir se refiere al número de legisladores necesario para conformar un grupo parlamentario. En el caso de la Cámara de Diputados ese número mínimo es de cinco, y en el del Senado, de tres. En segundo término, los legisladores con la misma afiliación partidista que quieran constituir un grupo parlamentario tienen que realizar un trámite especial ante la mesa directiva de la cámara respectiva, a la cual deberán entregar los siguientes documentos:

4L

Manuel GonzálezOropeza, "Grupos parlamentarios", en Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, \1éxico, 1983, pp. 305·307.

Diccionario JurúJico Mexicano, tomo IV,

ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DEL CONGRESO DE LA UNIÓN

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a) Acta en la que conste la decisión de sus miembros de constituirse en grupo, con especificación del nombre del mismo y lista de los integrantes. b) El nombre del diputado o senador que haya sido electo coordinador del grupo parlamentario.

Esta documentación deberá ser entregada en la sesión inicial del primer periodo de sesiones ordinarias de cada legislatura. El presidente de cada cámara debe analizar dicha documentación y, en su caso, hacer la declaratoria de constitución de los grupos parlamentarios, momento a partir del cual podrán ejercer las atribuciones que les otorga la LOe. La designación, el funcionamiento y las actividades de los coordinadores de los grupos parlamentarios no es materia que corresponda a la Loe, sino que la propia ley indica que toca a los estatutos y lineamientos de los partidos políticos regularla. La idea de integrar a los legisladores en grupos parlamentarios encabezados por los coordinadores respectivos responde a la necesidad de organizar las complejas tareas camarales, a través de acuerdos sobre acciones específicas que propicien el mejor desarrollo de dichas tareas. La necesidad de esta función integradora se puede ver claramente detrás de la disposición establecida en el artículo 94 de la Loe, el cual ordena que los grupos parlamentarios deben orientar y estimular la formación de criterios comunes en las deliberaciones en que participen sus integrantes. La arena institucional para lograr este trabajo conjunto y de consensos tiene características distintas en cada una de las cámaras del Congreso de la Unión. En la Cámara de Diputados, el espacio de negociación entre los coordinadores de los grupos parlamentarios es la comisión ordinaria denominada de Régimen Interno y Concertación Política, que ya estudiamos en detalle en secciones anteriores. En la Cámara de Senadores, es en la Gran Comisión donde se realiza el intercambio y las negociaciones entre los coordinadores de los distintos grupos parlamentarios, tal como lo seftalan los articulas 91 y 98 de la LOe. Por otra parte, ser miembro de un grupo parlamentario en la Cámara de Diputados conlleva la obligación de tomar asiento en las curules que correspondan al grupo respectivo del que formen parte, según lo ordena el artículo 36 de la LOe. Para el caso de la Cámara de Senadores no existe una nonna análoga que obligue a ello, lo cual sin embargo, se hace en la práctica. Estar constituido como grupo parlamentario les da derecho a cada uno de los legisladores integrantes del mismo a disponer de locales en las instalaciones de las cámaras, así como de asesores, personal y elementos materiales necesarios para el cumplimiento de sus funciones, atendiendo a la importancia cuantitativa de cada grupo, y de acuerdo con las posibilidades y el presupuesto de cada cámara. Finalmente, debemos mencionar que el artículo 3 1 de la Loe permite que algún o algunos diputados dejen de pertenecer a un grupo parlamentario, sin integrarse a otro, caso en el cual se les considerará como diputados sin partido. En dicho supuesto, los diputados no pierden sus prerrogativas como representantes de la nación, ni sus derechos relacionados con su participación en los trabajos de la cámara. De hecho, el propio artÍCulo 31 señala que se les debe apoyar en lo

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DERECHO PARLAMENTARIO

individual confonne a las posibilidades de la cámara para que puedan desempeñar sus funciones. Lo que pierde este tipo de diputados sin partido es la posibilidad de tener alguna intervención en los acuerdos tomados en la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, a la cual no pueden pertenecer. En cuanto al Senado, no existe en su nonnatividad una disposición equivalente a la del artículo 31 aquí mencionado. Sin embargo, creemos que esto no significa que en la cámara alta no puedan existir senadores sin partido (de hecho ya existen), cuya actuación consideramos que debería entenderse regulada de manera análoga a como lo hace la nonnatividad respectiva de la cámara haja.

IV. PRINCIPALES PROCEDIMIENTOS DEL CONGRESO. El procedimiento legislativo. Iniciativa

45 46 46

D~=ffi......

a

Discusión . Votación para aprobar o rechazar un proyecto de ley

49 51

Sanción . . . . . . . Promulgación y publicación, ¿sinónimos? . Iniciación de la vigencia . . . . . . .

51 52 53

Los procedimientos de control parlamentario .

53

Comparecencias

.....

Comisiones de investigación Procedimientos jurisdiccionales Procedimiento del llamado juicIO político Procedimiento de la declaración de procedencia en materia penal

54

55 59 59 60

IV. Principales procedimientos del Congreso

Al ser órganos colegiados, el Congreso de la Unión y cada una de sus cámaras enfrentan el problema de lograr que la pluralidad de actores que los componen se integren de tal forma que pueda generarse una voluntad única imputable al órgano. Este problema se ha resuelto por medio de los procedimientos parlamentarios, los cuales suponen la sucesión de actos jurídicos concatenados a través de los cuales el parlamento o congreso forma su voluntad para el ejercicio de sus funciones. 42 Asimismo, la naturaleza diversa de las funciones de los parlamentos (que, entre otras, comprende las funciones legislativas, jurisdiccionales, de investigación y control), ha dado lugar a la existencia de una pluralidad de procedimientos correspondientes a cada una de aquéllas. Sin embargo, no puede pensarse que los procedimientos parlamentarios cumplan solamente con el objetivo de articular voluntades individuales para generar una voluntad única. Buscan, también, introducir una mayor racionalidad en el mecanismo de la toma de decisiones, en función del principio de economía funcional. Además, los procedimientos parlamentarios se constituyen en la garantía de que gozan los ciudadanos y los distintos intereses políticos para actualizar la vigencia del principio democrático en el cumplimiento de las funciones del Congreso. Esto es, la publicidad, la contradicción y el debate, elementos todos que caracterizan a los procedimientos parlamentarios, garantizan la integración de una variedad de grupos, internos y externos al propio Congreso, al proceso de toma de decisiones de este último. 43 En los siguientes apartados, haremos una revisión de los principales procedimientos parlamentarios que sirven como cauce formal al Congreso de la Unión para realizar sus funciones legislativas, jurisdiccionales y de controL

42 Ma. Asunción García Martínez, "El procedimiento legislativo", en Monografias 10, Congreso de los Diputados, Madrid, 1987, p. 32. 43 Paloma Biglino Campos, "Los vicios en el procedimiento legislativo", en Ángel Garrorena Morales (ed.), El parlamento y sus transformaCIones actuales, Tecnos, Espal'ia, 1990, p. 204.

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DERECHO PARLAMENTARIO

EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO" Antes de analizar las diversas etapas en que se divide el procedimiento legislativo,

conviene definir este concepto, así como diferenciarlo de otro con el que está íntimamente relacionado, es decir, con el concepto de proceso legislativo. Con base en los conceptos de Nino Olivetti, Jorge Moreno Collado ha definido el proceso legislativo como un fenómeno político generado por demandas socialmente detenninables y resuelto por decisiones jurídicamente denominadas ¡'leyes" o "decretos". Además, es necesario que dichas demandas hayan provocado un principio de solución, es decir, que se hayan fonnalizado en una iniciativa que reúna

las condiciones y características legale'i o constitucionales. 45 Por otra parte, el mismo autor define el procedimiento legislativo como la etapa del proceso legislativo que comprende el conjunto Hjurídicamente preordenado de las actividades de uno o más sujetos para la obtención de un resultado detenninado, que el atributo legislativo identifica en la ley"." Así pues, podemos entender, como lo explica Moreno Collado, que la producción legislativa se desarrolla en dos campos, a saber:

al el campo social en el que se generan las "demandas"; y b l el campo formal orgánico en el que ocurre la secuencia legislativa.

Es a este último campo al que nos referiremos en las líneas que siguen.

Iniciativa La iniciativa es el acto por virtud del cual se presenta o propone un proyecto de ley o decreto, por parte de un órgano o cualquier otro sujeto facultado para ello. Con

este acto se pone en marcha el mecanismo para la fonnación de las leyes en nuestro sistema constitucional. El artículo 71 de la Constitución seHala que tienen el derecho de iniciar leyes o decretos: 1. El presidente de la República. 2. Los diputados y senadores al Congreso de la Unión. 3. Las legislaturas de los estados. En la práctica, en México es el titular del Poder Ejecutivo quien de manera

preponderante ejerce su derecho de iniciar leyes al ser quien presenta la inmensa En esta sección pretendemos enfocar más nuestra atención en las disposiciones de la LOC y del relativas al procedimiento legislativo, para no repetir conceptos reset1ados en el trabajo de Jorge Carpizo y Jorge Madrazo relativo al Derecho constitucional, perteneciente también a la obra titulada Panorama del derecho mexicano, dentro de la cual se incluye este trabajo, sobre el Derecho parlamen~ lario. 4S Jorge Moreno Collado, op. cil., pp. 197-198. 46 ¡bid, p. 198. 44

RGICG

PRINCIPALES PROCEDIMIENTOS DEL CONGRESO

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mayoría de los proyectos de ley a la consideración del Congreso. 47 Por otra parte, resulta pertinente aclarar que el presidente de la República tiene la facultad exclusiva de presentar la iniciativa de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federación, según se desprende del artículo 74, fracción IV, párrafos segundo y séptimo. 48

En cuanto a los diputados y senadores, quienes también tienen derecho de iniciar leyes, la Constitución no prevé el número de estos legisladores necesario para ejercer el mencionado derecho, por lo cual debe entenderse que puede ser un

legislador, dos o un grupo de ellos. Y, finalmente, para que las legislaturas de los estados puedan iniciar leyes, es necesario que reúnan los requisitos que las consti-

tuciones locales señalan para tal efecto." Como puede apreciarse, solamente los sujetos indicados en el artículo 71 constitucional tienen el derecho de iniciar leyes, con lo cual se excluye a los particulares y a otras autoridades de tan importante facultad. Sin embargo, el

artículo 61 del ROICG permite una salida indirecta a esta exclusión, al establecer que toda petición de particulares, corporación o autoridad que no tenga derecho de iniciativa, deberá ser enviada por el presidente de la cámara a la comisión que

corresponda, según la naturaleza del asunto de que se trate, luego de lo cual, las comisiones dictaminarán si las mismas son de tomarse o no en consideración. Como

lo señala Tena Ramírez, este artículo implica que, cuando se admite una de las mencionadas peticiones, la comisión respectiva la hace suya para presentarla como iniciativa propia, puesto que de no ser así se infringiría el artículo 71 constitucional,

"reconociendo la facultad de iniciar a quien constitucionalmente carece de ella."so El segundo párrafo del artículo 71 constitucional habla del "tumo" de las iniciativas, es decir, del trámite que habrá de dárseles una vez que hayan sido

presentadas. En este rubro, se pueden presentar varias hipótesis, que sin embargo llevan a un mismo punto: a) Las iniciativas que presenta el presidente de la República, las legislaturas de los estados y los diputados de un determinado estado ("diputaciones"), pasarán desde luego a comisión. b) Las iniciativas que presentan los diputados (no como "diputación"), y los senadores, se sujetarán -dice el artículo 71- "a los trámites que designe el Reglamento de Debates". Por su parte, el artículo 56 del RGICG señala

47 Por ejemplo, en 1983 el maestro Víctor ManzanillaSchafferreportabaque 98% de los proyectos de ley habían tenido su origen en la iniciativa del presidente de la República. Citado por Jesús Orozco I-Ienríquez, "Las legislaturas y sus funciones de control sobre la actividad gubernamental", en PoJi/ica y procesos ... , op. cit., p. 37. 48 Como bien señala Luis del Toro, la presentación que el titular del Poder Ejecutivo hace de la Cuenta Pública no es otro caso de "iniciativa excluyente" en favor del presidente de la República, puesto que aquélla no es en sí misma una iniciativa de ley o decreto, sino un documento que refleja cantidades gastadas por la administración pública. Luis del Toro Calero, "La iniciativa y formación de las Leyes", en Moisés OchoaCampos (coord.), op. cit., p. 189. " ¡bid., p. 190. 50 Felipe Tena Ramírez, op. ciJ., pp. 316-317.

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DERECHO PARLAMENTARIO

que los iniciativas de ley presentadas "por uno o varios miembros de las cámaras, pasarán desde luego a comisión". O sea que el trámite en esta hipótesis y la anterior es exactamente el mismo: pasar desde luego a comisión. e) Igualmente, las iniciativas o proy~ctos de ley que remita unade las cámaras a la otra, pasarán inmediatamente a comisión, según lo dispone el artículo 57 del RGICG. En consonancia con lo anterior, el artículo 60 del RGICG ordena que ningún proyecto podrá discutirse sin que primero pase a la comisión o comisiones correspondientes y éstas hayan dictaminado, salvo en aquellos asuntos que por acuerdo expreso de la cámara se calificaren de urgentes o de obvia resolución. El artículo 59 del RGICG indica que la urgencia o la obvia resolución tendrá que ser calificada por el voto de las dos terceras partes de los individuos de la cámara que estén presentes, a pedimento de alguno de sus miembros. Conviene señalar que, según el criterio de Luis del Toro, urgencia impl ica la imperiosa aprobación de una nonma tendente a resolver un problema que no admite dilaciones, en tanto que obvia resolución significa que por el contenido de la proposición se deduce palmariamente el sentido de la votación parlamentaria. 51

Dictamen Al ser turnados los proyectos de ley a la comisión de dictamen legislativo correspondiente, toca al presidente de dicha comisión hacerse responsable de los expedientes que pasen a su estudio, para lo cual deberá finmar el recibo de ellos en el "libro de conocimientos" respectivo. Dicha responsabilidad cesará cuando los expedientes fuesen devueltos (art. 83 del RGICG). Una vez recibido, la comisión debe deliberar en relación con el proyecto de ley propuesto, introduciéndole las modi1icaciones o adiciones que se consideren pertinentes. En la práctica, suele suceder que el presidente de la comisión turna el proyecto de ley a alguno de los miembros de la misma, para que éste elabore un proyecto de dictamen que luego se someterá a votación en el pleno de la comisión para su aprobación o rechazo. El artículo 87 del RGICG señala un plazo de cinco días para presentar el dictamen, contado a partir del día siguiente a aquel en que se haya recibido el proyecto de ley. Esta disposición es un ejemplo claro de lo alejado que están algunos artículos del RGICG de la dinámica real de una sociedad mexicana cada dia más compleja. Asimismo, este artículo indica que todo dictamen deberá contener una parte expositiva de las razones en que se funde y concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan sujetarse a votación. SI Luis del Toro Calero. " La iniciativa y fomlación de las leyes". en Moisés Ochoa Campos, op. el/.. p. 192.

PRINCIPALES PROCEDIMIENTOS DEL CONGRESO

49

Por último, el artículo 88 del RGICG ordena que para que haya dictamen de comisión, éste deberá ser finnado por la mayoría de sus integrantes, pero se permite que quienes no estén de acuerdo con la opinión mayoritaria presenten su voto particular por escrito. Los dictámenes de comisión así votados y aprobados serán turnados a la plenaria para su discusión. 52

Discusión Antes de que un dictamen de comisión sea votado en el seno del pleno de cada cámara para su aprobación o rechazo, tiene que ser estudiado y analizado por los legisladores a través del debate, a fin de que éstos puedan formarse una opinión con base en la cual puedan emitir su voto. La discusión está regulada por los artículos del95 al134 del RGICG. En general, estos artículos establecen las formalidades relacionadas con la integración de las listas de oradores que habrán de participar en el debate; el orden en que éstos expondrán sus razones en pro o en contra del proyecto de ley y del dictamen correspondiente, el número de veces que cada legislador podrá hacer uso de la palabra y el tiempo de que dispone para ello. No entraremos al estudio detallado de todo el articulado relativo a las discusiones camarales, pero sí mencionaremos algunos de los aspectos en torno a los cuales gira esta importante etapa del procedimiento legislativo.

Pr;mera lectura. La primera lectura consiste en la entrega por escrito de los proyectos de ley y de los dictámenes (y los votos particulares) a los legisladores, con el objeto de que los conozcan detalladamente y puedan así preparar sus intervenciones en pro o en contra. Segunda lectura. Esta lectura se efectúa durante el desarrollo mismo de las discusiones, en lo general y en lo particular, del proyecto de ley y el dictamen en cuestión. "'1ación de orden. El artÍCulo 105 del RUICG indica los únicos casos en los cuales se podrá reclamar el orden durante el desarrollo de una discusión, y con ello interrumpir a un legislador mientras tenga el uso de la palabra: para ilustrar el debate con la lectura de algún documento; cuando se infrinjan artículos del propio RGlCG; cuando se viertan injurias contra alguna persona o corporación, o cuando el orador se aparte del asunto en discusión. En todo caso, el orden sólo podrá ser reclamado por medio del presidente de la cámara. Moción suspensiva. El artículo 109 del RGICC:; establece las únicas causas por las cuales una discusión puede ser suspendida. Ellas son:

52 El articulo 94 del RGICG se refiere a la producción de dictámenes por parte de las comisiones, durante los recesos del Congreso.

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DERECHO PARLAMENTARIO

a) Por ser la hora que el ROleo seftala para suspender la discusión, a menos que se prorrogue por acuerdo de la cámara. h) Porque la cámara acuerde dar preferencia a otro negocio de mayor urgencia o gravedad. e) Por graves desórdenes en la misma cámara. d) Por falta de quórum. e) Por proposición suspensiva que presente alguno o algunos de los miembros de la cámara y que ésta apruebe. Este último caso es la llamada "moción

suspensiva". La moción suspensiva implica la realización de un procedimiento especial que está contemplado en el artículo 110 del RGleo. Este procedimiento se inicia con la lectura de la proposición de suspensión. Acto seguido, y si así lo desearen, el autor de la proposición y algún impugnador (si lo hubiere), podrán hacer uso de la palabra para defender sus posiciones respecto de la proposición respectiva. Posteriormente, se preguntará a la cámara si ha lugar a discutir y votar la moción suspensiva. En caso afirmativo, la proposición presentada se discutirá y votará en el acto, momento en el cual pueden hacer uso de la palabra al efecto, tres individuos en pro y tres en contra. En cambio, si la resolución de la cámara fuese negativa, la proposición se

tendrá por desechada y la discusión podrá seguir su curso. En la práctica legislativa, la moción suspensiva se presenta cuando la asamblea estima que las comisiones deben tomar en cuenta algunas de las observaciones hechas por los legisladores y presentar nuevo dictamen."

Discusión en lo general y en lo particular. El artículo 97 del RGleG ordena que todo "proyecto de ley se discutirá primero en lo general, o sea en conjunto, y después en lo particular cada uno de sus artículos. Cuando conste de un solo articulo, será discutido una sola vez". En los artículos 114 al 120, y 132 al 134 del ROleo se pueden encontrar los detalles relacionados con estos dos niveles del debate. Lo que aquí nos interesa destacar es el hecho de que la existencia de dos niveles de discusión está relacionada tanto con el cuidado que los legisladores deben tener en el estudio de un proyecto de ley como un todo y de cada una de sus partes, como con la necesidad de ajustarse a un principio elemental de economía funcional, lo cual puede apreciarse en el cauce que puede seguir la discusión en lo general: si después de ésta la cámara no aprueba en lo general el proyecto de ley, se debe preguntar en votación económica si vuelve o no todo el proyecto a la comisión. Si la resolución fuere afirmativa, se devolverá a manos de dicha comisión para que lo reforme; pero si la resolución fuere negativa, se tendrá por desechado el proyecto,

y no habrá lugar ya a discusión en lo particular, artículo por artículo."

S3 54

Jorge Moreno Collado, op. cit., p. 220. Articulo 177 del RGICG.

PRINCIPALES PROCEDIMIENTOS DEL CONGRESO

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Votación para aprobar o rechazar un proyecto de ley La votación es el mecanismo por medio del cual se aprueba o rechaza un proyecto de ley en el seno de las cámaras. Esta votación ocurre, como ya hemos mencionado, una vez que se han cerrado las discusiones en lo general y en lo particular respecto del proyecto de ley y su articulado. El tipo de votación utilizado para aprobar o desechar proyectos de leyes la llamada votación nominal, según lo dispone el artículo 148 del ROleo. El procedimiento que caracteriza a la votación nominal está establecido en el artículo 147 del propio ROleo, y será objeto de mención especial en una sección posterior que dedicamos específicamente al análisis de los tipos de votaciones. Pasada la votación que apruebe en lo particular todos los artículos de un proyecto de ley por la cámara que deba enviarla al Poder Ejecutivo para su sanción,s5 se debe enviar dicho proyecto, con todas las adiciones y modificaciones aprobadas, a la Comisión de Corrección de Estilo para que formule una minuta de lo aprobado y la presente lo antes posible. El único objetivo de la formulación de dicha minuta es hacer las correcciones que demanden el buen uso del lenguaje y la claridad de las leyes. 56

Sanción La etapa de la sanción se refiere a aquella fase que comienza a partir de que el proyecto de ley aprobado por las cámaras pasa a manos del Poder Ejecutivo para que su titular ejerza, si así lo considera pertinente, su derecho de veto sobre el proyecto en cuestión. Como lo dispone el artículo 72 constitucional en su inciso B, se reputará aprobado por el Ejecutivo todo proyecto de ley no devuelto con observaciones a la cámara de origen, dentro de los diez días útiles siguientes a su recepción, a menos de que corriendo dicho término el Congreso hubiere concluido el periodo de sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en el que éste se vuelva a reunir. Por su parte, el inciso e del mismo artículo constitucional ordena que en caso de que el presidente de la República ejerza el derecho de veto en los ténninos del inciso B, el proyecto deberá ser nuevamente discutido por la cámara de origen; si en ésta fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará de nueva cuenta a la cámara revisora. Y si esta última lo confinna (el artículo constitucional utiliza el verbo sancionar) por la misma mayoría, el proyecto de ley (o decreto) deberá volver al Poder Ejecutivo para su promulgación.

"Para su promulgación" dice el artículo \39 del RGICG. 56 Véase artículos 139 y 140 del RGlCG.

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DERECHO PARLAMENTARIO

Promulgación y publicación, ¿sinónimos? La precisión del significado jurídico del ténnino "promulgación" es un asunto que ha dividido a la doctrina constitucional mexicana. Según autores como Tena Ramírez, por la promulgación el Ejecutivo autentifica la existencia y regularidad de la ley, ordena su publicación y manda a sus agentes que la hagan cumplir; en esa virtud, la ley se hace ejecutable, adquiere valor imperativo, carácter que no tenía antes de pasar de la jurisdicción del Congreso a la zona del Ejecutivo. 57

La distingue así del término "publicación", que es el acto por virtud del cual el Ejecutivo lleva al conocimiento de los habitantes una ley votada y promulgada, "que permite a cualquiera el conocimiento de la ley y que establece para lo futuro la presunción de que la leyes conocida por todos.,,58 Carpizo, en cambio, considera que "promulgar" y "publicar" son ténninos empleados como sinónimos en la Constitución. Observa este autor que el inciso C del artículo 72 constitucional menciona que, después de ser sancionado el proyecto de ley o decreto por la cámara revisora {dentro del procedimiento que implica el ejercicio del veto por parte del presidente de la República), el proyecto "volverá al Ejecutivo para su promulgación". Y, por su parte, el inciso A del mismo artículo ordena que si el Ejecutivo decide no ejercer el derecho de veto sobre el proyecto de ley en cuestión, "10 publicará inmediatamente". S9 En ambos casos, razona Carpizo, el Constituyente está expresando una misma idea pero con distintas palabras. En la práctica, al recibir el presidente de la República un proyecto de ley después de la etapa de la sanción, éste ordena su publicación en el Diario Oficial; no es posible percibir un momento en el cual autentifique o deba autentificar la existencia y regularidad de la ley, como sugiere Tena Ramírez. Para hacer sus observaciones, el Ejecutivo ya contó con la etapa anterior, dentro de la cual pudo haber ejercido el derecho de veto, superado el cual no tiene otra opción que publicar la ley. Esta opinión vendría a ser reforzada por el reconocimiento de que la publicación de una ley no es una facultad potestativa del presidente de la República, sino una obligación. Al decir de Jorge Madrazo, si por alguna circunstancia el Ejecutivo no publica la ley, el Congreso puede hacerlo motu proprio. 60 Por último, y sin pretensiones de cerrar definitivamente este debate, si la "promulgación", entendida como lo hace Tena Ramírez, fuera distinta de la "publicación", podría pensarse en la posibilidad de que el presidente de la República se negase a autentificar la regularidad de la ley, lo cual pondría en riesgo el régimen constitucional.

57

Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 489.

58

Idem.

Jorge Carpizo, El presidencialismo mexicano, 3a. ed., Siglo XXI, México, 1983, pp. 91·92. Jorge Madrazo, Comentario sobre la voz Publicación de la ley, en Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario Jurídico Mexicano, t. VII, Il.I/UNAM, México, 1984, p. 308. 59

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PRINCIPALES PROCEDIMIENTOS DEL CONGRESO

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Iniciación de la vigencia La iniciación de la vigencia de una ley marca el momento a partir del cual ésta comienza a ser de observancia obligatoria para todos sus destinatarios. Tal momento puede comenzar a partir de la publicación de la ley en el Diario Oficial, o a partir de la fecha que la propia ley indique, generalmente en sus artículos transitorios.

LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTROL PARLAMENTARIO En un sentido amplio, el denominado "control parlamentario" puede definirse como el conjunto de actos imputables al Congreso o parlamento, encaminados a comprobar que la actividad del Poder Ejecutivo se ha adecuado a lo que establece la Constitución y la ley, así como a verificar si los planes y programas que el gobierno propuso a la ciudadanía durante la campaña electoral que lo llevó al poder, se han cumplido o no. 61 Como bien lo ha explicado Garda Morillo, el ejercicio del control parlamentario puede producir consecuencias de diversa índole, tales como la exigencia de responsabilidad política del gobierno (en los regímenes parlamentarios), el requerimiento de que se corrija la actuación del órgano controlado, o incluso la convalidación de dicha actuación. Además, junto a estas consecuencias jurídicamente formalizadas del control, existen otras definidas en términos del costo político en que incurre el gobierno al hacerse públicos los resultados del control. En otras

palabras, en la medida en que a partir del ejercicio del control, se hace pública la inadecuación de la actividad de algún órgano del Poder Ejecutivo a la Constitución, a la ley, o a las promesas de campaña del partido gobernante, se contribuye a una posible reestructuración de la opinión del electorado, con vista a las próximas elecciones. En todo caso, la actividad de control implica siempre una influencia en la actuación del sujeto controlado. Y ello por una razón muy sencilla: el sujeto pasivo del control es consciente de que su actividad va a ser juzgada y, eventualmente, sancionada por el sujeto activo del contro1.6~

El derecho parlamentario mexicano contempla diversos mecanismos de con

M

trol del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo, los cuales analizaremos a continuación.

61 Hemos construido esta definición a partir de los conceptos expresados por Francisco Berlín Valenzuela,op. cil., pp. 139 Y 142, Y de Joaquín Garcia Morillo. "Aproximación a un concepto del control parlamentario". en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, núm. lO, España, marzo, 1986, p. 57 62 Joaquín García Morillo, op. cit., pp. 56~57

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DERECHO PARLAMENTARIO

Comparecencias El artÍCulo 93 constitucional dispone en su primer párrafo que los secretarios de despacho y los jefes de los departamentos administrativos, deben dar cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos, una vez que se haya iniciado el periodo de sesiones ordinarias. La doctrina podría distinguir y separar este deber de informar, de la facultad congresional de controlar las actividades de los titulares de los órganos de la administración pública federal centralizada. Sin

embargo, creemos que en México esta disposición constitucional no agota su alcance en el mero carácter informativo, sino que forma parte de una función de control político. al sujetarse lo informado a un proceso de estudio y crítica en el seno del Congreso, y al producir reacciones de diversa {ndole en la opinión pública.

Por otra parte, cabe mencionar que dicha disposición constitucional no aclara a qué periodo de sesiones ordinarias se refiere. Recordemos que a partir de la reforma constitucional de 1986 existen dos periodos de sesiones ordinarias del Congreso. La razón de esta omisión radica en una falta de actualización del primer párrafo del articulo 93 constitucional (reformado por última vez en 1974), en relación con la mencionada reforma de 1986. Sin embargo, la práctica ha establecido que el cumplimiento de este deber de informar debe efectuarse durante el primer periodo de sesiones ordinarias, enlazado con el análisis del informe del presidente de la República sobre el estado que guarda la administración pública federal. El segundo párrafo del articulo 93 constitucional hace referencia a lo que propiamente podemos identificar como las "comparecencias". Gracias a este párrafo es que cualquiera de las cámaras puede citar a los secretarios de Estado, al procurador general de la República,') a los jefes de los departamentos administrativos, así como a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal mayoritaria para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades. Por su parte, el articulo 53 del RGICG reitera lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 93 constitucional, pero con dos diferencias: en primer lugar, no se incluye al procurador general de la República (como era de esperarse dado lo reciente de la introducción de este funcionario en la disposición constitucional mencionada) y en segundo lugar, establece, aparte de la posibilidad de que las cámaras citen a los funcionarios, la de que éstos asistan a comparecer cuando fueren enviados por el presidente de la República. Además, el articulo 54 del RGICG ordena que, cuando alguno de los mencionados funcionarios sea llamado al mismo tiempo por ambas cámaras, será el presidente de la República quien decidirá a cuál habrá de concurrir primero, según considere más necesario o conveniente. 63 Este funcionario fue incluido en este precepto constitucionaJ mediante la adición del 31 de diciembre de 1994

PRINCIPALES PROCEDIMIENTOS DEL CONGRESO

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El procedimiento que debe seguirse en las comparecencias está regulado en los artículos del 126 al 131 del RGICG. Entre las reglas más importantes se encuentran las siguientes: a) El funcionario citado podrá pedirel expediente para instruirse, con el objeto de estar preparado para el día en que se realice la discusión. Es responsabilidad de las secretarías de ambas cámaras dar noticia a la secretaría o dependencia cuyo titular vaya a comparecer, de los asuntos que vayan a discutirse, especificando los días señalados para la discusión. b) Antes de comenzar el debate, el funcionario citado podrá informar a la cámara lo que estime conveniente y exponer los fundamentos que considere necesarios para apoyar la opinión que pretenda sostener durante la discusión. e) Cuando el funcionario haya concurrido ante la cámara a petición de ésta, se concederá la palabra al legislador responsable de la moción respectiva (o sea, de la comparecencia), y posteriormente al funcionario compareciente para que conteste. Después se otorgará el uso de la palabra a quienes lo solicitaren. Las discusiones se sujetarán a lo dispuesto por las normas del RGICG que regulan los debates parlamentarios en general. el) Cuando el funcionario comparezca ante alguna de las cámaras por haber sido enviado por el presidente de la República o por iniciativa propia, se le concederá primero la palabra para que informe lo que estime conveniente; después se concederá la palabra a los miembros de la asamblea inscritos en la presidencia de la cámara. Si durante la discusión el funcionario o funcionarios comparecientes fueren interrogados, podrán contestar entre los debates las preguntas que se les hicieren. Si alguno de los legisladores inscritos en pro quisiese ceder su turno al compareciente, se concederá a éste la palabra, sin perjuicio de que al iniciarse la discusión se le permita hablar sobre los puntos tratados durante el debate.

En principio, y por la naturaleza misma de la función de control parlamentario, debe entenderse que las sesiones en las cuales comparezcan ante las cámaras los funcionarios mencionados por el párrafo segundo del artículo 93, han de ser públicas. Hasta ahora, así se ha verificado en la práctica. Sin embargo, el RGICG deja abierta la posibilidad de que se realicen comparecencias en sesión secreta, si nos atenemos a la facultad que la fracción V del artículo 33 del RGICG otorga al presidente de la cámara respectiva para calificar los asuntos que deban tratarse en reserva. El ejercicio de esta facultad en el caso de las comparecencias violaría, a nuestro entender, la esencia y finalidad misma de la función del control parlamentario.

Comisiones de investigación El párrafo tercero del artículo 93 constitucional dispone que la Cámara de Diputados (a petición de una cuarta parte de sus miembros), y la Cámara de Senadores (a

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DERECHO PARLAMENTARIO

petición de la mitad de sus miembros), pueden integrar comisiones para investigar el funcionamiento de los organismos de~centralizados y de las empresas de participación estatal mayoritaria. Asimismo, indica el artículo que los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal. De la lectura de los artículos 46, 76 Y 79 de la LOe se desprende que las comisiones de investigación se constituyen en forma especial y transitoria por acuerdo de la cámara respectiva. 64 Es decir, se deben investigar específicamente los hechos que hayan motivado su integración, o sea, la actividad de algún organismo público descentralizado o de una empresa de participación estatal mayoritaria. Como puede observarse, la competencia de las comisiones de investigación se limita al sector paraestatal. Esto significa que toda la actividad de la administración pública federal centralizada no está sujeta al control político por parte de este tipo de comisiones. En países como Bolivia, España y Guatemala, por sólo citar algunos casos, las comisiones investigadoras del parlamento o congreso pueden avocarse a examinar hechos relacionados con cualq:.Iier asunto de interés público. 65 Desde el punto de vista del constitucionalismo, no vemos ninguna razón legítima para dejar fuera de este mecanismo de control al área más amplia y fundamental de la administración pública federal en México. En cuanto al resultado de las investigaciones y sus efectos, lo único que el párrafo tercero del artículo 93 constitucional menciona es que dichos resultados se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal. Parece extraño que el texto constitucional no mencione la publicidad de los resultados obtenidos por las comisiones de investigación; probablemente la omis:ón se deba a que tal publicidad se consideró obvia e implícita, ya que la publicidad es nota esencial a la naturaleza de la representación y control políticos del Congreso, y por lo mismo su actividad debe darse de cara al público. 66 Respecto a los efectos de las investigaciones una vez realizadas, existe una laguna legal absoluta. ¿Qué sucede si se descubre la responsabilidad de cierto funcionario en la ejecución de actos contrarios a la ley?, ¿en qué ténninos debe comunicar el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo la comisión de dicha violación?, ¿qué actitud y qué medidas debe adoptar el Ejecutivo? Debería existir una reglamentación detallada de esta disposición constitucional, no sólo en cuanto a los efectos de los resultados de la investigación, sino en relación con el procedimiento que habrá de seguirse durante la investigación en su conjunto, para la cual no existe regulación ni en la LOC ni en el RGICG.

64 La Loe no hace mención expresa a las comi,iones de investigación de la Cámara de Senadores, como si lo hace respecto de la Cámara de Diputados. Sin embargo, creemos que dichas comisiones si pueden constituirse en la cámara alta (y con las mi:-,mas características que las de la cámara baja), con fundamento en lo dispuesto por los artículos 76 y N de la LOe. 6S Jesús Orozco Henríquez, "Modernas tendlmcias del órgano legislativo en América Latina y Espai'la", en Estudios en homenaje al Dr. Héctor Fix Zamudio en sus treinta años como investigador de las cienciasjurídicas, t. 11, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1988, p. 1165. 66 Véase Héctor Manuel Ezeta, "La instalación de las cámaras", en Derecho legis/ativomexicano. XL VIII Legislatura, Cámara de Diputados. México. 1973, p. 96.

PRINCIPALES PROCEDIMIENTOS DEL CONGRESO

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Por ejemplo, y a manera de propuesta, el maestro Orozco Henríquez ha señalado que debería entenderse que si resulta alguna causal de juicio político, éste debe sustanciarse y el responsable ser destituido y/o inhabilitado. 67 El resultado de todo un proceso de investigación del Congreso no debe culminar en la indefinición legal: no hay control eficaz sin procedimientos de sanción claros y prestablecidos. Lo escueto de la regulación legal y reglamentaria referida a las comisiones de investigación deja abiertas varias interrogantes que es menester abordar.

¿Pueden las comisiones de investigación citar a funcionarios a comparecer ante ellas? La LOC no hace referencia expresa a esta facultad para el caso de las comisiones de investigación de la Cámara de Diputados. En cambio, sí se permite que las comisiones ordinarias o especiales (que pueden ser de investigación) de la Cámara de Senadores se entrevisten con funcionarios públicos para ilustrar su juicio en el despacho de los negocios que se les encomiende, según dice el artículo 90 de la Loe. Por su parte, el artículo 90 del ROICG permite que las comisiones, y aquí se refiere a cualquier tipo de comisión de cualquiera de las cámaras, tengan conferencias con funcionarios públicos, específicamente con aquellos que menciona el artículo 53 del propío reglamento, a saber: los secretarios de despacho, los jefes de departamentos administrativos, los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal mayoritaria. Un primer problema que se plantea es detenninar si un reglamento puede otorgar una facultad o prerrogativa que la ley respectiva no ha dado. La Loe no da a las comisiones de investigación de la Cámara de Diputados la facultad de entrevistarse con funcionarios públicos, pero el RGICG sí, circunstancia que deja a dichas comisiones en una posición jurídicamente endeble en caso de controversia sobre la legalidad de una petición que eventualmente hicieren a un funcionario público para que compareciera ante ellas. En segundo lugar, cabe hacer la distinción entre el hecho de tener una "entrevista" o "conferencia" con funcionarios públicos, y la facultad de citarlos, compulsivamente si es necesario, a audiencias. 68 Este último supuesto simplemente no está contemplado ni en el derecho constitucional ni en el derecho parlamentario vigentes en México.

¿Pueden estas comisiones citar a comparecer a particulares? La LOC tampoco hace referencia expr..:sa de esta facultad respecto de las comisiones de investigación de cualquiera de las cámaras, como sí lo hace en relación con las

67

b8

Jesús Orozco Henríquez. op. ClI .• p. 1165. Esta distinción la hace. correctamcntc. Luis Raigosa Sotelo. op. cit., P 194

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comisiones ordinarias de dictamen legislativo de la cámara baja (en su artículo 54). El ROICO, por su parte, calla en esta materia respecto de todo tipo de comisiones. De lo anterior debemos concluir que estas comisiones no están facultadas para entrevistarse ni para citar a particulares, compulsivamente si es necesario, para los efectos de su labor de investigación.

¿Qué procedimiento deben seguir al realizar sus funciones? Ni la Constitución, la LOC, o el RGICG hacen referencia alguna al procedimiento que las comisiones de investigación deben seguir en cumplimiento de sus funciones, a pesar de que el artículo 55 de la ley indique que las reuniones de las comisiones investigadoras se atendrán '-a las disposiciones reglamentarias relativas", disposiciones que no pueden ser otras que los artículos 79, 82, 83, 84, 85, 86, 89, 90, 92 Y 93 del RGICG, los cuales se refieren, todos, a normas aplicables en general a todas las comisiones, y no a las de investigación en especial. En conclusión, podemos sostener que hace falta una regulación detallada, tanto en la ley como en el reglamento, que amplíe las facultades de las comisiones de investigación y que establezca la obligatoriedad de funcionarios públicos de todas las áreas de gobierno, así como de particulares, de comparecer en audiencia ante esta clase de comisiones, reglamentando (yen esto seguimos a Raigosa) las consecuencias por el incumplimiento de un citatorio parlamentario, la fundamentación jurídica de una posible negativa a declarar y la tutela de los derechos fundamentales de los comparecientes. 69

Otros Existen otros mecanismos de control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo en México, los cuales simplemente mendonaremos, sin pasar a su análisis detallado. Entre ellos se encuentran las facultades de realizar o ratificar nombramientos de detenninados funcionarios públicos;/o el control financiero mediante el procedimiento legislativo;7] el control en el rlanejo del endeudamiento público;72 y el control ejercido a través del análisis de la cuenta pública, realizado por la Conta69

Ibidem, p. 195.

Por ejemplo. la facultad que tiene el Senado de "Ratificar los nombramientos de procurador general de la República, ministros; agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejácito, Armada y Fuerza Aérea Nacionales ... ", según lo dispone la fracciÓn 11 del artículo 76 constitucicnal. 7] Por ejemplo, la necesaria discusión y, en su caso, aprobación, modificación o rechazo del proyecto de Ley de Ingresos que someta el Poder Ejecutivo a consideración del Congreso. teniendo que ser la cámara baja forzosamente la de origen. 72 La fracción VIII del articulo 73 constitucicnal da al Congreso de la Unión la facultad "Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional." 70

PRINCIPALES PROCEDIMIENTOS DEL CONGRESO

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duría Mayor de Hacienda, la cual a su vez es fiscalizada por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados." Respecto de esta comisión, debemos mencionar que el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda dispone que ésta goza de un plazo que vence ellO de septiembre del año siguiente a la recepción de la cuenta pública para practicar su revisión y rendir el informe de resultados a la Cámara de Diputados, a través de la Comisión de Vigilancia referida. Asimismo, indica este artículo que si por cualquier causa el plazo no le fuere suficiente, la Contaduría Mayor de Hacienda lo hará del conocimiento de la cámara baja por conducto de la Comisión de Vigilancia, y solicitará una prórroga (que no podrá exceder de tres meses) para concluir la revisión, expresando las razones que funden y motiven su petición.

PROCEDIMIENTOS JURISDICCIONALES Ya hemos mencionado que ambas cámaras del Congreso de la Unión pueden llegar a realizar funciones materialmente jurisdiccionales cuando juzguen la probable responsabilidad política de los servidores públicos señalados en los artículos 110 y 111 de la Constitución, o cuando tenga que hacerse la declaración de procedencia en materia penal en contra de esos mismos funcionarios. En las líneas que siguen, haremos referencia a los procedimientos por los que las cámaras deben encauzar sus actividades de este tipo.

Procedimiento del llamado juicio político A partir de la lectura del capítulo 11 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP), se puede concluir que: presentada la denuncia ante la Cámara de Diputados por conductas que puedan dar lugar a responsabilidad política, y ratificada dentro de tres días naturales, la misma se turnará de inmediato a las comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales y a la de Justicia, para que dictaminen si la denuncia es procedente. Una vez que fueren acreditados los requisitos y elementos que marca la ley, la denuncia se turnará a la sección instructora de la Cámara de Diputados, la cual deberá practicar todas las diligencias necesarias para comprobar la conducta o el hecho materia de la denuncia. Los artículos 13 al 24 de la LFRSP regulan un auténtico proceso jurisdiccional en sentido material, ventilado dentro de un órgano político como lo es el Congreso de la Unión. Podríamos resumir dicho proceso de la siguiente manera: la sección instructora de la cámara baja se encarga de tratar de integrar los elementos que pudieran llevar a demostrar la probable responsabilidad del inculpado. Este último, 73 La Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda fue analizada en la parte de este trabajo relativa a las comisiones de la Cámara de Diputados.

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DERECHO PARLAMENTARIO

por su parte, tiene derecho a ser notificado de la denuncia, a defenderse ya ofrecer pruebas de su inocencia dentro de los plazos que marca la propia ley. Presentados los alegatos, la sección instructora fonnulará conclusiones que podrán tener uno de dos sentidos: Si de las constancias del procedimiento se desprende la inocencia del encausado, las conclusiones propondrán que no ha lugar a proceder contra él por la conducta o hecho materia de la denuncia; si, en cambio, de las constancias aparece la probable responsabilidad del servidor público, las conclusiones deberán proponer la aprobación de lo siguiente:

1. Que está legalmente comprobada la conducta o hecho materia de la denuncia. 11. Que existe probable responsabilidad del encausado. III. La sanción que deba imponerse (destitución o inhabilitación). IV. Que en caso de ser aprobadas 1.15 conclusiones, se envíe la declaración correspondiente a la Cámara de Senadores, en concepto de acusación. Corresponde al pleno de la Cámara de Diputados resolver sobre la imputación, después de discutir y votar las conclusiones propuestas por la sección instructora. Si la cámara resolviese, por mayoría absoluta, que procede acusar al servidor público, se pondrá a éste a disposición de la Cámara de Senadores, remitiéndole la acusación y designándose a una comisión de tres diputados para que sostengan aquélla ante el Senado. El Senado debe turnar la acusación a !a sección de enjuiciamiento, la cual debe emplazar a la comisión de diputados encargada de la acusación, al acusado y a su defensor para que presenten alegatos por escrito, dentro de un plazo de cinco días naturales. Transcurrido dicho plazo, la sección de enjuiciamiento fonnulará sus conclusiones, las cuales habrán de ser discutidas y votadas en el pleno del Senado, erigido en jurado de sentencia. El pre,idente del Senado hará la declaratoria correspondiente, señalando la inocencia del acusado o su culpabilidad, y en este último supuesto, la sanción a que se haga acreedor, que no puede ser sino destitución del cargo que ostenta, e inhabilitación para el ejercicio de empleos en el servicio público, por un lapso que puede ir desde uno hasta veinte años. Cabe aclarar que la sanción que en su caso aplique la cámara alta deberá ser aprobada por las dos terceras partes de los miembros presentes en la sesión.

Procedimiento de la declaración de procedencia en materia penal En el caso del procedimiento para la ceclaración de procedencia, se sigue un procedimiento similar al anterior, pero ventilado únicamente ante la Cámara de Diputados. De acuerdo con la LFRSP se debe integrar una sección instructora, la cual, después de practicar las diligencias pertinentes, dictaminará si ha lugar o no a proceder penalmente contra el inculpado. Corresponde al pleno de la cámara, erigida enjurado de procedencia, discutir y votar dicho dictamen. En dicha votación la cámara podrá declarar que ha lugar a proceder contra el inculpado, caso en el cual éste será destituido de su cargo y estará sujeto a la jurisdicción de los tribunales

PRINCIPALES PROCEDIMIENTOS DEL CONGRESO

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competentes. En caso negativo, no habrá lugar a procedimiento ulterior mientras subsista el fuero. Es menester aclarar que respecto del presidente de la República, el procedimiento de declaración de procedencia en materia penal es el establecido en el artículo 110 constitucional, es decir, toca a la Cámara de Diputados erigirse en órgano de acusación ante la Cámara de Senadores, a la cual tocará resolver conforme a la legislación penal aplicable. 74 Antes de finalizar esta sección, debe mencionarse la circunstancia de que una actividad del Congreso tan importante como es la jurisdiccional, se encuentra regulada en una ley diversa de la que por mandato constitucional corresponde exclusivamente al propio Congreso de la Unión expedir, sin intervención del Poder Ejecutivo, osea la LOe.

74 Conviene recordar que sólo sc pucde proceder penal mente contra el presidente de la República por traición a la palria o por delitos graves del orden común, teniendo estos últimos una vaga y confusa de1ínición legal.

v.

ESTATUTO JURÍDICO DE LOS MIEMBROS DEL CONGRESO . . . . . . . . . . . . . . . .

Requisitos para ser diputado y para ser senador. Las incompatibilidades y la licencia. . . . Inviolabilidad e inmunidad parlamentarias Inviolabilidad . Inmunidad .. Juicio político. La suplencia . . .

63 63 65

67 67 68 68 69

V. Estatuto jurídico de los miembros del Congreso

REQUISITOS PARA SER DIPUTADO Y PARA SER SENADOR El artículo 55 de la Constitución establece los requisitos para ser diputado. El primero de ellos es ser ciudadano mexicano, por nacimiento, en el ejercicio de sus derechos. Conforme al artículo 34 constitucional, la ciudadanía supone la calidad de mexicano, la mayoría de edad y tener un modo honesto de vivir. 75 La calidad adicional de ser mexicano "por nacimiento" (no prevista en el proyecto de Carranza) fue introducida por el Congreso Constituyente de Querétaro bajo el argumento de que, debido a que el congreso tenía la facultad de elegir al ciudadano que habría de sustituir al presidente de la República en caso de falta absoluta o temporal de éste, bien podría darse el caso de que dicho nombramiento recayera en alguno de los legisladores. Por esta posibilidad -se afirmó- los legisladores debían cumplir con ese requisito, que también se exige para ser presidente de la República. 76 El segundo requisito consiste en tener 21 años cumplidos el día de la elección. Originalmente, la Constitución establecía una edad mínima de veinticinco años, pero en 1972 entró en vigor la reforma que redujo dicha edad a los veintiún años, como parte de los cambios en materia política que promovió el gobierno del presidente Echeverría, entre los cuales también se redujo la edad para alcanzar la ciudadanía de los 21 a los 18 años (articulo 34 constitucional). El tercer requisito consiste en ser originario del estado en que se haga la elección, o vecino de él con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha de dicha elección. Las mismas condiciones se exigen para aquellos candidatos a diputados por el principio de representación proporcional: deben ser originarios o vecinos con residencia efectiva de seis meses anteriores a la elección de alguna de las entidades federativas comprendidas en la circunscripción plurinominal en cuyas listas estén incluidos. Como aclara el tercer párrafo de la fracción

75 76

Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 307. Jorge Carpizo, "La elección y la representación de los diputados y senadores", en Ochoa

CarnDos. ov. cit.. D. 87.

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tercera del articulo 55 constitucional, la vecindad no se pierde por ausencia en el desempeño de cargos públicos de elección popular.

Tena Ramírez señala que la importancia de este requisito radica en que, aunque el diputado o senador representa a todo el país. la elección se hace por distritos electorales o por estados, por lo cual lo menos que puede pedirse es que la población del estado esté en posibilidad de conocer a la persona que va a designar corno representante de la nación; esa posibilidad se alcanza con el requisito de nacimiento o el de vecindad del candidato. 77

Las fracciones IV y V del artículo 55 constitucional establecen requisitos de índole negativa, que buscan lograr la imparcialidad en la elección, así como evitar que alguno de los candidatos pueda utili¿ar en su favor las ventajas que otorga el

ocupar ciertos cargos administrativos, como pertenecer al Ejército Federal, o algún puesto de mando en la policia o gendarmeria rural en el distrito donde se realice la

elección, ser secretario o subsecretario de Estado, secretario de gobierno de los estados, magistrado o juez federal o del estado. En todos estos casos, el requisito

negativo se cubre si el sujeto en cuestión se separa de sus funciones cuando menos noventa dlas antes de la elección. Además, establece el párrafo segundo de la fracción V que los gobernadores

de los estados no podrán ser electos en las entidades de sus respectivas jurisdicciones mientras sean gobernadores, aun cuando se separen definitivamente de sus puestos.

Finalmente, debemos mencionar la reciente adición al primer párrafo de la fracción V de dicho articulo 55 constitucional, la cual tuvo como propósito fortalecer el desarrollo de la carrera judicial federal, dificultando el tránsito de los ministros de la Suprema Corte de Justicia a la carrera política. Dicho requisito consiste en que un ministro de la Suprema Corte no puede ser diputado a menos que se separe definitivamente de sus funciones dos años antes de la elección. La fracción VI del artículo 55 constitucional establece otro requisito para ser diputado: no ser ministro de algún culto religioso. La razón de este requisito se basa en que los ministros religiosos no gozan de la independencia moral e institucional

necesaria para ejercer adecuadamente la representación nacional, ya que sus actividades están subordinadas a los intereses de sus respectivas iglesias. 18 Por último, la fracción VIII del articulo que analizarnos establece la imposibilidad de ser diputado de aquellos individuos que incurran en las incapacidades que señala el artículo 59 constitucional, el cual hace referencia a que los diputados y senadores no pueden ser reelectos para el periodo inmediato. Ordena también que los senadores y diputados suplentes pueden ser electos para el periodo inmediato

con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio; sin embargo, los senadores y diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes. Es pertinente mencionar que la

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Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 308.

Manuel Barquín, "Comentario al artículo 55 constitucional", en Constitución Política de los Estados Unidos MeXIcanos, comen/ada,1. 1, Porrúa. México, 1995, p. 646. 18

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prohibición de la reelección de los legisladores ha sido señalada como un obstáculo para la formación de verdaderas carreras parlamentarias, y por lo mismo, para la confonnación de un Congreso más experto y eficaz en las distintas materias de su competencia. En virtud de esta opinión, hoy día se debate en México sobre la posibilidad de permitir la reelección de diputados y senadores por periodos limitados. Como lo ha hecho notar Manuel Barquin, el articulo 70. del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cotipe) establece requisitos para ser diputado federal o senador, distintos de los establecidos en el articulo 55 constitucional. 79 Ellos son: estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con credencial para votar; no ser magistrado, juez instructor o secretario del Tribunal Federal Electoral, salvo que se separe del cargo un año antes de la fecha de inicio del periodo de registro de candidatos; no pertenecer al personal profesional del Instituto Federal Electoral; no ser consejero ciudadano en los consejos general, locales o distritales del Instituto Federal Electoral, ni director general, secretario general o director ejecutivo del mismo, salvo que se separe un año antes de la fecha de inicio del registro de la elección de que se trate. Tampoco debe ser presidente municipal o delegado político en el caso del Distrito Federal, ni ejercer bajo circunstancia alguna las mismas funciones, salvo que se separe del cargo tres meses antes de la fecha de la elección. Estos requisitos establecidos en el Cotipe plantean hipótesis nuevas, no contempladas en el artículo 55 constitucional, y por lo mismo se ha llegado a plantear su inconstitucionalidad. En todo caso -atinna Barquín- y suponiendo que se considere conveniente que tales requisitos existan, el lugar adecuado para definirlos sería el propio articulo constitucional y no la ley secundaria. 8o En cuanto a los senadores, el artículo 58 de la Constitución señala que se requieren los mismos requisitos que para ser diputado, excepto el de la edad, que deberá ser de treinta aftas cumplidos el dia de la elección.

LAS INCOMPATIBILIDADES y LA LICENCIA Los artículos 62 y 125 de la Constitución establecen las llamadas "incompatibilidades parlamentarias". El primero de estos artículos prohíbe a los diputados y senadores el desempeño, durante el periodo de su encargo, de cualquier otra comisión o empleo de la Federación o de los estados por los cuales se disfrute sueldo. Sin embargo, cabe la posibilidad de que, previa licencia que otorgue la cámara respectiva, algún legislador pueda desempeñar otro cargo público, caso en el cual cesarán sus funciones representativas, en tanto dure la nueva ocupación. Si en el desempeño de un segundo cargo no mediare la licencia mencionada, la Ibidem, pp. 646-647 80 Idem

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Constitución señala que el legislador ¡ncuTTirá en una infracción que será castigada con la pérdida del carácter de diputado o