Derecho Constitucional - Jorge Carpizo - PDF

ERdIDAD NACJ01141..1/21.11VWFLI, UL ii1.11120

DERECHO CONSTITUCIONAL

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Serie A: FUENTES, b) textos y estudios legislativos, núm. 81

Jorge CARPIZO

Jorge MADRAZO

DERECHO CONSTITUCIONAL

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO MÉxico, 1991

Primera edición: 1991 DR (:) 1991, Universidad Nacional Autónoma de México Ciudad Universitaria, México, D. F., C. P. 04510 INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Impreso y hecho en México ISBN 968-36-2274-7

INDICE

ADVERTENCIA

7

1. Las fuentes del derecho constitucional mexicano. . 2. La Constitución mexicana: algunos criterios clasificadores. 3. Una nota característica: el aspecto social 4. La supremacía constitucional y la jerarquía de las normas 5. Las reformas constitucionales .

7 11 11 14 15

L LA CONSTITUCIÓN DE MÉxico

17

II. LOS PRINCIPIOS BÁSICOS



1. La declaración de derechos humanos 2. La soberanía 3. La división de poderes 4. El sistema representativo 5. El régimen federal 6. La justicia constitucional 7. La supremacía del Estado sobre las iglesias.



47

III. Los PARTIDOS POLÍTICOS 1. Su "constitucionRlización" 2. Su reglamentación. • 3. Su realidad .

18 22 24 28 35 40 46



47 49 51

.

57

IV. EL SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO 1. Fuentes 2. Características. 3. Supuestos matices parlamentarios.



57 58 58

•

114

ÍNDICE

4. Relaciones recíprocas de control entre los poderes ejecutivo y legislativo 5. El predominio del poder ejecutivo .

60 64

V. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER EJECUTIVO. .

65

1. El ejecutivo unipersonal 2. Requisitos de elegibilidad 3. Principio de no reelección. 4. Periodo presidencial 5. Sustitución presidencial 6. Secretarías de Estado y departamentos administrativos. 7. Facultades del presidente de la República . .



VI. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO.

1. 2. 3. 4. 5. 6.

7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.

77

77 El sistema bicamaral 78 Integración de las cámaras . 80 Requisitos para ser diputado y para ser senador. 81 Suplencia 82 Periodos de sesiones 83 Quorum de asistencia y de votación . 84 ...... Irresponsabilidad e inmunidad. Clasificación de las facultades de las Cámaras desde el punto de vista de la forma de su actuación y de la naturaleza 85 de sus actos 85 La ley y el decreto 86 El procedimiento legislativo . .. 87 Facultades del Congreso de la Unión. 89 Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados. 89 Facultades exclusivas de la Cámara de Senadores. 92 La Comisión Permanente

VII. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER JUDICIAL. .

1. 2. 3. 4.

65 66 67 68 69 70 71

94

órganos que integran el poder judicial federal . . . 94 Integración y funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia 94 Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia 95 Las garantías judiciales 96



ÍNDICE

115

5. Suplencia, renuncia y licencias .... 6. Independencia del poder judicial federal. .

. .

98 98

VIII. LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y EL MUNICIPIO .

.

99

1. 2. 3. 4. 5.

La autonomía de los estados. 99 Las constituciones locales . . ..... 99 Bases constitucionales de organización de los poderes locales 100 Obligaciones positivas y prohibiciones absolutas y relativas. 101 La participación de las entidades federativas en la formación 105 de la voluntad federal 6. El municipio ........ 105 BIBLIOGRAFÍA .

110

Derecho Constitucional, editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, se terminó de imprimir en los talleres de IMPRESOS CIIÁVEZ, S. A. DE C. V. el día 18 de diciembre de 1991. La edición consta de 2 000 ejemplares.

ADVERTENCIA



7

1. Las fuentes del derecho constitucional mexicano. . . 2. La Constitución mexicana: algunos criterios clasificadores. 3. Una nota característica: el aspecto social 4. La supremacía constitucional y la jerarquía de las normas . 5. Las reformas constitucionales

7 11 11 14 15

I. LA CONSTITUCIÓN DE MÉxico

II. Los PRINCIPIOS BÁSICOS 1. La declaración de derechos humanos 2. La soberanía . . . 3. La división de poderes 4. El sistema representativo 5. El régimen federal 6. La justicia constitucional 7. La supremacía del Estado sobre las iglesias

.



17

. .

18 22 24 28 35 40 46



DERECHO CONSTITUCIONAL ADVERTENCIA

Hemos redactado este título relativo al derecho constitucional mexicano de acuerdo con los lineamientos generales que el Instituto de Investigaciones Jurídicas determinó para esta obra. Se ha hecho énfasis en los aspectos más importantes y singulares del constitucionalismo de nuestro país y únicamente nos hemos referido a la doctrina en casos indispensables. El profesor Jorge Carpizo escribió los capítulos I, II, III y VI. El profesor Jorge Madrazo escribió los capítulos IV, V, VII y VIII. Las conclusiones son de ambos autores. El trabajo está actualizado a diciembre de 1990. En su puesta al día participó la doctora María del Pilar Hernández Martínez. I. LA CONSTITUCIÓN DE MÉXICO 1. Las fuentes del derecho constitucional mexicano

México tiene un sistema federal. Por lo tanto, se puede justamente hablar de un derecho constitucional general o federal y de un derecho constitucional local o de las entidades federativas. Los principios básicos de organización política del Estado mexicano se encuentran en el derecho constitucional general y a él nos referiremos primordialmente. Las fuentes del derecho constitucional mexicano son: a) la Constitución, b) la jurisprudencia, c) la costumbre, d) las leyes que reglamentan preceptos constitucionales o que precisan los órganos creados por la propia Constitución, e) la doctrina y f) algunas reglas de juego del sistema político. La fuente primera y más importante: la Constitución. La actual Constitución fue expedida el 5 de febrero de 1917 y entró en vigor el primero de mayo de ese año. A su vez, las fuentes de la Constitución son de carácter a) mediato y b) inmediato.

8

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

La fuente inmediata es quien hace la Constitución. La fuente mediata es el por qué, la causa de la creación de la Constitución. La fuente mediata de la Constitución mexicana de 1917 fue el movimiento social que principió en 1910 con la rebelión de Madero en contra del presidente Díaz, quien había estado en el poder por treinta años. Dicho movimiento perseguía fundamentalmente un objetivo político: llevar a la ley fundamental el principio de no reelección del presidente y terminar con la larga permanencia de Díaz en el poder. En 1913, Carranza, gobernador de Coahuila, se levantó en armas en contra del presidente Victoriano Huerta, quien había ordenado el asesinato del presidente Madero y del vicepresidente Pino Suárez. Durante esta lucha civil se fueron expidiendo decretos de carácter social, especialmente para garantizar ciertos derechos a los trabajadores y a los campesinos, los que estaban luchando no sólo para cambiar las estructuras políticas y a los gobernantes sino primordialmente para asegurarse un mejor nivel de vida. La nueva Constitución no tiene su fundamento de validez en su antecesora, ya que se creó sin seguir el procedimiento que aquella indicaba para su reforma, sino en la serie de hechos ocurridos entre 1910 y 1916, los cuales originaron que se creara una nueva Constitución que fue aceptada por amplios sectores de la sociedad mexicana. La fuente inmediata de la Constitución fue el Congreso Constituyente que se convocó para que la redactara y aprobara. Dicho Congreso Constituyente, convocado por Carranza (jefe del movimiento que derrocó a Victoriano Huerta), estuvo integrado por 214 diputados constituyentes propietarios, que fueron electos por el pueblo de acuerdo con las reglas generales de elección de los representantes para la Cámara Federal de Diputados, reglas que se precisaron en el decreto convocatorio respectivo. El Congreso Constituyente, en cuanto Colegio Electoral, comenzó sus juntas el 21 de noviembre de 1916, y sus sesiones fueron oficialmente inauguradas el lo. de diciembre de ese año y clausuradas el 31 de enero de 1917. La segunda fuente: ks jurisprudencia. La propia Constitución en su artículo 94 señala que la ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los tribunales del poder judicial de la f.3deración acerca de la interpretación de la Constitución, leyes y reglamentos federales o locales y los tratados internacionales. Así, el poder judicial federal tiene en sus manos, como regla general, la interpretación última de la Constitución, interpretación que están obligados a aplicar todos los tribunales del país, cuando se ha establecido jurisprudencia.

DERECHO CONSTITUCIONAL

9

Se establece jurisprudencia del pleno de la Suprema Corte de Justicia, cuando existen cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario y que han sido aprobadas por lo menos por catorce ministros. Las salas de la Suprema Corte también establecen jurisprudencia cuando existen cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario y que han sido aprobadas por lo menos por cuatro ministros. También los tribunales colegiados de circuito están facultados para establecer jurisprudencia, la cual es obligatoria para todos los tribunales y jueces que funcionen dentro de su jurisdicción territorial. Los tribunales colegiados de circuito establecen jurisprudencia cuando existen cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, y aprobadas por unanimidad de votos de los magistrados que integran el tribunal. La jurisprudencia se puede interrumpir; la Ley de Amparo señala los requisitos necesarios y precisa una serie de sus aspectos. En esta forma, como afirmamos párrafos arriba, por regla general, el poder judicial de la federación tiene en sus manos la interpretación última de la Constitución, salvo en algunos casos de naturaleza "politica"; incluso sobre esta misma materia, a veces la Suprema Corte ha aceptado su competencia y en otras ocasiones, con los mismos argumentos, la ha declinado. También como regla general, la Suprema Corte se ha abstenido de examinar resoluciones del Senado cuando éste declara que han desaparecido todos los poderes en una entidad federativa —algo parecido, pero sólo parecido a una intervención federal—, y los problemas relacionados con las elecciones populares. La tercera fuente: las costumbres o usos constitucionales. El orden jurídico mexicano es primordialmente de carácter escrito. Una costumbre constitucional no puede derogar un precepto de la ley fundamental porque éste sólo puede ser alterado o abrogado a través del procedimiento que para su reforma señala la propia Constitución; esto es congruente con el principio de la supremacía constitucional. Sin embargo, existen costumbres constitucionales en México. Como ejemplo podemos señalar que el artículo 69 constitucional prescribe que el presidente de la República presentará, en la apertura del primer penode sesiones ordinarias del Congreso, un informe por escrito en el que se exponga el estado general de la administración pública del país. El presidente mexicano cumple con este mandato cada primero de noviembre con un informe que se convierte en un acto político de especial importancia: se suspenden las labores en todo el país, la ceremonia se trasmite por todos los canales de televisión y radio, el presidente llega al edificio de

10

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

la Cámara de Diputados después de un recorrido por las calles repletas de gente, lee un documento durante varias horas, y el presidente de la Cámara de Diputados le contesta en términos generales. Este ritual, esta costumbre constitucional, se ha hecho parte del informe presidencial. La cuarta fuente: las leyes que reglamentan preceptos constitucionales o que precisan los órganos creados en la propia Constitución. Como ejemplo podemos señalar a la mencionada Ley de Amparo, que reglamenta la garantía constitucional más importante del país, y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que reglamenta lo relativo a los partidos políticos nacionales. La quinta fuente: la doctrina que, aunque no es obligatoria, ha influido en la legislación y en la jurisprudencia. Se puede recordar el artículo 34 de la Ley de Amparo de 1882 que indicó: "Las sentencias pronunciadas por los jueces (se refiere a los de amparo) serán en todo caso fundadas en el texto constitucional de cuya aplicación se trate. Para su debida interpretación se atenderá al sentido que le han dado las ejecutorias de la Suprema Corte y las doctrinas de los autores". (Las cursivas son nuestras.) En consecuencia, de acuerdo con el artículo mencionado, los jueces debían. tomar en cuenta la doctrina para la interpretación de la Constitución, con lo que se le otorgaba especial importancia a la doctrina. Sin embargo, esa corriente nacida en 1882 no prosperó, y en la actualidad el valor que tiene esa fuente es el que los legisladores y los jueces decidan otorgarle. La doctrina ha tenido importancia en México. Se puede mencionar como ejemplo que Emilio Rabasa influyó con sus obras el funcionamiento del sistema de gobierno asentado en la Constitución de 1917, aunque no se le citara en el Congreso Constituyente por pertenecer al grupo político perdedor. Empero su pensamiento sobre un ejecutivo fuerte, las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo, y la importancia y funcionamiento del veto, influyeron decisivamente en el constituyente mexicano de este siglo. La sexta fuente: ciertas reglas de juego del sistema político. Estas reglas no se encuentran escritas ni tienen carácter jurídico, pero existen, conforman y modifican el funcionamiento de varias instituciones asentadas en la ley fundamental. Por ejemplo: el presidente de la República es el jefe real del partido preponderante y es quien, al escoger el candidato del partido para la presidencia de la República, realmente está decidiendo quién será su sucesor, ya que desde su fundación en 1929 ese partido preponderante no ha perdido ninguna elección presidencial.

DERECHO CONSTITUCIONAL

11

Junto con estas fuentes del derecho constitucional mexicano, hay que tener presente también el método del derecho comparado que los mexicanos hemos utilizado abundantemente y con provecho. Especialmente han inspirado instituciones político-constitucionales en nuestro país las de España, Estados Unidos de Norteamérica y Francia. En los últimos años hemos tratado de conocer más y mejor la evolución constitucional de América Latina, y el sistema representativo mexicano configurado en 1977 fue influido por el que existe en la República Federal de Alemania. Hemos adaptado a las peculiares circunstancias y a la realidad de México una serie de instituciones, con lo cual éstas han perdido su "pureza", pero se han arraigado en nuestro sistema constitucional por dar respuesta a necesidades concretas, y porque han auxiliado en la consecución del objetivo de mejorar nuestra organización jurídico-políticoconstitucional. 2. La Constitución mexicana: algunos criterios clasificadores

Para tener una idea general de la Constitución mexicana de 1917, vamos a aplicarle algunos de los criterios que se han formulado para la clasificación de las constituciones. De acuerdo con Wheare, la Constitución mexicana es suprema sobre el órgano legislativo, porque para su reforma se sigue un procedimiento más complicado que aquel que se necesita para alterar una norma ordinaria; es federal, es presidencial y es republicana. La Constitución formal acepta en su artículo 41 el multipartidismo; pero en la realidad somos un país con Constitución de partido predominante, ya que en los últimos sesenta arios todos los presidentes, gobernadores, senadores y alrededor del 90% de los diputados federales, han sido postulados por ese partido. En la terminología de Loewenstein, tenemos una Constitución nominal, ya que no existe concordancia absoluta entre la realidad del proceso político y las normas constitucionales a causa de una serie de factores sociales, económicos y políticos; pero hay la esperanza de que tarde o temprano podamos alcanzar dicha concordancia y lograr una Constitución normativa. 3. Una nota característica: el aspecto social

Nuestra Constitución, como la inmensa mayoría de las constituciones, posee una parte dogmática y otra orgánica, división que ya encontramos en la Constitución mexicana de 1814.

12

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

La nota más característica de nuestra ley fundamental consiste en que fue la primera en incorporar normas de contenido social. La Comisión de Constitución del Congreso Constituyente de 1916-1917 aceptó adicionar al proyecto del artículo quinto, que contenía el principio de la libertad de trabajo, con los principios —que tres diputados constituyentes le habían propuesto— de la jornada máxima de ocho horas, el descanso semanal y la prohibición de trabajo nocturno para mujeres y niños. A su vez dicha Comisión rechazó otros principios que también esos tres diputados le habían sugerido, tales como: a trabajo igual salario igual sin hacer diferencias de sexo, derecho a huelga, y establecimiento de juntas de conciliación y arbitraje. La presentación del proyecto del artículo quinto dividió al Congreso Constituyente. Una corriente opinaba que era necesario suprimir las normas sociales de ese artículo porque una Constitución no debía establecer ningún precepto reglamentario. La otra, también se mostró inconforme con el proyecto del artículo, porque deseaba que se le incorporaran todos aquellos principios que aseguraran la vida, la libertad y las energías del trabajador, porque —argumentaban— era preferible sacrificar la estructura de la Constitución y no al individuo; porque se debían establecer bases precisas sobre las cuales se legislara en materia laboral, y porque se debía hacer justicia a la clase trabajadora que había sido factor importante en el triunfo del movimiento social. Esta última corriente fue obteniendo el consenso del Congreso. Entonces se propuso y se aceptó tácitamente que todos los principios del aspecto laboral se trataran en un capítulo o en un título de la Constitución, y un grupo de diputados, fuera de las sesiones del Congreso Constituyente, se dio a la tarea de redactar ese título que, con ligeras modificaciones, la Comisión de Constitución presentó al Congreso. Ya la discusión no revistió mayor relieve, se aceptó que los aspectos generales del problema laboral fueran reglamentados en la Constitución: el artículo 123, en sus veintiocho fracciones, fue aprobado por unanimidad. Se hacían realidad las palabras que había pronunciado uno de los diputados constituyentes, Cravioto, en una de las sesiones de debates del aspecto laboral: así, como Francia, después de su revolución, ha tenido el alto honor de consagrar en la primera de sus cartas magnas los inmortales derechos del hombre, así la Revolución Mexicana tendrá el orgullo legítimo de mostrar al mundo que es la primera en consignar en una constitución los sagrados derechos de los obreros.

DERECHO CONSTITUCIONAL

13

Nacía toda una concepción del derecho constitucional, misma que afloraría en la primera posguerra y con mayor vigor en la segunda: la Constitución no sólo estructura políticamente a la nación, sino que asegura al individuo un mínimo decoroso de existencia. El constitucionalismo político se transformaba en social para enriquecerse. De aquí surge el constitucionalismo político-social de nuestros días. El aspecto laboral fue complementado con el agrario. Ya no se cuestionó en el Congreso Constituyente si esos preceptos debían o no formar parte de la Constitución; el punto ya estaba ganado. En el artículo 27 se incluyeron las disposiciones sobre el problema de la tierra. Se preceptuó, primordialmente, entre otros aspectos; que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originalmente a la nación, la que puede constituir la propiedad privada imponiéndole las modalidades que dicte el interés público; se estableció la dotación de tierras y aguas a los pueblos, rancherías o comunidades que carecieran de ellas; se precisaron los elementos de los cuales la nación es propietaria y sobre los cuales ejerce dominio directo; se reglamentó el fraccionamiento de las grandes propiedades y cómo debía efectuarse, y se autorizó la expropiación por causa de utilidad pública. Debe quedar claro que con estas garantías sociales nunca se persiguió menoscabar las de carácter individual sino, al contrario, complementarlas, armonizarlas, para hacer realidad la igualdad, la libertad y la dignidad humanas. Así nació el constitucionalismo social. La Constitución mexicana tuvo esta originalidad, que es desde entonces su sello distintivo. Las instituciones políticas que quedaron plasmadas desde nuestra primera Constitución del México independiente, la de 1824, y que subsisten hasta nuestros días, como los sistemas federal, representativo, presidencial y de equilibrio de poderes, han venido evolucionando y, si bien conservan los principios de la institución, nuestras Constituciones los han ido ajustando a nuestras necesidades y a nuestras aspiraciones, hasta darles actualmente una serie de peculiaridades que nos permiten hacer referencia, por ejemplo, al sistema presidencial mexicano o al sistema representativo mexicano. La Constitución mexicana de 1917 está concebida dentro del constitucionalismo occidental, se reconoce a la persona como la base de todas las instituciones sociales, se limita y subordina el poder, y se le asegura al hombre una existencia realmente humana. Dentro de este contexto, nuestra ley fundamental contiene algunas características propias, lo que

14

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

es natural, ya que cada país tiene sus propios problemas y sus propias necesidades. 4. La supremacía constitucional y la jerarquía de las normas El artículo 133 de la Constitución establece el principio de la supremacía constitucional y la jerarquía de las leyes en el orden jurídico mexicano. Textualmente expresa: Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados. El principio de supremacía constitucional se ha establecido en todas las Constituciones mexicanas, si bien en algunos casos no se estableció en forma muy clara. El artículo 126 de la Constitución de 1857 fue tomada literalmente de la Constitución norteamericana y es el que quedó en la actual Constitución, con reformas de 1934 a la redacción, no .al sentido. Del artículo 133, en conexión con otros artículos, especialmente el 16, el 103 y el 124, se desprende la jerarquía de las normas en el orden jurídico mexicano, a saber: I) Constitución federal, II) leyes constitucionales y tratados, III) derecho federal y derecho local. Las leyes constitucionales son aquellas que afectan la unidad del Estado federal, es decir, su ámbito de aplicación es tanto federal como local; como ejemplo se puede señalar la Ley de Amparo. Ahora bien, el problema es determinar cuál de las dos se aplica cuando existe una aparente contradicción entre una ley federal y una local. En México se quiso que la división de competencia entre la federación y las entidades federativas fuera clara, tajante, sin ninguna ambigüedad, y de aquí resulta: a) la redacción de nuestro artículo 124 constitucional, al que posteriormente nos referiremos y que contiene el pensamiento de que las facultades no concedidas expresamente a las autoridades federales se entienden reservadas a las entidades federativas (nótese que en la enmienda décima norteamericana, de la cual tomamos nuestro precepto, no aparece la palabra expresamente) y b) que entre nosotros no existen las facultades concurrentes, ya que ni la Constitución ni la

DERECHO CONSTITUCIONAL

15

jurisprudencia las admiten, y no existen precisamente por la razón arriba apuntada. Luego, en México, al problema propuesto se responde de la siguiente manera: se aplica la ley que fue expedida por autoridad competente, es decir, el problema en nuestro país no se presenta como de supremacía de la legislación federal sobre la local sino como un problema de competencia: ¿cuál es la autoridad que de acuerdo con la Constitución es competente para legislar sobre esta determinada materia? Y es más, el principio de autoridad competente, de acuerdo con el artículo 16, constituye en México una garantía individual, un derecho humano; y el artículo 103 señala la procedencia del juicio de amparo cuando la autoridad federal o local actúan en exceso de su competencia. Luego, se garantiza el principio de la competencia con el instrumento procesal más efectivo con que cuenta el orden constitucional mexicano. La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia declara que la constitucionalidad de una ley sólo puede examinarla el poder judicial federal a través del juicio de amparo. O sea, esta jurisprudencia deja como letra muerta la segunda parte del citado artículo 133. Parte de la doctrina mexicana se ha manifestado en contra de esto, y la propia Suprema Corte abrió un poco las puertas a su jurisprudencia al crear lo que la doctrina denominó el recurso de inconstitucionalidad; en él, la contraparte del quejoso es el juez común que, según el afectado, aplicó un precepto anticonstitucional; no se enjuicia al poder legislativo por su labor, sino se analiza la resolución del juez local, quien a pesar de lo ordenado en el segundo párrafo del artículo 133 constitucional, aplicó una norma anticonstitucional. Este recurso de inconstitucionalidad ha tenido poca aplicación. La tradición pesa enormemente sobre nuestros jueces locales, quienes prefieren no entrar al examen de la constitucionalidad de las leyes. En congruencia con la jurisprudencia mencionada, una autoridad administrativa no puede examinar la constitucionalidad de una ley. 5. Las reformas constitucionales

La Constitución mexicana es de carácter rígido porque existen un órgano y un procedimiento especiales para la reforma de un precepto constitucional. Después de haberse ensayado otros sistemas, a partir de la ley fundamental de 1857 se implantó el norteamericano. El actual artículo 135 establece:

16

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de les Estados. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas. El artículo 135 fija la regla general para las reformas constitucionales. Crea un órgano especial que parte de la doctrina ha denominado poder revisor y que se integra por el órgano legislativo federal y los órganos legislativos locales, órgano que se encuentra situado entre el poder constituyente y los poderes constituidos. Está situado por abajo del poder constituyente, pero tiene una jerarquía superior a los constituidos, a los cuales puede alterar. Por ello el presidente de la República no puede vetar la obra del poder revisor, por ser un órgano de mayor jerarquía que él. El procedimiento es más difícil que el que se sigue para la alteración de una norma ordinaria, ya que en el Congreso federal se exige un quorum de votación de las dos terceras partes de los legisladores presentes, cuando la regla general es que sea sólo de más de la mitad, amén de que después el proyecto tendrá que ser sometido a la consideración de las legislaturas locales. La regla general establecida en el artículo 135 sufre una mayor rigidez cuando se intenta formar una entidad federativa dentro de los límites de las ya existentes, y las legislaturas de la entidad o entidades afectadas no han dado su consentimiento. En este caso se aplican los principios del artículo 135; pero la ratificación de las legislaturas locales deberá ser efectuada por las dos terceras partes del total de ellas. Y la Constitución reviste carácter flexible en un solo caso: cuando el Congreso federal admite nuevos estados a la unión, ya que entonces se reforma el artículo 43 con el mismo procedimiento que se sigue para la norma ordinaria. Obvio es que una Constitución tiene que irse adecuando a la cambiante realidad, y esta adecuación puede realizarse principalmente a través de dos métodos: la interpretación judicial y la reforma. En cada país se presentan estos dos métodos, sólo que de acuerdo con el contexto constitucional general prevalece uno de ellos. Bien sabido es que, por ejemplo, en los Estados Unidos de Norteamérica ha sido el de la interpretación judicial; en México, el de la reforma. A partir de 1917, mejor

DERECHO CONSTITUCIONAL

17

dicho de 1921, cuando se realizó la primera, nuestra Constitución ha sufrido más de 350 modificaciones. En otras palabras, reformar la Constitución no ha sido difícil, y no lo ha sido porque la gran mayoría de las reformas han sido presentadas por el presidente de la República. Éste, a partir de 1929, es el jefe real del partido predominante, que cuenta con abrumadora mayoría en los órganos legislativos del país. Es decir, en la realidad la Constitución mexicana ha mostrado que es flexible, y se le reforma —afirma Diego Valadés— porque se cree en ella —esto sería un factor positivo—; porque se piensa que la respetan y la cumplen no sólo los destinatarios del poder, sino también los detentadores; porque se cree que al agotarse casuísticamente las posibles incidencias de la vida del Estado, se logra la garantía de que esa vida correrá por los cauces constitucionales. Cuestiones relacionadas con las reformas constitucionales se han presentado en diversos aspectos; citemos algunos ejemplos: en 1926 el presidente de la República envió al poder revisor un proyecto para incluir en la Constitución las proposiciones de la primera convención fiscal, pero este proyecto nunca dejó de ser tal; en 1940, el presidente de la República envió un proyecto con objeto de federalizar algunas materias impositivas, y la Cámara de Diputados lo adicionó considerablemente; en 1937, todo el procedimiento de reforma constitucional se efectuó con la finalidad de otorgarle el voto activo y pasivo a la mujer, pero nunca se llevó a cabo el cómputo de los votos de las legislaturas locales y en consecuencia no se hizo la declaratoria respectiva ni, mucho menos, la reforma constitucional. La doctrina mexicana se encuentra dividida respecto a si el poder revisor de la Constitución tiene límites o no. Algunos opinan que no tiene ningún límite, mientras otros afirman que hay ciertos principios que no pueden ser suprimidos; entre estos, el sistema federal y la división de poderes. En la realidad mexicana, el poder revisor no ha respetado ningún límite, como se demostró en 1928, cuando suprimió la existencia del municipio libre en el Distrito Federal. II. Los PRINCIPIOS BÁSICOS Vamos a examinar siete principios básicos de nuestra Constitución; aquellos que construyen y definen la estructura política y aquellos que protegen y hacen efectivas las disposiciones constitucionales. Ellos son la declaración de derechos humanos, la soberanía, la división de poderes,

18

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

el sistema representativo, el régimen federal, la justicia constitucional y la supremacía del Estado sobre las iglesias. 1. La declaración de derechos humanos

La declaración de derechos humanos está contenida en dos partes: la de garantías individuales y la de garantías sociales. La Constitución comienza con la declaración de garantías individuales, y así se intitula el capítulo I del título primero. Podemos decir que ésta es la parte axiológica de la ley fundamental y la causa y la base de toda la organización política. El artículo lo. manifiesta: "En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece". Algunos autores consideran que este artículo asienta la tesis positivista respecto a los derechos humanos. Nosotros sostenemos que la tesis que se encuentra en el artículo primero es la misma que se halla en todo el constitucionalismo mexicano: el hombre es persona jurídica por el hecho de existir, y como persona tiene una serie de derechos. Ahora bien, el título de este capítulo en la Constitución de 1857 fue: "De los derechos del hombre" y el artículo lo. dijo: "El pueblo reconoce, que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia declara, que todas las leyes y todas las autoridades del país, deben respetar y sostener las garantías que otorga la presente Constitución". Luego, ¿existe, en el cambio de redacción del artículo lo. y del título del capítulo, tesis diferente respecto a los derechos humanos entre los textos de 1857 y 1917? No, no existe ningún cambio de tesis, es la misma, con sólo una diferencia: nuestra actual Constitución ya no expresó la fuente de las garantías que otorga, sino que omitió este aspecto. Pero es indudable que la fuente de nuestras garantías individuales es la idea de los derechos del hombre. Baste observar la similitud que existe en los contenidos de las dos declaraciones. Además, los diputados integrantes del Congreso Constituyente de 19161917 aceptaron la existencia de los derechos del hombre. Así, Múgica manifestó: la Comisión juzgará que esas adiciones que se le hicieron al artículo son las que pueden ponerse entre las garantías individuales que tien-

DERECHO CONSTITUCIONAL

19

den a la conservación de los derechos naturales del hombre... tomó la Comisión lo que creyó más conveniente bajo el criterio de que en los derechos del hombre deben ponerse partes declarativas, o al menos, aquellas cosas que por necesidad social del tiempo vinieron a constituir ya una garantía de los derechos del hombre. En el Congreso Constituyente se habló indistintamente de derechos del hombre y de garantías individuales. Por ejemplo, en la discusión sobre el artículo de la enseñanza, en cuatro ocasiones se hizo referencia a los derechos del hombre, y en quince a las garantías individuales. Podemos concluir que mientras los derechos del hombre son ideas generales y abstractas, las garantías, que son su medida, son ideas individualizadas y concretas. La declaración de garantías individuales que contiene la Constitución Mexicana de 1917, abarca más de 80. Su clasificación se justifica únicamente por motivos didácticos. No existe ninguna garantía que correlativamente no tenga alguna obligación, y una garantía fácilmente podría ser colocada en más de un casillero de cualquier clasificación. Para mencionar cuáles son las principales garantías individuales que nuestra Constitución asienta, seguimos una clasificación, pero sólo como método. La declaración de garantías individuales se divide en tres grandes partes: los derechos de igualdad, libertad y seguridad jurídica. En la Constitución de 1917, las garantías de igualdad son: 1) Goce, para todo individuo, de las garantías que otorga la Constitución (artículo 1); 2) Prohibición de la esclavitud (artículo 2); 3) Igualdad de derechos sin distinción de sexos (artículo 4); Prohibición de títulos de nobleza, prerrogativas y honores hereditarios (artículo 12); 5) Prohibición de fueros (artículo 13); 6) Prohibición de ser sometido a proceso con apoyo en leyes privativas o a través de tribunales especiales (artículo 13). Las garantías de libertad se dividen en tres grupos: a) Las libertades de la persona humana; b) Las libertades de la persona cívica, y c) Las libertades de la persona social. Las libertades de la persona humana se subdividen en libertades físicas y libertades del espíritu. Las libertades de la persona humana en el aspecto físico son: 1) Libertad para la planeación familiar (artículo 4); 2) Libertad de trabajo (artículo 5); 3) Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, si no es por resolución judicial (artículo 5); 4) Nulidad de los pactos contra la dignidad humana (artículo 5); 5) Posesión de armas en el domicilio, y su portación en los supuestos que

20

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

fije la ley (artículo 10); 6) Libertad de locomoción interna y externa del país (artículo 11); 7) Abolición de la pena de muerte salvo en los casos expresamente consignados en la Constitución (artículo 22), aun cuando dicha pena ha sido suprimida totalmente, al derogarse paulatinamente las disposiciones respectivas de los códigos penales del Distrito Federal y de todas las entidades federativas. Las libertades de la persona humana en el aspecto espiritual son: 1) Libertad de pensamiento (artículo 6); 2) Derecho a la información (artículo 6); 3) Libertad de imprenta (artículo 7); 4) Libertad de conciencia (artículo 24); 5) Libertad de cultos (artículo 24); 6) Libertad de intimidad, que comprende dos aspectos: inviolabilidad de la correspondencia e inviolabilidad del domicilio (artículo 16). Las garantías de la persona cívica son: 1) Reunión con fin político (artículo 9); 2) Manifestación pública para presentar a la autoridad una petición o una protesta (artículo 9); 3) Prohibición de extradición de reos políticos (artículo 15). Las garantías de la persona social son: La libertad de asociación y reunión (artículo 9). Las garantías de la seguridad jurídica son: 1) Derecho de petición (artículo 8); 2) A toda petición, la autoridad contestará por acuerdo escrito (artículo 8); 3) Irretroactividad de la ley (artículo 14); Privación de derechos sólo mediante juicio seguido con las formalidades del proceso (artículo 14); 5) Principio de legalidad (artículo 14); 6) Prohibición de aplicar la analogía y la mayoría de razón en los juicios penales (artículo 14); 7) Principio de autoridad competente (artículo 16); 8) Mandamiento judicial escrito, fundado y motivado, para poder ser molestado en la persona, familia, domicilio, papeles o posesiones (artículo 16); 9) Detención sólo con orden judicial (artículo 16); 10) Abolición de prisión por deudas de carácter puramente civil (artículo 17); 12) Expedita y eficaz administración de justicia (artículo 17); 13) Prisión preventiva sólo por delitos que tengan pena corporal (artículo 18); 14) Garantías del auto de formal prisión (artículo 19); 15) Garantías del acusado en todo proceso criminal (artículo 20); 16) Sólo el Ministerio Público y la policía judicial pueden perseguir los delitos (artículo 21); 17) Prohibición de penas infamantes y trascendentes (artículo 22); 18) Nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito (artículo 23); 19) LAS juicios criminales no pueden tener más de tres instancias (artículo 23).

DERECHO CONSTITUCIONAL

21

La declaración de garantías sociales está contenida primordialmente en los artículos 3, 27, 28 y 123, que se refieren a la educación, al agro, al régimen de propiedad y al aspecto laboral. Las garantías sociales protegen al hombre como integrante de un grupo social y le aseguran un mínimo educativo y económico. Las garantías sociales implican un hacer por parte del Estado, en cambio las garantías individuales representan primordialmente una abstención por parte del propio Estado. A través de las garantías sociales se protege a los grupos sociales más débiles. Así nacieron estas garantías y en parte así subsisten, sólo que actualmente se han extendido para otorgar protección en general; tal es el caso de la educación y de la seguridad social. La idea de los derechos sociales lleva implícita la noción de: a cada quien según sus posibilidades y sus necesidades, partiendo del concepto de igualdad de oportunidades. Para reglamentar estas garantías sociales, han nacido específicas ramas del derecho. Por ello, nos vamos a referir sólo al artículo sobre la educación. El artículo tercero dispone que el Estado impartirá educación que será gratuita, y que la educación primaria será obligatoria. Que la enseñanza deberá desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano, promoviendo el amor a la patria y la conciencia de la solidaridad internacional en la independencia y la justicia; que se mantendrá ajena a cualquier doctrina religiosa; que será democrática, nacional, y deberá contribuir a la mejor convivencia humana. Resulta hermoso que a la idea de la educación se la relacione tan estrechamente con los otros pensamientos, y además la Constitución precisa qué entiende por ellos: la democracia no es sólo una estructura jurídica y un régimen político, sino que es un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.

La educación es nacional:

en cuanto —sin hostilidades ni exclusivismos— atenderá a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura, y contribuirá a la mejor convivencia humana, tanto por los elementos que aporte a fin de robustecer en el educando, junto con el aprecio para la dignidad de la persona y la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los

22

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de raza, de sectas, de grupos, de sexo o de individuos. Como se ve claramente se une toda una concepción de la existencia humana, de la sociedad y de la convivencia, a la noción de educación. En este artículo tercero, casi al comienzo de la Constitución, se definen conceptos que tienen importancia para todos los demás artículos. Digamos que implica una visión constitucional de la vida. Son declaraciones cargadas ideológicamente que le dan a nuestra Constitución un tinte especial; pero hay que dejar claro que toda declaración de derechos sociales está marcada ideológicamente, sólo que la mexicana fue más allá de lo que las constituciones occidentales suelen declarar; además, debe hacerse notar que esta redacción del artículo tercero no proviene de 1917 sino de 1946, cuando el país ya no vivía una época convulsionada después de un movimiento social sino una etapa de tranquilidad y madurez. Nosotros estamos de acuerdo con este tipo de declaraciones en las constituciones, porque las normas supremas son la síntesis histórica de un pueblo, apuntan la meta hacia donde se dirige, y configuran la definición misma de la Constitución que es la norma por la que corren la realidad y la vida. Y la vida sólo se entiende con definiciones y decisiones. Ahora bien, los particulares pueden impartir educación, pero respetando los postulados del artículo tercero; respecto a la educación primaria, secundaria y normal o la destinada a cualquier tipo o grado para los obreros y los campesinos, se necesita, para que lo hagan, autorización previa y expresa del poder público. Para los otros tipos y grados de educación, el Estado podrá reconocer validez oficial a los estudios realizados fuera de los establecimientos públicos. 2. La soberanía Las constituciones persiguen resolver los problemas de su época. Por ello las primeras Constituciones mexicanas, las de 1814 y 1824, contenían en sus primeros artículos la idea de la soberanía e independencia de México. Nuestra actual Constitución, al igual que su antecesora de 1857, se ocupa de la idea de la soberanía después de hacerlo de las garantías individuales, de la nacionalidad y de la ciudadanía.

DERECHO CONSTITUCIONAL

23

El artículo 39 dice: "La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno". ¿Qué significa en la Constitución de 1917 que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo?, ¿son los conceptos de nación y pueblo equivalentes?, ¿qué es la soberanía nacional? Al concepto de nación se le otorgó un significado esencialmente conservador; lo usaron los contrarrevolucionarios franceses y los monárquicos de aquel entonces. La nación, entendían esos pensadores, era la historia del país, la cual tenía el derecho de permanencia, de impedir cualquier movimiento violento que pudiera romperla. En cambio, la noción de pueblo es el pensamiento de Rousseau, es la idea de la Revolución francesa, es la idea de libertad, es el anhelo de los hombres por alcanzar la felicidad y realizar un destino. ¿Es que la redacción de nuestro artículo apunta una tesis historicista, o es que encadena a las generaciones presentes al modo de ser de las anteriores generaciones? Castillo Velasco, constituyente y exégeta del código supremo de 1857, escribió: La soberanía es la potestad suprema que nace de la propiedad que el pueblo y el hombre tienen de sí mismos, de su libertad y de su derecho... Reside, dice el artículo constitucional, y no residió, porque aunque para el establecimiento de un gobierno delega el pueblo algunas de las facultades de su soberanía, ni las delega todas, ni delega algunas irrevocablemente. Encarga el ejercicio de algunas de esas facultades y atribuciones a aquellos funcionarios públicos que establece; pero conservando siempre la soberanía, de manera que ésta reside constantemente en el pueblo. Como se ve, la idea en 1856-1857, que pasó íntegramente a la Constitución vigente de 1917, no fue la concepción histórica francesa del siglo pasado, sino la idea de pueblo de Juan Jacobo Rousseau. Al decir que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo, se quiso señalar que México, desde su independencia como pueblo libre, tiene una tradición, tradición que no encadena, sino que ayuda a encontrar a las generaciones presentes su peculiar modo de vivir. México es una unidad que a través de la historia se ha ido formando, y que como nación tiene una proyección hacia el futuro, pero sin olvidarse de su pasado, y menos de su presente.

24

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

La soberanía nacional reside en el pueblo, en el pueblo de Rousseau, en el pueblo que trabaja para su felicidad. Y reside "esencial y originariamente". "Originariamente" quiere decir que jamás ha dejado de residir en el pueblo; aunque la fuerza haya dominado, no por ello prescribió a su favor, porque uno de los elementos de la soberanía es su imprescriptibilidad. Y lo hace de manera "esencial" porque en todo momento el pueblo es soberano; nunca delega su soberanía, sino que nombra a sus representantes, los cuales están bajo sus instrucciones y mando. Ante la imposibilidad de reunirse personalmente y de decidir todas las cuestiones que afectan la vida de la nación, el pueblo nombra a sus representantes. La última oración del citado artículo 39 hay que relacionarla, tal fue la intención de los constituyentes, con el artículo 135 que contiene el procedimiento para reformar la Constitución. El pueblo tiene el derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno, pero a través del propio derecho; a través de los cauces que indica la Constitución, ya que el derecho no otorga la facultad para abolirlo; en otras palabras el derecho a la revolución es un derecho de la vida, de la realidad, metajurídico. Y en este sentido se interpreta esta última frase del artículo 39. El artículo siguiente, el 40, comienza expresando que: "Es voluntad del pueblo mexicano constitutirse en una República representativa, democrática, federal. . ." Es decir, el pueblo en ejercicio de su soberanía construye la organización política que desea darse. Su voluntad decide su Constitución política, y en la propia ley fundamental precisa qué características tendrá la República, el sistema representativo y el régimen federal que está creando. Las notas que configuran el sistema democrático se encuentran en toda la Constitución, pero además, ésta definió, en su artículo tercero, como asentamos, qué se entiende por democracia. 3. La división de poderes El principio general de la división de poderes se encuentra en el artículo 49 que indica: El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo

DERECHO CONSTITUCIONAL

25

lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar. La tesis mexicana, y que han seguido casi todas las Constituciones de este país, es que no hay división de poderes, sino que existe un solo poder; el Supremo Poder de la Federación que se divide para su ejercicio; así, lo que está dividido es el ejercicio del poder. Cada rama del poder —los poderes constituidos: legislativo, ejecutivo y judicial— es creada por la propia Constitución, la que les señala expresamente sus facultades, su competencia; lo que no se les atribuye no lo podrán ejercer. Pero la propia Constitución construye la colaboración entre las ramas del poder, o sea, que dos o las tres ramas del poder realizan parte de una facultad o función. Como ejemplo podemos señalar: en el procedimiento legislativo, el presidente tiene la iniciativa de ley, la facultad de veto y la publicación de la ley; el presidente resuelve, cuando las dos cámaras legislativas no se ponen de acuerdo, la terminación anticipada del periodo de sesiones; el senado ratifica los tratados internacionales celebrados por el ejecutivo; el senado aprueba o no los nombramientos de embajadores, agentes diplomáticos, consules, generales, coroneles y demás jefes superiores del ejército, la armada y la fuerza aérea. Ahora bien, una cosa es la colaboración entre las ramas u órganos del poder, y otra muy diferente es la confusión de las facultades de los órganos o la delegación de las facultades de un órgano en otro. La confusión de poderes la prohíbe la Constitución al señalar expresamente que no pueden reunirse dos o más de los poderes en una persona o corporación, ni depositarse el legislativo en una persona, salvo en dos casos que el propio artículo señala, en los supuestos: a) del artículo 29, y b) del segundo párrafo del artículo 131. Es decir, en esos casos y con los procedimientos que la propia Constitución señala, el presidente de la República puede legislar. Examinémoslos. El primero —reglamentado en el artículo 29— se refiere a la suspensión de las garantías individuales y a las facultades extraordinarias para legislar que el Congreso puede otorgar al presidente para superar la emergencia en que se encuentre el país. El artículo 29 dispone: En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República, y con apro-

26

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

bación del Congreso de la Unión, y, en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación, pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demora al Congreso para que las acuerde. El artículo 29 autoriza para que en casos graves y en los cuales se ponga a la sociedad en peligro o conflicto de envergadura, se puedan suspender las garantías individuales, pero siguiéndose el procedimiento y con las limitaciones establecidas en el propio artículo. La última vez que se han suspendido las garantías individuales en México, fue en 1942 con motivo de la Segunda Guerra Mundial. El artículo 29 indica que el Congreso, y sólo el Congreso, podrá conceder al presidente las autorizaciones que estime necesarias para que el propio presidente pueda superar la situación de emergencia. En esta frase se encuentran facultades extraordinarias de carácter legislativo para el presidente. Bien entendido el artículo, esas facultades extraordinarias para legislar sólo se le pueden conceder al presidente si con anterioridad se han suspendido las garantías individuales, ya que tales facultades se le otorgan con la finalidad de que el país pueda superar tal emergencia. Éste ha sido uno de los puntos críticos del constitucionalismo mexicano. Primero se cuestionó —en 1876— si la frase mencionada y que hemos resaltado —ya que los artículos respectivos en las constituciones de 1857 y 1917 son casi los mismos— realmente implicaba facultades legislativas para el presidente de la República. El poder judicial federal aceptó que sí, pero el problema adquirió matices delicados cuando a partir de 1882, la Suprema Corte de Justicia aceptó como constitucional el otorgamiento de facultades legislativas al presidente en tiempos de paz; o sea, sin seguir los supuestos del artículo 29; sin que antes se hubieran suspendido las garantías individuales. A partir de entonces todos los presidentes mexicanos electos de acuerdo con la Constitución de 1857, legislaron sin que antes se hubiera declarado la suspensión de las garantías individuales. En la inauguración del Congreso Constituyente de 1916-1917, Carranza criticó duramente esa situación. Sin embargo, el 8 de mayo de 1917, siete días después de haber entrado en vigor la Constitución, pidió

DERECHO CONSTITUCIONAL

27

y obtuvo facultades para legislar en el ramo de hacienda. En esa autorización no se siguió el supuesto del artículo 29; no se habían suspendido las garantías individuales. Y de aquí que también todos los presidentes electos de acuerdo con la actual Constitución legislaran sin los supuestos del artículo 29 hasta 1938, cuando el presidente Cárdenas quiso regresar al sentido gramatical y correcto del artículo 29 y propuso una adición al artículo 49, a saber; "En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar". Este añadido repetía lo que ya el artículo decía. La importancia que tuvo es que permitió regresar al sentido correcto de la Constitución: de acuerdo con los artículos 29 y 49, el Congreso puede autorizar al presidente para legislar con la finalidad de superar la emergencia, sólo si, precisamente por encontrarse el país en una situación tal, con anterioridad se han suspendido las garantías individuales. El otro caso a que se refiere el artículo 49, es el del segundo párrafo del artículo 131, párrafo que fue creado el 28 de marzo de 1951, y que dice: El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida. A través de este segundo párrafo del artículo 131, se puede autorizar al ejecutivo para legislar ampliamente, ya que puede aumentar, disminuir, suprimir o crear nuevas cuotas de importación y exportación respecto a las expedidas por el Congreso. También puede prohibir importaciones y exportaciones, así como el tránsito de productos, artículos y efectos. El propio párrafo señala las finalidades que se persiguen con estas atribuciones concedidas al presidente: regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o realizar cualquier otro propósito en beneficio del país. Cada año, el presidente someterá a la aprobación del Congreso el uso que de estas facultades hubiere hecho. Si el Congreso no estuviere de acuerdo en la forma que utilizó esas atribuciones, no hay nada que se

28

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

pueda hacer al respecto, pues se trata de hechos consumados; pero bien pudiera influir con relación a la renovación de la concesión de las facultades a que se refieren dicho artículo y párrafo, o en la nueva autorización, pues el Congreso puede especificar algunas reglas que el presidente deberá seguir en el ejercicio de las mencionadas facultades, ya que quien puede lo más, puede también lo menos. Ahora bien, además de los dos casos en que por medio del artículo 49 se autoriza al presidente para legislar, la Constitución le señala otros tres, a saber: a) La facultad reglamentaria. b) Las medidas de salubridad, que son de dos órdenes: 1) Las que establece el Consejo de Salubridad General, y 2) Las que establece la Secretaría de Salud. El artículo 73, fracción XVI, crea el Consejo de Salubridad General, que depende directamente del presidente de la República, siendo sus disposiciones generales obligatorias en todo el país. Las medidas que el Consejo ponga en vigor en lo respectivo a la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, y las expedidas para prevenir y combatir la contaminación ambiental, serán posteriormente revisadas por el Congreso en los casos que le competen. El inciso 2o. de la fracción que se analiza, faculta al Departamento de Salubridad —hoy Secretaría de Salud— a que en caso de epidemias de carácter grave o de peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, dicte de inmediato las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el presidente de la Repúbl:ca, y c) Los tratados internacionales. El presidente celebra los tratados internacionales con la ratificación del senado, y de acuerdo con el artículo 133, los tratados son parte del orden jurídico mexicano y de aplicación interna. El presidente también legisla para el orden interno cuando decide violar una ley internacional, derogar o denunciar un tratado. 4. El sistema representativo El sistema representativo que configuró la Constitución de 1917 estaba de acuerdo con la teoría clásica de la representación. Estos principios, aunados a la existencia de un partido político preponderante, dieron como resultado que durante muchos arios todos los senadores fueran miembros de ese partido: Partido Revolucionario Institucional (PRI), y que en la Cámara de Diputados la representación de los partidos de

DERECHO CONSTITUCIONAL

29

oposición fuera ridícula; veamos algunos datos: en las elecciones de 1955, el Partido de Acción Nacional (PAN) obtuvo seis enrules, el Partido Popular Socialista (PPS) dos y el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM) ninguna; en las de 1958, el PAN obtuvo cinco enrules, el PPS y el PARM una cada uno; en las de 1961, el PAN obtuvo cuatro, el PPS una y el PARM ninguna. En ese lapso de diez arios, toda la oposición obtuvo un total de 20 enrules en la Cámara de Diputadcs sobre las 483 de ese periodo. Esta situación dio como resultado que se reformase nuestro régimen representativo en 1963; para crear en la Cámara de Diputados lo que se denominó el sistema de diputados de partido, que perseguía fortalecer la presencia de la oposición en dicha Cámara. En las elecciones de 1964, el PAN obtuvo 18 enrules, el PPS 9 y el PARM 4; en las de 1967 el PAN obtuvo 20, el PPS y el FARM 6; en las de 1970, el PAN obtuvo 20 enrules, el PPS 10 y el PARM 5. En 1972 se realizó una reforma constitucional para reducir el porcentaje de 2.5% a 1.5% de la elección, que se exigía para que los partidos tuvieran derecho a acreditar diputados de partido. Los resultados de las elecciones con esta nueva reforma fueron: en las de 1973, el PAN obtuvo 22 enrules, el PPS 9 y el PARM 7; en las de 1976, el PAN obtuvo 20 enrules, el PPS 12 y el PARM 9. El PM logró en 1973, 189 enrules con el 77.60%, de los votos y en 1976 ascendió al 84.86% de la votación. En esta forma la voz de la oposición en el Congreso federal había sido nula. Los partidos de oposición estaban en franca decadencia, con divisiones internas, y grupos no registrados como partidos actuaban políticamente representando a diversos sectores de la sociedad mexicana. Por estos motivos, el 6 de diciembre de 1977 se reformaron los artículos 51, 52, 53, 54 y 55 constitucionales para modificar la integración de la Cámara federal de Diputados. Se consideró que el sistema de diputados de partido, que indudablemente había constituido un avance, había ya agotado todas sus posibilidades para impulsar democráticamente a México, y por tanto se buscaba una nueva forma de sistema representativo. En la exposición de motivos de la iniciativa presidencial, claramente se señaló que el sistema de representación que se proponía para la Cámara de Diputados era un sistema mixto con dominante mayoritario en el cual se incluía la tesis de la representación proporcional, con lo que se perseguía que en la Cámara de Diputados se encontrara el mosaico ideológico de la República. Se afirmó en dicha exposición que no se debilitaría el gobierno de las mayorías; pero que con el nuevo sistema se ampliaría la representación

30

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

nacional en tal forma que el modo de pensar de las minorías se encontrara presente en las decisiones de las mayorías. La filosofía que vibra en esa exposición de motivos es: gobierno de la mayoría; evitando que las decisiones de ésta se vayan a ver obstaculizadas; pero la mayoría deberá oír y tomar en cuenta a las minorías antes de decidir. Las mayorías son quienes deben gobernar, pero permitiendo la participación politica de las minorías, ya que el gobierno que las excluye no es popular. En síntesis: "gobierno de mayorías con el concurso de las minorías; libertad, seguridad y justicia en un régimen de leyes que a todos una y a todos obligue". El sistema representativo mixto con dominante mayoritario que asentaron los artículos 51, 52, 53 y 54 constitucionales de México, tuvo principalmente las siguientes características: 1. La Cámara de Diputados podría contar hasta con 400 diputados. 2. 300 de ellos, serían electos por votación mayoritaria a través del sistema de distritos electorales uninominales. 3. Hasta 100 diputados podrían ser electos de acuerdo con el principio de la representación proporcional, mediante un sistema de listas regionales que presentaban los partidos politicos para cada una de las circunscripciones plurinominales en que se dividía el país. 4. Los 300 distritos electorales uninominales resultarían de dividir a la población total del país entre esos distritos. La distribución de los distritos uninominales entre los Estados se realizaría tomando en cuenta el último censo general de población. 5. La representación de un Estado no podía ser menor de dos diputados de mayoría. 6. Las circunscripciones plurinominales podrían ser hasta cinco. Para las elecciones de 1979 se determinaron tres circunscripciones plurinominales. 7. La elección de los 100 diputados, conforme al principio de representación proporcional, se debería ajustar a las reglas siguientes: a) Para tener derecho a presentar listas regionales, un partido político debía acreditar que participaba con candidatos a diputados de mayoría en cuando menos 100 distritos uninominales. b) No tenían derecho a diputados de representación proporcional los partidos que hubiesen obtenido 60 o más diputados de mayoría, y los que no alcanzaran cuando menos el 1.5% del total de la votación emitida para todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales. c) Al partido político en cuestión se le asignaba el número de diputados de su lista regional conforme al porcentaje de votos obtenidos en la

DERECHO CONSTITUCIONAL

31

circunscripción plurinominal correspondiente, y para dicha asignación se seguía el orden que tenían los candidatos en las listas respectivas. d) Si dos o más partidos con derecho a participar en la distribución de las listas regionales —es decir, que no habían obtenido 60 o más diputados de mayoría—, alcanzaban en su conjunto 90 o más constancias de mayoría, entonces sólo se repartía el 50% de las curules que debían asignarse por el principio de la representación proporcional. Señalemos el por qué de algunos de los principios que conformaban ese sistema representativo en México, porque muchas de esas razones aún están vigentes en nuestro país. El número de 400 diputados se debió a que, antes de esa reforma, México era de los países en los cuales la proporción "población del paísrepresentante" era de las más bajas del mundo; por ello existió la idea de duplicar el número de diputados, y ya en el plan básico de gobierno aprobado, en septiembre de 1975, por la VIII asamblea nacional ordinaria del PM, se habló de que la Cámara de Diputados se debía integrar con no menos de 400 diputados. En el dictamen de las comisiones respectivas de esta Cámara, se asentó que aumentar los diputados de mayoría a trescientos haría más estrecha la relación entre el diputado y sus electores, lo que tiene importancia porque en nuestra tradición politica el diputado debe ser legislador y gestor, debe entregar su esfuerzo a la nación, pero sin olvidar los intereses del distrito en que fue electo. El requerimiento de que un partido político —a fin de tener derecho al registro de sus listas regionales para la elección de acuerdo con la representación proporcional— debía acreditar que participaba cuando menos en 100 distritos uninominales, es decir, en una tercera parte de los distritos uninominales, se debía a que: se trata de estimular la participación constante y verdadera de los partidos minoritarios y de que no vegeten en la insuficiencia ideológica ni en el conformismo de la negociación por parte de sus dirigentes. Si la ley no consignara esta exigencia, la reforma estaría destinada a perecer en tiempo más breve del en que ha perecido de hecho el sistema de los diputados de partido. Ahora bien, un partido político para tener derecho a diputados conforme al sistema proporcional, debía alcanzar el 1.5% de la votación emitida en todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales y no haber obtenido 60 o más constancias de mayoría. La exigencia del 1.5% se debía a que no se deseaba auspiciar la proliferación de partidos que no representasen ninguna fuerza social y fue-

32

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

ran sólo membretes. Se quería que el partido tuviera un mínimo de representatividad; que realmente representara a un cierto número de ciudadanos. Entendemos que la cifra se dejó en 1.5% porque cuando la Constitución exigió el 2.5% para que se tuviera derecho a diputados de partido, el porcentaje no fue alcanzado por varios de los partidos políticos; ello fue causa de la reforma de 1972, que lo redujo a 1.5%. Lógico es que se haya ratificado ese 1.5%, ya que deriva de la experiencia electoral inmediata; de haber aumentado dicha cifra, probablemente se hubiera impedido que varios partidos hubieran podido acreditar diputados en el régimen proporcional. La disposición que señalaba que si dos o más partidos minoritarios alcanzaban en su conjunto 90 o más constancias de mayoría sólo se asignarían 50 curules por el sistema proporcional, obedecía al pensamiento de que siempre debía existir en la Cámara de Diputados una mayoría clara que pudiera tomar las decisiones. No se deseaba inutilizarla por la falta de mayoría, o que se fuera a repetir el fenómeno político que ha acontecido en otros países: que la representación popular se pulveriza y se fracciona a tal grado que las Cámaras dejan de cumplir con sus funciones. Ahora bien, las primeras elecciones federales que se realizaron con el nuevo sistema representativo fueron en 1979 el PRI obtuvo 296 de las 300 curules de mayoría, el PAN 43 curules, el PPS 11 y el PARM 12. Tres nuevos partidos con registro condicionado obtuvieron: 16 el PCM, 12 el PDM y 10 el PST. En 1986 se reformó la Constitución para de nueva cuenta modificar nuestro sistema representativo, de acuerdo con los siguientes principios: a) Se ratificó el sistema mixto con dominante mayoritario que se había establecido en 1977. b) Se aumentó a doscientos diputados, cien más, los electos conforme al principio de representación proporcional. c) Para la elección de los diputados de representación proporcional se dividió necesariamente al país en cinco circunscripciones electorales plurinominales. d) Para tener derecho a diputados de representación proporcional era necesario haber alcanzado cuando menos el 1.5% del total de la votación emitida para las listas regionales en las cinco circunscripciones plurinominales. e) El partido mayoritario podía tener diputados de representación proporcional:

DERECHO CONSTITUCIONAL

33

i) si obtenía el 51% o más de la votación nacional efectiva, pero el número de curules por representación de mayoría relativa era inferior a ese porcentaje de votos, entonces tendría derecho a participar en diputados de representación proporcional, hasta que la suma de diputados por ambos principios, representara el mismo porcentaje de votos, y ü) si ningún partido obtenía el 51% de la votación nacional efectiva y por tanto no alcanzaba con sus representantes de mayoría relativa, la mitad más uno de los miembros de la Cámara de Diputados; entonces, al partido que tenía más constancias de mayoría le serían asignados diputados de representación proporcional hasta alcanzar la mayoría absoluta de la Cámara. iii) si en el supuesto anterior se daba un caso de empate en el número de constancias por el sistema de mayoría relativa, la mayoría absoluta de la Cámara se decidía en favor de aquel partido que hubiere alcanzado la mayor votación a nivel nacional en el sistema de mayoría relativa. f) ningún partido tenía derecho a que se le reconocieran más de trescientos cincuenta diputados que representaban el 70% de esa Cámara, aunque hubiera obtenido un porcentaje de votos mayor. Las reformas anteriores permitían a los partidos de oposición poder contar con más diputados de representación proporcional tanto en número como en porcentaje, pero se cuidó mucho que siempre existiera un partido que tuviera la mayoría absoluta de curules en la Cámara de Diputados para que la labor de gobierno no se fuera a ver obstaculizada. Las elecciones de 1988 dieron un giro fuerte a la situación política que prevalecía en México y cuestionaron el sistema electoral mexicano tanto en su organización como en su calificación. Lo anterior fue la razón para que una vez más se modificara nuestro sistema representativo en 1990, mismo que aún no ha sido puesto en práctica; lo será con las elecciones federales de 1991. Realmente el régimen de 1990, ratifica las ideas de 1977 y 1986, afinando y precisando algunos aspectos de los cuales dos son los importantes: a) Para que un partido político pueda obtener el registro de sus listas regionales, debe acreditar que participa con candidatos a diputados de mayoría relativa en por lo menos doscientos distritos uninominales; es decir, se pasó de exigir 100 a exactamente el doble. b) Se insiste en la idea de que en la Cámara de Diputados debe existir mayoría de un partido político para que realmente se pueda gobernar.

34

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

Es a lo que se le ha llamado la cláusula de gobemabilidad y sus principios son: i) si ningún partido político obtiene por lo menos el treinta y cinco por ciento de la votación nacional emitida, a todos los partidos políticos que cumplan con los requisitos constitucionales, les será otorgada constancia de asignación por el número de diputados que se requiera para que su representación en la Cámara, por amabos principios, corresponda en su caso, al porcentaje de votos obtenidos. ü) al partido político que obtenga el mayor número de constancias de mayoría y el treinta y cinco por ciento de la votación nacional, le será otorgada constancia de asignación de diputados en número suficiente para alcanzar la mayoría absoluta de la Cámara. Se le asignarán también dos diputados de representación proporcional, adicionalmente a la mayoría absoluta, por cada uno por ciento de votación obtenida por encima del treinta y cinco por ciento y hasta menos del sesenta por ciento, en la forma que determine la ley, y iii) si un partido político obtiene entre el sesenta y el setenta por ciento de la votación nacional, y su número de constancias de mayoría relativa representa un porcentaje del total de la Cámara inferior a a su porcentaje de votos, tendrá derecho a participar en la distribución de diputados electos según el principio de representación proporcional hasta que la suma de diputados obtenidos por ambos principios represente el mismo porcentaje de votos. Ahora bien, si al sistema representativo nos referimos, hemos de decir que la primera vez que se crearon mecanismos de gobierno semidirecto en nuestro país, fue en 1977 en que fue modificada la 2a. base de la fracción VI del artículo 73, que señala las facultades legislativas del Congreso de la Unión respecto del Distrito Federal, en la forma siguiente: "los ordenamientos legales y los reglamentos que en la ley de la materia se determinen, serán sometidos al referéndum y podrán ser objeto de la iniciativa popular, conforme al procedimiento que la misma señale", y en estos términos fue aprobada por el Congreso de la Unión. En 1987, esta base nuevamente fue motivo de reforma abrogándose su contenido. Lo novedoso de esta reforma de 1987, fue que crea en su 3a. base una Asamblea de Representantes, como órgano de representación ciudadana del Distrito Federal, integrada por 66 miembros electos cada tres años, determinándose que por cada propietario existirá un suplente.

DERECHO CONSTITUCIONAL

35

De los 66 representantes, 40 son electos actualmente, y de conformidad con lo establecido en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, según el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales. La elección de los 26 representantes restantes, se realiza según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas en una sola circunscripción plurinominal. En 1990, nuevamente fue objeto de reforma la base 3a. a efecto de determinar las bases conforme a las cuales se sujetaría la elección de estos 26 representantes, amén de lo que en su caso determine la ley que fue publicada el 15 de agosto de 1990. Por lo que hace a la iniciativa popular, actualmente se encuentra consagrada en la fracción VI, base cuarta, párrafo segundo del artículo 73 constitucional. La realidad de la introducción de los referidos mecanismos de gobierno semidirecto en el Distrito Federal, responde a la necesidad de calmar la inquietud política que existe, por la carencia de municipio libre en la región más importante del país, desde cualquier punto de vista. 5. El régimen federal

El artículo 40 expresa que México es un Estado federal y que dicho Estado está constituido por estados libres y soberanos; pero unidos en una federación. La tesis que asienta nuestro precepto constitucional es la teoría de Tocqueville, es la tesis de la cosoberanía: tanto la federación como los estados miembros son soberanos. El concepto asentado parece estar en contradicción con el artículo 39 que señala que la soberanía nacional reside en el pueblo. Lo que pasa es que los constituyentes de 1916-1917 no tocaron este artículo pot tradición, pero una interpretación hermenéutica de nuestra Constitución nos indica que la naturaleza del Estado federal mexicano está señalada en el artículo 41 que expresa que: El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. De este artículo claramente se desprende que las entidades federativas no son soberanas sino autónomas, y que existe una división de com-

36

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

petencias entre los dos órdenes que la propia Constitución, norma suprema, crea y que le están subordinados: el de la federación y el de las entidades federativas. La nota característica del Estado federal, que acepta el artículo 41, es la descentralización política. El artículo 115 dice "Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre". Si comparamos las decisiones fundamentales que se expresan en el artículo 40 con las mencionadas en el encabezado del artículo 115, vemos que son las mismas, lo que configura a México como un tipo de Estado federal. Luego, de acuerdo con los preceptos citados, el Estado federal mexicano sustenta los siguientes principios: a) Las entidades federativas son instancia decisoria suprema dentro de su competencia (artículo 40). b) Entre la federación y las entidades federativas existe coincidencia de decisiones fundamentales (artículos 40 y 115). e) Las entidades federativas se dan libremente su propia Constitución en la que organizan su estructura de gobierno, pero sin contravenir el pacto federal inscrito en la Constitución general, que es la unidad del Estado federal (artículo 41). d) Existe una clara y diáfana división de competencia entre la federación y las entidades federativas: todo aquello que no esté expresamente atribuido a la federación es competencia de las entidades federativas (artículo 124). Así, como ya asentamos, la regla para la distribución de competencias en el Estado federal mexicano sigue el principio norteamericano, sólo que nosotros la hemos hecho rígida por medio de la palabra "expresamente".

Algunas características de esta división de competencias son: a) Existen las facultades implícitas, pero no han tenido mayor desarrollo; la federación ha adquirido nuevas facultades a través de reformas constitucionales; b) Dentro del texto constitucional se encuentran facultades que pueden examinarse tal y como lo realizó Bryce, facultades atribuidas a la federación, atribuidas a las entidades federativas, prohibidas a la federación, prohibidas a las entidades federativas; c) Existen facultades coincidentes que son aquellas que tanto la federación como las entidades federativas pueden realizar; ejemplo de ellas son: la educación y el establecimiento de instituciones especiales para el tratamiento de meno-

DERECHO CONSTITUCIONAL

37

res infractores; d) Existen facultades coexistentes que son aquellas en que una parte de la misma facultad compete a la federación y la otra a las entidades federativas; ejemplos de ellas son: la salubridad general y las vías generales de comunicación competen al Congreso federal, pero la salubridad local y las vías locales de comunicación competen a las entidades federativas; e) Existen las facultades de auxilio que son aquellas en que una autoridad ayuda o auxilia a otra por disposición constitucional; ejemplo de ellas es que en materia de culto religioso y disciplina externa, las autoridades obran como auxiliares de la federación; f) No existen las facultades concurrentes, y g) La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia modifica los términos de la división de competencias establecida en el artículo 124, siendo, como veremos, el caso más notorio el que se refiere a la materia impositiva. Analicemos lo referente a la garantía federal, o sea la protección que la federación debe otorgar a las entidades federativas y que está normada en el artículo 122, mismo que establece dos hipótesis; a saber: a) Los Poderes de la Unión tienen la obligación de proteger a las entidades federativas contra toda invasión o violencia exterior, y b) La misma protección les otorgará la federación en los casos de sublebación o conflicto interior, si esta ayuda le es solicitada por la legislatura local o por el ejecutivo cuando el Congreso del Estado no se encuentre reunido. La primera hipótesis, tal y como se ha afirmado, resulta superflua porque las entidades federativas carecen de personalidad internacional, y por tanto ninguna de ellas puede ser objeto de ataque aislado por alguna nación extranjera. El ataque a una porción del territirio nacional lo es al Estado mexicano como tal, en su unidad, y no a una sola de sus partes. La segunda hipótesis configura un conflicto o problema doméstico donde las autoridades locales sienten que no tienen los medios suficientes para superarlo. Y existe una tercera hipótesis de garantía federal: la forma republicana de gobierno; sólo que ésta última no se encuentra señalada en el artículo 122, sino en la construcción de la fracción V del artículo 76 que faculta al Senado para declarar que ha llegado el momento de nombrar un gobernador provisional porque han desaparecido todos los poderes en esa entidad federativa. Y esta hipótesis se confirma con la fracción V del artículo segundo de la Ley Reglamentaria del artículo 76, fracción V; únicamente asentaremos que la aplicación que el Senado ha

38

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

hecho de esa facultad, la había convertido en uno de los principales problemas políticos del sistema federal mexicano. Examinemos ahora la cuestión económica que reviste especial importancia. La jurisprudencia mexicana se ha apartado del texto gramatical del artículo 124 constitucional respecto a la facultad tributaria, es decir, en lo relativo a qué materias pueden ser gravadas por la federación, y cuáles por las entidades federativas, y dicha jurisprudencia asienta que en México la facultad tributaria es coincidente de la federación y de las entidades federativas, salvo en aquellas materias que la Constitución expresamente reserva, en el aspecto impositivo, a la federación. Esta jurisprudencia es muy antigua en México, nos viene desde la vigencia de la Constitución de 1857 y ha implantado, como se ha dicho, la anarquía en materia fiscal con el consecuente problema de la doble tributación. En los años de 1925, 1933 y 1947 se llevaron a cabo convenciones nacionales fiscales para proponer soluciones a la anarquía fiscal. Entre los instrumentos legales más importantes que se han expedido con el ánimo de superar este problema se encuentran: a) La Ley del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles del 30 de diciembre de 1947; conforme a ella, si las entidades federativas celebraban convenio con la federación, sólo ésta última cobraría un impuesto, una de cuyas partes se les repercutiría; b) La Ley de 28 de diciembre de 1953 —de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados— creó la Comisión Nacional de Arbitrios y reforzó el sistema de participaciones, según el cual el gobierno federal recauda el impuesto y participa a las entidades federativas y a los municipios, de acuerdo con las disposiciones constitucionales o a través de los convenios celebrados, y e) La Ley de Coordinación Fiscal del 27 de diciembre de 1978, que establece un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal de acuerdo con el cual una entidad federativa puede firmar convenio con la federación, pero será en forma integral y no sólo en relación con algunos de los ingresos de la federación. El artículo lo. de esa ley señala las finalidades de la misma: ...coordinar el sistema fiscal de la Federación con los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.

39

DERECHO CONSTITUCIONAL

E1 resultado de dicha jurisprudencia ha sido el siguiente: Ingresos de la Federación, Entidades Federativas y Municipios: Ario

Federación

1900 1923 1929 1932 1940 1950 1960

68.0% 72.6 71.1 64.0 71.4 78.3 71.1

Entidades federativas

24.1% 14.1 21.2 27.1 23.3 18.4 26.3

Municipios

12.9% 12.9 7.7 8.9 5.3 3.3 2.6

En el informe del Banco de México, S. A., relativo a 1966, se proporcionaron los siguientes datos: Entidades

1. 2. 3. 4.

Federación Estado y Territorios Distrito Federal Municipios Total

1965 Millones de pesos

1966 Millones de pesos

35.780.9-82% 4.272.6-9.8% 2.223.1-5.1% 1.192.4-2.8%

41.839.4-83.4% 4.439.7-8.9% 2.554.3-5.1% 1.310.9-2.6%

43.469.0-100%

50.144.3-100%

El presupuesto de egresos para 1973 fue: Federación Distrito y territorios federales 29 entidades federativas

$ 173,879,078,000.00 $ 9,289,930,000.00 8,898,264,641.00 $

Es decir, los presupuestos de egresos de todas las entidades federativas sólo representaban un 5.12% del presupuesto de egresos de la federación. Así, el aspecto impositivo ha sido un factor centralizador de especial importancia. Existen otros elementos centralizadores como la creación y proliferación de organismos y empresas descentralizadas, podero-

40

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

sos económicamente, cuyo campo de acción se extiende a toda la República como en los casos del Instituto Mexicano del Seguro Social, la Comisión Federal de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de México, Petróleos Mexicanos, etcétera, y como la creación de bancos nacionales para financiar aspectos importantes de la economía del país. 6. La justicia constitucional La justicia constitucional mexicana está integrada por seis garantías: a) El juicio de amparo. A nadie escapa que esta institución es la garantía constitucional más importante que contempla el orden jurídico mexicano, motivo por el cual ocupa el primer término en nuestra atención. La procedencia del juicio de amparo está determinada por el artículo 103 constitucional que señala que los tribunales de la federación resolverán toda controversia que se sucite por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales; por leyes o actos de la autoridad que vulneren o restrinjan la soberanía de los estados y por leyes o actos de las autoridades estatales que invadan la esfera de la autoridad federal. Es evidente su funcionamiento como un instrumento procesal que busca la preservación y, en su caso, el restablecimiento del orden constitucional. El juicio de amparo, a través de una bella evolución basada en los artículos 14 y 16 constitucionales, ha ampliado su procedencia a casi todos los preceptos de la Constitución y a las disposiciones de todo el orden jurídico mexicano, ya que uno de los diversos aspectos que comprende es el examen de la legalidad de las leyes y actos de autoridad tanto federal como local. Sin que se pretenda una descripción detallada de su origen, evolución y contenido, es necesario destacar que múltiples y muy variadas han sido las modificaciones que ha sufrido tan notable institución desde su reglamentación en la Constitución de 1857. En efecto, si en un principio se consideró que su función debería reducirse a la defensa de los derechos fundamentales de la persona humana y como un medio de defensa del federalismo, hoy día, tal como lo señala Héctor Fix-Zamudio, el amparo mexicano asume una doble función: de garantía constitucional, por una parte, y de control de legalidad, por la otra. La reforma hecha al artículo 107 constitucional que, a partir de 1988, establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación habrá de dedicarse al ejercicio del control de la constitucionalidad a través del juicio

DERECHO CONSTITUCIONAL

41

de amparo, en tanto que a los Tribunales Colegiados de Circuito les corresponde ejercerlo en torno a la legalidad, delimitó y precisó los campos del amparo. Con esta reforma se fortaleció la presencia del amparo, refrendándose así su carácter de medio jurídico por el cual se lleva a cabo el control de la constitucionalidad de los actos ejecutados por los órganos del Estado. En resumen, por la vía del amparo se atribuyó al más alto tribunal del país la interpretación última y definitiva de la Constitución y por ende su protección y salvaguarda. Antes de esa reforma la Suprema Corte ya tenía esa facultad en toda su plenitud; sin embargo, al suprimírsele casi totalmente el control de la legalidad, podrá concentrar toda su actividad en lo que realmente le corresponde: el control de la constitucionalidad. En tal virtud, podemos afirmar que el amparo, además de ser una garantía constitucional, es la institución mediante la cual las personas físicas o morales pueden impugnar las leyes o actos que estimen vulneran sus derechos fundamentales consagrados en la carta magna, acudiendo para tal fin ante los tribunales federales a los que la propia ley suprema encomienda el control de la constitucionalidad, mismo que, como es sabido, se sigue a instancia de parte agraviada y cuya sentencia tiene efectos relativos, esto es, se circunscribe a la persona que solicitó la protección y sobre la materia solicitada, sin hacer ninguna declaración general sobre la ley o acto que la motive. b) La declaratoria, por parte del Senado, de que ha llegado el caso de nombrar un gobernador provisional. La fracción V del artículo 76 constitucional establece que es facultad exclusiva de la Cámara de Senadores: "Declarar cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado". En el mencionado artículo se señalan una serie de detalles sobre el procedimiento que debe seguirse en el nombramiento, destacándose que el nombramiento lo hará el Senado a partir de una terna propuesta por el presidente de la República con aprobación de las dos terceras partes de los senadores presentes y, en sus recesos, por la Comisión Permanente. Esta facultad del Senado es declarativa y no constitutiva, es decir, el Senado no hace desaparecer los poderes sino tan sólo declara que debe nombrarse un gobernador provisional porque han desaparecido todos los poderes en una entidad federativa. Los supuestos que motivan tal desaparición están previstos en la Ley Reglamentaria de la Fracción V

42

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

del artículo 76, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 29 de diciembre de 1978. Antes de la publicación de dicha ley, que tardó muchos años en formularse y aprobarse, los casos de desaparición de poderes tenían que suponerse, lo que motivó, entre otras cosas, que en repetidas ocasiones esta garantía constitucional fuera manejada como instrumento de control del ejecutivo federal hacia los gobernadores. Ya se ha señalado que el Senado, una vez que verifica la actualización de las hipótesis contempladas en la ley reglamentaria correspondiente y que en consecuencia han desaparecido los poderes, nombrará un gobernador provisional cuya función inmediata será la de convocar a elecciones, sin que este funcionario pueda participar en dicho proceso electoral. La posibilidad de que el Senado o el ejecutivo federal utilicen esta fracción con finalidades políticas ha quedado limitada con la existencia de la ley reglamentaria correspondiente. c) La competencia del Senado para resolver, en los términos de la fracción VI del artículo 76 constitucional, las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de una entidad federativa. El Senado, una vez restablecido en la Constitución de 1857 en virtud a las reformas de 1874, fue facultado para actuar como un órgano imparcial y suprapartes para intervenir y contribuir al mantenimiento del orden constitucional. Por tal motivo, el Senado quedó facultado para intervenir a fin de resolvel los conflictos de naturaleza política que surjan entre los poderes de un Estado o que cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas. Se ha cuestionado si la resolución del Senado deberá estar fundamentada en criterios de carácter político exclusivamente o si deberá atender a consideraciones jurídicas. En este caso la respuesta es muy simple: su resolución deberá estar dentro del marco establecido tanto por la Constitución General de la República como por la del Estado de que se trate. Lo anterior no quiere decir que el Senado vaya a emitir un fallo judicial, sino que, con medidas de carácter político que estén dentro de los lineamientos señalados por la ley suprema, habrá de restablecer el orden constitucional. En lo anterior no existe contradicción, ya que aún tratándose de cuestiones políticas, éstas deben resolverse a través de los marcos jurídico-constitucionales. d) La facultad de investigación que tiene la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Conforme a los párrafos 2o. y 3o. del artículo 97 cons-

titucional, el máximo tribunal del país ha sido facultado por el constituyente para iniciar de oficio (motu proprio) o a petición del Poder

DERECHO CONSTITUCIONAL

43

Ejecutivo Federal, de alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión o de los titulares de los poderes ejecutivos locales, las investigaciones que le permitan conocer: la conducta de algún juez o magistrado federal; un hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía individual; la violación del voto público, en cuyo caso se intervendrá cuando los acontecimientos pusieran en duda la legalidad de todo el proceso electoral de alguno de los otros poderes federales y, por último, conforme a la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal (artículo 12, fracción XXXIV), la investigación sobre algún otro delito castigado por ley federal. Como puede advertirse, esta facultad se reduce solamente a la investigación de los hechos, y sus resultados habrán de turnarse a la autoridad competente; no le corresponderá al máximo tribunal del país tomar decisión alguna. Por tal motivo su actuación es como órgano de instrucción, investido de imparcialidad, lo cual le confiere a esta facultad el carácter de un procedimiento excepcional que habrá de emplearse en aquellos casos que por su gravedad hayan provocado un verdadero escándalo público o una conmoción nacional. Para el desahogo de esta encomienda constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá nombrar a algunos de sus miembros, a un juez de distrito o magistrado de circuito o bien a uno o varios comisionados especiales para que procedan a realizar las investigaciones. Con frecuencia se han presentado cuestionamientos en torno a posibles conflictos o duplicidad de actuaciones motivadas por la función investigadora de la Suprema Corte de Justicia. Al respecto sólo habremos de referirnos a dos de las críticas que se presentan con mayor regularidad. 1) Ante la posibilidad de que la investigación en torno a la violación grave de garantías individuales duplique las funciones del juicio de amparo, la investigación sobre la violación de garantías individuales procede cuando las infracciones sean de tal naturaleza que hagan imposible su reparación, en tanto que el juicio de amparo procederá cuando haya lugar a reparación. Como bien puede notarse, en este caso no existe duplicidad sino complementación. 2) Se ha dicho que con motivo de la investigación sobre delitos sancionados por la legislación federal se estarían invadiendo las funciones del Ministerio Público Federal, al respecto debe destacarse que la facultad de investigar no se refiere a cualquier clase de delitos federales, sino que debe limitarse a aquéllos que por su naturaleza provoquen un malestar generalizado en todo el país, esto es, sólo cuando la gravedad

44

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

del delito lo amerite habrá lugar a la participación de la Suprema Corte de Justicia por la vía que comentamos. e) El litigio o conflicto constitucional. El poder constituyente estableció como competencia exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la federación y uno o más Estados, así como de aquellos en los que la federación sea parte según lo establezca la ley correspondiente, en este caso la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. La participación de la Suprema Corte de Justicia resulta oportuna, toda vez que los conflictos que dan motivo a su intervención son de carácter jurídico y necesariamente versan sobre la constitucionalidad de los actos realizados por las entidades públicas. Tomando en cuenta el contenido de este mecanismo de protección, su carácter de garantía constitucional no ha sido puesta en duda ni mucho menos cuestionada la participación del más alto tribunal del país. Con el objeto de evitar posibles confusiones, es conveniente distinguir el litigio constitucional del juicio de amparo. El litigio constitucional es un mecanismo que permite a una entidad pública defender bien sea su soberanía o las facultades y atribuciones que le han sido asignadas en la Constitución, frente a la actuación de otra entidad de igual carácter. En tanto que en el juicio de amparo se conoce y resuelve un conflicto en el que un particular ha sido afectado por la actuación de una o varias autoridades. Asimismo, debe señalarse que los efectos de la resolución que se da al litigio constitucional es de carácter general, en tanto que en el juicio de amparo la protección que se otorga es de carácter particular. El Congreso constituyente de 1917 encomendó la tramitación de ciertas garantías constitucionales al Senado de la República para que al intervenir como órgano imparcial y supra partes contribuyera al restablecimiento del orden fundamental violado por la actuación de los órganos del poder. Es en este sentido que debe analizarse la actuación de la Cámara de Senadores en los términos del artículo 76 constitucional, que en sus fracciones V y VI consagra dos garantías constitucionales. f) El juicio de responsabilidad política, cuyos antecedentes son el impeachment anglosajón y el juicio de residencia de la época de dominación española. Mediante éste mecanismo se busca restablecer el orden

DERECHO CONSTITUCIONAL



45

constitucional, está contemplado en el título cuarto de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos. A efecto de actualizar el texto constitucional, el día 28 de diciembre de 1982 se publicó en el Diario Oficial de la Federación un decreto mediante el cual se reformó de manera sustantiva el referido título cuarto. Mediante tal enmienda se definieron cuatro tipos de responsabilidad en los que pueden incurrir los servidores públicos: penal, civil, política y administrativa. Las dos primeras categorías se rigen por la legislación civil y penal que también fue modificada; tanto la responsabilidad política como la administrativa se rigen por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, publicada en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 1982. A través de la reforma mencionada se amplió el número y la categoría de los sujetos que puedan incurrir en responsabilidad por participar del ejercicio de la función pública, esto es, se incluyó como sujeto de responsabilidad a todo servidor público de cualquiera de los tres poderes de la Unión, de los Estados y municipios que además de violar la Constitución o leyes federales, incurran en violaciones en el manejo de fondos y recursos federales y se hizo extensiva tal denominación a los servidores que integran la administración pública paraestatal. Asimismo, en las modificaciones se precisó la naturaleza de la responsabilidad, el procedimiento para sustanciar el juicio y exigir la responsabilidad política, la naturaleza de las sanciones que habrán de aplicarse, los plazos para que opere la prescripción, etcétera. Situaciones, todas ellas, contempladas en los artículos 108 a 114 de la Constitución federal. Como bien puede observarse se realizaron todas aquellas adecuaciones que permiten fincar responsabilidad política y administrativa a todos los servidores públicos que incurran en arbitrariedades, abusos o se excedan en el ejercicio de las facultades que le son atribuidas por la ley suprema. El juicio de responsabilidad política, entendido como garantía constitucional, tiene como principal finalidad la represión y sanción a toda violación que se corneta en contra de las disposiciones constitucionales que señalan los límites de actuación de todo servidor público. El juicio se tramita ante el Congreso de la Unión a través de dos instancias: una primera que consiste en que la Cámara de Diputados presenta la acusación ante la Cámara de Senadores y una segunda en la que ésta última se convierte en gran jurado. Si las dos terceras partes de los senadores presentes, una vez que han practicado las diligencias correspondientes y que han escuchado al acusado, encuentran que éste

46

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

es responsable, se procederá a la aplicación de sanciones, que consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público, independientemente de las sanciones de tipo civil y penal que resulten aplicables. Las resoluciones tendrán el carácter de cosa juzgada y serán en consecuencia inatacables. Si el proceso concluye con una resolución absolutoria, el servidor público inculpado podrá reasumir sus funciones. Por último, debe señalarse que la propia Constitución establece el plazo para iniciar el juicio político, que será durante el periodo en que el servidor público desempeñe su cargo y dentro del año siguiente. Asimismo, las sanciones que correspondan deberán aplicarse en un periodo no mayor de un año a partir de que se haya iniciado el procedimiento. La finalidad de esta garantía constitucional es lograr que el desempeño de los servidores públicos se caracterice por su legalidad, honestidad y eficiencia, esto es, que esté ajustado a derecho y que en caso contrario se procederá de inmediato a restablecer la plena vigencia y respeto a la norma fundamental. 7. La supremacía del Estado sobre las iglesias

Este principio básico representa uno de los problemas más serios con que ha tenido que lidiar México, aunque parece ser que en los últimos años ha ido perdiendo su gravedad debido en parte a que no se aplican varios de los principios del artículo 130 constitucional. Durante la colonia española, la Iglesia católica tuvo un marcado poder político que, a partir de la independencia en 1821, acrecentó al desconocer que el gobierno mexicano pudiera sustituir al monarca español en el patronato eclesiástico, medio a través del cual el rey español nombraba a los obispos y: "proveía beneficios eclesiásticos y gozaba de otros privilegios lucrativos y pecunarios sobre las rentas eclesiásticas"; además, la Iglesia católica era la principal propietaria en el país, y sus bienes se convertían en bienes de manos muertas. No podemos exponer ahora la historia de las relaciones entre el Estado y la Iglesia en México, por tanto, sólo haremos resaltar como ejemplos algunos episodios: durante la intervención norteamericana en 1847, la Iglesia se dedicó a tratar de derrocar al gobierno; el papa Pío IX declaró sin valor a la Constitución de 1857, y el clero mexicano costeó la rebelión contra dicha Constitución; la Iglesia católica apoyó la intervención francesa que impuso el imperio de Maximiliano de Habsburgo;

DERECHO CONSTITUCIONAL

47

ayudó al derrocamiento del presidente Madero y apoyó al usurpador Huerta. A partir de 1859, el presidente Juárez expidió ocho normas que han recibido el nombre de Leyes de Reforma, y en donde se estableció la separación del Estado y de la Iglesia, la nacionalización de los bienes del clero, la libertad de cultos y la secularización de los actos relacionados con la vida civil de las personas. Estos principios se elevaron a rango constitucional en 1873. En la Constitución de 1917 se superó el principio de la separación del Estado y de las iglesias para configurarse la plena supremacía del primero sobre las segundas, conforme lo dispone el artículo 130 constitucional. Algunos de los postulados de dicho precepto son: El Congreso federal no puede dictar leyes estableciendo o prohibiendo alguna religión; todos los actos del estado civil de las personas son exclusiva competencia de los funcionarios y autoridades civiles; no se reconoce ninguna personalidad a las iglesias; los ministros de los cultos se consideran como profesionistas y deberán ser mexicanos por nacimiento; los ministros de los cultos no podrán intervenir en política, ni criticar en reuniones públicas o privadas las leyes fundamentales o a las autoridades y funcionarios; no tienen voto activo ni pasivo ni derecho para asociarse con fines políticos; a los estudios destinados a la enseñanza profesional de los ministros no se les podrá otorgar validez oficial; las publicaciones de carácter confesional no podrán comentar asuntos políticos nacionales; está prohibida la formación de agrupaciones políticas cuyo título contenga alguna palabra o indicación de carácter religioso, y, en los templos no se puede realizar ninguna reunión de carácter político. III. Los PARTIDOS POLÍTICOS 1. Su "constitucionalización"

La Ley Electoral del 19 de diciembre de 1911, por primera vez en México, otorgó personalidad jurídica a los partidos políticos. La Constitución de 1917 no contenía ninguna mención a ellos, aunque sí presupuso su existencia en el artículo 9 donde garantizó el derecho a la libre asociación o reunión, estableciendo que solamente: "los ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país". El artículo 35, que señala las prerrogativas del ciudadano, en su fracción III indica que una de ellas es: "Asociarse libre y pacífica-

III. Los

47

PARTIDOS POLÍTICOS

1. Su "constitucionalización" . 2. Su reglamentación. . 3. Su realidad .

. ..

.

47 49 51

.

57

W. EL SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO

1. Fuentes 2. Características 3. Supuestos matices parlamentarios.

57 58 58

• ▪

4. Relaciones recíprocas de control entre los poderes ejecutivo y legislativo 5. El predominio del poder ejecutivo

60 64

V. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER EJECUTIVO. .

65

1. El ejecutivo unipersonal 2. Requisitos de elegibilidad 3. Principio de no reelección 4. Periodo presidencial 5. Sustitución presidencial 6. Secretarías de Estado y departamentos administrativos. 7. Facultades del presidente de la República . .



VI. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO.

1. 2. 3. 4. 5. 6.

7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.

65 66 67 68 69 70 71 77

77 El sistema bicamaral 78 Integración de las cámaras 80 Requisitos para ser diputado y para ser senador. 81 Suplencia 82 Periodos de sesiones . ...... 83 Quorum de asistencia y de votación 84 Irresponsabilidad e inmunidad Clasificación de las facultades de las Cámaras desde el punto de vista de la forma de su actuación y de la naturaleza 85 de sus actos 85 La ley y el decreto 86 El procedimiento legislativo 87 . . Facultades del Congreso de la Unión. 89 Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados. 89 Facultades exclusivas de la Cámara de Senadores. 92 La Comisión Permanente

DERECHO CONSTITUCIONAL

47

ayudó al derrocamiento del presidente Madero y apoyó al usurpador Huerta. A partir de 1859, el presidente Juárez expidió ocho normas que han recibido el nombre de Leyes de Reforma, y en donde se estableció la separación del Estado y de la Iglesia, la nacionalización de los bienes del clero, la libertad de cultos y la secularización de los actos relacionados con la vida civil de las personas. Estos principios se elevaron a rango constitucional en 1873. En la Constitución de 1917 se superó el principio de la separación del Estado y de las iglesias para configurarse la plena supremacía del primero sobre las segundas, conforme lo dispone el artículo 130 constitucional. Algunos de los postulados de dicho precepto son: El Congreso federal no puede dictar leyes estableciendo o prohibiendo alguna religión; todos los actos del estado civil de las personas son exclusiva competencia de los funcionarios y autoridades civiles; no se reconoce ninguna personalidad a las iglesias; los ministros de los cultos se consideran como profesionistas y deberán ser mexicanos por nacimiento; los ministros de los cultos no podrán intervenir en política, ni criticar en reuniones públicas o privadas las leyes fundamentales o a las autoridades y funcionarios; no tienen voto activo ni pasivo ni derecho para asociarse con fines políticos; a los estudios destinados a la enseñanza profesional de los ministros no se les podrá otorgar validez oficial; las publicaciones de carácter confesional no podrán comentar asuntos políticos nacionales; está prohibida la formación de agrupaciones políticas cuyo título contenga alguna palabra o indicación de carácter religioso, y, en los templos no se puede realizar ninguna reunión de carácter político. III. Los PARTIDOS POLÍTICOS 1. Su "constitucionalización"

La Ley Electoral del 19 de diciembre de 1911, por primera vez en México, otorgó personalidad jurídica a los partidos políticos. La Constitución de 1917 no contenía ninguna mención a ellos, aunque sí presupuso su existencia en el artículo 9 donde garantizó el derecho a la libre asociación o reunión, estableciendo que solamente: "los ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país". El artículo 35, que señala las prerrogativas del ciudadano, en su fracción III indica que una de ellas es: "Asociarse libre y pacífica-

48

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

mente para tratar los asuntos políticos del país". Así, resulta claro que nuestra carta magna sí previó la posibilidad de la existencia de partidos políticos, aunque, siguiendo la tendencia constitucional entonces imperante, no se refirió expresamente a ellos. En el año de 1963, el vocablo "partido político", se introduce en la Constitución como consecuencia de la implantación del sistema de diputados de partido a que hemos hecho alusión. También en 1963 se reformó el artículo 63, a fin de señalar responsabilidad a los "partidos políticos" que, habiendo postulado candidatos en una elección para diputados o senadores, acuerden que no se presenten a ocupar el cargo sus miembros que resulten electos. En diciembre de 1977, simultáneamente con las reformas que modificaron el sistema representativo, se "constitucionalizó" a los partidos políticos, agregándole cinco párrafos al artículo 41 constitucional. El párrafo segundo de este artículo, y primero que se ocupa de los partidos políticos, quedó redactado en la forma siguiente: "Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral". La categoría de entidades de interés público otorgada a los partidos, los equipara a los sindicatos y a los ejidos; es decir, el Estado adquiere la obligación de garantizarles las condiciones para su desarrollo, así como la de propiciar y suministrar los elementos mínimos para su acción, asegurándoles vida y concurrencia dentro del proceso político del país. Dicha expresión no tendría mayor significado y sería sólo una más, si no se la hubiera relacionado con el derecho al uso de los medios de comunicación masiva, y el aseguramiento de los elementos necesarios para poder subsistir. En el tercero párrafo del artículo 41 al definir a los partidos políticos, se expresa: • . .tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. En la definición, las actividades que deben realizar los partidos en busca de sus objetivos, no se circunscriben a las épocas de elección, sino que deben ser constantes, ya que han de promover la participación del

DERECHO CONSTITUCIONAL

49

pueblo en la vida democrática, para lo cual se necesita educación cívica; por lo mismo, los partidos tienen la obligación de procurarla. Los tres siguientes párrafos garantizan a los partidos políticos: usar en forma permanente los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la ley; contar, en forma equitativa, durante los procesos electorales federales, con elementos económicos mínimos para realizar las actividades correspondientes a la obtención del sufragio popular; y, participar, sin necesidad de nuevo registro, en las elecciones estatales y municipales. 2. Su reglamentación En congruencia con las reformas constitucionales de 1977, se expidió una nueva ley reglamentaria, misma que fue publicada el 30 de diciembre de ese año, y que se denominó Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales. Esta ley estuvo vigente hasta 1987 en que se publicó el Código Federal Electoral, que rigió durante tres años. En virtud de las reformas a los artículos constitucionales 41, 54, 60 y 73 fracción VI, base 3a. publicadas el 6 de abril de 1990, fue abrogado, rigiendo actualmente, en materia electoral, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de agosto de 1990. En dicho código, como en su momento su antecesora lo hizo, se precisan las cuestiones relativas a los partidos políticos. Veamos algunos de sus aspectos. Un partido político deberá de satisfacer una serie de requisitos, a saber : a) Contar con un número de afiliados no inferior a 65 000; b) Que ellos se encuentren cuando menos en la mitad de las entidades federativas con un mínimo de 3 000 afiliados en cada una, o tener cuando menos 300 afiliados en cada uno de la mitad de los distritos electorales uninominales; c) Haber efectuado en cada una de las entidades federativas o en cada uno de los distritos uninominales donde se encuentren los afiliados que debe tener, una asamblea en presencia de uno de los funcionarios que señala el código, y d) Haber celebrado una asamblea nacional constitutiva. El registro de los partidos podrá ser definitivo o condicionado al resultado de las elecciones. En este último caso, el partido, para obtener su registro definitivo, deberá haber logrado cuando menos el 1.5% del total de la votación nacional, y si no lo obtiene perderá los derechos y prerrogativas que señala el código.

50

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

Los derechos de los partidos políticos son: a) Participar conforme a lo dispuesto en la Constitución y en el código, en la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral; b) Gozar de las garantías que otorga el código electoral para realizar libremente sus actividades; c) Disfrutar de las prerrogativas y recibir financiamiento público; d) Postular candidatos a las elecciones federales; e) Sólo los que tienen registro definitivo, formar frentes y coaliciones, así como fusionarse; f) También sólo para los de registro definitivo participar en las elecciones estatales y municipales, conforme a lo dispuesto en el sexto párrafo del artículo 41 de la Constitución; g) Nombrar representantes ante los órganos del Instituto Federal Electoral (antes Comisión Federal Electoral); h) Ser propietarios, poseedores o administradores sólo de los bienes inmuebles que sean indispensables para el cumplimiento directo e inmediato de sus fines; i) Establecer relaciones con organizaciones o partidos políticos extranjeros, siempre y cuando se mantenga en todo momento su independencia absoluta, política y económica, así como el respeto irrestricto a la integridad y soberanía del Estado mexicano y sus órganos de gobierno; j) Nombrar representantes ante las casillas y representantes generales. Las prerrogativas de los partidos políticos nacionales son: a) Tener acceso en forma permanente a la radio y la televisión; b) Gozar del régimen fiscal que determine el código y las leyes en la materia; c) Disfrutar de franquicias postales y telegráficas que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones; d) Participar del financiamiento público correspondiente a sus actividades. El código precisa los términos de éstas prerrogativas y es el Instituto Federal Electoral el que, a través de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos y la Comisión de Radiodifusión, determina las modalidades, formas y requisitos que deberán satisfacerse para el ejercicio de las mismas. Las obligaciones de los partidos políticos son: a) Conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos; b) abstenerse le recurrir a la violencia y a cualquier acto que tenga por objeto o resultado alterar el orden público, perturbar el goce de las garantías o impedir el funcionamiento regular de los órganos de gobierno; c) Mantener un mínimo de afiliados en las entidades federativas o distritos electorales, requeridos para su constitución y registro; d) Ostentarse con la denominación, emblema y color o colores que ten-

DERECHO CONSTITUCIONAL

51

gan registrados; e) Cumplir sus normas de afiliación y observar los procedimientos que señalen sus estatutos para la postulación de candidatos; f) Mantener en funcionamiento efectivo a sus órganos estatutarios; g) Contar con domicilio social para sus órganos directivos; h) Editar por lo menos una publicación mensual de divulgación, y otra de carácter teórico, trimestral; i) Sostener por lo menos un centro de formación política; j) Publicar y difundir su plataforma electoral en la radio y televisión, el tiempo que utilicen no podrá ser menor del 50% del que les corresponda; k) Designar a los presuntos diputados que integrarán el Colegio Electoral y remitir la lista de los que le correspondan a la Comisión Instaladora de la Cámara de Diputados, dentro del plazo establecido en la ley; 1) Comunicar al Instituto Federal Electoral cualquier modificación a su declaración de principios, programa de acción o estatutos, dentro de los diez días siguientes a la fecha en que se tome el acuerdo correspondiente por el partido; m) Comunicar oportunamente al Instituto el cambio de domicilio social o de los integrantes de sus órganos directivos; n) Actuar y conducirse sin ligas de dependencia o subordinación con partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras, organismos o entidades internacionales y de ministros de cultos de cualquier religión o secta; o) Abstenerse de cualquier expresión que denigre a los ciudadanos, a las instituciones públicas o a otros partidos políticos y sus candidatos. Un partido político pierde su registro por las siguientes causas: a) No obtener el 1.5% de la votación emitida, en ninguna de las elecciones federales; b) Haber dejado de cumplir con los requisitos necesarios para obtener el registro; c) Incumplir de manera grave y sistemática a juicio del Consejo General del Instituto Federal Electoral las obligaciones que le señala el código; d) Por no designar a los presuntos diputados que le corresponda para integrar el Colegio Electoral, o no comunicar su designación oportunamente o porque acuerde la no participación de los designados o éstos no cumplan sus funciones; e) Haber sido declarado disuelto por acuerdo de sus miembros, conforme a lo que establezcan sus estatutos, y f) Haberse fusionado con otro partido político. 3.

Su realidad

A partir de 1955 y hasta 1978, el sistema de partidos políticos en México, contó principalmente con cuatro partidos nacionales registrados. Digamos algo de ellos en el orden cronológico de su fundación.

52

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

El Partido Revolucionario Institucional (PR!). El 4 de marzo de 1929 se constituyó el PNR, antecedente del PR!, que más que un partido fue una federación de partidos locales, fuerzas y grupos políticos que aceptaron las órdenes de un comité ejecutivo nacional. El PRI ha tenido larga evolución; entre algunos de sus principales momentos se pueden señalar: en 1933, en su segunda convención se determinó que la célula del partido era el individuo y no el club o la organización política, y que los órganos del partido eran solamente el Comité Directivo Nacional, el Comité Directivo de Estado o Territorio y el Comité Municipal; el 30 de marzo de 1938 cambió su nombre por el de Partido de la Revolución Mexicana (PRM), y esta modificación implicó una reforma en su estructura; se incluyó a la mayoría organizada de los sectores obrero, campesino y medio, y con ellos y el militar se formaron los cuatro sectores que lo constituyeron; las organizaciones obreras y campesinas conservaban su autonomía, pero los cuatro sectores se comprometían a que todo acto político electoral lo realizarían a través del partido; el 10 de diciembre de 1940 se suprimió el sector militar; en 1943 se creó la Confederación Nacional de Organizaciones Populares (CNOP) para comprender a los grupos del sector medio; el 21 de enero de 1946, el PRM cambió de nombre a PM y comenzó a adquirir especial relieve el sector popular. El Partido de Acción Nacional (PAN). El 16 de septiembre de 1939 se constituyó el PAN, y sus orígenes se encuentran en la sociedad denominada La Base, que se integraba por grupos secretos de católicos. El PAN nació como respuesta a la política de Cárdenas, y desde entonces se considera que tiene una ideología conservadora. Es el segundo partido en importancia por los resultados electorales, ha obtenido algunos triunfos importantes en diversas presidencias municipales, y recientemente logró su primera gubernatura. El Partido Popular Socialista (PPS). El 20 de junio de 1948 se creó el Partido Popular (PP) que estuvo completamente ligado a su fundador Vicente Lombardo Toledano; nació este partido con la idea de ser independiente del gobierno y con la de crear un frente revolucionario. En 1955, Lombardo Toledano propuso y logró que se aprobara que el partido fuera de clase obrera, basado en la filosofía marxista, y como consecuencia de ello en octubre de 1960 se le agregó al nombre del partido el de Socialista (PPS). A partir de 1958 y hasta 1982, postuló a la presidencia de la República al candidato del PM, situación que ya no ocurrió en 1988.

53

DERECHO CONSTITUCIONAL

El Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM). El 28 de febrero de 1954 se creó este partido por excombatientes de la revolución mexicana y personas cercanas al entonces presidente de la República. Sus postulados fueron los que originalmente sostuvo la revolución mexicana. Los dirigentes de este partido han manifestado que coinciden con la ideología del PRI, aunque discrepen de su línea táctica y estratégica; pero nunca han precisado en qué consisten esas discrepancias. El PARM, también a partir de 1958 y hasta 1982 postuló a la presidencia de la República al candidato del PRI, situación que también cambió en 1988. El resultado de tres elecciones nacionales con la participación de esos cuatro partidos, fue el siguiente:

PRI PAN PPS PARM

1970

1973

1976

83.57% 14.20% 1.40% 0.83%

77.60% 16.52% 3.83% 2.05%

84.86% 8.98% 3.19% 2.67%

En mayo de 1978, se otorgó registro condicionado a tres partidos políticos: Partido Comunista Mexicano (PCM), Partido Demócrata Mexicano (PDM), y Partido Socialista de los Trabajadores (PST). El PCM fue fundado el 24 de noviembre de 1919, por tanto, fue el más antiguo de los existentes. Su historia se ha caracterizado por la formación de organizaciones obreras y campesinas, y por una serie ininterrumpida de rupturas internas. A fines de 1945, el partido solicitó su registro, mismo que obtuvo en mayo de 1946 y que perdió en junio de 1951 como consecuencia de una reforma a la ley electoral. Ha intervenido en los principales movimientos ocurridos en el país en los últimos años —ferrocarriles, magisterial, médico y estudiantil— y a partir de 1973 sostiene su independencia frente al movimiento comunista internacional, ya que afirma que en cada Estado el partido debe diseñar sus estrategias de acuerdo con las peculiares circunstancias de ese país. El PDM tiene sus antecedentes en la mencionada La Base y más cercanamente en la Unión Nacional Sinarquista; esto último, aunque lo estuvo negando el partido, sale a flote cuando se comparan sus postulados ideológicos y se ve el origen de sus cuadros humanos. El propio PDM manifiesta que empezó su formación como una consecuencia de la

54

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

apertura democrática del presidente Echeverría, que en 1972 se comenzaron a efectuar las primeras asambleas constitutivas, y que los días 14 y 15 de junio de 1975 se realizó su asamblea nacional de esa índole. El PST tiene su antecedente en la creación del Comité Nacional de Auscultación y Coordinación (CNAC), en noviembre de 1971, fundado por distinguidos intelectuales y dirigentes políticos y sindicales. Dicho Comité sufrió varias separaciones, y una de éstas la encabezó Rafael Aguilar Talamantes; este grupo después de haber realizado una serie de actividades políticas, celebró la asamblea constituyente del partido el lo de mayo de 1975. El PST contiene tesis de izquierda pero dentro del contexto mexicano, de acuerdo con nuestra propia historia e instituciones y no con modelos ajenos. Así, en las elecciones nacionales realizadas en 1979, para elegir diputados federales, contendieron los siete partidos a los que hemos hecho mención dentro del marco de un reformado sistema representativo, el cual ya fue explicado. El resultado de esas elecciones fue el siguiente:

VOTACIÓN GENERAL MAYORIA RELATIVA Partido

Votos

Porcentaje

PAN PRI PPS PARM PDM PCM PST Otros Anulados

1,471,417 9,515,173 354,072 249,106 283,232 675,677 280,576 9,496 1,049,767

10.59 68.51 2.55 1.79 2.04 4.87 2.02 0.07 7.56

13,888,513

100.00

Totales

55

DERECHO CONSTITUCIONAL

REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL Partido PAN PRI PPS PARM PDM PCM PST Anulados Totales

Votos

Porcentaje

1,525,111 9,418,178 389,590 298,184 293,495 703,038 311,556 839,778

11.06 68.35 2.82 2.16 2.13 5.10 2.26 6.09

13,788,930

100.00

En 1982, se llevaron a cabo elecciones para elegir presidente de la República y renovar la Cámara federal de Diputados. El candidato del PRI a la presidencia obtuvo el 68.4% de la votación total, y los resultados, en tanto por ciento, para esa Cámara de diputados en las elecciones de 1982 y 1985 fueron las siguientes:

PM PAN PDM PARM PPS PST PSUM PRT PMT Otros

1982

1985

69.3 17.5 2.3 1.4 1.9 1.8 4.4 1.3

64.8 15.6 2.7 1.6 2.0 2.5 3.2 1.3 1.6 4.7

0.1

En las elecciones de 1982 contendió un partido más que en 1979, el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) de clara afiliación trotskista y ligado a la IV Internacional. El PCM se transformó en PSUM —Partido Socialista Unificado de México— para incorporar a cuatro organizaciones políticas socialistas,

56

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

realmente pequeñas. Esa unión persiguió fortalecerse como partido y tratar de presentar una opción unitaria de izquierda, para candidatos a la presidencia de la República, a las senadurías y a las diputaciones federales. En las elecciones de 1985 también hubo un partido más respecto a 1982: el Partido Mexicano de los Trabajadores (PMT) cuyo origen —como en el caso del PST— fue el ya mencionado Comité Nacional de Auscultación y Coordinación. Fue un partido de izquierda que estuvo principalmente ligado a algunas organizaciones obreras como el Movimiento Sindical Ferrocarrilero. En 1988 se realizaron elecciones presidenciales y de renovación del Congreso federal. Los resultados en las elecciones para presidente de la República fueron: PRI PAN PARM, PPS, PFCRN, PMS PDM PRT

50.74% 16.81% 31.06% 1.00% 0.39%

La coalición de cuatro partidos postuló a un mismo candidato presidencial. El PST cambió de denominación a Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional (PFCRN) y el PSUM y el PMT, en unión de otras cuatro organizaciones políticas, se fusionaron en 1987 en el Partido Mexicano Socialista (PMS). Las elecciones de 1988 cambiaron el espectro electoral de México. Dos partidos políticos —el PDM y el PRT— obtuvieron una muy baja votación y al no haber alcanzado el 1.5% de la votación nacional, perdieron su registro como partidos políticos. El PRI sufrió una seria e importante escisión al formarse la denominada Corriente Democrática que promovió la candidatura presidencial del ingeniero Cuauhtémoc Cárdenas, quien primeramente fue postulado para ese cargo por el PARM y posteriormente por los otros tres partidos políticos mencionados, los cuales formaron el Frente Democrático Nacional (FDN) que logró captar importante parte del descontento de los votantes hacia el gobierno prhsta y la crisis económica. Después de esas elecciones, el PMS "cedió" su registro al Partido de la Revolución Democrática (PRM), el cual se integra por el partido

DERECHO CONSTITUCIONAL

57

cedente, la corriente cardenista y algunas pequeñas organizaciones políticas de tendencias socialistas. En esta forma, para las elecciones federales de este ario de 1991, existen seis partidos políticos con registro: PRI, PAN, PPS, PARM, PFCRN y PRD. Otros tres con registro condicionado: el PDM, el PRT y el PT (Partido del Trabajo). Habían solicitado también su registro condicionado como partidos políticos otras diez asociaciones políticas, de tendencia de izquierda, las que no lo alcanzaron por no reunir los requisitos legales para ello. Este es el panorama del sistema de partidos políticos en México. De un partido hegemónico o predominante se está pasando a un sistema en el cual se dan tres grandes partidos —PRI, PAN, PRD— y en donde las votaciones son muy competidas como lo han demostrado las elecciones locales de 1989 y 1990. Es claro que la evolución partidista en México continuará y que aún no es posible hacer afirmaciones que sean valederas por un largo tiempo. Sin embargo, lo que sí puede afirmarse es que en los últimos seis años el pluralismo político en nuestro país se ha enriquecido en forma notable, lo cual es, indudablemente, muy saludable para México. IV. EL SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOBIERNO

1. Fuentes

El sistema presidencial de gobierno es un principio originario de la Constitución norteamericana de 1787, y por eso a éste se le considera como el puro o clásico. El sistema presidencial se estableció por primera vez en México en la Constitución federal de 1824. Las fuentes que sirvieron de base al Congreso Constituyente de aquel año, para la configuración del sistema fueron la Constitución norteamericana de 1787 y la Constitución española de Cádiz de 1812; de la primera se tomaron los principios fundamentales y, de la segunda, algunos elementos como el refrendo ministerial, las relaciones del ejecutivo con el Congreso, y varias de las facultades concedidas al presidente de la República. La estructura del sistema presidencial establecido en la Constitución de 1824 se ha conservado, aunque con diversas modificaciones, en el constitucionalismo mexicano. El actual sistema presidencial tiene características que le son muy propias, sin embargo, en cuanto a las normas

58

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

fundamentales que estructuran al sistema, hay múltiples coincidencias entre la Constitución de 1824 y la de 1917. 2.

Características

Las notas características del sistema presidencial puro son las siguientes: a) El presidente de la República es a la vez jefe de Estado y jefe de gobierno. b) El presidente de la República es electo por el pueblo. c) El presidente de la República nombra y remueve libremente a sus secretarios de Estado. d) El presidente y sus secretarios de Estado no son políticamente responsables ante el Congreso. e) El presidente y sus secretarios no pueden ser al mismo tiempo miembros del Congreso. f) El presidente puede pertenecer a un partido político distinto al de la mayoría del Congreso. g) El presidente no puede disolver al Congreso, pues de lo contrario estaría dando un golpe de Estado; si el Congreso diera un voto de censura al presidente, esto no lo obliga a renunciar. Todas estas características las reúne el sistema presidencial mexicano, por lo que es válido clasificarlo como puro. 3. Supuestos matices parlamentarios a) El refrendo. Esta institución está prevista por el artículo 92 constitucional, que establece: Todos los reglamentos, decretos, acuerdos, órdenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos. Mucho se ha discutido en la doctrina sobre la función que cumple el refrendo en nuestro actual sistema presidencial. Tomando como base la facultad del presidente para remover libremente a sus secretarios de Estado, se ha concluido que sólo cumple una función formal de carácter certificativo y, cuando más, una limitación moral para el presidente. Por

DERECHO CONSTITUCIONAL

59

la razón apuntada no puede considerarse que el refrendo constituya un matiz parlamentario. b) Los informes de los secretarios de Estado. El artículo 92 constitucional establece la obligación, para los secretarios de Estado y jefes de departamento administrativo, de dar cuenta al Congreso del estado que guardan sus respectivos ramos, así como la facultad de cualquiera de las Cámaras para citar a los mencionados funcionarios y directores de organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una ley o un negocio realtivo a sus respectivas carteras. En un sistema parlamentario los ministros del gabinete tienen también la obligación de rendir informes al parlamento, pero la consecuencia de dichos informes puede ser la emisión de un voto de censura para los ministros, lo que los coloca ante la obligación de renunciar. En el sistema presidencial mexicano los secretarios de Estado sólo son responsables políticamente ante el presidente de la República y no ante el Congreso, por lo que un voto de censura de éste no los obliga a renunciar. c) El artículo 29 constitucional. Este artículo se refiere al régimen de suspensión de garantías individuales y a las facultades extraordinarias con que cuenta el presidente para legislar. De conformidad con este precepto, el presidente es el único facultado para solicitar al Congreso la suspensión de garantías, pero previamente debe tener el acuerdo del consejo de ministros, el que, en los términos del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, está integrado por los secretarios de Estado, jefes de departamentos administrativos y el procurador general de la República, presidido por el propio titular del poder ejecutivo. Esta disposición tampoco constituye un matiz parlamentario, en razón de que el consejo de ministros no es responsable políticamente ante el Congreso por la actitud que adopte, pudiendo el presidente de la República remover libremente al funcionario que se niegue a aprobar la solicitud de suspensión. d) El artículo 66 constitucional. Este artículo, en su segundo párrafo, faculta al presidente de la República para resolver sobre la fecha de clausura de las sesiones ordinarias del Congreso que, a partir de las reformas publicadas el 7 de abril de 1986 y que surtieron efecto a partir del 19 de septiembre de 1989 se cuentan en dos, en el caso de que las dos Cámaras no hubiesen llegado a un acuerdo al respecto. Se ha pretendido que, con un criterio sutil, esta disposición equivaldría a la disolución del parlamento que el poder ejecutivo puede realizar en un sistema parlamentario; sin embargo, éste no es el caso de la disposición citada, ya que

60

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

el presidente, en funciones arbitrales, sólo decide sobre la fecha de terminación de los dos periodos de sesiones que constitucionalmente deben concluir, a más tardar, el primero el 31 de diciembre, y el segundo el 15 de julio del mismo año. Si el presidente de la República disolviera al Congreso, este acto no podría considerarse más que como un golpe de Estado. e) Los artículos 84 y 85 constitucionales. Estos artículos se refieren al modo de proveer al reemplazo del presidente de la República cuando éste falta. En el supuesto, compete al Congreso designar a quien debe reemplazarlo, queriéndose ver en este mecanismo un matiz parlamentario, ya que, en dicho sistema, el primer ministro es nombrado de acuerdo con la mayoría parlamentaria. Tal argumentación no repara en el hecho de que el individuo nombrado por el Congreso para cubrir la ausencia del presidente, no es responsable ante el Congreso que lo designó, lo que sí sucede en el sistema parlamentario. f) El artículo 71 constitucional. Esta disposición otorga al presidente la facultad de iniciar leyes o decretos; como en el sistema presidencial norteamericano, que es el clásico, la Constitución no otorga esta facultad al presidente, se considera que dicho alejamiento impregna a la disposición mexicana de un matiz parlamentario. A este respecto hay que advertir que aunque teóricamaente el presidente norteamericano no tiene esta facultad, sí la ejerce en la práctica a través del cYangressman o mediante el proyecto que anexa al informe anual que rinde al Congreso. La facultad de iniciativa del ejecutivo es una manifestación más del sistema de coordinación de funciones, y tampoco constituye un matiz parlamentario. 4. Relaciones recíprocas de control entre los poderes ejecutivo y legislativo

Entre los órganos ejecutivo y legislativo existen controles políticos recíprocos que tienen la finalidad de impedir que uno solo de ellos monopolice el poder. Los principales controles políticos que tiene el legislativo sobre el ejecutivo son los siguientes: A. En materia hacendaría hay tres actos fundamentales para el poder ejecutivo que deben ser aprobados por el legislativo, ya sea por el Congreso de la Unión, o solamente por la Cámara de Diputados. Estos tres actos son: la Ley de Ingresos, el presupuesto de egresos y la cuenta pública.

DERECHO CONSTITUCIONAL

61

a) La Ley de Ingresos. El artículo 74, párrafo segundo de la fracción IV, de la Constitución vigente, establece que es una facultad exclusiva del presidente de la República la presentación del proyecto de la Ley de Ingresos, y su aprobación una facultad del Congreso de la Unión, en los términos de la fracción VII del artículo 73 constitucional, debiendo fungir como cámara de origen la de diputados. La Ley de Ingresos consiste en la enumeración de las materias sobre las cuales se pueden establecer impuestos, derechos y aprovechamientos, y otros ingresos necesarios para que la administración pública federal pueda prestar los servicios públicos. De esta suerte, el presidente de la República sólo podrá contar con los recursos económicos que le haya autorizado el Congreso de la Unión en la Ley de Ingresos; esta ley tiene una vigencia anual, razón por lo que si se llega a omitir en ella una fuente impositiva o de obtención de recursos en general, ésta no podrá ser utilizada durante el año de vigencia de la ley. b) El presupuesto de egresos. La presentación del presupuesto de egresos de la federación y del Departamento del Distrito Federal, es también una facultad exclusiva del presidente de la República, en los términos del párrafo primero, fracción IV, del artículo 74 constitucional, pero, a diferencia de la Ley de Ingresos, su aprobación es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados. El presupuesto de egresos es la relación de Los gastos que anualmente se autorizan a los poderes federales, a las secretarías y departamentos de Estado, a los principales organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria, y las erogaciones por concepto de intereses y pago de la deuda pública. De esta forma, la Cámara de Diputados debe controlar anualmente los gastos de la administración pública. El presidente de la República sólo podrá gastar lo que la Cámara de Diputados le autorice, bien sea en el propio presupuesto de egresos o por una ley posterior; en este último supuesto la facultad de expedir la ley corresponde al Congreso de la Unión y no solamente a la Cámara de Diputados. c) La cuenta pública. El párrafo cuarto, fracción IV, del artículo 74 constitucional, establece que la revisión de la cuenta pública "tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas". En otras palabras, a través de la cuenta pública el presidente de la República debe justificar, y la Cámara de Diputados verificar, que los gastos efectuados se hicieron conforme al presupuesto autorizado. La revisión de la cuenta pública es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, la que tiene a su ser-

62

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

vicio un órgano específico, llamado Contaduría Mayor de Hacienda, que debe realizar un análisis técnico contable de la cuenta pública; con base en el dictamen rendido por la Contaduría Mayor de Hacienda decide la Cámara de Diputados. El quinto párrafo de la citada fracción IV del artículo 74 constitucional, dispone que en el caso de que: "aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del Presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley". Desafortunadamente, el sistema político mexicano ha hecho que estas importantes facultades de control en materia hacendaria que tiene el poder legislativo se hayan transformado en meros formalismos. B. En materia de nombramientos, de conformidad con el artículo 89 fracción II, el presidente de la República puede ejercer esta facultad libremente con respecto a los secretarios de Estado, al procurador general de la República, al gobernador del Distrito Federal y al procurador general de justicia del Distrito Federal, así como a todos los demás empleados de la unión cuyo nombramiento o remoción no estén determinados de otro modo en la Constitución o en las leyes. Esto implica que el Congreso federal puede dictar leyes en que se establezca un procedimiento distinto para el nombramiento y remoción de una serie de funcionarios federales importantes, sustrayendo esta facultad del control del ejecutivo o, por lo menos, limitándola al establecer ciertos requisitos para su designación. Asimismo, conforme a la fracción III del artículo 89, el presidente de la República debe contar con la aprobción de la Cámara de Senadores para el nombramiento de los ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales; coroneles y demás oficiales superiores del ejército, armada y fuerza aérea nacional; empleados superiores de hacienda (fracciones IV y V) y ministros de la Suprema Corte de Justicia (fracción XVIII). En relación al nombramiento de magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, deberá contar con la aprobación de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (fracción XVII). C. El presidente de la República tiene la facultad de celebrar tratados internacionales; pero debe contar con la aprobación de la Cámara de Senadores. El 6 de diciembre de 1977, se adicionó la fracción I del artículo 76 constitucional a efecto de facultar al Senado para "analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal, con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del despacho correspondiente rindan al Congreso". Aunque a lo anterior se le ha querido ver como una función de control del senado hacia el eje-

DERECHO CONSTITUCIONAL

63

cutivo, esto no es así, pues para ello sería necesario que se establecieran las consecuencias del análisis realizado por el senado. D. De acuerdo con la fracción XXX del artículo 73 constitucional, el Congreso de la Unión está facultado para expedir todas las leyes, que sean necesarias con objeto de hacer efectivas las facultades expresas concedidas al propio Congreso de la Unión, en las 29 fracciones anteriores consignadas en dicho artículo y en otras disposiciones constitucionales. A la facultad consignada en la fracción XXX se le conoce con el nombre de "implícita" y no constituye una nueva y distinta facultad, sino que se trata de una facultad subordinada a una expresa. La facultad implícita puede tener, aunque en México no acontece así, una enorme importancia, pues a través de ella el Congreso podría dictar leyes para hacer efectivas facultades constitucionales, en tal forma que se limitaran o restringieran las facultades del poder ejecutivo. E. El artículo 88 constitucional establece que el presidente de la República no puede ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente. Llegado el caso, esta facultad podría ser un arma muy importante del Congreso contra el poder ejecutivo, en la hipótesis de que el presidente hubiese aceptado ir a un cierto país y el Congreso no le diera el permiso. F. La fracción V del artículo 74 constitucional faculta a la Cámara de Diputados para conocer de las acusaciones hechas a los funcionarios públicos de que habla la Constitución por la comisión de delitos oficiales, y, en su caso, formular acusación ante la Cámara de Senadores, así como para desaforar a dichos funcionarios cuando son acusados por la comisión de delitos del orden común. El presidente de la República, durante su encargo, puede ser acusado por traición a la patria y por delitos graves del orden común. Tratándose del titular del poder ejecutivo, aun cuando el delito cometido fuese grave del orden común, la Cámara de Diputados deberá acusarlo ante el senado como si se tratara de un delito oficial. Así, llegado el caso, el Congreso de la Unión tendría la posibilidad de destituir al presidente de la República. Por su parte, las principales funciones del control que tiene el poder ejecutivo sobre el legislativo son las siguientes: A. El artículo 72, inciso b), de la Constitución, faculta al presidente de la República para hacer observaciones a los proyectos de ley que le envíe el Congreso, disfrutando de un plazo de diez días hábiles para ejercer esta atribución. A esta facultad se le conoce con el nombre de veto. Vetado un proyecto de ley, éste tiene que regresar al Congreso para ser discutido nuevamente; para superar el veto es necesario un

64

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

quorum de votación calificado, que es de las dos terceras partes de los legisladores presentes en ambas Cámaras. Superar el veto del presidente es difícil en vista del quorum que se exige, y así el presidente de la República puede paralizar diversas resoluciones del Congreso federal. El veto, en nuestro sistema, además de ser un control político del ejecutivo sobre el legislativo, tiene la finalidad de hacer corresponsable al presidente de la República en la emisión de una ley, darle la oportunidad para evitar la precipitación en el procedimiento legislativo y, con ello, impedir que se aprueben leyes inconstitucionales. B. La fracción I del artículo 89 constitucional otorga tres distintas facultades al presidente de la República en relación con las atribuciones del Congreso de la Unión de aprobar las leyes, que son: promulgación de la ley, ejecución de la ley y facultad reglamentaria. A través de las dos primeras facultades el presidente de la República decide el momento de iniciación de la vigencia de una ley y la forma y procedimiento de su ejecución. A través de la facultad reglamentaria, el presidente puede fijar las precisiones de una ley expedida por el órgano legislativo. 5. El predominio del poder ejecutivo

Las características de la vida moderna han propiciado el desarrollo de una tendencia prácticamente universal que se manifiesta en el predominio del poder ejecutivo sobre los otros poderes u órganos del gobierno. En México, es indiscutible que el presidente de la República constituye el centro del poder político del sistema, y que ha ejercido un predominio sobre los órganos legislativo y judicial. Ciertamente, el Constituyente de Querétaro plasmó en la ley fundamental el predominio del poder ejecutivo al investirlo con muchas y muy importantes facultades, pero, también, otorgó a los otros dos poderes las facultades necesarias para su control. Ya hemos mencionado las principales funciones de control que el poder legislativo debe ejercer sobre el ejecutivo, sin embargo, las características particulares del sistema politico de nuestro país han propiciado que dichos controles no operen con toda eficacia en la realidad. De esta forma el poder legislativo se ha debilitado, y, consecuentemente, el ejecutivo se ha fortalecido. Además de la ausencia de un efectivo control legislativo, existen otras razones que explican el predominio del poder ejecutivo en México, entre otras podemos señalar las siguientes: La jefatura que ejerce en el partido predominante; la forma de designación de los ministros de la Suprema

DERECHO CONSTITUCIONAL

65

Corte; la concentración de las más importantes facultades en materia económica y su intervención en la economía a través de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal; la institucionalización del ejército; las facultades extraconstitucionales que ejerce; el control de la política internacional, etcétera. Las últimas elecciones generales realizadas en México, permitieron a la oposición alcanzar un importante número de cundes en la Cámara de Diputados. Esta circunstancia, que en sí misma está generando importantes modificaciones dentro del sistema político, ha contribuido al surgimiento de un balance distinto entre los órganos ejecutivo y legislativo. Por otra parte, el proceso político mexicano ha demostrado que el poder judicial federal tiene independencia respecto al presidente de la República, aunque dicha independencia no sea en términos absolutos; en general los órganos del poder judicial federal gozan de independencia para dictar sus resoluciones. No debe perderse de vista la importancia de las resoluciones dictadas por el poder judicial federal, sobre todo en cuanto a su función de control de la constitucionalidad, pues ello constituye una limitación real al poder del presidente de la República. La independencia del poder judicial federal se puede fortalecer a través de ciertas medidas, cómo son: la modificación del sistema de designación de los ministros de la Suprema Corte; aseguramiento de un presupuesto digno y decoroso y la declaración general de inconstitucionalidad de las leyes. V. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER EJECUTIVO 1. El ejecutivo unipersonal

El artículo 80 constitucional establece que: "Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará Presidente de los Estados Unidos Mexicanos". En contraposición con el ejecutivo unipersonal o unitario ha habido y hay sistemas con un poder ejecutivo plural o colegiado. En México, solamente la Constitución de Apatzingán de 1814, estableció un ejecutivo colegiado; pero, a partir de la Constitución de 1824, siempre hemos tenido un ejecutivo unitario. Si como dice el artículo 80 constitucional el poder ejecutivo se deposita en un solo individuo, que es el presidente de la República, esto quiere decir que los secretarios de Estado y jefes de departamento administra-

66

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

tivo no forman parte de dicho poder, por lo que sólo pueden ser considerados como colaboradores del presidente. 2.

Requisitos de elegibilidad

En los términos del artículo 81 constitucional el presidente de la República es electo por el pueblo en forma directa. El sistema contrario, es decir, el indirecto, en el que el pueblo vota por electores y, a su vez, éstos votan por el presidente, fue el establecido por la Constitución de 1857. Fue hasta la Constitución de 1917 cuando se modificó el sistema. Los requisitos para ser presidente de la República los establece el artículo 82 de la Constitución y son los siguientes: I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, e hijo de padres mexicanos por nacimiento; II. Tener treinta y cinco años cumplidos al tiempo de la elección; III. Haber residido en el país todo el año anterior al día de la elección; IV. No pertenecer al estado eclesiástico ni ni ser ministro de algún culto; V. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejército, seis meses antes del día de la elección; IV. No ser Secretario o Subsecretario de Estado, Jefe o Secretario General de Departamento Administrativo, Procurador General de la República ni Gobernador de algún Estado a menos de que se separe de su puesto seis meses antes del día de la elección; y VII. No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad establecidas en el artículo 83. El requisito establecido en la fracción I, en su primera parte, excluye la posibilidad de que ocupen este cargo personas que hayan adquirido la nacionalidad mexicana por naturalización; la ratio legis de esta exclusión consiste en evitar que el presidente pueda seguir intereses que no sean los de México. La segunda parte de la fracción que establece la exigencia de la nacionalidad mexicana por nacimiento de los padres, es un requisito novedoso de la Constitución de 1917 que trata de evitar que una persona extranjerizante alcance la presidencia; muy criticado ha sido este requisito al que se considera como excesivamente nacionalista. Se ha dicho que este requisito se estableció para que una persona con las características de José Ives Limantour no llegara a la presidencia de la República. Respecto al requisito establecido en la fracción II, la Constitución supone que a la edad de 35 años existe ya un criterio maduro para poder afrontar el cargo. Este mismo requisito se exige para la designación de

DERECHO CONSTITUCIONAL

67

los ministros de la Suprema Corte de Justicia y es la edad máxima que llega a exigir la Constitución para ocupar un cargo. El requisito establecido en la fracción III obedece a que la persona que va a ocupar la presidencia de la República debe estar al tanto de la realidad del país y conocer los problemas nacionales. Este requisito no tiene ninguna excepción, como sí sucede respecto de los diputados y senadores por lo que hace a la-vecindad. La fracción IV no es más que una reiteración específica de lo dispuesto en el párrafo noveno del artículo 130, en el sentido de que los ministros de los cultos no poseen el deredho al voto ni activo ni pasivo. La razón es que dichas personas deben obediencia a poderes y a autoridades extranjeras. Las fracciones V y VI contienen requisitos de carácter negativo, que persiguen que haya imparcialidad en las elecciones y que no se aproveche el cargo para ejercer algún género de presión o manipulación. Las causas de incapacidad a las que se refiere la fracción VII, derivan del principio de no reelección, del que nos ocupamos adelante. Los requisitos establecidos en el artículo 82 valen por igual para ocupar el cargo de presidente, aún en los casos de los interinos, provisionales y sustitutos, en virtud de que el texto constitucional no establece ninguna excepción. El original artículo 82 contenía una fracción adicional, la VII, que establecía el requisito de: "No haber figurado directa o indirectamente en alguna asonada, motín o cuartelazo"; fue suprimida en enero de 1927. 3. Principio de no reelección El principio de no reelección establecido en el artículo 83 de la Constitución es el resultado de un proceso histórico operado en nuestro país. La Constitución de 1857 permitió la reelección indefinida del presidente de la República. En el levantamiento de Díaz contra Lerdo de Tejada aquél tomó como bandera el principio de la no reelección, mismo que incorporó al Plan de Tuxtepec. Ya estando Porfirio Díaz en la presidencia, el 5 de mayo de 1878 se reformó la Constitución para asentar este principio con la modalidad de la no reelección para el periodo inmediato. A través de las reformas de 1887 y 1890 Díaz consiguió perpetuarse en el poder. Madero asentó en el Plan de San Luis el postulado de la no reelección, y, el 28 de noviembre de 1911, se elevó nuevamente este principio a la Constitución.

68

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

La original Constitución de 1917, como era lógico, estableció el principio de la no reelección; pero, en enero de 1927 se reformó el artículo 83 en el sentido de la no reelección para el periodo inmediato y en forma absoluta después del segundo periodo. Con esta reforma se abría la puerta para que Obregón ocupara nuevamente la presidencia de la República. El asesinato de Obregón, que sucedió después de las elecciones presidenciales y antes de que éste fuera declarado presidente constitucional, salvó a México de lo que muy seguramente hubiera sido una segunda dictadura de estilo porfiriano. Este episodio propició la reforma de 29 de abril de 1933 por la que el artículo 83 tomó la forma que actualmente tiene: no reelección absoluta, aún tratándose de presidente interino, provisional o sustituto. Algunos juristas mexicanos han sostenido que el principio de la no reelección es antidemocrático porque limita la libertad del pueblo para reelegir a la persona que en su sentir puede seguir ocupando el cargo por sus características y patriotismo. Sin embargo, este principio representa una realidad histórica de nuestro país que no debemos olvidar y cumple el cometido de fortalecer un sistema democrático como el mexicano. 4. Periodo presidencial

El ya citado artículo 83 constitucional establece que: "El presidente entrará a ejercer su cargo el, 19 de diciembre y durará en él seis años". El original artículo 83 de la Constitución de 1917 estableció que el periodo presidencial sería de cuatro años; pero, en enero de 1928, se reformó el precepto para ampliar el periodo a dos años más. El argumento de la reforma consistió en que, siendo los procesos electorales momentos potenciales de agitación, éstos no debían ser tan cercanos en el tiempo. El artículo 87 constitucional prevé que, al tomar posesión de su cargo, el presidente debe rendir ante el Congreso, o ante la Comisión Permanente, la protesta que en el mismo texto del artículo se establece. Teniendo el acto de protesta una naturaleza formal, no constitutiva, debe entenderse que el presidente asume el cargo desde el primer segundo del día 19 de diciembre, aunque la protesta la rinda horas o incluso días después.

DERECHO CONSTITUCIONAL

69

5. Sustitución presidencial

Las constituciones mexicanas del siglo pasado establecieron diversos mecanismos para proveer a la sustitución del presidente cuando éste llegaba a faltar. Existió la vicepresidencia como un cargo autónomo (1824 y 1904); lo designaba el senado (1836 y 1843); lo designaba la Cámara de Diputados (1847); asumía la presidencia otro funcionario (el presidente de la Suprema Corte de Justicia en 1857; el presidente del senado o de la Comisión Permanente en 1882; el secretario de Relaciones o el de Gobernación en 1896). Algunos de estos sistemas fueron la causa de muchas crisis políticas que se sucedieron en nuestro país en el siglo pasado. El sistema establecido en los artículos 84 y 85 de la Constitución vigente parte de la base de que no debe saberse de antemano quién es la persona que podrá sustituir al presidente. La Constitución distingue entre faltas absolutas y faltas temporales. Tratándose de faltas absolutas, el Congreso de la Unión (Cámara de Diputados y de Senadores conjuntamente), constituido en colegio electoral, con un quorum de asistencia de las dos terceras partes del número de miembros, en escrutinio secreto y mayoría absoluta de votos, nombrará: a. Un presidente interino, si la falta ocurre en los dos primeros arios del periodo; si la elección no estuviere hecha y declarada el primero de diciembre, y, si al comenzar el periodo constitucional no se presentare el presidente electo. En estos casos el Congreso de la Unión debe expedir, dentro de los diez días siguientes al de la designación de presidente interino, una convocatoria para la elección del presidente que deberá concluir el periodo. Entre la fecha de la convocatoria y la verificación de las elecciones deberá mediar un plazo no menor de catorce meses ni mayor de dieciocho. b. Un presidente sustituto, si la falta ocurre en los últimos cuatro años del periodo; el sustituto deberá concluir el periodo. Si el Congreso se encontrare en receso, la Comisión Permanente deberá nombrar un presidente provisional y convocar al Congreso a sesiones extraordinarias para que éste nombre a un presidente interino o a un sustituto, según el caso. Tratándose de faltas temporales, el Congreso o, en su caso, la Comisión Permanente, nombrará un presidente interino para que funcione durante el tiempo de la falta; si la falta fuese por más de treinta días y no estuviese reunido el Congreso, la Comisión Permanente deberá con-

70



JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

vocar a sesiones extraordinarias para que sea el propio Congreso quien resuelva sobre la licencia y nombre al presidente interino. Hasta ahora, el procedimiento de sustitución ha operado con el nombramiento de presidente interino de Portes Gil, ya que Obregón no se presentó a ocupar el cargo por haber sido asesinado. Portes Gil convocó a elecciones y en ellas fue electo popularmente Pascual Ortiz Rubio; pero, en virtud de que este último presentó su renuncia antes de concluir el periodo, fue designado Abelardo L. Rodríguez como presidente sustituto. 6. Secretarías de Estado y departamentos administrativos Los secretarios de Estado y jefes de departamentos administrativos son empleados de confianaza del presidente de la República, que éste nombra y remueve libremente. La institución de las secretarías de Estado es muy antigua, y en nuestro sistema aparece ya con don Miguel Hidalgo, y posteriormente en la Constitución de Apatzingán; en cambio, los departamentos administrativos constituyen una novedad aportada por el Congreso Constituyente de 1916-1917. Los departamentos administrativos están supuestos por la Constitución en su artículo 92 que, como antes se dijo, instituye la figura del refrendo. En realidad la referencia que este artículo hace de los departamentos administrativos se debe a un descuido del Congreso Constituyente. La Comisión de Constitución del Congreso presentó un proyecto de artículo 90 que contenía la enumeración de las secretarías de Estado, y al final indicaba la existencia de los departamentos administrativos; la exposición de motivos del proyecto establecía que los colaboradores del presidente de la República debían agruparse en dos clases distintas: las secretarías de Estado, para el despacho de los asuntos políticos y administrativos, y los departamentos administrativos, que sólo debían atender asuntos precisamente administrativos, sin tener nada que ver con los asuntos politicos. Sin embargo el Congreso, que en definitiva se opuso a que se enumeraran las secretarías de Estado, no aprobó este proyecto sino el de Carranza, que para nada hacía mención de los departamentos administrativos. Al discutirse el proyecto del artículo 92, los constituyentes no se percataron de la mención que se hacía de los departamentos administrativos, que debía haber sido suprimida en razón de no haberse aprobado el proyecto del artículo 90. Durante la vigencia de la actual Constitución se han llevado a cabo distintas reformas que poco a poco han hecho desaparecer las diferencias

DERECHO CONSTITUCIONAL

71

entre secretarías de Estado y departamentos administrativos. En la actualidad la única diferencia que existe, a nivel constitucional, radica en que la ley fundamental establece expresamente los requisitos para ser secretario de Estado y no lo hace así con relación a los jefes de los departamentos administrativos. Los requisitos para ser secretario de Estado se enumeran en el artículo 91 constitucional y son: "ser ciudadano mexicano por nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta arios cumplidos". 7. Facultades del presidente de la República El presidente de la República posee múltiples facultades que le son conferidas por la Constitución y por las leyes ordinarias, además de otras que se derivan en su favor de las características y condiciones del sistema político mexicano, y no están previstas en ninguna norma jurídica. La naturaleza de las funciones que desarrolla el órgano ejecutivo pueden dividirse actualmente en cuatro grupos: Las políticas, que se refieren a la conducción del sistema político en general, con manifestaciones tales como las relaciones con los otros poderes, la representación internacional, etcétera. Las administrativas por las que se encarga de aplicar la ley a las causas no controvertidas, dando unidad a toda la burocracia. Las económicas, por las que el presidente interviene en la regulación de la economía a través de elementos como el gasto y la inversión pública, la política bancaria y fiscal, el comercio internacional, etcétera. Las sociales, como son la educación, el trabajo, la seguridad social, el campo, etcétera. A. Derivadas de la Constitución Desde la promulgación de la original Constitución de 1917 a la fecha, el ejecutivo federal ha ganado importantes facultades y, en cambio, realmente sólo ha perdido dos a este nivel. La primera fue la de convocar por sí mismo al Congreso de la Unión para celebrar sesiones extraordinarias debiéndolo hacer, a partir de 1923, por intermediación de la Comisión Permanente. La segunda consistió en la afortunada supresión de la facultad para solicitar la destitución de autoridades judiciales por haber observado "una mala conducta". Tal atribución que desapareció del texto constitucional en 1982 significaba un serio obstáculo en el propósito de fortalecer la independencia del poder judicial.

72

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

a) Facultades en el procedimiento legislativo Dentro del principio de colaboración de poderes que rige en nuestro sistema, se faculta al ejecutivo para intervenir en el procedimiento de formación de la ley. El presidente interviene en tres momentos: la iniciativa, el veto y la promulgación o publicación de la ley. En cuanto a la facultad de iniciar las leyes, que está consignada en el artículo 71 constitucional, sólo debemos agregar que en la actualidad es el presidente de la República quien envía al Congreso la inmensa mayoría de las iniciativas de ley. Recientemente se ha acostumbrado que en materias de relevante importancia el presidente de la República abra un periodo de audiencias públicas para que los distintos sectores de la población opinen al respecto, antes de que envíe la correspondiente iniciativa al Congreso. Respecto del veto, cuyo significado, finalidades y procedimiento analizamos anteriormente, hay que puntualizar que éste no procede respecto de: las facultades exclusivas de cada una de las Cámaras; las facultades de la Comisión Permanente; las facultades del Congreso o de alguna de las Cámaras cuando actúan como colegio electoral o en funciones de jurado, tanto de acusación como de resolución; las facultades del Congreso cuando actúa como asamblea única; la Ley Orgánica del Congreso y las reformas constitucionales. Esto último se debe a que el órgano revisor de la Constitución es un poder superior al poder ejecutivo, que es un poder constituido. La facultad de promulgar las leyes está concedida al presidente de la República en la fracción I del artículo 89. La Constitución, en su artículo 72 incisos a) y c) usa como sinónimos las expresiones promulgar y publicar, por lo que, a, pesar de que una parte de la doctrina hace una distinción entre ambas, debemos caer en la cuenta de que cuando la ley no distingue el intérprete no debe distinguir. Si llegado el caso, el presidente de la República se negara a promulgar una ley, el Congreso puede hacerlo motu proprio. b) Facultades legislativas Nuestro sistema de gobierno acepta la posibilidad de que en ciertos casos el presidente de la República asuma funciones legislativas; pero, para ello, es necesario que expresamente la Constitución lo permita. Como ya asentamos anteriormente son cinco los casos previstos por la

DERECHO CONSTITUCIONAL

73

Constitución para ello, por lo que solamente me ocuparé de la facultad reglamentaria que es la única que aún no se ha examinado. La fracción I del artículo 89 constitucional establece como facultades del ejecutivo: promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, y agrega: "proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia". En esta última frase se ha entendido que se encuentra la facultad reglamentaria del presidente de la República. Las constituciones anteriores a la de 1857 habían consignado expresamente que el ejecutivo tenía la facultad de dictar reglamentos; pero la de 1857 no lo hizo, consignando en su lugar la expresión arriba transcrita. El Constituyente de 1916-1917 siguió en este aspecto a su antecesora. En la doctrina se ha dado un interesante debate en torno a si en esta expresión se encuentra verdaderamente la facultad reglamentaria. Hoy día nadie lo pone en duda pues, a mayor abundamiento, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia así lo afirma. Los reglamentos tienen la misma naturaleza que una ley, es decir, son actos abstractos generales e impersonales, sólo que mientras que las leyes deben basarse necesariamente en la Constitución, los reglamentos deben hacerlo en las leyes. La finalidad de los reglamentos es conseguir una mejor aplicación de la ley. De esta forma el presidente legisla a través de los reglamentos que él expide. c) La ejecución de las leyes Esta es la segunda de las facultades que otorga al ejecutivo la fracción I del artículo 89. La facultad de ejecutar las leyes es la función típica y natural de este órgano, tan es así, que de ella recibe su nombre. Según Tena Ramírez la ejecución de una ley "consiste en la realización de los actos necesarios para hacer efectiva, en casos concretos, la ley del Congreso". Esta serie de actos se inician con la entrada en vigor de la ley y culminan con su aplicación coactiva al remiso en su cumplimiento. d) Nombramientos Una de las más importantes facultades administrativas del ejecutivo es la designación o nombramiento de una amplia gama de funcionarios. A nivel constitucional, el artículo 89 en sus fracciones II, III, IV, V, XVII y XVIII contiene las facultades de nombramiento del presidente. Generalmente la doctrina divide en tres grupos los nombramientos que hace el ejecutivo:

74

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

— Nombramientos absolutamente libres. De acuerdo con la fracción II nombra y remueve libremente a: los secretarios de Estado, al procurador general de la República, al gobernador del Distrito Federal. Por lo que se refiere a los secretarios de Estado y al procurador general de la República, el presidente deberá sujetarse a los requisitos que la Constitución establece en sus artículos 91 y 102, respectivamente. — Nombramientos sujetos a la ratificación del senado. Con la ratificación del senado nombra a: los ministros y agentes diplomáticos; los empleados superiores de Hacienda; los cónsules generales; los coroneles y demás oficiales superiores del ejército, la armada y fuerza aérea nacionales y a los ministros de la Suprema Corte de Justicia. — En el caso de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal debe de someter su aprobación a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. Por lo que se refiere a la remoción de los miembros del ejército y de los ministros de la Suprema Corte de Justicia, ésta no es una facultad discrecional del presidente, sino que se tienen que seguir las reglas establecidas en la propia Constitución y en las leyes ordinarias. — Nombramientos realizados con sujeción a lo dispuesto en leyes ordinarias. De acuerdo con el tercer supuesto de la fracción II del artículo 89, el presidente nombra y remueve libremente a los empleados de la unión cuyo nombramiento o remoción no esté especificado de otro modo en la Constitución o en las leyes. La ley que contiene los procedimientos de admisión y cese de los empleados de la unión es la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, cuyo artículo 59 enumera a los trabajadores de confianza, que son los que nombra y remueve libremente el ejecutivo. En los términos de la fracción V del citado artículo 89, el presidente nombra a los oficiales a partir de coronel del ejército, armada y fuerza aérea nacionales, con_ arreglo a las leyes. La ley que regula esta clase de nombramientos, que es en la que debe apoyarse el presidente, es la Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea Nacionales. El presidente nombra a muchos otros funcionarios de muy alta categoría en los términos de las leyes ordinarias, por ejemplo: al director general del CONACYT, al director general y subdirectores de PEMEX; al director general del IMSS, al director general del ISSSTE, al director general de CONASUPO, etcétera.

DERECHO CONSTITUCIONAL

e)

75

Otras facultades constitucionales

Muchas más facultades otorga la Constitución al presidente de la República; pero por la naturaleza de este trabajo no las podemos abordar particularmente. Entre otras facultades se encuentran las siguientes: — La declaración y conducción de la guerra (artículo 89, fracción VIII). Por lo que se refiere a la declaración, debe entenderse que el ejecutivo tiene la facultad para iniciar ante el Congreso la ley de declaración de guerra. En cuanto a la conducción de la misma, puede ordenar todos los movimientos militares para el éxito de las acciones e incluso asumir directamente el mando de las fuerzas armadas. — La preservación de la seguridad interna (artículo 89, fracciones VI y VII). Para ello puede disponer del ejército, armada y fuerza aérea nacionales, así como de la guardia nacional. — La dirección de las negociaciones diplomáticas (artículo 89, fracción X). Esta facultad tiene las siguientes manifestaciones: representación del país hacia el exterior; reconocimiento de gobiernos extranjeros; ruptura de relaciones diplomáticas; declaraciones de política internacional; el voto del país ante organismos internacionales. En este mismo renglón se ubica la facultad de celebrar tratados internacionales. — La facultad de indulto (artículo 89, fracción XIV). El indulto consiste en la remisión que hace el ejecutivo de una pena impuesta en sentencia irrevocable. El indulto se debe realizar en los términos previstos por las leyes respectivas y puede ser necesario o discrecional. — Expulsión de extranjeros (artículo 33). Ésta es una facultad discrecional del presidente que se realiza sin la tramitación de un juicio previo e inmediatamente que éste lo decida. — Es la suprema autoridad agraria (artículo 27). El ejecutivo tiene facultad para: reglamentar la extracción y utilización de aguas del subsuelo y establecer zonas vedadas; otorgamiento de concesiones para la explotación, uso y aprovechamiento de recursos del dominio de la nación; establecimiento y supresión de reservas nacionales; resolución sobre límites de terrenos comunales; declaración de nulidad de contratos y concesiones; nombramiento de cinco integrantes del cuerpo consultivo agrario; expropiación por causa de utilidad pública y mediante indemnización en materia federal y en el Distrito Federal, etcétera. — Ejercicio de la acción penal (artículo 102). Esta facultad la ejercita a través del procurador general de la República al que el presidente nombra y remueve libremente.

76

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

— Gobierno directo del Distrito Federal (artículo 73, fracción VI, base la.). Ésta facultad la ejerce a través del jefe del Departamento del Distrito Federal. — Celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación (artículo 73, fracción VIII). El Congreso de la Unión debe dictar las normas conforme a las cuales el ejecutivo puede celebrar empréstitos; la contratación de ellos debe sujetarse a lo prescrito en la propia Constitución. B. Facultades derivadas de la ley ordinaria

Además de la facultad para nombrar a una serie muy importante de funcionarios, que ya hemos visto, la ley ordinaria otorga al presidente de la República múltiples facultades de naturaleza política, económica y social. A manera de ejemplo se pueden mencionar las siguientes: — El control de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal, a través de la Ley Federal de Entidades Paraestatales. Estas entidades realizan una función fundamental en la vida económica y social del país; son, entre otras: PEMEX, a través de la cual el presidente fija la política de hidrocarburos; la Comisión Federal de Electricidad, que le da el control de la política eléctrica; el IMSS y el ISSSTE, que le dan el control de la seguridad social; Ferrocarriles Nacionales de México, Caminos y Puentes Federales de Ingreso, etcétera, que le dan el control de las comunicaciones y transportes; CONASUPO, a través de la cual interviene decididamente en materia de alimentos, etcétera. — La participación en el proceso económico se le asegura a través de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica, que le otorga facultades para intervenir en las actividades industriales o comerciales relativas a la producción y distribución de mercancías y para la prestación de servicios varios. — El control y diseño de la política monetaria se le asegura a través de la Ley Orgánica del Banco de México y así regula el encaje legal, la emisión de billetes y acuñación de monedas, las operaciones de redescuento, la compraventa de valores, etcétera. — La inversión extranjera la regula y controla a través de los mecanismos establecidos en la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera. — Intervención en el sistema educativo nacional a través de la Secretaría de Educación Pública, y con apoyo en la Ley Federal de Educación.

DERECHO CONSTITUCIONAL

77

— Intervención en los medios de comunicación masiva a través del otorgamiento y revocación de concesiones para los canales de radio y televisión, así como su inspección y vigilancia, con apoyo en la Ley Federal de Radio y Televisión. C. Facultades del sistema político Estas facultades no encuentran apoyo en ninguna norma jurídica. Nadie pone en duda que el presidente de la República es el jefe real del partido predominante, partido que es una de las piezas clave del sistema político mexicano. Dentro del propio partido las facultades más importantes residen en el Comité Ejecutivo, a cuya cabeza está un presidente que, de hecho, es nombrado y removido libremente por el presidente de la República. A dicho funcionario corresponde ejecutar las decisiones tomadas por el presidente. Esta jefatura del partido predominante ha repercutido en otras facultades para el presidente, tales como la de intervenir decididamente en la designación del candidato del partido a la presidencia de la República, así como de los principales candidatos a diputados y senadores de su partido y a las gubernaturas de las entidades federativas, aunque todo parece indicar que estas facultades se están modificando al iniciarse una transformación de ese partido predominante, aunque en este momento es difícil percatarse de que profundos van a ser esos cambios. VI. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO 1. El sistema bicamaral

El poder legislativo en México está organizado bajo la base del sistema bicamaral. El artículo 50 de la Constitución declara: "El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores". El sistema bicamaral nació en la Gran Bretaña. En el siglo XIV el parlamento inglés se dividió en dos cámaras; la Cámara de los Lores representaba a la nobleza y a los grandes propietarios, y la de los Comunes representaba a la burguesía. La Constitución norteamericana imitó el sistema bicamaral británico; pero, en vez de que las cámaras tuvieran la representación de clases

78

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

sociales, se ideó que la Cámara de Representantes tuviera la representación del pueblo y la de Senadores la de las entidades federativas. A su vez, la primera Constitución del México independiente, que fue la Constitución Federal de 1824, tomó el bicamarismo de la Constitución norteamericana bajo la misma idea: La Cámara de Diputados tuvo la representación del pueblo y la de Senadores la de los estados de la federación. Las demás constituciones mexicanas del siglo XIX, incluso las centralistas, sostuvieron el bicamarismo. La original Constitución federal de 1857 estableció el unicamarismo; pero en 1874 se reformó para regresar al sistema de dos cámaras. La doctrina ha señalado las siguientes ventajas del sistema bicamaral: a) Al dividir al poder legislativo éste se debilita, lo que favorece la existencia de un equilibrio entre este poder y el ejecutivo. b) Al existir dos cámaras, una de ellas puede fungir como mediadora en caso de que el ejecutivo entre en conflicto con la otra. c) Al existir dos cámaras, el proceso de formación de la ley es más lento y, por ello, más meditado, lo que constituye una garantía contra la precipitación legislativa. 2. Integración de las cámaras A. De la Cámara de Diputados El artículo 51 de la Constitución declara que esta Cámara "se compone de representantes de la nación", es decir, según esta disposición, los diputados son representantes de todo el pueblo y no solamente del distrito que los eligió. Sin embargo, en la práctica, es fácil concluir que cuando en dicha Cámara se discuten asuntos de interés nacional, efectivamente los diputados actúan como representantes de toda la nación; pero, cuando se discuten asuntos particulares del distrito que los eligió, como es lógico, actúan como representantes de ese distrito. De conformidad con el mismo artículo 51, la Cámara de Diputados se renueva totalmente cada tres años, existiendo por cada diputado propietario un suplente. En la actualidad esta Cámara se integra, como ya explicamos, por 500 diputados, de los cuales 300 son electos mediante el principio de votación mayoritaria relativa a través del sistema de distritos electorales uninominales y 200 que son electos según el principio de representación proporcional.

DERECHO CONSTITUCIONAL

79

En la calificación de la elección de diputados el artículo 60 constitucional en su segundo párrafo, de conformidad con las reformas publicadas el 6 de abril de 1990, determina que: El Colegio Electoral de la Cámara de Diputados se integrará por cien presuntos diputados propietarios nombrados por los partidos políticos en la proporción que les corresponda respecto del total de las constancias otorgadas en la elección de que se trate. Las particularidades del sistema electoral para la integración de la Cámara de Diputados, han sido descritas en páginas anteriores. B. La Cámara de Senadores El artículo 56 establece que la Cámara de Senadores se compondrá de dos miembros de cada Estado y dos del Distrito Federal electos en forma directa. Tradicionalmente, la doctrina mexicana ha sostenido que los senadores son representantes de las entidades federativas; esto resulta cierto respecto del senado en la Constitución federal de 1824, según la cual los senadores eran designados por las legislaturas locales; pero, en la actualidad, debe entenderse que los senadores, al igual que los diputados, son representantes de la nación, por las siguientes consideraciones: a) Los requisitos para ser senador son los mismos que para ser diputado, con excepción de la edad. b) Los senadores al igual que los diputados no pueden reelegirse para el periodo inmediato; son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos; no pueden disfrutar de empleos federales o estatales remunerados; tienen una igualdad en sus responsabilidades. c) Son electos directamente por el pueblo. Siendo el régimen jurídico de los diputados y senadores el mismo, no puede afirmarse que su representación sea distinta. En la práctica, al igual que en el caso de los diputados, los senadores actuarán como representantes de la nación cuando se discuta un asunto de alcances nacionales, y actuarán como representantes de su Estado cuando se discuta un asunto relativo o concerniente a esa entidad federativa. En 1986 se modificó la forma de renovación de la Cámara de Senadores que imperaba desde el año de 1933, que consistió en la renovación total de sus integrantes cada seis años. Con la reforma apuntada se regresó al original sistema de la Constitución de 1917, que establece la renovación por mitad de este órgano legislativo, es decir, cada tres años

80

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

deben verificarse elecciones para nombrar a 32 senadores: uno de cada entidad federativa y uno del Distrito Federal. A pesar de que ha habido varios intentos para que en el senado existan senadores de partido o de minoría, se sigue conservando el sistema de mayoría relativa para su elección. Para la calificación de la elección de los senadores se conserva el sistema de autocalificación. El tercer párrafo del artículo 60 constitucional, de conformidad con las reformas publicadas el 6 de abril de 1990 dispone que: El Colegio Electoral de la Cámara de Senadores se integrará, tanto con los presuntos senadores que hubieren obtenido la declaración de la legislatura de cada Estado y de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, en caso del Distrito Federal, como de los senadores de la anterior legislatura que continuarán en el ejercicio de su encargo. 3. Requisitos para ser diputado y para ser senador Los requisitos para ser diputado se establecen en el artículo 55 de la Constitución y son los mismos que rigen para los senadores con excepción de la edad. Estos requisitos son los siguientes: I. Ser ciudadano mexicano, por nacimiento, en el ejercicio de sus derechos; II. Tener veintiún años cumplidos al día de la elección (para ser senador se requiere la edad de 30 años, artículo 58); III. Ser originario del Estado en que se haga la elección o vecino de él con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha de ella; Para poder figurar en las listas de las circunscripciones electorales plurinominales como candidato a diputado, se requiere ser originario de alguna de las entidades federativas que comprenda la circunscripción en la que se realice la elección, o vecino de ella con residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha en que la misma se celebre; IV. No estar en servicio activo en el Ejército Federal, ni tener mando en la policía o gendarmería rural en el distrito donde se haga la elección, cuando menos noventa días antes de la elección; V. No ser secretario o subsecretario de Estado ni magistrado de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a menos de que se separe definitivamente de sus funciones noventa días antes de la elección; VI. No ser ministro de algún culto religioso, y VII. No estar comprendido en alguna de las incapacidades que señala el artículo 59.

DERECHO CONSTITUCIONAL

81

Respecto a estos requisitos, vale la pena comentar lo siguiente: En cuanto al requisito contenido en la fracción II debe aclararse que la original Constitución de 1917 estableció una edad de 25 años para ser diputado y 35 para ser senador; pero, en 1972, los requisitos de edad se redujeron a los actuales. La razón para esta reforma consistió en armonizar el precepto con el artículo 34 que concedió la ciudadanía a los 18 años en vez de a los 21, como antes se hacía, y abrir la puerta a la juventud, que constituye la inmensa mayoría en este país, para participar en el ejercicio del poder político. La diferencia de edades que se exige para ser diputado y para ser senador se debe a la idea que se tiene del senado como Cámara equilibradora, función que requiere una práctica política más prolongada. En cuanto al requisito establecido en la fracción III, éste tiene como fundamento el que la población de un distrito o entidad federativa tenga la oportunidad de conocer al candidato por el que votarán en las elecciones. Esta fracción también aclara que la vecindad no se pierde por ausencia en el desempeño de un cargo de elección popular. Con la reforma política de diciembre de 1977 se adicionó un párrafo a esta fracción que dispone que los candidatos a diputados de representación proporcional deben ser originarios o vecinos de alguna de las entidades federativas que comprenda la respectiva circunscripción plurinominal. Las fracciones IV, V, VI y VII contienen requisitos de carácter negativo; las dos primeras tienen como base el que no se ocupe un cargo o realice una función que cerca del tiempo de elecciones pueda utilizarse para ejercer algún género de presión que incline las elecciones a su favor. La fracción VI es consecuencia de lo previsto en el artículo 130 que establece que los ministros de los cultos no tienen voto activo ni pasivo. El impedimento a que se refiere la fracción VII, concordante con el artículo 59, consiste en que los diputados y senadores no pueden reelegirse para el periodo inmediato. Los representantes propietarios no pueden jugar en las siguientes elecciones en forma absoluta; pero, los suplentes que no llegaron a estar en funciones de propietario, si pueden participar como candidatos a diputados propietarios en las siguientes elecciones.

4. Suplencia Los artículos 51 y 57 de la Constitución establecen que por cada diputado o senador propietario se elegirá un suplente. Los suplentes reemplazan a los propietarios en caso de licencia, separación definitiva del cargo, ausencia de las sesiones durante diez días consecutivos (lo que

82

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

hace presumir que ya no concurrirán sino hasta el siguiente periodo de sesiones) y en la hipótesis del primer párrafo del artículo 63. La suplencia, en sus orígenes, obedeció a la idea de que un diputado representaba al distrito que lo elegía, por lo que, faltando éste, el distrito correspondiente carecería de representante. Sin embargo, dicho fundamento no puede ser el mismo, pues actualmente los representantes lo son de la nación. Se ha considerado que la suplencia no tiene en la actualidad razón doctrinaria ni práctica que la justifique, teniendo cuando más la ventaja de que faltando en forma absoluta los propietarios, los suplentes fuesen llamados para integrar un quorum; pero que esa ventaja desaparecería si la ley electoral tuviera un procedimiento que permitiera realizar con rapidez las elecciones de los representantes que faltaren. 5. Periodos de sesiones

Las sesiones del Congreso de la Unión se dividen en ordinarias y extraordinarias. La original Constitución de 1917, haciendo a un lado una larga tradición constitucional, estableció la existencia de un solo periodo ordinario de sesiones que se iniciaba el primero de septiembre de cada año y no podía prolongarse más allá del siguiente 31 de diciembre. Con el ánimo de fortalecer al órgano legislativo, en 1986 se aprobó una reforma constitucional para regresar al sistema de dos periodos ordinarios de sesiones anualmente. De acuerdo con las reformas a los artículos 65 y 66 el primer periodo ordinario de sesiones se inicia el 19 de noviembre y concluye, por lo más tarde el 31 de diciembre. El segundo periodo se inicia el 15 de abril, debiendo concluir el 15 de julio, a más tardar. El artículo 69 constitucional dispone que a la apertura del [primer] periodo ordinario de sesiones, el presidente de la República presentará al Congreso un informe por escrito sobre el estado general que guarde la administración pública del país. En este caso, las dos Cámaras se reúnen en asamblea única. La presencia del ejecutivo en el Congreso se ha considerado como un acto de cortesía de éste hacia el que se supone es el primero de los poderes. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos, el presidente del Congreso: "contestará el informe en términos concisos y generales y con las formalidades que correspondan al acto. El informe será analizado por las cámaras en sesiones subsecuentes". Por lo que se refiere a las sesiones extraordinarias, la Comisión Permanente motu proprio, o el ejecutivo con autorización de ésta, pueden

DERECHO CONSTITUCIONAL

83

convocar a alguna de las dos Cámaras, O a ambas, para celebrar estas sesiones. La Constitución no establece la duración que puedan tener y se limita a disponer que sólo podrán ocuparse de los asuntos para los que fueron convocados, mismos que deberán constar expresamente en la convocatoria respectiva. En la segunda frase del artículo 69 se dispone que en la apertura del periodo extraordinario de sesiones, del Congreso de la Unión o de una sola de sus Cámaras, el presidente de la Comisión Permanente informará sobre los motivos que originaron la convocatoria. 6. Quorum de asistencia y de votación Se entiende por quorum de asistencia el número de diputados o senadores necesarios para que las Cámaras puedan sesionar válida y legalmente. La regla general establecida por el artículo 63 constitucional es la de un quorum de más de la mitad de los miembros para la Cámara de Diputados y de dos terceras partes para la Cámara de Senadores. La única excepción a esta regla general se encuentra en el artículo 84 constitucional, y lo es únicamente para la Cámara de Diputados. El artículo 84 constitucional se refiere a la designación de presidente por el Congreso, para lo cual se exige un quorum de asistencia de las dos terceras partes de representantes en las dos Cámaras. Por quorum de votación se entiende el número de votos indispensables que deben emitirse para que una resolución sea aprobada. La regla general sobre quorum de votación es, en ambas cámaras, el de la mayoría de votos de los miembros presentes. Hay dos clases de mayorías, la absoluta y la relativa. La mayoría absoluta implica que, existiendo dos proposiciones, se aprueba aquella que reúne más de la mitad del total de votos de los presentes. Por su parte, la mayoría relativa implica que, existiendo más de dos proposiciones, se aprueba aquella que mayor número de votos obtuvo, sin importar que no exceda de más de la mitad. Las excepciones a la regla general sobre votación, son las siguientes: a) En los términos del inciso 59, fracción III, del artículo 73 constitucional, es necesario, para formar un nuevo estado dentro de los límites de los existentes, que dicha erección sea votada "por dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas cámaras". b) En los términos del artículo 135 constitucional, para reformar o adicionar la Constitución se requiere: "que el Congreso de la Unión, por

84

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones". c) En los términos del artículo 72, inciso c, para superar el veto del presidente de la República se requiere de las dos terceras partes de los votos de los legisladores presentes en cada Cámara. d) En los términos del artículo 79, fracción IV, para que la Comisión Permanente convoque a sesiones extraordinarias es necesario: "el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes". e) En los términos del artículo 110 y en materia de juicio político, para que la Cámara de Senadores, erigida en jurado de sentencia, aplique la sanción correspondiente, se requiere de la votación de las dos terceras partes de los miembros presentes. f) En los términos de la fracción V del artículo 76, para que el senado designe a un gobernador provisional se requiere la "aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes". Este es un caso de excepción a la regla de la mayoría relativa. 7. Irresponsabilidad e inmunidad Los diputados y senadores cuentan con dos clases de protecciones o salvaguardias para que puedan ejercer su encargo con libertad e independencia. Estas dos protecciones son la irresponsabilidad y la inmunidad. La irresponsabilidad está prevista en el artículo 61, que dispone que: "los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas". Esto quiere decir que, a pesar de que la opinión manifestada por un representante pudiera constituir un delito, no podrá ejercerse acción penal en su contra, ni siquiera cuando hubiese terminado su mandato. La inmunidad está prevista en el artículo 111 y consiste en que no se puede ejercer acción penal en contra de un diputado o de un senador por la comisión de un delito del orden común, si previamente la Cámara de Diputados no los desafuera. El desafuero implica la separación del representante de su cargo; pero esto no quiere decir que la Cámara prejuzgue sobre el fondo penal del asunto. A diferencia de la irresponsabilidad, la inmunidad sólo dura mientras se está en el ejercicio del cargo. Si el delito en que hubiere incurrido el representante no fuese común, sino oficial, debe substanciarse el juicio de responsabilidad política u oficial previsto en el artículo 110.

DERECHO CONSTITUCIONAL

85

8. Clasificación de las facultades de las Cámaras desde el punto de vista de la forma de su actuación y de la naturaleza de sus actos

Desde el punto de vista de la forma de actuación de las Cámaras, sus facultades se clasifican en: a) Facultades del Congreso de la Unión. Son aquéllas facultades que se ejercitan por las Cámaras en forma separada y sucesiva, es decir, para que la facultad se agote debe discutirse primero en una Cámara y luego en la otra. El ejemplo típico es la ley. Estas facultades se enumeran, fundamentalmente, en el artículo 73. b) Facultades exclusivas de cada Cámara. Son facultades que se ejercitan en forma separada, pero no sucesiva; la facultad se agota en la Cámara competente sin tener que pasar a la otra. Las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados se enumeran en el artículo 74, y las del senado en el artículo 76. e) Facultades del Congreso como asamblea única. Son facultades que ejercen las Cámaras en forma conjunta y simultánea, es decir, las Cámaras se reúnen en una sola asamblea; las únicas ocasiones en que esto ocurre son: en los términos de los artículos 84 y 85 de la Constitución para hacer la designación de presidente a falta del titular; en los términos del artículo 87 para recibir la protesta del presidente al tomar posesión de su cargo, y, en los términos del artículo 69, para la apertura del [primer periodo] ordinario de sesiones. d) Facultades comunes a las dos Cámaras. Son facultades que se ejercen en forma separada y no sucesiva, sin ser facultades exclusivas de cada Cámara. Estas facultades son de naturaleza administrativa y se enumeran en el artículo 77 constitucional. La clasificación de las facultades de las Cámaras desde el punto de vista de la naturaleza de los actos que realizan, es una manifestación del sistema de coordinación de funciones que establece nuestra Constitución. Desde esta perspectiva, las Cámarts realizan facultades legislativas formal y materialmente, y ejecutivas y jurisdiccionales materialmente. Las Cámaras realizan actos materialmente administrativos, por ejemplo, en los supuestos del artículo 77 constitucional, y materialmente jurisdiccionales en el juicio de responsabilidad política u oficial, en los términos del artículo 111. 9. La ley y el decreto El artículo 70 constitucional establece que: "Toda resolución del congreso tendrá el carácter de ley o decreto"; sin embargo, no establece cuál

86

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

es la diferencia entre ambos tipos de resoluciones. La Constitución de 1857 incurrió en la misma omisión. La expresión comentada es una transcripción del artículo 43 de la tercera ley de la Constitución centralista de 1836; pero, este artículo sí hizo la citada diferencia, en los términos siguientes: El primer nombre corresponde a las que versen sobre materias de interés común, dentro de la órbita de atribuciones del poder legislativo. El segundo corresponde a las que dentro de la misma órbita, sean sólo relativas a determinados tiempos, lugares, corporaciones, establecimientos o personas. Esta distinción es igualmente válida en la actualidad. 10. El procedimiento legislativo Por procedimiento legislativo entendemos el conjunto de actos que deben realizar los órganos competentes para crear una ley. Estos actos se dividen en: Iniciativa, discusión, aprobación, sanción, publicación e iniciación de la vigencia. Por lo que se refiere a la facultad de presentar iniciativas de ley o de decreto esta facultad compete a los diputados y senadores del Congreso de la Unión, a las legislaturas de los Estados y al presidente de la República, quien presenta la mayoría de las iniciativas. A este respecto sólo hay que agregar que el presidente tiene exclusividad en la presentación de iniciativas en el caso de la Ley de Ingresos y para la presentación del presupuesto de egresos y de la cuenta pública; pero estas dos últimas son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados. Las iniciativas de los diputados deben presentarse ante la Cámara de Diputados y las de los senadores ante la Cámara de Senadores. Para la discusión y aprobación de las leyes o decretos cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, éstas toman los nombres de Cámara de origen y Cámara revisora; la Cámara de origen es la que recibe la iniciativa de ley. Indistintamente las Cámaras de Diputados y Senadores pueden ser de origen o revisora, excepto en los siguientes casos, en que la Cámara de Diputados necesariamente debe ser la de origen: En materia de empréstitos, contribuciones e impuestos y reclutamiento de tropas. La sanción corresponde al plazo del que goza el ejecutivo para interponer su veto, facultad a la que se hace referencia más adelante. También adelante nos referimos a la promulgación y publicación, y respecto

DERECHO CONSTITUCIONAL

87

a la iniciación de la vigencia hay que señalar que publicada una ley en el Diario Oficial se señala el momento a partir del cual entra en vigor. Las diferentes hiptótesis que pueden presentarse en el procedimiento de formación de una ley se establecen en el artículo 72 constitucional. 11. Facultades del Congreso de la Unión

La Constitución otorga al Congreso de la Unión múltiples facultades, la mayoría de las cuales se consignan en el artículo 73. A lo largo de este trabajo analizamos brevemente algunas de ellas. Como es imposible hacer siquiera alguna referencia a todas las facultades del Congreso, hemos seleccionado una de las más importantes, como es la relativa al Distrito Federal, para hacer su exposición, aunque sea sucintamente. El artículo 73 de la Constitución, en su fracción VI, faculta al Congreso para "legislar en todo lo relativo al Distrito Federal..." La institución del Distrito Federal es originaria de la Constitución norteamericana, y la idea de su creación consistió en la inconveniencia de que en un mismo territorio tuvieran autoridad o coexistieran los poderes locales y los poderes federales. Por ello, se creó el Distrito de Columbia, donde sólo se encuentran asentados los poderes federales. La Constitución federal de 1824 tomó esta idea de la Constitución norteamericana e instauró el Distrito Federal como lugar exclusivo de residencia de los poderes federales, aunque si bien es cierto sus bases de organización fueron distintas. La institución del Distrito Federal trascendió a las Constituciones federales mexicanas del siglo XIX. Lo que podría llamarse Constitución del Distrito Federal viene a ser la fracción VI del artículo 73, al encontrarse ahí sus principales bases de organización. asta es una de las fundamentales diferencias entre el Distrito Federal y las entidades federativas, pues mientras aquellas están dotadas de autonomía, que les permite que el poder constituyente local les dé su Constitución, éste no goza de autonomía y lo que pudiera llamarse su Constitución es obra del poder constituyente general. Por otra parte, en las constituciones locales se crean los poderes del Estado y se les atribuye competencia, mientras que, respecto al Distrito Federal, sus poderes fueron creados en la propia Constitución federal. Los poderes del Distrito Federal son: ejecutivo, legislativo y judicial. El poder legislativo o legislatura del Distrito Federal es el propio Congreso de la Unión, el que en funciones de constituyente local dota de competencia y organización a los otros dos poderes a través de la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal.

88

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

Así pues, el Congreso de la Unión tiene una doble función: la de ser el poder legislativo federal y al mismo tiempo ser la legislatura local del Distrito Federal. El Congreso de la Unión en cuanto legislatura del Distrito Federal, tiene las mismas facultades que las legislaturas locales de los estados. La regla para saber en qué materias puede legislar localmente el Congreso es la misma que vale para las entidades federativas, es decir, de acuerdo con el artículo 124, todo aquello que no esté expresamente concedido al Congreso de la Unión como órgano federal, podrá ser ejercido por él mismo en calidad de legislatura local. De manera independiente al Congreso de la Unión en su carácter de legislatura local, en 1988 se creó como un órgano de "representación ciudadana" en el Distrito Federal, la llamada Asamblea de Representantes del Distrito Federal, compuesta de 66 asambleístas, de los cuales 40 son electos mediante el sistema de votación mayoritaria relativa y 26 por el sistema de representación proporcional. Esta asamblea creada con el fin de atemperar la notable desventaja que en materia de representación política tienen quienes viven en el Distrito Federal, no realiza funciones propiamente legislativas, sino reglamentarias en materias como: educación, salud, asistencia social, abasto, mercados, rastros, espectáculos, seguridad pública, prevención y readaptación social, etcétera, adicionalmente cumple funciones de vigilancia del gasto público, supervisión de servidores públicos del Distrito Federal, tiene iniciativa legislativa respecto del Distrito Federal y aprueba los nombramentos de magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. El poder ejecutivo del Distrito Federal es el propio presidente de la República, quien, en los términos de la base 11 de la fracción VI del artículo 73, ejerce el gobierno: "por conducto del órgano u órganos que determine la ley respectiva". Al igual que respecto al poder legislativo, en el presidente concurren las condiciones de ejecutivo federal y local. La ley respectiva a la que se refiere la base 11 es la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, esto quiere decir que el órgano a través del cual el presidente ejerce el gobierno del Distrito Federal es un departamento administrativo. Al frente de este departamento administrativo hay un jefe que nombra y remueve libremente el presidente de la República; éste es el único departamento administrativo que actualmente existe. El poder judicial del Distrito Federal es el único que no se identifica con los poderes federales y está depositado en el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, cuyos magistrados son nombrados por el

DERECHO CONSTITUCIONAL

89

presidente de la República con la aprobación de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, de conformidad con el artículo 73, fracción VI, base 31, inciso H. 12.Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados

Las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados se enumeran en el artículo 74 constitucional. La fracción I faculta a la Cámara de Diputados para: "Erigirse en Colegio Electoral para ejercer las atribuciones que la ley le señala respecto a la elección del Presidente de la República". Esta facultad no debe confundirse con la que los artículos 84 y 85 consignan en favor del Congreso y que se refiere a la designación de un presidente interino o sustituto. La fracción I del artículo 74 se refiere a la facultad de la Cámara de Diputados para que, erigido en Colegio Electoral, califique la elección popular del presidente d ela República, en los términos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Las fracciones II y III del artículo 74 prevén la existencia de una comisión de la propia Cámara para la vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, y la facultad de la Cámara de Diputados para nombrar a los integrantes de dicha contaduría. La fracción IV se refiere a la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados de examinar, discutir y aprobar el presupuesto de egresos de la federación y del Departamento del Distrito Federal, así como la revisión y aprobación de la cuenta pública. La fracción V faculta a la Cámara de Diputados para declarar la procedencia penal en contra de los funcionarios públicos de que habla la Constitución (senadores y diputados al Congreso de la Unión, ministros de la Suprema Corte de Justicia, secretarios de Estado, procurador general de la República, presidente de la República), y para fungir como órgano de acusación ante la Cámara de Senadores, por la comisión de un delito oficial y para desaforar a los funcionarios que gozan de este privilegio, por la comisión de un delito del orden común. 13. Facultades exclusivas de la Cámara de Senadores

Dentro de las facultades exclusivas más importantes concedidas al senado figuran las contenidas en las fracciones V y VI del artículo 76 constitucional. La fracción V faculta al senado para:

90

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de gobernador se hará por el Senado, a propuesta en terna del Presidente de la República, con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado no podrá ser electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso. Esta disposición se incorporó a la Constitución de 1857 con las reformas que se le hicieron en el año de 1874, a consecuencia de los trastornos acontecidos en los estados de Yucatán y de Coahuila, trastornos de los que resultó la necesidad de que la Constitución previera la forma de designar un gobernador provisional encargado de convocar a elecciones para integrar nuevamente los poderes, en caso de que éstos hubieran desaparecido. Esta disposición, contenida en la fracción V del apartado B del artículo 72 de la Constitución de 1857 pasó a la actual fracción V del artículo 76, con muy pocas diferencias. El último párrafo de la fracción VI establece que: "La ley reglamentará el ejercicio de esta facultad y el de la anterior". Esto implica la existencia de una ley reglamentaria de la fracción V del artículo 76. Esta ley tardó 62 años en expedirse, lo que ocasionó que la disposición comentada se convirtiera, por la docilidad del senado, en un arma política muy importante en manos del ejecutivo para deshacerse de los gobernadores que se apartaran de la línea marcada por él. La ley reglamentaria de la fracción V del artículo 76 fue publicada en el Diario Oficial el 29 de diciembre de 1978. De acuerdo con la fracción V del artículo 76, después de que el senado ha verificado la desaparición de poderes, nombrará un gobernador provisional, de la terna que para tal efecto le presente el ejecutivo, debiéndose aprobar el nombramiento por un quorum calificado de las dos terceras partes de los presentes. La designación del gobernador provisional podrá hacerla también la Comisión Permanente, pero, sin que ésta pueda declarar que ha llegado el caso de nombrar al gobernador provisional. La función del gobernador provisional es la de convocar a elecciones, y, de acuerdo con el precepto, este funcionario no podrá ser electo gobernador constitucional en dichas elecciones. La fracción comentada concluye con un párrafo que expresa; "Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso". Aquí,

DERECHO CONSTITUCIONAL

91

el problema consiste en saber a cuál de los tres párrafos que contiene la fracción se aplica este último precepto. Si se aplicara al primero, se estaría creando un supra-poder en las entidades federativas con facultad para declarar desaparecidos a los poderes locales; si se aplicara a la tercera, se estaría contradiciendo el principio asentado en el artículo 115 que dispone la no reelección de los gobernadores interinos, provisionales, etcétera, razón por la que sólo puede aplicarse al segundo párrafo, es decir, que el nombramiento del gobernador se hará por el senado de terna que le presente el ejecutivo. Pocas constituciones locales tienen reglamentado este caso, y la mayoría de las que lo hacen, lo hacen en una forma incorrecta. La fracción VI del artículo 76 faculta al senado para: Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando, con motivo de dichas cuestiones, se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas. En este caso el Senado dictará su resolución, sujetándose a la Constitución General de la República y a la del Estado. Tratándose de conflictos surgidos entre los poderes de un Estado, la Constitución distingue entre conflictos constitucionales, para lo cual da competencia a la Suprema Corte de Justicia, y conflictos políticos, para lo cual otorga competencia al senado. La fracción VI del artículo 76 se incorporó a la Constitución de 1857 mediante las reformas de 1874. Anteriormente, esta facultad correspondía a la Suprema Corte. Esta facultad del senado para resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado se surte de dos formas: a petición de uno de los poderes o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas. Este segundo supuesto constituye una manifestación de la garantía federal consignada en la segunda hipótesis del artículo 122. Actualmente no tenemos forma de saber qué debe entenderse por "cuestiones políticas", para que se surta la competencia del senado, en virtud de que no ha sido expedida la ley reglamentaria de esta fracción, que está prevista constitucionalmente. La fracción VII del artículo 76 faculta al senado para: Erigirse en jurado de sentencia para conocer de los delitos oficiales de los funcionarios que expresamente designa la Constitución.

92

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

Esta facultad es la consecuencia de la facultad que se atribuye a la Cámara de Diputados en la fracción V del artículo 74. Realizada la acusación por la Cámara de Diputados, la de Senadores inicia un verdadero juicio en el que debe "practicar las diligencias que estime convenientes y oír al acusado", para culminar en una sentencia que, en su caso, podrá ser condenatoria. Si la sentencia, que deberá aprobarse por las dos terceras partes del total de senadores, es condenatoria, se impondrán al funcionario las penas de privación definitiva del cargo e inhabilitación para ocupar otro. La sentencia del jurado constituye cosa juzgada y en tal virtud es inatacable mediante cualquier recurso legal. 14. La Comisión Permanente Esta institución de origen hispánico fue tomada por el constitucionalismo mexicano de la Constitución de Cádiz. La Constitución federal de 1824 la estableció bajo la denominación de Consejo de Gobierno y, desde entonces, aunque con diversos nombres y modalidades, se ha conservado en nuestro sistema constitucional. En su concepción original esta institución fue prevista como un elemento para conseguir el equilibrio entre los poderes durante los periodos de receso del órgano legislativo. La Constitución vigente, en su artículo 78, establece que: "Durante los recesos del Congreso de la Unión habrá una Comisión Permanente compuesta de 37 miembros de los que 19 serán diputados y 18 senadores, nombrados por sus respectivas Cámaras la víspera de la clausura de los periodos ordinarios de sesiones". De acuerdo con el artículo 109 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión Permanente está dirigida por una mesa directiva, integrada por un presidente, un vicepresidente y cuatro secretarios, de los cuales dos deben ser diputados y dos senadores. La mesa directiva se nombra por mayoría de votos de los miembros de la Comisión Permanente. Dos críticas fundamentales se han levantado contra la integración y forma de designación de la Comisión Permanente: la primera, se refiere a que este órgano no está integrado de acuerdo a un criterio de proporcionalidad al número de miembros de cada Cámara, y la segunda, que vista la mayoría absoluta de legisladores del PRI, los partidos de oposición no tienen oportunidad de participar efectivamente en la Comisión. Las principales facultades que la Constitución otorga a la Comisión Permanente se encuentran en el artículo 79 y en los artículos: 29, 37,

DERECHO CONSTITUCIONAL

93

apartado B, fracción IV; 74, fracción IV, párrafo sexto; 76, fracción V; 84 y 85. La mayoría de las facultades de la Comisión Permanente se orientan a sustituir al Congreso o a alguna de las Cámaras durante los periodos de receso; pero ninguna de ellas es de naturaleza legislativa, sino más bien de carácter burocrático. Algunas otras facultades de la Comisión Permanente se dirigen a preparar el siguiente periodo ordinario de sesiones del Congreso. La única facultad autónoma de la Comisión Permanente consiste en convocar al Congreso o alguna de las Cámaras a sesiones extraordinarias. Alguna importancia podrían tener las facultades establecidas en los artículos 29, 76, fracción V, 84 y 85, sin embargo, la Comisión Permanente se encuentra muy limitada en este sentido. De acuerdo con el artículo 29, la Comisión Permanente tiene la facultad de aprobar la suspensión de garantías solicitada por el ejecutivo, pero no puede concederle facultades extraordinarias para legislar durante la emergencia. De acuerdo con el artículo 76, fracción V, la Comisión Permanente puede hacer el nombramiento de gobernador provisional en caso de que hayan desaparecido los poderes en una entidad federativa pero, lo que no puede hacer es declarar cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional. De acuerdo con los artículos 84 y 85, la Comisión Permanente puede nombrar un presidente provisional en caso de falta del titular; pero, inmediatamente, debe convocar al Congreso a sesiones extraordinarias para que designe al presidente interino o sustituto, según el caso. En razón de la naturaleza y límites de las facultades de la Comisión Permanente, ésta no puede ser considerada como un órgano que ejerza un verdadero control sobre la actividad del ejecutivo, limitándose su importancia a no retardar el despacho de asuntos burocráticos hasta el siguiente periodo ordinario de sesiones del Congreso. Si algún asunto emergente o importante se presentara durante el periodo de receso, siempre existe la posibilidad de convocar a sesiones extraordinarias. Una parte de la doctrina mexicana ha insistido en que la Comisión Permanente debe desaparecer de nuestro sistema.

VII. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER JUDICIAL. . 94

1. 2. 3. 4.

Órganos que integran el poder judicial federal . . . 94 Integración y funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia 94 Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia 95 Las garantías judiciales 96

5. Suplencia, renuncia y licencias 6. Independencia del poder judicial federal VIII. LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y EL MUNICIPIO .



98 98

. 99

La autonomía de los estados 99 Las constituciones locales 99 Bases constitucionales de organización de los poderes locales 100 Obligaciones positivas y prohibiciones absolutas y relativas. 101 La participación de las entidades federativas en la formación de la voluntad federal 105 6. El municipio 105 1. 2. 3. 4. 5.

BIBLIOGRAFÍA .

110

94

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

VIL

ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL PODER JUDICIAL

1. Órganos que integran el poder judicial federal

Los titulares del poder judicial de la federación, en los términos del artículo 94 constitucional, son los siguientes: La Suprema Corte de Justicia; los tribunales de circuito, que funcionan en forma unitaria en materia de apelación y en forma colegiada en materia de amparo, y los juzgados de distrito. De todos estos órganos, la Constitución sólo se ocupa, por lo que se refiere a su organización, de la Suprema Corte de Justicia, razón por la cual, nos referiremos casi con exclusividad a ella. Los órganos del poder judicial federal llevan a cabo formal y materialmente dos tipos distintos de funciones: la judicial propiamente dicha, que se concreta en la tramitación de los juicios federales, y la función de control de la constitucionalidad. 2. Integración y funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia

El segundo párrafo del artículo 94 constitucional expresa que: La Suprema Corte de Justicia de la Nación se compondrá de veintiún ministros numerarios y hasta cinco supernumerarios, y funcionará en Pleno o en Salas. Los ministros supernumerarios formarán parte del Pleno cuando suplan a los numerarios. La original Constitución de 1917 estableció que la Suprema Corte de Justicia estaría integrada por once ministros y funcionaría siempre en pleno; sin embargo, el enorme rezago judicial que se había formado en la Suprema Corte, como resultado de su actividad de tribunal casacional, obligó a la reforma de 1928, por virtud de la cual se adoptó el sistema de funcionamiento en pleno y en salas que, por cierto, ya había sido establecido en el año de 1900. Las salas' que se crearon en 1928 fueron tres: la civil, la penal y la administrativa, y se dipuso que cada una de ellas estaría integrada por cinco ministros; el presidente de la Corte no integraba sala, al igual que en la actulidad. El incremento de los conflictos obrero-patronales ocasionó la creación de la sala de trabajo, en el año de 1934; con ello se elevó el número de ministros a veintiuno. Al no poderse eliminar el rezago judicial, en el año de 1951, se creó la sala auxiliar, con la idea de que funcionara transitoriamente hasta concluir dicho rezago. Originalmente esta sala fue

DERECHO CONSTITUCIONAL

95

concebida para ayudar a la sala civil; pero, posteriormente, se amplió su competencia para hacerlo también respecto de la penal y administrativa; esta sala está integrada por cinco ministros supernumerarios. 3. Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia

El artículo 95 constitucional establece los requisitos para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia, que son los siguientes: L Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles; II. No tener más de sesenta y cinco años de edad, ni menos de treinta y cinco, el día de la elección; III. Poseer el día de la elección, con una antigüedad mínima de cinco años, título profesional de abogado, expedido por la autoridad o corporación legalmente facultada para ello; IV. Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de más de un año de prisión; pero si se tratare de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza u otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena, y V. Haber residido en el país los últimos cinco años, salvo el caso de ausencia en servicios de la República por un tiempo menor de seis meses. Merecen un comentario particular los requisitos establecidos en las fracciones II y III. Con respecto al requisito establecido en la fracción II, hay que advertir que éste es el único caso en que la Constitución exige una edad máxima para ocupar un cargo. Debe aclararse que el requisito consiste en no tener más de sesenta y cinco años el día de la elección, lo que no significa que al cumplir esta edad los ministros en funciones deban retirarse. La Ley de Retiros de los Funcionarios Judiciales establece el retiro forzoso de los ministros de la Suprema Corte de Justicia a la edad de 70 arios. En cuanto a la fracción III que impone el requisito de poseer el título de abogado y una experiencia profesional mínima de cinco años, hay que recordar que la Constitución de 1857 no exigió este requisito; se era elegible para ocupar el cargo con sólo estar instruido en la ciencia del derecho. Hoy en día el requisito establecido en la fracción III se considera poco selectivo, habiéndose propuesto reiteradamente el establecimiento de una auténtica carrera judicial a la que se ingrese mediante exámenes y concursos de méritos.

96

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

4. Las garantías judiciales Las garantías judiciales son los instrumentos que la ley consagra a efecto de conseguir la independencia, imparcialidad y eficacia en la actividad de los órganos jurisdiccionales, y que, por tanto, se traducen también en garantías para los justiciables. Fix-Zamudio señala que dichas garantías son las siguientes: la designación de los jueces, la estabilidad en sus funciones, dignidad de la profesión judicial, independencia económica, ejecución de los fallos y auxilio para el cumplimiento de sus decisiones. A continuación se analizan las más importantes. A) Designación

La original Constitución de 1917 estableció que los ministros de la Suprema Corte de Justicia serían electos por el Congreso de la Unión, de propuestas presentadas por las legislaturas locales. En 1928 se modificó el sistema por el que actualmente tenemos que, como hemos mencionado, consiste en la designación hecha por parte del presidente de la República, con la aprobación del senado. Algunos sectores de la doctrina y dentro de los medios políticos han considerado que el sistema de designación puede mejorarse y han propuesto alternativas como las siguientes: Designación hecha por el presidente de ternas que, en turno, presentarían los colegios de abogados, los miembros del poder judicial y las escuelas y facultades de derecho de la República; establecimiento de una carrera judicial a la que se ingrese por concurso, haciéndose los nombramientos de ministros previo examen presentado ante un jurado calificador, que confirmara una opinión calificada para que, con base en ella, el presidente de la República hiciera la designación. Establecimiento de una carrera judicial independiente, sustrayendo totalmente de manos del presidente el nombramiento de los ministros. B) inamovilidad

El último párrafo del artículo 94 constitucional establece que los ministros de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos del título cuarto de la Constitución; es decir, previo el trámite del juicio político. La original Constitución de 1917 consagró el principio de la inamovilidad, aunque escalonadamente, pero en 1934, este principio fue suprimido y en su lugar se estableció que la duración en el cargo de ministros

DERECHO CONSTITUCIONAL

97

sería de seis años, lapso que coincidía con el periodo presidencial y que, por tanto, permitió al titular del ejecutivo nombrar a la totalidad de los ministros, menoscabando con ello la independencia del poder judicial. En 1944 el principio de inamovilidad fue restablecido. Muchas críticas se han enderezado en contra de la inamovilidad de los ministros de la Suprema Corte, principalmente por el riesgo que implica que un funcionario impreparado o corrupto ocupe el cargo vitaliciamente; la única solución para ello es que se tenga gran cuidado y acierto en el momento de hacer la designación. Por lo que se refiere a los magistrados de circuito y jueces de distrito, son nombrados por la Suprema Corte de Justicia para un periodo de seis años; pero si al cabo de dicho periodo son ratificados o promovidos, alcanzarán por este hecho la inamovilidad. C) Remuneración

El penúltimo párrafo del artículo 94 constitucional prevé que: "La remuneración que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte, los magistrados de circuito y los jueces de distrito no podrá ser disminuida durante su encargo". Esta disposición se llevó a la carta fundamental a través de las reformas de 1928. La anterior disposición se complementa con el artículo 127 constitucional, que a partir de su reforma publicada el 10 de agosto de 1987 dispone que: El presidente de la República, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión, los representantes a la Asamblea del Distrito Federal y los demás servidores públicos recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo cargo o comisión, que será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresas de la Federación y del Distrito Federal o en los presupuestos de las entidades paraestatales, según corresponda. La ratio juris del artículo 94 constitucional es la de asegurar la independencia de los funcionarios judiciales. D) Responsabilidad

Por lo que se refiere a los ministros de la Suprema Corte de Justicia, el artículo 108 constitucional establece que son responsables por los,

98

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

delitos comunes que comentan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo. 5. Suplencia, renuncia y licencias

En caso de que un ministro numerario de la Suprema Corte de Justicia incurriera en una ausencia temporal, menor de un mes, debe ser

sustituido por un ministro supernumerario, pero, si la ausencia es por un tiempo mayor, el presidente de la República con la aprobación del Senado o, en sus recesos, de la Comisión Permanente, debe nombrar un ministro provisional. Tratándose de faltas absolutas por causa de defunción, retiro, renuncia o separación forzada del cargo, debe hacerse nuevo nombramiento, con el carácter de definitivo y de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 96 constitucional. En cuanto a las renuncias de los ministros, el artículo 99 de la Constitución establece que sólo proceden por causas graves, y debe hacer esta calificación el presidente de la República con la aprobación del senado o de la Comisión Permanente, en su caso. Por último, en lo relativo a las licencias, si éstas no exceden de un mes pueden ser concedidas por la propia Suprema Corte, en caso contrario deben ser concedidas por el presidente de la República con la aprobación del senado o de la Comisión Permanente en los periodos de receso. El artículo 100 constitucional establece que ninguna licencia puede exceder del término de dos años. 6. Independencia del poder judicial federal

El proceso político mexicano ha demostrado que el poder judicial federal tiene una mayor independencia que el poder legislativo respecto al presidente de la República. Aunque dicha independencia no es en términos absolutos, en general los órganos del poder judicial federal gozan de imparcialidad para dictar sus resoluciones, a menos que el ejecutivo esté especialmente interesado en que el asunto se resuelva en determinado sentido. No debe perderse de vista la importancia de las resoluciones dictadas por el poder judicial federal, sobre todo en cuanto a su función de control de la constitucionalidad, sobre todo a partir de que la Suprema Corte de Justicia sólo conoce de esta materia, pues ello constituye una limitación al poder del presidente de la República.

DERECHO CONSTITUCIONAL

99

La independencia del poder judicial federal puede fortalecerse a través de ciertas medidas, como son: la modificación del sistema de designación de los ministros de la Suprema Corte y el aseguramiento de un presupuesto digno y decoroso. VIII. LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y EL MUNICIPIO 1. La autonomía de los estados

La autonomía de los estados miembros es una característica esencial del estado federal. Dicha autonomía consiste en la competencia de las entidades federativas para darse su propia Constitución y reformarla. Soberanía y autonomía son principios distintos, y si bien ambos se traducen en el acto de dar una Constitución, difieren en cuanto que, respecto al primero, no existen limitaciones jurídicas que condicionen o determinen el contenido de las decisiones constituyentes, mientras que, respecto al segundo, existe una zona de límites y determinantes jurídicos creados por una voluntad distinta a la del constituyente local y que necesariamente deben observarse en el acto de dar la Constitución. En otras palabras, el poder constituyente local no se encuentra ante la nada jurídica en el acto de hacer la Constitución para la entidad federativa, sino que debe atender a las bases de organización creadas por el constituyente originario y plasmadas en la Constitución federal. Nuestra Constitución vigente, en su artículo 41, recoge el principio de la autonomía de los estados. A la inexacta expresión utilizada por el artículo 40 constitucional, que reputa a los estados libres y soberanos, ya se ha referido el doctor Carpizo en la primera parte de este trabajo. 2. Las constituciones locales

Al igual que la Constitución federal, las constituciones locales están divididas en una parte dogmática y en una parte orgánica. En cuanto a la parte dogmática no es indispensable que exista, pues las garantías individuales consagradas en la Constitución federal valen para todas las autoridades, tanto federales como locales. Las entidades federativas tienen la facultad de ampliar y aumentar las garantías individuales, ya que éstas constituyen mínimos y por tanto son susceptibles de superarse e incrementarse. No sucede lo mismo respecto a las garantías sociales, las que no pueden crearse ni aumentarse por el constituyente local, ya que. im-

100

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

plican restricciones a las garantías individuales consagradas en la Constitución general de la República; asimismo tampoco pueden disminuirse. En la parte orgánica se establece la forma de gobierno y se crean, organizan y distribuyen competencias a los órganos de gobierno local, a través de los cuales los estados expiden su legislación ordinaria, la ejecutan y la aplican a los casos controvertidos, dentro del ámbito de validez de su respectiva competencia, y son dentro de ella, instancias decisorias supremas. En cuanto a la forma de gobierno ya ha quedado perfectamente establecido que el Estado federal mexicano se caracteriza por la identidad de decisiones fundamentales entre la federación y las entidades federativas, las que tienen por fundamental obligación la de adoptar, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, y tener como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al municipio libre. En cuanto al principio de división de poderes, la mayoría de las constituciones locales reproduce, con variación de detalles, la fórmula del artículo 49 de la Constitución federal, en el sentido de que el poder del Estado se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial y que éstos no podrán reunirse en una sola persona o corporación ni depositarse el legislativo en un individuo. La mayoría de las constituciones locales aceptan las facultades extraordinarias del gobernador para legislar en épocas de emergencia. Como caso verdaderamente excepcional es de citarse que la Constitución del Estado de Hidalgo, en un precepto hoy derogado, estableció la división de poderes en legislativo, ejecutivo, judicial y municipal. Tena Ramírez criticó esta situación advirtiendo que el poder municipal no podía estar a la par de los otros tres porque los organismos municipales no representaban la voluntad del Estado, sino la de cada uno de los municipios dentro de los límites de su competencia. 3. Bases constitucionales de organización de los poderes locales La Constitución federal, en el artículo 116 (antes en la fracción III del artículo 115), a partir de las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 17 de marzo de 1987, establece las bases de orga-

nización de los poderes locales. Estas bases se refieren únicamente a los poderes ejecutivo y legislativo, y dejan plena libertad a las constituciones Locales para la organización del poder judicial. Respecto al poder ejecutivo la fracción 1 de dicho artículo determina las bases siguientes:

DERECHO CONSTITUCIONAL

101

a) Estará depositado en un gobernador, electo en forma directa y para un periodo no mayor de seis años. b) El gobernador electo popularmente, en elecciones ordinarias o extraordinarias, no podrá reelegirse en forma absoluta y bajo ningún otro carácter. El sustituto, interino, provisional y el designado para concluir el periodo en caso de faltas absolutas, así como el designado para suplir una falta temporal ocurrida en los dos últimos años del periodo, no podrá ser electo gobernador en las elecciones inmediatas. c) Los requisitos mínimos pra ser gobernador son: ser ciudadano mexicano por nacimiento; ser nativo de la entidad federativa o tener en él una residencia efectiva no menor de cinco arios inmediatamente anteriores al día de la elección. Por tratarse de requisitos mínimos las constituciones locales pueden, y generalmente lo hacen, ampliarlos y establecer otros distintos. Además del desarrollo de estas bases constitucionales, las constituciones locales señalan que para el auxilio de las labores propias del gobernador, habrá un secretario general de gobierno cuyas funciones son, entre otras, las de refrendar los decretos, acuerdos y órdenes del gobernador; servir como conducto para las relaciones con los otros poderes e incluso, algunas constituciones establecen que este funcionario suple ciertas ausencias temporales, generalmente de muy poco tiempo, del gobernador. Todas las constituciones locales se refieren al procurador de justicia del Estado, y algunas se refieren al tesorero general de gobierno y a otros funcionarios que integran lo que puede llamarse el gabinete del gobernador. Respecto del órgano legislativo, la Constitución federal establece en la fracción II del artículo 116, las siguientes bases: a) Se depositará en una legislatura, electa por el pueblo en forma directa e integrada en forma proporcional al número de habitantes de la entidad federativa. En la actualidad todas las legislaturas locales son unicamarales, a pesar de no existir disposición en contrario. b) El número mínimo de representantes con que deben contar las legislaturas es el siguiente: Siete, en estados con población inferior a cuatrocientos mil habitantes; nueve, si la población es superior a cuatrocientos mil e inferior a ochocientos mil habitantes y, once, si la población es superior a esta cifra. c) De acuerdo con la legislación que se expida en cada Estado, se introducirá el sistema de diputados de minoría en la elección de las legislaturas locales. La Constitución federal no establece el sistema a través del cual deba elegirse a los diputados de minoría; deja esta materia para

102

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

ser regulada por las constituciones y leyes electorales que, para ello, han establecido el sistema de representación proporcional. d) En las legislaturas locales, los representantes propietarios no podrán reelegirse para el periodo inmediato ni con ese carácter ni con el de suplentes. Los suplentes que no hubieran estado en ejercicio pueden ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios. Las constituciones locales, por lo general, han copiado y adaptado a los regímenes interiores, una serie de instituciones establecidas en la Constitución federal, tales como la suplencia de los legisladores, la Comisión o Diputación Permanente y la Contaduría Mayor de Hacienda, entre otras. Las constituciones locales establecen uno o dos periodos ordinarios de sesiones de las legislaturas y la posibilidad de celebrar extraordinarias, teniendo facultades para convocarlas la diputación permanente o el gobernador del Estado. Respecto al poder judicial, la fracción III del artículo 116 de la Constitución federal, como ya dijimos, no contiene bases de organización, es regulado por las constituciones y leyes orgánicas locales en forma desigual. Sólo coinciden las constituciones de los estados, en señalar que el órgano judicial máximo es un tribunal superior de justicia que funciona en pleno o en salas y cuya composición es de lo más variado. En cuanto a los demás tribunales y juzgados su organización es muy diversa; algunos se componen de jueces de primera instancia, jurados, jueces menores y jueces de paz; otros los designan como jueces letrados locales, jueces legos locales y jueces auxiliares y, otros más, establecen jueces municipales, jurados populares, jueces de letras y alcaides judiciales, etcétera. 4. Obligaciones positivas y prohibiciones absolutas y relativas

Además de las obligaciones que el artículo 116 constitucional impone a las entidades federativas, los artículos 119 y 121 imponen otras de distinto género. El artículo 119 establece la obligación de entregar, sin demora, los criminales de otro Estado o del extranjero a las autoridades que los reclamen, señalando que el auto del juez que mande cumplir la requisitoria de extradición dará lugar a la detención por un mes, tratándose de extradición entre los estados, y por dos meses cuando fuere internacional. Por su parte, el artículo 121 impone a los estados la obligación de dar fe y crédito a los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todas las entidades federativas, facultándose al Congreso federal para

DERECHO CONSTITUCIONAL

103

expedir las leyes que prescriban la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos y fijar sus limitaciones y alcances, de acuerdo con las bases señaladas en el propio artículo 121. Las prohibiciones a las entidades federativas están previstas en los artículos 117 y 118 y son absolutas (que en ningún caso pueden ejercerse), y relativas (que pueden ejercerse con consentimiento del Congreso de la Unión). Las prohibiciones absolutas las enumera el artículo 117 y son las siguientes: I. Celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado ni con las potencias extranjeras; 55. Derogada; III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas, ni papel sellado; IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio; V. Prohibir, ni gravar directa, ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera; VI. Gravar la circulación, ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos, o exija documentación que acompañe a la mercancía. VII. Expedir, ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuesto o requisitos por razones de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que estas diferencias se establezcan respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia; VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas pública, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los Ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública, y IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice. Las prohibiciones establecidas en las fracciones: I, relativas a celebrar alianza, tratado o coalición con potencias extranjeras; III, referente a la acuñación y emisión de papel moneda y, VIII, respecto a contraer corapromisos económicos con el extranjero, son superfluas, pues están conce,

104

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

didas a la federación como facultades expresas en los artículos 76, fracción I, 89, fracción X; 73, fracciones XVIII, X y VIII, respectivamente, y al aplicar la regla del artículo 124 todo aquello que no esté expresamente concedido a la federación, se entiende reservado a las entidades federativas. Del artículo 117 sólo son de destacarse las prohibiciones contenidas en las fracciones IV, V, VI y VII, que intentan impedir que los estados impongan impuestos alcabalatorios. Desde hace muchos años los estados han recurrido a la imposición de alcabalas con el objeto de cubrir sus necesidades, dada la pobreza de los erarios locales. La prohibición de las alcabalas no es general sino que está limitada a los específicos supuestos de las fracciones IV, V y VII y por los medios referidos en la fracción VI. Si las entidades federativas establecieran un impuesto aleabalatorio distinto de los señalados en las citadas fracciones, éste no sería inscontitucional pero sí podrá ser atacado por el Congreso de la Unión, que está facultado en los términos de la fracción IX del artículo 73, "para impedir que en el comercio de estado a estado se establezcan restricciones". Las prohibiciones relativas se enumeran en el artículo 118 y son las siguientes: I. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones; II. Tener, en ningún tiempo, tropa permanente, ni buques de guerra, y III. Hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera, exceptuándose los casos de invasión y peligro tan inminente, que no admita demora. En estos casos darán cuenta inmediata al Presidente de la República. Estas prohibiciones relativas a los estados, son facultades expresas concedidas por la Constitución al Congreso de la Unión y al presidente de la República por los artículos 73, fracciones IX y XXIX y 89, fracciones VI, VII y VIII. En un Estado federal, la federación debe tener el control exclusivo e intransferible de las aduanas exteriores, de las fuerzas militares y de las relaciones internacionales. La delegación de estas facultades de la federación a las entidades federativas es un grave ataque al Estado federal en sí mismo pues, entre otras cosas, se estaría invistiendo a los estados miembros de una personalidad internacional que no poseen. La guerra se hace entre Estados soberanos y no entre fracciones de ellos; la invasión que una nación extranjera hiciera a una entidad federativa es una invasión al país al que pertenece. Por estas consideracio-

DERECHO CONSTITUCIONAL

105

nes se ha insistido en que el artículo 118 debe desaparecer de nuestro texto constitucional. 5. La participación de las entidades federativas en la formación de la voluntad federal

Se ha sostenido que la participación de los estados en la formación de la voluntad federal se realiza a través de una forma indirecta y de una directa. Se dice que la forma indirecta se concreta a través de la Cámara de Senadores, en donde están representadas todas las entidades federativas. Nosotros hemos expuesto que los senadores no son representantes de los estados sino representantes de la nación, por lo que no estamos de acuerdo en que ésta sea una forma de participación de los estados en la formación de la voluntad federal. La forma directa se concreta en el procedimiento para reformar la Constitución, el cual exige que las reformas o adiciones sean aprobadas, además del Congreso de la Unión, por la mayoría de las legislaturas de los estados. El sistema norteamericano de reformas a la Constitución, que es el que recoge nuestro artículo 135, nació precisamente para garantizar el status de las entidades federativas. Huelga decir que la participación de los estados en las reformas constitucionales incide directamente en el orden jurídico del Estado federal y no en el de la federación que, en este sentido, es un orden jurídico delegado. 6. El municipio

El municipio es una de las formas más antiguas de la organización político-social. En México, el primer municipio fue fundado por Hernán Cortés, el 22 de abril de 1519, y fue denominado Villa Rica de la Veracruz; su ayuntamiento invistió a Cortés de facultades legales para realizar la conquista. Durante la Colonia: el municipio fue reducido a una simple división territorial y administrativa que, en términos generales, careció de libertad y autonomía. En el constitucionalismo mexicano del siglo XIX el municipio fue objeto marginal del debate entre liberales y conservadores. La Constitución federal de 1824 no reguló específicamente al municipio pero las constituciones locales sí se encargaron de regularlo siguiendo los lineamientos de la Constitución de Cádiz. La Constitución federal de 1857 no estableció una regulación sistemática del municipio y aunque contuvo

106

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

muy breves referencias de él, fue bastante para que los estados establecieran en sus regímenes interiores la institución municipal. Por su parte, las constituciones centralistas de 1836 y 1843 regularon el municipio con mucha mayor precisión, pero lo "sometieron a la rigidez de las instituciones centralistas, les redujeron sus atribuciones y les negaron auténtico sustento democrático". El gobierno del general Díaz hizo desaparecer al municipio al crear divisiones más amplias llamadas partidos, distritos y prefecturas a cuya cabeza figuraba un jefe político dependiente del gobernador y del gobierno central y a quien se encomendó la preservación de la tranquilidad y paz interior de las poblaciones, sin importar los medios para lograrlo. La impopularidad de los jefes políticos, ganada a pulso por su crueldad y despotismo, propició que se desplegara la bandera de la autonomía municipal por el movimiento político social de 1910. La autonomía municipal fue incluida como principio básico en los planes de San Luis y de Guadalupe. El 26 de diciembre de 1914, Carranza expidió el decreto número 8, para reformar el artículo 109 de la Constitución de 1857, y es conocido como Ley del Municipio Libre. Las bases de esta ley fueron llevadas al proyecto de Constitución presentado por Carrania al Congreso Constituyente de 1916-1917; la idea del municipio libre era una de las pocas innovaciones verdaderamente importantes que contenía dicho proyecto. El proyecto de Carranza establecía que los estados tendrían como base de su división territorial y de su organi7ación política al municipio libre, que sería administrado por ayuntamientos de elección directa y sin que hubiera autoridades intermedias entre el ayuntamiento y el gobernador del Estado. El problema central que se discutió en el Congreso Constituyente fue el relativo a la autonomía financiera del municipio, sobre lo cual el proyecto de Carranza no contenía regla alguna. Al respecto, se presentaron varios dictámenes; el primero, proponía que los municipios recaudaran tanto los impuestos municipales como los estatales y que la legislatura señalara la contribución del municipio a los gastos estatales; se nombrarían inspectores para la vigilancia de la contabilidad municipal y establecía que en caso de conflicto hacendario entre los municipios y los estados resolvería la Suprema Corte de Justicia. Los diputados Machorro Narváez y Arturo Méndez presentaron un proyecto que establecía la determinación constitucional de los ingresos municipales y la regla de que en caso de conflicto entre el gobernador del Estado y el municipio, resolvería la legislatura local y si el conflicto del muni-

DERECHO CONSTITUCIONAL

107

eipio fuese con ésta, resolvería el Tribunal Superior de Justicia del Estado. Desafortunadamente la atinada propuesta de Madhorro Narváez y Méndez no fue adoptada por los constituyentes quienes, ya cansados por tan prolongadas discusiones, apremiados por el tiempo y preocupados por discutir la cuestión agraria, acabaron por aprobar una propuesta del diputado Gerzayn Ugarte, redactada en los siguientes términos: "Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las legislaturas de los estados y que, en todo caso, serán las suficientes para atender a las necesidades municipales". Con esta propuesta, que fue llevada a la fracción II del artículo 115, se daba al traste con la autonomía económica del municipio. En otra grave omisión incurrió el Congreso Constituyente al no incorporar en la Constitución ninguna regla que permitiera saber cómo y quién resolvería los conflictos suscitados entre el municipio y el gobernador y la legislatura local. A partir de las sustanciales reformas que este artículo ha sufrido desde 1983, muy particularmente, y 1987, las bases constitucionales para la organización municipal son las siguientes: a) Los municipios están investidos de personalidad jurídica y manejarán su hacienda conforme a la ley. Lo anterior implica que el municipio tiene plena capacidad para adquirir bienes y derechos, asumir obligaciones y contar con un patrimonio propio. La legislación local establece las condiciones para que una población sea erigida en municipio. b) El municipio libre constituye la base de la división territorial de los estados de la federación y de su organización política y administrativa. En realidad, el municipio no es la base de la división territorial de los estados, sino son circunscripciones territoriales más amplias denominadas distritos y utilizados con fines fiscales y electorales. "Lo que el precepto quiso instituir a través de una fórmula imprecisa, fue la libertad del municipio y al mismo tiempo sus vínculos de coordinación con el Estado". c) Los municipios administrarán libremente su hacienda, la que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor y, en todo caso: contribuciones en los rubros que se señalan sobre la propiedad inmobiliaria; participaciones federales e ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. La indeterminación de las fuentes impositivas que corresponden al municipio habían dejado la autonomía y libertad municipal, hasta antes

108

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO

de las reformas de 1983 ya señaladas, a merced de las legislaturas locales y de los gobernadores que, invariablemente, las someten y controlan. Con la desafortunada fórmula de la anterior fracción II del artículo 115, las legislaturas locales eran las que fijaban los recursos municipales que, en la mayoría de los aproximadamente dos mil setecientos municipios que existen en el país, no bastaban siquiera para atender a sus más elementales necesidades. La participación de los municipios en los impuestos federales y locales era completamente anárquica y un vehículo que favorecía la desigual distribución de la riqueza en México, ahora con la celebración de convenios de coordinación fiscal en materia municipal la situación de desventaja de los municipios se ha paliado un tanto, dado que el control económico que los gobiernos estatales ejercían sobre los municipios hacía que éstos, que debían ser la célula básica de la democracia mexicana, quedasen reducidos a un burlesco remedo. Dicho lo anterior, consideramos que una de las propuestas más coherentes que se han realizado para intentar resolver, aunque sea paracialmente, los grandes problemas económicos del municipio, consiste en auspiciar que las constituciones locales determinen específicamente los renglones tributarios que les coresponden, estableciéndose en la Constitución federal, concretamente en el artículo 115, las bases para realizar dicha determinación. d) Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa. Los presidentes municipales, regidores y síndicos no podrán ser reelectos para el periodo inmediato; los suplentes pueden hacerlo como propietarios en el caso de que no hubieran estado en ejercicio. e) Entre los ayuntamientos y el gobierno del estado no habrá ninguna autoridad intermedia. Este precepto, contenido en la fracción I del artículo 115, es el resultado del deseo constituyente de extirpar para siempre a los prefectos o jefes políticos, que existieron durante el gobierno del general Díaz. f) A partir de la multirreferida reforma _de 1983, la fracción VIII último párrafo, y después con las de 1987, en el primer párrafo de la misma fracción, se establece que en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios se introducirá el principio de representación proporcional. Hasta antes de estas reformas, se establecía que los ayuntamientos de los municipios con población de trescientos mil habitantes o más serían electos de acuerdo con el principio de representación proporcional; en caso contrario debería hacerse de acuerdo con el sistema de mayoría relativa.

DERECHO CONSTITUCIONAL

109

El establecimiento de la representación proporcional en los municipios es una obligación que la Constitución federal establece y que necesariamente debe ser adoptada por los estados. El control del partido político predominante no es algo ajeno a las elecciones de los ayuntamientos municipales. La denuncia de la manipulación del proceso y de los resultados electorales es cuestión que se presenta con frecuencia. En este sentido urgen controles auténticamente democráticos sobre los procesos electorales y respecto al desempeño de los cargos municipales. g) Los municipios están facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones; y participar en la creación y administración de zonas ecológicas, de conformidad con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional. Además de las anteriores facultades que se le otorgan al municipio, Se encuentran aquellas relativas a la prestación de servicios públicos tales como: agua potable y alcantarillado; alumbrado pública; limpia, mercados y centrales de abasto; panteones, rastro; calles, parques y jardines; seguridad pública y tránsito; para tales efectos podrán coordinarse y asociarse con otros municipios del mismo Estado (fracción III). Por otra parte existe disposición constitucional en materia de planeación y regulación de centros conurbados en el ámbito de su competencia. Finalmente, en materia laboral, la reforma de 1983 en la fracción VIII, determina que las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de la propia Constitución y sus disposiciones reglamentarias. A pesar del contenido del artículo 115 constitucional, las constituciones locales, por lo general, restringen, limitan y vulneran la ya de por sí quebradiza e incierta libertad y autonomía municipal y desconocen la personalidad jurídica del municipio.

110

JORGE CARPIZO Y JORGE MADRAZO BIBLIOGRAFÍA

A. Obras generales Los derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones; 3a. ed., México, Cámara de Diputados, LII Legislatura, 1985, 19 vols.

México a través de los informes presidenciales, México, Secretaría de la Presidencia, 1976, 24 vols.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada; 2a. ed., México, Instituto de Investigaciones Jurídicas/Departamento del Distrito Federal, 1990, 608 p. El constitucionalismo en las postrimerías del siglo XX, tomos V y VI. La Constitución mexicana 70 años después, México, UNAM, 1988, 516 p.

B. Manuales y tratados BURGOA, Ignacio, Derecho constitucional mexicano; 7a. ed., México, Porrúa, 1989, 1058 p. CAMPILLO, Aurelio, Tratado elemental de derecho constitucional mexicano, Jalapa, Veracruz, Tip. La Económica, 1928, 2 vols., de 871 y 762 pp., respectivamente. CARPIZO, Jorge, La Constitución mexicana de 1917; 8a. ed., México, Porrúa, 1990, 315 p. CUEVA, Mario de la, Teoría de la Constitución, México, Porrúa, 1982, 283 p. GONZÁLEZ FLORES, Enrique, Manual de derecho constitucional; 5a. ed., México, Textos Universitarios, 1965, 212 p. HERRERA Y LASSO, Manuel, Estudios de derecho constitucional, México, Editorial Polis, 1940, 270 p.; y Estudios constitucionales, segunda serie, México, Editorial Jus, 1964, 322 p. LANZ DURET, Miguel, Derecho constitucional mexicano; 5a. ed., México, Norgis Editores, 1959, 419 p. MADRID HURTADO, Miguel de la, Estudios de derecho constitucional; 3a. ed., México, Porrúa, 1986, 307 p. MARQUET GUERRERO, Porfirio, La estructura constitucional del Estado mexicano, México, UNAIVI, 1975, 437 p. MORENO, Daniel, Derecho constitucional mexicano; 6a. ed., México, Editorial Pax, 1981, 632 p.

DERECHO CONSTITUCIONAL

111

Serafín, Derecho constitucional mexicano, México, Editorial Cultural, 1961, 628 p. SCHMILL, Ulises, El sistema de la Constitución mexicana, México, Librería de Manuel Porrúa, 1977, 525 p. SERNA ELIZONDO, Enrique, Instituciones políticas y derecho constitucional, México, Textos Universitarios, 1979, 335 p. TENA RAMÍREZ, Felipe, Derecho constitucional mexicano; 24a. ed., México, Porrúa, 1990, 651 p. VALADÉS, Diego y Ruiz MASSIEU, José Francisco (coordinadores), Nuevo derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1983, 626 p. VALENCIA CARMONA, Salvador, Manual de derecho constitucional general y comparado, Xalapa, Veracruz, Universidad Veracruzana, 1991, 335 p.

ORTIZ RAMÍREZ,

C. Recopilaciones de documentos constitucionales Documentos histórico-constitucionales, México, Senado de la República,

1966, 4 vols.

Felipe, Leyes fundamentales de México, 1808-1980; 9a. ed., México, Porrúa, 1980, 1027 p.

TENA RAMÍREZ,